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le 8 juin 2004

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N° 1635

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

DOUZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 2 juin 2004.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L'ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE SUR LE PROJET DE LOI (N° 1504)
habilitant
le Gouvernement à simplifier le droit.

PAR M. Étienne BLANC,

Député.

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INTRODUCTION 7

I. -  LA POURSUITE DE LA POLITIQUE DE SIMPLIFICATION 8

A. UN CERCLE VERTUEUX DE SIMPLIFICATION DU DROIT 8

1. Une volonté politique affichée 8

a) Des objectifs clairs 9

b) Des structures rénovées d'impulsion et de suivi : le cosa et la dusa 11

2. Une traduction législative et réglementaire ambitieuse 13

a) La première loi d'habilitation du Gouvernement pour simplifier le droit 13

b) Les autres efforts de simplification 20

B. UNE NOUVELLE ÉTAPE 23

1. L'approfondissement des simplifications engagées dans la première loi d'habilitation 23

a) L'administration et ses relations avec les usagers 24

b) La justice 24

c) Le droit applicable aux collectivités locales 25

d) Le droit applicable aux entreprises 26

e) Le domaine sanitaire et social 26

f) Les professions réglementées 27

g) La codification et la ratification d'ordonnances 27

2. L'élargissement du champ des simplifications 29

a) L'agriculture 29

b) L'environnement 30

c) L'urbanisme, le logement et les transports 30

d) Le sport et la culture 32

II. -  LE CHOIX DE L'HABILITATION 33

A. DES CONDITIONS D'UTILISATION DE L'HABILITATION PRÉCISES 33

1. L'article 38 de la Constitution 33

2. Les précisions de la jurisprudence constitutionnelle 34

a) L'encadrement de la loi d'habilitation 34

b) Les marges de manœuvre du législateur 35

B. UNE PROCÉDURE ADAPTÉE À LA SIMPLIFICATION DU DROIT 36

EXAMEN DES ARTICLES 41

Chapitre premier - Mesures de simplification en faveur des usagers 41

Article premier :  Amélioration de l'accès aux documents administratifs 41

Article 2 :  Harmonisation des règles de retrait des actes administratifs individuels 48

Article 3 :  Développement de l'administration électronique 51

Article 4 :  Simplification du droit de filiation 71

Article 5 :  Simplification du fonctionnement des tribunaux du contentieux de l'incapacité 81

Article 6 :  Modifications relatives à l'aide juridictionnelle 84

Article 7 :  Rationalisation du régime de protection du patrimoine culturel 91

Article 8 :  Mesures de simplification du droit funéraire, du droit relatif aux associations, aux compétences des maires d'Alsace-Moselle, à l'exercice de certaines professions réglementées, à la protection des mineurs accueillis temporairement hors du domicile parental et à la prestation de serment de certains professionnels 98

Article 9 :  Allégement de l'encadrement de la profession de colporteur ou de distributeur sur la voie publique 114

Article 10 :  Clarification des compétences dans l'organisation des élections régionales 114

Article 11 :  Déconcentration de la procédure d'interdiction d'exercer une activité d'enseignement des activités physiques et sportives 115

Article 12 :  Harmonisation des régimes d'aide personnelle au logement 117

Article 13 :  Clarification du régime des autorisations d'urbanisme 121

Article 14 :  Simplification des procédures de conventionnement des logements ayant bénéficié d'une aide de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat 125

Article 15 :  Harmonisation des définitions légales de la notion de superficie 127

Article 16 :  Simplification du droit forestier 130

Article 17:  Simplifications fiscales 136

Article 18 :  Allongement de la durée de validité des passeports délivrés à titre exceptionnel 152

Article 19 :  Définition de la catégorie des « Français établis hors de France » 153

Chapitre II - Mesures de simplification en faveur des entreprises 154

Article 20 :  Prolongation de l'habilitation à substituer des régimes de déclaration aux régimes d'autorisation préalable 154

Article 21 :  Clarification du régime applicable aux commerçants et aux commissaires aux comptes 155

Article 22 :  Suppression de l'obligation de cotation et de paraphe de certains livres, registres et répertoires par le juge d'instance 164

Article 23 :  Modernisation de la profession d'architecte 165

Article 24 :  Modernisation du régime de la production cinématographique et audiovisuelle 169

Article 25 :  Clarification du régime d'assurance obligatoire 171

Article 26 :  Harmonisation des procédures de diagnostics sanitaires des logements 175

Article 27 :  Simplification de la procédure de changement d'affectation des locaux 179

Article 28 :   Modernisation de la profession de géomètre-expert 182

Article 29 :  Harmonisation de l'accès à la profession de transporteur et adaptation de la procédure d'approbation des contrats types 184

Article 30 :   Diverses mesures de simplification concernant les animaux 186

Article 31 :  Simplification des régimes applicables à l'activité vitivinicole et aux produits bénéficiant d'une appellation d'origine 196

Article 32 :   Simplification de diverses procédures dans le domaine agricole et de la pêche 199

Article 33 :  Simplification des régimes sociaux agricole et de la mer 206

Article 34 :  Simplification de la législation applicable en matière de police de l'eau, de police de la pêche et des milieux aquatiques 213

Article 35 :  Simplification des procédures applicables aux installations classées pour la protection de l'environnement et en matière de déchets 224

Article 36 :  Renforcement de la sécurité juridique des cotisants dans leurs relations avec les organismes de recouvrement des cotisations et des contributions sociales 227

Article 37 :  Clarification et simplification des obligations à la charge des organismes prestataires d'actions de formation 233

Chapitre III - Mesures de modernisation de l'administration 239

Article 38 Simplification du régime des groupements d'intérêt public 239

Article 39 :  Institution d'une possibilité d'audience à huis clos dans les juridictions administratives et visioconférence dans les juridictions administratives d'outre-mer 243

Article 40 :  Définition d'un taux fixe de compétence en dernier ressort des conseils de prud'hommes 246

Article 41 :  Simplification des règles de gestion des laboratoires publics 247

Article 42 :  Simplification et harmonisation des régimes d'enquêtes publiques 251

Article 43 :  Allégement des procédures de classement et de déclassement dans le domaine de la voirie routière et ferroviaire et des procédures d'élaboration et de révision des schémas de services collectifs 256

Article 44 :  Simplification des règles comptables applicables aux collectivités territoriales, à leurs groupements et aux établissements publics locaux 265

Article 45 :  Simplification et rationalisation du fonctionnement des juridictions financières 271

Article 46 :  Prolongation du délai de l'habilitation relative au droit des marchés publics 281

Article 47 :  Rationalisation des procédures de consultation du Conseil supérieur de la fonction publique de l'État et des comités techniques paritaires 287

Chapitre IV - Mesures de simplification et de réorganisation dans le domaine sanitaire et social 290

Article 48 :  Simplification et clarification dans le domaine de la sécurité sociale 290

Article 49 :  Simplification et clarification dans le domaine de l'action sociale 311

Article 50 :  Simplification et clarification dans le domaine de la santé 318

Chapitre V - Ratification d'ordonnances et habilitation du Gouvernement à procéder à l'adoption et à la rectification de la partie législative de codes 337

Article 51 :  Ratification d'ordonnances prises dans le cadre de la loi d'habilitation du 2 juillet 2003 338

Article 52 :  Ratification d'ordonnances prises dans le cadre de la loi d'habilitation du 2 juillet 2003 396

Article 53 :  Ratification de diverses ordonnances portant transposition de directives 396

Article 54 :  Ratification de l'ordonnance n° 2001-741 du 23 août 2001 portant transposition de directives communautaires et adaptation au droit communautaire en matière de droit de la consommation 440

Article 55 :  Modification du droit de la consommation et de la concurrence 440

Article 56 :  Adoption et modification de codes 448

Article 57 :  Adaptation de codes existants 459

Article 58 :  Prolongation de l'habilitation à l'adoption du code de l'organisation judiciaire 462

Article 59 :  Modification, actualisation et rectification du code minier 465

Chapitre VI - Dispositions finales 468

Article 60 :  Consultation des organes locaux des collectivités d'outre-mer sur les projets d'ordonnances 468

Article 61 :  Délais 470

Titre 474

TABLEAU COMPARATIF 475

AMENDEMENT NON ADOPTÉ PAR LA COMMISSION 511

ANNEXE N° 1 :  Textes cités dans les articles du projet de loi 513

ANNEXE N° 2 :  Ordonnances de la première loi d'habilitation 673

ANNEXE N° 3 :  Ordonnances de transposition du droit communautaire 743

ANNEXE N° 4 :  Table de concordance du code du patrimoine 813

PERSONNES AUDITONNÉES 823

____________________________________

MESDAMES, MESSIEURS,

Une première loi habilitant le Gouvernement à simplifier le droit a été promulguée le 2 juillet 2003. Moins d'un an après, ce projet de loi constitue la deuxième étape de la politique de simplification législative, marquée par un champ plus vaste - il comporte deux fois plus d'articles que celui adopté l'an passé et les matières concernées sont plus diverses - et par des mesures plus nombreuses - près de deux cents - qui s'accompagnent de la création ou de la refonte de quatorze codes.

Si l'adage selon lequel « nul n'est censé ignorer la loi » est une obligation qui pèse traditionnellement sur le citoyen, elle ne doit pas exonérer le législateur de définir des normes lisibles, répondant ainsi à l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi réaffirmé par le Conseil constitutionnel dans sa décision relative à la première loi habilitant le Gouvernement à simplifier le droit (1). La poursuite de cet objectif assoit l'autorité de l'État, renforce la légitimité et l'efficacité de l'action publique.

On ne peut manquer de citer le Conseil d'État qui estime que : « effet d'une précipitation excessive ou d'une mauvaise maîtrise des instruments juridiques, les lois adoptées sont souvent complexes et de qualité médiocre. De trop fréquentes difficultés lors de l'élaboration des textes pris pour leur application sont imputables à ces aléas des débats parlementaires. » (2) Ces difficultés sont d'autant plus importantes que les projets de loi déposés ne sont pas exempts de défauts, et ce malgré leur passage préalable devant la Haute Juridiction.

Conformément à l'objectif d'intelligibilité de la loi, le Gouvernement s'est engagé, depuis 2002, dans un effort inédit de réexamen des règles de droit en vigueur pour en améliorer l'architecture, la lisibilité et assurer leur adéquation aux évolutions de la société. Cette entreprise permet de faciliter l'accès de nos concitoyens aux normes et donc de réhabiliter la loi comme instrument de régulation et de pacification des relations entre sujets de droit. Plus lisible, la règle est mieux acceptée. Mieux acceptée, elle est plus efficace.

L'ambition n'est pas mince. Certains, lors de l'examen du premier projet de loi de simplification, en ont critiqué la vanité, tout en mettant en doute la capacité du Gouvernement à prendre toutes les ordonnances prévues par ce premier projet dans le délai imparti. Or, force est de constater que les faits ont donné tort aux sceptiques. En effet, la très grande majorité des ordonnances qui devaient être prises à ce jour l'ont été et seront ratifiées dans le cadre du présent projet de loi.

La réussite de la mise en œuvre de ce cercle vertueux appelle un approfondissement de ce processus et l'élargissement du champ des simplifications. Ce double mouvement doit bénéficier aux usagers - directement par le biais de simplification de leurs relations avec l'administration et indirectement par la prise en charge par l'administration de sa propre complexité - mais aussi aux gestionnaires des procédures - administrations et organismes -, qui verront ainsi leur marge de productivité globale augmenter.

Bien que le projet comporte quelques dispositions d'application directe - abrogation d'articles, ratification d'ordonnances -, on a de nouveau recours à l'habilitation du Gouvernement à prendre des ordonnances sur le fondement de l'article 38 de la Constitution, méthode pragmatique validée par le Conseil constitutionnel dans sa décision précitée. Tout comme dans la première loi de simplification du 2 juillet 2003, il s'agit de simplifier des règles existantes et non, comme cela a été pratiqué dans les lois d'habilitation du début des années 1980, d'engager des changements radicaux de politique, auxquels l'actuel Gouvernement réserve la procédure législative ordinaire.

I. -  LA POURSUITE DE LA POLITIQUE DE SIMPLIFICATION

Si la politique de simplification plonge ses racines dans de nombreuses initiatives passées (3), elle a connu, depuis le début de la présente législature, une accélération sans précédent caractérisée par la création d'un cercle vertueux : le législateur accorde une habilitation au Gouvernement pour qu'il prenne des ordonnances de simplification, qui sont elles-mêmes ratifiées dans le plus prochain projet de loi d'habilitation. Le présent projet de loi s'inscrit donc dans ce cycle en amplifiant le champ des réformes engagées dans la première loi d'habilitation pour simplifier le droit.

A. UN CERCLE VERTUEUX DE SIMPLIFICATION DU DROIT

L'objectif de simplification du droit, c'est-à-dire de promotion de sa lisibilité et de son accessibilité, a été clairement et maintes fois défini. Il a trouvé une traduction législative ambitieuse, non seulement dans les lois d'habilitation pour simplifier le droit, mais aussi par le biais de nombreux autres projets et propositions de loi examinés depuis le début de la législature et de modifications réglementaires.

1. Une volonté politique affichée

La simplification du droit a été à la fois l'objet de discours récurrents des plus hautes autorités de l'État et d'instructions précises données à l'administration par la voie de deux circulaires importantes d'août et de novembre 2003. Pour assurer l'impulsion et le suivi de cette politique, deux institutions ont été mises en place : le conseil d'orientation de la simplification administrative et la délégation aux usagers et aux simplifications administratives.

a) Des objectifs clairs

Il n'est pas besoin de revenir sur les inconvénients que présente « l'inflation normative » (4). Mais la politique de simplification est une constante du programme de réforme mis en œuvre depuis le début de la législature.

Le Président de la République, à l'occasion des vœux des corps constitués, le 7 janvier 2004, l'a réaffirmé : « Améliorer la qualité du service public, c'est (...) poursuivre sans relâche la simplification du droit et des formalités administratives. Au moment où nous nous apprêtons à célébrer le bicentenaire du code civil, nous devons faire de cette exigence une priorité. À force de complexité, c'est en effet l'efficacité de l'action administrative et l'égalité des Français devant la loi qui risquent de se trouver menacées. D'importantes mesures ont déjà été prises dans ce sens. Ce mouvement de simplification doit devenir permanent (...). La complexité de la législation peut se comprendre pour assurer la sécurité des salariés, des usagers de l'administration et des investisseurs. Mais il faut nous fixer des règles pour éviter que l'amoncellement des normes ne se retourne contre celles et ceux qu'elles sont chargées de protéger. Ce n'est pas aux usagers, particuliers ou entreprises, d'assumer toutes les subtilités de la machine réglementaire. L'administration doit s'organiser pour gérer au mieux les obligations multiples qui résultent de nos exigences sociales et juridiques. »

Le Premier ministre, dès son discours de politique générale du 3 juillet 2002, l'a relevé : :« Je vous demanderai l'autorisation de légiférer par ordonnance pour simplifier nos législations dans un certain nombre de domaines qui ne toucheront pas aux équilibres fondamentaux de notre République, mais qui concernent la paperasse, qui concernent tous les ennuis et toutes les tracasseries qui font qu'aujourd'hui les acteurs sociaux, économiques sont transformés en bureaucrates alors que nous attendons qu'on puisse libérer leur énergie. Ces demandes-là sont des demandes qui sont formulées dans l'administration elle-même pour que les fonctionnaires eux-mêmes se consacrent aux tâches qui les passionnent, se consacrent aux services publics et fassent en sorte qu'ils aient le contact avec le citoyen, ce qu'ils nous demandent pour être finalement ces premiers militants de la République qu'est leur mission. »

Il a confirmé cette orientation à l'occasion de son intervention devant l'assemblée générale du Mouvement des entreprises de France, le 14 janvier 2003 : « tout ceci ajoute complexités sur complexités. Nous sommes, là, souvent responsables. Là, j'ai pris une décision : la simplification nous la ferons par ordonnances, de manière à ce que l'on puisse aller rapidement. »

Ce cap a été confirmé lors de son discours de politique générale devant l'Assemblée nationale, le 5 avril dernier : « La vérité, c'est que des lois dogmatiques et des réglementations tatillonnes et souvent bureaucratiques ont pénalisé l'économie de notre pays. (...) La France - il faut le dire ! - fait confiance à ses entreprises, les encourage, les soutient pour qu'elles investissent et créent encore davantage d'emplois. (...) c'est le sens, enfin, du travail de simplification et d'allégement des formalités que nous poursuivrons pour lever un à un les obstacles à l'activité et à l'emploi. »

Ces discours ont trouvé un premier prolongement dans l'édiction de deux circulaires à l'attention de l'administration, la première en date du 26 août 2003 relative à la maîtrise de l'inflation normative et sur l'amélioration de la qualité de la réglementation, la seconde en date du 30 septembre 2003 relative à la qualité de la réglementation venant compléter et préciser la première. Ces instructions sont pensées en complément du travail législatif de simplification, l'objectif global étant d'éviter « une dévaluation de la règle de droit, qui fragilise l'autorité de l'État », étant souligné, par ailleurs, que « l'excès de réglementation a un coût ».

Les principes dégagés par les travaux réalisés par le groupe de travail interministériel présidé par M. Dieudonné Mandelkern (5) constituent de ce point de vue une référence revendiquée dans la première circulaire précitée : « proportionnalité entre l'objet poursuivi par la réglementation et l'importance des contraintes imposées ; confiance dans le comportement des usagers, devant conduire à alléger la production de justificatifs ; adaptabilité du texte pour prendre en compte les exigences de l'équité ; stabilité minimale dans le temps de la réglementation ; examen périodique permettant d'identifier les dispositions devenues obsolètes ; souci de clarté et d'accessibilité pour l'usager ; engagement de consultation des usagers et/ou des services de mise en œuvre avant l'adoption de nouvelles règles ; développement d'indicateurs reflétant la qualité de la réglementation. »

Un haut fonctionnaire chargé de la qualité de la réglementation doit être désigné dans chaque département ministériel en vertu de la circulaire du 26 août 2003. Il doit veiller également au bon déroulement des éventuels travaux de codification, animer la simplification de la réglementation et rechercher les dispositions obsolètes. Avant le 1er mars 2004, les ministères devaient s'être dotés d'une charte de qualité élaborée avec le soutien et l'arbitrage du secrétaire général du Gouvernement et d'un membre du cabinet du Premier ministre.

Pour alléger les procédures, les projets de loi et de décret en Conseil d'État ne doivent plus systématiquement faire l'objet d'une étude d'impact, ce qui revient à suspendre en droit la circulaire du 26 janvier 1998 qui était, dans les faits, appliquée de manière formaliste. Seuls feront désormais l'objet d'une telle étude les projets pour lesquels elle paraît indispensable. La décision sera prise à l'occasion d'une réunion interministérielle présidée par le secrétaire général du Gouvernement. Un bilan de cette nouvelle procédure sera établi en septembre 2004.

Le contenu de la charte de qualité a été précisé par la circulaire du 30 septembre 2003 : présentation des instruments dont se dote chaque ministère pour acquérir une meilleure maîtrise de la réglementation qu'il produit ; orientations données aux services pour la recherche de substituts à la réglementation et pour alléger le poids de la réglementation ; mode d'association des administrés à l'élaboration de la réglementation ; procédures pour évaluer a posteriori la qualité des nouvelles réglementations ainsi que l'effectivité de leur respect ; programme de codification du ministère ; actions d'information et de formation au profit des personnels chargés de l'élaboration de la réglementation...

Il est prévu, par ailleurs, que les décrets d'application des lois nouvelles feront l'objet d'une procédure particulière. Ainsi, une réunion interministérielle sera organisée dans les jours suivant la promulgation de chaque loi. Elle permettra d'effectuer le recensement des décrets nécessaires, d'apprécier ceux qui doivent faire l'objet d'une étude d'impact et d'arrêter un échéancier prévisionnel. Ce dernier devra être communiqué aux deux assemblées. Enfin, un groupe de travail sera chargé de proposer des indicateurs permettant de mieux apprécier le coût de la réglementation. Ce groupe bénéficiera de l'appui de la délégation aux usagers et aux simplifications administratives.

Le rapporteur insiste sur la nécessité de réfléchir, parallèlement, au flux de nouveaux textes qui, s'il n'est pas contrôlé, fait ressembler l'œuvre de simplification au supplice de Tantale.

b) Des structures rénovées d'impulsion et de suivi : le cosa et la dusa

Outre les mesures prévues par les circulaires précitées d'août et septembre 2003, dans le cadre de la réorganisation des structures chargées de la réforme de l'État, la simplification a été placée au centre d'un nouveau dispositif structuré autour de deux organes : le conseil d'orientation de la simplification administrative (cosa), créé par l'article premier de la première loi d'habilitation du 2 juillet 2003, et la délégation aux usagers et aux simplifications administratives (dusa).

- Le conseil d'orientation de la simplification administrative (cosa)

Chargé par la loi de formuler toute proposition pour simplifier la législation et la réglementation ainsi que les procédures, les structures et le langage administratifs, le cosa est composé, selon un schéma original inspiré du modèle italien (6), de trois députés, de trois sénateurs, d'un conseiller régional, d'un conseiller général, d'un maire ainsi que de six personnalités qualifiées. Son mode d'organisation a été précisé par le décret n° 2003-1099 du 20 novembre 2003.

Les membres du conseil d'orientation de la simplification administrative sont nommés, pour un mandat de cinq ans, par arrêté du Premier ministre. Les parlementaires sont désignés par le président de leur assemblée respective. Le conseiller régional, le conseiller général et le maire sont respectivement désignés par le président de l'Association des régions de France, le président de l'Assemblée des départements de France et le président de l'Association des maires de France. Les six personnalités qualifiées sont proposées conjointement par le ministre chargé de la réforme de l'État et le ministre chargé des petites et moyennes entreprises.

Dans le cadre fixé par la première loi d'habilitation, le conseil est saisi pour avis du programme annuel de simplification des formalités et des procédures administratives préparé par chaque ministre dans les conditions prévues à l'article premier du décret n° 98-1083 du 2 décembre 1998 relatif aux simplifications administratives. Il donne un avis au Premier ministre sur le rapport annuel adressé au Parlement en application de l'article 37 de la loi du 2 juillet 2003. Il peut être saisi pour avis par les ministres de toute mesure de simplification que ceux-ci envisagent d'adopter, et notamment des projets de loi, d'ordonnance ou de décret comportant des dispositions de simplification administrative.

En outre, le conseil adresse chaque année au Premier ministre un rapport public faisant notamment apparaître les conditions dans lesquelles ses avis, recommandations et propositions ont été pris en compte et les propositions de simplification sur lesquelles il souhaite attirer l'attention du Premier ministre. Pour exercer ses attributions, le cosa peut demander aux administrations de l'État ainsi qu'aux organismes chargés d'une mission de service public placés sous la tutelle de l'État communication de tout document utile à l'exercice de sa mission. Il peut également entendre les responsables de ces administrations et organismes, ainsi que des représentants de leurs administrés et usagers.

Ainsi, le conseil s'est substitué à l'ancienne commission pour les simplifications administratives (la cosa), mise en place par le décret du 2 décembre 1998 précité, dominée par l'administration et excluant les élus du processus de simplification. Plus politique dans sa composition, le conseil pourra plus facilement s'abstraire de choix purement administratifs.

- La délégation aux usagers et aux simplifications administratives (dusa)

La dusa a été créée par le décret n° 2003-141 du 12 février 2003 portant création de services interministériels pour la réforme de l'État. Placée auprès du ministre chargé de la réforme de l'État, elle succède d'une part à la commission pour les simplifications administratives (cosa) et d'autre part à la délégation interministérielle à la réforme de l'État (dire) pour les matières relatives aux usagers, à la qualité de service et à la qualité réglementaire.

La délégation coordonne la politique de simplification du droit, des procédures et des formalités administratives et concourt à la clarté et l'intelligibilité du langage administratif. Elle est associée aux travaux menés pour améliorer la qualité de la réglementation. Le délégué aux usagers et aux simplifications administratives exerce les fonctions de rapporteur général du cosa. Il assure la préparation de ses délibérations, assiste à ses réunions avec voix consultative et assure le suivi de ses avis et de ses propositions.

La délégation est également chargée de promouvoir les actions de qualité des services rendus aux usagers en mutualisant les expériences de terrain, en accordant un label aux administrations les plus performantes en matière de qualité de service. Les administrations de l'État lui adressent les projets de formulaires qu'elles élaborent, ainsi que ceux préparés par les organismes placés sous leur tutelle. La délégation veille à leur harmonisation, leur normalisation et leur simplification ; elle les enregistre et les répertorie après leur mise en service ; elle leur donne un numéro d'ordre centre d'enregistrement et de révision des formulaires administratifs (cerfa).

Enfin, conjointement avec la délégation à la modernisation de la gestion publique et des structures de l'État et l'Agence pour le développement de l'administration électronique, elle établit un rapport annuel qui est rendu public.

2. Une traduction législative et réglementaire ambitieuse

a) La première loi d'habilitation du Gouvernement pour simplifier le droit

La loi n° 2003-591 du 2 juillet 2003 habilitant le Gouvernement à simplifier le droit est caractérisée par son originalité et son ambition. Sa mise en œuvre répond également à ces deux caractéristiques.

- Une loi ambitieuse

La première loi d'habilitation puise son originalité dans l'ampleur de l'habilitation qu'elle accorde au Gouvernement. Elle a permis ainsi de résoudre une question qui se présentait jusqu'alors comme une aporie : comment réintroduire une certaine lisibilité dans un édifice juridique construit législature après législature, alors même que l'ordre du jour est concentré sur les réformes les plus urgentes ? Parce que cet édifice est complexe et souvent disparate, sa « remise en ordre » ne peut elle-même qu'apparaître compliquée et hétérogène.

Par construction, le champ des thèmes couverts par la première loi d'habilitation est vaste. Il est non seulement fait appel à la codification - cette procédure avait déjà été utilisée (7) - mais aussi à un toilettage des lois elles-mêmes. Les dispositions peuvent être organisées en trois volets : des dispositions d'ordre général, s'appliquant à l'ensemble des sujets de droit ; des dispositions thématiques ; des mesures de codification et de transposition de textes communautaires.

Parmi les premières, on peut ranger les mesures de simplification de portée générale, destinées à faciliter la vie quotidienne des particuliers dans leurs relations avec les services publics, mais également la vie quotidienne de ces services publics. Ainsi, les démarches que les citoyens ont à effectuer auprès des administrations, qu'elles relèvent de l'État, des collectivités locales ou des organismes sociaux, sont allégées (généralisation du système de la déclaration sur l'honneur, transmission entre administrations des documents réclamés à l'usager, délai de traitement, suppression de commissions administratives) (article 2). Le droit de timbre imposé aux requêtes devant les juridictions administratives est supprimé (article 3). Les règles tenant à la publicité et l'entrée en vigueur des normes sont clarifiées (article 4). Pour simplifier les rapports entre les administrations et les fournisseurs, de nouvelles formes de contrats entre personnes de droit public et personnes de droit privé doivent être mises en place (article 6).

En deuxième lieu, la première loi d'habilitation a procédé à de nombreuses habilitations par matière. La vie quotidienne est facilitée par la simplification de la preuve de la nationalité, notamment pour les Français nés à l'étranger (article 11), la rationalisation du fonctionnement des associations syndicales de propriétaires (article 12) et l'allégement des procédures de validation du permis de chasser et d'adjudication des droits de chasse (article 13). La fiscalité n'a pas été oubliée grâce à l'abrogation de dispositions devenues obsolètes et à l'allégement des modalités et des procédures de recouvrement de l'impôt (article 7). Le droit des élections politiques (articles 16 à 18) et professionnelles (article 19) a été clarifié sur de nombreux points.

Les entreprises bénéficient également d'allégements importants. Ainsi, des régimes d'autorisation préalable pourront être remplacés par des régimes déclaratifs, sanctionnés par un contrôle renforcé (article 22), tandis que le système d'enquêtes auxquelles sont soumises les entreprises est rationalisé (article 23) et le dispositif des déclarations sociales simplifié (article 24), grâce en particulier à une harmonisation et à une réduction du nombre des régimes d'exonération de cotisations sociales et à la mise en place du « titre emploi simplifié ». Parallèlement, le droit des sociétés, et singulièrement celui applicable aux petites et moyennes entreprises, est aménagé de telle sorte que leurs règles de fonctionnement soient assouplies et facilitent leur développement (article 26). Le régime de nombreuses professions réglementées est rationalisé et allégé (article 27).

La première loi d'habilitation a également abordé le droit du travail (articles 14 et 25) et le secteur sanitaire et social (articles 15, 20 et 21) : harmonisation des définitions relatives aux effectifs et regroupement des seuils d'effectifs très proches, harmonisation des délais de licenciement, simplification de la procédure de demande de congés, harmonisation des dispositifs du chèque service et du titre de travail simplifié, facilitation des démarches des bénéficiaires de prestations sociales, rationalisation et coordination des divers documents d'organisation sanitaire, coopération entre établissements hospitaliers, allégement des procédures d'autorisation en matière d'équipements hospitaliers...

Enfin, la loi du 2 juillet 2003 a, d'une part, procédé à la ratification d'ordonnances portant transposition de directives communautaires et relatives à certains codes - de justice administrative, monétaire et financier, rural, de environnement - et, d'autre part, accordé une habilitation au Gouvernement pour modifier certains codes - code rural et code général des collectivités territoriales - ou bien pour en créer de nouveaux - codes du patrimoine, de la recherche, du tourisme, de l'organisation judiciaire, du secteur des métiers et de l'artisanat, du domaine public et du domaine privé des personnes publiques, de la défense.

- Une mise en œuvre efficace

Cette myriade de mesures aurait pu faire craindre qu'aucune ne soit suivie d'effets et que la politique de simplification ne s'enlise dans les bureaux de l'administration chargés de rédiger les ordonnances. La complexité protège en effet l'administration et lui permet d'exercer sur l'usager des pouvoirs que l'application de régimes juridiques simples et lisibles lui interdirait d'utiliser.

Or, la plupart des textes pour lesquels le Gouvernement bénéficie d'une habilitation jusqu'au 3 juillet 2004 ont été pris et peuvent donc faire l'objet d'une ratification dans le présent projet. Cette procédure ne concerne pas les textes qui ont été inclus directement dans une autre loi ou un autre projet de loi (8) ni les ordonnances qui sont en cours de ratification par un autre projet de loi (9). Depuis le 3 juillet 2003, vingt et une ordonnances ont été prises.

LA MISE EN œUVRE DE LA PREMIÈRE LOI HABILITANT LE GOUVERNEMENT À SIMPLIFIER LE DROIT

Article

Loi

Mesure de simplification

Date limite d'habilitation

Textes d'application et ordonnances

Date limite de
dépôt du projet de ratification

Projet de loi de ratification

1

Création du Conseil d'orientation de la simplification administrative

Sans objet

décret n° 2003-1099 du 20 novembre 2003

Arrêté du 22 janvier 2004

Sans objet

Sans objet

2

Modification des règles des procédures administratives non contentieuses

03/07/04

En cours d'examen au Conseil d'État (simplification des démarches des usagers, changement d'adresse, suppression des commissions)

-

-

3

Suppression du droit de timbre applicable aux requêtes devant les juridictions administratives

03/07/04

Ordonnance n° 2003-1235 du 22 décembre 2003 relative à des mesures de simplification en matière fiscale et supprimant le droit de timbre devant les juridictions administratives (article 2)

22/03/04

S, 2003-04, n° 242, 17/03/04

4

Modification du régime de publicité des lois et des actes administratifs

03/07/04

Ordonnance n° 2004-164 du 20 février 2004 relative aux modalités et effets de la publication des lois et de certains actes administratifs

20/05/04

AN n° 1504, 17/03/04

5

Procédures qui régissant la commande publique

03/07/04

Prolongation de l'habilitation dans le présent projet de loi

-

-

6

Passation de nouvelles formes de contrats entre personnes publiques et privées et modification de la loi « mop »

03/07/04

En cours d'examen au Conseil d'État

-

-

7

Modification du code général des impôts et du livre des procédures fiscales

03/07/04

Ordonnance n° 2003-1235 (articles premier, 3 à 6)

Ordonnance n° 2004-281 du 25 mars 2004 relative à des mesures de simplification en matière fiscale (premier à 29)

22/03/04

25/06/04

S, 2003-04, n° 242

-

8

Suppression de la procédure d'affirmation de certains procès-verbaux

03/07/04

Ordonnance n° 2003-1216 du 18 décembre 2003 portant suppression de l'affirmation des procès-verbaux

18/03/04

AN n° 1501, 10/03/04

9

Suppression de l'instruction mixte à l'échelon central

03/07/04

Ordonnance n° 2003-902 du 19 septembre 2003 portant suppression de procédures administratives de concertation applicables à certains projets de travaux, d'aménagements et d'ouvrages de l'État et de ses établissements publics ainsi que des collectivités territoriales, de leurs groupements et des établissements publics en relevant

19/11 2003

AN n° 1251, 26/11/03

10

Situation des délégués du Médiateur de la République

03/07/04

Ordonnance n° 2004-281 (article 30)

25/06/04

-

11

Précision des conditions d'établissement de la possession d'état de français

03/07/04

En cours d'examen au Conseil d'État

-

-

12

Actualisation et simplification des règles applicables aux associations syndicales de propriétaires régies par la loi du 21 juin 1865

03/07/04

En cours d'examen au Conseil d'État

-

-

13

- Délivrance et validation du permis de chasser

- Adjudication du droit de chasse en forêt domaniale

03/07/04

- Ordonnance n° 2003-719 du 1er août 2003 relative à la simplification de la validation du permis de chasser

- Ordonnance n° 2003-1188 du 11 décembre 2003 relative à certaines modalités d'adjudication du droit de chasse

01/11 2003

11/03/04

AN n° 1167, 29/10/03

AN n° 1482 03/03/04

14

Unification du contentieux concernant l'usage du chèque service

03/07/04

- Ordonnance n° 2003-1213 du 18 décembre 2003 relative aux mesures de simplification des formalités concernant les entreprises, les travailleurs indépendants, les associations et les particuliers employeurs

- Décret du 9 février 2004

18/03/04

AN n° 1502, 10/03/04

15

Allégement des formalités en matière de prestations sociales

1° à 5° et 7° à 10°

6° Calcul du minimum vieillesse

03/07/04

- Ordonnance n° 2004-329 du 15 avril 2004 allégeant les formalités applicables à certaines prestations sociales

- En cours d'examen au Conseil d'État

15/07/04

-

-

-

16

Simplification de l'exercice du vote par procuration

03/07/04

Ordonnance n° 2003-1165 du 8 décembre 2003 portant simplifications administratives en matière électorale

8/03/04

AN n° 1483, 03/03/04

17

Participation de tous les citoyens de l'Union européenne aux élections de 2004 au Parlement européen dans l'Europe élargie

03/07/04

Ordonnance n° 2003-1165

8/03/04

AN n° 1483

18

Modification des dispositions législatives applicables en matière électorale

03/07/04

Ordonnance n° 2003-1165 du 8 décembre 2003

8/03/04

AN n° 1483

19

Modification des dispositions législatives applicables aux élections non politiques

1°Chambre de commerce et d'industrie

2° Conseils de prud'hommes

3° Mutualité sociale agricole

4° Tribunaux des baux ruraux

03/07/04

1° Ordonnance n° 2003-1067 du 12 novembre 2003 relative à l'élection des membres des chambres de commerce et d'industrie, à la prorogation des mandats des délégués consulaires et modifiant le code de commerce et Ordonnance n° 2004-328 du 15 avril 2004 relative à l'élection des délégués consulaires et des juges des tribunaux de commerce

2° En cours d'examen au Conseil d'État

3° Ordonnance n° 2004-141 du 12 février 2004 portant simplification des élections à la mutualité sociale agricole

4° En cours d'examen au Conseil d'État

12/02/04

25/07/04

-

02/05/04

-

S, 2003-04, n° 203, 05/02/04

-

-

AN n° 1587 05/05/04

-

20

Simplification des procédures de création d'établissements sociaux, médico-sociaux ou de services soumis à autorisation

03/07/04

Ordonnance n° 2003-850 du 4 septembre 2003 portant simplification de l'organisation et du fonctionnement du système de santé ainsi que des procédures de création d'établissements ou de services sociaux ou médico-sociaux soumis à autorisation

04/12/04

S, 2003-04, n° 89, 26/11/03

21

Simplification de l'organisation et du fonctionnement du système de santé

03/07/04

Ordonnance n° 2003-850

04/12/04

S, 2003-04, n° 89

22

Remplacement des régimes d'autorisation préalable par des régimes déclaratifs auxquels sont soumises les entreprises

03/07/04

Prolongation de l'habilitation dans le présent projet de loi (article 20)

-

-

23

Réduction du nombre d'enquêtes auprès des entreprises et des professionnels

03/07/04

Ordonnance n° 2004-280 du 25 mars 2004 relative aux simplifications en matière d'enquêtes statistiques

25/06/04

-

24

Allégement des formalités en matière de législation sociale et fiscale

1° Dispositifs d'allégement de cotisations sociales

2° Dispositif simplifié déclarations d'embauche et paiement des cotisations

3° Dispositif simplifié pour les bulletins de paie

4° Nombre des déclarations sociales et fiscales, aide aux très petites entreprises

5° Guichet unique travailleurs indépendants

6° Simplification calcul des cotisations sociales des indépendants

7° Intervention mutualisée des fonds d'action sociale pour le traitement des dossiers des travailleurs indépendants en difficulté

8° Guichet unique spectacle

9°Remboursement par l'État des cotisations dues pour la protection sociale des volontaires (code du service national)

03/07/04

1° Ordonnance n° 2003-1213

2° Ordonnance n° 2003-1213

3° En cours d'examen au Conseil d'État

4° Ordonnance n° 2003-1213

5° Reporté dans le présent projet de loi (article 48, 12°)

6° Ordonnance n° 2003-1213

7° Reporté dans le présent projet de loi (article 48, 12°)

8° Ordonnance n° 2003-1059 du 6 novembre 2003 relative aux mesures de simplification pour les emplois du spectacle et modifiant le code du travail

9° En préparation

18/03/04

-

18/03/04

-

18/03/04

-

06/02/04

AN n° 1502

-

AN n° 1502

-

AN n° 1502

-

S, 2003-04, n° 181, 28/01/04

-

25

Allégement des formalités résultant de la législation relative au travail et à la formation professionnelle

1° à 9° Simplification du droit du travail (seuils d'effectifs, délais des procédures de licenciement, procédures relatives aux congés, registres, remplacement du chef d'entreprise, document d'évaluation des risques...)

