N° 2161- Rapport d'information sur la mise en _uvre de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (MM. Michel Bouvard, Didier Migaud, Charles de Courson et Jean-Pierre Brard)

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N° 2161

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

DOUZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 16 mars 2005.

RAPPORT D'INFORMATION

DÉPOSÉ

en application de l'article 145 du Règlement

PAR LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN

sur la mise en œuvre de la loi organique n° 2001-692 du 1^er août 2001
relative aux lois de finances.

ET PRÉSENTÉ

PAR MM. Michel Bouvard, Didier Migaud,
Charles de Courson et Jean-Pierre Brard

Députés.

INTRODUCTION 17

PRINCIPALES CONCLUSIONS DE LA MISSION D'INFORMATION 21

A.- GÉNÉRALITÉS 21

B.- LES STRATÉGIES 21

C.- LES OBJECTIFS 21

D.- LES INDICATEURS 22

E.- LA DÉCLINAISON OPÉRATIONNELLE DE LA PERFORMANCE 22

PREMIÈRE PARTIE 23

PRÉSENTATION SYNTHÉTIQUE 23

A.- LA MESURE DE LA PERFORMANCE EST POUR LE PARLEMENT UN ÉLÉMENT ESSENTIEL DU DISPOSITIF LOLF 23

1.- La mesure de la performance est la légitime contrepartie à une plus grande fongibilité des crédits. 23

2. Des aménagements limités devraient être apportés à la maquette 25

B.- UNE PRÉSENTATION STRATÉGIQUE TRÈS INSUFFISANTE 28

1.- Un dispositif stratégique très incomplet 28

2.- Stratégies de performance et stratégies ministérielles de réforme 29

3.- Stratégies de performance et lois d'orientation et de programmation 29

4.- Stratégie politique ou stratégie de performance ? 30

C.- LE CHOIX DES OBJECTIFS DOIT OBÉIR À UN CERTAIN NOMBRE DE PRINCIPES 31

1.- Un équilibre doit être trouvé entre les trois types d'objectifs 31

2.- Les objectifs doivent être clairs sans être verbeux 32

3.- Les objectifs doivent être sélectifs mais couvrir l'essentiel du programme 33

a) le jugement sur le nombre optimal d'objectifs doit être pragmatique 33

b) l'activité essentielle du programme doit être couverte 34

4.- Le responsable de programme doit pouvoir s'engager sur ces objectifs 36

a) le cas des objectifs dépendant trop fortement de l'évolution de l'environnement socio-économique 36

b) le cas des objectifs imputables principalement à d'autres acteurs que le programme 37

5.- Les objectifs doivent être harmonisés afin de faciliter les comparaisons 38

a) les missions interministérielles 38

b) les documents de politique transversale 38

c) les programmes soutien 39

d) les missions du budget général et les missions hors budget général 40

D.- DES INDICATEURS DE PERFORMANCE ENCORE EN COURS DE CONSTRUCTION 40

1.- Quelles qualités requises pour les indicateurs de performance ? 41

a) Qu'est-ce qu'un « bon » indicateur ? 41

b) Encore trop d'indicateurs ne sont pas renseignés pour l'instant 42

2.- Les trois catégories d'indicateurs pouvant être considérés comme valables 42

a) Des problématiques différentes selon le type d'indicateurs 43

b) Quelques exemples illustratifs 43

3.- La nécessité de proscrire à la fois les indicateurs mesurant des moyens ou une activité et ceux se référant à des résultats non imputables à la seule action publique 44

a) la difficulté pour certaines administrations de s'approprier la démarche de la performance 44

b) la nécessité de rejeter dès le projet de loi de finances pour 2006 les indicateurs de moyens et d'activité 45

4.- La nécessité de disposer de systèmes de collecte des données fiables, stabilisés et raisonnablement coûteux 45

a) La régularité des données collectées 46

b) la stabilité dans les modes de collecte 46

c) des coûts de collecte maîtrisés 46

E.- LA CULTURE DE LA PERFORMANCE DOIT SE RÉPANDRE DANS LES ADMINISTRATIONS 47

1.- Une insuffisante association des services déconcentrés à l'élaboration du dispositif de performance 47

2.- La déclinaison des programmes en budgets opérationnels de programme a pris du retard 48

3.- Les BOP doivent comporter leur propre dispositif de performance 49

DEUXIÈME PARTIE 51

ANALYSE PAR MISSION ET PAR PROGRAMME 51

MISSION ACTION EXTÉRIEURE DE L'ÉTAT 53

A.- LE PROGRAMME ACTION DE LA FRANCE EN EUROPE ET DANS LE MONDE 53

1.- La stratégie 53

2.- Les objectifs 53

3.- Les indicateurs 54

B.- LE PROGRAMME RAYONNEMENT CULTUREL ET SCIENTIFIQUE 55

1.- La stratégie 55

2.- Les objectifs 55

3.- Les indicateurs 56

C.- LE PROGRAMME FRANÇAIS À L'ÉTRANGER ET ÉTRANGERS EN FRANCE 57

1.- La stratégie 58

2.- Les objectifs 58

3.- Les indicateurs 58

MISSION ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L'ÉTAT 61

A.- PROGRAMME ADMINISTRATION TERRITORIALE 61

1.- La stratégie de performance du programme 61

2.- Les objectifs 62

3.- Les indicateurs 62

B.- PROGRAMME VIE POLITIQUE, CULTUELLE ET ASSOCIATIVE 63

1.- La stratégie de performance du programme 63

2.- Les objectifs 63

3.- Les indicateurs 63

C.- PROGRAMME SOUTIEN DES POLITIQUES DE L'INTÉRIEUR 64

1.- La stratégie de performance du programme 64

2.- Les objectifs 64

3.- Les indicateurs 64

MISSION AGRICULTURE, PÊCHE, FORÊT ET AFFAIRES RURALES 67

A.- PROGRAMME GESTION DURABLE DE L'AGRICULTURE, DE LA PÊCHE ET DÉVELOPPEMENT RURAL 67

1.- La stratégie de performance du programme 67

2.- Les objectifs 68

3.- Les indicateurs 68

B.- PROGRAMME VALORISATION DES PRODUITS, ORIENTATION ET RÉGULARISATION DES MARCHÉS 69

1.- La stratégie de performance du programme 69

2.- Les objectifs 69

3.- Les indicateurs 69

C.- PROGRAMME FORÊT 70

1.- La stratégie de performance du programme 71

2.- Les objectifs 71

3.- Les indicateurs 71

D.- PROGRAMME SOUTIEN DES POLITIQUES DE L'AGRICULTURE 72

1.- La stratégie de performance du programme 73

2.- Les objectifs 73

3.- Les indicateurs 73

MISSION AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT 75

A.- AIDE ÉCONOMIQUE ET FINANCIÈRE AU DÉVELOPPEMENT 75

1.- La stratégie du programme 75

2.- Les objectifs 75

3.- Les indicateurs 76

B.- SOLIDARITÉ À L'ÉGARD DES PAYS EN DÉVELOPPEMENT 77

1.- La stratégie du programme 77

2.- Les objectifs 77

3.- Les indicateurs 78

MISSION CONSEIL ÉCONOMIQUE ET SOCIAL 81

1.- La stratégie de performance du programme 81

2.- Les objectifs 82

3.- Les indicateurs 82

MISSION CULTURE 83

A.- PROGRAMME PATRIMOINES 83

1.- La stratégie du programme 83

2.- Les objectifs 83

3.- Les indicateurs 84

B.- PROGRAMME CRÉATION 85

1.- La stratégie du programme 85

2.- Les objectifs 85

3.- Les indicateurs 86

C.- PROGRAMME TRANSMISSION DES SAVOIRS ET DÉMOCRATISATION DE LA CULTURE 86

1.- La stratégie du programme 87

2.- Les objectifs 87

3.- Les indicateurs 87

MISSION DÉFENSE 89

A.- PROGRAMME ENVIRONNEMENT ET PROSPECTIVE DE DÉFENSE 89

1.- La stratégie de performance du programme 90

2.- Les objectifs 90

3.- Les indicateurs 90

B.- PROGRAMME PRÉPARATION ET EMPLOI DES FORCES 92

1.- La stratégie de performance du programme 93

2.- Les objectifs 94

3.- Les indicateurs 94

C.- PROGRAMME SOUTIEN DE LA POLITIQUE DE DÉFENSE 98

1.- La stratégie de performance du programme 98

2.- Les objectifs 98

3.- Les indicateurs 99

D.- PROGRAMME ÉQUIPEMENT DES FORCES 101

1.- La stratégie de performance du programme 102

2.- Les objectifs 102

3.- Les indicateurs 103

MISSION DÉVELOPPEMENT ET RÉGULATIONS ÉCONOMIQUES 105

A.- PROGRAMME DÉVELOPPEMENT DES ENTREPRISES 105

1.- La stratégie de performance du programme 105

2.- Les objectifs 106

3.- Les indicateurs 106

B.- PROGRAMME CONTRÔLE ET PRÉVENTION DES RISQUES TECHNOLOGIES ET DÉVELOPPEMENT INDUSTRIEL 110

1.- Stratégie et objectifs 110

2.- Indicateurs 110

C.- PROGRAMME RÉGULATION ET SÉCURISATION DES ÉCHANGES DE BIENS ET SERVICES 112

1.- Stratégie 112

2.- Objectifs 113

3.- Indicateurs 113

D.- PROGRAMME PASSIFS FINANCIERS MINIERS 115

1.- Stratégie 115

2.- Objectifs 115

3.- Indicateurs 115

MISSION DIRECTION DE L'ACTION DU GOUVERNEMENT 117

A.- PROGRAMME COORDINATION DU TRAVAIL GOUVERNEMENTAL 118

1.- La stratégie de performance du programme 118

2.- Les objectifs 118

3.- Les indicateurs 118

B.- PROGRAMME FONCTION PUBLIQUE, RÉFORME DE L'ÉTAT ET PROSPECTIVE 119

1.- Stratégie et objectifs 120

2.- Les indicateurs 120

MISSION ÉCOLOGIE ET DÉVELOPPEMENT DURABLE 123

A.- PROGRAMME PRÉVENTION DES RISQUES ET LUTTE CONTRE LES POLLUTIONS 123

1.- La stratégie de performance du programme 123

2.- Les objectifs 124

3.- Les indicateurs 124

B.- PROGRAMME GESTION DES MILIEUX ET BIODIVERSITÉ 126

1.- La stratégie de performance du programme 126

2.- Les objectifs 126

3.- Les indicateurs 126

C.- PROGRAMME SOUTIEN AUX POLITIQUES ENVIRONNEMENTALES ET DÉVELOPPEMENT DURABLE 127

1.- La stratégie de performance du programme 127

2.- Les objectifs 128

3.- Les indicateurs 128

MISSION ENGAGEMENTS FINANCIERS DE L'ÉTAT 129

A.- PROGRAMME CHARGE DE LA DETTE ET DE LA TRÉSORERIE DE L'ÉTAT 130

1.- La Stratégie de performance du programme 130

2.- Les objectifs 131

3.- Les indicateurs 133

B.- PROGRAMME APPELS EN GARANTIE DE L'ÉTAT 135

1.- la Stratégie de performance du programme 135

2.- Les objectifs 136

3.- Les indicateurs 137

C.- PROGRAMME ÉPARGNE 138

1.- La Stratégie de performance du programme 138

2.- Les objectifs 139

3.- Les indicateurs 139

D.- PROGRAMMES MAJORATION DE RENTES ET VERSEMENT À LA CNAF 141

MISSION ENSEIGNEMENT SCOLAIRE 143

A.- UNE STRATÉGIE GÉNÉRALE PERTINENTE, QUI DEVRA ÊTRE AFFINÉE 143

B.- DES OBJECTIFS COUVRANT L'ESSENTIEL DE LA MISSION, MAIS ACCORDANT UNE PLACE INSUFFISANTE À LA QUALITÉ DE SERVICE ET À L'EFFICACITÉ DE LA GESTION 144

C.- DE NOMBREUX INDICATEURS, QUI GAGNERAIENT A ÊTRE AMÉLIORES ET COMPLÈTES 145

D.- LA SPÉCIFICITÉ DU PROGRAMME ENSEIGNEMENT TECHNIQUE AGRICOLE 148

1.- La stratégie de performance du programme 149

2.- Les objectifs 149

3.- Les indicateurs 149

MISSION GESTION ET CONTRÔLE DES FINANCES PUBLIQUES 151

A.- LE PROGRAMME GESTION FISCALE ET FINANCIÈRE DE L'ÉTAT ET DU SECTEUR PUBLIC LOCAL 151

1.- La stratégie de performance du programme 152

2.- Les objectifs 152

3.- Les indicateurs 153

B.- PROGRAMME JURIDICTIONS FINANCIÈRES 157

1.- La stratégie de performance du programme 157

2.- Les objectifs 157

3.- Les indicateurs 158

C.- PROGRAMME SOUTIEN DES POLITIQUES ÉCONOMIQUE, FINANCIÈRE ET INDUSTRIELLE 160

1.- La stratégie de performance du programme 160

2.- Les objectifs 160

3.- Les indicateurs 161

MISSION JUSTICE 165

A.- PROGRAMME JUSTICE ADMINISTRATIVE 165

B.- PROGRAMME JUSTICE JUDICIAIRE 166

1.- La stratégie et les objectifs du programme 166

2.- Les indicateurs 166

C.- PROGRAMME ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE 170

D.- PROGRAMME PROTECTION JUDICIAIRE DE LA JEUNESSE 171

E.- PROGRAMME ACCÈS AU DROIT ET À LA JUSTICE 172

F.- PROGRAMME SOUTIEN DE LA POLITIQUE DE LA JUSTICE ET ORGANISMES RATTACHÉS 173

MISSION MÉDIAS 175

1.- Une présentation stratégique inexistante 176

2.- Des objectifs trop limités 176

3.- Des indicateurs à préciser 176

MISSION MÉMOIRE ET LIENS AVEC LA NATION 179

A.- PROGRAMME LIEN ENTRE LA NATION ET SON ARMÉE 179

1.- La stratégie de performance du programme 180

2.- Les objectifs 180

3.- Les indicateurs 180

B.- LE PROGRAMME MÉMOIRE, RECONNAISSANCE ET RÉPARATION EN FAVEUR DU MONDE COMBATTANT 182

1.- La stratégie de performance du programme 182

2.- Les objectifs 182

3.- Les indicateurs 183

MISSION OUTRE-MER 185

A.- PROGRAMME EMPLOI OUTRE-MER 185

B.- PROGRAMME CONDITIONS DE VIE OUTRE-MER 186

C.- PROGRAMME INTÉGRATION ET VALORISATION DE L'OUTRE-MER 187

MISSION POLITIQUE DES TERRITOIRES 189

A.- PROGRAMME STRATÉGIE EN MATIÈRE D'ÉQUIPEMENT 189

1.- La stratégie de performance du programme 189

2.- Les objectifs 189

3.- Les indicateurs 189

B.- PROGRAMME AMENAGEMENT, URBANISME ET INGENIERIE PUBLIQUE 190

1.- La stratégie de performance du programme 190

2.- Les objectifs 191

3.- Les indicateurs 191

C.- PROGRAMME INFORMATION GÉOGRAPHIQUE ET CARTOGRAPHIQUE 194

1.- La stratégie de performance du programme 194

2.- Les objectifs 194

3.- Les indicateurs 195

D.- PROGRAMME TOURISME 195

1.- La stratégie de performance du programme 195

2.- Les objectifs 195

3.- Les indicateurs 196

E.- PROGRAMME AMENAGEMENT DU TERRITOIRE 197

1.- La stratégie de performance du programme 197

2.- Les objectifs 197

3.- Les indicateurs 198

F.- PROGRAMME INTERVENTIONS TERRITORIALES DE L'ETAT 201

MISSION RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR 203

I.- LES PROGRAMMES RELEVANT DE L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR UNIVERSITAIRE 203

A.- LE PROGRAMME FORMATIONS SUPÉRIEURES ET RECHERCHE UNIVERSITAIRE 203

1.- La stratégie 204

2.- Les objectifs 204

3.- Les indicateurs 205

B.- LE PROGRAMME VIE ÉTUDIANTE 205

1.- La stratégie 206

2.- Les objectifs 206

3.- Les indicateurs 206

II.- LES PROGRAMMES RELEVANT DE LA RECHERCHE 207

A.- LA STRATÉGIE 207

B.- LES OBJECTIFS 208

C.- LE CHOIX DES INDICATEURS 210

MISSION RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE 217

A.- LA QUALITÉ DU SERVICE À L'USAGER 218

B.- L'EFFICIENCE DE LA GESTION 219

C.- L'EFFICACITÉ SOCIOÉCONOMIQUE 220

MISSION RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES 221

A.- PROGRAMME CONCOURS FINANCIERS AUX COMMUNES ET GROUPEMENTS DE COMMUNES 221

1.- La stratégie de performance du programme 221

2.- Les objectifs 222

3.- Les indicateurs 222

B.- PROGRAMME CONCOURS FINANCIERS AUX DÉPARTEMENTS 223

1.- La stratégie de performance du programme 223

2.- Les objectifs 223

3.- Les indicateurs 223

C.- PROGRAMME CONCOURS FINANCIERS AUX RÉGIONS 224

D.- LE PROGRAMME CONCOURS SPÉCIFIQUES ET ADMINISTRATION 224

1.- La stratégie de performance du programme 224

2.- Les objectifs 224

3.- Les indicateurs 225

E.- LES OBJECTIFS ET INDICATEURS RELATIFS AUX PRÉLÈVEMENTS SUR RECETTES 225

MISSION REMBOURSEMENTS ET DÉGRÈVEMENTS 227

A.- LA STRATÉGIE DE PERFORMANCE DES DEUX PROGRAMMES 227

B.- LES OBJECTIFS 228

C.- LES INDICATEURS 228

MISSION SANTÉ 231

A.- PROGRAMME SANTÉ PUBLIQUE ET PRÉVENTION 231

1.- La stratégie de performance du programme 232

2.- Les objectifs 232

3.- Les indicateurs de performance 233

B.- PROGRAMME OFFRE DE SOINS ET QUALITÉ DU SYSTÈME DE SOINS 236

1.- La stratégie de performance du programme 237

2.- Les objectifs et les indicateurs de performance 237

C.- PROGRAMME DROGUE ET TOXICOMANIE 238

1.- La stratégie de performance du programme 239

2.- Les objectifs 240

3.- Les indicateurs de performance 240

D.- PROGRAMME CONCEPTION ET GESTION DES POLITIQUES DE SANTÉ 242

1.- La stratégie de performance du programme 242

2.- Les objectifs et les indicateurs de performance 242

MISSION SÉCURITÉ 247

A.- PROGRAMME POLICE NATIONALE 247

1.- La stratégie de performance du programme 247

2.- Les objectifs 248

3.- Les indicateurs 249

B.- PROGRAMME GENDARMERIE NATIONALE 251

1.- La stratégie de performance du programme 252

2.- Les objectifs 252

3.- Les indicateurs 253

MISSION SÉCURITÉ CIVILE 257

A.- PROGRAMME INTERVENTION SUR MOYENS NATIONAUX 257

1.- La stratégie de performance globale du programme 257

2.- Les objectifs 257

3.- Les Indicateurs 258

B.- PROGRAMME COORDINATION DES MOYENS DE SECOURS 258

1.- La stratégie de performance globale du programme 259

2.- Les objectifs 259

3.- Les indicateurs 259

MISSION SÉCURITÉ SANITAIRE 261

A.- PROGRAMME VEILLE ET SÉCURITÉ SANITAIRES 261

1.- La stratégie de performance du programme 261

2.- Les objectifs 261

3.- Les indicateurs de performance 262

B.- PROGRAMME SÉCURITÉ ET QUALITÉ SANITAIRES DE L'ALIMENTATION 264

1.- La stratégie de performance du programme 265

2.- Les objectifs 265

3.- Les indicateurs 265

MISSION SOLIDARITÉ ET INTÉGRATION 267

A.- PROGRAMME POLITIQUE EN FAVEUR DE L'INCLUSION SOCIALE 268

B.- PROGRAMME ACCUEIL DES ÉTRANGERS ET INTÉGRATION 269

C.- PROGRAMME ACTIONS EN FAVEUR DES FAMILLES VULNÉRABLES 271

D.- PROGRAMME HANDICAP ET DÉPENDANCE 273

E.- PROGRAMME PROTECTION MALADIE COMPLÉMENTAIRE 274

F.- PROGRAMME ÉGALITÉ ENTRE LES HOMMES ET LES FEMMES 275

G.- PROGRAMME CONDUITE ET SOUTIEN DES POLITIQUES SANITAIRES ET SOCIALES 276

MISSION SPORT, JEUNESSE ET VIE ASSOCIATIVE 277

A.- PROGRAMME SPORT 277

1.- L'absence de véritable stratégie de performance 277

2.- Les objectifs et les indicateurs 278

B.- PROGRAMME JEUNESSE ET VIE ASSOCIATIVE 278

1.- Une stratégie inexistante 278

2.- Des objectifs et des indicateurs souvent tournés vers une mesure d'activité ou de moyens 278

C.- PROGRAMME SOUTIEN À LA POLITIQUE DU SPORT, DE LA JEUNESSE ET DE LA VIE ASSOCIATIVE 279

1.- Une portée stratégique difficile à appréhender 279

2.- Des objectifs et des indicateurs beaucoup trop dispersés et parfois mal conçus 279

MISSION STRATÉGIE ÉCONOMIQUE ET PILOTAGE DES FINANCES PUBLIQUES 281

A.- PROGRAMME STRATÉGIE ÉCONOMIQUE ET FINANCIÈRE 281

1.- La stratégie de performance 281

2.- Les objectifs 281

3.- Les indicateurs 283

B.- PROGRAMME STATISTIQUES ET ÉTUDES ÉCONOMIQUES 285

1.- La stratégie de performance 285

2.- Les objectifs 285

3.- Les indicateurs 286

MISSION TRANSPORTS 289

A.- PROGRAMME RÉSEAU ROUTIER NATIONAL 290

1.- Une stratégie de performance clairement énoncée 290

2.- Des objectifs variés 290

3.- Trop d'indicateurs d'activité ou de moyens déguisés 290

B.- PROGRAMME SÉCURITÉ ROUTIÈRE 291

1.- Une stratégie de performance trop vaste ? 292

2.- Des objectifs et des indicateurs tout à fait adaptés 292

C.- PROGRAMME TRANSPORTS TERRESTRES ET MARITIMES 293

1.- Une stratégie de performance ambitieuse 293

2.- Une articulation perfectible entre objectifs et indicateurs 293

D.- PROGRAMME PASSIFS FINANCIERS FERROVIAIRES 297

1.- Quelle stratégie de performance ? 297

2.- Des objectifs et des indicateurs de moyens 297

E.- PROGRAMME SÉCURITÉ ET AFFAIRES MARITIMES 298

1.- Une bonne stratégie de performance 298

2.- Des objectifs très fouillés 298

3.- Des indicateurs plutôt satisfaisants 299

F.- PROGRAMME TRANSPORTS AÉRIENS 299

1.- La stratégie de performance 300

2.- Les objectifs 300

3.- Les indicateurs 300

G.- PROGRAMME MÉTÉOROLOGIE 302

1.- La stratégie de performance 302

2.- Les objectifs et les indicateurs 302

H.- PROGRAMME SOUTIEN DES POLITIQUES D'ÉQUIPEMENT 303

1.- Une stratégie de performance ambitieuse 303

2.- Des objectifs précis et des indicateurs pertinents 304

MISSION TRAVAIL 305

A.- PROGRAMME DÉVELOPPEMENT DE L'EMPLOI 305

1.- La stratégie de performance du programme 306

2.- Les objectifs 306

3.- Les indicateurs 306

B.- PROGRAMME ACCÈS ET RETOUR À L'EMPLOI 308

1.- La stratégie de performance du programme 308

2.- Les objectifs 309

3.- Les indicateurs 310

C.- PROGRAMME ACCOMPAGNEMENT DES MUTATIONS ÉCONOMIQUES, SOCIALES ET DÉMOGRAPHIQUES 312

1.- La stratégie de performance 312

2.- Les objectifs 312

3.- Les indicateurs 313

D.- PROGRAMME AMÉLIORATION DE LA QUALITÉ DE L'EMPLOI ET DES RELATIONS DU TRAVAIL 314

1.- La stratégie de performance du programme 314

2.- Les objectifs 315

3.- Les indicateurs 315

E.- PROGRAMME GESTION ET ÉVALUATION DES POLITIQUES DE L'EMPLOI ET DE TRAVAIL 316

1.- La stratégie de performance du programme 316

2.- Les objectifs 316

3.- Les indicateurs 316

MISSION VILLE ET LOGEMENT 319

A.- PROGRAMME RÉNOVATION URBAINE 319

1.- La stratégie de performance du programme 319

2.- Les objectifs 319

3.- Les indicateurs 320

B.- PROGRAMME ÉQUITÉ SOCIALE ET TERRITORIALE ET SOUTIEN 320

1.- La stratégie de performance du programme 321

2.- Les objectifs 321

3.- Les indicateurs 321

C.- PROGRAMME AIDE À L'ACCÈS AU LOGEMENT 322

1.- La stratégie de performance du programme 323

2.- Les objectifs 323

3.- Les indicateurs de performance 323

D.- LE PROGRAMME DÉVELOPPEMENT ET AMÉLIORATION DE L'OFFRE DE LOGEMENT 325

1.- La stratégie de performance du programme 325

2.- Les objectifs 325

3.- Les indicateurs de performance 326

EXAMEN EN COMMISSION 329

LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES 337

INTRODUCTION

Depuis le 1^er janvier 2005 est entré en vigueur l'ensemble des dispositions de la loi organique n° 2001-692 du 1^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF). L'exercice 2005 sera donc le dernier placé sous le régime de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances. Dès cet automne, le Parlement sera amené à examiner un projet de loi de finances initial pour 2006 renouvelé, qui comprendra de nombreuses innovations.

D'ici cette échéance, de nombreux chantiers devront être finalisés afin de relever l'ensemble des défis soulevés par cette « nouvelle constitution financière ». Ces défis sont nombreux : construction du budget autour d'une nouvelle architecture en missions et programmes, mise en place d'un système d'informations performant (le « palier 2006 »), modernisation de la gestion des ressources humaines... Autant de chantiers qui doivent favoriser l'élaboration d'outils permettant une gestion publique plus efficace.

Il ne s'agit néanmoins que d'outils. La LOLF n'est porteuse d'aucune idéologie politique, si ce n'est celle, partagée par tous, d'une plus grande efficacité de l'action publique. La loi organique a été votée à l'unanimité par le Parlement et la composition de la Mission d'information sur la mise en œuvre de la loi organique (MILOLF) relative aux lois de finances ⁽¹⁾ reflète la volonté de poursuivre dans cette voie non-partisane. La LOLF ne doit donc pas être instrumentalisée au service d'une idéologie politique, sans quoi elle risque d'y être associée et de perdre son caractère consensuel, qualité qui a permis son adoption et qui constitue, aujourd'hui encore, une des garanties de sa réussite dans les faits.

L'un des chantiers les plus innovants de la loi organique est la mise en place de dispositifs de performance et c'est à ce chantier que la Mission entend contribuer par le présent rapport. L'article 7 de la LOLF dispose en effet qu'« un programme regroupe les crédits destinés à mettre en œuvre une action ou un ensemble cohérent d'actions relevant d'un même ministère et auquel sont associés des objectifs précis, définis en fonction de finalités d'intérêt général, ainsi que des résultats attendus et faisant l'objet d'une évaluation ». Et l'article 51-5 de prévoir qu'à chaque programme est joint un projet annuel de performance (PAP), contenant notamment « la présentation des actions, des coûts associés, des objectifs poursuivis, des résultats obtenus et attendus pour les années à venir, mesurés au moyen d'indicateurs précis dont le choix est justifié ».

Faisant une interprétation extensive de l'article 66-1 de la loi organique, le gouvernement a joint au projet de loi de finances initial pour 2005 des avant-projets annuels de performance présentant, pour chacun des programmes du budget général, des objectifs et des indicateurs. Tous les ministères ont élaboré, pour chaque programme relevant de leur compétence, une liste complète de stratégies, objectifs et indicateurs. Au total, la maquette du budget général comprend donc 34 missions, 132 programmes, 672 objectifs et 1327 indicateurs.

Comme elle l'avait fait l'an dernier sur le découpage du budget de l'État en missions et programmes, la Mission d'information a souhaité effectuer une première analyse de ce dispositif de performance, tel qu'il figure dans les avant-PAP. En effet, la circulaire du Premier ministre, datée du 21 janvier 2005, relative à la préparation du projet de loi de finances pour 2006 dans le nouveau cadre budgétaire prévoit qu'auront lieu au mois de mai des « conférences de gestion publique » entre le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, le ministre délégué au budget et les ministres opérationnels, conférences qui auront pour objet de « finaliser la liste des objectifs et indicateurs du projet de loi de finances et de fixer les cibles à atteindre en 2006, compte tenu des stratégies pluriannuelles arrêtées pour chaque programme ». Et la circulaire de préciser : « il sera tenu le plus grand compte des propositions qu'aura formulées le Parlement sur les avant-projets annuels de performance transmis à l'automne dernier ». Ces conférences devant être précédées de réunions au niveau administratif au cours du mois d'avril, il nous a semblé utile, afin de nourrir ce dialogue, de présenter dès aujourd'hui une première évaluation des dispositifs de performance proposés.

Pour ce faire, la mission a utilisé de nombreuses sources, la première d'entre elles étant bien sûr le duide méthodologique : « la démarche de performance : stratégie, objectifs, indicateurs » ⁽²⁾ co-rédigé par le Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, les commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat, la Cour des comptes et le Comité interministériel d'audit des programmes (CIAP). Ce guide méthodologique présente les grands principes d'application de la LOLF dans le domaine de la performance et constitue un référentiel commun à l'ensemble de ces institutions. Il a servi de document de référence aux ministères pour l'élaboration de leur dispositif de performance. Il nous a donc semblé logique de partir de ce document pour en évaluer l'application.

La Mission a également bénéficié de l'éclairage de la direction de la réforme budgétaire ainsi que des travaux, particulièrement approfondis, du Comité interministériel d'audit des programmes. Elle a également utilisé avec profit les analyses, développées dans leur rapport budgétaire, des rapporteurs spéciaux et des rapporteurs pour avis des deux assemblées.

Enfin, elle a bénéficié, suite à une demande formulée par le Président de votre commission des finances, M. Pierre Méhaignerie et le Rapporteur général, M. Gilles Carrez, en application de l'article 58-1 de la LOLF, d'un très important travail de la Cour des comptes. Celle-ci a mené, dans un laps de temps très court ,une étude approfondie du dispositif de performance prévu pour chacune des missions. La qualité de ce travail a permis un très substantiel enrichissement de l'analyse de la Mission et on ne peut que se réjouir de cet échange, certes inédit mais que l'on espère précurseur. Notre Mission tient donc à remercier très chaleureusement la Cour des comptes, et plus particulièrement son Premier président, Philippe Séguin, pour l'excellence de cette coopération.

