De plus, il convient d'ajouter à ce coût la dépense fiscale résultant de la déduction d'impôt sur le revenu dont bénéficient les agents de la fonction publique comme l'ensemble des contribuables des DOM. La dépense fiscale globale est de 200 millions d'euros.
- Le coût des surrémunérations
Le coût des surrémunérations pour les agents de la fonction publique d'État dans les DOM peut être estimé à 839,4 millions d'euros, celui de la fonction publique hospitalière à 16,8 millions d'euros et celui de la fonction publique territoriale à 359,7 millions d'euros. Cependant, cette évaluation est faite à partir de statistiques disponibles, qui minorent très certainement de 15 à 20 % les effectifs réels des agents territoriaux. Le coût réel est donc très certainement supérieur. Le coût total de la prime de vie chère est donc de 1.367,9 millions d'euros.
COÛT DE L'INDEMNITÉ DE VIE CHÈRE DE LA FONCTION PUBLIQUE D'ÉTAT
Effectifs |
coefficient |
Coût | ||
Départements d'outre-mer |
La Réunion |
28.235 |
1,53 |
258.632.600 |
Martinique |
18.090 |
1,4 |
151.631.555 | |
Guadeloupe |
15.389 |
1,4 |
141.275.312 | |
Guyane |
12.215 |
1,4 |
63.149.092 | |
Collectivités d'outre-mer |
Mayotte |
3.453 |
- |
- |
Saint-Pierre-et-Miquelon |
499 |
1,75 |
5.228.272 | |
Territoires et pays d'outre-mer |
Nouvelle-calédonie |
8.927 |
1,73 à 2,08 |
92.463.696 |
Wallis-et-Futuna |
460 |
2,05 |
5.645.875 | |
Polynésie |
11.020 |
1,84 à 2,08 |
121.399.626 | |
Total |
98.288 |
- |
839.426.028 |
- Le coût de l'ensemble des indemnités d'éloignement
Selon les informations fournies par les préfectures de Guadeloupe et de Martinique, le coût global de l'indemnité d'éloignement dans les départements français d'Amérique est de 26,7 millions d'euros.
COÛT DE LA PRIME D'INSTALLATION ET DE SUJÉTION DE LA FONCTION PUBLIQUE D'ÉTAT DANS LES DÉPARTEMENTS FRANÇAIS D'AMÉRIQUE
(en euros)
Guadeloupe |
Martinique |
Guyane | |
Culture Agriculture Éducation nationale Économie et finances Intérieur Justice Outre-mer Équipement Jeunesse et sport Santé et affaires sociales Travail Université Défense Aviation civile Centres pénitentiaires |
35.608 - - 1.022.628 1.960.948 14.162 - 259.148 - 145.644 - - - - - |
- - 4.041.833 970.188 580.068 573.937 110.879 266.073 - 36.852 - 871.502 99.540 718.299 4.817 |
126.776 280.931 9.844.672 1.279.333 1.438.320 247.968 137.926 492.380 75.326 128.552 58.485 - - - 916.310 |
Total |
3.438.138 |
8.273.988 |
15.026.979 |
TOTAL |
26.739.105 |
Source : Préfectures de Martinique et de Guadeloupe
Le coût total de l'indemnité particulière de sujétion et d'installation en Guyane, dans les îles du nord de la Guadeloupe et à Saint-Pierre-et-Miquelon, de indemnité d'éloignement dans les territoires d'outre-mer et à Mayotte, et le remboursement des frais de déménagement induits par les mutations et affectations de fonctionnaires représente environ 129 millions d'euros. Il convient de souligner qu'une première étude d'impact sur la suppression de la prime d'éloignement et son remplacement par la prime d'installation indique que seraient concernés annuellement environ 3.000 fonctionnaires pour une économie induite de l'ordre de 15,245 millions d'euros.
- Le coût des majorations de retraites
En 2001, les dépenses afférentes à la majoration des pensions de retraites se sont élevées à 158,8 millions d'euros pour un nombre total de bénéficiaires de 22.529.
L'évolution du coût de cette indemnité est retracée dans le tableau suivant :
(en millions d'euros)
Année |
Nombre de pensions abondées de l'indemnité temporaire |
Coût de l'indemnité temporaire |
1995 1999 2000 2001 |
17.329 21.019 21.359 22.529 |
120 141,3 147,6 158,8 |
Source : Cour des comptes
Les effectifs de fonctionnaires originaires d'un département d'outre-mer et susceptibles de bénéficier des congés bonifiés sont évalués à 70.000 agents, très représentés dans certains services (police nationale, hôpitaux et mairies de la région île de France). Le nombre de métropolitains concernés par le dispositif lorsqu'ils servent dans un département d'outre-mer, est faible sans être résiduel. Le coût global des congés bonifiés peut être estimé à 570,5 millions d'euros.
LE COÛT GLOBAL DE L'ENSEMBLE DES COMPLÉMENTS DE RÉMUNÉRATIONDANS LA FONCTION PUBLIQUE SELON LE RAPPORT PÊCHEUR
Le rapport Pêcheur, de juillet 1996, s'efforce d'évaluer le coût financier global de ces dispositifs.
En fait, il sous-estime les enjeux financiers : les données sont partielles pour les organismes publics et parapublics ; il n'a pas valorisé les congés bonifiés et vraisemblablement pas la prime de mobilité dans le sens DOM/métropole De même, il n'a pris en compte qu'une partie des bénéficiaires - notamment pour les actes médicaux et paramédicaux ; les charges sociales versées à raison de ces compléments de rémunération ne sont, semble-t-il, pas décomptées...
Cette étude étant néanmoins la plus récente et la plus précise, et l'approximation étant quasiment inévitable tant il est difficile de connaître ne serait-ce que le nombre exact de fonctionnaires des collectivités territoriales.
Sur cette base minorée, l'agrégat des surrémunérations atteint près de 1,22 milliards d'euros.
Sa structure appelle les remarques suivantes sur le poids relatif des différents éléments pour l'État :
- l'indemnité d'éloignement représente 7 % des compléments recensés (2,4 % de la masse salariale). On ignore son incidence financière dans les autres secteurs ;
- l'indexation spécifique à La Réunion représente 10 % du coût total des compléments de rémunération versés par l'État ;
RÉPARTITION DU COÛT DES CONGÉS BONIFIÉS À L'AP-HP EN 2002 (en millions d'euros)
Billets Fret Majoration de traitement Mensualités Traitement versé sur bonification TOTAL Coût 4,73 0,66 3,03 5,59 7,16 21,18 Source : Assistance publique - Hôpitaux de Paris En outre, le Conseil d'État en 2001 a affirmé que la prime d'éloignement s'applique dans la fonction publique hospitalière et est prise en charge financièrement par les hôpitaux, ce qui n'a pas été fait avant 2001. Or cette indemnité d'éloignement représente un coût de 22 millions d'euros par an. L'application rétroactive et le paiement par l'AP-HP de l'ensemble du « stock » de primes d'éloignement pourrait représenter un coût global de 260 millions d'euros. C.- DES FINANCES LOCALES OUTRE-MER DÉSÉQUILIBRÉES 1.- Des dépenses de personnels élevées Les budgets locaux présentent une structure déséquilibrée, avec des charges de personnel supérieures à la moyenne nationale. Certes, les effectifs de fonctionnaires sont souvent supérieurs à la moyenne nationale, comme il a été montré précédemment. Pour autant, les compléments de rémunération, et plus particulièrement la prime de vie chère, pèsent aussi particulièrement sur les finances des collectivités territoriales. Par exemple, en Martinique, la prime de vie chère dans la fonction publique territoriale représente un coût d'environ 75 millions d'euros par an. Le tableau suivant met en évidence l'importance des charges de personnel dans les budgets départementaux et régionaux des DOM : PART DES CHARGES DE PERSONNEL DANS LES BUDGETS DÉPARTEMENTAUX (en %)
Guadeloupe Martinique Guyane La Réunion Métropole Part des dépenses de personnel département 24,07 29 43 24 18 Part des dépenses de personnel région 18 12,5 11 12 3 Source : ministère de l'outre-mer, et ministère de l'économie, des finances et de l'industrie De même, en Martinique, en 2001, les dépenses de personnel représentent 50 % des dépenses de fonctionnement, voire 65 % pour la commune de Fort-de-France. A La Réunion celles-ci représentent 58,7 % des dépenses de fonctionnement des communes de plus de 10.000 habitants, et 64,4 % des communes de moins de 10.000 habitants. A titre de comparaison, en métropole, les charges de personnel représentent 38,05 % de frais de fonctionnement des communes de moins de 10.000 habitants et 48,44 % de frais de fonctionnement des communes de plus de 10.000 habitants. Aujourd'hui, les collectivités territoriales d'outre-mer connaissent de situations financières souvent dégradées. Leur endettement est souvent supérieur à celui des collectivités territoriales métropolitaines. Certes, d'autres dépenses, comme celles d'infrastructures, pèsent aussi sur leurs budgets, cependant, les dépenses de personnel contribuent à aggraver leur situation financière. Le tableau suivant compare l'anuité de la dette par habitant dans les conseils régionaux et généraux dans les DOM et en métropole : SITUATION FINANCIÈRE DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES DANS LES DOM (en euros par habitant)