10° Formation professionnelle des artisans

11° et 12° Obligations en matière de formation professionnelle

13° Associations et entreprises privées de service aux personnes à leur domicile

14° Abrogation de mesures obsolètes du code du travail

15° Titre emploi service

16° Régime juridique applicable au travail en temps partagé

17° Mensualisation de la rémunération des heures supplémentaires

03/07/04

1° à 9° En cours d'examen au Conseil d'État

10° Ordonnance n° 2003-1213 (chapitre III)

11° et 12° En cours d'examen au Conseil d'État

13° En cours d'examen au Conseil d'État

14° En cours d'examen au Conseil d'État

15° Ordonnance n° 2003-1213

16° En cours d'examen au Conseil d'État

17° En préparation

-

18/03/04

-

-

-

18/03/04

-

-

-

AN n° 1502, 10/03/04

-

-

-

AN n° 1502, 10/03/04

-

-

26

Ordonnances relatives au droit du commerce

1° Nantissement du fonds de commerce et du fonds artisanal ;

2° Location-gérance

3° Coopératives de commerçants détaillants et aux coopératives d'artisans

4°Valeurs mobilières des sociétés commerciales

5°Société à responsabilité limitée

6°Droit pénal des affaires

7° Ventes en liquidation

8°Foires et salons, un régime de déclaration préalable

9°Marchés d'intérêt national

10°Droit de la concurrence

03/07/04

1° Loi n° 2003-721 du 1er août 2003 pour l'initiative économique (article 3)

2° Ordonnance n° 2004-274 du 25 mars 2004 portant simplification du droit et des formalités pour les entreprises (article 10)

3° Ordonnance n° 2004-274 (articles premier à 9)

4° En cours d'examen au Conseil d'État

5°Ordonnance n° 2004-274 (articles 11 à 18)

6° Ordonnance n° 2004-274 (articles 19 à 23)

7° Ordonnance n° 2004-274 (articles 26, 28-I et 29)

8° Ordonnance n° 2004-274 (articles 27 et 28-II, 30 à 33)

9° Ordonnance n° 2004-274 (articles 34 à 43)

10° Ordonnance n° 2004-274 (articles 24 et 25)

-

25/06/04

25/06/04

-

25/06/04

25/06/04

25/06/04

25/06/04

25/06/04

25/06/04

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

27

Modernisation et simplification de la législation applicable :

- à l'entremise et à la gestion des immeubles et des fonds de commerce ;

- simplification des conditions d'établissement et d'exercice des professions réglementées :

· agent de voyage

· exploitant forestier

- simplification des conditions d'établissement et d'exercice des professions réglementées (d'expert-comptable, de coiffeur, de courtier de marchandises assermenté et de voyageur, représentant ou placier) et simplification de l'exercice des commerçants étrangers

03/07/04

- En cours d'examen au Conseil d'État

- En cours d'examen au Conseil d'État

· En cours d'examen au Conseil d'État

· En cours d'examen au Conseil d'État

- Ordonnance n° 2004-279 du 25 mars 2004 portant simplification et adaptation des conditions d'exercice de certaines activités professionnelles

-

-

-

-

25/06/04

-

-

-

-

-

28

Simplification des conditions de fonctionnement des collectivités territoriales et des autorités administratives et des procédures de transmission des actes des collectivités territoriales et des autorités administratives soumis au contrôle du représentant de l'État dans le département

03/07/04

Article intégré dans le projet de loi relatif aux responsabilités locales (article 98) et transformé en dispositions directes en première lecture par le Sénat

-

-

29

Transmission des actes des établissements d'enseignement

03/07/04

Disposition déclassée par le Conseil d'État et attente d'un décret

-

-

30

Ratification d'ordonnances portant transposition de directives communautaires

Sans objet

Sans objet

Sans objet

Sans objet

31

Ratification de certains codes :

- Code de justice administrative

- Code monétaire et financier

- Code rural (modifié)

- Code de l'environnement (modifié)

Sans objet



Sans objet

Sans objet

Sans objet

32

Adoption de la partie législative de certains codes :

- Code rural

- Code général des collectivités territoriales

03/01/04

03/01/04

- Ordonnance n° 2003-1187 du 11 2003 modifiant la partie Législative du code rural

- Ordonnance n° 2003-1212 du 18 décembre 2003 modifiant la partie Législative du code général des collectivités territoriales

11/03/04

18/03/04

AN n° 1482, 03/03/04

AN n° 1500, 10/03/04

33

- Code du patrimoine

- Code de la recherche

- Code du tourisme

- Code de l'organisation judiciaire

03/07/04

03/07/04

03/01/05

03/01/05

- Ordonnance n° 2004-178 du 20 février 2004 relative à la partie
législative du code du patrimoine

- En cours d'examen au Conseil d'État

- En préparation

- Prolongation habilitation dans le présent projet de loi

20/05/04

-

-

-

S, 2003-04, n° 310, 12/05/04

-

-

-

34

- Organisation du secteur des métiers et de l'artisanat

- Domaine public et du domaine privé

- Code de la défense

- Code monétaire et financier

03/01/05

03/01/05

03/01/05

03/01/05

- En préparation

- En préparation

- En préparation

- En préparation

-

-

-

-

-

-

-

-

35

Délais d'habilitation

Sans objet

Sans objet

Sans objet

Sans objet

36

Cet article rend applicable le projet de loi à l'outre-mer

Sans objet

Sans objet

Sans objet

Sans objet

37

Rapport au Gouvernement

Sans objet

Sans objet

Sans objet

Sans objet

Manquent à l'appel les nouveaux codes de la recherche, du tourisme, de l'organisation judiciaire, du secteur des métiers et de l'artisanat, du domaine public et du domaine privé des personnes publiques, de la défense. Or, il convient de rappeler à ce propos que le Gouvernement, compte tenu de la difficulté de l'exercice, bénéficie d'une habilitation jusqu'au 1er janvier 2005.

b) Les autres efforts de simplification

La première loi d'habilitation n'a pas concentré tous les efforts de simplification entrepris par les pouvoirs publics. En effet, de nombreuses réformes ont également été gouvernées par ce souci, au niveau législatif comme au niveau réglementaire.

- Des simplifications législatives

La loi n° 2003-721 du 1er août 2003 pour l'initiative économique comporte plusieurs mesures destinées à simplifier les démarches des créateurs d'entreprise (articles premier à 14) et le passage du statut de salarié à celui d'entrepreneur (articles 15 à 23).

Il sera désormais possible de constituer une société à responsabilité limitée en un jour grâce au récépissé de création d'entreprise et à la déclaration d'entreprise par internet. Le capital social de la société sera librement fixé par son créateur qui pourra domicilier l'entreprise à son domicile pendant les cinq premières années de son activité. Par ailleurs, l'entrepreneur individuel pourra réduire sa prise de risque en déclarant soustraire, sous certaines conditions, son habitation principale à d'éventuelles poursuites de ses créanciers. Par ailleurs, le salarié-créateur sera exonéré des cotisations sociales au titre de son activité de non-salarié pendant un an. Pour disposer du temps nécessaire à son projet, il aura le droit de travailler à temps partiel. L'exercice d'activités occasionnelles ou saisonnières sera facilité par le calcul des cotisations sociales au prorata de l'activité effective. Pour assurer sa formation et évaluer les chances de son projet, le salarié pourra bénéficier d'un « contrat d'accompagnement à la création d'une activité économique ». Enfin, le salarié-créateur ne pourra se voir opposer une clause d'exclusivité par son employeur pendant la première année de son projet.

En outre, la loi n° 2004-237 du 18 mars 2004 portant habilitation du Gouvernement à transposer, par ordonnance, des directives communautaires et à mettre en œuvre certaines dispositions du droit communautaire, s'inscrit dans une série de lois similaires destinées à permettre une transposition du droit communautaire ou une adaptation du droit outre-mer (10) sans pour autant alourdir l'ordre du jour, selon une démarche proche de celle adoptée dans le cadre du présent projet.

La même volonté de simplifier a motivé la réforme du divorce, adoptée définitivement le 12 mai 2004 (11). Le garde des sceaux, lors de son intervention devant l'Assemblée nationale, le mardi 13 avril dernier, a ainsi relevé que « le deuxième objectif visé par le projet est la simplification de la procédure. Indépendamment de l'allégement du divorce par consentement mutuel, deux points méritent d'être relevés. D'une part, le projet institue un tronc commun de procédure qui permettra aux époux de saisir le juge sans avoir à indiquer le fondement juridique de leur demande. En effet, l'enjeu à ce stade n'est pas de définir la cause du divorce ou les responsabilités de l'un ou de l'autre dans la séparation. Il est, au contraire, de faciliter l'accès au juge afin que des mesures provisoires puissent être rapidement prises pour organiser la vie des époux et des enfants, tout en ménageant les chances de rapprochement des parties. D'autre part, le projet institue un mécanisme simplifié pour prendre en compte les accords des parties. »

Dans le même sens de la simplification, la proposition de loi tendant à supprimer les limites d'âge pour les concours de la fonction publique (12), initiée par notre collègue Serge Poignant et adoptée par l'Assemblée nationale en première lecture le 15 avril dernier, a, notamment, pour objectif de rapprocher les règles applicables aux différentes catégories de fonction publique (État, collectivités territoriales, établissements hospitaliers).

Le Gouvernement a encore poursuivi, à travers le projet de loi relatif au développement des territoires ruraux, adopté en première lecture par le Sénat, le 13 mai 2004, son effort de simplification du droit. À cette fin, le texte porte de très nombreuses modifications du code rural et du code forestier, qui vont dans le sens d'une plus grande clarté. Dans le sens de la simplification, il faut citer également diverses mesures en faveur des exploitations agricoles telles que l'exonération de cotisations sociales de la dotation « jeunes agriculteurs » (article 4), ainsi que l'assouplissement des pratiques d'assolement en commun.

L'article 10 du projet de loi consacre l'harmonisation et la simplification du statut économique et fiscal des activités de la filière équine. L'article 10 ter tend à exonérer de la procédure d'agrément préalable et à soumettre à une procédure de déclaration simplifiée les unités de production d'huile végétale qui n'ont pas pour objet principal la production de carburant ou de combustible, en modifiant en conséquence l'article L. 265 bis A du code des douanes. L'article 14 vise à prendre en compte l'augmentation du nombre des personnes pluriactives, simplifiant les règles du régime social des pluriactifs non salariés.

Ce projet de loi, dans son article 23, rationalise les procédures d'aménagement foncier, qui passent de huit à trois. Cette rationalisation entraîne également, dans l'article 24 du projet, la suppression de la commission nationale d'aménagement foncier, dans la logique de la politique de suppression des commissions engagée sur le fondement du 3° de l'article 2 de la loi d'habilitation du 2 juillet 2003 précitée. L'article 29 simplifie les conditions d'échanges et cessions d'immeubles ruraux. L'article 30 permet d'alléger la procédure de mise en valeur des terres incultes, en supprimant l'avis de la commission départementale d'aménagement foncier.

L'article 44 vise à maintenir et à développer les pratiques pastorales dans les zones où elles existent, par une adaptation des dispositions législatives en vigueur. Il tend ainsi à simplifier les procédures et à inciter les exploitants d'espaces pastoraux à recourir aux outils spécifiques qui s'offrent à eux. L'article 54 simplifie les procédures applicables aux établissements accueillant des animaux d'espèces non domestiques.

Plusieurs mesures, figurant dans les articles 56 à 58 du projet, visent à simplifier la pratique de la chasse, dans la logique de l'ordonnance n° 2003-719 du 1er août 2003 relative à la simplification de la validation du permis de chasser et de l'ordonnance n° 2003-1188 du 11 décembre 2003 relative à certaines modalités d'adjudication du droit de chasse. L'article 64 simplifie les définitions actuelles des unités touristiques nouvelles régies par les articles L. 145-9 et suivants du code de l'urbanisme.

Cette multiplication des mesures de simplification législative s'est accompagnée, parallèlement, d'importantes modifications réglementaires ayant également pour objet de simplifier les procédures administratives.

- Des simplifications réglementaires

La fortune réglementaire de l'article 21 de la loi du 12 avril 2000 précitée, prévoyant que le silence gardé par l'administration pendant deux mois vaut décision implicite d'acceptation, est emblématique de la politique de simplification des relations entre les citoyens et l'administration. À titre d'illustration, on peut citer le décret n° 2000-1064 du 30 octobre 2000 modifiant le décret n° 83-204 du 15 mars 1983 et le décret n° 93-1001 du 9 août 1993 et relatif aux groupements d'intérêt public constitués en application de l'article 21 de la loi n° 82-610 du 15 juillet 1982, le décret n° 2001-1227 du 19 décembre 2001 pris en application de l'article L. 423 du code de l'éducation et relatif aux groupements d'intérêt public créés en vue de favoriser l'innovation et le transfert de technologie ou encore le décret n° 2002-1285 du 24 octobre 2002 portant application des dispositions de l'article 27 du code de l'industrie cinématographique et relatif aux formules d'accès au cinéma donnant droit à des entrées multiples.

Ce processus a pris une nouvelle ampleur avec la publication récente du décret n° 2003-1264 du 23 décembre 2003 pris pour l'application au ministère de l'économie, des finances et de l'industrie de l'article 21 de la loi du 12 avril 2000 et du décret n° 2004-80 du 22 janvier 2004 pris pour l'application au ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales de cette même disposition.

On pourrait multiplier les exemples dans les secteurs les plus variés. Le décret n° 2003-1377 du 31 décembre 2003 relatif à l'inscription au registre des Français établis hors de France allège les formalités à accomplir, notamment les éléments de preuve exigés des Français venant s'immatriculer sont limités à l'essentiel (identité, résidence, nationalité) ; les modalités pratiques sont assouplies : possibilité de téléinscription, d'inscription groupée (par un employeur par exemple), d'inscription avant le départ.

Le décret n° 2003-801 du 26 août 2003 institue une dispense de versement de cotisations de sécurité sociale pour les étudiants boursiers. Auparavant, ces étudiants devaient verser leurs cotisations, qui étaient ensuite remboursées lors de la confirmation d'accord de la bourse ; 500 000 étudiants sont concernés par cette simplification qui est entrée en vigueur à l'occasion de la rentrée universitaire 2003-2004.

Le décret n° 2003-403 du 29 avril 2003 a assuré la simplification des demandes d'exonération de taxe d'apprentissage, tandis que le décret n° 2003-1388 du 31 décembre 2003 relatif au recouvrement de la taxe sur les salaires simplifie le dispositif existant, en instaurant un régime annuel de paiement pour les employeurs versant moins de 1 000 euros de taxe. Au total, l'ensemble des mesures prises pour cette taxe permettra de supprimer 440 000 formulaires et d'éviter la saisie de 230 000 moyens de paiement par les services.

Le décret n° 2003-62 du 17 janvier 2003 modifiant le décret du 29 juillet 1927 portant règlement d'administration publique pour l'application de la loi du 15 juin 1906 sur les distributions d'énergie, ayant substitué une procédure de déclaration à une procédure d'autorisation pour la mise sous tension des lignes électriques, représente à la fois un gain de temps pour les maîtres d'ouvrage et une amélioration de la sécurité juridique, dans la mesure où le régime antérieur d'autorisation coexistait avec un régime d'autorisation implicite. Le décret n° 2003-100 du 5 février 2003 portant modification du décret n° 2000-456 du 29 mai 2000 relatif à l'éligibilité des consommateurs d'électricité et portant application de l'article 22 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité a remplacé l'obligation de déclaration annuelle des consommateurs d'électricité éligibles par une déclaration triennale, le consommateur étant reconnu éligible pour une période de trois ans, etc.

B. UNE NOUVELLE ÉTAPE

La variété des mesures proposées - c'était vrai dans le premier projet de loi d'habilitation, c'est encore plus vrai dans le deuxième - peut être analysée à l'aune de deux critères : le public concerné (les citoyens, les entreprises, les collectivités territoriales, l'administration elle-même) et le domaine abordé (santé et protection sociale, logement, agriculture, organisation administrative...). Sur le fondement de ces deux critères, deux catégories de dispositions du présent projet peuvent être distinguées : celles qui se situent dans le prolongement de la première loi d'habilitation et celles qui abordent un champ nouveau de simplification.

1. L'approfondissement des simplifications engagées dans la première loi d'habilitation

De nombreux champs couverts par la loi d'habilitation du 2 juillet 2003 sont réinvestis par le projet de loi. C'est le cas de l'administration et de ses relations avec les usagers, de la justice, du droit applicable aux collectivités locales et de celui applicable aux entreprises, de la protection sociale et de la santé, de la réglementation de certains professions et, enfin, de la codification et de la ratification d'ordonnances.

a) L'administration et ses relations avec les usagers

Comme c'était le cas dans la loi d'habilitation du 2 juillet 2003, une partie très importante du projet de loi est consacrée à la simplification des relations de l'administration avec les usagers et à la modernisation des procédures et des structures administratives.

Parmi les mesures favorables à l'amélioration des relations entre l'administration et les citoyens, il convient de ranger les dispositions relatives à l'accès aux documents administratifs (article premier), à l'harmonisation des règles de retrait des actes administratifs individuels (article 2), au développement de l'administration électronique, grâce à la mise en place d'un référentiel général de sécurité dénommé « Politique de référencement intersectoriel de sécurité », à la création d'un service unique de déclaration en ligne de changement d'adresse, d'un système d'accès personnalisé à l'ensemble des service administratifs « dématérialisés » et à l'octroi d'une base légale à la signature électronique dans quelques cas précis, tels que la promulgation des lois ou la signature des décrets et arrêtés (article 3), mais aussi l'allongement de la durée de validité des passeports délivrés à titre exceptionnel (article 18) ou encore l'harmonisation de la définition de la catégorie des « Français établis hors de France » (article 19).

Une nouvelle vague de simplifications fiscales est également prévue, ce qui permettra de simplifier les démarches des usagers en allégeant, supprimant ou dématérialisant des formalités, ainsi que les modalités de recouvrement de l'impôt et les règles régissant le contentieux du recouvrement. Il est proposé de modifier le régime de pénalités, les procédures de déclaration, de collecte et de contrôle de la taxe d'apprentissage - on passerait d'un système de contrôle a priori à un contrôle a posteriori - ou encore de permettre au contribuable de se prévaloir de la doctrine et des décisions de l'administration dans le domaine des droits perçus par les douanes selon la procédure du rescrit (article 17).

Parmi les mesures destinées à moderniser les structures et les procédures administratives, le projet de loi propose d'abord de prolonger, compte tenu de la difficulté de la matière, l'habilitation accordée au Gouvernement dans l'article 22 de la loi du 2 juillet 2003 aux fins de substituer aux autorisations préalables des mécanismes de simple déclaration (article 20). Il propose ensuite de simplifier le régime des groupements d'intérêt public (article 28), les règles de gestion des laboratoires publics (article 41), les procédures d'enquêtes publiques (article 42), de moderniser le fonctionnement des juridictions financières (article 45) et, enfin, de rationaliser les procédures de consultation du Conseil supérieur de la fonction publique de l'État et des comités techniques paritaires (article 47).

b) La justice

La première loi d'habilitation comportait peu de mesures dans le domaine de la justice. Les propositions qui sont faites dans le projet de loi sont plus substantielles. Elles concernent au premier chef, d'une part, la simplification du droit de la filiation (article 4), dans le but de supprimer la distinction entre filiations légitime et naturelle, de promouvoir l'établissement volontaire précoce et sûr du lien de filiation, d'unifier le régime des preuves scientifiques et le régime contentieux des modes d'établissement judiciaire de la filiation, et, d'autre part, l'amélioration de l'accès à l'aide juridictionnelle (article 6), aux fins, notamment, de substituer la notion de revenu fiscal de référence, ou de revenu déclaré, à celle de ressources, pour l'attribution de cette aide, ou encore de réformer les voies de recours contre les décisions prises par les bureaux d'aide juridictionnelle et de simplifier la procédure de renonciation par l'avocat et la rétribution de sa mission.

Les modifications proposées touchent également le fonctionnement des tribunaux de l'incapacité (article 5), l'allégement de certaines tâches des juges d'instance (article 28), mais aussi l'institution d'une possibilité d'audience à huis clos dans les juridictions administratives et de visioconférence dans les juridictions administratives outre-mer (article 39) et la définition d'un taux fixe de compétence en dernier ressort des conseils de prud'hommes (article 40). Enfin, il convient de mentionner la prolongation de l'habilitation accordée pour adopter la partie législative du code de l'organisation judiciaire, dont les travaux d'élaboration ont pris du retard (article 58).

c) Le droit applicable aux collectivités locales

Le droit applicable aux collectivités locales est l'un des plus mouvants qui soient. Le code général des collectivités territoriales est très régulièrement modifié. L'approfondissement de la décentralisation accentue, par nature, ce mouvement. La volonté de simplification s'avère donc, dans ce domaine, particulièrement justifiée.

La première loi d'habilitation, dans ses articles 28 et 29, a amorcé le travail de simplification en engageant le Gouvernement à prendre par ordonnance toutes mesures nécessaires pour développer l'utilisation des technologies de l'information afin de simplifier les conditions de fonctionnement des collectivités territoriales et des autorités administratives et les procédures de transmission des actes des collectivités territoriales et des autorités administratives soumis au contrôle du représentant de l'État dans le département, ainsi qu'à prendre toutes mesures pour simplifier et alléger le régime d'entrée en vigueur, de transmission et de contrôle des actes des autorités des établissements publics locaux d'enseignement.

Le projet de loi propose quant à lui des mesures de simplification du droit funéraire, du droit relatif aux associations, aux compétences des maires d'Alsace-Moselle, à l'exercice de certaines professions réglementées, à la protection des mineurs accueillis temporairement hors du domicile parental et à la prestation de serment de certains professionnels (article 8). Il tend à clarifier les compétences dans l'organisation des élections régionales (article 10).

Il prévoit la simplification des règles comptables applicables aux collectivités territoriales, à leurs groupements et aux établissements publics locaux sur plusieurs points : pluriannualité, règles de provisionnement, maquettes budgétaires, affectation des résultats de certains établissements publics locaux, fonctionnement des régies municipales (article 44).

d) Le droit applicable aux entreprises

Comme dans la première loi d'habilitation, le projet de loi propose des modifications du droit de la consommation et de la concurrence, afin de donner aux services chargés de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes la faculté de proposer, sous le contrôle de l'autorité judiciaire, un règlement transactionnel aux auteurs de contraventions aux règles du code de commerce et du code de la consommation, d'harmoniser et d'adapter à la gravité des infractions les pouvoirs d'enquête du code de la consommation pour la recherche et la constatation des infractions touchant aux intérêts économiques des consommateurs, mais aussi de conforter le ministre chargé de l'économie, pour ses attributions en matière de concurrence, dans son rôle d'autorité de régulation en la matière et d'alléger les contraintes de calendrier pesant actuellement sur les opérations de concentration (article 55).

Il est demandé, par ailleurs, compte tenu du retard pris dans l'élaboration du droit communautaire en la matière, une prolongation du délai d'habilitation pour la transposition des directives relatives aux marchés publics (article 46). De manière plus ponctuelle, le projet de loi prévoit la clarification et la simplification des obligations à la charge des organismes prestataires d'actions de formation (article 37).

e) Le domaine sanitaire et social

La première loi d'habilitation comportait de nombreuses mesures dans le domaine sanitaire et social (articles 15, 20, 21 et 24). Le présent projet de loi s'inscrit dans la continuité de ces mesures, tout en excluant, conformément aux engagements du Président de la République et du Premier ministre, le domaine de l'assurance maladie.

Il offre un renforcement de la sécurité juridique des cotisants dans leurs relations avec les organismes de recouvrement des cotisations et des contributions sociales (article 36). Dans ce cadre, il convient également de rappeler la simplification du régime social agricole (article 33). Plus largement, il propose des simplifications dans le domaine de l'organisation de la protection sociale, des mesures qui concernent les régimes eux-mêmes et organise enfin la création d'un régime unique des travailleurs indépendants non agricoles (article 48), dans la logique de la mise en place d'un guichet social unique mentionnée dans la première loi d'habilitation.

Il est ainsi prévu, notamment, de simplifier et d'alléger les règles applicables aux relations entre l'État et les caisses et organismes concourant à la protection sociale et aux procédures d'extension et d'élargissement des accords conclus par les organisations syndicales et professionnelles en matière de prévoyance et de retraite complémentaire, mais aussi de supprimer les procédures redondantes dans la mise en œuvre des actions expérimentales de caractère médical et social, de simplifier les règles relatives à l'organisation, au fonctionnement et au financement des fonds gérés par les caisses de sécurité sociale, ainsi que les procédures d'indemnisation et le fonctionnement du fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante.

Les procédures d'admission à l'aide sociale, par la suppression des commissions d'admission à l'aide sociale, seront simplifiées, de même que les régimes d'autorisation et d'habilitation des établissements et services sociaux et médico-sociaux et des activités d'accueil familial des personnes âgées et handicapées. Les règles de fonctionnement et de contrôle de ces établissements seront adaptées ainsi que les modalités de tarification qui leur sont applicables (article 49).

La loi d'habilitation du 2 juillet 2003 a vu, dans le domaine sanitaire, le lancement du plan « Hôpital 2007 ». Le projet de loi poursuit l'initiative, de façon à réformer les règles de fonctionnement des établissements publics de santé, les règles et les modes d'organisation budgétaires et comptables ainsi que les règles de gestion des établissements de santé, à adapter et aménager les compétences des agences régionales de l'hospitalisation en ces matières et à réformer les règles de gestion des directeurs de ces établissements et des praticiens hospitaliers. Il est également prévu d'unifier et clarifier la compétence des juridictions en matière d'allocation des ressources des établissements de santé, de préciser les dispositions relatives aux différents établissements publics nationaux à caractère sanitaire et de simplifier l'organisation et le fonctionnement des ordres professionnels des professions de santé ainsi que le régime de certaines professions réglementées encadrées par le code de la santé publique (article 50).

f) Les professions réglementées

La loi d'habilitation du 2 juillet 2003 a organisé la simplification du régime de nombreuses professions ou fonctions réglementées : agent de voyage, expert-comptable, coiffeur, courtier de marchandises assermenté, exploitant forestier, voyageur, représentant ou placier, commerçant étranger, praticien hospitalier, professionnels de santé et vétérinaires. La loi n° 2004-130 du 11 février 2004 réformant le statut de certaines professions judiciaires ou juridiques, des experts judiciaires, des conseils en propriété industrielle et des experts en ventes aux enchères publiques a entrepris le même effort pour les avocats, les experts judiciaires et les greffiers des tribunaux de commerce.

Le présent projet suit le même objectif et ouvre la simplification du régime de nombreuses autres professions : courtier en vins, commerçant ambulant, contrôleur des caisses des congés payés (article 8), colporteur ou distributeur sur la voie publique (article 9), commerçant et commissaire aux comptes (article 21), architecte (article 23), géomètre-expert (article 28), transporteur (article 29), professionnels de santé, psychologue et assistant de service social, pharmacien (article 50).

g) La codification et la ratification d'ordonnances

- La codification

Pour que l'instabilité du droit objectif ne porte pas atteinte aux droits subjectifs, la codification joue un rôle déterminant dans l'accès au droit, voire, lorsqu'elle est suivie ou s'accompagne d'une remise en ordre, dans sa clarification. Elle a fait ses preuves. Selon le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 99-421 DC en date du 16 décembre 1999 sur la loi autorisant le Gouvernement à procéder par ordonnance à l'adoption de la partie législative de certains codes, l'achèvement des codes est une finalité qui « répond au demeurant à l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi ; qu'en effet l'égalité devant la loi énoncée par l'article 6 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen et la "garantie des droits" requise par son article 16 pourraient ne pas être effectives si les citoyens ne disposaient pas d'une connaissance suffisante des normes qui leur sont applicables ».

Pour atteindre ces objectifs, deux voies sont possibles : d'une part, la mise à jour des textes au regard des principes constitutionnels et du droit européen en distinguant les textes toujours en vigueur de ceux qui ont été abrogés implicitement et en décelant au sein de ces derniers les ambiguïtés et les contradictions - c'est la codification à droit constant - et, d'autre part, la modernisation du droit - c'est la codification à droit « non constant », procédure validée par le Conseil constitutionnel (13). La première ouvre le chemin à la seconde. Sans qu'il soit besoin de faire un éloge convenu de la codification, il faut admettre ses avantages sans en méconnaître les défauts.

La première loi d'habilitation du 2 juillet 2003 comporte de nombreuses mesures de codification (articles 31 à 34). Le Président de la République en a rappelé l'importance, à l'occasion du colloque organisé à la Sorbonne pour le bicentenaire du code civil, le 11 mars 2004 : « codifier, c'est refuser l'empilement passif des textes. C'est faire le choix d'une norme qui n'est pas la cristallisation de privilèges ou de rapports de force hérités du passé, mais la traduction juridique de valeurs où tout le corps social peut se retrouver. (...) En achevant la codification de notre droit, nous devons continuer à réduire le poids d'obligations procédurales encore trop nombreuses. C'est un axe essentiel de la réforme de l'État. Une nouvelle loi d'habilitation à simplifier le droit sera présentée au Conseil des ministres dès la semaine prochaine, afin de raccourcir ou de supprimer de nombreuses procédures administratives et de renforcer la sécurité juridique des particuliers et des entreprises, notamment dans le domaine fiscal. C'est indispensable pour permettre aux Français de mieux connaître leurs droits et leurs obligations, mais aussi pour améliorer l'efficacité de l'action administrative, rendre notre économie plus performante et améliorer le fonctionnement de notre organisation judiciaire. »

Le présent projet approfondit, en effet, ce mouvement : adoption des codes de l'administration, de la commande publique, de la fonction publique, du sport et des transports, adaptation du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique et du code de justice militaire, achèvement de la partie législative du code rural (article 56), adaptation du code de l'action sociale et des familles du code de la santé publique, du code de la sécurité sociale et du code du travail (article 57), prolongation de l'habilitation à adopter le code de l'organisation judiciaire et modifications d'autres codes induites par la refonte de ce code (article 58) et, enfin, modification, actualisation et rectification du code minier (article 59). Pour plus de clarté, la Commission a souhaité rassembler dans un premier article les habilitations à codifier à droit constant et, dans un second article, les habilitations à codifier à droit non constant.

- La ratification d'ordonnances

Pour revêtir une valeur législative, les ordonnances prises par le Gouvernement sur le fondement de l'article 38 de la Constitution doivent être ratifiées par le Parlement, explicitement ou implicitement (14). Ainsi, le projet de loi procède à la ratification explicite d'ordonnances prises dans le cadre de la loi d'habilitation du 2 juillet 2003 (articles 51, 52 et 53), mais aussi d'ordonnances portant transposition de directives communautaires relatives au droit de la consommation, au contrôle des denrées alimentaires, à l'enseignement supérieur, à la protection contre les rayonnements ionisants, aux médicaments vétérinaires, aux dispositifs médicaux de diagnostic in vitro (articles 53 et 54).

Pour une plus grande lisibilité et sécurité juridique, la Commission a souhaité ratifier, dans un premier article, l'ensemble des ordonnances prises sur le fondement de la première loi d'habilitation à simplifier le droit et, dans un second, l'ensemble des ordonnances portant transposition du droit communautaire.

2. L'élargissement du champ des simplifications

La politique de simplification touche des domaines qui sont absents ou quasi absents de la loi d'habilitation du 2 juillet 2003. C'est le cas de l'agriculture, de l'environnement, de l'urbanisme, du logement, de la voirie et des transports, du sport et de la culture.

a) L'agriculture

Nonobstant les dispositions relatives aux élections à la Mutualité sociale agricole contenues dans la loi d'habilitation du 2 juillet 2003, l'encadrement juridique des activités forestières et agricoles constitue un nouveau champ de simplification législative. Il présente une complexité évidente, marquée par la stratification des dispositifs, la multiplication des exceptions, des modifications permanentes - en liaison notamment avec l'évolution du droit communautaire et l'apparition récurrente de crises sanitaires ou économiques.

Au regard de cet enjeu, les mesures proposées apparaissent relativement modestes : allégement de plusieurs procédures dans le domaine forestier (article 16), diverses mesures de simplification concernant les animaux, à l'exemple de la modernisation du régime des abattoirs, de la simplification de l'encadrement de la production laitière ou de la colombophilie (article 30), simplification des régimes applicables à l'activité vitivinicole et aux produits bénéficiant d'une appellation d'origine (article 31), simplification de la procédure d'agrément des sociétés coopératives agricoles, allégement des procédures imposées aux patrons pêcheurs (article 32) et simplification du régime social de l'agriculture et de la pêche avec, en particulier, l'extension du titre emploi simplifié agricole à l'ensemble des employeurs de salariés agricoles (article 33).

Le ministère de l'agriculture s'est très tôt saisi de la question de la simplification et s'est doté d'une structure ad hoc. Eu égard à ces efforts, le rapporteur pourrait légitimement s'étonner de la relativement faible ampleur des simplifications proposées. Trois explications peuvent cependant être données.

En premier lieu, la réglementation agricole est principalement communautaire. La complexité de la législation communautaire rejaillit ipso facto sur la législation nationale, ce qui rend difficile toute action de simplification en la matière. En deuxième lieu, des efforts significatifs ont été entrepris dans le domaine réglementaire qui s'avère, de loin, le plus complexe. Enfin, la préparation d'un projet de loi de modernisation agricole, susceptible d'être présenté en 2005, constituera l'occasion d'entreprendre des simplifications plus substantielles, touchant en particulier le droit des structures agricoles. Le projet de loi relatif au développement des territoires ruraux, adopté en première lecture par le Sénat, le 13 mai 2004, a permis d'ores et déjà, comme on l'a vu, d'adopter plusieurs mesures de simplification en faveur du monde agricole.

b) L'environnement

La loi d'habilitation du 2 juillet 2003 comporte très peu de mesures relatives à l'environnement. Elle prévoit seulement la ratification, dans son article 30, d'une ordonnance relative à la transposition de directives communautaires et à la mise en œuvre de certaines dispositions du droit communautaire dans le domaine de l'environnement et, dans son article 31, de l'ordonnance relative à la partie législative du code de l'environnement, sous réserve de quelques modifications.

Si le présent projet propose des mesures substantielles, elles sont en faible nombre et ne sont pas à la hauteur de la complexité du droit de l'environnement. Il faut cependant se réjouir de la simplification de la législation applicable en matière de police de l'eau, de la pêche et des milieux aquatiques, avec l'adaptation des conditions de mise en conformité des installations et ouvrages susceptibles de présenter des dangers pour la santé et la sécurité publique, de nuire au libre écoulement des eaux, de réduire la ressource en eau, d'accroître notablement le risque d'inondation, de porter atteinte gravement à la qualité ou à la diversité du milieu aquatique ou encore avec la simplification des procédures de demande d'autorisation applicables aux opérations connexes ou relevant d'une même activité et des procédures d'autorisation au titre de la police de l'eau, de la police de la pêche et en matière d'immersion, ainsi que du régime contentieux qui leur est applicable (article 34).

La simplification des procédures applicables aux installations classées pour la protection de l'environnement et en matière de déchets (article 35) et, de manière plus large, la simplification et l'harmonisation des régimes d'enquêtes publiques (article 42) contribueront également à simplifier le droit environnemental.

c) L'urbanisme, le logement et les transports

Absent de la première d'habilitation, le secteur de l'urbanisme, du logement et des transports se présente, dans le projet de loi, comme un des champs les plus prometteurs de la simplification, touchant à la fois les citoyens, les entreprises et les administrations chargées d'instruire les procédures.

