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N° 2254
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ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
DOUZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 13 avril 2005
RAPPORT
FAIT
AU NOM DE LA MISSION D’INFORMATION (1)
SUR LES ENJEUX DES ESSAIS ET DE L’UTILISATION DES
ORGANISMES GÉNÉTIQUEMENT MODIFIÉS
Président
M. Jean-Yves LE DÉAUT,
Rapporteur
M. Christian MÉNARD,
Députés.
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TOME I
RAPPORT
(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.
La mission d’information sur les enjeux des essais et de l’utilisation des organismes génétiquement modifiés, est composée de :
M. Jean-Yves LE DÉAUT, Président ; MM. Philippe FOLLIOT, François GUILLAUME, Vice-présidents ; MM. André CHASSAIGNE, Philippe MARTIN (Gers), Secrétaires ; M. Christian MÉNARD, Rapporteur ; M. Gabriel BIANCHERI, M. Yves CENSI, M. Yves COCHET, M. Pierre COHEN, M. Francis DELATTRE, M. Éric DIARD, M. Gérard DUBRAC, Mme Jacqueline FRAYSSE, M. Louis GISCARD D’ESTAING, M. François GROSDIDIER, M. Louis GUÉDON, Mme Nathalie KOSCIUSKO-MORIZET, M. Michel LEJEUNE, Mme Corinne MARCHAL-TARNUS, M. Germinal PEIRO, Mme Geneviève PERRIN-GAILLARD, M. Christophe PRIOU, M. Jean PRORIOL, M. Jacques REMILLER, Mme Chantal ROBIN-RODRIGO, M. Serge ROQUES, Mme Odile SAUGUES, M. François SAUVADET, M. Jean-Marie SERMIER, M. Philippe TOURTELIER.
S O M M A I R E
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Pages
AVANT-PROPOS 9
INTRODUCTION 13
I.– Les ogm et la santé : pas de risques avérés, des bénéfices potentiels à démontrer 19
A.– Aucun risque sanitaire n’a pu être prouvé à ce jour 19
1.– Les études n’ont, jusqu’à présent, démontré aucun risque sanitaire 20
a) La toxicité 20
b) L’allergénicité 23
c) Transfert de transgènes et résistance aux antibiotiques 26
d) L’apparition d’autres modifications involontaires 28
2.– L’absence de risque ne pourra être démontrée scientifiquement 29
a) En sciences, le risque zéro n’existe pas 29
b) Certains risques appellent des recherches approfondies et des précautions supplémentaires 30
B.– plusieurs bénéfices ont été démontrés ou sont attendus, appelant des recherches complémentaires 32
1.– L’amélioration des qualités sanitaires et nutritionnelles des aliments 32
a) L’action sur les composants toxiques naturels et les mycotoxines 33
b) La diminution de l’exposition aux produits phytosanitaires 34
c) La réduction des facteurs allergisants 36
d) L’amélioration des qualités nutritionnelles des aliments 36
2.– L’action thérapeutique 38
a) Les OGM sont indispensables à la recherche thérapeutique 38
b) La production de substances à finalité thérapeutique 39
c) Les espoirs suscités par les xénogreffes 42
d) Des mesures de précaution spécifiques 42
3.– La protection de la santé des agriculteurs 44
a) Une moindre exposition aux insecticides 44
b) Des résultats controversés pour les herbicides 45
II.– les ogm et l’environnement : des bénéfices possibles, des risques à maîtriser 49
A.– Les essais en plein champ, une étape indispensable pour la recherche et l’évaluation des risques 49
1.– Les limites des expérimentations en milieu confiné 49
a) Une étape préalable indispensable avant les essais en plein champ 49
b) Le coût de la réalisation de grandes serres et leurs limites pour reproduire le milieu naturel 52
2.– Autoriser les essais en plein champ au cas par cas 54
a) Des essais le plus souvent indispensables pour l’évaluation scientifique des OGM 54
b) Des essais qui pourraient être soumis à des conditions plus strictes 55
B.– La nécessité de définir des règles réalistes pour assurer la coexistence des différentes formes d’agriculture 56
1.– Une dispersion très variable selon les espèces et les climats mais qui ne peut être entièrement supprimée 57
a) Des espèces dont le patrimoine génétique est déjà en constante évolution 57
b) La nécessaire évaluation des phénomènes de dispersion et de pollinisation 58
c) Les autres causes de transferts de gènes 60
d) Des recherches fondamentales à poursuivre 62
2.– Une démarche qui suppose la définition de seuils raisonnables de présence fortuite d’OGM 62
a) L’incompatibilité d’un seuil de O % d’OGM avec la coexistence de l’ensemble des cultures 63
b) Un seuil à fixer pour garantir la coexistence des filières en tenant compte de son coût 64
3.– Les règles de distance et de périodicité permettant de limiter les risques de présence fortuite d’OGM 66
a) Rendre obligatoire une distance minimale de séparation entre parcelles OGM et non-OGM 66
b) Procéder à des semis échelonnés entre parcelles OGM et non-OGM 69
c) Prévoir une indemnisation des agriculteurs dont les parcelles de culture non-OGM contiendraient plus de 0,9 % d’OGM 69
C.– Les avantages environnementaux attendus des OGM 70
1.– La réduction des quantités de produits chimiques utilisées en agriculture conventionnelle 70
a) Les OGM et l’utilisation d’insecticides 71
b) Les OGM et l’utilisation d’herbicides 73
2.– L’optimisation de la protection de l’eau et des autres ressources naturelles 75
a) Une meilleure gestion de la ressource en eau 75
b) La réduction des pollutions agricoles, piscicoles et sylvicoles 76
3.– La préservation de la biodiversité 77
D.– Les mesures à mettre en œuvre pour réduire les risques environnementaux des OGM 79
1. Un impact ambivalent sur la biodiversité 79
a) L’impact des OGM de lutte contre les insectes 79
b) L’impact des OGM de résistance à un herbicide 82
c) Le risque d’intoxication médicamenteuse des animaux 83
2. Le risque d’apparition de résistances des insectes aux plantes génétiquement modifiées 83
a) Un risque non avéré mais probable 83
b) Un risque qui peut être limité par la mise en place de zones refuges contrôlables 85
3. Le risque de transmission à une autre plante d’un gène de résistance à un herbicide total 89
III.– Un encadrement juridique à parfaire 93
A.– un cadre communautaire en cours de transposition et encore incomplet 93
1. Un droit international et européen relativement récent mais déjà substantiel 93
a) Le protocole de Carthagène 93
b) La convention d’Aarhus 94
c) Un socle communautaire complexe et incomplet 95
2. La transposition prochaine de la directive 2001/18/CE 103
a) Une procédure en cours contre la France et d’autres Etats membres 103
b) Les principaux aménagements à apporter en droit interne 104
B.– La nécessaire réorganisation du contrôle administratif 106
1.– Un dispositif d’évaluation et de contrôle aujourd’hui éclaté 106
a) La Commission du génie génétique (CGG) 106
b) La Commission d’étude de la dissémination des produits issus du génie biomoléculaire (CGB) 107
c) L’Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA) et l’Autorité européenne de sécurité des aliments (AESA) 110
d) Le Comité de biovigilance 112
e) La Commission des toxiques 113
2.– Regrouper les contrôles au sein d’un seul organisme 114
a) Favoriser la circulation de l’information entre l’amont et l’aval des contrôles 114
b) Clarifier les procédures 116
c) Simplifier la tutelle 118
3.– Une meilleure évaluation des risques et des bénéfices 120
a) Par la distinction entre l’évaluation scientifique et une évaluation plus globale 120
b) Par une représentation équilibrée des différentes spécialités scientifiques 123
4.– Des règles garantissant la disponibilité et l’indépendance des membres du Conseil 124
a) Des critiques réitérées 124
b) Reconnaître et rémunérer les missions d’expertise et assurer la transparence 126
5.– Une procédure accélérée, un contrôle renforcé pour répondre à des urgences médicales 127
c.– faut-il créer un régime de responsabilité juridique spécifique pour les risques liés aux ogm ? 128
1.– La définition d’un régime de responsabilité spécifique en cas de dispersion soulève de nombreuses difficultés 128
a) Les dommages sanitaires et environnementaux 129
b) Les dommages économiques 132
2.– La mise en place d’un régime d’assurance relatif au risque de dispersion suppose une définition claire et raisonnable des seuils de tolérance 134
IV.– Les enjeux économiques des ogm 137
a.– la France doit assurer la compétitivité de son économie 137
1.– Pour une recherche scientifique plus dynamique 137
a) Préserver et renforcer notre capacité d’expertise au niveau international 138
b) Favoriser la recherche publique 147
c) Encadrer les partenariats public/privé 148
2.– Pour une agriculture performante 150
a) L’introduction de cultures transgéniques à finalité commerciale ne pourrait intervenir que de manière maîtrisée 150
b) La définition de règles claires s’impose pour garantir la coexistence des filières et l’indépendance des agriculteurs 157
3.– Pour un équilibre entre la protection des inventions, le développement de la recherche et l’indépendance des agriculteurs 163
a) Si le droit français permet une protection équilibrée, il demeure perfectible 164
b) La réduction des divergences de conception de la propriété intellectuelle en matière de biotechnologies au niveau international doit aller dans le sens de l’accès aux connaissances 169
c) Une attention plus particulière doit être accordée aux découvertes de la recherche publique menées dans l’intérêt général 170
b.– si les pays du sud fondent de nombreux espoirs sur les OGm, certains se sont déjà résolument engagés dans cette voie 175
1.– Les bénéfices avérés et attendus des OGM pour les pays du Sud 175
a) Des bénéfices avérés aux plans sanitaire, environnemental et économique 175
b) De multiples bénéfices attendus 179
2.– La nécessité de prendre davantage en compte la spécificité de ces pays 181
a) Des recherches insuffisantes sur les cultures propres aux pays du Sud 181
b) Prévenir le risque de dépendance des agriculteurs 182
c) Mettre en place des systèmes de biovigilance 185
V.– L’information sur les ogm : un indispensable effort d’explication et de transparence 187
A.– Affiner la perception des OGM par le grand public 187
1.– Une opinion publique particulièrement réticente en Europe 187
2.– Une information mal diffusée vers le grand public 190
a) Le prisme déformant des media 191
b) Une responsabilité partagée avec d’autres acteurs 193
3.– La nécessaire transparence sur la nature et la localisation des essais et des cultures d’OGM 197
a) L’information et la consultation du public sur les essais d’OGM en plein champ 198
b) L’accès à l’information sur les cultures de plantes transgéniques 202
4.– La création souhaitable d’une structure d’information du grand public sur les OGM 204
B. Systématiser et compléter l’information des maires 206
C. Assurer une information claire et transparente des consommateurs 210
1.– Généraliser à l’ensemble de l’agriculture le seuil de 0,9 % pour le taux de présence fortuite d’OGM 210
2.– Améliorer l’information figurant sur les étiquettes des produits alimentaires 212
a) Les produits dérivés d’OGM mais ne contenant plus de transgène 213
b) Les produits dérivés d’animaux ayant consommé des OGM 215
c) Les pesticides 215
3.– Des consommateurs plus ouverts, à titre individuel, que les sondages ne le laissent croire 216
CONCLUSIONS et PROPOSITIONS 219
EXPLICATIONS DE VOTE et contributions 230
GLOSSAIRE 277
ANNEXES 283
« Nous sommes non seulement responsables de ce que nous faisons, mais également de ce que nous ne faisons pas ».
Voltaire.
On ne peut que se féliciter de la création d’une mission d’information sur les enjeux des essais et de l’utilisation des Organismes Génétiquement Modifiés (OGM). En effet, la polémique opposant frontalement les chercheurs et les faucheurs volontaires, n’a jamais été aussi vive, prenant la recherche publique en otage, divisant le monde politique et augmentant l’inquiétude chez nos concitoyens.
C’est dans ce contexte que le Président de l’Assemblée nationale a proposé à la Conférence des Présidents de créer cette mission d’information dont le champ d’investigation, initialement limité aux conséquences sanitaires et environnementales des autorisations d’essais d’OGM a été élargi aux « enjeux des essais et de l’utilisation des OGM ». Bien que les autorisations d’essais – surtout en milieu ouvert – soient effectivement au cœur de la problématique des OGM et au cœur de l’actualité, il est en effet très vite apparu qu’au-delà des impacts sanitaires et environnementaux, la question des essais – et de l’utilisation – des organismes génétiquement modifiés devait également être étudiée sous l’angle juridique et économique, dans sa dimension à la fois nationale et internationale.
L’apport de notre mission aura notamment été de renouer avec le débat contradictoire de 1998 en organisant des tables rondes publiques à l’occasion desquelles toutes les opinions ont pu s’exprimer en dehors du confinement des sphères scientifiques et des contributions médiatiques, trop souvent polémiques.
En six mois, la mission d’information a entendu plus de 130 personnes à l’occasion de 32 auditions « privées » et des dix tables rondes qu’elle a organisées à Paris.
Dans un premier temps, les auditions « privées » lui ont permis de s’approprier le sujet en écoutant les organismes de recherche et d’expérimentation compétents (INRA, CNRS, INSERM, Institut Pasteur, CIRAD…), les commissions et agences spécialisées (Commission du génie biomoléculaire, Commission du génie génétique, Comité de biovigilance, Commission des toxiques, AFSSA…) ainsi que des experts et des représentants des organisations agricoles et des défenseurs de l’environnement. Puis la mission a procédé à une première série de tables rondes regroupant successivement les différentes parties prenantes (académies, semenciers et organisations agricoles, grande distribution, associations de consommateurs et de protection de l’environnement, juristes). Enfin, cinq débats publics et contradictoires ont été organisés autour des cinq grands thèmes d’investigation définis par les membres de la mission.
Les comptes rendus détaillés des auditions et des tables rondes qui sont annexés au rapport de la mission témoignent de la richesse et de la qualité des échanges. Au nom de tous mes collègues, je souhaite remercier nos invités qui se sont investis dans la réflexion de la mission, un certain nombre d’entre eux ayant accepté de venir plusieurs fois devant la mission et ayant tenu à compléter leurs témoignages par des contributions écrites ou des écrits scientifiques.
La mission a complété les auditions et tables rondes organisées à Paris par des déplacements sur le terrain. D’abord en France, dans le Puy-de-Dôme et en Haute Garonne, deux départements concernés par les destructions d’essais en plein champ. Puis en Europe, à Bruxelles et en Espagne, pays de l’Union qui a fait le choix de développer les cultures d’OGM, puis dans deux autres pays utilisateurs d’OGM, l’un au Nord : les Etats-Unis, premier producteur mondial d’OGM, l’autre au Sud : l’Afrique du Sud.
Force est de constater que l’expérimentation en plein champ de plantes génétiquement modifiées a mis le feu à nos campagnes françaises et les images de champs de maïs saccagés, d’appels à la désobéissance civile, de parcelles protégées par des CRS ont marqué les esprits.
Finalement, les députés ont voté à une très large majorité le rapport final de la mission. Je me félicite que grâce à un travail minutieux d’écoute et de confrontation, les avis des membres de la mission se soient rapprochés au cours des mois. Même si certains thèmes restent en débat, la mission a su trouver un consensus sur des sujets aussi sensibles que l’expertise scientifique, la nécessité d’un soutien fort à la recherche publique, la possibilité d’expérimentation en milieu ouvert dans un cadre rigoureux, la fixation de règles strictes de coexistence de cultures, la création d’un seuil unique et rigoureux de présence fortuite d’OGM, l’introduction d’un régime d’indemnisation spécifique, la clarification des procédures nationales et européennes d’autorisation et de suivi, l’exigence de plus de transparence en améliorant l’information du public et en associant les représentants des collectivités locales et le milieu associatif.
La philosophie de nos suggestions s’inscrit dans la double volonté de ne pas bloquer les avancées possibles d’une nouvelle technologie, tout en donnant un maximum d’assurances en terme de sécurité environnementale et sanitaire à nos compatriotes.
Nous avons acquis la conviction que ce sujet complexe ne peut pas être réglé par des réponses simplistes et que suivant le thème, il n’y a pas de réponse unique aux problèmes posés. La transgénèse est une technique. Elle n’est en soi ni bonne ni mauvaise, ni blanche ni noire, ni de gauche ni de droite. Elle doit être jugée à l’aune des applications proposées par les chercheurs ou les médecins.
En 1986, un débat en Allemagne a opposé les filières pharmaceutiques à des mouvements environnementalistes, qui s’opposaient à la fabrication d’insuline par des bactéries génétiquement modifiées. Les usines pharmaceutiques s’étaient alors délocalisées aux Etats-Unis. Personne ne remet plus en cause, aujourd’hui, les OGM permettant de fabriquer de l’hormone de croissance, de l’EPO, ou des vaccins en milieu confiné. Les utilisateurs l’acceptent parce qu’ils en mesurent les avantages.
Dans le domaine des plantes génétiquement modifiées, le bénéfice essentiel apparaît moins évident quand l’ingénierie génétique n’a, pour l’instant comme seul intérêt, que de limiter les pertes des récoltes, alors que la Politique agricole commune gère des surproductions et des excédents, préconisant la mise en jachères d’une partie des terres. Cette question ne se pose pas dans les mêmes termes au Brésil ou en Chine. Mais peut-on, d’un trait de plume ou d’un coup de faucille, décréter qu’une nouvelle technologie n’a aucun intérêt pour le monde entier ? A mon sens, tous les dossiers doivent être examinés au cas par cas, une évaluation doit faire la balance entre les bénéfices et les risques. Celle-ci doit être transparente si nous voulons renouer le dialogue et rétablir la paix civile et la concertation.
Il faut une pause en 2005 n’autorisant que des essais de recherche fondamentale. Je pense personnellement qu’il n’est pas urgent d’autoriser la culture en plein champ de nouvelles variétés transgéniques avant qu’un bilan complet puisse être fait sur les résultats des cultures et des expérimentations en plein champ, qu’un impact environnemental et socio-économique ait été réalisé et que la nouvelle loi créant le Conseil des biotechnologies ait été mis en place.
J’insiste sur cette volonté d’associer la population, le monde associatif, les collectivités territoriales, d’assurer beaucoup plus de transparence, d’avoir comme philosophie une analyse au cas par cas et des décisions au pas à pas.
J’ai, depuis plus de dix ans, étudié la question des OGM. En 1991, j’ai participé au débat parlementaire qui s’était alors déroulé dans l’indifférence générale des associations qui se mobilisent aujourd’hui. J’ai organisé la première conférence de citoyens en France en 1998, rendu un premier rapport sur les OGM cette même année, participé, à la demande du Gouvernement, au rapport dit des « 4 Sages » sur « l’expérimentation en plein champ » en 2002. Cela me donne un certain recul, et je suis effectivement aujourd’hui choqué par tous ceux qui critiquent le rapport parlementaire avant de l’avoir lu, parce que nous n’avons pas épousé la totalité de leurs thèses.
Si certains ont pu percevoir dans mes déclarations un soutien trop favorable aux OGM, je voudrais leur dire que j’ai toujours donné mon avis en pleine conscience. C’est pourquoi, je compléterai cet avant propos d’une contribution personnelle au rapport rappelant les points de vue que j’ai exprimés, à titre personnel, au cours de la mission.
Le seul objectif qui m’a guidé a été de soutenir la recherche publique en France et en Europe. Elle en a besoin, car la biologie végétale est sinistrée et notre capacité d’expertise internationale menacée.
Au cours des mois, grâce à la qualité du débat, au souci d’objectivité et de liberté d’expression, les positions des membres de la mission ont évolué et si chacun a pu conserver certaines positions personnelles, comme en témoignent les contributions annexées au rapport, un consensus s’est dégagé sur la nécessité de soutenir la recherche, de mieux encadrer les OGM et de maintenir la plus grande transparence.
M. Jean-Yves Le Déaut,
Président de la mission.
Alors qu’ils sont utilisés par les chercheurs depuis près de vingt ans déjà, les OGM ont fait l’objet, au cours des dernières années, de débats, de polémiques et, trop souvent, d’affrontements en France.
Si l’utilisation agricole des OGM se généralise rapidement dans de nombreuses régions du monde pour des raisons économiques, cette technologie innovante soulève encore d’importantes interrogations : la consommation d’OGM peut-elle nuire à la santé humaine ? L’utilisation d’OGM en agriculture
porte-t-elle atteinte à l’environnement ? Ces inquiétudes exprimées par la société, parfois violemment, ont justifié la création de notre mission. Celle-ci a très rapidement jugé nécessaire d’étudier non seulement les conséquences sanitaires et écologiques de l’utilisation des OGM, mais aussi son encadrement juridique, son impact économique et sa perception par le public.
La richesse des thèmes abordés et des propos échangés au sein de la mission montre que le débat sur les OGM joue le rôle de révélateur des multiples tensions qui traversent la société.
L’utilisation de la transgénèse, technique singulière de modification du génome des êtres vivants, suscite d’abord d’importantes interrogations éthiques, philosophiques, voire religieuses1. Ainsi, la manipulation des gènes pour mieux satisfaire les besoins de l’homme – et notamment le transfert de gènes d’une espèce à une autre ou d’un règne à un autre – pourrait être ressentie comme une instrumentalisation abusive de la nature par l’homme. La possibilité offerte aux scientifiques d’intervenir sur un patrimoine génétique original peut choquer bon nombre de représentations symboliques de la vie et de l’univers. Une instrumentalisation excessive des êtres vivants, réduits à des composantes physico-chimiques, pourrait même, à terme, menacer la diversité culturelle et l’autonomie des individus.
Le recours aux OGM soulève également des questions de morale politique et économique : l’agriculture a-t-elle vocation à produire toujours davantage au moindre coût ? La généralisation des OGM risque-t-elle d’accroître la dépendance économique des agriculteurs vis-à-vis des semenciers ? Les dispersions involontaires de gènes autour des cultures transgéniques risquent-elles d’imposer les OGM à des agriculteurs qui ne veulent pas adopter ce type de production ? Comment préserver la liberté de choix des consommateurs et éclairer ceux-ci de manière impartiale ? Les besoins alimentaires urgents de nombreux pays en développement sont-ils compatibles avec une conception restrictive du « principe de précaution » invoqué par certains pays développés ? La lenteur ou la passivité sont-elles acceptables, alors que certains OGM pourraient permettre de mieux soigner certaines maladies humaines ?
En s’efforçant de toujours prendre en compte ces impératifs parfois contradictoires, le plus objectivement possible et de façon la plus dépassionnée possible, la mission a observé que le choix des termes utilisés par les défenseurs des OGM, comme par leurs opposants, était parfois difficilement compatible avec une approche impartiale et imposait un surcroît de rigueur.
Qu’appelle-t-on, en effet, « OGM » ? Tous les organismes vivants subissent naturellement des modifications génétiques au cours de leur vie – ne serait-ce qu’en raison des virus et des mutations spontanées – et l’évolution des espèces montre, en outre, que leur génome n’est pas constant. En pratique, le mot « OGM » est essentiellement utilisé pour désigner les organismes obtenus par transgénèse. Le droit communautaire semble reposer sur une conception moins étroite : il soumet aux règles relatives aux OGM les organismes obtenus, de façon non naturelle, grâce à des techniques modifiant leur ADN2 par incorporation d’un matériel génétique extérieur ou par fusion cellulaire. Dans ce cadre, la notion d’OGM peut s’appliquer aux animaux, aux végétaux et aux micro-organismes, mais pas aux êtres humains, bien qu’il soit possible d’insérer un transgène dans un organisme humain.
La transgénèse n’est, en fait, que l’une des techniques permettant de « manipuler » le génome des êtres vivants : des modifications qui ne se produiraient pas naturellement peuvent aussi être obtenues par sélection classique, par hybridation ou par mutagenèse3. Pour autant, ce constat ne doit évidemment pas conduire à banaliser la transgénèse, car il faut garder à l’esprit que cette technologie permet d’insérer un gène précis dans un organisme en s’affranchissant de la barrière des espèces. Il est par exemple possible de transférer un gène de méduse à un rat, mais aussi un gène de chien à du maïs.
Par ailleurs, le mot « contamination », utilisé pour désigner les flux de gènes existant entre cultures OGM et cultures non OGM, est loin d’être neutre. En effet, il laisse entendre que les transgènes sont par nature dangereux, en les assimilant implicitement à des pollutions (une nappe phréatique contaminée par des pesticides) ou à des maladies (un malade contaminé par le virus du SIDA). Cette connotation négative occulte d’emblée les avantages que peuvent présenter les OGM4. C’est pourquoi, par souci d’objectivité, votre Rapporteur a préféré se référer aux « dispersions involontaires » et à la « présence fortuite » d’OGM, ces phénomènes étant à la fois inévitables et aléatoires.
Au cours des travaux qu’elle a menés en France et à l’étranger, la mission s’est efforcée d’aborder l’ensemble des applications de la transgénèse (notamment les animaux et les microorganismes génétiquement modifiés), mais elle a constaté que le débat se focalisait presque toujours sur les végétaux transgéniques. Le présent rapport reflète donc le caractère central de la problématique des plantes génétiquement modifiées.
*****
Dans une première partie relative aux enjeux sanitaires, le rapport souligne que les conséquences des OGM sur la santé doivent faire l’objet d’une approche au cas par cas, mettant en balance les avantages et les risques qu’ils peuvent entraîner. A cet égard, si aucun risque sanitaire n’a pu être clairement identifié à ce jour, les études actuelles appellent des prolongements, notamment en ce qui concerne les risques à long terme. Au-delà des bénéfices déjà constatés en termes de réduction de la présence de substances toxiques dans l’alimentation et de traitements à visée thérapeutique, les espoirs suscités par les OGM sont immenses et variés, puisqu’ils concernent à la fois l’amélioration des qualités sanitaires et nutritionnelles des aliments, l’élaboration de nouveaux modes de production et d’administration de médicaments, ainsi que la préservation de la santé des agriculteurs.
Dans la deuxième partie consacrée à l’impact des OGM sur l’environnement, le rapport constate que les OGM suscitent de nombreuses inquiétudes, fréquemment invoquées par les militants anti-OGM pour justifier la destruction, pourtant inacceptable, d’essais en plein champ. L’ensemble des travaux menés par la mission avec de nombreux chercheurs l’ont convaincue de la nécessité de procéder, dans un cadre plus strict et au cas par cas, aux essais en plein champ pour évaluer les avantages et risques éventuels des OGM. Par ailleurs, il apparaît que les problèmes posés par les flux de gènes et certains risques environnementaux semblent globalement maîtrisables, dès lors que des mesures adaptées sont mises en place sur le terrain, tandis que de nombreux bénéfices écologiques pourraient être obtenus au cours des prochaines années grâce aux OGM.
L’encadrement juridique des OGM, qui découle largement du droit international et communautaire, devra être prochainement complété pour définir des règles de coexistence des différentes agricultures, permettre l’indemnisation des agriculteurs confrontés à une présence fortuite d’OGM leur causant un préjudice commercial et améliorer l’information du public. Surtout, le dispositif actuel d’autorisation et de contrôle des essais comme des cultures commerciales d’OGM est actuellement trop complexe et lacunaire ; la mission a donc étudié les moyens de créer les synergies nécessaires pour améliorer l’évaluation scientifique et la concertation avec la société civile. Telles sont les constats et orientations développés dans la troisième partie du rapport.
La mise en place d’un cadre juridique clair est d’autant plus nécessaire que les enjeux économiques liés aux OGM sont considérables. Dans une quatrième partie, le rapport constate que la diversité des applications liées aux OGM et leur diffusion croissante conduisent à s’interroger sur les conséquences, pour l’économie française, d’un refus catégorique des OGM. Une telle attitude serait particulièrement pénalisante pour notre capacité de recherche et d’expertise scientifique au niveau international ainsi que pour nos filières agricoles et agro-alimentaires. Si le droit à l’expérimentation dans le respect des principes de précaution et de transparence doit être garanti, l’avenir du développement de cultures commerciales d’OGM doit être, en grande partie, apprécié au regard des résultats obtenus par la recherche et suppose la mise en place d’un régime équilibré de protection des inventions liées à la transgénèse. Au-delà du cas particulier de la France, les OGM représentent aujourd’hui un véritable défi pour les pays émergents et les pays en développement. Si certains d’entre eux, parmi les plus dynamiques, se sont déjà engagés dans cette voie, il convient de veiller à ce que l’introduction de cultures de plantes génétiquement modifiées dans les pays du Sud soit progressive et maîtrisée.
Enfin, la mission s’est penchée sur la perception des OGM par le grand public, les élus locaux et les consommateurs. Dans une cinquième partie, elle constate que la difficulté des chercheurs à faire connaître les résultats de leurs recherches s’est doublée, dans le cas des OGM, d’une approche médiatique trop souvent caricaturale. La mission a jugé nécessaire de mettre en place un dispositif national d’information de la population plus efficace, d’améliorer la concertation avec les élus locaux et d’inviter les régions à anticiper de futurs essais d’OGM en plein champ. L’étiquetage des OGM devrait par ailleurs être amélioré pour fournir au consommateur les informations les plus pertinentes en matière de risques sanitaires et environnementaux, tout en restant aisément contrôlable.
Déclaration adoptée par la mission
lors de l’examen du rapport
La mission à laquelle nous avons participé avait pour objet de traiter des enjeux des essais en plein champ mais aussi de l’utilisation des organismes génétiquement modifiés. Parce que nos concitoyens attendent légitimement d’un rapport consacré aux OGM la prise en compte des risques et des bénéfices sanitaires ou environnementaux, et parce que se pose la question de la transposition de la directive européenne 2001/18/CE en droit français, les membres de la mission ont demandé au Président de l’Assemblée nationale d’élargir le thème de la saisine qui ne traitait initialement que de l’expérimentation en plein champ.
Notre rapport s’est donc orienté vers la réalisation d’un bilan qui met en évidence les bénéfices potentiels et les risques des OGM en analysant la situation dans notre pays mais aussi dans ceux qui les commercialisent déjà.
Eu égard au travail de notre mission – auditions, tables rondes contradictoires, voyages d’étude en Espagne, aux Etats-Unis et en Afrique du Sud –, chaque membre a entendu et a été sensible aux arguments des chercheurs qui nous ont alerté sur la nécessité de demander le renforcement des moyens pour la recherche publique, afin de poursuivre leurs travaux principalement axés sur les enjeux sociétaux mais aussi environnementaux, voire sur la poursuite d’études dans le temps concernant les risques sanitaires (toxicologie, …).
Dans ce but, chacun a entendu qu’après les essais en milieu confiné, il était nécessaire, voire indispensable, que certains d’entre eux soient poursuivis en plein champ.
Nous devons être convaincus que pour que notre recherche soit reconnue et que la France retrouve sa place dans le débat international, il faut autoriser – sous certaines conditions –, au cas par cas et avec une extrême rigueur, ces expérimentations.
C’est la raison pour laquelle nous préconisons avant toute expérimentation le respect du triple principe :
– de précaution,
– de parcimonie,
– de transparence.
Nous demandons aux porteurs de projets de recherche de justifier la poursuite d’une expérimentation en plein champ, de limiter au maximum l’impact sur l’environnement et proposons un régime d’indemnisation spécifique en cas de contamination involontaire, tout cela devant s’inscrire dans un dialogue et une transparence la plus large possible. Si le rapport fixe, comme le demande la transposition de la directive 2001/18/CE, les règles de coexistence des cultures, nous pensons que la confiance entre les chercheurs, les agriculteurs, les élus et les citoyens ne pourra être rétablie qu’après avoir mis en place des conditions d’information du public qui passent par l’instauration d’un dialogue entre tous ces partenaires.
Les décisions d’autorisation des essais émaneront du futur Conseil des biotechnologies reconfiguré au niveau de sa composition et de ses attributions. Il est demandé une pause en 2005 sur les autorisations accordées pour les nouvelles demandes d’essais de développement. Dans ce cadre, les associations de consommateurs et de protection de l’environnement auront la possibilité d’évaluer l’intérêt, au cas par cas, des expérimentations et de faire le bilan des essais menés en France.
Tant que le futur Conseil des biotechnologies n’aura pas pu procéder à une évaluation de tous les essais en plein champ, aucune nouvelle semence transgénique ne devra être inscrite au catalogue des semences et faire l’objet de cultures commerciales.
De même, le Parlement devra pouvoir débattre du nouveau bilan de l’ensemble des essais d’OGM.
Cette stratégie du pas à pas, donnant le feu vert aux expérimentations dans des conditions rigoureuses, s’impose à nos yeux comme la meilleure condition du retour à la confiance et la garantie d’une sérénité retrouvée.
I.– LES OGM ET LA SANTÉ : PAS DE RISQUES AVÉRÉS, DES BÉNÉFICES POTENTIELS À DÉMONTRER
« Il n’y a pas de bons ou de mauvais OGM. C’est l’utilisation que l’on en fait qui les rend bons ou mauvais ».
Cette analyse de M. Marc Fellous5, président de la Commission du génie biomoléculaire (CGB), résume assez bien l’attitude objective qui devrait prévaloir dans l’évaluation des OGM. Elle emporte deux conséquences.
A côté des risques sur lesquels de nombreuses études ont déjà été conduites et qu’il faut poursuivre, les OGM présentent des bénéfices potentiels pour la santé qui méritent autant d’études approfondies et doivent être mis en balance avec les risques éventuels.
Par ailleurs, chaque OGM étant spécifique, l’étude du rapport bénéfice/risque doit faire l’objet d’une approche au cas par cas. C’est une remarque constante de nos auditions.
A.– AUCUN RISQUE SANITAIRE N’A PU ÊTRE PROUVÉ À CE JOUR
Les principales inquiétudes liées aux produits génétiquement modifiés et aux aliments qui en dérivent concernent la toxicité, l’allergénicité, les transferts de transgènes et l’apparition de nouveaux agents pathogènes. Les risques potentiellement associés aux OGM sont donc proches de ceux qui peuvent concerner des aliments non génétiquement modifiés.
Deux critères entrent principalement en jeu dans l’étude du risque lié à un OGM : l’exposition, c’est-à-dire le mode de diffusion du transgène, et le danger proprement dit, c’est à dire l’effet du transgène.
La nature et la probabilité d’occurrence du risque sont ainsi fonction des caractéristiques de l’OGM et de son mode d’utilisation. Par exemple, les risques associés à un vaccin OGM ne sont pas comparables à ceux d’une plante fourragère transgénique qui servira de nourriture au bétail, ou encore à ceux d’un arbre transgénique dont le bois servira à fabriquer du papier. Il convient donc, comme l’ont souligné de nombreux scientifiques auditionnés, d’adopter une démarche au cas par cas.
1.– Les études n’ont, jusqu’à présent, démontré aucun risque sanitaire
A ce jour, aucune démonstration scientifique n’a mis en évidence la nocivité des OGM pour l’homme et force est de constater que, sur le plan empirique, aucun effet sanitaire néfaste n’a été relevé, alors que la consommation d’OGM se développe à grande échelle depuis une dizaine d’années.
Ce constat a été établi au niveau international par le United Kingdom Science Review Panel6, selon lequel aucun laboratoire n’a signalé d’effets toxiques ou délétères résultant de la consommation d’aliments ayant pour origine des cultures génétiquement modifiées. Dans le même sens, le Conseil international pour la science7 (CIUS) a pu constater en 2003 que des millions de personnes ont consommé des aliments dérivant de cultures génétiquement modifiées, notamment du maïs, de la graine de soja et du colza, sans que l’on ait enregistré d’effets contraires.
Si les tests de toxicité pratiqués jusqu’à présent sur les OGM n’ont pas mis en évidence de caractère nocif particulier8, l’évaluation de la toxicité d’un OGM soulève toutefois un certain nombre de questions.
Il convient tout d’abord de préciser, à propos du cas particulier de la toxicité des plantes génétiquement modifiées (PGM) produisant des pesticides, que M. Daniel Marzin, président de la Commission d’étude de la toxicité, a indiqué qu’ « aujourd’hui, nous avons des pesticides de structure protéique qui, une fois ingérés, ont le même devenir qu’un beefsteak, c’est-à-dire qu’ils se transforment en acides aminés. Le risque pour l’homme est donc très limité. »9. Le risque peut néanmoins provenir de la persistance de produits dérivés des pesticides, dans la mesure où certaines plantes sont, par définition, résistantes à des pesticides utilisés pour détruire les mauvaises herbes. Ce risque relève, actuellement, du domaine du potentiel.
Telle qu’elle est pratiquée aujourd’hui, l’évaluation de la toxicité des OGM par des tests de toxicité aiguë et une comparaison des séquences primaires apporte au consommateur une sécurité au moins équivalente, et souvent supérieure, à celle des aliments courants. En effet, comme l’a souligné M. Gérard Pascal, « aucun des aliments actuels, à part les aliments irradiés ou éventuellement ceux réchauffés au micro-ondes, n’a fait l’objet d’évaluations sanitaires ou toxicologiques. On les considère comme sûrs parce qu’ils sont consommés de façon traditionnelle, d’ailleurs pas forcément depuis longtemps »10. Plusieurs interlocuteurs de la mission ont en outre souligné que, si l’on soumettait certains aliments courants, comme la pomme de terre, à des tests identiques à ceux pratiqués sur les OGM, ils ne seraient plus introduits sur le marché ou, à tout le moins, ils devraient l’être sous certaines conditions.
Toutefois, les tests classiques de toxicité aigue qui jouent sur les doses consommées, ne permettent aucune prédiction concernant les effets à long terme sur les systèmes vitaux, notamment immunitaires, hormonaux et reproducteurs. Ainsi que l’a souligné M. Marc Fellous, président de la Commission du génie biomoléculaire (CGB)11, si la toxicité aiguë d’un OGM est immédiatement identifiée avec les méthodes de la toxicologie classique, il n’en va pas de même pour la toxicité chronique, c’est-à-dire la toxicité à très long terme et à faible dose.
Le déroulement des tests auxquels sont soumis les OGM lors de leur examen par la Commission du génie biomoléculaire est le suivant. La PGM est tout d’abord soumise à une évaluation utilisant les techniques classiques de la toxicologie, puis à une étude de la tolérance alimentaire, au cours de laquelle est observé le comportement d’animaux tests nourris avec la PGM par rapport à ceux d’animaux nourris avec la même plante, non génétiquement modifiée.
Certains chercheurs, comme M. Gilles-Eric Séralini, font valoir que les tests doivent être menés sur une période d’au moins 90 jours plutôt que de 28 jours. Toutefois, M. Gérard Pascal, directeur de recherches honoraire à l’Institut national de la recherche agronomique (INRA) a estimé, devant la mission, que les tests subchroniques à 90 jours ne permettaient pas de mettre en évidence des effets toxiques autres que ceux révélés par des tests sur 28 jours12. Même pratiqués sur une plus longue période, par exemple pendant deux ans chez des rongeurs de laboratoires, ces tests ne permettent pas de détecter des effets, qui pourraient correspondre à ceux provoqués par une ingestion régulière, mais en faible quantité, d’un aliment.
L’allongement de la durée des tests peut par ailleurs rendre plus difficile l’interprétation des résultats, sachant qu’il est parfois délicat de faire la part entre les variations biologiques que l’on peut qualifier de « normales » entre animaux d’expérience et un effet toxicologique dû à la consommation d’un OGM. Ainsi, M. Marc Fellous, président de la Commission du génie biomoléculaire, a indiqué à la mission1 qu’il était apparu, lors des tests menés sur le maïs MON 863, qu’au bout de 90 jours, 80 % des rats commençaient à développer des maladies de manière spontanée, rendant plus difficile l’analyse de la toxicité du produit.
D’ailleurs, lors de l’examen de ce dossier, l’interprétation des résultats de l’essai à 90 jours a fait, dans un premier temps, l’objet de divergences entre la Commission du génie biomoléculaire, l’Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA) et l’Autorité européenne de sécurité des aliments (AESA). Alors que l’AFSSA et l’AESA s’étaient fondées sur les résultats fournis pour juger de l’innocuité du produit, l’avis de la Commission du génie biomoléculaire, tout en ne faisant état d’aucune suspicion de toxicité, soulignait des différences significatives chez les rats et imposait des tests supplémentaires, qui ont été réalisés.