Annuité dette/hab. Guadeloupe Martinique Guyane La Réunion DOM Métropole Département 84,82 83 72 112 76 54 Région 91 61 132 39 59 22 Source : ministère de l'outre-mer, et ministère de l'économie, des finances et de l'industrie Il est aussi vrai que les recettes fiscales issues des impôts locaux sont souvent faibles, et inférieures à celle de métropole. Cependant, l'octroi de mer compense en grande partie la faiblesse du potentiel fiscal. La part de l'octroi de mer dans les recettes des collectivités des DOM est très significative. Pour les communes, l'octroi de mer représente 41 à 47 % des recettes fiscales. De plus, les collectivités d'outre-mer perçoivent une dotation indirecte de l'État au titre du FCTVA (fonds de compensation de la TVA). En effet, ces dotations permettent aux collectivités territoriales de percevoir un remboursement de TVA pour les investissements qu'elles ont réalisés sur la base d'un taux normal de 19,6 %, alors que le taux normal de TVA est de 8,5 % en Guadeloupe et en Martinique et à La Réunion, et est nul en Guyane. Le différentiel entre le montant de TVA payé par les collectivités territoriales au titre de leurs investissements et les remboursements du FCTVA à ces mêmes collectivités est rappelé dans le tableau suivant. Ce différentiel représente 55 millions d'euros en 2003. LES DOTATIONS AU TITRE DU FCTVA AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES D'OUTRE-MER (en millions d'euros)
2001 2002 2003 (1) Dotation FCTVA 88,7 111,8 110 Dotation FCTVA - montant TVA payé par collectivités territoriales 41,3 55,3 55 (1) prévisions Source : direction générale du budget La situation financière des collectivités territoriales d'outre-mer ne tient pas seulement à la faiblesse du potentiel fiscal. Certes, celui-ci est plus faible qu'en métropole, mais l'octroi de mer et les dotations au titre du FCTVA apportent des recettes substantielles et compensent en partie les faibles recettes des impôts locaux. Votre Rapporteur tient à souligner que c'est donc bien le poids de la dépense qui handicape les collectivités d'outre-mer et non pas la faiblesse des recettes fiscales. Le niveau très élevé des dépenses de personnel constitue donc l'un des facteurs principaux de cette situation financière préoccupante. Or l'État est amené chaque année, à octroyer aux collectivités d'outre-mer, en loi de finances rectificative, des subventions exceptionnelles d'équilibre, d'un montant non négligeable, qui servent en réalité, à couvrir des dépenses de fonctionnement, et notamment des dépenses de personnel. Ainsi,dans la loi de finances rectificative n° 2002-1576 du 30 décembre 2002, ces subventions ont représenté 3,05 millions d'euros. Une telle situation n'incite pas à la responsabilisation des acteurs ni à une bonne gestion des finances publiques. Ces subventions sont rappelées dans le tableau suivant : SUBVENTIONS EXCEPTIONNELLES D'ÉQUILIBRE VERSÉES (en millions d'euros)
LFR pour 2000 LFR pour 2001 LFR pour 2002 Montant subventions 1,07 11 3,05 Source : ministère de l'outre-mer 2.- L'exemple de la fonction publique en Guadeloupe La situation financière des communes de la Guadeloupe est particulièrement délicate. En effet, sous la pression des syndicats, ces communes ont accordé la prime de vie chère aux non-titulaires, et ont procédé à un mouvement de titularisation, qui a alourdi considérablement les charges de personnels. Ainsi, les dépenses de fonctionnement des communes de Guadeloupe représentent 75 % des dépenses, alors que les communes métropolitaines se situent à 60 % pour les communes de moins de 10.000 habitants et 69 % pour les communes de plus de 10.000 habitants. Cette situation est due à l'importance des frais de personnels. Ils représentent 55,46 % des frais de fonctionnement dans les communes de plus de 10.000 habitants, contre 48,44 % en métropole, et 55,87 % des frais de fonctionnement dans les communes de moins de 10.000 habitants, contre 38,05 % dans les communes métropolitaines. On observe donc qu'en Guadeloupe, les charges de personnel sont nettement supérieures aux moyennes nationales et singulièrement dans les petites communes. En outre, ces charges ont connu une progression importante puisqu'elles ont augmenté de 8,74 % en 1999, de 8,59 % en 2000, et de 6,78 % en 2001. En 2001, la progression de la masse salariale s'explique par l'augmentation des rémunérations servies aux personnels titulaires (+ 16,58 % en 2001). En revanche, le poids de la rémunération des personnels non titulaires diminue fortement, de 26,1 %, traduisant la poursuite des plans de titularisation. Certes, le montant des impôts locaux perçus au profit des communes de Guadeloupe se situe très en dessous des moyennes nationales. Cependant, l'octroi de mer compense en grande partie, comme pour les autres DOM, la faiblesse de ces recettes. En 2001, les communes de Guadeloupe ont perçu 112,5 millions d'euros au titre de l'octroi de mer. Il s'agit donc d'une recette très importante pour les communes de Guadeloupe, qui représente un montant pratiquement identique aux impôts locaux. Dès lors, les recettes globales de ces communes sont similaires à celles des communes métropolitaines comme le montre le tableau suivant : RECETTE PAR HABITANT DES COMMUNES DE GUADELOUPE ET DE MÉTROPOLE EN 2000 (en euros par habitant)
Communes de moins de 10.000 habitants Communes de plus de 10.000 habitants Guadeloupe France entière Guadeloupe France entière Recettes 1.198 1.223 1.350 1.601 Dépense de personnel 455 225 536 493 Source : Trésor public : Trésorerie générale de Guadeloupe Aujourd'hui, les finances des communes de la Guadeloupe connaissent une situation préoccupante. L'année 2002 s'est caractérisée par une forte progression du nombre de communes en situation financière difficile. En effet, 16 communes sur les 34 que compte le département connaissent des difficultés financières identifiées, contre 13 en 2001. Le préfet a saisi la chambre régionale des comptes de douze comptes administratifs, au titre de 2001, sur le fondement de l'article L. 1612-14 du code général des collectivités territoriales. Le déficit cumulé de ces communes serait de 54 millions d'euros. En 2002, treize budgets primitifs communaux sont réglés par le préfet, après avis de la chambre régionale des comptes. En réalité, les communes de Guadeloupe ne dégagent que peu ou pas de marge de financement. Selon la Trésorerie générale de la Guadeloupe, elles se trouvent dans une « situation extrêmement critique » avec les caractéristiques suivantes : - les charges de personnel, constamment en progression, sont très élevées dans les grandes communes et plus encore dans les petites communes. Parfois la totalité des produits de fonctionnement couvre à peine le montant des charges de personnel. Les charges de fonctionnement de 70 % des communes ont une structure extrêmement rigide et obèrent toute possibilité de mise en place d'une politique de gestion ; - 19 communes ne dégagent aucune marge d'autofinancement et se trouvent dans une situation alarmante ou préoccupante ; - et l'absence de solvabilité de certaines communes de leur permet pas de recourir à l'emprunt. N'ayant pas la possibilité d'emprunter et ne possédant pas de capacité d'auto-financement, la plupart des communes ne peuvent que faire appel qu'aux subventions pour financer leurs équipements. Cette situation financière est aggravée par un important passif de court terme. Les communes de Guadeloupe sont débitrices : - de créanciers publics : le département, les syndicats de communes et autres créanciers publics possèdent d'importantes créances sur ces communes. Ces créances n'ont fait l'objet d'aucun mandatement de la part des communes débitrices et les dépenses correspondantes ne sont pas prises en compte dans le montant de leur dette. Le montant de ces dépenses obligatoires non mandatées par ces communes s'élevait à 23,5 millions d'euros au 31 décembre 2001 ; - de créanciers privés : au 30 juin 2002, le montant des sommes dues par les communes de Guadeloupe, au titre de mandats émis non
mer se caractérisent par une proportion élevée d'agents publics non titulaires. En effet, l'existence des compléments de rémunération constitue un frein important à la titularisation des agents non-titulaires. Par conséquent, certains agents conservent leur statut précaire pendant des années, sans pouvoir accéder aux garanties de la fonction publique. TAUX D'AGENTS CONTRACTUELS DANS LA FONCTION PUBLIQUE DANS LES DOM (en %)
Guadeloupe Martinique Guyane La Réunion Métropole % agents non titulaires 44,2 60,8 52 71,2 23,9 % agents communaux non titulaires 16 52 24,8 79,89 - Source : ministère de l'outre-mer De plus, la proportion d'emplois aidés dans la fonction publique territoriale est particulièrement élevée, ce qui constitue un autre aspect de la précarité des agents employés dans la fonction publique territoriale. La Réunion constitue l'exemple le plus significatif de l'importance de l'effectif des agents non titulaires et de leur situation précaire. En effet, La Réunion est le département français qui comprend la plus forte proportion d'agents non titulaires au sein de la fonction publique territoriale, avec un taux de 71,2 % d'agents non titulaires. De plus, le niveau de formation est très différent de celui de la fonction publique d'État : à La Réunion, 46 % des agents de l'administration d'État ont un niveau égal au baccalauréat, contre seulement 16 % dans les collectivités territoriales. Plus d'un employé des collectivités territoriales sur deux est sans diplôme, contre un sur sept dans l'administration d'État. Une des principales explications de cet écart est l'emploi massif de contrats emplois solidarités (CES), personnel généralement peu formé par les communes : il y a 29 % de CES parmi les agents des collectivités territoriales, contre 7 % parmi les agents de l'État. Le temps partiel est