- L'urbanisme et le logement

Dans le domaine du logement et de l'urbanisme tout d'abord, un important effort sera porté sur l'harmonisation des régimes d'aide personnelle au logement (article 12), au-delà de la mesure de simplification des barèmes déjà entreprise par ailleurs. Ces régimes, actuellement au nombre de trois, seront unifiés. Le régime des autorisations d'urbanisme et celui des permis de construire seront simplifiés (article 13). Les procédures de conventionnement des logements ayant bénéficié d'une aide de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (anah) seront allégées : les propriétaires bailleurs privés, aidés par l'agence et qui acceptent de conventionner leur logement, ne signeront qu'une convention au lieu de deux actuellement (article 14).

Les définitions légales de la notion de superficie seront harmonisées et réduites en nombre (article 15) ; il en existe neuf actuellement : surface hors œuvre brute, ou nette, surface privative dite de la « loi Carrez », surface fiscale, superficie dite de la « loi Besson », surface pondérée en copropriété, surface développée hors œuvre pondérée. Par ailleurs, le régime d'assurance construction sera clarifié, grâce en particulier à l'alignement du point de départ et du délai de prescription de la responsabilité des sous-traitants sur ceux des constructeurs ; les assureurs devront proposer une assurance facultative pour les dommages causés à des ouvrages existants par des travaux nouveaux soumis à l'obligation d'assurance (article 25).

Les procédures de diagnostics sanitaires des logements, obligatoires lors de la vente d'un bien et qui concernent aussi bien la présence d'amiante, de plomb que de termites, seront harmonisées et rassemblées dans un document unique, tandis que les exigences de compétence, d'assurance et d'indépendance des experts chargés de les conduire seront mieux définies (article 26). Enfin, le régime du changement d'affectation des locaux sera allégé (article 27).

- Les transports et la voirie

Dans le domaine des transports et de la voirie ensuite, il est proposé d'harmoniser l'accès à la profession de transporteur et d'adapter la procédure d'approbation des contrats types de transport public de marchandises, relatifs au déménagement, de commission de transport et de location de véhicules industriels avec conducteur (article 29). Il est également proposé d'alléger les procédures de classement et de déclassement des routes des collectivités territoriales prévues par le code de la voirie routière, notamment en supprimant dans certains cas l'exigence d'une enquête publique préalable, de simplifier la procédure de déclassement des lignes du réseau ferré national, d'alléger les procédures d'adoption et de révision des schémas de services collectifs, prévus par la loi n° 95-115 du 4 février 1995 modifiée d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, voire, le cas échéant, de supprimer certains de ces schémas (article 43). S'ajoute à ces mesures l'adoption d'un code des transports (article 56).

d) Le sport et la culture

Tant le secteur du sport que celui de la culture, nonobstant l'habilitation à adopter la partie législative du code du patrimoine (article 33), sont absents de la loi d'habilitation du 2 juillet 2003.

Dans le premier domaine, une mesure marginale est proposée : la déconcentration de la procédure d'interdiction d'exercer une activité d'enseignement des activités physiques et sportives, procédure qui relève aujourd'hui du ministre chargé des sports (article 11).

Les modifications proposées dans le domaine de la culture ont, en revanche, plus de portée. Elles permettront de rationaliser le régime de protection du patrimoine culturel (article 7), en autorisant le Gouvernement, en premier lieu, à aménager les législations relatives aux monuments historiques, aux secteurs sauvegardés et aux zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager, afin d'améliorer la cohérence de leurs dispositions, en deuxième lieu, à permettre la déconcentration des décisions en matière d'autorisation de travaux sur les immeubles adossés aux immeubles classés parmi les monuments historiques, ainsi qu'en matière d'approbation des plans de sauvegarde et de mise en valeur des secteurs sauvegardés, en troisième lieu, à étendre les compétences des collectivités territoriales en matière de création de zone de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager et en matière d'autorisation spéciale de travaux en secteurs sauvegardés et, en quatrième lieu, à préciser les droits et obligations du propriétaire d'un monument protégé au titre de la législation relative aux monuments historiques, en cas d'exécution de travaux sur ce monument. Le projet de loi prévoit également la modernisation du régime de la production cinématographique et audiovisuelle (article 24).

Plusieurs mesures concernent les architectes (article 23), par le biais, notamment, de la transposition de la directive concernant l'installation en France des Européens ayant obtenu un diplôme ou une expérience en dehors de l'Europe et du renforcement du pouvoir disciplinaire de l'ordre, en particulier à l'encontre de ses membres non à jour des cotisations. Le système européen dit « licence master doctorat » (lmd) sera mis en place dans les écoles d'architecture. Seront inscrits au tableau de l'ordre les quelques six cents détenteurs de récépissés de demande de reconnaissance de qualification issus de la loi n° 77-2 du 3 janvier 1977 sur l'architecture

La diversité des champs couverts, la multiplicité des dispositions, le caractère technique de nombre d'entre elles, interdisent de recourir à la procédure législative ordinaire et imposent de trouver une voie moyenne entre respect des prérogatives du Parlement et délégation de compétence au Gouvernement.

II. -  LE CHOIX DE L'HABILITATION

Sans revenir sur toutes les précisions apportées lors de l'examen de la première loi (15), le rapporteur souhaite rappeler les règles générales d'utilisation de l'article 38 posées par la Constitution, confirmées et précisées par le Conseil constitutionnel, en particulier à l'occasion de sa décision sur la première loi.

Le choix fait lors de la première loi de simplification, celui de l'habilitation, a été le bon. La procédure est idoine. Les engagements pris ont été remplis. Cette réussite globale justifie de recourir de nouveau à cette possibilité ouverte par la Constitution pour poursuivre l'œuvre de simplification.

A. DES CONDITIONS D'UTILISATION DE L'HABILITATION PRÉCISES

1. L'article 38 de la Constitution

Aux termes du premier alinéa de l'article 38 de la Constitution, le « Gouvernement peut, pour l'exécution de son programme, demander au Parlement l'autorisation de prendre par ordonnances, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi ». Cette procédure est encadrée par plusieurs conditions. Une loi d'habilitation doit préalablement être adoptée par le Parlement selon la procédure législative ordinaire. Cette loi doit préciser les matières législatives dans lesquelles le Gouvernement peut prendre des ordonnances. Elle fixe également le délai pendant lequel le Gouvernement peut prendre des ordonnances. Elle précise enfin le délai imparti au Gouvernement pour déposer au Parlement le projet de loi de ratification.

La procédure de l'article 38 de la Constitution, comme la procédure des décrets-lois de la IIIe République, constitue une dérogation au principe d'interdiction des délégations de compétence en droit public. Malgré l'interdiction posée par la Constitution de 1946, la pratique des délégations n'a jamais cessé. La Constitution de 1958 traduit cette permanence en offrant la possibilité au Parlement de demander au Gouvernement d'intervenir, par ordonnance, dans le domaine législatif, sans que son champ soit limité a priori.

Les ordonnances prises sur le fondement de l'article 38 sont délibérées en Conseil des ministres. Elles doivent faire l'objet d'un avis en Conseil d'État et porter le contreseing du Premier ministre et des ministres responsables ainsi que la signature du Président de la République. Les projets d'ordonnances peuvent être soumis à l'avis du Conseil économique et social en vertu de l'article 69 de la Constitution.

Si le Gouvernement ne dépose pas de projet de loi de ratification à l'expiration du délai fixé, les ordonnances deviennent caduques. Lorsque le Gouvernement a déposé le projet de loi de ratification, le Parlement peut ratifier les ordonnances et leur conférer ainsi valeur législative ou ne pas être appelé à en débattre, auquel cas les ordonnances demeurent des actes de l'autorité réglementaire.

Cette procédure a été utilisée à de très nombreuses reprises et a conduit à prendre plus de deux cent cinquante ordonnances, dont près de quatre-vingts sous la précédente législature. Les objectifs poursuivis ont été divers, du maintien de l'ordre en Algérie à la transposition de directives européennes, en passant par la codification, l'adaptation du droit à l'outre-mer, les privatisations, la législation du travail ou encore le droit commercial. Dans certains cas, il s'agissait de faire face à des situations d'urgence ou encore de mettre en place rapidement un programme gouvernemental. Dans d'autres cas, la technicité de la matière en cause imposait un traitement du problème par les administrations.

Des limites sont posées par la Constitution. Ainsi, en vertu de l'article 41, « s'il apparaît au cours de la procédure législative qu'une proposition ou un amendement (...) est contraire à une délégation accordée en vertu de l'article 38, le Gouvernement peut opposer l'irrecevabilité. En cas de désaccord entre le Gouvernement et le Président de l'Assemblée intéressée, le Conseil constitutionnel, à la demande de l'un ou de l'autre, statue dans un délai de huit jours ». Au-delà, le Conseil constitutionnel a eu l'occasion de préciser l'encadrement de cette procédure.

2. Les précisions de la jurisprudence constitutionnelle

a) L'encadrement de la loi d'habilitation

Le Conseil constitutionnel a, tout d'abord, admis sa compétence pour juger de la conformité des dispositions d'une loi d'habilitation à la Constitution. À cette occasion, il a pu, par ailleurs, préciser que le programme gouvernemental visé par l'article 38 ne pouvait être assimilé ni à celui énoncé lors du discours de politique générale visé au premier alinéa de l'article 49 de la Constitution, ni à celui contenu dans les lois de programme visé par l'article 34 (16). L'article 38 ne saurait s'appliquer au domaine organique de l'article 46 : « le texte soumis à l'examen du Conseil constitutionnel ne permet aucunement l'intervention d'ordonnances dans des matières que la Constitution réserve à de telles lois » et le Gouvernement doit respecter les principes et règles de valeur constitutionnelle (17).

Plus encore, ce dernier, dans la loi d'habilitation, est tenu « d'indiquer avec précision au Parlement (...) pour la justification de la demande présentée par lui, quelle est la finalité des mesures qu'il se propose de prendre » (18). Le Conseil constitutionnel n'a cessé de répéter cette nécessité : « Ce texte doit être entendu comme faisant obligation au Gouvernement d'indiquer avec précision au Parlement quelle est la finalité des mesures qu'il se propose de prendre et leurs domaines d'intervention » (19). Cependant, dans la même décision, il a précisé que le Gouvernement n'est pas tenu de faire connaître la teneur des ordonnances qu'il prendra et il ne lui est pas interdit de faire dépendre cette teneur des résultats de travaux et d'études dont il ne connaîtra, que plus tard, les conclusions.

b) Les marges de manœuvre du législateur

La loi d'habilitation ne dépossède pas totalement le Parlement de ses prérogatives. En premier lieu, les membres du Parlement peuvent toujours, à l'expiration du délai d'habilitation, « déposer toute proposition de loi visant à modifier les ordonnances » (20).

En deuxième lieu, il lui appartient, soit à l'occasion du vote de la loi de ratification, soit, de sa propre initiative, après l'expiration du délai imparti au Gouvernement en vertu du premier alinéa de l'article 38, d'amender le contenu des lois issues des ordonnances. Ni l'article 38, ni aucune autre disposition de la Constitution, ne s'oppose à ce que le Parlement intervienne selon d'autres modalités que celle de l'adoption du projet de loi de ratification, comme l'a relevé le Conseil constitutionnel. Cette intervention peut résulter d'une manifestation de volonté implicitement mais clairement exprimée par le Parlement (21). Le Conseil d'État a adopté une position identique (22).

Ainsi, la modification par le Parlement des dispositions d'une ordonnance peut résulter d'une loi qui, sans avoir la ratification pour objet direct, l'implique nécessairement. Saisi d'une loi de cette nature, il appartient au Conseil constitutionnel de dire si la loi comporte effectivement ratification de tout ou partie des dispositions de l'ordonnance en cause et, dans l'affirmative, si les dispositions auxquelles la ratification confère valeur législative sont conformes à la Constitution (23). Une loi adoptée avant même l'expiration du délai d'habilitation peut ainsi régulièrement modifier et ratifier tacitement les dispositions d'une ordonnance, dès lors que le Gouvernement n'a opposé aucune irrecevabilité au cours de la discussion devant le Parlement comme il aurait eu la faculté de le faire en vertu de l'article 41 de la Constitution.

En troisième lieu, avant même toute ratification, l'ordonnancement juridique est garanti. Il est vrai que, jusqu'à leur ratification, les dispositions de nature législative qui vont être définies par le Gouvernement suivront le régime contentieux des actes réglementaires. Mais, d'une part, elles n'en deviendront pas pour autant des règlements, puisqu'elles ne pourront jamais être modifiées par décret et, passé le délai d'habilitation, ne pourront plus l'être que par la loi. D'autre part, le Conseil d'État vérifie leur constitutionnalité, d'abord, de manière obligatoire, à titre consultatif, puis, le cas échéant, à l'occasion d'un contentieux. En outre, si le Conseil constitutionnel est saisi d'une loi ratifiant explicitement ou implicitement tout ou partie d'une ordonnance, il sera à son tour appelé à contrôler le contenu même des ordonnances (24).

Si les ordonnances ne sont pas ratifiées, le dépôt d'un projet de loi de ratification suffit cependant à leur conférer une valeur juridique au-delà du délai fixé par le projet de loi d'habilitation. Dans ce cas, même non ratifiées, elles peuvent être soumises à un contrôle juridique, en l'espèce, celui du juge de l'excès de pouvoir (25).

B. UNE PROCÉDURE ADAPTÉE À LA SIMPLIFICATION DU DROIT

Un observateur attentif l'a récemment rappelé : « la complexité suscite malentendus et insécurité juridique. Elle est source d'inégalités ou de rentes. Elle exclut ceux qui ne peuvent la maîtriser. Elle affecte la compétitivité de nos entreprises et l'attractivité du " site France " (...). Occupé par une question particulière - qui lui bouche sur l'instant tout l'horizon - le législateur édicte une nouvelle règle, instaure une nouvelle procédure, impose un nouveau contrôle. » (26) Cet enjeu mérite d'utiliser toutes les voies de droit pour corriger un tant soit peu la situation.

La technicité de nombre de législations constituées par la sédimentation de nombreuses modifications exige un travail de longue haleine. Le même auteur souligne qu'il « s'agit (...) de remanier un "stock" de normes hérité d'un riche passé et non point seulement (...) d'infléchir le "flux" normatif futur. De plus chaque législation a sa spécificité. Ce qui serait ici expédient tomberait, ailleurs, dans l'expéditif (...). L'entreprise simplificatrice ne peut donc (...) reposer sur la seule mise en œuvre de principes généraux. (...) la durée des sessions parlementaires (et même extraordinaires) n'y suffirait pas. (...) L'article 38 de la Constitution est donc un recours approprié. N'est-il pas d'ailleurs le seul ? » (27)

En 1999, le Conseil constitutionnel a justifié le recours à la procédure d'habilitation pour pallier « l'encombrement de l'ordre du jour parlementaire » et atteindre l'objectif « d'intelligibilité et d'accessibilité du droit » défini sur le fondements des articles 4, 5, 6 et 16 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen (28). Le Conseil des ministres, dans son communiqué du 17 mars 2004, ne dit pas autre chose : « La loi d'habilitation a pour but de rendre l'administration plus lisible et plus efficace : pour les citoyens, dans la mesure où la simplification est nécessaire à une administration de services et de qualité ; pour les fonctionnaires, qui aspirent à un fonctionnement plus simple et plus efficace de leur administration, afin de pouvoir se recentrer sur leur cœur de métier ; pour l'économie française, dont la compétitivité ne doit pas être entravée par un excès de réglementation qui crée une véritable insécurité juridique pour les acteurs économiques ».

Dans sa décision n° 2003-473 DC du 26 juin 2003 sur la première loi habilitant le Gouvernement à simplifier le droit, le Conseil constitutionnel a validé de nouveau le recours à l'habilitation. Dans le cinquième considérant, il fait observer que « l'urgence est au nombre des justifications que le Gouvernement peut invoquer pour recourir à l'article 38 de la Constitution ; qu'en l'espèce, l'encombrement de l'ordre du jour parlementaire fait obstacle à la réalisation, dans des délais raisonnables, du programme du Gouvernement tendant à simplifier le droit et à poursuivre sa codification ; que cette double finalité répond à l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi ; qu'en effet, l'égalité devant la loi énoncée par l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen et " la garantie des droits " requise par son article 16 ne seraient pas effectives si les citoyens ne disposaient pas d'une connaissance suffisante des règles qui leur sont applicables et si ces règles présentaient une complexité inutile ; qu'à défaut, serait restreint l'exercice des droits et libertés garantis tant par l'article 4 de la Déclaration, en vertu duquel cet exercice n'a de bornes que celles qui sont déterminées par la loi, que par son article 5, aux termes duquel " tout ce qui n'est pas défendu par la loi ne peut être empêché, et nul ne peut être contraint à faire ce qu'elle n'ordonne pas ". »

Rejetant les griefs de la saisine dénonçant l'imprécision et l'étendue de la délégation accordée par le Parlement, le Conseil a, d'abord, rappelé que l'article 38 de la Constitution n'excepte de la délégation que les domaines que la Constitution réserve aux lois organiques, aux lois de finances et aux lois de financement de la sécurité sociale, toutes les autres matières législatives pouvant faire l'objet d'une habilitation, quelle que soit leur importance et quelle que soit l'éminence des principes en cause. Il a été relevé, à cet égard, que « la Ve République a connu des lois d'habilitation consentant des délégations beaucoup plus larges et moins encadrées que celles ici en discussion, notamment en matière sociale (par exemple la loi n° 67-482 du 22 juin 1967 ou la loi n° 82-3 du 6 janvier 1982 déclarée conforme par la décision n° 81-134 DC du 5 janvier 1982) » (29).

Il convient de citer à cet égard, comme l'a déjà fait le rapporteur à l'occasion de l'examen du premier projet de loi de simplification, la loi n° 82-3 du 6 janvier 1982 qui autorise le Gouvernement à « opérer une première réduction significative de la durée du travail pour atteindre l'objectif d'une durée hebdomadaire de trente-cinq heures en 1985 », à « modifier la législation relative aux régimes de retraite et d'assurance vieillesse en vue de permettre aux salariés de bénéficier dès l'âge de soixante ans, s'ils remplissent certaines conditions de durée d'assurance et d'activité, d'une retraite de base à taux plein », à « limiter, en fonction de l'âge, des revenus et du nombre de personnes à charge, la possibilité de cumul entre une pension de retraite et le revenu d'une activité professionnelle », etc. Il ne s'agit pas, à proprement parler, d'une mince délégation. Elle est beaucoup plus étendue que chacune des dispositions de la loi du 2 juillet 2003.

Par ailleurs, le Conseil constitutionnel a de nouveau rappelé que la procédure de l'article 38 de la Constitution n'autorise pas le Gouvernement, lorsqu'il rédige ses ordonnances, à s'exonérer des règles constitutionnelles. Dans le dixième considérant de sa décision, relatif à l'article 5 de la loi concernant les marchés publics, il a souligné que « l'exercice des pouvoirs qui lui sont conférés en application de l'article 38 de la Constitution » lui impose « de respecter les règles et principes de valeur constitutionnelle, ainsi que les normes internationales et européennes applicables ; qu'en particulier, les dispositions relatives à la commande publique devront respecter les principes qui découlent des articles 6 et 14 de la Déclaration de 1789 et qui sont rappelés par l'article premier du nouveau code des marchés publics ».

Enfin, le rapporteur souhaite insister sur la nécessité constitutionnelle, pour le Gouvernement, sans pour autant qu'il ait à transmettre des projets d'ordonnances, de fournir aux assemblées le plus d'informations possibles sur ses intentions. En effet, le Conseil constitutionnel prend en compte le contenu des débats et travaux parlementaires pour estimer la précision des termes de l'habilitation. Dans le huitième considérant de sa décision du 26 juin 2003, il précise ainsi que « comme il ressort des termes mêmes de l'habilitation critiquée, ainsi que des débats parlementaires, que la finalité des autorisations délivrées au Gouvernement par l'article 5 et le domaine dans lequel les ordonnances pourront intervenir sont définis avec une précision suffisante pour satisfaire aux exigences de l'article 38 de la Constitution ».

Le rapporteur espère que le rythme soutenu des simplifications engagées grâce à la première loi de simplification - et dont la réussite se mesure à l'aune du nombre considérable de dispositions prises par ordonnance et soumises aujourd'hui à ratification - ne s'essouffle pas. L'exercice reste périlleux. La politique de simplification, malgré l'impulsion présidentielle forte et la priorité affichée par le Premier ministre en ce domaine, ne constitue pas toujours une priorité des administrations et, sans une impulsion forte de chaque ministre, le risque d'enlisement n'est pas écarté.

Elle exige également un important travail interministériel. Or, comme il a pu le constater lors des nombreuses auditions qu'il a menées dans le cadre de l'examen de ce projet de loi ainsi qu'à l'occasion des travaux du conseil d'orientation de la simplification administrative, le rapporteur regrette que certains ministères préfèrent jouer « cavalier seul » et réserver les mesures de simplification les plus importantes à d'hypothétiques projets de loi qui, lorsqu'ils sont inscrits in fine à l'ordre du jour - ce qui, compte tenu de l'encombrement de ce dernier, relève souvent du vœu pieux -, recèlent par ailleurs de nouvelles procédures, de nouvelles lourdeurs, de nouvelles complexités. En la matière, la règle d'interprétation speciala generalibus derogant s'applique pleinement.

En outre, le rapporteur, tout en étant conscient de la nécessité de pérenniser le caractère législatif des ordonnances prises sur le fondement de la première loi d'habilitation, regrette que les impératifs de l'ordre du jour ne permettent pas d'examiner, avec autant de soin qu'il aurait convenu, les ordonnances considérées.

*

* *

La Commission a procédé le mercredi 1er juin 2004 à la discussion générale sur le projet de loi.

M. Étienne Blanc, rapporteur, a tout d'abord souligné que les orientations de la politique de simplification menée par le Gouvernement depuis 2002 avaient été éclairées par de nombreux rapports, à l'exemple de celui présenté par M. Mandelkern, intitulé Pour une meilleure qualité de la réglementation, et par les observations contenues dans les rapports de la Cour de cassation ou du Conseil d'État. Il a rappelé qu'une première loi habilitant le Gouvernement à simplifier le droit, promulguée le 2 juillet 2003, avait pour objet à la fois de réécrire ou de supprimer des textes peu lisibles ou obsolètes et de simplifier nombre de procédures. Il a évoqué les deux critiques principales formulées à l'encontre de cette loi d'habilitation, la première exprimant un doute sur la capacité des administrations à élaborer une telle quantité d'ordonnances, la seconde portant sur le dessaisissement du Parlement. Il a souligné que vingt et une ordonnances avaient d'ores et déjà été prises et qu'une dizaine d'autres le seraient avant l'expiration du délai d'habilitation, tandis que le présent projet de loi donnerait l'occasion de ratifier nombre d'entre elles et, par conséquent, d'en modifier les dispositions.

Après avoir relevé que le Premier ministre avait édicté deux circulaires en 2003 afin de promouvoir la qualité de la réglementation élaborée au sein de chaque ministère et que le Gouvernement avait institué une délégation aux usagers et aux simplifications administratives et mis en place, sur le fondement de l'article premier de la loi du 2 juillet 2003, un conseil d'orientation de la simplification administrative, composé majoritairement d'élus, il a indiqué que le projet de loi comportait, comme la première loi d'habilitation, à la fois des mesures d'ordre général et des mesures de caractère sectoriel.

Parmi les deux cents mesures prévues par le projet dans de très nombreux domaines comme le secteur sanitaire et social, l'agriculture, l'organisation de l'administration ou le logement, il a relevé en particulier la simplification de la législation relative à l'accès aux documents administratifs, l'harmonisation des régimes de filiation, la simplification du droit funéraire, l'institution d'un règlement transactionnel en matière d'infractions au code du commerce et au code de la consommation, la mise en place du régime social des travailleurs indépendants (rsi) par la fusion des trois caisses existantes, à savoir l'Organisation autonome nationale d'assurance vieillesse de l'industrie et du commerce (organic), la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs non salariés des professions non agricoles (canam) et la Caisse nationale de compensation de l'assurance vieillesse des artisans (cancava), ou encore la poursuite de la codification, qui va donner lieu à la création de nouveaux codes, consacrés respectivement à l'administration, à la commande publique, à la fonction publique, au sport et aux transports.

M. Jérôme Lambert a remercié le rapporteur, non pour la précision de son propos, dont le rapporteur lui-même avait reconnu la difficulté au vu de la nature du texte, mais pour l'honnêteté de la présentation d'un texte difficile à appréhender. Il a regretté que le délai imparti pour son examen soit aussi bref et a souligné que le projet ne se contentait pas d'apporter des mesures de simplification mais comportait également des modifications importantes de la législation effectuées en dehors de tout contrôle du Parlement.

M. Michel Piron a estimé que l'objectif poursuivi dans ce projet, à savoir la simplification du droit, recueillait un consensus général, ce dont il s'est réjoui. Il a souligné que la simplification d'un droit extrêmement complexe ne pouvait qu'être complexe elle-même et justifiait le recours à une méthode pragmatique.

S'il a également approuvé l'objectif général de simplification, M. Philippe Vuilque a toutefois jugé que le corollaire devrait en être une grande clarté, regrettant le choix d'y procéder par ordonnance, toujours désagréable pour le Parlement. Sur les quelque deux cents mesures de simplification que contenait le projet de loi, il a estimé que certaines d'entre elles posaient des problèmes de fond, citant l'exemple de la simplification du droit de la filiation, sujet qui mériterait un débat parlementaire, ou encore le régime social des professions indépendantes et des artisans. Il a regretté que l'Assemblée nationale travaille dans la précipitation, et que l'examen du texte n'ait pas précédé de l'audition des ministres.

En réponse aux intervenants, le rapporteur a apporté les éléments d'informations suivants.

-  Le caractère disparate des mesures proposées reflète le processus d'empilement et de stratification des normes, ainsi que la multiplication des régimes juridiques complexes.

-  La procédure des ordonnances s'impose dès lors qu'il s'agit de la seule manière de parvenir à une simplification de règles techniques, que l'encombrement traditionnel de l'ordre du jour ne permettrait pas de débattre en séance publique ; elle ne concerne que des mesures ponctuelles, les réformes plus générales devant être traitées par la voie législative ordinaire ; ainsi les modifications qu'il est envisagé d'apporter au droit de la filiation se bornent à tirer les conséquences de l'égalité des filiations légitimes et naturelles, progressivement réalisée notamment sous l'impulsion de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme.

-  L'examen des articles du projet tendant à la ratification d'ordonnances peut constituer l'occasion de déposer des amendements à celles qui ont été publiées depuis le mois d'août 2003.

Après avoir rejeté l'exception d'irrecevabilité n° 1 déposée par M. Jean-Marc Ayrault et la question préalable n° 1 de M. Alain Bocquet, la Commission a examiné les articles du projet de loi.

EXAMEN DES ARTICLES

chapitre premier

Mesures de simplification en faveur des usagers

Article premier

Amélioration de l'accès aux documents administratifs

Pour bien faire valoir ses droits et assumer ses devoirs, le citoyen doit pouvoir connaître l'ensemble des données qui concernent sa situation et qui, souvent, la déterminent. Dans ce contexte, l'accès aux documents administratifs est un élément essentiel dans l'établissement de bonnes relations entre le citoyen et l'administration, reconnu comme un droit essentiel (30). Or, l'accès même aux règles qui régissent cet accès peut s'avérer difficile, tant l'état du droit, en la matière, est peu lisible en raison de la juxtaposition de différents régimes et des inévitables incertitudes jurisprudentielles.

Cet article s'inscrit dans la logique de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations en facilitant l'accès des citoyens aux documents administratifs. Il offre au Gouvernement une habilitation, qui sera ouverte pendant le délai de neuf mois en vertu de l'article 61 du présent projet.

MESURES DE SIMPLIFICATION PROPOSÉES DANS L'ARTICLE PREMIER

1. Harmoniser les règles applicables aux demandeurs entre les différents régimes d'accès aux documents (compétence générale de la commission d'accès aux documents administratifs)

2. Élargir les possibilités d'accès aux documents

1. La juxtaposition des régimes d'accès aux documents administratifs

La facilité d'accès des citoyens aux documents administratifs est variable selon les documents considérés. Cette situation résulte de la coexistence d'un régime général et de régimes spéciaux. La loi du 12 avril 2000 précitée a déjà permis néanmoins de résoudre certaines difficultés.

- La coexistence d'un régime général et de régimes spéciaux

La loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public et diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal donne à chaque citoyen la possibilité de demander aux personnes publiques et aux personnes privées chargées de l'exécution d'un service public la communication, la consultation ou la copie de documents qu'elles ont élaborés ou qu'elles détiennent, dès lors qu'ils existent et sont achevés et qu'un caractère administratif leur est reconnu ou ne leur est pas retiré. La loi a également créé une autorité indépendante, la commission d'accès aux documents administratifs (cada), à compétence consultative et devant laquelle toute contestation d'un refus de communication doit être portée. Sa saisine est ainsi un préalable obligatoire à l'exercice d'un recours contentieux déposé auprès du juge administratif. En 2002, la commission s'est prononcée, par avis ou conseil, plus de 5 000 fois (31). La commission rend un avis, qui ne lie pas l'administration. Elle ne communique pas elle-même les documents auxquels elle autorise l'accès.

À côté de ce régime général, il existe des dispositions spéciales, législatives voire réglementaires, nombreuses et disparates, qui aménagent des procédures de communication, tantôt plus restrictives, tantôt plus favorables que le régime général. Certaines de ces dispositions s'appliquent à l'exclusion des règles de la loi du 17 juillet 1978 ; d'autres - au premier rang desquelles on trouve les enquêtes publiques et les procédures disciplinaires - s'appliquent en combinaison avec les dispositions de cette loi, la cada intervenant alors ratione temporis.

La liste des régimes spéciaux, éclairés par les travaux de la cada, est longue. Il s'agit, par exemple, de :

1. -  l'accès à la liste des adresses des assistants maternels agréés du département régi uniquement par l'article L. 421-4 du code de l'action sociale et des familles, lorsqu'il est demandé par les familles (32) ;

2. -  l'accès aux documents détenus par les conservateurs des hypothèques en matière de publicité foncière s'exerçant dans le cadre exclusif de la procédure de réquisition organisée par les articles 2196 et 2203-1 du code civil et dans les conditions fixées par les articles 38-1 à 44-1 du décret n° 55-1350 du 14 octobre 1955 modifié pour l'application du décret n° 55-22 du 4 janvier 1955 modifié portant réforme de la publicité foncière (33) ;

3. -  la communication des statuts et déclarations ainsi que des pièces faisant connaître les modifications de statuts et les changements survenus dans l'administration ou la direction des associations (article 5 de la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d'association et article 2 du décret du 16 août 1901) et la consultation du registre des associations en Alsace-Moselle (article 79 du code civil local d'Alsace-Moselle) ;

4. -  la communication des documents communaux (article L. 2121-26 du code général des collectivités territoriales) ;

5. -  la communication de la liste électorale et des listes d'émargement (articles L. 28 et L. 68 du code électoral) (34) ;

6. -  l'accès au casier judiciaire régi uniquement par les articles 772 à 781 du code de procédure pénale, seules les autorités visées à l'article 776 de ce code pouvant obtenir la délivrance du bulletin n° 2 du casier (35) ;

7. -  la communication des informations figurant au fichier national des permis de conduire, régie exclusivement par l'article L. 225-3 du code de la route (36) ;

8. -  l'accès aux documents qui ne sont régis que par les dispositions du code du travail relatives aux procédures applicables au licenciement économique (article R. 321-4 du code précité) (37) ;

9. -  la consultation des registres communaux des acquisitions par préemption et des contributions prescrites par l'autorisation de certaines opérations de construction (plan de remembrement, terrain accueillant des habitations légères de loisir...) et par la réalisation de zones d'aménagement concerté (articles L. 213-13 et L. 332-29 du code de l'urbanisme) ;

10. -  l'accès aux pièces du dossier de plan local d'urbanisme pendant l'enquête publique (articles L. 123-1 à L. 123-12 du code de l'urbanisme), la loi du 17 juillet 1978 ne s'appliquant qu'à la clôture de l'enquête (38) ;

11. -  l'accès au rôle des contributions directes (articles L. 104 et L. 111 du livre des procédures fiscales) ;

-  l'accès aux documents cadastraux, par consultation sur place ou par délivrance de copies, exclusivement régi par le principe de libre communication de ces documents, principe consacré depuis la loi du 7 messidor an II (25 juin 1794) et réaffirmé par la jurisprudence du Conseil d'État (39) ; la cada a décliné sa compétence en la matière (40) ;

-  la communication du dossier disciplinaire des fonctionnaires (article 65 de la loi du 22 avril 1905 portant fixation du budget des dépenses et des recettes de l'exercice) (41) ;

-  la consultation de la liste générale des objets mobiliers classés ainsi que des documents nécessaires à la constitution de cette liste qui est gouvernée par les seules dispositions de l'article 17 de la loi du 31 décembre 1913 sur les monuments historiques (42) et de l'article 21 du décret d'application du 18 mars 1924 (43) ;

-  la publication des présentations de candidatures à l'élection présidentielle, régie exclusivement par les dispositions de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel et par celles du décret n° 2001-213 du 8 mars 2001 portant application de cette loi (44) ;

-  la communication des informations nominatives contenues dans un fichier (articles 34 et suivants de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés) ;

-  la communication des documents d'archives publiques (articles 6 et suivants de la loi n° 79-18 du 3 janvier 1979 sur les archives, devenus articles L. 213-1 à L. 213-6 du code du patrimoine), etc.

L'articulation entre le régime général et ces régimes spéciaux est problématique : generalia specialibus non derogant. Ainsi, la loi du 17 juillet 1978 facilite l'accès aux documents administratifs, mais ne saurait modifier les règles qui régissent la procédure disciplinaire applicable aux fonctionnaires (45) ou la procédure d'imposition. Mais, au-delà du principe, apparaît une série de combinaisons, qui compliquent la lisibilité de l'état du droit. La complexité du droit en la matière a été soulignée, dès 1997, par le Conseil d'État, dans une étude intitulée Pour une meilleure transparence de l'administration, étude sur l'harmonisation des textes et l'amélioration des droits du citoyen en matière d'accès aux données publiques, qui soulignait parallèlement la nécessité de rechercher un équilibre entre volonté de transparence et protection des secrets légitimes, droits des individus et nécessités de l'action administrative.

En outre, deux lois récentes ont ouvert le champ de l'accès aux documents élaborés par les autorités publiques, l'une créant une autorité particulière, l'autre accordant la compétence à la cada.

La loi n° 2002-93 du 22 janvier 2002 relative à l'accès aux origines des personnes adoptées et pupilles de l'État a institué une procédure spéciale pour l'accès des anciens pupilles et personnes adoptées à leur dossier personnel, sous l'égide d'une nouvelle autorité administrative indépendante, le conseil national pour l'accès aux origines personnelles (cnaop).

La loi n° 2002-303 du 4 mars 2002 relative aux droits des malades et à la qualité du système de santé a réorganisé, dans son article 14, les conditions d'accès au dossier médical. En vertu du nouvel article L. 1111-7 du code de la santé publique, les patients peuvent accéder directement à leur dossier médical sans passer par la médiation d'un médecin. Le délai de communication est raccourci à huit jours pour les documents contenant des informations médicales de moins de cinq ans. Il est en revanche porté à deux mois pour les informations plus anciennes. Les mineurs bénéficient d'un droit de regard quant aux modalités d'accès de leurs parents à leur dossier médical. L'article L. 1110-4 du code de la santé publique permet enfin aux ayants droit d'un patient décédé d'accéder de plein droit au dossier médical de celui-ci, sauf circonstances particulières. L'ensemble de ces règles s'applique, au-delà des dossiers médicaux détenus par les établissements et professionnels de santé, à l'ensemble des documents contenant des informations à caractère médical. La compétence de la cada a été reconnue en la matière.

- Les modifications récentes

La loi du 12 avril 2000 précitée, d'une part, dans son article 7, a élargi la compétence de la cada aux litiges tenant à l'application des cinq principaux régimes spéciaux de communication de documents administratifs, pour lesquelles la commission était, auparavant, parfois compétente, parfois incompétente, parfois partiellement compétente : communication des documents communaux ; communication de la liste électorale ; accès au rôle des contributions directes ; communication des statuts et déclarations ainsi que des pièces faisant connaître les modifications de statuts et les changements survenus dans l'administration ou la direction et consultation du registre des associations en Alsace-Moselle ; consultation des registres communaux des acquisitions par préemption et des contributions prescrites par l'autorisation de certaines opérations de construction et par la réalisation de zones d'aménagement concerté.

La cada a vu ses compétences élargies à l'application de la loi n° 79-18 du 3 janvier 1979 sur les archives. Depuis lors, elle émet un avis lorsqu'elle est saisie par une personne rencontrant des difficultés pour obtenir la communication d'un document d'archives publiques. Afin de tenir compte de la différence de champ d'application des deux lois (accès aux documents administratifs et archives), la compétence de la cada ne s'étend cependant pas aux minutes et répertoires des officiers publics ou ministériels.