Enfin, la Mission d'information a procédé, tout au long du mois de février, à un certain nombre d'auditions ⁽³⁾ de responsables de programmes, afin de parfaire son analyse et de soumettre certaines de ses préconisations. Ces auditions, auxquelles ont participé les rapporteurs spéciaux, se sont déroulées dans un climat de confiance et de liberté de parole qui, peut-on espérer, préfigure les relations, nouvelles mais indispensables, qui s'instaureront entre les responsables de programme et le Parlement, chargé d'une fonction de contrôle et d'évaluation.

À l'issue de ce travail, le constat dressé par la Mission d'information est globalement positif, sous réserve qu'un certain nombre d'incertitudes soient levées.

Si l'on considère le caractère essentiellement inédit de la démarche qui est aujourd'hui demandée aux administrations (s'inscrire dans une logique de performance, avec des objectifs précis et des indicateurs chiffrés), le résultat, tel qu'il apparaît dans les avant-PAP, est encourageant. Les administrations, du moins au niveau central, se sont beaucoup impliquées depuis deux ans dans la mise en œuvre de la loi organique et le dossier de la performance a bénéficié de cette forte implication.

Pour autant, le dispositif est encore imparfait et il existe de réelles marges de progression, que le présent rapport tente d'identifier afin de faciliter cette évolution. Mais, plus fondamentalement, est apparue l'idée que la mise en place d'un dispositif de performance ne pourrait être que l'aboutissement d'un processus itératif de moyen terme dans lequel l'ensemble des acteurs de la gestion publique (Parlement, ministères, Cour des comptes, CIAP...) aura un rôle à jouer. Lors de ses auditions, la mission d'information a constaté que les administrations considéraient les avant-PAP comme des « premiers jets » ayant vocation à évoluer et qu'elles étaient très ouvertes au dialogue. Comme l'ont prouvé les exemples étrangers, en particulier la Grande-Bretagne, la nouveauté radicale de l'exercice demandé suppose une période de transition, de tâtonnementS avant qu'un équilibre satisfaisant ne soit atteint. Chacun doit donc contribuer à la recherche de cet équilibre.

Nonobstant cet « éloge de la patience », il est apparu indispensable à la mission d'information que cette culture de la performance se diffuse le plus rapidement au sein des administrations. En effet, si les administrations centrales se sont fortement impliquées dans le choix des objectifs et les indicateurs, rares ont été les administrations déconcentrées ou les opérateurs de l'État ayant été étroitement associés à cet exercice. Or, il est indispensable que les objectifs stratégiques présentés au Parlement par le gouvernement soient déclinés, selon des modalités adaptées, au niveau opérationnel. À défaut, on risque d'assister à la création d'une « superstructure lolfique » pour reprendre une expression déjà utilisée par M. Philippe Séguin, déconnectée de la réalité administrative et exclusivement destinée au Parlement. Dès lors, la LOLF, au lieu d'être synonyme de clarification et de modernisation de l'action publique, rendrait plus complexe des structures sans que la gestion publique soit améliorée. Le risque est réel ; il doit être combattu.

Le présent rapport se décompose en deux parties :

- la première rappelle les grands principes devant guider l'élaboration d'un dispositif de performance et les principaux enseignements que l'on peut tirer de l'analyse des avant-projets annuels de performance ;

- la seconde procède à une analyse, mission par mission et programme par programme du dispositif de performance proposé et formule des critiques et des recommandations, afin de nourrir le dialogue qui doit avoir lieu lors des prochains rendez-vous budgétaires.

PRINCIPALES CONCLUSIONS DE LA MISSION D'INFORMATION

Les dispositifs de performance proposés dans les avant-projets annuels de performance constituent une première ébauche, encore imparfaite, mais prometteuse de la présentation de la loi de finances. Le dialogue entre les administrations et les institutions de contrôle doit se poursuivre en veillant à une plus grande implication des services déconcentrés, condition indispensable à la réussite de la réforme.

A.- GÉNÉRALITÉS

1. La loi organique relative aux lois de finances n'est porteuse d'aucune idéologie politique si ce n'est celle, partagée par tous, d'une plus grande transparence dans la présentation du budget de l'État, une efficacité accrue de l'action publique et un meilleur contrôle par le Parlement.

2. La mesure de la performance est la légitime contrepartie de la très grande autonomie de gestion dont disposeront les responsables de programme.

3. L'examen des dispositifs de performance est aussi un puissant révélateur des imperfections demeurant dans la maquette dont certains aspects restent à corriger.

B.- LES STRATÉGIES

4. La réflexion sur les stratégies de performance est aujourd'hui très insuffisante et explique bon nombre des défauts des dispositifs. Une réflexion doit être engagée sur la possibilité d'élaborer des stratégies au niveau des missions, qui sont aujourd'hui les « parents pauvres » du dispositif de performance.

5. Une coordination plus poussée doit être recherchée entre les stratégies de performance, les stratégies ministérielles de réforme et les lois d'orientation et de programmation, pour peu que celles-ci ne soient pas qu'une accumulation de moyens budgétaires.

C.- LES OBJECTIFS

6. Dans le choix des objectifs, une place plus grande doit être faite aux objectifs d'efficience, c'est-à-dire ceux visant une plus grande productivité de l'administration.

7. L'énoncé des objectifs doit éviter à la fois l'emphase et la technicité excessive.

8. Les objectifs doivent être sélectifs mais couvrir l'essentiel du programme, y compris l'activité des opérateurs et des autorités administratives indépendantes y participant.

9. La réalisation des objectifs doit dépendre, pour l'essentiel, de l'action de l'État et du responsable de programme. L'État ne peut s'engager à la place d'autres acteurs publics, tels que les organismes de sécurité sociale. Des dispositifs de performance spécifiques doivent être élaborés pour ces acteurs.

10. Les objectifs doivent être harmonisés, pour faciliter les comparaisons, entre programmes d'une même mission (particulièrement les missions interministérielles) et entre les programmes ayant des activités similaires (comme les programmes soutien).

D.- LES INDICATEURS

11. De trop nombreux indicateurs ne sont pas renseignés aujourd'hui ou sont encore en cours de construction. Pour le projet de loi de finances initial pour 2006, la quasi-totalité des indicateurs doit être disponible.

12. Les indicateurs de moyens ou d'activité doivent être proscrits.

13. La collecte des données sur les indicateurs doit se réaliser à un coût raisonnable, sans surcharge de travail excessive pour les administrations. Une attention particulière doit être portée aux systèmes d'information.

E.- LA DÉCLINAISON OPÉRATIONNELLE DE LA PERFORMANCE

14. Les administrations déconcentrées ont été très insuffisamment associées à l'élaboration des dispositifs de performance et le choix des budgets opérationnels de programme a pris un léger retard qui doit très rapidement être rattrapé.

15. La mise en oeuvre effective des dispositifs de performance dans les administrations est une condition irremplaçable de la réussite de la réforme, qui, sans cela, risque d'être réduite à un « vernis » à l'intention du Parlement.

PREMIÈRE PARTIE

PRÉSENTATION SYNTHÉTIQUE

Alors que la loi organique, en son article 66-I, seulement que soit « joint au projet de loi de finances pour 2005, un document présentant, à titre indicatif, les crédits du budget général selon les principes retenus par la loi organique », le Parlement a disposé dès l'automne 2004 d'une première ébauche des dispositifs de performance associés à chaque programme. C'est cette avance d'un an qui permet aujourd'hui au Parlement de formuler cette première analyse et on ne peut que se féliciter de cette accélération, qui a certes contraint les ministères à travailler rapidement, mais qui, in fine, aura, du moins peut-on l'espérer, des conséquences très positives sur la qualité des projets annuels de performance annexés au projet de loi de finances pour 2006.

Comme le souligne la Cour des comptes⁽⁴⁾, les ministères ont disposé d'une grande liberté pour préparer leurs avant-projets annuels de performance. Les discussions entre les ministères et la direction de la réforme budgétaire (DRB) ont essentiellement porté sur « le respect de l'épure tracée par le guide partagée de la démarche de performance, non à se substituer à la réflexion des ministères ⁽⁵⁾ ». Cette démarche a eu un effet positif en ce qu'elle a permis aux ministères de s'approprier l'élaboration des objectifs, sans que ceux-ci leur soient imposés de l'extérieur ce qui aurait été très nuisible à leur réalisation. Le défaut d'une telle procédure est que le cadrage interministériel a été relativement faible, si l'on compare à l'exercice sur la maquette par exemple, empêchant parfois une mutualisation des bonnes pratiques. L'année 2005 doit permettre de corriger ces défauts.

A.- LA MESURE DE LA PERFORMANCE EST POUR LE PARLEMENT UN ÉLÉMENT ESSENTIEL DU DISPOSITIF LOLF

1.- La mesure de la performance est la légitime contrepartie à une plus grande fongibilité des crédits.

L'un des objectifs de la loi organique est de donner au responsable de programme une très grande liberté dans la gestion de ses crédits, puisque l'unité de spécialité budgétaire que constitue le programme est- en moyenne - six fois plus importante que les anciens chapitres budgétaires.

Cette fongibilité, certes asymétrique en ce que le plafond des dépenses de personnel (Titre II) est limitatif, n'est justifiée et acceptable que si elle permet une plus grande efficacité de la dépense publique. Comme la Mission d'information l'expliquait l'an dernier dans son rapport ⁽⁶⁾: « La souplesse de gestion doit jouer entre des dépenses ayant un lien précis entre elles, susceptibles d'être associées à des objectifs convergents et mesurés par des indicateurs communs. Les programmes n'ont pas été créés par la loi organique pour assurer le confort budgétaire des structures administratives, mais pour améliorer l'efficacité de leur gestion ».

Le dispositif de performance associé à chaque programme est l'un des outils permettant au Parlement de juger de l'efficacité de l'action du responsable de programme. Comme l'expliquait le guide méthodologique, « compte tenu de la longueur des chaînes de responsabilité de l'État, le passage de témoin entre la responsabilité politique et la responsabilité de gestion revêt une importance cruciale. Le responsable de programme est à la charnière de ces deux niveaux de responsabilité. Il concourt à l'élaboration des choix stratégiques, sous l'autorité du ministre compétent et il est responsable de leur mise en œuvre opérationnelle ».

Il est évident que ces responsables de programme ont vocation à devenir les interlocuteurs privilégiés du Parlement qui pourra les entendre très régulièrement conformément à l'article 57, troisième alinéa, de la LOLF ⁽⁷⁾. D'ailleurs, la Mission d'information a souhaité, pour cet exercice, auditionner les responsables de programmes et non les directeurs d'administration centrale ou les directeurs des affaires financières comme elle l'avait fait, l'an dernier, pour la maquette. Lors de ces auditions, la Mission a d'ailleurs pu évaluer la cohérence de la maquette au vu de la capacité du responsable de programme à expliquer et à engager sa responsabilité sur le dispositif de performance proposé. Cela a été particulièrement flagrant pour les programmes du ministère de l'économie et des finances. Lors de son audition, le responsable du programme : « Développement des entreprises » a d'ailleurs paru peu à même d'expliquer sa stratégie de performance ou le choix des objectifs. Son rôle s'est manifestement limité à collecter les objectifs proposés par les directions participant au programme dont il est censé avoir la responsabilité.

Reste que la responsabilité du gestionnaire de programme est ambiguë. Comme l'explique la Cour des comptes⁽⁸⁾, cette responsabilité « ne se confond en effet pas avec la responsabilité « politique » du Gouvernement, reconnue par la Constitution, ni avec la responsabilité « hiérarchique » résultant des principes de l'organisation administrative - le responsable de programme n'ayant pas nécessairement autorité sur l'ensemble des personnels ou des structures relevant de son programme ».

Quel rôle pour le contrôle financier ?

Le 28 janvier 2005 est paru au Journal officiel le décret-n° 2005-54 du 27 janvier 2005 relatif au contrôle financier au sein des administrations d'État. La loi organique obligeait en effet à redéfinir le rôle du contrôle financier.

Comme la Mission l'expliquait lors de son premier rapport ⁽⁹⁾: « Pour se placer dans la perspective de 2006, il conviendra de préciser et de clarifier un certain nombre d'orientations, en tenant pour acquis que le contrôle financier tel qu'il a été défini et pratiqué jusqu'ici a vécu, et qu'une profonde rénovation s'impose désormais. L'esprit de la loi organique est incompatible avec le maintien d'un système aussi déresponsabilisant, où une seule personne peut bloquer l'activité d'un ministère, dans des conditions très discrétionnaires ou sur ordre de la Direction du budget, en usant sans limites d'un visa préalable sur l'ensemble des actes de gestion. Entre les deux solutions « polaires » et tout aussi illusoires que sont le statu quo et la disparition du contrôle financier (réclamée en octobre 2002 par le ministère de la Défense), il y a place pour un schéma équilibré ».

Le nouveau décret prévoit effectivement un recentrage du contrôle financier sur le contrôle budgétaire, le contrôle de régularité étant effectivement internalisé au sein des ministères. Son article 2 prévoit que soit visé, un mois avant le début de l'exercice, un document annuel de programmation budgétaire et l'article 8 stipule que « certains actes d'engagement, d'affectation de crédits à une opération d'investissement, certaines délégations de crédits ou d'actes en tenant lieu peuvent, compte tenu de la nature des dépenses ou des crédits, de leur montant ainsi que de la qualité des instruments de prévision et de suivi à la disposition des ordonnateurs, être soumis au visa ou à l'avis préalable de l'autorité chargée du contrôle financier, dans des conditions prévues par l'arrêté mentionné à l'article 15 du présent décret ».

Ces dispositions répondent-elles à l'exigence d'un « schéma équilibré » ? Tout dépendra en fait du contenu des arrêtés prévus, pour chaque ministère, à l'article 15. Les quelques échos recueillis par la Mission d'information à ce propos sont partagés et la mission d'information approfondira très probablement cette question dans ses travaux futurs.

2. Des aménagements limités devraient être apportés à la maquette

La maquette budgétaire telle qu'elle résulte des arbitrages du Premier ministre et telle qu'elle a été présentée au Parlement, à titre indicatif, lors du projet de loi de finances pour 2005, n'a pas vocation à évoluer, du moins à court terme.

Votre Commission des finances a eu l'occasion, à plusieurs reprises, d'exprimer, malgré une opinion globale favorable, certaines réserves ponctuelles quant à la structuration en missions et en programmes. Celles-ci concernent, pour l'essentiel, la mission Défense et la mission Remboursements et dégrèvements. La Mission d'information regrette également que n'ait pas été retenue sa proposition de créer une mission Écologie et maîtrise des risques. On se bornera à souligner que l'examen du dispositif de performance des programmes dont la pertinence est discutée par la Mission d'information confirme, systématiquement, ces constats : la performance est un révélateur extrêmement puissant des imperfections de la maquette.

On peut par ailleurs s'interroger sur la présence de tels ou tels crédits au sein de tel programme plutôt que dans un autre : ainsi certains crédits d'aide au transport postal de la presse figurent encore au sein du programme Développement des entreprises alors qu'une partie a déjà, légitimement, été rapatriée au sein du programme Presse. Toutes ces questions d'affectation budgétaire ont vocation à être traitées lors de la discussion du projet de loi de finances initial pour 2006. Reste deux problèmes de maquette qui, à notre sens, doivent être réglés en amont du débat d'orientation budgétaire en juin prochain.

Le premier concerne la mission « Médias », qui depuis la réforme de redevance adoptée par le Parlement dans la loi de finances initiale pour 2005, serait mono-programme. En effet, les compensations d'exonérations de redevance, qui constituaient, à côté du programme Presse, le second programme de cette mission, ont été transformées en dégrèvements et transférées dans la mission « Remboursement et dégrèvements ». Afin de conserver cette avancée que constitue de facto l'identification au sein du budget général d'une mission « Médias », il est donc indispensable de créer un second programme. Comme la Mission l'avait déjà proposé l'an dernier ⁽¹⁰⁾, la création d'un programme « Régulation des médias » comprenant les crédits de la Direction du développement des médias et du Conseil supérieur de l'audiovisuel, sous la responsabilité du secrétaire général du Gouvernement, nous semble la solution à la fois la plus simple et la plus conforme à l'esprit de la LOLF.

Le second problème, plus fondamental, concerne la situation de la Cour des comptes et, plus généralement, du programme Juridictions financières. Le Premier Président, Philippe Séguin s'est très légitimement ému du positionnement de ce programme au sein d'une mission Gestion et contrôle des finances publiques composée de programmes relevant tous du ministère de l'économie et des finances. Or, l'une des nouvelles responsabilités que confère la LOLF à la Cour des comptes est celle de la certification des comptes de l'État ce qui rend encore plus aigu son besoin d'indépendance vis-à-vis du ministère de l'économie et des finances. De plus, la Cour des comptes bénéficie d'un positionnement constitutionnel tout à fait original, à équidistance de l'exécutif et du législatif ⁽¹¹⁾, auquel la maquette ne rend pas justice.

La Cour des comptes a parfois exprimé le souhait de bénéficier du régime des dotations de titre I, aujourd'hui réservé aux seuls pouvoirs publics relevant de l'actuel Titre II. Pour la Mission d'information, ni Cour des comptes ni le Conseil d'État ne constituent des Pouvoirs publics et il est tout à fait impossible que ces institutions bénéficient du régime des dotations. Ceci entraînerait des conséquences budgétaires assurément excessives (libre fixation de son budget, débat parlementaire « allégé », fongibilité totale des crédits sans plafond des dépenses de personnel, absence de dispositif de performance). D'ailleurs, la Cour reconnaît que cette intégration au titre I devrait se faire dans des conditions particulières, en réduisant fortement sa portée pratique.

Aussi, il semble préférable de créer une mission « Conseil aux pouvoirs publics » qui rassemblerait les institutions citées par la Constitution, n'étant pas issues du suffrage universel et assurant une mission d'assistance à au moins l'un des Pouvoirs publics. Pourraient légitimement figurer au sein de cette mission le Conseil économique et social (qui ne constituerait donc plus, en violation flagrante avec la lettre même de la loi organique, une mission mono-programme) et les juridictions financières. On peut s'interroger pour savoir si le Conseil d'État pourrait également figurer au sein de cette mission car, outre son rôle juridictionnel, il a une mission de conseil à l'un des pouvoirs publics, en l'occurrence le gouvernement. Par contre, les autres juridictions administratives (tribunaux administratifs et cours administratives d'appel) ne pourraient y participer, leur activité étant essentiellement juridictionnelle.

Parallèlement à cette évolution de la maquette, il serait utile que le gouvernement s'engage à ce que les institutions de cette mission : « Conseil aux pouvoirs publics » bénéficient d'un régime privilégié en termes de contrôle financier et de régulation budgétaire, sans qu'une modification de la loi organique ne soit nécessaire.

La conjonction de ces deux mouvements permettrait, à notre sens, de garantir l'indépendance de la Cour des comptes et de rendre justice à son positionnement institutionnel original, tout en préservant la spécificité des Pouvoirs publics.

B.- UNE PRÉSENTATION STRATÉGIQUE TRÈS INSUFFISANTE

Le niveau stratégique n'est pas explicitement prévu par la loi organique. Pourtant, il est vite apparu que le choix des objectifs devrait être précédé d'une réflexion sur la stratégie de performance du programme, afin d'établir une hiérarchie entre les objectifs choisis et de justifier ces choix.

1.- Un dispositif stratégique très incomplet

Comme l'explique le guide méthodologique⁽¹²⁾, « la définition d'une stratégie est une étape préalable à la définition des objectifs et indicateurs. En l'absence de réflexion stratégique, il est difficile de définir des priorités, et donc de proposer un nombre limité d'objectifs pertinents. La présentation de la stratégie permet d'expliquer la cohérence globale des objectifs retenus et de justifier le choix de ces objectifs. La stratégie retenue doit être présentée de manière synthétique, en structurant autour de quelques orientations les objectifs qui la concrétisent. Elle doit être énoncée en termes clairs et concis ».

Malheureusement, sans même porter de jugement sur la qualité des stratégies proposées, de nombreux programmes sont tout simplement dépourvus de présentation stratégique. Ainsi, sur les 119 avant-PAP disponibles, seuls 87 proposaient une stratégie, ou de moins, ce qu'ils considéraient comme telle. Car, au-delà de cette donnée chiffrée déjà peu satisfaisante, la qualité des stratégies proposées n'est pas toujours évidente.

Certes, certains programmes ont fait un réel effort de réflexion stratégique comme le programme Soutien des politiques d'équipement de la mission Transports ou le programme Charge de la dette et trésorerie de l'État de la mission Engagements financiers de l'État. A contrario, certaines stratégies se contentent de compiler les intitulés de chacun des objectifs stratégiques : c'est le cas, parmi bien d'autres, du programme Aide économique et financière au développement de la mission Aide publique au développement ou du programme Jeunesse et vie associative de la mission Sport, jeunesse et vie associative.

Par ailleurs, on peut s'interroger, comme le fait la Cour des comptes, sur l'utilité d'une présentation stratégique au niveau de la mission. Ceci n'a pas encore été envisagé par la direction de la réforme budgétaire. Or les missions constituent les supports privilégiés d'une politique publique et l'on verra plus loin la nécessité d'harmoniser les dispositifs de performance entre les programmes d'une même mission. Comme le souligne la Cour des comptes, « il apparaît souhaitable (et simple à réaliser), dans un double souci de lisibilité et de cohérence de l'action de l'État, que soient désormais présentés, sous une forme synthétique et en introduction des PAP, les grands objectifs dévolus à chacune des politiques publiques de l'État.

Une telle mention serait d'ailleurs de même nature que les « documents de politique transversale », présentés par un ministre-chef de file pour retracer les performances associées à plusieurs programmes disséminés dans différentes missions, qui ne sont pas non plus prévus explicitement par la loi organique du 1^er août 2001. Il serait paradoxal de mettre en place ce type d'informations pour des programmes inscrits de manière éparse au sein de la maquette et de ne pas le faire pour des programmes regroupés selon une certaine cohérence au sein d'une mission ministérielle, a fortiori interministérielle ».

2.- Stratégies de performance et stratégies ministérielles de réforme

Ce manque de réflexion stratégique est illustré par l'absence de coordination entre le PAP et les autres documents de programmation. Comme le note la Cour des comptes, c'est « au niveau de la stratégie que doit s'opérer la convergence entre le dispositif de performances et les autres documents de programmation, tels que les SMR, les lois de programmation ou les contrats de performances. Si certains ministères mentionnent ce type de documents, dans la plupart des cas, ces références croisées sont tout simplement absentes des programmes ».

S'agissant des stratégies ministérielles de réforme (SMR), celles-ci sont, intrinsèquement, tournées vers la réforme interne de l'administration, vers sa modernisation. Ils n'ont donc, normalement, que peu de lien avec la performance socio-économique de l'administration. Par contre, en termes d'efficience et de qualité de service, les SMR, pour peu qu'elles ne soient pas un simple catalogue de micro-réformes administratives, doivent être connectées au dispositif de performance, en particulier au niveau stratégique, de manière beaucoup plus marquée qu'elles ne le sont actuellement. Comme le soulignait la Cour des comptes dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour l'année 2003, l'exercice LOLF et l'exercice SMR sont souvent très insuffisamment associés : les avant-PAP en sont la plus criante illustration.

3.- Stratégies de performance et lois d'orientation et de programmation

Concernant les lois d'orientation et de programmation, leur articulation avec les présentations stratégiques doit être recherchée sous certaines limites. D'une part, la partie programmation budgétaire de ces lois n'a, bien sûr, aucunement sa place dans un dispositif de performance : le fait que le ministère de la Justice respecte, loi de finances initiale après loi de finances initiale, le nombre de création d'emplois de magistrats prévus dans la loi n° 2002-1138 du 9 septembre 2002 d'orientation et de programmation pour la justice n'a que peu à voir avec la performance de l'administration et beaucoup plus avec la capacité de négociation du ministre avec son homologue de Bercy. Dans la plupart des cas, l'atteinte des objectifs de programmation de telle ou telle loi ne pourrait être mesurée que par des indicateurs de moyens, lesquels n'ont pas leur place dans un dispositif de performance.

A contrario, figure en annexe du projet de loi d'orientation pour l'avenir de l'école actuellement examiné par le Parlement, une liste d'objectifs de résultat dont certains ont tout à fait leur place dans un dispositif de performance. La coïncidence temporelle de l'élaboration de l'avant-PAP et du projet de loi a permis une harmonisation bienvenue.

4.- Stratégie politique ou stratégie de performance ?

Le lien entre dispositif de performance et lois d'orientation renvoie à une question fondamentale à laquelle aucune réponse claire n'a encore été apportée : s'agit-il, par ce dispositif de performance, de mesurer la performance des politiques publiques ou la performance de leur mise en œuvre ?

La Cour des comptes souligne que « les termes de la LOLF ne précisent pas explicitement si le Parlement souhaite que soient mesurées les performances des politiques publiques, donc des missions - ce qui implique une responsabilité de nature politique, assumée au niveau ministériel ou les performances de leur mise en œuvre - ce qui revient à évaluer principalement l'efficience de l'administration ».

Et de poursuivre : « pour l'instant, les deux options restent intimement mêlées. Sur les trois types d'indicateurs définis par le guide partagé sur la démarche de performance, à savoir l'efficacité socio-économique (impact, point de vue du citoyen), la qualité de service (point de vue de l'usager) et l'efficience (point de vue du contribuable), les deux derniers renvoient directement à la performance de l'administration en tant qu'exécutant d'une politique publique. Le premier type d'indicateurs est mixte, l'impact d'une politique publique dépendant autant de la qualité des objectifs fixés que de la qualité de leur mise en œuvre ».

La mission d'information ne partage pas ce constat de la Cour des comptes. Pour le législateur organique, et cela apparaît assez clairement dans les travaux préparatoires, le dispositif de performance a vocation à mesurer à la fois l'efficacité des politiques publiques et celle des administrations dans leur mise en œuvre. Le réduire à la deuxième option en limiterait fortement la portée et l'intérêt.

Pour autant, le dispositif de performance n'a pas vocation à se substituer au jugement politique. Comme l'écrit très justement la Cour des comptes, « la LOLF ne mettra pas l'État en équations ». Le responsable de programme n'a pas vocation, il n'aurait d'ailleurs aucune légitimité pour le faire, à se substituer au ministre, seul à même d'assumer une responsabilité politique.

Idéalement, de même que la maquette, les dispositifs de performance devraient présenter, autant que possible, une certaine permanence, au-delà des alternances politiques.

C.- LE CHOIX DES OBJECTIFS DOIT OBÉIR À UN CERTAIN NOMBRE DE PRINCIPES

L'élaboration approfondie d'une stratégie de performance doit permettre de faire apparaître des objectifs stratégiques communs à l'ensemble du programme. Les avant-projets annuels de performance des programmes publiés à l'occasion du projet de loi de finances pour 2005 comprennent 671 objectifs. Ceux-ci doivent permettre de suivre les résultats annuels des principales politiques publiques et de leur mise en œuvre pour peu qu'ils respectent un certain nombre de principes que la mission d'information a jugé utile de rappeler.

1.- Un équilibre doit être trouvé entre les trois types d'objectifs

On distingue traditionnellement trois types d'objectifs. Comme l'explique le guide méthodologique⁽¹³⁾: « le choix d'objectifs effectué doit permettre de traduire, de manière équilibrée, trois dimensions de la performance :

- Les objectifs d'efficacité socio-économique répondant aux attentes du citoyen. Ces objectifs visent à modifier l'environnement économique, social, écologique, sanitaire, culturel, etc. Ils indiquent non pas ce que fait l'administration (ses produits), mais l'impact de ce qu'elle fait (ses résultats socio-économiques).

- Les objectifs de qualité de service intéressant l'usager. L'usager peut être un usager externe (utilisateur d'un service public) ou, dans le cas de programmes de fonctions supports (fonctions d'état major et de gestion des moyens), un usager interne (services des autres programmes soutenus par le programme support).

- Les objectifs d'efficience de la gestion intéressant le contribuable. Ces objectifs tendent, pour un même niveau de ressources, à accroître les produits des activités publiques ou, pour un même niveau d'activité, à nécessiter moins de moyens. »

Globalement, on dénombre parmi les 671 objectifs (certains relevant de plusieurs catégories), 420 objectifs socio-économiques, 204 objectifs de qualité de service et 211 objectifs d'efficience. On constate donc un certain déséquilibre au détriment des deux dernières catégories. Certes, il convient d'être pragmatique dans la recherche de cet équilibre : il est normal qu'un programme opérationnel propose, pour l'essentiel, des objectifs socio-économiques. A contrario, un programme support devra disposer d'une majorité d'objectifs de qualité de service (si l'on considère les autres administrations comme les « usagers » de ce programme) et surtout d'efficience.

Sous ces réserves, on ne peut que partager l'avis de la Cour des comptes qui relève la faiblesse numérique des objectifs d'efficience, « alors même qu'ils sont très importants pour la problématique de la maîtrise de la dépense publique » ⁽¹⁴⁾. La Cour explique cette faiblesse par « un investissement méthodologique souvent trop faible pour parvenir à mesurer correctement les performances »⁽¹⁵⁾.

Il s'agit en effet du type d'objectifs le plus novateur pour les administrations et la plupart d'entre elles ne disposaient probablement pas, dans les outils statistiques existants, de ce type de données, contrairement aux autres catégories d'objectifs. La réflexion des administrations doit donc être encouragée dans ce domaine afin de dégager des pistes de progression en termes d'efficience.

2.- Les objectifs doivent être clairs sans être verbeux

L'une des exigences formulées par le Guide méthodologique est que l'objectif soit formulé de façon claire et précise. En effet, les projets annuels de performance s'adressent non seulement aux parlementaires ou aux administrations mais également à l'ensemble des citoyens : par essence, la LOLF est un instrument démocratique.

Deux écueils doivent donc être évités : une très grande généralité, voire une certaine verbosité ; et, a contrario, une trop grande technicité, incompréhensible par un lecteur non averti du jargon technique utilisé. Malheureusement, ces deux écueils n'ont pas été évités par l'ensemble des ministères.

La Cour souligne ainsi que « de nombreux objectifs sont formulés en des termes beaucoup trop généraux, qui se confondent avec les finalités du programme ». C'est le cas, par exemple (même si l'on conviendra que l'exercice est ici difficile) du programme Action de la France en Europe et dans le monde de la mission : « Action extérieure de l'État » dont les objectifs sont :

- défendre et représenter à l'étranger les intérêts de la France ;

- construire l'Europe ;

- renforcer la sécurité internationale ;

- promouvoir le multilatéralisme ;

- assurer un service diplomatique de qualité.

Comme l'explique la Cour des comptes dans sa note d'étape, le premier objectif constitue plus une activité, voire la raison d'être de l'action diplomatique qu'un objectif de performance à proprement parler. De même, certains objectifs du programme Gestion durable de l'agriculture, de la pêche et développement rural de la mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales » sont-ils beaucoup trop généraux par exemple l'objectif « concilier activités économiques et préservation des milieux » ou encore « favoriser l'attractivité des territoires ruraux ». Il semble que dans certains programmes, faute d'une analyse stratégique approfondie quant aux finalités poursuivies, on assiste à un décalage de cette réflexion vers le niveau inférieur, celui des objectifs. D'ailleurs, ce mouvement est très proche de celui déjà observé par la mission lors de l'élaboration de la maquette : l'administration avait commencé par fabriquer des programmes avant de réfléchir aux missions. Ici, elle a souvent réfléchi, dans l'ordre, aux indicateurs dont elle disposait, puis aux objectifs et, enfin, à une stratégie.