également beaucoup plus présent dans les collectivités territoriales (33 % des emplois contre 11 % dans l'administration d'État). La mise en œuvre de plans de titularisation se traduit par une baisse des effectifs non titulaires. Se heurtant à d'incontournables difficultés financières, de nombreuses communes avaient préféré, en concertation avec les organisations syndicales, signer, dans un premier temps, des protocoles d'accord établissant des grilles et même un statut afin de faire bénéficier leurs agents non titulaires d'un certain nombre de garanties soit de droit, soit de fait. La plupart de ces mesures sont intervenues en réponse à une forte pression syndicale voire, à un certain nombre de conflits. Dans tous les cas, la détermination de la rémunération par rapport à des indices n'implique pas le versement de l'indemnité de vie chère, laquelle est parfois explicitement exclue. La mise en place des grilles de classification est à l'origine de relations tendues avec le contrôle de légalité. Le juge administratif a sanctionné ces dispositifs pour non conformité avec le statut de la fonction publique territoriale (Conseil d'État, 30 juin 1993, communes du Robert et de Ste Marie- Martinique). De même, le Conseil d'État, dans un avis du 16 avril 1996, a indiqué que les surrémunérations relevaient du régime indemnitaire. En application de l'article 88 de la loi du 26 janvier 1984, les collectivités territoriales pourraient donc décider de ne pas accorder la surrémunération aux fonctionnaires territoriaux, ou de retenir un taux inférieur à celui dont b&eacu
des citoyens dans leurs relations avec les administrations permet d'octroyer des contrats à durée indéterminée à certains agents des DOM assurant des fonctions d'entretien et de gardiennage de services administratifs ou des fonctions dans les services administratifs de restauration ; - la loi n° 2001-2 du 3 janvier 2001 relative à la résorption de l'emploi précaire et à la modernisation du recrutement dans la fonction publique ainsi qu'au temps de travail dans la fonction publique territoriale prévoit l'organisation de nouveaux concours réservés à partir de 2001. Cependant, le coût des compléments de rémunération, et plus particulièrement celui de la prime de vie chère constitue un frein important à tout processus de titularisation. Les collectivités qui ont initié un tel mouvement, comme en Guadeloupe, connaissent aujourd'hui une situation financière très difficile. b) Un taux d'encadrement insuffisant Les effectifs nombreux et le faible taux des agents titulaires rendent la situation des collectivités territoriales d'outre-mer d'autant plus délicate que le taux d'encadrement est extrêmement faible. En effet, la grande majorité des agents employés dans les collectivités territoriales sont des agents de catégorie C. Seuls 4 % des agents sont des agents de catégorie A, contre 8,8 % en métropole. La répartition par catégorie des agents des collectivités territoriales des DOM est la suivante : RÉPARTITION PAR CATÉGORIE DES AGENTS DES (en %)
Catégorie DOM Métropole catégorie A 4 8,8 catégorie B 7,5 13,4 catégorie C 84,5 73,3 Source : ministère de l'outre-mer 2.- Le difficile accès à l'emploi pour les agents en poste en métropole De même, en métropole, les compléments de rémunération posent un problème d'insertion professionnelle pour les agents originaires d'outre-mer. En effet, depuis le 1er janvier 1995, les frais liés aux congés bonifiés des agents travaillant dans les collectivités territoriales sont, en vertu du i de l'article 3 de la loi n° 94-1134 du 27 décembre 1994, supportés, par la collectivité qui doit prendre en charge : - un congé supplémentaire de 30 jours tous les trois ans ; - les frais de transport pour l'agent, son conjoint (avec toutefois un plafonnement des ressources) et ses enfants à charge ; - les coûts de fret ; - et la prime de vie chère ; c'est-à-dire la bonification de la rémunération du département où est pris le congé pendant la durée de ce dernier. Au total les congés bonifiés représentent un coût par agent de 8.150 euros (2), particulièrement lourd pour les collectivités territoriales. Par conséquent : - les collectivités hésitent à embaucher des agents originaires d'outre-mer ; - les agents originaires d'outre-mer ont peu de perspectives d'évolution de carrière car leur mobilité au sein de la fonction publique territoriale est limitée. Votre Rapporteur tient à souligner que le droit à congé bonifié constitue désormais un élément de disqualification à l'embauche et à la mobilité, notamment dans le milieu hospitalier et dans la fonction publique territoriale. Dans ce dernier secteur, le libre recrutement sur liste d'aptitude, conjugué à la suppression de la prise en charge budgétaire par le CNFPT a conduit à des difficultés dans certaines communes. Par ailleurs, la vérification de l'existence du centre d'intérêt matériel et moral fait l'objet d'interprétations différenciées entre les différents employeurs publics. Certains, afin d'éviter, le surcoût de ce congé se montrent particulièrement exigeants. Cette notion, quelque peu subjective, fait donc l'objet application différenciée, ce qui suscite un contentieux de plus en plus considérable. 2.- Une pression à la hausse sur le coût du travail Les surrémunérations se sont diffusées progressivement à tout le secteur parapublic (banques, assurance), aux services juridiques, médicaux et paramédicaux. Elles servent de justification aux revendications salariales dans le secteur marchand, le rendant moins compétitif par rapport aux pays voisins. Des conventions collectives spécifiques ont été signées dans certains secteurs prévoyant une prime de vie chère. Par exemple, en Guadeloupe, c'est le cas de l'hôtellerie (+ 25 %), des entreprises du secteur pétrolier (+ 25 %), du secteur de la minoterie (+ 50 %), et de la cimenterie (+ 40 %). Dès lors s'instaure, au sein même du secteur privé, une économie à deux vitesses entre les salariés bénéficiant de compléments de rémunération, et les autres salariés, qui ont souvent des salaires moins élevés qu'en métropole. De plus, cette situation nourrit les revendications salariales et asphyxie le secteur des petites et moyennes entreprises pourtant principal moteur de la création d'emploi dans notre pays. Le manque d'attractivité salariale des PME risque de mettre en échec l'ensemble des mesures prévues par la loi de programme. Votre Rapporteur considère que cette situation pose donc un réel problème d'attractivité économique dans une économie mondialisée où le coût du travail constitue un critère important d'implantation des entreprises. Les entreprises des DOM subissent la concurrence directe des entreprises des pays voisins, qui ont des niveaux de salaires beaucoup moins élevés. COÛT DU TRAVAIL (ÉQUIVALENT SMIC MENSUEL) (en euros)
Madagascar Cuba île Maurice DOM Coût du travail 34 14 220 2000 Source : rapport de M. Jean-Paul Virapoullé, remis au Premier Ministre le 12 mars 2003 3.- Un faible niveau d'investissement des collectivités territoriales Le niveau élevé des dépenses de personnel pèse sur les budgets des collectivités territoriales, et en particulier sur ceux des communes : celles-ci ne peuvent consacrer qu'un budget limité en faveur de l'investissement. La faiblesse de l'investissement local fragilise les économies d'outre-mer où l'investissement privé est déjà moins élevé qu'en métropole. L'exemple de la Guadeloupe est, à cet égard, significatif. Si les communes les plus importantes parviennent à maintenir un niveau d'investissement comparable à celui de la métropole, en revanche, les petites communes investissent peu puisque leurs dépenses d'équipement se situent 20 % au dessous de la moyenne nationale. De plus les délais de paiement au secteur privé sont particulièrement élevés. Comme votre Rapporteur l'a précédemment souligné, au 30 juin 2002, le montant des sommes dues par les communes de Guadeloupe à des créanciers privés, au titre de mandats émis non réglés pour insuffisance de trésorerie, s'élevait à 21,5 millions d'euros. Les entrepreneurs en Guadeloupe mettent en moyenne 2 ans à être payés par les collectivités territoriales, ce qui n'est pas sans conséquence pour l'économie de l'archipel. F.- DES HYPOTHÈQUES SUR L'AVENIR 1.- Les risques d'un mouvement de titularisation généralisé pour les finances des collectivités territoriales Compte tenu de l'ampleur des effectifs de non-titulaires dans la fonction publique territoriale, un mouvement de titularisation généralisé, avec application des compléments de rémunération mettrait les collectivités territoriales, et plus particulièrement les communes, dans une situation financière très délicate. L'application des compléments de rémunération en Guadeloupe a rendu la situation financière des communes très précaire. Il convient de rappeler qu'en 2002, 16 communes sur les 34 que compte le département de la Guadeloupe connaissent des difficultés financières identifiées. En réalité, ce sont 19 communes qui connaissent des difficultés financières. Selon un rapport de l'inspection générale de l'administration, la ti