D'autre part, la loi du 12 avril 2000 a cristallisé dans la loi les principaux apports de la jurisprudence. Ainsi, elle a autorisé l'administration à ne pas donner suite aux demandes considérées comme abusives, à cause de leur nombre, de leur caractère répétitif ou systématique (article 2 de la loi du 17 juillet 1978) et à différer la communication d'un document préparatoire, tel que le document préparatoire à l'élaboration du plan d'occupation des sols ou les lettres d'observations provisoires des chambres régionales des comptes (article premier de ladite loi).

La démarche entreprise en 2000 mérite d'être poursuivie et d'être élargie.

2. L'amélioration attendue de l'accès des citoyens aux documents administratifs

Il paraît difficilement compréhensible aujourd'hui pour un citoyen qui souhaite obtenir des documents administratifs, dont l'accès est régi par des lois spéciales, et qui s'adresse à la commission, de se voir répondre qu'elle est incompétente.

-  La compétence de la commission d'accès aux documents administratifs

Une première série de simplifications permettrait d'établir une forme de « guichet » unique de l'accès aux documents administratifs. La cada pourrait ainsi se voir attribuer une compétence de principe pour connaître, dans le cadre d'un recours précontentieux, des difficultés que rencontrent les usagers pour accéder à un document administratif, quelle que soit la règle sur laquelle se fonde leur demande.

Cette réforme impliquerait d'inclure dans le champ de compétence de la commission l'ensemble des régimes spéciaux gouvernés par des procédures spécifiques, à l'exemple de l'accès aux documents cadastraux ou à certains documents électoraux qui n'ont pas été visés par la loi du 12 avril 2000 précitée. Selon une note de la cada, transmise au rapporteur, sont complètement exclus aujourd'hui du champ de la commission : l'accès aux documents cadastraux, l'accès aux documents détenus par les conservateurs des hypothèques en matière de publicité foncière, la communication des informations figurant au fichier national des permis de conduire, l'accès au casier judiciaire, la publication des présentations de candidatures aux élections présidentielles, l'accès aux documents qui ne sont régis que par les règles du code du travail et relatives aux procédures applicables en matière de licenciement économique, la communication des liste d'émargement aux élections, la consultation de la liste générale des objets mobiliers classés ainsi que des documents nécessaires à la constitution de cette liste, régimes spéciaux auxquels s'ajoute l'accès aux listes des assistants maternels départementaux.

On peut ainsi s'interroger sur l'application des dispositions de la loi du 17 juillet 1978 aux régimes de communication à un huissier de justice de renseignements relatifs au débiteur d'une pension alimentaire dans le cadre de l'article L. 151 du livre des procédures fiscales et de communication au contribuable du dossier soumis à la commission départementale des impôts appelée à se prononcer sur un redressement sur le fondement de l'article L. 60 dudit livre.

En matière électorale, certaines dispositions spéciales entraînent l'incompétence de la cada. Ainsi, les modalités particulières de publication des candidatures à l'élection présidentielle fixées par la loi du 6 novembre 1962 précitée imposent d'écarter la compétence de la commission.

Selon la même logique, l'accès aux documents visés par l'article L. 68 du code électoral - qui dispose que les listes d'émargement déposées à la préfecture ou à la sous-préfecture sont communiquées à tout électeur requérant pendant un délai de dix jours à compter de l'élection et, éventuellement, durant le dépôt des listes entre les deux tours de scrutin, soit à la préfecture ou à la sous-préfecture, soit à la mairie -, étant entièrement régi par ce code, toute autre procédure de communication se trouve écartée, comme l'a reconnu la cada dans son conseil du 11 juin 1992, Directeur général des Archives de France.

Cette position vaut a fortiori dans le cas de l'article L.O. 179 du même code - article qui ne saurait faire l'objet d'une modification par ordonnance compte tenu de son caractère organique - relatif aux élections législatives et qui indique que les procès-verbaux des commissions chargées du recensement sont, pendant un délai de dix jours, tenues à la disposition des personnes inscrites sur les listes électorales et de celles qui ont fait une déclaration de candidature ; au-delà des dix jours, les procès-verbaux et leurs annexes sont déposés aux archives départementales et ne peuvent être communiqués, sur sa demande, qu'au Conseil constitutionnel.

Au-delà de ces rapprochements de procédure, se pose aussi la question de l'harmonisation des règles de fond entre les différents régimes : traitement des données personnelles, qualité du demandeur...

- La reprise d'avancées jurisprudentielles

L'ordonnance prise sur le fondement du présent article pourrait également prévoir, comme l'avait fait la loi du 12 avril 2000, d'introduire dans notre corpus législatif certaines précisions apportées par la jurisprudence.

Ainsi, pourrait être autorisée la communication partielle des documents comportant des mentions couvertes par l'un des secrets de l'article 6 de la loi du 17 juillet 1978 (46), parce qu'il s'agit de documents dont la consultation ou la communication porterait atteinte au bon fonctionnement des pouvoirs publics (délibérations du Gouvernement, procédures juridictionnelles, recherche des infractions) ou à un intérêt général (secret de la défense nationale, de la politique extérieure, sûreté de l'État, sécurité publique, sécurité des personnes, monnaie, crédit public).

Le Conseil d'État, dans une décision en date du 4 janvier 1995, David, a estimé que, malgré l'alourdissement qu'elle entraîne pour les services, la communication partielle doit être mise en œuvre chaque fois que cela est possible, c'est-à-dire lorsque le document est divisible et que sa division n'en dénature pas le sens. Le juge administratif contrôle si l'occultation est compatible avec le droit à communication (47). Ainsi, la communication partielle d'un document partiellement couvert par le secret devra être soumise à la possibilité d'occulter une partie du document sans que ce dernier soit dénaturé.

La possibilité d'une telle communication partielle a été inscrite dans l'article L. 124-1 du code de l'environnement par l'article 9 de l'ordonnance n° 2001-321 du 11 avril 2001 portant transposition de directives communautaires relatives à la mise en œuvre de certaines dispositions du droit communautaire dans le domaine de l'environnement. Ainsi, « lorsque la demande d'accès porte sur une information relative à l'environnement qui contient des données relatives aux intérêts protégés et qu'il est possible de retirer ces données, la partie de l'information non couverte par les secrets protégés est communiquée au demandeur ». Il s'agirait d'étendre cette possibilité à l'ensemble des matières.

Le rapporteur souligne la nécessité d'accompagner cette réforme d'une politique active d'accueil des demandes des citoyens. À cet égard, la mise en place d'une charte de qualité applicable à l'ensemble des services administratifs de l'État ne pourra être que bénéfique. Les délais de réponse aux demandes, et notamment à celles qui tendent à la communication de documents administratifs, pourraient figurer dans cette charte parmi les engagements pris par les services de l'État. En effet, la cada ne devrait plus avoir à relever, comme elle a été amenée à le faire dans son rapport de 2002, que sa saisine de plus en plus fréquente concerne des affaires « dans lesquelles n'y a pas à proprement parler de refus de communication, mais plutôt une inertie du service sollicité voire un attentisme frileux » (48) ou encore que « les " refus " procèdent le plus souvent d'une inertie de l'administration plutôt que d'une volonté délibérée de ne pas communiquer » (49). À l'occasion des vingt-cinq ans de l'institution, sa présidente, relevait que « l'on est dans l'incapacité de savoir à quelle proportion des demandes d'accès correspondent les refus qui sont soumis à la cada, les administrations ne recensant pas les demandes d'accès. Mais l'on sait que 90 % des refus concernent des documents dont la communicabilité ne fait aucun problème et que la grande majorité de ces refus (70 %) sont des refus implicites, témoignant de l'inertie ou peut-être même du mépris de l'administration pour ce domaine. » (50)

Les difficultés d'accès qui subsistent illustrent soit l'ampleur des résistances, soit l'insuffisance de la sensibilisation de l'appareil administratif à la nécessité de transmettre les informations demandées. On pourrait imaginer, dans chaque administration, la nomination d'un responsable spécialement chargé d'organiser l'accès aux documents produits par cette administration, comme cela se pratique aux États-Unis.

Il faut rappeler, à cet égard, que la loi d'habilitation du 2 juillet 2003, dans le 2° de son article 2, autorise le Gouvernement à prendre par ordonnance toutes dispositions modifiant les règles des procédures administratives non contentieuses, aux fins de « réduire les délais d'instruction des demandes et accélérer la prise de décision, en déterminant les procédures pour lesquelles les autorités administratives et services publics (...) indiquent aux usagers le délai dans lequel est instruite leur demande ».

Les possibilités quasi illimitées que les technologies de la communication offrent aux services publics vont mécaniquement transformer le droit d'accès de l'administré, en permettant aux administrations d'aller au devant de lui et aux citoyens d'entrer plus profondément dans le système administratif. La mise en ligne des données publiques et les possibilités d'exploitation qu'elle permet imposent dès lors la recherche de nouveaux équilibres entre la transparence et la protection des secrets indispensables tant à la garantie des libertés qu'à l'efficacité de l'action administrative, équilibre qu'on retrouve dans l'article 3 du présent projet relatif au développement de l'administration électronique.

La Commission a adopté l'article premier sans modification.

Article 2

Harmonisation des règles de retrait des actes administratifs individuels

Le retrait d'un acte administratif est analogue à une annulation contentieuse en ce sens qu'un acte administratif retiré est anéanti rétroactivement comme l'est un acte annulé. Dans quelles conditions une décision administrative individuelle peut-elle être retirée, c'est-à-dire être « sortie de vigueur » de manière rétroactive ?

Donner une réponse à cette question nécessite de rechercher un équilibre entre le respect du principe de légalité, le maintien de la sécurité juridique pour le bénéficiaire de la décision et la garantie des droits des tiers, et répondre ainsi au souci exprimé, notamment, par M. Daniel Labetoulle, président de la section du contentieux du Conseil d'État, pour lequel « la stabilité des situations juridiques (...) ne coexiste avec le principe de légalité qu'au prix d'accommodements réciproques » (51).

Le caractère délicat de cet équilibre entraîne une multiplicité de situations. Plusieurs alternatives se présentent à l'analyse. Chacune définit un régime particulier, ce qui explique la difficulté de la matière. Ainsi, peut-on distinguer décisions explicites et décisions implicites, le délai de recours et le délai de retrait, les actes qui font l'objet d'une publicité de ceux qui ne font l'objet d'aucun affichage ni publicité. Enfin, se pose la question de la détermination du point de départ du délai de retrait. Cette situation apparaît particulièrement complexe, au point de ne pas permettre au citoyen d'exercer ses droits de la manière la plus claire et la plus sûre possible. Elle appelle donc une simplification, dont l'ampleur justifie une habilitation de dix-huit mois selon l'article 61 du présent projet, mais qui pourrait être utilement réduite à douze mois.

1. Des régimes de retrait disparates

a) L'évolution jurisprudentielle du régime de retrait des décisions individuelles explicites

Avant l'intervention d'une décision récente d'octobre 2001, la jurisprudence antérieure, marquée par la décision Dame Cachet (52), estimait que l'administration pouvait retirer l'acte tant que le délai de recours contentieux ouvert aux tiers n'avait pas expiré ainsi que, en cas de contentieux, pendant toute la durée de l'instance tant que le juge ne s'était pas définitivement prononcé. Par ailleurs, en vertu de la jurisprudence Ville de Bagneux (53), l'administration pouvait retirer d'office à tout moment un acte créateur de droits illégal, notifié au bénéficiaire, en l'absence de publicité à l'égard des tiers - ce qui laisse ouvert le recours contentieux - et alors même qu'aucun recours n'avait été formé par un tiers.

L'évolution jurisprudentielle récente a modifié le régime de retrait des décisions individuelles explicites. Dans sa décision Ternon du 26 octobre 2001 (54), à propos d'une décision d'une collectivité locale et dans un souci de sécurité juridique, le Conseil d'État a modifié le délai dans lequel l'administration pouvait opérer le retrait d'une décision individuelle explicite, créatrice de droits mais illégale. En application de cette jurisprudence, l'administration ne peut plus retirer la décision au-delà d'un délai de quatre mois à compter de son intervention explicite, c'est-à-dire, en l'espèce, non pas à partir de la date de sa réception par le préfet, mais de la signature de l'acte lorsqu'il s'agit d'une décision prise par une seule autorité ou à partir de la date de la délibération lorsque la décision est prise conjointement par plusieurs autorités.

Ce délai s'impose à l'autorité compétente dans tous les cas, y compris dans l'hypothèse où un recours administratif ou juridictionnel a été déposé. Le Conseil d'État a ainsi déconnecté délai de retrait et délai de recours contre une décision individuelle explicite.

b) L'évolution législative du régime de retrait des décisions individuelles implicites

Avant l'intervention de la loi du 12 avril 2000 précitée, le régime juridique applicable en matière de retrait des décisions implicites d'acceptation illégales était gouverné par jurisprudence Ève du Conseil d'État, en date du 14 septembre 1969 (55) : toute possibilité de retrait d'une décision implicite d'acceptation, même illégale, par l'administration qui en est l'auteur ou par l'autorité hiérarchique, est exclue, même pendant le délai de recours contentieux, dès lors que cette décision n'a pas fait l'objet de mesures d'information. Ainsi, l'absence de publicité à l'égard des tiers interdit de faire courir le délai de recours. L'administration se trouve dessaisie dès l'intervention de la décision.

En revanche, lorsque la décision a fait l'objet de mesures de publicité assurant l'information des tiers, elle peut être retirée, si elle est entachée d'illégalité, pendant le délai du recours contentieux ouvert aux tiers et pendant la durée de l'instance si un recours a effectivement été formé (56). Le Conseil d'État a considéré que la solution permettant le retrait à tout moment, c'est-à-dire l'annulation à tout moment par l'autorité administrative, aurait consacré une insécurité juridique excessive au détriment du destinataire de la décision, incitant en outre l'administration à s'abstenir de répondre expressément pour bénéficier de la possibilité de revenir à toute époque sur sa décision d'acceptation.

La loi du 12 avril 2000 précitée est venue clarifier le régime de retrait des décisions implicites d'acceptation entachées d'illégalité. Ainsi, contrairement à la jurisprudence Ève, la loi autorise le retrait de la décision implicite d'acceptation irrégulière, pendant le délai de recours contentieux, lorsque des mesures de publicité sont prévues par un texte et, quand de telles mesures ne sont pas prévues, pendant le délai de deux mois à compter de l'intervention de la décision.

Dans le cas du retrait d'une décision implicite, la question du délai de recours importe. En vertu de l'article 23 de la loi du 12 avril 2000 précitée, une décision implicite d'acceptation peut donc être retirée, pour illégalité, par l'autorité administrative selon trois régimes :

-  retrait pendant le délai de recours ouvert aux tiers lorsque les mesures prévues pour assurer leur information ont été effectivement mises en œuvre ;

-  retrait pendant un délai de deux mois à compter de la date d'intervention de la décision implicite ou, sans délai, à la demande d'un tiers y ayant intérêt, lorsqu'aucune mesure d'information des tiers n'a été mise en œuvre, qu'elle ait été ou non prévue. En l'espèce, l'administration n'agit pas de sa propre initiative mais à la demande d'un tiers dont les intérêts sont lésés ;

-  pendant la durée de l'instance au cas où un recours contentieux a été formé. Il n'est pas besoin de laisser une instance se poursuivre jusqu'à son terme dès lors que la situation juridique peut être stabilisée plus rapidement par le retrait de l'acte en cause (57).

2. La nécessité d'une harmonisation des différents régimes de retrait

Les contraintes sont connues. Toute réforme devra concilier les trois impératifs que sont, d'abord, le respect de l'ordonnancement juridique par le retrait de toute décision illégale, ensuite, la préservation de la stabilité juridique au profit du bénéficiaire de la décision, qui ne doit pas voir sa situation évoluer au gré des décisions administratives contraires et, enfin, le maintien des droits des tiers.

L'exemple du permis de construire, présenté dans l'exposé des motifs, illustre parfaitement cette difficulté. Quand un permis de construire illégal peut-il être retiré ?

-  pendant un délai de quatre mois à compter de la signature de l'arrêté, lorsque le permis est accordé par une décision explicite et pas au-delà en vertu de l'application de la jurisprudence Ternon ;

-  pendant une période de deux mois à compter de la fin du délai d'instruction, si l'administration n'a pas répondu pendant le délai d'instruction et si aucune mesure de publicité n'a été prise ;

-  pendant une période de deux mois à compter de l'affichage, si l'administration n'a pas répondu pendant le délai d'instruction et si le constructeur a affiché le permis ;

-  pendant la durée de l'instance si un recours contentieux a été formé par un tiers dans les deux mois de l'intervention de la décision.

La multiplicité des régimes appelle une harmonisation. Le Gouvernement s'engage à réunir un groupe de travail sous l'égide du Conseil d'État afin de trouver des solutions plus lisibles. Le rapporteur rappelle que, dans le cadre de l'article 38 de la Constitution, il n'est pas interdit au Gouvernement de faire dépendre la teneur des ordonnances des résultats de travaux et d'études dont il ne connaîtra que plus tard les conclusions (58). Enfin, le rapporteur souhaite attirer l'attention sur la nécessité d'assurer une harmonisation de la future ordonnance avec les dispositions adoptées par les deux assemblées lors de la première lecture du projet de loi relatif aux responsabilités locales tirant les conséquences de la jurisprudence Ternon sur les délais de transmission au représentant de l'État des actes des collectivités locales (article 98 bis).

La Commission a adopté l'article 2 sans modification.

Article 3

Développement de l'administration électronique

L'administration électronique, selon l'Organisation de coopération et de développement économiques (ocde), est définie comme « l'usage des technologies de l'information et de la communication et en particulier de l'internet en tant qu'outil visant à mettre en place une administration de meilleure qualité ». Les enjeux du développement de l'administration électronique sont donc considérables en termes de simplification des relations entre les usagers et les citoyens, mais aussi en termes de productivité des services publics. En effet, les économies attendues de ce processus ont été évaluées à 5 milliards d'euros par an (59).

Le Président de la République, lors des vœux des corps constitués, le 7 janvier 2004, a ainsi souhaité qu'« avant la fin de l'année 2006 l'ensemble des démarches puissent être accomplies à distance, par téléphone ou par internet ». Le développement de cette politique exige des modifications législatives. Une première vague de ces modifications devrait être adoptée dans le cadre de la loi d'habilitation du 2 juillet 2003. Le présent article organise la seconde. L'habilitation sera accordée pour neuf mois, à l'exception de la mesure de transposition de règles communautaires pour laquelle le Gouvernement bénéficiera d'une habilitation de douze mois. Pour une plus grande lisibilité, la Commission souhaiterait que l'ensemble de l'habilitation prévue par cet article obéisse à un seul délai, qui pourrait être celui de douze mois.

MESURES DE SIMPLIFICATION PROPOSÉES DANS L'ARTICLE 3

1. Assurer la sécurité des informations échangées entre les usagers et les autorités administratives, ainsi qu'entre les autorités administratives (mise en place d'un référentiel général de sécurité dénommé « Politique de référencement intersectoriel de sécurité »)

2. Simplifier l'exercice des démarches administratives, en permettant aux usagers de les faire par voie électronique

3. Permettre que, dans le cadre des procédures de contrôle, les échanges entre les autorités administratives et les usagers et les échanges entre autorités administratives soient réalisés par voie électronique

4. Mettre à la disposition des usagers un dispositif leur donnant la possibilité de stocker sous forme électronique les documents et données les intéressant et susceptibles d'être transmis, à leur initiative, aux destinataires qu'ils auront désignés

5. Faire en sorte que les usagers puissent déclarer, en une seule opération, leur changement d'adresse aux autorités administratives ainsi que, le cas échéant, à tout organisme chargé d'une mission de service public et à des organismes de droit privé

6. Permettre et favoriser la signature électronique des actes des autorités administratives

7. Transposer la directive 2003/98/CE du Parlement et du Conseil du 17 novembre 2003 concernant la réutilisation des informations du secteur public, ainsi que fixer le cadre juridique relatif à l'accès et à la diffusion, notamment gratuite, des données publiques produites ou collectées par l'État, les collectivités territoriales, les établissements publics ou les organismes de droit public ou privé chargés de la gestion d'un service public

8. Autoriser la constitution de groupements d'intérêt public entre des personnes morales de droit public ou entre des personnes morales de droit public et de droit privé, pour favoriser l'utilisation des technologies de l'information, notamment en vue de développer l'administration électronique ou de gérer des équipements d'intérêt commun dans ce domaine

1. Le développement continu de l'administration électronique

L'administration électronique est au centre de la réforme de l'État depuis moins d'une décennie. Source de meilleurs services rendus aux usagers de l'administration, d'une meilleure efficacité de celle-ci pour un coût global nettement inférieur, l'administration électronique apparaît à la fois comme une opportunité et comme une nécessité. C'est pourquoi les rapports à son propos et au développement des échanges de données se sont multipliés :

-  Valeur juridique des documents conservés sur support photographique numérique de M. Dominique Ponsot pour l'observatoire juridique des technologies de l'information, en septembre 1995 ;

-  L'administration communicante, rapport sur l'échange de données dans l'administration (edi) de M. Rémi Marchand pour la commission de simplification administrative, de novembre 1996 ;

-  Internet et les réseaux numériques, étude remise au Premier ministre par le Conseil d'État en 1998 ;

-  Données personnelles et société de l'information, rapport au Premier ministre de M. Guy Braibant publié au deuxième trimestre 1998 ;

-  Rapport sur l'impact des nouvelles technologies de l'information sur la modernisation de l'État de M. Jean-Paul Baquiast, en juin 1998 ;

-  Internet et les administrations à l'étranger par Bruno Oudet et Bernard Battail pour le commissariat général du plan, en 1998 ;

-  Diffusion des données publiques et révolution numérique de MM. Dieudonné Mandelkern et Bertrand du Marais pour le commissariat général du plan, en octobre 1999 ;

-  L'État et les technologies de l'information et de la communication, Vers une administration « à accès pluriel » de M. Bruno Lasserre, en 2000 ;

-  Pour une administration électronique citoyenne, méthodes et moyens, contribution au débat, rapport au Premier ministre de M. Thierry Carcenac, en 2001 ;

-  Administration électronique et protection des données personnelles, Livre blanc, de MM. Pierre Truche, Jean-Paul Faugère et Patrice Flichy, en 2002 ;

-  L'Hyper-République, bâtir l'administration en réseau autour du citoyen par MM. Pierre de La Coste et Vincent Bénard, en 2003, qui proposent la mise en place d'un plan sur cinq ans.

Des plans et des institutions ont été progressivement définis pour conduire une politique cohérente dans cette matière. La France avait été, avec le minitel, pionnière en matière d'administration électronique. Au début des années quatre-vingt-dix, elle hésite à basculer ses services sur internet. En août 1997, le Premier ministre décide la migration des services de l'État du minitel vers l'internet. En 1998, le Gouvernement place l'administration électronique parmi les six chantiers prioritaires du programme d'action gouvernemental pour l'entrée de la France dans la « société de l'information » (pagsi). Il s'agissait de mettre les technologies de l'information au service de la modernisation des services publics, d'améliorer l'efficacité de l'action des administrations de l'État comme des collectivités locales et la qualité des relations entre celles-ci et leurs usagers. Près de 1,4 milliard d'euros ont été mobilisés sur quatre ans. Le 22 août 2001 était créée, par le décret n° 2001-737, l'Agence pour les technologies de l'information et de la communication dans l'administration (atica) en remplacement de la mission interministérielle de soutien technique pour le développement des technologies de l'information et de la communication dans l'administration qui avait été créée par le décret n° 98-751 du 27 août 1998.

Le Gouvernement issu des élections de 2002 a amplifié cette action en adoptant un plan « RE/SO 2007 » pour une République numérique dans la société de l'information présenté par le Premier ministre, le 12 novembre 2002, qui, après la multiplication d'expérimentations souvent réussies et prometteuses, a insisté sur la coordination des moyens mis en œuvre. Ainsi, en remplacement de l'atica et dans le cadre du plan « RE/SO 2007 », le décret n° 2003-141 du 21 février 2003 portant création de services interministériels pour la réforme de l'État, dans son article 4, a créé l'Agence pour le développement de l'administration électronique (adae), afin de favoriser le développement de systèmes d'information et de communication permettant de moderniser le fonctionnement de l'administration et de mieux répondre aux besoins du public, de proposer au Premier ministre les mesures tendant à la dématérialisation des procédures administratives, à l'interopérabilité des systèmes d'information, ainsi qu'au développement de standards et de référentiels communs et d'assurer, pour le compte du Premier ministre, la maîtrise d'ouvrage des services opérationnels d'interconnexion et de partage des ressources, notamment en matière de transport, de gestion des noms de domaine, de messagerie, d'annuaire, d'accès à des applications informatiques et de registres des ressources numériques.

Le directeur de l'Agence préside un conseil d'orientation qui réunit des représentants des ministres, des collectivités territoriales, des organismes assurant des missions de service public, des usagers et des entreprises, ainsi que des experts. La composition et le fonctionnement du conseil d'orientation sont fixés par arrêté du Premier ministre. Le conseil rend un avis sur les orientations de développement de l'Agence ainsi que sur son programme de travail. Il peut émettre des recommandations sur les actions à mener, en particulier dans le domaine des systèmes d'information et de communication et des téléservices, des logiciels et de l'interopérabilité des systèmes.

Aujourd'hui, il existe d'ores et déjà 200 téléservices publics et 5 500 sites internet publics. Plus de 90 % des formulaires administratifs sont disponibles en ligne (contre 74 % en avril 2002). Plus de 600 000 Français ont payé leurs impôts en ligne en 2003. 50 millions de cartes sesam-Vitale ont été distribuées à ce jour, ce qui permet de traiter par voie électronique plus de 50 % des feuilles de soins. La moitié des demandes de certificat de non-gage nécessaire à la délivrance des cartes grises, soit plus de 2 millions de demandes par an, s'effectue désormais par internet.

Un plan stratégique pluriannuel pour l'administration électronique, baptisé adele, a été lancé au début 2004 et devrait s'achever en 2007. L'objectif est de « rendre l'administration plus efficace, plus proche, plus transparente, plus facile d'accès pour l'ensemble des usagers ». Ce projet s'inscrit dans le prolongement du programme « RE/SO 2007 » précité. Le plan rassemble cent quarante mesures, qui concerneront près de trois cents nouveaux services, reposant sur les principes de simplicité, de sécurité, de confidentialité et de personnalisation. Au terme de ce plan, en 2007, les deux tiers des échanges entre l'administration et les usagers devraient être dématérialisés.

Parmi les nombreuses mesures annoncées figurent la création de portails pour l'emploi, le développement de la formation tout au long de la vie, pour les concours, emplois et offres de stage dans la fonction publique, pour la santé et le social, mais aussi la mise en place de services relatifs au changement d'adresse, au changement de situation familiale, permettant le suivi et la consultation des droits de retraite. Les services en ligne offerts par les caisses d'allocations familiales et par les caisses d'assurance maladie seront étendus. D'autres mesures sont prévues dans le domaine de l'enseignement (espaces numériques de travail de l'élève et de l'étudiant, portails d'inscription aux examens dans l'enseignement...), de l'environnement (appui à la prévision des inondations), des informations routières, du sport, de l'état civil ou encore de la fiscalité. Le vote électronique sera développé.

Les services aux entreprises ne sont pas omis avec l'ouverture d'un espace professionnel, la création d'un numéro d'identification de l'entreprise en ligne, d'un compte fiscal des professionnels et d'une procédure de dédouanement domiciliée. Dans le domaine social, sera créé un dossier « cotisant » en ligne et sera poursuivie la dématérialisation des échanges entre les caisses d'assurance maladie, les professionnels de santé, les fournisseurs et les entreprises. Les associations bénéficieront d'un espace particulier, tandis que sera mis en place un guichet unique des demandes de subventions.

D'autres mesures favoriseront les services destinés aux collectivités territoriales : ouverture des systèmes d'information territoriaux, dématérialisation dans le secteur public local, transmission de statistiques d'état civil et avis électoraux des mairies à l'Institut national de la statistique et des études économiques (insee), infrastructures mutualisées pour permettre aux collectivités locales d'offrir des services d'administration électronique avancés aux citoyens, infrastructure de confiance permettant la dématérialisation des échanges entre les collectivités et les administrations. D'autres encore bénéficieront aux agents publics et aux administrations : portail national pour l'achat public des services de l'État, gestion de parc automobile, modernisation des systèmes d'information des ressources humaines, gestion des crises, risques naturels et technologiques majeurs, gestion du patrimoine immobilier, du logement social.

Le projet adele a également pour objet de mutualiser les services de sécurité des systèmes d'information, de développer les compétences en sécurité des systèmes d'information au sein des administrations, de rendre disponibles les produits de sécurité développés par des acteurs de confiance, de mettre en place une politique de référencement intersectorielle de sécurité (pris).

Dans ce cadre, plusieurs engagements ont été pris. Les données personnelles, utiles à la mise en place de relations électroniques entre l'administration et les usagers, ne seront pas centralisées dans une base de données unique. Pour les services qui ne requièrent pas d'identification de l'usager, les démarches en ligne préserveront l'anonymat du demandeur. Il n'y aura pas de numéro d'identification unique, les identifiants par secteur administratif seront maintenus, selon les souhaits exprimés par la commission nationale de l'informatique et des libertés (cnil) dans sa position sur le plan adele (60). Les échanges de données non prévus par la loi pourront être autorisés par l'usager à sa demande expresse lorsque ceux-ci permettront de simplifier ses démarches administratives. Pour accéder aux services faisant appel à des données sensibles, l'administration mettra à disposition des usagers des outils d'identification fiables et simples d'emploi. Les citoyens seront libres du choix des outils - carte unique pour plusieurs services ou une carte par service - qu'ils pourront utiliser pour accéder aux services de l'administration électronique à distance.

La sécurité des systèmes d'information sera renforcée pour accroître le niveau de sécurité des téléservices. La transparence dans le suivi des dossiers sera favorisée, en développant notamment les accusés de réception en ligne. Après expérimentation, il sera proposé à chaque usager un espace administratif personnel. La création d'un tel espace sera soumise à l'avis de la cnil. Cette personnalisation permettra à l'usager de contrôler l'avancée de ses démarches, les échanges entre administrations le concernant et de recevoir des informations générales ou personnelles sur les sujets qui l'intéressent. Les citoyens décideront des données qui y figurent et de la manière dont elles pourront circuler pour faciliter leurs démarches. L'usager pourra à tout moment demander la radiation de son espace administratif personnel.

2. L'encadrement légal progressif de l'administration électronique

La cnil estime que « le développement des téléservices, dès lors qu'ils peuvent permettre de simplifier les démarches administratives et de rapprocher le citoyen de son administration ne peut que rencontrer (sa) faveur ». Cette avancée doit néanmoins se faire dans un cadre juridique protecteur de la liberté privée. Des mesures législatives ont d'ores et déjà été adoptées. D'autres doivent être prises.

Cette évolution s'inscrit dans la logique de l'affirmation progressive du contrôle des personnes sur leurs données personnelles, le droit d'opposition cédant progressivement le pas à un devoir pour les opérateurs de fichiers de recueillir le consentement exprès des personnes, comme l'ont souligné MM. Pierre Truche, Jean-Paul Faugère et Patrice Flichy dans leur Livre blanc sur l'administration électronique et la protection des données personnelles de 2002. Ces auteurs considèrent que « la cnil et la loi actuelle ne s'opposent en rien au développement de l'administration électronique (...) dès lors que des garanties suffisantes sont apportées (finalité, chiffrement, signature, information et droit d'accès) ».

Deux impératifs en apparence contradictoires doivent être conciliés ; la simplification des démarches pour les usagers, ce qui suppose de décloisonner les services administratifs, de fluidifier les échanges sans que l'usager soit systématiquement réinterrogé pour des pièces qu'il a déjà fournies, d'une part, et le respect de la protection des données personnelles, ce qui peut conduire, au contraire, à limiter des interconnections entre administrations, d'autre part. Un cadre législatif est venu progressivement assurer cette conciliation. Il s'agit également de lutter contre deux peurs : celle suscitée par une technologie qui viendrait renforcer le sentiment de domination des individus par une administration omnisciente et omniprésente ; la perte d'humanité dans les relations et l'absence de garantie d'une bonne réception, conservation et utilisation des données individuelles.

a) La multiplication des mesures législatives et réglementaires

Plusieurs textes ont déjà réglé certaines questions.

La loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés soumet à un contrôle strict les fichiers administratifs. Elle interdit aux administrations de croiser, dans une certaine mesure, les informations qu'elles possèdent, ce qui a pour conséquence de multiplier les demandes d'information redondantes adressées aux administrés.

La loi n° 94-126 du 11 février 1994 relative à l'initiative et à l'entreprise individuelle, dans son article 4, a défini le principe selon lequel toute déclaration d'une entreprise à une administration peut être faite par voie électronique.

Le décret n° 99-68 du 2 février 1999 (61) pris en application du pagsi a encouragé la mise en ligne des formulaires administratifs. Dans le cadre de ce texte, tout nouveau formulaire doit être accessible par internet. Les formulaires ainsi disponibles sont opposables aux administrations, sous réserve que leur contenu n'ait pas été altéré par l'utilisateur.

La loi n° 2000-230 du 13 mars 2000 portant adaptation du droit de la preuve aux technologies de l'information et relative à la signature électronique a reconnu la validité juridique de la signature électronique au même titre que la signature manuscrite et a instauré une présomption de fiabilité en faveur des signatures électroniques. Tout dossier mal aiguillé devrait être réorienté par l'administration elle-même en vertu du principe posé par l'article 20 de la loi « dcra » du 12 avril 2000 en vertu duquel « lorsqu'une demande est adressée à une autorité administrative incompétente, cette dernière la transmet à l'autorité administrative compétente et en avise l'intéressé ». Cette obligation impose de développer les échanges électroniques entre administrations.

Le 29 novembre 2001, la cnil a émis une recommandation portant sur la diffusion de la jurisprudence sur l'internet et a invité les diffuseurs à « anonymiser » les décisions publiées gratuitement. Elle a également invité le Gouvernement à ne pas diffuser par voie électronique certains actes nominatifs, tels que les décrets portant naturalisation, réintégration dans la nationalité française, mention d'enfant mineur bénéficiant de l'effet collectif attaché à l'acquisition de la nationalité française pour les parents et francisation des noms et prénoms, ou les décrets portant changement de nom et les arrêts de la Cour de discipline budgétaire et financière.

Une référence à internet et au courrier électronique a été introduite dans notre droit électoral par le décret n° 2002-105 du 25 janvier 2002 (articles R. 249 et R. 277 du code électoral) en ce qui concerne la mise à disposition des électeurs des bulletins de vote ou circulaires. Des mesures allant dans le même sens ont également été définies pour l'obtention de documents d'état civil par exemple. De même, les déclarations d'impôt peuvent désormais se faire par internet, les contribuables se voyant attribuer un certificat de sécurité.

Le décret n° 2002-1064 du 7 août 2002 a créé un service public de la diffusion du droit par l'internet, permettant l'ouverture du site « Légifrance ». Ce service a pour objet de faciliter l'accès du public aux textes en vigueur ainsi qu'à la jurisprudence. Il met gratuitement à la disposition du public la plus grande partie du corpus juridique, ainsi que les décisions et arrêts du Conseil constitutionnel, du Conseil d'État, de la Cour de cassation et du Tribunal des conflits, ceux des arrêts et jugements rendus par la Cour des comptes et les autres juridictions administratives, judiciaires et financières qui ont été sélectionnés selon les modalités propres à chaque ordre de juridiction, les arrêts de la Cour européenne des droits de l'homme et les décisions de la Commission européenne des droits de l'homme et les décisions de la Cour de justice des Communautés européennes et du tribunal de première instance des Communautés européennes. Pour piloter ce service, il a été créé, auprès du Premier ministre, un comité du service public de la diffusion du droit par l'internet.

Le projet de loi pour la confiance dans l'économie numérique, adopté définitivement le 13 mai dernier, a permis de définir des notions précises, notamment dans le domaine de la responsabilité des hébergeurs ou sur la mise en place de cryptage. Le projet de loi relatif à la protection des personnes physiques à l'égard des traitements de données à caractère personnel et modifiant la loi du 6 janvier 1978 précitée, adopté en deuxième lecture par notre assemblée le 29 avril 2004, est venu préciser le droit applicable au traitement des données personnelles, conformément aux exigences de la directive 95/46 CE du 24 octobre 1995 (62) dont la transposition devait être effectuée par les États membres avant le 24 octobre 1998.

Ce projet de loi prévoit ainsi de distinguer les régimes des formalités préalables en fonction de la dangerosité, supposée ou réelle, des traitements, que ces traitements soient mis en œuvre par les personnes morales de droit public - traitements qui doivent déjà être soumis à la procédure de l'autorisation préalable de la cnil - ou par des personnes morales de droit privé. Hormis ces cas de dangerosité, la déclaration préalable à la cnil devient la formalité préalable de droit commun, avec en contrepartie le renforcement des pouvoirs d'investigation et de sanction de la commission.