M. Gérard Pascal, qui était notamment à l’origine de cette demande, a indiqué à la mission, lors de la table ronde sur les enjeux sanitaires, que plusieurs effets constatés étaient dus au hasard et que l’anomalie observée au niveau des reins des rongeurs était une anomalie classiquement observée chez le rat, et plus particulièrement sur la souche qui avait servi à l’expérimentation. « Il n’y avait pas d’anomalies plus marquées dans un lot que dans l’autre, seulement un pourcentage un peu plus élevé »1. M. Gérard Pascal a ajouté que ses questions avaient trouvé réponse à 80 % et que la CGB s’était « rangée aux avis de l’AFSSA et du panel « OGM » de l’Autorité européenne. A la suite de cette affaire, Bruxelles a décidé de mettre en place un groupe de travail afin que nous soyons mieux préparés à l’analyse de ces différences significatives… Ce n’est pas fini. ».
Il semble donc que s’il existe un réel effet toxique, il sera mis en évidence par les tests classiques de toxicité aiguë. En revanche, si l’effet est discret, ce n’est pas l’allongement des tests de toxicité sur des animaux qui permettra de le détecter, les méthodes de la toxicologie classique n’étant pas suffisamment sensibles pour mettre en évidence ce type d’effets. Les enjeux liés à la toxicité chronique apparaissent, à cet égard, bien plus importants que les controverses sur la durée pertinente des tests classiques et renvoient à la nécessité de développer des technologies permettant d’étudier la toxicité à long terme.
Au-delà de la difficulté d’interprétation des résultats obtenus, l’examen du dossier du maïs MON 863 illustre le manque de coordination entre les différentes autorités, nationales et européennes, chargées de rendre des avis en matière d’autorisations d’expérimentation et de mise sur le marché d’OGM. Comme l’a indiqué devant la mission M. Martin Hirsch, président de l’AFSSA, celle-ci œuvre « dans un environnement national et international complexe » 13. Cette question sera plus particulièrement abordée au chapitre III sur l’encadrement juridique des OGM.
La fréquence croissante des allergies alimentaires rend nécessaire la surveillance du risque allergique des aliments, qu’ils soient, d’ailleurs, d’origine transgénique ou non. Mais s’agissant des OGM, le développement attendu des OGM de seconde génération, beaucoup plus diversifié, exige une surveillance accrue qui doit être effectuée au cas par cas.
Les tests fondés sur des comparaisons de séquences protéiques avec des allergènes connus ainsi que les tests in vivo et in vitro utilisant des sérums de patients allergiques, se sont révélés jusqu’à présent suffisants pour éviter des allergies alimentaires liées à la commercialisation d’OGM. Ainsi, la mise en évidence de l’allergène majeur de la noix du Brésil dans un soja transgénique a permis d’en éviter la commercialisation.
Cet exemple de soja, dans lequel avait été insérée la protéine de la noix du Brésil qui en est précisément l’allergène majeur, illustre la nécessité d’éviter de construire des transgènes avec des allergènes répertoriés comme tels dans les banques de données. Il souligne également l’intérêt d’avertir les consommateurs sensibles de la composition des aliments complexes par l’étiquetage, afin qu’ils puissent éviter la consommation d’aliments qui leur sont nocifs, alors qu’ils sont anodins pour la plupart des individus.
Le seul cas de réaction allergique à un OGM commercialisé a été relevé aux Etats-Unis, mais, en l’espèce, il n’a pas été possible de conclure sur l’existence ou l’absence de risque allergique. Etaient concernés des sujets ayant consommé des tacos de maïs contaminés par un maïs destiné à l’alimentation animale, le maïs Star Link, qui contenait une protéine Cry9C. Comme l’a indiqué à la mission Mme Denise-Anne Moneret-Vautrin14, allergologue et membre de l’Académie de médecine, sur les millions de personnes qui ont vraisemblablement consommé ces tacos, seuls 53 cas ont été référencés, parmi lesquels 28 ont été analysés sans qu’aucun cas de réaction sévère n’ait été relevé. En outre, les études n’ont pas apporté de résultats concluants : l’étude sérologique conduite par la FDA15 manquait de rigueur scientifique et le test en double aveugle, comparant de la farine de maïs naturel et de la farine transgénique Cry9C, n’a pas donné de résultats probants.
Avec le développement des OGM de deuxième génération, qui auront fait l’objet de modifications génétiques plus diversifiées visant à inclure des provitamines, des éléments hypoallergéniques ou encore des vaccins, les méthodes utilisées actuellement pour évaluer le risque allergique pourraient toutefois se révéler insuffisantes.
Il faut savoir que le risque potentiel relatif à l’allergénicité des aliments transgéniques peut prendre cinq formes : le risque d’allergénicité croisée d’une protéine transgénique avec des allergènes existants, le risque de modification d’allergénicité de cette protéine par modification de son métabolisme dans la plante transgénique, le risque de modification d’allergénicité des protéines propres de la plante transgénique, le risque de nouvelle allergénicité de la protéine transgénique et, enfin, la possibilité, pour une protéine transgénique, d’être sensibilisante par dissémination aérienne, avec, comme effet potentiel, une allergie alimentaire. En effet, il convient de rappeler que, si la voie d’exposition aux allergènes alimentaires est généralement digestive, des allergies peuvent également résulter d’une sensibilisation respiratoire.
Comme l’a souligné Mme Denise-Anne Moneret-Vautrin, ces risques potentiels rendent nécessaire la mise en place d’une surveillance accrue, ce qui suppose, en particulier, de disposer de sérothèques – ou banques de sérums – de référence aussi complètes que possible, « afin de mieux exploiter que ne l’ont fait les Américains lors de « l’épidémie StarLink » les cas qui se présentent »16. Compte tenu des enjeux de santé publique, votre Rapporteur estime qu’il est hautement souhaitable que la responsabilité de ces structures soit confiée à des organismes publics comme, par exemple, les centres hospitalo-universitaires.
Par ailleurs, la constitution de sérothèques de référence représente un enjeu important dans un contexte international où les Etats-Unis font prévaloir leur point de vue sur la définition des techniques de détection du risque allergène au sein d’organisations internationales comme la FAO17 et l’Organisation mondiale de la santé (OMS). Selon l’école américaine, il est possible de déterminer le caractère potentiellement allergène d’un aliment, dès lors qu’on peut mettre en évidence une séquence de six acides aminés identique à celle de protéines allergènes figurant dans des banques de données, l’absence de cette séquence prouvant a contrario l’absence de caractère allergène. Cette approche ne paraît pas satisfaisante, comme l’a indiqué le professeur Denise-Anne Moneret-Vautrin, selon laquelle la validation par sérums est indispensable.
S’il apparaît donc nécessaire de défendre, au niveau international, l’intérêt que représente la constitution de sérothèques de référence, il convient également d’encourager le développement d’un programme d’allergo-vigilance au niveau européen, sur le modèle de celui évoqué Mme Denise-Anne Moneret-Vautrin : « Il y a trois ans, nous avons eu l’opportunité, en liaison avec l’AFSSA, de nous inscrire dans un Programme hospitalier de recherche clinique (PHRC) consacré aux OGM et nous avons créé les bases d’une future surveillance post-marketing, sous la forme d’un réseau d’allergo-vigilance rassemblant 330 allergologues français et belges, chargé de détecter les cas les plus sévères d’anaphylaxie mais également de lancer régulièrement, en son sein, des études prospectives. Ainsi, une étude est actuellement en cours à la demande de l’AFSSA sur la prévalence de sensibilisation aux pollens et aux graines de deux espèces végétales d’ores et déjà devenues des OGM. Ce travail de base servira de référence pour déterminer si l’arrivée de ces nouvelles variétés entraînera des dérives à terme. »1
Proposition : Encourager le développement d’un réseau européen d’allergo-vigilance et soutenir la création de sérothèques de référence.
c) Transfert de transgènes et résistance aux antibiotiques
Outre les problèmes de toxicité ou d’allergénicité, la question est très souvent posée de savoir si de l’ADN modifié issu d’une plante peut entrer dans la chaîne alimentaire et avoir des conséquences néfastes pour la santé de l’homme.
● L’ingestion par les animaux de plantes génétiquement modifiées
Des recherches ont été conduites sur les effets de la transformation des aliments pour animaux afin de déterminer si l’ADN modifié par un transgène extrait de la même espèce, ou d’une autre espèce microbienne, végétale ou animale reste intact et pénètre dans la chaîne alimentaire.
Selon le rapport de la FAO sur la situation mondiale de l’alimentation et de l’agriculture en 2003-200418, il ressort des études que l’ADN reste partiellement ou complètement intact dans le matériel végétal et dans les ensilages. Cela signifie que, si des animaux sont nourris à partir de plantes génétiquement modifiées, ils consommeront probablement de l’ADN modifié.
Afin d’établir si l’ADN modifié ou des protéines dérivées consommés par des animaux peuvent avoir des effets sur la santé animale ou pénétrer dans la chaîne alimentaire, il est ensuite nécessaire de considérer le devenir de ces molécules dans l’organisme de l’animal. Plus de 95 % des acides nucléiques
– ADN et ARN – seraient décomposés dans le tube digestif des animaux, sous l’action des nucléases, complétée, chez les ruminants, par une dégradation microbienne et physique des aliments.
M. Gérard Pascal, directeur de recherches honoraire à l’INRA, a confirmé cette analyse, en expliquant à la mission19 qu’à la suite de l’ingestion de maïs par un animal, les fragments d’ADN de maïs dans le tube digestif sont « de plus en plus petits au fur et à mesure de la digestion » dans le cas d’un animal monogastrique et tout à fait « minuscules » dans le cas d’un ruminant.
On en retrouve également des traces dans les organes et le sang mais, comme M. Gérard Pascal l’a précisé de façon un peu provocante, « ce n’est pas pour autant que la vache devient maïs »20. Autrement dit, l’ingestion d’OGM n’entraîne pas une modification du patrimoine génétique de l’animal.
Les résultats de tests effectués sur l’homme pour suivre le parcours d’un transgène dans le tube digestif, montrent de la même façon que « des morceaux d’ADN de transgène sont présents, mais qu’ils sont incapables de coder quoi que ce soit », comme l’a encore indiqué M. Gérard Pascal1.
M. Philippe Gay, consultant chez Syngenta Seeds, a ajouté que « la présence de fragments d’ADN alimentaire dans les fluides biologiques a été établie par les travaux de l’équipe de Walter Dorfler à Cologne. Mais si cet ADN pouvait migrer dans les cellules, ce serait un cancérigène du fait que, codant ou non, c’est un mutagène. C’est donc que les cellules ont un système de protection remarquable qui empêche l’ADN de les pénétrer. Le fait que l’ADN alimentaire ne soit pas cancérigène prouve a contrario qu’il ne s’intègre pas dans les cellules, qu’il soit génétiquement modifié ou pas (…) Si l’ADN que l’on mange pouvait s’intégrer dans les chromosomes, il aurait un rôle mutagène. Le fait que nous mangeons de l’ADN depuis des milliers d’années sans en être incommodés prouve que nos cellules en sont protégées »1.
● La résistance aux antibiotiques
Le transfert génétique vers des bactéries et la résistance aux antibiotiques constituent une préoccupation majeure en matière de sécurité sanitaire car plusieurs cultures génétiquement modifiées de première génération ont été créées au moyen de gènes marqueurs résistants aux antibiotiques.
Le risque résiderait dans le passage du gène de résistance des antibiotiques vers des bactéries du sol ou vers des bactéries présentes dans le tube digestif, favorisant le développement de souches bactériennes résistantes aux antibiotiques, avec les conséquences que l’on imagine sur la santé.
L’Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture indique, dans son rapport sur la situation mondiale de l’alimentation et de l’agriculture en 2003-2004 précité, que la probabilité d’un tel transfert est extrêmement faible. L’augmentation de la résistance aux antibiotiques à la suite de l’ingestion d’OGM n’a d’ailleurs, à ce jour, jamais été observée. Néanmoins, plusieurs scientifiques ont émis des doutes quant à l’impossibilité d’un transfert de gènes entre les OGM et les bactéries du tube digestif.
S’agissant plus précisément du passage de gènes de résistance des antibiotiques vers des bactéries du sol, les études se révèlent contradictoires comme on le verra plus loin. (voir chapitre II relatif à l’environnement)
Cette situation d’incertitude a conduit les autorités internationales à prendre des mesures de prévention. Aussi, l’utilisation de gènes résistants aux antibiotiques dans la production de plantes transgéniques a été déconseillée par un groupe d’experts de la FAO et de l’Organisation mondiale de la santé (OMS) en 2000. De même, les instances européennes ont décidé d’éliminer progressivement les gènes de résistance aux antibiotiques dans les OGM mis sur le marché ou destinés à la recherche, les dates butoirs étant fixées au 31 décembre 2004 pour les premiers et au 31 décembre 2008 pour les seconds.
d) L’apparition d’autres modifications involontaires
Des modifications involontaires de la composition des aliments peuvent également se produire au cours de l’amélioration génétique effectuée au moyen du génie génétique, tout comme, d’ailleurs, par la sélection traditionnelle.
L’analyse chimique permet normalement de tester les produits génétiquement modifiés pour déceler, de manière ciblée, les changements intervenus dans les nutriments et substances toxiques connus. Toutefois, les scientifiques reconnaissent que des modifications génétiques plus étendues, faisant appel à des transgènes multiples, pourraient augmenter la probabilité d’autres effets non souhaités et requérir des tests supplémentaires.
L’apparition de nouveaux agents pathogènes n’a pas encore été observée après commercialisation, mais on reconnaît que ce risque n’est pas évalué actuellement. Or, plusieurs OGM contiennent des séquences virales, soit pour augmenter l’expression du transgène, soit pour résister aux virus. Le risque est donc celui d’une recombinaison entre le transgène et des virus co-infectants, pouvant ainsi induire l’apparition de nouveaux virus ou l’augmentation de la virulence de virus existants.
2.– L’absence de risque ne pourra être démontrée scientifiquement
Si aucune étude scientifique n’a pu établir jusqu’à présent l’existence d’une nocivité sanitaire spécifique aux OGM, il est impossible d’affirmer qu’il n’existe aucun risque lié aux OGM.
a) En sciences, le risque zéro n’existe pas
Il est possible, sur le plan scientifique, de démontrer l’existence d’un danger. En revanche, il est impossible de prouver l’absence d’un risque. Les scientifiques qui se sont exprimés devant la mission sont unanimes : le risque zéro n’existe pas. Les questions posées sur les OGM sont arrivées à un tel degré de finesse qu’il est devenu impossible d’y répondre de façon univoque, parce que les paramètres sont trop nombreux. « Il faut prendre conscience que la science contemporaine est fondée sur l’incertitude »21 et l’accepter.
A cet égard, l’invocation systématique du principe de précaution peut apparaître comme « une quête insensée du risque zéro », selon l’expression de M. Philippe Kourilsky, directeur général de l’Institut Pasteur et coauteur d’un rapport au Premier ministre sur le principe de précaution22. Si les risques associés aux OGM relèvent bien du principe de précaution, dans la mesure où ils ne sont ni démontrés, ni avérés, mais potentiels, il convient de recourir à ce principe de manière raisonnée. Le principe de précaution doit être entendu comme un principe d’action, et non d’abstention. Mal compris, il risque en effet de constituer un frein à la recherche et à l’innovation. Il convient par conséquent de lui rendre son véritable sens, rappelé par M. Philippe Kourilsky en ces termes : « en l’absence de certitude, la précaution consiste à privilégier la rigueur procédurale. Autrement dit, il existe une incertitude dont on prend acte. Cette incertitude n’est toutefois acceptable que si les procédures d’analyse et de suivi du risque ont été suivies correctement, par l’application d’un dispositif accepté par tous, défini en fonction des connaissances scientifiques du moment » 23.
Plusieurs des scientifiques entendus par la mission ont également estimé que, la recherche, sur un certain nombre de points, avait sans doute atteint ses limites. Si certaines questions, comme celle des risques sériels24, appellent des recherches complémentaires, d’autres semblent relever davantage d’une volonté de bloquer la filière.
Ainsi que l’a souligné M. Pierre Feillet, membre de l’Académie des technologies, « tous les travaux effectués par nos collègues biologistes moléculaires et par les toxicologues ont atteint un seuil indépassable, sauf peut-être sur un point, qui est l’expression éventuelle de gènes silencieux » 25.
b) Certains risques appellent des recherches approfondies et des précautions supplémentaires
Si les tests menés jusqu’à présent peuvent être enrichis sur certains points, le véritable enjeu en matière de recherche concerne désormais les risques sériels.
S’agissant des risques que l’on pourrait qualifier de « court terme », l’AFSSA a proposé de prendre des précautions supplémentaires dans la conduite des tests soumis aux autorités, tant au niveau de la caractérisation de la plante transgénique que des aspects toxicologiques. Elle a ainsi demandé que la durée des tests soit portée à 90 jours. Elle a également recommandé que l’étude de toxicité ne concerne pas la seule toxine, mais toute la plante, afin de détecter d’éventuels effets inattendus liés à l’insertion du gène dans la plante, qui pourraient induire des modifications métaboliques, susceptibles de se traduire par des synthèses accrues de composés toxiques ou allergéniques.
Par ailleurs, il serait souhaitable que les études de toxicité portent davantage sur des animaux autres que les rats de laboratoire. M. Olivier Andrault, représentant de la Confédération de la consommation, du logement et du cadre de vie (CLCV) et M. Lilian Le Goff, représentant de France nature environnement, ont ainsi souligné les limites des expériences menées sur le rat, le premier soulignant que « la question peut être posée de savoir si c’est l’animal idéal pour ce genre d’expertise », le second ajoutant qu’« il serait pertinent de tester également ces produits sur les animaux d’élevage, bovins ou poulets, qui ont plus vocation à consommer du maïs Bt ou Roundup Ready » et que « des prélèvements ont été faits sur des bovins en Maine-et-Loire, mais on les a mis au frigo sans jamais les avoir analysés… »26. M. Gérard Pascal a confirmé cette analyse en martelant « que le rat comme la souris ne soit pas le bon animal, je n’arrête pas de le dire, mais personne ne m’écoute ! Nous ne progresserons jamais dans le domaine de l’alimentarité des plantes – transgéniques ou non – tant que nous travaillerons avec des méthodes de toxicologie classique sur un animal de laboratoire. C’est un modèle insuffisamment sensible et nous ne trouverons jamais rien, pas plus en 90 jours qu’en deux ans, sinon des effets réellement marqués : ce fut le cas avec le colza GT 73 dont la toxicité a été mise en évidence au bout de 28 jours. »1. Aussi, votre Rapporteur insiste sur l’intérêt de développer les études de toxicité sur des animaux autres que les animaux de laboratoire, tout en rappelant la nécessité d’encadrer strictement les expériences menées. (voir IV A 1, plus spécifiquement consacré à la recherche scientifique)
Mais, le véritable enjeu des recherches à mener sur les risques liés aux OGM concerne leurs effets à long terme de ces derniers. Ainsi que l’a souligné M. Philippe Gay, consultant et représentant de Syngenta Seeds, « le risque à long terme ne fait toujours pas l’objet de méthodologies scientifiques appropriées »1.
Le problème se pose tout particulièrement en matière de toxicité, comme on l’a déjà vu. En effet, alors que les méthodes classiques ont jusqu’à présent permis de détecter la toxicité aiguë d’un OGM, les scientifiques ne disposent pas, actuellement, de techniques permettant d’en étudier la toxicité à long terme. Votre Rapporteur souhaite encourager le développement de nouvelles techniques de détection de la toxicité chronique.
Proposition : Développer des techniques permettant d’étudier la toxicité à long terme.
L’étude des risques sériels potentiellement associés aux OGM suppose également le développement de recherches en matière d’épidémiologie. Ainsi que l’a souligné M. Bruno Clément, chercheur à l’Institut national de la santé et de la recherche médicale (INSERM), « lorsqu’un problème nouveau survient, toute la difficulté est de l’évaluer dans la population ». (…) La science (…) se doit de répondre au vu de critères statistiques rigoureux et sur la base de populations parfaitement identifiées »1, ce qui suppose la mobilisation de moyens financiers et humains. Or, comme l’a regretté M. Bruno Clément, « l’épidémiologie en France n’[est] pas suffisamment soutenue par les pouvoirs publics ». Il apparaît donc nécessaire de créer des réseaux d’épidémiologie performants.
Proposition : Créer des réseaux d’épidémiologie performants.
Plus globalement, les recherches sur l’impact des OGM doivent faire l’objet d’une plus grande attention de la part des pouvoirs publics. Il conviendrait ainsi de soutenir davantage les recherches en matière de toxicologie, discipline jugée « sinistrée » par la plupart des scientifiques, et d’épidémiologie, mais également celles portant sur la précision de l’insertion dans le génome ainsi que sur l’expression éventuelle de gênes silencieux et les études relatives aux interactions entre l’insertion d’un gène et l’expression du génome de la plante.
Proposition : Intensifier les recherches sur la précision de l’insertion du transgène et l’interaction entre l’insertion du gène et l’expression du génome des plantes.
Il ressort enfin des auditions menées par la mission qu’il convient d’encourager la pluridisciplinarité dans l’expertise des risques liés aux OGM. Ce point, qui est lié à l’organisation de la « gouvernance » des OGM, sera abordé dans les développements consacrés à la réglementation relative aux OGM. (voir chapitre III)
B.– PLUSIEURS BÉNÉFICES ONT ÉTÉ DÉMONTRÉS OU SONT ATTENDUS, APPELANT DES RECHERCHES COMPLÉMENTAIRES
Sur le plan sanitaire, les bénéfices attendus des OGM sont multiples, qu’il s’agisse d’améliorer les qualités sanitaires et nutritionnelles des aliments, d’élaborer des vaccins et des substances médicamenteuses, de permettre des recherches plus poussées sur certaines pathologies ou encore de réduire l’exposition des agriculteurs et des consommateurs aux pesticides. Certains de ces bénéfices ont déjà fait l’objet d’études conclusives, d’autres appellent des recherches complémentaires. L’évaluation des bénéfices apportés par les OGM est en particulier rendue difficile par la multiplicité des paramètres à prendre en compte.
1.– L’amélioration des qualités sanitaires et nutritionnelles des aliments
L’état des recherches, tel qu’il a été présenté au cours des auditions et des déplacements effectués par la mission, montre que le recours aux OGM peut permettre d’améliorer les qualités sanitaires de certains aliments en réduisant ou en supprimant la présence de composants toxiques, de mycotoxines ou encore en diminuant les risques allergiques associés à un aliment. En outre, la transgénèse est une technique qui pourrait permettre d’améliorer la qualité nutritionnelle de certains aliments.
a) L’action sur les composants toxiques naturels et les mycotoxines
Le recours à la technique de la transgénèse ouvre la voie à la réduction, voire à l’élimination, de la présence de certains composants toxiques naturels dans les aliments, tels que les glycoalcaloïdes dans la pomme de terre ou encore le cyanure dans le manioc.
Elle permet également de limiter le développement sur les plantes de micro-organismes comme les champignons produisant des mycotoxines, dont certaines sont cancérigènes. Ce bénéfice a été mis en exergue par l’AFSSA, dans son rapport de juin 200427, établissant un bilan des différentes études scientifiques menées sur quatre exemples particuliers d’OGM. Il ressort des analyses de l’AFSSA sur le maïs Bt – qui est un OGM possédant dans son génome un gène issu d’une bactérie de l’environnement, Bacillus thuringiensis, produisant une toxine capable de tuer des insectes spécifiques ou leurs larves –, que cette plante subit une exposition moindre aux mycotoxines. En effet, en résistant aux insectes, cette plante présente moins de lésions causées par leurs attaques, lésions par lesquelles peuvent entrer des spores de moisissures qui, en se développant, produisent des mycotoxines souvent très dangereuses.
Comme le souligne l’AFSSA, « l’introduction de variétés de maïs Bt permet de diminuer dans de nombreuses situations la contamination en mycotoxines consécutive aux attaques d’insectes sur la plante et le grain de maïs. Les résultats des études disponibles sont incontestables et marqués en ce qui concerne les fumonisines produites par des moisissures qui sévissent dans les climats des pays d’Europe ».
Il convient de rappeler que les fumonisines28 ont des effets pathologiques sur plusieurs espèces animales – leucoencéphalomalacie chez le cheval, œdème pulmonaire chez le porc et carcinogenèse hépatique chez le rat –, et une des molécules représentative de cette famille, la fumonisine b1, a été classée par le Centre international de recherche sur le cancer (CIRC) comme potentiellement cancérogène chez l’homme. L’AFSSA souligne, d’ailleurs, dans son rapport, que « l’association statistique de sa présence dans les denrées à des taux substantiels et l’observation de l’accroissement des cas de cancer de l’œsophage a été établie en Afrique du Sud et est très fortement suspectée en Italie ».
Par ailleurs, deux études menées sur le poulet et le porc en croissance29, citées dans ce même rapport, font état d’un lien entre une moindre contamination en fumonisine b1 et un taux de croissance supérieur. Des études plus approfondies devront par conséquent être menées, afin d’évaluer le bénéfice possible pour la santé du consommateur d’une moindre contamination de produits provenant d’animaux dont l’alimentation repose essentiellement sur du maïs Bt.
Il existe donc un bénéfice potentiel. Toutefois, comme l’a souligné M. Maxime Schwartz, président du Comité des biotechnologies de l’AFSSA, « nous manquons de travaux épidémiologiques approfondis prouvant que les mycotoxines présentes dans les plantes normales ont des répercussions significatives sur la santé de la population française. (…) Il s’agit bien de bénéfices potentiels, donc identifiés, qu’il faut maintenant quantifier » 30.
b) La diminution de l’exposition aux produits phytosanitaires
La réduction du recours à des produits phytosanitaires grâce à des plantes génétiquement modifiées demeure un sujet controversé. Les résultats variant selon les espèces considérées et les conditions climatiques, il faut adopter une approche au cas par cas31. En outre, comme l’a souligné M. Gérard Pascal, « raisonner en tonnage global ne signifie rien en termes de risque toxique. Ce sont des molécules différentes, avec des propriétés différentes. Il convient d’étudier l’évolution de l’utilisation de chaque molécule » 2.
Des résultats probants ont toutefois été constatés pour des variétés de plantes modifiées génétiquement afin de résister à certains insectes ravageurs. Selon le rapport précité de l’AFSSA, qui établit une synthèse des études relatives à des variétés de maïs et de coton résistant spécifiquement à certains insectes ravageurs (maïs et coton Bt), « l’introduction de nouvelles variétés résistantes aux attaques d’insectes permet de diminuer considérablement la quantité des traitements insecticides ».
De même, la FAO, dans son rapport sur la situation mondiale de l’alimentation et de l’agriculture en 2003-2004, souligne que « la communauté scientifique s’accorde pour dire que l’utilisation de cultures transgéniques Bt résistantes aux insectes contribue à réduire le volume et la fréquence de l’utilisation d’insecticides sur les cultures de maïs, de coton et de soja ». Ce résultat a été particulièrement significatif pour la culture du coton en Afrique du Sud, en Australie, en Chine, aux Etats-Unis et au Mexique.
Cependant, les effets à long terme de la culture de ces OGM ne sont pas encore connus. Ainsi, que l’a indiqué M. Daniel Marzin32, président de la Commission d’étude de la toxicité, « on peut imaginer qu’une plante deviendra tellement résistante qu’on pourra augmenter les doses de pesticide, sans nuire à cette plante, alors que toutes les autres, autour, seront détruites. Dans ce cas, il faudra faire une évaluation du risque que présente une exposition plus forte, tant pour les applicateurs, les personnes vivant dans l’environnement et les ouvriers au champ que pour les consommateurs exposés à des métabolites inconnus ou à des doses plus fortes ». Cette remarque montre la nécessité de promouvoir la biovigilance après les expérimentations ou les cultures de plantes génétiquement modifiées.
Par ailleurs, se pose la question de savoir si les insecticides classiquement utilisés peuvent nuire à la santé des consommateurs. A cet égard, M. Patrice Dauchet, représentant la Direction générale de la concurrence de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF), a indiqué que « l’utilisation des pesticides dans l’agriculture conventionnelle s’est tellement améliorée que les produits contrôlés présentent fréquemment un taux très bas et parfois totalement nul »33. Toutefois, comme le souligne l’AFSSA dans son rapport précité, « pour les insecticides, l’intérêt pour l’agriculteur qui manipule ces produits ne fait guère de doute, mais cet intérêt ne peut être démontré aujourd’hui pour le consommateur ». En effet, si la toxicité des insecticides est bien documentée, peu d’études épidémiologiques ont été menées afin de mesurer l’impact réel de ces produits phytosanitaires sur la santé des consommateurs.
L’effet de la réduction de l’exposition du consommateur aux produits phytosanitaires appelle donc des études complémentaires.
c) La réduction des facteurs allergisants
Parmi les avantages potentiels liés aux modifications génétiques figure la réduction ou l’élimination des allergènes naturellement présents dans les plantes ou chez les animaux.
Dans son rapport sur la situation mondiale de l’alimentation et de l’agriculture en 2003-200434, l’Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture cite ainsi les exemples des arachides, qui se caractérisent par leur forte propension à déclencher des allergies, et du blé, dans lesquels des substances allergènes seraient supprimées. Des études seraient également en cours sur la réduction de la teneur en composés naturels allergisants du riz.
d) L’amélioration des qualités nutritionnelles des aliments
Les avantages potentiels attendus des aliments transgéniques résident dans une meilleure adéquation aux besoins nutritionnels de l’homme, mais également des animaux d’élevage grâce, par exemple, à la modification de la composition en acides aminés des protéines du grain de maïs.
S’agissant de l’alimentation humaine, plusieurs voies sont actuellement explorées, parmi lesquelles la modification de la composition en acides gras de l’huile de colza ou encore l’enrichissement de certains aliments en substances essentielles pour l’homme, comme le fer, la vitamine A, l’iode ou le zinc. Certaines découvertes constituent ainsi des pistes intéressantes pour tenter d’apporter une solution aux problèmes nutritionnels majeurs rencontrés dans les pays en développement.
A cet égard, les recherches menées sur le « riz doré », mis au point par des chercheurs des universités allemandes et suisses, sont très intéressantes. Le riz est, en effet, consommé par la moitié de la population mondiale et constitue l’aliment de base d’au moins 33 pays en développement. Cette variété de riz, enrichi d’un précurseur de la vitamine A, a pour objet d’apporter un complément vitaminique à des populations qui en sont gravement dépourvues. Rappelons que 124 millions d’enfants étaient concernés par cette carence en 1992, selon l’UNICEF35, qu’en Asie du Sud, 5 millions d’enfants développent chaque année une xérophtalmie et qu’au niveau mondial, 500 000 enfants deviennent aveugles de façon irréversible.
Mais les études doivent être poursuivies car, si le « riz doré » est porteur d’espoirs importants en matière alimentaire, de nombreuses incertitudes entourent les bénéfices qu’on en attend.
Ainsi que l’a souligné M. Maxime Schwartz, président du Comité des biotechnologies de l’AFSSA36, le « taux de conversion de la provitamine A présente dans le riz en vitamine A (…) varie d’un facteur 3 », selon les hypothèses retenues, ce qui conduit à des différences énormes dans l’appréciation de la quantité de riz à consommer pour espérer un effet significatif. Selon les évaluations les plus positives, « 300 à 600 grammes de riz sec par jour suffiraient pour obtenir un résultat », ce qui correspond à peu près aux quantités de riz ordinairement consommées par les populations concernées (300 grammes pour un homme adulte, 250 grammes pour un adulte femme). Mais, selon les évaluations les plus négatives, il faudrait en consommer « quatre ou cinq kilos par jour » ! En outre, comme l’a précisé M. Maxime Schwartz, « d’autres facteurs prêtent également à interrogation, comme la stabilité de la provitamine A à la cuisson ou l’influence de la teneur en lipides des aliments consommés en même temps que le riz sur l’absorption de cette provitamine A ».
Certes, le « riz doré » ne constitue pas la solution pour supprimer les carences en vitamine A, car aucune technologie ne peut vraisemblablement résoudre, à elle seule, ce problème, comme le reconnaît le rapport de l’AFSSA précité. Par ailleurs, il est encore trop tôt pour affirmer que les variétés actuellement disponibles pourront contribuer à résoudre les problèmes de carence en vitamine A. Néanmoins, les premiers travaux montrent que l’élaboration de plantes transgéniques à des fins nutritionnelles est source d’espoirs et qu’elle doit faire l’objet de recherches approfondies.
Le rôle majeur que jouent actuellement les OGM en matière de recherche thérapeutique d’une part, et de production et d’administration de substances à finalité thérapeutique d’autre part, est appelé à se développer considérablement.
a) Les OGM sont indispensables à la recherche thérapeutique
Tout d’abord, les OGM, que ce soit sous forme de bactéries ou de petits animaux, jouent un rôle essentiel dans les laboratoires de recherche, qu’il s’agisse de la recherche en amont, de la création de modèles permettant de mimer des maladies réelles, ou de la détermination de nouvelles cibles thérapeutiques ou diagnostiques. Comme l’a résumé M. Bruno Clément37, chercheur à l’INSERM, « les laboratoires ne peuvent se passer des OGM ».
Les animaux transgéniques sont utilisés pour la recherche biomédicale et pour l’étude des pathologies. Ils sont créés à partir d’une insertion dans leur patrimoine génétique de fragments d’ADN exogènes provenant, soit de leur propre patrimoine génétique, soit de celui d’autres organismes vivants. Les animaux modèles sont ceux sur lesquels les expérimentations de types génétique, moléculaire et cellulaire peuvent être menées et combinées, jusqu’à devenir des références pour l’étude des processus biologiques. Il s’agit de la souris, mais aussi du crapaud xénope, de la mouche drosophile, du vers nématode, du moustique et du rat. En revanche, les animaux domestiques ne sont pas considérés comme des modèles de référence.
Comme l’a indiqué M. Jean-Antoine Lepesant, chercheur à l’INSERM, « étudier une mouche aide à expliquer les processus vitaux intervenant dans nos propres cellules, fondamentalement identiques à celles de l’insecte. A cette occasion, s’est en effet affirmé le principe de l’unicité du vivant. C’est utile pour comprendre le développement des embryons, des organes ou du cerveau, mais aussi le comportement, la mémoire et le vieillissement » 38.
Il faut savoir que l’étude des pathologies humaines à partir d’animaux génétiquement modifiés connaît aujourd’hui un véritable essor. Grâce à la transgénèse, un ou plusieurs aspects d’une maladie sont reproduits sur un animal pour en étudier les processus moléculaires et cellulaires et envisager ainsi des thérapies. Comme l’a indiqué M. Jean-Antoine Lepesant39 , des équipes françaises, en particulier à l’INSERM, ont ainsi obtenu des résultats encourageants pour des maladies comme le diabète, les maladies auto-immunes, les maladies dégénératives, la listériose ou la spondylarthrite ankylosante. Ainsi que l’a résumé M. Bruno Clément, « les animaux génétiquement modifiés sont cruciaux pour concevoir de nouveaux traitements »1.
b) La production de substances à finalité thérapeutique
Certains OGM permettent déjà de produire des médicaments, mais les perspectives offertes par la transgénèse pour le développement de nouveaux modes de production ou d’administration de médicaments ou de vaccins sont immenses.
Selon le rapport du Commissariat général au plan intitulé « OGM et agriculture, options pour l’action publique »40, un médicament sur six est actuellement issu du génie génétique. La FDA a par ailleurs indiqué à la mission, lors de son déplacement aux Etats-Unis, qu’elle délivrait aujourd’hui davantage d’autorisations pour des médicaments issus de biotechnologies que de techniques classiques.
Le marché pharmaceutique fondé sur les molécules chimiques traitant les grandes maladies commence ainsi à être très concurrencé par les médicaments issus de procédés biotechnologiques, en particulier d’organismes génétiquement modifiés. Le secteur des médicaments issus de biotechnologies croît à un rythme très rapide, « deux fois plus élevé que [celui des] médicaments traditionnels », selon M. Bruno Clément, chercheur à l’INSERM1.
Ces médicaments issus des biotechnologies semblent en effet offrir de nombreux avantages par rapport aux « médicaments classiques ». Ainsi que l’a souligné M. Bruno Clément, « ces produits présentent l’intérêt d’être très ciblés sur un sous-groupe de maladie, ce qui, par rapport aux médicaments chimiques, améliore l’effet thérapeutique et facilite le contrôle des effets toxiques (…) ils sont adaptés aux traitements cibles de pathologies qui se manifestent à l’occasion d’une maladie, comme le cancer, par exemple, ou les maladies cardio-vasculaires »41.
Depuis les années 80, s’est développé l’usage des bactéries génétiquement modifiées pour synthétiser certaines molécules d’intérêt thérapeutique en médecine, que l’industrie pharmaceutique n’est pas capable de produire. La transgénèse permet, par exemple, de fabriquer, en grande quantité et à un faible coût, des protéines que l’on devait auparavant extraire de tissus humains ou animaux, avec les risques de transmission d’agents pathogènes que comportent ces pratiques. Il en va ainsi de l’hormone de croissance, autrefois extraite d’hypophyses humaines, et de l’insuline, traditionnellement obtenue à partir de pancréas de porc.
L’utilisation de bactéries transgéniques présentant toutefois des limites42, des recherches sont actuellement menées, notamment par l’INRA, pour évaluer les potentialités des levures transgéniques. Des études sont également conduites sur des organismes supérieurs, comme les végétaux et les animaux.
S’agissant tout d’abord des plantes, la société française Meristem Therapeutics mène actuellement des recherches relatives à la production de lipase gastrique, utilisée dans le traitement de la mucoviscidose, à partir de plants de tabac et de maïs. L’intérêt attendu de ce type de production est double : un risque moins important d’effets non désirés – la lipase étant jusqu’à présent extraite des porcs – et une production de masse à un coût peu élevé. On sait que l’essai en plein champ, mené en Auvergne, a été détruit.
Des recherches sont également menées sur la production d’hémoglobine, destinée aux transfusions d’urgence, à partir de plants de tabac.
Une dernière possibilité de développement du procédé réside dans la production, par des plants de tabac, de collagène utilisé comme produit cicatrisant pour les pansements. L’avantage serait de disposer, pour les greffes de peau, les colles biologiques et la cicatrisation, d’un collagène moins « dangereux » que celui jusqu’à présent utilisé, qui était d’origine bovine. Le recours aux plantes génétiquement modifiées apporterait ainsi une solution intéressante, alors que la production de collagène d’origine bovine a cessé à la suite du développement de la maladie de la vache folle et de la maladie de Creutzfeld-Jacob et que les tentatives d’extraction de collagène à partir de poisson ont montré leurs limites.
S’agissant ensuite des animaux, des recherches sont en cours, portant notamment sur la création de mammifères modifiés de telle sorte qu’ils produisent des molécules d’intérêt thérapeutique dans leur lait. Des résultats ont ainsi été obtenus à l’INRA sur la lapine pour la production d’un médicament destiné à lutter contre l’emphysème pulmonaire chez l’homme. A cet égard, la mission insiste sur la nécessité de ne recourir à des animaux génétiquement modifiés pour produire des substances à finalité thérapeutique que lorsque cela est indispensable. Il convient en outre de garantir le bien-être des animaux concernés.
Proposition : Subordonner la production de substances indispensables à l’amélioration de la santé humaine, lorsqu’elle ne peut être réalisée que par l’intermédiaire d’animaux, à la validation, par le Comité consultatif national d’éthique, des méthodes employées et au respect absolu du bien-être animal.
Les OGM permettent la production de médicaments mais également de vaccins. C’est déjà le cas avec les microorganismes génétiquement modifiés. Ainsi, la levure Saccharomyces cerevisiae permet-elle de fabriquer le vaccin de l’hépatite B. Certaines firmes envisagent aussi d’introduire la synthèse de substances vaccinantes dans des yaourts ou des fruits, permettant l’administration de vaccins par la simple consommation de ces produits. Lors de son déplacement aux Etats-Unis, la mission a ainsi assisté à la présentation, par Mme le professeur Kan Wang du Plant Science Institute de l’Iowa State University, des travaux qu’elle a conduits sur des vaccins oraux, produits par le maïs, pour traiter la diarrhée infantile et la maladie du voyageur.
Selon le professeur Kan Wang, le recours à des plantes plutôt qu’aux techniques de fermentation ou de cultures de tissus animaux pour produire des vaccins, présenterait plusieurs avantages :
- un environnement plus sûr, car les plantes ne contiennent pas de pathogènes dangereux pour les mammifères ;
- la possibilité de gros volume de production ;
- un stockage à long terme à température ambiante.