en Polynésie française, et à Wallis-et-Futuna. Compte tenu de la situation actuelle du système de retraites en France, une telle généralisation aurait un coût extrêmement préjudiciable. 2.- Le risque d'une contagion dans le secteur privé Le risque d'extension des compléments de rémunération, et plus particulièrement de la prime de vie chère n'est pas négligeable. Une telle dérive s'avérerait très dommageable pour des économies en concurrence avec des pays voisins où le coût du travail est beaucoup moins cher. G.- UN SYSTÈME QUI SUSCITE LA FRAUDE Les compléments de rémunération donnent lieu à des fraudes de la part d'agents qui détournent ces primes de leur objectif initial. C'est notamment le cas des majorations de pensions de retraites dont bénéficient les agents titulaires d'une pension de l'État justifiant d'une résidence effective à La Réunion, à Saint-Pierre-et-Miquelon, à Mayotte, en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, et à Wallis et Futuna. La seule condition posée au bénéfice de l'indemnité temporaire porte sur la résidence effective dans le territoire. Les décrets n° 52-1050 du 10 septembre 1952 (pour les pensions civiles et militaires) et n° 54-1293 du 24 décembre 1954 (pour les pensions militaires d'invalidité et de victimes de guerre) prévoient que les conditions de résidence doivent être « au moins équivalentes à celles imposées aux fonctionnaires en activité de service ». Une instruction de la direction générale de la comptabilité publique du 20 janvier 1982 (n° 82-17-B3 du 20 janvier 1982) a défini les critères de cette condition de résidence : - les absences du territoire ne peuvent dépasser « en une ou plusieurs fois quarante jours pour l'année civile. En cas d'absence plus longue, l'indemnité temporaire n'est payable qu'au prorata du nombre de jours de présence » ; - une période probatoire de six mois de présence ininterrompue sur le territoire a été instituée avant le premier versement de l'indemnité temporaire et pour autant que le pensionné aura manifesté son intention d'y résider au moins neuf mois. Cette condition supplémentaire n'est pas applicable aux pensionnés originaires du territoire qui s'y réinstallent, aux pensionnés qui résidaient déjà dans le territoire lors de l'entrée en jouissance de leur pension, ni aux pensionnés qui viennent exercer une activité professionnelle dans le territoire. En réalité, la condition de résidence, telle que préc
spéciales d'identité qui auraient permis aux services du Trésor, via le fichier transfrontières de la police de l'air et des frontières, de s'assurer des dates d'entrée et de sortie des territoires. Entre 1999 et 2001, le nombre de bénéficiaires a progressé de près de 7,2 % et la dépense de 12,4 % en euros courants. Cette croissance s'explique par la meilleure information diffusée sur le sujet par les services de retraite des administrations, la publicité donnée à la mesure par certaines émissions télévisées et par la baisse générale des tarifs aériens. Le tableau ci-après, qui porte sur les données de l'année 2000, permet d'appréhender plus précisément les effectifs ainsi que la répartition géographique des bénéficiaires : NOMBRE DE BÉNÉFICIAIRES DE L'INDEMNITÉ TEMPORAIRE
Majoration pension Effectifs bénéficiaires Montant La Réunion 35 12.586 54,44 Saint-Pierre-et-Miquelon 40 259 1,41 Mayotte 35 369 1,37 Polynésie française 75 4.903 53,5 Nouvelle-calédonie 75 3.422 36,88 Total - 21.539 147,5 Source : direction générale de la comptabilité publique, Cour des comptes Ces chiffres correspondent à des montants d'indemnité très élevés, comme le montre le tableau ci-dessous : MONTANT MOYEN DE L'INDEMNITÉ TEMPORAIRE SERVIE EN 2000 (en euros)
Pension civile Pension militaire Nouvelle-calédonie 13.980 10.900 Polynésie française 12.070 11.460 Mayotte 5.770 3.760 Saint-Pierre-et-Miquelon 5.750 5.270 La Réunion 620 620 Source : direction générale de la comptabilité publique, Cour des comptes Durant le débat au Sénat relatif au projet de loi de programme en juin 2002 (3), un amendement a été déposé par le président et le rapporteur de la Commission des finances, MM. Arthuis et Marini, visant à supprimer le système de majoration des retraites, avec un avis favorable de la commission des finances. Cet amendement était motivé par le coût budgétaire élevé de cette majoration, son absence de justification réelle et par de nombreuses fraudes. L'amendement n'a pas été adopté, il a été cependant l'occasion, pour certains élus de reconnaître l'existence de fraudes et la nécessite de réformer ce système. Ainsi, Anne Marie Payet, sénatrice de La Réunion, tout en se montrant réservée sur l'amendement, a affirmé : « Au risque de surprendre, je commencerai mon propos en indiquant que je suis tout à fait favorable à la suppression des indemnités qui sont versées à certains pensionnés n'ayant jamais travaillé outre-mer. (...). Ils sont chaque année près de cinq cents à se rendre à la Réunion pour y louer ou acheter un appartement, à la seule fin de disposer d'une adresse, unique formalité indispensable à remplir pour bénéficier de l'avantage en question. Cette adresse est en général fictive, car souvent ils ne font que passer et résident en réalité en métropole. Aucun contrôle sérieux n'est effectué. » Votre Rapporteur rappelle que le nombre de pensionnés bénéficiaires de la majoration de la pension de retraite à La Réunion est de 12.586. Si 500 personnes se font domicilier fictivement chaque année, cela peut laisser supposer une proportion de fraudeurs particulièrement élevée. III.- UNE RÉFORME DIFFICILE MAIS INDISPENSABLE POUR PERMETTRE LE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE DE L'OUTRE-MER A.- UNE RÉFORME DIFFICILE MAIS INDISPENSABLE Des tentatives de réformes ont déjà été menées dans ce domaine. Elles n'ont cependant pas abouties. Ainsi, Jean-Jacques de Peretti, alors ministre de l'outre-mer, avait présenté en 1996 un projet de réforme fondé sur le double principe du maintien du niveau de rémunération actuel des agents en poste et d'une réinjection sur place de l'intégralité des crédits d'État dégagés par la réduction des rémunérations des futurs fonctionnaires, au profit d'actions en faveur de la création d'emplois. Ce projet pr&eacut
suppression de l'indemnité d'éloignement régie par le décret n° 53-1266 du 22 décembre 1953. L'auteur de l'amendement, Huguette Bello, député de La Réunion, justifiait cette initiative par le caractère anachronique et onéreux de cette prime : « dans le cadre du dernier plan de rattrapage dans l'éducation nationale à La Réunion, l'État devra verser, au titre de cette prime, environ 29 millions d'euros aux 700 nouveaux enseignants mutés, 53 millions d'euros si l'on compte le déménagement et le coût du voyage. Instituée à une époque où les conditions de transport et d'existence faisaient d'un séjour à La Réunion l'occasion de beaucoup de complications et de risques, la prime d'éloignement ne semble avoir désormais d'autre justification que l'avantageuse tradition qu'elle a créée. » Les décrets d'application de cet article ont cependant tenu compte des difficultés rencontrées pour pourvoir les postes en Guyane, dans les îles du nord de la Guadeloupe et à Saint-Pierre-et-Miquelon puisqu'une indemnité particulière de sujétion et d'installation a été créé, pour les fonctionnaires de l'État, titulaires et stagiaires, affectés dans ces territoires. Ces dispositions ont été étendues aux magistrats et aux fonctionnaires de l'État affectés à Saint-Pierre-et-Miquelon. En outre, afin de favoriser la mobilité des fonctionnaires de l'État en fonction dans les départements d'outre-mer et à Saint-Pierre-et-Miquelon, le décret n° 2001-1225 du 20 décembre 2001 a créé une prime spécifique d'installation, correspondant à 12 mois du traitement indiciaire brut de l'agent, pour les fonctionnaires de l'État et les magistrats des départements d'outre-mer affectés pour la première fois en métropole à la suite d'une mutation ou d'une promotion ainsi qu'à ceux qui y sont affectés à la suite de leur entrée dans l'administration. Ces dispositions ont été étendues à Saint-Pierre-et-Miquelon. Cette réforme n'a cependant pas permis de régler le problème global des compléments de rémunération dans la fonction publique outre-mer. a) Un constat dressé par de nombreux rapports Nombreux sont les rapports qui ont dressé le constat de l'impact négatif des compléments de rémunération dans la fonction publique et de la nécessité d'une réforme. Dès 1990, le rapport de la Commission sur l'égalité sociale et le développement économique dans les DOM, présidée par Jean-Pierre Ripert formulait les propositions suivantes : - réduire les compléments de rémunération, en les limitant
développement économique pour les départements d'outre-mer ?
ET RÉGIONAUX DES DOM
AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES DES DOM
COLLECTIVITÉS TERRITORIALES DES DOM EN 2001
ET RÉPARTITION GÉOGRAPHIQUE EN 2000
De même, le rapport remis par Bertrand Fragonard, en mai 1999, au Secrétaire d'État à l'outre-mer : « Les départements d'outre-mer : un pacte pour l'emploi » insiste sur le caractère indispensable de cette réforme en soulignant les effets pervers des compléments de rémunération sur le plan économique, sur le plan politique, pour les finances des collectivités territoriales et pour l'emploi.