Le projet de loi, dans son article 4, modifiant l'article 27 de la loi du 6 janvier 1978, prévoit de soumettre à la procédure de contrôle préalable de la cnil, « d'une part, les traitements mis en œuvre pour le compte de l'État et portant sur des données biométriques nécessaires à l'authentification ou au contrôle de l'identité des personnes physiques et, d'autre part, les traitements mis en œuvre par l'État aux fins de mettre à disposition des usagers un ou plusieurs services par la voie électronique afin de favoriser le développement de " l'administration électronique " et, ce faisant, contribuer à l'amélioration du service public » (63).

Le projet relatif aux responsabilités locales pose un nouveau jalon en autorisant, dans son article 98 ter, la transmission au représentant de l'État par voie électronique des actes des collectivités territoriales. Une telle transmission est déjà en cours d'expérimentation au ministère de l'intérieur. Elle sera étendue fin 2004 dans plusieurs départements aux collectivités qui ont demandé à participer à cette expérimentation. Un décret en Conseil d'État viendra préciser les modalités d'une telle transmission, qui sera désormais fondée sur une disposition législative, pour les actes des communes (article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales), des départements (article L. 3131-1) et des régions (article L. 4141-1).

Cette disposition reprend les termes de l'article 28 de la loi du 2 juillet 2003 habilitant le Gouvernement à simplifier le droit (voir infra) en les rendant d'application directe. Comme l'a relevé la mission menée par diverses inspections sur l'audit du contrôle de légalité, à propos de ce projet de télétransmission, « il est non seulement économique en termes de réception des actes - ceci est presque accessoire - mais surtout nécessaire à une gestion moderne, moins coûteuse et plus sûre, de procédures juridiques qui font intervenir plusieurs agents de services différents dans des délais stricts » (64). Il reste deux difficultés principales : certains actes sont complexes et leur format rend difficile leur télétransmission ; toutes les collectivités locales n'ont pas la capacité technique de développer les moyens exigés.

b) Les apports de la loi d'habilitation du 2 juillet 2003

La loi du 2 juillet 2003 habilitant le Gouvernement à simplifier le droit comprend six mesures destinées à développer l'administration électronique.

Dans le d) de son article 2, il est prévu de simplifier les démarches des usagers auprès des administrations de l'État, des collectivités territoriales, des établissements publics qui en relèvent, des organismes de sécurité sociale et des autres organismes chargés d'une mission de service public, en organisant, dans le respect des règles de protection de la liberté individuelle et de la vie privée établies par la législation relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés, la transmission de documents entre les autorités administratives et services publics.

Dans son article 4, la loi du 2 juillet 2003 prévoit une simplification et une harmonisation des règles relatives aux conditions d'entrée en vigueur des lois, ordonnances, décrets et actes administratifs, ainsi que les modalités selon lesquelles ces textes sont publiés et portés à la connaissance du public, en prenant en compte les possibilités offertes par les technologies de l'information et de la communication. Sur ce fondement, l'ordonnance n° 2004-164 du 20 février 2004 relative aux modalités et effets de la publication des lois et de certains actes administratifs a prévu que seront publiés au Journal officiel, mis à la disposition du public sous forme électronique de manière permanente et gratuite (65), les lois, les ordonnances, les décrets et, lorsqu'une loi ou un décret le prévoit, les autres actes administratifs. Cette publication est assurée, le même jour, dans des conditions de nature à garantir leur authenticité, sur papier et sous forme électronique.

En ce qui concerne les actes individuels, un décret en Conseil d'État pris après avis de la cnil définira les actes, notamment relatifs à l'état et à la nationalité des personnes, qui, en l'état des techniques disponibles, ne doivent pas faire l'objet d'une publication sous forme électronique. Un décret en Conseil d'État définira également les catégories d'actes administratifs dont, eu égard à leur nature, à leur portée, et aux personnes auxquelles ils s'appliquent, la publication au Journal officiel sous forme électronique suffit à assurer l'entrée en vigueur. Pourraient ainsi faire l'objet d'une telle dématérialisation les actes dont la publication a pour seul objet de faire courir le délai à l'égard des tiers et qui concernent une catégorie de personnes dont l'équipement informatique leur donne accès à internet.

Dans le 5° de son article 15, la loi du 2 juillet 2003 précitée prévoit d'étendre le système de transmission électronique en vigueur pour la branche maladie (sesam-Vitale) aux prestations de la branche accidents du travail et maladies professionnelles. Introduite dans la loi à l'initiative du Sénat, cette disposition a servi de fondement à l'article 2 de l'ordonnance n° 2004-329 du 15 avril 2004 allégeant les formalités applicables à certaines prestations sociales qui a donné une base légale à la transmission, qui existait déjà dans les faits, des informations relatives aux accidents du travail et aux maladies professionnelles par les professionnels.

Assimilable à une mesure de développement de l'administration électronique, le vote électronique a été autorisé par le 2° de l'article 19 de ladite loi pour les élections aux chambres de commerce et d'industrie, aux chambres de métiers, aux chambres d'agriculture, aux tribunaux paritaires des baux ruraux et pour les élections prud'homales. Cette disposition a été effectivement mise en place pour les élections aux chambres de commerce et d'industrie (article 6 de l'ordonnance n° 2003-1067 du 12 novembre 2003 relative à l'élection des membres des chambres de commerce et d'industrie, à la prorogation des mandats des délégués consulaires et modifiant le code de commerce, en particulier son article L. 713-11) et aux élections des membres des chambres de commerce et d'industrie et aux élections des délégués consulaires (article 6 de l'ordonnance n° 2004-328 du 15 avril 2004 relative à l'élection des délégués consulaires et des juges des tribunaux de commerce modifiant l'article L. 713-15 du code de commerce).

L'article 28 de cette loi, introduit à l'initiative de l'Assemblée nationale en première lecture, a autorisé le Gouvernement à prendre par ordonnance toutes mesures nécessaires pour développer l'utilisation des technologies de l'information afin de simplifier non seulement les conditions de fonctionnement des collectivités territoriales et des autorités administratives, mais aussi, dans le cadre du contrôle de légalité, les procédures de transmission des actes des collectivités territoriales et des autorités administratives soumis au contrôle du représentant de l'État dans le département.

3. Une nouvelle étape

L'administration électronique est un bon moyen, pour les services publics, de prendre en charge leur propre complexité. Le présent article met en œuvre quelques unes des mesures inscrites dans le plan pluriannuel adele, assurant la compatibilité entre développement des services en ligne proposés par les autorités publiques, sécurité juridique et technique, respect du secret professionnel et protection de la vie privée.

La cnil, dans sa délibération portant avis sur les dispositions relatives au développement de l'administration électronique de l'avant-projet de loi habilitant le Gouvernement à simplifier le droit par voie d'ordonnances (66), a relevé à cet égard que l'ensemble des dispositions dont elle avait été saisie « n'appelle pas d'objection de principe au regard des principes de protection des données à caractère personnel mais qu'elle devra être consultée sur les dispositions des ordonnances qui préciseront les mesures envisagées et qui seront susceptibles d'intéresser la protection des droits et libertés des personnes à l'égard des traitements de données à caractère personnel ».

a) L'encadrement des téléprocédures

Le présent article, dans les alinéas 1° à 7° prévoit à la fois le développement des téléprocédures - comme échanges dématérialisés de formalités entre les services publics, leurs partenaires et les usagers -, et la mise en place de mécanismes garantissant la sécurité des échanges. Dans l'état du droit, la conception de la sécurité reste très parcellaire. Chaque service public qui développe un téléservice est obligé de prévoir la sécurité juridique dans le périmètre de ce téléservice.

- Le développement des téléprocédures

Sur le plan européen, les priorités fixées portent sur l'accès dématérialisé aux services publics de base et aux marchés publics. Lors du Conseil européen de Lisbonne des 23 et 24 mars 2000, le Conseil a invité « les États membres à assurer un accès généralisé par voie électronique à tous les services publics de base d'ici à 2003 ». Il demande également de « prendre les mesures nécessaires pour que, d'ici à 2003, les marchés publics, tant communautaires que nationaux, puissent être passés en ligne ». Dans le cadre du programme « e-Europe 2000 », la Commission européenne a mis au point une liste d'indicateurs d'administration en ligne applicables à vingt services publics destinés aux particuliers et aux entreprises. Ces indicateurs visent à mesurer les progrès accomplis dans la fourniture des services en ligne, à l'aide d'un cadre en quatre étapes et d'une liste exhaustive de services à suivre, et à faciliter les comparaisons entre pays.

Sur le plan national, quatre étapes peuvent être distinguées. Les premières applications ont eu lieu dans les années 1980-1990. Les particuliers ont pu utiliser le minitel pour certaines démarches, à l'exemple du système Ravel de préinscription dans les universités. Pour les entreprises, diverses procédures, notamment dans le domaine financier, ont été accessibles par réseau, à l'exemple de la déclaration d'échange de biens. Puis, un début d'utilisation d'internet s'est opéré dans la seconde moitié des années 1990. La publication du pagsi a entraîné l'ouverture du site « Admifrance » et la généralisation des sites internet publics, ainsi que la numérisation et la mise en ligne des formulaires.

Dans un troisième temps, le comité interministériel pour la réforme de l'État, réuni le 12 octobre 2000, a donné une nouvelle impulsion au développement des téléprocédures. En novembre 2001, les autorités publiques ont engagé la généralisation des téléservices d'ici à 2005, ainsi que la création, à cette échéance, d'un point d'entrée personnalisé offrant à chaque usager un tableau de bord et une interface unique pour gérer l'ensemble de ses démarches en cours et à venir. Il s'agit à la fois de permettre à l'usager d'obtenir les formulaires en ligne, de remplir les formulaires à l'écran et de télétransmettre les formulaires informatisés, voire d'utiliser une application interactive. La procédure est entièrement dématérialisée et permet à l'usager de ne donner que les informations correspondant à sa démarche et à sa situation. Il reçoit un accusé de réception et un numéro de dossier. L'information est directement intégrée et traitée par l'administration.

La quatrième étape est constituée par la création de l'adae et par le lancement du plan adele. Aujourd'hui, 15 % des procédures peuvent être faites par voie électronique (téléTVA, téléIR, sesam-Vitale, ducs-I). L'objectif, fixé dans le plan adele, est d'atteindre les deux tiers des procédures en 2006 et la totalité en 2007. Tout d'abord, le service rendu à l'usager est amélioré compte tenu de la rapidité des échanges. Ensuite, les téléprocédures représentent un gage de plus de simplicité dans les démarches administratives par l'allégement des charges et des formalités. Elles permettent de réduire la communication de pièces justificatives non dématérialisables. Elles impliquent une réduction des coûts grâce aux économies de papier, de photocopies, d'affranchissement et de déplacements qu'elles supposent. Enfin, elles permettent aux usagers d'effectuer les démarches administratives sans subir les contraintes d'horaires des services publics ou d'éloignement géographique. Elles constituent un réel facteur de transformation et de modernisation des administrations qui doivent rationaliser leurs modes de fonctionnement.

Ainsi, selon une logique déjà à l'œuvre dans la loi d'habilitation du 2 juillet 2003, un service administratif, quel qu'il soit (État, collectivité locale, établissement public) ne devrait plus demander à l'usager un renseignement ou une pièce qu'un autre service possède déjà, mais devrait le demander directement à ce service. Il apparaît donc légitime de prévoir des situations dans lesquelles l'usager, dès lors qu'il aurait communiqué une information à une administration, en signalant par exemple son changement de situation familiale, puisse l'autoriser à la transmettre à d'autres administrations dès lors que celles-ci sont habilitées à la détenir, plutôt que d'avoir à produire lui-même cette information auprès de ces dernières.

Dans sa position sur le plan adele (67), la cnil a eu l'occasion de préciser que « dans les cas où la loi rend obligatoire l'échange d'informations entre administrations, que ce soit à des fins d'appréciation de droits ou d'exécution d'obligations en particulier de contrôle (exemple des échanges de fichiers entre les caisses d'allocations familiales et la direction générale des impôts), l'accord de l'usager n'a pas à être requis et n'aurait d'ailleurs aucune portée. Lorsque la fourniture d'une information conditionne l'obtention d'un droit, le demandeur n'a en effet pas d'autre choix que d'" accepter " l'échange d'information entre administrations. Le refus de transmission entraînerait ipso facto le rejet de la demande. Il doit cependant être clairement informé de cet échange. » Elle ajoute qu'« en revanche, l'accord explicite de l'usager pour l'échange direct d'informations entre administrations doit être recueilli dès lors qu'il dispose d'un vrai choix et sous réserve que les textes en vigueur le permettent ou tout au moins ne prévoient pas de disposition interdisant l'échange ».

Le développement des procédures par voie électronique, prévue par le 2° du premier paragraphe de cet article, nécessite, en effet, d'imposer aux administrations une obligation d'échanges de données. Deux voies sont possibles : soit énoncer un principe général du droit en vertu duquel la transmission d'un document à une administration suffit à déterminer l'information de toutes les autres ; soit, de manière plus modeste, organiser un échange d'informations obligatoires par type de matière ou de procédure (par exemple, déménagement, mariage, naissance). Cette dernière sera privilégiée.

Le 3° du premier paragraphe de cet article permettra, en contrepartie, à l'administration de transmettre des informations sécurisées aux usagers, informations dont la validité juridique sera reconnue malgré leur dématérialisation. Il s'agira, par exemple, de permettre la notification par l'administration d'un contrôle fiscal par voie électronique, sans que cette modalité n'entache la régularité de l'opération. Cette disposition doit avoir uniquement pour but d'autoriser les autorités administratives, dans le cadre des procédures de contrôle dont elles ont la charge, d'obtenir des usagers concernés, par voie électronique, les informations requises sur demande préalable et également d'accomplir par voie électronique des actes de procédure liés à l'exercice des contrôles. Devront être résolues les questions de l'accusé de réception et de l'horodatage, qui fait office en matière de téléprocédures de cachet de la poste faisant foi.

- La sécurisation des échanges entre les usagers et l'administration

Quelle que soit la voie choisie, il convient d'assurer la sécurité des informations échangées entre les usagers et les autorités administratives, ainsi qu'entre les autorités administratives. Dans ce but, le projet adele (mesure n° 119) a prévu la mise en place d'un référentiel général de sécurité dénommé « Politique de référencement intersectoriel de sécurité » (pris), qui consiste, notamment, à établir un référentiel ou grille de recommandations définissant les niveaux d'exigences en termes de sécurité des services portant sur l'identification des usagers, la signature, la confidentialité, l'archivage ou encore l'horodatage.

Cette réforme, fondée sur le 1° du premier paragraphe du présent article, obligera les autorités administratives qui offrent des téléservices à exiger un niveau de sécurité qui se réfère à la grille, et les prestataires de services de sécurité ainsi que les fournisseurs de produits de sécurité, qui souhaitent être agréés par les autorités administratives, à respecter les exigences de cette grille. L'usager qui utilise un produit ainsi référencé pour effectuer une démarche administrative par voie électronique ne pourra voir sa demande refusée. La pris pourra être également utilisée pour la définition de politiques de sécurité ou de spécifications techniques par le secteur privé. Elle s'appliquera dans les échanges d'informations par voie électronique entre autorités administratives.

Les mesures prises sur ce fondement devront respecter les dispositions de l'article 17 de la directive n° 95/46/CE du Parlement européen et du Conseil du 24 octobre 1995 relative à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données, qui confie au responsable la tâche de prendre des mesures de sécurité techniques et organisationnelles suffisantes contre la destruction accidentelle ou illicite, la perte accidentelle, l'altération, la diffusion ou l'accès non autorisés, notamment lorsque le traitement comporte des transmissions de données dans un réseau, ainsi que contre toute autre forme de traitement illicite. Si le responsable fait appel à un sous-traitant, il doit veiller à choisir un sous-traitant offrant des garanties suffisantes relativement aux mesures de sécurité techniques et organisationnelles concernant le traitement à effectuer et il doit s'assurer du respect de ces mesures. Ces obligations doivent être inscrites dans un contrat écrit. Devront également être respectées les prescriptions de l'article 29 de la loi du 6 janvier 1978 qui engage toute personne ordonnant ou effectuant un traitement d'informations nominatives vis-à-vis des personnes concernées « à prendre toutes précautions utiles afin de préserver la sécurité des informations et notamment d'empêcher qu'elles ne soient déformées, endommagées ou communiquées à des tiers non autorisés ». Pour ces raisons, il conviendra d'associer la cnil à la définition de la pris.

- La création d'un compte personnel

MM. Pierre Truche, Jean-Paul Faugère et Patrice Flichy, dans leur rapport intitulé Administration électronique et protection des données personnelles, remis en 2002, ont relevé que la nécessité d'unifier l'accès aux services publics avait conduit à créer, dans un premier temps, un portail « www.service-public.fr », la seconde étape étant celle de la mise en place d'un « point d'entrée » donnant accès, sous la forme d'un « compte », personnalisable, à l'ensemble des téléservices, à travers un système de contrôle d'accès (identification). « Compte citoyen », « compte administratif », « guichet en ligne », « guichet unique », « portail personnalisé », quelle soit sa dénomination, cette solution a été mise en œuvre par les administrations irlandaise avec Public Services Broker, britannique avec Government Gateway, suédoise avec Government E-Link. Elle a également été retenue par le comité interministériel pour la réforme de l'État du 15 novembre 2001 avec le projet « mon.service-public.fr. »

Le projet adele, s'inscrivant dans la continuité de cette initiative, a prévu la création d'un espace personnel (mesure n° 33), qui exige certaines modifications législatives autorisées par le 4° du premier paragraphe du présent article. Il s'agit d'éviter aux usagers de devoir fournir régulièrement les mêmes informations et pièces justificatives à différentes administrations, ce qui implique, d'une part, que les données récurrentes (nom, adresse, état civil) puissent être conservées dans un espace de stockage adéquat, et, d'autre part, que l'usager puisse avoir la maîtrise de ses données personnelles. Le mécanisme qui sera mis en place pourra s'inspirer du modèle des hébergeurs de données personnelles de santé. La cnil, dans sa délibération précitée, estime que le champ de cet échange d'informations doit être limité à la possibilité qui est donnée aux administrations « d'obtenir auprès des usagers concernés, par voie électronique, les informations requises sur demande préalable et également d'accomplir par voie électronique des actes de procédure liés à l'exercice des contrôles » et non permettre l'interconnexion de fichiers (68). Elle estime, par ailleurs, que « les dispositions de l'ordonnance devraient indiquer précisément les procédures de contrôle concernées et fixer les modalités d'interrogation et de transmission des informations ».

Le projet de loi fait référence à la seule responsabilité des usagers. Faute de préciser cette notion, il faudra s'interroger sur l'étendue de cette responsabilité : il appartient à l'usager, dans le cadre de ce dispositif, de déterminer à quelle administration il transmettra telle ou telle donnée. Cependant, il ne semble pas que l'usager puisse être également tenu responsable du contenu des informations transmises dès lors qu'il s'agirait de documents préalablement transmis par une autre administration ou encore en cas de mauvaise transmission ou de divulgation liée à une sécurité insuffisante du réseau.

Parallèlement, il est prévu de créer un point d'entrée unique et personnalisé pour que chaque citoyen puisse choisir les informations administratives qui l'intéressent, accéder directement aux services personnalisés qu'il aura sélectionnés et recevoir directement des informations ou des alertes personnelles. Ce service sera accessible depuis le portail « service-public.fr » et offrira à tout citoyen la possibilité de se constituer une page d'accueil personnelle pour accéder à l'ensemble des téléservices publics.

- La mise en place d'un service de changement d'adresse

Le projet adele prévoit la mise en place d'un service unique de changement d'adresse (mesure n° 4). 10 % de la population déménage chaque année. Les formalités administratives consécutives peuvent s'avérer complexes. L'usager pourrait choisir l'organisme administratif auprès duquel il déclarera son ancienne adresse, sa nouvelle adresse et les personnes concernées par le déménagement. Cette déclaration pourrait être faite dans un premier temps au guichet puis dans un second temps sur internet. L'usager pourrait sélectionner les organismes qu'il souhaite informer. Les services administratifs concernés lui confirmeraient la prise en compte de sa demande.

La première version de ce service ne concernerait que certaines administrations et services publics et serait applicable à la seule résidence principale. Les autres motifs de changement d'adresse (résidence secondaire, par exemple) et les organismes, y compris privés, susceptibles d'être informés seront intégrés progressivement. Selon le plan adele, les premiers organismes pouvant être sélectionnés sont la Caisse nationale des allocations familiales (cnaf), la Caisse nationale de l'assurance vieillesse des travailleurs salariés (cnavts), la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés (cnamts), l'Union nationale interprofessionnelle pour l'emploi dans l'industrie et le commerce (unedic), le service des cartes grises, la direction générale des impôts, la direction générale de la comptabilité publique et la direction du service national pour la journée d'appel de préparation à la défense.

C'est pourquoi le 5° du premier paragraphe de cet article habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance toutes les mesures législatives nécessaires à la mise en place d'un tel service commun de changement d'adresse. Cette habilitation prolonge celle accordée sur le fondement du d) du 1° de l'article 2 de la loi du 2 juillet 2003 (69).

- La signature électronique

Les procédés modernes de transmission électronique posent la question de la fiabilité des indications ou des décisions : preuve de la date, de la signature, de l'authenticité de l'acte. L'administration devra sécuriser les documents en vue de garantir l'identité du signataire et l'intégrité du contenu.

Avant même la reconnaissance juridique de la signature électronique, la cnil s'était prononcée favorablement, en 1998, sur l'utilisation de la carte du professionnel de santé, pour signer, de façon électronique, les feuilles de soins télétransmises aux caisses de sécurité sociale. Elle a aussi fortement recommandé l'utilisation de la signature électronique pour la mise en œuvre des télédéclarations fiscales. Le recours systématique à des procédés de signature électronique ne constitue pas cependant, pour la cnil, une condition préalable à la mise en place des téléprocédures (70). La plupart des téléservices publics mis en œuvre actuellement reposent sur des dispositifs d'identification et d'authentification « classiques » reposant sur un code d'identification (qui peut être le numéro d'identification attribué par l'organisme) et un mot de passe, généralement adressé sous pli confidentiel et que l'usager peut changer à sa guise.

Progressivement, la signature électronique a été introduite dans notre droit. La directive 1999/93/CE du Parlement européen et du Conseil en date du 13 décembre 1999 relative au cadre communautaire pour les signatures électroniques dispose que les signatures électroniques seront utilisées dans le secteur public au sein des administrations nationales et communautaires et dans les communications entre lesdites administrations ainsi qu'avec les citoyens et les opérateurs économiques, par exemple dans le cadre des marchés publics, de la fiscalité, de la sécurité sociale, de la santé et du système judiciaire. La recevabilité de la preuve, l'authentification et l'intégrité du message et encore l'identification de l'auteur d'échanges dématérialisés s'appuient sur l'utilisation d'une signature électronique.

Conformément aux exigences communautaires fixées par la directive précitée, la loi du 13 mars 2000 précitée portant adaptation du droit de la preuve aux technologies de l'information et relative à la signature électronique établit que l'écrit sous forme électronique est admis en preuve au même titre que l'écrit sur support papier, sous réserve que puisse être dûment identifiée la personne dont il émane et qu'il soit établi et conservé dans des conditions de nature à en garantir l'intégrité. Par ailleurs, la loi, introduisant un article L. 1314-6 dans le code civil, dispose que, lorsque la signature, dont le rôle est de conférer son authenticité à un acte, est électronique, elle consiste en un procédé fiable d'identification garantissant son lien avec l'acte auquel elle s'attache. La fiabilité de ce procédé est présumée, jusqu'à preuve contraire, lorsque la signature électronique est créée, l'identité du signataire assurée et l'intégrité de l'acte garanti, dans des conditions fixées par le décret n° 2001-272 du 30 mars 2001 pris pour l'application de l'article 1316-4 du code civil et relatif à la signature électronique. Ces compétences de certification sont exercées sous l'autorité du Premier ministre, en vertu du décret n° 2001-694 du 31 juillet 2001 portant création de la commission interministérielle pour la sécurité des systèmes d'information.

Dans le cadre du projet adele (mesure n° 76), il est prévu de développer des services pour l'agent public tels que l'accès à l'espace « agent public » ou l'espace professionnel qui vont nécessiter la mise en œuvre de solutions d'identification des agents les utilisant pour pouvoir s'assurer de leurs droits. Cette mesure passe, notamment, par la création d'une carte qui pourrait permettre la signature de pièces par les agents dans le cadre de la dématérialisation de certaines procédures. C'est pourquoi, le présent article, dans le 6° de son premier paragraphe, permettra de donner une validité juridique à la signature et au contreseing électronique des actes administratifs, ainsi qu'aux accusés de réception émis sous forme électronique par l'administration.

b) L'accès et la diffusion des données publiques

- Une question relativement ancienne

La question de la diffusion des données publiques est relativement ancienne au regard du développement de l'administration électronique. La circulaire du 14 février 1994 relative à la diffusion des données publiques, dite « circulaire Balladur », a posé la règle selon laquelle la diffusion des données publiques entre incontestablement dans les missions du service public. La numérisation de ces données pose le problème de la diffusion sous un jour nouveau en raison de l'instantanéité, de l'extension sans limite et du faible coût de la diffusion, ainsi que de l'interactivité que permettent les nouvelles techniques de l'information et de la communication. Par leur biais, la distinction entre accès et diffusion s'efface. En conséquence, si les services publics se voient obligés, dans certaines conditions, de permettre l'accès aux informations qu'ils détiennent, alors cette obligation se transforme en obligation de les diffuser, comme le relevait le rapport sur la Diffusion des données publiques et révolution numérique de MM. Dieudonné Mandelkern et Bertrand du Marais précité d'octobre 1999.

Les modalités de communication des documents administratifs sont actuellement régies par le décret n° 2001-493 du 6 juin 2001 pris pour l'application de l'article 4 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 et relatif aux modalités de communication des documents administratifs et par l'arrêté du 1er octobre 2001 relatif aux conditions de fixation et de détermination du montant des frais de copie d'un document administratif. Il est prévu que toute personne qui demande la copie d'un document administratif dans les conditions prévues par la loi du 17 juillet 1978 peut obtenir cette copie soit sur papier, soit sur un support informatique identique à celui utilisé par l'administration (disquette, cédérom), soit enfin par messagerie électronique. Outre les frais d'envoi postal, les frais correspondant au coût de reproduction du document (coût du support fourni au demandeur, coût d'amortissement et de fonctionnement du matériel utilisé) peuvent être mis à la charge du demandeur dans la limite de 0,18 euro par photocopie noir et blanc, 1,83 euro pour une disquette et 2,75 euros pour un cédérom.

Si la mise en ligne des données publiques non essentielles pourrait de la même façon donner lieu à tarification, laquelle prendrait notamment en compte une contribution aux frais de maintien du système informationnel, la mise à disposition des données publiques essentielles devrait quant à elle respecter le principe de gratuité. Le Conseil d'État, dans sa décision Société cegedim du 29 juillet 2002, a relevé que, lorsque les données publiques peuvent être regardées, au sens des lois sur la propriété littéraire et artistique, comme une œuvre de l'esprit, la personne publique peut percevoir des droits privatifs à l'occasion de la communication de ces données en vue de leur commercialisation. Mais ces droits ne peuvent faire obstacle, par leur caractère excessif, à l'activité concurrentielle d'autres opérateurs économiques. Cette gratuité des « données essentielles » figurait d'ailleurs dans le projet de loi sur la société de l'information (lsi), déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale le 14 juin 2001, mais qui ne dépassa pas le stade de son renvoi en commission des Affaires culturelles. Ce projet de loi, qui modifiait la loi du 17 juillet 1978, prévoyait, en effet, que « les services et établissements publics à caractère administratif de l'État mettent gratuitement à la disposition du public, sur des sites accessibles en ligne, les données essentielles qu'ils détiennent (...). Ces données peuvent être gratuitement réutilisées et diffusées (...). »

Le Parlement européen et le Conseil de l'Union européenne, en préambule de la directive 2003/98/CE du 17 novembre 2003 concernant la réutilisation des informations du secteur public, constatent que ce dernier recueille, produit, reproduit et diffuse un large éventail d'informations dans un grand nombre de domaines. Ils relèvent, ensuite, que les règles et pratiques des États membres en matière d'exploitation de ces informations présentent d'importantes divergences, qui font obstacle à la pleine réalisation du potentiel économique de cette ressource considérée comme essentielle. Cette directive devra être transcrite au plus tard le 1er juillet 2005.

- Une première tentative de transposition de la directive du 17 novembre 2003

Le rapporteur rappelle que l'Assemblée nationale, à l'occasion de la deuxième lecture du projet de loi pour la confiance dans l'économie numérique, avait introduit contre l'avis du Gouvernement un article premier bis A, qui insérait un nouveau titre et trois nouveaux articles dans la loi du 17 juillet 1978 précitée, anticipant ainsi sur la transposition à venir de la directive du 17 novembre 2003.

Il s'agissait, en premier lieu, de poser le principe général de la diffusion des données numérisées, collectées ou produites dans l'exercice de leur mission de service public, par les personnes publiques ou les personnes privées chargées d'une mission de service public, dans le sens d'une plus grande transparence. En revanche, n'auraient pas été soumises à ce principe général les données qui ne sont pas communicables en application de l'article 6 de la loi du 17 juillet 1978 - c'est-à-dire celles ayant trait à la défense nationale, à la sûreté de l'État ou de façon générale, aux secrets protégés par la loi, ainsi que celles portant atteinte à la vie privée -  de même que les données qui ne sont pas communicables en application de l'article L. 124-1 du code de l'environnement, qui restreint leur communication dès lors que celle-ci nuirait à l'environnement ou aux intérêts d'un tiers qui aurait librement communiqué ces informations à l'administration et qui ne consentirait pas à leur diffusion. Par ailleurs, les dispositions introduites par l'Assemblée visaient à soumettre l'utilisation des données au respect de leur intégrité et des droits de la propriété intellectuelle, tandis que l'exploitation commerciale de ces données devait être soumise à la conclusion d'une convention entre l'administration et le demandeur. Enfin, la cada devait connaître des litiges relatifs à ces conventions.

En deuxième lieu, dans la rédaction proposée par l'Assemblée nationale, il était précisé quelles étaient les données essentielles de l'État et de ses établissements publics administratifs : actes et décisions, pris par l'État ou un de ses établissements publics administratifs, qui sont soumis à une obligation de publication en vertu de disposition législatives ou réglementaires, ainsi que les documents qui leur sont annexés ; informations sur l'organisation et le fonctionnement des services publics de nature à faciliter les démarches des usagers ; rapports et études sur les missions, l'organisation et le fonctionnement des services publics qui sont communicables à toute personne en application du titre premier de la loi du 17 juillet 1978. Un décret en Conseil d'État, pris après avis de la cnil, devait déterminer ceux des actes et décisions qui ne seraient pas soumis à l'obligation de diffusion en raison des atteintes à la vie privée que pourrait entraîner leur utilisation par des tiers, tandis que d'autres décrets en Conseil d'État pouvaient préciser les catégories de données regardées comme essentielles. En outre, il était défini dans quelles conditions ces données essentielles étaient accessibles en ligne : elle pouvaient être gratuitement utilisées et rediffusées, y compris à des fins commerciales, à condition qu'elles ne subissent pas d'altération et que leur source soit mentionnée. Toutefois, celles qui présentaient un caractère personnel ne pouvaient faire l'objet d'un traitement informatisé que dans le respect des règles posées par la loi 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés.

En troisième lieu, un décret devait déterminer les normes de diffusion de ces données publiques aux personnes atteintes d'un handicap visuel, la cada pouvant être saisie par toute personne ne parvenant pas, du fait de son handicap visuel, à accéder à ces données.

- Une demande d'habilitation

Devant certaines difficultés rédactionnelles et incertitudes sur le dispositif adopté par l'Assemblée nationale en deuxième lecture du projet de loi pour la confiance dans l'économie numérique, la commission mixte paritaire du 27 avril 2004 a supprimé l'article en cause.

En conséquence, le Gouvernement demande, dans le 7° du présent article, une habilitation pour transposer la directive du 17 novembre 2003 concernant la réutilisation des informations du secteur public, ainsi que pour fixer le cadre juridique relatif à l'accès et à la diffusion, notamment gratuite, des données publiques produites ou collectées par l'État, les collectivités territoriales, les établissements publics ou les organismes de droit public ou privé chargés de la gestion d'un service public.

Cette transposition devra sans doute conduire à modifier l'article 10 de la loi du 17 juillet 1978 qui dispose que, si les documents administratifs sont communiqués sous réserve des droits de propriété littéraire et artistique, l'exercice du droit à la communication exclut, pour ses bénéficiaires ou pour les tiers, la possibilité de reproduire, de diffuser ou d'utiliser à des fins commerciales les documents communiqués. Il conviendra d'instituer des tarifs de reproduction différents selon l'utilisation finale des données. Il serait judicieux d'instituer, dans la loi précitée, un titre II consacrée à la diffusion des données publiques, le titre premier étant consacré à la liberté d'accès aux documents administratifs.

Enfin, le problème fondamental que va poser la transposition est sans doute la réutilisation des fichiers qui contiennent des données personnelles et qui, à ce titre, sont soumis à la cnil. Dès lors que le fichier sera réutilisé, sa finalité changera. La cnil devra en être informée. Cette formalité devra être présentée par le cocontractant de l'administration qui diffuse ces données. À cet égard, la directive dispose, dans son article 4, qu'elle « laisse intact et n'affecte en rien le niveau de protection des personnes à l'égard du traitement des données à caractère personnel garanti par les dispositions du droit communautaire et du droit national et, en particulier, ne modifie en rien les droits et obligations prévus dans la directive 95/46/CE ».

c) La mise en place de structures mixtes pour le développement de l'administration électronique

Les groupements d'intérêt public (gip) sont des personnes morales d'un type particulier. Dotés de l'autonomie financière, ils associent, pour une durée en principe déterminée, des partenaires publics et parapublics, soit entre eux, soit avec des personnes du secteur privé. On imagine aisément quel parti pourrait être tiré de cette forme juridique souple dans le développement de l'administration électronique, en particulier pour associer personnes publiques et prestataires de services (pour la constitution du « compte électronique individuel » par exemple). Cette forme juridique garantit également un minimum de contrôle dès lors qu'un commissaire du Gouvernement siège au conseil d'administration et qu'un contrôleur d'État y officie. La Cour des comptes peut y effectuer des contrôles en vertu de l'article L. 111-7 du code des juridictions financières.

C'est pourquoi, il est proposé dans le II de cet article, par disposition d'application directe - sous réserve de la publication d'un décret -, d'ouvrir la possibilité de constituer des gip entre des personnes morales de droit public ou entre des personnes morales de droit public et de droit privé, pour favoriser l'utilisation des technologies de l'information, notamment en vue de développer l'administration électronique ou de gérer des équipements d'intérêt commun dans ce domaine, qui dépasse le seul « développement technologique » mentionné par l'article 21 de la loi n° 82-610 du 15 juillet 1982 d'orientation et de programmation pour la recherche et le développement technologique de la France, article qui, en revanche, régit le fonctionnement des groupements.

Aux termes de cette loi du 15 juillet 1982, le gip ne peut donner lieu à la réalisation ni au partage de bénéfices. Il peut être constitué sans capital. Les droits de ses membres ne peuvent être représentés par des titres négociables. Toute clause contraire est réputée non écrite. Le directeur du groupement, nommé par le conseil d'administration, assure, sous l'autorité du conseil et de son président, le fonctionnement du groupement. Dans les rapports avec les tiers, il engage le groupement pour tout acte entrant dans l'objet de celui-ci. La convention constitutive doit être approuvée par l'autorité administrative, qui en assure la publicité. Elle détermine les modalités de participation des membres et les conditions dans lesquelles ils sont tenus des dettes du groupement. Elle indique notamment les conditions dans lesquelles ceux-ci mettent à la disposition du groupement des personnels rémunérés par eux.

Il est précisé, dans le présent article, que des agents contractuels de droit privé pourront être recrutés par les futurs gip intervenant dans le domaine de l'administration électronique. Le rapporteur souligne, à ce propos, que le recrutement de personnels propres demeure l'exception. Ils ne peuvent être embauchés que pour une durée déterminée, au plus égale à celle du groupement.

Cette mesure devra prendre en compte les nouvelles dispositions relatives aux gip qui ne manqueront pas d'être prises sur le fondement de l'article 38 du présent projet de loi.

La Commission a adopté trois amendements rédactionnels (amendements nos 1, 2 et 3) du rapporteur, puis l'article 3 ainsi modifié.

Article 4

Simplification du droit de filiation

Le droit de la filiation est aujourd'hui empreint d'une extrême complexité. Dans son rapport rendu en 1998 à la ministre de l'emploi et de la solidarité et au garde des sceaux, Mme Irène Théry soulignait ainsi que « les règles techniques sont devenues d'une complexité telle que seul un expert confirmé peut (si on ose cette expression) y retrouver ses petits »(71). De son côté, rappelant que la filiation découle tout à la fois du titre légal (les mentions de l'état civil), de la possession d'état (le vécu quotidien) et de la vérité biologique, le rapport du groupe du travail animé par Mme Françoise Dekeuwer-Défossez sur la rénovation du droit de la famille, rendu au garde des sceaux en septembre 1999 (72), soulignait que la complexité du droit de la filiation est naturelle, que « la réduire en deçà d'un certain seuil risque de créer de violentes injustices » mais qu'« une complexité excessive masque aussi incontestablement le sens du lien juridique ».