En outre, la production d’un vaccin par une plante génétiquement modifiée pourrait assurer un mode d’administration plus facile et une production à un coût moindre.
Ainsi que l’a affirmé M. Bruno Clément devant la mission, « l’impact des organismes génétiquement modifiés sur la découverte de nouveaux médicaments est donc considérable : on ne peut plus imaginer de traitement futur sans recours aux OGM, à un stade ou à un autre »43.
c) Les espoirs suscités par les xénogreffes
Une autre application médicale essentielle des OGM réside dans les xénogreffes car, si les techniques de transplantation d’organes se sont améliorées et si les greffons sont de mieux en mieux tolérés par les patients, nous sommes confrontés à une très grave pénurie d’organes sains.
Des équipes de recherche travaillent actuellement sur la possibilité de transplanter des organes d’animaux génétiquement modifiés, afin d’éviter le rejet immédiat, par le système immunitaire de l’homme, des organes d’origine animale que l’on essaie de transplanter sur l’homme. La modification du patrimoine génétique des animaux donneurs par transfert de gènes humains appropriés devrait permettre de supprimer le phénomène de rejet du greffon. L’INRA, dans le cadre de ses recherches avec l’INSERM, a ainsi obtenu des porcs transgéniques, dont la meilleure « compatibilité » avec l’homme doit cependant être encore vérifiée.
d) Des mesures de précaution spécifiques
Si les risques de contamination liés aux animaux génétiquement modifiés utilisés en laboratoire semblent limités, dans la mesure où ces animaux vivent dans un milieu confiné et ne disposent généralement pas de toutes leurs capacités, il n’en va pas de même pour les plantes génétiquement modifiées cultivées en plein champ. Lorsqu’il s’agit de plantes alimentaires, on peut en effet craindre les effets d’une dissémination vers des cultures identiques destinées à l’alimentation. Paradoxalement, l’opinion publique tend à accepter spontanément la culture d’OGM produisant des médicaments, alors que c’est dans cette situation qu’il convient de respecter des règles draconiennes.
Un accident est ainsi survenu aux Etats-Unis en 2002, où l’on a constaté qu’un maïs génétiquement modifié à usage vétérinaire par la firme Prodigene avait contaminé des maïs alimentaires. M. Marc Fellous, président de la Commission du génie biomoléculaire, a souligné ce danger en estimant qu’ « un OGM qui a des propriétés médicamenteuses [pouvait] avoir des effets plus néfastes qu’un OGM résistant à un herbicide s’il [était] libéré dans la nature » 44. On peut également craindre l’absorption par les animaux de telles plantes.
Compte tenu des dangers potentiels que peut représenter l’ingestion accidentelle d’un médicament et de la nécessité de recourir, dans certains cas, à des essais en plein champ45, votre Rapporteur propose que, lorsque des plantes génétiquement modifiées à des fins thérapeutiques sont cultivées en plein champ, des mesures de précaution plus importantes soient prises, la première étant d’utiliser des plantes qui n’ont pas de finalité alimentaire, sauf nécessité absolue dûment justifiée.
Proposition : Adapter les conditions de ségrégation d’une culture OGM à finalité médicamenteuse en fonction du danger potentiel que représenterait une ingestion accidentelle. En particulier,
- utiliser des plantes qui n’ont pas de finalité alimentaire, sauf nécessité absolue dûment justifiée ;
- privilégier le confinement biologique, avec des plantes castrées ;
- fixer des distances de séparation accrues entre les parcelles non-OGM et les parcelles OGM lorsque ces dernières sont destinées à l’essai ou à la production de plantes à visée médicale ;
- effectuer les plantations des cultures à visée thérapeutique avec un décalage chronologique par rapport aux cultures à visée alimentaire ;
- protéger matériellement les parcelles de plantes transgéniques à finalité médicale contre les intrusions humaines et animales ;
- requérir l’avis du ministère de la santé.
Par ailleurs, les lourdeurs de certaines procédures administratives ne sont pas tolérables lorsque sont en cause des problèmes de santé publique aigus. Elles conduisent en effet à des retards préjudiciables pour les équipes de recherche et, surtout, pour les malades. Ainsi, M. Philippe Kourilsky, directeur général de l’Institut Pasteur, a cité l’exemple d’un dossier relatif à un vaccin contre le SIDA, bloqué pendant un an par la Commission du génie génétique, qui a finalement donné son accord46. La réglementation actuelle présente donc un certain nombre de défauts. Comme l’a souligné M. Philippe Kourilsky, à propos du développement par l’Institut Pasteur d’un vaccin recombinant contre le SIDA, qui serait particulièrement adapté aux besoins des pays du Tiers-Monde, « les résultats de cette recherche chez le singe sont très encourageants mais, s’agissant d’un OGM, son passage aux essais cliniques est soumis à une réglementation particulière comportant notamment une évaluation de son impact sur l’environnement : si l’on impose de faire les essais cliniques dans des chambres confinées, je pense que ces essais soit n’auront pas lieu, soit seront faits ailleurs, car ce serait trop cher et trop contraignant de les faire en France. Mettre dans le même panier les vaccins vivants et les plantes transgéniques pose tout de même un problème ».
Aussi, convient-il de mettre en place une procédure d’urgence pour les essais et la mise sur le marché d’OGM dont le développement répond à un problème de santé publique aigu, en particulier lorsqu’il s’agit d’élaborer des vaccins. Cette proposition sera davantage développée dans le chapitre III relatif à l’encadrement juridique des OGM.
3.– La protection de la santé des agriculteurs
Le recours aux OGM permet, dans certains cas, une moindre exposition des agriculteurs aux produits phytosanitaires, qui comportent des caractères nocifs pour leur santé.
a) Une moindre exposition aux insecticides
Si la réduction du recours à des produits phytosanitaires grâce à des plantes génétiquement modifiées demeure un sujet controversé47, les résultats variant notamment selon les espèces considérées et les conditions climatiques, plusieurs études montrent que l’introduction de variétés de plantes résistantes à des insectes en Amérique du Nord et en Extrême-Orient s’est accompagnée d’une réduction de l’emploi des insecticides.
Parmi les plantes génétiquement modifiées pour résister spécifiquement à certains insectes ravageurs, le coton Bt enregistre les résultats les plus probants en ce qui concerne la réduction des épandages d’insecticides et, par conséquent, les effets bénéfiques sur la santé des agriculteurs maniant ces produits. Ceci est plus particulièrement vérifié dans les pays du Sud, où l’emploi d’insecticides par des paysans peu formés et mal équipés entraîne des cas d’intoxication.
Dans son rapport sur la situation mondiale de l’alimentation et de l’agriculture en 2003-2004, la FAO souligne ainsi que « en Chine48 et en Afrique du Sud49 , la réduction des pulvérisations de pesticides sur le coton a entraîné une amélioration démontrable de la santé des travailleurs agricoles ».
De même, l’AFSSA, dans son rapport précité de juin 2004, indique que « dans les pays en développement, l’introduction de coton Bt a des répercussions (…) sur la santé des manipulateurs qui ne sont pas toujours bien formés aux risques chimiques qu’ils encourent en utilisant ces matières actives sans nécessairement appliquer toutes les précautions requises. »
Toutefois, un distinguo doit être établi entre les différents pays du Sud : les plus avancés, comme la Chine, enregistreraient davantage de bénéfices car le recours à des insecticides y serait plus fréquent que dans les pays en développement.
b) Des résultats controversés pour les herbicides
La question fait davantage débat s’agissant des plantes génétiquement modifiées pour tolérer des herbicides. Il importe en effet de tenir compte, dans les comparaisons, de la quantité de produit répandu mais également des propriétés des molécules actives, ainsi que de celles des adjuvants présents dans les formulations.
Si l’on considère l’exemple de la betterave génétiquement modifiée tolérante au glyphosate, qui a fait l’objet d’une étude particulière de l’AFSSA dans son rapport de juin 2004 sur les OGM, le nombre d’épandages serait effectivement réduit. Cette plante permettrait, en effet, une réduction de 22 à 48 % de matière active à l’hectare par rapport à une production utilisant des herbicides conventionnels, réduisant ainsi de façon significative l’exposition de l’agriculteur. Par ailleurs, ce produit serait moins dangereux que d’autres herbicides pour les agriculteurs, notamment parce qu’il est moins volatil. Toutefois, l’AFSSA souligne les difficultés rencontrées pour déterminer les avantages apportés par le glyphosate, en raison de l’absence de données épidémiologiques précises sur l’emploi des herbicides en général.
Votre Rapporteur souligne par conséquent, de nouveau, la nécessité de mener des études épidémiologiques, en particulier sur l’emploi des herbicides, afin d’établir des comparaisons entre les différents herbicides.
S’agissant plus particulièrement du caractère toxique du glyphosate et des produits formulés à base de glyphosate, les récentes conclusions de l’étude menée par le professeur Gilles-Eric Séralini doivent être nuancées, comme a permis de le constater l’audition organisée par la mission le 23 mars 2005.
Selon ce travail de recherche publié le 24 février 2005 dans la revue Environmental Health Perspectiv50, un nouveau danger résulterait de l’usage du glyphosate et de sa préparation commerciale, le Roundup, fréquemment utilisé en association avec les plantes génétiquement modifiées le tolérant. Il se caractériserait par une forme de perturbation endocrinienne, observé sur des cellules placentaires humaines. Ce danger pourrait expliquer des anomalies du mécanisme de reproduction décrites chez des femmes manipulant le glyphosate.
Toutefois, la démarche poursuivie et les conclusions de cette étude sont très controversées. Ainsi que l’ont indiqué M. Luc Multigner, épidémiologiste à l’INSERM, et M. Thierry Mercier, directeur de recherches à l’INRA51, plusieurs aspects de cette étude sont contestables sur le plan scientifique (cf. Annexe n° 1). La validation de ce travail nécessiterait tout d’abord l’utilisation de plusieurs lignées cellulaires. Ensuite, les effets néfastes sont obtenus à des concentrations (70 mg/litre, correspondant à une concentration de 70 mg/kg de poids corporel) sans commune mesure avec les charges corporelles maximum (0,004 mg/kg) constatées auprès d’agriculteurs et de leurs familles en contact avec du glyphosate (selon l’étude de l’équipe dirigée par M. Acquavella et citée par M. Séralini). Comme l’a souligné M. Luc Multigner, « les cellules (…) ayant été exposées à ces concentrations de glyphosate – 7 grammes par litre – similaires à celles utilisées en milieu agricole, des effets néfastes ont été observés à des concentrations dix fois, puis cent fois inférieures (…) Ce qui supposerait, si l’on fait le calcul, qu’un individu de 70 kg puisse ingérer plus de seize grammes de glyphosate, soit un minimum de 2,3 litres de Roundup ! ». Enfin, le concept même de perturbateur endocrinien est particulièrement flou et la communauté scientifique internationale s’accorde actuellement pour constater le manque de preuves expérimentales pour établir des liens de cause à effet entre certaines molécules suspectées d’être des perturbateurs endocriniens et la survenue d’atteintes chez l’homme.
II.– LES OGM ET L’ENVIRONNEMENT : DES BÉNÉFICES POSSIBLES, DES RISQUES À MAÎTRISER
Si aucun risque sanitaire précis n’a encore pu être mis en évidence, la technologie des OGM pourrait, en revanche, présenter des risques identifiables pour l’environnement. Cette perspective, qui constitue aujourd’hui la principale inquiétude des opposants aux OGM, doit toutefois être appréciée en tenant compte des travaux qui ont pu établir que les OGM permettent de mieux protéger la nature et d’éviter les dommages environnementaux certains que provoque l’utilisation courante des pesticides en agriculture.
Par ailleurs, le problème particulier de la dispersion involontaire d’OGM dans l’environnement appelle des mesures spécifiques, afin d’assurer la coexistence des différentes formes d’agriculture.
A.– LES ESSAIS EN PLEIN CHAMP, UNE ÉTAPE INDISPENSABLE POUR LA RECHERCHE ET L’ÉVALUATION DES RISQUES
L’ensemble des interlocuteurs rencontrés par la mission s’accorde à dire que la recherche destinée à évaluer les éventuels risques et bénéfices des OGM doit pouvoir se poursuivre en France. Toutefois, des divergences d’opinion apparaissent parfois sur le recours aux essais en plein champ, bien que la quasi-totalité des chercheurs les jugent indispensables.
1.– Les limites des expérimentations en milieu confiné
Les recherches menées sur les OGM, quels qu’en soient les objectifs
– évaluation des risques sanitaires et environnementaux, mesures des dispersions involontaires, analyse des caractéristiques agronomiques et nutritionnelles –, imposent la réalisation d’un grand nombre d’expériences. Or, un large consensus s’est dégagé au sein de la mission, compte tenu de l’avis exprimé par une écrasante majorité de scientifiques, selon lequel l’expérimentation en plein champ est indispensable, eu égard aux limites techniques rencontrées par la recherche en milieu confiné.
a) Une étape préalable indispensable avant les essais en plein champ
L’expérimentation des OGM en milieu confiné permet une première validation concrète des hypothèses et travaux théoriques effectués par les chercheurs. Les entreprises semencières ne déposent d’ailleurs de demandes d’autorisations d’essais en plein champ que pour une frange réduite des OGM dont elles ont déjà testé les caractéristiques en laboratoire, où sont étudiées, selon M. Georges Freyssinet, vice-président du directoire de Génoplante52, « tant la partie moléculaire que les caractéristiques biochimiques », puis en serre, où est observée l’évolution de la plante mise « en pot ». Pour ce faire, la recherche privée dispose de moyens matériels considérables, et notamment de nombreuses chambres et serres dans lesquelles les climats de nombreuses régions du monde sont reconstitués – température, luminosité, degré d’humidité –, comme la mission a pu le constater lors de la visite des infrastructures imposantes du groupe Monsanto à Saint-Louis lors de son déplacement aux Etats-Unis.
Votre Rapporteur tient à souligner le caractère essentiel de cette étape dans le processus d’évaluation des OGM. Elle permet en effet d’acquérir, en milieu confiné, les premières connaissances indispensables ayant trait aux caractéristiques agronomiques des OGM (temps de croissance, résistance au stress hydrique, modalités de fixation de l’azote…) mais aussi aux risques ou bénéfices sanitaires – les études de toxicité ou d’allergénicité pouvant se dérouler en laboratoire – ainsi qu’à certains risques environnementaux, tel que l’effet d’un insecticide sur différents types d’insectes.
Cette recherche est d’ailleurs bien acceptée par la société, même si des réticences de principe peuvent demeurer chez certains vis-à-vis des techniques de modification génétique pour des raisons d’ordre philosophique. Les propos tenus par M. Lilian Le Goff, représentant de France Nature Environnement (FNE) devant la mission témoignent de cette approche plutôt consensuelle53 : « FNE n’a jamais été contre les manipulations du génome dans le cadre de la recherche fondamentale. Le problème est que nous sommes passés très rapidement, sans disposer de tous les éléments, à la recherche appliquée ». De même, le collectif anti-OGM du Puy-de-Dôme, rencontré par la mission le 21 janvier 2005, affirme ne pas être opposé à la transgénèse comme « instrument de connaissance des gênes » et accepter le recours aux OGM « dans un but de recherche » mais pas d’application.
Aussi votre Rapporteur juge-t-il non seulement inacceptable mais aussi particulièrement absurde la destruction, en juin 1999, par une « caravane paysanne », d’un essai de riz sous serre du Centre de coopération internationale en recherche (CIRAD). Selon les indications fournies à la mission par M. Philippe Feldmann, délégué aux ressources biologiques du CIRAD, cet essai parfaitement confiné était réalisé sur financements publics pour étudier l’impact d’une modification génétique sur les insectes (lutte contre des insectes nuisibles mais aussi étude d’éventuels effets indésirables sur des insectes pollinisateurs).
D’une manière générale, il ressort des travaux menés par la mission que la critique porte essentiellement sur un recours rapide à des essais d’OGM en plein champ dans un objectif de pré-commercialisation (test des qualités agronomiques en situation réelle d’utilisation), plutôt que d’évaluation des risques.
Comme cela avait déjà été suggéré en 2002 dans le rapport des « 4 Sages »54, votre Rapporteur juge nécessaire une exploitation maximale des données pouvant être recueillies en milieu confiné avant l’obtention de toute autorisation d’essai d’OGM en plein champ. Le même rapport rappelait à juste titre que « c’est dès le stade de la demande d’autorisation des essais en plein champ que devraient être effectuées (…) des évaluations faites aujourd’hui seulement avant la mise en culture pour commercialisation ». Il proposait aussi de subordonner l’attribution d’une autorisation d’essai en plein champ à la vérification que « les pétitionnaires ont effectivement retiré tous les enseignements possibles en milieu confiné ».
Certains interlocuteurs rencontrés par la mission ont estimé que la recherche privée ne procédait pas à une réelle évaluation de l’impact des OGM en milieu confiné, leur démarche étant guidée par des préoccupations économiques et non sanitaires ou environnementales. Ainsi, M. Jacques Testart, directeur de recherche à l’Institut national de la santé et de la recherche médicale (INSERM) et co-organisateur du débat des « 4 Sages » sur les OGM en 2002, a-t-il fait part de sa conviction, largement partagée selon lui, que les expérimentations en milieu confiné « n’ont pas vraiment lieu » et consistent seulement à tester les qualités agronomiques des plantes pour éliminer « celles qui ne présentent pas d’intérêt »55.
En revanche, la recherche publique en France semble déjà très largement respecter la logique du recours aux essais en champ réservés aux recherches ne pouvant être réalisées en milieu confiné, comme l’indiquent, par exemple, les travaux du CIRAD et de l’Institut national de la recherche agronomique (INRA).
Ainsi, les représentants de l’INRA rencontrés par la mission le 20 janvier 2005 à Clermont-Ferrand ont affirmé ne procéder à des essais d’OGM en plein champ qu’après validation des expériences effectuées en milieu confiné. Ils ont également expliqué tout l’intérêt de la transgénèse comme outil de décryptage et de compréhension du génome des plantes. Elle permet, par exemple, d’identifier une fonction particulièrement utile dans un gène que l’on pourra ensuite retrouver sur une variété végétale non OGM conservée dans une « collection de ressources ». L’antenne de l’INRA dans le Puy-de-Dôme est ainsi chargée de la gestion d’un conservatoire vivant de milliers de variétés de céréales.
Mme Marion Guillou, présidente de l’INRA, a souligné que l’institut effectuait désormais la quasi-totalité de ses expérimentations d’OGM en milieu confiné et a indiqué qu’en raison du climat défavorable créé par les actions des militants anti-OGM, il ne subsistait en milieu ouvert qu’un double essai sur le peuplier à Orléans. Elle a également invoqué le « principe de parcimonie » en vertu duquel l’INRA ne procèderait à des essais d’OGM en plein champ que « sous réserve d’avoir préalablement déterminé les effets prévisibles en laboratoire et en serre, les questions à explorer et les précautions à prendre »56.
Votre Rapporteur, qui rejoint les idées déjà exposées sur cette question par le rapport des « 4 Sages » il y a trois ans, estime que le principe de parcimonie devrait s’appliquer avec la même rigueur dans la recherche privée sur les OGM, afin d’éviter les expérimentations en plein champ dont les résultats pourraient également être obtenus en milieu confiné.
Proposition : Rendre obligatoire la transmission par le pétitionnaire, lors du dépôt d’une demande d’autorisation d’essai d’OGM en plein champ, d’éléments scientifiques rappelant les objectifs et les résultats des évaluations effectuées en milieu confiné et prouvant la nécessité de poursuivre ces évaluations en plein champ. |
b) Le coût de la réalisation de grandes serres et leurs limites pour reproduire le milieu naturel
L’un des principaux arguments pratiques invoqués par les détracteurs des essais d’OGM en plein champ avant leur commercialisation réside dans la possibilité de fabriquer de grandes serres reproduisant les conditions climatiques auxquelles seraient soumises les plantes en plein champ. C’est l’opinion exprimée devant la mission par M. Jacques Testart57, selon lequel il est tout à fait possible de « fabriquer des serres de grande taille » où l’on pourrait « faire varier la température de moins 50° C à plus 70° C, de faire du vent, de créer de la sécheresse, de l’humidité, d’introduire des parasites ».
Votre Rapporteur constate que les serres visitées par la mission tant en France qu’aux Etats-Unis parvenaient bien à reconstituer des températures et des degrés d’humidité différents mais qu’en revanche elles ne reproduisaient pas les vents naturels, ne comportaient pas de terre au sol et n’étaient pas de dimensions particulièrement importantes.
Cela ne signifie pas que la construction de serres plus performantes soit absolument impossible. Toutefois, outre le coût très important de telles infrastructures, l’idée selon laquelle ces serres pourraient reproduire le milieu naturel au point de rendre inutiles les essais en plein champ des plantes génétiquement modifiées (PGM) est contestée par de très nombreux scientifiques. Ainsi, M. Marc Fellous, président de la Commission du génie biomoléculaire (CGB), indique58 qu’« une même plante, dans des lieux géographiques différents, a des niveaux d’expression différents » de la protéine issue du transgène et qu’en conséquence, les chercheurs obtiendront « des résultats différents selon que la plante sera dans une serre ou au champ ». Les essais de PGM en milieu confiné ne permettant pas « d’analyser le caractère complexe d’une plante dans son environnement », l’expérimentation en plein champ resterait incontournable. Une analyse similaire est effectuée par M. Bernard Chevassus-au-Louis59, président du Muséum national d’histoire naturelle et vice-président de la CGB, qui juge « indispensables » les essais en plein champ, en s’appuyant sur l’exemple des « essais multilocaux sur les plantes résistantes aux herbicides (qui) donnent des résultats différents selon les pratiques agricoles ou les climats ». Enfin, selon les chercheurs de Biogemma rencontrés par la mission le 20 janvier 2005 dans le Puy-de-Dôme, il est impossible de retrouver les « fourchettes » classiques de composition biochimique du milieu naturel dans le cadre d’essais de PGM en serre.
D’autres difficultés pratiques semblent rendre illusoire toute tentative de reproduction en serre des conditions d’essais de plantes génétiquement modifiées (PGM) en plein champ. Ainsi, la reproduction des différents climats existant en France supposerait la réalisation d’un grand nombre de serres, équipées pour créer des vents artificiels et variables, suffisamment vastes pour que les flux de pollens (dont certains peuvent parcourir des distances très importantes) puissent y être mesurés. Il conviendrait aussi d’y introduire des animaux reproduisant la diversité et la variabilité existant dans la nature, et de cultiver les plantes sur les différents types de sols existant en France.
Le problème du sol, dont la composition microbiologique est déterminante, serait sans doute l’un des plus difficiles à régler. M. Georges Freyssinet, vice-président du directoire de Génoplante, a indiqué à la mission que60 « la majorité des serres dans lesquelles sont autorisés les essais d’OGM ne sont pas des serres en pleine terre ; il faut y cultiver en pots. Le système racinaire du maïs ne s’y développe pas comme en plein champ. On peut récolter de premières indications, mais en aucun cas des résultats significatifs qui préjugent de ce qui se passera au champ. Même dans le cas de la résistance aux herbicides, il nous est arrivé, chez Rhône-Poulenc, de voir des plantes résister parfaitement en serre et se comporter de manière décevante en champ ». Le recours à des essais en pleine terre sous serre ne constituerait donc pas une solution, car l’expérimentation cesserait alors de se dérouler en milieu confiné, compte tenu des échanges biologiques possibles, par le sol, entre l’intérieur et l’extérieur de la serre.
L’ensemble de ces remarques pratiques conduit votre Rapporteur à considérer que les essais d’OGM en milieu confiné, s’ils sont indispensables et doivent être poussés le plus loin possible dans le processus d’expérimentation, ne peuvent remplacer entièrement les essais en plein champ. Ce constat n’est pas nouveau, puisque le rapport précité des « 4 Sages » considérait déjà il y a 3 ans qu’« il est évident qu’un milieu confiné ne permet pas de reproduire à l’identique l’ensemble des paramètres du biotope qui exercent une influence sur une culture ».
2.– Autoriser les essais en plein champ au cas par cas
a) Des essais le plus souvent indispensables pour l’évaluation scientifique des OGM
Si les essais en plein champ de PGM dits de « pré-commercialisation » sont souvent critiqués, parce qu’ils ont seulement pour objet de tester des qualités agronomiques plus rentables, la mission a en revanche remarqué un large consensus, y compris chez nombre d’opposants aux OGM, pour accepter, sous certaines conditions, le recours à des essais en plein champ de PGM, afin d’en étudier l’impact environnemental.
Votre Rapporteur tient à souligner l’importance de cette démarche d’évaluation sur le terrain pour le maintien de la crédibilité scientifique de la recherche publique française. Mme Marion Guillou, présidente de l’INRA, indique que l’absence d’essais en plein champ ferait perdre toute capacité d’expertise aux scientifiques français, qui seraient « incapables de (se) prononcer dans des enceintes internationales sur l’intérêt et les conditions des expérimentations et autorisations d’OGM ». Cette conviction qu’une éventuelle interdiction de ces essais reviendrait à « donner le monopole de la connaissance à d’autres »61 reflète un sentiment quasi-unanime chez les chercheurs rencontrés par la mission.
Plus fondamentalement, si certaines interrogations relatives aux risques liés aux OGM peuvent justifier des engagements militants, votre Rapporteur juge pour le moins paradoxale l’attitude de certains individus qui, tout en soulignant le problème posé par les cultures d’OGM, vont détruire les parcelles d’essais qui sont précisément destinées à accroître les connaissances scientifiques disponibles.
b) Des essais qui pourraient être soumis à des conditions plus strictes
Si les essais de PGM en plein champ sont, dans un certain nombre de cas, indispensables à l’acquisition de connaissances scientifiques sur les avantages et les risques environnementaux des plantes testées, et permettent de rendre plus sûre une éventuelle future commercialisation de PGM, l’encadrement actuel de ces essais n’est pas pour autant entièrement satisfaisant.
Il convient de rappeler que le principe de précaution ne doit pas être interprété comme une obligation d’abstention, une invitation à la passivité, mais comme un appel à poursuivre les recherches, en prenant les mesures de protection nécessaires, pour réduire les incertitudes scientifiques. Conformément à cette démarche prudente mais constructive, votre Rapporteur estime qu’il est possible de mener des essais de PGM en plein champ tout en protégeant mieux l’environnement, et proposera à cette fin une série de mesures (voir II B sur la coexistence des différentes formes d’agriculture et II D sur la maîtrise des risques environnementaux). De même, il est nécessaire d’améliorer les modalités d’information du grand public et des maires sur les essais, dont les objectifs doivent être mieux connus, mieux expliqués, en toute transparence (voir V A sur l’information du public et V B sur l’information des maires).
Indépendamment de toutes ces mesures, il importerait avant tout de mieux distinguer, d’une part les essais de PGM en plein champ menés dans le cadre de la recherche publique, qui ont une véritable vocation d’évaluation scientifique utile à la santé publique ou à la protection de l’environnement, et d’autre part les essais de PGM en plein champ conduits à la seule initiative de groupes privés (tels que Syngenta, Pioneer ou Monsanto) pour lesquels la recherche d’avantages agronomiques est d’abord guidée par des préoccupations commerciales.
L’effort d’encadrement accru devrait essentiellement concerner cette deuxième catégorie d’essais en plein champ, qui pourraient être soumis à une nouvelle obligation : celle de comporter au minimum un volet d’étude de l’impact environnemental de la PGM. Cette étude pourrait consister, pour les PGM résistantes à un herbicide total, à mesurer les pollinisations avec d’autres plantes, et, pour les PGM résistantes à des insectes, à étudier, par des prélèvements réguliers sur le terrain, l’évolution des populations d’insectes visées et non visées, comme le font les chercheurs de Biogemma dans le Puy-de-Dôme, en liaison avec l’INRA.
Proposition : N’accorder aucune autorisation d’essai d’OGM en plein champ pour les demandes n’incluant pas une évaluation de l’impact environnemental de l’OGM dans les objectifs de l’essai. |
Par ailleurs, afin de réduire les pressions contradictoires subies par les agriculteurs dont les parcelles sont sollicitées pour des essais, les essais relevant de la recherche publique pourraient être effectués de préférence sur des terrains dont l’Etat serait, directement ou indirectement, propriétaire. Votre Rapporteur ne souhaite toutefois pas que cette solution soit rendue obligatoire pour tous les essais de recherche publique, car ce cadre serait trop contraignant, bien que plusieurs membres de la mission aient formulé un tel vœu.
B.– LA NÉCESSITÉ DE DÉFINIR DES RÈGLES RÉALISTES POUR ASSURER LA COEXISTENCE DES DIFFÉRENTES FORMES D’AGRICULTURE
La dispersion involontaire d’une partie des transgènes autour des parcelles plantées en OGM, phénomène inévitable mais d’ampleur variable, alimente en France de nombreuses craintes – contrairement à l’indifférence que suscite cette question dans d’autres pays où la culture des OGM s’est répandue, comme a pu le constater la mission aux Etats-Unis et en Afrique du Sud. Le risque que les OGM conduisent à des pollutions agricoles accrues (voir II D sur les risques environnementaux) amène ainsi les détracteurs des OGM à qualifier ces flux de gènes de « contaminations ». S’il estime que ce terme n’est pas objectif
– il assimile les OGM à une maladie ou un polluant –, votre Rapporteur considère que la possibilité de maintenir différentes formes d’agriculture (agriculture avec OGM, agriculture sans OGM, agriculture biologique) constitue la contrepartie indispensable de l’acceptation de la présence d’OGM en plein champ.
Cet objectif suppose d’abord d’évaluer l’importance des dispersions involontaires d’OGM, mais aussi de définir des seuils techniquement et économiquement réalistes de présence fortuite d’OGM et, enfin, de mettre en place des mesures permettant de limiter l’importance de ces dispersions sur le terrain.
1.– Une dispersion très variable selon les espèces et les climats mais qui ne peut être entièrement supprimée
S’ils en tirent des conclusions souvent divergentes, tous les interlocuteurs rencontrés par la mission admettent l’existence de dispersions involontaires d’OGM autour des parcelles où des plantes transgéniques sont essayées ou cultivées.
a) Des espèces dont le patrimoine génétique est déjà en constante évolution
Il convient, certes, de rappeler qu’indépendamment des OGM, les transferts de gènes entre organismes sont incessants et aléatoires dans la nature ; ils constituent d’ailleurs l’un des moteurs essentiels de l’évolution des espèces, dans la mesure où seuls les transferts conférant aux espèces un avantage sélectif
– c’est-à-dire une meilleure efficacité vitale – se maintiennent dans la durée. De même, les techniques « classiques » de sélection telles que l’hybridation ont conduit à modifier considérablement le génome de nombreux végétaux : ainsi, selon les informations recueillies par la mission le 20 janvier dans le Puy-de-Dôme auprès des chercheurs de l’INRA, la taille du génome du blé, céréale constamment améliorée par l’homme depuis 10 000 ans, est aujourd’hui le double de ce qu’elle était à l’origine. Enfin, tous les organismes vivants connaissent au long de leur vie de nombreuses mutations génétiques.
Toutefois, il va de soi que cette absence de stabilité génétique des espèces ne suffit pas à répondre à toutes les questions posées par les transferts de gènes issus de la transgénèse, technique dont l’une des spécificités est incontestablement de permettre le franchissement de la barrière des espèces.
b) La nécessaire évaluation des phénomènes de dispersion et de pollinisation
Votre Rapporteur considère que l’évaluation scientifique de l’ampleur de ces phénomènes, variable selon les cultures et les conditions météorologiques, est un préalable indispensable, qui suppose de mesurer les flux de gènes issus d’OGM, en serre mais aussi en plein champ. En effet, seul cet effort de compréhension, reposant sur la construction, puis la validation expérimentale de modèles théoriques permettant de prévoir les flux de gènes à partir de multiples paramètres (biologiques, géographiques, météorologiques), permettra d’élaborer des règles pertinentes de séparation des différentes cultures.
Il ressort des travaux scientifiques dont la mission a eu connaissance, non seulement que l’ampleur des dispersions involontaires de PGM dans l’environnement varie considérablement d’une culture à l’autre, mais aussi que les risques de pollinisation qui en résultent sont très différents, selon le degré de proximité biologique entre la PGM et les végétaux cultivés alentour.
Il convient de rappeler que le problème de la pollinisation croisée entre une PGM et d’autres plantes n’existe dans le milieu naturel, selon l’INRA, qu’à une triple condition :
- l’espèce cultivée est à reproduction allogame (c’est-à-dire fécondable par le pollen des fleurs d’une autre plante) ;
- le pollen ou les graines peuvent être transportés sur des distances importantes (par le vent ou les insectes) ;
- la même espèce ou des espèces voisines sont présentes dans les zones de culture et fleurissent à la même période.
S’agissant des distances parcourues par les pollens de PGM, qui peuvent être intégrées dans des modèles mathématiques de prévision, la CGB observe que, d’une manière générale « la dispersion du pollen décroît rapidement avec la distance puis semble suivre une loi plus uniforme, c’est-à-dire que cette dispersion se maintient mais à un taux très faible (quelques pour mille) »62.
Ainsi, pour le colza, les expériences menées par la CGB montrent que 50 % du pollen émis par la plante se disperse dans un rayon de 3 mètres, et que le taux de graines fécondées par le colza transgénique est inférieur à 1 % à une distance de 30 mètres de la parcelle de test (environ 0,1 % au-delà de 100 mètres).
S’agissant du maïs, la dispersion semble devenir très faible au-delà de quelques dizaines de mètres, mais là encore de très faibles quantités de pollen peuvent être retrouvées à plusieurs centaines de mètres de la parcelle d’origine, comme le précise Antoine Messéan, vice-président de la CGB, qui ajoute que « le pollen de maïs est capable de voler très haut » et qu’en conséquence « on ne parviendra jamais au risque zéro »63. Plus précisément, selon des informations parues dans la presse, citées devant la mission par les responsables du groupe Pioneer lors de son déplacement à Des Moines (Etats-Unis) le 22 février 2005, le taux de présence fortuite d’OGM s’élèverait à moins de 0,5 % au-delà de 25 mètres de la parcelle d’origine, dans un pays tel que l’Allemagne. Par ailleurs, les chercheurs de l’Université de la science et de la technologie de l’Etat d’Iowa, rencontrés le même jour, affirment, sur la base d’expériences et de modèles spécifiquement consacrés à l’étude des flux de dispersions involontaires d’OGM, que, dans un environnement « normal » (c’est-à-dire en l’absence de vents d’une violence telle qu’elle n’existe que dans les simulations), on ne détecte plus de présence significative de pollen de maïs à une distance supérieure à 110 mètres de la parcelle d’origine.
Votre Rapporteur tient à souligner que les distances de pollinisation font souvent l’objet de controverses et qu’elles peuvent varier, pour une même culture, selon les régions et les conditions météorologiques, en particulier la force des vents.
Par ailleurs, la seule analyse des distances de dispersion des graines ou pollens ne permet pas d’apprécier correctement l’ampleur du risque de présence fortuite d’OGM à l’extérieur de la parcelle cultivée. D’autres facteurs doivent donc être pris en compte :
- la fertilité de la plante OGM (les bananes, par exemple, ne se reproduisent pas entre elles, et la reproduction des maïs peut être empêchée par des interventions manuelles simples64). Votre Rapporteur remarque à cet égard que l’introduction d’un gène de stérilité dans des PGM – projet baptisé « Terminator » rapidement abandonné en raison d’une forte contestation –, si elle peut présenter des inconvénients économiques importants (risque d’accroître la dépendance des agriculteurs vis-à-vis des semenciers), permettait en revanche d’éviter toute reproduction des transgènes dispersés autour des parcelles ;
- la période de floraison (l’introduction d’un décalage entre plusieurs parcelles au moment du semis permet d’éviter la reproduction) ;
- la durée d’activité d’un pollen (selon l’Université de la science et de la technologie de l’Etat d’Iowa, un pollen de maïs cesse d’être fertile au bout de deux heures) ;
- le caractère dominant ou récessif du gène inséré, qui détermine largement sa rapidité de dissémination dans l’environnement65 ;
- la présence, à proximité de la parcelle plantée en OGM, de végétaux appartenant à la même espèce ou à une espèce voisine.
Votre Rapporteur note que la prise en compte de ces différents facteurs, au premier rang desquels l’absence, en France, de plantes sauvages « cousines » du maïs (espèce végétale originaire du Mexique)66 et la fréquente stérilité des maïs conventionnels (issus de l’hybridation), doit conduire à considérer le risque de pollinisation croisée comme mineur pour le maïs.
En revanche, cette probabilité est réelle pour le colza, car celui-ci peut être croisé avec des plantes sauvages existant en France, telles que la moutarde des champs, la ravenelle et la roquette bâtarde, ce qui peut être à l’origine de problèmes environnementaux et explique l’absence de colza génétiquement modifié sur le sol français (voir II D sur les risques environnementaux).
c) Les autres causes de transferts de gènes
Au-delà de la pollinisation aérienne, votre Rapporteur tient à faire état de deux autres possibilités de transfert de gènes issus de PGM :
● Le transfert, certain et presque inévitable, dû aux transports, au stockage et à la présence humaine dans les champs
La première, indéniable, résulte du transport et du stockage des semences et cultures génétiquement modifiées (« fuites » ou existence de résidus dans les trains, camions, tracteurs et silos), ainsi que de la présence de terre sous les chaussures d’individus traversant les parcelles, ou de pollens sur leurs mains et leurs vêtements67.
● L’éventuel transfert par le sol
La seconde possibilité de transferts de gènes, fortement discutée, résulterait de la communication du transgène des PGM aux bactéries du sol. Cette hypothèse est soutenue notamment par M. Arnaud Apoteker, responsable « campagne OGM » de Greenpeace France, qui estime que « les maïs (génétiquement) modifiés exsudent des produits par leurs racines, qui peuvent être captés par les bactéries du sol », et par M. Pierre-Henri Gouyon, membre du Comité de biovigilance, directeur du laboratoire UPS-CNRS d’écologie, systématique et évolution et professeur à l’Université Paris-Sud68. Elle est toutefois contestée par d’autres scientifiques, comme le montrent les propos de M. Alain Toppan, directeur de recherches chez Biogemma, qui estime qu’« aucune publication scientifique n’a pu mettre en évidence une telle possibilité de transfert horizontal »2, ainsi qu’une étude du CNRS affirmant que « pour la quasi-totalité des études conduites à ce jour, aucun changement significatif de la communauté bactérienne n’a pu être détecté suite à la simulation de la réalisation d’un événement de transfert d’un transgène vers les bactéries »69.
Sur ce point, lors son audition, Mme Lefort a apporté les précisions suivantes : « Le transfert horizontal de gènes de plants de tabac vers des bactéries préalablement adaptées au plan moléculaire a été démontré en conditions in vitro. Il est donc possible qu’un transfert vers les bactéries du sol puisse être réalisé en conditions naturelles dans la mesure où les plantes transgéniques utilisées intègrent des génomes bactériens compatibles avec ceux de la microflore du sol, mais les preuves moléculaires d’un tel transfert restent à confirmer. »
d) Des recherches fondamentales à poursuivre
Il ressort de l’ensemble de ces considérations que la probabilité de transferts de gènes par pollinisation, variable selon les espèces, la géographie et les climats, peut être fortement réduite, voire supprimée, par des techniques appropriées. En revanche la possibilité de transferts de gènes par d’autres biais ne permet pas de d’écarter toute présence fortuite de quantités infimes d’OGM dans l’environnement.
En conséquence, votre Rapporteur juge nécessaire de poursuivre les évaluations scientifiques sur ces questions, qui appellent des réponses pragmatiques des pouvoirs publics s’agissant de l’organisation de la production agricole.
Enfin, il convient de rappeler que la problématique des « flux de gènes » ne concerne pas que les PGM mais s’applique également à certains animaux génétiquement modifiés. La mission a pu constater, lors d’une rencontre à Boston (Etats-Unis), le 21 février 2005, avec les représentants de la société Aquabounty, que la production de poissons transgéniques, dont la croissance serait quatre fois plus rapide que celle des poissons non OGM, pourrait conduire à un risque de dissémination si elle avait lieu en pleine mer. Les évaluations en cours dans le cadre de ces expérimentations devraient permettre de déterminer l’ampleur du risque d’échappée de ces poissons plus vulnérables dans l’environnement (les plus petits d’entre eux traversant souvent les filets) et, sur cette base, de déterminer si de telles productions doivent être limitées à des bassins confinés.