Le deuxième écueil est le caractère parfois jargonneux de certains objectifs, ce qui rend impossible leur compréhension par le citoyen. C'est le cas de l'objectif « assurer la posture de sauvegarde » du programme Préparation et emploi des forces de la mission Défense. S'il s'agit d'une terminologie classique dans le langage militaire (et utilisée dans la loi de programmation militaire), on conviendra que, pour un non-initié, elle n'est guère éclairante. Ce même reproche peut être adressé à la mission Écologie et développement durable ; comme le souligne la Cour des comptes ⁽¹⁶⁾, « certaines formulations empruntent à un vocabulaire savant (« limiter l'exposition des biens et de l'environnement aux risques et aux nuisances anthropiques »), d'autres introduisent dans l'expression des détours inutiles ou difficilement compréhensibles (« améliorer, à coût maîtrisé, la pertinence et l'efficacité du réseau des espaces réglementés au titre de la nature et des paysages ») ».

De même, l'objectif n° 4 du programme « Accompagnement des mutations économiques, sociales et démographiques » de la mission Travail, qui « vise à faciliter l'accès des adultes aux savoirs de base » pourrait plus simplement s'intituler « lutter contre l'illettrisme », au vu de la description et des indicateurs proposés.

3.- Les objectifs doivent être sélectifs mais couvrir l'essentiel du programme

a) le jugement sur le nombre optimal d'objectifs doit être pragmatique

Concernant le choix des objectifs, le responsable de programme est pris entre deux recommandations du guide qui, sans être contradictoires, doivent cependant être conciliées avec habileté :

- d'une part « les objectifs doivent concrétiser les priorités de l'action publique. Ils doivent rester en nombre limité pour garantir la lisibilité globale de la loi de finances et l'efficacité du pilotage des politiques de l'État. Leur nombre ne doit pas, dans l'idéal, excéder la demi-douzaine pour un programme ⁽¹⁷⁾ ».

- d'autre part, les objectifs doivent être représentatifs des aspects essentiels du programme : « les objectifs stratégiques retenus retracent les éléments qui paraissent essentiels dans la conduite du programme. Ils permettent de mobiliser les actions les plus consommatrices de crédits ou bien celles qui présentent les enjeux de politique publique jugés les plus importants ».

On dispose aujourd'hui en moyenne de 5,6 objectifs par programme. 33 programmes en ont entre 7 et 10 et 5 programmes en ont plus de dix. Ce nombre élevé d'objectifs est parfois justifié compte tenu de l'importance des masses budgétaires en jeu et de la diversité des actions du programme. On pense en particulier à la mission Enseignement scolaire où le nombre d'objectifs est même trop faible. À l'inverse, certains programmes proposent un nombre excessif d'objectifs au regard des crédits disponibles et des finalités du programme : c'est le cas des deux programmes de la mission Mémoire et lien avec la Nation ou du programme Patrimoines de la mission Culture.

On constate d'ailleurs qu'un nombre trop élevé d'objectifs, sans justification de fond, est souvent dû à des défauts de la maquette : lorsqu'un programme rassemble des entités administratives hétérogènes sans qu'une réelle cohérence de politique publique apparaisse, il est très difficile d'élaborer une stratégie de performance et donc d'effectuer un tri et une hiérarchisation des objectifs. Chaque entité propose alors ses propres objectifs (souvent d'ailleurs liés à leur action), ce qui conduit à une accumulation vide de sens. C'est le cas du programme Développement des entreprises de la mission Développement et régulation économique ou encore du programme Environnement et prospective de la politique de défense de la mission Défense.

b) l'activité essentielle du programme doit être couverte

Il est indispensable que la majorité - sinon la totalité - des activités du programme soit couverte par un dispositif de performance. Ceci concerne aussi bien les actions de l'administration proprement dite que celles des opérateurs ou des autorités administratives indépendantes (AAI) chargés de mettre en œuvre une politique publique.

Sur le premier point, des efforts doivent encore être accomplis. La Cour des comptes remarque ⁽¹⁸⁾ que dans le programme Administration pénitentiaire de la mission Justice, rien n'est prévu pour évaluer les conditions matérielles de vie des détenus ni, par exemple, le suivi des délinquants sexuels qui snot pourtant des sujets majeurs. De même, dans le programme Français à l'étranger et étrangers en France de la mission Action extérieure de l'État, aucune place n'est réservée à l'enseignement français à l'étranger, qui représente pourtant 55 % des crédits du programme. De même relève-t-on une certaine hypertrophie de la place réservée aux indicateurs traitant du droit d'asile, dont l'enjeu budgétaire est négligeable, aux dépens du service des visas, qui est presque totalement absent du dispositif. Les exemples sont malheureusement nombreux et des marges de clarification existent.

S'agissant des « opérateurs », il est indispensable qu'ils participent clairement au dispositif de performance. Il s'agit là d'une question fondamentale puisque la circulaire de la direction de la réforme budgétaire recense près de 770 opérateurs, parmi lesquels ceux qualifiés d'opérateurs « principaux » ont vocation à être mentionnés dans les PAP. Pour un certain nombre de programmes, la prise en compte des opérateurs dans le dispositif de performance est primordiale. Comme le remarque la Cour des comptes, « cette question se présente dans le domaine de la recherche avec les établissements publics à caractère scientifique et technique (EPST) ou dans la mission Culture, qui ne compte pas moins de soixante-dix opérateurs. Elle se pose également pour le programme « Formations supérieures et recherche universitaire » de la mission Recherche et enseignement supérieur, dont la mise en œuvre dépend en quasi totalité des universités et établissements assimilés, qui bénéficient d'une forte autonomie reconnue par la loi et affichée dans leur statut ».

Aujourd'hui, les opérateurs sont insuffisamment pris en compte dans les dispositifs de performance comme le prouve le cas de l'Agence nationale pour l'emploi (ANPE) et de l'Association française pour la formation professionnelle des adultes (AFPA) pour les programmes de la mission Travail. Ceci est d'autant plus regrettable que les relations entre l'État et les opérateurs sont souvent organisées au sein d'un contrat d'objectifs et de moyens dans lequel figure généralement un volet « performance », qu'il serait donc assez simple de reprendre.

Concernant les autorités administratives indépendantes (AAI), la mission d'information s'était déjà prononcée, pour une fois en désaccord avec le Sénat, pour leur intégration au sein des politiques sectorielles auxquelles elles participent. Dans la continuité de cette position de principe, il est indispensable que les AAI fassent partie intégrante du dispositif de performance du programme dont elles dépendent. C'est malheureusement très rarement le cas. Il convient, bien sûr, de respecter la spécificité du mode opératoire et d'autonomie de fonctionnement des AAI par rapport à une administration classique mais il doit être possible d'élaborer des objectifs et des indicateurs de performance, sans remettre en cause l'indépendance de ces organismes. La Cour des comptes partage d'ailleurs cette opinion : « l'indépendance de ces autorités ne devrait, au demeurant, pas les affranchir d'une réflexion sur la mesure de leurs performances, notamment dans l'efficience de la gestion de leurs crédits » ⁽¹⁹⁾.

La dernière question s'agissant du périmètre à prendre en compte pour le choix des objectifs concerne les dépenses fiscales. L'une des innovations de la LOLF sera la présence d'une évaluation des dépenses fiscales dans les projets annuels de performance. Ceci permettra d'avoir une vision plus juste des moyens consacrés à telle ou telle politique publique, au-delà des seuls crédits budgétaires. Le dispositif de performance doit-il également concerner les dépenses fiscales ? Ici encore, il convient d'être pragmatique. Lorsque ces dépenses fiscales représentent une part très significative des dépenses publiques de ce programme, le dispositif de performance ne peut les ignorer, sans quoi il serait déconnecté de la réalité de la politique publique qu'il entend évaluer. C'est particulièrement vrai pour les programmes Aide à l'accès au logement et Développement et amélioration de l'offre de logement de la mission Ville et logement.

4.- Le responsable de programme doit pouvoir s'engager sur ces objectifs

Le guide méthodologique précise que la réalisation d'un objectif doit dépendre de façon déterminante des activités du programme. Doivent donc être écartés les objectifs dont la réalisation dépend trop fortement de l'évolution de l'environnement socio-économique, ainsi que les objectifs imputables principalement à d'autres acteurs que ceux du programme.

Cette invitation à la modestie n'a malheureusement pas toujours été entendue par les ministères et certains responsables de programme semblent désireux de s'engager sur des objectifs qui sont manifestement hors de leur portée dans la mesure où ils ne disposent pas des leviers d'action nécessaires.

a) le cas des objectifs dépendant trop fortement de l'évolution de l'environnement socio-économique

Ceux-ci sont assez limités, mais ils subsistent encore dans certains programmes, en particulier ceux dont l'activité a des impacts socio-économiques lointains, comme les activités de prévention ou d'incitation.

Ainsi, le responsable du programme Développement des entreprises estime-t-il possible de s'engager à « assurer la fourniture en énergie aux consommateurs à un prix compétitif ». De même celui du programme Prévention des risques et lutte contre les pollutions s'estime capable de « maîtriser l'évolution des émissions de gaz à effet de serre ». Enfin, le responsable du programme Aménagement du territoire considère qu'il possède les leviers d'action nécessaires afin d'« assurer l'égal accès de la population française aux technologies de l'information et de la communication »...

Trois solutions peuvent être proposées à ces problèmes :

- un objectif portant sur l'impact lointain, imputable à plusieurs acteurs, peut être retenu, à condition que le responsable de programme détienne des leviers d'action suffisamment déterminants pour pouvoir s'engager et les explicite ou que l'indicateur permette de suffisamment neutraliser des effets de contexte ;

- un objectif d'efficacité socio-économique de second rang peut être défini et mesuré, à condition que le lien entre cet objectif de second rang et l'objectif final d'impact lointain soit explicité et si possible fondé sur une évaluation de la politique ou sur une analyse stratégique approfondie ;

- on considère que l'activité en elle-même influe favorablement de façon manifeste sur l'objectif d'impact lointain à atteindre ; il n'est pour autant pas possible de retenir un objectif global d'activité, qui ne saurait être un objectif de performance, dans la mesure où il ne démontre pas une utilisation plus efficace de la dépense, à moyens donnés. Des objectifs de qualité ou d'efficience de la gestion doivent alors être recherchés.

b) le cas des objectifs imputables principalement à d'autres acteurs que le programme

La LOLF ne s'attache, par construction, qu'à mesurer les performances de l'État. Pourtant, dans de nombreux cas, les politiques publiques sont mises en œuvre par celui-ci conjointement avec d'autres acteurs : Sécurité sociale, collectivités locales, autres acteurs publics ou privés. C'est particulièrement vrai, bien sûr, dans le domaine social où, soit les compétences sont partagées avec les collectivités locales, soit l'État n'a qu'un rôle d'élaboration et de régulation des politiques, leur mise en œuvre étant assurée principalement par les organismes de sécurité sociale.

Cette problématique se rencontre donc pour l'essentiel dans les missions Santé et Solidarité et intégration. Même dans ces cas, il est essentiel pour la mission d'information que le responsable de programme ne s'engage que sur des objectifs sur lesquels il dispose de leviers d'action. Ce n'est manifestement pas le cas de la plupart des objectifs proposés pour le programme Offre de soins et qualité du système de soins, qui relèvent manifestement de la compétence de l'assurance-maladie.

Faut-il pour autant renoncer à tout objectif ? Cela constituerait assurément un recul : il semble plus conforme à la LOLF de rechercher, au contraire, ce qui constitue la spécificité de l'action de l'État en ce domaine grâce à une réflexion stratégique approfondie. De cette stratégie doivent émerger des objectifs reflétant l'activité propre de l'État et évaluant la performance des crédits votés par le Parlement. Cela semble la seule voie possible permettant d'éviter que ne disparaisse de la maquette, et donc du dispositif de performance, le rôle fondamental assigné à l'État en tant que régulateur et producteur de normes dans le domaine de la protection sociale. Ceci est d'autant plus vrai que ce secteur revêt une importance fondamentale en termes budgétaires et sociaux. Il serait pour le moins incongru que l'État renonce à faire apparaître clairement ce rôle dans une maquette budgétaire construite autour des missions de l'État.

5.- Les objectifs doivent être harmonisés afin de faciliter les comparaisons

L'un des défauts de la procédure suivie dans l'élaboration des PAP a été la faiblesse du cadrage interministériel et la faible diffusion, à ce stade, des bonnes pratiques. Il est indispensable qu'un échange ait à présent lieu entre les différents ministères afin que chacun puisse analyser comment les autres ont répondu à telle ou telle problématique, somme toute assez proches. Cette « saine émulation », nourrie par les analyses des institutions de contrôle et d'audit, doit permettre, à moyen terme, d'élaborer une « doctrine » de la performance.

Au-delà de cette indispensable mutualisation des bonnes pratiques, certains dispositifs de performance doivent, de droit, être harmonisés, sans quoi leur intérêt serait fortement réduit.

a) les missions interministérielles

Les missions interministérielles ont pour principal objet de permettre une plus grande lisibilité de l'action publique pour le Parlement, la mission étant l'unité de vote. Elles ont ainsi pour avantage de faire cohabiter des programmes de ministère différents, chacun ayant leur propre culture administrative, mais qui participent néanmoins à une même politique publique. Le dispositif de performance doit assurément servir de lien et doit être harmonisé.

C'est le cas, par exemple, pour la mission « Aide publique au développement » à laquelle participent le ministère des affaires étrangères et le ministère de l'économie et des finances, qui représentent deux cultures administratives pour le moins différentes, voire opposées. La mission doit permettre de rapprocher ces deux univers, en particulier par le biais du dispositif de performance puisque ces deux programmes partagent un certain nombre d'objectifs, même si les leviers d'action sont, en principe, différents. Des efforts ont incontestablement été réalisés en ce sens. Ils doivent être poursuivis.

Le diagnostic est bien sûr le même pour la mission Sécurité composée d'un programme Gendarmerie nationale et d'un programme Police nationale. Sans négliger les spécificités de chacune des entités, la plupart des objectifs ont vocation à être communs et ils doivent donc être harmonisés. Du fait des incertitudes initiales sur la maquette, ce travail a pris du retard, retard très clairement perceptible dans la comparaison de deux avant-PAP. Il semble qu'un groupe de travail commun ait été mis en place sur ce dossier. On ne peut que souhaiter son succès.

b) les documents de politique transversale

Les documents de politique transversale (DPT) sont des annexes au projet de loi de finances qui présenteront, pour des politiques interministérielles englobant plusieurs programmes, les objectifs de ces différents programmes concourant à la finalité de la politique transversale.

Différents DPT sont aujourd'hui envisagés : Action extérieure de l'État, Aide publique au développement, Enseignement supérieur, Lutte contre les exclusions, Outre-Mer, Recherche, Sécurité civile, Sécurité routière et Ville.

Il conviendra de veiller à l'harmonisation des dispositifs de performance entre les différents programmes participant à chacun des DTP, ce qui n'est pas complètement le cas aujourd'hui.

c) les programmes soutien

Les fonctions soutien, aussi appelées fonctions support, sont les activités qui ont pour finalité de concourir aux activités des autres actions ou programmes de politiques publiques en leur fournissant un soutien ou un encadrement. Elles se décomposent en fonctions d'état-major et fonctions de gestion des moyens.

Les fonctions d'état-major comprennent notamment les fonctions d'élaboration des politiques et de la réglementation, les fonctions de direction, d'organisation, d'allocation des ressources budgétaires, d'études et de recherche, d'évaluation et certaines formes de contrôle.

Les fonctions de gestion des moyens correspondent aux tâches de gestion du personnel, de gestion immobilière, d'ordonnancement, de gestion budgétaire, de gestion des systèmes d'information, de communication, de formation, etc., dont la centralisation et la mutualisation permettent à la fois une plus grande efficacité, grâce à une professionnalisation accrue, et une meilleure maîtrise des coûts, grâce aux économies d'échelle.

Globalement, on ne peut que partager le constat de la Cour des comptes qui souligne le manque de cadrage méthodologique apporté à la conception des programmes soutien. Or ce cadrage est absolument indispensable car il doit permettre, à terme, de faire des comparaisons entre les programmes. Comme l'explique la Cour : « Dans deux domaines essentiels comme la gestion immobilière ou la communication, les indicateurs retenus ne se prêtent ni à une comparaison interministérielle des coûts engagés et des performances accomplies, ni parfois même à une comparaison interdirectionnelle au sein d'un même ministère - c'est notamment le cas pour le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

Le développement de la comparabilité entre les performances des fonctions soutien des différents ministères est absolument nécessaire et doit permettre au Parlement de disposer d'éléments transversaux sur la qualité de la gestion des activités support et, le cas échéant, sur les rationalisations susceptibles d'être engagées, notamment en matière de gestion immobilière - par ailleurs qualifiée de politique prioritaire de l'État ».

La mission d'information souhaite que d'importants efforts soient faits en ce domaine pour qu'à moyen terme, des comparaisons soient possibles.

d) les missions du budget général et les missions hors budget général

Certaines politiques publiques sont, dans la maquette, réparties entre plusieurs missions du fait d'une certaine diversité des outils budgétaires qu'elles utilisent (crédits du budget général, recettes affectées, prêts ou avances...). Cette diversité des outils, inévitable, ne doit pas empêcher une harmonisation des dispositifs de performance. C'est le cas, par exemple, des missions Médias et Soutien aux médias et des missions Aide publique au développement et Prêts à des États étrangers. Ce rapprochement s'impose d'autant plus que, désormais, les comptes spéciaux sont des missions, donc des unités de vote. De ce fait, ils pourront aisément être rattachés à une mission du budget général, tant en ce qui concerne le débat qu'en ce qui concerne le champ de compétence des rapporteurs spéciaux.

D.- DES INDICATEURS DE PERFORMANCE ENCORE EN COURS DE CONSTRUCTION

Les objectifs de performance, qui ont pour but de concrétiser les priorités de l'action publique, sont mesurés et suivis grâce aux indicateurs de performance qui leur sont associés. On peut rappeler la définition donnée des indicateurs dans le guide méthodologique²⁰ : « A chaque objectif est associé un ou plusieurs indicateurs chiffrés. L'indicateur mesure la réalisation de l'objectif précédemment défini, le plus objectivement possible. (...) Un bon indicateur doit être pertinent pour apprécier les résultats obtenus, utile, solide, vérifiable. »

Le point commun des différents objectifs ayant été élaborés par les ministères pour chaque programme est qu'ils ont tous vocation à être mesurables et mesurés par des indicateurs. Il faut en effet que les administrations puissent prouver l'atteinte des objectifs par la détermination non seulement d'indicateurs, mais également de valeurs-cibles. Selon le Guide méthodologique²¹, « la cible doit être située dans un horizon temporel pouvant aller jusqu'à 5 ans. Dans ce cas, les prévisions de résultats sont autant que possible indiquées pour chaque année et pas uniquement pour l'année d'échéance de la cible. La détermination de ces valeurs cibles est éclairée par le dialogue de gestion entretenu par le responsable du programme avec les services. »

L'examen des avant-projets annuels de performance montre que nombre d'administrations ont d'ores et déjà assimilé l'exercice d'élaboration des indicateurs de performance et devraient être ainsi en mesure de fournir, dès le projet de loi de finances initiale pour 2006 des indicateurs cohérents, fiables, pérennes et surtout renseignés. Pour certains programmes en revanche, la construction des indicateurs reste encore perfectible. L'enjeu n'est pas mineur : de la solidité des indicateurs de performance dépend en partie la bonne appréhension des programmes par le Parlement - en particulier les rapporteurs spéciaux et les rapporteurs pour avis - et par les instances de contrôle, au premier rang desquelles la Cour des comptes.

1.- Quelles qualités requises pour les indicateurs de performance ?

a) Qu'est-ce qu'un « bon » indicateur ?

En premier lieu, à l'instar de ce qui est préconisé pour les objectifs, la formulation des indicateurs de performance doit être claire, simple, précise et concrète. Comme le souligne la Cour des comptes, si l'on souhaite éviter que la mise en œuvre de la LOLF demeure « enfermée dans un vocabulaire d'inspiration technocratique », il convient de prôner « l'usage d'un vocabulaire simple, compréhensible par tous et puisé dans le riche répertoire de la langue française ».

Pour qu'un indicateur permette réellement d'apprécier la valeur et l'ampleur des résultats effectivement obtenus dans la mise en œuvre d'une politique publique, il doit répondre à plusieurs critères importants.

Tout d'abord, le lien reliant l'indicateur à l'objectif doit être à la fois logique et fort. Le travail pour les administrations doit ainsi consister à rechercher l'indicateur le plus cohérent possible avec l'objectif fixé. L'examen attentif, au sein des avant-PAP, des indicateurs associés aux objectifs de chaque programme montre que cet exercice s'est avéré plus difficile et complexe qu'il n'y paraissait à première vue comme en témoignent les monographies de la deuxième partie du présent rapport. Les indicateurs proposés sont dans la plupart des cas, certes, liés à la réalité que l'on cherche à apprécier, mais peut-on affirmer dans tous les cas que ces indicateurs sont les plus pertinents, c'est-à-dire qu'il n'en existerait pas d'autres mesurant mieux, plus globalement ou plus finement, les résultats effectivement obtenus ?

Pour prétendre apprécier de façon juste les résultats obtenus par l'action publique, il est en deuxième lieu nécessaire que l'indicateur choisi se réfère à des aspects substantiels et non pas marginaux des objectifs poursuivis.

Une autre qualité fondamentale de l'indicateur retenu est qu'il doit fournir aux responsables des programmes comme au Parlement et aux institutions de contrôle la possibilité de porter un jugement objectif sur l'état d'avancée des améliorations souhaitées dans chaque domaine. Pour mesurer une performance, que le résultat de la mesure ait un sens et puisse donner lieu à une analyse sérieuse, il faut privilégier les indicateurs permettant d'apprécier un résultat dans un contexte. Ainsi aux indicateurs en valeur absolue, il conviendrait de préférer, chaque fois que cela est possible, les indicateurs qui, à tout le moins, font apparaître une échelle de valeurs ou une évolution dans le temps de ces valeurs. Quant aux indicateurs de valeur moyenne, leur maniement nécessite une certaine prudence. Pour éviter de biaiser l'interprétation pouvant en être donnée, ils devront le plus souvent possible être complétés par des données de dispersion.

Même si les indicateurs retenus possèdent les qualités générales ainsi décrites, d'autres types de difficultés sont susceptibles de surgir ; le choix de l'indicateur peut en effet induire une distorsion du comportement des acteurs concernés. Ces derniers peuvent chercher à améliorer prioritairement les données ayant vocation à être mesurées par l'indicateur, au détriment des résultats globaux recherchés en vue de l'objectif général fixé. Aussi convient-il de proscrire ou, du moins d'affiner, les indicateurs qui se contentent de mesurer des durées moyennes de traitement par l'administration et négligent, par exemple, la nécessité de réduire les durées les plus longues pour un certain pourcentage de dossiers jugés compliqués.

b) Encore trop d'indicateurs ne sont pas renseignés pour l'instant

L'examen des avant-PAP permet de constater que de nombreux indicateurs proposés par les ministères ne peuvent à ce jour être renseignés (64% selon la direction de la réforme budgétaire).

Les conclusions de ce constat sont ambivalentes : ce taux élevé peut être considéré comme positif ou négatif. Il est positif car cela prouve que les administrations ne se contentent pas de reprendre des outils statistiques dont elles disposent déjà aujourd'hui ; et il est négatif car le Parlement ne peut se contenter d'un objectif dont l'indicateur serait disponible d'ici plusieurs années (parfois même à partir de 2008 seulement).

Il serait bon qu'une grande majorité d'indicateurs puissent être renseignés dès le projet de loi de finances pour 2006. De rares exceptions pourraient être acceptées mais, dans ce cas, un indicateur temporaire, déjà existant, devrait être fourni.

D'une manière générale, il convient que les systèmes d'information nécessaires à l'alimentation des indicateurs puissent être opérationnels dans un horizon proche. Il n'est guère possible d'admettre que les systèmes d'information adéquats ne soient disponibles que dans trois ou quatre ans ou pire, qu'aucune date ne soit indiquée en la matière.

2.- Les trois catégories d'indicateurs pouvant être considérés comme valables

En toute logique, comme pour les objectifs, il existe trois catégories d'indicateurs : ceux-ci cherchent à mesurer l'amélioration de la situation des citoyens (il s'agit des objectifs et des indicateurs d'efficacité socio-économique), des usagers (il s'agit des objectifs et des indicateurs de qualité de service) ou des contribuables (il s'agit des objectifs et des indicateurs d'efficience de la gestion).

a) Des problématiques différentes selon le type d'indicateurs

Comme le notait la MILOLF dans un précédent rapport d'information²², « Différents écueils doivent (...) être évités dans le maniement de ces critères. Tout d'abord, chacun de ces critères présente des difficultés intrinsèques. Le critère de l'efficacité socio-économique ne doit pas se limiter à une simple mesure des produits de l'activité administrative (par exemple, le nombre de bénéficiaires d'un dispositif d'intervention), ni à une mesure d'impact trop générale qui dépend plus de l'évolution du contexte général que de l'action de l'État (par exemple, le taux de chômage). De même, la pertinence du critère de la qualité du service rendu réside dans la certification des éléments de performance retenus par une source indépendante de l'administration. »

Les indicateurs de la première catégorie (point de vue du citoyen) correspondent à la mesure de la performance d'une politique publique. Dans leur conception, les indicateurs des deux autres catégories (points de vues de l'usager et du contribuable) impliquent que soient mesurées à la fois la performance d'une politique publique et celle des administrations chargées de la mise en œuvre de cette politique.

D'une manière générale, il convient de trouver un équilibre satisfaisant entre les trois types de « bons » indicateurs, en augmentant la part des objectifs d'efficience.

b) Quelques exemples illustratifs

Constituent des indicateurs d'efficacité socio-économique les indicateurs visant à mesurer, par exemple :

- le taux de personnes ayant bénéficié d'une mesure d'accompagnement social renforcé accédant à un emploi (programme Politiques en faveur de l'inclusion sociale) ou l'insertion professionnelle des jeunes diplômés trois ans après leur sortie de formation initiale en CDI correspondant à leur niveau de formation initiale (programme « Formations supérieures et recherche universitaire ») ;

- le taux d'élucidation des délits de voie publique (programme « Police nationale ») ;

- la part des usagers professionnels s'acquittant de leurs impôts dans le délai légal (programme « Gestion fiscale et financière de l'État et du secteur public local »).

Constituent des indicateurs de qualité de service les indicateurs s'attachant à mesurer par exemple :

- le pourcentage des dossiers traités par les directions départementales respectant les délais réglementaires, s'agissant des permis de construire et des certificats d'urbanisme (programme : « Aménagement, urbanisme et ingénierie publique ») ;

- la part des demandeurs d'emploi se disant satisfaits du service rendu par l'ANPE (programme : « Accès et retour à l'emploi ») ;

- l'ancienneté moyenne du stock des dossiers par type de juridictions (programme « Justice judiciaire »).

Constituent des indicateurs d'efficience de la gestion les indicateurs tendant à mesurer, par exemple :

- l'effet de levier de la participation financière de l'État dans les travaux de restauration des monuments historiques ou du patrimoine immobilier muséal (programme « Patrimoines »)

- le nombre d'affaires traitées par magistrat en équivalent temps plein et par type de juridiction (programme « Justice judiciaire »).

3.- La nécessité de proscrire à la fois les indicateurs mesurant des moyens ou une activité et ceux se référant à des résultats non imputables à la seule action publique

Comme le note la Cour des comptes, il faut lutter contre « la tentation d'adapter la LOLF au mode de fonctionnement actuel des administrations et non l'inverse. » Cette tendance explique, pour une part, la multiplication des indicateurs portant sur la qualité des services rendus. Elle a même pu conduire dans certains cas divers ministères à confondre la démarche de performance avec la simple description des moyens attribués ou des activités accomplies.

a) la difficulté pour certaines administrations de s'approprier la démarche de la performance

L'évolution des indicateurs de moyens ou d'activité ne renseigne pas, par définition, sur la manière plus ou moins optimale dont les services gèrent l'argent public, mais uniquement sur le volume des crédits qui leur sont attribués et le niveau d'activités que ceux-ci permettent.

Ce type d'indicateurs doit impérativement être écarté, car il est susceptible de cautionner des logiques de consommation de crédits tout à fait négatives pour les finances publiques, en contradiction totale avec les effets globaux vertueux recherchés par les concepteurs de la LOLF.

Il s'agit là de données qui peuvent être politiquement pertinentes, et trouver notamment leur place dans les lois d'orientation ou de programmation, mais elles ne sont pas liées à la mesure de la performance.

b) la nécessité de rejeter dès le projet de loi de finances pour 2006 les indicateurs de moyens et d'activité

Il convient d'être très ferme en la matière : les indicateurs mesurant simplement une activité ou la mise en œuvre de moyens doivent clairement être rejetés, et ce dès le projet de loi de finances pour 2006.

Comme les fiches contenues dans la deuxième partie du présent rapport en témoignent, certains avant-PAP ont présenté des indicateurs mesurant uniquement des moyens. On peut citer les indicateurs cherchant, par exemple, à mesurer des taux de réalisation ou des masses.

Ne peuvent être considérés comme des indicateurs valables ceux qui s'attachent à mesurer par exemple :

- le taux d'avancement des contrats de plan État-régions (programme « Transports terrestres et maritimes ») ou le taux de réalisation de la planification décidée lors du CIADT de décembre 2003 en matière de réseau routier national (programme « Réseau routier national ») ;

- le nombre des contrats d'apprentissage ou le nombre de maisons pour l'emploi (programme « Accès et retour à l'emploi »).

Les avant-PAP contiennent également, pour certains d'entre eux, des indicateurs permettant simplement d'apprécier un niveau d'activité des administrations. On peut citer notamment les indicateurs mesurant :

- le nombre de schémas d'aménagement et de gestion des eaux en cours d'élaboration et approuvés (programme « Gestion des milieux et biodiversité ») ;

- le taux de réalisation des actions de la stratégie nationale du développement durable incombant au ministère de l'écologie et du développement durable (programme « Soutien aux politiques environnementales et développement durable ») ;

- le pourcentage de la population des aires urbaines couvertes par un plan de déplacement urbain (programme « Transports terrestres et maritimes ») ;

- le nombre de jours-gendarmes projetés en OPEX (programme « Gendarmerie nationale »).

