N° 3353

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

DOUZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 4 octobre 2006

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA MISSION D'INFORMATION ⁽¹⁾

SUR L'INTERDICTION DU TABAC DANS LES LIEUX PUBLICS

Président

M. Claude EVIN,

Rapporteur

M. Pierre MORANGE,

Députés.

--

⁽¹⁾ La composition de cette mission figure au verso de la présente page.

La mission d'information sur l'interdiction du tabac dans les lieux publics est composée de :

M. Claude Evin, Président ; MM. Yves Bur, Gérard Bapt, Vice-Présidents ; MM. Philippe Vitel, Jacques Desallangre, Secrétaires ; M. Pierre Morange, Rapporteur ; Mme  Martine Aurillac, MM. Patrick Beaudouin, Pierre Bourguignon, Mme Josiane Boyce, MM. Jacques Briat, Jean-Paul Chanteguet, Gérard Cherpion, Edouard Courtial, Bernard Depierre, Laurent Fabius, Francis Falala, Mmes Paulette Guinchard, Muguette Jacquaint, MM. Olivier JardÉ, Jean-Marie Le Guen, Jean-Claude Lemoine, Lionnel Luca, Georges Mothron, Jean-Marc Nesme, Axel Poniatowski, Frédéric Reiss, André Santini, Pascal Terrasse, Michel Zumkeller.

AVANT-PROPOS 9

INTRODUCTION 13

PREMIÈRE PARTIE - LA NÉCESSITÉ DE RÉFORMER LE RÉGIME JURIDIQUE ACTUEL DE L'INTERDICTION DE FUMER APPARAÎT DÉSORMAIS COMME UNE ÉVIDENCE 17

I.- LE RÉGIME JURIDIQUE ACTUEL D'INTERDICTION DE FUMER EST DÉPASSÉ 17

A. LE DISPOSITIF JURIDIQUE EN VIGUEUR 17

1. La loi du 10 janvier 1991 17

2. Le décret du 29 mai 1992 18

B. LA LOI DU 10 JANVIER 1991 ET SON DÉCRET D'APPLICATION SONT GLOBALEMENT MAL APPLIQUÉS 22

C. LA LOI DE 1991, ET SURTOUT SON DÉCRET D'APPLICATION, COMPORTENT DES FAIBLESSES INTRINSÈQUES 23

1. Les séparations des zones fumeurs et non-fumeurs sont souvent purement virtuelles 23

2. Les normes de ventilation prévues par le décret de mai 1992 sont insuffisantes. 23

3. La logique de répartition des espaces fait l'impasse sur la protection des salariés et sur celle des fumeurs 24

4. La rédaction des dispositions applicables à certains lieux est peu lisible 24

5. Les responsables des infractions ne sont pas clairement identifiés 25

6. Les moyens de contrôle sont insuffisants 25

II.- DES ÉVOLUTIONS SCIENTIFIQUES, JURIDIQUES ET SOCIÉTALES APPELLENT UN NOUVEAU DISPOSITIF 26

A. LA CONNAISSANCE SCIENTIFIQUE SUR LA NOCIVITÉ DU TABAGISME PASSIF A PROGRESSÉ 26

1. La toxicité du tabagisme passif, de mieux en mieux établie, n'est plus niée 26

2. Des associations causales avec plusieurs cancers et avec d'autres pathologies non cancéreuses sont désormais certaines 29

a) Les cancers 29

b) Le risque cardio-vasculaire 30

c) Le risque respiratoire 32

d) La morbidité et la mortalité infantile 32

3. Les chiffres de la mortalité liée au tabagisme passif sont désormais mieux connus, même s'ils doivent être encore affinés. 35

4. Il n'y a pas de niveau d'exposition au tabagisme passif sans risque 36

B. L'ÉVOLUTION DU CADRE JURIDIQUE CRÉE DE NOMBREUX RISQUES 38

1. Les évolutions sont à la fois constitutionnelles, conventionnelles et jurisprudentielles 38

a) Les évolutions constitutionnelles 38

b) Les évolutions en droit européen et droit international 39

c) Les évolutions jurisprudentielles 41

2. Ces évolutions juridiques, en l'absence d'une modification du dispositif national actuel, sont source d'insécurité juridique 43

a) L'insécurité juridique pour les employeurs 43

b) L'insécurité juridique pour les employés 47

c) L'insécurité juridique pour l'État 48

C. DE NOMBREUX PAYS SE SONT DOTÉS RÉCEMMENT DE LÉGISLATIONS PLUS PROTECTRICES EN MATIÈRE D'EXPOSITION AU TABAGISME PASSIF. 48

1. Certains pays interdisent totalement de fumer sans autoriser les fumoirs 48

2. D'autres pays ont préservé la possibilité d'espaces fumeurs 49

3. Ces évolutions créent un mouvement favorable à l'interdiction 50

D. L'OPINION PUBLIQUE FRANÇAISE A CONSIDÉRABLEMENT ÉVOLUÉ 50

DEUXIÈME PARTIE - LES PRINCIPES DIRECTEURS DE LA RÉFORME 55

I.- LES POINTS D'ACCORD 55

A. IL N'EST PAS QUESTION D'INTERDIRE LE TABAC 55

B. IL NE S'AGIT PAS NON PLUS DE STIGMATISER LES FUMEURS 56

C. IL N'EST PLUS POSSIBLE D'EXPOSER LES SALARIÉS AU TABAGISME PASSIF 58

1. L'évolution des acteurs économiques lors des tables rondes 58

2. Les conséquences pratiques de l'impossibilité d'exposer des salariés au tabagisme passif 59

a) Aucun salarié du secteur CHRD ne devrait plus être amené à pénétrer dans des fumoirs 59

b) Faut-il laisser au chef d'entreprise sans salarié la possibilité de décider que son entreprise sera ou  non « fumeur » ? 59

D - DES DÉROGATIONS SECTORIELLES PERMANENTES NE SONT PAS POSSIBLES 60

E. LA QUESTION DES LIEUX OUVERTS 61

F. LA NÉCESSITÉ DE BANNIR TOTALEMENT LE TABAC DANS TOUS LES LOCAUX DES ÉTABLISSEMENTS D'ENSEIGNEMENT 63

II.- CERTAINS POINTS RESTENT PLUS DISPUTÉS 64

A. LA QUESTION DES FUMOIRS 64

1. Les systèmes de ventilation sont inefficaces 64

2. Sous de strictes conditions, les systèmes hermétiquement clos avec filtration apparaissent plus adaptés 65

a) Les systèmes de filtration par cabines ouvertes ne semblent pas suffisamment fiables 65

b) D'autres systèmes hermétiquement clos apparaissent plus appropriés 65

B. LES CONTROVERSES AUTOUR DE LA SPÉCIFICITÉ DE CERTAINS ÉTABLISSEMENTS : LE CAS DES « SUBSTITUTS DE DOMICILE » 67

1. Les établissements de soins 68

a) Les soins aigus de médecine, chirurgie et obstétrique (MCO) 68

b) Les soins de suite et de réadaptation 68

c) Les activités de soins de longue durée 68

d) La psychiatrie 69

2. Les établissements médico-sociaux 70

3. Les établissements pénitentiaires 71

C. LA QUESTION DES AMÉNAGEMENTS DANS LE TEMPS POUR LES PROFESSIONS LIÉES AU TABAC ET AUX LOISIRS 72

D. L'URGENCE D'UNE RÉFORME OPÉRATIONNELLE : LE CHOIX DE LA LOI OU DU RÉGLEMENT 73

1. La voie logique mais aléatoire du recours à la loi 73

a) Il serait logique de recourir à la loi 73

b) La réussite de la voie législative est aléatoire 75

2. Malgré ses limites, la voie réglementaire présente l'avantage de la rapidité et de l'efficacité. 76

a) La voie réglementaire limite les marges de manœuvre... 76

b) ... mais offre, en l'occurrence, des garanties d'efficacité. 77

TROISIÈME PARTIE - LES CONDITIONS DE RÉUSSITE DE LA RÉFORME 79

I.- LES MESURES D'ACCOMPAGNEMENT 79

A. L'INFORMATION, LA SENSIBILISATION ET LA MOBILISATION DE L'OPINION PUBLIQUE 79

1. L'utilité des campagnes de communication 79

2. Les actions les plus récentes 80

3. Les nouvelles orientations des campagnes d'information 80

Une nouvelle dialectique 81

Des supports plus modernes 81

4. Les modes de communication à retenir 81

B. LES MESURES D'ACCOMPAGNEMENT DES PROFESSIONS LES PLUS CONCERNÉES PAR UN RENFORCEMENT DE L'INTERDICTION 83

1. L'impact économique des mesures d'interdiction de fumer 84

a) Les effets économiques positifs des mesures d'interdiction 84

b) Le coût économique des mesures d'interdiction 85

2. Les perspectives pour les débitants de tabac et les professionnels des cafés, hôtels, restaurants, discothèques (CHRD) 86

a) La situation des débitants de tabac 86

Le « contrat d'avenir » du 18 décembre 2003 86

Des activités à diversifier pour consolider les revenus et l'avenir de la profession des buralistes 87

b) La situation dans le secteur des CHRD 93

3. La question des délais à accorder aux débitants de tabac et aux professionnels des CHRD 94

a) La position des représentants des secteurs des tabacs et des CHRD 94

b) La position des députés membres de la mission sur les délais de mise en œuvre du nouveau dispositif 95

II.- LA MISE EN PLACE D'UN DISPOSITIF RENFORCÉ DE CONTRÔLE ET DE SANCTIONS 96

A. AMÉLIORER LE CONTRÔLE DU RESPECT DE L'INTERDICTION 96

1. Préciser le rôle de l'employeur 97

2. Prévoir des contrôles nombreux et immédiats. 98

B. ENVISAGER D'AUTRES TYPES DE SANCTIONS 99

1. Instaurer des amendes forfaitaires 99

2. Mettre au point des peines complémentaires ? 100

III.- UN DÉFI DE SANTÉ PUBLIQUE À RELEVER 101

A. L'AIDE AU SEVRAGE TABAGIQUE 101

1. Le remboursement des substituts nicotiniques 101

a) Les mutuelles proposent d'ores et déjà une prise en charge des substituts nicotiniques 102

b) La prise en charge des substituts nicotiniques par l'assurance maladie obligatoire est à l'étude 102

2. L'information sur l'offre de prise en charge et sa coordination 103

B. MOYENS À CONSENTIR POUR LA POURSUITE DE LA LUTTE CONTRE LE TABAGISME 105

PROPOSITIONS DE LA MISSION 109

EXPLICATIONS DE VOTE ET CONTRIBUTIONS 115

AUDITIONS 133

AVANT-PROPOS DU PRÉSIDENT

Quinze ans après le vote d'une loi à laquelle on a bien voulu donner mon nom, et qui, à l'époque avait fait œuvre pionnière, en Europe, pour la lutte contre le tabagisme, le tabac reste la première cause de mort évitable en France. On compte encore plus de 60 000 décès par an parmi les fumeurs, et entre 3 000 et 5 000 non-fumeurs décèdent chaque année des effets du tabagisme passif dans notre pays.

L'initiative de cette mission répondait donc à un double constat : la loi de 1991 et son décret de 1992 sont mal appliqués et le dispositif, sans doute trop complexe, n'a pas permis de répondre au fléau que représente le tabac, malgré le progrès qu'il représentait à l'époque.

Sur un sujet aussi sensible, nous avons souhaité un débat ouvert permettant une réelle confrontation des idées. Plutôt que de procéder aux habituelles auditions, nous avons innové en organisant des tables rondes thématiques, chacune d'elles réunissant les mêmes participants : représentants des administrations publiques, des associations de lutte contre le tabagisme, des industriels, des secteurs des cafés, hôtels, restaurants et des débitants de tabacs. Un « noyau dur » d'experts a ainsi été constitué regroupant tous les acteurs concernés qui a suivi les travaux de la mission pendant cinq mois.

Nous avons également souhaité que nos travaux soient transparents : les six tables rondes que nous avons organisées étaient publiques et le compte rendu de l'ensemble des débats - qui figure en annexe du rapport de la mission - témoignera du sérieux avec lequel chacun des thèmes de réflexion a été traité. Il témoignera également de l'atmosphère d'écoute réciproque et de la parfaite courtoisie qui a présidé aux échanges. Grâce à la qualité des débats qui a permis une réelle prise de conscience des enjeux, les positions de chacun ont pu évoluer au cours des réunions.

Il était d'autant plus nécessaire de rouvrir le dossier du tabac que le contexte a considérablement changé. Sur le plan scientifique, la nocivité du tabagisme passif est désormais avérée. Sur le plan juridique, la jurisprudence de la Cour de cassation a créé pour l'employeur une obligation de résultat en matière de sécurité des salariés. Sur le plan social, l'ensemble des sondages a mis en relief une attente très forte de la population en faveur d'un durcissement des règles d'interdiction du tabac dans les lieux publics. Les exemples étrangers montrent, par ailleurs, que le dispositif - novateur au début des années quatre-vingt-dix - est maintenant incontestablement dépassé.

Ce qui n'était à l'époque qu'un problème social - la gêne occasionnée par la fumée et le souci d'assurer la cohabitation entre fumeurs et non-fumeurs - constitue désormais un enjeu de santé publique. Aujourd'hui, la nocivité du tabagisme passif impose au contraire que l'on mette fin à la cohabitation forcée entre non-fumeurs et fumeurs.

À partir du constat unanime de la nécessité d'une réforme, la question s'est posée de l'efficacité des aménagements à introduire : interdire davantage mais jusqu'où et comment ?

Les conclusions de la mission témoignent du double souci qui a été le sien de ne pas stigmatiser les fumeurs tout en affirmant clairement le caractère prioritaire de l'objectif de santé publique. Ainsi, la nécessité de protéger les employés des méfaits du tabac excluait d'accepter toute exception concernant un secteur d'activité ou un lieu donné. De même, la nécessité de protéger le public particulièrement exposé des jeunes a conduit la mission à préconiser une interdiction absolue dans les établissements scolaires, où il est proposé d'interdire l'installation de pièces réservées aux fumeurs. La même solution a été prise pour les établissements de soins et les établissements médico-sociaux pour des raisons évidentes.

Les intérêts économiques se sont bien entendu exprimés lors des tables rondes et les conclusions de la mission en tiennent compte à travers les mesures d'accompagnement qu'elle préconise. Mais les préoccupations économiques appelant des réponses économiques, et les questions de santé publique exigeant des réponses de santé publique, la mission n'a pas souhaité prévoir un délai supplémentaire pour les secteurs des cafés, hôtels, restaurants, discothèques et tabacs. Elle a estimé que le souci de rapidité et de clarté devait prévaloir et que les aides qui devront, le cas échéant, être accordées doivent être indépendantes des décisions à prendre sur l'interdiction du tabac dans les lieux à usage collectif.

Pour autant, une telle réforme, même attendue, voire souhaitée, doit être expliquée. C'est pourquoi, la mission a proposé le respect d'un délai - unique - permettant d'assurer l'information et les adaptations nécessaires. Il a été symboliquement fixé à la rentrée scolaire 2007, afin de souligner l'importance de la lutte contre le tabagisme auprès de la jeunesse.

Dans le même esprit, et parce que la protection doit concerner à la fois les non-fumeurs et les fumeurs, au sein de la politique globale de santé publique, la mission demande que les crédits de prévention soient significativement augmentés.

Sur le support de la réforme - loi ou décret - la mission a finalement préconisé le recours au décret pour des raisons d'efficacité liées à l'encombrement de l'ordre du jour parlementaire. Mais, en tant que président de cette mission - et également à titre personnel -, je dois souligner que cette question a fait débat et que la majorité des députés membres de la mission se sont individuellement exprimés en faveur de la loi, ce qui peut aisément se concevoir de la part des parlementaires. En effet la loi, bien davantage que le décret, aurait conféré toute la solennité qui sied à une réforme que chacun s'accorde à reconnaître indispensable. La loi aurait également permis d'aller encore plus loin en établissant une interdiction absolue. Car le maintien des « espaces réservés aux fumeurs » - même facultatifs, parfois interdits et toujours subordonnés à des règles de sécurité extrêmement rigoureuses - présente l'inconvénient de brouiller le message de santé publique.

Reste à espérer que le Gouvernement accordera aux conclusions de la mission l'attention qu'elles méritent. Le ministre de la santé et des solidarités s'y est engagé lors de son audition. À cet égard, il faut tout particulièrement insister sur l'importance des moyens qui seront mis en œuvre pour assurer l'application de la réforme. On a beaucoup insisté sur le fait qu'une des raisons de l'inapplication de la loi de 1991 tenait à l'insuffisance des contrôles. La mission insiste sur leur indispensable renforcement. Il ne servira à rien de durcir le dispositif d'interdiction si, à côté des campagnes d'information, le Gouvernement ne mobilise pas les moyens de contrôle indispensables à sa réussite.

À l'issue de cette mission, je veux encore insister sur le climat positif et fructueux qui a présidé à nos travaux. Je tiens à remercier les membres de la mission pour leur implication ainsi que les partenaires extérieurs de nos tables rondes pour leur précieuse contribution.

Claude EVIN

INTRODUCTION

« La question de l'interdiction de fumer dans les lieux publics se pose actuellement. Un débat et une concertation approfondie doivent avoir lieu. C'est la clé pour qu'une telle évolution soit acceptée et puisse devenir effective. Le Gouvernement et le Premier ministre ont engagé ce débat. Une mission parlementaire va être constituée. C'est sur ces bases que les décisions seront prises, avant la fin de l'année ».

M. Jacques CHIRAC, Palais de l'Élysée, 27 avril 2006

Le tabac tue. Avec 66 000 morts en France chaque année, dont 3 000 à 5 000 victimes du tabagisme passif, le tabagisme est même, d'après l'organisation mondiale de la santé (OMS), la première cause de mortalité évitable.

Face à ce constat et à l'évolution de la jurisprudence, il est plus que jamais nécessaire de prendre des mesures directement opérationnelles pour lutter contre ce fléau. L'enjeu est de faire respecter un objectif de santé publique : protéger la santé des non-fumeurs et réduire la consommation de tabac des fumeurs mais aussi, d'inscrire cet objectif dans l'entreprise comme objectif de santé au travail.

Créée par la conférence des Présidents de l'Assemblée nationale le 2 mai 2006, la mission d'information sur « l'interdiction du tabac dans les lieux publics »¹ s'est donné pour objectif d'étudier le contenu et les modalités d'un durcissement des règles relatives à l'usage du tabac dans les lieux de travail et les lieux affectés à un usage collectif.

Elle a associé, tout au long de ses travaux, un même « noyau dur » de participants réunissant toutes les parties prenantes au débat public :

-  les organismes d'expertise nationaux et l'administration (Inspection générale des affaires sociales (IGAS), mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie (MILDT), Institut national du cancer (INCa), Direction générale de la santé) ;

-  les principales associations de lutte contre le tabac (l'Alliance contre le tabac, l'association Droits des non-fumeurs (DNF), le comité national contre le tabagisme (CNCT) et la Ligue nationale contre le cancer) ;

-  quatre des cinq membres de la Fédération des industries du tabac, représentés par le Président de Japan Tobacco International ;

-  les principales professions intéressées (le syndicat national des hôteliers restaurateurs cafetiers et traiteurs (SYNHORCAT), l'Union des métiers et des industries de l'hôtellerie (UMIH) et la Confédération national des débitants de tabac).

La mission a travaillé pendant cinq mois en procédant à six grandes tables rondes, ouvertes à la presse, articulées autour de trois thèmes principaux destinés à examiner les grandes questions soulevées par ce véritable défi de santé publique.

· En premier lieu, la mission a abordé la question de la nécessité de réformer le régime juridique actuel de l'interdiction de fumer au regard des difficultés d'application, des insuffisances intrinsèques du dispositif actuel et de l'évolution du contexte. La loi du 10 janvier 1991 est-elle vraiment dépassée ? S'agit-il d'un problème d'application de la norme ou celle-ci ne comporte t-elle pas aussi des faiblesses intrinsèques ? Certaines évolutions scientifiques, juridiques et sociétales ne justifient-elles pas un nouveau cadre juridique ?

· En second lieu, la mission s'est interrogée sur les contours de la réforme. Quel doit être l'objectif de la réforme : protéger les seuls non-fumeurs ou protéger l'ensemble de la population, fumeurs compris ? Quels doivent être les lieux concernés ? Peut-il y avoir des exceptions ? Des fumoirs doivent-ils subsister ? Faut-il recourir à la loi ou vaut t-il mieux préférer dans un souci d'efficacité et de pragmatisme la voie réglementaire ?

· Enfin, la mission s'est attachée à définir les conditions concrètes de réussite de la réforme, qu'il s'agisse des contrôles et des sanctions mais aussi des mesures d'accompagnement que devra nécessairement prévoir le nouveau dispositif. Qui doit exercer le contrôle du respect de l'interdiction ? Quels types de sanctions conserver ou ajouter ? Comment bien préparer l'interdiction par des campagnes de sensibilisation ? Comment atténuer les éventuels effets collatéraux de l'interdiction sur les activités commerciales de certaines professions ? Comment aider au sevrage tabagique ?

Pour répondre à ces multiples interrogations essentielles, la mission n'a pas hésité à faire appel ponctuellement aux meilleurs spécialistes et elle a procédé au cours de l'été à un certain nombre d'auditions complémentaires à huis clos.

L'objectif de toutes ces tables rondes et auditions était de permettre, en toute transparence, une réelle confrontation des divers points de vue sur la nécessité de faire évoluer les règles juridiques d'usage du tabac dans les lieux publics. Il a été pleinement atteint.

La construction du rapport reprend la méthodologie qui a structuré le travail de la mission :

Plus que jamais, l'urgente nécessité de réformer le régime juridique actuel de l'interdiction de fumer apparaît comme une évidence (première partie).

C'est à cet objectif que souhaite contribuer le rapport en définissant tant les principes directeurs d'une future réforme (deuxième partie) que les conditions de sa réussite (troisième partie).

S'il a pu être souligné au cours des travaux que le droit n'est pas l'alpha et l'oméga de la régulation sociale et que tant l'évolution des mœurs que l'action renforcée des forces sociales avaient déjà permis des évolutions très nettes en matière de sensibilisation des fumeurs aux problèmes des non-fumeurs, le fait est que le régime juridique actuel, comme les simples règles de respect d'autrui et de courtoisie, ne suffisent plus à assurer convenablement la protection des non-fumeurs.

PREMIÈRE PARTIE - LA NÉCESSITÉ DE RÉFORMER LE RÉGIME JURIDIQUE ACTUEL DE L'INTERDICTION DE FUMER APPARAÎT DÉSORMAIS COMME UNE ÉVIDENCE

I.- LE RÉGIME JURIDIQUE ACTUEL D'INTERDICTION DE FUMER EST DÉPASSÉ

Si la France a fait à une époque œuvre pionnière, notamment grâce à la loi n° 91-32 du 10 janvier 1991 relative à la lutte contre le tabagisme et l'alcoolisme, dite « loi Évin », le régime juridique actuel d'interdiction de fumer dans les « lieux affectés à un usage collectif » apparaît aujourd'hui dépassé.

A. LE DISPOSITIF JURIDIQUE EN VIGUEUR

La loi n° 76-616 du 9 juillet 1976 relative à la lutte contre le tabagisme, dite « loi Veil », marque une première étape dans la protection des non-fumeurs en renvoyant à un décret en Conseil d'État la définition d'interdictions de fumer dans certains lieux à usage collectif (principalement les établissements scolaires, les établissements de santé et les moyens de transport).

Mais c'est surtout la loi n° 91-32 du 10 janvier 1991 relative à la lutte contre le tabagisme et l'alcoolisme - dont la protection des non-fumeurs n'est d'ailleurs qu'un des volets - qui a véritablement bouleversé le régime juridique d'interdiction de fumer dans les lieux affectés à un usage collectif. Cette loi, reconnaît en effet la primauté du droit des non-fumeurs : désormais, ce sont les espaces fumeurs qui deviennent l'exception à la règle.

Par ailleurs, certaines dispositions concernant des interdictions de fumer plus spécifiques, inspirées par des considérations d'hygiène et de sécurité, figurent également dans le code du travail (au titre de la protection contre les risques d'incendie et d'explosion ou en raison du risque d'aggravation de pathologies professionnelles) et dans le code de la construction et de l'habitation, au titre de la sécurité des établissements recevant du public (ERP).

1. La loi du 10 janvier 1991

L'article 16 de la loi Évin pose explicitement le principe de l'interdiction de fumer dans les lieux affectés à un usage collectif sauf dans les emplacements réservés expressément aux fumeurs. Cette disposition a depuis été codifiée à l'article L.  3511-7 du code de la santé publique. Les obligations qu'elle édicte s'appliquent de la même façon qu'il s'agisse de lieux relevant du secteur public ou du secteur privé.

Article L. 3511-7 du code de la santé publique

(Ordonnance nº 2006-596 du 23 mai 2006, art. 5,
Journal Officiel du 25 mai 2006)

Il est interdit de fumer dans les lieux affectés à un usage collectif, notamment scolaire, et dans les moyens de transport collectif, sauf dans les emplacements expressément réservés aux fumeurs.

Un décret en Conseil d'État fixe les conditions d'application de l'alinéa précédent.

Ces dispositions visent en premier lieu à protéger les non-fumeurs au sein d'un espace public ou d'un lieu de vie collectif, mais il est clair qu'elles contribuent également à créer un environnement favorable à l'arrêt de la consommation de tabac.

2. Le décret du 29 mai 1992

Le décret d'application n° 92-478 du 29 mai 1992 fixant « les conditions d'application de l'interdiction de fumer dans les lieux affectés à un usage collectif » a précisé l'étendue de l'interdiction de fumer dans lesdits lieux, ainsi que les dérogations qui peuvent y être apportées par la mise à disposition d'espaces pour les fumeurs (Art. 3511-1 à 13 du code de la santé publique).

CODE DE LA SANTÉ PUBLIQUE

Section 1 : Interdiction de fumer dans les lieux affectés à un usage collectif

Article R 3511-1

L'interdiction de fumer dans les lieux affectés à un usage collectif prévue à l'article L. 3511-7 s'applique :

1º Dans tous les lieux fermés et couverts accueillant du public ou qui constituent des lieux de travail ;

2º Dans les moyens de transport collectif ;

3º Dans les lieux non couverts fréquentés par les élèves des écoles, collèges et lycées publics et privés, pendant la durée de cette fréquentation.

Article R 3511-2

L'interdiction de fumer ne s'applique pas dans les emplacements qui sont mis à la disposition des fumeurs, au sein des lieux mentionnés à l'article R. 3511-1.

Ces emplacements sont déterminés par la personne ou l'organisme responsable de ces lieux, en tenant compte de leur volume, disposition, condition d'utilisation, d'aération et de ventilation et de la nécessité d'assurer la protection des non-fumeurs.

Article R 3511-3

En dehors des cas régis par les articles R. 3511-9 à R. 3511-13 et de l'article
74-1 du décret du 22 mars 1942 sur la police, la sûreté et l'exploitation des voies ferrées d'intérêt général et d'intérêt local, les emplacements mis à disposition des fumeurs sont soit des locaux spécifiques, soit des espaces délimités qui doivent respecter les normes suivantes :

a) Débit minimal de ventilation de 7 litres par seconde et par occupant, pour les locaux dont la ventilation est assurée de façon mécanique ou naturelle par conduits,

b) Volume minimal de 7 mètres cubes par occupant, pour les locaux dont la ventilation est assurée par des ouvrants extérieurs.

Un arrêté pris par le ministre chargé de la santé et, s'il y a lieu, par le ministre compétent, peut établir des normes plus élevées pour certains locaux en fonction de leurs conditions d'utilisation.

Article R 3511-4

Sous réserve de l'application de l'article R. 3511-5, dans les établissements mentionnés aux articles L. 231-1 et L. 231-1-1 du code du travail, il est interdit de fumer dans les locaux clos et couverts, affectés à l'ensemble des salariés, tels que les locaux d'accueil et de réception, les locaux affectés à la restauration collective, les salles de réunion et de formation, les salles et espaces de repos, les locaux réservés aux loisirs, à la culture et au sport, les locaux sanitaires et médico-sanitaires.

Article R 3511-5

Dans les établissements mentionnés aux articles L. 231-1 et L. 231-1-1 du code du travail, l'employeur établit, après consultation du médecin du travail, du comité d'hygiène et de sécurité et des conditions de travail ou, à défaut, des délégués du personnel :

- pour les locaux mentionnés à l'article R. 3511-4, un plan d'aménagement des espaces qui peuvent être, le cas échéant, spécialement réservés aux fumeurs ;

- pour les locaux de travail autres que ceux prévus à l'article R. 3511-4, un plan d'organisation ou d'aménagement destiné à assurer la protection des non-fumeurs. Ce plan est actualisé en tant que de besoin tous les deux ans.

Article R 3511-6

La décision de mettre des emplacements à la disposition des fumeurs est soumise à la consultation du comité d'hygiène et de sécurité et des conditions de travail ou, à défaut, des délégués du personnel, ainsi que du médecin du travail.

Cette consultation est renouvelée au moins tous les deux ans.

Article R 3511-7

Une signalisation apparente rappelle le principe de l'interdiction de fumer dans les lieux mentionnés à l'article R. 3511-1 et indique les emplacements mis à la disposition des fumeurs.

Article R 3511-8

Les dispositions de la présente section s'appliquent sans préjudice des dispositions législatives et réglementaires concernant l'hygiène et la sécurité, notamment celle du titre III du livre II du code du travail.

Article R 3511-9

Dans l'enceinte des établissements d'enseignement publics et privés, ainsi que dans tous les locaux utilisés pour l'enseignement, des salles spécifiques, distinctes des salles réservées aux enseignants, peuvent être mises à la disposition des enseignants et des personnels fumeurs.

En outre, dans l'enceinte des lycées, lorsque les locaux sont distincts de ceux des collèges, et dans les établissements publics et privés dans lesquels sont dispensés l'enseignement supérieur et la formation professionnelle, des salles, à l'exclusion des salles d'enseignement, de travail et de réunion, peuvent être mises à la disposition des usagers fumeurs.

Article R 3511-10

Dans les locaux à usage collectif utilisés pour l'accueil et l'hébergement des mineurs de moins de seize ans, ceux-ci n'ont pas accès aux emplacements mis à la disposition des fumeurs.

Article R 3511-11

Dans les aéronefs commerciaux français ou exploités conformément à la réglementation française, à l'exception des vols intérieurs d'une durée inférieure à deux heures, des places peuvent être réservées aux fumeurs à condition que la disposition des places permette d'assurer la protection des non-fumeurs.

Article R 3511-12

À bord des navires de commerce et à bord des bateaux de transports fluviaux, y compris les bateaux stationnaires recevant du public, exploités conformément à la réglementation française, une organisation des espaces, éventuellement modulable, peut être prévue pour mettre des places à la disposition des fumeurs, dans la limite de 30 % de la surface des salles à usage de bar, de loisirs et de repos et de celle des cabines collectives.

Article R 3511-13

Dans les locaux commerciaux, où sont consommés sur place des denrées alimentaires et des boissons, à l'exception des voitures-bars des trains, une organisation des lieux, éventuellement modulable, peut être prévue pour mettre des espaces à la disposition des usagers fumeurs.

Comme l'a rappelé² M. Marc Dandelot, conseiller d'État, l'existence de ces emplacements mis à disposition des fumeurs n'est pas un droit. Ceux-ci peuvent être soit des espaces spécifiques, soit des espaces délimités respectant des normes précises de ventilation et de volume.

Le non respect des dispositions réglementaires expose la personne qui fume hors d'un emplacement réservé à une amende de 3^ème classe³ et la personne ou l'organisme responsable d'un lieu où la loi n'est pas où est mal appliquée à une amende de 5^ème classe⁴.

CODE DE LA SANTÉ PUBLIQUE

Article R 3512-1

Le fait de fumer dans l'un des lieux mentionnés à l'article R. 3511-1, hors d'un emplacement mis à la disposition des fumeurs, est puni de l'amende prévue pour les contraventions de la 3e classe.

Article R 3512-2

Est puni de l'amende prévue pour les contraventions de la 5e classe le fait de :

1º Réserver aux fumeurs des emplacements non conformes aux dispositions de la section I du chapitre Ier du présent titre ;

2º Ne pas respecter les normes de ventilation prévues à l'article R. 3511-3 ;

3º Ne pas mettre en place la signalisation prévue à l'article R. 3511-7.

Comme l'a rappelé récemment M.  Claude Évin⁵, « le principe est donc clairement celui de l'interdiction de fumer et non, contrairement à l'idée généralement répandue, qu'il est obligatoire de prévoir des espaces non-fumeurs. Un récent sondage montre en effet que les propriétaires de cafés et restaurants, notamment, considèrent, dans leur grande majorité, que le principe est qu'il est permis de fumer mais qu'ils doivent mettre des espaces à disposition des non-fumeurs⁶. En réalité, l'espace public est, selon la loi, non-fumeur ; la présence de fumeurs n'est qu'une tolérance. ».

B. LA LOI DU 10 JANVIER 1991 ET SON DÉCRET D'APPLICATION SONT GLOBALEMENT MAL APPLIQUÉS

Comme l'a rappelé M. Gérard Dubois, président d'« Alliance contre le tabac », qui regroupe une trentaine d'organisations, « la très mauvaise application de la loi Évin est chose connue »⁷.

Le rapport d'évaluation de la loi de 1991 relative à la lutte contre le tabagisme et l'alcoolisme, élaboré en 1999 par le Conseil scientifique de l'évaluation présidé par M.  Guy Berger, a montré que si le décret du 29 mai 1992 est globalement bien respecté dans les transports, des difficultés d'application sont fréquemment relevées dans les bars et restaurants.

L'évaluation de la loi a également montré que c'est souvent dans les établissements publics que la loi a été le plus mal appliquée, notamment dans les hôpitaux et dans les établissements scolaires, où la circulaire d'application du ministère de l'éducation nationale n'a d'ailleurs été édictée qu'en 2002, donc plus de dix ans après la promulgation de la loi.