2.– Une démarche qui suppose la définition de seuils raisonnables de présence fortuite d’OGM
La justification du concept de « coexistence des cultures » tient en une exigence : offrir aux agriculteurs la possibilité de choisir librement la forme d’agriculture qu’ils souhaitent pratiquer (agriculture utilisatrice d’OGM, agriculture conventionnelle dépourvue d’OGM, agriculture biologique) et, par ce biais, donner aux consommateurs les moyens de consommer des aliments produits conformément à leurs préférences. Pas plus qu’ils ne doivent être systématiquement interdits, les OGM ne sauraient être banalisés par une absence d’étiquetage ou au contraire un étiquetage généralisé.
a) L’incompatibilité d’un seuil de O % d’OGM avec la coexistence de l’ensemble des cultures
Cet objectif, qui fait l’objet d’un consensus au sein de la mission, suppose la définition de seuils pertinents pour la présence fortuite d’OGM, qu’il s’agisse des semences ou des aliments. En effet, puisqu’il est impossible d’éviter toute dispersion involontaire d’OGM dans l’environnement, tout projet de mise en place des filières sans aucune trace d’OGM est voué à l’échec – sauf à interdire totalement l’utilisation de cette technologie nouvelle dans l’environnement.
Votre Rapporteur rejoint donc l’analyse exposée en 2003 dans le rapport d’information des sénateurs Jean Bizet et Jean-Marc Pastor, selon lequel « la revendication actuelle de l’agriculture biologique en France de ce seuil zéro correspond de facto à un refus de toute culture OGM sur le territoire »70. Alors que la réglementation européenne ne prévoit actuellement aucun taux spécifique de présence fortuite d’OGM pour l’agriculture biologique, et que celle-ci tolère déjà une « contamination » de ses produits par des intrants non-bio jusqu’au taux de 5 %, votre Rapporteur estime que l’idée de soumettre l’agriculture biologique à une absence totale de présence fortuite d’OGM n’est pas rationnelle.
Un tel choix pourrait conduire à deux situations extrêmes et tout simplement incompatibles avec le principe de coexistence des cultures :
- l’instauration de distances de séparation de plusieurs kilomètres autour des parcelles d’agriculture biologique, avec un maillage relativement homogène du territoire, empêcherait toute parcelle d’OGM sur l’ensemble du territoire national ;
- inversement, le maintien de cultures ou d’essais d’OGM en divers points du territoire national, entraînerait le déclassement de nombre d’exploitations d’agriculture actuellement autorisées à apposer le label « AB » sur leurs produits et, de ce fait, le recul de ce mode de production en France.
b) Un seuil à fixer pour garantir la coexistence des filières en tenant compte de son coût
La fixation, pour l’agriculture biologique comme pour l’agriculture conventionnelle, d’un taux de présence fortuite d’OGM permettant d’assurer la coexistence entre cultures OGM et non OGM est d’autant plus pertinente que, comme le remarque l’INRA, « pour une même espèce, la coexistence de plusieurs types de production, et les filières qui en découlent, n’est pas un problème en soi. Les parcelles de maïs doux destiné à l’alimentation humaine sont d’ores et déjà isolée des autres parcelles de maïs afin d’éviter la présence de maïs amidonnier (…). Les acteurs du monde agricole savent donc déjà opérer une séparation des lots dans les circuits de collecte, de stockage et de transformation ».
Aucun impact sanitaire n’ayant, à ce jour, été identifié s’agissant de la présence d’OGM dans l’alimentation humaine (voir I A sur la recherche d’éventuels risques sanitaires), M. Bernard Chevassus-au-Louis, président du Muséum d’histoire naturelle et vice-président de la CGB estime qu’« il n’existe aucune base objective permettant de fixer un taux de tolérance de présence fortuite d’OGM (…) dès lors qu’un OGM est autorisé ». Selon ce dernier, les chercheurs ne peuvent, dès lors, effectuer qu’une analyse économique d’impact des différents seuils sur l’organisation de l’agriculture : « Tout ce que les scientifiques peuvent évaluer, c’est ce que coûtera le contrôle en fonction du taux que l’on aura fixé. Plus le taux sera bas, plus le contrôle sera coûteux, et plus on risque d’éliminer les petits producteurs semenciers, qui ne sont pas forcément capables de répondre à des exigences fortes. C’est un phénomène classique : l’escalade dans les normes exigées, et elles le sont souvent par les citoyens, contribue à la concentration industrielle d’un secteur donné. » 71
Pour évaluer la pertinence des différents taux, il convient donc de prendre en compte le surcoût engendré par la séparation des filières, qui est évidemment d’autant plus élevé que le taux maximal de présence fortuite d’OGM est bas : le rapport précité des sénateurs Jean Bizet et Jean-Marc Pastor72 estime ainsi que « les coûts de ségrégation croissent logiquement à l’inverse du seuil de tolérance, mais de façon exponentielle » (voir IV A 2 s’agissant de l’analyse économique de cette séparation).
D’après une étude publiée en 2001 par l’INRA73, pour la production de maïs, la distance de séparation entre les parcelles OGM et non OGM devrait s’élever à 100 mètres pour respecter un seuil de 1 %, 400 mètres pour respecter un seuil de 0,1 % (un seuil de 0,01 % appelant quant à lui une séparation régionale complète des productions). Pour la production des semences, ces distances de séparation devraient être multipliées par 4. La même étude précise que, « pour les opérateurs situés aux stades les plus en amont des filières, là où se concentrent les coûts, le niveau de seuil est décisif : en se rapprochant du seuil de 0,1 %, les coûts sont multipliés entre 4 et 7 fois ». Par ailleurs, « le coût des analyses, sur semences, pourrait (…) être multiplié par 7 entre 1 % et 0,1 % ». L’adoption d’un taux de présence fortuite d’OGM abaissé à 0,1 %, comme le suggère un avis du Comité économique et social européen sur la « coexistence entre les OGM et les cultures traditionnelles et biologiques » du 16 décembre 2004, aurait donc de graves conséquences économiques et empêcherait en pratique toute coexistence.
Votre Rapporteur estime donc préférable d’éviter tant un abaissement excessif du taux que la création d’un taux plus faible pour l’agriculture biologique. Le taux actuellement prévu par la réglementation communautaire, qui s’élève à 0,9 %, est en effet déjà très exigeant et nettement en-deçà de celui retenu par de nombreux pays, qu’il s’agisse du Japon (5 %), de la Suisse (3 %) ou des Etats-Unis (2 %, dans un cadre contractuel). On notera d’ailleurs que des taux plus élevés que celui en vigueur dans l’Union européenne n’entravent nullement le développement de l’agriculture biologique, puisque les surfaces consacrées à l’agriculture biologique aux Etats-Unis ont augmenté de 74 % entre 1997 et 200174.
C’est pourquoi votre Rapporteur propose que l’on soumette l’agriculture biologique au même taux de présence fortuite d’OGM que l’agriculture conventionnelle et que ce taux soit maintenu à 0,9 % pour permettre une coexistence des cultures avec et sans OGM (voir IV A 2 sur les performances agricoles).
Votre Rapporteur suggère également de définir des modalités pratiques d’organisation de la production agricole permettant d’assurer une coexistence des filières avec et sans OGM, sur la base du taux actuel de 0,9 % de présence fortuite d’OGM.
3.– Les règles de distance et de périodicité permettant de limiter les risques de présence fortuite d’OGM
Le recours à plusieurs règles simples permettrait de limiter les phénomènes de pollinisation entre cultures OGM et non OGM et ainsi d’assurer, compte tenu des seuils de présence fortuite d’OGM existants, la coexistence des différentes filières.
a) Rendre obligatoire une distance minimale de séparation entre parcelles OGM et non-OGM
Il s’agirait d’abord d’instituer des distances de séparation minimales entre parcelles OGM et non OGM (lorsque la reproduction est possible entre les espèces végétales concernées). La culture du colza transgénique présentant actuellement des risques environnementaux trop importants (voir II D sur les risques environnementaux), la réflexion sur ce sujet doit principalement se concentrer, pour la France – qui ne cultive ni coton ni soja, sauf exception –, sur le maïs génétiquement modifié.
● Des expériences nationales très variées
Les distances de séparation à prévoir pour permettre la production de maïs contenant moins de 0,9 % d’OGM doivent évidemment reposer sur les principaux résultats des expérimentations menées en plein champ sur ces flux de gènes. Selon les informations communiquées à votre Rapporteur par les missions économiques de la France, respectivement en Allemagne et en Italie :
- une séparation de 50 à 60 mètres permet d’obtenir un taux d’OGM d’environ 0,5 % 75 ;
- une séparation de 24,5 mètres permet d’obtenir une contamination inférieure à 0,9 %, une distance de 80 mètres abaissant ce taux à 0,3 %76.
Les règles de distance entre parcelles OGM et non OGM adoptées pour le maïs sont très diverses selon les pays et ne sont pas toujours en phase avec ces résultats :
- selon les informations recueillies par la mission au ministère espagnol de l’environnement, un projet de décret prévoirait une séparation de 25 à 50 mètres (nécessairement plantés en maïs conventionnel) ;
- de même, aux Pays-Bas, un accord conclu le 2 novembre 2004 entre les organisations agricoles et le ministère chargé de l’agriculture prévoit une séparation de 25 mètres (250 mètres pour le maïs biologique)77 ;
- les distances de séparation s’élèvent, en revanche, à 200 mètres au Danemark (premier pays de l’Union européenne à avoir adopté, le 9 juin 2004, une loi sur la coexistence des cultures OGM et non-OGM)78 et 250 mètres en Argentine79.
Même si ces chiffres donnent une idée générale des distances de séparation pertinentes, la diversité des résultats des études et des mesures adoptées d’un pays à l’autre appelle de nouvelles évaluations scientifiques, qui ne doivent d’ailleurs pas se limiter au maïs. A cet égard, comme le souligne à juste titre M. Benoît Lesaffre80, directeur général du Centre de coopération internationale en recherche (CIRAD), la destruction d’essais en plein champ destinés à « tester les flux de gènes », telle que celle survenue le 29 août 2004 en Guyane pour un essai de caféier (entouré, pourtant de toutes les précautions souhaitables et situé « dans une zone où le caféier n’existe pas à l’état sauvage »), est particulièrement absurde.
● Les enseignements pour la France
S’agissant du maïs, votre Rapporteur considère que, dans la fourchette de 25 à 250 mètres retenue par les différentes réglementations, la bonne distance de séparation pour respecter un taux de présence fortuite de 0,9 % dans les cultures conventionnelles se situe autour de 50 mètres – cette séparation n’ayant bien sûr pas vocation à s’appliquer aux cultures conventionnelles d’espèces différentes des plantes transgéniques (cultures conventionnelles dans lesquelles une fécondation croisée avec l’OGM ou une présence accidentelle de l’OGM serait impossible). Les agriculteurs utilisateurs d’OGM rencontrés par la mission dans les différents pays visités considèrent d’ailleurs, en règle générale, qu’une distance supérieure à 50 mètres n’est pas praticable.
Par ailleurs, il ressort des rencontres de la mission avec divers chercheurs que, dans un souci de plus grande efficacité, le système de séparation serait d’autant plus efficace que les espaces concernés seraient plantés en maïs, dont la présence freinerait le déplacement des pollens, constituant ainsi de véritables « zones tampons » (dont la fonction ne doit pas être confondue avec celle des « zones refuges » destinées aux insectes, voir II D sur les risques environnementaux). Il convient enfin d’ajouter que le recours aux techniques de stérilisation des cultures, lorsqu’elles peuvent être mises en oeuvre, permet une diminution d’environ 50 % des distances de séparation.
Enfin, les incertitudes sur la nature et l’ampleur des risques étant plus importantes pour les essais d’OGM en plein champ que pour les cultures d’OGM ayant bénéficié, au terme de la période d’essai et après des évaluations scientifiques supplémentaires, d’une autorisation de mise sur le marché, les distances de séparation devraient être accrues pour les expérimentations. Dans le cas du maïs, la distance minimale de séparation pourrait alors être portée de 50 à 200 mètres.
Proposition : – Rendre obligatoire pour le pétitionnaire, dans le cas d’un essai comme d’une culture commerciale d’OGM, la création de « zones tampons », plantées en culture conventionnelle de même espèce que l’OGM, autour de la zone de plantation des OGM. – Fixer par voie réglementaire, pour chaque espèce végétale et chaque climat, la largeur minimale des « zones tampons » devant être établies entre les plantes transgéniques et les cultures conventionnelles voisines dans lesquelles une présence fortuite d’OGM est possible. Prévoir une largeur supérieure dans le cas d’essais d’OGM en plein champ. |
Le recours à une règle d’« espacement de 400 mètres pour le maïs » préconisée par le rapport des « 4 Sages », serait en revanche pertinent pour les essais ou cultures d’OGM à finalité pharmaceutique, dans le cas où de telles plantes habituellement alimentaires seraient utilisées. En effet, la réalité des risques sanitaires et environnementaux attachés à ce type de productions impose la recherche d’un taux de présence fortuite d’OGM très proche de 0 %. Votre Rapporteur jugerait toutefois plus sûr, pour éviter de tels risques, de n’utiliser pour la production pharmaceutique que des plantes non alimentaires, telles que le tabac. En tout état de cause, indépendamment de la nécessaire clôture des champs concernés, il semble indispensable de fixer des distances de séparation encore accrues entre les parcelles non OGM et les parcelles OGM lorsque ces dernières sont destinées à l’essai ou à la production de plantes à visée médicale (voir I B 2 sur l’action thérapeutique).
b) Procéder à des semis échelonnés entre parcelles OGM et non-OGM
En outre, il pourrait être utile de créer un décalage chronologique des semis entre parcelles OGM et non OGM d’une même espèce, la pollinisation étant dans ces conditions très improbable, compte tenu des périodes de fertilité des plantes, comme cela a été expliqué précédemment. Cette précaution semble pouvoir être aisément généralisée à l’ensemble des essais d’OGM en plein champ, compte tenu de leur faible nombre. Elle ne pourrait en revanche que rester facultative pour les cultures d’OGM si celles-ci devaient se développer à l’avenir en France – la gestion de cette chronologie risquerait alors de devenir trop complexe entre les différentes parcelles. Votre Rapporteur estime donc que les chambres d’agriculture pourraient encourager le recours à cette technique pour les cultures transgéniques ayant bénéficié d’une autorisation de mise sur le marché.
Ces mesures simples devraient s’accompagner d’un effort accru des agriculteurs concernant le transport des semences et le nettoyage des semoirs pour éviter les fuites et résidus. Une attention particulière devrait également être portée à la rotation des cultures, afin d’éviter des repousses spontanées d’OGM sur une parcelle plantée l’année suivante avec la même culture, mais sans OGM.
Proposition : Dans le cadre de l’expérimentation, rendre obligatoire, pour chaque espèce végétale, le respect d’une période minimale entre le semis des parcelles OGM et le semis des parcelles non-OGM. |
c) Prévoir une indemnisation des agriculteurs dont les parcelles de culture non-OGM contiendraient plus de 0,9 % d’OGM
Enfin, les conditions d’indemnisation des agriculteurs dont les parcelles non-OGM auraient été « contaminées » doivent être précisées, afin d’éviter que la filière non-OGM ne supporte, comme c’est le cas aux Etats-Unis, le coût de la mise en place de nouveaux modes de production auxquels ils n’ont pas adhéré. Cette prise en charge, qui suppose la définition d’un régime de responsabilité juridique ainsi que l’élaboration de mécanismes assurantiels à la disposition des producteurs d’OGM (voir III C sur la mise en place d’un nouveau régime de responsabilité), pourrait s’inspirer du système adopté au Danemark81, où le financement de l’indemnisation des agriculteurs « contaminés » est partagé entre l’Etat et l’agriculteur OGM en cause.
Votre Rapporteur estime, en revanche, que l’adoption d’un régime de responsabilité sans faute, tel que prévu par les lois sur la coexistence adoptées le 26 novembre 2004 en Allemagne et le 28 janvier 2005 en Italie, dont la charge reposerait entièrement sur les producteurs d’OGM, empêcherait en pratique toute culture d’OGM et doit donc être évité.
Il convient donc de mettre en place un régime de responsabilité et de solidarité permettant une indemnisation systématique des producteurs dont les parcelles de culture non-OGM contiendraient plus de 0,9 % d’OGM (voir III C pour les propositions faites à ce sujet).
C.– LES AVANTAGES ENVIRONNEMENTAUX ATTENDUS DES OGM
Bien qu’il soit souvent présenté comme négatif, l’impact environnemental de l’utilisation des OGM ne peut être apprécié sans tenir compte de la réalité actuelle des pratiques utilisées dans l’agriculture conventionnelle : on ne peut juger de l’intérêt ou du danger des OGM qu’en comparant le risque environnemental qui pourrait en découler à celui que crée aujourd’hui le recours très fréquent aux produits chimiques. Par ailleurs, le recours aux OGM pourrait, au cours des prochaines années, permettre de mieux protéger les ressources naturelles et même de préserver ou enrichir la biodiversité.
1.– La réduction des quantités de produits chimiques utilisées en agriculture conventionnelle
Contrairement à la présentation qui en est faite par leurs détracteurs, les OGM ne sont pas nécessairement associés à un modèle d’agriculture plus productiviste et « industrielle ». En effet, les OGM permettent dans de nombreux cas de diminuer les traitements chimiques appliqués aux plantes dans l’agriculture conventionnelle pour protéger les récoltes des mauvaises herbes, animaux nuisibles et maladies – herbicides, insecticides, et fongicides notamment –, même si certains interlocuteurs rencontrés par la mission ont contesté ces faits.
La mission retire de l’ensemble de ses travaux l’impression que la diminution des quantités de produits chimiques n’est pas de même ampleur selon la nature des OGM concernés : elle est bien plus nette dans le cas des transgènes visant à permettre à une plante de lutter contre un insecte que dans celui des transgènes conférant à celle-ci une résistance aux herbicides. Dans tous les cas, la diminution reste relative car les menaces pesant sur les cultures sont multiples, alors qu’un transgène ne permet de résoudre qu’un seul type de problème. C’est en intégrant cette limite que l’on doit analyser les propos tenus devant la mission par M. José Bové, co-fondateur de la Confédération paysanne, selon lequel82 « 99 % des OGM appellent l’emploi de pesticides » : les OGM ne permettent pas de supprimer l’ensemble des produits chimiques utilisés par un agriculteur.
a) Les OGM et l’utilisation d’insecticides
Dans le cas des OGM de lutte contre un insecte, les capacité internes de défense conférées à la plante permettent la suppression de l’utilisation du produit, ce qui se traduit par une forte diminution des épandages d’insecticides, notamment pour le coton dont la culture conventionnelle nécessite l’emploi de substances très toxiques tant pour l’environnement que pour ceux qui les manipulent. Ainsi, selon M. Georges Pelletier, président du directoire de Génoplante83, « les études sur le coton Bt menées en Chine et aux Etats-Unis font état d’une réduction de 50 % des épandages d’insecticide ». Il semble effectivement que le recours au coton Bt, coton dans lequel a été introduit un gène d’origine bactérienne, le Bacillus thuringiensis – qui permet à la plante de produire une protéine toxique contre les lépidoptères –, s’est traduit en Chine par une diminution spectaculaire des quantités d’insecticides utilisées, comme le montre le tableau suivant :
Quantité moyenne d’insecticides
utilisés en Chine en 2000 pour le coton
Type d’insecticide |
Quantité moyenne (kg/ha) pour les variétés Bt |
Quantité moyenne (kg/ha) pour les variétés non Bt |
Pourcentage de réduction dans l’utilisation de l’insecticide |
Organochlorines |
1,6 |
3,9 |
58 |
Organophosphates |
8,8 |
21 |
58 |
Esters amino-formicacides |
0,3 |
0,4 |
25 |
Pyréthroïdes |
5,2 |
13 |
60 |
Organosulphates |
2,8 |
6 |
53 |
Autres insecticides |
0,8 |
2,1 |
64 |
Source : “An Econometric analysis of the reduction in pesticide poisoning due to Bt cotton use in China”, Yanmei Lu, Carl E. Pray et Ferdaus Hossain, 2002
Par ailleurs, selon le rapport 2003-2004 de l’Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et le développement (FAO), l’utilisation du coton Bt a permis aux Etats-Unis, entre 1995 et 1999, de diviser par cinq le nombre d’applications d’insecticides destinés à lutter contre la chenille du coton, limitant du même coup la consommation d’énergie et l’érosion des sols dus aux multiples passages des matériels d’épandage.
Une évolution de même nature aurait eu lieu ces dernières années en Inde, également grâce au coton Bt. En effet, selon le rapport précité de la FAO, une enquête menée sur place en 2001 a montré que « la quantité globale d’insecticides utilisée a été diminuée de 69 % et il s’agissait pour l’essentiel d’organophosphates, de carbamates et de pyréthroïdes très toxiques »84.
Ce bilan favorable de l’emploi de semences Bt dans l’agriculture n’est pas limité à la seule culture du coton, puisque le même rapport de la FAO conclut que « la communauté scientifique s’accorde pour dire que l’utilisation de cultures transgéniques Bt résistantes aux insectes contribue à réduire le volume et la fréquence de l’utilisation d’insecticides sur les cultures de maïs, de coton et de soja ». Le rapport précise également : « Au plan environnemental, l’introduction de ces variétés a réduit la contamination des approvisionnements hydriques et les dommages infligés aux populations d’insectes non ciblés. La réduction de l’emploi des pesticides donne à penser que les cultures Bt seraient, de manière générale, bénéfiques à la biodiversité intrinsèque d’une culture, relativement aux espèces conventionnelles qui reçoivent régulièrement des applications de pesticides à large spectre. »
La moindre utilisation d’insecticides s’explique par la nature même de ces OGM. En effet, comme le remarquent des chercheurs de l’INRA et du Centre technique interprofessionnel des oléagineux métropolitains (CETIOM), « on ne traite plus contre les insectes cibles de la toxine Bt introduite dans la variété transgénique, mais seulement contre certains autres, d’où une réduction de l’emploi d’insecticides »85.
L’ensemble des visites de fermes et de cultures utilisant des variétés Bt effectuées par la mission en Espagne, aux Etats-Unis et en Afrique du Sud ont confirmé cette évolution vers un moindre recours aux insecticides, pour le maïs comme, dans le cas de l’Afrique du Sud, pour le coton.
Votre Rapporteur tient à souligner que cette évolution est favorable à l’environnement, mais aussi, plus largement, à la santé des agriculteurs, à celle des consommateurs, et permet aux agriculteurs d’effectuer des économies supérieures au surcoût de la semence OGM.
b) Les OGM et l’utilisation d’herbicides
L’impact des OGM sur l’utilisation des herbicides est en revanche plus incertain, car l’introduction dans les plantes d’un gène de tolérance au glyphosate, herbicide total, n’a d’intérêt que si elle est suivie de l’emploi de ce produit. Il s’agit alors non pas de supprimer des pesticides grâce à l’OGM, mais de substituer à une série d’herbicides un seul herbicide dont l’action est globale, donc plus pratique et économique.
L’emploi de ce type d’OGM pour la culture des betteraves sucrières pourrait être favorable à l’environnement, puisqu’elle permettrait, en l’état actuel du marché des herbicides, une réduction moyenne de 28 % de l’utilisation de ces produits (20 % au moins dans le cas le moins favorable, celui de la France et des Pays-Bas)86. Des élus locaux favorables aux OGM, rencontrés par la mission dans le Puy-de-Dôme le 21 janvier 2005, ont quant à eux estimé qu’il était possible de cultiver les betteraves avec une quantité d’herbicides quatre fois plus faible en ayant recours à des betteraves tolérantes au glyphosate.
Le bilan est en revanche plus contrasté dans le cas du soja, culture transgénique la plus fréquente aujourd’hui au niveau mondial.
Ainsi, une étude américaine87 évoque une baisse de 40 % de la quantité totale d’herbicides utilisée aux Etats-Unis pour le soja grâce à l’introduction du gène de tolérance au glyphosate. Toutefois, l’étude précitée de l’INRA et du CETIOM, fondée sur diverses études américaines, affirme qu’« indéniablement, entre 1996 et 2002, l’emploi du glyphosate a augmenté (…) de façon globale aux USA avec l’extension des cultures tolérantes à un herbicide », tout en expliquant qu’en revanche « celui des autres herbicides a fortement décliné en pourcentage de surfaces traitées »88.
Il faut également noter qu’indépendamment des quantités épandues, la réduction de la palette des produits nécessaires pour combattre les mauvaises herbes aurait permis, dans les cultures de soja, de diminuer de 30 % les passages de tracteurs89, eux-mêmes sources de pollution de l’air.
Par ailleurs, le rapport précité de la FAO remarque à la fois que ces OGM ont entraîné « une désaffection marquée à l’égard des herbicides plus toxiques en faveur de formes moins toxiques » et que « le volume total d’herbicides employé a néanmoins augmenté ». Le rapport note aussi qu’« il est à craindre qu’un usage accru des herbicides – même de catégories moins toxiques – ne vienne amenuiser encore les habitats des oiseaux des champs et d’autres espèces »90. Il convient d’ajouter que, selon des documents communiqués à la mission par la chambre d’agriculture de l’Iowa (Etats-Unis) le 22 février 2005, le glyphosate, principal herbicide utilisé en association avec ces cultures transgéniques, serait trois fois moins toxique et deux fois plus vite dégradé dans l’environnement que les autres herbicides synthétiques qu’il remplace.
Votre Rapporteur estime par conséquent que l’impact favorable du recours aux OGM sur l’utilisation des produits chimiques en agriculture est plus net pour les insecticides que pour les herbicides. Par ailleurs, le recours à des herbicides moins toxiques et la limitation des manipulations humaines et des risques d’accidents s’y rattachant – grâce à la suppression d’insecticides et à la réduction du nombre de pulvérisation d’herbicides – constituent des évolutions positives pour l’environnement.
2.– L’optimisation de la protection de l’eau et des autres ressources naturelles
De nombreux OGM en cours d’élaboration, qui font l’objet d’essais en plein champ aux Etats-Unis, pourraient avoir un impact favorable pour l’environnement en permettant aux agriculteurs de mieux respecter les ressources naturelles.
Ainsi, les chercheurs travaillent actuellement sur des OGM qui permettraient une gestion plus flexible et plus économe de la ressource en eau, ou une moindre pollution de celle-ci.
a) Une meilleure gestion de la ressource en eau
Selon les informations recueillies par la mission aux Etats-Unis le 23 février 2005, le groupe Monsanto aurait déjà réalisé avec succès des essais en milieu confiné de variétés de maïs et de soja résistantes à la sécheresse. Ce groupe a identifié, à partir de travaux menés sur l’arabidopsis et le riz, une douzaine de gènes impliqués dans le processus d’utilisation de l’eau pour la croissance de la plante – l’introduction de certains de ces gènes permettant, par exemple, d’améliorer l’efficacité de la photosynthèse dans la plante. Surtout, alors que le maïs est une plante dont la croissance requiert de grandes quantités d’eau, Monsanto affirme avoir déjà réalisé en 2004 une vingtaine d’essais en plein champ de maïs résistant à la sécheresse, dont le rendement serait accru de 30 % par rapport aux variétés conventionnelles. En France, le groupe Limagrain, associé à l’INRA dans le cadre des travaux de Biogemma, déclare, lui aussi, avoir mis au point une variété de maïs résistant à la sécheresse, grâce à l’introduction par transgénèse d’un gène de sorgho, céréale africaine particulièrement tolérante au « stress hydrique ». Votre Rapporteur regrette que la destruction par des militants anti-OGM, à Marsat, en août 2004, d’un essai de ce type mis en place par Biogemma ait fait prendre un retard d’un an au groupe Limagrain vis-à-vis de ses concurrents américains.
Les principaux semenciers mondiaux travaillent également à la création de variétés de soja et de maïs enrichies en protéines, afin d’améliorer l’efficacité de la nutrition animale : l’alimentation destinée à l’élevage serait mieux assimilée par l’organisme des animaux, et nécessiterait donc de plus faibles quantités de végétaux – qui requièrent eux-mêmes de l’eau pour croître. Les expériences menées à ce sujet par le groupe Monsanto, qui a effectué avec succès des essais en champ pour ces plantes (et débute la phase de commercialisation pour le soja enrichi en protéines), ainsi que par le groupe Limagrain, permettent donc d’espérer une réduction de la demande de végétaux pour l’élevage. A cet égard, votre Rapporteur estime que la création de variétés de maïs enrichies en lysine (acide aminé basique, constituant des protéines) pourrait être particulièrement utile en France pour réduire la consommation d’eau dans les zones – le Sud-Ouest notamment – où la culture du maïs est aujourd’hui très concentrée.
b) La réduction des pollutions agricoles, piscicoles et sylvicoles
D’autres applications de la transgénèse permettraient au cours des prochaines années, également grâce aux OGM dits « de seconde génération » (la première génération d’OGM concernant essentiellement la résistance aux insectes et aux herbicides totaux), de réduire les pollutions de l’eau engendrées par l’agriculture et la pisciculture.
L’idée, qui remonte aux années 1980, d’utiliser la transgénèse pour permettre aux plantes d’utiliser l’azote de l’air pour leur croissance plutôt que celui ajouté dans le sol par épandage, pourrait enfin prendre corps, grâce aux recherches effectuées par les grands producteurs d’OGM. Alors que le groupe Limagrain analyse encore en laboratoire les nombreux gènes impliqués dans ce processus complexe, les responsables du groupe Monsanto ont affirmé à la mission, lors de son déplacement aux Etats-Unis, avoir l’intention de débuter, dès 2005, des essais en plein champ de maïs génétiquement modifié pour mieux absorber l’azote présent dans le mieux naturel.
Votre Rapporteur note que les variétés de maïs et de soja mieux assimilées par l’appareil digestif des animaux permettraient aussi de réduire les effluents d’élevage – dont on sait qu’ils conduisent à l’apparition, dans l’eau, de nitrates nocifs pour la biodiversité aquatique.
Par ailleurs, s’agissant des piscicultures, l’entreprise Aquabounty, rencontrée par la mission à Boston aux Etats-Unis, a réalisé, grâce à des travaux de recherche commencés en 1988, des essais de poissons d’élevage (saumon notamment) génétiquement modifiés pour mieux assimiler la nourriture qui leur est destinée. Les tests effectués montrent que l’augmentation de 20 à 30 % de l’efficacité de la digestion de ces poissons génétiquement modifiés leur permet de croître plus vite mais aussi de rejeter moins de déchets, la pollution de l’eau par les piscicultures s’en trouvant du même coup réduite.
La transgénèse permet d’autres progrès environnementaux en sylviculture. Ainsi, les deux essais de peupliers génétiquement modifiés actuellement effectués par l’INRA près d’Orléans visent à réduire les pollutions provoquées par la filière bois. En effet, la réduction, grâce à la transgénèse, de la quantité de lignine91 présente dans le peuplier devrait permettre de réduire de 10 % les traitements chimiques (produits chlorés notamment) et les besoins en énergie requis pour l’élimination de la lignine dans l’industrie papetière92.
3.– La préservation de la biodiversité
Même si l’impact des OGM sur la biodiversité reste ambivalent (voir II D sur les risques environnementaux), la transgénèse est une technique qui pourrait permettre de mieux concilier la production agricole et piscicole avec le maintien de la gamme d’espèces naturelles la plus large possible.
Ainsi, selon une étude publiée en 200393, les variétés transgéniques de maïs tolérant un herbicide auraient un impact bénéfique pour la flore sauvage, alors que celui des variétés transgéniques de betterave et de colza possédant la même propriété fait encore l’objet d’appréciations contradictoires94. S’agissant des OGM de lutte contre les insectes, il est également probable que l’efficacité ciblée de la protéine produite par la plante, grâce au transgène (par exemple élimination de la pyrale, dans le cas du maïs), contribue à préserver d’autres insectes en évitant de recourir à des insecticides dont le spectre d’action est beaucoup plus large. L’organisation non gouvernementale Africabio (chargée de la promotion des biotechnologies auprès des agriculteurs en Afrique australe), que la mission a rencontrée en Afrique du Sud, indique que, grâce à la substitution de variétés transgéniques de maïs et de coton aux variétés conventionnelles, certains oiseaux qui avaient disparu de la région sont revenus faire leurs nids dans les champs concernés.
S’agissant de la pisciculture, des informations concordantes permettent d’espérer, grâce à la transgénèse, une diminution de la quantité de poissons sauvages utilisés pour nourrir les poissons d’élevage.
Ainsi, la société Aquabounty, rencontrée par la mission à Boston, affirme être en mesure de produire des saumons qui, grâce à une meilleure digestion, nécessitent pour leur croissance non seulement moins d’antibiotiques, mais aussi de plus faibles quantités de graisse de poissons sauvages. De même, l’association espagnole des producteurs de maïs, rencontrée par la mission à Madrid le 3 mars 2005, a indiqué que les Etats-Unis avaient mené avec succès, depuis plusieurs mois, des expériences de nutrition de saumons d’élevage à partir de soja transgénique enrichi en lysine et méthionine. Ces aliments contiendraient suffisamment de protéines pour rendre superflue l’utilisation de poissons sauvages pour nourrir les saumons.
Votre Rapporteur estime qu’il s’agit là d’un enjeu essentiel, car l’utilisation par ces élevages de grandes quantités de poissons sauvages menace actuellement la biodiversité, compte tenu de la raréfaction de ces stocks de ressources halieutiques.
Les OGM pourraient aussi permettre d’enrichir l’éventail des variétés ou espèces cultivées, en renforçant, par exemple, des espèces végétales en cours de disparition, parce que jugées trop peu productives ou trop vulnérables à des maladies ou à des prédateurs. L’anecdote de la culture du papayer à Hawaï, racontée à la mission par M. Benoît Lesaffre, directeur général du Centre de coopération internationale en recherche (CIRAD), constitue une bonne illustration des nouvelles possibilités offertes par la transgénèse : « A Hawaï, la culture du papayer, particulièrement sensible à une maladie virale, avait été totalement arrêtée. Les Hawaïens ont donc développé des variétés transgéniques résistantes au virus. Depuis, 40 000 hectares de papayers transgéniques ont été cultivés en remplacement de la canne à sucre. De surcroît, la pression virale est devenue si faible qu’il redevient possible de cultiver du papayer biologique, ce qui était infaisable avant l’introduction du papayer transgénique. »95
La transgénèse, qui n’est qu’un nouvel instrument à la disposition des producteurs de semences, pourrait aussi permettre d’enrichir la biodiversité par la création d’espèces végétales ou animales jamais apparues auparavant.
Votre Rapporteur constate donc que les OGM permettent non seulement de diminuer dans de nombreux cas les pulvérisations de produits chimiques nocives pour l’environnement, mais aussi qu’une utilisation appropriée de la transgénèse en matière agricole pourrait présenter de nouveaux avantages environnementaux au cours des prochaines années, tant pour la protection des ressources naturelles que pour la biodiversité.
D.– LES MESURES À METTRE EN œUVRE POUR RÉDUIRE LES RISQUES ENVIRONNEMENTAUX DES OGM
1. Un impact ambivalent sur la biodiversité
Bien que la transgénèse offre des perspectives intéressantes de préservation de la biodiversité pour les prochaines années, en particulier grâce au développement d’OGM dits « de deuxième génération », il existe des inquiétudes concernant les effets des OGM actuellement disponibles sur la biodiversité. A cet égard, il convient de rappeler que les caractères conférés aux plantes par la transgénèse sont encore aujourd’hui, dans la quasi-totalité des cas – 99 % en 2003 –, la résistance aux insectes et la résistance aux herbicides.
a) L’impact des OGM de lutte contre les insectes
Ces interrogations concernent d’abord le risque de perturbation des équilibres écologiques entre les populations d’insectes. Ainsi, une plante transgénique résistante à un ravageur pourrait favoriser la prolifération d’un autre ravageur, alors dépourvu de compétiteur. Votre Rapporteur observe toutefois que cette problématique n’est pas propre aux PGM et qu’elle existe déjà pour les insecticides utilisés sur les cultures conventionnelles.
Mais l’action à la fois plus ciblée et plus permanente de la protéine fabriquée par une plante transgénique pour combattre un insecte justifie néanmoins une attention spécifique et appelle des études scientifiques.
Selon l’INRA, qui étudie les effets sur les abeilles des substances synthétisées par des colzas transgéniques résistants à des insectes, les doses nécessaires pour qu’apparaisse une réduction de la durée de vie des abeilles sont nettement supérieures à celles produites par ces cultures. D’autres études donnent des résultats similaires s’agissant de l’abeille – « la toxicité directe est extrêmement rare et l’absence d’effet sur la performance des colonies a été prouvé pour les cultures commerciales les plus répandues » – mais aussi du papillon Monarque – « l’impact du pollen de maïs Bt provenant des cultures hybrides actuelles sur la population des chenilles de Monarque est négligeable »96.
Votre Rapporteur tient à souligner l’absence de base scientifique de la controverse entretenue, encore aujourd’hui, par certains opposants des OGM, tels que M. Arnaud Apoteker, responsable « campagne OGM » de Greenpeace France97, au sujet du papillon Monarque. Comme le remarque le rapport 2003/2004 de la FAO, l’étude initiale de 199998 qui a soulevé cette question, a été ensuite été largement infirmée par de nombreuses études. Celles-ci ont reconnu que « le pollen utilisé dans l’étude initiale était toxique à dose élevée », mais elles ont aussi « constaté que le pollen de maïs Bt n’entraînait que des risques négligeables pour les larves de papillon Monarque dans les conditions naturelles ». Ces études ont « conclu que le risque est très faible, en particulier si on le compare à d’autres menaces telles que les pesticides classiques et la sécheresse », mais « n’ont pas reçu la même couverture » médiatique que l’étude initiale.
Il est néanmoins probable que l’utilisation de cultures transgéniques du type Bt, précisément parce que leur spectre d’action contre les insectes est plus limité que celui des insecticides pulvérisés sur les cultures conventionnelles, aura des conséquences multiples et complexes sur les équilibres entre les différentes populations d’insectes.
Ainsi, selon les représentant du CIRAD que la mission a rencontrés en Afrique du Sud, les cultures de coton Bt ont un effet dépressif sur les pucerons et, de ce fait, sur les coccinelles, ces populations étant réduites de 20 à 30 % par rapport à des cultures conventionnelles. A l’inverse, une étude publiée en 2003 montre, par exemple, que les populations d’autres insectes prédateurs sont nettement plus élevés en Chine dans les champs de coton Bt que dans les champs de coton conventionnel traités par des insecticides contre la chenille du coton. La même étude conclut par ailleurs que « la diversité de la communauté andropode dans les champs de coton Bt est plus élevée que dans les champs de coton conventionnel »99.
Dans un contexte d’incertitude, et même si certaines études concluent que « les effets supposés des cultures transgéniques sont largement similaires aux impacts des pratiques actuelles associées aux cultures traditionnelles »100, votre Rapporteur juge nécessaire de poursuivre l’évaluation scientifique de ces phénomènes en France, notamment en procédant à des essais en plein champ de maïs Bt accompagnés d’un suivi attentif des populations d’insectes tels que les abeilles, coccinelles et pucerons.
Proposition : Procéder, lors des essais en plein champ de cultures Bt, à une étude des populations d’insectes et notamment des abeilles (recensement, comportement, reproduction). |
b) L’impact des OGM de résistance à un herbicide
Les OGM de résistance à un herbicide pourraient présenter plus clairement des risques pour la biodiversité, en particulier pour les cultures de colza.
Ainsi, selon une étude de la Royal Society britannique publiée le 21 mars 2005101, au terme d’une enquête approfondie de quatre ans commandée par le ministère de l’environnement et des affaires rurales, les champs de colza transgénique résistants à un herbicide total, le glufosinate, présenteraient une diversité biologique plus réduite que celle des champs de colza conventionnel et abriteraient moins d’abeilles et de papillons. Cette situation s’expliquerait par la destruction de mauvaises herbes à large feuillage produisant des graines particulièrement attirantes pour plusieurs espèces d’oiseaux (alouettes et bouvreuils notamment) et des pollens appréciés des abeilles et des papillons. De même, les plantes autres que les graminées auraient tendance à diminuer du fait de l’emploi de cet herbicide total, auquel seule la plante transgénique est résistante.