4.- La nécessité de disposer de systèmes de collecte des données fiables, stabilisés et raisonnablement coûteux

La collecte de données fiables par des systèmes efficaces constitue le préalable indispensable pour que les administrations concernées puissent, chacune dans leur domaine de compétence, renseigner des indicateurs pertinents, annuellement, en mobilisant un nombre raisonnable d'agents et de crédits pour ce faire.

a) La régularité des données collectées

Les indicateurs retenus doivent être disponibles de manière régulière et fiable : la fréquence annuelle de la collecte des données doit évidemment être la règle, les indicateurs renseignés à un rythme pluriannuel devant constituer l'exception. En outre, pour être utiles et permettre un pilotage efficace de l'action publique, les indicateurs choisis ont vocation à être exploitables sans délais par l'administration qui les produit. Comme l'indique le guide méthodologique²³, « un indicateur n'est utile que si sa production est immédiatement suivie d'une analyse par les responsables opérationnels concernés et mise à profit pour prendre des décisions de gestion. »

b) la stabilité dans les modes de collecte

Les indicateurs retenus doivent par ailleurs s'inscrire dans la durée : la pérennité de leur production doit être assurée par une certaine stabilité dans les modes de collecte. Les structures issues de l'administration centrale spécialisées dans les études et les statistiques doivent être mobilisées en premier lieu dans ce cadre. Ce sont ces services qui ont d'ores et déjà la technicité la plus reconnue pour traiter les remontées d'informations du terrain et pour élaborer des outils de mesure efficaces et incontestables. La sûreté des dispositifs de mesure ainsi mis en place dépend en amont de la maîtrise par les services compétents de certaines règles méthodologiques indispensables à la confection d'un indicateur chiffré, fiable et solide. Dans le cas de la mission « Travail », par exemple, l'expertise reconnue et déjà relativement ancienne de la DARES devrait être davantage mobilisée pour permettre l'affinement de certains indicateurs de performance relatifs au fonctionnement du marché du travail.

c) des coûts de collecte maîtrisés

D'une manière générale, les indicateurs retenus doivent être disponibles à un coût qui ne paraisse pas hors de proportion avec les bénéfices que l'on attend de leur usage.

D'après le guide méthodologique²⁴ précité, « l'extraction automatisée, à partir des applications de gestion, des données nécessaires à la mesure des indicateurs est un bon moyen de réduire son coût tout en augmentant sa fiabilité. »

Le coût de l'élaboration des indicateurs de performance doit être raisonnable ; il ne faut pas que le système de collecte des informations nécessaire au renseignement des indicateurs s'avère trop difficile à mettre en place ou que la collecte des informations correspondantes elle-même devienne coûteuse à organiser dans une fréquence annuelle.

Il convient ainsi d'éviter que les enquêtes statistiques lourdes demeurent les seules solutions pour renseigner des indicateurs. Dans ce cas, le risque est que les difficultés de mises en place de telles enquêtes conduisent les responsables de programme à renoncer à renseigner chaque année les indicateurs proposés. Les programmes de la mission Travail représentent, là encore, un bon exemple de cette difficulté. Il apparaît en effet que divers indicateurs dépendent, pour pouvoir être renseignés, de la disponibilité de données devant être collectées et traitées par trois opérateurs qui sont l'ANPE, l'AFPA, et le CNASEA.

E.- LA CULTURE DE LA PERFORMANCE DOIT SE RÉPANDRE DANS LES ADMINISTRATIONS

Au-delà du rappel des principes devant guider l'élaboration des stratégies, objectifs et indicateurs, la Mission d'information a voulu souligner la nécessité impérieuse à ce que cette culture de la performance se diffuse au sein des administrations et ne se réduise pas à un vernis, exclusivement destiné au Parlement sans que cela se traduise par des changements dans les comportements quotidiens des administrations. La façade ne suffit pas. C'est probablement l'aspect du dossier qui est le moins avancé. C'est presque le plus important. Il est indispensable que les objectifs stratégiques présents dans les projets annuels de performance soient déclinés en objectifs opérationnels au niveau déconcentré.

1.- Une insuffisante association des services déconcentrés à l'élaboration du dispositif de performance

Comme le relevait le CIAP dans son premier rapport d'activité⁽²⁵⁾, « il est indispensable que le choix des objectifs, des indicateurs et des cibles de résultats proposés, soit éclairé par un dialogue soutenu, matérialisé par plusieurs allers et retours avec les structures qui sont les opérateurs du programme, à savoir les services déconcentrés et opérateurs externes, établissements publics notamment ».

Malheureusement, ce « dialogue soutenu » n'a que rarement eu lieu : comme la mission d'information l'a déjà noté, en le regrettant, les opérateurs externes sont souvent insuffisamment pris en compte dans le dispositif de performance, l'instrument du contrat d'objectifs et de moyens qui souvent les lie à l'État étant sous-exploité. De même, les services déconcentrés n'ont été que très peu associés à l'élaboration des objectifs et des indicateurs. Comme le souligne la Cour des comptes, « la plupart des ministères ont conduit leur réflexion sur les objectifs et les indicateurs au niveau des administrations centrales, en occultant la place des services déconcentrés et la mesure comparative de leurs performances ».

Le ministère de la justice ne constitue malheureusement qu'un contre-exemple : le groupe de travail constitué pour définir les objectifs et les indicateurs LOLF a opportunément associé les services déconcentrés, avec une large concertation y compris avec les échelons régionaux et départementaux. Le comité de suivi, composé des sous-directeurs financiers et des ressources humaines, a ainsi été élargi à des responsables locaux de premier rang (un Premier président, un procureur général, un procureur de la République, un chef de service administratif régional d'une Cour d'appel, un directeur régional des services pénitentiaires, un directeur départemental de la protection judiciaire de la jeunesse).

Une généralisation de cette démarche aurait certainement produit des résultats très intéressants pour bien d'autres ministères. L'accélération du calendrier peut expliquer cette faible implication des services déconcentrés, mais elle ne la justifie pas.

2.- La déclinaison des programmes en budgets opérationnels de programme a pris du retard

Une fois votés par le Parlement, les programmes ont vocation à être déclinés en budgets opérationnels de programme (BOP). Chaque BOP regroupe la part des crédits d'un programme mise à la disposition d'un responsable identifié pour un périmètre d'activité (une partie des actions du programme par exemple) ou pour un territoire (une région, un département...), de manière à rapprocher la gestion des crédits du terrain.

Un découpage des programmes en BOP est donc en cours au sein du ministère. Ce découpage doit, bien sûr, être adapté à chaque administration et le périmètre géographique pertinent peut varier : interrégional, régional, départemental, voire zonal. Le choix du périmètre doit être guidé par le souci de constituer un niveau de responsabilité permettant l'optimisation tant de la gestion des moyens que celle des activités et des résultats attendus.

La plupart des ministères ont déjà achevé ce travail dont les résultats définitifs devaient être rendus publics à la fin du mois de février. Malheureusement, il semble que certains ministères soient en retard ce qui est particulièrement regrettable. Comme le note la Cour, « l'impact de cet exercice sur les performances de l'État est au moins aussi important que la mise au point d'objectifs et d'indicateurs : en redistribuant les circuits de dépense et les responsabilités, en opérant des choix fondamentaux en matière de déconcentration, la LOLF suscite de nouvelles opportunités, mais aussi de nouveaux risques ⁽²⁶⁾». La mission d'information suivra d'ailleurs très attentivement ce dossier dans les mois à venir, en effectuant plusieurs déplacements dans les services déconcentrés.

3.- Les BOP doivent comporter leur propre dispositif de performance

Le budget opérationnel de programme a les mêmes attributs que le programme lui-même : c'est un ensemble globalisé de moyens associés à des objectifs mesurés par des indicateurs de résultats. Les objectifs stratégiques présentés au Parlement ont donc vocation à être déclinés en objectifs opérationnels, instruments privilégiés du pilotage des services.

Cette déclinaison peut se faire selon trois modalités :

- la déclinaison territoriale ou sectorielle d'objectifs stratégiques ; ce sont alors les mêmes objectifs socio-économiques, de qualité de service ou d'efficience de la gestion que ceux des PAP, mesurés par les mêmes indicateurs, mais dont la valeur cible est adaptée au contexte local ou au périmètre de compétence du service ;

- des objectifs de production, d'activité ou de moyens (dits « objectifs intermédiaires ») qui concourent à la réalisation des objectifs stratégiques. Il existe alors des liens de causalité entre objectifs stratégiques et objectifs opérationnels ;

- des objectifs complémentaires aux objectifs stratégiques, cohérents et non contradictoires avec eux, qui concernent des activités non couvertes par les objectifs stratégiques ou qui tiennent compte de la situation locale des services.

La déclinaison des objectifs stratégiques en objectifs opérationnels doit concilier trois principes :

- les objectifs opérationnels doivent être exprimés en des termes portant sur des réalités maîtrisables par les entités auxquels ils sont assignés ;

- les objectifs opérationnels doivent être exprimés en des termes laissant l'autonomie la plus large possible aux entités quant aux dispositifs et moyens à mettre en œuvre ;

- pour éviter de mobiliser excessivement les services au détriment de l'activité opérationnelle, il convient de limiter le nombre d'objectifs et d'indicateurs assignés à un même responsable de BOP, de façon à ne pas conduire à une dispersion des efforts s'il s'agit d'objectifs socio-économiques, de qualité de service ou d'efficience, ou à ne pas limiter son autonomie de moyens par de trop nombreux objectifs intermédiaires.

Reste que pour réussir cet exercice de déclinaison, encore faut-il connaître le périmètre des budgets opérationnels de programme. On peut craindre que le retard pris en ce domaine n'ait des conséquences négatives sur le dispositif de performance des BOP. Si ce risque était avéré, il conviendrait de rectifier la situation très rapidement sans quoi le pari essentiel de la LOLF : insuffler une culture de la performance dans l'administration pour optimiser l'utilisation de l'argent public, serait fortement compromis. L'enjeu n'est donc nullement technique : il est la clef de réussite de la réforme.

DEUXIÈME PARTIE

ANALYSE PAR MISSION ET PAR PROGRAMME

MISSION ACTION EXTÉRIEURE DE L'ÉTAT

Cette mission rassemble l'essentiel des crédits du ministère des affaires étrangères, hormis ceux concourant à l'effort d'aide publique au développement qui se trouvent dans la mission Aide publique au développement. L'hypothèse d'une extension du périmètre de cette mission à d'autres ministères, comme le ministère de l'économie et des finances par exemple, n'a pas été retenue, contrairement aux préconisations de votre mission d'information. Dans le projet de loi de finances pour 2005, cette mission était dotée de 2,285 milliards d'euros.

S'agissant du dispositif de performance proprement dit, on ne peut que partager le constat de la Cour des comptes de la réelle difficulté de rendre compte à travers des données quantitatives, d'une activité régalienne privée de clients directs, au moins pour le premier programme, et dont les résultats sont largement dépendants de facteurs exogènes.

A.- LE PROGRAMME ACTION DE LA FRANCE EN EUROPE ET DANS LE MONDE

Le programme Action de la France en Europe et dans le monde regroupe tous les moyens nécessaires à l'exercice de la diplomatie, y compris les contributions obligatoires versées aux organisations internationales et aux opérations de maintien de la paix et les crédits de la coopération militaire et de défense. Il était doté dans le projet de loi de finances pour 2005 de 1,335 milliard d'euros.

1.- La stratégie

La présentation stratégique expose clairement les quatre principaux objectifs du programme Promouvoir les intérêts de la France, participer à la construction européenne, affirmer la place de la France dans la communauté internationale et disposer d'un dispositif diplomatique performant, qui correspondent à ceux de l'action diplomatique. Elle souligne également l'importance qui doit être accordée à la recherche de la performance. On peut néanmoins regretter que la présentation stratégique se contente simplement d'énumérer la liste des objectifs, ce qui révèle la faiblesse de la réflexion sur la stratégie.

2.- Les objectifs

Si les 5 objectifs proposés couvrent bien les finalités de l'action diplomatique, ils présentent l'inconvénient de rendre compte de manière quasi-exclusive de l'efficacité socio-économique, au détriment de l'efficience de la gestion et, surtout, de la qualité du service. Ce déséquilibre résulte, certes, de la spécificité du programme, notamment de la difficulté de mesurer l'influence politique d'un pays à l'étranger, il pourrait néanmoins être atténué. Par exemple, l'objectif « défendre et représenter à l'étranger les intérêts de la France », dont la formulation est trop générale, pourrait être scindé en deux objectifs distincts, l'un revêtant une dimension plus politique, l'autre une dimension plus économique. Ainsi, le premier objectif aborderait le point de vue du citoyen au travers des trois indicateurs actuellement retenus, tandis que le second refléterait davantage le point de vue de l'usager, au travers de l'indicateur « soutien apporté aux acteurs économiques français par les postes ». Cet objectif pourrait d'ailleurs être mis en perspective avec un objectif proche, décrivant l'action des missions économiques et permettant ainsi des comparaisons entre les deux réseaux.

Si les objectifs « construire l'Europe », « renforcer la sécurité internationale » et « promouvoir le multilatéralisme » correspondent bien aux finalités de l'action diplomatique française, ils mériteraient toutefois d'être précisés ou, à tout le moins, d'être accompagnés de commentaires plus explicites, présentant, par exemple, des sous-objectifs ainsi que les leviers d'action à la disposition du ministère pour remplir ces objectifs. De même, le commentaire de l'objectif « assurer un service diplomatique de qualité » gagnerait à être beaucoup plus précis : il pourrait ainsi présenter brièvement les standards de qualité et d'efficacité de gestion des principaux partenaires étrangers, qui sont simplement évoqués dans le commentaire, la place de la France au vu de ces critères et, enfin, les moyens mis en œuvre par le ministère pour améliorer la qualité du service ainsi que la gestion. Par ailleurs, dans la mesure où cet objectif est associé à deux indicateurs relevant plutôt de l'efficience de la gestion, il serait souhaitable de compléter son intitulé, afin de tenir compte de cette dimension.

3.- Les indicateurs

Le lien plus ou moins distendu entre objectifs et actions fait qu'une action peut ne pas être reflétée dans les objectifs et les indicateurs. Il en va ainsi de l'action « coopération militaire et de défense », qui n'est liée à aucun indicateur : même si elle n'est pas dépourvue de lien avec l'objectif « renforcer la sécurité internationale », les deux indicateurs de celui-ci, relatifs aux initiatives françaises dans le traitement des crises et à la participation de la France dans la lutte contre le terrorisme et contre la prolifération, ne portent pas réellement sur les résultats de la politique de coopération militaire et de défense. Il serait par conséquent souhaitable d'introduire, au moins, un indicateur se rattachant à la coopération militaire et de défense. Par ailleurs, compte tenu du fait que le premier pourcentage proposé pour l'indicateur « initiatives françaises dans le traitement des crises » risque d'être très faible et peu significatif, il serait souhaitable de présenter chacune des données en valeur absolue. Ainsi, seraient présentés, d'une part, le nombre d'initiatives prises par la France pour régler des crises ou mettre fin à des conflits et, d'autre part, le nombre de crises et conflits.

S'agissant de l'objectif « défendre et représenter à l'étranger les intérêts de la France », l'indicateur « résonance dans les médias des initiatives françaises » gagnerait à distinguer d'une part les médias français des médias étrangers et, à l'intérieur de cette dernière catégorie, les médias de pays francophones, et, d'autre part, les retombées positives des échos négatifs. Par ailleurs, comme le précise la Cour, la notion d'« initiative » mériterait d'être précisée. Cette remarque vaut d'ailleurs également pour l'indicateur de l'objectif « construire l'Europe ».

Pour l'objectif « construire l'Europe », l'indicateur retenu, en lui-même assez intéressant, pourrait être enrichi par la fourniture de données comparatives pour l'Allemagne, le Royaume-Uni, l'Italie et l'Espagne. Il pourrait être utilement complété par un indicateur d'efficience de la gestion, qui présenterait le coût du dispositif de représentation auprès de chacun de ces organismes, ou, si cela n'est pas possible, auprès de l'ensemble de ces institutions, et le rapporterait à celui de nos principaux partenaires.

Enfin, 10 sur 11 des indicateurs proposés sont en cours d'élaboration : il est impératif qu'ils soient disponibles pour le projet de loi de finances pour 2006. À cet égard, il convient de souligner la nécessité de constituer des groupes de pays homogènes pour les indicateurs relatifs aux coûts des dispositifs de représentation.

B.- LE PROGRAMME RAYONNEMENT CULTUREL ET SCIENTIFIQUE

Le programme Rayonnement culturel et scientifique retrace les actions et les coopérations menées par la France dans les domaines culturels et scientifiques, afin de promouvoir l'influence de la France dans les pays ne relevant pas de l'aide publique au développement. Les crédits affectés à ce programme étaient de 345 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2005.

1.- La stratégie

La présentation stratégique gagnerait à être plus précise et mieux structurée. En effet, certains passages peuvent apparaître verbeux et redondants. Les leviers d'actions du ministère devraient notamment être mieux mis en évidence. Il serait également souhaitable que la dimension économique associée au rayonnement culturel et scientifique de la France soit mentionnée. Enfin, aucune priorité géographique ou sectorielle n'est définie.

2.- Les objectifs

Parmi les 5 objectifs proposés, seul le dernier renseigne la qualité du service rendu et l'efficience de la gestion. Afin de rétablir un certain équilibre entre les trois axes de mesure de la performance, ces deux axes pourraient être abordés au travers de nouveaux indicateurs associés aux objectifs existants.

Outre le fait que le deuxième objectif « améliorer la place des idées, des expressions artistiques et des productions audiovisuelles françaises » apparaît redondant avec le premier « améliorer la place de la langue française et favoriser la diversité culturelle », certains objectifs mériteraient d'être précisés. Ainsi, le premier objectif pourrait être reformulé sous un autre intitulé : « promouvoir la diversité culturelle », le commentaire indiquant les vecteurs de cet objectif (promotion de la diversité linguistique, et notamment de la langue française, défense des idées françaises et soutien aux différentes formes d'expression (artistiques, audiovisuel). Le deuxième objectif pourrait par conséquent devenir « augmenter la part de marché des industries culturelles et audiovisuelles » et, ainsi, aborder la dimension économique du rayonnement culturel. Le quatrième objectif gagnerait quant à lui à intégrer la coopération institutionnelle, particulièrement importante avec les pays d'Europe centrale et orientale et pourrait, par conséquent, s'intituler « renforcer les partenariats bilatéraux dans les domaines institutionnel, universitaire, technique et de recherche ».

3.- Les indicateurs

Les 14 indicateurs proposés sont cohérents et, pour la plupart, pertinents. Toutefois, ils mériteraient d'être complétés, pour que les dimensions « qualité du service rendu » et « efficience de la gestion » soient davantage renseignées. Certains devraient être reformulés. Ils présentent en outre la difficulté d'être, pour la plupart (10 sur 14), en cours d'élaboration, ce qui, pour certains, comme « nombre d'anciens boursiers ayant des fonctions de direction dans les entreprises privées et l'administration » ou « situation de la diversité linguistique sur Internet », peut laisser planer quelques doutes quant à leur caractère réalisable.

Le premier objectif, qui pourrait s'intituler « promouvoir la diversité culturelle », où l'indicateur « nombre d'apprenants dans le réseau des établissements culturels » apparaît en partie comme un indicateur d'activité, pourrait utilement être complété par un indicateur relatif au taux de satisfaction des apprenants dans le réseau des établissements culturels et par un indicateur retraçant le pourcentage d'étudiants ayant obtenu un diplôme. Devraient également être rattachés à cet objectif, modifié, les indicateurs « résonance dans les médias étrangers des œuvres et productions intellectuelles et des manifestations culturelles françaises », en distinguant si cette résonance est plutôt positive ou négative et s'il y eu ou non une mesure d'accompagnement ou de promotion du ministère, « diffusion des films français à l'étranger » et « audience dans le monde et dans certaines métropoles de TV5 et de RFI ». Il serait enfin souhaitable d'ajouter un indicateur retraçant l'utilisation de la langue française dans les colloques internationaux et un indicateur relatif à l'emploi de la langue française dans les organismes internationaux.

Le deuxième objectif, « augmenter la part de marché des industries culturelles et audiovisuelles », pourrait se voir associer des indicateurs relatifs d'une part aux parts de marché aux niveaux européen et mondial des différents secteurs concernés (programmes audiovisuels, livres, disques, films) et, d'autre part, aux montants des ventes enregistrées dans ces industries.

L'objectif « renforcer le rôle de la France dans la formation des élites » pourrait être complété par un indicateur relatif au taux de satisfaction des étudiants étrangers diplômés des 2^ème et 3^ème cycles de l'enseignement supérieur français.

Il conviendrait également de préciser les indicateurs de l'objectif, modifié, « renforcer les partenariats bilatéraux dans les domaines institutionnel, universitaire, technique et de recherche ». L'indicateur « partenariats recherche/entreprise impliquant la France et un ou plusieurs pays étrangers » n'apparaît pas comme étant le plus pertinent, il pourrait par conséquent être supprimé ou, à défaut, complété afin de rendre compte de l'intervention du ministère. Il pourrait alors adopter l'intitulé suivant : « nombre de partenariats recherche/entreprise impliquant la France et un ou plusieurs pays étrangers résultant de l'intervention du ministère rapporté au nombre total des partenariats ». Il serait plus intéressant d'introduire des indicateurs rapportant, pour les laboratoires de recherche d'une part et les universités d'autre part, les partenariats soutenus par une intervention du ministère à l'ensemble des partenariats, au niveau européen et au niveau mondial. Enfin, il serait pertinent d'ajouter deux indicateurs, l'un relatif au nombre d'appels d'offres remportés par l'expertise française rapporté au nombre total d'appels d'offres, l'autre relatif au nombre d'appels d'offres remportés par l'expertise française rapporté au nombre d'appels d'offres remportés par les principaux partenaires européens, ce qui permettrait ainsi d'avoir des éléments de comparaison avec nos partenaires.

Parmi les indicateurs rattachés au dernier objectif « assurer un service culturel et de coopération efficient et de qualité », celui relatif au taux d'autofinancement des établissements culturels gagnerait en clarté s'il distinguait le coût des expatriés, et celui relatif aux coûts de structure devrait plutôt être rapporté au financement total des projets. Le partenariat avec les autres acteurs, pourtant mentionné dans le commentaire, n'apparaît cependant pas dans les indicateurs. Par conséquent, il serait souhaitable d'introduire un indicateur retraçant la part des projets cofinancés avec les collectivités locales et celle des projets cofinancés avec des intervenants multilatéraux. Enfin, il serait intéressant de distinguer la coopération au travers d'un indicateur présentant la part de l'enveloppe de coopération rapportée au financement total des projets.

C.- LE PROGRAMME FRANÇAIS À L'ÉTRANGER ET ÉTRANGERS EN FRANCE

Le programme Français à l'étranger et étrangers en France a pour finalités de fournir les services essentiels dont ont besoin les Français établis ou de passage à l'étranger, et de participer à la définition et à la mise en œuvre de la politique d'asile et de la politique en matière d'entrée, de séjour et d'établissement des étrangers en France. Ce programme, essentiellement calqué sur l'organisation administrative, apparaît comme disparate. Il était doté de 603 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2005.

1.- La stratégie

Plutôt que de fournir des données chiffrées sur l'activité du réseau consulaire, des établissements d'enseignement, de l'AEFE et de l'OFPRA, la présentation stratégique devrait commencer par la définition des grands objectifs poursuivis, et ce, dans chaque domaine. En effet, alors que le programme regroupe des champs d'action très divers, il est principalement fait mention de l'activité du réseau consulaire, au détriment des autres acteurs. Si la présentation a le mérite d'exposer certains des leviers d'action qui seront mobilisés, elle devrait être complétée afin d'en indiquer la totalité. Le bilan des actions déjà menées pourrait être supprimé.

2.- Les objectifs

Au nombre de quatre, les objectifs renseignent principalement les dimensions de qualité du service rendu et d'efficience de la gestion. Compte tenu de la teneur de ce programme, il est normal que l'efficacité socio-économique soit moins présente.

L'objectif « veiller à la sécurité des Français à l'étranger » mériterait d'être précisé dans son intitulé, d'autant que le commentaire l'accompagnant n'est pas pleinement satisfaisant. À cet égard, les commentaires des quatre objectifs mériteraient d'être approfondis, afin de moins s'attacher à des aspects descriptifs et de mieux mettre en évidence les leviers d'action du ministère.

Enfin, on peut regretter avec la Cour des comptes qu'aucune place ne soit réservée à l'enseignement français à l'étranger, qui représente pourtant 55 % des crédits du programme. De même relève-t-on une certaine hypertrophie de la place réservée aux indicateurs traitant du droit d'asile, dont l'enjeu budgétaire est négligeable, aux dépens du service des visas, qui est presque totalement absent du dispositif.

3.- Les indicateurs

Les indicateurs proposés pour l'objectif « assurer un service consulaire de qualité », qui renseignent les trois dimensions de la performance, mériteraient d'être précisés et complétés. Pour les trois indicateurs retenus, il serait souhaitable que la distinction entre les différents types de documents (passeports, cartes nationales d'identité, actes d'état-civil et visas) soit mieux établie. En particulier, il serait opportun que les informations relatives aux visas soient mises en évidence dans les indicateurs relatifs aux délais de délivrance et aux décisions d'annulation prononcées par le juge. Il conviendrait, en outre, de réintroduire l'indicateur relatif au nombre de dossiers traités par agent et par an en zone de risque migratoire élevé, qui constitue une donnée intéressante et était jusqu'à présent communiqué dans les documents budgétaires.

Pour ce qui est de l'enseignement français à l'étranger, le premier indicateur (« évolution du nombre et de la proportion d'enfants français, étrangers tiers et nationaux dans les établissements d'enseignement français à l'étranger ») n'est pas satisfaisant : complexe, il s'avère être un simple indicateur d'activité. S'agissant du troisième indicateur (« coût moyen pour l'État, par élève et par catégorie d'élèves »), on peut regretter qu'il ne distingue pas les établissements en gestion directe des écoles conventionnées, alors que le coût pour l'État y est structurellement différent, et que ne soit pas calculée la part de ce financement public par rapport au coût total de la scolarité d'un élève. Dans la même logique, l'indicateur actuel relatif au taux de couverture des frais de scolarité par les bourses compléterait utilement le dispositif retenu.

Les indicateurs rattachés à l'objectif « garantir l'examen des demandes d'asile » mériteraient d'être enrichis car certains d'entre eux apparaissent moins pertinents que ceux qui existent déjà. Ainsi, seront présentés le délai moyen de traitement d'une demande, le coût moyen de son examen, et ces deux mêmes informations pour un dossier de recours. Le taux de convocation pour un entretien, qui figure actuellement dans les documents budgétaires, va donc disparaître. Il mériterait d'être maintenu, tout comme il serait intéressant qu'un indicateur supplémentaire présente le taux de recours et le taux d'annulation des décisions de refus.

Enfin, il convient de souligner une nouvelle fois que la part des indicateurs en cours d'élaboration est forte, puisque, sur les 14 indicateurs proposés, seuls 5 sont renseignés. Il est essentiel que le ministère puisse, comme il s'y est engagé, fournir ces données chiffrées pour le prochain projet de loi de finances.

MISSION ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L'ÉTAT

Cette mission est dotée de 2,34 milliards d'euros en 2005, plus des deux tiers correspondant aux crédits globalisés des préfectures (programme Administration territoriale). Outre le programme support du ministère de l'Intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, la mission comprend également les crédits de financement de la vie politique ainsi que le budget des cultes.

A.- PROGRAMME ADMINISTRATION TERRITORIALE

Ce programme de 1,66 milliard d'euros en 2005 retrace pour l'essentiel les crédits globalisés des préfectures, qui concernent à la fois l'activité de délivrance de titres, la coordination locale des missions de sécurité et d'ordre publics, la mise en œuvre déconcentrée de l'ensemble des politiques publiques spécifiques et le contrôle de légalité des actes des collectivités territoriales. S'y ajoute le pilotage à l'échelon central du réseau des préfectures. De fait, la Cour des comptes note pertinemment que ce programme regroupe des crédits destinés au fonctionnement d'une structure et non à la mise en œuvre d'une politique publique. Le Comité interministériel d'audit des programmes ⁽²⁷⁾ y voit une faiblesse, qu'il juge toutefois plus que compensée par les acquis de la globalisation du budget des préfectures en termes de préfiguration de la LOLF.

Sept objectifs et douze indicateurs sont proposés.

1.- La stratégie de performance du programme

La présentation du programme précise que les fonctions couvertes par ce programme, à savoir l'activité des préfectures, sont de deux natures, selon qu'elles sont mises en œuvre pour le compte du ministre de l'Intérieur ou d'un autre ministre. L'avant-PAP précise lucidement : « il serait vain de rendre compte de la totalité du champ des activités des préfectures par douze indicateurs. À travers les choix opérés, ce sont moins des priorités que des éléments saillants de l'activité qui ont été privilégiés. » L'énoncé de la stratégie montre que l'exercice a été parfaitement compris, avec le choix réfléchi et hiérarchisé d'objectifs et d'indicateurs variés couvrant l'ensemble d'un programme composite. La Cour des comptes estime pour sa part que le caractère « hétéroclite » du programme ne permet pas d'en identifier les priorités.

2.- Les objectifs

Tous les objectifs sont pertinents et leur choix explicité. Par exemple, la fonction de sécurité intérieure n'est assortie d'aucun objectif, la sécurité civile ayant été privilégiée en raison de l'enjeu qu'elle représente en termes de performance. Autre exemple : la détermination des meilleurs objectifs d'efficience possibles pour la fonction transversale d'animation du réseau des préfectures, compte tenu des données utilisables.

La Cour des comptes regrette toutefois l'absence d'un objectif de « modernisation de la pratique du contrôle budgétaire » des collectivités, qui figure dans la stratégie ministérielle de réforme.

3.- Les indicateurs

Les indicateurs relatifs à la fonction de sécurité civile sont précis et bien étayés. En particulier, le document précise en quoi ceux qui pourraient apparaître comme des indicateurs d'activité sont bien des indicateurs de performance. Il est possible de supprimer l'un des quatre prévus, celui qui ne comporte pas encore de chiffrage (n° 2 : taux d'établissements recevant du public de 1^ère catégorie visités par la commission de sécurité), étant de surcroît redondant.

Les deux indicateurs relatifs à la délivrance de titres ⁽²⁸⁾ sont excellents, même si aucun n'est encore disponible. Le même satisfecit vaut pour les deux indicateurs relatifs au contrôle de légalité des collectivités territoriales, l'un d'eux étant déjà disponible. L'indicateur mesurant l'amélioration de la cohérence de l'action territoriale de l'État est, lui, toujours en construction, mais semble bien pertinent à ce stade.

Plutôt qu'un taux, de consommation, c'est avec justesse qu'a été bâti un indicateur de risque de dégagement d'office des crédits du FEDER ⁽²⁹⁾. Enfin, parmi les deux indicateurs d'efficience, celui mesurant le coût d'affranchissement, bien que proche d'un indicateur d'activité, est expliqué de façon convaincante et est disponible ; en revanche, on peut regretter l'utilisation de l'indicateur « passe-partout » rapportant les crédits de l'action de soutien au montant total du programme − même s'il est légèrement raffiné : les crédits d'intervention sont exclus du dénominateur.