Les établissements scolaires offrent un exemple topique de la mauvaise application de la loi de 1991 et de son décret d'application. En effet, comme l'a rappelé Mme Bernadette Roussille, membre de l'Inspection générale des affaires sociales (IGAS)⁸, « l'article R. 3511-9 introduit une grande confusion. Il autorise la création d'espaces fumeurs pour les professeurs, à condition que ce ne soit pas dans les salles des professeurs, et pour les usagers fumeurs - dont, éventuellement, les lycéens. À l'exclusion des salles d'enseignement, de travail et de réunion, on peut donc mettre à la disposition des lycéens des lieux fumeurs. Dans la réalité, les lieux fumeurs des lycées sont les salles des professeurs, où il est théoriquement interdit de fumer, pour les professeurs ; et les cours de récréation pour les lycéens, où il est également interdit de fumer. La loi ne s'applique donc pas du tout et on ne saurait en rester là ».

Enfin, la loi est également mal appliquée dans les lieux de travail.

Le récent rapport de l'IGAS relatif à l'interdiction de fumer dans les lieux accueillant du public en France, présenté en décembre 2005 par Mme Bernadette Roussille, a estimé que le décret du 29 mai 1992 est « appliqué au maximum à 60 % dans les lieux de travail du secteur privé et peut-être encore moins dans le secteur public ».

C. LA LOI DE 1991, ET SURTOUT SON DÉCRET D'APPLICATION, COMPORTENT DES FAIBLESSES INTRINSÈQUES

Même bien appliqués, la loi et le décret ne satisfont plus aux exigences accrues de protection de la santé des personnes.

Ce sont surtout les faiblesses du décret d'application qui fragilisent l'ensemble du dispositif juridique.

1. Les séparations des zones fumeurs et non-fumeurs sont souvent purement virtuelles

M.  Gérard Dubois, président d'« Alliance contre le tabac », a mis en évidence, au titre des faiblesses du dispositif, « la notion de délimitation qui a donné lieu à des excès. On a vu des tables de non-fumeurs au milieu de tables de fumeurs. L'absence de séparation physique a été à juste titre critiquée »⁹.

Au lieu de définir précisément le terme d' « emplacement » utilisé par le législateur, le décret fait indistinctement référence à des « locaux » ou des « emplacements » réservés aux fumeurs, sans que soit à aucun moment énoncée la nécessité de mettre obligatoirement en place des locaux hermétiquement clos.

M.  Marc Dandelot, conseiller d'État, a ainsi pu souligner le caractère paradoxal des textes¹⁰ : « la finalité du texte étant d'assurer la protection des non-fumeurs, les emplacements non-fumeurs ne sont possibles que s'ils l'assurent - ce dont on n'a pas tenu compte, puisque l'on s'assure de la place des fumeurs, mais pas de celle de la fumée ! ».

Il est vrai qu'en 1991, on se préoccupait encore davantage de la gêne occasionnée par le tabac que du danger sanitaire qu'on lui supposait.

2. Les normes de ventilation prévues par le décret de mai 1992 sont insuffisantes.

Le débit minimal de ventilation de 7 litres par seconde et par occupant, pour les locaux dont la ventilation est assurée de façon mécanique ou naturelle par conduits, comme le volume minimal de 7 mètres cubes par occupant, pour les locaux dont la ventilation est assurée par des ouvrants extérieurs, apparaissent aujourd'hui nettement insuffisants au regard des connaissances scientifiques pour assurer une protection optimale de la santé des occupants de ces locaux.

M.  Philippe Mourouga, directeur du département « prévention et dépistage » de l'Institut national du cancer (INCa), a ainsi fait valoir que « plusieurs rapports ont permis de démontrer que les systèmes de ventilation ne peuvent en aucun cas nettoyer l'air ambiant des cancérogènes qui y sont présents » et que c'est pourquoi « la conférence des Parties de la convention-cadre de l'OMS a rejeté l'idée d'une ventilation dans les espaces fermés ». En particulier, « une étude de 2003 du Joint Research Center a montré que les moyens de ventilation ne permettaient pas de diminuer le taux de cancérigènes présents dans l'air en le ramenant à un niveau acceptable par rapport aux normes de pollution environnementale » ¹¹.

De plus, ces normes de ventilation suggèrent l'existence d'un seuil d'exposition sans danger, alors que les dernières connaissances scientifiques concluent nettement en sens inverse.

3. La logique de répartition des espaces fait l'impasse sur la protection des salariés et sur celle des fumeurs

C'est tout spécialement en ce qui concerne la protection des salariés que le dispositif juridique relatif à la protection des non-fumeurs se révèle insuffisant.

En effet, la loi répartit les espaces affectés à l'usage du public entre des zones fumeurs et des zones non-fumeurs « en faisant l'impasse sur la présence, dans ces lieux, d'employés, de travailleurs » ¹² qui sont pourtant exposés au premier chef au tabagisme passif.

Plusieurs études démontrent d'ailleurs sans ambiguïté que les employés du secteur CHRD (cafés, hôtels, restaurants, discothèques) sont particulièrement exposés¹³.

De plus, la loi Évin vise uniquement la protection des non-fumeurs et ignore totalement le fait que les fumeurs exposés au tabagisme passif cumulent les effets du tabagisme actif et passif.

4. La rédaction des dispositions applicables à certains lieux est peu lisible

Ceci est particulièrement vrai pour les établissements d'enseignement (écoles, collèges, lycées, publics et privés, ainsi que dans les universités et lieux d'enseignement professionnel).

En effet, dans ces lieux, des salles spécifiques - mais qui doivent être distinctes des salles d'enseignement, de travail et de réunion et des salles réservées aux enseignants - peuvent être mises à la disposition des enseignants et des personnels fumeurs. Au lycée, il est même possible de mettre en place des espaces fumeurs ouverts à tous les usagers fumeurs, dès lors que les locaux concernés sont distincts de ceux des collèges (dans ce cas, les mineurs de moins de seize ans n'ont pas accès à ces emplacements). Enfin, par dérogation au principe général qui limite l'interdiction de fumer aux lieux fermés et couverts, il est expressément interdit de fumer dans les lieux non couverts (c'est-à-dire les cours) des écoles, collèges, et lycées.

La complexité de ces règles rend bien souvent la situation confuse dans ces établissements d'enseignement.

5. Les responsables des infractions ne sont pas clairement identifiés

Comme on l'a vu, le fait de réserver aux fumeurs des emplacements non conformes, de ne pas respecter les normes de ventilation ou de ne pas mettre en place une signalisation apparente est puni d'une contravention de 1 500 euros maximum (contravention de 5^ème classe). Toutefois, l'article R. 3512-2 du code de la santé publique ne précise pas qui sont les responsables des locaux concernés devant être sanctionnés en cas de manquement aux prescriptions réglementaires.

6. Les moyens de contrôle sont insuffisants

Dans son avis du 18 juillet 1997 sur l'évaluation de la loi de 1991 relative à la lutte contre le tabagisme et l'alcoolisme, le Conseil scientifique de l'évaluation a estimé que l'applicabilité de la loi « ne peut se limiter à une étude de ses aspects juridiques » et qu'il convient également de se pencher sur la façon dont les services de l'État (police, justice, répression des fraudes, travail...) contrôlent l'application de ses dispositions. Sur ce point, l'instance d'évaluation présidée par M. Guy Berger a souligné en 1999 l'absence d'autorité spécifique désignée pour veiller au respect de l'application de la loi.

Cette faiblesse des moyens consacrés au pouvoir de rechercher les infractions à la loi Évin a été largement corrigée par la loi du 9 août 2004 relative à la santé publique qui étend ce pouvoir aux inspecteurs du travail, aux médecins inspecteurs de la santé publique, aux inspecteurs de l'action sanitaire et sociale et aux inspecteurs du génie sanitaire. Toutefois, Mme Véronique Bony, chef adjointe du bureau des pratiques addictives à la Direction générale de la Santé (DGS), a fait remarquer que l'application de ces mesures suppose une procédure d'habilitation et d'assermentation par décret de ces agents qui n'a pas encore été mise en œuvre. De ce fait « ils ne peuvent dresser des procès-verbaux faisant foi et permettant aux procureurs de poursuivre les infractions »¹⁴.

II.- DES ÉVOLUTIONS SCIENTIFIQUES, JURIDIQUES ET SOCIÉTALES APPELLENT UN NOUVEAU DISPOSITIF

Mal appliqués et recélant des faiblesses intrinsèques, la loi du 10 janvier 1991 et son décret d'application doivent également s'adapter aux évolutions scientifiques, juridiques et sociétales.

A. LA CONNAISSANCE SCIENTIFIQUE SUR LA NOCIVITÉ DU TABAGISME PASSIF A PROGRESSÉ

L'inadaptation du régime juridique actuel est d'autant plus regrettable que la toxicité du tabagisme passif, défini comme « le fait d'inhaler involontairement la fumée dégagée par un ou plusieurs fumeurs », est aujourd'hui scientifiquement avérée.

La rapport du groupe de travail « Tabagisme passif » de la direction générale de la santé (DGS) présidé par le Professeur Bertrand Dautzenberg soulignait dès 2000 que « lors de la préparation de la loi Évin, les données scientifiques disponibles sur les effets du tabagisme passif étaient peu nombreuses et encore sujettes à des critiques. Les premiers rapports publiés en 1988 aux États-Unis laissaient encore beaucoup de points d'ombre ».

Aujourd'hui, le tabagisme - y compris le tabagisme passif - est devenu un problème réel et reconnu de santé publique. Des objectifs de lutte contre le tabagisme ont d'ailleurs été inscrits dans la loi du 9 août 2004 relative à la santé publique.

1. La toxicité du tabagisme passif, de mieux en mieux établie, n'est plus niée

Le Professeur Bertrand Dautzenberg a confirmé devant la mission que « si à la fin des années 1980, les connaissances sur le tabagisme passif étaient encore relativement incomplètes, elles sont désormais parfaitement établies »¹⁵. L'évidence de la grande nocivité du tabagisme passif est donc désormais scientifiquement acquise.

Alors même que les fabricants de tabac l'ont pourtant longtemps niée, plus personne ne conteste aujourd'hui la nocivité du tabagisme passif.

On sait ainsi de façon certaine que la fumée de tabac contient quelque 4 000 substances chimiques sous forme de particules ou à l'état gazeux. On sait aussi que 60 de ces substances sont connues ou suspectées de provoquer le développement de cancers et de nombreuses autres substances sont également toxiques.

La concentration de certaines de ces substances est même plus élevée dans la fumée secondaire - également appelée « fumée de tabac environnementale » (FTE) ou « fumée de tabac ambiante » (FTA), c'est-à-dire la fumée produite par la fumée de cigarette - que dans la fumée inhalée par le fumeur. « Entre deux bouffées, quand le feu couve et la combustion est moins bonne, la fumée devient encore plus toxique » et « cette fumée contient, du fait de la mauvaise combustion, dix fois plus de monoxyde de carbone, douze fois plus de benzopyrène et cinquante fois plus d'arséniures que le courant principal inhalé par le fumeur ! »¹⁶.

De plus, les particules de la fumée du courant secondaire sont plus petites que celles contenues dans la fumée expirée par le fumeur. Elles sont si petites qu'elles se comportent comme des gaz et peuvent pénétrer dans les voies respiratoires inférieures et être absorbées par le système sanguin. Or, plus les particules sont petites, plus elles restent longtemps suspendues dans l'atmosphère. « Il faut compter trois heures pour que le taux de particules revienne à la normale et l'imprégnation des tentures et tissus crée un effet de « relargage » très prolongé - mais sur lequel nous n'avons pour l'heure aucune donnée sanitaire précise »¹.

Le centre international de recherche sur le cancer (CIRC) a classé en 2002 la fumée secondaire en cancérogène de catégorie 1. De plus, le tabac est « également une substance mutagène et reprotoxique, y compris pour les deuxièmes générations »¹.

Depuis l'entrée en vigueur de la loi Évin, de nombreux rapports scientifiques ont eu l'occasion de préciser les risques sanitaires liés à l'exposition à la fumée du tabac.

Conclusions des principaux rapports publiés depuis la loi du 10 janvier 1991 (source : Institut national du Cancer)

1992

L'agence américaine de protection de l'environnement (US Environmental Protection Agency) classe la fumée secondaire comme un cancérogène humain connu et conclut que le tabagisme passif provoque le cancer.¹⁷

1997

Le rapport du conseil australien pour la recherche médicale et en santé (Australian National Health and Medical Research Council) conclut que le tabagisme passif entraîne des affections des voies respiratoires inférieures chez les enfants et le cancer du poumon chez les adultes.¹⁸

1997

Le rapport de l'Académie de Médecine (France) conclut que « la fumée du tabac constitue la source la plus dangereuse de pollution de l'air, en raison de sa concentration élevée en produits toxiques mais aussi parce qu'on y est exposé à tout âge et pendant des périodes beaucoup plus longues que celles pendant lesquelles on subit une pollution atmosphérique extérieure ».¹⁹

1997

Le rapport de l'Agence californienne de protection de l'environnement (California US Environmental Protection Agency) présente l'état de la connaissance sur la relation causale et probable entre l'exposition à la fumée de tabac et différentes pathologies.²⁰

1999

La consultation d'experts de l'Organisation mondiale de la santé, sur « la tabagie environnementale et la santé des enfants » conclut que le tabagisme passif provoque des maladies respiratoires et des infections de l'oreille moyenne; il réduit par ailleurs le développement et la fonction pulmonaires chez l'enfant.²¹

2000

Le rapport de l'OMS, sur les règles concernant la qualité de l'air pour l'Europe de 2000 (Air quality guidelines for Europe 2000) conclut qu'«il n'existe pas de preuve permettant un niveau d'exposition sans danger ».

2001

Le rapport remis au Directeur général de la santé (France) sur Le tabagisme passif, présente l'état de la connaissance en 2001 et établit que « les données scientifiques récentes ... apportent en 2001 des preuves scientifiques ne laissant plus de doute sur les effets de la fumée du tabac sur la santé de l'entourage des fumeurs qu'il s'agisse d'enfants ou d'adultes ».²²

2005

LE RAPPORT DE L'AGENCE CALIFORNIENNE DE PROTECTION DE L'ENVIRONNEMENT (CALIFORNIA ENVIRONMENTAL PROTECTION AGENCY) INTITULÉ « TENTATIVE D'IDENTIFICATION DE LA FUMÉE DE TABAC À UN ÉLÉMENT POLLUANT » (« PROPOSED IDENTIFICATION OF ENVIRONMENTAL TOBACCO SMOKE AS A TOXIC AIR CONTAMINANT »)²³ PROCÈDE À UNE MISE À JOUR DE SON RAPPORT DE 1997 ET DE L'ÉVOLUTION DES CONNAISSANCES DES EFFETS SUR LA SANTÉ.

2. Des associations causales avec plusieurs cancers et avec d'autres pathologies non cancéreuses sont désormais certaines

Depuis la loi du 10 janvier 1991, de nombreuses études scientifiques ont permis de faire progresser la connaissance sur la causalité certaine et la causalité probable de la fumée de tabac secondaire pour différents types de pathologies.

Comme l'a résumé M. Philippe Mourouga, directeur du département
« prévention et dépistage » de l'Institut national du cancer (INca), « l'évidence n'a fait que croître au fil des études et la probabilité d'association a été établie pour de multiples localisations »²⁴.

Désormais, des associations causales certaines sont établies en ce qui concerne plusieurs cancers mais aussi pour beaucoup d'autres pathologies non cancéreuses (maladies cardio-vasculaires, maladies respiratoires et mortalité et morbidité périnatales).

a) Les cancers

Pendant de nombreuses années, la thèse selon laquelle le tabac était un facteur de risque pour le cancer était contestée. Elle fait aujourd'hui l'objet d'un consensus.

Depuis les années 1990, la relation entre le tabac et le cancer du poumon est, par exemple, certaine et largement diffusée dans le milieu scientifique. D'après le rapport de l'Académie de médecine de 1997, « environ 150 décès consécutifs à un cancer du poumon sont dus chaque année au tabagisme passif. Ces décès sont totalement évitables, et touchent des personnes qui ont été exposées à un risque qu'elles n'ont pas choisi de subir »²⁵.

Des associations causales certaines ou probables ont, par ailleurs, été établies pour d'autres cancers.

Tableaux récapitulatifs des études avant et après 1997 - causes certaines et causes probables pour les cancers²⁶

Types de cancers	Nombre d'études en ou avant 1997	Nombre d'études depuis 1997	Résultats de 1997 état de la preuve quant à l'association causale	Résultat depuis 1997 état de la preuve quant à l'association causale
Tous les cancers : (chez l'adulte)	5	1	Probable	Probable
Chez l'enfant Mère fumeuse Père fumeur	7 1	6 6	Non démontrée Non démontrée	Non démontrée Probable
Poumon	19	22	Certaine	Certaine (accentuée)
Sein	4	22	Non démontrée	Certaine
Tête et cou	0	2	Non étudié	Non démontrée
Sinus nasaux	3	0	Certaine	Certaine
Nasopharyngés	0	4	Aucune étude	Probable
Col	4	2	Probable	Probable
Lymphomes (enfant)	6	6	Non démontrée	Probable
Cerveau (enfant)	10	12	Non démontrée	Probable
Cerveau (adulte)	3	0	Non démontrée	Non démontrée
Vessie	2	1	Non démontrée	Non démontrée
Estomac	1	3	Non démontrée	Non démontrée
Leucémie (enfant)	8	10	Non démontrée	Non démontrée

Source : Tableau 7.0A du rapport de la calEPA (2005)

b) Le risque cardio-vasculaire

M. le Professeur Bertrand Dautzenberg a rappelé que « beaucoup de gens croient que le tabagisme tue une quinzaine d'années plus tard ; ce n'est pas la vérité. Pour le fumeur, la mortalité est pour moitié liée au cancer ; mais l'essentiel de la mortalité liée au tabagisme passif est d'origine cardio-vasculaire et donc immédiate »²⁷.

Le risque quantitativement le plus important est donc bien le risque cardio-vasculaire. Or, l'impact du tabac sur les maladies cardio-vasculaires n'a été compris que dans le courant des années 1990, voire dans les années 2000, notamment après la publication, en 1997, du rapport de Maurice Tubiana pour l'Académie de médecine. Il résulte de ces études que le risque cardio-vasculaire n'est pas un risque de long terme.

La fumée a en effet des effets immédiats sur la tension artérielle et sur le rythme cardiaque, comme l'ont illustré les études réalisées dans le canton d'Helena (Montana) aux États-Unis. Le Professeur Yves Martinet, président du Comité national contre le tabagisme (CNCT), a indiqué que l'expérience d'Helena « a été confirmée par une deuxième étude réalisée à Pueblo, dans le Colorado »²⁸ : « à Helena, on a pu noter une chute de 40 % des admissions aux urgences pour infarctus du myocarde lors des 6 mois de l'interdiction de fumer dans les lieux publics, puis une reprise de la valeur initiale quand cette mesure fut rapportée²⁹ » ; « à Pueblo, la baisse des infarctus a été de 30 %³⁰. »

L'effet est également immédiat pour la thrombose des vaisseaux.

L'exposition, même brève, à la fumée secondaire peut donc avoir un effet immédiat sur le système cardio-vasculaire.

Tableaux récapitulatifs des études avant et après 1997 - causes certaines et causes probables pour les maladies cardio-vasculaires³¹

Pathologie	Nombre d'études en ou avant 1997	Nombre d'études depuis 1997	Résultats de 1997 : état de la preuve quant à l'association causale	Résultat depuis 1997 : état de la preuve quant à l'association causale
Maladies coronariennes	18	6a	Certaine	Certaine
Altération des propriétés vasculaire	6	10b	Probable	Certaine
Tolérance à l'exercice	4	0	Probable	Probable
AVC	0	1	Non évaluée	Probable

Source : Tableau 8.01 du rapport de la CalEPA (2005)

a Inclut trois études épidémiologique et trois méta- analyses ;

b Inclut huit études épidémiologiques et deux études animales.

c) Le risque respiratoire

S'agissant des maladies respiratoires, des associations causales certaines sont établies pour ce qui concerne l'asthme et pour les infections des voies aériennes supérieures (otites et rhinopharyngites) et inférieures (bronchites et pneumonies).

Tableaux récapitulatifs des études avant et après 1997 - causes certaines et causes probables pour les maladies respiratoires³²

Maladies Respiratoires	Nombre d'études avant 1997	Nombre d'études depuis 1997	Résultats de 1997 : état de la preuve quant à une association causale	Résultats depuis 1997 : état de la preuve quant à une association causale
Asthme (enfant) - aggravation	8	14	Certaine	Certaine
Asthme (adulte) - aggravation	4	7	Probable	Certaine
Maladies respiratoires	0	9	Certaine	Certaine
Otite moyenne ± effusion	22	7	Certaine	Certaine
Irritation des yeux et du nez	18	14	Certaine	Certaine
Asthme (enfant) - induction	37	37	Certaine	Certaine
Asthme (adulte) - induction	2	15	Probable	Certaine
Développement poumon (enfant)	8	7	Probable	Probable (accentuée)
Symptômes respiratoires (enfant)	6	4	Certaine	Certaine
Symptômes respiratoires (adulte)	20	5	Probable	Probable (accentuée)

Source : Tableau 6 du rapport de la CalEPA (2005).

d) La morbidité et la mortalité infantile

M.  le Professeur Bertrand Dautzenberg a précisé que « chez les enfants, le tabagisme passif est responsable d'un doublement de la mort subite du nourrisson, d'une augmentation du nombre des infections respiratoires - un quart de plus si un parent fume, 50 % avec deux fumeurs à la maison, 75 % s'il y en a trois - et des crises d'asthme »³³.

Dans la déclaration des 7^es rencontres nationales d'Angers³⁴ « Femme et tabac » de mai 2006, il a par ailleurs été rappelé que le tabagisme parental pénalise gravement les soins périnataux avec une « forte augmentation des risques de fausse couche précoce, de grossesse extra-utérine, de prématurité et de grande prématurité, de retard pondéral à la naissance, de mort fœtale pendant le troisième trimestre, et aussi de mort subite du nourrisson ou de troubles respiratoires parfois très graves pendant la première enfance ».

Tableaux récapitulatifs des études avant et après 1997 - causes certaines et causes probables pour la morbidité et la mortalité périnatale³⁵

Condition Sanitaires	Nombre d'études avant 1997	Nombre d'études depuis 1997	Résultats de 1997 : état de la preuve quant à l'association causale	Résultats depuis 1997 : état de la preuve quant à l'association causale
Diminution du poids de naissance	24	18	Certaine	Certaine (Accentuée)
Faible poids à la naissance	13	9	Certaine	Certaine (Accentuée)
Syndrome de mort subite du nourrisson	10	9	Certaine	Certaine (Accentuée)
Accouchement prématuré	6	7	Probable	Certaine
Retard de croissance intra-utérin	5	8	Probable	Probable (accentuée)
Avortement spontané	5	4	Probable*	Probable*
Malformations	5	6	Non démontrée	Non démontrée

Source : Tableau 3 (chap.3) et tableau 4 (chap.4) du rapport de la CalEPA (2005)

*L'interprétation est équivoque compte tenu de l'effet confondant possible du tabagisme paternel.

La connaissance des effets sur la santé du tabagisme passif a donc considérablement progressé depuis l'entrée en vigueur de la loi Évin et peut être résumée comme suit.

Résumé des effets sur la santé
(Source INCa, à partir de l'étude de CalEPA, 2005)³⁶

Effets cancérogènes
Association causale certaine	Association causale probable
Cancer du poumon	Cancer du col de l'utérus
Cancer des sinus de la face	Cancer nasopharyngé
Cancer du sein chez les femmes préménopausées	Cancer du cerveau et lymphomes chez les enfants
	Tous les sites de cancer chez les enfants et les adultes

Effets cardiovasculaires de la fumée de tabac secondaire
Association causale certaine	Association causale probable
Mortalité par pathologie cardiaque	Risque plus élevé d'accident vasculaire cérébral chez les adultes
Morbidité coronarienne aiguë et chronique
Altération des propriétés vasculaires

Effets sur le système respiratoire
Association causale certaine	Association causale probable
Infections des voies respiratoires inférieures aiguës chez l'enfant (Exemple : bronchite et pneumonie)	Symptômes respiratoires chroniques chez l'adulte
Infections de l'oreille moyenne chez les enfants	Exacerbation de la fibrose kystique
Symptômes respiratoires chroniques chez les enfants
Irritation des yeux et du nez chez les adultes
Induction et aggravation de l'asthme chez les enfants et les adultes

Effets sur le développement du foetus et sur le système de reproduction
Association causale certaine	Association causale probable
Diminution de poids à la naissance	Avortement spontané
Syndrome de mort subite du nourrisson	Impact défavorable sur le développement cognitif et comportemental
Accouchement prématuré	Sensibilisation allergique
Faible poids à la naissance	Diminution de la fonction pulmonaire
	Effets dommageables sur la fertilité
	Troubles du cycle menstruel

3. Les chiffres de la mortalité liée au tabagisme passif sont désormais mieux connus, même s'ils doivent être encore affinés.

Si les fumeurs eux-mêmes sont de très loin les premières victimes du tabac (plus de 66 000 morts par an en France), une étude parue dans le « British Medical Journal » en avril 2004 a montré que le risque de mortalité était augmenté de 15 % chez les adultes abstinents vivant quotidiennement dans une atmosphère enfumée.

On dispose maintenant d'estimations relatives à la mortalité due au tabagisme passif. Ainsi, l'Académie de médecine³⁷, extrapolant les chiffres des États-Unis, a estimé en 1997 que cette mortalité concernait de 2 500 à 3 000 décès par an en France, tandis qu'un récent rapport européen³⁸ avance le chiffre de 5 840 morts de tabagisme passif dans notre pays.

Comme l'a fait remarquer M.  Philippe Mourouga, directeur du département « prévention et dépistage » de l'Institut national du cancer, « dans ces estimations, on tient compte du tabagisme passif subi par les non-fumeurs mais aussi par les fumeurs, car un certain nombre de morts sont dus à la fumée du tabac secondaire »³⁹.

Il convient de souligner qu'un rapport publié au printemps 2006 et émanant de plusieurs organismes ou ONG européens regroupés au sein de Smoke Free Partnership (European Respiratory Society, Cancer research UK, Institut national du cancer/France et European Hearth Network) a indiqué que le tabagisme passif coûte la vie, chaque année, à 79 000 habitants des 25 pays de l'Union européenne. 72 000, soit plus de 90 %, le subissent à leur domicile et 7 000 dans leur entreprise. D'après la même étude, le bilan au sein de l'Union européenne chez les personnes qui travaillent dans les bars, les restaurants et les discothèques s'élève à 352 tués, soit près d'un décès par jour.

Même si les études sur la mortalité liée au tabagisme passif doivent encore être affinées par des enquêtes épidémiologiques, car les chiffres disponibles paraissent encore parfois assez approximatifs, il n'est évidemment pas acceptable de laisser mourir des milliers de personnes chaque année du fait du tabagisme passif.

Le Professeur Bertrand Dautzenberg a ainsi fait remarquer que « depuis le moment où Yves Bur a présenté sa proposition de loi⁴⁰, 2 300 personnes sont mortes du tabagisme passif, cependant que la consommation a baissé de 8 à 10  % dans les pays où l'on a interdit de fumer dans les lieux publics. Au total, 7 000 morts grosso modo auraient été évités ».

4. Il n'y a pas de niveau d'exposition au tabagisme passif sans risque

Le rapport du Centre international de recherche contre le cancer (CIRC) de 1987, comme celui de l'OMS de 2000 ou celui du Surgeon General du ministère américain de la santé de 2006 ont par ailleurs établi qu'il n'y a pas de niveau d'exposition sans risque, ni de seuil pour un risque que l'on pourrait considérer comme « acceptable ».

Il ne s'agit pas ici de rechercher à tout prix un « risque zéro », tout à fait illusoire et qui supposerait d'ailleurs une prohibition totale du tabac. Il s'agit bien de comprendre qu'il n'est pas possible d'affirmer scientifiquement que la fumée de tabac inhalée à petite dose ne comporte pas de danger.

Les connaissances scientifiques les plus récentes relatives aux conséquences sur la santé du tabagisme passif ont été synthétiquement exposées dans le rapport de juin 2006 du « Surgeon General » des États-Unis. Elles confirment les études précédentes et insistent sur la nocivité de toute exposition, même brève.

Résumé des plus récentes connaissances relatives aux conséquences sur la santé de l'exposition involontaire à la fumée du tabac : le rapport⁴¹ de juin 2006 du « Surgeon General » des États-Unis.

(Traduit par le Pr. Gérard Dubois, président de l'Alliance Contre le Tabac)

1. Le Surgeon General des États-Unis conclut que le fait de respirer même une petite quantité de fumée secondaire crée un risque pour la santé. Les preuves scientifiques établissent qu'il n'y a pas de niveau d'exposition sans risque.

2. Le tabagisme passif est une cause de cancer du poumon.

a. La fumée secondaire est un carcinogène connu pour l'homme et contient plus de 50 substances cancérogènes.

b. Les concentrations de nombre des substances cancérogènes ou toxiques sont potentiellement plus élevées dans la fumée secondaire que dans la fumée inhalée par les fumeurs.

3. Le tabagisme passif est une cause de maladie cardiaque.

a. Respirer de la fumée de tabac, même sur une courte période de temps, peut avoir immédiatement des conséquences néfastes sur le système cardiovasculaire, interférant avec le fonctionnement normal du cœur, du sang et des vaisseaux de telle manière que le risque de crise cardiaque augmente.

b. Même une courte exposition dans une salle enfumée peut modifier les plaquettes sanguines, endommager l'épithélium vasculaire, abaisser les réserves coronaires, réduire la variabilité du rythme cardiaque.

c. Les personnes déjà atteintes d'une affection cardiaque sont particulièrement à haut risque d'effets néfastes en respirant de la fumée secondaire et elles devraient prendre des précautions spéciales pour éviter toute exposition, même brève.

4. Le tabagisme passif cause des effets respiratoires aigus.

a. La fumée secondaire contient de nombreuses substances chimiques qui peuvent rapidement irriter et endommager l'épithélium respiratoire.

b. Même une brève exposition peut déclencher des symptômes respiratoires dont la toux, l'expectoration, des sibilances et de l'essoufflement.

c. Une brève exposition à la fumée secondaire peut déclencher une crise d'asthme chez les enfants asthmatiques.

d. Les personnes déjà asthmatiques ou porteuses d'une autre affection respiratoire sont à risque particulièrement élevé et devraient prendre des précautions pour éviter d'être exposées au tabagisme passif.

5. Le tabagisme passif peut causer la mort subite du nourrisson et d'autres conséquences chez le nouveau-né et l'enfant.

a. Le tabagisme maternel pendant la grossesse est connu depuis un certain temps pour causer la mort subite du nourrisson.

b. Les nouveaux-nés exposés à la fumée secondaire après leur naissance sont aussi à plus grand risque de mort subite du nourrisson.

c. Les enfants exposés au tabagisme passif sont aussi à plus grand risque d'infection respiratoire aiguë, d'otites, d'asthme plus sévère. Le tabagisme des parents est une cause de symptômes respiratoires et ralentit la croissance des poumons de leurs enfants.

6. Séparer les fumeurs des non-fumeurs, filtrer l'air et ventiler les bâtiments ne peut éliminer la fumée secondaire.

a. L'American Society of Heating, Refrigerating and Air-Conditioning Engineers (ASHRAE), corps prééminent d'ingénieurs chargés de l'établissement de standards sur la ventilation aux États-Unis, conclut qu'on ne peut s'appuyer sur la ventilation pour contrôler totalement les risques sanitaires de l'exposition au tabagisme passif.

b. Les moyens conventionnels de filtration peuvent supprimer les grosses particules mais pas les plus petites et les gaz présents dans la fumée secondaire.

c. L'utilisation des moyens de chauffage, de ventilation et de climatisation peut propager la fumée secondaire dans l'ensemble d'un bâtiment.

Ces connaissances scientifiques s'enrichissent d'ailleurs constamment.

Lors de la dernière table ronde de la mission ⁴², M. Gérard Dubois a ainsi informé la mission qu'il avait été officiellement annoncé lors du dernier Congrès mondial de la santé qui s'est tenu à Washington en juillet 2006, qu'au moment où le rapport de l'Agence californienne de protection de l'environnement serait rendu public, fin septembre ou octobre 2006, l'OMS retiendrait officiellement l'existence d'un lien avéré entre le cancer du sein et le tabagisme passif, ajoutant ainsi cette maladie à la liste des pathologies dues au tabagisme passif.

Il convient de souligner qu'aucun des participants aux tables rondes de la mission n'a, à aucun moment, contesté les évidences scientifiques exposées au cours des débats.

La mission a ainsi permis un grand pas en avant en faisant acter par tous que le tabagisme passif expose effectivement à des risques avérés.

B. L'ÉVOLUTION DU CADRE JURIDIQUE CRÉE DE NOMBREUX RISQUES

1. Les évolutions sont à la fois constitutionnelles, conventionnelles et jurisprudentielles

a) Les évolutions constitutionnelles

La protection de la santé publique, qui trouve notamment sa source dans le onzième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 selon lequel la Nation « garantit à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé », est depuis longtemps un principe constitutionnel sur lequel peut se fonder une action de lutte contre le tabagisme passif.

Plus récemment, l'adossement, en 2005, de la Charte de l'environnement à la Constitution du 4 octobre 1958 a introduit dans notre bloc de constitutionnalité le « principe de précaution » (article 5) et le « droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé » (article 1) qui sont susceptibles de s'appliquer en matière de tabagisme passif.

M.  Guy Carcassonne, professeur de droit, a toutefois fait remarquer⁴³ que « personne (...) n'est en mesure de dire avec certitude la portée de ce texte désormais adossé à la Constitution, mais sur lequel le Conseil n'a pas encore eu l'occasion de s'exprimer. Parmi les multiples interprétations possibles, on peut arguer que ce texte est d'abord et avant tout une charte de l'environnement et non une charte de santé publique, quand bien même on parle d'environnement propice à la santé publique ».

b) Les évolutions en droit européen et droit international

● Le droit européen

En Europe, c'est le Conseil de l'Europe qui a longtemps été pionnier en la matière. En 1973, une recommandation⁴⁴ incitait les États membres à se doter d'une législation visant à interdire la consommation du tabac dans les transports publics ainsi que dans les administrations. Plus récemment, en 2002, une résolution⁴⁵ a proposé aux États de se doter d'une législation visant à protéger les non-fumeurs (espaces sans fumée pour tous les lieux fermés accessibles au public).