Si cette étude sérieuse soulève des interrogations légitimes, elle ne prouve pas pour autant de façon définitive l’existence de tels risques, qui appellent des évaluations complémentaires. En effet, une étude antérieure de l’INRA affirme que « les colzas transgéniques exprimant des inhibiteurs de protéases102 n’affectent pas le comportement des abeilles du fait de l’absence d’inhibiteurs de protéases dans le nectar et le pollen » de ces plantes103.
Votre Rapporteur recommande toutefois d’analyser à nouveau, avec un soin particulier, et en concertation avec la profession apicole, l’impact des OGM sur les abeilles et leurs colonies, conformément à la demande déjà exprimée par plusieurs parlementaires au ministre chargé de l’agriculture.
Proposition : Poursuivre l’évaluation de l’impact de l’utilisation des herbicides totaux sur la flore et la faune, le suivi des populations d’abeilles devant faire l’objet de recherches spécifiques de l’INRA, en liaison avec la profession apicole. |
c) Le risque d’intoxication médicamenteuse des animaux
Il convient enfin de mentionner un autre risque d’atteinte à la biodiversité du fait des plantes transgéniques : le cas d’intoxication d’animaux à la suite d’une consommation de plantes transgéniques à finalité médicamenteuse. De nombreux chercheurs entendus par la mission s’accordent à considérer que les essais en plein champ de plantes transgéniques à visée médicamenteuse peuvent comporter des risques nettement plus élevés pour la santé humaine et animale que les cultures d’OGM à finalité alimentaire. Cette différence s’explique aisément par le caractère dangereux de tout médicament, lorsque le dosage prévu pour sa consommation n’est pas respecté. Dès lors, la présence accidentelle de tels produits dans la chaîne alimentaire peut avoir des conséquences graves pour les humains. Dans le cas d’animaux, le risque d’ingestion accidentelle est beaucoup plus fort dans la mesure où l’alimentation résulte de prélèvements directs et aléatoires sur les parcelles ; il pourrait en résulter une surmortalité chez certaines populations animales selon leur attirance pour la plante.
Il est probable qu’un tel risque de perturbation des équilibres écologiques pourrait être limité en compliquant l’accès des animaux aux parcelles concernées par diverses protections matérielles, qu’il s’agisse, pour les mammifères, de murs et de clôtures électrifiées ou, pour les oiseaux, de filets, conformément à la mesure de protection déjà proposée (voir I B 2 sur l’action thérapeutique).
2. Le risque d’apparition de résistances des insectes aux plantes génétiquement modifiées
a) Un risque non avéré mais probable
L’un des risques les plus graves d’une utilisation à grande échelle de plantes transgéniques du type Bt, éliminant les insectes, serait l’apparition et le développement d’insectes résistants à la protéine secrétée par ces plantes, grâce au transgène. Cette situation pourrait conduire à une prolifération de ces populations d’insectes, dotées d’un avantage sélectif sur les autres, et constituerait une réelle menace pour les cultures, sauf à utiliser de nouveaux insecticides pour les tuer.
Ce scénario est pris au sérieux par les scientifiques, parce que des phénomènes de résistance sont déjà apparus chez les insectes en cas d’utilisation intensive de certains insecticides. M. Marc Fellous, président de la Commission du génie biomoléculaire (CGB), a déclaré à la mission que l’« inquiétude (des membres de la CGB) concernant l’environnement est celle de la résistance qui est un problème capital » et a ajouté que les tests effectués par la CGB « permettent de dire qu’aujourd’hui, en l’état de nos connaissances, ce risque, s’il n’est pas nul, est minime »104.
A la surprise des scientifiques, ce risque ne semble pas encore s’être « matérialisé ». Ainsi, selon le journal Nature biotechnology105, le ministère américain de l’agriculture affirme n’avoir constaté que peu ou pas de résistance chez les insectes ciblés par les cultures de maïs ou de coton Bt, qui existent pourtant depuis une dizaine d’années et s’étendent désormais sur plusieurs dizaines de millions d’hectares aux Etats-Unis. Selon une étude franco-américaine publiée en 2002106, la fréquence des allèles (variations de gène) de résistance au maïs Bt dans de larges populations de pyrales serait inférieure à 9,20 x 10-4 en France et inférieure à 4,23 x 10-4 dans la « ceinture de maïs » (corn belt) du Nord des Etats-Unis.
En France, l’INRA maintient toutefois une surveillance spécifique de la pyrale et d’une acquisition éventuelle de résistance à la toxine du maïs Bt chez cet insecte, en raison des conséquences importantes qu’aurait l’inefficacité de ce traitement. Une telle situation pourrait, par exemple, remettre en question l’utilisation des souches de Bt dans le cadre de la lutte biologique.
Proposition : Maintenir une surveillance biologique continue, notamment pour les insectes cibles, dans les zones d’essais et de culture de plantes transgéniques destinées à combattre des insectes. |
Selon des documents d’analyse remis à la mission par France nature environnement (FNE), l’adaptation des insectes aux toxines des OGM est jugée « fort probable » car « le phénomène de chimiorésistance », déjà connu en agriculture conventionnelle « devrait s’accélérer, dès lors que (avec les OGM) la toxine est sécrétée en permanence et par toutes les parties de la plante et non plus au rythme épisodique des épandages aériens ». Le même raisonnement est suivi par M. Arnaud Apoteker, responsable « campagne OGM » de Greenpeace France, qui estime que « le maïs Bt (…) risquera de provoquer des phénomènes de résistance chez les insectes, tout comme les insecticides chimiques, à ceci près que l’on n’épand pas les insecticides chimiques 24 heures sur 24 pendant toute une saison… Or les insectes seront au contact avec le Bt durant tout le temps que le maïs sera cultivé »107.
Même si l’analyse des populations actuelles d’insectes est rassurante et si la perspective d’une utilisation massive de cultures Bt est lointaine en France, votre Rapporteur estime que le danger que représenterait, notamment pour l’agriculture biologique, l’apparition d’insectes résistants au Bt, appelle des mesures préventives sur le terrain.
b) Un risque qui peut être limité par la mise en place de zones refuges contrôlables
L’une des techniques sans doute les plus efficaces pour retarder l’apparition chez les insectes de résistances au Bt consiste à mettre en place, à côté des plantes transgéniques, des cultures conventionnelles de même espèce, baptisées « zones refuges ». En permettant la survie des insectes sensibles au Bt, ces espaces visent à maintenir un stock d’insectes sensibles susceptibles, grâce à leur reproduction avec les insectes résistants de la culture voisine, de limiter la prolifération du gène de résistance : génération après génération, la population d’insectes sensibles dilue le gène de résistance dans la population totale et limite ainsi son expansion.
Il s’agit d’une politique de prévention essentielle, dont la pertinence fait l’objet d’un large consensus scientifique. M. Marc Fellous, président de la CGB, demande ainsi l’instauration de zones refuges « à côté du champ où vont pousser (les) OGM, où des insectes qui n’ont pas ce gène de résistance pourront se développer, persister et éventuellement se croiser avec ceux qui auront ce gène afin de le diluer »108.
La stratégie visant à rendre obligatoire l’institution de telles zones a été mise en place aux Etats-Unis et au Canada avec les premières cultures de coton et de maïs Bt, sous le contrôle des seuls semenciers. La mission a pu constater que ces derniers sont unanimes à saluer cet effort, en Afrique du Sud comme aux Etats-Unis ou encore en Espagne, la surface de la zone refuge devant généralement représenter environ 20 % de celle de la culture Bt (50 % pour le maïs Bt dans les zones des Etats-Unis où le coton est aussi cultivé). Les zones refuges, disposées à l’intérieur ou à l’extérieur des parcelles transgéniques, peuvent prendre des formes variées, comme le montrent les schémas suivants :
Possibilités d’implantation des zones refuges
Bloc refuge adjacent Bloc refuge à l’intérieur Périmètre de refuge
au champ de maïs Bt du champ de maïs Bt entourant le champ de maïs Bt
Série de bandes refuges d’une Disque refuge situé au Champ de refuge séparé situé
largeur minimale de 4 rangs centre du champ de maïs Bt à moins de 400 mètres du
à l’intérieur du champ de maïs Bt champ de maïs Bt
Maïs Bt 
Maïs conventionnel (non Bt)
Source : Syngenta (2005)
Selon les caractéristiques établies aux Etats-Unis à l’initiative de l’Agence de protection de l’environnement, ces zones doivent être semées sur au moins quatre rangs consécutifs, lorsqu’elles sont situées à l’intérieur d’une culture transgénique, et doivent être situées à moins de 0,5 miles (un peu plus de 800 mètres) des parcelles transgéniques, lorsqu’elles sont à l’extérieur.
Selon une étude française récente109, le pourcentage optimal de zones refuges s’élève à 25 % pour le coton Bt, 20 % pour les pommes de terre Bt et 50 % pour le maïs Bt, pourcentages qui pourraient, dans le cas du coton, être réduits en utilisant des variétés Bt produisant une moindre quantité de toxine. Le pourcentage de zones refuges recommandé par la même étude ne s’élève toutefois qu’à 25 %, compte tenu des impératifs économiques des agriculteurs. Enfin, cette étude estime que « l’implantation (des zones refuges) ne devrait pas être trop finement grainée pour assurer une gestion optimale de la résistance (des insectes) », des bandes d’une largeur de 19 kilomètres constituant la meilleure solution pour des cultures Bt sécrétant un haut niveau de toxine.
De telles zones constituent un outil important de maîtrise du risque environnemental lié à l’utilisation de certains OGM. Votre Rapporteur propose donc qu’elles soient rendues obligatoires pour tous les OGM de lutte contre les insectes, selon des modalités à définir.
Le pourcentage de zones refuges devrait sans doute être fixé, pour le maïs comme pour les autres cultures, à 25 % de la surface occupée par les cultures transgéniques, un pourcentage supérieur risquant de créer une contrainte disproportionnée pour les agriculteurs. La mission a constaté qu’aux Etats-Unis l’utilisation de cultures biologiques dans la zone refuge permettait d’en ramener la surface de 20 à 4 %. Le pourcentage de zones refuges applicable en France pourrait donc être ramené à 5 %, lorsque le refuge est occupé par des cultures biologiques, plus favorables encore aux insectes sensibles.
Il convient, par ailleurs, de déterminer l’espace géographique au sein duquel le respect de ce taux de zones refuges sera exigé. Il serait possible de prévoir que, dans des zones déterminées (par exemple chaque département ou chaque canton), des exploitations représentant au moins 25 % de la superficie de chaque culture Bt s’engagent à ne pas utiliser d’OGM. Cette solution permettrait de constituer des zones refuges suffisamment vastes et de limiter la complexité de leur gestion par l’agriculteur et la difficulté des contrôles par les pouvoirs publics. Elle aurait l’avantage de ne pas pénaliser les petits agriculteurs mais, inversement, elle pourrait être vécue comme trop contraignante par les agriculteurs ainsi « privés » d’OGM.
Votre Rapporteur penche donc plutôt pour la solution consistant à obliger chaque exploitation cultivant des OGM de lutte contre les insectes à mettre en place des zones refuges représentant au moins 25 % de la surface occupée par les plantes transgéniques. Pour éviter une dispersion excessive de zones refuges très réduites, chaque exploitation ne devrait comprendre qu’une zone refuge, d’une largeur d’au moins quatre rangs, par type de culture concerné.
Proposition : Rendre obligatoire, dans chaque exploitation utilisatrice d’OGM destinés à lutter contre les insectes, la création, pour chaque espèce végétale concernée, d’une zone refuge plantée en variété conventionnelle représentant au moins 25 % de la surface occupée par les plantes transgéniques. |
Les études réalisées par l’INRA montrent que, si collectivement les agriculteurs peuvent avoir intérêt à créer des zones refuges pour assurer l’efficacité du Bt, il n’en est pas de même pour chacun d’entre eux pris individuellement, du fait de la mobilité des insectes. En effet, puisqu’un insecte peut circuler d’une exploitation à une autre, l’agriculteur ayant mis en place une zone refuge n’en retire pas tous les bénéfices, alors qu’il en supporte tout le coût, en particulier si les exploitants voisins ne constituent pas eux-mêmes des zones refuges.
Il est donc indispensable non seulement de rendre obligatoire ces zones refuges, mais aussi de confier le contrôle du respect de cette obligation aux pouvoirs publics, selon des modalités crédibles. Le contrôle apparaît en effet très insuffisant, lorsqu’il est laissé à la discrétion des groupes producteurs de semences, comme a pu le constater la mission dans les pays où elle s’est rendue. Cette situation conduit les associations locales de défense de l’environnement, de même que M. Jacques Testart, directeur de recherches à l’INSERM et co-organisateur du débat des « 4 Sages » sur les OGM en 2002110, à mettre en doute le respect, voire l’existence même de ces zones refuges.
L’obligation de créer des zones refuges est à peu près correctement respectée aux Etats-Unis, puisque, selon les éléments communiqués à la mission par l’INRA, des enquêtes téléphoniques financées par les semenciers, mais réalisées par une compagnie tierce, ont indiqué, en 2000 et 2001, que 70 à 80 % des agriculteurs américains respectent à la fois la taille et la disposition des refuges – ce qui reste toutefois insuffisant. Mais la situation semble bien plus critique dans un pays émergent, tel que l’Afrique du Sud, si l’on en croit l’organisation non gouvernementale Biowatch, rencontrée par la mission au Cap. Cette organisation a mené en Afrique du Sud une enquête auprès des agriculteurs « émergents »111, dont il ressort qu’aucun d’entre eux n’avait compris le contrat le liant au semencier et n’était au courant de l’obligation de mettre en place des zones refuges à côté des cultures Bt.
Votre Rapporteur estime qu’en France, ce contrôle devrait relever de l’Etat et, plus précisément, des agents mis à la disposition du futur Conseil des biotechnologies. Si le système retenu était l’obligation d’instituer 25 % de zones refuges sur chaque exploitation, le contrôle supposerait des visites sur le terrain, au cours desquelles des prélèvements pourraient être effectués en vue d’analyses génétiques des variétés cultivées. En cas d’infraction constatée, des amendes suffisamment dissuasives devraient être infligées à l’agriculteur.
Proposition : Charger les agents de l’Etat mis à la disposition du Conseil des biotechnologies de contrôler sur le terrain la mise en place et le maintien d’une zone refuge réglementaire par chaque exploitation ayant recours à des plantes transgéniques. |
3. Le risque de transmission à une autre plante d’un gène de résistance à un herbicide total
L’existence de flux de gènes, du fait de la dispersion involontaire des pollens des plantes transgéniques, est une réalité, comme on l’a vu. Ce phénomène peut poser un problème écologique particulier, lorsque les gènes proviennent d’OGM conférant à la plante la capacité à résister à des herbicides totaux, tels que le glyphosate utilisé avec le Roundup112. En effet, M. Jacques Gasquez, chercheur à INRA (Dijon) estime que « la simplification des programmes de désherbage permise par des OGM résistants à des herbicides totaux renforcera l’usage exclusif du couple culture – herbicide »113. Or, l’hybridation obtenue par pollinisation croisée entre l’OGM et des plantes sauvages apparentées pourrait rendre les « mauvaises herbes » résistantes au traitement par ces herbicides. Dans cette hypothèse, l’agriculteur serait contraint d’utiliser d’autres herbicides, « assez souvent plus toxiques »114, aux dépens de l’environnement, à moins de revenir à un désherbage mécanique de ses parcelles.
Les graves conséquences d’une telle situation sont soulignées par M. Lilian Le Goff, représentant de France nature environnement (FNE), qui rappelle que « chez les crucifères, les possibilités de transmission des propriétés herbicides par contamination pollinique à des adventices apparentées sont prouvées » et craint que « le développement des résistances aux herbicides donne lieu à une « escalade thérapeutique », alors que les OGM sont précisément censés réduire les traitements »115. Les propos de M. Jacques Testart, selon lequel « on répand près de deux fois plus de pesticides quand on a affaire à des plantes qui tolèrent un herbicide »116, témoignent de la même crainte qu’une réduction de l’efficacité de l’herbicide associé à l’OGM ne conduise à employer d’autres herbicides en complément.
Si en Europe occidentale ce risque n’existe pas pour le maïs et le soja du fait de l’absence de plante adventice « cousine », il est en revanche préoccupant pour le colza, qui peut s’hybrider avec des espèces sauvages proches comme la moutarde, la ravenelle ou la navette, ainsi que pour la betterave. Toutefois, les indications fournies à la mission par Mme Anne-Marie Chèvre, directrice de recherche à l’INRA, qui estime que « Des essais de croisement entre colza et ravenelle au champ, en récoltant sur ravenelle, ont permis de trouver des hybrides dans une proportion de 10-5 à 10-6 »117, permettent de penser que certains de ces risques ne se réalisent que très rarement dans les conditions naturelles.
Votre Rapporteur tient à souligner que ce risque de présence anarchique de plantes résistantes aux herbicides dans d’autres cultures ne se limite pas aux « mauvaises herbes » : la mission a en effet pu constater sur le terrain, en Afrique du Sud, l’existence, dans certains champs de coton transgéniques résistants au glyphosate, de repousses de maïs transgénique possédant la même résistance et planté l’année précédente. Il s’agit là encore d’une perturbation pour la culture, car l’agriculteur devra utiliser de nouveaux herbicides plus nocifs pour l’environnement.
Il semble toutefois possible de limiter ce problème en procédant à une meilleure rotation des cultures. Cette pratique conduirait, par exemple, à cultiver des variétés conventionnelles (si possible de cultures différentes, pour éviter d’appauvrir le sol), traitées par d’autres herbicides que le glyphosate, sur les parcelles qui, parce qu’elles étaient transgéniques l’année précédente, avaient été traitées avec ce produit.
Proposition : Demander aux chambres d’agriculture d’encourager davantage la rotation des cultures, lorsqu’une culture de plantes transgéniques résistantes à un herbicide a été faite sur une parcelle, de façon à limiter les problèmes posés par les repousses spontanées de ces plantes. |
En revanche, le problème de la pollinisation croisée, qui pourrait avoir de graves conséquences en accroissant la quantité et la nocivité des herbicides pulvérisés sur les cultures, ne peut malheureusement pas aisément être résolu. Etant donné les risques, votre Rapporteur estime que l’application du principe de précaution justifie aujourd’hui pleinement le maintien de fortes réticences vis-à-vis d’une éventuelle culture commerciale de colza ou de betterave résistant à des herbicides totaux sur le sol français. En l’état des connaissances disponibles sur la question, le futur Conseil des biotechnologies devrait donc, pour le moment, rendre un avis défavorable sur toute demande de mise sur le marché de telles variétés de colza ou de betterave. Votre Rapporteur estime également que la France devrait faire jouer la clause de sauvegarde si cette autorisation était accordée par un autre Etat membre de l’Union européenne. Enfin, les essais en plein champ de telles variétés devraient être entourés des plus grandes précautions.
III.– UN ENCADREMENT JURIDIQUE À PARFAIRE
A.– UN CADRE COMMUNAUTAIRE EN COURS DE TRANSPOSITION ET ENCORE INCOMPLET
La législation française applicable aux OGM est fortement marquée par l’empreinte du droit international et plus particulièrement par la législation communautaire.
1. Un droit international et européen relativement récent mais déjà substantiel
S’agissant du droit international, il convient de rappeler que la convention de Rio sur la diversité biologique, adoptée le 22 mai 1992, est désormais complétée par un Protocole sur la prévention des risques biotechnologiques, dit « protocole de Carthagène », adopté le 29 janvier 2000 et entré en vigueur le 11 septembre 2003, du fait de sa ratification par plus de 50 pays dont la France. Ce protocole, qui ne concerne que les semences et aliments contenant des OGM118, vise principalement à garantir aux pays important des semences ou aliments que toute présence d’OGM destinés à être disséminés dans l’environnement leur sera préalablement signalée, de façon à les laisser libres d’accepter ou de refuser de telles importations.
En outre, tout pays ayant décidé d’utiliser un OGM directement destiné à l’alimentation humaine ou animale sur son territoire doit en informer les autres Etats parties au protocole pour leur permettre d’anticiper d’éventuelles importations. Le protocole prévoit également un mécanisme d’alerte en cas de mouvement transfrontière non intentionnel d’OGM dangereux, c’est-à-dire d’accident, ainsi que la création d’un centre d’échange d’informations, qui constituera une base mondiale de données sur les OGM.
La procédure suivie par la France, conformément au protocole de Carthagène, pour toute importation d’OGM à finalité alimentaire peut être représentée de la manière suivante :
Procédure française d’importation d’OGM à finalité alimentaire
fixée en application du protocole de Carthagène
Source : Site Internet interministériel d’information sur les OGM (http://www.ogm.gouv.fr)
La Convention sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement, adoptée le 25 juin 1998 à Aarhus (Danemark) par la Commission économique pour l’Europe des Nations unies, dite « convention d’Aarhus », impose des obligations générales en matière de transparence sur les questions écologiques et confère aux individus une forme de « citoyenneté environnementale ». En effet, ce texte, approuvé par la France le 8 juillet 2002, accorde au public :
- le droit d’accéder aux informations qu’ils demandent, dans le respect du secret industriel protégé par la loi (article 4), des informations devant par ailleurs être rassemblées et diffusées par les pouvoirs publics de façon transparente (article 5) ;
- le droit de participer aux décisions environnementales en ayant une réelle influence sur la décision finale (article 6), ainsi qu’à l’élaboration des politiques publiques et normes juridiques en matière d’environnement (articles 7 et 8) ;
- le droit d’accéder, selon une procédure rapide et peu onéreuse, à une justice indépendante et impartiale en matière environnementale (article 9).
c) Un socle communautaire complexe et incomplet
La réglementation communautaire relative aux OGM, qui comporte notamment des dispositions intégrant les obligations imposées par le Protocole de Carthagène (voir règlement (CE) n° 1946/2003 du 15 juillet 2003 relatif aux mouvements transfrontières des OGM), a considérablement évolué au cours des dernières années et n’est pas encore entièrement transposée en droit français.
Le socle de la législation communautaire a d’abord été constitué :
- par la directive 90/219/CEE du Conseil, du 23 avril 1990, relative à l’utilisation confinée de micro-organismes génétiquement modifiés ;
- et par la directive 90/220/CEE du Conseil, du 23 avril 1990, relative à la dissémination volontaire d’OGM dans l’environnement.
La première de ces directives a été transposée en droit français par la loi n° 92-654 du 13 juillet 1992 relative au contrôle de l'utilisation et de la dissémination des OGM119 – qui en a étendu le dispositif à l’ensemble des OGM en milieu confiné – et a été modifiée par la directive 98/81/CE du 26 octobre 1998
– qui en a simplifié les procédures. Cette première directive n’a pas connu d’évolution importante.
La seconde directive, en revanche, a été abrogée par la directive 2001/18/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 mars 2001 relative à la dissémination volontaire d’OGM dans l’environnement.
Cette nouvelle directive-cadre vise essentiellement à accroître l’efficacité et la transparence des procédures d’autorisation de dissémination volontaire (essai en plein champ) et de mise sur le marché d’OGM (commercialisation). Il convient de noter que les dispositions de la directive relatives à la dissémination volontaire d’OGM (partie B du texte, articles 5 à 11) ne concernent pas les OGM à finalité médicamenteuse, contrairement à celles relatives à la mise sur le marché d’OGM (partie C du texte, articles 12 à 24). La durée de validité des autorisations de mise sur le marché, auparavant illimitée, est désormais limitée à dix ans renouvelables, au cours desquels plusieurs obligations doivent être respectées :
- information du public par la Commission européenne et les Etats membres, grâce à l’établissement de registres comprenant des informations sur la nature des essais comme des cultures d’OGM en plein champ et leur localisation, et consultation des citoyens par les Etats membres (articles 9 et 24) ;
- surveillance de l’évolution des risques sanitaires et environnementaux postérieurs à l’obtention de l’autorisation d’essai ou de commercialisation et possibilité, sur ce fondement, de modifier, suspendre ou mettre fin à l’essai ou à la culture d’OGM (articles 8 et 20) ;
- étiquetage, conditionnement et traçabilité des OGM commercialisés, au-delà d’un seuil minimal de présence fortuite pour les produits « pour lesquels des traces accidentelles ou techniquement inévitables d’OGM autorisés ne peuvent être exclues » (article 21) ;
- consultation de comités scientifiques, dès lors que la Commission européenne ou un Etat membre « soulève une objection à propos des risques que des OGM présentent pour la santé humaine ou l’environnement », ou de comités d’éthiques à l’initiative des mêmes institutions (article 28 et 29) ;
- tous les trois ans, envoi par les Etats membres à la Commission européenne d’un rapport sur la mise en œuvre de la directive et leur expérience en matière de mise sur le marché d’OGM, et publication par la Commission européenne d’une synthèse de ces rapports ainsi que d’un rapport sur l’expérience recueillie sur ce sujet (article 31).
Les règlements (CE) du 22 septembre 2003 n° 1829/2003, concernant les denrées alimentaires et les aliments pour animaux génétiquement modifiés, et n° 1830/2003, concernant la traçabilité et l’étiquetage des OGM et la traçabilité des produits destinés à l’alimentation humaine ou animale produits à partir d’OGM, ont complété et précisé ces obligations en prévoyant :
- la suppression progressive de l’utilisation de gènes de résistance aux antibiotiques, avant le 31 décembre 2004 pour les OGM commercialisés et avant le 31 décembre 2008 pour les OGM en phase d’essai (voir I A sur les risques sanitaires) ;
- l’obligation d’étiqueter tout produit alimentaire comprenant plus de 0,9 % d’OGM (contre 1 % auparavant)120 ;
- l’extension de l’obligation d’étiquetage aux produits dérivés d’OGM (telles que les huiles ne contenant plus d’ADN), même lorsqu’ils sont destinés à l’alimentation animale (article 12 du règlement (CE) du 22 septembre 2003 n° 1829/2003) – votre rapporteur regrette ce choix, qui lui semble incohérent du point de vue sanitaire et inopportun du point de vue des négociations commerciales internationales, en particulier avec les Etats-Unis, pour des raisons qui seront réabordées plus loin (voir V C 2 sur l’étiquetage des produits alimentaires).
- l’obligation pour le demandeur de fournir les amorces d’ADN121 et les méthodes de détection de l’OGM ;
- l’attribution d’un identificateur unique pour chaque OGM.
● Une procédure centralisée pour les autorisations de mise sur le marché
Les règlements (CE) du 22 septembre 2003 n° 1829/2003 et n° 1830/2003 ont également prévu une procédure centralisée pour l’évaluation scientifique et l’autorisation des OGM dont la mise sur le marché est demandée. L’évaluation est réalisée par l’Autorité européenne de sécurité des aliments (AESA), qui dispose de panels d’experts (voir III C) et peut ainsi éclairer la décision de la Commission ou du Conseil d’autoriser ou non la commercialisation. Le règlement (CE) n° 641/2004 du 6 avril 2004 précise par ailleurs les modalités d’information de l’AESA par tout Etat membre auprès duquel une demande de mise sur le marché d’OGM est déposée. Comme le remarque M. François Hervieu, chargé d’étude à la direction générale de l’alimentation du ministère de l’agriculture, de l’alimentation, de la pêche et des affaires rurales, il résulte de cette réglementation qu’« en aucun cas un Etat membre ne peut autoriser une mise sur le marché de façon unilatérale »122.
En revanche, la directive 2001/18/CE du Parlement européen et du Conseil, du 12 mars 2001, relative à la dissémination volontaire d’OGM dans l’environnement, permet à un Etat membre de limiter ou d’interdire provisoirement l’utilisation ou la vente sur son territoire d’un OGM ayant pourtant bénéficié d’une autorisation de mise sur le marché, pour des raisons sanitaires ou environnementales. L’article 23 de cette directive prévoit en effet que lorsqu’un Etat membre, sur le fondement d’informations nouvelles ou réévaluées après l’obtention de l’autorisation de mise sur le marché, « a des raisons précises de considérer qu’un OGM (…) présente un risque pour la santé humaine ou l’environnement, il peut limiter ou interdire, à titre provisoire, l’utilisation et/ou la vente de cet OGM ».
Sur le fondement de l’article 16 de la directive 90/220/CE du Conseil, du 23 avril 1990, relative à la dissémination volontaire d’OGM dans l’environnement (partie C relative à la « mise sur le marché de produits contenant des OGM »), dont le contenu était analogue à celui de la nouvelle directive, plusieurs Etats membres ont déjà pris des mesures restrictives : le Luxembourg et l’Autriche ont décidé en février 1997 de suspendre l’autorisation de cultiver le maïs Bt-176 de Novartis, l’Allemagne a pris la même décision au printemps 2000, et la France interdit, depuis novembre 1998, pour des raisons environnementales, la commercialisation de colza génétiquement modifié.
Actuellement, 16 produits contenant des OGM ou issus d’OGM ont bénéficié d’une autorisation de mise sur le marché (10 autres demandes sont en cours d’instruction), l’Espagne étant le pays européen où le plus grand nombre de demandes d’autorisations sont déposées, tandis qu’aucune demande n’a été déposée en France en 2004. Les demandes déposées jusqu’ici ont concerné en grande majorité le maïs et, dans une moindre mesure, le colza.
L’ensemble de la procédure d’autorisation de mise sur le marché d’OGM ou de dérivés d’OGM destinés à la consommation humaine peut être résumé par le schéma suivant :
Procédure d’autorisation de mise sur le marché
de produits contenant des OGM ou dérivés d’OGM
Source : CFS, GNIS, UIPP
Il apparaît qu’un Etat membre peut refuser, de lui-même123, une demande de mise sur le marché d’OGM mais ne peut en accepter une qu’en l’absence d’objection d’autres Etats membres ou avec l’accord du Conseil des ministres (ou, en cas de blocage, de la Commission européenne).
Votre Rapporteur regrette le fonctionnement imparfait de la procédure d’autorisation de mise sur le marché lorsqu’il n’y a pas consensus entre Etats membres : une absence de majorité qualifiée en faveur de l’autorisation au sein du comité permanent de la chaîne alimentaire et de la santé animale, où siègent les représentants des Etats membres, conduit la Commission européenne à saisir le Conseil des ministres. Si ce dernier ne s’est pas prononcé à la majorité qualifiée dans un délai de trois mois, il revient à la Commission, elle-même, d’autoriser ou non la mise sur le marché, cette dernière hypothèse étant la plus fréquente.
En effet, selon les informations communiquées à la mission à l’occasion de son déplacement à Bruxelles le 13 janvier 2005, certains Etats membres (Finlande, Suède, Pays-Bas) votent presque toujours pour l’autorisation, tandis qu’un « noyau dur » de 7 Etats membres (Autriche, Luxembourg, Danemark, Grèce, Chypre, Malte, Pologne) vote systématiquement contre l’autorisation (voir tableau ci-après). Votre Rapporteur a pu constater, lors du déplacement de la mission à Washington, que les représentants du ministère du commerce extérieur des Etats-Unis ont parfaitement intégré à leur analyse le dysfonctionnement qui conduit le Conseil des ministres à se défausser de sa responsabilité politique sur la Commission européenne124.
Vote des Etats membres au Conseil des ministres de l’Union européenne sur les autorisations de mise sur le marché d’OGM
Source : Représentation permanente de la France auprès de l’Union européenne
● Une procédure essentiellement nationale pour les essais en plein champ
L’autorisation d’essais en plein champ – ou de « dissémination volontaire » pour reprendre la terminologie européenne – d’un OGM reste en revanche de la compétence des Etats membres (même si la Commission européenne ou un autre Etat membre de l’Union européenne peuvent formuler des objections). La directive 2001/18/CE du Parlement européen et du Conseil, du 12 mars 2001, relative à la dissémination volontaire d’OGM dans l’environnement, se limite à fixer certaines règles concernant l’évaluation effectuée au niveau national.
Ainsi, son article 6 prévoit que le demandeur doit adresser à l’autorité compétente de l’Etat membre concerné par le projet d’essai en plein champ une notification, comprenant :
- un dossier technique, décrivant notamment l’OGM, son interaction avec l’environnement et le plan de surveillance des effets de l’OGM sur la santé humaine ou l’environnement ;
- une évaluation des risques de cet essai pour l’environnement.
L’autorité nationale compétente est tenue de répondre à cette demande dans un délai de 90 jours à compter de la réception de cette notification, après avoir examiné les éventuelles observations d’autres Etats membres. La directive-cadre n’entre pas, en revanche, dans le détail des modalités d’instruction de ces demandes et d’évaluation des essais correspondants (voir III C), celles-ci relevant encore, en vertu du principe de subsidiarité, d’une compétence nationale.
Après avoir connu une forte augmentation de 1993 à 1997, le nombre annuel de demandes d’autorisation d’essais en plein champ déposées en France a fortement décru (exception faite de l’année 1999) et ne s’établit plus qu’à 8 en 2004 (voir le graphique figurant au IV A 1).
● Des incertitudes juridiques persistantes
Cette directive-cadre et les règlements qui l’ont suivie laissent perdurer plusieurs incertitudes juridiques importantes :
– Sur le taux de présence fortuite d’OGM dans les semences
Il reviendra à une directive sectorielle de préciser le taux de présence fortuite d’OGM pouvant être admis sans étiquetage au sein des semences, afin de respecter le taux de 0,9 % maximum d’OGM dans l’aliment final. Des dissensions internes à la précédente Commission européenne ne lui ont pas permis, en 2004, d’adopter une proposition à ce sujet même si la commissaire chargée de l’environnement, Mme Margot Wallström, préconisait un seuil de 0,3 % pour les semences de maïs et de colza, seules cultures transgéniques actuellement autorisées au sein de l’Union européenne (la France jugeant quant à elle plus réaliste un seuil de 0,5% pour les semences de maïs et votre Rapporteur préconisant un seuil unique de 0,9 %, voir IV A 3).
Proposition : Soutenir l’adoption par le Conseil des ministres de l’Union européenne d’une directive fixant un taux de présence fortuite d’OGM dans les semences, au-delà duquel l’étiquetage « semence contenant des OGM » serait obligatoire. |
– Sur les règles de coexistence des différents types de cultures
La législation communautaire renvoie actuellement aux Etats membres le soin de déterminer les règles de coexistence entres les différentes filières agricoles (agriculture avec OGM, agriculture conventionnelle, agriculture biologique). A cet égard, les auditions et déplacements effectués par la mission permettent de se forger une idée de ce qui pourrait être envisagé, par exemple en termes de distances de séparation entre parcelles OGM et non-OGM, selon les cultures concernées et en fonction des seuils retenus (voir II B). Selon les informations communiquées à votre Rapporteur lors de son déplacement à Bruxelles, le 13 janvier 2005, seuls le Danemark, l’Allemagne et l’Italie ont adopté de telles règles, la Commission européenne se limitant, pour l’heure, à recevoir les notifications d’Etats membres et à collecter les informations disponibles sur le sujet.
Votre Rapporteur craint que cette position attentiste de la Commission européenne – qui peut actuellement s’expliquer par l’arrivée de nouveaux commissaires n’ayant pas encore défini de ligne politique – ne conduise à l’apparition de législations nationales divergentes, qu’il pourrait être ensuite difficile d’harmoniser. Aussi apparaît-il indispensable et urgent de compléter la législation applicable aux OGM en fixant des règles dans ce domaine, qu’un cadre communautaire plus précis ait été élaboré ou non.
Proposition : Demander à la Commission européenne de proposer au Conseil des ministres de l’Union européenne un projet de directive fixant les règles pratiques devant être mises en œuvre par les producteurs d’OGM sur leurs parcelles pour assurer la coexistence des différentes formes d’agriculture. |
2. La transposition prochaine de la directive 2001/18/CE
a) Une procédure en cours contre la France et d’autres Etats membres
L’article 34 de la directive 2001/18/CE du Parlement européen et du Conseil, du 12 mars 2001, relative à la dissémination volontaire d’OGM dans l’environnement, prévoit que « les Etats membres mettent en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à la présente directive au plus tard le 17 octobre 2002 ».
La France et d’autres Etats membres n’ayant pas, à cette date, transposé en droit interne cette directive, la Commission européenne a adressé, à l’initiative de la commissaire Margot Wallström, une lettre de mise en demeure à dix pays de l’Union : la France, le Luxembourg, la Belgique, les Pays-Bas, l’Allemagne, l’Italie, l’Irlande, la Grèce, l’Espagne, l’Autriche et la Finlande. Seules la France, la Belgique, l’Italie et la Grèce n’ont pas répondu à cette mise en demeure. Les autres Etats membres ont répondu mais, parfois, en transmettant des réponses insatisfaisantes ou des calendriers sans projet précis d’exécution.
Cette situation a conduit la Commission européenne, en mars 2003, à envoyer des avertissements motivés (deuxième avertissement écrit) aux pays n’ayant pas fourni de réponse satisfaisante. La France, le Luxembourg, l’Allemagne, l’Italie et la Grèce n’ayant pas répondu à ce nouvel avis motivé dans le délai de deux mois imparti, la Commission a, en juillet 2003, introduit à leur encontre un recours devant la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE) pour non transposition de la directive sur les essais en plein champ.
Votre Rapporteur tient à souligner l’urgence d’une transposition rapide de cette directive, compte tenu des engagements européens de la France et du risque de condamnation de notre pays par la CJCE. A cet égard, il convient de se féliciter de l’annonce par le Gouvernement du dépôt, dans les prochains mois, d’un projet de loi spécifiquement consacré aux OGM et répondant précisément à cet objectif. Entendu par la mission le 15 mars 2005, M. François D’Aubert, ministre délégué à la recherche auprès du ministre de l’éducation nationale, de l’enseignement supérieur et de la recherche, a annoncé que la représentation nationale serait saisie d’un projet de loi en ce sens « soit au mois de juin, soit à la rentrée d’octobre, sachant que l’ordre du jour d’une éventuelle session extraordinaire au mois de juillet n’appartient pas au Gouvernement ». Le présent rapport constituera certainement, dans cette perspective, une base de travail utile lors de l’examen au Parlement de ce texte, qui devrait prendre la forme d’une véritable loi fondatrice sur les OGM.
b) Les principaux aménagements à apporter en droit interne
En pratique, plusieurs modifications devront être apportées au code de l’environnement, en particulier aux dispositions du titre III du livre V de ce code D’autres modifications plus ponctuelles devraient concerner le code de la consommation, le code rural et le code de la santé publique.
L’objet des principaux aménagements législatifs devrait être :
● pour les OGM dans leur ensemble :
- de réorganiser, dans un souci de simplicité, d’efficacité et de cohérence, le contrôle administratif et l’expertise scientifique assurés par les instances existantes, pour les essais d’OGM en milieu confiné ou en milieu ouvert, comme pour les cultures d’OGM (voir infra) ;
● pour les essais d’OGM en milieu confiné :
- d’étendre les obligations d’étiquetage des produits aux OGM utilisés en milieu confiné ;
- de soumettre à un régime de simple déclaration certaines utilisations en milieu confiné d’OGM présentant un risque faible ou nul pour la santé ou l’environnement ;
● pour les essais d’OGM en plein champ :
- de supprimer d’ici au 31 décembre 2008 toute utilisation, pour des essais d’OGM en plein champ, de gènes marqueurs de résistance aux antibiotiques ;
- de renforcer l’évaluation des risques sanitaire ou environnementaux, même indirects ou différés, associés aux essais d’OGM en plein champ ;
- et d’ajouter à l’obligation d’informer le public celle de le consulter (directement et par le biais d’une concertation avec les maires et les régions), selon des modalités à définir, pour les essais d’OGM en plein champ ;
● pour la commercialisation et la culture des OGM :
- de rendre obligatoire une consultation préalable des autres Etats membres avant la délivrance d’une autorisation de mise sur le marché d’OGM et de limiter à dix ans renouvelables de la durée de celle-ci ;
- de fixer des règles de mise en culture des variétés végétales génétiquement modifiées pour limiter les phénomènes de fécondations croisées dans les champs et ainsi assurer la coexistence des différentes filières agricoles (avec OGM, sans OGM ou biologique, voir II B sur la coexistence des différentes formes d’agriculture).