B.- PROGRAMME VIE POLITIQUE, CULTUELLE ET ASSOCIATIVE

Les crédits de ce programme sont très fluctuants car ils sont étroitement corrélés au financement des opérations électorales. Leur volume est donc réduit en 2005 (179,39 millions d'euros), qui englobe également le financement public des partis politiques, l'encadrement juridique de la vie associative ainsi que les crédits des cultes - il s'agit pour l'essentiel de crédits de personnel pour l'Alsace et la Moselle.

Six objectifs et sept indicateurs sont proposés.

1.- La stratégie de performance du programme

Aucune stratégie n'est exposée pour un programme que le précédent rapport de la MILOLF a contribué à façonner. Il s'agit certes là encore d'un programme composite dont les crédits sont en très grande majorité déterminés de façon exogène, ce qui n'exclut pourtant pas la définition d'une stratégie de performance, comme le montrent d'ailleurs les objectifs et indicateurs choisis avec soin et bien présentés. À noter, l'absence (non critiquable) d'objectif couvrant l'action « cultes ».

2.- Les objectifs

Les objectifs d'efficacité socio-économique prédominent logiquement, mais les deux autres catégories sont également présentes.

Concernant le financement des partis et l'organisation des élections, les objectifs sont satisfaisants. En revanche, sur les trois objectifs relatifs à la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CCFP), le premier n'apparaît pas assez exigeant (contrôler l'ensemble des comptes dans les délais n'est pas une cible à viser mais une obligation légale), le deuxième (réduire les rejets de comptes de campagne) ne dépend pas de la Commission mais des candidats ; le troisième (réduire les délais de traitement) est pertinent. Il est très proche de celui qui est consacré à la vie associative. Quant à l'aspect « soutien », il n'est assorti d'aucun objectif d'optimisation des moyens.

3.- Les indicateurs

Les deux indicateurs de délai relatifs à l'allocation de l'aide aux partis éligible au financement public sont simples, parlants et disponibles. De même, l'indicateur du coût d'une élection par électeur inscrit est-il un bon outil de mesure. Pour la CCFP, seul l'indicateur accompagnant l'objectif pertinent devrait être conservé ; il s'agit du délai de traitement des comptes de campagne. L'indicateur « nombre de comptes contrôlés / nombre de comptes envoyés dans les délais légaux » est certes intéressant mais n'a vocation qu'à fluctuer entre 99 et 100 %.

S'agissant de la vie associative, l'indicateur de délai de traitement des demandes de reconnaissance d'utilité publique est pertinent mais non encore disponible. Pour pallier l'absence de mesure de la performance de l'aspect « soutien » du programme, on pourrait envisager un indicateur du type : nombre d'ETP / nombre d'actes traités (nombre de partis à financer + nombre de comptes examinés + nombre de demandes de reconnaissance d'utilité publique), glissant sur cinq ans pour neutraliser l'effet du cycle électoral.

C.- PROGRAMME SOUTIEN DES POLITIQUES DE L'INTÉRIEUR

Ce programme support de l'ensemble du ministère représente 495,25 millions d'euros en 2005, et finance classiquement : les fonctions d'État-major (dont le secrétariat général), la gestion des ressources humaines, les activités d'études et d'évaluation, les systèmes d'information et de communication, l'immobilier et les affaires financières. Sont également incluses les activités de la direction des libertés publiques et des affaires juridiques (conseil juridique et élaboration de normes).

Huit objectifs et treize indicateurs sont proposés.

1.- La stratégie de performance du programme

Claire et argumentée, la stratégie présentée réussit le tour de force de donner une cohérence à un programme support par définition éclaté et construit peu ou prou en se calquant sur les directions fonctionnelles de l'administration centrale du ministère : état-major, personnel, informatique, affaires financières, direction juridique, études et expertise.

L'accent est mis sur le concept particulier de « satisfaction de l'usager interne », qui n'est pas dépourvue de tout lien avec l'efficacité socio-économique.

2.- Les objectifs

Sept des huit objectifs proposés visent à satisfaire « l'usager interne » au ministère, le huitième étant un objectif d'efficience visant à optimiser le coût du programme support. Sélectifs, les objectifs retenus n'en balaient pas moins l'essentiel des activités de support, de façon argumentée.

On peut regretter de ne pas disposer d'objectifs d'efficience (par exemple en matière de coûts de personnel ou de coûts de fournitures) aussi raffinés que les ceux d'efficacité socio-économique.

3.- Les indicateurs

L'indicateur « passe-partout » rapportant le coût du programme support au budget du ministère hors coûts d'intervention, dont le numérateur est encore à préciser, est plutôt décevant. Un indicateur de performance centré sur la politique d'encouragement à la productivité des personnels pourrait rapporter le montant moyen d'une prime au montant global des primes de résultat versées aux personnels compris dans le programme.

Pour le reste, les indicateurs ont manifestement fait l'objet d'une réflexion approfondie qui dénote une très bonne assimilation du concept de performance, soit via de classiques indicateurs de délai, de coût et de disponibilité, soit au moyen de constructions particulières, par exemple pour évaluer la gestion des ressources humaines. À saluer également, l'indicateur « ratio d'intérêts moratoires / montant total des factures payées », même s'il peut se révéler tributaire de la régulation budgétaire. Ces indicateurs sont cependant, pour nombre d'entre eux, en cours de construction.

Quelques réserves peuvent toutefois être formulées : l'indicateur « taux d'appréciations positives relatives à la qualité de travaux de l'Inspection générale de l'administration (IGA) », reposant sur des questionnaires et des autoévaluations, n'aura peut-être pas toute la robustesse souhaitée ; l'indicateur du suivi des recommandations de l'IGA est meilleur, et suffisant.

MISSION AGRICULTURE, PÊCHE, FORÊT ET AFFAIRES RURALES

Les crédits relevant du ministère de l'Agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales seront éclatés en sept programmes ministériels au sein du budget général :

- quatre programmes (Gestion durable de l'agriculture, de la pêche et développement rural ; Valorisation des produits, orientation et régulation des marchés ; Forêt ; Soutien des politiques de l'agriculture) participeront à la mission ministérielle Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales, qui demeurera en quelque sorte le « cœur de métier » et le seul ensemble vraiment identifié au sein du budget de l'État pour la politique de soutien à l'agriculture ;

- trois programmes (Enseignement technique agricole ; Enseignement supérieur et recherche agricoles ; Sécurité et qualité sanitaire de l'alimentation) participeront à des missions interministérielles, respectivement Enseignement scolaire, Recherche et enseignement supérieur et Sécurité sanitaire. Il s'agit en effet d'actions en faveur du monde rural qui peuvent s'intégrer dans des politiques publiques plus globales menées par l'État.

Les quatre programmes de la mission Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales représentent, selon l'avant-projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2005, un montant de près de 3 milliards d'euros.

A.- PROGRAMME GESTION DURABLE DE L'AGRICULTURE, DE LA PÊCHE ET DÉVELOPPEMENT RURAL

Ce programme, dont le responsable sera le directeur général de la Forêt et des affaires rurales au ministère chargé de l'agriculture, traduit la mise en œuvre de la politique en faveur du monde rural, compte tenu des attentes de la société en matière de développement durable des territoires ruraux. Il s'inscrit dans la mise en œuvre du deuxième pilier de la politique agricole commune (PAC). Il se décomposerait en sept actions et représenterait, en 2005, 1,3 milliard d'euros en autorisations de programme et 1,5 milliard d'euros en crédits de paiement, soit respectivement 69 % et 32 % des crédits du ministère de l'Agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales.

1.- La stratégie de performance du programme

Ce programme ne comporte aucune présentation stratégique introductive.

Le travail de formulation des objectifs stratégiques du ministère reste encore à réaliser, afin d'être présenté au Parlement. Une politique publique spécifique est bien menée au niveau national, de manière complémentaire aux aides communautaires. Il faut donc identifier les leviers d'action propres au ministère qui doivent être ainsi soumis à évaluation, indépendamment des cofinancements versés par l'Union européenne.

2.- Les objectifs

Les objectifs choisis mesurent surtout l'efficacité socio-économique (3 des 4 objectifs). L'objectif n° 2 (Favoriser l'attractivité des territoires ruraux) pose problème, dans la mesure où ne sont pas clairement mis en avant les leviers d'action du ministère, notamment en ce qui concerne les projets d'assainissement, dont les crédits ont été transférés aux agences de l'eau, ou le développement de l'activité en milieu rural, qui est favorisé par de nombreuses mesures diverses mises en œuvre par d'autres ministères. La Cour des comptes partage ce constat.

3.- Les indicateurs

Parmi les 8 indicateurs de résultats envisagés, 2 s'apparentent en fait à des indicateurs de moyens déguisés (celui correspondant à l'action Mesures agro-environnementales et territoriales, à savoir la part des surfaces agricoles sous engagement agro-environnemental, et surtout celui indiquant la population des communes rurales ayant bénéficié d'un soutien pour réaliser un projet d'eau potable ou d'assainissement). Un seul indicateur est déjà renseigné statistiquement.

L'indicateur de résultat retenu pour le suivi de l'action Appui au renouvellement des exploitations agricoles est le taux de renouvellement des chefs d'exploitation, ce qui n'a de sens, comme le fait remarquer la Cour des comptes, que sur une série pluriannuelle et en tentant compte de l'évolution démographique.

Les indicateurs qui permettront le pilotage de l'action Gestion durable des pêches maritimes et de l'aquaculture sont :

- l'état biologique des ressources halieutiques exploitées par les navires français, permettant de mesurer la conciliation entre les activités économiques et la préservation des milieux, mais qui est très dépendant de facteurs extérieurs à l'action du ministère, comme l'évolution climatique et environnementale, et constitue donc, selon la Cour des comptes, plutôt un indicateur de contexte que de résultat ;

- l'indice de concentration géographique des capacités de pêche, afin d'évaluer l'attractivité du secteur compte tenu des délivrances d'autorisation de flotte par le ministère ;

- et l'évolution de la rentabilité des entreprises de la filière pêche, pour mesurer le développement économique et qualitatif de la filière halieutique.

Il est fort regrettable qu'aucun indicateur ne soit associé à l'action Politique du cheval.

L'indicateur de performance pour l'action Mise en œuvre des politiques de l'agriculture et du développement rural, de valorisation des produits et orientation des marchés et de la forêt devrait être la part des frais de gestion des aides par rapport au montant total des aides versées. Il sera dépendant du montant des aides versées au titre du deuxième pilier de la PAC, et ne permettra donc pas de suivre effectivement l'efficience propre des services du ministère et du CNASEA, organisme payeur unique. Pour éviter ce biais, la Cour des comptes recommande plutôt de construire un indicateur rapportant globalement le coût complet de gestion des aides au nombre de dossiers instruit, pondéré selon la difficulté relative de gestion de chaque dispositif.

B.- PROGRAMME VALORISATION DES PRODUITS, ORIENTATION ET RÉGULARISATION DES MARCHÉS

Ce programme, dont le responsable sera le directeur des Politiques économique et internationale au ministère chargé de l'agriculture, entend améliorer le développement économique et qualitatif des filières agricoles et alimentaires. Il s'inscrit dans le cadre du premier pilier de la PAC. Sa mise en œuvre repose notamment sur l'action des établissements publics sous tutelle que sont les offices agricoles et l'Institut national des appellations d'origine (INAO). Il se décompose en 4 actions et représenterait, en 2005, 710,5 millions d'euros.

1.- La stratégie de performance du programme

Ce programme comporte une présentation stratégique introductive qui tente de faire apparaître ce qui relève réellement de l'action publique nationale, avec quels leviers d'action dans le contexte d'une politique très liée à l'Union européenne, tant en ce qui concerne ses choix que ses cofinancements.

L'évolution du revenu agricole par actif et celle de l'activité agro-alimentaire constituent des objectifs stratégiques de contexte qui sont bien explicités.

2.- Les objectifs

Les objectifs choisis mesurent surtout l'efficacité socio-économique (3 des 4 objectifs). Ils sont cohérents avec les orientations stratégiques du programme.

3.- Les indicateurs

Sur les 10 indicateurs de résultats envisagés, 6 sont déjà renseignés. Seul un indicateur correspond à une logique d'activité, celui qui mesure l'évolution des démarches de regroupement d'organisations de producteurs.

Les indicateurs de suivi de l'objectif d'adaptation des filières à l'évolution des marchés portent sur la part des surfaces cultivées en agriculture biologique, les volumes commercialisés bénéficiant d'une indication géographique protégée, l'évolution des démarches de regroupement officiel d'associations de producteurs déjà existantes (fusions ou unions) et la part des produits à forte valorisation dans le chiffre d'affaires des exploitations laitières (on peut cependant se demander pourquoi il n'est prévu un tel indicateur que pour l'industrie laitière).

Le seul indicateur de performance retenu pour l'action Gestion des aléas de production concerne le délai moyen de mobilisation des aides d'urgence en cas de calamités agricoles. Cet aspect, procédural et administratif, ne saurait cependant suffire à évaluer la pertinence et l'efficacité des aides, qui ont pour objectif d'apporter une solution pratique aux agriculteurs concernés. La Cour des comptes rappelle qu'il s'agit en fait de la reprise d'un indicateur de contrôle de gestion interne, qui mesure davantage les délais de traitement des dossiers par les services centraux que la qualité du service rendu aux usagers.

Deux indicateurs mesurent la réalisation des objectifs de promotion des produits et du modèle agro-alimentaire français : la présence des entreprises françaises sur les salons agroalimentaires internationaux, qui ne dépend cependant pas seulement de l'action du ministère, et le nombre de pays tiers ayant adopté une réglementation protégeant les indications géographiques. Ce dernier indicateur semble peu pertinent car il n'est guère possible d'affirmer qu'il relève directement de la mise en œuvre d'une politique publique nationale. Selon la Cour des comptes, il s'agit clairement d'un indicateur de contexte. En revanche, il pourrait être utile de suivre l'évolution des ventes des produits agro-alimentaires français hors du territoire national.

Des indicateurs spécifiques, utiles et intéressants, doivent permettre de suivre et de rendre compte de la réalisation de l'action Gestion des aides nationales et communautaires. Ils portent sur deux domaines : d'une part, les délais de paiement des principales primes de la PAC aux exploitants agricoles et, d'autre part, les coûts globaux de mise en œuvre des mesures communautaires, intégrant notamment les montants des pénalités financières éventuelles supportées par la France. De ce fait, les moyens nationaux mis en œuvre sont bien rapportés aux montants communautaires versés, ce qui correspond à la réalité financière des soutiens, mais fait dépendre la mesure de l'efficience de la gestion d'un montant d'aides sur lequel les services et les opérateurs n'ont pas prise. On peut donc émettre à l'encontre de ce dernier indicateur la même critique que sur l'indicateur correspondant du programme Gestion durable de l'agriculture, de la pêche et développement rural pour les aides du deuxième pilier de la PAC.

C.- PROGRAMME FORÊT

Ce programme, dont le responsable sera le directeur général de la Forêt et des affaires rurales, vise à rendre compte de la mise en œuvre de la politique forestière par le ministère chargé de l'agriculture et l'Office national des forêts (ONF). Il se décompose en 4 actions et représenterait, en 2005, 325,3 millions d'euros. Cependant, il n'intègre pas les dépenses de personnel et de fonctionnement des services déconcentrés concernés, qui figurent au sein du programme Gestion durable de l'agriculture, de la pêche et développement rural.

1.- La stratégie de performance du programme

Ce programme ne comporte aucune présentation stratégique introductive, même si la description du programme et de ses actions permet de présenter correctement leurs finalités.

2.- Les objectifs

Les 4 objectifs choisis présentent l'inconvénient de ne renseigner qu'une dimension du système de mesure de la performance, celle relative à l'efficacité socio-économique. La qualité du service rendu à l'usager et l'efficience de la gestion sont complètement ignorées.

La politique forestière se prête certainement plus difficilement que d'autres à la définition d'objectifs de qualité de service. Toutefois, un tel objectif pourrait, par exemple, être défini en ce qui concerne la gestion des forêts privées, activité pour laquelle des enquêtes de satisfaction auprès des usagers pourraient avoir un sens.

Il n'est prévu d'objectif et d'indicateur d'efficience que pour l'ONF, opérateur public lié à l'État par un contrat d'objectifs, mais pas pour les services propres du ministère aurait, ce qui est une vraie carence, résultant pour une grande part du non rattachement des moyens de fonctionnement internes au programme d'intervention lui-même.

3.- Les indicateurs

Sur les 6 indicateurs de résultats envisagés, 4 sont déjà renseignés, mais aucun ne paraît vraiment satisfaisant, dans la mesure où ils ne renseignent pas suffisamment l'objectif auxquels ils sont associés.

Il s'agit en particulier de l'indicateur des surfaces de forêts avec aménagement forestier, qui s'avère être très précis par rapport à l'objectif d'amélioration de la gestion durable des forêts, dont l'intitulé est assez général. Il devrait être complété par au moins un autre indicateur. De même, il serait plus intéressant de remplacer la mesure du taux d'extinction des feux de forêt naissants, qui ne dépend pas directement ni essentiellement de la politique forestière, par un indicateur portant sur les autres dimensions de la politique de protection de la forêt (protection des sols, de la biodiversité,...). Par ailleurs, le suivi de l'évolution de la valeur ajoutée de la branche « sylviculture et exploitations forestières » est sans rapport avec l'objectif d'accroître la récolte de bois car, comme le relève la Cour des comptes, il tient compte de la valeur d'un stock, le surplus du croît forestier par rapport à la récolte, qui n'est justement pas récolté l'année de production de l'indicateur.

Mais surtout, de trop nombreux indicateurs sont de simples indicateurs de contexte et non de véritables indicateurs de performance. Il en va ainsi des indicateurs de pourcentage de bois récolté par rapport à l'accroissement biologique, de surfaces de forêts avec aménagement forestier et de surfaces forestières privées relevant d'un plan simple de gestion rapportée à la surface théorique pouvant relever d'un tel plan. Les résultats de ces indicateurs peuvent progresser indépendamment de l'utilisation des moyens publics qui y sont consacrés, sans qu'ils traduisent donc une amélioration dans l'utilisation des crédits : ils ne permettent donc pas de porter un jugement sur la politique mise en œuvre.

D.- PROGRAMME SOUTIEN DES POLITIQUES DE L'AGRICULTURE

Ce programme comprend l'ensemble des moyens de l'administration centrale du ministère chargé de l'agriculture (fonctions de contrôle et de pilotage des directions d'administration centrale et services d'inspection), les crédits nécessaires au fonctionnement et à la modernisation des services ou à la formation initiale des agents, les crédits destinés aux statistiques et aux études et les moyens des directions régionales de l'agriculture et de la forêt (DRAF). Il se décompose en 4 actions et représenterait, en 2005, 410,5 millions d'euros.

Il faut observer, comme le rapporteur spécial concerné, M. Alain Marleix, que la totalité des moyens des DRAF, soit 2.537 emplois, et de l'administration centrale, soit 2.020 emplois, est inscrite dans ce programme. Le ministère veut ainsi préserver l'unité de gestion de ses services régionaux et centraux et instituer une fongibilité entre ses directions centrales. Le découpage proposé aura pour effet de « sanctuariser » les emplois dans un programme spécifique, et d'empêcher les responsables de programme d'une politique publique, identifiée par un programme, d'avoir la maîtrise des agents, notamment centraux, mettant en œuvre cette politique publique.

Par ailleurs, ce programme ne comporte pas les moyens affectés aux directions départementales de l'agriculture et de la forêt (DDAF), soit 6.880 emplois, qui constituent l'action Mise en œuvre des politiques de l'agriculture et du développement rural, de valorisation des produits et orientation des marchés et de la forêt du programme Gestion durable de l'agriculture, de la pêche et développement rural, alors que ces services déconcentrés relèvent aussi du programme Valorisation des produits, orientation et régularisation des marchés, ainsi que du programme Forêt. Le ministère justifie ce choix par la nécessité d'accorder aux directeurs départementaux la possibilité de procéder à des réallocations de moyens pour faire face à l'évolution de leurs missions, et notamment aux cycles des crises agricoles. Les emplois départementaux seraient ainsi autorisés « en bloc ». Cette conception horizontale de la fongibilité pose cependant la question de la maîtrise des masses salariales.

Cette absence de ventilation des moyens des services n'est pas conforme au principe de responsabilisation qui fonde la nouvelle présentation du budget. Les services du ministère de l'agriculture ne sont en effet pas tous polyvalents et peuvent donc être ventilés. Il serait souhaitable de rattacher les moyens des directions « fonctionnelles » de l'administration centrale et déconcentrée aux programmes que celles-ci mettent en œuvre, afin d'apprécier réellement le coût complet des politiques publiques menées.

1.- La stratégie de performance du programme

Ce programme comporte une présentation stratégique qui indique bien les finalités que doit s'efforcer d'atteindre la personne responsable, à savoir le directeur général de l'Administration au ministère chargé de l'agriculture. Il est cependant regrettable, compte tenu du périmètre du programme, que le ministère ne se dote pas ainsi d'une stratégie globale de gestion de l'ensemble de ses personnels, en services centraux et déconcentrés.

2.- Les objectifs

Les 7 objectifs retenus semblent globalement satisfaisants, s'agissant essentiellement de mesurer l'efficacité de la gestion, à l'exception de l'objectif n° 4 (Améliorer la qualité et le ciblage de l'action publique), dont les résultats sont difficilement mesurables autrement que par une approche centrée sur l'activité du ministère lui-même, ainsi que des deux objectifs relatifs à la qualité de l'information statistique fournie par le ministère, que la Cour des comptes classerait en objectif opérationnels plutôt qu'en objectifs stratégiques. Compte tenu du nombre assez élevé d'objectifs de ce programme, certains pourraient donc être supprimés.

3.- Les indicateurs

Aucun des indicateurs de résultats envisagés (12) n'apparaît comme réellement non-conforme aux règles de mesure de la performance. La moitié d'entre eux seulement est déjà renseignée.

Les indicateurs de performance retenus pour l'action Moyens de l'administration centrale sont uniquement liés à la fonction ressources humaines : taux de mobilité des agents après plus de trois ans au même poste, pourcentage des agents ayant suivi une formation au cours des trois dernières années, nombre d'équivalents temps plein affectés à la gestion du personnel rapportés au nombre d'agents gérés. Ces indicateurs auraient plus de pertinence dans le programme Fonction publique, réforme de l'État et prospective que dans un programme de soutien consacré exclusivement à l'agriculture, avec un périmètre très restreint.

Une batterie d'indicateurs de la qualité et de l'audience des services statistiques du ministère chargé de l'agriculture est prévue : évolution du nombre de consultations des sites Internet des services concernés, taux de réabonnement aux informations diffusées par ce service, pourcentage des études de bonne qualité (études qui sont en fait réalisées par des organismes extérieurs à l'administration, comme le fait remarquer la Cour des comptes, ce qui ne permet pas de mesurer en tant que telle la qualité de l'action publique), part des actions du ministère soumises à évaluation (qui ne tient cependant pas compte des concours communautaires), retard moyen (ce qui constitue un affichage a priori peu valorisant !) dans la fourniture des statistiques de productions végétales et animales.

Enfin, il est prévu un indicateur d'efficience de la masse salariale en DRAF (hors services statistiques), qui est assez hétérogène et composite compte tenu de la diversité des domaines d'activité des directions concernées, ce qui justifie les critiques sur la non pertinence d'indicateurs concernant des programmes où les moyens de fonctionnement ne sont pas rattachés aux crédits d'intervention correspondants. De surcroît, cet indicateur rend mal compte des moyens mobilisés par l'administration lors d'une crise agricole.

MISSION AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT

Cette mission interministérielle constitue l'une des innovations de la maquette puisqu'elle réunit en son sein les deux ministères participant le plus significativement à la politique française d'aide publique au développement. Le premier programme est géré par le ministère de l'économie et des finances et le second par le ministère des affaires étrangères, plus précisément la Direction générale de la coopération internationale et du développement (DGCID). Au total, cette mission représentait, dans le projet de loi de finances pour 2005, 2,87 milliards d'euros.

En termes de performance, dans la mesure où notre politique d'aide publique au développement doit poursuivre les mêmes objectifs quels que soient les acteurs ou les modes d'action, une certaine harmonisation doit être recherchée entre les objectifs des deux programmes. Cette harmonisation n'est pas encore aboutie et il s'agit là d'une des pistes de progrès à explorer.

Pour la Cour des comptes, le document de politique transversale pourrait être le support adéquat de la définition de la stratégie de la France en matière d'aide publique au développement.

A.- AIDE ÉCONOMIQUE ET FINANCIÈRE AU DÉVELOPPEMENT

Ce programme rassemble les crédits participant à l'aide publique au développement gérés par le ministère de l'économie et des finances, c'est-à-dire, pour l'essentiel, des aides directes à caractère macro-économique et le financement d'agences internationales de développement.

1.- La stratégie du programme

Celle-ci est relativement succincte. Elle se contente de reprendre les objectifs développés plus longuement par la suite. En particulier, la spécificité, et donc la légitimité, de l'action du ministère dans ce domaine n'est pas suffisamment explicitée. En outre, les relations avec l'opérateur essentiel que constitue l'Agence française de développement ne sont pas situées dans une perspective de performance.

2.- Les objectifs

Les objectifs sont au nombre de quatre :

- 1. Promouvoir les orientations stratégiques françaises de développement durable ;

- 2. Participer au rétablissement de la stabilité macroéconomique et à la création des conditions de la croissance des pays en développement ;

- 3. Assurer une gestion efficace et rigoureuse des crédits octroyés à l'aide publique au développement ;

- 4. Promouvoir l'expertise française dans le domaine du développement durable et de la gouvernance économique et financière.

La principale difficulté de ce programme réside dans le fait que la majorité de ses crédits est affectée à des organisations multilatérales sur lesquelles le responsable de programme n'a qu'une influence limitée à la hauteur de sa contribution. Ses leviers d'action sont donc limités alors qu'en théorie, un responsable de programmes ne doit s'engager que sur des objectifs sur lesquels il dispose d'une véritable marge de manœuvre.

Par ailleurs, la Cour des comptes insiste avec raison sur la nécessité d'assurer une cohérence entre les objectifs de ce programme et ceux qui seront choisis pour les programmes de la mission Prêts à des États étrangers.

3.- Les indicateurs

En tenant compte de cette réserve, les indicateurs proposés pour le premier objectif seront intéressants car ils permettent, d'une part, de faire un lien avec les Objectifs du Millénaire que s'est assignée la communauté internationale et, d'autre part, de souligner les priorités géographiques de la France. Il serait par contre utile de rajouter une ligne relative aux « projets labellisés NEPAD » à l'indicateur n° 2.

L'indicateur n° 2 (part des pays qui ont bénéficié, avec succès, de l'initiative en faveur des pays pauvres très endettés) de l'objectif n° 2 est utile car il met en avant un aspect de notre politique d'aide publique au développement qui, s'il est budgétairement limité, est essentiel, à savoir les annulations de dette. Pour autant, cet indicateur considéré isolément est peu satisfaisant. D'une part, une information sur le service de la dette, avant et après annulations, serait sans doute plus révélatrice. D'autre part, les leviers d'action de la France en ce domaine sont très limités puisqu'elle n'a aucune prise sur le franchissement du point d'achèvement par le pays bénéficiaire. La réflexion doit donc être poursuivie en ce domaine pour trouver des indicateurs qui mesurent à la fois l'efficacité de cette politique d'annulations de dettes et la « valeur ajoutée » apportée par la France.

L'indicateur n° 1 (montant des engagements d'aide publique au développement apportés par l'AFD sous forme de prêts, pour un euro de subvention versé à l'AFD) de l'objectif 3 est particulièrement intéressant car il permet de mesurer l'effet de levier apporté par cet opérateur. Les deux autres indicateurs sont également utiles mais, ici encore, l'influence de la France sur la performance de la Banque mondiale étant limitée, sa présence au sein des indicateurs est discutable. Il serait par contre utile de mieux exploiter les multiples procédures d'évaluation internes à l'AFD.

Enfin, s'agissant des indicateurs de l'objectif n° 4, il serait utile de les compléter par un relatif à l'ADETEF du type « nombre de contrats obtenus/nombre d'appels d'offre souscrits ». De même, une réflexion doit être engagée dans le but de construire un indicateur permettant de mesurer l'influence de la France au sein de la communauté du développement. Il s'agit là d'un exercice difficile (comme le prouvent les tentatives faites en ce sens au sein du ministère des affaires étrangères), mais indispensable.

B.- SOLIDARITÉ À L'ÉGARD DES PAYS EN DÉVELOPPEMENT

Ce programme rassemble l'essentiel des crédits gérés par la DGCID participant à l'effort français d'aide publique au développement, le reste des crédits de la DGCID figurant au sein du programme Rayonnement culturel et scientifique de la mission Action extérieure de l'État. Il représente un peu moins de deux milliards d'euros.

1.- La stratégie du programme

La stratégie du programme est relativement étoffée et permet une bonne hiérarchisation des priorités stratégiques, ce qui a dû faciliter la réduction du nombre d'objectifs par rapport aux intentions premières du ministère des affaires étrangères.

2.- Les objectifs

Les objectifs sont au nombre de six et couvrent l'essentiel des crédits du programme :

- 1. Mettre en œuvre les objectifs du Millénaire adoptés par les Nations unies concernant la lutte contre la pauvreté et le développement durable ;

- 2. Contribuer à la gouvernance démocratique et à la consolidation de l'État de droit ;

- 3. Promouvoir le développement par la culture, la formation et la recherche ;

- 4. Renforcer le partenariat mondial pour le développement dans un cadre européen et multilatéral ;

- 5. Réagir aux catastrophes humanitaires et participer aux plans de reconstruction ;

- 6. Assurer un service culturel et de coopération de qualité.

Globalement, ces objectifs sont satisfaisants et correspondent à une stratégie de performance. Il s'agit néanmoins, pour l'essentiel, d'objectifs d'efficacité socio-économique : les objectifs de qualité de service et d'efficience sont quasiment absents du programme. Seul le dernier peut être considéré comme un objectif d'efficience.

3.- Les indicateurs

Concernant les indicateurs, ceux de l'objectif n° 1 sont intéressants, d'autant qu'ils sont assez proches de ceux de l'objectif n° 1 du premier programme de la mission. Des comparaisons pourront donc être faites. Il serait d'ailleurs utile d'affiner l'indicateur n° 1 (part de l'aide gérée par le MAE affectée aux objectifs du Millénaire) selon la même nomenclature que l'indicateur analogue du premier programme. Cette nomenclature rejoint d'ailleurs celle du CICID et fait l'objet d'un autre indicateur, le n° 3. Une fusion des deux serait plus simple. Comme pour le premier programme, il serait par contre utile de rajouter une ligne relative aux « projets labellisés NEPAD » à l'indicateur n° 2.

S'agissant de l'objectif n° 2, on constate un certain décalage entre son intitulé et les indicateurs qui lui sont rattachés. Les indicateurs n° 2 et 3 pourraient faire l'objet d'un objectif autonome et n'ont qu'un rapport lointain avec l'objectif affiché.