LES PROPOSITIONS DU RAPPORT FRAGONARD
Le rapport remis par M. Bertrand Fragonard en mai 1999 évalue, au-delà du strict coût financier, déjà considérable, les coûts économique, social et politique de ces majorations de rémunération.
- Un enjeu économique : il constate que l'importance des surrémunérations dans la sphère publique pèse sur les prix et exerce une influence à la hausse des rémunérations dans le secteur privé, notamment dans l'encadrement intermédiaire. Il est très vraisemblable qu'elles dissuadent les employeurs publics - et l'État ne fait pas exception - de recruter à hauteur des besoins, comme s'ils récupéraient partiellement en effectifs le surcoût unitaire de leurs agents. Constater que ces surrémunérations se diffusent dans l'économie des DOM et font « tourner la machine » en entretenant la consommation ne suffit pas à les rendre acceptables : une partie de ce pouvoir d'achat est recyclé sur la métropole sous forme d'importations ou d'épargne.
- Un enjeu politique : L'éclatement de la société des DOM entre un secteur à garantie d'emploi et à forte rémunération et un secteur exposé à salaires inférieurs, et enfin, à la marge de la société, une population en sous-emploi ou au chômage engendre des tension l'État : le scénario suggéré reposerait sur deux principes :
- pour les agents actuellement en fonction, une réduction progressive du taux de majoration serait prévue et s'étalerait sur le long terme,
- pour les embauches, celles-ci se feraient au niveau où s'établirait le nouveau coefficient de majoration.
Il n'y aurait donc pas de système dualiste des rémunérations en fonction de la date d'embauche. Le coefficient « cible » pour 2007 serait fixé à 1,35 pour La Réunion (suppression du correctif CFA qui n'a plus de base réglementaire) et 1,33 pour les départements français d'Amérique (baisse de 1 point par an dans l'hypothèse d'une période de sept ans, retenue pour la loi d'orientation). L'effort ainsi demandé serait de 1,67 % par an à La Réunion et de 0,7 % dans les départements français d'Amérique. En contrepartie, le flux financier vers l'outre-mer serait maintenu afin de financer notamment davantage d'aides sociales.
- pour les collectivités territoriales : elles devraient s'aligner sur l'État pour la rémunération des agents titulaires. La régularisation éventuelle des agents contractuels se ferait sans application des coefficients de majoration, afin de ne pas peser sur les finances locales.
Ce constat est aussi partagé par les parlementaires. M. Rodolphe Désiré, sénateur, lors du débat relatif à la loi de programme relatif à l'outre-mer le 22 mai 2003(4) a ainsi constaté : « Il faut avoir le courage de dire qu'il s'agit d'un véritable problème. Tôt ou tard, nous devrons le traiter, mais il faudra le faire avec prudence. En effet, il n'est pas envisageable que dans vingt ou trente ans l'économie des départements d'outre-mer repose sur des sociétés à deux ou trois vitesses. »
b) Une situation économique et sociale dégradée
La situation économique et sociale de l'outre-mer, qui reste très préoccupante justifie aussi pleinement une action volontariste de l'Etat pour permettre une réel développement.
- Une situation économique fragile
Le secteur privé reste insuffisamment développé : le secteur public occupe une place d'autant plus prépondérante, qu'il a pallié les insuffisantes créations d'emplois dans le secteur privé.
Les entreprises d'outre-mer, situées à des distances minimales de 7.000 kilomètres de la métropole et du marché européen, sont pénalisées par des coûts d'approche très importants, l'essentiel de l'approvisionnement se faisant par voie a&ea entreprises.
Le tourisme constitue un secteur d'avenir pour l'outre-mer, car il est source d'emplois et de croissance. En Guadeloupe et en Martinique, les capacités d'hébergement ont fortement augmenté : plus de 50 % en huit ans pour la Martinique, et plus de 80 % en onze ans pour la Guadeloupe. Cependant, ces deux départements enregistrent une réelle baisse de fréquentation. En Martinique, la tendance à la baisse de 3 % de la clientèle hôtelière observée en 1998 et 1999, s'est confirmée en 1999 et 2000. La fréquentation touristique de l'île a diminué de 6,6 % pour le nombre total de visiteurs et de 14,6 % pour les croisiéristes. En Guadeloupe, le taux d'occupation des hôtels dépasse rarement 50 %. Malgré une légère croissance en 2000, le tourisme de croisière a connu depuis plusieurs années une forte dégradation (- 35,8 % de 1996 à 1999).
D'une façon générale, le secteur du tourisme outre-mer connaît aujourd'hui une grave crise. Les causes les plus souvent évoquées sont : l'augmentation du coût du transport aérien, la vive concurrence des prix et des prestations dans les îles voisines, notamment à Cuba et en République dominicaine, la vétusteté des infrastructures et leur mauvais entretien, une promotion insuffisante et plus généralement une politique touristique mal coordonnée.
- Une situation sociale préoccupante
L'outre-mer a bénéficié de la récente période de croissance et a connu de nombreuses créations d'emplois. Cependant, cette baisse n'a pas permis de résoudre le préoccupant problème du chômage. En effet, il est en moyenne deux à trois fois plus élevé qu'en métropole. Fin février 2003, le taux de chômage est de 24,7 % de la population active en Guadeloupe, de 19,2 % en Guyane, de 24,5 % en Martinique, de 27,3 % à La Réunion, contre 9,3 % en métropole. Certes, le nombre de demandeurs d'emploi a diminué ces dernières années. Cependant, la proportion très élevée de chômeurs de longue durée montre le caractère structurel de ce chômage et appelle à un soutien de l'État en faveur du secteur marchand.
CHÔMAGE DE LONGUE DURÉE DANS LES DOM
(en %)
Guadeloupe |
Martinique |
Guyane |
La Réunion |
Ensemble DOM |
métropole | |
% chômeurs de longue durée (1) |
51,0 |
49,6 |
35,5 |
41,7 |
45,4 |
29,3 |
(1) Part des chômeurs de longue durée dans la DEFM (demandeurs d'emploi en fin de mois)
Source : ministère de l'outre-mer
De même, le taux de chômage des jeunes est très supérieur à celui rencontré en métropole comme le montre le tableau suivant :
TAUX DE CHÔMAGE DES JEUNES
(en %)
1997 |
1998 |
1999 |
2000 | |
Guadeloupe |
54,4 |
61,4 |
61 |
57,5 |
Guyane |
51,2 |
56,2 |
49,5 |
44,6 |
Martinique |
63,1 |
57,8 |
60,1 |
49,3 |
La Réunion |
62,2 |
57,9 |
60,9 |
60,8 |
Métropole |
28,1 |
25,4 |
25,2 |
20,7 |
Source : INSEE
Enfin le nombre de bénéficiaires du revenu minimum d'insertion est particulièrement préoccupant. Alors que pour 1000 personnes de 20 à 59 ans, le nombre de bénéficiaires du RMI est de 30,5 en métropole, il est de 128,5 en Guadeloupe, de 166,4 à La Réunion, de 112,9 à la Guyane, et de 146 en Martinique. Les titulaires du RMI sont environ 135.000 dans les départements d'outre-mer en 2001.
Le rapport Fragonard précité constate que si les économies des quatre départements d'outre-mer sont dynamiques et ont dépassé 4 % de croissance par an, taux supérieur à la métropole, en créant 113.000 emplois de 1982 à 1993, un décalage structurel persiste entre les créations d'emploi, d'une part, et la croissance très importante de la population active, d'autre part.
Cette situation sociale très préoccupante appelle plusieurs commentaires. En premier lieu, un tel de taux de chômage explique la pression forte qui s'est exercée et qui s'exerce encore sur les élus locaux pour créer des emplois dans la fonction publique territoriale.
En outre, un tel niveau de chômage et de précarité appelle une action volontariste de l'État pour permettre un développement économique important de l'outre-mer. Cependant, les politiques de l'emploi favorisant l'insertion professionnelle en créant des emplois dans le secteur non marchand montrent aujourd'hui leurs limites. Aujourd'hui le secteur public ne peut plus et ne doit plus servir de « buvard social » : seul le secteur privé sera à même de susciter le développement et le dynamisme propre à diminuer durablement le taux de chômage. C'est cet objectif principal que doit poursuivre une réforme des compléments de rémunération.
Enfin, le nombre très élevé de chômeurs et de bénéficiaires du revenu minimum d'insertion rend encore moins légitime les avantages accordés aux fonctionnaires. Comme le souligne Bertrand Fragonard dans son rapport, l'éclatement de la société des DOM entre un secteur à garantie d'emploi et forte rémunération et un secteur exposé à salaires inférieurs, et enfin, à la marge de la société, une population en sous-emploi ou au chômage est profondément malsain. Il ne peut que renforcer le sentiment d'exclusion des jeunes et susciter des réactions contre la métropole.