B.– LA NÉCESSAIRE RÉORGANISATION DU CONTRÔLE ADMINISTRATIF
1.– Un dispositif d’évaluation et de contrôle aujourd’hui éclaté
L’étude détaillée de la répartition des tâches d’évaluation et de surveillance des risques liés aux OGM, comme l’ensemble des auditions réalisées par la mission, mettent en lumière certaines lacunes dans le contrôle exercé par la puissance publique. Surtout, votre Rapporteur estime que la complexité du dispositif administratif actuel conduit à une dispersion regrettable des compétences.
a) La Commission du génie génétique (CGG)
L’article L. 531-3 du code de l’environnement prévoit que l’évaluation des risques liés à l’utilisation des OGM en général est réalisée par la Commission du génie génétique (CGG), commission consultative de 19 scientifiques125 placée auprès des ministres chargés de la recherche et de l’environnement. Comme le rappelle le professeur Roland Rosset, président de la CGG, cette dernière doit « traiter de dossiers relevant à la fois de la microbiologie, de la virologie, des systèmes animaux et des systèmes végétaux » 126 : n’étudiant guère les équilibres écologiques auxquels participent les plantes, elle est donc, dans les faits, davantage spécialisée dans l’utilisation des OGM en milieu confiné.
L’article 1er du décret 93-75 du 18 janvier 1993 modifiant le décret n° 98-306 du 11 mai 1989 portant création d’une CGG prévoit d’ailleurs que cette commission « propose les mesures de confinement souhaitables » pour prévenir les risques environnementaux ou sanitaires liés à l’utilisation des OGM (chaque OGM étant évalué selon sa classe de risque), et qu’elle « est consultée sur l’utilisation confinée des OGM ».
Plus précisément, sur le fondement de l’article L. 532-3 du code de l’environnement, le ministre chargé de la recherche s’appuie sur l’avis de la CGG pour délivrer tout agrément permettant l’utilisation confinée d’OGM à des fins d’enseignement, de recherche ou de développement, et le ministre chargé de l’environnement agit de même pour l’utilisation confinée d’OGM à des fins de production industrielle.
b) La Commission d’étude de la dissémination des produits issus du génie biomoléculaire (CGB)
Les essais en plein champ, tout comme la commercialisation des OGM, sont actuellement soumis à une autorisation préalable, en application des articles L. 533-3 et L. 533-5 du code de l’environnement (issus de la loi n° 92-654 du 13 juillet 1992 relative au contrôle de l'utilisation et de la dissémination des organismes génétiquement modifiés). Cette autorisation est « délivrée par l’autorité administrative après examen des risques » sanitaires ou environnementaux.
● Les essais en plein champ
L’article 1er du décret n°93-1177 du 18 octobre 1993 pris pour l’application du titre III de cette loi a précisé que, s’agissant des essais en plein champ, cette autorisation préalable est « délivrée par le ministre chargé de l’agriculture, après accord du ministre chargé de l’environnement ».
En pratique, l’instruction du dossier fourni par le demandeur est assurée par la Commission d’étude de la dissémination des produits issus du génie biomoléculaire, instance existant depuis 1986 et placée auprès des ministres chargés de l’agriculture et de l’environnement. Aux termes de l’article 3 du décret n° 93-235 du 23 février 1993 portant création de la CGB, cette commission est largement ouverte à des représentants de la « société civile » puisque 7 de ses 18 membres ne sont pas des « experts scientifiques désignés en raison de leurs compétences dans les domaines se rapportant au génie biomoléculaire » 127. Le ministre de l’agriculture et ses services – la direction générale de l’alimentation, en particulier (DGAL) – disposent d’un délai de 90 jours pour autoriser ou non de tels essais au vu de l’avis rendu par la CGB – avis qui ne lie nullement sa décision finale.
La procédure de demande d’autorisation d’essai d’OGM en plein champ est donc la suivante :
Procédure d’autorisation des essais d’OGM en plein champ
Source : Rapport d’activité 2003 de la Commission du génie biomoléculaire (CGB)
Selon les informations communiquées à la mission par M. François Hervieu, chargé d’études à la Direction générale de l’alimentation du ministère de l’agriculture, de l’alimentation, de la pêche et des affaires rurales, seuls trois nouveaux essais d’OGM en plein champ ont été effectués en France en 2004, ce qui porte à 14 le nombre total d’essais d’OGM en plein champ exploités en 2004, compte tenu des autorisations obtenues les années précédentes. Ces 14 essais, d’une surface totale de 7,2 hectares (contre 17,5 hectares de cultures d’OGM mis sur le marché en 2004), sont répartis sur 48 parcelles et concernent 25 communes. Pour se faire une juste idée du fort ralentissement de ce type d’expérimentations, il convient de rappeler qu’en 1999, la surface d’essais d’OGM en plein champ atteignait 65 hectares, répartis sur 366 sites et concernant 300 communes.
● Les autorisations de mise sur le marché
Le rôle de la CGB ne se limite toutefois pas aux essais d’OGM en milieu ouvert. En effet, en vertu de l’article L. 531-4 du code de l’environnement, cette commission intervient également dans le processus d’autorisation de mise sur le marché de « produits composés en tout ou partie d’OGM », afin d’en évaluer les risques. Seule compétente pour évaluer les risques environnementaux liés à ces projets, la CGB saisit en revanche l’Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA) pour l’évaluation des risques sanitaires liés à toute mise sur le marché d’OGM.
Toute demande de mise sur le marché adressée à un Etat membre est donc soumise à une procédure complexe, associant étroitement instances nationales et communautaires (résumée par le schéma figurant au III A 1).
c) L’Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA) et l’Autorité européenne de sécurité des aliments (AESA)
Saisie par la CGB de toute demande de mise sur le marché d’aliments comportant des OGM, l’AFSSA, établissement public de l’Etat spécialisé dans l’évaluation des risques des aliments pour la santé et la nutrition humaines et animales, est placé sous la triple tutelle des ministères chargés de la santé, de l’agriculture et de la consommation. Il convient de rappeler qu’en vertu de l’article 9 de la loi n° 98-535 du 1er juillet 1998 relative au renforcement de la veille sanitaire et du contrôle de la sécurité sanitaire des produits destinés à l’homme, l’AFSSA s’appuie sur un conseil scientifique pour « assurer la sécurité sanitaire dans le domaine de l’alimentation, depuis la production des matières premières jusqu’à la distribution au consommateur final ». S’agissant des aliments comportant des OGM, l’AFSSA est chargée d’évaluer les éventuels risques sanitaires propres à toute demande de mise sur le marché.
Lorsque la CGB et l’AFSSA s’accordent pour rendre un avis favorable, l’Etat transmet le dossier à la Commission européenne, laquelle s’appuie ensuite sur l’Autorité européenne de sécurité des aliments (AESA) pour l’évaluation scientifique des risques environnementaux et sanitaires d’une mise sur le marché de l’aliment comportant des OGM. L’AESA, instance communautaire indépendante créée par le règlement (CE) n° 178/2002 du Parlement européen et du Conseil du 28 janvier 2002, comprend 140 membres et 8 groupes scientifiques spécialisés. Elle dispose, en général, d’un délai de 6 mois pour rendre son avis, dont la Commission européenne ne peut s’écarter qu’en motivant sa position.
Comme cela a été souligné précédemment, la Commission est fréquemment amenée à assumer la responsabilité politique de la décision finale d’autorisation de mise sur le marché, du fait de l’absence de consensus entre Etats membres128.
Il apparaît à votre Rapporteur que cette procédure est particulièrement lourde et complexe, marquée à la fois par les divisions politiques et l’absence de coordination ou de synergie entre les instances scientifiques. En effet, le risque d’appréciations divergentes entre l’AFSSA et l’AESA sur des aliments similaires ne peut être écarté, puisque l’AESA ne joue pas de rôle de « tête de réseau » vis-à-vis de l’ensemble des agences nationales intervenant dans le même domaine. M. Martin Hirsch, directeur général de l’AFSSA, indique ainsi que « les agences nationales et l’Autorité européenne mènent des travaux en parallèle et les confrontent in fine pour voir s’il y a accord ou désaccord. De ce fait, il nous est arrivé de constater des différences d’approche dans l’évaluation des risques, soit entre les agences nationales, soit entre l’une d’elles et l’Autorité européenne »129.
Le risque d’appréciations contradictoires par l’AFSSA et l’AESA est bien réel si l’on en croit Mme Hélène Moraut-Pestanes, chargée de mission agriculture et alimentation à l’UFC (Union fédérale des consommateurs)-Que Choisir, qui affirme que, pour le maïs Bt 11, « le niveau européen et le niveau français ont des jugements parfaitement opposés »130.
La réorganisation des organes d’évaluation des OGM proposée par votre rapporteur contribuera à une clarification des rôles (voir infra), mais, si l’AESA doit être l’instance consultative majeure pour autoriser la mise sur le marché d’un OGM, il semble tout de même utile de conserver une capacité nationale d’analyse des éventuels risques sanitaires des OGM. En effet, comme le remarque M. Daniel Marzin, président de la Commission d’étude de la toxicité, « l’évaluation des risques doit être faite en fonction des habitudes alimentaires nationales »131, ce qui ne peut être fait au niveau de la seule AESA.
Précédant l’évolution du droit communautaire vers un renforcement du suivi écologique des essais et des cultures d’OGM, la France s’est dotée, dès 1998, d’un outil spécifique de surveillance biologique des parcelles, le Comité de biovigilance, en principe composé d’experts scientifiques et de parlementaires, mais aussi, pour la moitié de ses membres, de représentants de la « société civile »132.
L’article L. 251-1 du code rural prévoit que ce comité doit « donner un avis sur les protocoles de suivi de l’apparition éventuelle d’événements indésirables » et alerter les ministres chargés de l’agriculture et de l’environnement, lorsqu’ils découvrent de tels événements. Pour ce faire, le Comité de biovigilance peut s’appuyer sur les agents du ministère de l’agriculture chargés de la protection des végétaux, qui doivent assurer, pour les végétaux comme pour les semences comportant des OGM, en phase d’essai en plein champ comme de mise sur le marché, une surveillance renforcée des « effets non intentionnels sur les écosystèmes agricoles ou naturels »133.
Selon les informations recueillies par la mission auprès de M. François Hervieu, chargé d’études à la DGAL134, 141 agents habilités et assermentés, placés auprès des Directions régionales de l’agriculture et de la forêt (DRAF), peuvent procéder à ces contrôles. En pratique, seuls 60 de ces agents interviennent actuellement à temps partiel, du fait de la rareté des cultures transgéniques en France. Le suivi, effectué en liaison avec le Muséum d’histoire naturelle, porte essentiellement sur les oiseaux, la faune et la flore sauvage en bordure des champs plantés en OGM. Les modalités de ces contrôles, consistant notamment à analyser la structure biologique des végétaux ou a étudier l’évolution des populations d’insectes, ont paru sérieuses aux membres de la mission lors de leurs déplacements dans le Puy-de-Dôme et en Haute-Garonne.
Il apparaît toutefois que le premier comité – souvent appelé comité « provisoire » de biovigilance – créé en 1998 n’a jamais été remplacé par le Comité de biovigilance définitif, tel que prévu par la loi en 1999, le décret en Conseil d’Etat prévu à l’article L. 251-1 du code rural pour en fixer les conditions d’organisation et de fonctionnement n’ayant jamais été publié. Comme l’a souligné M. Pierre-Henri Gouyon, membre du comité provisoire de biovigilance : « Le comité définitif, quoique créé par la loi, n’a jamais été nommé, de sorte que la composition actuelle du Comité ne correspond pas à la loi »135.
Cette prolongation du comité provisoire a surtout eu pour conséquence une limitation des missions de l’actuel comité, puisque, comme l’a souligné M. Pierre-Henri Gouyon, « le comité provisoire (…) était censé travailler sur l’impact des OGM commercialisés (et pas sur le) problème de dispersion à partir des essais ». Au contraire, ce problème fait partie des missions du comité créé par la loi, mais jamais installé.
Votre Rapporteur s’étonne de cette situation, qui limite actuellement la surveillance écologique des parcelles que devrait exercer ce comité aux seules parcelles où sont cultivées des OGM mis sur le marché – ces parcelles couvraient 17,5 hectares en France en 2004, les parcelles d’expérimentation d’OGM représentant quant à elles une superficie de 7,2 hectares.
Ce dysfonctionnement évident devrait être surmonté grâce à la rénovation de l’ensemble du dispositif de contrôle administratif des OGM préconisée par votre rapporteur, sur la base des réflexions déjà menées pour l’élaboration du futur projet de loi relatif aux OGM (voir infra).
La Commission d’étude de la toxicité du ministère chargé de l’agriculture, couramment appelée « Commission des toxiques », est un organe scientifique n’intervenant pas dans la délivrance d’autorisations d’essai ou de mise sur le marché d’OGM.
Elle est en effet chargée, conformément à la directive 91/414/CE du 15 juillet 1991 concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques, d’évaluer les risques pour la santé humaine et l’environnement (écotoxicologie) des pesticides pour lesquels une demande d’autorisation de mise sur le marché a été déposée – l’autorisation, valable dans l’ensemble de l’Union européenne, est accordée ou refusée, après un vote des Etats membres, par la direction générale de l’alimentation (DGAL) du ministère de l’agriculture, après avis simple de la Commission des toxiques.
Toutefois, les compétences scientifiques des membres qui la composent et son rôle dans la procédure de mise sur le marché de produits pouvant présenter des risques, ont attiré l’attention des membres de la mission, qui constatent à cet égard une certaine proximité avec l’AFSSA.
Comme le remarque M. Daniel Marzin, président de la Commission d’étude de la toxicité du ministère de l’agriculture, de l’alimentation, de la pêche et de la ruralité, la Commission des toxiques est en effet « constituée d’une quarantaine de membres nommés pour trois ans – sur appels d’offres après examen des candidatures – par un comité de scientifiques indépendants. Des experts extérieurs participent aux groupes de travail, car l’évaluation des risques liés à l’utilisation des produits phytosanitaires requiert la contribution de spécialistes de très nombreuses disciplines »136. Surtout, cette commission est assistée par des représentants de divers ministères (santé, environnement, industrie) et agences, parmi lesquelles l’AFSSA, laquelle se prononce sur les OGM. Enfin, cet organe administratif étudie l’impact de produits tels que des insecticides et herbicides, alors que les OGM dont l’impact sanitaire est étudié par l’AFSSA sont eux aussi, le plus souvent des organismes secrétant des protéines insecticides ou appelant l’usage d’herbicides.
2.– Regrouper les contrôles au sein d’un seul organisme
a) Favoriser la circulation de l’information entre l’amont et l’aval des contrôles
Selon les informations communiquées à votre rapporteur, le futur projet de loi relatif aux OGM prévoira de fusionner en un unique « Conseil des biotechnologies » l’ensemble des organes d’évaluation des OGM actuellement en place.
La très grande majorité des personnes entendues par la mission s’accorde à reconnaître qu’un regroupement des divers organes administratifs intervenant en matière d’OGM permettrait d’accroître l’efficacité de l’ensemble du dispositif de contrôle, aujourd’hui trop éclaté. M. Pierre-Henri Gouyon, affirme ainsi : « Le regroupement envisagé du comité de biovigilance, de la CGG et de la CGB serait une bonne mesure. Il est en effet nécessaire que le comité de biovigilance travaille main dans la main avec la CGB pour alerter immédiatement celle-ci des découvertes qui pourraient contrecarrer ses prévisions »137. Votre Rapporteur partage cette analyse, car la mutualisation des compétences entre les différentes équipes est de nature à créer des synergies très utiles entre les multiples spécialités scientifiques concernées par l’étude des risques liés aux OGM.
Le décloisonnement des contrôles en amont (avis de la CGG pour les essais en milieu confiné, avis de la CGB pour les essais en plein champ, et compétence de la CGB, de l’AFSSA et de l’AESA pour les autorisations de mise sur le marché) et des contrôles en aval (CGG et Comité de biovigilance) ne pourrait que contribuer à une meilleure circulation de l’information et à un enrichissement mutuel. Ainsi, la surveillance biologique des parcelles plantées en OGM serait d’autant plus efficace qu’elle pourrait être orientée vers tel ou tel type de risques au vu de l’instruction du dossier d’autorisation. Inversement, l’expérience acquise du fait des contrôles effectués sur le terrain, après obtention de l’autorisation, pourrait utilement éclairer les scientifiques chargés d’examiner
– souvent dans des délais brefs – d’imposants dossiers de demandes d’autorisation. M. Antoine Messéan, vice président de la CGB138, a notamment insisté sur l’intérêt du retour d’expérience qui pourrait en résulter : « si l’on observe des choses intéressantes dans le cadre du suivi, il est tout à fait essentiel que cela vienne alimenter les connaissances scientifiques pour l’évaluation a priori ».
Il est probable que la réunion, au sein d’une même entité administrative, de ces différentes missions et des experts qui les assurent faciliterait cet échange de connaissances, qui n’en serait que plus rapide et plus systématique.
Afin de mettre fin au décalage actuel entre la réalité et la légalité du Comité de biovigilance (différences de composition et de compétences entre le comité provisoire maintenu depuis 1998 et le comité définitif tel que prévu par la loi depuis 1999), le Conseil des biotechnologies devrait être chargé de la surveillance biologique de l’ensemble des parcelles plantées en OGM, qu’il s’agisse d’essais en plein champ ou de cultures commerciales. Il rendrait par ailleurs des avis sur l’ensemble des demandes d’autorisations d’essais (en milieu confiné comme en milieu ouvert), comme de mise sur le marché d’OGM.
L’AFSSA ayant un champ de compétence qui dépasse largement la seule question des OGM, une éventuelle fusion devrait certainement se limiter à la CGG, à la CGB et au Comité de biovigilance.
Proposition : Fusionner la Commission du génie génétique (CGG), la Commission du génie biomoléculaire (CGB) et le Comité de biovigilance en un Conseil des biotechnologies, chargé d’évaluer les risques et bénéfices des OGM avant comme après l’obtention d’un agrément ou d’une autorisation d’essai ou de culture |
Ce regroupement pourrait s’accompagner d’une réduction du nombre d’instances intervenant dans la procédure d’autorisation de mise sur le marché d’OGM, aujourd’hui trop complexe. Votre Rapporteur estime que la présence de divers spécialistes des risques alimentaires au sein des équipes scientifiques de la nouvelle instance (voir III B 3 sur l’évaluation des risques et des bénéfices des OGM), baptisée « Conseil des biotechnologies », devrait conduire à s’interroger, à terme, sur l’intérêt du « doublon » que constitue actuellement la saisine parallèle de l’AFSSA139.
Une éventuelle suppression de la consultation de l’AFSSA permettrait en outre de mettre fin au problème posé par la saisine successive de l’AFSSA et de la récente AESA, tout en conservant au sein du Conseil des biotechnologies une expertise nationale en matière de sécurité alimentaire. M. Martin Hirsch, directeur général de l’AFSSA140, déclare d’ailleurs lui-même que « la création de l’AESA devrait, en toute logique, entraîner la disparition à court terme de l’examen des dossiers d’évaluation à l’échelon national » par l’AFSSA, d’autant qu’il est arrivé à ces instances « de constater des différences d’approche dans l’évaluation des risques ». Un récent rapport de l’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques (OPECST) consacré au dispositif légal de « sécurité sanitaire des produits destinés à l’homme »141 note également que des avis scientifiques divergents entre l’AESA et l’AFSSA « ont été enregistrés dans deux dossiers récents : celui des OGM 142 et celui du semicarbazide143 ».
Toutefois, une réduction du champ d’intervention de l’AFSSA en matière d’OGM étant susceptible d’être interprétée, à tort, comme un recul du contrôle sanitaire dans ce domaine, votre Rapporteur juge à l’heure actuelle préférable de ne pas proposer cette simplification. Le rapport de l’OPECST suggère d’ailleurs lui aussi d’améliorer la concertation entre l’AFSSA et l’AESA, (pour l’ensemble de leurs évaluations et non pour les seuls OGM) : « C'est donc dans le sens d'une coopération entre l'AESA et les agences nationales (…) que l'on peut espérer s'orienter. Cela veut dire notamment des mécanismes d'échanges d'informations, un partage des tâches coordonné pour une part importante des travaux d'évaluation et une information opérationnelle des agences nationales avant la publication des avis.»
Il convient donc, plus généralement, de veiller à clarifier les relations entre l’AESA et les agences nationales du même type, ainsi qu’à coordonner leurs actions.
Proposition : Assurer une meilleure coordination entre l’AFSSA et l’AESA pour l’évaluation sanitaire des dossiers d’autorisations de mise sur le marché d’OGM, tout en dotant le Conseil des biotechnologies des moyens d’évaluer les éventuels risques sanitaires des OGM. |
Par ailleurs, bien que la Commission des toxiques ne soit pas compétente en matière d’OGM, la mission a constaté une proximité importante, sur le plan des compétences comme des sujets étudiés, entre celle-ci et l’AFSSA. Le travail de la Commission des toxiques, qui fait appel à des toxicologues, est actuellement trop isolé, ce qui conduit son président, M. Daniel Marzin, à suggérer de créer des « liens (…) obligatoires entre la CGB et la Commission des toxiques »144. La CGB devant être absorbée par le futur Conseil des biotechnologies chargé de l’évaluation des OGM, qui ne fait pas partie des missions de la Commission des toxiques, votre rapporteur jugerait plus pertinente un rapprochement entre la Commission des toxiques et l’AFSSA.
L’AFSSA pourrait alors étudier avec des moyens renforcés l’impact sanitaire des pesticides sur l’alimentation, ou encore la présence de mycotoxines cancérigènes dans certains aliments ayant subi des attaques d’insectes. En outre, le fait de rattacher à une autorité administrative indépendante telle que l’AFSSA les décisions d’homologations des produits phytosanitaires, plutôt que de laisser cette tâche à une commission administrative dépendant du ministre de l’agriculture, pourrait être perçu par les citoyens comme la garantie d’une analyse plus impartiale.
Certains interlocuteurs de la mission ont suggéré de placer le futur conseil auprès du Premier ministre, afin d’éviter la multiplication des tutelles et de tenir compte de la transversalité des questions liées aux OGM.
Votre Rapporteur estime toutefois que la technicité des questions scientifiques abordées devrait plutôt conduire à prévoir que, sur le plan institutionnel, le Conseil des biotechnologies soit placé auprès du ministre chargé de la recherche mais puisse bénéficier, sur le terrain, du concours d’agents actuellement rattachés aux ministères chargés de l’agriculture, de l’environnement ou de la santé. Le ministre chargé de la recherche serait alors l’autorité décisionnaire pour tout agrément ou autorisation (en liaison avec les instances communautaires s’agissant des autorisations de mise sur le marché), mais devrait consulter d’autres ministres (tenus de rendre leur avis dans un délai déterminé, par exemple fixé à un mois) selon les différents cas :
- le ministre chargé de la santé pour les essais d’OGM à finalité médicamenteuse en plein champ ;
- le ministre chargé de l’environnement pour l’ensemble des essais d’OGM en plein champ ;
- le ministre chargé de l’agriculture pour les autorisations d’essais en plein champ et de mise sur le marché de semences ou aliments comportant des OGM.
Dans cette hypothèse, le ministère chargé de la recherche ne serait donc pas tenu de consulter un autre ministère pour accorder l’agrément nécessaire à un essai d’OGM en milieu confiné.
Il convient également de mentionner la solution envisagée par M. Christian Babusiaux consistant à ériger ce conseil en autorité administrative indépendante (AAI), dotée d’un personnel autonome et chargée de délivrer des agréments et autorisations en son nom propre, c’est-à-dire sans avoir recours au ministre. Fonctionnellement plus simple, votre Rapporteur estime toutefois que cette solution conduirait à dessaisir les responsables politiques de certaines de leurs compétences. Par ailleurs, le nombre d’AAI n’a cessé d’augmenter depuis une quinzaine d’années, ce qui n’est pas sans incidence sur les finances publiques. Si ce choix devait être fait, votre Rapporteur estime qu’il conviendrait de soumettre le Conseil des biotechnologies à un étroit contrôle parlementaire, impliquant au minimum la transmission au Parlement d’un rapport d’activité annuel (comme le font déjà la CGG et la CGB).
3.– Une meilleure évaluation des risques et des bénéfices
a) Par la distinction entre l’évaluation scientifique et une évaluation plus globale
Le Conseil des biotechnologies regroupant les actuelles commissions, devrait, selon votre Rapporteur, être composé à la fois d’équipes purement scientifiques – situation de l’actuelle CGG – et d’équipes plus ouvertes au reste de la société – situation de la CGB et du Comité provisoire de biovigilance aujourd’hui. Cette diversité d’origines est en effet indispensable pour assurer une évaluation des OGM tant sous l’angle des risques environnementaux et sanitaires, que sous celui, plus général, des enjeux économiques et sociaux.
Or, il apparaît que la cohabitation de ces deux approches très différentes au sein d’une même commission, lorsqu’elle existe à l’heure actuelle
– par exemple au sein de la CGB –, ne donne véritablement satisfaction ni aux scientifiques, ni aux représentants de la « société civile ». Les scientifiques regrettent en effet les approches souvent politiques et indifférenciées des représentants de la société civile ces derniers, lesquels sont découragés par la trop grande technicité des échanges scientifiques. M. Pierre-Henri Gouyon indique ainsi que « l’expérience montre que, lorsque les discussions deviennent techniques, les représentants de la société civile sont rapidement dépassés et en viennent à ne plus se déplacer » 145.
En outre, les scientifiques sont conscients qu’une analyse des effets probables du recours à un OGM sur les pratiques culturales, l’utilisation des produits phytosanitaires, les modalités de travail du sol ou les relations entre semenciers et agriculteurs est nécessaire mais ne se sentent pas compétents pour l’effectuer. M. Antoine Messéan indique ainsi : « cette question des bénéfices (attendus des OGM) n’est pas dans notre mandat et nous demandons qu’elle soit examinée, mais pas par les mêmes personnes. (…) Il faut des scientifiques qui étudient le risque spécifique de l’OGM et éclairent l’homme politique puis, d’autres scientifiques et, plus largement, des acteurs socio-économiques qui donnent un avis »146.
La nécessité d’une meilleure expertise économique sur les OGM a été nettement soulignée par M. Christian Babusiaux, ancien président du Conseil national de l'alimentation et coauteur du rapport des « 4 Sages » sur les OGM, qui a estimé qu’« avec une méthodologie adaptée, on pourrait se pencher sur les aspects agronomiques, en déduire des éléments concernant les coûts et la commercialisation pour apprécier s’il est économiquement sensé d’avoir ou non recours aux OGM »147.
En distinguant davantage ces deux formes d’évaluation, la France rejoindrait le système de régulation administrative retenu dans d’autres pays, déjà engagés dans la culture des OGM et dans lesquels l’analyse des enjeux économiques des OGM est nettement plus intégrée aux décisions d’autorisation.
Ainsi, la mission a pu constater lors de son déplacement en Afrique du Sud148 que, depuis la mise en place d’une loi spécifique sur les OGM le 1er décembre 1999, toute demande d’autorisation d’essai d’OGM en plein champ est successivement étudiée par deux organes distincts dans ce pays. Elle est d’abord examinée par un Comité du Conseil, uniquement composé de scientifiques indépendants étudiant les éventuels risques sanitaires ou environnementaux. Puis elle est transmise à un Conseil exécutif, composé de représentants des 6 ministères concernés149 et chargé de proposer au ministre de l’agriculture d’autoriser ou non l’essai, en prenant en compte les risques éventuellement identifiés par le Comité du Conseil, mais aussi des considérations économiques et sociales plus larges.
De même, en Espagne, depuis la loi 9-2003 du 25 avril 2003 transposant en droit interne la directive 2001/18/CE, les demandes d’autorisation d’essais d’OGM en plein champ sont instruites d’abord par la Commission nationale de biosécurité, composée d’experts scientifiques et chargée d’éclairer le Conseil interministériel des OGM, composé de représentants des différents ministères concernés150, dont le rôle est de proposer un avis au ministère de l’environnement.
Votre Rapporteur préconise donc, comme le prévoira le futur projet de loi relatif aux OGM, la création de deux sections distinctes au sein du Conseil des biotechnologies, la première composée de scientifiques chargés de la seule évaluation des risques, la seconde composée essentiellement de représentants de la société civile.
La section « civile » aurait pour tâche de discuter, sur chaque dossier et au vu de l’analyse des risques effectuée par la première section, de l’opportunité de l’essai ou de la mise sur le marché de l’OGM, compte tenu des avantages socio-économiques qui attendus. Il s’agirait, en quelque sorte, de comparer les risques éventuels aux bénéfices espérés. Cette analyse globale et interdisciplinaire, faisant appel à des représentants des consommateurs, des associations de protection de l’environnement, des producteurs agricoles, mais aussi à des sociologues et des économistes, ne pourrait bien sûr être menée que grâce à une présentation pédagogique des travaux menés par la section scientifique.
En effet, votre Rapporteur rejoint tout à fait l’analyse de M. Christian Babusiaux qui estime que l’instance « civile » ne devrait pas être « saisie du même dossier que les scientifiques » mais plutôt intervenir « une fois que l’étude scientifique et technique aura été menée »151, contrairement à ce que prévoit actuellement l’avant-projet de loi sur les OGM.
Aussi votre Rapporteur juge-t-il souhaitable la présence dans la section civile d’un ou deux représentants de la section scientifique, chargés d’assurer le lien entre les deux sections, de fournir les explications techniques nécessaires et de rédiger sur chaque demande d’autorisation une synthèse, intelligible pour un non spécialiste, des principaux points abordés au sein de la section scientifique.
Chacune des sections du Conseil des biotechnologies devrait ainsi rendre un avis motivé sur chaque dossier. Ces avis seraient rendus publics et le président de ce Conseil pourrait s’appuyer sur eux pour proposer au ministre compétent d’autoriser ou d’interdire l’essai d’OGM – ou, dans le cas d’une demande de mise sur le marché d’OGM, de transmettre ou non le dossier à la Commission européenne en vue d’une autorisation. Dans le cas où les deux sections émettraient des avis divergents sur un même catégorie d’OGM, l’avis transmis au ministre par le président du Conseil des biotechnologies pourrait être rendu à l’issue d’une réunion plénière du Conseil, grâce à une synthèse des deux avis préparée par une équipe restreinte (synthèse sur laquelle un vote à la majorité qualifiée pourrait avoir lieu).
Proposition : Distinguer, au sein du Conseil des biotechnologies, une section scientifique chargée de l’évaluation des risques sanitaires et environnementaux de chaque OGM, et une section « civile » chargée de comparer ces risques aux bénéfices économiques et sociaux attendus de l’OGM. |
b) Par une représentation équilibrée des différentes spécialités scientifiques
La composition de l’instance regroupant les différentes commissions actuelles devrait faire l’objet d’un examen particulièrement attentif car de nombreuses critiques, concernant notamment la CGB, ont été exprimées par les interlocuteurs de la mission. Ces derniers ont, à de multiples reprises, dénoncé le poids excessif des biologistes moléculaires, au détriment d’autres spécialités jugées plus utiles pour évaluer l’impact des OGM sur la santé ou sur l’environnement. Il est vrai que l’article 3 du décret n° 93-235 du 23 février 1993 portant création de la commission d'étude de la dissémination des produits issus du génie biomoléculaire prévoit que les 11 experts scientifiques de la CGB sont « désignés en raison de leurs compétences dans les domaines se rapportant au génie biomoléculaire ».
Témoignant du souhait d’une composition plus diversifiée, sur le plan scientifique, d’un futur Conseil des biotechnologies, M. Pierre-Henri Gouyon a ainsi déclaré devant la mission que si « l’organisme de regroupement (…) est essentiellement constitué de biologistes moléculaires avec un écologiste pour faire bonne figure, il ne sera guère crédible car les conséquences en termes d’environnement et de santé publique ne pourront être saisies convenablement »152.
Les représentants du ministère espagnol chargé de l’environnement, que la mission a rencontrés à Madrid, ont également regretté le poids excessif des spécialistes en biologie moléculaire au sein de la Commission de biosécurité et ont exprimé le souhait que d’autres spécialités y soient représentées (toxicologie, biologie végétale ou bioéthique notamment).
Dans la même logique, de nombreux intervenants ont suggéré de renforcer, dans la ou les commissions administratives française(s), le poids des scientifiques spécialisés en toxicologie. Comme cela a souvent été mentionné, les toxicologues sont très peu nombreux en France aujourd’hui, au point que M. Daniel Marzin, président de la Commission d’étude de la toxicité, les a qualifiés d’« espèce en voie d’extinction »153. Il s’agirait de définir, de façon contradictoire, les effets toxiques à rechercher et d’établir la liste des études qui devraient être fournies par les industriels.
Une présence accrue d’autres spécialités a également été fréquemment demandée au cours des auditions menées par la mission : allergologues et épidémiologistes pour les impacts sanitaires, spécialistes en biologie végétale et en entomologie pour les impacts environnementaux, devraient tous être représentés au sein de la section scientifique d’un futur Conseil des biotechnologies.
Proposition : Assurer, au sein de la section scientifique du Conseil des biotechnologies, une représentation suffisante de chaque spécialité scientifique concernée par l’évaluation des risques (génie biomoléculaire, biologie végétale, entomologie, toxicologie, allergologie, épidémiologie et autres spécialités médicales concernées). |
4.– Des règles garantissant la disponibilité et l’indépendance des membres du Conseil
Les modalités de fonctionnement des commissions actuellement chargées de l’évaluation des OGM ont été critiquées par les interlocuteurs de la mission pour deux raisons principales.
● Critique des conditions d’évaluation
En premier lieu, les membres de ces commissions disposeraient souvent de trop peu de temps pour examiner dans le détail l’ensemble des dossiers, la masse de travail requise étant considérable pour une participation bénévole. M. Christian Babusiaux rappelle ainsi que les membres de la CGB ne disposent que d’un délai de 90 jours pour instruire une demande d’essai d’OGM en plein champ et s’interroge : « comment les membres de la CGB pourraient-ils assimiler, critiquer, vérifier les 3 dossiers, de 500 à 600 pages chacun, qu’ils doivent examiner chaque quinzaine ? »154.
● Remise en cause de l’indépendance des membres de ces instances
Beaucoup de témoins ont exprimé leur réserve sur l’indépendance effective des cellules de ces instances. Ainsi, la participation de nombreux scientifiques membres de ces commissions à des projets de recherche privés est considérée avec suspicion par certaines associations, qui craignent que cette situation ne menace leur objectivité sur certains dossiers qui leur sont soumis. Votre Rapporteur note toutefois que, s’agissant de la CGB, l’obligation pour chaque membre ou expert extérieur de « signer une déclaration où les éventuels intérêts qu’il pourrait avoir dans le traitement d’un dossier sont signalés » constitue une première garantie155. La réalité d’une telle protection contre des intérêts industriels dépend évidemment de la sincérité des déclarations, de leur remise à jour régulière et du caractère plus ou moins strict de l’interprétation faite de la notion d’« intérêt direct » d’un expert dans un dossier instruit par la commission.
Inversement, les soutiens accordés par des groupes agro-alimentaires ou par certaines célèbres enseignes de la grande distribution à des associations écologistes ont semblé surprenants, voire troublants, à une majorité de membres de la mission. Ainsi, Mme Corinne Lepage, ancienne ministre de l’environnement et présidente du Comité de recherche et d’information indépendantes sur le génie génétique (CRII-GEN), a indiqué à la mission, lors de la table ronde du 9 février 2005 relative aux enjeux juridiques, que CRII-GEN était financé grâce aux « contributions reçues lors de conférences en province et aux dons de quelques grandes entreprises comme Carrefour ». Or, les enseignes de grande distribution commercialisent actuellement des aliments produits à partir d’OGM – ne serait-ce que du fait de l’utilisation très répandue de la lécithine de soja et de l’utilisation fréquente d’OGM pour nourrir les animaux dont la viande est vendue. Interrogé par le président de la mission, par lettre du 4 mars 2005, sur les financements d’associations auxquels il procède, le groupe Carrefour n’a pas davantage répondu que ses principaux concurrents156.
De même, la Confédération espagnole de fabricants d’aliments pour bétail, rencontrée par la mission, a reconnu que certaines des entreprises membres de la confédération accordaient des financements à l’association écologiste Greenpeace, tout en produisant eux-mêmes des aliments génétiquement modifiés pour l’élevage. Votre Rapporteur s’interroge sur la réelle motivation de tels financements. Ne risquent-ils pas de créer des distorsions dans la vigilance exercée par ces associations écologistes vis-à-vis de l’ensemble des acteurs économiques concernés ?
b) Reconnaître et rémunérer les missions d’expertise et assurer la transparence
Pour faciliter l’investissement en temps et en énergie des membres d’un éventuel Conseil des biotechnologies, tout en confortant leur indépendance financière, votre Rapporteur suggère l’instauration d’une rémunération minimale de l’ensemble des membres de cette instance d’évaluation, qu’il s’agisse de scientifiques ou de représentants de la société civile.
Par ailleurs, il paraît nécessaire de soumettre l’ensemble des membres de ce conseil – section scientifique comme section « civile » – à une obligation de déclaration de toute source de rémunération et de toute participation à un projet industriel privé.
Il va de soi qu’il conviendrait de sélectionner, de préférence, des experts issus de la recherche publique ou dont les liens avec la recherche privée seraient particulièrement nets. Toutefois, il ne serait ni sain ni réaliste de déconnecter totalement ces experts de la recherche privée, compte tenu des efforts menés depuis plusieurs années pour développer les partenariats public/privé dans la recherche et l’innovation.
Ces informations permettraient d’exercer une vigilance élargie – et peut-être plus objective – par rapport au simple système, actuellement en vigueur à la CGB, de contrôle par le président de la commission de l’absence d’« intérêt direct » d’un membre dans un dossier examiné. La recherche d’une transparence accrue supposerait en outre que ces informations soient portées à la connaissance du grand public par le Conseil des biotechnologies, sous forme synthétique, par exemple sur Internet.
Proposition : Prévoir une rémunération minimale de tous les membres du Conseil des biotechnologies et soumettre ceux-ci à une obligation de déclaration de toute source de rémunération et de toute participation à un projet industriel privé. |
5.– Une procédure accélérée, un contrôle renforcé pour répondre à des urgences médicales
Bien qu’ils fassent appel à des technologies communes, il convient de mieux distinguer les OGM selon qu’ils ont une finalité alimentaire (ou industrielle, dans le cas du coton destiné au textile ou des huiles végétales utilisées pour les biocarburants) ou médicale. En effet, ces derniers, s’ils sont bien plus aisément acceptés du public qui en perçoit bien l’intérêt, peuvent paradoxalement présenter des dangers supérieurs en cas de dissémination en plein champ ou en cas de présence fortuite dans un aliment (voir I B 2 sur l’action thérapeutique). Dans le même temps, ce type d’innovation, qui n’a pas nécessairement lieu en milieu ouvert, peut présenter un caractère d’urgence nettement plus affirmé que la production d’OGM permettant, par exemple, d’accroître les rendements agricoles ou de réaliser des économies de main d’œuvre. Or, soumettre aux procédures d’autorisation classiques, souvent longues157, la production d’OGM permettant de rendre beaucoup accessible des vaccins ou certaines substances médicamenteuses, n’est pas nécessairement un choix pertinent.
Votre Rapporteur préconise donc l’instauration d’une procédure d’autorisation accélérée pour les essais et la mise sur le marché d’OGM à finalité médicale lorsqu’il existe une urgence de santé publique. Cette procédure, dont la mise en œuvre serait décidée à l’initiative du ministre chargé de la santé, devrait reposer sur des délais raccourcis (par exemple de moitié) et se caractériser par des contrôles préalables renforcés pour limiter au maximum les risques d’accident. S’agissant des médicaments, elle ne s’appliquerait évidemment qu’à des substances déjà autorisées dans le cadre d’une production pharmaceutique classique, donnant ainsi toutes les garanties souhaitables en termes de non toxicité et d’efficacité thérapeutique du produit pour les patients, et produites de préférence par le biais d’une plante appartenant à une espèce non consommée dans l’alimentation humaine (par exemple le tabac plutôt que le maïs).
Proposition : Instaurer une procédure d’autorisation accélérée, assortie de contrôles renforcés, à l’initiative du ministre chargé de la santé, pour les essais et la mise sur le marché d’OGM dont le développement correspond à un besoin urgent de santé publique. |
C.– FAUT-IL CRÉER UN RÉGIME DE RESPONSABILITÉ JURIDIQUE SPÉCIFIQUE POUR LES RISQUES LIÉS AUX OGM ?