Pour le troisième objectif, l'indicateur n° 1 : « part moyenne des programmes locaux (hors information) dans les grilles de TV dans la ZSP » semble peu pertinent pour mesurer la performance de la politique française en ce domaine. Les leviers d'action sont quasi nuls. L'indicateur n° 3 est intéressant mais on discerne également assez mal les leviers d'action dont dispose la DGCID en ce domaine. Les indicateurs 2 et 4 (nombre d'heures-élèves dans le réseau culturel français de coopération et nombre de programmes de recherche associant des chercheurs français et étrangers) sont pertinents, même s'ils peuvent apparaître, en première lecture, comme des indicateurs d'activité. Il n'en est rien puisque, dans un cas, le nombre d'élèves présents est fonction de la politique d'attractivité menée par le département et se traduit par une augmentation des ressources propres et, dans l'autre cas, un ciblage plus précis au sein d'un portefeuille donné de programmes de recherche est possible. Pour s'en assurer, construire un ratio serait peut-être moins susceptible d'effets pervers.

Les indicateurs de l'objectif n° 4 sont les moins satisfaisants. Les deux premiers sont pertinents, mais le troisième « contributions françaises aux organisations internationales contribuant à l'aide au développement » est un pur indicateur de moyens et n'a pas sa place dans un dispositif de performance. De plus, il prend en compte le rang de nos contributions, ce qui est incompatible avec la nécessaire maîtrise par le responsable du programme des leviers d'action. Un indicateur pertinent serait éventuellement le ratio entre ces contributions et la dotation globale de ce programme, car il traduirait une véritable stratégie de la part du responsable. Le deuxième défaut de cet objectif réside dans l'absence d'indicateurs relatifs à la dimension européenne, malgré son intitulé. Un indicateur mesurant les pénalités de retard payées par la France au titre de sa contribution au FED serait tout à fait pertinent au regard de la récente histoire budgétaire du ministère des affaires étrangères. Au-delà, un indicateur mesurant l'influence de la France au sein de la politique européenne de développement serait utile, même s'il est difficile à construire.

S'agissant de l'objectif 5, les deux premiers indicateurs sont intéressants même si l'on voit mal comment sera construit le premier, relatif aux délais de réponse aux situations. En revanche, l'indicateur n° 3 : « aide d'urgence française » s'expose exactement aux mêmes critiques que l'indicateur sur les contributions : il s'agit d'un simple indicateur de moyens qui n'a pas vocation à figurer au sein d'un dispositif de performance.

Pour conclure, on constatera que la plupart des indicateurs n'étaient pas renseignés dans le projet de loi de finances pour 2005 car ils sont en cours de construction. Ceci est positif dans la mesure où le ministère des affaires étrangères ne s'est pas contenté de reprendre des données statistiques déjà existantes. Néanmoins, cette lacune devra naturellement être comblée pour le projet de loi de finances pour 2006. La Cour des comptes souligne d'ailleurs « la faiblesse des systèmes d'informations dont dispose le ministère des affaires étrangères. À cet égard le premier défi de la cellule de contrôle de gestion centrale (CCG) dont s'est dotée la direction générale de l'administration en novembre 2003, est de mettre en place des relais, au sein des directions d'administration centrale et du réseau du ministère des affaires étrangères, pour obtenir des remontées d'informations fiables et homogènes ».

MISSION CONSEIL ÉCONOMIQUE ET SOCIAL

La Mission Conseil économique et social se présente toujours, selon l'avant-projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2005, avec un seul programme de 33 millions d'euros, dont le responsable serait le Président du Conseil économique et social.

La présentation de la performance de la mission souffre des défauts de construction de la maquette budgétaire, déjà soulignés à maintes reprises, tant par la mission d'information que par le rapporteur spécial concerné, M. Pierre Bourguignon. En effet, en vertu de l'article 7 de la loi organique, une mission ne saurait comporter un seul programme, encore moins une seule action. Le Conseil économique et social ne peut pas, de lui-même, s'exonérer de présenter ses crédits conformément à la nomenclature budgétaire qui s'applique à tous les budgets hors dotations. Si elle était maintenue en l'état, cette mission pourrait donc être découpée en deux programmes (Représentation des activités économiques et sociales ; Fonctionnement de l'institution et politique de communication).

Il apparaît possible - et très préférable en l'état -de créer une nouvelle mission intitulée Conseil aux pouvoirs publics. Le problème serait alors réglé de lui-même puisque le programme Conseil économique et social côtoierait le programme Juridictions financières. Ne s'agissant pas de Pouvoirs publics au sens constitutionnel du terme, il n'y a pas lieu d'accorder aux charges budgétaires relevant de ces programmes le statut de dotations (titre I). L'autonomie de gestion, tout à fait légitime, de ces institutions peut être assurée au niveau réglementaire, en ce qui concerne par exemple l'absence de contrôle financier dont jouit déjà le Conseil ou une pratique assouplie de régulation budgétaire. Pour autant, l'inscription automatique en loi de finances des crédits demandés et l'absence de mesure de la performance ne sont pas acceptables. De ce point de vue d'ailleurs, on peut regretter que la Cour des comptes n'ait pas souhaité analyser les indicateurs proposés par le Conseil économique et social.

1.- La stratégie de performance du programme

La présentation stratégique introductive de la mission mono-programme se contente de rappeler que le Conseil économique et social n'est pas une administration et que son activité ne peut donc pas être mesurée au moyen d'indicateurs de performance. Le Conseil se propose seulement de présenter au Parlement son programme pluriannuel de travail et ses actions en faveur des conseils économiques et sociaux régionaux, ainsi qu'à l'international, alors qu'il s'agit de décisions relevant de son autonomie de gestion et sur lequel le Parlement n'a pas à avoir prise.

Un tel refus d'entrer dans le cadre fixé par la LOLF pour toute institution financée sur crédits budgétaires, or Pouvoirs publics, n'est pas justifié, donc pas acceptable. Les indicateurs n'ont pas à être présentés « à titre documentaire », mais bien pour mesurer une efficacité socio-économique et une efficience. Comme toute institution, le Conseil doit utiliser au mieux les crédits qui lui sont délégués, et en rendre compte au Parlement : le contribuable doit savoir si son argent est utilisé de manière efficiente par le Conseil économique et social, lequel dispose d'une administration propre, au-delà de l'activité de ses membres.

2.- Les objectifs

En conséquence du refus de présenter une stratégie de performance, aucun objectif n'est fourni par le Conseil économique et social.

3.- Les indicateurs

L'avant-PAP du programme Conseil économique et social ne permet guère de mesurer l'activité de l'institution. Ne sont en effet présentés que des indicateurs liés à la politique de communication et de représentation du Conseil : diffusion par Internet et par les Journaux officiels des avis du Conseil, nombre d'articles parus dans la presse concernant l'institution et nombre de délégations étrangères reçues.

Ces indicateurs se contentent de mesurer le reflet de l'institution en tant que telle, sans se préoccuper de son seul rôle constitutionnel, qui est de conseiller le Gouvernement et d'informer le Parlement. C'est pourquoi il importe de mettre en place des indicateurs sur les relations entre le Conseil et le Gouvernement d'une part, le Conseil et le Parlement d'autre part. Il serait souhaitable à cet égard de savoir comment le Conseil économique et social a répondu aux demandes d'études et d'avis du Gouvernement, dans quels délais, par exemple lorsque l'urgence n'a pas été déclarée. De même, le nombre d'auditions de rapporteurs du Conseil par les assemblées parlementaires, en séance publique ou en commission, traduirait le lien qu'il faut développer entre le Parlement et le Conseil.

Il faut surtout disposer d'indicateurs sur l'efficience de la gestion interne du Conseil, dont les membres ne sont pas élus mais désignés et qui dispose de services administratifs propres. La mesure de la performance qui est proposée au Parlement, s'agissant du Conseil économique et social, ne peut pas être considérée aujourd'hui comme étant en mesure de rendre compte d'une bonne utilisation des deniers publics. Le Conseil aurait donc tout à gagner à présenter lui-même, en totale transparence, les indicateurs de l'efficacité de sa gestion, que traduit la faible part et la maîtrise de ses frais de fonctionnement.

Rien ne justifie que le Conseil s'exonère de l'application de la performance, et partant, du contrôle parlementaire et démocratique qu'elle induit quant à l'usage des crédits publics.

MISSION CULTURE

La mission ministérielle Culture, structurée autour de la valorisation du patrimoine culturel, de l'aide à la création artistique, et, enfin, du soutien à la transmission des savoirs et à la démocratisation de la culture, reflète les finalités de la politique publique dans le domaine culturel. Elle représentait, dans le projet de loi de finances pour 2005, 2,66 milliards d'euros.

Le système de mesure de la performance proposé se caractérise par un nombre trop important d'objectifs et d'indicateurs, qui nuit à la clarté de l'information, ainsi que par la présence forte d'objectifs et d'indicateurs d'activité ou de moyens déguisés, qui ne sont pas des éléments de mesure de la performance.

A.- PROGRAMME PATRIMOINES

Construit selon une logique sectorielle, ce programme regroupe sept actions correspondant chacune à un domaine de la politique en faveur des patrimoines (patrimoine monumental et archéologique, patrimoine des musées de France, patrimoine cinématographique, etc.) et une action dédiée aux acquisitions et à l'enrichissement des collections publiques, tous secteurs confondus. Si ce programme, qui s'élève à 1,08 milliard d'euros, concerne la direction des musées de France, la direction des archives de France, la direction du livre et de la lecture, le centre national de la cinématographie (CNC) et la délégation générale à la langue française et aux langues de France, son responsable est le directeur de l'architecture et du patrimoine.

1.- La stratégie du programme

La présentation stratégique se contente d'énumérer les objectifs retenus pour mesurer la performance du programme, en en explicitant certains aspects, sans toutefois mener une véritable réflexion sur la démarche de performance du ministère.

2.- Les objectifs

Le ministère n'a pas suffisamment sélectionné et hiérarchisé ses objectifs, qui s'élèvent au nombre de dix. Il serait souhaitable que le ministère réduise le nombre des objectifs proposés en en définissant de plus synthétiques, en relation directe avec les finalités poursuivies. Partageant ce constat, la Cour des Comptes propose que les dix objectifs proposés soient ramenés à trois objectifs, qui seraient « conserver le patrimoine », « accroître l'accès du public au patrimoine national » et « élargir les sources d'enrichissement des patrimoines publics ».

Par ailleurs, la grande majorité des objectifs proposés renseignent l'efficacité socio-économique, au détriment de l'efficience de gestion et, plus encore, de la qualité du service rendu à l'usager. En effet, aucun objectif relatif à cette dimension du système de mesure de la performance n'est proposé, alors qu'un objectif de ce type (comme « améliorer la satisfaction du public en matière d'accueil ») pourrait très facilement être défini s'agissant de la fréquentation des musées.

Certains objectifs, présentés comme des objectifs d'efficacité socio-économique, s'avèrent en outre être des objectifs de moyens, c'est-à-dire dont l'atteinte dépend d'une augmentation des moyens qui y sont consacrés. C'est le cas notamment de l'objectif « accélérer la mise aux normes dans le cadre de la conservation préventive » qui, ne constituant pas un élément de mesure de la performance, pourrait être supprimé.

Enfin, il est regrettable que n'apparaissent pas davantage d'objectifs relatifs à la qualité de la maîtrise d'ouvrage, alors qu'une part importante des crédits et des personnels rattachés au programme y est dédiée.

3.- Les indicateurs

Parmi les vingt indicateurs proposés, sept s'avèrent être de simples indicateurs d'activité ou des indicateurs de moyens déguisés, qui ne constituent aucunement un moyen de mesurer la performance, dans la mesure où la progression qu'ils enregistrent dépend essentiellement d'une augmentation des moyens. Il en va ainsi des indicateurs :

- « rythme de réalisation des inventaires et des catalogues » ;

- « nombre de m² aux normes dans l'année/nombre de m² retenus » ;

- « part des collections des centres des archives nationales « convenablement » conditionnées » ;

- « nombre de musées de France ayant un plan de conservation préventive validé dans l'année/nombre de musées de France » ;

- « taux d'accessibilité au public des collections » ;

- « nombre d'organismes producteurs dont les archives sont collectées par les services publics d'archives » ;

- « nombre de structures impliquées dans la diffusion de l'architecture ».

Ce dernier indicateur, qui constitue un bon exemple d'indicateur d'activité, pourrait utilement être supprimé, dans la mesure où il n'apporte aucun renseignement sur la performance du dispositif. Les indicateurs « nombre de m² aux normes dans l'année/nombre de m² retenus » et « part des collections des centres des archives nationales « convenablement » conditionnées », qui dépendent entièrement des moyens qui y sont consacrés, pourraient également être supprimés. Par ailleurs, l'indicateur relatif au taux d'ouverture des salles, très dépendant des moyens consacrés, pourrait être remplacé par l'indicateur « dépense de surveillance par heure par m2 », qui rendrait davantage compte de l'efficience de la gestion. Enfin, l'indicateur « nombre de musées de France ayant un plan de conservation préventive validé dans l'année/nombre de musées de France » serait plus significatif si le dénominateur était le nombre de musées dépourvus de plan de conservation.

Compte tenu de l'absence d'indicateur portant sur la qualité du service rendu, il serait souhaitable qu'il soit rendu compte de l'avis des usagers sur le service qui leur est offert, par exemple au travers d'un indicateur de nature qualitative reflétant les résultats d'enquêtes de satisfaction.

Enfin, comme le souligne la Cour des comptes, l'indicateur relatif au nombre d'inventaires et de catalogues réalisés sous la responsabilité de chaque grande direction centrale sectorielle, choisi pour renseigner l'objectif « améliorer la connaissance scientifique des patrimoines », présente un intérêt limité dans la mesure où les collectivités territoriales vont être appelées à jouer un rôle croissant s'agissant des monuments historiques et de l'archéologie préventive. De même, on peut s'interroger sur la pertinence de l'indicateur rattaché à l'objectif « accroître la participation des partenaires publics ou privés à l'effort de préservation des patrimoines » qui consiste à mesurer l'effet de levier de la participation financière de l'État dans les travaux de restauration des monuments historiques ou du patrimoine immobilier muséal de l'État. En effet, celui-ci ne tient pas compte de la défiscalisation des dépenses de travaux sur monuments historiques alors qu'elle constitue une incitation importante pour les propriétaires privés de ces monuments.

B.- PROGRAMME CRÉATION

Ce programme, qui rassemble les crédits de soutien à la création et à la diffusion de la création artistique (soit 916 millions d'euros), est structuré autour des métiers de la création (spectacle vivant, arts plastiques, livre et lecture, professions et industries culturelles). Le directeur de la musique, de la danse, du théâtre et du spectacle est le responsable de ce programme, auquel participent la délégation aux arts plastiques, la direction du livre et de la lecture, le CNC, les directions régionales des affaires culturelles, l'Opéra national de Paris, les cinq théâtres nationaux, la Cité de la musique et le Parc et la Grande Halle de la Villette.

1.- La stratégie du programme

La stratégie du programme est claire et précise : elle expose les finalités poursuivies par le ministère, ainsi que les moyens d'action à sa disposition.

2.- Les objectifs

La présentation des objectifs mériterait d'être clarifiée. En effet, deux niveaux d'objectifs et d'indicateurs sont distingués : sont tout d'abord présentés quatre objectifs de caractère général rattachés au programme, puis les objectifs relatifs à chacune des actions du programme. Certains objectifs et indicateurs se retrouvent ainsi aux deux niveaux, sous des intitulés proches. C'est notamment le cas de l'objectif général « assurer la pérennité des circuits indépendants de distribution des produits culturels », voisin de l'objectif « conforter la diversité de l'offre culturelle » associé à l'action « économie des professions et des industries culturelles ». La distinction de ces deux niveaux d'objectifs apporte un sentiment de confusion, auquel il conviendrait de remédier. Le choix opéré dans les objectifs semble davantage répondre à la volonté de maintenir l'organisation de l'administration centrale par spécialité, plutôt que refléter une véritable réflexion sur la démarche de performance.

Par ailleurs, les objectifs proposés renseignent principalement la dimension de l'efficacité socio-économique, au détriment des objectifs relatifs à la qualité du service et à l'efficience de la gestion.

3.- Les indicateurs

Les indicateurs relatifs à l'efficacité socio-économique apparaissent comme prédominants : ils représentent douze des vingt indicateurs proposés. Il serait par conséquent souhaitable de mieux équilibrer les trois types d'indicateurs (efficacité socio-économique, qualité du service et efficience) en introduisant en particulier des indicateurs relatifs à la qualité du service, qui sont totalement absents du dispositif proposé.

La plupart des indicateurs retenus sont pertinents. Toutefois, un indicateur, « évolution du nombre de commerces culturels indépendants aidés », s'avère être un indicateur de moyens, ne répondant pas aux critères de mesure de la performance. Il pourrait donc être supprimé. S'il n'était pas remplacé par un indicateur plus pertinent, il conviendrait de supprimer également l'objectif auquel il est associé. Bien que l'indicateur « taux d'entrée et taux de sortie des compagnies et des ensembles dans les dispositifs d'aide » constitue essentiellement un indicateur d'activité, le commentaire l'accompagnant justifie son maintien.

Onze indicateurs parmi les vingt proposés ne sont pas encore renseignés, témoignant du fait que le ministère de la culture ne s'est pas contenté de reprendre des données statistiques déjà existantes. Néanmoins, cette lacune devra être comblée pour le projet de loi de finances pour 2006.

C.- PROGRAMME TRANSMISSION DES SAVOIRS ET DÉMOCRATISATION DE LA CULTURE

Organisé dans une optique fonctionnelle, le programme répond à la nécessité de mieux coordonner les politiques transversales (éducation artistique, enseignements supérieurs et spécialisés, insertion professionnelle, actions spécifiques en faveur des publics ou du territoire, action internationale, fonctions de soutien). Doté de 668 millions d'euros, il a trois finalités : améliorer l'insertion professionnelle, favoriser l'accès à la culture et promouvoir les échanges culturels internationaux. Comprenant des crédits provenant des directions sectorielles du ministère, du CNC, de la direction de l'administration générale, de la délégation au développement et aux affaires internationales, des directions régionales des affaires culturelles, il a pour responsable le délégué au développement et aux affaires internationales.

1.- La stratégie du programme

La présentation stratégique se contente d'exposer les objectifs du programme, présentés dans la suite du document, puis d'expliquer que les leviers d'action mis en œuvre sont fondés sur des textes législatifs, des actions incitatives et des recherches de partenariat. Elle demeure trop générale (les leviers d'action ne sont pas suffisamment détaillés) et, en superposant les objectifs et les leviers d'action, elle n'expose pas véritablement la démarche de performance suivie.

2.- Les objectifs

Parmi les sept objectifs définis, globalement pertinents, un seul (« maîtriser le coût des fonctions de soutien »), d'ailleurs très intéressant, aborde le point de vue du contribuable, les autres concernant exclusivement le point de vue du citoyen. Il serait par conséquent souhaitable d'introduire au moins un objectif relatif à la qualité du service rendu. À défaut, ou en complément, il apparaît nécessaire de compléter les indicateurs retenus par des indicateurs retraçant la qualité du service rendu.

3.- Les indicateurs

Aucun indicateur ne mesure la qualité du service rendu. Or, pour certains objectifs, comme « favoriser les publics spécifiques » et « promouvoir les échanges au sein de l'espace culturel européen », il serait pertinent de compléter les indicateurs retenus par des indicateurs reflétant l'opinion des usagers, notamment au travers d'enquêtes de satisfaction.

De même, certains objectifs, comme « améliorer l'insertion professionnelle des diplômés de l'enseignement supérieur » et « favoriser l'accès des enfants (...) à l'éducation artistique et culturelle (...) », pourraient être enrichis grâce à un indicateur relatif à l'efficience.

Par ailleurs, l'indicateur « part des effectifs inscrits dans les établissements agréés par le ministère de la culture par rapport au nombre total d'élèves des établissements scolaires » s'avère être un indicateur de moyens, n'ayant pas vocation à figurer dans un dispositif de mesure de la performance. Il conviendrait par conséquent de le supprimer, ainsi que, si aucun indicateur pertinent ne pouvait être défini, l'objectif associé. Si l'indicateur « nombre des établissements ouverts au public en conformité avec la charte d'accessibilité des personnes handicapées » constitue également un indicateur de moyens, il a, de par son intérêt, sa place dans le dispositif, et gagnerait à être complété par un indicateur relatif à la qualité du service offert.

Afin d'harmoniser certains indicateurs entre les différents programmes et missions, le délai de deux ans retenu pour l'indicateur relatif au taux d'insertion dans un emploi culturel après l'obtention du diplôme délivré par un organisme dépendant du ministère de la Culture pourrait être aligné sur celui de trois ans proposé dans l'indicateur « insertion professionnelle des jeunes diplômés trois ans après leur sortie de formation initiale » associé à l'objectif « répondre aux besoins de qualification supérieure » du programme Formations supérieures et recherche universitaire, rattaché à la mission Recherche et enseignement supérieur.

S'agissant de l'indicateur « évolution du coût total des fonctions de soutien », rattaché à l'objectif de maîtrise des coûts des fonctions de soutien, il serait plus pertinent, comme le souligne la Cour des comptes, de raisonner en ratio de dépenses liées à ces fonctions par rapport au total des dépenses du ministère ou aux seules dépenses des politiques culturelles, plutôt qu'en valeur absolue.

Enfin, parmi les neuf indicateurs proposés, aucun n'était disponible lors de l'examen de la loi de finances pour 2005. Si cette absence d'indications témoigne du refus du ministère de la Culture de plaquer des données déjà existantes et de son effort de réflexion pour définir un dispositif de mesure de la performance pertinent, il devra impérativement être remédié à cette carence dans le projet de loi de finances pour 2006.

MISSION DÉFENSE

La mission ministérielle Défense regroupe l'essentiel (84 %) des crédits de l'actuel fascicule budgétaire du même nom. Sa masse budgétaire en 2005 est de 35,64 milliards d'euros avec les pensions.

A.- PROGRAMME ENVIRONNEMENT ET PROSPECTIVE DE DÉFENSE

Il est très difficile de porter une appréciation globale sur ce programme tant il recouvre de réalités différentes : renseignement, recherche-amont des systèmes de forces, diplomatie de défense, exportations d'armement ou bien encore le « maintien des capacités industrielles de la France » semblent des sujets bien éloignés les uns des autres. L'objectif principal des six actions du programme est d'éclairer le ministère pour lui permettre d'élaborer et de conduire la politique de défense.

Dans son rapport spécial ⁽³⁰⁾ sur les crédits de 2005, M. François Cornut-Gentille jugeait positif le regroupement des crédits d'analyse stratégique. En revanche, il s'étonnait de la présence de crédits de la délégation générale pour l'armement (DGA) et du renseignement dans ce programme : « si le regroupement des crédits de diplomatie de défense (...) est incontestablement une bonne idée, le regroupement des crédits du renseignement avec des crédits relevant naturellement de la DGA ne laisse pas de surprendre ». Il convenait tout de même « qu'il existe une certaine cohérence intellectuelle entre l'analyse stratégique et la prospective des systèmes de forces, qui participent toutes les deux de la préparation de l'avenir ». Il ajoutait que « le maintien des capacités technologiques et industrielles nécessaires à la défense et le soutien des exportations d'armement relèvent d'une logique complémentaire, même s'il semble bien difficile d'identifier finement les crédits destinés au soutien technologique... ».

Son interrogation la plus forte portait sur la pertinence de la présence des crédits du renseignement dans ce programme : « s'il est indéniable que ces deux directions participent aux politiques publiques mentionnées, cette participation est difficilement évaluable et ne justifie pas, en soi, la présence de ces services au sein de ce programme. » Il concluait qu'une évolution future de ce programme excluant l'action n° 3 apporterait assurément plus de cohérence. Ce programme sera placé sous la responsabilité du délégué aux affaires stratégiques.

1.- La stratégie de performance du programme

Compte tenu de l'hétérogénéité des enjeux que ce programme recouvre, aucune stratégie de performance d'ensemble n'a pu être définie. La « présentation générale » précise que ce programme « comprend des entités très diverses » et que les objectifs retenus montrent la participation de ces entités « à l'effort prioritaire de défense du ministère tel que voulu par le ministre ».

2.- Les objectifs

Les dix objectifs proposés pour ce programme sont très variés. Quatre d'entre eux ne disposent pas encore d'indicateur. Aucune hiérarchie ne peut être établie entre eux et leur diversité reflète le manque de cohérence de ce programme. L'un d'entre eux, relatif à la réalisation des travaux demandés par le ministre doit être supprimé, car il ne présente aucun intérêt du point de vue de la performance du ministère, sauf à imaginer qu'il n'est pas en mesure de mettre en œuvre les directives du ministre !

Alors que la participation de la France à la résorption des déficits capacitaires européens est un objectif de la loi de programmation militaire, la Cour des comptes souligne que, « sans identification claire par un ou des objectifs LOLF, l'évolution globale de la politique de défense européenne de la France, plus large que le domaine strictement capacitaire, ne fait pas l'objet d'un suivi. La participation de la France à l'Organisation conjointe de coopération en matière d'armement (OCCAR) et les programmes suivis en coopération auraient probablement pu être caractérisés par un objectif. »

3.- Les indicateurs

Aucun indicateur n'est associé à l'objectif « Conduire les travaux demandés par le ministre, nécessaires à l'élaboration de la politique de défense et de la stratégie générale militaire de la France ». Il convient cependant d'observer qu'il s'agit là d'un pur objectif d'activité, qui ne présente aucun intérêt quant à la performance du ministère. Cet objectif est pourtant le seul proposé pour l'action « Analyse prospective », mais il est vrai qu'il est difficile de mesurer l'efficacité de ce travail, essentiellement composé de la production de notes ou d'études.

Aucun indicateur n'est associé à l'objectif « Élaborer et orienter la dimension prospective des systèmes de forces futurs, en assurant leur cohérence ». Un indicateur devrait pouvoir mesurer l'efficacité de l'action des architectes de systèmes de forces de la DGA et des officiers de cohérence opérationnelle des états-majors. Il pourrait s'agir de mesurer l'avancement des études à caractère opérationnel et technico-opérationnel selon des jalons que sont le lancement de l'étude et l'achèvement des travaux.

À l'objectif « Fournir le renseignement d'intérêt gouvernemental, détecter, prévenir et entraver les menaces par la recherche extérieure (DGSE) » est associé un seul indicateur relatif à la proportion des commandes ayant donné lieu à la production d'analyse ou de renseignements. Cet indicateur pourrait permettre d'évaluer la qualité du service, s'il prend en compte le degré de pertinence des analyses par rapport à la commande initiale. Un indicateur centré sur la qualité du renseignement - s'appuyant sur la satisfaction des destinataires - pourrait être utile.

Deux indicateurs sont proposés pour l'objectif « Améliorer le niveau de sécurité des forces et du patrimoine industriel et économique lié à la Défense » qui concerne la direction de la protection et de la sécurité de la défense. Cette direction assure notamment le processus d'habilitation au secret de la défense nationale et la protection du patrimoine militaire. Le premier indicateur est relatif au taux d'avis d'habilitation émis dans les délais prescrits. Cet indicateur doit permettre de mesurer l'efficacité de ce service. Le second indicateur est relatif au taux des sites du « domaine militaire et industriels et économiques » liés à la défense inspectés dans les délais prescrits.

Un indicateur fondé sur le taux de progression des capacités technologiques est associé à l'objectif « Développer les capacités technologiques et industrielles nécessaires aux systèmes d'équipement futurs ». Il vise à mesurer la progression annuelle dans la maîtrise de technologies identifiées comme cruciales à un horizon de quinze ans. En revanche, aucun indicateur n'est associé à l'objectif « Garantir le maintien des capacités industrielles nécessaires à la Défense ». Il est vrai que mesurer l'action de l'État en ce domaine n'est pas simple. À défaut d'indicateur pertinent, le taux de dépendance à l'égard de fournisseurs étrangers pourrait être envisagé.

Aucun indicateur n'est associé à l'objectif « Piloter l'activité étatique de promotion à l'exportation dans le domaine de la Défense ». Les exportations d'armement ne concernant pas que la direction des relations internationales de la DGA, la mise en place d'un indicateur semble délicate.

En matière de diplomatie de défense, trois indicateurs sont associés à trois objectifs. À l'objectif « Appliquer l'effort de la coopération de défense du ministère de la Défense aux pays identifiés comme prioritaires » est lié un indicateur mesurant le nombre et l'importance des exercices conduits avec les dix pays identifiés comme prioritaires par le groupe d'anticipation stratégique. Il devrait permettre de mesurer l'efficience de la gestion.

À l'objectif « Participer à la création et l'entretien d'un environnement international politico-militaire favorable à l'emploi éventuel des forces » est associé un indicateur mesurant l'effort de couverture des pays « crisogènes » en attachés de défense. La liste de ces pays étant classifiée, elle peut varier d'une année à l'autre sans que les parlementaires le sachent. Cette instabilité de la référence risque de rendre l'analyse vaine. En outre, cet indicateur ne mesure que l'effort quantitatif et non qualitatif de la France.

À l'objectif « Contribuer à l'autorisation et au contrôle des transferts des biens et technologies sensibles » est associé un indicateur mesurant les délais de traitement des dossiers d'exportation de matériels de guerre, rapportés au nombre de dossiers à traiter. Cet indicateur apparaît tout à fait pertinent car le principal souci des industriels concernés est bien que ce traitement soit le plus rapide possible.

B.- PROGRAMME PRÉPARATION ET EMPLOI DES FORCES

Le programme Préparation et emploi des forces (21,23 milliards d'euros en 2005) agrège les activités militaires proprement dites, la politique de recrutement et de formation des personnels, ainsi que le soutien des armées. Par sa taille et son hétérogénéité, ce programme risque de priver l'autorisation parlementaire de sa portée, et de nuire à la capacité, pour le Parlement, de suivre les activités militaires. Le ministère justifie ce regroupement par la volonté de réformer l'organisation des armées et de donner des responsabilités plus marquées au chef d'état-major des armées (CEMA).

Il aurait été plus conforme aux principes de la loi organique de structurer les crédits en fonction des sept systèmes de forces définis par la loi du 27 janvier 2003 relative à la programmation militaire pour les années 2003 à 2008. La Mission d'information est consciente des difficultés que soulèverait une telle structuration que le ministère a estimé qu'elle était actuellement impossible à réaliser. Il convient cependant de laisser aux armées la possibilité de se réformer progressivement, et de mettre en place la maquette la plus adaptée à cette réforme, pour, à terme, organiser les programmes en fonction des systèmes de force.

La Mission d'information avait également proposé que les activités de recrutement et de formation fassent l'objet d'un programme spécifique. En revanche, une séparation entre les opérations militaires et le soutien risque de priver les armées d'une fongibilité utile à l'amélioration de la gestion des dépenses militaires, il a été proposé de maintenir ces deux activités dans un même programme, intitulé « Activités et soutien des forces ». Néanmoins, afin de renforcer la logique de mutualisation « interarmées » mise en avant par le ministère, la mission suggérait d'intervertir le niveau des actions et celui des sous-actions. Au lieu d'être organisé, comme le prévoit le Gouvernement, par armée, le programme serait structuré en cinq actions « fonctionnelles », chacune des armées n'apparaissant qu'au niveau des sous-actions. Cette réorganisation était, aux yeux de la mission d'information, un moyen d'asseoir la prééminence du CEMA sur les chefs d'état-major et de lui donner ainsi la capacité de gouverner le programme.