Chargé de préparer la réforme du droit de la famille, le groupe de parlementaires, de praticiens et d'universitaires réuni à partir de décembre 2002 par le Gouvernement s'est notamment consacré à l'étude du droit de la filiation. Il a arrêté les grandes lignes de la réforme de ce dernier : centrée sur l'intérêt de l'enfant, elle doit tout d'abord permettre d'assurer l'égalité entre les enfants sans considération pour le lien existant entre ses géniteurs ainsi que les circonstances de sa conception et de sa naissance ; elle doit, en outre, favoriser la stabilité du lien de filiation.

Ce sont ces orientations qui seront mises en œuvre dans l'ordonnance que l'article 4 du projet de loi habilite le Gouvernement à prendre. Il l'autorise ainsi à « modifier les dispositions du code civil relatives à la filiation pour en harmoniser le droit, faciliter l'établissement du lien de filiation, en garantir la sécurité et organiser le régime de contestation ». Conformément à l'article 61 du présent projet de loi, cette ordonnance devra être prise dans les neuf mois suivant la publication de la présente loi. Compte tenu de l'importance de ce sujet - la force symbolique de la loi sur cette matière ne devant être minimisée - et du caractère inédit d'une modification du code civil par ordonnance, le rapporteur juge nécessaire que la ratification de cette dernière fasse l'objet d'un examen distinct afin de permettre au Parlement d'exercer pleinement son contrôle.

MESURES DE SIMPLIFICATION PROPOSÉES DANS L'ARTICLE 4

1. Supprimer la distinction entre filiations naturelle et légitime 

2. Mieux encadrer la possession d'état 

3. Unifier le régime des preuves scientifiques dans le contentieux de la filiation

4. Affirmer un principe chronologique de portée générale, privant d'effet une seconde filiation tant que la première n'a pas été contestée

5. Harmoniser les modes d'établissement judiciaire de la filiation

6. Simplifier l'établissement de la filiation maternelle naturelle

7. Harmoniser les actions permettant de contester un lien de filiation légalement établi


1. La suppression de la distinction entre filiations légitime et naturelle

Soucieux d'assurer la primauté de la famille fondée sur le mariage, le code civil de 1804 avait établi une hiérarchie entre les enfants : il avait ainsi accordé à l'enfant naturel simple, c'est-à-dire né de parents tous deux célibataires, des droits inférieurs à ceux de l'enfant légitime, né de parents mariés entre eux ; en outre, il avait interdit l'établissement de la filiation des enfants adultérins ou incestueux. Faisant suite à des avancées ponctuelles réalisées au cours du XXe siècle au profit des enfants naturels, la loi n° 72-3 du 3 janvier 1972 a marqué une étape décisive en la matière en posant le principe de l'égalité des filiations. Elle y a toutefois apporté certaines restrictions aux droits de l'enfant adultérin notamment en matière de successions et de libéralités.

Ce sont ces dernières dispositions, et plus précisément l'ancien article 760 du code civil - qui prévoyait que si l'enfant adultérin se trouvait au jour du décès en concours avec le conjoint survivant et/ou des enfants issus du mariage, ses droits successoraux étaient réduits à la moitié de ce qu'il aurait reçu s'il avait été un enfant légitime - qui ont été jugées contraires à l'article 14 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ainsi qu'à son protocole n° 1 relatif aux biens (73). Tirant les conséquences de cette condamnation, les articles 16 et 17 de la loi n° 2001-1135 du 3 décembre 2001 relative aux droits du conjoint survivant et des enfants adultérins et modernisant diverses dispositions de droit successoral ont supprimé les différentes dispositions du code civil qui organisaient une discrimination au détriment de l'enfant adultérin. Outre l'article 760 du code civil précité, ont donc été supprimées du code civil les dispositions qui : posait la distinction (3e alinéa de l'article 334) ; interdisait d'élever l'enfant au domicile commun sans l'accord du conjoint (article 334-7) ; ouvrait la possibilité de procéder, à son bénéfice, à des libéralités au-dessus de sa part successorale (article 908) ; réduisait de moitié sa réserve au profit des enfants légitimes (article 915) ; réorganisait la quotité disponible entre époux en présence d'un enfant adultérin (article 1097-1). Enfin, la loi n° 2002-305 du 4 mars 2002 relative à l'autorité parentale a abrogé l'article 1100 relatif à la présomption d'interposition de personnes en matière de donations, ainsi que les deux alinéas de l'article 334 dépourvu désormais de tout contenu, qu'elle a remplacé par un nouvel article 310-1 du code civil précisant que « tous les enfants dont la filiation est légalement établie ont les mêmes droits et les mêmes devoirs dans les rapports avec leur père et mère. Ils entrent dans la famille de chacun d'eux ».

Les statuts des enfants étant unifiés sans considération pour les conditions de leur naissance, la distinction des filiations légitime et naturelle est devenue sans objet ; l'article 4 du présent projet de loi habilite donc le Gouvernement à simplifier le droit de la filiation en supprimant cette distinction.

Cette solution avait été préconisée par Mme Irène Théry puis par le groupe de travail animé par Mme Françoise Dekeuwer-Défossez. Le rapport de cette dernière avançait trois justifications principales à ce choix :

-  la première, d'ordre sociologique, tient à l'importance du nombre de naissances hors mariage, de l'ordre de 40 % aujourd'hui ; la famille naturelle est désormais parfaitement intégrée dans la société contemporaine et « l'égalité des filiations est [...] aujourd'hui tellement acceptée par la société que les structures du droit de la filiation qui continue de distinguer entre filiation légitime et filiation naturelle paraissent archaïques et inadaptées » ;

-  la seconde, d'ordre symbolique, tient au sens même du lien de filiation, le groupe de travail ayant considéré que le « but premier d'un droit de la filiation est de relier [...] les générations en rattachant l'enfant à ses parents » et que « pour la réalisation de cet objectif et dans la mesure où la société admet ouvertement la coexistence de plusieurs formes de conjugalité, il devient peu significatif d'articuler l'ensemble du droit de la filiation à partir de l'existence ou non du mariage » ;

-  la dernière raison, d'ordre technique, tient à la simplification du droit qui découlera de la suppression de ces deux qualifications, en permettant notamment l'élaboration de règles communes pour les actions judiciaires relatives à la filiation. Tel est d'ailleurs notamment l'objet de l'autorisation que l'article 4 du projet de loi donne au Gouvernement.

La suppression des qualifications de filiation légitime et de filiation naturelle devrait entraîner une réorganisation du titre VII du livre Ier du code civil qui comporte aujourd'hui trois chapitres respectivement consacrés aux dispositions communes aux deux types de filiation, à la filiation légitime et à la filiation naturelle. Les modifications devraient également porter sur les titres VIII et IX du code civil, respectivement consacrés à la filiation adoptive et à l'autorité parentale, dans lesquels il est également fait mention de ces deux types de filiation.

Comme le soulignaient les rapports de Mmes Irène Théry et Françoise Dekeuwer-Défossez et comme l'ont confirmé les représentants du ministère de la justice entendus par le rapporteur, la suppression de la distinction entre ces deux filiations devrait entraîner l'abrogation des dispositions relatives à la légitimation, actuellement prévues dans les articles 329 à 333-6 du code civil. En revanche, cette réforme ne devrait pas remettre en cause la présomption de paternité dont bénéficie le mari de la mère, aujourd'hui inscrite sous l'article 312 du code civil. On ne peut que se féliciter de ce choix, qui permet de préserver une dimension essentielle du mariage. En effet, comme le soulignait le rapport du groupe de travail animé par Mme Françoise Dekeuwer-Défossez, le mariage doit « pouvoir continuer de se démarquer d'autres formes de conjugalité et [...] tous ses effets ne [doivent] donc pas être systématiquement chassés du droit de la filiation, sous peine, d'affaiblir la signification du lien matrimonial ».

2. L'harmonisation des actions judiciaires relatives à la filiation

Comme le souligne l'exposé des motifs du projet de loi, « les conditions de naissance [de l'enfant] doivent être sans incidence sur les possibilités d'établissement ou de contestation du lien de filiation ». La distinction entre filiations légitime et naturelle a conduit à l'institution de règles d'établissement et de contestation de la filiation distinctes, caractérisées par des délais d'action, des titulaires, des régimes de preuve à rapporter différents ; héritages de la faveur ancienne du législateur pour la famille légitime, ces distinctions brouillent la lisibilité du droit de la filiation et ne se justifient plus compte tenu de l'évolution de notre société et de l'égalisation des droits des enfants naturels et légitimes.

L'habilitation donnée par l'article 4 du projet de loi au Gouvernement a donc pour objet de simplifier le régime des actions judiciaires tant pour l'établissement de la filiation que pour la contestation d'une filiation établie. D'après les informations fournies par la Chancellerie, cette habilitation ne devrait conduire à aucune modification des dispositions relatives à l'accouchement sous X (article 341-1 du code civil) et aux conditions d'établissement et de contestation de la filiation en cas de procréation médicalement assistée.

a) L'établissement judiciaire de la filiation

Alors que les modes d'établissement judiciaire de la filiation varient selon qu'il s'agit de la maternité ou de la paternité et qu'il s'agit d'une filiation naturelle ou maternelle, l'ordonnance devrait instituer une action unifiée dans chacun de ces cas de figure.

-  En ce qui concerne la paternité

Le régime actuel se caractérise par des délais d'action, des titulaires et des preuves à rapporter différents. S'agissant d'une filiation légitime, l'action en rétablissement de la présomption de paternité, prévue au deuxième alinéa de l'article 313-2 du code civil, est ouverte à chacun des époux s'ils justifient que, dans la période légale de la conception, une réunion de fait a eu lieu entre eux, rendant « vraisemblable la paternité du mari » ; cette action obéit à la prescription trentenaire lorsqu'elle est exercée par l'un ou les deux époux ; elle est également ouverte à l'enfant mais est alors enfermée dans un délai de deux ans à compter de sa majorité. L'action en recherche de paternité naturelle appartient à l'enfant, contre le père prétendu ou ses héritiers si ce dernier est décédé, dans les deux ans qui suivent la naissance ou la cessation du concubinage si l'action est exercée par la mère ou le tuteur ou qui suit la majorité de l'enfant si c'est lui qui exerce l'action (articles 340, 340-2 et 340-4 du code civil). Comme l'indique le deuxième alinéa de l'article 340 du code civil, « la preuve ne peut en être apportée que s'il existe des présomptions ou indices graves ».

Dans un souci de simplification, un régime commun applicable aux actions en rétablissement de la présomption de paternité et en recherche de paternité serait instauré : ces deux actions seraient ouvertes durant la minorité de l'enfant, puis à son seul profit dans les dix années suivant sa majorité, soit un net allongement par rapport à la prescription qui prévaut actuellement en matière de paternité naturelle ; le régime de la preuve à rapporter serait simplifié.

-  En ce qui concerne la maternité

S'agissant de la filiation légitime, le code civil prévoit deux actions, difficiles à distinguer en pratique. D'une part, l'article 323 du code civil ouvre à l'enfant une action en réclamation de sa filiation légitime lorsqu'il n'en a ni le titre, ni la possession d'état, ou quand il a été déclaré à l'état civil sous de faux noms ou sans indication du nom de la mère. Cette action en réclamation d'état est soumise à la prescription trentenaire, ce délai courant à compter de la naissance de l'enfant mais étant suspendu en faveur de ce dernier durant sa minorité. D'autre part, l'article 328 du code civil ouvre, séparément ou conjointement, aux époux qui se prétendent les parents de l'enfant une action en revendication d'enfant légitime ; rarement exercée en pratique, cette action suit le régime de la prescription trentenaire.

S'agissant de la filiation naturelle, l'article 341 du code civil précise que l'action en recherche de maternité est ouverte à l'enfant contre la mère prétendue ; c'est à lui qu'il appartient de « prouver qu'il est celui dont la mère prétendue est accouchée », la preuve ne pouvant en être rapportée que s'il existe des présomptions ou indices graves. Contrairement à la recherche en paternité naturelle, cette action est soumise à la prescription trentenaire.

Une action unique devrait se substituer à ces trois actions actuelles. Dans un souci de simplification et de cohérence, elle devrait obéir au même régime que l'action en établissement de paternité. En pratique, il est permis de penser que ces actions en établissement de maternité deviendront encore plus rares qu'elles ne le sont aujourd'hui d'une part, parce que l'ordonnance devrait dorénavant permettre que l'indication du nom de la mère naturelle sur l'acte de naissance suffise à établir la filiation (cf. infra), d'autre part, parce que la fin de non-recevoir de la recherche de maternité résultant du choix de la femme de demander le secret de son admission et de son identité (article 341-1 du code civil) demeure.

b) La contestation du lien de filiation

L'article 4 du présent projet de loi doit également permettre au Gouvernement d'« organiser le régime de la contestation » du lien de filiation, l'exposé des motifs du projet de loi soulignant la nécessité d'harmoniser les actions en contestation d'un lien de filiation légalement établi.

Il est vrai qu'en l'état actuel du droit, on en dénombre pas moins d'une dizaine, dont huit pour la contestation de la paternité légitime...D'autant plus ouvertes qu'elles n'ont plus pour l'enfant de conséquences graves compte tenu de l'égalisation des droits entre enfants légitimes et naturels, les actions en contestation de filiation ont l'inconvénient, comme le relevait le groupe de travail animé par Mme Françoise Dekeuwer-Défossez, « de détruire un lien fondamental et de créer parfois des vides qui, dans certaines circonstances, sont plus préjudiciables à l'enfant qu'utiles » ; elles entraînent également un changement de l'état de l'enfant, une modification de son nom, le retrait de l'autorité parentale, la suppression des séjours de l'enfant chez l'un des parents,... Même s'il est évidemment peu opportun de maintenir à tout prix des paternités forcées, les délais de contestation, qui sont de trente ans à défaut de précision contraire dans la loi (article 311-7 du code civil), sont aujourd'hui considérés comme favorisant une trop grande instabilité ; et il en est de même s'agissant des titulaires de ces actions, dont le champ paraît à certains égards trop vaste, Mme Irène Théry ayant jugé que « si l'on peut concevoir qu'en cas de fraude à la loi, le ministère public puisse agir au nom de l'ordre public, la contestation par les tiers conduit à une fragilisation indue de la filiation, au surplus pour des motifs souvent pécuniaires (héritage) ». En pratique, on assiste depuis le milieu des années quatre-vingt dix, à une augmentation du nombre de contestations de reconnaissance (74).

-  En ce qui concerne la paternité 

Comme le montre le tableau figurant ci-après, les actions en contestation de paternité suivent un régime complexe, dont la réforme semblent aujourd'hui unanimement souhaitée par les praticiens.

ACTIONS EN CONTESTATION DE PATERNITÉ

actions

titulaire de l'action

délai pour agir

Filiation légitime

Action en désaveu (art. 312 du code civil).

le mari

6 mois à compter de la date de la naissance ou de la découverte.

Action en désaveu par dénégation lorsque l'enfant est né avant le 180e jour du mariage (art. 314 du code civil).

le mari

6 mois à compter de la naissance ou de la découverte.

Action en désaveu en défense (art. 325 du code civil)

le mari

6 mois à compter du jugement définitif établissant la maternité de la femme mariée

Action en désaveu préventif (art. 326 du code civil)

le mari

6 mois à compter du jour où le mari a connu la naissance.

Action en contestation de légitimité (art. 316-1 du code civil)

les héritiers du mari

6 mois à partir du jour où l'enfant a reçu sa part ou du jour où il l'a réclamée.

Action en contestation de paternité par la mère (art. 318 du code civil).

la mère, à condition qu'elle se remarie avec le véritable père

dans les 6 mois du remariage et avant les 7 ans de l'enfant.

Action en contestation, lorsque le titre n'est pas corroboré par la possession d'état (art. 322 du code civil a contrario).

tout intéressé

30 ans.

Action en contestation, lorsque le titre n'est pas corroboré par la possession d'état (art. 334-9 du code civil a contrario).

- le père naturel ayant fait une reconnaissance ;

- l'enfant.

30 ans.

Filiation naturelle

Action en contestation de reconnaissance (art. 339 du code civil) :

-  lorsque l'enfant n'a pas une possession d'état de 10 ans avec l`auteur de la reconnaissance ;

- tout intéressé ;

- le ministère public si des indices tirés des actes eux-mêmes rendent invraisemblable la filiation déclarée ou lorsque la reconnaissance est effectuée en fraude des règles régissant l'adoption ;

30 ans.

-  lorsque la reconnaissance est confortée par une possession d'état de dix ans.

- l'enfant ;

- l'autre parent ;

- ceux qui se prétendent les parents véritables.

Action en contestation de possession d'état (art. 334-8 du code civil)

tout intéressé

30 ans.

Ces actions soulèvent aujourd'hui de nombreuses critiques, fondées sur l'absence de justification à leurs différences de régime compte tenu de l'évolution de notre société. En effet, comme le souligne le rapport de Mme Françoise Dekeuwer-Défossez, les délais au-delà desquels la filiation est définitivement acquise ne sont pas les mêmes, l'enfant naturel n'étant plus exposé à une quelconque contestation qu'après trente ans alors que l'enfant légitime ne peut voir sa filiation paternelle contestée au-delà de ses sept ans ; le père légitime ne peut remettre en cause le lien de filiation que pendant les six mois qui suivent la naissance alors que le père naturel peut le faire durant dix ans si l'enfant a eu une possession d'état conforme au titre ; la mère d'un enfant légitime peut remettre en cause la paternité de son mari dans des conditions strictement définies tandis que la mère naturelle peut faire tomber la paternité du père naturel durant la prescription trentenaire de droit commun. Par ailleurs, dès lors que le titre est conforme à la possession d'état, le sort de la filiation légitime repose presque exclusivement dans les mains du mari et la filiation est difficilement attaquable alors que tel n'est pas le cas pour une filiation naturelle.

-  En ce qui concerne la maternité 

S'agissant d'un enfant légitime, l'article 322-1 du code civil prévoit une faculté d'action en contestation de maternité légitime en cas de supposition ou de substitution, volontaire ou non, avant ou après la rédaction de l'acte de naissance. Elle est en pratique fort rare. La maternité peut également être contestée sur le fondement de l'article 322 du code civil a contrario dès lors que le titre n'est pas corroboré par la possession d'état et dans les mêmes conditions que celles présentées précédemment. S'agissant d'un enfant naturel, la contestation de la filiation maternelle se fait dans les mêmes conditions que pour la filiation paternelle (cf. tableau figurant ci-dessus).

Dans un souci de simplification, devrait être substituée aux différentes actions existantes une action générique, qui serait ensuite déclinée pour les différents liens de filiation établis :

-  en l'absence de possession d'état corroborant le titre, tout intéressé, y compris l'enfant, pourrait agir pendant dix ans à compter de l'établissement de la filiation (présomption ou reconnaissance) ; l'action serait également ouverte à l'enfant dans les dix ans suivant sa majorité ;

-  en présence d'une possession d'état conforme au titre, seuls la mère, le père prétendu, l'enfant ou, selon le cas, le mari ou l'auteur de la reconnaissance, pourraient agir ; une possession d'état de cinq ans à compter du jour de l'établissement interdirait toute contestation.

Ces mesures s'inspirent des propositions faites par le groupe de travail animé par Mme Françoise Dekeuwer-Défossez. Par rapport au droit positif, le délai d'action serait ramené de trente à dix ans, cette réduction faisant, comme le notait le groupe dans son rapport « l'objet d'un très large consensus social ». Le délai de contestation relativement long envisagé lorsque le titre n'est pas corroboré par la possession d'état est également justifié par le constat que, lorsque le titre est nu, il y a peu de chances pour que l'enfant soit biologiquement du parent légal, qu'« aucune épaisseur sociale autre que l'existence d'un acte de l'état civil ne donne de contenu à la filiation » et qu'il est « alors logique que la contestation soit largement ouverte pour permettre de purger le vice qui entache ce titre ». En revanche, la prescription devient quinquennale lorsque le titre est corroboré par la possession d'état et aucune action n'est plus alors recevable de la part de quiconque, le groupe de travail ayant considéré, ce qui paraît de bon sens, que « la filiation d'un enfant qui avait été traité comme tel pendant cinq ans devait l'emporter sur la vérité biologique ». S'agissant des titulaires des actions, une logique similaire serait retenue : leur nombre est limité dès lors que le titre est conforme à la possession d'état, ce qui évitera que tout intéressé puisse intervenir dans un lien de filiation qui est vécu quotidiennement, alors que, dans le cas contraire, tout intéressé pourra agir, davantage de doute pesant dans cette hypothèse sur la filiation.

Enfin, l'objectif de sécurisation du lien de filiation inscrit dans l'article 4 du projet de loi devrait conduire à poser un principe chronologique de portée générale dont l'effet serait de priver d'effet une seconde filiation tant que la première n'aura pas valablement été contestée. Nécessaire pour éviter les conflits de filiation, l'affirmation de ce principe constituerait une généralisation des dispositions de l'article 338 du code civil, qui rendent irrecevable l'établissement d'une filiation naturelle contraire à celle qui résulte d'une reconnaissance antérieure.

3. La simplification des modes de preuve de la filiation

Trois mesures seraient à ce titre envisagées : elles concernent la preuve de la maternité, la possession d'état et le régime des preuves scientifiques dans le contentieux de la filiation.

-  La preuve de la maternité

En l'état actuel du droit, il existe une différence entre les filiations légitimes et naturelles s'agissant de l'effet de l'indication du nom de la femme ayant accouché dans l'acte de naissance de l'enfant. En effet, en cas de filiation légitime, cette indication suffit à établir la filiation maternelle, conformément à l'article 319 du code civil qui dispose que la filiation des enfants légitimes se prouve par les actes de naissance inscrits sur les registres de l'état civil. Mais tel n'est pas le cas pour la filiation naturelle, la femme ayant indiqué son nom dans l'acte de naissance de l'enfant devant, de plus, le reconnaître. La rigueur de cette dernière règle a toutefois été atténuée par l'article 337 du code civil qui prévoit que cette indication vaut reconnaissance dès lors qu'elle est corroborée par la possession d'état.

L'exposé des motifs du présent projet de loi indique que les conditions de naissance doivent être sans incidence sur les possibilités d'établissement de la filiation. Aussi l'ordonnance devrait-elle simplifier les conditions d'établissement de la maternité en étendant la solution aujourd'hui admise en matière de filiation légitime.

Cette solution avait été avancée dans le rapport de Mme Françoise Dekeuwer-Défossez, qui justifiait ce choix par plusieurs arguments : la certitude de la maternité ; l'évolution de la société qui fait que la venue d'un enfant hors mariage est plus voulue que subie ; la simplicité du système proposé et l'incompréhension que suscite aujourd'hui l'obligation pour la mère célibataire de reconnaître son enfant par une démarche distincte ; la sécurité juridique qu'apporte l'établissement d'un lien de filiation le plus précoce possible (75; l'impact de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme qui condamne cette différence de statuts entre les enfants naturels et légitimes (76) et dont certaines juridictions font une application directe (77).

En tout état de cause, il convient de souligner que l'indication du nom de la mère dans l'acte de naissance demeurera facultative, conformément à l'article 57 du code civil, préservant ainsi la liberté de la mère de voir établi un lien de filiation.

-  La possession d'état 

L'exposé des motifs du projet de loi indique que l'ordonnance prise en application de l'article 4 du projet de loi devrait concourir à sécuriser le lien de filiation par un meilleur encadrement de la possession d'état.

La loi n° 82-536 du 25 juin 1982 a ajouté à la reconnaissance et au jugement, qui constituaient les modes d'établissement de la filiation naturelle, la possession d'état. Tel qu'il résulte de ce texte, le deuxième alinéa de l'article 334-8 du code civil précise que « la filiation naturelle peut aussi se trouver légalement établie par la possession d'état ou par l'effet d'un jugement ». À défaut d'autre disposition, son régime est précisé par les articles 311-1 à 311-3 du code civil ; ceux-ci fixent les caractères de la possession d'état, qui suppose la réunion suffisante de faits indiquant le rapport de filiation entre l'enfant et la famille à laquelle il prétend appartenir (78). Celle-ci peut s'établir de manière non contentieuse par un acte de notoriété délivré par le juge des tutelles dans les conditions du droit commun (article 311-3 du code civil). Mais elle peut également être établie de manière contentieuse ; elle est alors soumise au juge des tutelles.

Dans son rapport, Mme Irène Théry notait toutefois que la possession d'état ne constitue qu'un « lien précaire et fragile. En effet, la possession d'état a changé avec le temps et l'évolution des mœurs : la continuité n'implique plus qu'elle soit originelle et ininterrompue, et elle est souvent séquentielle, précaire. Dès lors, ce mode d'établissement soulève un certain nombre de difficultés : incertitude quant à la date d'établissement, quant à la possession d'état à prendre en compte (celle d'origine ou celle de la réalité du moment) lorsqu'il existe plusieurs possessions d'état successives. En outre, elle rend possible l'établissement d'une seconde filiation à l'égard d'un enfant déjà doté d'une filiation, créant un conflit entre vérité biologique et vérité affective. » On relèvera également que la rédaction de l'article 311-2 du code civil, qui énumère les faits permettant d'indiquer le rapport de filiation, devrait être adaptée puisque la possession d'état sera divisible entre les père et mère alors que la rédaction actuelle envisage un rattachement global aux deux parents.

D'après les informations fournies par la Chancellerie, la possession d'état devrait désormais être établie par un acte de notoriété délivré dans des délais précis et adaptés (79). En outre, dans un souci de simplification, la compétence relative à la délivrance de cet acte devrait être confiée au juge aux affaires familiales, ce qui paraît plus logique compte tenu des compétences qui lui sont par ailleurs reconnues.

-  L'unification du régime des preuves scientifiques dans le contentieux de la filiation 

Essentielles pour établir ou contester un lien de filiation, l'expertise génétique et les examens sanguins suivent aujourd'hui des régimes différents. Les conditions d'identification d'une personne par ses empreintes génétiques sont précisées dans l'article 16-11 du code civil. Son deuxième alinéa précise ainsi que « cette identification ne peut être recherchée qu'en exécution d'une mesure d'instruction ordonnée par le juge saisi d'une action tendant soit à l'établissement ou la contestation d'un lien de filiation, soit à l'obtention ou la suppression de subsides. » Il indique en outre que le consentement de l'intéressé doit être préalablement et expressément recueilli. Le projet de loi relatif à la bioéthique, qui a été examiné par l'Assemblée nationale en deuxième lecture le 11 décembre dernier, prévoit également de compléter cet article afin de préciser que « sauf accord exprès de la personne manifesté de son vivant, aucune identification par empreintes génétiques ne peut être réalisée après sa mort » (80). En revanche, les examens sanguins ne sont soumis à aucun régime similaire et ne sont pas expressément limités aux actions relatives à la filiation.

Ainsi que le précise l'exposé des motifs, l'ordonnance devrait unifier le régime des preuves scientifiques en ce qui concerne le consentement, la compétence du juge ou la limitation de ces expertises aux actions judiciaires relatives à la filiation.

La Commission a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur (amendement n° 4) puis l'article 4 ainsi modifié.

Article 5

Simplification du fonctionnementdes tribunaux du contentieux de l'incapacité

Les tribunaux du contentieux de l'incapacité sont des juridictions judiciaires spécialisées de premier degré statuant sur les litiges qui concernent l'état ou le degré d'invalidité en cas d'accident ou de maladie et sur l'état d'inaptitude au travail. Créés par la loi n° 94-43 du 18 janvier 1994 relative à la santé publique et à la protection sociale, ces tribunaux ont remplacé les commissions régionales de l'incapacité. Ils sont au nombre de vingt-six (dont quatre outre-mer), leur ressort correspondant à celui d'une direction régionale des affaires sanitaires et sociales. L'appel de leurs jugements est porté devant la cour nationale de l'incapacité et de la tarification de l'assurance des accidents du travail, qui siège à Amiens. En 2000, ces tribunaux ont tenu 5 651 audiences et rendu 67 099 décisions ; le délai moyen de traitement des affaires a été de 5,3 mois.

Le présent article habilite le Gouvernement à simplifier par ordonnance les règles de fonctionnement de ces tribunaux et à les harmoniser avec les dispositions régissant d'autres tribunaux compétents en matière de sécurité sociale. L'exposé des motifs du projet de loi indique que ces mesures devraient, d'une part, permettre au président de statuer seul sous certaines conditions et, d'autre part, d'assouplir les conditions de représentation des parties. Conformément à l'article 61 du présent projet de loi, cette ordonnance devra être prise dans les neuf mois suivant la publication de la présente loi. Elle concourra ainsi à la réalisation des objectifs inscrits dans le rapport annexé à la loi du 9 septembre 2002 d'orientation et de programmation pour la justice, parmi lesquels figure l'amélioration des délais de traitement des affaires portées devant les juridictions spécialisées non pénales.

1. La simplification du fonctionnement des tribunaux du contentieux de l'incapacité

Critiquée par la jurisprudence en raison de sa non-conformité à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (81), la composition des tribunaux du contentieux de l'incapacité, prévue à l'article L. 143-2 du code de la sécurité sociale, a été modifiée par la loi n° 2002-73 du 17 janvier 2002 de modernisation sociale. Alors qu'ils incluaient des fonctionnaires en activité ou honoraires (82), ces tribunaux sont désormais exclusivement composés de magistrats et d'assesseurs représentant les salariés et les employeurs ou travailleurs indépendants. Aux termes de l'article L. 143-2 du code précité, ces tribunaux comprennent cinq membres : un président, magistrat honoraire de l'ordre administratif ou judiciaire ; deux assesseurs représentant les travailleurs salariés et deux assesseurs représentant les employeurs ou travailleurs indépendants. Le président est nommé par arrêté du garde des sceaux ; les assesseurs et leurs suppléants sont désignés pour une durée de trois ans renouvelable par le premier président de la cour d'appel dans le ressort de laquelle le tribunal a son siège sur des listes dressées sur proposition des organisations professionnelles les plus représentatives intéressées, selon le cas, par le chef du service régional de l'inspection du travail, de l'emploi et de la politique sociale agricoles ou par le directeur des affaires sanitaires et sociales. Tels qu'ils résultent du décret n° 2003-614 du 3 juillet 2003, les articles R. 143-5 et R. 143-5-1 du code de la sécurité sociale précisent que les assesseurs sont convoqués aux audiences par le secrétaire du tribunal par lettre simple, quinze jours au moins avant la date d'audience et qu'en cas d'empêchement d'un assesseur, il est pourvu à son remplacement par son suppléant.

Bien que l'organisation échevinale de ces tribunaux soit très récente, il est d'ores et déjà apparu difficile en pratique de mobiliser quatre assesseurs. Or, les dispositions législatives actuelles prévoient que le tribunal du contentieux de l'incapacité ne peut siéger qu'en formation complète.

Afin d'assurer le bon fonctionnement de ces juridictions et de permettre aux justiciables de disposer rapidement d'une décision, l'ordonnance devrait simplifier les conditions de fonctionnement des tribunaux du contentieux de l'incapacité en s'inspirant des dispositions applicables aux tribunaux des affaires de sécurité sociale. En effet, l'article L. 142-7 du code de la sécurité sociale prévoit que dans le cas où le tribunal des affaires de sécurité sociale ne peut siéger avec la composition prévue par la loi, l'audience est reportée à une date ultérieure, dans les conditions fixées par décret en Conseil d'État, sauf accord des parties pour que le président statue seul. Il prévoit en outre que l'audience ne peut être reportée plus d'une fois et que, si, à la deuxième audience, le tribunal des affaires de sécurité sociale ne peut à nouveau siéger avec la composition initialement prévue à l'article L. 142-4, le président statue seul.

2. L'assouplissement des conditions de représentation des parties

Tel qu'il résulte du décret du 3 juillet 2003 précité, l'article R. 143-10 du code de la sécurité sociale précise que les parties comparaissent en personne devant le tribunal du contentieux de l'incapacité, qu'elles présentent leurs observations orales ou écrites et peuvent se faire assister ou représenter par un avocat. En effet, en l'absence de disposition législative spécifique - comme c'est le cas ici - les parties ne peuvent être représentées que par un avocat, conformément à l'article 4 de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques (83).

Or, la technicité des contentieux, essentiellement médicaux, et le souci de faciliter l'accès à la justice et d'en améliorer l'efficacité justifient d'assouplir les conditions de représentation et d'assistance des requérants. Cette modification est une demande forte des milieux associatifs.

Aussi l'ordonnance devrait-elle permettre aux requérants de se faire assister et représenter par un membre de leur famille, par un médecin ou par les associations de mutilés et invalides du travail. Une modification législative sur ce point s'impose depuis que le Conseil d'État, dans un arrêt du 6 avril 2001, a précisé que des exceptions au monopole de l'assistance et de la représentation autres que celles qui existaient avant la publication de la loi du 31 décembre 1971 ne peuvent être faites par voie réglementaire.

À titre de comparaison, on rappellera que, pour les tribunaux des affaires de sécurité sociale, les parties peuvent se faire représenter par : leur conjoint ou ascendant ou descendant en ligne directe ; un avocat ; suivant les cas, un travailleur salarié ou un employeur ou un travailleur indépendant exerçant la même profession ou un représentant qualifié des organisations syndicales de salariés ou d'employeurs ; un administrateur ou un employé de l'organisme partie à l'instance ou un employé d'un autre organisme de sécurité sociale ; un délégué des associations de mutilés et invalides du travail les plus représentatives (article R. 142-20 du code de la sécurité sociale).

La Commission a adopté deux amendements rédactionnels du rapporteur (amendements nos 5 et 6) puis l'article 5 ainsi modifié.

Article 6

Modifications relatives à l'aide juridictionnelle

L'amélioration de l'accès des citoyens au droit et à la justice figure parmi les priorités de l'action gouvernementale en matière de justice, conformément aux orientations définies dans le rapport annexé à la loi du 9 septembre 2002 d'orientation et de programmation pour la justice, qui a réservé à cette fin une dotation de 262 millions d'euros pour la période 2002-2007. La réalisation de cet objectif inclut naturellement une amélioration de l'aide juridictionnelle. Sur ce point, le Gouvernement, plutôt que de reprendre le projet de réforme législative présenté sous la précédente législature (84), car estimant qu'il n'avait reçu aucun consensus (85), a préféré améliorer le dispositif d'aide juridictionnelle tel qu'il résulte de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique grâce à des mesures ciblées.

L'article 6 du projet de loi s'inscrit dans cette logique. En effet, il autorise le Gouvernement à prendre par ordonnance des dispositions relatives à l'aide juridictionnelle afin d'en simplifier les conditions d'attribution et les effets. À cette fin, cinq mesures devraient être prises.

MESURES DE SIMPLIFICATION PROPOSÉES DANS L'ARTICLE 6

1. Substituer la notion de revenu fiscal de référence ou de revenu déclaré, à celle des ressources

2. Réformer les voies de recours contre les décisions prises par les bureaux d'aide juridictionnelle

3. Harmoniser les conditions d'attribution de l'aide juridictionnelle aux mineurs délinquants

4. Adapter à l'outre-mer les règles relatives à l'aide juridictionnelle

5. Simplifier la procédure de renonciation de l'avocat à sa rétribution au titre de l'aide juridictionnelle


Conformément à l'article 61 du projet de loi, l'ordonnance devra être prise dans un délai d'un an.

1. La clarification des conditions d'obtention de l'aide juridictionnelle

- La modification de la notion de ressources utilisée pour l'admission au bénéfice de l'aide juridictionnelle

Aux termes de l'article premier de la loi du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique, les personnes physiques dont les ressources sont insuffisantes pour faire valoir leurs droits en justice peuvent bénéficier d'une aide juridictionnelle totale ou partielle. Revalorisés au 1er janvier de chaque année en fonction de l'évolution de la tranche la plus basse de l'impôt sur le revenu, les plafonds en dessous desquels doivent se trouver les ressources mensuelles du demandeur sont de 788,92 euros pour l'aide juridictionnelle totale et de 1 183,61 euros pour l'aide juridictionnelle partielle. Les demandes sont présentées aux bureaux d'aide juridictionnelle établis au siège de chaque tribunal de grande instance, de la Cour de cassation, du Conseil d'État et de la Commission des recours des réfugiés, qui, conformément à l'article 16 de la loi du 10 juillet 1991, réunissent des magistrats, des fonctionnaires, des auxiliaires de justice - dont au moins un avocat - et des personnes désignées au titre des usagers par le conseil départemental de l'aide juridique.