La question de la responsabilité juridique se pose à la fois au sujet de la protection des citoyens contre les risques sériels, sanitaires ou environnementaux, qui pourraient apparaître, et à propos de la protection des agriculteurs contre les possibilités de « contamination » de champs de cultures non génétiquement modifiées par des cultures génétiquement modifiées. Ce problème a systématiquement été évoqué au cours des auditions de la mission.
La mise en place d’un régime de responsabilité suppose de répondre à plusieurs questions :
- comment apprécier le risque ?
- quels dommages convient-il de retenir ?
- qui doit en être regardé comme responsable ?
- faut-il aller jusqu’à une responsabilité sans faute ?
- sur qui doit peser la charge de la preuve ?
- quels mécanismes de sécurité financière peuvent être mis en place ?
1.– La définition d’un régime de responsabilité spécifique en cas de dispersion soulève de nombreuses difficultés
Les dommages pouvant être associés aux OGM relèvent principalement de deux ordres : sanitaire et environnemental d’une part, économique d’autre part.
a) Les dommages sanitaires et environnementaux
S’agissant des préjudices sanitaires ou environnementaux susceptibles d’être causés par des OGM, il convient de rappeler que les autorisations de mise sur le marché relèvent de la compétence communautaire, tandis que les autorisations d’expérimentation sont délivrées au niveau national.
Si de tels préjudices devaient être constatés, les dispositifs actuels de mise en cause de la responsabilité trouveraient à s’appliquer, selon les cas, à l’encontre des organes communautaires ou des autorités nationales. A cet égard, même si, à ce jour, la jurisprudence n’a jamais reconnu explicitement l’engagement de la responsabilité sur le fondement de la méconnaissance du principe de précaution, il convient de souligner l’importance croissante attachée à ce principe, tant au niveau communautaire qu’au niveau national.
Comme M. Philippe Kourilsky, directeur général de l’Institut Pasteur et co-auteur d’un rapport au Premier ministre sur le principe de précaution158, l’a souligné devant la mission, « en l’absence de certitude, la précaution consiste à privilégier la rigueur procédurale »159. Avec les risques sanitaires et environnementaux, nous nous trouvons dans le domaine du « risque du risque », selon l’expression d’Edgar Morin, où le principe de précaution, qui doit notamment s’apprécier par le respect des procédures, semble être à même de s’appliquer.
La reconnaissance du principe de précaution au niveau national
La notion de principe de précaution, apparue en droit international dans les années 1980, a été introduite en droit interne par la loi du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l’environnement. L’article L. 110-1 du code de l'environnement, qui en est issu, dispose ainsi que, conformément à ce principe, « l’absence de certitudes, compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment, ne doit pas retarder l’adoption de mesures effectives et proportionnées visant à prévenir un risque de dommages graves et irréversibles à l’environnement à un coût économiquement acceptable ».
La Charte de l’environnement, à laquelle le préambule de la Constitution fait référence depuis la révision constitutionnelle du 28 février 2005, consacre le principe de précaution dans son article 5, qui dispose que « lorsque la réalisation d’un dommage, bien qu’incertaine en l’état des connaissances scientifiques, pourrait affecter de manière grave et irréversible l’environnement, les autorités publiques veillent, par application du principe de précaution et dans leurs domaines d’attributions, à la mise en œuvre de procédures d’évaluation des risques et à l’adoption de mesures provisoires et proportionnées afin de parer à la réalisation du dommage ».
Le principe de précaution, ainsi reconnu au niveau national dans le champ du droit de l’environnement, inspire la jurisprudence dans des domaines plus larges, qu’il s’agisse de la protection de la santé publique ou de la sécurité du consommateur. Si, jusqu’à une période récente, la jurisprudence du Conseil d’Etat ne traitait pas le principe de précaution en tant que tel, son respect est fréquemment invoqué et il a toujours implicitement influencé les modes traditionnels de contrôle de l’action administrative par le juge. Ainsi, l’application du principe de précaution est prise en compte pour déterminer si l’administration a commis une erreur manifeste d’appréciation en retirant telle ou telle autorisation. Le Conseil d’Etat n’exige pas, pour valider une telle mesure, que le risque pour la santé publique soit avéré : il suffit que des indices suffisamment concordants établissent la réalité de ce risque.
De même, l’effet de la prise en compte du risque potentiel explique la rigueur particulière avec laquelle le respect des procédures d’autorisation en matière d’environnement, de santé publique et de protection du consommateur est apprécié par le Conseil d’Etat.
Enfin, la jurisprudence du Conseil d’Etat a élargi la notion d’erreur de droit en censurant les décisions qui n’auraient pas pris en compte l’évaluation de tous les risques dont la juridiction estime qu’ils auraient dû l’être. Ce fut notamment le cas dans le cadre d’un recours pour excès de pouvoir à propos de l’anti-parasitaire Gaucho160.
Toutefois, il convient de souligner que le Conseil d’Etat, dans la partie de son rapport public pour 2005 consacrée à des considérations générales sur le thème « Responsabilité et socialisation du risque » exprime le souhait que le principe de précaution « ne devienne pas un nouveau ressort systématique du contentieux de la responsabilité ».
S’agissant des OGM, le Conseil d’Etat, se référant aux décisions communautaires, n’a jamais statué sur le fond ; il a néanmoins fait mention du principe de précaution dans les considérants de la décision qu’il a rendue le 1er octobre 2001 à l’occasion d’une requête de Greenpeace. Cette requête avait été présentée après que le Gouvernement eut refusé de détruire des cultures de maïs issues de semences traditionnelles, parmi lesquelles les services de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes avaient décelé des traces de maïs transgénique. Le Conseil d’Etat a considéré que les autorisations de mise sur le marché étaient acquises au niveau communautaire et relevé que « les associations requérantes n’invoquent aucun moyen de nature à remettre en cause, au regard du principe de précaution, la validité de la décision favorable de la Commission ou la légalité de l’autorisation de mise sur le marché, et ne font état d’aucun élément scientifique nouveau qui serait intervenu entre ces décisions et la décision attaquée et serait de nature à remettre en cause l’appréciation portée par les autorités communautaires et nationales sur les risques liés à ces variétés. »161
La reconnaissance du principe de précaution au niveau communautaire
Le principe de précaution a été consacré en droit communautaire dans le domaine de l’environnement par l’article 130 R du Traité de Maastricht, devenu l’article 174 du Traité instituant la Communauté. Mais son application ne se limite pas au secteur de l’environnement. Ainsi, dans sa communication du 2 février 2000, la Commission européenne présente le principe comme une règle de procédure qui s’inscrit dans le cadre général de l’analyse du risque et s’applique non seulement à l’environnement mais également à la protection des consommateurs ainsi qu’à la santé humaine et animale.
De même, le Conseil européen de Nice, dans sa résolution du 4 décembre 2002 sur le principe de précaution, juge qu’ « il y a lieu de recourir au principe de précaution, dès lors que la possibilité d’effets nocifs sur la santé ou l’environnement est identifiée et qu’une évaluation scientifique préliminaire, sur la base de données disponibles, ne permet pas de conclure avec certitude sur le niveau de risque ».
Pour sa part, la Cour de justice des Communautés européennes a fait référence au principe de précaution au-delà de l’environnement, dans des affaires relatives à la sécurité alimentaire162 ou à la santé.
Le tribunal de première instance des Communautés européennes (TPICE) considère le principe de précaution comme un principe général du droit communautaire163.
S’agissant plus particulièrement des OGM, la directive 2001/18/CE du 12 mars 2001 relative à la dissémination volontaire d’OGM dans l’environnement, qui définit notamment les procédures et les critères communs d’évaluation des risques à suivre, reflète l’importance accordée au principe de précaution. Ainsi, dans son huitième considérant, il est précisé qu’ « il a été tenu compte du principe de précaution lors de la rédaction de la présente directive et il devra en être tenu compte lors de sa mise en œuvre ». Son article premier, qui présente l’objet de la directive, fait explicitement référence au principe de précaution.
Les dommages économiques liés aux OGM concernent la présence fortuite de produits génétiquement modifiés dans des produits non génétiquement modifiés. Les solutions retenues par les pays où sont cultivées des plantes génétiquement modifiées, à des fins scientifiques ou commerciales, sont très diverses.
La première solution consiste à faire peser la responsabilité sur l’agriculteur pratiquant des cultures de plantes non génétiquement modifiées. C’est le cas aux Etats-Unis, où la question de la coexistence entre cultures génétiquement modifiées, conventionnelles et biologiques semble avoir été réglée de manière pragmatique. Le principe retenu, sur lequel les tribunaux n’ont pas encore été amenés à se prononcer, est le suivant : le producteur d’une culture spéciale, c’est-à-dire non génétiquement modifiée, est responsable de la pureté de son produit (le seuil a été fixé à 2 %) et doit, par conséquent, prendre les mesures nécessaires afin de protéger sa culture d’une éventuelle contamination.
A l’opposé, l’Allemagne a adopté, le 26 novembre 2004, une législation particulièrement protectrice des agriculteurs ne pratiquant pas des cultures de plantes génétiquement modifiées. En effet, cette loi instaure un régime de responsabilité sans faute pesant sur le producteur de plantes génétiquement modifiées en cas de contamination. La loi prévoit une obligation d’indemnisation, dès lors qu’un agriculteur subit un dommage dû à la présence d’OGM – comme la perte de la valeur de sa production qui ne peut plus être garantie sans OGM –, sans qu’il soit nécessaire de prouver la faute de l’agriculteur producteur d’OGM. Si l’origine de la contamination ne peut être établie, tous les agriculteurs voisins pratiquant des cultures génétiquement modifiées, et, par conséquent, susceptibles d’être à l’origine du dommage, sont tenus pour responsables. La loi prévoit que, deux ans après la mise en œuvre de la loi, un rapport analysera les effets des règles de responsabilité sur les cultures d’OGM.
A mi-chemin entre ces deux conceptions, votre Rapporteur estime que le dispositif de la responsabilité pour faute du producteur de plantes génétiquement modifiées apparaît comme le mieux à même d’assurer la protection des agriculteurs ne pratiquant pas de cultures OGM, tout en évitant la multiplication de procédures abusives ainsi que l’instauration de fait d’une interdiction des cultures OGM. A cet égard, il convient de rappeler que tout abaissement des seuils réclamés par certains opposants aux OGM reviendrait à interdire toute culture de plante génétiquement modifiée. Votre Rapporteur estime toutefois que, dans cette configuration, la charge de la preuve devrait revenir au producteur de plantes génétiquement modifiées : en cas de contamination, il serait présumé responsable, mais il lui appartiendrait d’établir la preuve qu’il a respecté la réglementation en vigueur et de s’exonérer ainsi de toute obligation d’indemnisation.
Proposition : Instituer un régime de présomption de faute à l’encontre du producteur de plantes génétiquement modifiées en cas de présence fortuite d’OGM dans une parcelle de culture non-OGM supérieure au taux légal.
Précisons que la question de la définition des seuils de présence d’OGM parmi les produits non OGM, qui fait l’objet de développements plus détaillés dans les parties du rapport consacrées aux enjeux environnementaux et aux enjeux économiques des OGM, apparaît d’autant plus importante que le dépassement de ces seuils justifiera le déclenchement de la procédure.
Reste alors à réfléchir aux modalités d’indemnisation dans le cas où le producteur de plantes génétiquement modifiées a prouvé l’absence de faute de sa part. Dans une logique de solidarité, il est possible d’envisager une prise en charge du risque par la collectivité.
C’est dans cette perspective que les autorités de plusieurs pays européens étudient l’opportunité de créer un fonds d’indemnisation, comme il en existe déjà, par exemple, au profit des victimes de l’amiante ou des victimes de calamités agricoles.
Si l’idée semble intéressante, sa mise en œuvre, dans le cas de présence d’OGM dans des cultures non génétiquement modifiées, soulève un certain nombre de questions, parmi lesquelles celle de l’évaluation des besoins du fonds et celle de l’identité des contributeurs. Sur ce dernier point, doit-on retenir l’ensemble des acteurs de la filière OGM (agriculteurs, semenciers) ? Ceux des filières conventionnelles ? Ceux de la filière biologique ? L’Etat ? Les pistes exploitées sont très diverses. Ainsi, en Allemagne, le ministère fédéral encourage-t-il la création de fonds privés d’assurances, dont le financement serait assuré par les utilisateurs d’OGM (semenciers, agriculteurs, etc.). Aux Pays-Bas, le principe privilégié serait celui d’un fonds d’indemnisation financé filière par filière, y compris par les agriculteurs suivant un mode de production biologique. Enfin, au Danemark, la réglementation sur la coexistence des cultures prévoit une compensation en cas de contamination de cultures non OGM par des cultures d’OGM supérieure à 0,9 %, assurée par l’Etat (le ministère de l’alimentation doit prévoir un budget spécial à cet effet) et par les agriculteurs cultivant des PGM (une contribution équivalente à 13,5 euros/ha doit être versée chaque année au ministère de l’alimentation).
Proposition : Créer un fonds d’indemnisation en cas de présence fortuite d’OGM supérieure au taux légal, ce fonds étant financé par l’Etat et par la filière OGM.
Quelles que soient les solutions retenues sur le fond, il pourrait être intéressant de s’inspirer de l’exemple autrichien en ce qui concerne la procédure. La loi adoptée en novembre 2004 par le parlement autrichien dans le cadre de la transposition de la directive 2001/18/CE prévoit ainsi une procédure de conciliation obligatoire avant toute saisine des tribunaux en cas de contamination accidentelle. La conciliation peut être menée par la chambre d’agriculture, la chambre des notaires, la chambre des avocats ou toute collectivité publique. Ce n’est qu’en l’absence d’accord au terme d’un délai de trois mois que la victime peut saisir les juridictions. La conciliation apparaît particulièrement utile dans cette matière conflictuelle et passionnelle.
Alternativement, et toujours dans le but de pacifier les rapports entre les filières et de renforcer l’acceptabilité sociale des cultures génétiquement modifiées, il pourrait être envisagé que le fonds soit systématiquement chargé de l’indemnisation de la victime, quitte à ce que, subrogé dans les droits de cette dernière, il se retourne ensuite, s’il s’y croit fondé, vers un producteur d’OGM par une action récursoire. Les exigences de rapidité et de simplicité des démarches d’indemnisation des victimes seraient ainsi satisfaites, de même que la nécessité de faire peser le coût final du préjudice sur les seuls vrais responsables.
2.– La mise en place d’un régime d’assurance relatif au risque de dispersion suppose une définition claire et raisonnable des seuils de tolérance
M. Claude Delpoux, représentant de la Fédération française des sociétés d’assurance (FFSA), a indiqué à la mission d’information que, « les incertitudes [étant] considérables » et « les conséquences hypothétiques rigoureusement non quantifiables », les assureurs étaient unanimement opposés à la mise en place d’un système d’assurance pour couvrir les risques sanitaires et environnementaux liés aux OGM164.
S’il apparaît effectivement difficile de couvrir ces risques, eu égard aux règles de calcul des risques en assurance, les pressions augmentent actuellement pour obtenir une couverture du risque « économique » lié à la dissémination de pollen de plantes génétiquement modifiées. La demande émane des agriculteurs traditionnels ou biologiques, qui souhaitent pouvoir se prévaloir du fait que leurs productions sont exemptes d’OGM. On peut estimer que leurs revendications seraient largement satisfaites par l’institution du fonds de solidarité proposé qui garantirait leur indemnisation en cas de contamination.
La question se pose, à l’inverse, pour les agriculteurs, dont les champs sont plantés avec des PGM, et qui craignent des poursuites de la part de leurs voisins ou du fonds d’indemnisation qui se substituerait à ces derniers. Les agriculteurs qui se sont renseignés auprès de leurs assureurs se sont vus opposer une fin de non recevoir.
M. Claude Delpoux et M. Guillaume Rosenwald, représentants de la FFSA, ont confirmé à la mission qu’en l’état actuel du droit, qui ne permet pas de définir la frontière entre le champ d’application de la responsabilité et celui de la force majeure, et tant que les seuils de tolérance n’étaient pas clairement définis, aucun produit d’assurance ne pouvait être élaboré. M. Claude Delpoux a toutefois précisé qu’« à partir du moment où des seuils de tolérance sont définis et opposables, certains risques deviennent assurables, puisqu’ils sont quantifiables »1.
Une fois admise la possibilité de mettre en place des produits d’assurance, se pose la question de leur coût. A cet égard, on peut mentionner – à titre indicatif car les dispositifs juridiques américain et français sont très différents –, les travaux menés par l’université d’Iowa sur l’estimation des risques causés par une contamination accidentelle par du pollen provenant de PGM. Il ressort de l’étude présentée à la mission d’information lors de son déplacement aux Etats-Unis, à Des Moines (Iowa), que lorsque les mesures de précaution préconisées sont respectées, le coût de l’assurance d’un champ de 40 acres (16 hectares) est estimé à 11,50 dollars, avec une tolérance de 1 grain par 40 acres et une défectuosité dans la mise en œuvre des mesures de précaution de 1 %. En revanche, en l’absence de mesures de contrôle de la pollinisation, les coûts deviendraient prohibitifs, puisqu’ils seraient de l’ordre de 4 000 dollars.
IV.– LES ENJEUX ÉCONOMIQUES DES OGM
La diversité des applications liées aux OGM et leur diffusion croissante conduisent à s’interroger sur les conséquences pour l’économie française d’un refus a priori des OGM. A cet égard, la destruction des essais en plein champ porte plus particulièrement préjudice à deux secteurs phares de notre économie : la recherche et l’agriculture. Si le droit à l’expérimentation dans le respect des principes de précaution et de transparence doit être garanti, l’avenir du développement de cultures commerciales d’OGM doit être, en grande partie, apprécié au regard des résultats obtenus par la recherche et suppose la mise en place d’un régime équilibré de protection des inventions liées à la transgénèse.
Au-delà du cas particulier de la France ou des pays développés, les OGM représentent aujourd’hui un véritable défi pour les pays du Sud, certains, parmi les plus dynamiques d’entre eux, s’étant résolument engagés dans cette voie.
A.– LA FRANCE DOIT ASSURER LA COMPÉTITIVITÉ DE SON ÉCONOMIE
Plusieurs secteurs de l’économie sont concernés par le développement des OGM. En premier lieu, la recherche, qui apparaît particulièrement menacée dans ce domaine, alors que son rôle dans l’évaluation des risques est essentiel. Ensuite, l’agriculture, à propos de laquelle se posent les questions du devenir de nos modes de production agricole et de la coexistence des filières. Enfin, au confluent de ces deux secteurs, apparaissent les difficultés liées à la définition d’un mode approprié de protection de la propriété intellectuelle face au risque représenté par la concentration du secteur agrochimique.
1.– Pour une recherche scientifique plus dynamique
Les biotechnologies constituent aujourd’hui un des domaines de recherche parmi les plus prometteurs, en particulier dans le cadre de l’objectif fixé à l’Union européenne par le Conseil européen de Lisbonne en mars 2000 de devenir l’économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde. D’ailleurs, un consensus semble se dégager sur la nécessité de soutenir les recherches menées sur les OGM, la plupart des interlocuteurs auditionnés par la mission – qu’il s’agisse de chercheurs, de représentants des associations de défense de l’environnement et des consommateurs, d’agriculteurs ou de semenciers – ayant souligné la nécessité des recherches conduites dans ce domaine.
Pourtant, les disciplines scientifiques qui interviennent dans la recherche sur les OGM sont, dans leur grande majorité, sinistrées. Le risque d’un retard de la France en matière de recherche sur les OGM apparaît d’autant plus inquiétant que la France dispose d’atouts en la matière. C’est notamment le cas de l’industrie pharmaceutique, à propos de laquelle M. Bruno Clément, chercheur à l’INSERM, a indiqué que « l’évolution de l’industrie pharmaceutique du chimique vers le biologique constitue une chance pour la recherche publique française et européenne. Celle-ci se trouve en effet à l’origine de la plupart des innovations en la matière. Elle est de surcroît en mesure de proposer une expertise globale »165.
Or, si la France continue à laisser partir ses chercheurs à l’étranger, elle risque de perdre non seulement sa capacité d’expertise mais également son indépendance.
Aussi apparaît-il nécessaire de soutenir activement les recherches menées sur les OGM, par les laboratoires publics, mais également de repenser les rapports entre recherche publique et recherche privée.
a) Préserver et renforcer notre capacité d’expertise au niveau international
Il apparaît tout d’abord nécessaire de mettre en œuvre tous les moyens pour éviter la délocalisation des laboratoires et la fuite des cerveaux, qui constituent une richesse essentielle pour la compétitivité de notre économie fondée sur le savoir.
Deux facteurs déterminants interviennent dans le mouvement de fuite des cerveaux dont souffre actuellement la France : l’insuffisance des moyens accordés à certaines disciplines et l’effet catastrophique des destructions d’essais sur la motivation des chercheurs.
● Des moyens financiers et humains insuffisants
L’effort de la Nation en faveur de la recherche, qu’elle soit privée ou publique, ne représente que 2,2 % du PIB, soit, comme le souligne le rapport intitulé « Relever le défi des biotechnologies »166, un niveau bien inférieur à celui consacré par de nombreux pays développés, comme les Etats-Unis, la Suède, la Finlande, le Japon ou l’Allemagne.
Si le constat de l’insuffisance des moyens consacrés à la recherche est général, il est plus particulièrement marqué s’agissant des recherches menées sur les OGM. Il ressort ainsi des différentes auditions de la mission que plusieurs disciplines scientifiques, qui ont un rôle très important à jouer dans la détection des risques potentiels liés aux OGM, sont sinistrées. Il s’agit notamment de la biologie végétale mais également de la toxicologie et de l’épidémiologie.
La biologie végétale apparaît comme une filière durablement sinistrée, au sein de laquelle les rares jeunes chercheurs qui s’y engagent ne trouvent pas de débouchés en France. Ainsi que nous l’a rapporté un jeune chercheur lors de notre visite du laboratoire de Biogemma à Mondonville (voir le témoignage de ce chercheur en Annexe n° 2), alors que prend fin son contrat à durée déterminée chez Biogemma, il n’a plus le choix qu’entre deux solutions : partir aux Etats-Unis, où les conditions de travail sont excellentes, ou bien rester en France et s’inscrire à l’ANPE. Cette situation apparaît d’autant plus incompréhensible qu’il avait été récompensé pour sa thèse et que ses recherches avaient donné lieu au dépôt d’un brevet par l’Institut national de la recherche agronomique (INRA). Par ailleurs, selon les informations fournies par M. Guy Riba, directeur général délégué de l’INRA, alors qu’au sein de l’institut, une quarantaine de chercheurs consacrent leurs travaux à l’agriculture biologique et une centaine de chercheurs travaillent sur la génomique végétale, aucune recherche n’est menée sur les OGM d’intérêt agronomique167.
La toxicologie, qui apparaît pourtant comme une discipline essentielle pour étudier les risques sanitaires potentiels liés aux OGM, est également considérée comme une discipline mineure. Ainsi que l’a indiqué M. Daniel Marzin, président de la Commission d’étude de la toxicité, les toxicologues constituent « une espèce en voie d’extinction »168. Le ministère de la recherche ne distribue chaque année que quatre ou cinq bourses de thèse pour cette discipline et, au sein de l’Institut national de la santé et de la recherche médicale (INSERM) et du Centre national de recherche scientifique (CNRS), un seul laboratoire comporte le terme « toxicologie » dans son titre.
Les moyens financiers en faveur de l’entomologie, discipline dont l’intérêt a été mis en évidence dans le chapitre II, mériteraient également d’être accrus.
Enfin, l’épidémiologie devrait faire l’objet d’une attention particulière, afin de permettre la création de réseaux d’épidémiologie performants, dont la nécessité a été soulignée par votre Rapporteur dans le chapitre I relatif à la santé.
Proposition : Accroître les moyens financiers destinés à la biologie végétale, à la toxicologie, à l’épidémiologie et à l’entomologie.
Un autre moyen de valoriser les recherches sur l’évaluation des risques, qui, pour être complète, doit être pluridisciplinaire, réside dans la reconnaissance du travail d’évaluation mené au sein des instances de consultation. En effet, la progression dans la carrière universitaire ne doit pas être pénalisée par les travaux d’expertise, ce qui est actuellement le cas, comme l’a souligné M. Daniel Marzin169. Compte tenu des enjeux liés à l’évaluation, votre Rapporteur estime qu’il serait souhaitable de créer une nouvelle voie de promotion interne, afin de mieux valoriser la participation des scientifiques à des organesd’évaluation.
Proposition : Créer une voie de promotion interne pour attirer les chercheurs vers l’évaluation.
● Des destructions d’essais aux effets désastreux
La destruction des essais a des effets particulièrement inquiétants sur le départ des équipes de chercheurs à l’étranger, mais aussi sur les investissements de certaines sociétés.
Comme le montre le graphique suivant, l’écart entre le nombre d’essais pratiqués aux Etats-Unis et en Europe se creuse depuis le moratoire européen de 1999. Mais surtout, dans le cas français, le nombre d’essais pratiqués apparaît infime et en diminution constante depuis la multiplication des destructions d’essais.
Comparaison du nombre d’essais aux champs aux USA et en Europe
Source : Biogemma
Le constat de la chute du nombre d’essais pratiqués depuis 1999 en France apparaît de manière flagrante sur le graphique suivant. Ainsi, alors qu’en France, en 1999, environ 385 hectares se répartissant entre 366 sites consacrés à des essais en plein champ, 7,2 hectares, repartis sur 48 sites, sont concernés en 2004. Mais, sur les 48 parcelles en place, 26 ont été totalement ou partiellement détruites, ce qui représente 54 % des parcelles !
évolution du nombre d’essais en plein champ
Source : ministère de l’agriculture
L’évolution du nombre de demandes d’autorisations d’essais en plein champ depuis 1987 témoigne également de la désaffection des organismes de recherche et des sociétés privées pour mettre en place ce type d’expérimentations en France. Ainsi, en 2004, le nombre de demandes d’autorisation d’essais en plein champ est revenu au niveau de 1990 !
évolution du nombre de demandes
d’autorisations d’essais en plein champ
Source : ministère de l’agriculture
Les destructions d’essais n’ont aucun sens : elles concernent des expériences susceptibles de répondre aux questions que se pose tout citoyen, et que soulèvent en particulier les opposants aux OGM, sur les risques ou les bénéfices liés aux OGM.
En outre, elles portent souvent sur des essais qui ne présentent aucun danger pour l’environnement, grâce aux précautions dont ceux-ci sont entourés. Ainsi, l’essai mené par le Centre de coopération internationale en recherche agronomique pour le développement (CIRAD) en Guyane sur le caféier, détruit le 29 août 2004, ne présentait aucun risque de dissémination, comme l’a expliqué M. Philippe Feldmann170, délégué aux ressources biologiques au CIRAD. En effet, le caféier n’existe pas à l’état sauvage dans la zone concernée, l’expérimentation avait lieu en pleine forêt tropicale, à plusieurs dizaines de kilomètres des jardins les plus proches, et les possibilités de dissémination par les graines semblaient écartées, les graines de caféier germant le jour même où elles tombent.
Les destructions concernent même parfois des essais menés en milieu confiné. Cela a notamment été le cas de l’essai mené par le CIRAD à Montpellier sur des riz transgéniques, détruit en juin 1999 par une « caravane paysanne » : cet essai était réalisé dans une serre confinée. Comble de l’absurde, les destructions visent parfois des essais conventionnels, c’est-à-dire des essais conduits sur des plantes non-OGM.
On ne dira jamais assez que les destructions d’essais, purement idéologiques, doivent être condamnées. Elles réduisent à néant des recherches nécessaires, qui, lorsqu’elles sont menées en plein champ, le sont parce que la recherche en milieu confiné ne permet plus d’apporter des réponses. En effet, comme votre Rapporteur l’a déjà indiqué, la quasi-totalité des scientifiques auditionnés ont reconnu que les expérimentations en enceintes confinées présentaient des limites, car on ne peut y reproduire les conditions du milieu naturel que dans une certaine mesure. Outre les limites technologiques de l’expérimentation en enceintes confinées, ce type de recherche présente également un coût très élevé.
Alors que la recherche nécessite un investissement à long terme de la part des chercheurs – quinze années sont nécessaires pour développer une invention et cinq à huit années sont requises pour créer une variété végétale – les destructions d’essais, conjugués à la façon dont le débat public est mené en France sur le sujet des OGM, apparaissent comme un facteur majeur de découragement parmi les scientifiques travaillant dans ces disciplines. Ainsi, la plupart des essais détruits ne sont pas remis en place en France. M. Guy Riba, directeur général délégué à l’INRA, a d’ailleurs souligné lors de son audition171 que « d’ores et déjà, sans même être interdits d’essais en champ, nos chercheurs ne sont guère enclins à en faire… Pourquoi n’avoir pas remis en place l’essai de colza détruit dans l’Ariège ? Tout simplement parce que nos chercheurs ne le veulent pas. ».
En raison des destructions, le droit à l’expérimentation apparaît comme totalement illusoire, aussi, nombre d’équipes de recherche préfèrent-elles partir travailler à l’étranger. Lors de cette même audition, M. Guy Riba a indiqué que le chercheur responsable de l’essai sur la vigne transgénique résistante qui devait être réalisé à Colmar a, depuis, trouvé un poste de professeur à l’université de Cornell et conduira vraisemblablement cet essai aux Etats-Unis.
Les destructions d’essais et la façon dont le débat public est mené en France sur le sujet des OGM découragent également les vocations. Comme l’a souligné M. Alain Boudet, chercheur à l’INRA, lors du déplacement de la mission à Toulouse, le climat actuel conduit à un « assèchement des candidatures de qualité ».
Ainsi que l’a résumé M. Bernard Chevassus-au-Louis, président du Muséum d’histoire naturelle et vice-président de la CGB172, « beaucoup de scientifiques, jeunes ou moins jeunes, ont été déstabilisés par un débat au cours duquel ils ont eu le sentiment que leur légitimité était contestée ».
Enfin, les destructions d’essais ont pour conséquence un désintérêt des sociétés travaillant, en France, dans le secteur des OGM, voire pour certaines un désengagement. Le débat sur les OGM a mis un terme au développement de la recherche privée dans ce domaine. Les entreprises semencières françaises ont ainsi mis en place des unités expérimentales et des laboratoires de recherche aux Etats-Unis. Actuellement, une dizaine d’essais français seraient menés à l’étranger, parmi lesquels 7 à 8 réalisés par Biogemma aux Etats-Unis. Meristem Therapeutics, qui a vu certains de ses essais détruits en France, procède également à des expérimentations aux Etats-Unis. M. Georges Freyssinet, vice-président du directoire de Génoplante173, a indiqué à la mission174 que « si Bayer a décidé de cesser sa participation dans Génoplante pour 2004-2010, ou du moins de la réduire, c’est principalement lié au fait que l’on ne peut pas développer d’OGM en Europe ». On assiste ainsi à une chute de l’activité dans le domaine des OGM, alors dans d’autres pays, comme les Etats-Unis mais également la Chine et l’Inde, les recherches sur les biotechnologies connaissent un essor considérable.
La destruction des essais risque donc d’entraîner un retard important de la France dans le domaine scientifique. Ainsi que l’a souligné M. Marc Fellous, président de la CGB, « ce sont des années de recherche privée et publique qui se sont envolées ».
Qu’il y ait ou non des cultures OGM en France, il est impératif de constituer et de préserver une compétence nationale sur ce sujet en matière d’expertise, de savoir et d’innovation. Pour cela, les essais en plein champ sont nécessaires, les expérimentations en milieu confiné ne permettant pas d’obtenir toutes les réponses souhaitées. Selon Mme Marion Guillou, présidente de l’INRA175, « interdire les essais en champ des OGM en France revient à donner le monopole de la connaissance à d’autres, qui sont loin de se les interdire – on compte plus de 65 millions d’hectares d’OGM dans le monde ! – et à nous priver de toute capacité d’expertise sur le plan international. »
S’agissant plus particulièrement de la capacité d’expertise nationale et de l’évaluation des risques, il apparaît fondamental de pouvoir mener des essais en plein champ. En effet, faute de disposer de mesures précises effectuées sur notre territoire, les pouvoirs publics sont dépendants du pétitionnaire de l’OGM, qui fournit des informations, résultant, pour la plupart, d’études effectuées dans des pays étrangers. Or, les résultats de ces études pourraient être différents si elles étaient menées en France, où les conditions climatiques et les caractéristiques de l’environnement ne sont pas identiques.
La capacité d’expertise au niveau international, quant à elle, doit être non seulement préservée mais également renforcée. Alors que plusieurs scientifiques, provenant notamment d’Afrique, ont aujourd’hui recours à l’expertise des chercheurs français, ils pourraient à l’avenir préférer solliciter les scientifiques des pays concurrents, si nos chercheurs ne disposent pas du savoir nécessaire pour répondre à leurs questions sur le recours aux techniques de la transgénèse. M. Marc Fellous a ainsi souligné, citant l’exemple d’un chercheur en biologie végétale du Gabon venu le consulter, que « si nous n’avons pas le savoir parce que nos recherches sont détruites, il ira s’adresser à des pays concurrents »176.
Interdire les essais revient à condamner la recherche française et à laisser le champ libre à la recherche étrangère et particulièrement à celle des grandes firmes privées. Votre Rapporteur défend donc la possibilité d’expérimenter en champ les plantes génétiquement modifiées, dans le respect de plusieurs principes.
Il s’agit tout d’abord principe de parcimonie, qui suppose d’une part, que le recours aux essais en plein champ n’intervient que lorsqu’il apparaît, à la suite des expérimentations en laboratoire, puis en serre, indispensable pour mener à bien les recherches, et, d’autre part, que l’expérimentation soit réalisée sur une petite surface.
Doit ensuite être appliqué le principe de précaution, qui exige que les effets prévisibles, les questions à explorer et les précautions à prendre aient été déterminés préalablement à l’expérimentation en plein champ et que des mesures de sécurité particulières, telles que celles proposées dans la partie du rapport relative aux enjeux sanitaires, soient prises, lorsqu’il est procédé à des expérimentations en plein champ sur des OGM à finalité médicamenteuse.
Il doit enfin être fait application du principe de transparence, en vertu duquel les maires et la population doivent être informés des décisions d’implantations d’expérimentations.
Ces préconisations avaient déjà été faites à l’occasion du débat des « 4 Sages »177 de 2002. Votre Rapporteur les reprend volontiers à son compte.
Proposition : Respecter les principes de parcimonie, de précaution et de transparence lors de la mise en œuvre d’expérimentations en plein champ.
Dès lors que les expérimentations auront lieu dans le respect de ces « principes démocratiques », les actes de vandalisme consistant à détruire les cultures concernées devront être condamnés fermement. Il n’est en effet pas admissible que des individus, en particulier lorsqu’il s’agit d’élus, se placent au dessus des lois.
S’agissant du cas plus particulier des recherches menées sur les animaux génétiquement modifiés, votre Rapporteur estime qu’elles ne doivent pas avoir de finalité commerciale, contrairement à ce qui est autorisé aux Etats-Unis. Lors de son déplacement à Boston, la mission a en effet rencontré un représentant de l’entreprise Aquabounty, qui mène des expérimentations sur des poissons d’élevage génétiquement modifiés pour mieux assimiler la nourriture qui leur est destinée. Les expérimentations portant sur des animaux génétiquement modifiés ne sont acceptables que si elles sont une finalité thérapeutique.
Proposition : Interdire la transgénèse sur les animaux lorsqu’elle a une finalité commerciale.
Par ailleurs, la mission d’information insiste sur le fait que les expérimentations menées sur ou à l’aide d’animaux génétiquement modifiés doivent être strictement encadrées et menées dans le respect des règles du bien-être animal.
Proposition : Subordonner les expérimentations sur animaux pour études complémentaires de toxicité ou pour production de substances nécessaires à la santé humaine à une exigence de proportionnalité et à l’accord du Comité consultatif national d’éthique, après consultation préalable du Centre européen pour la validation des méthodes alternatives (CEVAM). Exiger le respect des règles du bien-être animal.
b) Favoriser la recherche publique
La recherche publique doit être davantage soutenue dans un domaine comme celui des OGM, où les potentialités en termes d’intérêt général sont très fortes. Comme l’a indiqué M. François Calvet178, représentant de la Fédération nationale d’agriculture biologique des régions de France, « seule une recherche publique peut travailler dans l’intérêt de tous ».
Or, il ressort des différentes auditions que les moyens consacrés à la recherche publique sur les OGM sont très insuffisants. Ainsi, parmi les 850 chercheurs recensés au CIRAD, seuls quatre d’entre eux travaillent directement sur les OGM. La faiblesse du nombre de chercheurs travaillant sur des OGM résulte, certes du contexte défavorable entourant le débat sur ce sujet en France, mais surtout de l’insuffisance des crédits publics qui y sont affectés. Ce dernier point a été souligné à de nombreuses reprises qu’il s’agisse des crédits nationaux ou européens. Ainsi, M. Philippe Feldmann179, délégué aux ressources biologiques au CIRAD, a indiqué que « le sixième PCRD180 a connu un véritable effondrement des financements destinés à la génétique et à la génomique, en relation directe avec les réactions apparues en France et ailleurs. La crainte d’avoir à gérer de tels phénomènes s’est traduite par de réelles difficultés dans la mobilisation des moyens. Nous avions, au CIRAD, diagnostiqué de gros besoins en matière d’évaluation des impacts et nous n’avons pas réussi à mobiliser les financements suffisants ».
Le renforcement des moyens en faveur de la recherche publique devrait également contribuer à favoriser le développement des coopérations entre nos équipes de recherche et celles des pays européens. A cet égard, il serait intéressant de créer, au niveau européen, un centre de recherche multidisciplinaire chargé, plus particulièrement, de l’évaluation des risques liés aux OGM et des recherches sur la précision de l’insertion du transgène et l’interaction entre l’insertion du gène et l’expression du génome des plantes, qui, comme cela a été souligné dans le chapitre I relatif à la santé, appellent des études complémentaires.
Proposition : Susciter la création d’un centre de recherche multidisciplinaire sur les OGM au niveau européen.
Il serait également intéressant que les équipes de recherche publique françaises développent des coopérations avec des chercheurs des pays ayant déjà massivement développé des cultures OGM, afin d’en mesurer les avantages et les inconvénients.
Proposition : Encourager les coopérations scientifiques avec les pays ayant massivement développé des cultures OGM.
c) Encadrer les partenariats public/privé
Si la recherche publique en matière d’OGM doit faire l’objet d’une attention plus soutenue de la part des autorités publiques, il convient également d’encourager le développement de partenariats public/privé, sous certaines conditions.
A cet égard, l’exemple du programme Génoplante est très instructif. Génoplante est un programme fédérateur de génomique végétale rassemblant quatre organismes de recherche, le CIRAD, le CNRS, l’INRA, l’Institut de recherche pour le développement (IRD), et trois acteurs privés des filières semencières et agrochimiques, Bayer Cropscience, Biogemma et Bioplante. Créé en 1999 pour 5 ans et prolongé pour 5 nouvelles années, ce programme, soutenu par les ministères chargés de la recherche et de l’agriculture, a pour objectif exclusif l’acquisition de connaissances, et non la fabrication de produits. Rassemblant plus de 400 scientifiques, il a permis le lancement de 198 projets scientifiques, conduit à la formation de près de 250 jeunes et aboutit au dépôt de 21 brevets.
Sur les 200 millions d’euros de budget global, 44 % correspondent aux moyens propres des organismes publics de recherche, 39 % au financement des partenaires privés et 17 % aux subventions des ministères de la recherche et de l’agriculture. Au-delà des données relatives au financement, majoritairement d’origine publique, le programme présente un certain nombre de règles préservant l’indépendance des chercheurs. Ainsi, comme l’a indiqué M. Jean-Claude Kader, directeur de recherche et chargé de mission pour la biologie végétale au CNRS, « Génoplante lance des appels d’offres publics très larges, après quoi les comités thématiques sélectionnent les projets et les entreprises privées peuvent décider d’en financer certains en majeure partie. (…) Le pilotage scientifique n’est pas entre les mains du secteur privé, nous pouvons choisir nos programmes et les évaluations ont toujours lieu paritairement »181. Une équipe de recherche ne peut être contrainte à travailler sur un programme donné.