Ce programme comporte sept actions, présentées dans le tableau suivant :

(en millions d'euros)

Actions	Dépenses prévues pour 2005
Planification des moyens et conduite des opérations	439
Préparation des forces terrestres	9.583
Préparation des forces navales	4.500
Préparation des forces aériennes	4.988
Soutien interarmées	1.623
Surcoûts liés aux opérations extérieures	100
Surcoûts liés aux opérations intérieures	0
Total	21.234

Plus un programme est volumineux, plus la gestion des budgets opérationnels de programmes (BOP) revêt un caractère crucial. Une incapacité du Parlement à contrôler effectivement les BOP du programme n° 2 dès le premier exercice budgétaire justifierait une remise en cause de l'ampleur même du programme. En effet, il a, un temps, été envisagé de créer des BOP par armée. M. François Cornut-Gentille, dans son dernier rapport spécial ⁽³¹⁾, annonçait préférer que, « compte tenu de la taille des enveloppes concernées, chaque chef d'état-major soit responsable de plusieurs BOP et non d'un BOP unique ». Lors de son audition par la Mission, le CEMA a précisé que chaque action, c'est-à-dire chaque armée, serait dotée d'un BOP. Si cette solution semble incontournable à court terme, il convient cependant que cette structuration puisse évoluer à l'avenir.

1.- La stratégie de performance du programme

La « présentation stratégique » contenue dans l'avant-PAP précise que le programme vise à préparer et mettre en œuvre les « contrats opérationnels » de « chaque composante » que sont l'armée de terre, l'armée de l'air, la marine nationale et l'interarmées.

Cette présentation mériterait sans doute d'être clarifiée. En effet, elle fait directement référence aux dispositions de la loi de programmation militaire, ce qui la rend difficilement compréhensible par le citoyen. Cette remarque s'applique également pour l'intitulé de certains objectifs, tels que « tenir la posture de sauvegarde », dont le sens échappe au langage courant.

Par ailleurs, la Mission partage totalement le sentiment de la Cour des comptes qui précise que « les objectifs et les indicateurs retenus par le ministère de la défense paraissent trop nombreux et insuffisamment hiérarchisés pour constituer des outils véritablement exploitables par le Parlement pour le vote des crédits de la défense. Certains indicateurs sont lacunaires et ne répondent encore que partiellement aux critères que doivent théoriquement réunir de tels outils. Aussi ne permettent-ils pas de mesurer totalement la performance attendue du ministère de la défense et notamment la capacité des armées à assumer leurs missions de protection et d'intervention. »

2.- Les objectifs

Le programme est doté de huit objectifs transversaux. En effet, à l'exception de deux objectifs à dimension interarmées, ils ne sont pas focalisés sur une seule composante des armées. Si l'effort d'interarmisation est bien apparent à ce niveau, la plupart des indicateurs restent cependant déclinés par armée.

Lors de son audition par la mission, le CEMA a indiqué qu'il était envisagé de créer un objectif lié à la doctrine ou aux concepts d'emplois.

3.- Les indicateurs

Comme pour le programme Équipement des forces, la Mission souhaite que des indicateurs permettent d'effectuer des comparaisons avec l'effort de défense de nos principaux partenaires européens.

Trois indicateurs sont associés à l'objectif n° 1 « Renforcer nos capacités de commandement interarmées et interalliés ». Deux concernent le niveau de certification par l'OTAN, d'une part, et par l'Union européenne, d'autre part, des postes de commandement interarmées. Ces indicateurs sont satisfaisants car ils permettent d'apprécier l'efficacité de cette fonction d'état-major. En revanche, le troisième indicateur est relatif au taux de réalisation « de la montée en puissance en effectifs de notre participation » aux états-majors interalliés. Derrière cet intitulé complexe se cache un indicateur de moyens. En effet, la capacité du responsable de programme à envoyer des officiers dans un état-major commun ne repose pas tant sur la qualité de la gestion que sur les effectifs budgétaires - et les crédits - disponibles.

Les indicateurs associés à l'objectif n° 2 « Tenir la posture de dissuasion nucléaire » ne figurent pas dans l'avant-PAP car ils ont vocation à être classifiés. La définition de ceux-ci et, a fortiori, les résultats obtenus seront couverts par le secret de la défense nationale. Il convient de souligner que ce secret est opposable aux parlementaires, comme le rappelle l'article 57 de la loi organique relative aux lois de finances. Le fait que les parlementaires ne puissent pas apprécier l'action du Gouvernement en matière de dissuasion nucléaire pose un problème de principe. En pratique, les rapporteurs spéciaux et les rapporteurs pour avis reçoivent chaque année, en réponse à leurs questionnaires budgétaires, des éléments classés « Confidentiel-Défense » qui leur sont adressés directement par le directeur du cabinet du ministre de la défense. Lors de son audition par la Mission, le CEMA a précisé que les informations classifiées concernant ces indicateurs ne pourraient être transmises aux parlementaires qu'avec l'accord du Chef de l'État.

Quatre indicateurs sont associés à l'objectif n° 3 « Disposer d'une capacité d'intervention extérieure ». Ils déclinent pour chacune des trois armées le niveau de réalisation de leur « contrat opérationnel » en opérations extérieures. S'agissant des services interarmées que sont le service des essences et le service de santé des armées, l'indicateur propose d'évaluer le niveau de réalisation de leurs capacités de soutien. Ces indicateurs doivent permettre de refléter l'efficacité de l'organisation du service, dès lors qu'ils reflètent l'action du responsable de programme. Il faut donc que ces indicateurs présentent le résultat de la gestion et des arbitrages du responsable de programme, en isolant les effets des aléas budgétaires. Par ailleurs, la notion de contrat opérationnel fait, à nouveau, référence à la loi de programmation, ce qui risque de rendre la lecture du PAP difficile pour le citoyen.

La Cour des comptes estime que cet objectif et les indicateurs associés « paraissent insuffisamment développés et leur positionnement au sein du programme, et a fortiori, de la mission, ne met pas assez en évidence cet aspect essentiel du rôle du ministère de la défense ». Elle ajoute que « l'absence de mise en évidence de cet objectif, qui devrait être l'objet d'une " batterie " d'indicateurs de performance permettant d'analyser la capacité de déploiement des armées, ne permet pas de rendre compte de son importance par rapport à la masse des objectifs présentés dans les avant-projets annuels de performance de la défense ».

Ces indicateurs sont composites. Par exemple, les résultats obtenus par la marine seront déclinés pour le groupe aéronaval (le Charles de Gaulle et les bâtiments l'accompagnant), les groupes amphibies (qui ont une capacité de débarquement), le groupe de guerre des mines, le groupe d'action maritime et les détachements atlantique et commandos. La Cour des comptes précise que la moyenne de ces résultats est réalisée sans pondération entre les groupes. Elle ajoute qu'ainsi, « l'impossibilité de satisfaire son contrat, à laquelle pourrait être, par exemple, confronté le détachement commando a le même poids que celle du groupe aéronaval incluant le porte-avions Charles de Gaulle et son groupe. Ce mode de calcul ne permet pas de hiérarchiser les difficultés que peut rencontrer la marine en matière de capacités d'intervention extérieure. » De même, l'armée de l'air voit son action évaluée sous trois angles : la chasse, le transport tactique et le soutien logistique. Rappelons que dans la majorité des actions que cette armée mène au titre des opérations extérieures, sont effectuées à partir de bases permanentes situées sur le sol national.

La déclinaison de cet indicateur pour l'armée de terre n'est, elle, pas du tout satisfaisante. En effet, il n'est actuellement prévu que de mesurer un niveau global de réalisation de ce « contrat opérationnel » et le nombre de militaires concernés. Il est donc à craindre qu'un tel indicateur ne soit qu'un indicateur de moyens ne renseignant que très imparfaitement sur l'efficacité de la gestion du programme. La Cour des comptes souligne que « l'indicateur, construit sur la base de la disponibilité prévisionnelle des forces projetables des commandements de la force d'action terrestre et de la force logistique terrestre, utilise une donnée, appelée « volume de forces logistiques », dont l'EMA précise qu'il faut la « considérer avec précaution » dans la mesure où le type d'engagements, la nature du théâtre d'opération et la nature des forces à soutenir, peuvent en faire fortement varier la valeur et rendre difficile sa traduction en « nombre d'hommes » qui est l'unité de mesure de l'indicateur. »

L'objectif n° 4 « Observer la posture de sauvegarde », c'est-à-dire la protection de la souveraineté dans les eaux territoriales et dans l'espace aérien, est associé à deux indicateurs mesurant l'efficacité de l'action de la marine et de l'armée de l'air. L'indicateur maritime propose de mesurer la part des moyens de la marine affectés à la sauvegarde. Cependant, cet indicateur ne permettra que d'évaluer la part de la sauvegarde maritime dans ses missions - évaluée à un quart - sans renseigner les parlementaires sur la qualité de cette mission. La Cour des comptes estime également qu'il « est purement informatif » et qu'il « ne permet pas de connaître l'efficacité de la marine en ce domaine ». Elle ajoute que cette dernière « n'intègre pas dans les données de cet indicateur les missions de prévention pour ses bâtiments navigants en haute mer. Pour ces raisons, cet indicateur n'est pas pertinent. » En revanche, l'indicateur proposé pour la sauvegarde aérienne propose de rapporter le nombre des décollages hors délai sur le nombre total de décollages sur alerte. Plus le taux sera bas, plus l'armée de l'air aura rempli sa mission de manière satisfaisante. Il s'agit donc là d'un bon indicateur d'efficacité.

L'objectif n° 5 concerne la gestion des ressources humaines et vise à pourvoir aux besoins des forces en personnel qualifié et motivé dans les meilleurs délais et au moindre coût. Un premier indicateur mesure le taux de réalisation, par catégorie, des effectifs tant civils que militaires. Si cet indicateur peut être vu comme permettant d'évaluer la qualité du service, il n'en demeure pas moins que le taux de réalisation des effectifs est très directement lié aux capacités budgétaires. En outre, la loi organique propose de raisonner non plus en effectif budgétaire mais en masse salariale. Il convient donc d'être vigilant sur le périmètre de cet indicateur afin que les niveaux de qualifications retenus pour chaque catégorie permettent une lecture en masse salariale de cet indicateur.

Un deuxième indicateur propose d'évaluer le coût de la fonction ressources humaines par militaire concerné. Il s'agit d'un outil pertinent pour évaluer la performance de cette fonction. Les coûts pris en compte sont ceux engagés par les différentes armées et services « recruteurs » ainsi que par les services interarmées. Ne sont pas comptabilisés les coûts de la fonction ressources humaines de la gendarmerie - qui ne figure pas dans le présent programme - de la délégation générale pour l'armement et le contrôle général des armées (marginal).

Un troisième indicateur évalue le coût par recruté au regard du volume de recrutement annuel. Il prendra en considération aussi bien les prestations versées aux militaires recrutés que le coût des services de recrutement. Cet indicateur devrait permettre de juger de manière pertinente les évolutions du coût moyen des recrutements.

L'objectif n° 6 consiste à « atteindre les objectifs de préparation et d'activité opérationnelles ». Un premier indicateur permettrait de vérifier si les objectifs quantitatifs fixés par la loi de programmation militaire sont atteints. Ces objectifs sont exprimés en heures de vol annuelles par pilote d'avion ou d'hélicoptère, en jours d'activité pour l'armée de terre ou bien jours de mer pour les bâtiments de la marine. Ces chiffres sont déjà présentés dans le bleu budgétaire actuel, avec une prévision pour l'année en cours et un objectif à atteindre pour l'année suivante. Si ces données retiennent, bien légitimement, toute l'attention des parlementaires, elles ne peuvent que difficilement constituer un fondement pour un indicateur pertinent : il ne s'agit en effet que d'un indicateur d'activité directement lié aux disponibilités budgétaires. La responsabilité du gestionnaire quant au niveau de réalisation de l'objectif ne peut donc pas être établie. À titre d'exemple, M. François Cornut-Gentille soulignait dans son rapport spécial ⁽³²⁾ sur les crédits de 2005 que le « report de charges de la gestion 2003 sur 2004 (...) a conduit à réduire dès le début de l'année 2004 l'objectif d'activité de 10 jours (90 au lieu de 100) et à annuler la participation de l'armée de terre à de grands exercices internationaux ».

En revanche, le deuxième indicateur proposé, qui évalue la part des crédits de fonctionnement directement liés aux activités des forces, pourrait être, lui, un bon indicateur d'efficience de gestion. La loi de programmation militaire fixe le montant consacré à l'activité des forces à 20 % des crédits de fonctionnement. Cependant, la Cour des comptes s'interroge sur sa fiabilité, dans la mesure où cet indicateur « est calculé à partir de données transmises par les armées et directions de services mais sans définition commune du périmètre financier des activités ».

L'objectif n° 7 tend à « améliorer le taux de disponibilité technique ». Un premier indicateur concerne le taux global de disponibilité technique par armée. Cet indicateur, nécessairement composite, doit avoir un périmètre stable pour permettre d'apprécier, d'année en année, son évolution. Malgré les apparences, il ne s'agit pas d'un simple indicateur de moyens puisque la disponibilité technique des matériels ne dépend pas seulement des moyens financiers consacrés, mais également des processus de gestion des pièces détachées. À cet égard, la création d'un service interarmées de maintenance des aéronefs de la défense ou bien la création d'un service de soutien de la flotte ont montré que des économies de gestion significatives pouvaient être réalisées. Un deuxième indicateur d'efficience de gestion évalue le coût global de la fonction de maintien en condition opérationnelle.

L'objectif n° 8 vise à améliorer la qualité de service du soutien interarmées. Un premier indicateur évalue le taux de mutualisation des fonctions logistiques. Son caractère synthétique rendra sans doute sa lecture difficile, d'autant qu'un effort important de mutualisation est déjà en cours.

La Cour des comptes s'interroge sur les trois autres indicateurs proposés, qu'elle estime, « en raison d'un domaine d'application très réduit ou de modes particuliers de recueil des données, non pertinents ou non fiables ». Elle ajoute qu'ils « augmentent le nombre global des indicateurs du programme sans présenter de véritable intérêt et réduisent ainsi la lisibilité globale de la maquette proposée par le ministère ».

L'indicateur relatif au taux d'application des bonnes pratiques médicales dans les armées se fonde sur des taux de vaccination ou d'effectifs par lit ouvert. Il s'agit donc clairement d'un indicateur de moyens, qui ne renseignera pas sur l'efficience de la gestion du responsable de programme. L'indicateur fondé sur le taux de satisfaction global du soutien pétrolier et celui relatif au taux de disponibilité des réseaux et systèmes d'information peuvent être des indicateurs de qualité de service plus adaptés.

C.- PROGRAMME SOUTIEN DE LA POLITIQUE DE DÉFENSE

Ce programme est le programme « support » du ministère de la défense. Il se décompose en cinq actions : direction et pilotage, gestion centrale, politique immobilière, systèmes d'information, d'administration et de gestion et action sociale.

Les crédits de la gendarmerie nationale figurent dans la mission interministérielle Sécurité. Pourtant, ce programme support contient des crédits propres à la gendarmerie, notamment en ce qui concerne les systèmes d'information et la politique immobilière.

1.- La stratégie de performance du programme

Compte tenu de son caractère de « support », le programme n'est pas doté d'une stratégie spécifique. Sa finalité consiste à assurer avec le plus d'efficacité et au moindre coût les fonctions de soutien des armées et du ministère de la défense.

2.- Les objectifs

Onze objectifs sont associés à ce programme. Il faut souligner qu'ils ne concernent systématiquement qu'une seule des actions du programme. L'action « Fonction de contrôle », qui concerne le contrôle général des armées n'a pas d'objectif associé. Les autres actions ne sont accompagnées que d'un objectif à l'exception de la gestion centrale (2), de la politique immobilière (4) et de l'action sociale (3). Seul l'objectif « Améliorer les convictions de logement » n'est accompagné d'aucun indicateur satisfaisant, les trois proposés ne reflétant que les crédits disponibles.

La Cour des comptes souligne que « les objectifs n'ayant pas été hiérarchisés, il est difficile d'apprécier les priorités du ministère de la défense ». Elle précise que « l'abondance d'objectifs et d'indicateurs nuit à la bonne lisibilité de l'ensemble des outils de mesure de performance du programme et de la mission ».

3.- Les indicateurs

L'action « Direction et pilotage » est associée à un seul objectif
- « Stabiliser le coût de la fonction de direction » - pourvu d'un seul indicateur d'efficience de gestion mesurant la dépense de fonctionnement du cabinet civil et militaire et de la sous direction des bureaux du cabinet, qui ne prend pas en compte les rémunérations et, naturellement, les dépenses d'investissement. La Cour des comptes estime que l'exclusion des dépenses de rémunérations du champ de cet indicateur « ne reflète pas l'objectif arrêté ».

À l'objectif « Optimiser le coût de la gestion centrale » sont associés deux indicateurs. Le premier est relatif aux dépenses des services assurant les fonctions support que sont le service des moyens généraux, la direction des affaires financières, la direction des affaires juridiques, la direction de la fonction militaire et du personnel civil ainsi que la direction du secrétariat général pour l'administration. Cet indicateur pourrait être décliné pour évaluer le coût d'une fonction support particulière comme la fonction financière. Le second indicateur mesure les effectifs réalisés dans les services précités. Cet indicateur, pour ne pas être un indicateur de moyens, doit permettre d'évaluer le poids relatif du support central au sein d'une fonction donnée. Il s'agirait alors d'un bon indicateur d'efficience de gestion.

L'objectif « Respecter les échéances juridiques ou légales » est pourvu de deux indicateurs. Le premier mesure la proportion de textes réglementaires, dont la préparation incombe aux services responsables du ministère, pris ou modifiés dans le délai de six mois. La période annuelle de référence correspond au début de la session parlementaire ordinaire. En outre, les décrets nominatifs sont exclus du champ de cet indicateur, qui devrait permettre d'évaluer la qualité du service. Le second indicateur est bien moins satisfaisant puisqu'il se fonde sur le montant des intérêts moratoires versés, rapporté au montant des dépenses payées. En effet, il ne permet pas d'identifier précisément ce qui relève de la gestion du responsable de programme de ce qui résulte des contraintes budgétaires. Dans ce dernier cas, il s'agirait alors d'un indicateur de moyens.

Deux indicateurs sont associés à l'objectif « Assurer la réalisation des opérations d'infrastructure dans les meilleurs délais et au meilleur coût ». Le premier concerne le pourcentage de dépassement de la durée prévisionnelle. Il n'est pas encore disponible, mais devrait permettre d'évaluer la qualité du service rendu. Le second concerne le pourcentage de dépassement du coût initial des projets. Il devrait permettre d'apprécier l'efficience de la gestion.

Globalement, la Cour des comptes estime les indicateurs des autres objectifs de la politique immobilière déjà construits sont « non pertinents parce que simples indicateurs de moyens ». Trois indicateurs accompagnent l'objectif « Améliorer les conditions de logement ». Tous les trois présentent le même défaut : ils sont directement liés aux crédits disponibles, sans isoler l'efficience de la gestion du responsable de programme. Ils mesurent, respectivement, le taux annuel de réalisation des demandes de logement en région parisienne, la proportion d'engagés bénéficiaires d'un hébergement en enceinte militaire par rapport au nombre total d'engagés et le nombre de gendarmes logés sur place rapporté au nombre total de gendarmes logés.

L'objectif « Optimiser le coût de la fonction immobilière » est associé à un indicateur fondé sur la dépense de fonctionnement des services d'infrastructure rapporté au budget total de la fonction. En isolant les frais de gestion, il devrait permettre d'en apprécier l'efficience.

L'objectif « Adapter l'infrastructure aux missions » est associé à un indicateur mesurant le « coefficient d'adaptation des infrastructures aux missions ». Si l'objectif ne paraît pas très clair, l'indicateur ne l'est pas plus. Les armées et la gendarmerie ne sont pas d'accord sur le périmètre des deux critères que sont les niveaux de fonctionnalité et la mise aux normes. Il conviendrait de recentrer cet objectif et cet indicateur sur l'affectation des crédits aux locaux prioritaires. D'un indicateur de moyens, on passerait alors à un indicateur d'efficience.

L'action « Systèmes d'information, d'administration et de gestion » est assortie d'un objectif - « Rationaliser la mise en œuvre des projets informatiques » - auquel est associé deux indicateurs. Le premier concerne la part du budget annuel des projets de système d'information et de gestion allouée à des projets concernant au moins trois grands organismes subordonnés au ministre (états-majors, SGA, DGA, Direction générale de la gendarmerie nationale). Il devrait permettre de mesurer de manière pertinente la mutualisation des fonctions informatiques des différents services du ministère. Le second indicateur mesure l'efficience de la gestion, puisqu'il concerne le pourcentage de dépassement du coût initial des projets.

L'action « Action sociale » est associée à trois objectifs, pourvus chacun d'un indicateur. L'objectif « Soutenir plus efficacement les agents en difficulté » est accompagné d'un indicateur de qualité de service pertinent, mesurant la proportion des aides accordées dans un délai inférieur à 14 jours. Il conviendra également de préciser les chiffres obtenus selon le caractère d'urgence. En effet, si 38 % seulement de ces aides sont globalement versées en moins de 14 jours, ce taux atteint 69 % pour les secours les plus urgents. L'objectif « Améliorer la diffusion et la qualité des prestations offertes au personnel » est associé à un indicateur de qualité de service fondé sur le taux de satisfaction des usagers de l'institution de gestion sociale des armées, pour ses produits de vacances. Cette mesure sera effectuée à partir de questionnaires de satisfaction. L'objectif « Allouer les prestations au moindre coût » vise à améliorer le coût de la gestion de l'action sociale. Fort logiquement, il est proposé qu'un indicateur d'efficience de gestion mesure la dépense de fonctionnement de l'action sociale par rapport au budget total de l'action sociale.

D.- PROGRAMME ÉQUIPEMENT DES FORCES

Le programme Équipement des forces (10,0 milliards d'euros en 2005) regroupe les quarante programmes d'armement actuellement suivis au niveau de l'article. Il donne ainsi au ministère la fongibilité la plus large possible, qu'il justifie par la volonté de permettre une « gestion active » des autorisations d'engagement. Ce choix risque cependant de remettre en cause la capacité du dispositif à maîtriser les coûts des programmes d'armement et à en suivre les résultats.

Le programme est doté de deux responsables : le chef d'État-major des armées et le Délégué général pour l'armement. Le découpage des actions par armée et cette co-gouvernance, choix que l'on ne trouve dans aucun autre ministère, font planer un doute sur la manière dont la responsabilité du programme sera assurée, et laissent craindre, là encore, un pilotage par les chefs d'état-major.

Lors de son audition par la Mission, le Délégué général pour l'armement a précisé qu'une charte de pilotage était en cours de finalisation entre la DGA et l'EMA. Il est vrai que l'avant-PAP précisait qu'une contractualisation « précise et complète » indiquerait les tâches de la DGA.

Rappelons que la Mission d'information avait préconisé de distinguer deux programmes, l'un dédié à l'armement nucléaire, l'autre à l'armement conventionnel. Elle proposait de décomposer le programme « Armement nucléaire » en quatre actions correspondant aux quatre composantes de la dissuasion prévues par la loi de programmation militaire⁽³³⁾. S'agissant de l'armement conventionnel, il était proposé d'améliorer la lisibilité des crédits en identifiant, au niveau des sous-actions, chaque programme d'armement.

Interrogé par la Mission, le Délégué général pour l'armement a indiqué que le suivi des programmes nucléaires, constitués pour l'essentiel par les programmes de sous-marins, le missile ASMP-A et la simulation, serait tout à fait possible avec la maquette proposée.

Lors de son audition devant la Mission, le CEMA a informé la mission que ce programme ferait l'objet de 26 budgets opérationnels de programme.

Ce programme comporte cinq actions, présentées dans le tableau suivant :

(en millions d'euros)

Actions	Dépenses prévues pour 2005
Équipement de la composante interarmées	1.567
Équipement des forces terrestres	1.645
Équipement des forces navales	2.263
Équipement des forces aériennes	2.443
Préparation et conduite des opérations d'armement	2.063
Total	9.980

La taille de l'action support (plus de 2 milliards d'euros) s'explique par le fait qu'elle reflète l'ensemble des coûts de la DGA. Une présentation plus fine de ces crédits devrait permettre de mieux appréhender ces dépenses.

1.- La stratégie de performance du programme

Dans l'avant PAP remis au Parlement à l'automne dernier, il ne figure pas de stratégie pour ce programme mais une « finalité générale » selon laquelle il vise à « mettre à la disposition des armées les équipements leur permettant de remplir les missions qui leur sont ordonnées ».

2.- Les objectifs

Ont été retenus deux objectifs. Ils proposent tous deux de mettre à la disposition des armées les équipements en maîtrisant les coûts et les délais. Le premier objectif concerne les équipements des armées et regroupe les programmes d'armement rattachés à une fonction opérationnelle « clairement identifiée ». Le second objectif concerne les « autres opérations d'armement » qui regroupent les opérations qui ne peuvent être rattachées à une fonction opérationnelle mais qui « participent de façon primordiale à la cohérence opérationnelle attendue de chacune des composantes ».

Lors de son audition, le Délégué général pour l'armement a précisé que le second objectif regrouperait des programmes d'armement complémentaires de ceux figurant au premier objectif. Il a également souligné qu'un découpage des objectifs par système de forces n'était pas totalement pertinent, compte tenu de la participation de certains programmes à plusieurs de ces systèmes.

Par ailleurs, la Cour des comptes constate que la réalisation des objectifs attachés au programme Préparation et emploi des forces dépend de celle des objectifs du programme Équipement des forces. C'est pourquoi elle suggère, « afin d'attribuer la responsabilité à l'EMA ou à la DGA d'une mauvaise préparation des forces, liée aux méthodes et aux hommes d'une part ou aux équipements d'autre part, [qu']un indicateur de suivi de la qualité et de la performance des équipements après leur livraison aux armées pourrait être joint au programme Équipement des forces ».

3.- Les indicateurs

Dans ce contexte, les indicateurs proposés semblent globalement bons. La Mission souhaite cependant que des indicateurs soient créés permettant de comparer l'effort français de défense à celui de principaux partenaires européens.

Pour chacun des deux objectifs, le ministère propose principalement de décliner quatre indicateurs (progression dans la réalisation, surcoûts, délais de réalisation et niveau de performance) qu'il applique aux quatre composantes que sont les trois armées et l'interarmées.

Une première série d'indicateurs est relative à la progression dans la réalisation des programmes (progression dans la réalisation des équipements de chacune des composantes). Il est proposé de poser des « jalons », qui, une fois atteints, permettent d'obtenir un pourcentage de réalisation. Bien que présentant une indication sur la progression « moyenne », cet indicateur n'est pas pondéré en fonction de l'importance stratégique ou financière de chaque programme. En outre, il ne sera pas possible d'identifier directement si un retard est dû au responsable de programme.

Cet indicateur peut apparaître comme un indicateur retraçant l'activité, c'est-à-dire un indicateur de moyens « déguisé ». Pour éviter ce biais, il conviendrait de bien identifier le rôle du responsable de programme dans la progression de la réalisation des équipements.

Une deuxième série d'indicateurs d'efficience de gestion est relative à l'évolution moyenne des devis à terminaison des équipements de chaque composante. Il s'agit donc d'isoler les surcoûts observés par rapport au devis initial. Il demeure cependant délicat d'isoler la responsabilité propre du responsable de programme dans le respect des devis initiaux (aléas techniques, régulation budgétaire, etc.).

Une troisième série d'indicateurs de qualité de service est relative à l'évolution annuelle moyenne des délais de réalisation des équipements de la composante interarmées. Cette mesure serait effectuée mensuellement.

Une quatrième série d'indicateurs est relative aux taux moyens de réalisation des performances des équipements de chaque composante. Pour chaque spécification, la performance réalisée est rapportée à la performance prévue (exemple : portée du missile spécifiée / portée réalisée = 0,8). Le ministère propose de réaliser une moyenne pondérée de ces résultats. Pour autant, ce dispositif ne peut être mis en place que sur des opérations suivies par la délégation générale pour l'armement en contrôle de gestion.

Depuis 10 ans, un effort de transparence a été accompli dans la préparation des « bleus » budgétaires : 40 programmes d'armement sont identifiés à l'article. Le bleu budgétaire isole les crédits de ces programmes et les rapporteurs spéciaux reçoivent, dans le cadre des réponses au questionnaire budgétaire, des informations précises sur l'évolution des dépassements de coûts, sur le respect des délais ou bien encore sur les performances des équipements.

Pour que l'information contenue dans les PAP s'inscrive dans cette perspective, il pourrait être envisagé que les indicateurs synthétiques soient déclinés pour un petit nombre de ces programmes - par exemple une dizaine. Cette analyse est partagée par la Cour des comptes qui précise :

« Bien que la recherche d'une globalisation soit utile, les indicateurs, au regard de l'importance de l'objectif, pourraient présenter, programme d'armement par programme d'armement, l'évolution de la réalisation des jalons, de leurs devis, de leurs délais de réalisation et de leurs performances. Les programmes les plus importants, en terme d'intérêt budgétaire ou politique, pourraient être systématiquement retenus et leurs volumes financiers rapportés à celui de l'ensemble des programmes afin de rendre compte de la pertinence du choix réalisé. »

L'indicateur « qualité de la dépense pour l'équipement des forces » propose de rapporter le montant des intérêts moratoires au niveau des paiements. Bien que séduisant, cet indicateur pose une difficulté de fond : le niveau des intérêts moratoires dépend à la fois de la capacité du responsable de programme à gérer de manière optimale ses crédits et du niveau des régulations budgétaires relevant du ministère des finances. Un indicateur analysant le montant des intérêts moratoires dus au responsable du programme et un indicateur rapportant le niveau des intérêts moratoires dus au responsable du programme au volume total de ces intérêts moratoires seraient plus conformes aux finalités de la loi organique. Le ministère doit pouvoir disposer des éléments lui permettant d'identifier de manière incontestable, au sein des intérêts moratoires, ceux relevant de la gestion responsable du programme.

La Cour des comptes estime également que « des intérêts moratoires peuvent (...) être appliqués pour des raisons diverses extérieures au périmètre de responsabilité du programme ». Elle ajoute que « l'indicateur n'apporte pas, en conséquence, de véritable information sur la performance du responsable de programme et alourdit le nombre global des indicateurs de la mission ».

MISSION DÉVELOPPEMENT ET RÉGULATIONS ÉCONOMIQUES

La mission rassemble 3,5 milliards d'euros en 2005, répartis en quatre programmes. Suivant les recommandations de la Milolf, les activités de prévention des risques des DRIRE ont été isolées au sein d'un programme. Par contre, l'action extérieure du ministère de l'économie et des finances ne fait pas l'objet d'un programme spécifique.