En revanche, il n'existe encore aucune législation spécifique et contraignante de l'Union européenne en matière d'interdiction de fumer.

Mme Théa Emmerling, responsable des mesures législatives en préparation à la Direction générale de la santé de la Commission européenne, a en revanche indiqué⁴⁶ qu'« il existe un cadre non obligatoire dit de soft law », avec notamment une recommandation⁴⁷ du Conseil sur la prévention du tabagisme. Les États sont incités à prendre des dispositions législatives de manière à assurer une protection appropriée contre le tabagisme passif sur les lieux de travail, dans les lieux publics clos et dans les transports en commun. En particulier, cette recommandation demande d'accorder une attention prioritaire aux établissements d'enseignement, aux établissements dispensant des soins de santé et à ceux qui fournissent des services aux enfants.

Par ailleurs, Mme Théa Emmerling a également informé la mission que la Commission a « l'intention de lancer, dès cet automne, un débat sur l'Europe sans fumée de cigarette. Une consultation informelle est d'ores et déjà en cours. Il est prévu de rédiger un livre vert durant l'été, afin de pouvoir l'adopter à l'automne. La préparation du livre vert ouvrira une période de consultation de deux ou trois mois pendant laquelle chacun pourra apporter sa contribution. Les résultats de cette consultation feront l'objet d'un rapport l'année prochaine et une communication pourra, le cas échéant, être adoptée sur le chemin à suivre »³.

Plusieurs directives sont susceptibles de servir de supports à une future législation européenne relative au tabagisme passif, parmi lesquelles la directive cadre 89-391 du Conseil du 12 juin 1989 concernant la mise en œuvre de mesures visant à promouvoir l'amélioration de la sécurité et de la santé des travailleurs au travail, la directive 89/654/CEE du Conseil, du 30 novembre 1989 concernant les prescriptions minimales de sécurité et de santé pour les lieux de travail, ou encore la directive 2004/37/CE sur les agents cancérigènes ou mutagènes.

Par ailleurs, depuis la décision du Conseil 2004/513/CE, l'Union européenne est partie prenante à la convention cadre de l'OMS pour la lutte anti-tabac et s'est engagée, aux côtés des États membres, à la faire respecter.

● La convention cadre de l'OMS pour la lutte anti-tabac

Le 23 mai 2003, lors de la 56^ème Assemblée mondiale de la Santé, les 192 États membres de l'OMS ont adopté à l'unanimité une Convention cadre pour la lutte anti-tabac.

Premier traité international de santé publique, conçu pour faire diminuer la mortalité due au tabac dans le monde, ce traité a été signé par la France le 16 juin 2003 et ratifié le 19 octobre 2004, après une autorisation parlementaire donnée par la loi relative à la santé publique du 4 août 2004. La mise en œuvre de ce traité, désormais en vigueur depuis le 27 février 2005, a été confiée en mai 2005 à l'Institut national du Cancer (INCa).

Deux articles de cette convention engagent plus particulièrement la France à protéger efficacement tout individu contre les risques liés à l'exposition à la fumée de tabac.

Il s'agit en premier lieu de l'article 4 qui stipule, au titre des principes directeurs que doivent suivre les Parties, que « des mesures législatives, exécutives, administratives ou autres mesures efficaces doivent être envisagées au niveau gouvernemental approprié pour protéger tous les individus contre l'exposition à la fumée de tabac ».

Par ailleurs, l'article 8, relatif à la protection contre l'exposition à la fumée du tabac, stipule que « chaque Partie adopte et applique, dans le domaine relevant de la compétence de l'État en vertu de la législation nationale, et encourage activement, dans les domaines où une autre compétence s'exerce, l'adoption et l'application des mesures législatives, exécutives, administratives et/ou autres mesures efficaces prévoyant une protection contre l'exposition à la fumée du tabac dans les lieux de travail intérieurs, les transports publics, les lieux publics intérieurs et, le cas échéant, d'autres lieux publics ».

Comme l'a rappelé M. Philippe Mourouga, directeur du département « prévention et dépistage » de l'Institut national du cancer, « En ratifiant cette convention, la France s'est engagée à respecter les principes qu'elle énonce et à mettre en œuvre ses recommandations »⁴⁸.

De la même façon, Mme Théa Emmerling a tenu à rappeler⁴⁹ que « la convention cadre de l'OMS enjoint toutes les Parties à prendre des mesures de protection » et « qu'il ne s'agit pas d'un choix, mais bien d'une obligation d'agir ».

Lors de la première conférence des Parties qui s'est tenue en février 2006, les 110 pays présents se sont entendus pour l'élaboration de lignes directrices concernant la mise en œuvre de l'article 8 en soulignant que, du point de vue de la santé publique, aucun niveau d'exposition à la fumée secondaire n'était sans danger et que des éléments concluants attestaient que les solutions techniques ne protégeaient pas contre l'exposition à la fumée du tabac.

c) Les évolutions jurisprudentielles

Les évolutions jurisprudentielles, en grande partie influencées par le droit communautaire, créent une dynamique extrêmement forte, à laquelle le dispositif juridique actuel ne peut échapper à terme.

C'est surtout l'arrêt de la chambre sociale de la Cour de cassation en date du 29 juin 2005 qui est fondamental mais d'autres jurisprudences récentes sont également susceptibles d'emporter des conséquences importantes sur le régime juridique de l'interdiction de fumer.

● L'arrêt fondamental de la chambre sociale de la Cour de cassation du 29 juin 2005

Par cet arrêt du 29 juin 2005, la chambre sociale de la Cour de Cassation met à la charge de l'employeur une obligation de sécurité de résultat concernant la protection des salariés contre le tabagisme sur les lieux de travail.

M. Jean-Emmanuel Ray, professeur de droit à l'Université Paris I (Panthéon-Sorbonne) a résumé la portée de cet arrêt et les changements qu'il introduit en soulignant qu'« auparavant la question centrale était : l'employeur a-t-il respecté les textes ? S'il les avait respectés, il n'était pas fautif. Aujourd'hui, on entre dans une autre logique, extrêmement contraignante pour les entreprises, dont le principe directeur est l'obligation de sécurité de résultat»⁵⁰.

Plutôt que de se fonder sur les seules insuffisances de l'employeur au regard des dispositions du code de la santé publique, la chambre sociale de la Cour de Cassation a souhaité mettre l'accent sur l'obligation de sécurité de résultat de l'employeur, en adoptant une approche dynamique et préventive de cette obligation destinée à assurer l'effectivité du droit des travailleurs à la sécurité et à la santé sur leurs lieux de travail.

Concrètement, le passage sur le terrain de l'obligation de sécurité de résultat « signifie que les dispositions particulières qui permettent, actuellement, d'aménager des lieux où l'on peut fumer dans les entreprises, doivent être appliquées de telle façon qu'il n'y ait pas un microgramme d'émanation de tabac pour indisposer les salariés, à l'extérieur de ces endroits »⁵¹.

Cet arrêt emporte des conséquences juridiques d'autant plus importantes qu'il présente tous les caractères d'un arrêt de principe.

Un revirement de jurisprudence apparaît en effet peu probable tant les décisions de la chambre sociale de la Cour de cassation sont fortement influencées par la dynamique communautaire.

M. Pierre Sargos, Président de la Chambre sociale de la Cour de cassation a en effet indiqué⁵² que c'est la directive cadre 89-391 du Conseil du 12 juin 1989 concernant la mise en œuvre de mesures visant à promouvoir l'amélioration de la sécurité et de la santé des travailleurs au travail, elle-même transposée en droit français par l'article L.230-2 du code du travail, qui « fait peser sur l'employeur ce qui pourrait être analysé comme une obligation de sécurité de résultat. Une de ses dispositions stipule que les États membres ne peuvent prévoir l'exclusion de la responsabilité de l'employeur que pour des faits dus à des circonstances étrangères, anormales et imprévisibles ou à des évènements exceptionnels dont les conséquences n'auraient pu être évitées. La jurisprudence française décide que, lorsqu'on est sur le terrain de l'obligation de sécurité de résultat, on ne peut s'en exonérer qu'en prouvant le cas fortuit ou la force majeure ».

Si la loi nationale peut en théorie toujours modifier une jurisprudence, elle demeure en tout état de cause soumise aux normes européennes de valeur supra législative.

● Les autres évolutions jurisprudentielles récentes

Il s'agit en premier lieu d'un arrêt du 21 juin 2006 de la Chambre sociale de la Cour de cassation portant sur une affaire de harcèlement moral qui étend encore l'obligation de sécurité de résultat et énonce de façon tout à fait novatrice que le principe du code civil selon lequel quiconque cause un dommage à autrui doit réparation (article 1382 du code civil) s'applique également en matière de droit du travail.

Il s'agit en second lieu de plusieurs jurisprudences récentes rendues par la Cour de cassation et par le Conseil d'État dans le domaine du risque lié à l'amiante.

Par une série d'arrêts rendus le 28 février 2002 dans des litiges concernant des victimes de maladies professionnelles liées à l'exposition aux poussières d'amiante, la chambre sociale de la Cour de cassation, transformant la définition traditionnelle de la faute inexcusable - qui exigeait notamment la preuve d'une faute de l'employeur d'une exceptionnelle gravité -, a jugé que la faute inexcusable était désormais constituée par le manquement de l'employeur à son obligation de sécurité de résultat, lorsqu'il avait ou aurait dû avoir conscience du danger auquel était exposé le salarié, et qu'il n'avait pas pris les mesures nécessaires pour l'en préserver. Cette jurisprudence a été consacrée par l'assemblée plénière de la Cour de cassation le 24 juin 2005.

Toujours dans le domaine du risque lié à l'amiante, le Conseil d'État a confirmé, le 3 mars 2004, l'arrêt du tribunal administratif de Marseille qui avait relevé « le retard fautif mis par l'État pour édicter des normes plus sévères quant à l'inhalation de fibres d'amiante en milieu professionnel » et condamné l'État pour carence dans le respect des ses obligations générales en matière de prévention des risques professionnels et de surveillance sanitaire des salariés et défaut de contrôle de la réglementation en place. Selon le Conseil d'État, « il incombe aux autorités publiques chargées de la prévention des risques professionnels de se tenir informées des dangers que peuvent courir les travailleurs dans le cadre de leur activité professionnelle, compte tenu notamment des produits et substances qu'ils manipulent ou avec lesquels ils sont en contact, et d'arrêter, en l'état des connaissances scientifiques, au besoin à l'aide d'études ou d'enquêtes complémentaires, les mesures les plus appropriées pour limiter et si possible éliminer ces dangers »⁵³.

Enfin, on peut également mentionner au titre des évolutions jurisprudentielles récentes intéressant le domaine du tabagisme passif un arrêt du 16 mars 2004 de la Cour d'Appel de Rennes qui estime que le droit de retrait d'une situation dangereuse (article L.  231-8-1 du code du travail) peut s'exercer en matière de tabagisme passif et un arrêt du Tribunal administratif de Paris de 2006 qui condamne l'État-employeur au versement de dommages et intérêts du fait de carences dans l'application de la législation et de la réglementation relatives à la lutte contre le tabagisme.

2. Ces évolutions juridiques, en l'absence d'une modification du dispositif national actuel, sont source d'insécurité juridique

a) L'insécurité juridique pour les employeurs

L'insécurité juridique concerne au premier plan les employeurs, tant du secteur privé que du secteur public, et ce à plusieurs titres.

● Le risque de prise d'acte par le salarié de la rupture de son contrat de travail

La jurisprudence du 29 juin 2005⁵⁴ signifie que tout salarié qui est exposé à la fumée du tabac dans un établissement peut, à tout moment, prendre acte de la rupture de son contrat de travail du seul fait que son droit à la santé n'est pas assuré, ce qui équivaut à un licenciement sans cause réelle et sérieuse.

Sur cette base, le salarié peut engager la responsabilité de son employeur, ce qui entraîne la reconnaissance des droits prévus par les articles L. 122-6 à
L. 122-9 du code du travail (indemnité de licenciement et de préavis) et les articles
L. 122-14-4 et L. 122-14-5 du même code (indemnité octroyée au salarié et remboursement par l'employeur des indemnités de chômage payées au salarié).

M. Franck Trouet, directeur du service juridique et social du Syndicat national des hôteliers restaurateurs cafetiers et traiteurs (SYNHORCAT), a fait état des difficultés que cette jurisprudence risquait de créer dans sa branche d'activité : « un salarié peut, à tout moment, exposer l'un de nos professionnels à cette procédure et au paiement de lourdes réparations qui lui seraient automatiquement accordées ». Selon lui, « il est évident qu'il faut une intervention législative pour nous permettre d'obliger nos salariés, et surtout nos clients, à ne plus fumer et pour que nous ne soyons plus dans la situation précaire que nous connaissons aujourd'hui »⁵⁵. Il en a conclu que « plus vite une loi sera adoptée, plus vite nous aurons le sentiment d'être en sécurité »⁵⁶.

Cette nouvelle jurisprudence du 29 juin 2005⁵⁷ oblige donc l'employeur à garantir ses salariés contre toute exposition au tabagisme passif, y compris celle occasionnée par des clients fumeurs. Au-delà du seul respect des obligations légales, l'objectif du juge est bien désormais d'assurer « l'effectivité » du droit applicable à la protection des salariés. Ainsi, l'employeur ne peut plus s'exonérer en prouvant qu'il n'a pas commis de faute. Il faut que le résultat soit atteint, et s'il ne l'est pas, c'est-à-dire s'il y a exposition, quelles que soient les précautions, sa responsabilité est engagée.

L'opportunité d'une révision du dispositif légal n'est pas pour autant remise en question car, pour obtenir le respect de sa santé au travail, le non-fumeur est obligé, en l'état actuel du droit, de prendre acte de la rupture de son contrat de travail, ce qui est quand même un prix lourd à payer. Par ailleurs, le résultat d'une telle action reste aléatoire et risqué car la juridiction prud'hommale peut toujours déclarer le non-fumeur démissionnaire.

Pour éviter de prendre un tel risque, M. Jean-Emmanuel Ray, professeur de droit à l'Université Paris I (Panthéon-Sorbonne), a indiqué que le non-fumeur qui reproche à son employeur de n'avoir pas prescrit d'interdiction générale et absolue de fumer dans le bureau à usage collectif qu'il occupe peut « tout en continuant à travailler, saisir les prud'hommes en résolution judiciaire du contrat »⁵⁸. Dans ce cas, si les prud'hommes lui donnent raison, il y a licenciement sans cause réelle et sérieuse. À défaut, l'employé ne perd pas pour autant son emploi.

● Le risque lié au droit de retrait

La cour d'appel de Rennes a estimé, dans un arrêt du 16 mars 2004, qu'en raison de « la nocivité des fumées du tabac (...) produit dangereux et mortel en raison de ses effets cancérigènes sur les fumeurs mais aussi sur les personnes passives » l'employeur « ne peut contraindre un salarié (...) de travailler dans des atmosphères polluées par ces fumées » et qu'« on ne saurait reprocher à ce salarié d'avoir refusé de travailler dans ces conditions, alors qu'il n'a pas à être sanctionné pour avoir demandé l'application d'une loi de santé publique ».

En matière de tabagisme passif, le droit de retrait du salarié, qui s'exerce habituellement dans une situation présentant un danger grave et imminent, est ainsi justifié.

● Le risque lié à une éventuelle reconnaissance de la faute inexcusable

Il existe également pour l'employeur un risque de prolongement judiciaire sur le terrain de la réparation pour maladie professionnelle auprès des tribunaux de la sécurité sociale (TASS).

Comme cela a déjà été souligné, et en raison des évolutions jurisprudentielles, il n'est pas exclu que la «faute inexcusable» de l'employeur puisse s'appliquer à l'avenir en matière de tabagisme passif comme dans le cas de l'amiante.

Il n'existe certes pas de tableau de maladie professionnelle concernant l'exposition au tabagisme passif, mais un salarié pourrait toujours soutenir, en s'appuyant sur les dispositions du paragraphe 3 de l'article L. 461-1 du code de la sécurité sociale⁵⁹ que c'est une exposition au tabagisme passif qui a entraîné chez lui une maladie causant une invalidité partielle permanente d'au moins 25 %. Ainsi, M. Pierre Sargos, président de la Chambre sociale de la Cour de cassation, a estimé⁶⁰ que « si un salarié soutenait que c'est l'exposition au tabagisme qui a entraîné sa maladie et s'il prouvait que sa pathologie est consécutive à l'inhalation de tabac, la reconnaissance de la faute inexcusable de l'employeur serait très probable », voire « pratiquement automatique ».

Dans le même sens, M. Jean-Emmanuel Ray, professeur de droit à l'Université Paris I (Panthéon-Sorbonne) a fait valoir qu'« en cas de maladie déclarée, le salarié peut mettre en cause la responsabilité de l'employeur, avec de fortes chances pour que la faute inexcusable soit reconnue »⁶¹.

Les travaux de la mission ont montré qu'un tel cas n'est pas purement d'école, et pourrait très bien être celui du « salarié non-fumeur d'une discothèque ou d'un débit de boisson qui serait atteint d'un cancer ou qui mourrait jeune d'une affection cardio-vasculaire »⁶².

Dans ce cas, les conséquences financières seraient loin d'être neutres pour l'employeur qui devrait alors rembourser à la sécurité sociale les indemnités journalières de maladie et les frais de santé.

● Le risque d'insécurité assurantielle

Dans l'hypothèse où la «faute inexcusable» de l'employeur trouverait à s'appliquer dans un futur proche en matière de tabagisme passif comme dans le cas de l'amiante, l'insécurité juridique se doublerait, pour l'employeur, d'une insécurité assurantielle.

En effet, à la suite des arrêts du 28 février 2002 de la Cour de cassation établissant que le manquement à l'obligation de sécurité de résultat avait le caractère de faute inexcusable, les assureurs ont exclu les maladies liées à l'amiante de la garantie «faute inexcusable» contenue dans la plupart des contrats de responsabilité civile proposés.

M. Stéphane Penet, directeur de la Fédération française des sociétés d'assurance (FFSA), a indiqué⁶³ à la mission que « l'arrêt de juin 2005 nous fait craindre un parallélisme entre le tabagisme passif et l'amiante, ce qui aboutirait à rendre inassurables les conséquences pécuniaires de la mise en cause de la responsabilité d'un employeur vis-à-vis de ses salariés en matière de tabagisme passif ».

Il convient toutefois de noter qu'il n'existe pas encore de jurisprudence établissant le lien entre le tabagisme passif et la faute inexcusable et que le lien de causalité entre l'exposition d'un salarié à la fumée du tabac sur son lieu de travail et une maladie cardio-vasculaire ou un cancer dont il serait victime serait sans doute moins évident à établir que dans le cas de l'amiante.

Toutefois, M. Stéphane Penet a clairement indiqué que « si la jurisprudence mettait en cause de manière systématique, comme dans le cas de l'amiante, la responsabilité de l'employeur quelles que soient les mesures qu'il ait prises, il est évident qu'il n'y aurait plus d'aléa et que les assureurs seraient amenés à exclure le tabagisme passif de leurs contrats faute inexcusable. En effet, parmi les raisons de l'inassurabilité d'un risque, il y a notamment le fait que la prime devienne inabordable ».

Il a résumé la situation en indiquant que « si la jurisprudence va dans le sens d'une mise en cause systématique des employeurs, le risque n'est pas une augmentation de la prime mais une absence d'assurabilité».

● L'insécurité juridique pour les employeurs du secteur public

L'insécurité juridique de l'employeur pourrait également s'étendre à terme à la sphère publique.

Il existe peu de jurisprudence sur le sujet mais M. Gérard Audureau, président de l'association « Droits des non-fumeurs », a indiqué à la mission l'existence d'un arrêt du Tribunal administratif de Paris (audience du 18 mai 2006, lecture du 15 juin 2006) qui a déjà jugé que des carences dans l'application de la législation et de la réglementation relatives à la lutte contre le tabagisme avaient causé à un non-fumeur des troubles dans ses conditions d'existence et un préjudice moral justifiant la condamnation de l'État à lui payer la somme de 1 000 euros.

b) L'insécurité juridique pour les employés

L'insécurité juridique concerne également les employés. Comme déjà souligné, un arrêt du 21 juin 2006 de la Chambre sociale de la Cour de cassation a énoncé de façon tout à fait novatrice que le principe du code civil selon lequel quiconque cause un dommage à autrui doit réparation s'applique également en matière de droit du travail.

M. Jean-Emmanuel Ray, professeur de droit à l'Université Paris I (Panthéon-Sorbonne), a appelé l'attention de la mission sur le fait que « cet arrêt aura des conséquences sur la protection contre le tabagisme. À terme, le procès sortira du champ habituel opposant l'employeur au salarié, le fumeur au non-fumeur. Le non-fumeur pourra assigner ses collègues et dire : « Si tu allumes ta clope, je te poursuis. » ». Il estime ainsi que « l'arrêt du 21 juin 2006 introduit une grande nouveauté en ceci qu'un cadre qui fumerait ou laisserait fumer est à présent susceptible d'être mis en cause non pas sur le plan disciplinaire mais au civil, et de devoir rembourser aux victimes éventuelles les dommages causés. C'est une nouveauté absolument redoutable pour les entreprises » ⁶⁴.

En permettant à des non-fumeurs d'assigner non plus seulement l'employeur mais également leurs collègues, cette jurisprudence représente un risque pour la paix sociale dans les entreprises.

c) L'insécurité juridique pour l'État

Les débats de la mission ont également évoqué la possibilité que, par parallélisme avec la jurisprudence administrative relative à la responsabilité de l'État en matière d'amiante, une faute soit invoquée à l'encontre de l'État du fait de sa relative carence à faire appliquer ou contrôler la réglementation relative à la protection contre les effets du tabagisme passif.

Sur ce point, M. Pierre Sargos, président de la Chambre sociale de la Cour de cassation, a estimé qu'« en matière de responsabilité, s'agissant de la protection des salariés dans l'entreprise, les dispositions actuelles permettent de considérer que l'État a satisfait à ses obligations». Mais il a néanmoins noté que bien que raisonnable, le dispositif « le serait encore plus si l'on avait visé une prohibition générale de l'usage du tabac dans les lieux recevant du public »⁶⁵.

D'autres observateurs, comme le Professeur Bertrand Dautzenberg, ont au contraire fait remarquer que l'évolution de la société allant vers toujours plus de sécurité, les choses pouvaient évoluer et que ce qui semble raisonnable aujourd'hui pourra justifier l'engagement de la responsabilité administrative de l'État sur le terrain de la faute dans quelques années.

C. DE NOMBREUX PAYS SE SONT DOTÉS RÉCEMMENT DE LÉGISLATIONS PLUS PROTECTRICES EN MATIÈRE D'EXPOSITION AU TABAGISME PASSIF.

Beaucoup de pays ont adopté récemment des législations tendant à interdire l'usage du tabac dans les lieux publics. Toutefois, le degré de l'interdiction reste variable suivant les pays.

1. Certains pays interdisent totalement de fumer sans autoriser les fumoirs

L'Irlande a été le premier pays de l'Union européenne à imposer une interdiction totale. La loi de 2002 sur le tabac et la santé publique, entrée en vigueur le 29 mars 2004, dispose qu'il est interdit de fumer dans tous les lieux fermés qui constituent des lieux de travail, avec quelques rares exceptions pour ce qu'il est convenu d'appeler des « substituts de domicile », notamment les prisons et les hôpitaux psychiatriques. Le non-respect de cette interdiction expose le contrevenant, ainsi que le gérant de l'établissement dans lequel l'infraction est constatée, au paiement d'une amende de 3 000 euros.

L'interdiction est également totale en Norvège, dans plusieurs États des États-Unis d'Amérique (dont New-York et la Californie), au Canada, en Australie et en Nouvelle-Zélande.

Au Royaume-Uni, le Health Bill voté le 14 février 2006 prévoit une interdiction totale du tabac dans tous les lieux publics (pubs, restaurants, bureaux et usines) à compter du second semestre 2007. L'Irlande du Nord s'est également dotée d'une loi similaire qui s'appliquera en avril 2007. En Écosse, la loi est entrée en vigueur fin mars 2006.

2. D'autres pays ont préservé la possibilité d'espaces fumeurs

En Italie, l'interdiction de fumer dans tous les lieux de travail et affectés à l'usage du public (cafés, restaurants, hôtels, entreprises, etc.) résulte de la loi du
16 janvier 2003, entrée en vigueur le 10 janvier 2005. Cette loi vient renforcer une loi de 1975 qui avait déjà exclu le tabac des hôpitaux et des transports publics. La loi laisse la possibilité de créer des espaces fumeurs mais avec des normes tellement strictes qu'à peine 2 % des établissements en sont dotés. Les contrevenants s'exposent à des amendes allant de 27 euros à 275 euros qui sont même doublées lorsque la personne fume en présence d'un enfant ou d'une femme enceinte. Les gérants s'exposent à des amendes comprises entre 220 et 2 200 euros ainsi qu'à une suspension, voire à un retrait, de leur licence.

La Suède s'était dotée depuis 1993 d'une réglementation sur le tabac interdisant de fumer dans les lieux publics, à l'exception des restaurants et bars. Une nouvelle loi, adoptée en mai 2004 et entrée en vigueur le 1^er juin 2005, interdit désormais totalement de fumer dans les restaurants et les cafés, à moins que l'établissement ne dispose de salles fermées et ventilées spécialement réservées aux fumeurs qui se voient toutefois interdire d'y consommer.

En Espagne, une loi du 15 décembre 2005, entrée en vigueur le 1^er janvier 2006, pose le principe de l'interdiction totale pour les lieux de travail ainsi que pour les bars, restaurants et lieux de loisirs d'une superficie supérieure à 100 m² qui n'auraient pas de zones non-fumeurs. Les établissements de moins de 100m² pourront choisir entre être fumeur ou non mais devront en informer le consommateur. De fait, la majorité des établissements qui en avaient la possibilité ont choisi de rester fumeurs.

En Finlande, si la cigarette doit être bannie en juin 2007, des espaces fumeurs hermétiques pourront être aménagés.

Au Danemark, les lieux de plus de 100 m² seront non-fumeurs à compter du 1^er avril 2007, mais il sera possible d'y établir des sections séparées, de même qu'en Estonie.

À Malte et dans certains cantons suisses, l'interdiction va également de pair avec la création de zones fumeurs séparées. La Lithuanie envisage de faire de même en 2007.

3. Ces évolutions créent un mouvement favorable à l'interdiction

Ces législations restrictives, dont les sondages montrent qu'elles sont plutôt bien acceptées dans les pays qui les ont mises en place, sont souvent données en exemple par les partisans d'un durcissement des règles relatives à l'usage du tabac dans les lieux affectés à un usage collectif.

M. Didier Jayle, président de la mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie (MILDT), a ainsi déclaré que « l'évolution des législations étrangères - notamment européennes - conforte les tenants de l'interdiction »⁶⁶.

Face à cette évolution internationale, Mme Bernadette Roussille, membre de l'Inspection des affaires sociales (IGAS) a indiqué⁶⁷ avoir « appelé l'attention du ministre sur le risque de baisse de la fréquentation touristique de notre pays par les visiteurs étrangers qui n'aiment pas les lieux enfumés ».

Dans le même sens, la mission a eu communication d'une lettre signée par un certain nombre de scientifiques étrangers à l'occasion du Congrès de juillet 2006 de l'Union internationale contre le cancer à Washington, insistant sur le fait que la France risquait ne pas rester la première destination touristique du monde si l'on continuait à y exposer à la fumée des touristes dorénavant protégés dans leur pays d'origine.

D. L'OPINION PUBLIQUE FRANÇAISE A CONSIDÉRABLEMENT ÉVOLUÉ

Divers sondages ont révélé au cours des dernières années que le tabagisme passif est socialement de moins en moins accepté et qu'il semble exister une attente dans l'opinion pour une interdiction totale de fumer.

Parallèlement, une certaine adhésion au maintien de salles fumeurs séparées physiquement semble progressivement se dessiner.

Alors que le décret d'application de la loi Évin avait reçu un accueil très favorable du public⁶⁸ en 1992, l'ensemble des sondages d'opinion converge aujourd'hui pour mettre en relief une attente de la population française en faveur d'un durcissement des règles d'interdiction de fumer dans les lieux publics.

Plusieurs sondages témoignent de cette forte adhésion des Français en faveur d'une interdiction totale de fumer dans les lieux affectés à un usage collectif.

Un sondage TNS/Sofres réalisé en octobre 2004 pour l'association « Alliance contre le tabac » indique ainsi que les Français sont majoritairement en faveur d'une interdiction totale de fumer. Le pourcentage des Français en faveur d'une interdiction totale s'élève à 74 % lorsqu'il s'agit des entreprises, à 72 % lorsqu'il s'agit des restaurants, à 64 % pour les cafés et à 60 % pour les discothèques.

Un sondage IFOP pour le Journal du Dimanche, publié le 9 octobre 2005, confirme largement ces grandes tendances, puisque 80 % des personnes interrogées se prononcent pour une interdiction totale de fumer dans les lieux publics. Les non-fumeurs (88 %) mais aussi les fumeurs (56 %) se prononcent en faveur d'une interdiction totale. Lorsqu'on interroge les Français sur les différents lieux concernés, les résultats restent globalement identiques à ceux du sondage TNS/Sofres d'octobre 2004. 74 % sont en faveur d'une interdiction totale dans les entreprises (55 % parmi les fumeurs, 81 % parmi les non-fumeurs), 73% sont en faveur d'une interdiction totale dans les restaurants et les brasseries (48 % parmi les fumeurs, 82 % parmi les non-fumeurs), 60 % sont en faveur d'une interdiction totale dans les discothèques et les bars d'ambiance (26 % parmi les fumeurs, 73 % parmi les non-fumeurs) et 59 % sont en faveur d'une interdiction totale dans les cafés et les bars-tabacs (28 % parmi les fumeurs, 70 % parmi les non-fumeurs).

Un sondage réalisé par l'IFOP pour l'UMIH - l'Union des métiers et des Industries de l'Hôtellerie - le 6 mars 2006 semble introduire une première nuance dans l'unanimité constatée en faveur de l'interdiction totale de fumer dans les lieux affectés à l'usage du public : 87 % des personnes interrogées (83  % des fumeurs et 88 % des non-fumeurs) se déclarent favorables à ce qu'une salle fumeurs, physiquement séparée de la salle non-fumeurs, soit installée dans les cafés, brasseries ou restaurants. 86  % des clients des brasseries, 87 % des clients des restaurants et 87 % des clients des cafés-bars manifestent leur adhésion à l'installation d'une salle fumeurs séparée physiquement, tandis que 68 % des sondés se montrent favorables (62 % des fumeurs et 69 % des non-fumeurs) à ce que les exploitants de cafés, brasseries ou restaurants de moins de 100 m2 puissent afficher sur leur porte d'entrée que leur établissement est totalement non-fumeur ou totalement fumeur.

Un sondage TNS/Sofres d'août 2006, réalisé pour le compte de la Confédération des buralistes, nuance encore cette unanimité, puisqu'il indique qu'une majorité de Français est défavorable à une interdiction totale de fumer dans les cafés, les bars-tabacs et sur les terrasses des restaurants et cafés. Plus précisément, 58 % des sondés n'estiment pas nécessaire d'interdire totalement de fumer dans les cafés, la proportion montant à 66 % pour les bars-tabacs et 75 % pour les terrasses des restaurants et des cafés. En revanche, une majorité des personnes interrogées reste toutefois favorable à une interdiction totale de fumer dans les gares et aéroports (54 %), dans les restaurants (61 %), ainsi que dans les hôpitaux et établissements scolaires (91 %).

Un tout récent sondage IFOP diffusé le 19 septembre 2006 pour la « Revue des comptoirs » semble confirmer qu'au-delà de l'adhésion générale à une interdiction totale de fumer, un courant se dessine en faveur de la préservation d'espaces fumeur hermétiquement clos du type de ceux qui existent en Espagne : 86 % des sondés sont plutôt favorables à une séparation hermétique pour les locaux de plus de 100 m² et 68 % pour le libre choix pour les surfaces de moins de 100 m². Au-delà de cette souplesse, la tendance à une interdiction totale de fumer se confirme : 77 % dans les restaurants (58 % pour les fumeurs et 84 % pour les non-fumeurs), 66 % dans les cafés, bars brasseries (36 % les fumeurs et 76 % pour les non-fumeurs), 61 % dans les discothèques et bars de nuits (33 % pour les fumeurs et 72 % pour les non-fumeurs).

Publié en janvier 2006, un autre sondage Eurobaromètre spécial commandité par la Direction générale Santé et protection des consommateurs de la Commission européenne sur « l'attitude des Européens à l'égard du tabac » est plus particulièrement riche d'enseignements sur la spécificité de l'opinion française par rapport aux autres pays de l'Union européenne.

Ce sondage révèle que 60 % des Français sont «  totalement en faveur » et 22 % « plutôt en faveur » - donc, au total, 82 % en faveur - de l'interdiction de fumer dans les bureaux et dans les lieux publics, ce qui est supérieur à la moyenne européenne.

S'agissant de l'interdiction de fumer dans les restaurants, le pourcentage est de 78 % en France, ce qui est encore supérieur à la moyenne européenne.

Pour les bars et restaurants, la France se situe à 59 % en faveur de l'interdiction, soit un peu en dessous de la moyenne européenne.

Enfin, s'agissant des lieux publics couverts, tels que le métro, les aéroports, les magasins, 88 % des Français sont en faveur d'une interdiction, ce qui est au-dessus de la moyenne européenne.

Sur la base du constat établi par les tables rondes, un accord s'est progressivement dessiné au cours des travaux de la mission pour durcir le régime juridique actuel, y compris de la part d'acteurs économiques initialement réservés.

Il convient d'ailleurs de remarquer que cette volonté de faire évoluer le régime juridique vers une plus grande fermeté s'est concrètement traduite dans la période récente par le dépôt de plusieurs propositions de loi, tant à l'Assemblée nationale qu'au Sénat.