B.- UNE RÉFORME QUI S'INSCRIT DANS L'ACTION DU GOUVERNEMENT
1.- La loi de programme pour l'outre-mer : favoriser une logique de développement économique
La loi n° 2003-660 du 21 juillet 2003 de programme pour l'outre-mer traduit des TRAVAIL PAR L'EXONÉRATION DE COTISATIONS SOCIALES
(en euros)
Base SMIC (au 1/07/2002) |
Salaire annuel |
Montant annuel des charges (1) |
Montant des exonérations Loi 13/12/2000 |
Montant des exonérations Loi programme |
% du salaire brut |
SMIC |
13.851 |
4.016 |
4.016 |
4.016 |
29 |
1,1 |
15.228 |
4.416 |
4.416 |
4.416 |
29 |
1,2 |
16.621 |
4.820 |
4.820 |
4.820 |
29 |
1,3 |
18.000 |
5.220 |
5.220 |
5.220 |
29 |
1,4 (2) |
19.391 |
5.623 |
5.220 |
5.623 |
29 |
1,5 (3) |
20.776 |
6.025 |
5.220 |
6.025 |
29 |
1,6 |
22.161 |
6.426 |
5.220 |
6.025 |
27,2 |
(1) Calculé sur une base moyenne de 29 % de charges sociales de sécurité sociale
(2) Pour les entreprises des secteurs exposés
(3) Pour les entreprises des secteurs du tourisme, de la restauration de tourisme classé et de l'hôtellerie
Source : ministère de l'outre-mer
Par ailleurs, certains secteurs, comme le tourisme et l'hôtellerie, bénéficient d'un dispositif d'exonération de cotisations sociales renforcé.
L'objectif de cette réforme est donc clairement de créer des emplois dans le secteur privé, en baissant le coût du travail, particulièrement pour les bas salaires. Or, comme votre Rapporteur l'a démontré précédemment, les surrémunérations exercent une pression à la hausse sur les salaires. Une réforme du système de complément de rémunération dans la fonction publique renforcerait donc pleinement l'impact du dispositif d'exonérations de cotisations sociales de la loi de programme.
Par ailleurs, la loi de programme relative à l'outre-mer a réformé le dispositif de défiscalisation (régime d'incitation fiscale à l'investissement), afin de relancer l'investissement et ainsi créer des emplois. Or, une réforme du système de rémunération de la fonction publique permettrait aussi une relance de l'investissement. Elle offrirait aux collectivités territoriales la possibilité d'assainir leur situation financière et d'utiliser les économies réalisées pour financer des équipements structurants.
C'est donc clairement un projet de développement de l'outre-mer par un soutien au secteur privé que porte la loi de programme. Une réforme de la fonction publique, qui favorise l'investissement et la baisse du coût du travail s'inscrit donc pleinement dans cette logique et devrait donc accompagner efficacement ces réformes.
LES PRINCIPALES MESURES DE LA LOI DE PROGRAMME RELATIVE À L'OUTRE-MER
Le titre I de la loi de programme vise à encourager la création d'emplois par des mesures de soutien au secteur marchand. Le dispositif d'exonération de cotisations sociales, mis en place en 1994, est renforcé pour les entreprises qui subissent les contraintes liées à l'insularité et à la concurrence de pays où le niveau des salaires est plus bas. Par ailleurs, différents dispositifs visant à favoriser l'insertion professionnelle des jeunes et des bénéficiaires du revenu minimum d'insertion sont mis en place.
Le titre II permet l'amélioration des dispositifs de défiscalisation des investissements réalisés outre-mer par les particuliers ou les dispositif spécifique amplifié de défiscalisation pour les investissements concernant les infrastructures touristiques hôtelières classées d'outre-mer. Il s'agit de créer les conditions nécessaires à un renouvellement rapide et de qualité de ces infrastructures, qui doit contribuer à un nouveau départ pour le secteur du tourisme dans les départements d'outre-mer. Ce secteur doit pouvoir devenir l'un des piliers de leur développement économique.
Le titre III propose des mesures permettant d'encourager l'accession sociale à la propriété de nos concitoyens modestes et d'encourager la modernisation du parc locatif social, qui souffre d'une vétusté marquée, accentuée par les conditions climatiques locales.
Le titre IV vise notamment à rappeler que les dotations de l'État aux collectivités d'outre-mer doivent tenir compte de leurs spécificités.
Le titre V prévoit la création d'une dotation de continuité territoriale destinée à favoriser les déplacements aériens entre chacune de ces collectivités et la métropole. Cette mesure, particulièrement attendue, devrait inciter les compagnies à renforcer leurs offres de transport. Ce dispositif sera, en outre, complété par des exonérations de charges sociales pour les entreprises du secteur.
2.- Favoriser l'égalité entre l'outre-mer et la métropole
Par ailleurs, la loi de programme pour l'outre-mer favorise l'égalité de traitement entre l'outre-mer et la métropole, en créant une véritable fonction publique à Mayotte (article 64).
En effet, suite au référendum d'autodétermination des populations du TOM des Comores qui a vu les mahorais souhaiter rester Français, la loi du 30 décembre 1975 avait prévu l'intégration dans la fonction publique de l'État de Mayotte. Cependant, cette disposition législative n'a jamais été appliquée. En conséquence, les agents publics locaux étaient régis depuis plus d'un quart de siècle par des arrêtés préfectoraux, dont la validité juridique était très fragile.
Le maintien du statut hybride des agents concernés était en contradiction avec les règles inhérentes à la fonction publique de l'État puisque le statut général de la fonction publique établit un lien direct entre l'emploi public et la qualité du fonctionnaire.
La loi de programme pour l'outre-mer prévoit que les agents publics de Mayotte qui participent aux missions régaliennes de l'État seront intégrés dans la fonction publique de l'État. Par ailleurs, il est aussi prévu de créer une fonction publique hospitalière et une fonction publique territoriale. La loi fixe les principes généraux de l'intégration de l'ensemble des agents publics de Mayotte dans les trois fonctions publiques, et chômage et de redonner aux entreprises privées les moyens de créer des emplois.
Cette démarche, favorisant une logique de développement s'inscrit dans la lignée de la loi de programme pour l'outre-mer.
1.- Redonner des marges de manœuvres aux collectivités territoriales pour qu'elles puissent investir et relancer l'économie
a) Créer un contrat spécifique dans la fonction publique territoriale
Une réforme prioritaire consiste à créer un contrat spécifique dans la fonction publique territoriale d'outre-mer, permettant de titulariser les agents non-titulaires de la fonction publique territoriale, sans appliquer cependant les majorations de rémunérations. De tels contrats sont déjà expérimentés à La Réunion, et mériteraient d'avoir un fondement législatif ou réglementaire.
Une telle réforme permettrait :
- de titulariser une grande partie des agents non-titulaires, sans mettre les collectivités territoriales dans une situation financière critique ;
- et d'offrir à ces agents la garantie de l'emploi et de réelles perspectives de carrière au sein de la fonction publique.
b) Aider les maires par un État plus rigoureux
L'État se doit de mettre en place un contrôle plus strict : il doit faire cesser les embauches non justifiées dans les collectivités territoriales, et être en mesure de connaître réellement les effectifs et les budgets de ces collectivités.
c) Une réforme très progressive du système de surrémunérations
Compte tenu des flux financiers que représente le système de surrémunérations, il apparaît essentiel à votre Rapporteur de conduire une réforme très progressive, sur le long terme. Elle pourrait ainsi consister à ne plus revaloriser les salaires, jusqu'à que le taux de complément de rémunération, corresponde véritablement au différentiel de prix avec la métropole.
2.- Permettre des évolutions de carrière plus attractives pour les fonctionnaires en poste en métropole
La suppression des congés bonifiés semble indispensable pour permettre des carrières plus attractives pour les fonctionnaires ultramarins en poste en métropole. Ces congés pourraient être remplacés par un système de chèques-vacances, attribués apparaît nécessaire afin de conduire efficacement ces réformes de mieux connaître le coût de la vie outre-mer et le différentiel des prix avec la métropole et les conséquences des compléments de rémunération sur la consommation et l'investissement. De telles informations permettraient d'orienter au mieux toute réforme, et d'éviter tout impact économique négatif.
5.- Suivre les recommandations de la Cour des comptes dans le domaine des retraites
Il apparaît indispensable à votre Rapporteur de mettre fin au système de majoration des retraites, mécanisme injustifié et coûteux.
Les recommandations de la Cour des comptes dans son rapport sur les pensions civiles de l'État sont très claires : « l'heure n'est plus à de nouvelles -et très vraisemblablement vaines- tentatives de rationalisation. Il importe de mettre fin à l'attribution de cette indemnité injustifiée, d'un montant exorbitant et sans le moindre équivalent dans les autres régimes de retraite. »
6.- Réinjecter les économies réalisées dans l'investissement et les équipements de l'outre-mer
L'objectif de ces réformes étant d'aider le développement économique et social de l'outre-mer, votre Rapporteur tient à souligner que les économies budgétaires réalisées devront être réinjectées dans le financement d'investissements et d'équipements structurants outre-mer.
EXAMEN EN COMMISSION
Au cours de sa séance du mercredi 24 septembre 2003, la commission des Finances a examiné, en application de l'article 145 du Règlement de l'Assemblée nationale, le présent rapport d'information sur la fonction publique d'État et la fonction publique locale outre-mer.