L'article 5 de la loi du 10 juillet 1991 précise la notion de ressources prises en compte. Sont ainsi « prises en considération les ressources de toute nature dont le demandeur a directement ou indirectement la jouissance ou la libre disposition. Il est tenu compte des éléments extérieurs du train de vie. Sont exclues de l'appréciation des ressources les prestations familiales ainsi que certaines prestations sociales à objet spécialisé selon des modalités prévues par décret en Conseil d'État. Il est tenu compte de l'existence de biens, meubles ou immeubles, même non productifs de revenus à l'exclusion de ceux qui pourraient être vendus ou donnés en gage sans entraîner un trouble grave pour l'intéressé. Il est encore tenu compte, dans l'appréciation des ressources, de celles du conjoint du demandeur à l'aide juridictionnelle, ainsi que de celles des personnes vivant habituellement à son foyer, sauf si la procédure oppose entre eux les conjoints ou les personnes vivant habituellement au même foyer, ou s'il existe entre eux, eu égard à l'objet du litige, une divergence d'intérêt rendant nécessaire une appréciation distincte des ressources. » En outre, l'article 29 de la loi n° 2004-439 du 26 mai 2004 relative au divorce a précisé le champ des ressources prises en compte en cas de pourvoi en cassation, en excluant de l'appréciation des ressources le montant de l'indemnité de licenciement lorsque le pourvoi est susceptible d'entraîner l'annulation de la décision ayant fixé ladite indemnité. Le chapitre premier du titre premier du décret n° 91-1266 du 19 décembre 1991 pris en application de la loi du 10 juillet 1991 précise que les ressources prises en compte sont la moyenne mensuelle des ressources de la dernière année civile (article premier), énumère les prestations exclues de l'appréciation des ressources (article 2), prévoit les majorations des plafonds de ressources lorsque le demandeur a des personnes à charge (articles 3 et 4) et précise les conditions d'appréciation des ressources des personnes morales à but non lucratif (article 5).

Afin de permettre au bureau d'aide juridictionnelle de prendre sa décision, l'article 21 de la loi du 10 juillet 1991 l'autorise à recueillir tous renseignements sur la situation financière de l'intéressé et précise que « les services de l'État et des collectivités publiques, les organismes de sécurité sociale et les organismes qui assurent la gestion des prestations sociales sont tenus de communiquer au bureau, sur sa demande, sans pouvoir opposer le secret professionnel, tous renseignements permettant de vérifier que l'intéressé satisfait aux conditions exigées pour bénéficier de l'aide juridictionnelle ». En outre, il indique que, « en matière pénale, le bureau d'aide juridictionnelle peut [..] demander au procureur de la République ou au procureur général, selon le cas, communication des pièces du dossier pénal pouvant permettre d'apprécier les ressources de l'intéressé ».

Dans son rapport rendu en mai 2001 à Mme Marylise Lebranchu, alors garde des sceaux, la commission de réforme de l'accès au droit et à la justice présidée par M. Paul Bouchet a constaté des disparités dans l'appréciation des ressources des demandeurs par les bureaux d'aide juridictionnelle. En effet, une enquête réalisée à la demande de la commission auprès d'un échantillon de juridictions a montré que 33 % des bureaux tenaient compte des avantages en nature tels que l'hébergement gratuit, que 53 % des bureaux déclaraient tenir compte de l'aide personnalisée au logement tandis que d'autres ne le faisaient pas et que 87 % des bureaux prenaient en considération le capital déclaré du demandeur mais selon des modalités différentes. Et le rapport d'indiquer que « dans la très grande majorité des cas, les bureaux statuent au vu de la déclaration du demandeur et de son avis d'imposition, et le cas échéant des bulletins de salaires ou de documents émanant des assedic ou de la caf », seuls quelques bureaux d'aide juridictionnelle demandant la production de documents relatifs au logement et une attestation bancaire, de façon à opérer une vérification plus approfondie (86).

Des mesures ont d'ores et déjà été prises pour tenter d'harmoniser ces pratiques. Tout d'abord, une circulaire en date du 6 juin 2003 (87) a précisé qu'il n'y a pas lieu d'ajouter aux différentes ressources dont le demandeur a directement ou indirectement la jouissance ou la libre disposition, l'avantage en nature que représente l'hébergement gratuit, temporaire ou non. Par ailleurs, le décret n° 2003-853 du 5 septembre 2003 relatif à l'aide juridique a étendu l'exclusion de l'appréciation des ressources du demandeur à l'allocation de logement social prévue par l'article L. 831-1 du code de la sécurité sociale et à l'allocation personnalisée au logement prévue par les articles L. 511-1 et L. 755-21 du code de la sécurité sociale, tirant ainsi les conséquences d'un arrêt du Conseil d'État du 18 décembre 2002 sur les prestations sociales à exclure de l'appréciation des ressources en vue de l'admission à l'aide juridictionnelle.

Toutefois, l'appréciation des ressources des demandeurs à prendre en considération demeure d'une grande complexité pour les bureaux d'aide juridictionnelle ; ces derniers sont parfois amenés à solliciter la production de multiples justificatifs, dont le nombre et la nature ne sont pas homogènes. En effet, le rapport de la commission de réforme de l'accès au droit et à la justice notait que l'imprimé officiel de déclaration des ressources est « considéré unanimement comme trop complexe » et que « la très grande majorité des bureaux d'aide juridictionnelle ont élaboré leur propre liste de pièces à fournir dans un souci de plus grande lisibilité » (88). Cette complexité entraîne des disparités entre les bureaux d'aide juridictionnelle portant atteinte à l'égalité de traitement que les justiciables sont en droit d'attendre ; en outre, elle allonge les délais d'instruction des demandes d'aide juridictionnelle et donc les délais de jugement.

Afin de mettre un terme à cette situation, l'ordonnance prise sur le fondement de l'article 6 du projet de loi devrait substituer à la notion de « ressources de toute nature » celle de revenus tels qui sont appréciés par les services fiscaux ou par les services chargés d'allouer une prestation sociale, en retenant les notions de revenu fiscal de référence ou de revenu déclaré. Proposant l'abandon de la notion de ressources de toute nature, le projet de loi déposé sous la précédente législature prévoyait de lui substituer la notion de revenu fiscal de référence. Définie dans le IV de l'article 1417 du code général des impôts, cette notion est d'ores et déjà utilisée, par exemple, dans le dispositif de la couverture maladie universelle (89) ou pour l'application des abattements sur la taxe d'habitation (90). Le revenu fiscal de référence est égal au montant net imposable des revenus (y compris les plus-values) retenus pour calculer l'impôt sur le revenu de l'année précédente, majoré de certains revenus (91).

Cette modification devrait faciliter la constitution et l'instruction du dossier en diminuant notablement la fourniture de pièces justificatives - le revenu fiscal de référence est systématiquement présenté sur les avis d'imposition ou de non imposition - et entraîner un gain de temps pour les bureaux d'aide juridictionnelle et pour les justiciables concernés qui se trouvent souvent dans une situation de précarité. La perspective d'un gain de temps - évalué de deux à sept mois, le « délai cible » étant d'un mois - sera d'autant plus appréciable que les délais d'instruction des demandes entre le dépôt de la demande et la notification de la décision se sont dégradés entre 1995 et 2001 : en effet, 40 % des demandes ont été traités dans un délai inférieur ou égal à un mois, contre 69 % en 1995, le tiers des demandes étant traité dans un délai supérieur à deux mois.

En tout état de cause, il convient de souligner que cette substitution nécessitera une expertise approfondie, réalisée en liaison avec la direction générale des impôts pour mieux apprécier le champ des bénéficiaires - que le rapporteur juge impérativement ne pas devoir être réduit - et l'impact sur le budget de l'aide juridictionnelle, qui a représenté une dépense en progression de 19,6 % entre 1997 et 2002, passant de 184 à 220 millions d'euros.

- L'harmonisation des conditions d'attribution de l'aide juridictionnelle aux mineurs délinquants

L'article 40 de la convention internationale des droits de l'enfant du 20 novembre 1989 et les articles 4-1, 8-1, 10 et 14-2 de l'ordonnance du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante ont rendu obligatoire l'assistance du mineur par un avocat dans le cadre d'un jugement pénal, de sorte que, même si les parents ne demandent pas l'assistance d'un avocat pour leur enfant, voire la refusent, il en sera désigné un d'office.

Après avoir augmenté de 11 % entre 1999 et 2000, les aides juridictionnelles relatives à la défense des mineurs délinquants en matière correctionnelle (procédure de jugement et d'instruction) ont diminué de 1,5 % entre 2001 et 2002 ; elles ont représenté 254 745 admissions sur un total de 290 385 admissions relatives aux procédures pénales et de 688 637 admissions à l'aide juridictionnelle tous type de procédures confondus.

Toutefois, il est apparu qu'en pratique, un certain nombre de parents qui n'ont pas demandé la désignation d'un avocat pour leur enfant ne remplissent pas de dossier de demande d'aide juridictionnelle ou ne fournissent pas à l'avocat désigné tous les justificatifs de ressources nécessaires à l'admission. Il est également arrivé que, lorsque leurs ressources dépassent le plafond de l'aide juridictionnelle, les parents refusent de payer les honoraires de l'avocat qu'ils n'ont pas sollicité, ce, notamment dans des situations familiales conflictuelles. Dans les deux cas, l'avocat, qu'il soit désigné par le bâtonnier ou choisi par le mineur, encourt le risque de ne pas être payé pour la mission accomplie. La rupture d'égalité qui peut en résulter a rendu nécessaire une harmonisation des pratiques dont la commission de réforme de l'accès au droit et à la justice avait constaté l'hétérogénéité.

Sur la base de ce constat, une circulaire en date du 6 juin 2003 (92) a donc précisé les conditions dans lesquelles devait être mise en œuvre l'aide juridictionnelle en matière de défense pénale des mineurs afin d'éviter que ne subsistent, dans certaines juridictions, des difficultés pour assurer cette dernière. Elle indique ainsi que doit être faite une « interprétation souple » de l'article 5 de la loi du 10 juillet 1991, qui prévoit que les ressources des personnes vivant au foyer ne sont pas prises en compte dans l'appréciation des ressources du demandeur si la procédure oppose entre elles « les personnes vivant habituellement au même foyer », ou s'il existe entre elles, « eu égard à l'objet du litige, une divergence d'intérêt rendant nécessaire une appréciation distincte des ressources ». Elle préconise également le recours à l'article 6 de la loi du 10 juillet 1991 qui permet, à titre exceptionnel, d'accorder l'aide juridictionnelle lorsque la situation des demandeurs apparaît particulièrement digne d'intérêt au regard de l'objet du litige ou des charges prévisibles du procès.

L'ordonnance prise sur le fondement de l'article 6 du présent projet de loi devrait donc modifier la loi du 10 juillet 1991 afin de clarifier les conditions d'attribution de l'aide juridictionnelle pour assurer la défense des mineurs.

- La simplification des voies de recours

Comme l'indique l'exposé des motifs du projet de loi, l'état actuel du droit ne permet que partiellement aux demandeurs à l'aide juridictionnelle de contester les décisions prises par les bureaux d'aide juridictionnelle et à l'administration de réparer les erreurs commises. En effet, l'article 23 de la loi du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique distingue deux voies de recours :

-  lorsque l'aide juridictionnelle a été refusée car l'action apparaît manifestement irrecevable ou dénuée de fondement, ou lorsque son bénéfice a été retiré, l'intéressé peut exercer, dans le mois qui suit la notification de la décision, un recours contre les décisions du bureau de l'aide juridictionnelle, de la section du bureau ou de leur président devant, selon le cas, le président du tribunal de grande instance, le premier président de la cour d'appel ou de la Cour de cassation, le président du tribunal administratif ou de la cour administrative d'appel, le président de la section du contentieux du Conseil d'État, le vice-président du Tribunal des conflits, le président de la Commission des recours des réfugiés, ou leur délégué ; ces autorités statuent sans recours ; en outre, « dans tous les cas », c'est-à-dire que la demande ait été accueillie ou rejetée, le garde des sceaux, le ministère public, le bâtonnier ou le président du conseil de l'ordre des avocats au Conseil d'État et à la Cour de cassation peuvent exercer un recours dans un délai de deux mois à compter du jour de la décision ;

-  lorsque le bénéfice de l'aide juridictionnelle a été refusé pour des motifs liés au montant des ressources du demandeur, il peut demander une nouvelle délibération du bureau, de la section du bureau ou de leur président ; cette nouvelle délibération peut également porter sur les conditions d'application de l'article 6 de la loi du 10 juillet 1991 qui prévoit l'attribution à titre exceptionnel de l'aide juridictionnelle alors même que le demandeur ne remplirait pas les conditions de ressources ; cette demande de nouvelle délibération doit être faite par l'intéressé dans un délai d'un mois à compter de la notification de la décision.

Des deux recours, la deuxième délibération est, en pratique, la plus importante. En effet, en 2002, sur les 76 100 décisions de rejet enregistrées dans les bureaux d'aide juridictionnelle, 60 % d'entre elles sont motivées par le constat de ressources supérieures aux plafonds d'admission.

Dans un souci de simplification, l'ordonnance devrait procéder à une unification des voies de recours, soit devant le président de la juridiction concernée, soit devant un magistrat de la cour d'appel. Cette modification permettrait aux demandeurs d'aide juridictionnelle de contester les décisions d'aide juridictionnelle dans des conditions plus satisfaisantes. Pour autant, la nature des décisions rendues ne serait pas modifiée : elles demeureraient des mesures d'administration judiciaire.

2. La simplification de la procédure de renonciation par l'avocat à la perception de sa rétribution au titre de l'aide juridictionnelle

Afin de limiter la dépense budgétaire de l'État dans le financement de l'aide juridictionnelle, les frais relevant de l'aide juridictionnelle peuvent être couverts par l'adversaire du bénéficiaire de l'aide juridictionnelle lorsqu'il dispose de ressources suffisantes. Ce recouvrement sur la partie adverse peut être le fait de l'État sur le fondement de l'article 43 de la loi du 10 juillet 1991 (93) ou de l'avocat.

En effet, l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991 précise que l'avocat du bénéficiaire de l'aide juridictionnelle peut demander au juge de condamner la partie tenue aux dépens ou qui perd son procès et non bénéficiaire de l'aide juridictionnelle, « à une somme au titre des frais que le bénéficiaire de l'aide aurait exposés s'il n'avait pas eu cette aide » (94)« Il peut, en cas de condamnation, renoncer à percevoir la somme correspondant à la part contributive de l'État et poursuivre le recouvrement à son profit de la somme allouée par le juge. L'avocat du bénéficiaire de l'aide qui ne demande pas le versement de la part contributive de l'État dans les six mois à compter du jour où la décision est passée en force de chose jugée est réputé avoir renoncé à la perception de cette contribution. » La condamnation par le juge se fait dans les conditions de l'article 700 du nouveau code de procédure civile qui, tel qu'il résulte de l'article 75 de la loi du 10 juillet 1991, prévoit que « le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. »

Relevant que les dispositions de l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991 étaient rarement utilisées, la commission de réforme de l'accès au droit et à la justice invoquait trois raisons : la méconnaissance qu'ont les magistrats et les avocats de cette procédure de renonciation ; le risque que prend l'avocat en poursuivant le recouvrement sur la partie adverse ; l'utilisation « parcimonieuse » de ces dispositions par les juges, « de telle sorte que l'indemnité allouée dépasse de peu, voire est inférieure à celle prévue au titre de l'aide juridictionnelle, ce qui n'encourage pas les avocats à entamer une procédure de recouvrement ». En outre, le dispositif souffre de la mauvaise articulation entre la disposition législative prévoyant la présomption de renonciation à la rétribution de l'État de l'avocat dans un délai de six mois, introduite par la loi n° 98-1163 du 18 décembre 1998 relative à l'accès au droit et à la résolution amiable des conflits, et les dispositions réglementaires qui figurent à l'article 108 du décret n° 91-1266 du 19 décembre 1991.

L'ordonnance devrait donc clarifier les modalités de mise en œuvre de la procédure de renonciation par l'avocat à la rétribution de sa mission au titre de l'aide juridictionnelle lorsqu'il a sollicité et obtenu du juge une telle condamnation de l'adversaire de son client au versement d'une somme d'argent au titre de ses honoraires. Cette mesure devrait permettre une économie des crédits alloués au titre de l'aide juridictionnelle.

3. L'adaptation des règles relatives à l'aide juridictionnelle outre-mer

L'article 6 du projet de loi autorise le Gouvernement à modifier par ordonnance l'ordonnance n° 92-1143 du 12 octobre 1992 relative à l'aide juridictionnelle à Mayotte et l'ordonnance n° 92-1147 du 12 octobre 1992 relative à l'aide juridictionnelle en matière pénale dans les territoires d'outre-mer, qui comporte actuellement des dispositions relatives à la Nouvelle-Calédonie, à la Polynésie française et aux îles Wallis et Futuna.

En effet, ces ordonnances, qui ont étendu à ces différentes collectivités les dispositions de la loi du 10 juillet 1991 en les adaptant, doivent désormais faire l'objet de plusieurs modifications.

L'ordonnance devrait tout d'abord étendre à Mayotte, à la Polynésie française et aux îles Wallis et Futuna les mesures législatives d'ores et déjà applicables en métropole et dans les départements d'outre-mer, qui figurent dans la troisième partie de la loi du 10 juillet 1991 relative à l'aide à l'intervention de l'avocat au cours de la garde à vue, en matière de médiation pénale et de composition pénale ainsi que pour l'assistance aux détenus au cours des procédures disciplinaires (articles 64-1 à 64-3).

L'ordonnance devrait, en outre, tirer les conséquences de l'adoption de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française, dont l'article 14 a donné compétence à l'État pour fixer l'ensemble des règles en matière d'aide juridictionnelle, alors qu'auparavant, seule l'aide juridictionnelle en matière pénale relevait de la compétence de l'État, les règles de procédure civile et donc l'aide juridictionnelle en cette matière relevant de la collectivité (95). Elle devrait également tirer les conséquences de la disparition de la qualification de territoire d'outre-mer depuis l'adoption de la loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République et modifier l'intitulé de l'ordonnance n° 92-1147 ainsi que son champ.

Enfin, s'agissant des îles Wallis et Futuna, il serait envisagé d'étendre la compétence de l'État à toute l'aide juridictionnelle alors que celui-ci est aujourd'hui seulement compétent pour déterminer les règles relatives à l'aide juridictionnelle en matière pénale. Pour Mayotte, la Polynésie française et les îles Wallis et Futuna, relèverait donc désormais de la compétence de l'État les règles relatives à l'aide juridictionnelle tant en matières pénale que civile et administrative.

La Commission a adopté l'article 6 sans modification.

Article 7

Rationalisation du régime de protection du patrimoine culturel

Cet article est la traduction législative d'une partie du plan national pour le patrimoine, qu'a très largement inspiré le rapport de 2002 présenté par M. Jean-Pierre Bady et intitulé Réflexions et propositions pour une politique nationale du patrimoine (État, collectivités territoriales, et secteur privé). Il s'inscrit également dans les processus de déconcentration et de décentralisation culturelles, dont le projet de loi relatif aux responsabilités locales constitue l'étape la plus récente.

La réglementation complexe en matière de monuments historiques et d'espaces protégés appelle des mesures de simplification qui font l'objet de l'habilitation demandée dans cet article. La future ordonnance devra être prise dans un délai de neuf mois à compter de la publication de la loi.

La rationalisation nécessaire du régime de protection du patrimoine culturel passe par une harmonisation des procédures applicables aux monuments historiques (1°). La réforme des espaces protégés constitue un autre élément de l'efficacité de cette législation (2°). Par ailleurs, la réforme du régime juridique des monuments historiques ne peut se faire sans le concours des propriétaires de ces monuments (3°). Enfin, sont proposées plusieurs mesures d'application directe répondant à des difficultés juridiques identifiées (4°).

MESURES DE SIMPLIFICATION PROPOSÉES DANS L'ARTICLE 7

1. Aménager les législations relatives aux monuments historiques, aux secteurs sauvegardés et aux zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager, à l'effet d'améliorer la cohérence de leurs dispositions

2. Permettre la déconcentration des décisions en matière d'autorisation de travaux sur les immeubles adossés aux immeubles classés parmi les monuments historiques, ainsi qu'en matière d'approbation des plans de sauvegarde et de mise en valeur des secteurs sauvegardés

3. Étendre les compétences des collectivités territoriales en matière de création de zone de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager et en matière d'autorisation spéciale de travaux en secteurs sauvegardés

4. Préciser les droits et obligations du propriétaire d'un monument protégé au titre de la législation relative aux monuments historiques, en cas d'exécution de travaux sur ce monument

5. Préciser la rédaction de la loi « MOP »

6. Permettre des dérogations aux règles fixées par les plans locaux d'urbanisme dans le cadre de travaux de restauration ou de reconstruction des monuments historiques

7. Permettre des dérogations au régime des installations classées pour les carrières de pierres de faible dimension lorsqu'elles sont destinées à la restauration

1. L'harmonisation des dispositions relatives aux monuments historiques

La loi du 31 décembre 1913 est le texte fondateur de la protection des monuments historiques. Celle-ci a été partiellement transcrite, conformément à la première loi d'habilitation à simplifier le droit, dans le code du patrimoine. Cette législation distingue les immeubles classés « dont la conservation présente, au point de vue de l'histoire ou de l'art, un intérêt public » et les immeubles inscrits qui « présentent un intérêt d'histoire ou d'art suffisant pour en rendre désirable la préservation ». Ces deux catégories forment la catégorie des immeubles ou édifices protégés, auxquels viennent s'ajouter les immeubles adossés et ceux situés aux abords d'un monument protégé. Or, les procédures en matière de protection et de travaux sur les monuments historiques sont source d'incompréhension pour les utilisateurs que sont les propriétaires et les élus. Cette complexité entraîne, en outre, des retards qui entravent la consommation des crédits.

Le tableau ci-contre montre le caractère disparate des régimes de travaux sur les immeubles protégés par la législation sur les monuments historiques :

ÉDIFICE INSCRIT

ÉDIFICECLASSÉ

ÉDIFICE ADOSSÉ

ÉDIFICE AUX ABORDS D'UNÉDIFICE PROTÉGÉ

Nature des travaux

Tous travaux

Démolition

Tous travaux

Construction nouvelle

Actes administratifs requis

Permis de construire

Permis de démolir

Autorisation spéciale

Déclaration de travaux

Permis de construire ou déclaration de travaux

Permis de construire

Délai

5 mois

4 mois

2 mois

5 mois ou 2 mois

5 mois

Avis

Préfet de région

Avis conforme du ministre

Autorisation du préfet de région

Avis conforme du ministre

Avis conforme de l'architecte de bâtiments de France

Délai

4 mois

3 mois

Pas de délai

Pas de délai

1 mois

Le Gouvernement envisage plusieurs mesures destinées à harmoniser ces régimes de travaux.

a) Les travaux sur les immeubles inscrits

En vertu de l'article L. 621-27 du code du patrimoine, les travaux sur les immeubles inscrits, soumis au permis de construire, font l'objet d'une déclaration, dans les quatre mois précédant le début des travaux, à l'autorité administrative, celle-ci ne pouvant s'opposer que par le classement dudit immeuble. Les mêmes travaux sur les immeubles situés aux abords d'un immeuble inscrit sont soumis, selon l'article L. 621-31 du code précité, à l'avis conforme de l'architecte des bâtiments de France (abf). Il en résulte que les immeubles situés aux abords d'un immeuble inscrit font paradoxalement l'objet d'une procédure plus contraignante que les immeubles inscrits eux-mêmes. Il serait donc proposé d'aligner le régime des travaux sur les immeubles inscrits sur celui des immeubles situés à leurs abords. Les travaux sur les immeubles inscrits entrant dans le champ d'application du permis de construire seraient ainsi soumis à l'autorisation de l'abf.

b) Les travaux sur les immeubles protégés situés aux abords d'un autre immeuble protégé

Les travaux sur les immeubles situés aux abords, ou « dans le champ de visibilité » selon l'expression retenue par le code du patrimoine, d'un édifice protégé sont régis par une procédure particulière prévue par l'article L. 621-31 de ce code.

Le champ de visibilité s'entend d'un périmètre de cinq cents mètres autour de l'immeuble protégé. Les travaux réalisés sur des immeubles situés dans ce périmètre sont soumis à autorisation. L'avis conforme de l'abf est nécessaire pour les travaux entrant dans le champ d'application du permis de construire. Pour les travaux soumis à déclaration, l'autorisation est donnée par l'abf. Dans le cas d'un immeuble protégé lui-même situé dans le périmètre d'un immeuble protégé, la conjugaison des règles applicables à chaque immeuble entraîne une superposition des procédures et des avis qui ne facilitent ni la compréhension, ni l'efficacité recherchée dans ce projet de loi. Il serait donc proposé de déterminer le régime applicable à l'immeuble en cause en fonction de la nature de celui-ci et non pas en fonction de sa situation. Ce sont les régimes de travaux applicables aux immeubles classés, adossés à des immeubles classés ou inscrits qui seraient désormais appliqués, sans tenir compte de la législation sur les abords des monuments historiques. Ainsi, que ces immeubles soient situés ou non aux abords d'un immeuble protégé, les travaux sur les immeubles classés seraient soumis à l'autorisation du préfet de région ou du ministre chargé de la culture si celui-ci a choisi d'évoquer le dossier ; les travaux sur les immeubles inscrits seraient soumis à la procédure étudiée plus haut ; les travaux sur les immeubles adossés seraient soumis à l'autorisation spéciale prévue par l'article L. 621-30 du code précité.

c) Les travaux sur les immeubles adossés

L'autorisation de travaux sur les immeubles adossés aux immeubles classés était accordée, en vertu de l'article 12 de la loi du 31 décembre 1913 précitée, par le ministre chargé de la culture. Cet article a été abrogé par son transfert dans le code du patrimoine à l'article L. 621-30, l'effectivité de cette abrogation étant cependant suspendue à la publication des textes réglementaires d'application. L'opportunité de la codification a été saisie pour attribuer cette compétence à « l'autorité administrative ». On peut donc s'interroger sur l'objectif de déconcentration affiché par le 3° de cet article du projet, celle-ci paraissant avoir déjà été réalisée.

Il est, en outre, envisagé d'assujettir la démolition des immeubles adossés, dont l'hypothèse n'est actuellement pas prévue par les textes, à la même procédure que celle prévue pour leur construction.

d) L'harmonisation des délais pour les autorisations de travaux sur les immeubles protégés

Aucun délai n'est actuellement prévu pour que l'administration se prononce sur une demande d'autorisation de travaux sur les immeubles classés ou d'avis sur un immeuble adossé à un immeuble classé. Pour les travaux sur les immeubles inscrits, le délai en vigueur est de quatre mois pour l'administration, auquel s'ajoute un mois pour l'autorité chargée de délivrer le permis.

La simplification consisterait à fixer un délai maximum de cinq mois pour la réponse de l'administration ou de l'autorité chargée de délivrer le permis de construire ou le permis de démolir aux demandes portant sur tous travaux relatifs aux monuments historiques.

e) Les abords des parcs et jardins protégés

L'article premier de la loi du 31 décembre 1913 permet de protéger, par le classement ou l'inscription, les parcs et jardins en tant qu'immeubles. Au 31 décembre 2002, 1 658 parcs et jardins, dont 530 classés, étaient protégés.

Or, le régime des abords des monuments historiques ne s'appliquant qu'au champ de visibilité des édifices protégés par la loi de 1913, les parcs et jardins ne comportant aucun édifice classé sont exclus de ce régime ; les abords des parcs et jardins ne sont ainsi pas protégés. Il est donc envisagé de remédier à cette lacune en les incluant dans le champ d'application de l'article L. 621-31 du code du patrimoine susmentionné.

2. Les secteurs protégés

Les secteurs protégés recouvrent les zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager et les secteurs sauvegardés.

a) Les zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager

La loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, la région et l'État permet d'instituer des zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager (zppaup) « autour des monuments historiques et dans les quartiers, sites et espaces à protéger ou à mettre en valeur pour des motifs d'ordre esthétique, historique ou culturel ». La création de ces zones entraîne des prescriptions particulières en matière d'architecture et de paysages à l'intérieur de ces zones ou parties de zone pour les travaux. Le Gouvernement souhaite encourager la création de ces zones en améliorant les procédures qui les régissent.

En vertu de l'article 70 de la loi du 7 janvier 1983 précitée, codifié aux articles L. 642-1 et L. 642-2 du code du patrimoine, la décision de création d'une zppaup, proposée par la ou les communes intéressées, appartient au préfet de région, après enquête publique, avis de la commission régionale du patrimoine et des sites et accord du conseil municipal de la commune intéressée.

Il serait proposé de confier cette compétence au maire, après délibération du conseil municipal et avis conforme du préfet, ou, le cas échéant, au président d'un établissement public de coopération intercommunale.

Actuellement la procédure de révision ou de modification de la zppaup n'est prévue par aucun texte. Elle obéit au parallélisme des formes et s'effectue donc selon les formes imposées pour son élaboration. Il est envisagé d'inscrire dans les articles précités les modalités de révision et de modification. La révision obéirait aux mêmes règles que l'élaboration tandis que la modification, à condition de ne pas porter atteinte à l'économie générale, ferait l'objet d'un arrêté de l'autorité compétente, après avis du préfet et enquête publique.

b) Les secteurs sauvegardés

Selon la définition de l'article L. 313-1 du code de l'urbanisme, les secteurs sauvegardés « présentent un caractère historique, esthétique ou de nature à justifier la conservation, la restauration et la mise en valeur de tout ou partie d'un ensemble d'immeubles bâtis ou non ». La création de ces secteurs, institués par la loi n° 62-903 du 4 août 1962 complétant la législation sur la protection du patrimoine historique et esthétique de la France et tendant à faciliter la restauration immobilière, dite « loi Malraux » , entraîne l'établissement d'un plan de sauvegarde et de mise en valeur (psmv).

Le projet du Gouvernement prévoit, en premier lieu, de déconcentrer l'approbation du psmv, en second lieu, d'alléger cette procédure et en dernier lieu d'harmoniser les régimes des travaux en secteur sauvegardé.

La procédure d'approbation, prévue par l'article L. 313-1 du code de l'urbanisme, connaît deux variantes. Dans le premier cas, le plan est approuvé par décret en Conseil d'État, après avis de la commission nationale des secteurs sauvegardés et enquête publique. Dans le second cas, le plan peut être approuvé par arrêté des ministres compétents, en cas d'avis favorable du conseil municipal concerné, de la commission locale du secteur sauvegardé et du commissaire enquêteur. Cette dernière procédure pourrait être déconcentrée, en confiant au préfet l'approbation du psmv.

La commission nationale, composée de représentants des différents ministères et de personnalités qualifiées, est saisie pour avis à trois stades différents de la procédure d'instruction d'un secteur sauvegardé : à sa création, puisqu'elle propose celle-ci, avant la publication du psmv et avant l'approbation de celui-ci. Cette répétition des consultations est source de lenteur. La commission nationale pourrait avantageusement être remplacée, avant l'approbation du plan, par la commission locale du secteur sauvegarde, créée par arrêté préfectoral dans chaque secteur sauvegardé et composée de représentants élus des communes intéressées et de représentants de l'État. Le ministre chargé de la culture conserverait la possibilité de saisir à ce stade la commission géomètres-experts

À cette occasion il serait proposé d'élargir les missions des commissions locales en leur confiant un rôle de suivi permanent du secteur sauvegardé. Actuellement cette commission disparaît avec l'approbation du psmv, mettant fin à toute forme de gestion concertée du secteur sauvegardé. La commission locale deviendrait ainsi la « commission locale permanente du secteur sauvegardé ».

Le code de l'urbanisme prévoit différents régimes applicables aux travaux dans le périmètre du secteur sauvegardé selon que ceux-ci sont réalisés avant ou après la publication du psmv.

Si les travaux ont lieu entre la création du secteur sauvegardé et la publication du psmv, l'article L. 313-2 du code précité distingue les travaux faisant l'objet d'un permis de construire et ceux qui ne le sont pas. Les premiers sont soumis à autorisation dans les conditions et formes prévues pour le permis de construire, après avis conforme de l'abf. Les seconds sont soumis à une autorisation spéciale de travaux. Celle-ci est instruite et accordée par l'abf.

Si les travaux ont lieu après l'approbation du psmv, la distinction entre travaux soumis à permis de construire ou non reste pertinente. La seule différence tient à la portée de l'avis de l'abf qui examine la conformité du projet au psmv. Un avis négatif de l'abf entraîne un refus de permis de construire, tandis que, dans le cas précédent, celui-ci conduit l'autorité compétente à surseoir à statuer.

Afin d'harmoniser ces procédures, il est envisagé d'assujettir l'autorisation spéciale de travaux (ast) au droit commun des autorisations d'urbanisme. L'instruction et la délivrance de l'ast seraient donc confiées à l'autorité compétente en matière d'autorisations d'urbanisme, l'abf émettant un avis conforme.

3. Les droits et obligations des propriétaires de monuments historiques

a) L'information sur l'aliénation des immeubles protégés

L'article 8 de la loi du 31 décembre 1913 précitée, codifié à l'article L. 621-24 du code du patrimoine, prévoit les modalités d'information en cas d'aliénation d'un immeuble classé. D'une part, celle-ci doit être notifiée dans les quinze jours au préfet de région, d'autre part, l'acquéreur doit être informé du classement de l'immeuble. Aucune obligation d'information n'existe pour les immeubles inscrits. Dans la pratique cependant, les notaires informent de la vente d'un immeuble inscrit. Il est donc proposé de soumettre les immeubles inscrits aux mêmes exigences d'information que les immeubles classés. Le rapporteur s'interroge sur le caractère simplificateur de cette mesure.

b) La maîtrise d'ouvrage

Face aux contraintes auxquelles sont soumis les propriétaires d'un monument historique, le rapport « Bady » soulignait la nécessité de replacer le propriétaire au centre du dispositif sur les monuments historiques. Il préconisait, à ce propos, de reconnaître la qualité de maître d'ouvrage à tous les propriétaires, qu'ils soient publics ou privés. L'article 9 de la loi du 31 décembre 1913 précitée ne se prononce pas clairement sur la maîtrise d'ouvrage. Selon cet article, « L'État peut, par voie de convention, confier le soin de faire exécuter ces travaux au propriétaire ou à l'affectataire ».

Afin de favoriser la responsabilisation du propriétaire, celui se verrait confier la maîtrise d'ouvrage ainsi qu'un rôle de veille sanitaire. Ce transfert de responsabilité ne remettrait pas en cause l'aide financière et l'assistance technique apportées par l'État ou les collectivités territoriales.

4. Les mesures d'application directe

Le II de cet article prévoit de modifier l'article 20 de la loi n° 85-704 du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d'œuvre privée, dite loi « mop », afin de corriger une erreur de rédaction. En effet, cet article exclut du champ d'application de la loi « mop » les travaux sur les « édifices protégés » alors que seuls les édifices classés font l'objet d'un régime spécifique de maîtrise d'œuvre en vertu de l'article 9 de la loi du 31 décembre 1913 précitée. Il est donc proposé de corriger l'article 20 pour exclure l'application de la loi « aux opérations d'entretien, de réparation ou de restauration effectuées sur des immeubles classés ». Or l'article 74 bis du projet de loi relatif aux libertés et responsabilités locales, adopté par l'Assemblée nationale, actuellement en cours d'examen au Sénat, abroge l'article 20 de la loi du 12 juillet 1985 précitée et introduit un nouvel article 11-1 qui reprend les termes proposés par ce projet. Afin d'harmoniser ces deux textes, le rapporteur vous proposera un amendement retenant le dispositif du projet de loi relatif aux libertés et responsabilités locales.

Le III de cet article prévoit de compléter l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme relatif au plan local d'urbanisme (plu) afin de faciliter les travaux de restauration des monuments historiques. L'article modifié autorise des adaptations mineures du plu « rendues nécessaires par la nature du sol, la configuration des parcelles ou le caractère des constructions avoisinantes ». Cette énumération limitative interdit donc de déroger au plu pour les travaux de restauration des monuments historiques.

Ce problème se pose par exemple pour la restauration du dôme du théâtre de l'Odéon dont le rétablissement de la ligne originale, préconisée par la Commission du Vieux Paris, entraînerait un dépassement de 80 centimètres de la hauteur maximum autorisée par le plu.

Le IV de cet article prévoit de compléter l'article L. 515-1 du code de l'environnement relatif à l'exploitation des carrières afin d'inclure les carrières destinées à la restauration des monuments historiques. L'article L. 515-5 soumet l'exploitation des carrières à deux procédures distinctes : une procédure de droit commun, l'autorisation, et une procédure dérogatoire, la déclaration. Le régime déclaratif s'applique déjà aux carrières de marne ou d'arène granitique. Il est proposé d'étendre le régime déclaratif aux petites carrières destinées à la restauration des monuments historiques. Pour ces carrières, les contraintes administratives de l'autorisation - délai, charge financière - ont pour conséquence l'impossibilité de se procurer les pierres d'origine adaptées à ce type de travaux.

Cette mesure est à mettre en relation avec celle proposée à l'article 35 du présent projet qui prévoit également une extension du régime déclaratif pour les matériaux destinés au marnage des sols.

Après avoir adopté un amendement de précision rédactionnelle du rapporteur (amendement n° 7), la Commission a adopté un autre amendement du même auteur supprimant les dispositions étendant le régime déclaratif auquel est soumise l'exploitation des carrières à celles destinées à la restauration des monuments historiques (amendement n° 8), le rapporteur ayant indiqué que ces dispositions figuraient déjà dans l'article 10 quater du projet de loi relatif au développement des territoires ruraux. La Commission a adopté l'article 7 ainsi modifié.