Récentes propositions de loi relatives au tabagisme passif

Proposition de loi N° 2591, présentée par M.  Yves Bur et enregistrée à la Présidence de l'Assemblée nationale le 13 octobre 2005, relative à la protection contre les dangers du tabagisme passif.

Proposition de loi N° 195, présentée par M. Robert del Picchia et annexée au procès-verbal de la séance du 7 février 2006, relative à la protection contre les dangers du tabagisme passif.

Proposition de loi N° 2911, présentée par M.  Claude Évin et enregistrée à la Présidence de l'Assemblée nationale le 28 février 2006, relative à la protection des travailleurs et du public.

Proposition de loi N° 2913, présentée par M.  Michel Zumkeller et enregistrée à la Présidence de l'Assemblée nationale le 28 février 2006, relative à la protection contre les dangers du tabagisme passif et à l'interdiction de la vente de tabac aux mineurs.

Toutes les conditions semblent donc être réunies pour une modification du droit dans notre pays.

DEUXIÈME PARTIE - LES PRINCIPES DIRECTEURS DE LA RÉFORME

I.- LES POINTS D'ACCORD

La mission réaffirme le caractère prioritaire de l'objectif de santé publique qui vise à lutter contre les méfaits du tabagisme, en particulier passif, et à mettre en œuvre de façon certaine les mesures rigoureuses s'inscrivant dans un projet global de prévention vis-à-vis du tabac.

A. IL N'EST PAS QUESTION D'INTERDIRE LE TABAC

Comme l'a déclaré, à plusieurs reprises M.  Gérard Dubois, président de « l'Alliance pour le tabac », un parallèle a été tracé entre le tabagisme passif et l'amiante, produit interdit en France depuis le 1^er janvier 1997 : « remplacez les mots « exposition à la fumée de tabac » par les mots « exposition à l'amiante », et vous mesurerez immédiatement l'enjeu du débat »⁶⁹.

En toute logique, la reconnaissance de la forte nocivité du tabac pourrait en effet justifier qu'on en vienne à exiger son interdiction. Il a par exemple été rapporté⁷⁰ par Mme Théa Emmerling, responsable des mesures législatives en préparation à la Direction générale de la santé de la Commission européenne, à propos des négociations sur la convention cadre pour la lutte anti-tabac, « qu'au début, au sein de l'OMS, on disait que le tabac était un produit tellement dangereux qu'il fallait l'interdire ».

À l'étranger, le petit royaume himalayen du Bhoutan est, par exemple, devenu en décembre 2004 le premier pays au monde à prohiber totalement la vente de tabac avec les encouragements de l'OMS. Les fumeurs peuvent toujours entrer dans le pays avec des cigarettes achetées à l'étranger mais ils doivent désormais payer une taxe de 100 % sur le prix de vente, ainsi que 100 % de droits de douane⁷¹ sur les produits du tabac.

À l'encontre de cette expérience insolite, l'ensemble des participants à la mission a refusé unanimement toute prohibition totale du tabac qui serait d'ailleurs politiquement impraticable. En effet, « on ne peut pas interdire un produit que 30 % des Français consomment régulièrement »¹.

Il ne s'agit donc pas de bannir le tabac dont on peut dire qu'il a accompagné l'homme depuis des milliers d'années et qu'il a trouvé sa place dans le patrimoine culturel occidental depuis son introduction en Europe par Jean Nicot, il y a plus de cinq siècles. On ne peut pas non plus, à moins de transformer une action de santé publique en combat idéologique, oublier le goût particulier qu'il a donné à d'innombrables chefs d'œuvres littéraires et cinématographiques, dont des générations entières ont été nourries. Pour beaucoup, il a donc été un vecteur exceptionnel de partage et de convivialité dans toutes les circonstances de la vie.

Cela nous rappelle que les consommateurs de tabac ne sont en fait que des héritiers - et souvent des victimes - d'un certain mode de vie, mais en aucun cas des délinquants, et que s'il doit être ferme, le discours public doit aussi rester respectueux des choix de chacun.

La mission entend clairement affirmer que le tabac n'est pas un produit interdit et que ses consommateurs ne sont pas des délinquants.

B. IL NE S'AGIT PAS NON PLUS DE STIGMATISER LES FUMEURS

Comme cela a déjà été souligné, le droit des non-fumeurs à ne pas être exposés contre leur gré à la fumée a été unanimement reconnu au sein de la mission, comme ailleurs, non plus seulement à cause de la gêne occasionnée mais bien en raison des risques avérés pour leur santé.

En ce qui concerne la protection des fumeurs, la question est davantage disputée.

Pour une minorité de participants aux tables rondes, il ne saurait être question de protéger contre lui-même un adulte consentant et désormais informé. Les fumeurs ont des droits que le cadre juridique applicable aux interdictions de fumer doit respecter. À cet égard, M. Guy Carcassonne, professeur de droit public, a rappelé devant la mission que sur le plan constitutionnel, le principe de liberté individuelle n'était pas de moindre valeur que celui du droit à la protection de la santé⁷².

Néanmoins, selon le principe énoncé par l'article 4 de la Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen de 1789, la liberté des uns (en l'occurrence fumer en toute connaissance de cause) consiste à pouvoir faire tout ce qui ne nuit pas à autrui (imposer une nuisance mettant sa santé ou sa vie en danger). En matière de respect de la liberté d'autrui, la découverte des effets nocifs du tabagisme passif impose donc de reconsidérer les limites de cette liberté. Elle devrait conduire les fumeurs à accepter que le champ réel de leur liberté soit moins vaste que celui qui jusqu'à présent leur était accordé.

Pour un plus grand nombre de participants, les fumeurs sont eux-mêmes victimes du tabagisme passif et l'objectif de toute réforme ambitieuse doit aussi être de les aider en protégeant la santé de tous, et donc également celle des fumeurs.

Comme on l'a vu, il est désormais médicalement avéré que les effets spécifiques du tabagisme passif s'ajoutent à ceux du tabagisme actif et que les fumeurs exposés au tabagisme passif présentent plus de pathologies que les fumeurs uniquement exposés à leur propre tabagisme. Plusieurs participants aux tables rondes ayant, par ailleurs, soulevé la question de l'autonomie de la volonté des fumeurs adultes, il a été rappelé que ceux-ci sont victimes d'une réelle dépendance entretenue par l'industrie du tabac. Enfin, beaucoup de fumeurs ne souhaitent pas être exposés au tabagisme passif, comme l'a illustré l'épisode de la suppression des « places fumeurs » dans les trains de la SNCF.

Au-delà des divergences d'appréciation, il paraît donc possible de s'entendre sur le fait que la réforme envisagée ne vise nullement à stigmatiser les fumeurs mais d'aider ceux qu le souhaitent.

M. Philippe Lamoureux, directeur général de l'Institut national de prévention et d'éducation pour la santé (INPES) a ainsi indiqué⁷³ que son institut était « très attentif à éviter la stigmatisation des fumeurs car il n'y a rien de pire que de montrer des gens du doigt en les accusant d'être responsables des problèmes des autres ».

En tout état de cause, même si la diminution du nombre global des fumeurs n'est pas l'objectif direct de la réforme ses effets prévisibles sur la diminution de la consommation de tabac ne doivent pas être négligés et répondent à un souci de santé publique. Il résulte d'une étude transmise par l'Observatoire français des drogues et toxicomanies (OFDT) réalisée en 2004 sur l'effet des mesures de contrôle de l'utilisation du tabac dans 28 pays européens⁷⁴qu'une interdiction de fumer dans les lieux de travail entraîne une baisse de la consommation de tabac de 3,8 %. Le British medical journal indiquait le 19 novembre 2005 que l'interdiction de fumer dans les lieux publics en Italie a conduit à une chute de 8 % de la consommation de cigarettes.

Dans cette optique, qui consiste non à stigmatiser mais à accompagner les fumeurs qui souhaitent profiter du renforcement des règles d'utilisation du tabac dans les lieux affectés à un usage public pour s'arrêter de fumer, la mise en place de mesures telles que l'aide au sevrage sont essentielles, comme on le verra dans la troisième partie du rapport consacrée aux conditions de réussite de la réforme.

LA MODIFICATION DU DISPOSITIF ACTUEL N'A PAS POUR OBJET DE STIGMATISER LES FUMEURS MAIS RÉPOND À UNE PRÉOCCUPATION ESSENTIELLE DE SANTÉ PUBLIQUE.

C. IL N'EST PLUS POSSIBLE D'EXPOSER LES SALARIÉS AU TABAGISME PASSIF

L'arrêt fondamental de la chambre sociale de la Cour de cassation du 29 juin 2005, en imposant à l'employeur une obligation de résultat en matière de sécurité au travail, oblige désormais l'employeur à éviter que des salariés soient exposés au tabagisme passif.

Par ailleurs, contrairement à ce qui aurait pu être déduit d'un considérant de l'arrêt du 16 mars 2004 de la Cour d'appel de Rennes, selon lequel  « la nocivité des fumées de tabac (...) impose à tout employeur de ne pas contraindre un salarié sans son consentement de travailler dans des atmosphères polluées par ces fumées », M. Jean-Emmanuel Ray⁷⁵ a rappelé devant la mission que le droit français ne connaît pas le concept de « l'opting out », ou clause d'exemption, auquel les Britanniques ont parfois recours pour déroger par exemple à l'application de règles sur la durée du travail.

En droit français, un salarié ne peut donc pas accepter de refuser la protection de sa santé et de sa sécurité. Concrètement, un serveur de restaurant, un barman dans une discothèque ou un croupier dans un casino ne peuvent pas renoncer volontairement dans leur contrat de travail à cette protection.

1. L'évolution des acteurs économiques lors des tables rondes

Les implications de la récente jurisprudence de la Cour de cassation - qui n'étaient pas initialement toujours présentes à l'esprit de tous les participants aux tables rondes de la mission -, ont conduit certains acteurs économiques à évoluer dans leurs positions au cours des travaux.

● Si le Syndicat national des hôteliers restaurateurs cafetiers et traiteurs (SYNHORCAT) préconisait initialement de laisser aux employeurs la possibilité d'installer des fumoirs hermétiquement clos et interdits aux salariés⁷⁶, il a ensuite estimé inéluctable l'interdiction absolue sans possibilité de fumoirs, justifiant cette évolution par l'impossibilité dans laquelle il se trouvait d'affirmer avec certitude aux professionnels qu'il représente que les fumoirs n'exposent pas, ne serait-ce que marginalement, les salariés qui les côtoient.

● L'Union des métiers et des industries de l'hôtellerie (UMIH) a de son côté affirmé d'entrée de jeu son opposition à une interdiction totale de fumer dans les établissements relevant de son secteur d'activité.

Lors de la table ronde du 5 juillet 2006 consacrée aux conditions de réussite de la réforme, M. André Daguin, président de UMIH, a pourtant semblé évoluer sur ce point en reconnaissant que : « l'évolution qui a conduit de la loi Évin à l'arrêt de la Cour de cassation est formidable. Nous ne pouvons plus exposer nos salariés au tabagisme passif. Si un salarié fait un procès, il gagne. Le problème est donc résolu. On ne peut fumer dans aucun lieu où travaillent des salariés ».

● Enfin, si la Confédération nationale des débitants de tabac s'opposait initialement à une interdiction totale de fumer dans les établissements relevant de son secteur d'activité et revendiquait une dérogation permanente à l'interdiction de fumer, elle a tempéré ses revendications en réclamant une dérogation temporaire d'une durée de cinq ans, prenant acte du caractère inéluctable de la nécessité de cesser d'exposer des salariés au tabagisme passif. M.  René Le Pape a ainsi déclaré⁷⁷ : « la loi Évin doit évoluer. J'ai évoqué une dérogation pour les bars-tabacs. J'ai évolué sur ce point, car la jurisprudence de la Cour de cassation étant ce qu'elle est, les employeurs risquent d'avoir des problèmes avec les salariés. Je demande aujourd'hui une dérogation dans le temps, afin de permettre à notre profession de s'adapter progressivement. Je rappelle en effet que 62 % des débitants de tabac sont des bars. Il nous faut du temps, des moyens, de la lisibilité ».

Les travaux de la mission ont donc permis de sensibiliser l'ensemble des professionnels au fait qu'il n'est désormais plus possible d'exposer des salariés au tabagisme passif.

2. Les conséquences pratiques de l'impossibilité d'exposer des salariés au tabagisme passif

a) Aucun salarié du secteur CHRD ne devrait plus être amené à pénétrer dans des fumoirs

L'arrêt du 29 juin 2005 de la Cour de Cassation conduit logiquement à ce qu'aucun salarié du secteur CHRD ne puisse se voir exposé au tabagisme passif en étant amené à travailler, même brièvement, dans un fumoir. Cette conséquence indiscutable sur le plan juridique, est assez largement consensuelle.

Seuls l'UMIH et Japan tobacco international (JTI) contestent cette conséquence en estimant que l'on devrait conserver la possibilité pour les salariés de pénétrer dans des « espaces fumeurs, clos et ventilés » pour JTI ou bien, dans des « zones bien délimitées et ventilées » pour l'UMIH, dès lors que les salariés n'y séjournent que de façon temporaire.

b) Faut-il laisser au chef d'entreprise sans salarié la possibilité de décider que son entreprise sera ou  non « fumeur » ?

D'après la direction du commerce, de l'artisanat, des services et des professions libérales (DCASPL) qui a fourni à la mission les données disponibles sur les effectifs salariés des débits de tabac (commerces de détail) et des cafés tabacs⁷⁸, on compte 2 412 commerces de tabac sans salarié sur 4 582 entreprises et 4 754 cafés tabacs sans salarié sur 9 859 entreprises.

Pour ces entreprises sans salarié, la jurisprudence de la Cour de cassation de 2005 ne peut évidemment pas être invoquée.

Néanmoins, il parait difficile d'accepter que ces chefs d'entreprise renoncent à la protection de leur propre santé, d'autant plus que l'adoption d'un tel principe reviendrait à revenir sur l'avancée réalisé par la loi Évin et comporterait également le « risque que des entreprises licencient leurs salariés afin de pouvoir être des établissements fumeurs »⁷⁹.

La mission s'oppose à ce qu'un chef d'entreprise sans salarié puisse décider du caractère fumeur ou non de son entreprise.

D- DES DÉROGATIONS SECTORIELLES PERMANENTES NE SONT PAS POSSIBLES

Dans le débat public sur l'opportunité de durcir les règles relatives à l'usage du tabac dans les lieux de travail ou affectés à un usage collectif, il a été, à plusieurs reprises, question d'exclure définitivement du futur dispositif tel ou tel lieu, qu'il s'agisse des bars-tabacs, des discothèques ou des casinos.

Ces revendications de dérogations permanentes ont parfois été directement formulées devant la mission par les représentants de certains secteurs d'activité comme les bars-tabacs⁸⁰.

Or il semble bien qu'il n'est pas juridiquement possible d'écarter de façon définitive certains lieux du principe général de l'interdiction de fumer.

En effet, selon la jurisprudence administrative du Conseil d'État comme selon celle du Conseil constitutionnel, il n'est permis de déroger au principe constitutionnel d'égalité que dans deux cas : lorsque les situations ne sont pas identiques au regard de l'objet de la loi ou lorsqu'un motif d'intérêt général est invoqué, et à condition que dans ces deux cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport avec l'objet de la norme qui l'établit et ne soit pas manifestement disproportionnée au regard des différences de situation susceptibles de la justifier.

À partir du moment où l'objet de la réforme est de protéger les salariés et les non-fumeurs contre les effets du tabagisme passif, on ne voit pas en quoi la situation de tel ou tel secteur pourrait différer de la norme. La protection de la santé publique doit s'appliquer partout de la même façon. Il convient d'ailleurs de remarquer qu'à aucun moment des débats devant la mission n'a été invoqué un argument selon lequel tel ou tel secteur se situerait dans une situation différente des autres au regard de l'impératif de protection de la santé publique.

De la même façon, aucun argument invoquant une raison d'intérêt général pour déroger au principe constitutionnel d'égalité n'a été invoqué pour justifier une dérogation sectorielle permanente.

Tout au plus peut-on constater que les seuls arguments qui ont été avancés pour soustraire certains secteurs du futur régime de droit commun ont été des arguments économiques liés à la survie d'un domaine d'activité particulier. À cet égard, il convient de souligner que la directive cadre 89/391 du Conseil du 12 juin 1989 précitée pose dans son préambule le principe de l'interdiction de ne considérer la santé et la sécurité qu'en termes économiques. Il dispose en effet que « l'amélioration de la sécurité, de l'hygiène et de la santé des travailleurs au travail représente un objectif qui ne saurait être subordonné à des considérations de caractère purement économique ».

Il est d'ailleurs pour le moins paradoxal de constater que, dans le débat public, des revendications d'exceptions permanentes se sont exprimées dans le sens d'une dérogation pour les discothèques, alors même que les principaux responsables de ce secteur⁸¹ ont clairement fait état devant la mission de leur détermination à collaborer pleinement à une interdiction totale de fumer dans leurs établissements.

Si la question de ménager, de façon temporaire, la possibilité de délais permettant à certains secteurs de préparer dans les meilleures conditions l'entrée en vigueur d'une réglementation plus restrictive peut légitimement se poser, il ne saurait être question de soustraire définitivement certains secteurs du régime de droit commun.

La mission estime que le respect du principe constitutionnel d'égalité empêche que tel ou tel secteur d'activité soit définitivement tenu en dehors du champ d'application de la réforme durcissant les règles d'usage du tabac dans les lieux affectés à un usage collectif, notamment dans les lieux de travail.

E. LA QUESTION DES LIEUX OUVERTS

Actuellement, la réglementation en vigueur ne prévoit que deux cas dans lesquels il est interdit de fumer dans des lieux ouverts affectés à un usage collectif : les cours de lycées, collèges et écoles⁸² ainsi que les quais de gare⁸³.

Les interrogations sur un éventuel élargissement du périmètre des lieux ouverts concernés par une interdiction de fumer ont principalement porté sur les espaces ouverts où plusieurs personnes peuvent se côtoyer d'assez près.

Ainsi, l'opportunité de l'instauration d'une interdiction a été évoquée pour des lieux non couverts d'établissements collectifs très spécifiques, comme le jardin de l'hôpital psychiatrique, la cour de l'établissement pour handicapés adultes très perturbés ou la cour de prison. La mission a toutefois estimé que ces lieux ouverts, qui restent souvent la seule soupape de sécurité de ceux de ces populations fragilisées qui sont fumeurs, ne devaient pas être concernés par une extension de l'interdiction de fumer.

La question a également été posée pour d'autres lieux extérieurs où des fumeurs et des non-fumeurs peuvent pendant une durée indéterminée, ou vécue comme interminable, être proches les uns des autres, par exemple dans une file d'attente, à un arrêt de bus ou dans les tribunes d'un stade⁸⁴.

Sur ce point, l'interrogation concernant l'opportunité d'étendre l'interdiction de fumer à certains lieux dits ouverts a pu être renforcée par la position de l'association « l'Alliance contre le tabac ». Celle-ci s'est en effet prononcée pour « une interdiction générale de fumer dans les lieux publics et les lieux de travail clos ou couverts », alors que l'article R. 3511-1 du code de la santé publique dispose que l'interdiction légale de fumer dans les lieux affectés à un usage collectif s'applique actuellement « dans tous les lieux fermés et couverts accueillant du public ou qui constituent des lieux de travail ». La position de « l'Alliance contre le tabac », si elle était traduite dans le nouveau dispositif, constituerait sans aucun doute une extension notable du périmètre de l'interdiction puisqu'elle pourrait par exemple concerner l'ensemble des jardins publics, certes non couverts mais néanmoins fermés.

Il semble, au contraire, que les lieux totalement ou partiellement à découvert, du type terrasse avec auvent, parasol, cour, ou jardin intérieur, peuvent être considérés comme naturellement ventilés, même si une certaine gêne pour les voisins immédiats n'est parfois pas à exclure. Il semble possible d'admettre que l'aération naturelle du lieu réduit presque à néant la possibilité d'un effet nocif.

Malgré ces quelques interrogations sur l'opportunité d'étendre l'interdiction de fumer à d'autres lieux ouverts, une certaine unanimité s'est finalement dégagée pour ne faire figurer parmi les lieux ouverts dans lesquels il est interdit de fumer que les deux seuls endroits déjà visés.

La mission estime que le principe de réalité et la nécessaire préservation d'espaces de liberté pour les fumeurs conduisent à ne pas étendre l'interdiction de fumer dans les lieux dits ouverts au-delà des deux cas précis - cours d'écoles, de collèges et de lycées, quais de gare - qui sont déjà visés par la réglementation actuelle.

F. LA NÉCESSITÉ DE BANNIR TOTALEMENT LE TABAC DANS TOUS LES LOCAUX DES ÉTABLISSEMENTS D'ENSEIGNEMENT

S'agissant des locaux des établissements d'enseignement (écoles, collèges, lycées, établissements dans lesquels sont dispensés l'enseignement supérieur et professionnel), qu'ils soient publics ou privés, il a été rappelé à plusieurs reprises qu'il faut disposer d'une règle claire et simple, à l'opposé des dispositions actuelles de l'article R. 3511-9 du code de la santé publique dont les difficultés d'application ont déjà été soulignées.

Parallèlement au besoin de clarté de la règle, les objectifs de prévention et de protection de la santé de la jeunesse, ainsi que l'exemplarité que doit donner en la matière le corps enseignant ont également été évoqués pour justifier une modification de la règlementation.

La plupart des participants aux tables rondes de la mission se sont ainsi clairement prononcés en faveur d'une interdiction totale du tabac dans les établissements scolaires. M. Vassilis Vovos, lui-même, président de Japan Tobacco International (JTI), a déclaré⁸⁵ soutenir « l'interdiction totale de fumer dans les écoles et dans tous les établissements susceptibles de recevoir des mineurs ». Mme Nadine Teulat, chef du bureau de l'action sanitaire et sociale et de la prévention à la Direction générale de l'enseignement scolaire s'est clairement prononcée en faveur d'une interdiction totale en ajoutant que « Ce serait une grande aide pour les chefs d'établissement et éviterait les erreurs d'interprétation de la loi de 1991 et du décret de 1992 »¹.

S'appuyant sur les sondages d'opinion, M.  Gérard Dubois, Président d'Alliance contre le tabac, a d'ailleurs fait remarquer¹ de son côté que « s'il y a des lieux où les Français désirent une interdiction complète, totale, absolue, de fumer, ce sont donc les lieux d'enseignement ».

La mission prend acte de l'accord qui s'est dégagé pour clarifier les règles d'usage du tabac dans tous les locaux des établissements d'enseignement. Concrètement, la mission propose :

- que le tabac soit totalement interdit tant pour les enseignants que pour les élèves, mineurs ou majeurs, dans l'enceinte (y compris les lieux ouverts) des écoles, des collèges et des lycées et sans possibilité d'y aménager des pièces pour fumeurs. Cette interdiction se justifie par le fait que la population de ces établissements est essentiellement composée de mineurs,

- que, dans les établissements d'enseignement supérieur, le tabac soit interdit dans les locaux tant pour les enseignants que pour les élèves, mineurs ou majeurs, sans possibilité d'y aménager des pièces pour fumeurs. Il ne serait plus possible de fumer que dans les lieux ouverts.

II.- CERTAINS POINTS RESTENT PLUS DISPUTÉS

A. LA QUESTION DES FUMOIRS

Les travaux de la mission ont mis en évidence que si les systèmes de ventilation sont sans conteste inefficaces, des pièces réservées aux fumeurs, fermées hermétiquement et dotées de système d'extraction, peuvent parfois constituer une réponse adaptée au tabagisme passif dans les lieux de travail ou affectés à un usage collectif, sous réserve de respecter de conditions techniques extrêmement strictes.

1. Les systèmes de ventilation sont inefficaces

Le décret du 29 mai 1992 impose déjà des conditions « d'aération et de ventilation » pour les emplacements réservés aux fumeurs mais, comme cela a déjà été précisé, les normes techniques relatives à la ventilation prévues par ce décret sont désormais obsolètes.

De plus, sur le plan scientifique, plusieurs rapports, communiqués à la mission par l'Institut national du cancer (INCa) attestent que les systèmes de ventilation ne permettent pas de diminuer le taux de cancérigènes présents dans l'air en le ramenant à un niveau comparable avec les normes de pollution environnementale.

Ainsi, un rapport de l'OMS⁸⁶ de 2000 indique que « bien qu'une bonne ventilation puisse réduire l'effet irritant de la fumée, elle n'élimine pas ses éléments toxiques. Si les zones fumeurs partagent un système de ventilation avec les zones non-fumeurs, la fumée sera dispersée à travers les deux zones. Des sections fumeurs contribuent à la protection des non-fumeurs uniquement lorsqu'elles sont complètement isolées, qu'elles possèdent un système de ventilation distinct débouchant directement sur l'extérieur sans refaire circuler l'air dans le bâtiment, et que les salariés ne sont pas obligés de les traverser ».

Selon un rapport du Health and safety irlandais⁸⁷ en 2002 « la recherche montre que la gamme actuelle de technologies de ventilation, les systèmes de climatisation classiques notamment, ne peuvent adéquatement maîtriser l'exposition des salariés à la fumée du tabac ambiante (FTA). Alors qu'il est possible, avec certaines nouvelles technologies, de réduire de 90 % les niveaux de FTA, les niveaux d'exposition n'en restent pas moins de 1 500 à 2 500 fois le niveau de risque acceptable pour les polluants atmosphériques. L'utilisation de la ventilation pour éliminer la FTA constitue pour les techniciens du secteur une tâche considérable sinon impossible».

2. Sous de strictes conditions, les systèmes hermétiquement clos avec filtration apparaissent plus adaptés

Si le système de filtration par cabines ouvertes présenté à la mission ne semble pas offrir toutes les garanties requises, notamment au regard de la jurisprudence de la Cour de cassation de 2005, des systèmes hermétiquement clos avec filtration peuvent constituer, sous réserve de respecter des normes sanitaires très strictes, une réponse au tabagisme dans les lieux de travail ou affectés à un usage collectif.

a) Les systèmes de filtration par cabines ouvertes ne semblent pas suffisamment fiables

Certains systèmes présentés à la mission⁸⁸ consistent en la mise en place non pas d'un système de ventilation mais de cabines ouvertes dotées d'un système de filtration des particules et des gaz.

Toutefois il semblerait que, si les filtres arrêtent les grosses particules, les microparticules cancérogènes de 0,1 micron parviennent à passer, de même que les gaz toxiques.

D'après les experts qui ont travaillé avec l'ASHRAE - société américaine des ingénieurs du chauffage, de la ventilation, de la climatisation et de la réfrigération - les systèmes en cause ne sont pas suffisamment fiables car ils ne permettent pas de contrôler le risque couru par les personnes qui les utilisent.

b) D'autres systèmes hermétiquement clos apparaissent plus appropriés

Certains pays comme l'Italie, l'Espagne, la Suède, la Belgique ou les Pays-Bas autorisent, dans certains lieux, une séparation physique entre espaces fumeurs et non-fumeurs. Cette possibilité est également déjà expressément prévue en France par le décret du 29 mai 1992, mais avec les limites déjà mentionnées en termes de normes techniques.

Des fumoirs hermétiquement clos avec extraction constitueraient indéniablement un progrès par rapport au simple emplacement sans fermeture hermétique. Ils ne peuvent toutefois constituer une réponse adaptée au problème du tabagisme passif que sous de très strictes conditions techniques.

Il faut en effet que ces pièces soient totalement fermées, disposent d'un système permettant l'évacuation vers l'extérieur, d'un système de pression négative entre le fumoir et les pièces « non-fumeurs » adjacentes, et même d'un système de sas avec extraction pour éviter que des fuites ne se produisent lors de l'ouverture et de la fermeture des portes.

Au regard des risques sanitaires inhérents aux fumoirs, la difficile question de la fixation de leur cahier des charges, c'est-à-dire la détermination des seuils techniques exigés, ne peut être éludée. M. Franck Trouet, directeur du service juridique et social du Syndicat national des hôteliers restaurateurs cafetiers et traiteurs (SYNHORCAT) a ainsi résumé les enjeux de la fixation de normes en déclarant⁸⁹ que « le droit à la santé est un principe constitutionnel, la loi oblige l'employeur à prévenir les risques professionnels, et la jurisprudence de juin 2005 pose une obligation de sécurité de résultat. Ne serons-nous pas obligés, dans ce contexte, de définir un seuil d'exposition tolérable à la fumée ? En effet, même si les fumoirs sont hermétiquement clos, il faut bien les ouvrir pour y entrer, ce qui laissera passer l'air, alors même que les employeurs ont une obligation de sécurité de résultat. Et si le principe d'un seuil de tolérance est accepté, qui se permettra de le fixer ? ».

Si de tels fumoirs hermétiquement clos devaient être préconisés en France, il serait, comme déjà indiqué, bien entendu exclu, au regard de la protection des salariés découlant de l'exigence de sécurité de résultat, que ceux-ci soient contraints d'y exercer leur service pendant que des personnes y fument. Dans cette logique, et avant d'évoluer sur ce point, le Syndicat national des hôteliers restaurateurs cafetiers et traiteurs (SYNHORCAT) préconisait d'ailleurs, pour les hôtels et les restaurants, la mise en place de fumoirs hermétiquement clos auxquels les salariés n'auraient pas accès.

De la même façon, les risques sanitaires posés par l'entretien de ces fumoirs, en dehors de leur utilisation par des fumeurs, devraient être pris en compte au regard des exigences jurisprudentielles d'obligation de sécurité de résultat. En effet, il faut compter trois heures pour que le taux de particules présentes dans un local revienne à la normale. En tout état de cause, le personnel d'entretien ne devrait donc pas être autorisé à pénétrer dans des fumoirs avant l'expiration d'un délai de trois heures après la sortie du dernier fumeur.

Toutefois, même dans l'hypothèse d'une séparation physique entre des espaces fumeurs et des espaces non-fumeurs où ne peuvent pas pénétrer les salariés, plusieurs participants se sont montrés réservés sur la possibilité d'y respecter l'obligation de sécurité de résultat. M. le professeur Jean-Emmanuel Ray a ainsi fait valoir⁹⁰ que « la seule question qui se pose est toujours la même, c'est celle du respect de l'obligation de sécurité de résultat. Il ne s'agit plus de garantir les salariés, mais de garantir l'employeur contre d'éventuels recours ultérieurs. Est-ce qu'une séparation physique vous permet d'affirmer, devant un juge, que vous avez respecté votre obligation de résultat ? Je suis sceptique ».

Le principe selon lequel l'espace peut faire l'objet d'une division entre des lieux réservés aux fumeurs et d'autres où il est interdit de fumer engendre en effet des incertitudes permanentes sur l'efficacité réelle des dispositifs. M. Pierre Sargos, président de la chambre sociale de la Cour de Cassation a ainsi fait remarquer que « les dispositions particulières qui permettent, actuellement, d'aménager des lieux où l'on peut fumer dans les entreprises, doivent être appliquées de telle façon qu'il n'y ait pas un microgramme d'émanation de tabac pour indisposer les salariés à l'extérieur de ces endroits ». Il va de soi que la même interprétation devrait également prévaloir pour des fumoirs hermétiquement clos.

Au cours des débats, il a également été indiqué que le coût de ces fumoirs est relativement élevé. En Italie où ils sont autorisés, seulement 1,5 % des propriétaires de restaurants ou de bars s'en sont équipés. M. Francis Attrazic, vice-président confédéral de l'Union des métiers et des industries de l'hôtellerie (UMIH), a toutefois tenu à préciser que « c'est aux chefs d'entreprises de se préoccuper du coût des investissements nécessaires à la création des fumoirs »⁹¹.

L'argument de la distorsion de concurrence que les fumoirs pourraient introduire entre les grands établissements, seuls à disposer à la fois de la place et des ressources financières pour s'en doter, et les petits établissements a aussi été avancé.

Quoi qu'il en soit, il convient de garder à l'esprit que la possibilité, le cas échéant, laissée à certains lieux de travail ou affectés à un usage collectif de s'équiper de fumoirs hermétiquement clos, ne supprimerait en aucune façon le caractère facultatif reconnu aujourd'hui aux emplacements réservés aux fumeurs. Il ne saurait en aucun cas être question d'en faire un droit.

La mission, tout en rappelant le caractère facultatif des emplacements réservés aux fumeurs, estime que le recours éventuel à des fumoirs, dans certains lieux de travail ou affectés à un usage collectif, doit être subordonné au respect de normes techniques extrêmement rigoureuses. Elle rappelle également qu'aucune activité exposant des salariés ne doit être prévue dans ces fumoirs.

B. LES CONTROVERSES AUTOUR DE LA SPÉCIFICITÉ DE CERTAINS ÉTABLISSEMENTS : LE CAS DES « SUBSTITUTS DE DOMICILE »

Il est apparu au cours des débats de la mission que certains lieux fermés spécifiques pouvaient poser problème. Il s'agit essentiellement de lieux accueillant des publics atteints de certaines pathologies, des malades mentaux, des handicapés ou encore des détenus.

Dans tous ces lieux dits de « séjour contraint », qu'il s'agisse d'hôpitaux psychiatriques, d'établissements médico-sociaux ou de prisons, le lieu de vie est considéré comme un local privatif et c'est la raison pour laquelle on utilise parfois pour les désigner le vocable de « substituts de domicile ».

Il n'en reste pas moins que le personnel de ces établissements est amené à entrer régulièrement dans ces locaux et se trouve donc soumis, le cas échéant, à un tabagisme passif.

Cette problématique spécifique aux substituts de domicile a donné lieu à des exceptions à l'interdiction totale de fumer dans certains pays comme l'Irlande.

1. Les établissements de soins

Le secteur des établissements de santé couvre, quel que soit leur statut public ou privé, des champs d'activité très divers, qu'il s'agisse des soins aigus de médecine, chirurgie et obstétrique (MCO) mais aussi des soins de suite et de réadaptation (SSR), des soins de longue durée ou des soins psychiatriques.