Par ailleurs, un accent particulier est mis sur la valorisation des recherches. En effet, l’objectif initial de la création de Génoplante était de contrebalancer la toute-puissance des Etats-Unis en développant un portefeuille de brevets, afin de disposer de matériels pour la recherche, mais également de moyens d’échange pour mieux négocier. A cette fin, la gestion de la propriété intellectuelle des résultats de Génoplante est assurée par une structure spécifique, Génoplante-Valor. La valorisation des résultats est assurée, soit directement par les partenaires privés, soit par cession de licences à des tiers, selon des conditions différentes, selon qu’il s’agit de structures publiques ou d’entreprises privées.
Ainsi, la conjugaison des moyens publics et privés a permis d’atteindre une masse critique suffisante, à laquelle aucun des partenaires n’aurait pu prétendre à lui seul, mais également de rassembler une communauté scientifique dispersée.
Le développement de ce type de partenariat, fondé sur la préservation de l’indépendance des chercheurs, doit être encouragé. Toutefois, le bon fonctionnement de ce type de partenariat suppose notamment que la transparence de leurs sources de financement soit assurée, afin qu’aucune suspicion ne puisse peser sur l’indépendance des chercheurs.
Proposition : Encadrer strictement la constitution de partenariats public/privé, afin d’assurer l’indépendance des équipes scientifiques et la transparence des sources de financement.
2.– Pour une agriculture performante
Compte tenu du contexte de fort développement des cultures génétiquement modifiées et des enjeux économiques qui y sont attachés, se pose la question de l’opportunité d’un développement des cultures génétiquement modifiées en France. Toute introduction de cultures génétiquement modifiées ne pourra avoir lieu que de manière maîtrisée, après avoir résolu les problèmes liés à la coexistence des différentes filières agricoles et à la dépendance des agriculteurs vis-à-vis des firmes agrochimiques qui sont à l’origine des plantes génétiquement modifiées.
a) L’introduction de cultures transgéniques à finalité commerciale ne pourrait intervenir que de manière maîtrisée
Face au développement des cultures de plantes génétiquement modifiées dans le monde et à la concurrence dont sont victimes certains secteurs agricoles français, et compte tenu des bénéfices que peuvent apporter les OGM aux agriculteurs, il convient de s’interroger sur l’opportunité de développer des cultures commerciales de plantes génétiquement modifiées, qui ne pourrait avoir lieu qu’à l’issue d’un processus décisionnel rigoureux.
● L’essor des cultures OGM dans le monde
Les cultures génétiquement modifiées connaissent un fort développement depuis 1996, que l’on considère les superficies cultivées ou le nombre d’agriculteurs concernés.
En 2004, la surface mondiale cultivée avec des plantes génétiquement modifiées s’élève à 81 millions d’hectares182, contre 67,7 millions d’hectares en 2003, enregistrant ainsi une progression pour la neuvième année consécutive. Elle était de 1,7 millions d’hectares en 1996 et représente désormais 5 % des terres cultivées.
Source : International service for the acquisition of agri-biotech applications.
Les variétés biotechnologiques ont été cultivées par environ 8,25 millions de fermiers dans 17 pays en 2004, contre 7 millions de fermiers dans 18 pays en 2003.
Alors que 10 pays cultivaient au moins 50 000 hectares avec des plantes génétiquement modifiées en 2003, 14 pays sont désormais concernés. Il s’agit, par ordre de superficie décroissante, des Etats-Unis, de l’Argentine, du Canada, du Brésil, de la Chine, du Paraguay, de l’Inde, de l’Afrique du Sud, de l’Uruguay, de l’Australie, de la Roumanie, du Mexique, de l’Espagne et des Philippines.
Source : International service for the acquisition of agri-biotech applications.
Enfin, il convient de préciser que les principales cultures concernées par des variétés génétiquement modifiées sont le soja, le coton, le canola et le maïs. Pour ces quatre cultures, le recours aux plantes génétiquement modifiées est croissant ; il devient même majoritaire pour le soja.
Taux d’adoption des OGM par culture (en 2004)
Source : International service for the acquisition of agri-biotech applications.
L’Europe et, en son sein, plus particulièrement la France, apparaissent à l’écart de ce mouvement.
OGM : le paysage européen
Source : International service for the acquisition of agri-biotech applications.
Si l’Espagne et la Roumanie se sont résolument engagées dans la voie des OGM, la première y consacrant 58 000 hectares, la seconde 100 000 hectares, les autres pays européens sont plus réticents. Ainsi, 17 hectares sont aujourd’hui cultivés à partir de cultures génétiquement modifiées en France ! Rappelons à cet égard que 15 variétés de maïs génétiquement modifié sont inscrites au catalogue officiel des espèces et variétés de plantes cultivées en France183 et peuvent, par conséquent, faire l’objet de cultures dans notre pays. Ces variétés avaient été autorisées avant le moratoire européen décidé en 1999 et levé à la fin de l’année 2003. Soulignons également le paradoxe selon lequel certaines variétés, comme le soja génétiquement modifié, sont autorisées à l’importation, mais ne peuvent pas être cultivées.
● La concurrence accrue des produits génétiquement modifiés
La faiblesse des surfaces cultivées à partir de plantes génétiquement modifiées apparaît d’autant plus paradoxale que, dans le même temps, certains secteurs de l’agriculture française souffrent, de manière directe ou indirecte, de la concurrence de produits génétiquement modifiés importés.
Le secteur de l’élevage est concerné à double titre : n’ayant pas accès aux techniques et aux produits dont bénéficient leurs concurrents, les éleveurs d’animaux relevant de la filière conventionnelle se retrouvent dans l’incapacité d’exporter dans des conditions compétitives, tout en souffrant dans le même temps de la concurrence des importations d’animaux nourris avec des plantes génétiquement modifiés, dont le prix est moins élevé. Ainsi, M. Christian Pees, vice-président de Coop. de France et président d’Euralis, souligne que « nous devons faire face tout à la fois aux exigences de nos clients, industriels ou distributeurs, qui réclament du non-OGM, mais également à la concurrence de poulets ou de porcs nourris à moindre coût – au soja génétiquement modifié importé ou au maïs génétiquement modifié d’Espagne – et qui entrent librement sur notre territoire »184. A cet égard, il convient de souligner l’attitude ambiguë de certains grands distributeurs, qui imposent, en dehors de toute réglementation, à certains éleveurs – dans les Combrailles notamment – des cahiers des charges drastiques entraînant des surcoûts de l’ordre de 15 à 20 %, sans aucune contrepartie. Un éleveur rencontré à Toulouse a également indiqué à la mission qu’une chaîne de grande distribution lui demandait de s’aligner sur les prix des animaux provenant d’Espagne, moins chers, car nourris avec du maïs génétiquement modifié.
Par ailleurs, alors que la France est le deuxième producteur semencier mondial et le premier producteur européen, la compétitivité de notre pays dans ce domaine risque de souffrir de l’impossibilité de mener des recherches et de développer des cultures à partir d’OGM. Rappelons que ce secteur d’activité, qui représente 8 600 emplois, réalise un chiffre d’affaires de l’ordre de 1,9 milliard d’euros, dont un tiers à l’export, et dégage un excédent commercial structurel d’environ 230 millions d’euros. Ainsi, Limagrain, coopérative française qui se situe au quatrième rang mondial derrière Monsanto, DuPont-Pioneer et Syngenta, risque de disparaître, aggravant ainsi le caractère oligopolistique du secteur. La situation dans laquelle se trouve Limagrain est en effet particulièrement inquiétante : alors que cette coopérative consacre 80 millions d’euros à la recherche, notamment au travers de sa participation au programme Biogemma, elle ne peut valoriser ses travaux en Europe, faute de débouchés, et voit les essais qu’elle soutient détruits. Ainsi que l’a indiqué M. Daniel Chéron, directeur général adjoint de Limagrain, « empêcher les essais en champ, c’est remettre en cause […] notre métier de semencier et nous faire perdre pied par rapport à nos concurrents »185.
Enfin, les représentants de plusieurs filières agricoles ont souligné l’intérêt que représentait pour eux le recours à des OGM. Il s’agit notamment de la filière de la betterave à sucre qui, réalisant un chiffre d’affaires de l’ordre de 3 milliards d’euros, est actuellement particulièrement performante au niveau mondial. Or, compte tenu de la réforme de l’Organisation commune du marché du sucre qui doit entrer en vigueur l’année prochaine et dont les objectifs sont la baisse du prix du sucre et la réduction des volumes de production, cette filière doit impérativement réaliser des gains de productivité. Alors que le recours à la technique de la transgénèse aurait pu, selon M. Marc Richard-Molard, directeur technique de l’Institut technique de la betterave industrielle, favoriser la réalisation de ces gains de productivité, le contexte actuel enlève tout espoir au secteur. M. Richard-Molard en conclut que « nous sommes en train de vivre en échec monumental dans la gestion de cette technologie, aux antipodes du succès de l’Airbus 380 »1. La filière française des huiles et des protéines végétales pâtit également de la concurrence des produits génétiquement modifiés. Ainsi, M. Xavier Beulin, président de la Fédération française des producteurs d’oléagineux et de protéagineux, a précisé que « le recours aux OGM, du fait que ceux-ci diminuent les coûts d’intrants, se traduit pour nos concurrents américains, argentins et canadiens par un avantage en termes de compétitivité que l’on peut estimer à 100, voire 120 euros par hectare »1.
Le risque de perte de compétitivité des secteurs agricoles et agroalimentaires français est donc réel. Il résulterait principalement du fait de ne pas profiter de la baisse des coûts de production, qui représente l’un des principaux avantages apportés par les OGM au niveau économique.
● Des bénéfices économiques importants
Sur le plan économique, si les avantages liés aux OGM diffèrent selon les variétés concernées, ils relèvent principalement de trois ordres : la régularité des récoltes, la baisse des coûts de production et les gains de temps.
Le recours à des plantes génétiquement modifiées afin de résister à certains insectes ravageurs (comme le maïs Bt résistant à la pyrale) permet tout d’abord une plus grande régularité dans la récolte, assurant ainsi un revenu plus régulier aux agriculteurs. C’est le témoignage unanime des cultivateurs rencontrés par la mission lors de ses déplacements dans l’Iowa et en Espagne.
De même, il ressort de différentes études économiques et des informations recueillies sur le terrain par la mission que les agriculteurs cultivant des plantes génétiquement modifiées bénéficient de revenus plus élevés, principalement en raison d’une baisse de leurs coûts de production.
Ainsi, les études menées par Falck-Zepeda, Traxler et Nelson186 sur l’impact annuel de l’adoption du coton Bt aux Etats-Unis montrent que les planteurs de coton américains ont gagné chaque année, entre 1996 et 1998, 105 millions de dollars supplémentaires grâce à la diminution des coûts de production et à l’amélioration des rendements permis par l’introduction de coton Bt. Selon une étude menée par l’INRA sur les répartitions possibles entre les acteurs de la filière agroalimentaire des gains éventuels tirés des plantes transgéniques en France187, les gains pour les agriculteurs s’élèveraient à 161 millions de francs (24 millions d’euros) pour le colza tolérant à un herbicide, 78,5 millions de francs (12 millions d’euros) pour la betterave tolérante à un herbicide et 20 millions de francs (3 millions d’euros) pour le maïs Bt.
Pour sa part, le ministère de l’agriculture espagnol a souligné que des gains de productivité de 10 à 15 % étaient constatés pour le maïs génétiquement modifié dans les zones concernées, mais qu’ils dépendaient fortement des aléas climatiques.
Il apparaît toutefois difficile de déterminer exactement le gain net représenté par le recours à une plante génétiquement modifiée, compte tenu de la multiplicité des facteurs à retenir (coût de la semence, des traitements phytosanitaires, du fioul, etc.). Néanmoins, selon les représentants de l’Association agricole/Jeunes agriculteurs (ASAJA), syndicat agricole espagnol, rencontrés par la mission lors de son déplacement en Espagne, le surcoût de la semence transgénique de maïs Bt, qui est de l’ordre de 20 %, est largement compensé par les économies sur les pertes habituelles liées à la pyrale (qui se situent entre 10 et 30 % selon les estimations). De même, l’ASAJA estime que, lorsqu’elles seront autorisées, les variétés transgéniques de coton permettront de réduire les coûts de production de 30 %, compte tenu de la forte proportion des traitements phytosanitaires requis.
Enfin, le recours aux plantes génétiquement modifiées permet, dans la plupart des cas, une amélioration des conditions de travail des agriculteurs. Outre la réduction de l’exposition à des produits phytosanitaires toxiques, évoquée dans la partie relative aux enjeux sanitaires, les cultures de PGM tendraient à simplifier les pratiques culturales, notamment en diminuant le nombre d’épandages de produits phytosanitaires nécessaires. Selon M. Antoine Messéan, vice-président de la Commission du génie biomoléculaire, si les études sur le soja ne montrent pas une diminution des coûts de production, elles font en revanche état d’un « intérêt en termes de temps »188. Le représentant des producteurs de soja rencontré dans l’Iowa a également insisté sur le gain de temps dont il bénéficiait depuis qu’il cultivait du soja Bt.
● Une introduction des cultures commerciales de PGM nécessairement maîtrisée
Compte tenu des enjeux que représentent les OGM pour les secteurs agricoles et agroalimentaires, où la France est actuellement leader, la question du développement de cultures commerciales de plantes génétiquement modifiées ne peut être éludée.
Pour autant, un éventuel développement des cultures de PGM ne devrait intervenir que de manière progressive et maîtrisée, compte tenu des enjeux sanitaires et environnementaux liés aux OGM. En particulier, l’introduction de nouvelles variétés devrait se faire au cas par cas et pas à pas, en fonction des résultats obtenus par la recherche.
Proposition : Subordonner l’introduction de nouvelles cultures de plantes génétiquement modifiées à un examen, au cas par cas, des bénéfices et des risques, incluant une analyse scientifique rigoureuse et complète.
b) La définition de règles claires s’impose pour garantir la coexistence des filières et l’indépendance des agriculteurs
Un cadre réglementaire précis doit être établi pour assurer la coexistence des filières et l’indépendance des agriculteurs vis-à-vis des firmes agrochimiques.
● La coexistence des filières requiert une définition de seuils réalistes de tolérance de présence fortuite d’OGM
Votre Rapporteur tient tout d’abord à rappeler que la coexistence n’est pas un phénomène nouveau. Ainsi, pour une même espèce, la coexistence de plusieurs types de production, et des filières qui en découlent, est une réalité. Les parcelles de maïs doux destiné à l’alimentation humaine sont d’ores et déjà isolées des autres parcelles de maïs, afin d’éviter la présence de grains de maïs amidonnier. Pour la production de semences, la loi du 22 décembre 1972 permet aux producteurs d’obtenir la création de zones protégées dans lesquelles des contraintes comme l’interdiction de cultures commerciales de la même espèce sont réglementairement imposées. Les acteurs du monde agricole savent donc déjà opérer une séparation des lots dans les circuits de collecte, de stockage et de transformation.
Toutefois, la question de la coexistence prend une nouvelle dimension avec les OGM, dans la mesure où elle ne concerne plus uniquement quelques productions qui doivent se protéger pour éviter un déclassement, mais l’ensemble des productions agricoles actuelles, conventionnelles et biologiques. « Permettre aux agriculteurs d’offrir aux consommateurs le choix entre des produits traditionnels, biologiques ou génétiquement modifiés respectant les normes d’étiquetage et de pureté européennes », telle est la définition de la coexistence donnée par la Commission européenne189.
L’agriculture française a tout intérêt à préserver la diversité de ses composantes (agriculture conventionnelle, agriculture biologique, labels et appellations d’origine contrôlée, etc.). Ces différents modes de production correspondent à différentes conceptions du métier d’agriculteur et répondent aux attentes multiples des consommateurs. Toutefois, la coexistence entre les filières OGM et les autres filières ne pourra être garantie que si des seuils de présence fortuite des OGM sont clairement définis et s’appuie sur des principes réalistes.
Le dispositif actuel, dans lequel les seuils retenus ont pour principale conséquence d’entraîner une obligation d’étiquetage, se caractérise à la fois par ses lacunes et par sa grande complexité.
La réglementation actuelle présente tout d’abord des lacunes, dans la mesure où les taux applicables aux semences et à l’agriculture biologique n’ont pas encore été définis. Pour les semences, il est prévu qu’une directive communautaire précise le taux de présence fortuite d’OGM toléré sans étiquetage, afin de respecter le taux de 0,9 % maximum d’OGM dans un aliment final. Mais, la précédente Commission européenne n’étant pas parvenue à un accord sur la proposition de la commissaire chargée de l’environnement, Margot Wallström, de retenir un seuil de 0,3 % pour les semences de maïs et de colza, l’adoption de la directive a été reportée. Pour l’agriculture biologique, la réglementation européenne prévoit la possibilité de fixer un seuil spécifique aux OGM, mais celui-ci n’a pas encore été déterminé.
Incomplet, le dispositif en vigueur est également complexe, du fait de la multiplicité des taux retenus.
Pour les OGM ayant fait l’objet d’une autorisation de mise sur le marché ou d’une autorisation d’importation, le seuil de présence fortuite190 dans un aliment a été fixé à 0,9 %191. S’agissant de l’agriculture biologique, la Commission européenne et les autorités françaises considèrent qu’en l’absence d’une réglementation communautaire précise, un produit « bio » peut contenir jusqu’à 0,9 % d’OGM. Cependant, la plupart des agriculteurs biologiques sont favorables à un seuil très bas, voire nul, ce qui interdirait, de fait, toute culture d’OGM.
Pour les OGM faisant l’objet d’expérimentation, il ressort de la réglementation actuelle que le taux de présence fortuite est nul192 ; ce qui, dès lors que l’on admet le principe d’une recherche de la responsabilité juridique sur la base des taux de présence fortuite, a pour conséquence d’interdire toute expérimentation en plein champ sur les OGM.
Ce dispositif complexe, dans lequel il est prévu de faire varier le taux de présence fortuite d’OGM en fonction des cas (expérimentations, autorisations de mise en marché, semences, productions biologiques) entraîne un sentiment de confusion et d’incompréhension, au risque de déstabiliser nos filières.
Aussi, apparaît-il nécessaire de clarifier les règles actuelles, en tenant compte de deux facteurs :
- l’absence de base scientifique permettant de fixer un taux de présence fortuite d’OGM. Ainsi que l’a souligné M. Bernard Chevassus-au-Louis, président du Muséum d’histoire naturelle et vice-président de la Commission du génie biomoléculaire193, « si le taux de 0,9 % a été retenu, c’est uniquement parce que nous comptons dans un système décimal : le chiffre de 1 % est apparu trop important, et les responsables politiques se sont dit qu’il fallait fixer le seuil à un peu moins de 1 %, donc à 0,9 %. D’autre part, ce chiffre n’a rien à voir avec un risque de toxicité. Je ne connais aucun produit dans lequel on tolèrerait la présence d’un composant considéré comme dangereux à hauteur de 0,9 % ! » ;
- les surcoûts engendrés par la distinction des filières OGM et non OGM, qui pèseront, in fine, sur le consommateur.
Les surcoûts liés à la séparation des filières apparaissent tout au long de la filière de production. Il s’agit en effet d’éviter les mélanges non seulement au champ, mais également lors du transport et du stockage et de procéder aux contrôles de vérification nécessaires aux différents stades de la production.
De manière logique, plus le seuil retenu est bas, plus le surcoût est important. Ainsi que l’a souligné M. Bernard Chevassus-au-Louis2 « plus le taux sera bas, plus le contrôle sera coûteux, et plus on risque d’éliminer les petits producteurs semenciers, qui ne sont pas forcément capables de répondre à des exigences fortes. » Ce surcoût a en outre tendance à évoluer de manière exponentielle.
Il apparaît, selon une étude sur la pertinence économique et la faisabilité technique d’une filière « sans OGM » publiée par l’INRA en 2001, que, « pour les opérateurs situés aux stades les plus en amont des filières, là où se concentrent les coûts, le niveau de seuil est décisif : en se rapprochant du seuil de 0,1 %, les coûts sont multipliés entre 4 et 7 fois ». Par ailleurs, « le coût des analyses, sur semences, pourrait (…) être multiplié par 7 entre 1 % et 0,1 % ». Si les travaux publiés par l’INRA montrent que les coûts sont considérablement « dilués en descendant la filière alimentaire », on ne peut exclure qu’ils pèsent, in fine, sur le consommateur.
Par ailleurs, il ressort de la visite d’une plate-forme de stockage et d’expédition de Cargill à Saint-Louis, effectuée par la mission lors de son déplacement aux Etats-Unis, que le coût d’une certification d’un seuil inférieur ou égal à 2 % est estimé à environ 3 dollars par tonne. Ce coût deviendrait vraisemblablement très élevé dans le cas d’une certification à 0,9 %.
Compte tenu de l’impossibilité de déterminer un seuil de manière scientifique et des surcoûts engendrés par la distinction des filières, votre Rapporteur propose de maintenir le seuil de 0,9 % de présence fortuite d’OGM dans un aliment. Il ne semble en effet pas opportun de diminuer le taux de 0,9 % fixé par la réglementation européenne, car cela entraînerait des coûts de séparation des filières prohibitifs, voire l’impossibilité d’assurer la coexistence des filières. Il convient en outre de rappeler que ce taux est nettement inférieur à celui retenu par de nombreux pays, comme le Japon (5 %) ou la Suisse (3 %).
Proposition : Maintenir le seuil de 0,9 % relatif à la présence fortuite d’OGM dans un aliment.
Ce seuil serait applicable aussi bien aux cultures commerciales qu’aux cultures d’expérimentations, mais dans ce dernier cas les mesures de précaution renforcées devraient fortement limiter les risques de contamination fortuite.
Proposition : Appliquer un seuil identique de présence fortuite d’OGM pour les cultures commerciales et les expérimentations en plein champ.
Ces seuils seraient également applicables à l’agriculture biologique, qui accepte par ailleurs un taux de 5 % d’ingrédients non obligatoirement bio194 dans un produit décrit comme issu de l’agriculture biologique.
Proposition : Soumettre l’agriculture biologique au même taux de présence fortuite d’OGM que l’agriculture conventionnelle.
La question plus particulière de la traçabilité et de l’étiquetage des animaux ayant consommé des OGM sera abordée dans la partie relative à l’information du public (voir V).
● Le risque d’une dépendance des agriculteurs vis-à-vis des semenciers doit être prévenu
Le développement des OGM risque d’entraîner une plus grande dépendance des agriculteurs vis-à-vis des firmes semencières, puisque ceux-ci sont obligés de racheter chaque année les semences et d’acquérir les produits phytosanitaires qui y sont attachés.
L’obligation de rachat des semences appelle tout d’abord quelques précisions. Il est vrai que les contrats liant les agriculteurs aux firmes agrochimique ayant développé des semences de PGM contiennent des clauses par lesquelles les agriculteurs s’engagent à ne pas réutiliser les semences d’une année sur l’autre. Il n’en demeure pas moins que les agriculteurs conservent le choix de recourir ou non à ces variétés. Par ailleurs, un tel dispositif d’obligation de rachat existe déjà pour certaines cultures, comme celles des maïs hybrides.
S’il existe bien un risque de dérive du système, il faut se garder de toute diabolisation. A cet égard, il convient de rétablir les faits concernant « l’affaire Percy Schmeiser », souvent citée comme exemple de contentieux susceptibles d’opposer une firme agrochimique à un agriculteur non-OGM. Il ressort des trois jugements, successivement rendus par la Cour fédérale195, la Cour d’appel fédérale196 et la Cour suprême197 canadiennes – dont la mission a demandé la communication – qu’il ne s’agissait pas, en l’espèce, d’un cas de contamination fortuite, mais bien d’une fraude. Les échantillons prélevés contenaient, en effet, entre 95 et 98 % de colza génétiquement modifié, ce qui ne peut résulter d’une simple contamination accidentelle. Aussi, M. Percy Schmeiser a-t-il été reconnu coupable d’avoir délibérément utilisé une technologie brevetée sans s’acquitter de ses droits d’accès.
M. Stéphane Pasteau, directeur scientifique en charge des relations extérieures de Monsanto Agriculture France SAS, a précisé que, lorsque des problèmes de flux de pollen ou d’adventices s’étaient posés, Monsanto avait « travaillé avec les agriculteurs pour les résoudre, sans pour autant les traîner devant le tribunal. Ils n’y étaient pour rien et nous devions tout faire pour les aider »198 et que « lorsqu’un préjudice nous est indiqué, nous procédons à l’arrachage, mais les demandes sont relativement rares »199.
Une dépendance accrue des agriculteurs vis-à-vis des firmes agrochimiques est également possible, dès lors qu’il doit acquérir à la fois des semences et les traitements qui y sont associés. M. Stéphane Pasteau, directeur scientifique en charge des relations extérieures de Monsanto Agriculture France SAS, a indiqué que le dispositif de licences développé par Monsanto aux Etats-Unis a pour conséquence qu’« un agriculteur peut parfaitement acheter chez un semencier X une semence intégrant la technologie de tolérance au glyphosate de Monsanto et qu’il désherbera avec une spécialité à base de glyphosate vendue par Syngenta ». Il pourrait en être de même en Europe, Monsanto ayant déjà passé des accords à cet effet avec la majorité des semenciers européens.
Il n’en demeure pas moins que ce dispositif comporte des risques de position dominante importants. Ainsi que l’a souligné M. Stéphane Pasteau en prenant l’exemple du soja résistant au glyphosate, « la quasi-totalité des semenciers de soja américains, par exemple, ont accès à la technologie Monsanto et ont intégré la tolérance au glyphosate dans leurs variétés. De ce fait, l’agriculteur a accès à toutes les variétés dont il a l’habitude, que celles-ci intègrent ou non la technologie en question ». Si le secteur agrochimique poursuit son mouvement de concentration autour de quatre grands groupes mondiaux (Syngenta, Bayer, Monsanto et DuPont-Pioneer) et si le transgénique se développe dans d’autres domaines que la tolérance au glyphosate, l’agriculteur aura de moins en moins le choix, tant pour la semence que pour les produits phytosanitaires associés.
Aussi, afin de prévenir les risques de dépendance accrue des agriculteurs vis-à-vis des firmes agrochimiques, apparaît-il indispensable, d’une part, de soutenir les groupes nationaux, comme Limagrain, susceptibles de faire contrepoids aux géants du secteur agrochimique, et, d’autre part, de clarifier le dispositif de protection intellectuelle relatif aux biotechnologies.
3.– Pour un équilibre entre la protection des inventions, le développement de la recherche et l’indépendance des agriculteurs
La question de la propriété intellectuelle dans le domaine des OGM a des conséquences à la fois sur le développement de la recherche et sur les relations entre les agriculteurs et les firmes agrochimiques.
En effet, le brevet, conçu comme une incitation à la recherche, peut devenir, en particulier dans le domaine du vivant, un obstacle à celle-ci. Ainsi, l’accumulation et l’imbrication des brevets – phénomène accentué par le mouvement de fusions/acquisitions et les nombreux accords bilatéraux conclus entre les groupes pour l’utilisation de leurs brevets respectifs –, l’existence de redevances en cascade, la délivrance de brevets larges, la fragmentation des droits de propriété et l’étendue des revendications sur les intentions en aval constituent-ils aujourd’hui, par les coûts, les incertitudes et les risques de procès qu’ils entraînent, autant de freins au développement de la recherche et au soutien de la croissance économique. Cela joue, en particulier, pour les entreprises de plus petite taille et les organismes de recherche publique.
Par ailleurs, la prédominance d’un dispositif de brevetabilité à caractère exclusif entraîne un risque de dépendance pour les agriculteurs.
Face au risque d’hégémonie de quelques grands groupes américains, deux pistes peuvent être plus particulièrement explorées : la défense, au niveau international, d’une conception équilibrée de la propriété intellectuelle dans le domaine des OGM, et le développement d’initiatives de mutualisation des brevets entre organismes de recherche.
a) Si le droit français permet une protection équilibrée, il demeure perfectible
Le droit français garantit un équilibre entre les différents intérêts économiques, tout en assurant le respect d’impératifs d’ordre éthique. Si le brevet peut s’appliquer à l’ensemble des OGM, il est concurrencé, dans le domaine végétal, par le certificat d’obtention végétale (COV).
● le certificat d’obtention végétale
Le COV200, exclusivement réservé aux variétés végétales, présente l’avantage de protéger la variété nouvellement créée tout en en laissant le libre usage pour un nouveau programme d’amélioration végétale, permettant ainsi aux sélectionneurs de créer de nouvelles variétés à partir de la première variété couverte par le certificat201. En outre, les agriculteurs peuvent, sous certaines conditions, replanter les grains issus de leurs récoltes d’une variété protégée.
Le certificat d’obtention végétale
Créé par la convention de l’Union pour la protection des obtentions végétales (UPOV) du 2 décembre 1961, le certificat d’obtention végétale est un dispositif spécifique de protection des droits sur les variétés végétales. En France, il est délivré par le Comité de la protection des obtentions végétales, placé auprès du ministère de l’agriculture.
La variété végétale étant caractérisée par son patrimoine génétique, la protection apportée par le COV concerne l’ensemble du génome. Les conditions de délivrance du COV portent sur la distinction – la variété nouvelle doit pouvoir être nettement distinguée par un ou plusieurs caractères importants de toute autre variété existante – ainsi que sur l’homogénéité, la stabilité et la nouveauté – les caractéristiques de la variété doivent être homogènes d’un individu à l’autre, stables d’une génération à l’autre et nouvelles. Est également étudiée la dénomination variétale.
Le COV confère à son détenteur un droit exclusif sur l’exploitation de la variété protégée, pour une durée de 20 à 25 ans. En contrepartie du paiement d’une redevance, le détenteur du COV peut délivrer des concessions ou des licences permettant à des tiers de produire et de commercialiser sa variété.
Tout sélectionneur peut utiliser librement une variété protégée et légalement accessible pour en créer une autre : il s’agit de l’« exception du sélectionneur ». Il est en outre possible d’utiliser librement la variété à titre expérimental, sans production commerciale. Par ailleurs, un agriculteur peut réutiliser, sous certaines conditions, le produit de sa récolte pour ensemencer la suivante, c’est le « privilège de l’agriculteur ». Il est enfin possible d’utiliser librement la variété et de multiplier les semences à des fins non commerciales, ou dans un cadre privé ou familial.
Offrant de nombreux avantages, le dispositif du COV tel qu’il trouve à s’appliquer en France pourrait être amélioré, si la France ratifiait la dernière révision de la convention qui date de 1991. En effet, la version de la convention applicable en France, qui date de 1978, ne permet pas de répondre aux questions soulevées par l’évolution des technologies.
Le problème se pose notamment quant à l’articulation entre brevet et COV : le développement de la transgénèse peut conduire à une spoliation des obtenteurs de COV par les détenteurs de brevets portant sur des biotechnologies. Pour remédier à cette difficulté, la dernière version de la convention prévoit que les droits d’une variété s’étendent à toute « variété qui en est essentiellement dérivée »202, permettant ainsi de protéger les obtenteurs d’un « pillage possible par des sociétés biotechnologiques », selon l’expression de M. Jean Donnenwirth, responsable Europe propriété industrielle de la société Pioneer203.
Bien qu’il soit possible d’obtenir des COV européens204, qui, eux, relèvent de la convention UPOV révisée le 19 mars 1991, il n’est pas acceptable que le COV français demeure en retrait. Ainsi que l’a indiqué M. Jean Donnenwirth, « il est (…) regrettable que, quatorze ans plus tard, [la version de la convention UPOV de 1991] ne soit toujours pas entrée en application en France, où l’on vit encore sous le système de 1978. Alors que notre pays avait été le moteur de la création de l’Union pour la protection des obtentions d’origine végétale, il est désormais en retard »2. La nécessité de ratifier la convention UPOV dans sa version de 1991 a également été soulignée par M. Jean-Claude Guillon, directeur de la stratégie chez Limagrain, lors de la table ronde réunissant des juristes.
Si Mme Martine Hiance, directrice générale adjointe de l’Institut national de la propriété industrielle (INPI) a précisé que « la ratification de la convention UPOV est en cours d’examen interministériel et devrait intervenir assez prochainement »2 , votre Rapporteur insiste sur l’intérêt pour la France de ratifier dans les plus brefs délais la dernière version de la convention UPOV.
Proposition : Ratifier, dans les plus brefs délais, la convention internationale pour la protection des obtentions végétales du 2 décembre 1961, révisée le 19 mars 1991.
● Le brevet
La législation française relative au brevet comporte, depuis l’adoption de la loi du 8 décembre 2004 relative à la protection des inventions biotechnologiques, un certain nombre de dispositions spécifiques aux biotechnologies propres à assurer un équilibre entre les différents intérêts économiques en jeu et le respect de certains principes éthiques. Il s’agit en effet de « protéger sans confisquer », selon l’expression de M. Jean-Claude Guillon, directeur de la stratégie chez Limagrain205 .
Le brevet
Un produit, un procédé ou une application sont brevetables, dès lors qu’il est nouveau, qu’il présente une activité inventive et qu’il est susceptible d’application industrielle. L’examen de la brevetabilité est assuré par l’Institut national de la propriété industrielle.
Le brevet confère à son détenteur un droit exclusif de fabriquer, commercialiser et vendre l’objet de l’invention. Ce droit s’étend à toute nouvelle invention qui perfectionne l’invention antérieure, entraînant ainsi une dépendance des inventions de perfectionnement.
La loi n° 2004-1338 du 8 décembre 2004 relative à la protection des inventions biotechnologiques, qui transpose en droit français la directive 98/44/CE du Parlement européen et du Conseil du 6 juillet 1998, a précisé que les inventions portant sur un produit constitué de matière biologique ou sur un procédé permettant de produire, traiter ou utiliser une telle matière étaient brevetables. En revanche, sont expressément exclus du champ de la brevetabilité :
– les inventions dont l’exploitation commerciale serait contraire à la dignité de la personne humaine, à l’ordre public ou aux bonnes mœurs ;
– les variétés végétales, pour lesquelles existe le dispositif particulier du COV ;
– les races animales ;
– les procédés essentiellement biologiques, c’est-à-dire faisant appel à des phénomènes naturels comme le croisement ou la sélection, d’obtention de végétaux ou d’animaux. Cette exclusion ne s’applique toutefois pas aux procédés microbiologiques et aux produits obtenus par ces procédés ;
– les procédés de modification de l’identité génétique des animaux susceptibles de provoquer chez eux des souffrances sans utilité médicale substantielle pour l’homme ou l’animal, ainsi que les animaux issus de tels procédés.
Toutefois, il est possible de breveter des inventions portant sur des animaux ou des végétaux si elles dépassent le cadre d’une seule variété végétale ou d’une seule race animale ou encore si le produit est obtenu à partir d’un procédé technique.
La loi du 8 décembre 2004 a également introduit un dispositif de licence obligatoire, garanti par l’intervention du juge, en cas de dépendance réciproque entre les deux modes de protection de l’invention en matière végétale que sont le brevet et le certificat d’obtention végétale.
Le dispositif juridique français présente l’intérêt de faire porter la protection du brevet sur le binôme que forme la séquence génique avec sa fonction, et non sur la seule séquence génique. L’article L. 613-2-1 du code la propriété intellectuelle, introduit par la loi du 6 août 2004 relative à la bioéthique, dispose ainsi que « la portée d’une revendication couvrant une séquence génique est limitée à la partie de cette séquence directement liée à la fonction spécifique concrètement exposée dans la description » et que « les droits créés par la délivrance d’un brevet incluant une séquence génique ne peuvent être invoqués à l’encontre d’une revendication ultérieure portant sur la même séquence (…) si elle expose une autre application de cette séquence ».
Il s’agit ainsi d’éviter les risques de paralysie de la recherche qui peuvent résulter d’un brevet portant sur une séquence génique et de prendre en compte le fait qu’un gène peut avoir plusieurs fonctions. Ce principe correspond à celui retenu par les organismes de recherche français. Ainsi que l’a souligné Mme Marion Guillou, présidente de l’INRA, « le droit est finalement venu rejoindre la position défendue par l’INRA, qui s’était interdit de breveter des séquences brutes de gènes, considérant que le seul fait de réussir à les lire n’était pas un acte d’invention »206.
Trois dérogations spécifiques à la protection garantie par le brevet en matière biotechnologique ont été instaurées par la loi du 8 décembre 2004, afin d’assurer une harmonisation avec le dispositif du COV :
– le « privilège de l’agriculteur » permet à l’agriculteur ayant acquis des semences brevetées d’utiliser les nouvelles semences produites par la mise en culture (les « semences de ferme ») aux seules fins de sa propre exploitation ;
– le « privilège du sélectionneur », selon lequel la protection conférée par le brevet ne peut être invoquée lorsque sont accomplis des actes en vue de créer ou de découvrir et de développer d’autres variétés végétales. Il s’agit ainsi de répondre à la préoccupation des semenciers français face aux stratégies d’accaparement des ressources végétales que mènent les grands groupes agrochimiques ;
– le « privilège de l’éleveur » lui permet également d’utiliser, le cas échéant moyennant rémunération, le bétail protégé pour un usage agricole.
Ces trois dérogations particulières s’ajoutent à l’exemption de recherche, qui prévoit de manière générale que les droits conférés par un brevet ne s’étendent pas aux actes accomplis à titre expérimental portant sur l’objet de l’invention brevetée.
Il ressort de l’examen des grandes caractéristiques du dispositif juridique français qu’il garantit un équilibre entre les intérêts de la recherche d’une part et ceux des acteurs du monde agricole d’autre part. Aussi, serait-il souhaitable que l’approche française trouve un écho plus important au niveau international.
b) La réduction des divergences de conception de la propriété intellectuelle en matière de biotechnologies au niveau international doit aller dans le sens de l’accès aux connaissances
Bien qu’il soit encore perfectible, le dispositif juridique français de protection des biotechnologies et des variétés végétales assure une protection équilibrée des intérêts de la recherche et du monde agricole. Il convient par conséquent de promouvoir certaines de ses spécificités aux niveaux européen et international.
Il apparaît tout d’abord nécessaire de réviser la directive 98/44/CE du Parlement européen et du Conseil du 6 juillet 1998 relative à la protection juridique des inventions biotechnologiques, afin de faire reconnaître, au niveau européen, le privilège du sélectionneur. Certains pays européens se sont inspirés de la législation française à l’occasion de la transposition dans leur droit interne de la directive 98/44/CE. Ainsi, l’Allemagne a-t-elle introduit l’exemption du sélectionneur dans sa législation. Votre Rapporteur juge souhaitable de parachever l’harmonisation engagée en révisant la directive 98/44/CE.
Proposition : Réviser la directive 98/44/CE afin d’y introduire le privilège du sélectionneur.
Une action volontaire doit aussi être menée au niveau des instances internationales, afin de défendre la spécificité du certificat d’obtention végétale, qui permet d’assurer une protection à l’obtenteur tout en préservant l’accès aux variétés. Certes, l’accord sur les aspects des droits de propriété intellectuelle qui touchent au commerce (ADPIC) reconnaît l’existence du certificat d’obtention végétale, puisqu’ils précisent, dans leur article 27-3, que « les membres prévoiront la protection des variétés végétales par des brevets, par un système sui generis efficace, ou par une combinaison de ces deux moyens ». Il n’en demeure pas moins, comme l’a souligné M. Jean-Claude Guillon, directeur de la stratégie chez Limagrain, au sein de l’Organisation mondiale du commerce (OMC), qu’« un certain nombre de pays défendent l’idée d’une généralisation du brevet, tandis que d’autres, notamment l’Europe, soutiennent le maintien du COV »207. Votre Rapporteur insiste par conséquent sur la nécessité pour la France et l’Europe de défendre les spécificités du certificat d’obtention végétale au niveau international.
Proposition : Promouvoir le certificat d’obtention végétale au niveau international.
Enfin, alors que les Etats-Unis bénéficient d’une avance technologique considérable en matière de biotechnologies, dont les retombées économiques sont assurées par un système de protection des inventions particulièrement fort, il convient de veiller à ce que leur conception de la protection des inventions ne s’impose pas au niveau international.
Après avoir délivré des brevets pour des gènes sans indication de leur fonction, l’Office américain des brevets (the United States Patente and Trademark Office - USPTO) développe une conception de la portée du brevet qui tend à se rapprocher de l’approche européenne. Mais, le droit américain des brevets s’appuie sur un système privilégiant les licences exclusives, où l’exemption de recherche est davantage tolérée que reconnue. Le dispositif a