A.- PROGRAMME DÉVELOPPEMENT DES ENTREPRISES

Ce programme a pour principales finalités de créer un environnement favorable au développement des entreprises, en leur offrant les accompagnements appropriés, d'accompagner les mutations industrielles, et d'assurer l'approvisionnement en énergie et en matières premières dans le respect de l'environnement. Il associe la direction du commerce, de l'artisanat, des services et des professions libérales (DECAS), la direction générale de l'énergie et des matières premières (DGEMP), le réseau à l'étranger du ministère (DREE) et la direction générale des entreprises (DGE). Il regroupe les politiques en faveur des PME, de l'artisanat, de l'énergie, du développement des télécommunications ainsi que le développement international de l'économie française. Dans le projet de loi de finances pour 2005, il était doté de 1,18 milliard d'euros.

Il s'agit donc d'un programme extrêmement composite dont certains objectifs concernent également les acteurs et moyens qui participent à d'autres programmes du Minefi et d'autres ministères (recherche, aménagement du territoire, mesures fiscales et sociales, ...). D'ailleurs, le responsable de programme que la Milolf a pu auditionner disposera manifestement d'une marge de manœuvre très limitée face aux directeurs qui ont chacun en charge une action du programme.

1.- La stratégie de performance du programme

Il est difficile d'établir une stratégie de performance pour ce programme très composite. En effet, il réunit à la fois des dispositifs d'aide directe aux entreprises, des actions sur le contexte macroéconomique (politique de l'énergie et des matières premières) et structurel (réglementation, normalisation, diffusion des technologies de l'information et de la communication) ainsi que des actions d'influence (sur les instances internationales et les opérateurs des grands services publics notamment).

Il en résulte une stratégie politique hétérogène, qui a certes une finalité globale cohérente - faciliter le développement d'un tissu économique dynamique et équilibré sur tout le territoire - mais qui se décline en objectifs très divers reposant sur des acteurs et des moyens d'action extrêmement nombreux.

Il n'y a pas de véritable stratégie de performance pour ce programme. La réflexion stratégique doit être approfondie, afin de mieux identifier les leviers d'action maîtrisés par les exécutants de ce programme et les marges de manœuvre dont ils disposent en matière d'amélioration des performances.

2.- Les objectifs

Le grand nombre d'objectifs fixés (dix) est sans doute la conséquence de l'absence de définition préalable d'une stratégie globale de performance. Ce nombre élevé ne constitue pas en soi un problème. Mais on constate que chaque objectif est lié à une action, et donc à une direction, ce qui prouve la faiblesse de la stratégie, qui ne permet pas de dégager des objectifs communs aux différentes actions. Par ailleurs, les résultats des politiques économiques étant influencés par le contexte extérieur et pas l'action d'autres acteurs, il est difficile de trouver des indicateurs pertinents pour mesurer l'impact du programme sur le développement des entreprises, d'autant plus que certains effets ne se font sentir que sur le long terme. Comme le remarque la Cour des comptes, les caractéristiques des politiques mises en œuvre, et notamment leur caractère largement incitatif et le fait que leur réalisation est largement dépendante de facteurs et d'acteurs extérieurs au programme, posent, pour plusieurs objectifs, une difficulté pour les relier de façon directe et forte avec l'action des pouvoirs publics ; les leviers d'actions maîtrisés dans le cadre du programme sont insuffisamment explicités et devraient être précisés.

L'ensemble des activités du programme est couvert. Les objectifs et indicateurs choisis mesurent bien l'efficacité socio-économique et la qualité du service rendu aux usagers, mais ne portent pas suffisamment sur l'efficience de la gestion, autrement dit son coût.

3.- Les indicateurs

Sur une vingtaine d'indicateurs, un seul mesure l'efficience de la gestion, c'est-à-dire l'activité rapportée à son coût. Six indicateurs rendent compte de l'efficacité socio-économique des actions. Sept indicateurs mesurent la qualité du service rendu aux usagers.

Sept indicateurs ne se rapportent pas à la performance : deux mesurent seulement l'activité ou les moyens mis en œuvre ; cinq sont relatifs à un contexte trop lointain par rapport au programme, les acteurs n'ayant pas suffisamment de prise sur les faits mesurés.

Seuls 3 indicateurs de ce programme sont renseignés pour le moment. Sept indicateurs devraient pouvoir être utilisés dès 2005, et un en 2006. En revanche, deux indicateurs ne seront renseignés respectivement qu'à partir de 2007 et 2008 ; pour six autres indicateurs, l'avant-PAP ne donne pas de délai.

L'objectif n° 1 est de soutenir le développement des entreprises par des actions collectives nationales et par la création de pôles de compétitivité.

Le premier indicateur mesure le montant des aides versées aux entreprises rapporté à ce qu'elles restituent à l'État (impôt sur les sociétés et taxe professionnelle payés), au terme de 5 ans : il mesure bien la performance des aides, puisqu'il s'agit de leur rendement ; toutefois, l'impôt sur les sociétés et la taxe professionnelle ne sont qu'une partie de ce que l'entreprise rapporte à la collectivité : on pourrait prendre également en compte les emplois (par les cotisations sociales), ou encore l'innovation (brevets). Il faut noter par ailleurs que cet indicateur ne sera disponible qu'en 2008.

Le deuxième indicateur mesure l'écart entre le taux moyen de croissance des entreprises participant aux pôles de compétitivité et le taux de croissance de l'ensemble des entreprises industrielles : s'il est un bon indicateur de l'utilité des pôles de compétitivité, il ne prend pas en compte les leviers d'action dont dispose l'État sur ces pôles une fois créés.

L'objectif n° 2 est d'améliorer l'efficacité des interventions de l'État, pour anticiper et accompagner les mutations industrielles. L'indicateur en est le nombre d'emplois concernés par les actions de la DGE sur le nombre d'emplois menacés dans les bassins en mutation : cet indicateur ne correspond pas à l'objectif d'efficacité ; il s'agit d'un indicateur d'activité. En outre, ni les emplois à sauver, ni les bassins en mutations ne sont définis. Il serait plus pertinent de rapporter le nombre d'emplois sauvés aux dépenses mises en œuvre.

L'objectif n° 3 tend à faciliter la création et le développement des PME par l'accès au financement. Il convient de rappeler que l'accès au financement ne constitue qu'un des facteurs de développement des PME. Il serait donc préférable d'intituler plus largement cet objectif « faciliter la création et le développement des PME, notamment par l'accès au financement ».

À cet objectif, sont associés deux indicateurs : d'une part, l'écart entre le taux de survie à trois ans des entreprises aidées par la BDPME/SOFARIS et le taux moyen de survie à trois ans des PME ; d'autre part, la connaissance des prestations par les entreprises au travers d'une enquête annuelle. Il serait utile d'obtenir davantage d'information sur le contenu de cette enquête. Il convient, en cohérence avec l'intitulé de l'objectif, d'ajouter un indicateur mesurant l'accès des PME au crédit.

L'objectif n° 4 est de développer l'usage des communications électroniques et de promouvoir l'économie numérique. Il concerne l'action « développement des télécommunications, des postes et de la société de l'information ».

Les deux premiers indicateurs prévus pour cet objectif sont : la part des ménages et des PME connectés à l'Internet haut débit (> 128 kbs), et l'écart entre le pourcentage de PME connectées en France et dans l'OCDE (source OCDE). Si ces indicateurs mesurent l'efficacité socio-économique au profit du citoyen et sont facilement compréhensibles, ils ne sont pas directement imputables à la politique du Gouvernement en raison de l'intervention d'une pluralité d'opérateurs publics et privés (France Telecom et ses concurrents). Ils n'en représentent pas moins une variable essentielle de la politique en matière de communications électroniques. Le premier indicateur mérite d'être conservé, tout en précisant qu'il aurait été préférable de fixer comme seuil 512 kbs plutôt que 128 kbs, eu égard au rapide développement technologique actuel. Le deuxième indicateur fait en grande partie double emploi avec le premier ; il pourrait être remplacé par la part du territoire national couverte par les opérateurs de téléphonie mobile (GSM, puis UMTS), qui constitue l'autre enjeu essentiel des communications électroniques dans notre pays, même si, ici encore, l'État n'est pas le seul acteur.

Le troisième indicateur est une enquête d'opinion auprès des entreprises sur l'impact de l'évolution de la réglementation relative à l'usage des communications électroniques et l'accès à l'économie numérique. Il mesure la qualité du service au profit de l'usager. Il est plus subjectif et encore très imprécis. Il ne pourra être évalué qu'au vu d'une documentation plus élaborée, qui fait actuellement défaut.

L'objectif n° 5 est de fournir aux entreprises des prestations utiles à leur démarche d'exportation. Les deux indicateurs, le nombre d'entreprises clientes des prestations payantes du réseau international du ministère des Finances, ainsi que le nombre de consultations de résumés de documents d'information sur les marchés extérieurs sur les sites Internet de la DREE, mesurent la qualité du service rendu à l'usager. Il serait utile d'y ajouter un indicateur mesurant la satisfaction des entreprises clientes par rapport aux prestations fournies. Aucun indicateur ne mesure l'efficacité de la gestion du soutien à l'exportation.

Les objectifs 6, 7 et 8 posent le problème des leviers d'action dont dispose la puissance publique. Les indicateurs doivent mesurer des résultats sur lesquels les acteurs du programme ont une influence directe, et sur lesquels ils peuvent donc s'engager devant le Parlement.

L'objectif n° 6 est de contribuer à la maîtrise de la consommation d'énergie. Le premier indicateur, le taux d'intensité énergétique finale (ie. consommation finale énergétique rapportée au PIB) ne permet pas de mesurer la performance de l'action de l'administration, car cette dernière n'a pas un impact exclusif et direct sur la consommation d'énergie. En revanche, le second indicateur - nombre de GWh économisés par les fournisseurs d'énergie par la mise en place des certificats d'économie d'énergie - met mieux en relation action publique et maîtrise de la consommation d'énergie ; toutefois, son mode de calcul n'est pas suffisamment explicité.

L'objectif n° 7 est d'assurer la fourniture en énergie au consommateur à un prix compétitif : c'est un objectif sur lequel l'action publique a un impact limité, s'agissant de prix qui dépendent largement des marchés internationaux. Le premier indicateur est le prix du gaz et de l'électricité en France rapporté à son prix dans les pays européens : les acteurs de ce programme ont trop peu d'impact sur ce prix pour qu'il puisse constituer un bon indicateur de performance. Le deuxième indicateur est le nombre de coupures électriques : il est également trop déconnecté du programme, car les coupures d'électricité dépendent de facteurs extérieurs comme les grèves ou les catastrophes naturelles. Enfin, le troisième indicateur est le nombre de clients raccordés au gaz dans l'année : c'est un indicateur d'activité qui ne mesure pas l'efficacité du service.

L'objectif n° 8 est de diversifier les sources d'énergie et de développer la production nationale d'énergie, notamment les énergies renouvelables. Le premier indicateur est le taux d'indépendance énergétique, le second, le taux de diversification des importations d'énergie, et le troisième le pourcentage d'énergie renouvelable dans la production d'énergie électrique en France : ces trois indicateurs ne sont pas assez directement liés à l'action publique. Mesurer ces objectifs est important, mais il faudrait trouver des indicateurs plus précis, qui prennent en compte les moyens d'action du programme.

L'objectif n° 9 est d'assurer une haute qualité de service aux entreprises et de moderniser et simplifier le droit applicable aux entreprises. Il s'agit de mesurer la qualité du service aux usagers. Le premier indicateur est la qualité de service rendu mesurée par des enquêtes de satisfaction auprès des entreprises (exemple de question : pourcentage d'entreprises satisfaites de la gestion de la procédure d'une aide), le second est la complexité administrative ressentie au moment de la création d'entreprise, également mesurée par sondage. Ce sont des indicateurs qui, bien que subjectifs, sont une mesure utile, notamment de la qualité de l'environnement juridique et réglementaire et de l'impact des éventuelles simplifications du droit sur la satisfaction des entreprises.

L'objectif n° 10 est de développer des formations adaptées aux besoins des entreprises et reconnues à l'étranger (il concerne les écoles qui dépendent du ministère de l'industrie). Les deux indicateurs retenus, le taux de placement à 6 mois dans chaque école d'une part, et la proportion d'élèves étrangers d'autre part, sont une bonne mesure de la performance des écoles. Il serait utile, afin de mesurer l'efficience de la gestion, d'y ajouter un indicateur du coût de la formation par élève. Enfin la Cour des comptes note que le taux de placement étant déjà de 100 % pour les grandes écoles concernées, on peut s'interroger sur l'utilité de l'indicateur.

B.- PROGRAMME CONTRÔLE ET PRÉVENTION DES RISQUES TECHNOLOGIES ET DÉVELOPPEMENT INDUSTRIEL

Ce programme regroupe les activités de contrôle des risques industriels et nucléaires, le contrôle des instruments de mesure réglementés (métrologie), ainsi que les activités de soutien au développement industriel conduites par les Direction régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement (DRIRE). Dans le projet de loi de finances pour 2005, il était doté de 246,3 millions d'euros.

Il est regrettable que l'organisation administrative ait davantage présidé au choix du contenu de ce programme, construit autour de l'activité des DRIRE, que la communauté d'objectifs des politiques menées, ce qui n'est pas conforme à la logique de la loi organique. La Cour des comptes fait le même constat.

1.- Stratégie et objectifs

Aucune stratégie de performance n'est élaborée pour ce programme. Les objectifs sont déclinés sans présentation préalable d'une stratégie d'ensemble.

Huit objectifs sont assignés à ce programme. Ce chiffre, élevé par rapport au nombre d'actions et à leur montant relativement faible, est révélateur du manque d'analyse synthétique de ce programme. En revanche, les objectifs choisis représentent bien les différents points de vue : citoyen, usager et contribuable.

2.- Indicateurs

Les indicateurs sont répartis de façon relativement équilibrée entre mesure de l'efficacité socio-économique (5), qualité de service (2) et efficience de la gestion (5).

Neuf indicateurs sur les quinze sont déjà renseignés.

L'objectif n° 1 est de prévenir et limiter les risques d'accidents dus aux matériels réglementés. L'indicateur retenu est le nombre d'accidents dus à la défaillance technique des produits, équipements et installations soumis aux contrôles techniques sur une période donnée. C'est un bon indicateur de l'efficacité socio-économique des contrôles techniques.

L'objectif n° 2 est, pour le compte du ministère de l'environnement et du développement durable, de maintenir ou réduire le coût unitaire de l'inspection des installations classées, pour assurer au moins le même niveau de sécurité. Le premier indicateur est le coût unitaire de fonctionnement d'une inspection ; le second est le nombre de visites d'inspections des installations classées par agent. Ce sont de bons indicateurs de l'efficience de la gestion. Ils sont déjà renseignés. En outre, le premier indicateur introduit une méthode de comptabilité analytique pour mesurer les coûts, puisque le coût de fonctionnement ne comprend pas seulement les dépenses directement affectées à l'inspection, mais également les dépenses des « fonctions support » qui seront réparties entre les inspections au prorata des m² occupés.

L'objectif n° 3 est d'assurer un niveau élevé d'exactitude et de fiabilité des instruments de mesure réglementés. Le premier indicateur, la proportion des instruments réglementairement soumis au contrôle qui sont effectivement vérifiés par les organismes désignés ou agréés est un indicateur d'activité et non de performance car il ne comporte pas de notion de coût.

Le second indicateur est la proportion des instruments effectivement vérifiés qui ne sont pas conformes à la réglementation : c'est également un indicateur d'activité. De plus, il comporte un biais : en effet, faut-il que ce taux augmente (preuve que les contrôles sont bien ciblés) ou qu'il diminue (preuve que les contrôles ont un effet dissuasif) ?

L'objectif n° 4 est de prévenir les risques d'accidents et les nuisances dues aux activités nucléaires et les limiter à un niveau aussi bas que possible. Le premier indicateur, le nombre d'incidents selon leur gravité, mesure bien l'efficacité socio-économique de l'activité - encore que les leviers d'action dont dispose l'administration ne soient pas précisés. Le deuxième, la réduction des nuisances calculée par des dosages de rayonnements ionisants, est trop éloigné de l'action directe de prévention des accidents nucléaires.

L'objectif n° 5 est de renforcer l'information des publics en matière de sûreté nucléaire et de radioprotection, en poursuivant la politique de transparence engagée. Le premier indicateur, le taux de notoriété de l'Autorité de sûreté nucléaire auprès du grand public, et des publics avertis mesure la quantité sans prendre en compte la qualité de la communication de l'ASN. Il n'est pas certain que la notoriété de l'Autorité soit un indice de son efficacité. En revanche, le second indicateur, le taux de satisfaction des personnes connaissant l'ASN sur l'information qu'elle fournit, constitue un bon indicateur de la qualité du service.

L'objectif n° 6 est de rendre, dans le domaine de la sûreté nucléaire et de la radioprotection, les décisions dans les délais. Les deux indicateurs retenus, le pourcentage de décisions rendues dans les délais réglementaires, et l'ancienneté moyenne des décisions non rendues au 31 décembre, sont de bons indicateurs de l'efficacité des services. Ils sont déjà renseignés.

L'objectif n° 7 est de favoriser l'accès des PME aux technologies productives et organisationnelles, au financement et à l'information. Le premier indicateur, le nombre de PME impliquées dans des actions collectives régionales, rapporté au nombre de PME de la région, est un indicateur d'activité : il ne mesure pas la performance dans l'utilisation des moyens disponibles. En revanche, le nombre de visites d'entreprises par agent reflète mieux la productivité des services. La Cour des comptes note que cet objectif aurait dû figurer dans le programme développement des entreprises, mais que là encore une logique structurelle et non fonctionnelle a prévalu.

L'objectif n° 8 est d'optimiser la gestion des moyens, en limitant le coût de la fonction support du programme par rapport aux autres actions. Le premier indicateur est la part des crédits gérés par les DRIRE consacrés aux fonctions support : si la part n'a pas en soi de valeur indicative, son évolution est, quant à elle, intéressante.

Le second indicateur, le coût des fonctions support du programme par agent des DRIRE, est ambivalent : a priori, on recherche sa diminution, preuve que les fonctions administratives mobilisent moins de moyens financiers ; cependant, si le nombre d'agents employés dans les DRIRE diminue, l'indicateur peut augmenter pour un coût constant des fonctions support ; inversement, l'augmentation des effectifs permettrait de faire baisser l'indicateur sans rationalisation des fonctions support. C'est pourquoi les deux indicateurs doivent être analysés corrélativement.

C.- PROGRAMME RÉGULATION ET SÉCURISATION DES ÉCHANGES DE BIENS ET SERVICES

Ce programme, doté de 1,411 milliard d'euros en 2005, a pour finalité de garantir une concurrence saine sur les marchés, tout en protégeant le consommateur. Elle associe les administrations compétentes (Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes et Direction générale des douanes et des droits indirects), ainsi que les autorités administratives indépendantes (Autorité de régulation des télécommunications, Commission de régulation de l'électricité, Conseil de la concurrence) qui régulent les marchés. La Cour des comptes note qu'alors qu'il présente la caractéristique d'associer la DGCCRF et une partie de la DGDDI, ce programme ne comporte qu'un objectif (le n° 8), et aucun indicateur commun aux deux directions. Pour les trois actions du programme qui concernent des autorités administratives indépendantes, aucun objectif et aucun indicateur ne sont présentés ; cette situation traduit la difficulté résultant de l'association de ces entités aux missions et programmes de droit commun de la LOLF.

La Cour note aussi que l'action « Soutien » représentant plus du quart des crédits du programme n'est assortie d'aucun objectif, ni d'aucun indicateur. Cette situation, que l'on retrouve dans d'autres programmes du Minéfi, n'est pas satisfaisante ; elle traduit autant une faiblesse de la gouvernance ministérielle de la mise en œuvre de la LOLF qu'un soutien défaillant aux ministères de la part de la DRB.

1.- Stratégie

La stratégie de performance est clairement exposée, en fonction des deux horizons que sont la concurrence et la protection du consommateur. Ceux-ci permettent de définir les critères de l'efficacité socio-économique dans ce programme. Par ailleurs, le programme poursuit les objectifs d'amélioration de la qualité du service aux usagers, et d'efficacité de la gestion.

2.- Objectifs

Cinq objectifs d'efficacité socio-économique ont été retenus, deux objectifs de qualité de service, et deux objectifs d'efficience de la gestion.

Les objectifs relatifs aux activités des douanes et de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) sont satisfaisants et prouvent l'expérience de ces administrations en matière de contrôle de gestion.

3.- Indicateurs

La plupart des indicateurs sont déjà renseignés.

Le programme comporte 3 objectifs d'efficacité socio-économique visant la garantie d'une concurrence saine.

L'objectif n° 2 est de renforcer la lutte contre les pratiques préjudiciables au bon fonctionnement des marchés et à l'emploi. Le premier indicateur est le montant des saisies de marchandises de contrefaçon : l'indicateur est intéressant, mais il comporte un biais important. En effet, son éventuelle baisse serait extrêmement difficile à interpréter : elle pourrait traduire une faiblesse de l'activité des douanes, ou au contraire l'efficacité de leur action, puisque ses effets dissuasifs auraient contribué à limiter les contrefaçons ; elle pourrait être la conséquence d'une moindre efficacité des douanes ou la traduction de la diminution du trafic de contrefaçons.

Le biais est le même s'agissant des indicateurs 1 (montant des saisies de stupéfiants) et 2 (montant des pénalités infligées dans les cas de manquements aux obligations déclaratives de capitaux) de l'objectif n° 5 (améliorer l'efficacité de la lutte contre les fraudes douanières, la contrebande et le blanchiment).

L'objectif n° 3 est d'améliorer la lutte contre les pratiques anticoncurrentielles. Le premier indicateur est le taux de suite opérationnelle des indices transmis aux services spécialisés ; l'indicateur est bien renseigné, et mesure correctement l'efficacité des services, même si comme le dit la Cour des comptes il n'est pas d'une fiabilité absolue.

L'indicateur n° 2 est très intéressant ; il mesure le nombre d'indices de pratiques anticoncurrentielles dans un secteur, rapporté au nombre total d'indices recueillis, et doit être comparé à la part de ce secteur dans le PIB. Il permet de vérifier la bonne répartition de l'activité de la DGCCRF entre les secteurs.

Le programme comporte 2 objectifs d'efficacité socio-économique visant la protection des consommateurs.

L'objectif n° 1 est de renforcer l'efficacité des rappels à réglementation. L'indicateur est le taux de mise en conformité après rappel à réglementation, qui est mesuré par les contrôles après rappels ; c'est un bon indicateur d'efficacité.

L'objectif n° 4 est d'améliorer la réactivité des services aux signalements de produits présentant des risques pour le consommateur. L'indicateur est le taux de prise en charge et de traitement dans le délai de x jours des signalements obligatoires de produits reçus : c'est un bon indicateur d'efficacité socio-économique. Comme la Cour des comptes, on peut toutefois s'interroger sur le travail de coordination interministérielle qui a été conduit pour assurer la cohérence entre les objectifs et les indicateurs déclinés dans le programme ici étudié et dans celui confié au ministère chargé de l'agriculture, Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation ; cette interrogation revêt d'autant plus d'importance lorsque l'on connaît les difficultés structurelles que connaissent l'administration de la concurrence et celle de la répression des fraudes et le ministère chargé de l'agriculture, pour travailler de concert.

Le programme comporte 2 objectifs de qualité du service aux usagers.

L'objectif n° 6 est d'augmenter la vitesse de passage en douane. Le premier indicateur est le délai moyen d'immobilisation des marchandises, le but étant de réduire ce délai et de tendre vers une harmonisation nationale, ce qui mesure bien l'amélioration attendue par les entreprises. En revanche, l'indicateur n° 2 mesurant le nombre d'audits de contrôle et d'agrément réalisés dans l'année rapporté au nombre d'entreprises bénéficiant d'un agrément est un indicateur d'activité mais pas d'efficacité.

L'objectif n° 7 est de répondre plus rapidement aux besoins d'information. Il est mesuré par deux indicateurs de la performance du service à l'usager : le taux de prise en charge par un conseiller des appels reçus par info service consommation et le pourcentage des réponses écrites dans les 10 jours. La Cour des comptes note qu'ils ne retracent en aucune façon la qualité de la prestation apportée par l'opérateur, mais seulement sa quantité.

Enfin, le programme comporte 2 objectifs d'efficacité de la gestion.

L'objectif n° 8 est de renforcer la présence des agents sur le terrain. Il est mesuré par deux indicateurs satisfaisants d'efficacité-coût des services : le temps consacré aux enquêtes rapporté au temps total travaillé à la DGCCRF et le taux de disponibilité opérationnelle des unités de surveillance à la DGDDI.

L'objectif n° 9 est de mieux cibler les contrôles douaniers, à partir d'un dispositif d'évaluation du risque. Les indicateurs en sont le montant moyen des droits redressés par agent et le montant des droits redressés par enquête, qui sont de bons indicateurs de l'efficacité des agents du point de vue des recettes de l'État. Cependant, comme l'indique la Cour des comptes, on peut se demander dans quel sens les deux indicateurs doivent évoluer pour traduire une amélioration de la performance. Ces deux indicateurs peuvent avoir, en ce sens, un effet pervers.

D.- PROGRAMME PASSIFS FINANCIERS MINIERS

Le programme a pour finalité d'assurer l'arrêt de l'exploitation minière, de procéder aux indemnisations en cas de sinistre et de garantir les droits des mineurs. Il est piloté par la DGE et la DGEMP. Son principal opérateur est l'Agence nationale pour la garantie des droits des mineurs (ANGDM). En 2005, il était doté de 655 millions d'euros.

1.- Stratégie

L'objectif principal est d'assurer la fin de l'exploitation minière dans les meilleures conditions de coût et de sécurité. La portée de la bonne gestion de ce programme sera de toute façon limitée, puisqu'il comporte 90 % de dépenses incompressibles : les pensions des retraités des mines.

2.- Objectifs

Il n'y a aucun objectif d'efficacité socio-économique (ceux présentés comme tels sont des objectifs de moyens ou d'activité), et peu d'efficience de gestion. En revanche, les objectifs de qualité de service sont plutôt bons. La Cour des comptes relève que les objectifs du programme ne sont pas hiérarchisés et que les leviers d'action propres à chaque objectif devront toutefois être précisés.

3.- Indicateurs

Aucun indicateur n'est renseigné pour le moment. Toutefois, ils devraient tous être disponibles en 2006 pour l'exercice 2005.

L'objectif n° 1 est d'identifier les sites miniers à risques pour assurer la sécurité des biens et des personnes. Les deux indicateurs, le pourcentage du territoire minier inventorié, ainsi que la prescription et approbation des plans de prévention des risques miniers sont des indicateurs d'activité et non d'efficacité.

L'objectif n° 2 est d'indemniser les sinistrés dans des délais raisonnables. L'indicateur - le pourcentage de sinistrés indemnisés dans les délais - est bon, pour autant qu'on définisse le délai raisonnable ; le ministère affirme que cela sera fait en 2005.

L'objectif n° 3 est de mettre en sécurité les ouvrages miniers mal sécurisés. Les deux indicateurs, le pourcentage de concessions diagnostiquées, et le pourcentage de zones sécurisées dans les concessions diagnostiquées sont des indicateurs d'activité, qui ne prennent pas en compte le coût.

Les objectifs n° 4 (indemniser les expropriés dans des délais raisonnables) et n° 5 (garantir aux mineurs les droits et prestations qui leur sont dus, aux lieux et places des entreprises disparues) se rapportent au service à l'usager. Les indicateurs choisis (pourcentage d'expropriés indemnisés dans les délais ; pourcentage de prestations payées à l'échéance prévue ; pourcentage de dossiers de liquidation instruits dans les délais prescrits ; coût de gestion rapporté à l'encours des prestations) mesurent bien la qualité du service rendu à l'usager.

1 () Créée par votre Commission des finances le 15 janvier 2003, elle est constituée d'un représentant par groupe.

2 () « La démarche de performance : stratégie, objectifs, indicateurs. Guide méthodologique pour l'application de la loi organique relative aux lois de finances du 1^er août 2001 », juin 2004.

3 () voir la liste des auditions en annexe.

4 () Cour des comptes. Première analyse des stratégies, objectifs et indicateurs présentés dans les avant-projets annuels de performance. Note de synthèse.

5 () ibid p. 12.

6 () Rapport d'information sur la mise en œuvre de la LOLF, « Une nouvelle architecture du budget de l'État pour une plus grande efficacité de l'action publique », présenté par MM. Michel Bouvard, Didier Migaud, Charles de Courson et Jean-Pierre Brard (Doc. AN n° 1554, 28 avril 2004).

7 () « Les personnes dont l'audition est jugée nécessaire par le Président et le Rapporteur général de la commission chargée des finances de chaque assemblée ont l'obligation de s'y soumettre. Elles sont déliées du secret professionnel [sous les réserves prévues à l'alinéa précédent] ».

8 () ibid p. 8 et 9.

9 () le rapport d'information sur la mise en œuvre de la LOLF, «LA réforme du budget de l'État : des conditions pour réussir », présenté par MM. Michel Bouvard, Didier Migaud, Charles de Courson et Jean-Pierre Brard (Doc. AN n° 1021, 10juillet 2003).

10 () Voir le rapport d'information sur la mise en œuvre de la LOLF, « Une nouvelle architecture du budget de l'État pour une plus grande efficacité de l'action publique », présenté par MM. Michel Bouvard, Didier Migaud, Charles de Courson et Jean-Pierre Brard (Doc. AN n° 1554, 28 avril 2004), pp. 144.

11 () Positionnement conforté par le Conseil Constitutionnel dans sa décision n°2001-448 DC du 25 juillet 2001.

12 () ibid p 18.

13 () Ibid p 20.

14 () ibid p.20.

15 () ibid p 17.

16 () ibid p20.

17 () ibid p19.

18 () ibid p.20.

19 () ibid p 9.

20 () Ibid p 24.

21 () Ibid p 24.

22 () Rapport d'information n° 1021, juillet 2003.

23 () Ibid p 28.

24 () Ibid p 30.

25 () Comité interministériel d'audit des programmes « Rapport d'activités » octobre 2004.

26 () ibid p 24.

27 () Avis n° 2005-AI-A-22-02 du 22 février 2005.

28 () La Cour des comptes précise avec justesse que l'indicateur « taux de fraudes détectées » doit évoluer à la hausse afin de mesurer l'amélioration du ciblage des contrôles.

29 () Les crédits du Fonds européen de développement régional n'étant pas compris dans l'autorisation parlementaire, ils vont être retirés du projet et du rapport de performance. La Cour des comptes regrette cet état de fait, dans la mesure où la gestion du FEDER est l'une des attributions territoriales importantes du ministère.

30 () Rapport spécial de M. François Cornut-Gentille, n°1863, annexe 39, page 16.

31 () ibid., page 19.

32 () Ibid., page 131.

33 (1) Balistique (marine), aérobie (armée de l'air), transmissions et simulation (interarmées).