Les problématiques relatives à l'interdiction de fumer varient selon les secteurs concernés.

a) Les soins aigus de médecine, chirurgie et obstétrique (MCO)

M. Philippe Pinton, adjoint à la sous-direction de l'organisation du système des soins du ministère de la santé et des solidarités, a ainsi exprimé la position de la Direction de l'hospitalisation et de l'organisation des soins (DHOS)⁹² « s'agissant des soins aigus, il n'y a pas de débat. Nous considérons que la mesure d'interdiction doit s'appliquer dans son intégralité ».

En revanche, il a souligné que « s'agissant des autres activités, il peut y avoir débat en raison de la longueur plus importante des séjours ».

b) Les soins de suite et de réadaptation

Pour ces soins, la longueur plus importante des séjours en établissement de santé justifie que l'on s'interroge sur l'autorisation pour le patient de fumer dans sa chambre.

L'évolution qui est toutefois intervenue récemment en matière de soins de suite et de réadaptation caractérisée par des durées de séjour raccourcies, des entrées précoces dans ces structures après la phase aiguë, une accentuation de la médicalisation et un adossement de plus en plus étroit aux structures et aux activités aiguës semble toutefois démonter qu'une distinction du régime juridique d'interdiction de fumer entre les soins de suite et de réadaptation et les soins aigus ne se justifie pas.

c) Les activités de soins de longue durée

Pour ce qui est des activités de soins de longue durée, qui concernent principalement des personnes âgées dépendantes ayant souvent pour vocation de rester dans ces structures jusqu'à la fin de leur vie, la question de la possibilité de fumer dans ce qui constituent pour elles de véritables substituts de domicile peut également se poser.

M. Philippe Pinton a toutefois souligné qu'« une tendance se dessine très fortement et va sans doute se concrétiser par des modifications réglementaires : le recentrage de ces activités sur des prises en charge plus lourdes et plus médicalisées. On se rapproche donc des activités de soins ».

Il serait logique de tirer la conclusion de cette évolution en ne traitant pas les activités de soins de longue durée différemment des autres activités de l'hôpital.

d) La psychiatrie

C'est surtout dans le secteur de la psychiatrie que le problème se pose de façon vraiment particulière, dans la mesure où le rôle positif du tabac dans la participation au traitement psychiatrique est parfois mis en avant par certains médecins.

Ce point a toutefois été contesté devant la mission par M.  Gérard Dubois, président d'« Alliance contre le tabac »⁹³ « On dit aussi parfois que le tabagisme pourrait participer au traitement psychiatrique. C'est une erreur fondamentale sur laquelle on est d'ailleurs en train de revenir : 90 % des schizophrènes sont fumeurs, et lorsqu'on parvient à les faire arrêter, leur traitement médicamenteux s'en trouve allégé ».

Par ailleurs, M. Philippe Pinton a fait remarquer qu'« en psychiatrie, la notion juridique de « substitut de domicile » est contradictoire avec l'évolution de la pratique hospitalière qui fait des hôpitaux psychiatriques des lieux de soins où doit s'exercer la prise en charge du patient dans toutes ses dimensions » et qu'en conséquence « on ne saurait donc réserver un traitement particulier aux structures de santé mentale et de psychiatrie ».

S'agissant des établissements de soins, la mission partage la position de la Direction de l'hospitalisation et de l'organisation des soins (DHOS), selon laquelle il n'y a pas lieu, pour l'ensemble des activités du champ sanitaire, de prendre des dispositions dérogatoires plus favorables. Au contraire, compte tenu de leur lien direct avec la protection de la santé publique, la mission se prononce pour la suppression de la possibilité d'installer des fumoirs dans ces établissements. Concrètement, les fumeurs ne devraient être autorisés à fumer qu'en dehors des locaux.

2. Les établissements médico-sociaux

Les établissements médico-sociaux accueillent un public très varié, dont la caractéristique principale est d'être soumis à la fois à des difficultés sanitaires importantes et à un cumul de difficultés de tous ordres en matière d'hébergement, d'emploi ou de relations sociales et familiales.

Ces établissements ont vocation à accueillir, parfois dans l'urgence, des personnes de tous âges qui subissent déjà des séquelles d'échecs précédents. Ils s'adressent ainsi aux enfants et adolescents de l'aide sociale à l'enfance, aux enfants, jeunes et adultes très «désinsérés» qui bénéficient d'hébergements d'urgence ou de centres d'hébergement et de réadaptation sociale (CHRS), aux porteurs de handicaps physiques ou mentaux - en Centres d'aide par le travail (CAT) ou Instituts médico-éducatifs (IME) - et aux personnes âgées plus ou moins dépendantes, hébergées dans des maisons de retraite médicalisées ou non, ou qui utilisent des structures d'accueil de jour.

Pour M. Pierre Larcher, chargé de mission à la Direction générale de l'action sociale au ministère de la santé et des solidarités, l'interdiction de fumer dans ces lieux est tout à fait légitime s'agissant des enfants et des adolescents.

Il a fait valoir en revanche que pour les adultes concernés, des modulations restent nécessaires, notamment pour les handicapés, car « il est très difficile de supprimer les dernières soupapes de sécurité à des personnes qui n'en ont déjà presque plus »⁹⁴. Il a toutefois reconnu que « dans tous ces établissements, le personnel doit être protégé, alors que jusqu'à présent, on ne s'était même pas posé la question, en se préoccupant seulement de la question du public. Dès l'instant où il n'y a pas d'interdiction totale, le personnel est évidemment exposé ».

Dans ce secteur, comme pour l'ensemble des substituts de domicile, la problématique de l'exposition du personnel au tabagisme passif ne doit donc pas être oubliée.

Le souci de ne pas exposer le personnel des établissements médico-sociaux conduit à ne pas prendre, pour ces établissements, des dispositions dérogatoires plus favorables. Au contraire, compte tenu de leur lien direct avec la protection de la santé publique, la mission se prononce pour la suppression de la possibilité d'installer des fumoirs dans ces établissements. Concrètement, les fumeurs ne devraient être autorisés à fumer qu'en dehors des locaux.

3. Les établissements pénitentiaires

Dans ces établissements, la vente de tabac est autorisée et le pourcentage de fumeurs est globalement supérieur à celui de la population générale.

Une enquête menée en 2005 au sein de l'administration pénitentiaire a indiqué que si les interdictions de fumer sont majoritairement respectées dans les parloirs, les salles d'attente du public, les salles de spectacles, les locaux sanitaires et médicaux, les salles d'enseignement et les bibliothèques, elles sont, en revanche, assez mal respectées dans les ateliers et les lieux de circulation.

Cette enquête a par ailleurs montré qu'il existe des cellules non-fumeurs dans seulement 30 % des établissements et que seuls 5 % des établissements disposent de cellules réservées aux non-fumeurs.

Au regard de cette situation, Mme Mireille Fontaine, du bureau des politiques sociales et d'insertion à la Direction de l'administration pénitentiaire du ministère de la justice, a indiqué⁹⁵ que le service juridique de son ministère avait déjà répertorié deux cas de contentieux avec l'administration pénitentiaire.

Dans le premier cas, un détenu avait saisi en 2003 le tribunal administratif en vue d'être indemnisé de son préjudice parce qu'il avait été placé dans une cellule de fumeurs, alors que lui-même était non-fumeur. Le tribunal a estimé qu'en l'absence d'attestation médicale, aucune preuve ne pouvait être retenue à l'encontre des services pénitentiaires dont l'intention malveillante n'était, par ailleurs, nullement établie.

Dans le second cas, l'avocat d'un détenu avait demandé, en 2005, au juge des référés d'ordonner la suspension du placement de son client dans une cellule avec des fumeurs parce que celui-ci avait cessé de fumer. Le juge des référés a enjoint le ministre de la justice de mettre en œuvre les mesures appropriées pour soustraire ce détenu du tabagisme passif. L'administration pénitentiaire a fait appel, au motif que le détenu n'avait pas demandé à être dans une cellule non-fumeurs, et qu'en outre il avait souhaité rester avec les mêmes codétenus, dont l'un était fumeur. Le Conseil d'État a annulé le jugement rendu en référé, rappelant, au sujet des cellules collectives, que les personnes détenues sont tributaires des sujétions inhérentes à leur détention, et relevant, par ailleurs, que les efforts fournis en l'espèce par l'administration pénitentiaire pour réduire à son minimum l'exposition du détenu au tabagisme passif suffisaient à ne pas engager sa responsabilité.

Expliquant peut-être cette jurisprudence relativement clémente en matière de tabagisme passif dans les établissements pénitentiaires, Mme Mireille Fontaine a déclaré qu'« il est couramment admis en détention que le tabac aurait un rôle pacificateur ».

Sans nier le rôle pacificateur du tabac dans les prisons, la mission estime que son usage doit être concrètement limité aux lieux ouverts que constituent les cours de prisons et, le cas échéant, aux fumoirs hermétiquement clos respectant des normes techniques extrêmement rigoureuses.

C. LA QUESTION DES AMÉNAGEMENTS DANS LE TEMPS POUR LES PROFESSIONS LIÉES AU TABAC ET AUX LOISIRS

La mission, qui a souligné que le principe constitutionnel d'égalité empêchait de prévoir l'exclusion définitive d'un secteur d'activité du dispositif d'encadrement de l'usage du tabac, s'est interrogée sur la possibilité de prévoir des aménagement temporaires pour les professions susceptibles d'être le plus affectées par un durcissement de la réglementation.

À l'inverse des dérogations sectorielles permanentes, de tels aménagements temporaires - qui reviennent à étaler dans le temps, principalement pour les professions liées au tabac et celles du secteur CHRD, l'entrée en vigueur de la réforme - seraient juridiquement possibles.

Il a ainsi souvent été défendu qu'une entrée en vigueur différée permettrait aux acteurs économiques de prendre les dispositions nécessaires à l'égard de leurs clients et de leurs salariés et permettrait également aux pouvoirs publics de mettre en œuvre les indispensables campagnes d'information et de sensibilisation de la population.

Au cours de son audition par la mission du 27 septembre 2006, M.  Xavier Bertrand a proposé deux dates distinctes d'entrée en vigueur de la réforme : « Je pense qu'une interdiction de fumer dès le début de l'année prochaine est tout à la fois envisageable et souhaitable, mais qu'une progressivité peut s'imposer dans certains secteurs d'activité »

Pour d'autres, l'urgence qu'il y a à protéger le plus vite possible l'ensemble de la population contre les effets nocifs de la fumée pourrait, au contraire, militer pour une entrée en vigueur unique et sans délai de la réforme pour tous les acteurs, sans distinction. M. Franck Trouet, directeur du service juridique et social du SYNHORCAT, a ainsi déclaré⁹⁶ que « quand une mesure est bonne, elle doit être mise en œuvre rapidement, et il n'est pas forcément nécessaire de l'assortir de délais ».

Entre ces positions - entrée en vigueur différenciée avec fixation de deux délais selon les secteurs ; entrée en vigueur unique et immédiate - la mission s'est prononcée pour une solution intermédiaire. Elle estime en effet qu'il est à la fois indispensable de ménager un délai avant l'entrée en vigueur de la réforme mais que la fixation d'une seule date, valable pour l'ensemble des secteurs, contribuera, par sa simplicité, à la clarté et à la cohérence de la réforme.

La mission se prononce en faveur d'un délai unique pour l'ensemble des secteurs avant l'entrée en vigueur du durcissement du dispositif relatif à l'interdiction de fumer.

D. L'URGENCE D'UNE RÉFORME OPÉRATIONNELLE : LE CHOIX DE LA LOI OU DU RÉGLEMENT

Le choix entre la loi ou le décret comme support de la réforme reste assez disputé à l'issue des travaux de la mission.

1. La voie logique mais aléatoire du recours à la loi

a) Il serait logique de recourir à la loi

● Une latitude d'action importante

Sur le plan constitutionnel, il semble n'y avoir aucun risque à renforcer la législation anti-tabac. M. Didier Maus, conseiller d'État et constitutionnaliste, a ainsi indiqué⁹⁷ avoir la « certitude qu'il n'y a aucun risque d'inconstitutionnalité à renforcer la législation anti-tabac. La décision du 8 janvier 1991 du Conseil constitutionnel est claire : la protection de la santé publique est un principe constitutionnel. Il doit être concilié avec les autres principes constitutionnels mais, dans sa relation avec eux, on peut aller extrêmement loin dans la limitation, exigée par l'intérêt général, de la liberté d'entreprendre ».

Le droit international ne pose pas davantage de difficultés. En effet, on a déjà noté que le Conseil constitutionnel n'a pas encore eu l'occasion de s'exprimer sur la portée de la Charte de l'environnement qui semble ne pas concerner la santé publique, tandis que du côté du droit international, tant la convention cadre de l'OMS sur la lutte anti-tabac - qui reste relativement floue - que le droit européen - qui demeure encore en gestation - laissent également une grande marge de manœuvre.

M. Didier Maus a ainsi souligné¹ que le législateur avait « la chance qu'en ce domaine le droit français soit encore autonome, ce qui devient rare ».

● Un dispositif législatif relativement simple à aménager

Pour assurer une protection générale contre le tabagisme passif, il est inutile de bouleverser la loi. La modification à apporter pour assurer une protection optimale des non-fumeurs serait assez simple.

M. Didier Maus a ainsi déclaré⁹⁸ que « certaines propositions de loi tendent à mieux définir la notion de « lieu affecté à un usage collectif ». J'ai peur que toute définition trop précise soit trop limitative. Dans sa rédaction actuelle, le texte est extrêmement large, et c'est l'une des bonnes lois votée par le Parlement ».

D'après lui, il serait de plus possible de modifier la loi, « de manière telle qu'il n'y ait plus besoin de rien d'autre ». En effet, « en supprimant le membre de phrase « sauf dans les emplacements expressément réservés aux fumeurs », on supprime de facto le deuxième alinéa de l'article qui renvoie à un décret en Conseil d'État, puisque les restrictions à l'interdiction de fumer sont supprimées, et qu'il n'y a pas lieu de maintenir la mention, inutile, des établissements scolaires ».

M. Albert Hirsch, vice Président de la Ligue contre le cancer partage ce point de vue : « une loi doit se suffire à elle-même ».

● Seule la loi permettrait une interdiction absolue

Les conclusions des tables rondes et auditions auxquelles la mission a procédé se sont révélées plutôt favorables à une interdiction absolue du tabac dans les lieux de travail et affectés à l'usage du public.

Or, le dispositif législatif actuel se réfère à des « emplacements expressément réservés aux fumeurs ». Si ce membre de phrase demeure dans l'article L. 3511-7 du code de la santé publique, aucun décret ne pourra interdire complètement de fumer dans les lieux publics.

Dès lors, ces conclusions aboutissent en toute logique à privilégier le recours à la loi, seule en mesure de supprimer juridiquement la possibilité de laisser subsister des emplacements réservés aux fumeurs.

● Certaines propositions imposeraient le recours à la voie législative

Mme Nadège Larochette, chargée du dossier « tabac et alcool » à la direction générale de la santé (DGS) du ministère de la santé et des solidarités a ainsi fait valoir¹ que « si nous voulons élargir les corps de contrôle chargés de faire appliquer la réglementation, ou permettre la vente de substituts nicotiniques dans les bars-tabacs, nous aurons besoin d'une disposition législative » M. Pascal Melihan-Cheinin, chef du bureau des pratiques addictives à la Direction générale de la santé (DGS) du ministère de la santé et des solidarités, a confirmé que « l'autorisation de la vente de substituts nicotiniques hors pharmacie suppose une base légale »¹. Il faudrait en effet prévoir une dérogation au monopole pharmaceutique.

De la même façon, un durcissement significatif du dispositif répressif supposerait l'adoption de mesures législatives.

● Des considérations extra-juridiques militent également en faveur du recours à la loi

Il a souvent été souligné qu'à côté des arguments juridiques, le choix entre loi et règlement relève aussi d'autres considérations.

La loi, véritable « signal politique »⁹⁹ apporterait une plus grande solennité qui favoriserait un changement des comportements dans une optique de protection accrue de la santé publique. En effet, le débat parlementaire, en s'appuyant sur les travaux de la mission d'information, pourrait participer à la maturation de l'opinion publique.

Longtemps neutre quant au choix des moyens juridiques à employer, « l'Alliance contre le tabac » qui regroupe un grand nombre d'associations de lutte contre le tabagisme passif a d'ailleurs récemment opté pour la voie législative.

Votre Rapporteur estime, en plein accord avec les conclusions qui se sont dégagées des tables rondes et auditions, que l'idéal serait de recourir à la voie législative tant l'interdiction absolue de fumer dans tous les lieux de travail ou affectés à un usage collectif est, à terme, inéluctable.

Le large accord recueilli en faveur de la loi démontre que le débat transcende les clivages politiques. Ce constat a d'ailleurs conduit certains parlementaires membres de la mission à suggérer que les conclusions de la mission fassent l'objet d'une proposition de loi.

La logique qui ressort des travaux de la mission invite à privilégier la voie législative qui, seule, permettrait de mettre fin à la possibilité d'emplacements expressément réservés aux fumeurs dans les lieux de travail et les lieux affectés à un usage collectif.

b) La réussite de la voie législative est aléatoire

Pourtant, si la logique plaide pour la loi, votre Rapporteur estime que le souci d'efficacité impose de tenir compte des obstacles auxquels ce choix se heurterait. La réussite du processus législatif nécessite en effet de surmonter un certain nombre de difficultés qui ne doivent pas être sous-estimées.

En premier lieu, l'extrême encombrement de l'ordre du jour parlementaire des prochains mois, - parmi lesquels le projet de loi de finances, le projet de loi de financement de la sécurité sociale, le projet de loi pour le développement de la participation et de l'actionnariat salarié, le projet de loi relatif à la fonction publique territoriale... -, doit absolument être pris en compte.

En second lieu, la voie législative peut susciter des débats dans les deux assemblées pour lesquels la réflexion de l'ensemble des parlementaires ne sera pas nécessairement arrivée au même point de maturité que celle des membres de la mission et qui risquent de faire perdre un temps précieux.

Cet encombrement est d'autant plus manifeste que les prochaines échéances électorales vont considérablement raccourcir le temps législatif disponible : il est peu probable que le Parlement siège au-delà du 22 février 2007.

Au regard de ces difficultés, votre rapporteur estime qu'il est hautement improbable qu'un texte de loi portant interdiction de fumer dans les lieux de travail et les lieux à usage collectif puisse être définitivement voté avant la fin de la législature actuelle, alors que des impératifs de santé publique exigent d'intervenir le plus rapidement possible.

Cette situation incontournable impose, par souci d'efficacité, de recourir à un autre support juridique.

Sensible à l'urgence et au principe de réalisme, et préoccupé par le souci de l'efficacité opérationnelle d'une réforme que chacun s'accorde à juger indispensable, votre rapporteur propose de choisir la voie du décret.

2. Malgré ses limites, la voie réglementaire présente l'avantage de la rapidité et de l'efficacité.

a) La voie réglementaire limite les marges de manœuvre...

● Il n'est pas possible de prendre par décret une mesure de police générale

La Constitution du 4 octobre 1958 n'a certes pas mis fin à la possibilité reconnue à l'exécutif par l'arrêt Labonne du Conseil d'État du 8 août 1919 de déterminer en vertu de ses pouvoirs propres les mesures de police qui doivent être appliquées sur l'ensemble du territoire national. Tant le Conseil d'État¹⁰⁰ que le Conseil constitutionnel¹⁰¹ ont réaffirmé les pouvoirs de police générale que le chef de gouvernement peut exercer en dehors de toute habilitation législative. Ce pouvoir de police générale reconnu est destiné à la protection de l'ordre public, dont la santé publique est sans nul doute une des composantes.

Cependant, la loi Évin institue en matière de lutte contre le tabagisme une police spéciale qui interdit en conséquence au Gouvernement d'exercer dans ce même domaine d'autres attributions que celles qu'il détient sur le fondement de l'habilitation contenue dans la loi du 10 janvier 1991, désormais codifiée dans le code de la santé publique.

Au terme d'une note juridique¹⁰² transmise à la mission, le professeur de droit public Frédéric Rolin (Université Paris X Nanterre), conclut que « le pouvoir réglementaire ne peut agir que dans le cadre de l'habilitation législative qui lui a été conférée. Un décret qui interdirait complètement le fait de fumer dans les lieux publics serait regardé comme pris par une autorité incompétente s'il excédait les termes de cette habilitation ».

● Le décret ne peut excéder l'habilitation législative

Si la voie réglementaire était choisie, les décrets d'application ne pourraient être rédigés que sur la base de la loi actuelle qui permet d'aménager des endroits où la liberté de fumer peut s'exercer. En conservant le membre de phrase « sauf dans les emplacements expressément réservés aux fumeurs » dans le code de la santé publique, aucun décret ne pourrait interdire complètement de fumer dans les lieux publics.

Selon M. Marc Dandelot, conseiller d'État, il est en effet possible de « faire beaucoup par décret, sauf prendre une mesure d'interdiction totale de fumer »¹⁰³.

Le professeur de droit public Frédéric Rolin conclut dans le même sens en affirmant qu'il n'est pas possible au Gouvernement de supprimer tous les emplacements expressément réservés aux fumeurs car « il excéderait de toute évidence l'habilitation législative qui lui impose de préciser les conditions d'application de cette notion et non de la supprimer »¹.

Il n'en reste pas moins que dans le cadre de cette limite, l'aménagement de la réglementation actuelle pourrait permettre d'élargir considérablement le champ d'application de l'interdiction législative.

b) ... mais offre, en l'occurrence, des garanties d'efficacité.

● Le décret ouvre de réelles possibilités de restrictions

La rédaction de la base législative actuelle - article L. 3511-7 du code de la santé publique - est extrêmement large, la notion de « lieux affectés à un usage collectif » pouvant même, dans une interprétation extensive, englober des lieux indifféremment ouverts ou fermés, voire la rue.

M.  Didier Maus a ainsi considéré² qu'il est possible d'« aller beaucoup plus loin dans la restriction, la limitation et l'encadrement, sans remettre la loi en cause mais en modifiant le décret, dont les rédacteurs ont adopté une interprétation minimaliste de l'article de base ».

● La voie réglementaire offre toutes les garanties juridiques

À partir du moment où la base législative, c'est-à-dire l'article L. 3511-7 du code de la santé publique disposant qu'« un décret en Conseil d'État fixe les conditions d'application » du principe d'interdiction, reste inchangée, l'intervention obligatoire du Conseil d'État offre les meilleures garanties de sécurité juridique.

● Les conclusions de la mission devront constituer une « lettre de cadrage » pour le Gouvernement

Dans l'esprit de votre rapporteur, l'option de la voie réglementaire n'est acceptable que sous réserve que les mesures qui seront prises respectent les conclusions relativement consensuelles des travaux de la mission parlementaire, lesquelles s'appuient sur un travail de fond de plusieurs mois ayant réuni l'essentiel des acteurs intéressés.

Il convient de souligner à cet égard que lors de son audition publique par la mission le 27 septembre, M.  Xavier Bertrand, ministre de la santé et des solidarités, à plusieurs reprises, s'est engagé à tenir compte des résultats des travaux de la mission : « si nous attendons le résultat de votre mission d'information, c'est bien parce que nous prendrons en compte votre travail. Et nous sommes prêts à associer au maximum les parlementaires à ce qui suivra ».

L'objectif est bien de mieux protéger la santé publique et de lutter contre le tabagisme passif en améliorant dans les meilleurs délais les dispositions réglementaires applicables à l'interdiction de fumer dans les lieux de travail et les lieux à usage collectif.

TROISIÈME PARTIE - LES CONDITIONS DE RÉUSSITE DE LA RÉFORME

I.- LES MESURES D'ACCOMPAGNEMENT

La mission insiste pour que le renforcement des mesures d'interdiction de fumer dans les lieux à usage collectif s'inscrive dans une démarche globale et ambitieuse de lutte contre le fléau du tabagisme. Dans ce domaine, la volonté des autorités politiques est déterminante. Elle peut s'appuyer sur le large consensus que recueille la nécessité d'agir contre le tabac, tout en tenant compte du fait que les mesures d'interdiction touchent directement une fraction importante de la population consommatrice du produit et affectent certains secteurs économiques.

Les mesures doivent donc être expliquées : c'est le rôle des campagnes d'information et de communication. Elles doivent par ailleurs être accompagnées d'aménagements en direction des secteurs du tabac, de la restauration, de l'hôtellerie, des discothèques et des casinos affectés par des variations de recettes et des changements dans le mode de consommation de la clientèle et les services à proposer. Elles doivent enfin se voir consentir des efforts budgétaires accrus de la part des pouvoirs publics, notamment pour financer les indispensables actions de prévention.

A. L'INFORMATION, LA SENSIBILISATION ET LA MOBILISATION DE L'OPINION PUBLIQUE 

La réussite de toute nouvelle mesure dépendra des réactions de l'opinion face au renforcement de l'interdiction de fumer. Or si les résultats des sondages peuvent fluctuer, ils indiquent toujours que l'opinion est favorable à un environnement sans fumée.

1. L'utilité des campagnes de communication

L'exemple de l'Irlande, où la période d'adaptation a été d'un an entre l'annonce et l'application des mesures d'interdiction, et celui de l'Italie, où six mois ont été consacrés à une campagne de communication massive, témoignent de l'utilité de la communication parmi les facteurs de réussite du changement de législation.

En France, la première campagne médiatique nationale organisée sur la question spécifique du tabagisme passif date d'octobre 2004. Elle a en quelque sorte préparé le terrain pour un durcissement du dispositif actuel d'interdiction de fumer dans les lieux publics. En outre, le sujet a fait l'objet de nombreux écrits et déclarations au cours des dix-huit derniers mois, si bien que l'on peut presque considérer que la campagne d'information a déjà commencé.

Au cours de chacune des tables rondes tenues par la mission, il a été unanimement souligné que plus les dispositions adoptées seraient simples, plus il serait facile de les réduire à un message clair, et donc plus l'efficacité de la campagne serait grande.

La complexité du dispositif actuel figure en effet parmi les reproches les plus fréquents et explique en grande partie la mauvaise application des règles en vigueur.

2. Les actions les plus récentes

Dans le cadre de la lutte contre le tabagisme en général, de nombreux acteurs institutionnels et associatifs ont entrepris des actions ponctuelles de communication utilisant les supports traditionnels de la publicité (cartes, dépliants, plaquettes, affichage public, encarts dans la presse, spots télévisuels et actions événementielles).

En octobre 2004, l'Institut national de prévention et d'éducation pour la santé (INPES) a réalisé la première campagne médiatique nationale contre le tabagisme passif. L'objectif était de faire prendre conscience de la nocivité du tabagisme passif, sans pour autant opposer les fumeurs et les non-fumeurs. La campagne comportait deux spots télévisuels, l'un concernant le domicile, l'autre le lieu de travail, et consistait à visualiser la quantité effective de cigarettes correspondant à la fumée inhalée par un non-fumeur en présence d'un fumeur.

Selon M. Philippe Lamoureux, directeur général de l'INPES¹⁰⁴, cette campagne a obtenu un excellent taux de reconnaissance, de mémorisation et d'implication. Elle a été diffusée sur 41 000 panneaux d'affichage ainsi que dans la presse quotidienne nationale et régionale. Elle a, par ailleurs, été exportée à la suite de demandes exprimées par la Suisse, l'Espagne et le Luxembourg.

3. Les nouvelles orientations des campagnes d'information

L'Alliance contre le tabac et l'INPES diffusent depuis l'été 2006 une campagne à destination des jeunes.

Une cible plus précise

L'INPES et l'Alliance contre le tabac ont choisi de mener en partenariat, sur un ton décalé et volontairement cynique, une fausse campagne de conquête d'une clientèle particulière : « les jeunes nouveaux fumeurs ». Cette campagne met en scène une entreprise imaginaire Toxic-Corp chargée de recruter de jeunes fumeurs destinés à remplacer les fumeurs décédés.

Une nouvelle dialectique

Cette campagne rompt avec les usages dans le domaine de la prévention du tabac qui consistent habituellement à provoquer chez les jeunes un choc effrayant, dramatisant et parfois culpabilisant.  Il est à présent proposé une toute autre dialectique, fondée sur la responsabilisation et la prise de conscience. Délaissant l'émotion, le discours s'adresse à l'intelligence et à l'humour du public, en évitant l'écueil de la moralisation. Le film fait appel au sens critique, à l'instinct de défiance et à l'agilité des jeunes pour décoder le second degré. La campagne reprend sur un mode parodique les codes de communication des campagnes d'adhésion aux valeurs d'une entreprise, en l'occurrence Toxic-Corp, et son produit, la cigarette.

Des supports plus modernes

La campagne s'appuie sur le site internet de l'entreprise imaginaire, www.toxic-corp.fr. L'internaute visite l'entreprise Toxic-Corp, son usine de fabrication, le service marketing ou encore le bureau du PDG.

Le site est la clef de voûte du dispositif de prévention : les jeunes sont invités à découvrir, par eux-mêmes, les stratégies de l'industrie du tabac à travers d'authentiques documents des industriels du tabac. Ce n'est qu'en navigant sur le site internet qu'ils pourront identifier les émetteurs de cette campagne : l'Alliance contre le tabac et l'INPES.

La stratégie media a été élaborée afin que les jeunes puissent s'approprier la campagne et devenir, eux-mêmes, vecteurs de sa diffusion. Elle comprend la diffusion du film sur Internet (bannières vidéo sur le site de Toxic-Corp et sur des sites liés), et également une diffusion sur une sélection restreinte de chaînes de télévision.

Le directeur général de l'INPES a indiqué à la mission que 500 000 euros avaient déjà été consacrés à l'ensemble du dispositif relatif à la création du site internet Toxic-Corp, achats d'espaces inclus.

On peut toutefois regretter que l'accès au site ne soit pas plus simple : en effet, les internautes doivent faire preuve d'une vraie persévérance pour arriver à pénétrer les arcanes de la société Toxic-Corp et surmonter les difficultés
- quasiment des obstacles - auxquelles ils se heurtent s'ils ne remplissent pas toutes les caractéristiques exigées. Il leur faut, en outre, remplir un long formulaire d'identification, choisir un « pseudo », un mot de passe et enfin disposer d'une adresse électronique.

4. Les modes de communication à retenir

Au regard de ces dernières expériences, il conviendrait, selon le directeur général de l'INPES, de continuer à dénoncer les risques du tabagisme passif
- surtout pour les jeunes et les salariés exposés durablement - dès avant et pendant la mise en œuvre du renforcement des mesures d'interdiction.

À côté d'une campagne générale sur le modèle de celles utilisées pour la vaccination obligatoire des nouveaux-nés ou pour le port de la ceinture de sécurité, une information spécifique en direction des entreprises, des établissements scolaires et de santé est par ailleurs indispensable.

Il est possible de s'inspirer des expériences étrangères mais il faut néanmoins savoir qu'il est difficile de transposer une campagne d'un pays à l'autre, les effets pouvant être différents. Ainsi, il a été montré qu'aux Pays-Bas, un marquage sur les paquets de cigarettes comportant un renvoi à une ligne téléphonique de type « tabac info service » pouvait multiplier par quatre les appels, tandis qu'en France les appels ne feraient que doubler¹⁰⁵.

Des propositions ont été présentées par l'INPES dans le cadre des travaux précités de l'IGAS sur l'interdiction de fumer dans les lieux accueillant du public en France. Elles précisent le contenu de la campagne media envisagée.

Il s'agirait de présenter la loi comme un progrès pour la société et de créer dans l'opinion la confiance de pouvoir « y arriver »

* Une campagne en direction des leaders d'opinion de la presse quotidienne nationale pour dire aujourd'hui que la loi change et que c'est pour le bien de tous.

* Une campagne grand public (TV ou radio, par exemple) permettant de montrer que l'interdiction de fumer totale ou absolue est un progrès de santé publique, en l'inscrivant dans la lignée de la vaccination obligatoire des nouveaux nés ou encore le port de la ceinture de sécurité.

* Une campagne grand public (TV ou radio par exemple) permettant de valoriser l'interdiction totale ou absolue, mais aussi les autres mesures, telles que la hausse des prix, comme autant de facteurs de motivations pour arrêter de fumer. Il s'agirait d'opposer les contraintes aujourd'hui permanentes du fumeur (fumer à l'extérieur par tous les temps, regard de l'entourage, prix...) à la multitude d'aides (professionnels de santé, ligne téléphonique, site Internet, médicaments...) que l'on peut proposer aux fumeurs pour s'arrêter.

L'objectif serait de passer de la « dénormalisation » du comportement tabagique à la normalisation du statut de non-fumeur.

* Une campagne hors media pour accompagner l'évolution de la loi sur le terrain qui s'effectuerait par :

- l'envoi à l'ensemble des entreprises (y compris aux hôpitaux et aux établissements scolaires) d'une information sur la loi contenant une lettre, une brochure, le guide « entreprise sans tabac » actualisé et des affiches sur le thème « Aujourd'hui pour le bien de tous ce lieu devient non-fumeur ». La signalétique AFNOR pourrait également être envoyée.

- un relais Internet sur www.tabac-info-service.fr : une partie spécifique consacrée aux entreprises pour rendre accessible à la lecture et au téléchargement toute l'information sur la loi, et exposer des conseils pratiques pour son application.

* Enfin, un accompagnement en relations presse devrait être assuré, tout au long de l'année.

(Source IGAS)

De façon permanente, il convient d'accompagner ce type de mesure d'une stratégie médiatique suivie et régulièrement mise à jour en fonction des données nouvelles.

La campagne de communication devrait également concerner les procédures de contrôle, les sanctions et les procédures de plainte. L'objectif est avant tout que les textes introduits soient appliqués et respectés dès leur entrée en vigueur, il est donc aussi de limiter les éventuelles infractions.

L'adoption de règles claires accompagnées d'une campagne de sensibilisation est aussi un moyen de réduire les coûts de leur mise en application. L'adhésion du public aux nouvelles mesures induira en effet une autodiscipline qui en garantira le respect.

LA RÉUSSITE DE LA RÉFORME SUPPOSE L'ORGANISATION DE CAMPAGNES D'INFORMATION ET DE SENSIBILISATION VISANT À :

- INSISTER SUR LES RISQUES DU TABAGISME ACTIF ET PASSIF EN TERMES DE CANCERS ET DE MALADIES CARDIO-VASCULAIRES,

- ENCOURAGER ET AIDER LES FUMEURS À ARRÊTER DE FUMER PAR DES CONSEILS PRATIQUES SUR LES PROCESSUS DE SEVRAGE,

- EXPLIQUER LE CONTENU DES NOUVELLES DISPOSITIONS.