Votre Rapporteur a souligné que cette mission s'était révélée assez difficile à conduire dans la mesure où il existe peu de statistiques disponibles sur le sujet. Les majorations agissent sur la rémunération par l'application au traitement d'un coefficient multiplicateur qui est de 1,4 en Guadeloupe, en Martinique et à la Guyane, de 1,53 à la Réunion, de 1,75 à Saint-Pierre-et-Miquelon et d'environ 2 en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie Française et à Wallis-et-Futuna. Les fonctionnaires bénéficient aussi d'une indemnité particulière d'installation et de sujétion en Guyane, dans les îles du nord de la Guadeloupe et à Saint-Pierre-et-Miquelon et du versement d'une prime spécifique d'installation pour les fonctionnaires ultramarins en poste en métropole. Est aussi versée une indemnité d'éloignement dans les collectivités d'outre-mer à statut particulier en Nouvelle-Calédonie et à Mayotte. Les frais de déménagement induits par les mutations et affectations des fonctionnaires sont rembours&e l'État défaillant. L'État a laissé les communes procéder à des embauches sans qu'un réel contrôle soit effectué et il n'a aujourd'hui qu'une connaissance imparfaite de l'ampleur réelle des effectifs.
Ces spécificités de la fonction publique outre-mer ont des conséquences néfastes. En premier lieu, les compléments de rémunération instaurent une inégalité de traitement entre les fonctionnaires métropolitains et les fonctionnaires en poste outre-mer. Selon une étude de l'INSEE de 1992, le différentiel des prix avec la métropole est de 10 % en Guadeloupe, 17,6 % en Martinique, 10,3 % en Guyane. En 1998, l'INSEE a constaté que le différentiel des prix avec la Réunion était de 9,5 à 11,2 %. La réalité du différentiel du coût de la vie est donc sans rapport avec l'ampleur des surrémunérations. Le système des surrémunérations introduit aussi une inégalité de traitement entre les agents titulaires et les agents non titulaires. De plus, il représente un coût élevé pour l'État qui peut être estimé à 2,2 milliards d'euros. La dépense fiscale résultant de la réduction de l'impôt sur le revenu s'élève à 200 millions d'euros et la dotation indirecte que reçoivent les collectivités au titre du fonds de compensation de la TVA représente 55 millions d'euros. Par ailleurs, ces compléments entraînent un niveau très élevé de dépenses de personnel et constituent l'un des facteurs principaux de la situation financière préoccupante des collectivités d'outre-mer. Ils représentent un facteur de précarité, car ils constituent un frein important à la titularisation des fonctionnaires et un élément de disqualification à l'embauche et à la mobilité en métropole pour les fonctionnaires ultramarins. De plus, les compléments de rémunération pèsent sur les prix, alimentent l'inflation et provoquent une hausse des salaires dans le secteur privé. Ils constituent une cause importante de la faiblesse des investissements des collectivités territoriales. Par exemple, les entrepreneurs de Guadeloupe mettent en moyenne deux ans à être payés par les collectivités territoriales. Ces compléments pourraient avoir des conséquences financières dramatiques en cas de titularisation de l'ensemble des agents non titulaires. Cela représenterait un coût de 153 millions d'euros à La Réunion et de 135 millions d'euros à la Martinique. En Guadeloupe, où des titularisations ont eu lieu, 19 communes sur 34 connaissent une situation financière préoccupante. Enfin, ces compléments de rémunération font l'objet de fraude de la part d'agents publics, qui détournent ces primes de leur objectif initial. C'est notamment le cas des majorations des pensions de retraite comme l'a montré la Cour des comptes dans son rapport sur les pensions civiles de l'État.
L'objectif des réformes proposées est d'encourager le développement économique de l'outre-mer et de lutter contre la précarité et le chômage. Cette démarche s'inscrit dans la lignée de la loi de programme pour l'outre-mer du 21 juillet 2003. Il convient tout d'abord de redonner des marges de manœuvres aux collectivités territoriales pour qu'elle système de chèque-vacances. Afin d'encourager l'égalité entre l'outre-mer et la métropole, une réforme de la réduction de 30 à 40 % de l'impôt sur le revenu dont bénéficient les contribuables ultramarins apparaît nécessaire. Il conviendra aussi de mener des études plus approfondies pour mieux connaître le coût de la vie outre-mer et le différentiel de prix avec la métropole. Conformément aux recommandations de la Cour des comptes, il est indispensable de mettre fin au système de majoration des retraites pour les nouveaux retraités. L'objectif de ces réformes étant d'aider le développement économique et social de l'outre-mer, les économies réalisées pourront être réinjectées outre-mer, pour financer les investissements et les équipements.
Le Président Pierre Méhaignerie a remercié le Rapporteur pour la qualité de son travail et l'effort d'analyse dont il a fait preuve. L'information contenue dans le « jaune » budgétaire est très insuffisante, puisqu'elle ne renseigne que sur le coût global. Le jaune devra comporter une analyse fine des différents postes. Le problème de la fonction publique outre-mer est particulièrement handicapant pour le développement de l'activité privée, en raison du fossé exagéré qui existe entre le public et le privé. Les réformes préconisées par le Rapporteur sont de nature à permettre un développement de l'emploi privé outre-mer.
Votre Rapporteur a précisé que, si les collectivités et territoires d'outre-mer disposent de moins de ressources fiscales que la métropole, l'ensemble net de leurs ressources se comparent avec celles de la métropole.
M. Michel Bouvard a rappelé que les problèmes de l'outre-mer constituent un sujet sensible. Il est essentiel de recueillir des éléments statistiques très précis et très fiables. La mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances peut être un facteur déclenchant, puisque c'est la question de la performance de la dépense publique qui est en jeu. Il ne faut remettre en cause ni la mobilité de l'outre-mer vers la métropole, ni les transferts de la métropole vers l'outre-mer, lesquels répondent à une exigence de solidarité. La bonne approche du débat est celle qui concerne la manière d'affecter des ressources en réorganisant le système de l'outre-mer. Il ne s'agit en aucune manière de contester la relation privilégiée qui existe avec l'outre-mer et de s'attaquer à la solidarité. Il faut veiller à ce que l'ambition de ce rapport d'information trouve des réponses concrètes.
Le Président Pierre Méhaignerie a rappelé que les débats de la commission des Finances ont pour but, non de reprendre de l'argent à l'outre-mer, mais de le redéployer au mieux et de s'attaquer à l'écart entre la fonction publique et le secteur privé.
Usant de la faculté que l'article 38 du Règlement de l'Assemblée nationale confère aux députés d'assister aux réunion
style="text-align: justify">Votre Rapporteur a souligné la nécessité de réinjecter des crédits dans l'investissement et le développement des départements et territoires d'outre-mer. M. Michel Bouvard a estimé nécessaire d'approfondir les études sur le coût de la vie outre-mer. M. Jérôme Chartier a considéré que la partie concernant la défaillance du contrôle de l'État doit être approfondie et enrichie, afin d'apprécier véritablement la part des responsabilités de chacun des acteurs publics. Votre Commission a autorisé la publication du rapport d'information, en application de l'article 145 du Règlement.