B. LES MESURES D'ACCOMPAGNEMENT DES PROFESSIONS LES PLUS CONCERNÉES PAR UN RENFORCEMENT DE L'INTERDICTION

Les acteurs économiques les plus concernés par un durcissement du dispositif d'interdiction de fumer sont les producteurs de tabac, les fabricants, les débitants, le secteur des CHRD (cafés, hôtels, restaurants, discothèques), ainsi que la filière du tourisme. Les mesures de renforcement de l'interdiction pourraient en effet provoquer une variation des revenus du secteur de la restauration, de l'hôtellerie, et du tabac. Mais sur ce point, la mission a entendu des propos contradictoires : il est ainsi rapporté soit que certains clients peuvent ne pas vouloir fréquenter les lieux de loisirs où il est interdit de fumer, soit, inversement, que d'autres y retournent plus souvent ou viennent plus nombreux dans ces établissements en raison de la meilleure qualité de l'air.

1. L'impact économique des mesures d'interdiction de fumer

a) Les effets économiques positifs des mesures d'interdiction

La Ligue nationale contre le cancer, en association avec des partenaires européens, a développé un certain nombre d'arguments sur les avantages économiques des mesures d'interdiction de fumer¹⁰⁶.

Outre la réduction des dépenses de santé pour la collectivité, le renforcement de l'interdiction devrait être source d'économies multiples, telles que l'augmentation de la productivité des salariés qui arrêtent de fumer et des non-fumeurs qui ne sont plus exposés au tabagisme passif (du fait de la réduction de l'absentéisme), la diminution des frais d'entretien des locaux, la réduction des coûts d'assurance (car les primes d'assurance - santé, assurance incendie, assurance- accident et assurance-vie - sont plus élevées pour les fumeurs).

Ces arguments sont également confirmés par l'association Droit des non-fumeurs (DNF) qui a participé aux tables rondes organisées par la mission.

DNF soutient que les entreprises qui ont mis en place les dispositions prévues dans la loi de 1991 en retirent de nombreux bénéfices qui s'ajoutent à la préservation de la santé de leurs salariés.

Toutes les études indiquent, en effet, que les entreprises qui prennent en compte la protection des non-fumeurs et aident leurs salariés à modifier les habitudes liées au tabagisme en tirent des avantages financiers.

Elles constatent en premier lieu une baisse de l'absentéisme. Selon Santé Canada, le ministère fédéral chargé d'aider les Canadiens à maintenir et à améliorer leur état de santé, les fumeurs prennent 1,8 fois plus de congés pour maladie que les non-fumeurs.  Selon l'OMS, les salariés fumeurs et non-fumeurs exposés à la fumée de tabac dans leur espace de travail ont deux fois plus de risques de s'arrêter de travailler pour maladie.

Les entreprises observent également une réduction de leurs frais de nettoyage et d'entretien, ainsi qu'une diminution des risques d'incendie. Le tabagisme est par ailleurs la première cause d'incendie dans les hôpitaux¹⁰⁷et il est également responsable d'environ la moitié des incendies sur les lieux de travail¹⁰⁸. On estime aussi que la durée de vie des matériels de l'entreprise serait prolongée car les particules de fumée endommagent les ordinateurs et les systèmes de ventilation.

Enfin, les effectifs seraient stabilisés: plusieurs sondages ont permis de mettre en relief que les entreprises limitant le tabac sont plus attractives et conservent davantage leurs personnels.

Par ailleurs, la protection des travailleurs contre la fumée du tabac peut constituer un élément d'appréciation de l'intérêt de l'employeur pour la santé et le bien-être de ses employés. Cet engagement permet de soigner l'image de marque de l'entreprise auprès de ses salariés mais aussi auprès de ses clients et transmet par conséquent une image positive à la collectivité.

De leur côté, les fumeurs reconnaissent que ces mesures permettent de diminuer leur consommation de tabac et sont très souvent demandeurs d'espaces fumeurs, afin de ne pas gêner leurs collègues.

Une politique de protection affichée et respectée serait, selon ces études, la meilleure garantie contre les conflits entre employés et les confrontations entre employeurs et salariés.

b) Le coût économique des mesures d'interdiction

Alors que les gains pour la collectivité de l'instauration de mesures d'interdiction se font sentir à moyen et plus long terme, les coûts liés aux pertes de revenus et d'emplois de la filière tabac ainsi qu'à la nécessité d'effectuer plus de contrôles - donc, en cas de procès, une augmentation du coût social des litiges -seront plus immédiatement ressentis, comme M. Christian Ben Lakhdar, docteur en économie, chargé de mission à l'Observatoire français des drogues et des toxicomanies (OFDT), l'a exposé à la mission lors de son audition le
19 juillet 2006.

Si la mise en place de fumoirs est autorisée, elle engendre des coûts d'installation mais se traduit par ailleurs en bénéfices, les restrictions de l'usage du tabac sur le lieu de travail induisant une diminution du nombre d'incendies, des frais d'entretien et de l'absentéisme.

S'agissant du secteur des CHRD, il a été avancé l'argument selon lequel une interdiction totale de fumer provoquerait une chute de fréquentation de la clientèle et une diminution de l'activité. Or, selon un rapport récent, les études réalisées dans les pays ayant adopté une législation restrictive du droit de fumer concluent que l'interdiction n'a aucun impact négatif. ⁽¹⁰⁹⁾

En tout état de cause, les coûts économiques de l'introduction et de l'application des politiques d'interdiction de fumer pourraient certainement être limités par le respect - si possible volontaire - des mesures restrictives par une population consciente des dangers de la fumée du tabac. C'est en tout cas un pari indispensable.

2. Les perspectives pour les débitants de tabac et les professionnels des cafés, hôtels, restaurants, discothèques (CHRD)

a) La situation des débitants de tabac

Il n'est pas contesté que le durcissement du dispositif d'interdiction aura des répercussions économiques sur le réseau des buralistes en raison d'une part de l'interdiction de fumer dans les tabacs et bars-tabacs et d'autre part de la baisse de la consommation de tabac qui est devenue un objectif de santé publique.

C'est pourquoi, pour la Confédération nationale des débitants de tabac, la réussite de la mutation économique du secteur est essentielle à sa survie.

Un plan d'aide aux buralistes - le « contrat d'avenir », qui comporte à la fois un soutien financier et une aide à la diversification de l'activité - a été lancé le 1^er janvier 2004 et court jusqu'au 31 décembre 2007.

Il convient de le compléter par l'attribution de nouvelles missions de service public, conformément à une promesse du contrat d'avenir qui semble n'avoir pas été suffisamment tenue. À ce sujet, la mission a entendu M. Richard Mallié, député des Bouches-du-Rhône, qui, dans le cadre des dispositions de l'article LO 144 du code électoral, a été chargé, le 16 juin 2006, par le Premier ministre d'une mission temporaire auprès du ministre des petites et moyennes entreprises, du commerce, de l'artisanat et des professions libérales et du ministre délégué au budget et à la réforme de l'État, pour analyser la situation économique du réseau des buralistes, l'adéquation des aides aux difficultés financières des débitants et élaborer des scénarii d'évolution du « contrat d'avenir » à l'horizon de 2008.

Le « contrat d'avenir » du 18 décembre 2003

Deux mesures significatives sont inscrites dans le contrat d'avenir du 18 décembre 2003 destiné aux buralistes, afin d'aider financièrement les débitants.

La première - la remise compensatoire - consiste à financer une partie de la perte de revenus. Ainsi, le Gouvernement compense la perte de rémunération à hauteur de :

- 50 % pour les débits dont le chiffre d'affaires a baissé de 5 à 10 %,

- de 70 % pour ceux dont le chiffre d'affaires a baissé de 10 à 25 %,

- et de 80 % pour ceux dont le chiffre d'affaires a baissé de plus de 25 % (90 % pour les débits situés dans les départements frontaliers, les Landes, les Vosges, le Pas-de-Calais et l'Aude).

La deuxième mesure consiste à accorder une remise additionnelle à tous les débitants sur une part de leur chiffre d'affaires. Cette remise représente 2 % des 152 500 premiers euros de chiffre d'affaires, puis 0,7 % pour la part de chiffre d'affaires comprise entre 152 500 et 300 000 euros. Pour les trois premiers trimestres de 2004, 96 millions d'euros ont été versés au titre de la remise additionnelle.

Le contrat d'avenir prévoit également un moratoire d'une durée de quatre ans sur la fiscalité. Le niveau des taxes et accises sur le tabac est donc gelé jusqu'au 1^er janvier 2008.

Par ailleurs, un développement des activités commerciales et de nouvelles missions de service public sont prévus pour les buralistes. Les mesures suivantes sont en cours de développement :

- l'implantation de points Poste : une convention a été signée entre la Confédération des débitants de tabac de France et La Poste le 16 mars 2004 ;

- l'installation de bornes Internet pour faciliter l'accès des citoyens aux administrations et aux formulaires administratifs ;

- le renforcement du rôle de guichet d'intérêt public, par l'expérimentation en 2005 de la dématérialisation du timbre fiscal et du timbre amende.

Des activités à diversifier pour consolider les revenus et l'avenir de la profession des buralistes

- La structure des prix des tabacs

On rappellera d'abord les données fournies par les services de la Direction générale des douanes et droits indirects sur la structure des prix des tabacs et sur les charges fiscales pesant sur les différents produits.

Les informations, datées de 2004, n'ont pas changé depuis, en raison du moratoire de quatre ans sur la fiscalité à compter du 1^er janvier 2004.

Droits de consommation pesant sur les différents produits

PRODUITS	TAUX	MODALITÉS D'APPLICATION
CIGARETTE	64  %	EN PRATIQUE, CE DROIT SE DÉCOMPOSE EN UNE PART PROPORTIONNELLE AU PRIX DE VENTE AU DÉTAIL ET UNE PART SPÉCIFIQUE QUI EST FONCTION DU NOMBRE DE CIGARETTES.
CIGARES	27,57  %	TAUX APPLICABLE AU PRIX DE VENTE AU DÉTAIL
TABACS FINE COUPE DESTINÉS À ROULER LES CIGARETTES	58,57  %	TAUX APPLICABLE AU PRIX DE VENTE AU DÉTAIL
AUTRES TABACS À FUMER	52,42  %	TAUX APPLICABLE AU PRIX DE VENTE AU DÉTAIL
TABACS À PRISER	45,57  %	TAUX APPLICABLE AU PRIX DE VENTE AU DÉTAIL
TABACS À MÂCHER	32,17  %	TAUX APPLICABLE AU PRIX DE VENTE AU DÉTAIL

Décomposition du prix de vente d'un paquet de 20 cigarettes,
à 5 euros et 4,50 euros au 5 janvier 2004.

STRUCTURE DE PRIX	TAUX	EXEMPLE EN €	EXEMPLE EN €
PRIX DE VENTE AU DÉTAIL (POUR UN PAQUET DE 20 CIGARETTES)		5,00	4,50
REMISE BRUTE ALLOUÉE AU DÉBITANT	8  % DU PRIX DE VENTE AU DÉTAIL	0,40	0,36
DROIT DE CONSOMMATION	64  %	3,20	2,91
TVA	16,3856 % DU PRIX DE VENTE AU DÉTAIL	0,82	0,74
PRIX HORS TAXE ET REMISE	-	0,58	0,49
CHARGE FISCALE TOTALE	-	4,02	3,65
...SOIT PAR RAPPORT AU PRIX DE VENTE AU DÉTAIL	-	80,39 %	81,06 %

Décomposition du prix d'un paquet de cigarettes vendu à 5 € à partir du 5 janvier 2004

TVA	16,39 %
DROIT DE CONSOMMATION	64 %
PART FOURNISSEUR	11,61 %
REMISE DÉBITANT	8  %

On constate ainsi que la fiscalité (TVA et droit de consommation) s'élève à plus de 80 % du prix d'une cigarette payé par l'acheteur, que la part du fournisseur représente moins de 12 % du prix, et que celle de la remise brute allouée aux débitants représente 8 % du prix.

Depuis le 1^er octobre 2003, la rémunération nette du débitant est de 8 %, contre 6 % auparavant pour les premiers 152 500 euros de chiffres d'affaires. Au-delà et jusqu'à 300 000 euros de chiffre d'affaires annuel, la rémunération nette a été portée à 6,7 %.

- Les effectifs, revenus et activités du réseau des débitants de tabac

Les débits de tabac constituent le premier réseau de commerces de proximité en France. La plupart sont exploités par des commerçants indépendants mais certains sont exploités par un établissement public, tel un établissement pénitentiaire, ou par des groupes de distribution, tels les « Relais H ».

Sur les quelques 31 000 points de vente de tabac, la Direction du commerce de l'artisanat des services et des professions libérales (DCASPL) précise que 9 939 sont des cafés-tabacs employant au total 12 115 salariés¹¹⁰.

Les données économiques structurelles transmises par la DCASPL à la mission reposent sur les « Enquêtes annuelles d'entreprises » (EAE) élaborées tous les deux ans par l'INSEE. Ces enquêtes contiennent notamment des données relatives à l'activité des secteurs du commerce de tabac et des cafés-tabacs.

Il convient de préciser que les chiffres publiés en 2004 par l'INSEE sont présentés hors taxes. D'une part, les évaluations relatives à l'ensemble du secteur ne sont ici obtenues qu'en agrégeant les données issues de deux enquêtes différentes (même si la méthodologie d'ensemble est la même). D'autre part, l'INSEE ne prend en compte, au titre du tabac, comme au titre des autres prestations de services (jeux, diffusion de presse), que les rémunérations directement associées aux prestations concernées, c'est-à-dire les remises sur les ventes de tabac et les commissions d'intermédiaires pour les jeux et la presse.

En effet, les activités de ventes de tabac dans le cadre du monopole d'État, de diffusion de la presse et de commercialisation des produits du PMU et de la Française des Jeux sont considérées par l'INSEE comme étant effectuées pour « le compte de tiers ». Dès lors, pour cet ensemble d'activités, ce n'est pas la valeur des produits diffusés qui est prise en compte mais la seule rémunération du détaillant. En revanche, les évaluations des ventes au détail autres que de tabacs et des prestations de débits de boissons représentent bien un chiffre d'affaires hors taxes.

À la lumière de ces données, et comme l'indique le tableau ci-dessous, l'activité « tabacs » reste, certes dominante, mais elle représente moins du quart des recettes du secteur (24,2 % pour l'ensemble du secteur et 30,7 % pour les débits secs).

Les jeux représentent 6,5 % des recettes.

En revanche, le poids des autres produits est plus élevé. Ainsi, la téléphonie et la presse représentent respectivement près de 20 % et 8 % des recettes des débits « secs » (10 % et 3,7 % pour l'ensemble du secteur). Les activités liées aux services publics (principalement La Poste) représentent près de 5 % des recettes du secteur.

Le poids réel des autres produits est donc sensiblement plus important que ce que laisse penser la présentation en chiffre d'affaires « toutes taxes comprises ».

On constate par ailleurs que les prestations « d'hôtels-cafés-restaurants » représentent, selon l'INSEE, plus de la moitié des recettes des cafés-tabacs et le tiers des recettes de l'ensemble du secteur. La papeterie et les ventes au détail non alimentaires représentent enfin presque le quart des recettes des débits « secs ».

Structure des recettes (hors taxes) des débitants de tabac relevant du monopole d'État et des cafés-tabacs, selon les enquêtes annuelles d'entreprises (EAE).

(EN  %, SAUF DERNIÈRE LIGNE)	ENSEMBLE	DÉBITS SECS	CAFÉS TABAC
REMISES SUR TABAC	24,2	30,7	21,0
FRANÇAISE DES JEUX ET PMU	6,5	7,6	6,0
PRESSE	3,7	7,9	1,7
TÉLÉCARTES	10,0	19,4	5,3
AUTRES VENTES AU DÉTAIL	16,6	32,2	8,9
- DONT : PAPETERIE	0,9	1,8	0,4
- DONT : AUTRES PRODUITS NON ALIMENTAIRES	10,7	22,2	5,1
- DONT : CONFISERIE ET AUTRES PRODUITS ALIMENTAIRES	4,9	8,1	3,4
PRODUITS DE LA POSTE, TIMBRES FISCAUX, TITRES DE TRANSPORTS	4,8	2,2	6,1
ACTIVITÉS « CAFÉ-HÔTEL-RESTAURANT »	34,2	0,0	51,1
RECETTES TOTALES (EN MILLIONS D'EUROS)	2 915	964	1 951

Source : INSEE

La DCASPL a également transmis à la mission des données relatives aux chiffres d'affaires rassemblées par le cabinet-consultant en marketing Raffour-interactive qui a constitué un panel représentatif des 17 0000 premiers débits. L'approche ici retenue est représentative des flux monétaires gérés par les débitants et, à ce titre, des contraintes de trésorerie. Dans cette étude, le tabac représente directement 48,8 % de l'activité du secteur, pourcentage qui correspond aux chiffres indiqués par la Confédération nationale des débitants de tabac¹¹¹.

Structure des activités des débitants de tabac (en % du chiffre d'affaires).

	Ensemble	Débits secs	Cafés tabac
Vente de tabacs	48,8	54,3	42,7
Produits à rouler, briquets	0,5	0,6	0,4
Jeux (La Française des Jeux)	16,9	18,8	14,7
PMU	8,3	2,0	15,4
Presse (NMPP/MLP)	5,5	7,2	3,6
Téléphonie	5,8	7,1	4,4
Papeterie, cadeaux	6,6	8,1	5,0
Confiserie	0,4	0,5	0,3
Produits de La Poste	1,2	1,4	0,9
Activités « café-hôtel-restaurant »	6,0	0,0	12,7
Chiffre d'affaires total (million d'euros)	29 528	15 644	13 884

Source : Raffour interactif.

Les différences entre les deux sources correspondraient, au-delà des divergences d'évaluation, aux écarts existant entre les flux monétaires gérés par les débitants (chiffre d'affaires fourni par Raffour-interactive) et les flux déterminant en réalité les revenus (recettes totales fournies par l'INSEE).

Comme cela a déjà été souligné, la mise en œuvre des contrats d'avenir devrait s'accompagner de l'attribution de nouvelles missions de service public, promesse qui n'a pas encore été suffisamment tenue.

Sur ce point, il convient de souligner que le partenariat des buralistes avec l'administration va de pair avec l'essor de l'administration électronique. S'agissant de simplifier la vie des citoyens et des entreprises, les buralistes sont porteurs d'une relation de proximité et peuvent apporter une médiation efficace entre le service public et le public. Cependant, les services fournis doivent non seulement répondre aux attentes et aux besoins des usagers mais également être rémunérateurs pour les débitants. Ils impliquent en outre pour ces derniers une motivation réelle et une bonne formation.

S'agissant des commerces multiservices associant les activités de cafés-tabacs-alimentation-presse-loto-PMU qui sont installés dans les zones rurales et en faveur desquels plusieurs membres de la mission se sont exprimés, il faut rappeler l'existence des crédits du Fonds d'intervention pour les services, l'artisanat et le commerce (FISAC), instrument privilégié de l'État pour la sauvegarde des services de proximité.

Ce fonds, qui est avant tout un outil d'accompagnement des évolutions des secteurs du commerce, de l'artisanat et des services, vise en priorité à préserver et à développer un tissu d'entreprises de proximité, principalement de très petites entreprises dont le chiffre d'affaires annuel hors taxes n'excède pas 0,8 million d'euros.

Sa réforme, intervenue en 2003 a permis de renforcer son impact en milieu rural. Ainsi, les investissements de modernisation sont aujourd'hui mieux pris en compte et les investissements de sécurité sont désormais subventionnés, ces différentes mesures ne pouvant que renforcer la contribution du FISAC à la politique menée en faveur du développement rural.

Dans les communes de moins de 2 000 habitants, le taux d'intervention a été porté à 30 % pour les opérations individuelles conduites par des collectivités territoriales. Les dépenses d'investissement portant sur la sécurisation des entreprises et des locaux d'activité sont désormais éligibles, quel que soit le maître d'ouvrage, commune ou exploitant, et sont subventionnées à hauteur de 40 % de leur coût hors taxes.

Par ailleurs, les opérations collectives de modernisation en milieu rural s'attachent à consolider les entreprises commerciales, artisanales et de services par la mise en œuvre coordonnée d'aides indirectes collectives et d'aides directes individuelles. En outre, les opérations d'aménagement dans les communes rurales visent à inciter les communes de moins de 2 000 habitants à réhabiliter leur centre-bourg de manière à créer un environnement favorable à l'exercice des activités commerciales, artisanales et de services.

Au total, ces mesures contribuent à renforcer le commerce de proximité dans les zones rurales en aidant efficacement les collectivités locales et les exploitants dans leurs investissements. Il faut donc encourager ce type d'aide pour accompagner les pertes de revenus qui pourraient résulter d'un durcissement du dispositif d'interdiction du tabac.

M. René Le Pape, président de la Confédération nationale des débitants de tabac a par ailleurs proposé que la rémunération des débitants sur le tabac puisse être ajustée automatiquement en fonction de la baisse des ventes. Il convient d'avoir conscience du coût d'une telle mesure. Ainsi, la Direction générale des douanes et droits indirects  a estimé qu'une augmentation de la marge d'un point (passant de 8 à 9 %) entraînerait, compte tenu de la structure de la fiscalité applicable aux tabacs, une augmentation de 10 % du prix d'un paquet de cigarettes.

M. Richard Maillé a, quant à lui, communiqué à la mission, lors de son audition le 14 septembre 2006, un certain nombre d'éléments d'information et de réflexion qui seront repris dans le rapport de mission qu'il remettra en décembre 2006.

- Les perspectives de diversification des activités commerciales des buralistes lui semblent limitées, même si la vente de cartes téléphoniques atteint désormais, d'après ses chiffres, 30,5 % des revenus des tabacs « secs ».

- Les nouvelles dispositions des articles 575 G et 575 H du code général des impôts relatifs à la détention et à la circulation des tabacs manufacturés introduites par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006 a produit des effets bénéfiques, notamment pour les débitants frontaliers de l'Espagne. Il convient de rappeler que depuis le 1^er janvier 2006 un particulier ne peut acheter librement qu'une à cinq cartouches de cigarettes (soit 1 kilogramme de tabac) dans un autre État membre de l'Union européenne. Entre cinq et dix cartouches de cigarettes achetées dans un autre État membre, il doit se rendre dans un bureau de douane, à son entrée en France, pour se faire délivrer un document simplifié d'accompagnement et acquitter les droits d'accises français. Au-delà de dix cartouches de cigarettes (soit 2 kilogrammes de tabacs), la détention est interdite.

- L'indemnité forfaitaire d'activité (IFA) accordée aux seuls frontaliers, a concerné 120 cessations d'activité en 2004, 140 en 2005 et 160 débitants en 2006, d'après les informations de la Direction générale des douanes et droits indirects. On rappellera que cette indemnité d'un montant moyen de 75 000 euros, soit environ trois fois le revenu annuel perçu au titre du tabac en 2002, est attribuée lorsque le débitant cesse son activité liée au tabac, le commerçant pouvant bien sûr continuer son commerce hors du champ de cette activité. Un certain nombre de buralistes entendus par M. Richard Mallié ont tenu à lui préciser que lors de l'établissement du montant de l'indemnité forfaitaire de fin d'activité, il n'était pas tenu compte du prix des fonds de commerce et qu'il conviendrait peut-être que l'État consente à les racheter.

Sur ce point, outre qu'il n'appartient pas à l'État de racheter les fonds de commerce concernés, on peut considérer que la profession pourrait peut-être s'organiser pour mettre en place une solidarité interne. En effet, il a été constaté qu'en 2005, le chiffre d'affaires TTC total du tabac divisé par le nombre de buralistes en activité était en progression de 1,86 % par rapport à l'année précédente¹¹².

En tout état de cause, il convient de ne pas négliger les répercussions économiques que pourrait entraîner le durcissement du dispositif d'interdiction du tabac dans ce secteur. Indépendamment des conclusions du rapport de M. Mallié qui feront le point précis de la situation de ce secteur et permettront de mettre en place les mesures techniques appropriées, il convient de mettre en place une « clause de revoyure » pour vérifier concrètement la pertinence du dispositif d'aide et d'accompagnement.

b) La situation dans le secteur des CHRD

Selon une note transmise par le Synhorcat, une interdiction totale de fumer n'est pas nécessairement synonyme de perte de chiffre d'affaires. Les premières études menées sur les conséquences économiques de l'interdiction totale de fumer démontrent l'absence d'effet majeur sur le chiffre d'affaires des CHRD, une reprise de l'emploi et une très nette amélioration des conditions d'accueil des consommateurs.

Exemples :

- Aux États-Unis : dans l'état de New-York, un an après l'interdiction totale de fumer dans les cafés-hôtels-restaurants, les recettes des bars/restaurants ont augmenté de 8,7 %. Le secteur des cafés hôtels restaurants a créé 10 600 emplois en 2004. Dans l'état de Californie, les bars ont augmenté leurs ventes de 17 %, les restaurants de 27 %¹¹³.

- En Irlande : le secteur des cafés hôtels restaurants, qui avait connu une baisse de 4,2 % en 2003, a enregistré une baisse du même ordre pour 2004
(- 4,4 %). L'emploi a progressé de 0,6 % en 2 ans¹¹⁴.

Cependant, le Synhorcat estime que les bars-tabacs, les bars d'ambiance et discothèques devraient bénéficier d'une aide financière en cas de besoin. À cette fin, il suggère l'institution d'une commission chargée d'évaluer et de définir les mesures d'accompagnement (aides financières, délais de paiement ou allègements de charges sociales et fiscales). En effet, dans ces établissements ainsi que dans les casinos, la transition vers l'interdiction de fumer risque d'être plus délicate.

La mission préconise que la situation financière des secteurs des tabacs et des CHRD fassent l'objet, sur la base d'une « clause de revoyure », d'un réexamen global et régulier afin d'éviter que les éventuelles répercussions économiques du durcissement du dispositif d'interdiction du tabac ne leur soient préjudiciables.

3. La question des délais à accorder aux débitants de tabac et aux professionnels des CHRD 

Cette question, très sensible, a été fortement débattue au cours des travaux de la mission. Il est en effet prévisible que le renforcement de l'interdiction de fumer produira des changements dans le mode de consommation de la clientèle du secteur des CHRD. Les professionnels seront conduits à adapter leurs prestations et leurs services en conséquence et cette adaptation pourra prendre quelque temps. C'est pourquoi une entrée en vigueur différée des nouvelles mesures a été proposée.

a) La position des représentants des secteurs des tabacs et des CHRD

Les représentants du secteur des CHRD favorables à une interdiction de fumer dans leurs établissements, bien entendu, ne préconisent pas une entrée en vigueur différée des nouvelles dispositions mais sont plus sensibles à des mesures d'accompagnement financier. Les organisations défavorables à une interdiction de fumer (UMIH et le Syndicat des Casinos de France) ne suggèrent aucun délai d'adaptation à l'exception de la Confédération des débitants de tabac qui ne s'opposerait pas à une interdiction totale si elle était différée dans le temps.

· Dans la contribution écrite remise à la mission, le Syndicat national des Hôteliers Restaurateurs Cafetiers et Traiteurs (SYNHORCAT) ne préconise pas l'instauration d'un délai avant la mise en place de l'interdiction totale à laquelle il est favorable.

· Le Syndicat national des discothèques et lieux de loisirs (SNDLL) entendu par le bureau de la mission est également favorable à l'interdiction totale de l'usage du tabac. Il se déclare prêt à collaborer à sa mise en place mais insiste sur les pouvoirs dont l'exploitant d'un établissement doit être doté et les moyens sur lesquels compter : exclure une personne en infraction, faire intervenir la police ou tout autre autorité spécifique...

· La Confédération des débitants de tabac a pris la mesure des conséquences de la jurisprudence de la Cour de Cassation en ce qui concerne l'obligation de résultat de l'employeur en matière de protection des salariés à l'exposition au tabagisme passif. Elle ne s'oppose pas à l'interdiction totale, mais avec une exception pour les bars-tabacs « quitte à ce que cette exception soit définie dans le temps ». Cet aménagement temporaire, d'une durée de cinq ans, pourrait être révisé en fonction d'une « observation objective sur le comportement des fumeurs ».

· Pour sa part, l'Union des métiers et des industries de l'hôtellerie (UMIH) a confirmé en fin de mission son opposition à l'interdiction totale. Son vice-président, M. Francis Attrazik, s'est prononcé en faveur d'une dérogation générale pour l'ensemble des CHRD, permettant l'installation de fumoirs accessibles non seulement à toute leur clientèle, mais également aux salariés, sous réserve d'observer des règles strictes de ventilation.

· Enfin, il faut signaler que le Syndicat des Casinos de France, auditionné par le bureau de la mission, a pris position contre une interdiction totale. Il a précisé que cette mesure se traduirait par une baisse de la fréquentation d'au moins 15 % (comme cela a été le cas en Italie) et de 50 % du résultat d'exploitation, condamnant alors le secteur. La profession estime que des améliorations techniques efficaces pourraient être apportées dans la ventilation des locaux et propose d'engager une réflexion sur le partage des surfaces de jeux entre zones fumeurs et non-fumeurs pour les établissements de plus de 300 m². Les établissements plus petits disposeraient du choix d'être ouverts ou non aux fumeurs.

b) La position des députés membres de la mission sur les délais de mise en œuvre du nouveau dispositif

La grande majorité des membres de la mission qui se sont exprimés sur ce point au cours des travaux estime que l'instauration d'un délai doit être envisagée en cas de mise en place d'une mesure d'interdiction totale de fumer.

Ce délai permettrait non seulement de faire oeuvre de pédagogie mais de laisser aux professionnels une période de transition pour mettre en place les nouvelles mesures.

Sa durée a fait l'objet de plusieurs propositions. En tout état de cause, elle n'excèderait pas deux ans.

Au total, l'arbitrage entre la prise en compte des difficultés concrètes qui seront rencontrées par les établissements où salariés et public fumeur se côtoient, le caractère urgent de toute mesure relative à la protection de la santé publique et la clarté qui doit présider aux modalités d'application de la réforme, conduisent la mission à proposer une date unique d'application qui pourrait être fixée au plus tard à la prochaine rentrée scolaire, c'est-à-dire au 1^er septembre 2007.

La mission préconise la mise en place, au plus tard le 1^er septembre 2007, des nouvelles dispositions renforçant l'interdiction, cette date limite pouvant bien entendu être anticipée par l'ensemble des structures concernées.

II.- LA MISE EN PLACE D'UN DISPOSITIF RENFORCÉ DE CONTRÔLE ET DE SANCTIONS

Votre rapporteur a déjà souligné que, parmi les problèmes d'application de la loi Évin dans les entreprises et les lieux publics, figuraient les difficultés de contrôle et le caractère peu dissuasif des sanctions encourues.

Sur ce point, on constate d'ailleurs un paradoxe : en effet, le dispositif a bien prévu des sanctions pénales à l'encontre du responsable qui mettrait à la disposition des fumeurs un local pour fumeurs non-conforme, alors qu'aucune sanction pénale n'est prévue pour le même responsable qui n'exercerait pas son pouvoir disciplinaire sur son personnel et ne ferait pas respecter l'interdiction posée par l'article L. 3511-7 du code de la santé publique.

Toutes les tables rondes ont mis en relief la nécessité de disposer de textes clairs sur l'interdiction de fumer mais aussi sur la désignation des personnes chargées de leur mise en œuvre et sur les sanctions encourues en cas d'infraction.

Le respect d'un renforcement de l'interdiction est en effet largement subordonné à la nature et à la qualité des contrôles, ainsi qu'à l'effectivité des sanctions.

A. AMÉLIORER LE CONTRÔLE DU RESPECT DE L'INTERDICTION 

Comme cela a déjà été souligné, la loi du 9 août 2004 relative à la politique de santé publique a renforcé le contrôle de l'application de l'interdiction de fumer dans les lieux à usage collectif, principe posé par l'article L. 3511-7 du code de la santé publique en l'étendant à d'autres corps de contrôle.

Cette mesure - certainement nécessaire - n'a cependant pas encore eu l'occasion de s'appliquer car, en l'absence du décret d'application relatif à leur habilitation et leur assermentation - toujours pas signé -  les nouveaux agents chargés du contrôle n'ont pas la possibilité de dresser des procès-verbaux faisant foi et permettant aux procureurs de poursuivre les infractions.

Sous réserve de la signature de ce décret - annoncée par M. Xavier Bertrand, ministre de la santé et des solidarités lors de son audition du 27 septembre 2006 avant la fin de l'année 2006 - le dispositif actuel prévoit un corps de contrôle très étoffé. Sont en effet chargés du respect de l'interdiction de fumer : les officiers et agents de police judiciaire, les fonctionnaires et agents du ministère de la santé ou des collectivités territoriales habilités à constater les infractions aux dispositions du code la santé publique et assermentés, les médecins inspecteurs de la santé publique, les ingénieurs du génie sanitaire, les inspecteurs de l'action sanitaire et sociale et les inspecteurs du travail.

Il ne semble donc pas utile d'y substituer un corps de contrôle spécifique exclusivement chargé de contrôler les infractions aux règles d'usage de tabac - même à titre temporaire, comme cela a pu être envisagé.

La participation de la police municipale ne semble pas non plus appropriée. Bien que les dispositions de l'article 21 du code de procédure pénale attribuent à la police municipale la mission de seconder les agents de police judiciaire, la mission estime préférable de réserver le contrôle de l'application de l'interdiction de fumer - mesure fondamentale de santé publique - à des corps nationaux.

1. Préciser le rôle de l'employeur

La décision de la Cour de cassation du 29 juin 2005, selon laquelle l'employeur est tenu d'assurer la protection effective des non-fumeurs, en application de l'obligation de sécurité vis-à-vis de ses salariés, devrait inciter les employeurs à un meilleur respect de la réglementation en vigueur, sous réserve cependant de disposer d'un cadre juridique plus clair et sécurisant¹¹⁵.

Poser en principe l'obligation de résultat de l'employeur en matière de protection contre le tabagisme passif implique en effet que celui-ci dispose des moyens, y compris disciplinaires, de faire respecter cette interdiction¹¹⁶.

Sur ce point, les représentants du Mouvement des entreprises de France (MEDEF), entendus par la mission, après avoir indiqué que leur organisation était favorable à une interdiction générale et absolue de fumer sur les lieux de travail, ont précisé que le MEDEF n'était pas chargé d'apprécier l'opportunité des sanctions qu'un employeur peut prévoir au sein du règlement intérieur de son entreprise au titre du pouvoir disciplinaire et que cette question relevait de la négociation sociale. Selon le MEDEF, dans ce domaine qui concerne la santé, le rôle des comités d'hygiène, de sécurité et de conditions de travail est important et il vaudrait mieux que l'application des obligations relatives à l'usage du tabac dans l'entreprise passent par le consensus social, plutôt que par la sanction :
« Nous comptons sur le consensus social pour faire appliquer la réglementation de manière que les sanctions ne pénalisent pas les parties concernées. Nous souhaitons que l'interdiction soit appliquée avec le maximum de consensus social »¹¹⁷.

Sur le plan pénal, il conviendrait de déterminer plus précisément le contrevenant à sanctionner. Mme Roussille de l'IGAS¹¹⁸ a souligné que dans les textes réglementaires actuels, seuls « les faits » (laisser des emplacements non-conformes, ne pas respecter les normes de ventilation ou ne pas mettre en place la signalisation prévue...) sont visés par l'article R. 3512-2 du code de la santé publique et non pas « la personne » responsable de l'acte incriminé.

Il faudrait, au contraire, désigner expressément dans les textes les responsables de l'infraction consistant à laisser des lieux avec des emplacements réservés aux fumeurs non conformes, non ventilés ou sans signalétique. Mme Bernadette Roussille de l'IGAS propose, à juste titre, que le chef d'établissement soit le responsable du lieu et que son nom soit mentionné sur la signalisation rappelant l'interdiction de fumer.

Une telle disposition répondrait au souci, souvent exprimé, de responsabiliser les employeurs. Ainsi, la Direction générale de la santé (DGS), qui estime inutile d'aggraver les sanctions actuelles à l'encontre des professionnels, souhaite cependant qu'ils aient davantage conscience des sanctions qu'ils encourent.

2. Prévoir des contrôles nombreux et immédiats.

Afin d'améliorer le contrôle des mesures d'interdiction du tabac, il est nécessaire de sensibiliser les divers corps de contrôle compétents aux enjeux de santé publique ayant inspiré la mise en place des nouvelles mesures par des circulaires de leurs ministères respectifs préconisant, par ailleurs, des contrôles massifs et immédiats.

L'attente des professionnels est certainement importante, comme en témoignent les propos de M. Patrick Malvaës, président du syndicat des discothèques et lieux de loisirs (SNDLL), selon lequel les autorités chargées du contrôle devraient être disponibles de jour comme de nuit, pour pouvoir intervenir dès qu'elles sont appelées. Il propose même qu'éventuellement - au moins pendant les premiers mois qui suivront l'entrée en vigueur de l'interdiction -  elles soient déployées sur place, prêtes à aider le responsable de l'établissement.

Dans le même esprit, et afin d'assurer plus d'efficacité à l'ensemble du dispositif et de motiver chacune des administrations concernées, la Mission interministérielle de lutte contre la drogue et les toxicomanies (MILDT) suggère une mesure intéressante consistant à répartir la charge des actions de contrôle en fonction des sphères d'activité naturelles. Ainsi, les contrôles effectués par les agents du ministère de la santé s'exerceraient prioritairement dans les hôpitaux et les établissements sociaux et médico-sociaux. Les contrôles de l'Inspection du travail auraient lieu dans les entreprises pour la protection des employés. Les forces de police et de gendarmerie s'assureraient du respect de l'interdiction dans les bars, tabacs, restaurants, discothèques et casinos.

La mission propose, dans un souci d'efficacité, que la charge des actions de contrôle soit répartie entre les différents corps de contrôle en fonction de leur sphère naturelle d'activité.

Par ailleurs, pour compléter les dispositions relatives aux modalités de contrôle, la MILDT propose également l'instauration d'une ligne téléphonique de type « numéro vert » permettant à chacun de signaler à des associations susceptibles de la conseiller les violations de la règle de l'interdiction dont il a été victime. Cette mesure est également intéressante.

B. ENVISAGER D'AUTRES TYPES DE SANCTIONS

Plutôt que de proposer une augmentation du montant des sanctions, il paraît à votre Rapporteur plus utile de prévoir un système efficace de sanctions pouvant être acquittées rapidement.

1. Instaurer des amendes forfaitaires

Actuellement, les sanctions à l'égard des personnes qui fument dans un lieu interdit relèvent des contraventions de troisième classe, en application de l'article R. 3512-1 du code de la santé publique (amende d'un montant maximum de 450 euros). La non-conformité des emplacements fumeurs aux normes réglementaires, notamment en termes de ventilation ou de signalisation, constitue une infraction de cinquième classe (article R. 3511-2), dont la sanction est une amende pouvant aller jusqu'à 1 500 euros. Ces sanctions ne sont mises en oeuvre qu'à la suite d'une procédure devant le tribunal de police.

Il est proposé que, par la voie du décret, elles soient intégrées aux dispositions de l'article R. 48-1 du code de procédure pénale relatif aux contraventions « pour lesquelles l'action publique est éteinte par le paiement d'une amende forfaitaire ». Comme pour les contraventions de voirie, le contrevenant verbalisé par la police ou la gendarmerie pourrait, dans un délai de trente jours, soit payer par timbre-amende, soit demander à être exonéré du paiement. On éviterait ainsi la lourdeur de la procédure actuelle.

Cette proposition intéressante a reçu l'appui de l'ensemble des participants aux tables rondes de la mission, parmi lesquels l'IGAS, les différentes associations (Alliance contre le tabac, CNCT, DNF), ainsi que de la direction des affaires criminelles et des grâces du ministère de la justice.

Elle suppose toutefois que les infractions prévues par l'article R. 3512-2 du code de la santé publique soient déclassées. En effet, ces infractions relèvent des contraventions de cinquième classe, d'un montant maximum de 1 500 euros, lesquelles ne peuvent pas être forfaitisées. C'est pourquoi, conformément à la proposition de l'association Droits des non-fumeurs (DNF), la mission propose de les déclasser, par décret, de la cinquième à la quatrième classe - même si leur montant maximum doit passer de 1 500 à 750 euros - afin de les intégrer à la liste des amendes forfaitaires et pour qu'elles puissent être acquittées plus facilement.

LA MISSION PRÉCONISE QUE L'ENSEMBLE DES INFRACTIONS À L'INTERDICTION DE FUMER DANS LES LIEUX AFFECTÉS À UN USAGE COLLECTIF SOIT SANCTIONNÉ PAR DES AMENDES À CARACTÈRE FORFAITAIRE.

2. Mettre au point des peines complémentaires ?

À la différence de la Direction générale de la santé (DGS), la MILDT propose d'impliquer davantage les responsables des lieux, y compris sur le plan pénal en introduisant des peines complémentaires.

Ainsi, elle propose que dans le secteur des CHRD, le responsable de l'établissement ait l'obligation de veiller au respect de la loi par ses clients, et de signaler les infractions aux forces de l'ordre si son intervention s'avère inefficace. Le manquement à cette obligation pourrait faire l'objet de contraventions de 5°classe et pourrait de surcroît entraîner temporairement la fermeture judiciaire de l'établissement, voire, comme en matière d'infraction à la législation sur les débits de boissons, la fermeture administrative.

La mission s'est interrogée sur l'opportunité d'une mesure de fermeture judiciaire qui risque de cristalliser les réticences des professionnels, alors qu'il faudrait, au contraire, les associer à l'objectif de santé publique en les convaincant.

En revanche, à titre pédagogique et en cas de récidive, on pourrait prévoir d'accompagner la sanction financière d'une infraction par l'obligation de visiter un service de soins consacré aux pathologies liées au tabagisme.

S'agissant des fabricants de cigarettes, la mission retient la proposition de la MILDT prévoyant d'imposer, sur l'emballage de leurs produits, mention de l'interdiction d'utiliser le tabac dans les lieux prévus par les nouvelles mesures et des sanctions encourues.

En tout état de cause, si le dispositif visant au respect de l'interdiction mérite effectivement d'être complété et affiné, la mission est convaincue que l'adhésion de la population aux nouvelles mesures induira un changement des comportements sociaux qui limitera d'autant les sanctions.

La mission propose donc :

- d'accompagner, en cas de récidive, la sanction financière d'une infraction par l'obligation de visiter un service de soins consacré aux pathologies liées au tabagisme ;

- d'imposer sur l'emballage des cigarettes mention de l'interdiction d'utiliser le tabac dans les lieux prévus par les nouvelles mesures et des sanctions encourues.

III.- UN DÉFI DE SANTÉ PUBLIQUE À RELEVER

S'il importe, par un effort de communication, de sensibiliser et de former le public, d'accompagner les acteurs économiques au cours de la période de transition vers l'interdiction de fumer et d'améliorer l'effectivité du dispositif juridique, la mission insiste sur la mobilisation de l'action publique pour régler ce problème majeur de santé qu'est la consommation de tabac. La poursuite et l'amplification d'une prévention globale contre le tabagisme sont indispensables et urgentes.

Cette préoccupation de la mission est partagée par M. Xavier Bertrand, ministre de la santé et des solidarités, qui a exprimé, lors de son audition le
27 septembre 2006, son souci de développer les actions de prévention : « Nous sommes bien décidés à augmenter les moyens consacrés à la prévention, à l'éducation à la santé, à la sensibilisation.(...) C'est tout l'enjeu de décisions davantage pensées, appliquées et accompagnées de tout un arsenal de mesures de sensibilisation, d'information et de prévention adaptées ».

A. L'AIDE AU SEVRAGE TABAGIQUE

L'un des principaux axes de la politique de lutte contre le tabagisme consiste à convaincre les fumeurs de s'arrêter de fumer et à les aider par tous les moyens disponibles.

Il devrait être admis que le fumeur n'est pas une personne qui s'adonne à un vice, mais une personne qu'il est nécessaire d'informer et, la plupart du temps, de prendre en charge lorsqu'elle souhaite s'arrêter. Toutes les études soulignent qu'une démarche volontaire et un appui approprié font partie des éléments essentiels du sevrage.

À cet effet, ont été publiées, en 2003, des recommandations de bonne pratique du sevrage élaborées par un groupe d'experts de l'Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé (AFSSPS) à destination des professionnels de santé. De nouvelles consultations anti-tabac ont été créées de façon à couvrir l'ensemble des départements. Le comité de lutte contre le tabagisme (CNCT) estime que 750 000 fumeurs s'arrêtent chaque année de fumer, malgré l'absence de remboursement des thérapies.

1. Le remboursement des substituts nicotiniques

À ce jour, les études ne permettent pas de déterminer si le remboursement par l'assurance maladie aurait une influence sur les chances de succès d'un sevrage tabagique. En théorie, les fumeurs qui décident d'arrêter de fumer grâce aux substituts nicotiniques réaliseraient dès le premier mois une économie substantielle. En effet, le coût moyen d'un mois de traitement de patch à la nicotine est deux fois moins élevé que le coût représenté par la consommation quotidienne d'un paquet de cigarettes au prix de cinq euros. Le coût des thérapies (patchs, médicaments, gommes, etc.) reste donc très inférieur au coût des cigarettes pour un fumeur moyen.

a) Les mutuelles proposent d'ores et déjà une prise en charge des substituts nicotiniques

Dans le cadre des auditions que la mission a menées en complément de la réunion de tables rondes, les représentants de la Mutualité française ont présenté les actions menées par les services de promotion de la santé des unions régionales et départementales et les services de soin et d'accompagnement mutualistes.

En règle générale, les mutuelles assurant des prestations de remboursement de santé remboursent les substituts nicotiniques, les patchs plus que les gommes, et cela souvent sous réserve d'une prescription, afin d'inciter les adhérents à un accompagnement et un suivi médical. Dans la quasi totalité des cas, ce remboursement s'effectue dans le cadre d'un forfait maximum annuel dont les montants varient en moyenne entre 50 et 80 euros, selon les mutuelles et les garanties.

À titre d'exemple, on peut citer que la mutuelle d'étudiants de la Mutualité française propose, dans le cadre d'un forfait annuel de 90 euros, le remboursement des substituts nicotiniques, sur prescription médicale. La mutuelle nationale, en partenariat avec la ligue contre le cancer, rembourse aux moins de vingt-cinq ans, 53 euros par mois trois fois par an.

Ces actions s'inscrivent le plus souvent dans le cadre d'une politique générale d'accompagnement associant l'accès à des conférences-débats, la remise de carnets de suivi et la fourniture de listes de consultations spécialisées. Les publics prioritaires retenus sont les jeunes, les femmes enceintes et les salariés.

b) La prise en charge des substituts nicotiniques par l'assurance maladie obligatoire est à l'étude

Afin d'éclairer la mission sur l'opportunité de prévoir une prise en charge des substituts nicotiniques par l'assurance maladie obligatoire, M. Jean- Philippe Vinquant, sous-directeur à la Direction de la sécurité sociale (DSS) au ministère de la santé et des solidarités, a présenté aux membres de la mission les résultats d'une opération de fourniture gratuite de substituts nicotiniques mise en oeuvre au premier semestre 2005, dans le cadre du Plan cancer.

Cette expérience s'adressait à des personnes majeures bénéficiant de la couverture maladie universelle complémentaire dans trois régions pilotes
- Alsace, Basse-Normandie et Languedoc-Roussillon -. L'expérience répondait à un protocole établi par des représentants de l'administration, des caisses et des spécialistes du sevrage tabagique. Les substituts nicotiniques proposés aux participants étaient pris en charge par l'assurance maladie pour une période limitée. Au terme de l'expérience, il s'agissait d'analyser l'incidence de la prise en charge sur l'initialisation du sevrage tabagique.

Il a été constaté, qu'un an après, le pourcentage de personnes s'étant remis à fumer était le même dans le groupe des fumeurs ayant obtenu une prise en charge des substituts, que dans celui des fumeurs ayant financé eux-mêmes leur traitement. Par ailleurs, la réussite de l'arrêt semble dépendre davantage de la motivation du fumeur que de la prise de substituts.

En l'état actuel des connaissances, l'effet du remboursement des substituts nicotiniques sur la diminution de la consommation de tabac demeure donc difficile à évaluer précisément et doit être distingué des thérapies médicamenteuses administrées par voie orale.

Selon M. Jean-Philippe Vinquant, les travaux, ainsi que les expériences menées sur le sujet ne permettent pas d'affirmer qu'un remboursement par l'assurance maladie du traitement de sevrage par substituts nicotiniques aurait un effet de levier significatif sur la décision d'arrêter de fumer. Par ailleurs, la Direction de la sécurité sociale (DSS) estime que si 25 % des fumeurs - soit environ 3,5 millions de personnes - venaient à bénéficier d'une prise en charge, au taux de remboursement de 65 %, pour trois mois de traitement par substituts nicotiniques,  il en coûterait de 375 à 455 millions d'euros par an à la sécurité sociale. Elle a également évoqué le risque de détournements (revente des produits par les bénéficiaires du remboursement), risque néanmoins difficilement mesurable. Enfin, il ne faut pas oublier que les laboratoires fabricants de substituts verraient leurs produits interdits de publicité s'ils venaient à faire l'objet d'un remboursement par l'assurance maladie.

En conclusion des échanges entre le représentant de la Direction de la sécurité sociale et les membres de la mission, il résulte que la généralisation d'un remboursement des substituts nicotiniques serait moins incitative et moins efficace qu'une politique de sensibilisation renforcée.

2. L'information sur l'offre de prise en charge et sa coordination

Le sevrage tabagique peut se faire seul ou en groupe, ou encore avec un conjoint, un ami, un médecin généraliste ou spécialiste au sein d'une consultation d'aide au sevrage tabagique.

Les consultations d'aide au sevrage tabagique fonctionnent toujours sur la base d'une prise en charge individualisée avec association de plusieurs méthodes. Certaines de ces techniques ont une efficacité établie, d'autres sont plus discutables. En tout état de cause, l'inventaire de toutes les offres et de toutes les stratégies proposées aux fumeurs pour arrêter le tabac est tel qu'il serait nécessaire de les aider à faire leur choix, en diffusant des informations complémentaires aux documents édités par l'Institut national de prévention et d'éducation pour la santé (INPES).

En plus de l'amélioration de la couverture territoriale en consultations hospitalières de tabacologie et d'aide à l'arrêt du tabac, des centres de bilan implantés hors du cadre hospitalier, animés par des professionnels de santé pourraient permettre à tous les fumeurs d'obtenir un bilan précis de leur dépendance au tabagisme. Ce bilan pourrait évaluer l'opportunité d'utiliser ou non des substituts nicotiniques et, le cas échéant, envisager leur remboursement, à titre exceptionnel.

Par ailleurs, si les consultations d'aide au sevrage ne peuvent être développées avec la même intensité dans toutes les régions, des interventions plus souples, comme la consultation sur Internet (courrier électronique, sites de discussions, etc.) ou la consultation par téléphone pourrait être préconisées afin d'aider les fumeurs à s'arrêter sur le long terme.

Enfin, les entreprises pourraient jouer un rôle plus important dans l'aide susceptible d'être apportée aux salariés souhaitant arrêter de fumer.

Une enquête réalisée par Ipsos pour le compte du laboratoire Pfizer en 2006 montre qu'à peine un tiers des entreprises ont interdit le tabac sur le lieu de travail. Par ailleurs, 77 % des chefs d'entreprises considèrent que la législation est mal ou pas appliquée. Enfin, l'aide au sevrage pour les volontaires est encore une pratique embryonnaire : seuls 4 % des dirigeants auraient mis en place une action de ce type, et 5 % seulement envisageraient de le faire.

Les représentants du MEDEF ont insisté devant la mission sur le rôle que pourrait jouer dans ce domaine le médecin du travail. L'Union professionnelle artisanale (UPA) a, quant à elle, souligné l'importance des campagnes réalisées par le Centre interservices de santé et de médecine du travail en entreprise (CISME). La CFDT préconise de renforcer les pouvoirs des comités d'hygiène et de sécurité et des conditions de travail (CHSCT).

Les trois organisations syndicales représentatives des salariés qui ont répondu aux questions adressées par la mission ont exprimé leurs positions quant à la nécessité de renforcer l'interdiction de fumer dans les entreprises.

La CGT-FO n'est pas favorable à une interdiction totale de fumer sur les lieux de travail dans la mesure où des salariés dépendants du tabac pourraient faire l'objet de pressions excessives de la part de l'employeur. Elle privilégie, dans le cadre de la loi de 1991, une amplification des actions de prévention et d'aide au sevrage des fumeurs souhaitant arrêter l'usage du tabac.

L'Union professionnelle artisanale (UPA) redoute également qu'un dispositif renforçant l'interdiction n'instaure une « chasse aux sorcières » et tente, de façon pragmatique, de faire concilier la bonne exécution du travail, la sécurité, la santé, le bien-être psychosocial des employés et leurs libertés individuelles.

La CFDT soutient l'interdiction du tabac dans les lieux de travail qui comporterait l'obligation pour les entreprises d'engager, sur ce sujet, un débat avec les salariés, leurs représentants et les services de santé au travail. Elle affirme également le caractère prioritaire que la prévention et la pédagogie doivent revêtir dans le cadre d'une amélioration générale des conditions de travail.

Les organisations s'accordent pour considérer que les employeurs et les caisses d'assurance maladie devraient organiser davantage d'actions de prévention afin de protéger la santé et la sécurité des salariés. Soulignant que les salariés fumeurs sont victimes d'une dépendance et se déclarant très attachée à la prévention, la CGT-FO suggère d'encourager le partenariat avec les relais médicaux et associatifs pour accompagner les salariés qui désirent arrêter de fumer.

Au total, il apparaît très clairement que l'arrêt du tabac serait facilité par un dispositif d'accompagnement global associé à une prise en charge individuelle adaptée à chaque cas, en complément des campagnes de sensibilisation.

LA MISSION ESTIME QU'EN COMPLÉMENT D'UNE POLITIQUE D'INFORMATION DU PUBLIC - À AMÉLIORER -, LA PRISE EN CHARGE DE L'ARRÊT DU TABAC, POUR ÊTRE EFFICACE, DOIT COMPRENDRE UNE GAMME DE TRAITEMENTS ALLANT DU SIMPLE CONSEIL AU SOUTIEN PLUS INTENSIF INCORPORANT DES INTERVENTIONS À LA FOIS COMPORTEMENTALES ET PHARMACOLOGIQUES, ADAPTÉS À CHAQUE CAS.

FACE À LA DIVERSITÉ DES SOLUTIONS DISPONIBLES POUR ARRÊTER DE FUMER, LA MISSION CONSIDÈRE QU'IL EST INDISPENSABLE DE RENFORCER ET D'OPTIMISER LES MOYENS AFFECTÉS À LA PRISE EN CHARGE DU SEVRAGE DANS LE CADRE D'UNE POLITIQUE GLOBALE DE PRÉVENTION. UNE TELLE DÉMARCHE PRÉSENTERAIT LE DOUBLE INTÉRÊT D'AMÉLIORER LA PERTINENCE GÉNÉRALE DE L'AIDE OFFERTE AUX FUMEURS ET D'ACCROÎTRE SON EFFICACITÉ.

B. MOYENS À CONSENTIR POUR LA POURSUITE DE LA LUTTE CONTRE LE TABAGISME

Les grands programmes de prévention du tabagisme ont pour la majorité d'entre eux débuté dans les années soixante-dix. La politique des années quatre-vingt-dix a également été marquée par des initiatives importantes de lutte contre la consommation de tabac, parallèlement à la mise en œuvre de la loi Évin. Ainsi, un plan sur trois ans (1997-1999) de prévention du tabagisme, principalement axé sur l'aide à l'arrêt du tabac, a été soutenu et mis en place par la Caisse nationale d'assurance maladie (CNAMTS) en partenariat avec le Comité Français d'Éducation pour la Santé (CFES). Durant la même période, la conférence de consensus (1997) ainsi que l'annonce d'un plan gouvernemental (1999) sont venues consolider et amplifier ces orientations.

On rappellera également que depuis 2003, le tabac est devenu moins accessible pour les jeunes en raison de l'augmentation de son prix et de l'interdiction d'en vendre aux personnes de moins de seize ans, ou à prix promotionnel.

À cet égard, votre rapporteur se félicite que le dernier plan gouvernemental de lutte contre les drogues illicites, le tabac et l'alcool
(2004-2008) ait donné une nouvelle dynamique aux actions de prévention, à partir de trois objectifs concernant le tabac : empêcher la première cigarette ou retarder l'âge de la première cigarette chez les jeunes de 14 à 16 ans, inciter les fumeurs au sevrage tabagique plus précocement et réduire le tabagisme passif.

Par ailleurs, les actions de communication sont quasi-constantes et une journée sans tabac a été instituée et fixée au 31 mai.

La Caisse nationale d'assurance maladie (CNAMTS) prend une part active dans la mise en œuvre de la politique de santé publique et de prévention. Elle dispose d'un fonds national destiné au financement de programmes nationaux et régionaux de prévention (vaccinations, dépistages, prise en charge du diabète, prévention des conduites à risques en matière de tabagisme, alcoolisme, accidents de la vie courante, suicides) - le Fonds national de prévention, d'éducation et d'informations sanitaires (FNPEIS) - dont le budget de 360 millions en 2006, en constante augmentation depuis 2000, n'isole pas les dépenses de prévention affectées au tabagisme.¹¹⁹

Des moyens supplémentaires sont consacrés à la lutte contre le tabagisme dans le cadre du Plan cancer auquel le projet de loi de finances pour 2007 ne réserve cependant - sur un total de 5,8 millions d'euros - que 3,39 millions aux actions de lutte contre l'alcool et le tabac. Sur ce point, votre rapporteur souligne que la politique de lutte contre le tabagisme ne saurait se limiter à un volet de la lutte contre le cancer, dès lors que le tabac engendre bien d'autres maladies, parmi lesquelles les maladies cardiovasculaires dont les risques sont plus rapides et les victimes plus nombreuses.

Malgré ces actions et en termes de résultats, tous les experts réunis autour des tables rondes de la mission s'accordent pour estimer que le niveau de protection contre la fumée du tabac est encore insuffisant dans notre pays. Ce constat est confirmé par le très médiocre classement de la France¹²⁰ du point de vue de la qualité de l'air dans les lieux publics.

Les ressources publiques, documentaires et humaines, mises en œuvre dans la lutte contre le tabagisme sont pourtant importantes, comme la mission a pu le vérifier en associant à ses tables rondes des services et des organismes tels que la Direction générale de la santé (DGS), l'Institut national de prévention et d'éducation pour la santé (INPES), l'Institut national du cancer (INCa) ou la Mission interministérielle de lutte contre la drogue et les toxicomanies (MILDT).

Les montants consacrés à la lutte contre le tabagisme sont estimés par la Direction générale de la santé (DGS) entre 20 et 25 millions d'euros, étant précisé que ce chiffre n'inclut ni le coût des consultations en tabacologie, ni les coûts de fonctionnement des centres de tabacologie hospitaliers et des établissements pris en charge par les collectivités locales.

Au titre du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2007, le montant des crédits demandés par la Direction de l'hospitalisation et de l'organisation des soins (DHOS)¹²¹ pour renforcer les consultations hospitalières de tabacologie s'élève à 21 millions d'euros.

Les actions d'aide au sevrage des femmes enceintes et des malades hospitalisés fumeurs bénéficient de l'aide financière de l'Institut national du cancer à hauteur de 2,5 millions d'euros.

Dans le projet de loi de finances pour 2007, les crédits destinés aux actions relatives aux déterminants de santé s'élèvent à 31 millions d'euros dont moins d'un million (907 004 euros ) est consacré au « Tabac » et doit servir pour 60 % à la mise en place d'actions locales. L'ensemble de ces actions à caractère sanitaire participe à la mise en œuvre du dernier plan gouvernemental de lutte contre les drogues illicites, le tabac et l'alcool (2004-2008).

Tous ces chiffres sont à mettre en parallèle avec le coût social du tabac estimé à 0,8 % du PIB, soit près de 10 milliards d'euros, dont trois milliards environ en dépenses médicales directes (hospitalisations et soins ambulatoires)¹²².

Bien que les programmes de prévention aient renouvelé leurs approches aussi bien en matière d'information, que de communication, d'éducation et de prise en charge du sevrage, le dispositif de santé publique contre le tabagisme est encore insuffisant. Il doit au contraire rester un axe prioritaire pour les pouvoirs publics et, à ce titre, bénéficier d'un effort financier soutenu.

C'est pourquoi l'État doit consentir dans son budget une augmentation substantielle des crédits dévolus à la lutte contre le tabagisme, élément essentiel de la prévention de très nombreuses pathologies.

PARCE QUE LE TABAGISME CONSTITUE LA PREMIÈRE CAUSE DE MORTALITÉ ÉVITABLE, LA MISSION DEMANDE UNE AUGMENTATION TRÈS SIGNIFICATIVE DES CRÉDITS AFFECTÉS AUX ACTIONS DE PRÉVENTION CONTRE LE TABAGISME DANS LES PROGRAMMES DE PROTECTION DE LA SANTÉ PUBLIQUE.

PROPOSITIONS DE LA MISSION

La France a fait œuvre pionnière au début des années quatre-vingt-dix en matière de lutte contre le tabagisme, mais elle apparaît aujourd'hui plutôt en retard par rapport à l'évolution des dispositifs mis en place à l'étranger. Il lui appartient donc de reprendre la main sur un sujet majeur de santé publique.

Les 25 propositions adoptées par la mission après cinq mois de travail approfondi répondent au souci d'efficacité qu'exigent le renforcement de la lutte contre le tabagisme et la protection des non-fumeurs dans notre pays.

Elles constituent une « lettre de cadrage » pour l'action gouvernementale des prochains mois sur ce dossier qui constitue un véritable enjeu de santé publique.

Les objectifs

1 - La mission réaffirme le caractère prioritaire de l'objectif de santé publique qui vise à lutter contre les méfaits du tabagisme, en particulier passif, et à mettre en œuvre de façon certaine les mesures rigoureuses s'inscrivant dans un projet global de prévention vis-à-vis du tabac.

2 - La mission ne veut en aucune manière prohiber l'usage du tabac. Elle affirme clairement que le tabac n'est pas un produit interdit et que ses consommateurs ne sont pas des délinquants.

3 - La proposition de modification du dispositif juridique relatif à l'usage du tabac dans les lieux de travail et les lieux affectés à un usage collectif n'a pas non plus pour objet de stigmatiser les fumeurs. Elle répond à une modification des enjeux - on est passé, depuis la loi Évin, de la problématique de la gêne des non-fumeurs à celle de la mise en danger de leur santé - et à une prise de conscience du caractère dramatique des effets du tabagisme passif responsable de 3 000 à 5 000 morts par an.

Le constat

4 - Les conclusions des nombreuses tables rondes et auditions auxquelles a procédé la mission ont permis de dégager un large accord, y compris de la part d'acteurs économiques initialement réservés, pour constater que le statu quo n'est pas acceptable. La jurisprudence de la chambre sociale de la Cour de cassation du 29 juin 2005 illustre en particulier le fait qu'il n'est plus possible d'exposer des salariés au tabagisme passif. Dès lors, le durcissement du régime juridique actuel est une urgente nécessité.

Le support juridique de la réforme

5 - La logique qui ressort de l'ensemble des travaux de la mission invite à privilégier la voie législative qui, seule, permet avec la solennité nécessaire une interdiction absolue de fumer dans les lieux de travail et les lieux affectés à un usage collectif, c'est-à-dire sans qu'il subsiste la possibilité d'aménager des emplacements réservés aux fumeurs, quels qu'ils soient.

6 - Toutefois, la voie législative risque de se heurter à un certain nombre de difficultés que l'on ne peut nier : l'extrême encombrement de l'ordre du jour parlementaire pour les prochains mois, la fin des travaux parlementaires prévue pour la deuxième ou troisième semaine de février 2007 et le temps de la navette parlementaire. C'est pourquoi, dans le seul souci de l'efficacité opérationnelle d'une réforme que chacun s'accorde à juger indispensable et urgente, la voie du décret doit être en définitive privilégiée, d'autant qu'elle est certaine d'aboutir et qu'elle offre de réelles possibilités de restriction à l'usage du tabac dans les lieux de travail et les lieux affectés à un usage collectif.

7 - La mission souhaite que ses conclusions constituent une « lettre de cadrage » pour la rédaction par le Gouvernement d'un décret qui présentera, en outre, toutes les garanties de sécurité juridique puisqu'il s'agira d'un décret en Conseil d'État.

Le périmètre de la réforme

8 - La réforme proposée ne s'écarte pas de la philosophie de la loi Évin, qui pose le principe d'interdiction de fumer, tempéré par la possibilité d'aménager des emplacements expressément réservés aux fumeurs. Mais elle remédie aux faiblesses du dispositif réglementaire actuel en durcissant considérablement les conditions que doivent remplir ces emplacements afin de garantir une protection optimale des non-fumeurs, et notamment des salariés.

9 - Le parti pris de maintenir ce principe de l'interdiction de fumer dans les lieux de travail et les lieux affectés à un usage collectif justifie que la mission refuse que des chefs d'entreprise sans salarié puissent décider du caractère fumeur ou non de leur entreprise : ce serait un recul par rapport au principe général de l'interdiction et menacerait en outre sérieusement l'emploi.

10 - L'apport principal de la proposition de réforme consiste à imposer que les emplacements réservés aux fumeurs soient désormais obligatoirement des espaces hermétiquement clos, dotés de systèmes d'extraction et soumis à des normes sanitaires extrêmement rigoureuses. Aucune activité exposant des salariés ne doit y être prévue. Ces fumoirs restent facultatifs. En leur absence, les lieux de travail et les lieux affectés à un usage collectif clos et couverts sont automatiquement non-fumeurs.

11 - Dans le cadre de la réforme proposée, la mission refuse toute possibilité d'assouplissement qui ferait bénéficier certains secteurs comme les tabacs ou le secteur des CHRD (cafés, hôtels, restaurants, discothèques) de dérogation permanente. Elle estime en effet que le respect du principe constitutionnel d'égalité empêche que tel ou tel secteur d'activité soit définitivement tenu en dehors du champ d'application de la réforme.

12 - La mission prend acte de l'accord qui s'est dégagé pour clarifier les règles d'usage du tabac dans tous les locaux des établissements d'enseignement. Concrètement, la mission propose :

- que le tabac soit totalement interdit dans l'enceinte (y compris les lieux ouverts) des écoles, des collèges et des lycées et sans possibilité d'y aménager des pièces pour fumeurs. Cette interdiction se justifie par le fait que la population de ces établissements est essentiellement composée de mineurs ;

- que, dans les établissements d'enseignement supérieur, le tabac soit interdit dans les locaux sans possibilité d'y aménager des pièces pour fumeurs. Il ne serait plus possible de fumer que dans les lieux ouverts.

13 - Le durcissement des règles d'usage du tabac dans les lieux de travail et les lieux affectés à un usage collectif vaut également pour les « substituts de domicile ». Sans mésestimer les problèmes spécifiques qui se posent pour les lieux de « séjour contraint » (établissements de soins, établissements médico-sociaux et prisons), la mission estime que tant l'objectif de préservation de la santé des personnes accueillies que la nécessité de protéger les personnels qui y travaillent justifient que l'on n'introduise pas pour eux un régime dérogatoire plus favorable. Au contraire, compte tenu de leur lien direct avec la protection de la santé publique, la mission se prononce pour la suppression de la possibilité d'installer des fumoirs dans tous les établissements de soins et tous les établissements médico-sociaux. Concrètement, il ne devrait plus être possible de fumer dans l'enceinte de ces établissements en dehors des lieux ouverts.

14 - La mission estime que la nécessaire préservation d'espaces de liberté pour les fumeurs conduit à ne pas étendre l'interdiction de fumer dans les lieux ouverts au-delà des deux cas précis - cours d'écoles, de collèges et de lycées et quais de gare - déjà visés par la réglementation actuelle.