LA DÉPENSE FISCALE EN FAVEUR DE L'OUTRE-MER INSCRITE DANS LA LOI DE FINANCES POUR 2003 (en millions d'euros) Article du code général Objet de la mesure Résultat estimé pour 2001 Évaluation pour 2002 Évaluation pour 2003 Défiscalisation des investissements 163 tervicies, 199 undecies A Déduction des investissements productifs réalisés outre-mer 205 205 205 199 undecies, 199 undecies A Réduction d'impôt au titre des investissements outre-mer réalisés par les personnes physiques 115 120 90 199 undecies B Réduction d'impôt sur le revenu à raison des investissements productifs réalisés outre-mer - 150 150 238 bis HA Imputation sur le revenu global, sur agrément antérieur au 15 septembre 1997, des déficits industriels et commerciaux non professionnels correspondant à des investissements réalisés dans certains secteurs outre-mer 120 119 75 238 bis HA, 238 bis HC Déduction revenus et bénéfices investis outre-mer - - - 217 undecies Déduction des investissements productifs réalisés outre-mer et des souscriptions au capital de sociétés qui réalisent de tels investissements 85 110 130 Total défiscalisation 525 704 650 Autres mesures 197-3 Réduction de 30 % pour les contribuables des DOM de la cotisation d'impôt sur le revenu résultant du barème (40 % en Guyane) 190 190 200 150 D-7 Exonération des plus-values réalisées lors de la cession de terrains à bâtir destinés à la création d'équipements neufs dans les secteurs de l'hôtellerie et du tourisme dans les DOM - - - 200 A Réduction d'imposition forfaitaire au taux de 16 % des plus-values réalisées outre-mer par certains associés 1 1 1 208 quater Exonération, sur agrément, des bénéfices en cas de création d'activité nouvelle - 4 4 1655 bis Exonération, sur agrément, des bénéfices réinvestis dans l'entreprise pour les sociétés de recherche et d'exploitation minière - - - 217 bis Taxation, sur une base réduite, des résultats provenant d'exploitations situées dans les DOM (jusqu'au 31 décembre 2001) 35 36 36 231 bis N Exonération des rémunérations versées dans les cadre des CES, CEC, emploi-jeune et dans le cadre de contrats d'insertion conclus avec les titulaires du RMI - - - 231-2 et 5 Diminution du taux de la taxe sur les salaires dans les DOM 90 95 100 1043 A Réduction de 50 % des tarifs des droits d'enregistrement et de timbre en Guyane 3 2 2 295 Exonération de TVA de certains produits et matières premières ainsi que des produits pétroliers 124 127 127 296 Taux réduit de TVA en Guadeloupe, Martinique et à La Réunion 680 695 720 DM Régime particulier de TVA des DOM/déductibilité de la taxe afférente à certains produits exonérés 87 88 89 267 Exclusion des DOM du champ de la TIPP 61 62 62 DM Exonération des véhicules militaires et des véhicules immatriculés dans les DOM et en Corse - - - Total autres mesures 1.271 1.300 1.341 Total général 1.796 2.004 1.991 LA DÉPENSE FISCALE EN FAVEUR DE L'OUTRE-MER EN 2003 Les contribuables résidant fiscalement outre-mer bénéficient d'avantages fiscaux en matière d'impôt sur le revenu, d'impôt sur les sociétés, de taxe sur la valeur ajoutée, de taxe intérieure sur les produits pétroliers ou encore de droits d'enregistrement. La « dépense fiscale » en faveur de l'outre-mer est estimée pour 2003 à 1.991 millions d'euros, dont 650 millions d'euros au titre de la « défiscalisation » (32 %) Par ailleurs, les entreprises implantées outre-mer bénéficient, en applications des dispositions de la loi « Perben » de 1994, puis de la loi d'orientation de 2001, d'exonérations de charges sociales. Le coût des exonérations de charges sociales inscrit au budget du ministère des affaires sociales dans la loi de finances pour 2003 est estimé à 523,54 millions d'euros. Le coût pour l'État en 2003 de la dépense fiscale et des exonérations de charges sociales devrait s'élever à 2.515 millions d'euros, soit deux fois et demi le budget proposé pour le ministère de l'outre-mer. En outre, la loi n° 2003-660 du 21 juillet 2003 de programme pour l'outre-mer a renforcé les dispositifs de défiscalisation et d'exonération de charges sociales. Le coût supplémentaire de ces réformes est estimé à : - 38,4 millions d'euros au titre du dispositif d'exonération de charges sociales ; - 164 millions d'euros au titre du dispositif de défiscalisation. ANNEXE 2 : DÉPENSES DE PERSONNEL DANS LES CAISSES DES ÉCOLES DE LA MARTINIQUE EN 1995 (en %)
Caisse des écoles Personnel charges totales Ajoupa Bouillon 69,96 Anse d'Arlet 41,67 Basse-Pointe 55,72 Belle-Fontaine 76,36 Carbet 57,89 Case Pilote 56,73 Diamant 58,30 Ducos 67,69 Fonds Saint-Denis 71,26 Fort-de-France 71,64 François 72,56 Gros-Morne 62,26 Lamentin 68,36 Lorrain 71,73 Macouba 29,92 Marigot 63,84 Marin 64,66 Morne-Rouge 57,15 Morne-Vert 62,53 Prêcheur 52,20 Rivière Pilote 56,73 Rivière Salée 50,74 Robert 58,54 Sainte-Anne 60,37 Sainte-Luce 55,57 Saint-Esprit 61,08 Saint-Joseph 48,55 Saint-Pierre 49,29 Schoelcher 73,73 Trinité 73,96 Trois-Ilets 65,42 Vauclin 69,88 Total 66,06 DÉPENSES DE PERSONNEL DANS LES CAISSES DES ÉCOLES DE LA GUADELOUPE EN 1995 (en %)
Caisse des écoles Personnel charges totales Abymes 74,77 Anse-Bertrand 75,07 Baie-Mahault 52,38 Baillif 49,45 Basse-Terre 70,27 Bouillante 70,67 Capesterre-Belle-Eau 75,24 Capesterre de M-G 76,13 Deshaies 33,05 Désirade 56,33 Gosier 71,02 Gourbeyre 50,20 Goyave 53,55 Grand-Bourg 71,42 Lamentin 40,56 Morne à l'Eau 47,07 Moule 39,90 Petit-Bourg 73,93 Petit-Canal 75,32 Pointe-à-Pitre 68,00 Pointe-Noire 46,09 Port-Louis 67,21 Saint-Barthélémy 25,14 Saint-Claude 51,42 Sainte-Anne 49,97 Sainte-Rose 42,54 Saint-François 71,92 Saint-Louis 78,23 Saint-Martin 58,43 Terre-de-Bas 86,78 Terre-de-Haut 70,62 Trois-Rivières 38,56 Vieux-Fort 67,15 Vieux-Habitants 65,50 Total 60,65
LES CONTRATS AIDÉS DANS LES COMMUNES DE GUADELOUPE EN 2001 Employeurs Communes Indicateurs de contexte par commune Structures des emplois aidés / communes Nombre d'emplois aidés par agent territorial Population 1 DEFMcat 1 nov 02 2 % chômage 3 EJ 4 CEC 5 CES 6 CIA 7 Total emplois aidés Fort de France 94.152 7.588 17,54 228 125 21 1 375 0,13 Lamentin 35.488 3.660 21,7 36 25 2 3 66 0,13 St Joseph 15.759 1.694 23,5 17 24 40 45 126 0,53 Schoelcher 20.839 1.667 16,7 110 212 7 116 445 0,58 Total Centre 166.238 14.609 18,89 391 373 70 165 999 0,23 Anses Arlet 3.463 367 23,85 6 10 2 0 18 0,21 Diamant 3.959 470 27,06 25 17 8 11 61 0,86 Ducos 15.233 1.339 19,6 15 1 4 2 22 0,13 François 18.533 2.142 25,55 20 3 13 74 110 0,42 Marin 7.269 1.126 33,26 19 25 8 62 114 0,94 Riv° Pilote 13.019 1.526 26,01 0 1 0 22 23 0,25 Riv° Salée 12.274 1.251 22,93 9 0 1 0 10 0,08 St Esprit 8.200 818 22,57 17 12 11 72 112 0,87 St Anne 4.152 575 28,56 30 11 6 15 62 0,68 Ste Luce 7.724 837 23,45 9 7 10 27 53 0,68 Trois Illets 5.150 675 27,47 15 11 11 0 37 0,47 Vauclin 7.795 980 29,47 46 14 0 50 110 0,66 Total Sud 106.771 12.106 25,12 211 108 74 335 728 0,49 Bellefontaine 1.521 137 21,54 19 28 16 20 83 1,08 Carbet 3.315 264 18,51 15 13 0 28 56 0,54 Case Pilote 4.046 371 18,4 17 28 2 14 61 0,73 Fds St Denis 945 61 14,52 4 4 1 0 9 0,21 Morne Rouge 5.392 493 21,3 9 5 0 37 51 0,46 Morne Vert 1.934 181 20,85 0 17 1 0 18 0,47 Prêcheur 1.844 145 22,21 16 15 0 15 46 1,48 St Pierre 4.439 484 26,4 0 8 0 43 51 0,61 Total Nord Caraïbe 23.436 2.136 21,01 87 116 20 157 375 0,58 Ajoupa 1.761 144 18,32 0 23 4 0 27 2,25 Basse Pointe 4.184 407 22,16 2 36 3 0 41 0,60 Gd Rivière 880 47 13,13 5 14 0 9 28 4,67 Gros Morne 10.633 1.77 26,13 5 18 0 0 23 0,18 Lorrain 8.234 805 22,75 22 5 0 0 27 0,18 Macouba 1.389 108 18,49 0 3 3 0 6 0,60 Marigot 3.655 434 26,97 6 41 14 16 77 2,33 Robert 21.174 2.526 26,84 33 12 1 190 236 0,63 Ste Marie 20.087 2.592 29,35 78 33 341 133 585 3,63 Trinité 12.883 1.422 24,14 51 0 4 51 106 0,84 Total Nord Atlantique 84.880 9.662 25,87 202 168 370 399 1.139 1,07 Total Nord 108.316 11.798 24,83 289 284 390 556 1.519 0,88 Total 381.325 38.513 22,26 891 765 534 1.056 3.246 0,43 Colonnes 1, 3, 4 : source SEPES - DTEFP Colonnes 5, 6 : source CNASEA Colonne 7 : source ADI N° 1094 - Rapport d'information sur la fonction publique d'Etat et la fonction publique locale outre-mer (M. Marc Laffineur) 1 () Le « centre d'intérêt matériel et moraux » s'apprécie en fonction d'un faisceau d'indices concordants, parmi lesquels le lieu de naissance, le lieu de résidence des parents ou des ascendants proches, la propriété ou la location de biens immobiliers dans les départements d'outre-mer considérés, le lieu d'inscription de l'agent sur les listes électorales, les affectations professionnelles qui ont précédés son affectation actuelle. 2 () Source : Assistance publique - Hôpitaux de Paris 3 () Sénat :Compte rendu des débats, troisième séance du 22 mai 2003 4 () Sénat : Compte rendu des débats, troisième séance du 22 mai 2003
des impôts
et 217 duodecies
LES DÉPENSES DE PERSONNEL DANS LES CAISSES DES ÉCOLES DE LA GUADELOUPE ET DE LA MARTINIQUE
EN 1995