Le délai de mise en œuvre

15 - Dans une optique de clarté, la mission se prononce en faveur d'un délai unique pour l'ensemble des secteurs, y compris celui des CHRD et des tabacs, précédant l'entrée en vigueur de la réforme.

16 - La mission préconise la mise en place, au plus tard pour la rentrée scolaire 2007, c'est-à-dire le 1^er septembre 2007, des nouvelles dispositions renforçant l'interdiction de fumer dans les lieux de travail et les lieux affectés à un usage collectif. Cette date limite pourrait bien entendu être utilement anticipée par l'ensemble des structures concernées.

17 - La mission préconise que la situation financière des secteurs des tabacs et des CHRD fassent l'objet, sur la base d'une « clause de revoyure », d'un réexamen global et régulier afin d'éviter que les éventuelles répercussions économiques du durcissement du dispositif d'interdiction du tabac ne leur soient préjudiciables.

Les contrôles et les sanctions

18 - La mission propose, dans un souci d'efficacité, que la charge des actions de contrôle soit répartie entre les différents corps de contrôle compétents en fonction de leur sphère naturelle d'activité. Les polices municipales ne seraient pas chargées du contrôle.

19 - La mission ne préconise pas de nouvelles sanctions mais suggère que l'ensemble des infractions relatives à l'interdiction de fumer dans les lieux affectés à un usage collectif soit sanctionné par des amendes à caractère forfaitaire.

20 - Dans une optique pédagogique, la mission propose, en cas de récidive, d'accompagner, la sanction financière par l'obligation de visiter un service de soins consacré aux pathologies liées au tabagisme.

21 - La mission propose également d'imposer sur l'emballage des paquets de cigarettes le rappel du dispositif durcissant l'interdiction d'utiliser le tabac et les sanctions encourues.

L'information et la prévention

22 - La mission estime que la réussite de la réforme passe par l'organisation de campagnes d'information et de sensibilisation visant à insister sur les risques du tabagisme, à encourager et aider les fumeurs à arrêter de fumer par des conseils pratiques sur les processus de sevrage et à expliquer le contenu de la réforme.

23 - La mission est convaincue qu'en complément d'une politique d'information du public, la prise en charge de l'arrêt du tabac, pour être efficace, doit comprendre une gamme de traitements adaptés à chaque cas allant du simple conseil au soutien plus intensif incorporant des interventions à la fois comportementales et pharmacologiques.

24 - La mission considère qu'il est indispensable de renforcer et d'optimiser les moyens affectés à la prise en charge du sevrage dans le cadre d'une politique globale de prévention.

25 - Parce que le tabagisme, dont le tabagisme passif n'est qu'un des éléments, constitue la première cause de mortalité évitable (66 000 morts en France chaque année), la mission sollicite une augmentation très significative des crédits affectés aux actions de prévention contre le tabagisme dans les programmes de protection de la santé publique.

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La mission a examiné le présent rapport au cours de sa séance du mardi 3 octobre 2006 et l'a adopté.

Elle a ensuite autorisé sa publication conformément à l'article 145 du Règlement de l'Assemblée nationale.

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EXPLICATIONS DE VOTE ET CONTRIBUTIONS

Contribution des députés membres du groupe socialiste

Première cause de décès évitable, le bilan du tabagisme en France est très lourd, avec 66 000 décès prématurés par an chez les fumeurs et 5 000 décès de non-fumeurs liés au tabagisme passif.

Avant 1991, la législation avait limité la publicité et le parrainage des manifestations sportives. L'interdiction de fumer ne concernait que certains lieux publics où cette pratique pouvait avoir des conséquences dangereuses pour la santé.

La loi n° 91-32 du 10 janvier 1991, dite « loi Évin », a véritablement montré la voie en Europe en matière de politique de prévention. Elle a strictement interdit toute publicité directe ou indirecte. Elle a créé les conditions d'une augmentation des prix du tabac en sortant ce produit de l'indice des prix. Elle a posé l'interdiction de fumer dans tous les lieux affectés à un usage collectif, « sauf dans les emplacements expressément réservés aux fumeurs ».

Alors qu'en 1991, la France faisait office de modèle dans ce domaine, elle apparaît désormais en retard au regard des préconisations de l'Organisation mondiale de la santé et en comparaison avec les législations de nombre de ses voisins européens tels que l'Irlande, la Norvège, la Belgique, l'Italie, l'Espagne et dernièrement l'Angleterre qui a voté une interdiction totale y compris dans les pubs, restaurants et clubs privés.

Alors qu'en 1991, on considérait qu'il s'agissait de préserver les non-fumeurs de la gène que pouvait leur provoquer la fumée de tabac, la connaissance scientifique que nous avons aujourd'hui des conséquences du tabagisme passif sur l'apparition des maladies du cancer ou des pathologies cardiovasculaires en fait l'une des priorités de santé publique.

Loin de vouloir stigmatiser les fumeurs, la protection des non-fumeurs des effets du tabagisme passif est aujourd'hui une impérieuse nécessité de santé publique, d'autant que de nombreux salariés (notamment dans le secteur des CHRD) sont particulièrement exposés à un risque réel sur leur santé.

Cet impératif de santé publique ne peut se concrétiser que par une interdiction générale et absolue de fumer dans tous les lieux de travail et tous les lieux affectés à un usage collectif. Toute dérogation quant aux lieux concernés ou toute forme de progressivité dans la mise en œuvre de la mesure n'aurait aucune cohérence avec l'objectif affirmé.

Pour que la mesure d'interdiction puisse se révéler efficace, il est nécessaire qu'elle soit claire et simple dans la perception que l'opinion en aura et qu'elle soit mise en œuvre à la même date dans tous les lieux concernés. Un contrôle déterminé des conditions de cette mise en œuvre sera un des autres facteurs de réussite de cette politique. Des actions d'éducation sanitaire sur les effets du tabagisme passif et d'explications de la mesure à destination du grand public devraient par ailleurs accompagner la préparation de la mise en œuvre de la décision. Si quelques mois sont nécessaires pour conduire ces actions avant l'entrée en vigueur de la mesure, cette entrée en vigueur ne saurait être repoussée au-delà du 1^er septembre 2007.

Si les effets économiques d'une politique volontariste en matière de lutte contre le tabagisme sur le secteur de la distribution du tabac ne sauraient être ignorés, ils nécessitent qu'y soient apportées des réponses économiques. Mais on ne saurait traiter ces conséquences économiques en biaisant avec la santé publique.

Au regard de cette analyse les députés socialistes membres de la mission d'information sur l'interdiction de fumer dans les lieux publics considèrent que seule une modification de la législation actuelle permettra de protéger efficacement des conséquences du tabagisme passif. Le retrait des mots « sauf dans les emplacements expressément réservés aux fumeurs » dans l'article L. 3511-7 du code de la santé publique suffirait à répondre à l'objectif d'interdiction absolue de fumer dans les lieux de travail et les lieux affectés à un usage collectif.

Une telle modification de la loi est tout à fait possible avant la fin de cette législature. Alors que Monsieur le Président de la République a fait de la lutte contre le cancer l'une des grandes causes de son mandat, l'adoption d'une telle modification législative n'est qu'une affaire de volonté politique.

À défaut d'une affirmation dans la loi de l'interdiction absolue de fumer dans les lieux affectés à un usage collectif, tout compromis tendant à accepter que puissent être installés des fumoirs même entourés de contraintes strictes risque de ne pas se révéler à terme comme répondant à l'objectif affiché de protection des non-fumeurs.

Compte tenu du choix fait par le rapporteur de préconiser la publication d'un décret et non la saisine du Parlement d'une modification de la loi actuelle, le groupe socialiste s'est abstenu sur les conclusions proposées par le rapporteur.

Contribution du Groupe des député(e)s communistes et républicains

Une nouvelle réglementation concernant la lutte contre le tabagisme sera bientôt édictée, applicable à partir du 1^er janvier 2007. Il est à prévoir que celle-ci étendra un peu plus l'interdiction de fumer dans les lieux publics fermés et couverts. Ce projet nous paraît opportun dans la mesure où la consommation de tabac pose un problème immense de santé publique notamment pour les non-fumeurs. Suivant un sondage d'octobre 2004, 70 % des Français soutiennent d'ailleurs le projet d'étendre l'interdiction. Pour son adoption, le gouvernement a d'ores et déjà choisi la voie réglementaire plutôt que la voie législative. Or ce choix risque d'avoir pour effet de limiter ce projet à la seule extension de l'interdiction, laissant de côté les mesures complémentaires mais tout aussi essentielles que sont les volets préventif et curatif. La mission parlementaire mise en place le 2 mai dernier a d'ailleurs limité son champ d'étude à la seule interdiction, organisant six tables rondes sur le sujet. Enfin, la loi Évin incluait la lutte contre l'alcoolisme lequel fait d'avantage de victimes (22 000 décès par an) que la consommation de tabac. On peut donc regretter que le problème général des dépendances ne soit pas pris en compte. Plus largement il manque une grande loi traitant les atteintes graves à la santé publique mais aujourd'hui négligées telles que les effets de l'amiante et des éthers de glycol.

1. La législation existante

La loi Évin n° 91-32 du 10 janvier 1991 relative à la lutte contre le tabagisme et l'alcoolisme a interdit de fumer dans les lieux affectés à un usage collectif, à savoir les lieux fermés accueillant du public, les lieux de travail, les moyens de transport collectifs et les établissements accueillant des élèves du primaire et du secondaire. En revanche, cette loi prévoit que des emplacements séparés et ventilés soient réservés pour les fumeurs, assurant ainsi la protection des non-fumeurs.

Dans les établissements industriels et commerciaux publics ou privés, il est interdit de fumer dans les locaux clos et couverts affectés à l'ensemble du personnel (accueils, salles de réunion, espaces de repos et de loisirs, locaux médico-sanitaires...). Mais des espaces fumeurs sont aménagés après consultation du médecin du travail, du comité d'hygiène et de sécurité et à défaut des délégués du personnel. D'après un arrêt de la Cour de cassation du 29 juin 2005, l'employeur est tenu à une obligation de résultat en matière de tabagisme.

Dans les établissements d'enseignement publics et privés, des salles sont réservées à la consommation de tabac pour les enseignants et autres personnels fumeurs. En outre, dans les lycées, universités et les lieux de formation professionnelle, des salles peuvent être mises à la disposition des usagers du tabac. Pour le reste comme l'usage de la cigarette dans les cours de récréation, le règlement intérieur de chaque établissement définit les éventuelles limitations.

2. Les conséquences sur la santé publique

Suivant les chiffres fournis par le réseau FRANCIM, le nombre de nouveaux cas de cancer a augmenté de 60 % de 1980 à 2000, passant de 170 000 nouveaux cas à 278 000. Trois cancers sont à cet égard liés à la consommation de tabac : poumon, lèvres - bouche - pharynx, vessie. Or les cas de cancer du poumon, qui est le premier cas de cancer chez l'homme et le troisième chez la femme, ne sont pas en recul. En effet, sur vingt ans, on note chez l'homme la stagnation du nombre de cancers liés au tabac et l'augmentation du nombre de ces mêmes cancers chez les femmes nées après la deuxième guerre mondiale. La consommation de tabac produit également des maladies cardio-vasculaires. Quant au tabagisme passif, également considéré comme cancérigène par le Centre international de recherche sur le tabac, il cause suivant l'Académie de médecine le décès d'environ 3 000 personnes par an, une étude anglaise allant jusqu'au nombre de 5 000 décès.

3. La position des députés communistes et républicains

a) Pour l'interdiction de fumer dans les lieux publics

- La distinction entre lieux privatifs et lieux publics

L'interdiction de fumer dans les lieux publics ne doit pas aboutir à stigmatiser et rejeter les fumeurs lesquels sont presque tous dépendants. C'est pour cette raison que la simple prohibition contrevient au principe du respect de la vie privée. Malgré ses effets néfastes, fumer reste en effet une liberté et doit donc être autorisé dans les lieux privatifs comme le domicile. Pour cette même raison, fumer doit être autorisé dans les substituts de domicile, des emplacements devant au moins y être aménagés pour permettre la consommation de tabac.

L'objectif principal du décret à venir doit être de supprimer la gêne et les atteintes à la santé occasionnées aux non-fumeurs du fait de la présence de fumée de cigarettes, phénomène dénommé tabagisme passif. Mais ces mesures auront aussi des conséquences positives sur le tabagisme actif : dans tous les pays où l'interdiction totale de fumer dans les lieux publics a été décidée, la consommation de tabac a diminué.

Il apparaît par conséquent nécessaire d'étendre l'interdiction de fumer aux lieux fermés ou couverts qui accueillent du public, cette interdiction n'incluant donc pas les clubs privés. Une terrasse de café ou un stade sont des lieux suffisamment aérés pour qu'il y soit autorisé de fumer. À l'inverse, l'interdiction de fumer doit par exemple être étendue aux discothèques, haut lieu du tabagisme passif.

- Les cas d'évidente interdiction

Le tabac dans l'entreprise

Tout lieu de travail peut être considéré comme accueillant du public. Aujourd'hui même le bureau individuel est concerné puisqu'un arrêt en Conseil d'État de 1993 dispose qu'il doit figurer dans le champ de l'interdiction. Faut-il alors confirmer par le décret cette jurisprudence mal appliquée en considérant que des tiers peuvent occuper irrégulièrement ces bureaux ou au contraire faut-il y autoriser la consommation de tabac dans la mesure où il s'agit d'un espace quasi-privatif ? En tout état de cause l'interdiction doit être respectée dans les restaurants et salles communes d'entreprise. Idéalement, un emplacement véritablement hermétique devrait pouvoir être aménagé pour la consommation de tabac du personnel.

Le tabac dans les établissements scolaires

Dans les lycées, comme dans les écoles et les collèges, la consommation de tabac devrait être totalement interdite et ne plus faire l'objet comme aujourd'hui de limitations plus ou moins étendues suivant le règlement intérieur des établissements. Pour les mineurs que sont pour la plupart les élèves, l'interdiction de fumer dans certains lieux ne répond pas en effet au souci d'empêcher le tabagisme passif mais relève d'une mesure éducative touchant la jeunesse. Dans cet esprit, la possibilité de créer un espace fumeurs pour les élèves doit être supprimée de la réglementation. A l'inverse, sur les campus universitaires, les étudiants étant des adultes doivent pouvoir fumer dans les lieux publics non couverts et non fermés.

Le tabac dans les transports en commun

Pour leur plus grande part, les usagers respectent l'interdiction de fumer dans les transports ferroviaires, à l'exception notable des TER. À l'inverse, les quais de gare, les abribus et les quais de métro aérien sont le plus souvent des lieux ouverts et il paraît légitime de déroger à la règle de l'interdiction en ce qui les concerne.

- La situation des cafés et restaurants

Globalement, les droits des non-fumeurs ne sont pas respectés dans les cafés et restaurants parfois tout simplement faute de places pour aménager deux zones. Et quand deux zones sont effectivement aménagées, une enquête montre que neuf fois sur dix les deux espaces ne sont pas isolés. C'est pourquoi il doit être proposé la disparition pure et simple de la zone fumeurs dans ces établissements, l'aménagement de fumoirs étant par ailleurs impossible dans la plupart des cas.

b) Étendre l'interdiction de fumer ne suffit pas

- Pour une meilleure application de la loi

De meilleurs moyens de contrôle

Si elle est bien appliquée dans les moyens de transport, les magasins et les cinémas, la loi Évin est mal appliquée dans les administrations, à l'Éducation nationale, dans les hôpitaux, dans les cafés, hôtels, restaurants. Certes les zones d'interdiction doivent être étendues, mais pour que cette extension produise un effet encore faut-il que la réglementation en vigueur fasse l'objet d'une réelle application.

Les premiers concernés par le contrôle sont les personnes ayant des lieux accueillant du public sous leur responsabilité. Les restaurateurs doivent par exemple mieux faire respecter la loi dans leur établissement. Leur responsabilité doit donc être clairement affirmée pour que les salariés et usagers puissent solliciter l'intervention des corps de contrôle et éventuellement évoquer cette responsabilité devant la justice.

Mais encore faut-il que ces mêmes corps de contrôle soient bien définis par le décret pour clarifier leurs responsabilités respectives et que des moyens importants soient déployés pour que ce contrôle soit effectif. La loi relative à la politique de santé publique d'août 2004 a certes donné compétence en matière de respect des interdictions de fumer à l'inspection du travail, aux inspecteurs de la DASS et aux ingénieurs du génie sanitaire. Mais il apparaît essentiel que les agents de corps de contrôle soient rapidement habilités et assermentés sinon la réglementation demeurera une coque vide. Enfin, l'interdiction de fumer dans les lieux à usage collectif relève également de l'ordre public. C'est pourquoi il faut réaffirmer que son contrôle doit être également le fait de la police judiciaire mais aussi le cas échéant des polices municipales.

Un élargissement des voies de recours

Si la réglementation n'est pas appliquée dans les entreprises ou les administrations, les salariés et les usagers doivent pouvoir évoquer la responsabilité directe de l'employeur, du propriétaire du local ou de l'État. Cela passe par la possibilité pour les syndicats et les associations à qui on confie souvent le respect de la loi d'exercer les droits reconnus à la partie civile. Un nouveau recours pourrait également prendre la forme d'une « action de groupe » (en anglais « class action ») permettant à un certain nombre de victimes d'intenter une action en justice au nom de toutes les victimes subissant le même préjudice. Enfin, les indemnités versées en dédommagement ne doivent plus être d'un montant symbolique comme aujourd'hui.

- Pour un renforcement des volets préventifs et curatifs

La prévention

La tentation est grande pour le gouvernement de se contenter de la solution peu onéreuse de l'interdiction plutôt que de s'engager financièrement dans un vaste plan de prévention. En effet, l'interdiction de fumer dans les lieux publics ne résout pas l'intégralité du problème. Les enfants sont ainsi atteints dans leur santé par la consommation de tabac de leurs parents au domicile familial. Bien des parents cherchent à cet égard à arrêter de fumer moins pour leur propre bénéfice que pour celui de leurs enfants. C'est pourquoi une vaste campagne médiatique de prévention devrait insister sur les conséquences du tabagisme passif sur les non-fumeurs à la fois dans les lieux publics et privés. En tant que fournisseurs de tabac, les cafetiers-buralistes devraient être associés à ces campagnes. Enfin, les partenaires sociaux devraient également être sensibilisés à cette question.

Les soins

Fumer coûte cher mais arrêter de fumer coûte tout autant. Or la dépendance vis-à-vis du tabac est particulièrement forte dans les couches les plus défavorisées de la société, chômage et précarité augmentant le stress. C'est pourquoi, il conviendrait de permettre le remboursement par la sécurité sociale sur prescription des substituts à la nicotine, ce qui permettrait suivant une étude anglaise de doubler l'usage de ces substituts. Cela entraînerait dans un premier temps une forte dépense pour l'assurance-maladie. Mais le coût pour la collectivité de la prise en charge des maladies liées à la consommation de tabac est tout aussi élevé. Il pourrait également être prévu que les entreprises contribuent, dans une proportion à définir, au remboursement de ces mêmes substituts nicotiniques, les entreprises étant également responsables de la bonne santé de leurs salariés dont le stress est le plus souvent directement issu des conditions de travail. Ensuite, les jeunes devraient pouvoir se fournir directement et gratuitement en substituts nicotiniques auprès des infirmeries de leur établissement qui en assureraient le suivi. Enfin, il devrait être adopté un véritable plan national de développement des services de tabacologie en milieu hospitalier ou en médecine de ville.

Contribution de M. Patrick BEAUDOUIN,
député membre du groupe U.M.P.

J'approuve et vote sans ambiguïté le rapport de la mission proposé par M. le rapporteur Pierre Morange.

Le résultat des tables rondes a montré l'évolution profonde des esprits, en particulier des professionnels, qui pouvaient souffrir d'une telle interdiction. Chacun a pris conscience des dangers provoqués par le tabagisme passif.

En conséquence, agir de façon pragmatique, rapide et sans équivoque, est la seule garantie efficace d'un succès de la lutte contre les dangers du tabagisme passif, et ce dans un cadre de santé publique comprise par tous.

Je voudrais souligner, qu'à titre personnel, je considère comme nécessaire que les mesures dérogatoires soient inexistantes, voire limitée drastiquement dans le temps et dans leur contenu.

La seule dérogation qui pourrait exiger éventuellement plus de temps et d'attention que d'autres, est celle concernant les buralistes à activité unique pour lesquels des mesures d'accompagnement économique ou de substitution doivent être bien préparées.

La mission parlementaire doit, à l'instar des contrôles de l'application des lois votées par l'Assemblée nationale, être étroitement associée à la rédaction et au contrôle du décret qui mettra en œuvre l'interdiction totale. C'est le prolongement logique de cette mission parlementaire dont les recommandations ne doivent pas rester lettre morte.

Enfin, cette politique de « dénormalisation » du tabac, qui s'inscrit dans un cadre général de santé publique, ne doit pas, pour être crédible, donner l'impression que l'État baisse la garde dans la lutte contre l'usage abusif d'autres substances addictives, licites ou non, en particulier l'alcool et le cannabis, qui font beaucoup de ravage. Le Gouvernement doit, donc, intégrer cette lutte contre les dangers de l'excès de tabagisme dans une grande politique sanitaire à destination
- avant tout - des jeunes générations, socle du succès d'une véritable politique de prévention.

Contribution de M. Jacques BRIAT,
député membre du groupe U.M.P.

Dans le cadre du rapport de la mission d'information du tabac dans les lieux publics dont je partage globalement les grandes orientations, je souhaite que soit noté ma proposition d'augmenter de façon sensible la marge des buralistes sur la vente des cigarettes et du tabac.

Si en effet les considérations de santé publique corroborant des orientations déjà prises dans un certain nombre de pays sont indispensables voire inéluctables compte tenu des connaissances précises des effets sur la santé de la consommation de tabac, il y a lieu de prendre en compte également les conséquences négatives sur l'activité économique des buralistes.

Des mesures ont déjà été prises en leur faveur lors des dernières augmentations importantes des taxes sur le tabac, mais les conclusions du rapport si elles sont suivies d'effets, doivent provoquer une nouvelle diminution de l'activité des buralistes. Afin de prendre en compte la situation future de cette profession il conviendrait de faire passer la marge sur la vente au détail des cigarettes ou du tabac de 8 % à 10 % afin de redonner une espérance à cette profession.

Certes, le Gouvernement s'était engagé lors des dernières hausses des taxes sur le tabac à ne plus augmenter le prix des cigarettes jusqu'à la fin de la législature. Mais il faut tenir compte de la nouvelle donne économique qui résultera des futures mesures relatives aux interdictions de fumer dans les lieux publics.

Les non-fumeurs comprendront bien sûr cette mesure dans l'intérêt des buralistes. Les fumeurs sauront que ce surcoût des cigarettes n'ira pas dans la poche de l'État mais dans celle d'une profession en difficulté. Et cela contribuera à l'objectif de santé public par une dissuasion financière supplémentaire.

Contribution de M. Yves BUR,
député membre du groupe U.M.P.

Les travaux menés par la mission ont été de grande qualité. À cet égard, le président, Claude Évin, le rapporteur, Pierre Morange, les parlementaires, les membres du « noyau dur », les experts auditionnés et le personnel de l'Assemblée ont tous concouru à cette réussite et doivent en être remerciés.

En premier lieu, il est important de remettre en perspective l'activité de la mission. Au point de départ, au printemps de cette année, la question portait sur l'opportunité d'une réforme du droit en matière de protection contre les dangers du tabagisme. Chacun pourra se reporter aux articles de presse de l'époque pour constater que le débat était loin de faire l'unanimité, tant sur l'opportunité de la question, que sur son utilité. La lecture des conclusions et des dernières prises de position qu'elles suscitent montrent le chemin parcouru par de nombreux esprits. Quel que soit le chiffre du nombre de morts causés par le tabagisme passif, le danger est maintenant unanimement reconnu, tout comme la nécessité d'y apporter une réponse. Rien que sur ce bilan, la mission est un grand succès.

Les échanges de le mission ont permis la constitution d'un socle fondateur : les activités économiques et les pratiques sociales peuvent être organisées pour que la santé de tous puisse être protégée et, dans cet objectif, l'intervention des pouvoirs publics est légitime sans que cela ne constitue une remis en cause la liberté de chacun.

Appliqué à notre sujet, personne n'a contesté la liberté de fumer, mais dans le même temps tous ont reconnu les dangers du tabagisme passif et le droit de chacun à ne pas y être exposé. Unanimement, il a été établi que la meilleure protection contre le tabagisme passif est de ne pas être mis en présence de la fumée du tabac et que, pour ce faire, le moyen le plus efficace est l'interdiction faite à un fumeur de fumer en présence d'un non-fumeur. Enfin, il a été établi que le droit actuel n'est pas appliqué et son application ne permettrait pas de répondre de façon satisfaisante aux règles fixées par la jurisprudence récente en matière de droit du travail.

Les études et les analyses que nous avons menés nous ont conduit a retenir, dans nos conclusions, deux principes que je considère comme essentiels : pas d'exception permanente quant à l'interdiction de fumer dans les lieux publics et une date unique d'entrée en vigueur de tout nouveau dispositif. Sur le premier point, il s'agit d'un élément très important de l'affirmation de la valeur des raisons de santé publique et de la valeur humaine. Les motifs économiques, tout à fait légitimes au regard de l'activité d'une profession, ne doivent pas prévaloir sur la protection de la vie des personnes ou aboutir à la création de salariés de seconde zone, dès lors que l'élimination du risque à l'origine du danger est possible sans que soit remise en cause de façon insurmontable la liberté de chacun. Sur le deuxième point, la conclusion proposée par notre rapporteur constitue un gage de réussite de la réforme car l'expérience nous montre que la complexité est largement exploitée par la filière du tabac pour faire échouer les mesures de protection contre les dangers du tabagisme. Parallèlement, le succès de cette action repose sur un temps de préparation de manière à permettre la mobilisation de tous les acteurs chargés de l'appliquer. Pour leur part, les services de l'État doivent assurer une bonne information, tant auprès des professionnels que du grand public, de la signification concrète du dispositif qui sera retenu. Ils doivent aussi être préparés, en terme de connaissances et de moyen au contrôle de l'effectivité du droit. Il conviendra de ne pas orienter uniquement ce contrôle dans un sens répressif, mais également pédagogique et incitatif. Pour renforcer le succès de cette réforme, il faudra prévoir des campagnes de promotion destinées à attirer de nouveaux clients dans les restaurants, hôtels et cafés en valorisant la qualité du service accru du fait de ce changement des pratiques. Ces différents moyens constitueront par ailleurs le témoignage que la volonté publique est toute entière dirigée vers le succès de cette amélioration de la santé des français

Si je comprends les motifs qui conduit notre rapporteur à proposer, et notre mission à accepter, que la voie du décret soit privilégiée pour l'application d'une réforme, je tiens néanmoins à réaffirmer ma préférence pour la voie législative qui permettrait l'adoption d'un dispositif répondant à l'esprit de la proposition de loi que j'ai déposée sur ce sujet il y a maintenant près d'un an. En effet, notamment, tous les juristes nous ont bien indiqué que la voie réglementaire laisse subsister l'existence « d'emplacements expressément réservés aux fumeurs ». Or, outre que ceci revient à laisser exister le danger de tabagisme passif, cette possibilité est à l'origine de l'échec partiel de la loi de 1991. La valeur de la loi, le débat que suppose son adoption et la clarté de son dispositif sont autant d'atouts pour le succès de la mesure. Je ne vois pas une personne qui puisse défendre publiquement le chiffre d'affaire face à la vie.

Si l'hypothèse de la voie réglementaire est finalement retenue par le Gouvernement, ce qui laisse la possibilité d'emplacement fumeur dans un lieu fermé et couvert, j'appelle le pouvoir exécutif à suivre, de la façon la plus stricte et restrictive, les points des conclusions de la mission qui concernent le « périmètre de la réforme » car au-delà, ce n'est plus l'objectif de santé publique qui est poursuivi, mais des intérêts économiques qui sont préservés.

Tout d'abord, les spécificités techniques des emplacements doivent garantir que la fumée y est contenue sans possibilité de circuler vers les autres espaces.

Ensuite, le droit des salariés doit être assuré ce qui signifie qu'aucun salarié ne doit avoir à pénétrer dans ces lieux pour assurer une quelconque tâche.

Enfin, les médias ayant relayé les premières réactions aux conclusions de ce rapport, je souhaite poser quelques bornes destinées à baliser l'action que pourrait prévoir les pouvoirs publics pour accompagner les conséquences de la réforme. Premièrement, il me semble que la loi des affaires implique une prise de risque sur l'évolution d'un marché et que sur ce point la volonté de l'État, depuis les lois Veil (1976) et Évin (1991), est constante et connu de tous. Sans nier les difficultés réelles et sérieuses que connaissent un certain nombre de commerces liés à la baisse significative de la vente de cigarettes (une baisse d'environ 30 %) et plus particulièrement dans les zones frontalières dont je suis élu, mon expérience, acquise lors de la mission parlementaire que j'ai menée avec mon collègue Lionnel Luca sur l'avenir des buralistes, me conduit à une certaine prudence dans les réponses à apporter à ces difficultés. Ainsi, l'augmentation de la fiscalité, combiné aux avantages accordés dans le cadre du contrat d'avenir, signé par la profession avec l'État, ont permis, d'une part, d'accroître le chiffre d'affaires (en moyenne plus 7 % par buraliste), et, d'autre part, une hausse des revenus (en moyenne plus 19 % par buraliste). Aussi, il convient d'être prudent à l'égard de la demande des aides supplémentaires demandées par la Confédération, qui se montent actuellement à 150 millions d'euros. Je crois important de bien cibler les mesures de soutien que nous pourrions engager et je crois nécessaire de rester prudent tant à l'égard des chiffres qui sont avancés par les professions, qu'à l'égard des mesures trop générales qui sont réclamées. Je retiens d'une enquête de mars 2006 menée par l'Union des métiers et des industries de l'hôtellerie que plus de 64 % des français vont moins d'une fois par mois dans un café ou un bar (ils sont 43 % à ne jamais y aller). Dès lors, je crois que le vrai défi n'est pas d'aider ces professions à réaliser des fumoirs, mais de convaincre ces 64 % de français que ces lieux sont redevenus des lieux de plaisirs de vivre.

Contribution de M. Gérard CHERPION,
député membre du groupe U.M.P.

L'interdiction de la consommation de tabac dans tous les lieux publics, sans exception, est une nouvelle avancée en terme de santé publique dont on ne peut que se féliciter. Elle traduit dans une large mesure l'évolution positive des comportements déjà constatée dans les transports en commun par exemple. Elle prend acte également de l'évolution de la jurisprudence comme de l'état des connaissances scientifiques en matière de tabagisme passif.

Il convient cependant de ne pas se leurrer sur l'impact réel d'une telle mesure, les décès liés au tabagisme passif étant très majoritairement le fait d'une consommation de tabac dans des espaces restreints et peu ventilés comme les domiciles privés ou les véhicules particuliers. Il convient par ailleurs de se donner les moyens de faire respecter l'interdiction, faute de quoi la loi pourrait rester une nouvelle fois lettre morte, ce que personne ne souhaite aujourd'hui. Cela implique de mettre en œuvre de gros efforts d'information et de pédagogie auprès des Français, mais aussi de prévoir des moyens de contrôle adéquats assortis de sanctions crédibles et réellement applicables.

Il convient enfin de ne pas sous-estimer les conséquences qu'une telle décision pourrait avoir sur certaines professions, et notamment sur le réseau des bureaux de tabac, si important en milieu rural, où ils constituent souvent l'un des derniers commerces de proximité. Il est utile de rappeler à cette occasion que la profession de buraliste est liée à l'État par un contrat de gérance, qui engage les deux parties. Dans ce contexte, le rapport de M. Richard Mallié sur la situation économique des buralistes est très attendu, et peut-être serait-il opportun d'en recueillir les conclusions avant que le Gouvernement ne prenne sa décision. En tout état de cause, un véritable suivi parlementaire devra se mettre en place au cours des prochains mois afin d'évaluer l'impact de l'interdiction sur cette profession et envisager le cas échéant les mesures de compensation nécessaires, en élargissant par exemple les perspectives ouvertes par le Contrat d'avenir. L'introduction d'une clause de revoyure, inscrite dans la loi, serait peut-être de nature à rassurer les buralistes en témoignant du souci de l'État de les accompagner dans les inévitables mutations qui s'annoncent.

Contribution de M. Lionnel LUCA,
député membre du groupe U.M.P.

Au-delà de la qualité du rapport qui est une excellente synthèse des travaux de la mission, je regrette l'ambiguïté des conclusions face au corps du rapport, en particulier le point 16 qui concerne la date de l'interdiction de fumer.

Le fait de décider en conclusion, d'un délai unique pour l'ensemble des secteurs, y compris celui des CHRD et des tabacs, alors qu'on évoque dans le corps du rapport la possibilité pour l'exécutif de prévoir un délai particulier pour les secteurs susnommés qui ne devrait pas dépasser le 30 juin 2008¹²³, entretient l'ambiguïté.

De même, je regrette qu'après avoir déclaré qu'il était logique de privilégier la voie législative (point 5), on considère que la voie du décret doit être en définitive préférée (point 6). Le législateur ne devait envisager que la loi, laissant le Gouvernement prendre ses responsabilités.

Enfin, je regrette qu'on écarte les polices municipales de la vérification de l'application de la loi et des sanctions (même s'il faut une disposition spécifique pour celle-ci), et je m'inquiète de l'application effective de la future interdiction, le précédent créé par l'inapplication de la loi Évin n'est guère rassurant.

Pour ces trois raisons, je m'abstiendrai.

Contribution de M. Frédéric REISS,
député membre du groupe U.M.P.

Le travail de la mission d'information a été fructueux et utile. Le rapport reflète l'intensité des débats où tous les intervenants ont, souvent passionnément, pu défendre leur point de vue. Bravo au rapporteur pour la synthèse réalisée.

Les méfaits du tabagisme passif, avec environ 5 000 morts par