Article 8

Mesures de simplification du droit funéraire, du droit
relatif aux associations, aux compétences des maires d'Alsace-Moselle,
à l'exercice de certaines professions réglementées, à la protection
des mineurs accueillis temporairement hors du domicile parental
et à la prestation de serment de certains professionnels

Cet article propose d'autoriser, pendant neuf mois à compter de la publication de la loi, le Gouvernement à prendre par ordonnances des mesures relevant du champ de compétence du ministère chargé de l'intérieur : législation applicable aux cimetières, aux opérations funéraires et à la police des funérailles, aux associations, aux compétences des maires d'Alsace-Moselle, à l'exercice des professions de courtier en vins et de commerçant ambulant, à la protection des mineurs accueillis hors du domicile familial et à la prestation de serment par les contrôleurs des caisses des congés payés.

Ces mesures succèdent à celles déjà mises en œuvre dans le cadre de la première loi d'habilitation du 2 juillet 2003 dans le domaine du droit applicable aux élections politiques et professionnelles (articles 16 à 18), aux commissions administratives (article premier), à certaines professions (article 27) et au fonctionnement des collectivités territoriales et aux procédures de transmission des actes des collectivités territoriales soumis au contrôle du représentant de l'État dans le département (article 28).

MESURES DE SIMPLIFICATION PROPOSÉES DANS L'ARTICLE 8

1. Aménager la législation applicable aux cimetières, aux opérations funéraires et à la police des funérailles

2. Aménager le régime juridique des associations, fondations et congrégations : substitution au régime d'autorisation relatif aux libéralités consenties au profit des associations, fondations et congrégations, d'un régime déclaratif assorti d'un pouvoir d'opposition de l'administration ; allégement des modalités de déclaration des associations auprès des préfectures et des obligations relatives à la tenue de comptes annuels, au contrôle de ceux-ci et à leur publicité

3. Aligner le régime applicable à l'exercice des compétences de police administrative des maires dans les communes des départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle sur celui des autres communes

4. Aménager les procédures relatives à l'exercice des professions réglementées de courtier en vins et de commerçant ambulant

5. Aménager le régime de protection des mineurs accueillis hors du domicile parental à l'occasion des vacances scolaires, des congés professionnels et des loisirs

6. Abroger le dernier alinéa de l'article L. 223-17 du code du travail (prestation de serment des contrôleurs des caisses des congés payés)

1. La législation applicable aux cimetières, aux opérations funéraires et à la police des funérailles

Le droit funéraire est organisé autour d'un certain nombre d'autorisations, en particulier lorsqu'il y a transport de corps, qui visent à permettre au maire d'exercer pleinement son pouvoir d'officier d'état civil et de police des opérations funéraires, et de veiller ainsi au respect des droits des familles. Ce droit a été mis à l'épreuve, l'été dernier, par les événements tragiques liés à la canicule. Un certain manque de souplesse a été relevé.

La commission d'enquête de notre assemblée sur les conséquences sanitaires et sociales de la canicule a pu souligner, par exemple, qu'il « apparaît assez clair que la réglementation sur le transport de corps avant mise en bière n'est pas adaptée aux cas de crise. L'obligation de faire apposer un cachet par un officier de police avant tout transport pour inhumation dans un cimetière dépendant d'une commune différente du lieu de résidence peut s'avérer pénalisante, en ce qu'elle est source de retard. On comprend difficilement que, dans le cas de la région parisienne par exemple, un corps puisse être transporté sans cachet depuis Paris pour être inhumé à Bagneux, Saint-Ouen, Pantin ou Thiais, cimetières dépendants de Paris, alors qu'il faut obtenir ce cachet pour emmener le même corps à Montrouge, Aubervilliers ou au Kremlin-Bicêtre, communes limitrophes et beaucoup moins éloignées mais dont les cimetières ne relèvent pas de la ville de Paris. Certaines dérogations existent, pour la chambre mortuaire de Montreuil notamment. Il semble nécessaire d'en élargir le principe, ne serait-ce qu'en réservant l'autorisation administrative de transport sans mise en bière pour les distances excédant un certain nombre de kilomètres (100 kilomètres par exemple, ou plus). Cette simplification administrative devrait d'ailleurs pouvoir s'appliquer à l'ensemble des formalités que doivent remplir les opérateurs funéraires. En l'occurrence, le regroupement des différentes autorisations (fermeture de cercueil, transport de longue distance, soins, crémations) au sein d'un seul et même formulaire, à l'instar de l'actuel certificat médical de décès, constituerait à cet égard un progrès appréciable. » (100)

La simplification de ce droit, engagée dès 2002 au plan réglementaire, doit être poursuivie : c'est l'objet de l'habilitation demandée par le 1° du présent article.

- Une première série de simplifications d'ordre réglementaire

Dans ce cadre, le décret n° 2002-1065 du 5 août 2002 relatif au transport de corps avant mise en bière a assoupli la réglementation applicable en la matière.

Il a apporté trois simplifications importantes attendues notamment par de nombreux professionnels du secteur et de nature à faciliter les démarches des familles. Ce texte autorise ainsi un second transport de corps à visage découvert vers une autre chambre funéraire, quel que soit le lieu de dépôt initial. Il simplifie la procédure en vigueur pour les transports de corps d'une commune à une autre. L'autorisation est désormais donnée par le maire du lieu de dépôt du corps, et non du lieu de décès, cette mesure de simplification répondant par exemple au cas des décès en montagne quand le corps a entre-temps été descendu dans la vallée. Enfin, dans l'hypothèse d'une personne décédée en milieu hospitalier, le chef d'établissement est désormais seul compétent pour donner son accord pour le transport du corps du défunt vers la chambre mortuaire rattachée à l'hôpital, la seule condition étant qu'il adresse sans délai, au maire de la commune, copie de cet accord.

Le ministère chargé de l'intérieur a poursuivi sa réflexion, alimentée par un certain nombre de propositions émanant de représentants de la profession funéraire, afin d'envisager les mesures qui pourraient être prises pour simplifier les dispositions en vigueur, tout en garantissant la protection des familles. Lors du conseil national des opérations funéraires qui s'est tenu le 16 juillet 2003, il a été proposé de créer un groupe de travail qui a étudié diverses propositions de simplification des textes en vigueur.

- La poursuite, dans l'ordre législatif, du processus de simplification du droit funéraire

Au sein du droit relatif aux opérations funéraires, la procédure aboutissant à l'inhumation se caractérise par un grand nombre d'autorisations qui doivent être sollicitées auprès du maire, procédures pouvant entraîner l'allongement des délais, et compliquer les démarches des familles. Ces contraintes pénalisent également les opérateurs funéraires dans leur travail et peuvent être préjudiciables au travail de deuil des familles. Enfin, à l'examen, ces dispositifs ne semblent plus aujourd'hui à même d'assurer réellement leurs objectifs initiaux, notamment la protection des familles.

L'article L. 2223-25 du code général des collectivités territoriales dispose que les opérateurs funéraires - régies, entreprises ou associations et chacun de leurs établissements qui, habituellement, sous leur marque ou non, fournissent aux familles des prestations énumérées - doivent être habilités à cet effet selon des modalités et une durée prévues par décret en Conseil d'État. Cette habilitation est accordée par le préfet. L'article L. 2223-25 du même code prévoit que cette habilitation peut être suspendue pour une durée maximum d'un an ou retirée, après mise en demeure, par le représentant de l'État dans le département où les faits auront été constatés, pour les motifs suivants : non-respect des conditions auxquelles était soumise sa délivrance, non-respect du règlement national des pompes funèbres, non-exercice ou cessation d'exercice des activités au titre desquelles elle a été délivrée, atteinte à l'ordre public ou danger pour la salubrité publique. Cette législation est précisée par une réglementation définie par les articles R. 22213-2 à R. 2213-57 et R. 2223-56 à R. 2236-5 dudit code.

L'objectif poursuivi par la présente habilitation consiste à rendre le droit applicable plus lisible et à faciliter certaines opérations, les libérant de contraintes administratives malvenues lorsque la question de l'inhumation de la personne décédée se pose. Ces simplifications pourraient toucher à la fois la législation applicable aux cimetières et celle applicable aux opérations funéraires et à la police des funérailles. Seraient ainsi modifiés les articles L. 2223-23 et L. 2223-25 du code précité, ce qui permettrait de « déverrouiller » le dispositif d'ordre législatif et d'autoriser une modification de la partie réglementaire.

2. Le droit relatif aux associations, aux fondations et aux congrégations

a) Un secteur dynamique enserré dans des contraintes pesantes

L'enjeu des simplifications du régime applicable aux associations, fondations et congrégations est considérable. La réalité incarnée par ces entités marque fortement la vie quotidienne de nos concitoyens. On estime le nombre des seules associations à près de 900 000, le rythme de leur création allant croissant, le nombre des bénévoles approchant les 11 millions. Se créent en France chaque année près de 70 000 associations, alors qu'on ne comptait que 20 000 déclarations de création en préfecture dans les années 1970. Près d'un Français sur deux est membre d'au moins une association.

Cependant, cette réalité fait l'objet de certaines ambiguïtés qui nuisent au développement harmonieux de ce secteur, marqué par la diversification de ses actions, le mouvement associatif, en particulier, étant en effet très réactif aux évolutions de la société. Ainsi, les règles applicables à ces formes de vie sociale rendent parfois difficile la distinction avec d'autres formes, notamment avec l'entreprise, comme en témoignent les discussions récurrentes relatives au régime fiscal de ces entités. Le budget cumulé des associations, sans compter celui des fondations ou des congrégations, s'élève à près de 50 milliards d'euros, soit entre 3,5 % et 4 % du produit intérieur brut. Dans ce contexte, une clarification du régime juridique applicable est donc éminemment utile.

Cette clarification semble d'autant plus indispensable que ces entités rencontrent des difficultés importantes dans le versement des subventions publiques. Les associations déplorent souvent la lourdeur des procédures préalables à l'octroi d'une subvention. On ne saurait négliger l'impact négatif de procédures tatillonnes, de la multiplicité des courriers et demandes complémentaires, de l'abondance des pièces réclamées. Tout cela concourt souvent à freiner l'activité des associations et finit aussi trop souvent par saper l'énergie des adhérents.

Il en va de même pour le paiement des subventions souvent tardif dans l'année : la généralisation de procédures de paiement simplifié, sans visa préalable du comptable public, pour les subventions inférieures à un certain montant, un traitement prioritaire en début d'année des reconductions de subventions, le développement des conventions pluriannuelles entre associations et financeurs constituent des pistes à explorer de façon impérative. Les associations souffrent de ces retards.

b) Une clarification et une simplification nécessaires

- Une première série de simplifications

S'agissant des seules associations, des efforts substantiels de simplification ont déjà été accomplis ces dernières années. Les réponses apportées récemment avec la mise en place de procédures dites « de dossier unique » voire « de guichet unique » doivent être poursuivies et amplifiées. Conscientes des difficultés occasionnées aux bénévoles gestionnaires des associations par la complexité de ces formalités sociales, la direction de la sécurité sociale et la branche recouvrement du régime général de la sécurité sociale ont conçu une solution visant à les simplifier. Ainsi, un logiciel d'assistance à l'accomplissement des formalités sociales et fiscales liées à l'emploi, intitulé « Impact Emploi Associations », a été mis en place pour les associations ayant recours aux services de neuf salariés au plus. Il est mis gratuitement à disposition d'un tiers, dénommé « tiers de confiance », qui effectue, à l'aide de cet outil informatique, l'ensemble des déclarations sociales et des bulletins de paie pour le compte de l'association adhérente au dispositif. Les données sont envoyées, par transferts automatisés et sécurisés, aux différents organismes publics et sociaux concernés. L'article 73 de la loi n° 2001-1246 du 21 décembre 2001 de financement de la sécurité sociale pour 2002, codifié depuis au II de l'article L.133-5 du code de la sécurité sociale, a habilité les unions pour le recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales (urssaf) et autres organismes locaux de sécurité sociale, à organiser ce service.

Dans la logique de la création du « titre emploi simplifié agricole » par la l'article 38 de la loi n° 99-574 d'orientation agricole du 9 juillet 1999, un mouvement de simplification des formalités des employeurs a ainsi été initié en faveur des associations. Notre collègue François Sauvadet avait déposé en mai 2000 une proposition de loi visant à étendre aux associations les facilités du chèque emploi service destiné aux particuliers. Ce texte a été repris par notre collègue Jean-Pierre Decool, en août 2002 pour devenir la loi n° 2003-442 du 19 mai 2003 relative à la création d'un chèque emploi associatif.

Plusieurs mesures réglementaires ont également été prises. Le décret du 2 avril 2002 (101) a repris certaines des propositions faites par le Conseil d'État dans son étude relative à l'aménagement du droit des fondations de 1997 et dans celle sur les associations reconnues d'utilité publique de 2000 (102). Les procédures permettant aux héritiers légaux d'introduire des réclamations relatives aux legs en faveur des associations ou établissements reconnus d'utilité publique ont été assouplies. Une procédure d'approbation tacite par le préfet d'acceptation des libéralités consenties aux associations, fondations et congrégations a été instituée.

Enfin, dans le prolongement de la circulaire du 7 juin 1996, reprise par la circulaire du 1er décembre 2000, instituant un dispositif de financement des associations sur une base pluriannuelle, la mise en œuvre des conventions pluriannuelles d'objectifs a contribué à la sécurisation des financements publics dont les associations peuvent bénéficier de la part de l'ensemble des services de l'État dans un cadre partenarial dès lors que leur action s'inscrit dans la durée. Cet objectif a été confirmé dans le cadre de la circulaire du Premier ministre du 24 décembre 2002 qui prévoit tout à la fois l'établissement d'un dossier commun de demande de subvention identique pour l'ensemble des administrations de l'État tant en administration centrale que dans les services déconcentrés, l'harmonisation des règles relatives au financement des associations ainsi que la mise à disposition de téléprocédures destinées à faciliter l'accomplissement des formalités de dépôt des demandes de subventions par les associations.

- L'approfondissement des mesures de simplification

Cet effort mérite d'être poursuivi. C'est pourquoi, il est proposé dans le 2° du présent article d'autoriser le Gouvernement à prendre par ordonnances trois types de mesures.

La première consiste à faciliter l'octroi de libéralités aux associations, fondations et congrégations. Dans l'état du droit, de telles libéralités sont soumises à des procédures lourdes. Aujourd'hui, les libéralités consenties au profit des associations, fondations et congrégations sont soumises à un régime dit « de tutelle », c'est-à-dire d'autorisation discrétionnaire accordée par le préfet.

Seules les associations reconnues d'utilité publique et, en vertu de l'article 5 de la loi n° 87-571 du 23 juillet 1987 sur le développement du mécénat, les associations déclarées qui ont pour but exclusif l'assistance, la bienfaisance, la recherche scientifique ou médicale peuvent recevoir des dons et legs. Les autres associations déclarées peuvent également en recevoir si elles sont affiliées à un organisme reconnu d'utilité publique.

Le décret n° 88-619 du 6 mai 1988 modifiant le décret n° 66-388 du 13 juin 1966 relatif à la tutelle administrative des associations, fondations et congrégations réglemente l'exercice de ce droit. L'autorisation d'accepter une libéralité donnée aux associations visées par la loi du 23 juillet 1987 a été certes simplifiée par le décret n° 94-1119 du 20 décembre 1994 modifiant le décret du 13 juin 1966. Désormais seul le préfet est compétent, quelle que soit la valeur de la libéralité. Il reste que cette procédure, extrêmement lourde pour un nombre de refus d'autorisation relativement faible, conduit, pour les organismes légataires, à rallonger les délais d'entrée en possession des dons et legs et, pour les administrations, à supporter des charges de travail inutiles. 8 000 autorisations sont délivrées chaque année par les préfets et environ 50 décrets en Conseil d'État.

En conséquence, il est demandé la suppression de cette tutelle et son remplacement par un simple régime déclaratif, qui pourrait être géré au moyen d'une téléprocédure et s'accompagner du maintien d'un pouvoir d'opposition de l'administration qui devrait s'exprimer dans un délai de quatre mois. Pour prévenir, notamment, le développement du financement des mouvements sectaires, une procédure d'information doit être maintenue. Ainsi, ces libéralités pourraient être déclarées par les notaires sur un formulaire électronique géré, par exemple, par les greffes des tribunaux de commerce et mis en ligne sur leur site. Cette modification impliquerait de modifier l'article 910 du code civil qui prévoit que « les dispositions entre vifs ou par testament, au profit des hospices, des pauvres d'une commune, ou d'établissements d'utilité publique, n'auront leur effet qu'autant qu'elles seront autorisées par une ordonnance royale », ainsi que les articles 6, 11 et 15 de la loi du 1er juillet 1901, et pourrait permettre d'abroger la loi du 2 janvier 1817 sur les donations et legs faits aux établissements ecclésiastiques, la loi du 24 mai 1825 relative aux congrégations religieuses de femmes, l'ordonnance du 14 janvier 1831 relative aux donations et legs, acquisitions et aliénations concernant les établissements ecclésiastiques et les communautés religieuses de femmes, ainsi que la loi du 4 février 1901 sur la tutelle administrative en matière de dons et legs et la loi n° 56-1205 du 29 novembre 1956 concernant le placement des capitaux de la dotation des associations reconnues d'utilité publique et régies par la loi du 1er juillet 1901 et du fonds de réserve des fondations reconnues d'utilité publique.

La deuxième mesure consiste à alléger les modalités de déclaration des associations auprès des préfectures. Aujourd'hui, l'article 5 de la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d'association prévoit que toute association qui souhaite obtenir la capacité juridique doit être rendue publique par les soins de ses fondateurs. Cela implique qu'une déclaration préalable soit faite à la préfecture du département ou à la sous-préfecture de l'arrondissement où l'association a son siège social. Celle-ci doit faire connaître le titre et l'objet de l'association, le siège de ses établissements et les noms, professions et domiciles et nationalités de ceux qui, à un titre quelconque, sont chargés de son administration ou de sa direction. Deux exemplaires des statuts sont joints à la déclaration, dont il sera donné récépissé dans le délai de cinq jours. De plus, les associations sont tenues de faire connaître, dans les trois mois, tous les changements survenus dans leur administration ou direction, ainsi que toutes les modifications apportées à leurs statuts.

Dans la pratique, cette notion « d'administration ou de direction » est à l'origine d'incertitudes d'interprétation, tant il est souvent difficile de discerner dans quelles situations il doit être fait application de ces dispositions. C'est pourquoi il est proposé de remplacer cette notion par celle de « personnes habilitées à représenter l'association », qui figure déjà dans la plupart des statuts des associations. En outre, le nombre d'exemplaires déposé en préfecture pourrait être utilement réduit de deux à un seul.

En troisième lieu, il est prévu d'harmoniser les obligations comptables qui s'imposent aux organismes qui ont une activité économique ou qui reçoivent des subventions ou des dons.

Dans l'état du droit, de nombreuses dispositions législatives ou réglementaires imposent aux organismes d'intérêt général, et en particulier aux plus importants d'entre eux, de tenir une comptabilité. C'est le cas des fondations reconnues d'utilité publique en vertu des dispositions combinées des articles 5 et 18 de la loi du 23 juillet 1987 sur le développement du mécénat. L'article 19-9 de la même loi dispose que les fondations d'entreprise établissent chaque année « un bilan, un compte de résultats et une annexe ». Cette obligation concerne les établissements d'utilité publique autorisés à recevoir des versements pour le compte d'œuvres ou d'organismes mentionnés au 1° de l'article 238 bis du code général des impôts ainsi que les œuvres et organismes qui reçoivent des versements par l'intermédiaire de ces organismes.

Les associations reconnues d'utilité publique sont aussi tenues d'établir une comptabilité faisant apparaître un compte d'exploitation, le résultat de l'exercice et un bilan. S'agissant des associations agréées, nombreux sont les textes spécifiques qui imposent une obligation comparable. Pour les associations déclarées, la loi de 1901 ne prévoit aucune obligation en matière de tenue de comptabilité. La règle applicable est l'absence de caractère obligatoire en ce domaine. Cependant, cette règle souffre de nombreuses exceptions.

Le décret n° 66-388 du 13 juin 1966 relatif à la tutelle administrative des associations, fondations et congrégations dispose que les associations déclarées ayant pour but exclusif l'assistance, la bienfaisance, la recherche scientifique ou médicale qui ont été autorisées à accepter des libéralités entre vifs ou par voie testamentaire doivent prévoir dans leur statut diverses dispositions, et notamment adresser au préfet un rapport sur leur situation et leurs comptes financiers. Trois textes législatifs coexistent.

D'abord, l'article 10 de la loi du 12 avril 2000 précitée prévoit que les organismes de droit privé, ayant reçu annuellement de l'ensemble des autorités administratives une subvention supérieure à un montant fixé par décret (103), sont tenus de déposer à la préfecture du département de leur siège social, leur budget, leurs comptes, les conventions prévues, et, le cas échéant, les comptes rendus financiers des subventions reçues.

Ensuite, l'article 4-1 de la loi du 27 juillet 1987 précitée, créé par l'article 3 de la loi n° 2003-709 du 1er août 2003 relative au mécénat, aux associations et aux fondations, prévoit que les associations et fondations reconnues d'utilité publique, les associations qui ont pour but exclusif l'assistance, la bienfaisance, la recherche scientifique ou médicale ainsi que tout organisme bénéficiaire de dons de personnes physiques ou morales ouvrant droit, au bénéfice des donateurs, à un avantage fiscal au titre de l'impôt sur le revenu ou de l'impôt sur les sociétés, doivent assurer, dans des conditions déterminées par décret en Conseil d'État, la publicité par tous moyens et la certification de leurs comptes annuels au-dessus d'un montant de dons de 153 000 euros par an. Ce décret, dont la publication était envisagée en mars 2004 selon l'échéancier publié sur le site internet « Légifrance », doit prévoir les modalités de cette publicité et de certification.

Enfin, le code de commerce, dans ses articles L. 612-1 à L. 612-5, prévoit que les personnes morales de droit privé non commerçantes ayant une activité économique et les associations qui reçoivent des subventions annuelles d'un montant fixé par décret (104) doivent établir des comptes annuels et nommer un commissaire aux comptes. Elles sont tenues de déposer leurs comptes au greffe du tribunal de commerce.

Il convient de souligner que le plan comptable des associations et des fondations qui résulte d'un règlement n° 99-01 du 16 février 1999 du comité de la réglementation comptable est obligatoire depuis le 1er janvier 2000 pour celles d'entre elles sujettes à une obligation législative ou réglementaire d'établissement de comptabilité. Le Conseil d'État dans son étude sur le droit des associations de 2000 relevait que « cette " réglementation atomisée " ne va pas sans susciter des critiques, notamment des professionnels, et elle est source de complexité, dans la mesure où la portée des obligations comptables peut varier selon le type d'association, avec ou sans certification des comptes par un commissaire aux comptes ». Il estimait, par ailleurs, que la situation serait « améliorée par un moindre pointillisme des textes » (105).

Devant cette diversité normative, il conviendrait de coordonner les différentes rédactions et les divers dispositifs concernant les associations et les fondations pour y mettre un peu de cohérence. Ainsi, le dépôt des comptes prévu en préfecture par la loi du 12 avril 2000 pourrait être fait auprès des greffes des tribunaux de commerce qui reçoivent déjà les comptes des associations soumis à une obligation de dépôt en vertu du code de commerce.

3. Les compétences des maires d'Alsace-Moselle

Bien que la loi du 2 mars 1982 a proclamé la suppression des tutelles, des pouvoirs de substitution d'action entre les mains du préfet demeurent. Son application aux trois départements de la Moselle, du Bas-Rhin et du Haut-Rhin n'est cependant pas évidente.

- Le pouvoir de substitution du préfet

Dans certaines matières spécifiques, un pouvoir de substitution est attribué au préfet. Ainsi, en matière d'urbanisme, il peut agir en lieux et place de la commune pour adapter certains documents d'urbanisme à leur obligation de compatibilité avec des normes supérieures. La pérennité d'un tel pouvoir de substitution postérieurement aux lois de décentralisation est entérinée et jugée nécessaire par le Conseil constitutionnel, qui estime que la mission constitutionnellement dévolue au représentant de l'État commande que ce dernier puisse parer, par la voie d'un tel pouvoir, aux éventuelles carences des organes locaux (106).

De manière plus générale, l'article L. 2215-1 du code général des collectivités territoriales, issu de l'article 99 de la loi du 5 avril 1884 sur l'organisation municipale, attribue la compétence de la police municipale au maire, sous réserve des pouvoirs de substitution du représentant de l'État.

Ainsi, ce dernier peut se substituer au maire, après l'avoir mis en demeure d'agir, en matière de police. Si le maintien de l'ordre est menacé dans deux ou plusieurs communes limitrophes, le représentant de l'État dans le département peut se substituer, par arrêté motivé, aux maires de ces communes pour le « maintien du bon ordre dans les endroits où il se fait de grands rassemblements d'hommes, tels que les foires, marchés, réjouissances et cérémonies publiques, spectacles, jeux, cafés, églises et autres lieux publics », pour « l'inspection sur la fidélité du débit des denrées qui se vendent au poids ou à la mesure et sur la salubrité des comestibles exposés en vue de la vente » et pour la police des baignades et des activités nautiques. Le préfet de département est seul compétent pour prendre les mesures relatives à l'ordre, à la sûreté, à la sécurité et à la salubrité publiques, dont le champ d'application excède le territoire d'une commune.

Depuis la loi n° 2003-239 du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure, en cas d'urgence, lorsque l'atteinte au bon ordre, à la salubrité, à la tranquillité et à la sécurité publiques l'exige et que les moyens dont dispose le préfet ne permettent plus de poursuivre les objectifs pour lesquels il détient des pouvoirs de police, celui-ci peut, par arrêté motivé, pour toutes les communes du département ou plusieurs ou une seule d'entre elles, réquisitionner tout bien et service, requérir toute personne nécessaire au fonctionnement de ce service ou à l'usage de ce bien et prescrire toute mesure utile jusqu'à ce que l'atteinte à l'ordre public ait pris fin.

1. - L'application du pouvoir de substitution du préfet aux maires des communes des départements d'Alsace-Moselle

L'article L. 2542-1 du code précité, qui rend applicables les dispositions du titre premier du livre II de la première partie du code sont applicables aux communes des départements de la Moselle, du Bas-Rhin et du Haut-Rhin, exclut de cette extension les dispositions de l'article L. 2215-1.

Un avis du Conseil d'État du 24 juillet 1951, relevait déjà que le droit communal de ces départements ne connaît pas le pouvoir de substitution dévolu au représentant de l'État par l'article 99 de la loi du 5 avril 1884 précitée, en vertu duquel le préfet peut prendre des mesures de police relatives à la tranquillité, à la sécurité et à la salubrité publiques pour une ou plusieurs communes ou pour toutes les communes du département, lorsqu'il n'y a pas été pourvu par les autorités municipales.

La non-application en Alsace-Lorraine de ces dispositions était, avant la loi n° 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions, compensée partiellement par l'existence d'autres règles, telles que le pouvoir de réformation par l'autorité de surveillance des arrêtés de police pris par les maires ou le pouvoir de substitution dans le cas prévu à l'article L. 181-33 du code des communes ou encore le pouvoir de police concernant les mesures intéressant plusieurs communes prévu par l'article 2 de la section III de la loi des 22 décembre 1789 et janvier 1790, autant de dispositions abrogées par la loi du 2 mars 1982. Plusieurs tentatives pour introduire dans le droit général le pouvoir de substitution du préfet dans les départements d'Alsace-Moselle ont échoué. En conséquence, depuis 1982, le pouvoir de substitution du représentant de l'État n'a plus de fondement textuel dans les trois départements ni pour une seule commune, ni pour plusieurs communes ou l'ensemble du département.

De même, la circonstance que l'article L. 2542-4 du code général des collectivités territoriales définit les pouvoirs de police du maire « sans préjudice des attributions du représentant de l'État dans le département en vertu du 2° de l'article 2 de la section III du décret du 22 décembre 1789 » ne permet pas de regarder comme redonnant vie à ce dernier texte, qui a été abrogé par la loi du 2 mars 1982. Cette référence au décret de 1789 n'est que la reprise de l'article L. 181-40 du code des communes qui lui-même reprenait l'article 3 du décret des 16 et 24 août 1790. L'article L. 2542-4 du code général des collectivités territoriales, en matière de répression des délits contre la tranquillité publique et de prévention des accidents et des fléaux calamiteux, s'applique donc de plein droit aux départements d'Alsace-Moselle, sans pouvoir fonder un quelconque pouvoir de substitution du préfet dans ces derniers.

S'agissant de la police générale, dans l'état du droit, dans le cas où le préfet estime qu'un maire refuse, sur sa demande, de prendre une mesure de police municipale nécessaire, il n'a pour recours que de saisir le tribunal administratif pour que celui-ci adresse une injonction à l'autorité communale.

Parallèlement, plusieurs textes législatifs prévoient expressément la possibilité pour le préfet d'exercer un pouvoir de substitution dans les départements considérés. Par exemple, les articles L. 1311-4 et L. 1331-29 du code de la santé publique organisant un pouvoir de substitution du préfet en cas de carence du maire en matière d'épidémie ou dans le cas d'un autre danger imminent pour la santé publique et en matière de logement insalubre s'appliquent à l'Alsace-Moselle. Les mêmes considérations peuvent être faites en matière d'urbanisme.

De la même façon, le représentant de l'État peut, dans ces départements comme sur l'ensemble du territoire, et après mise en demeure adressée sans résultat au maire, dans une seule ou dans plusieurs communes, interdire par arrêté motivé, l'accès de certaines voies aux véhicules dont la circulation est de nature à compromettre la tranquillité publique ou un patrimoine environnemental ou soumettre la circulation à certaines limites ou prescriptions (article L. 2215-3 du code général des collectivités territoriales) ; en matière d'octroi de permissions de voirie sur les voies publiques, le préfet dispose d'un pouvoir de substitution en cas de refus irrégulier du maire (article L. 2215-5) ; en matière de circulation à l'intérieur des agglomérations sur des routes à grande circulation, des décrets peuvent transférer la compétence du maire au représentant de l'État (article L. 2213-1).

Pour clarifier la situation, il est donc proposé d'habiliter le Gouvernement à aligner le régime applicable à l'exercice des compétences de police administrative des maires dans les communes des départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle sur celui des autres communes

4. L'exercice de certaines professions réglementées

La loi d'habilitation du 2 juillet 2003 a autorisé le Gouvernement à simplifier le régime de nombreuses professions ou fonctions réglementées : agent de voyage, expert-comptable, coiffeur, courtier de marchandises assermenté, exploitant forestier et voyageur, représentant ou placier, commerçant étranger, praticien hospitalier, professionnels de santé et vétérinaires.

Ainsi, l'ordonnance n° 2004-279 du 25 mars 2004 a simplifié et adapté les conditions d'exercice des professions d'expert-comptable, de coiffeur, de courtier de marchandises assermenté et de voyageur, représentant ou placier et des commerçants étrangers. L'ordonnance n° 2003-850 du 4 septembre 2003 portant simplification de l'organisation et du fonctionnement du système de santé ainsi que des procédures de création d'établissements ou de services sociaux ou médico-sociaux soumis à autorisation a facilité l'exercice de certaines professions de santé.

Il est donc proposé de poursuivre cette démarche en simplifiant les procédures relatives à l'exercice des professions de courtier en vins ou de commerçant ambulant.

- La profession de courtier en vins

Le courtier est un commerçant dont la profession consiste à rapprocher les personnes qui désirent contracter. Tous les courtages ne sont pas soumis à agrément. La liberté du courtage des marchandises a été proclamée par la loi du 18 juillet 1866 sur les courtiers de marchandises, puis abrogée dans sa quasi-totalité, codifiée à l'article L. 311-1 du code de commerce, mais le principe de la liberté du courtage des marchandises a été réaffirmé par le décret n° 64-399 du 29 avril 1964 portant codification et modification des dispositions concernant les courtiers de marchandises assermentés modifié par le décret n° 94-728 du 19 août 1994.

Ce principe de liberté ne fait pas obstacle à la réglementation de certaines professions de courtiers. Ainsi, la loi du 18 juillet 1866 précitée, en même temps qu'elle a proclamé la liberté du courtage des marchandises, a créé une catégorie spéciale de courtiers, dits courtiers inscrits ou assermentés, dont le statut est actuellement fixé par le décret du 19 août 1994. Dans ce cadre, la profession de courtier en vins est subordonnée à un agrément matérialisé par la délivrance d'une carte professionnelle en vertu de la loi n° 49-1652 du 31 décembre 1949 réglementant la profession de courtiers en vins dits « courtiers de campagne », modifiée et complétée par la loi n° 51-1125 du 26 septembre 1951, ainsi que par l'article 63 de la loi n° 96-314 du 12 avril 1996 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier.

Ces courtiers, dans les régions de production et moyennant une rémunération fixe de courtage, mettent en rapport les producteurs ou vendeurs de vins spiritueux et dérivés avec les négociants acheteurs. Leur carte d'identité professionnelle est établie sur le modèle de celle des voyageurs de commerce par la loi du 8 octobre 1919 modifiée, et délivrée, après vérification de l'existence des conditions requises, par une commission de professionnels présidée par le préfet du domicile du requérant. Cette carte est renouvelable annuellement. Le décret n° 97-591 du 30 mai 1997 détermine les modalités d'appréciation de l'expérience professionnelle des courtiers en vins. Cette appréciation est effectuée par un jury, après que l'intéressé ait adressé une demande de reconnaissance au président de la chambre régionale de commerce et d'industrie du lieu où il souhaite exercer son activité, accompagnée d'un justificatif de stage d'une durée de trois mois chez un courtier en vins.

Les titulaires de la carte professionnelle au jour d'entrée en vigueur du texte sont réputés satisfaire aux conditions d'expérience professionnelle. Un décret n° 51-372 du 27 mars 1951 portant règlement d'administration publique pour l'application de la loi du 31 décembre 1949 a précisé les conditions de délivrance de la carte professionnelle et énuméré les professions dont l'exercice est incompatible avec celle de courtier de campagne : fonctionnaires, et notamment receveurs-buralistes et secrétaires de mairie, employés des caisses de sécurité sociale, membres des conseils d'administration, directeurs, gérants et employés des caves coopératives de vinification, etc. L'infraction aux dispositions de la loi est punie d'amendes. La confiscation du courtage peut être également prononcée ainsi que le retrait de la carte professionnelle, opéré par le préfet. Tout retrait ou refus de carte peut faire l'objet d'un recours devant les juridictions compétentes.

Ces procédures sont excessivement lourdes au regard de la modernisation de la profession. Il conviendrait donc de les alléger.

- La profession de commerçant ambulant

La situation des commerçants ambulants est régie par la loi n° 69-3 du 3 janvier 1969 relative à l'exercice des activités ambulantes et au régime applicable aux personnes circulant en France sans domicile ni résidence fixe, modifiée par la loi n° 77-532 du 26 mai 1977, par la loi n° 95-96 du 1er février 1995 concernant les clauses abusives et la présentation des contrats et régissant diverses activités d'ordre économique et commercial. Elle a été précisée par les décrets n° 70-708 du 31 juillet 1970 portant application du titre premier et de certaines dispositions du titre II de la loi du 3 janvier 1969 et n° 84-85 du 18 janvier 1984.

De manière générale, l'exercice d'une activité commerciale requiert l'accomplissement de certaines formalités parmi lesquelles une demande d'immatriculation au registre du commerce et des sociétés - dont les modalités pourront être simplifiées sur le fondement de l'article 21 du présent projet de loi -, et une déclaration d'existence auprès des services fiscaux et sociaux du département. La loi du 3 janvier 1969 subordonne quant à elle l'exercice d'un commerce ambulant hors de la commune de résidence ou de la localité où est situé le principal établissement à l'octroi par les services préfectoraux d'un titre de marchand ambulant, qualifié de carte de commerçant non sédentaire. Par ailleurs, toute personne qui désire exercer son commerce sur le domaine public doit requérir de l'autorité qui assure la gestion du domaine public concerné, une autorisation d'occupation.

Sans reprendre expressément les appellations d'ambulants et de forains formulées par la loi du 16 juillet 1912, la loi de 1969 distingue également deux régimes applicables suivant qu'il s'agit de personnes ayant ou non en France un domicile ou une résidence fixe depuis plus de six mois. Les personnes appartenant à la première catégorie qui désirent exercer une activité ambulante sont tenues d'en faire la déclaration aux autorités administratives. Cette déclaration doit être renouvelée périodiquement. Les étrangers non ressortissants d'un des États membres de l'Union européenne doivent justifier qu'ils résident régulièrement en France depuis cinq années au moins. En principe, les personnes n'ayant en France ni domicile ni résidence fixe depuis plus de six mois ne peuvent exercer une activité ambulante que si elles sont de nationalité française ou ressortissantes d'un État membre de l'Union européenne. Toutefois, l'article 14 du décret du 31 juillet 1970 ouvre aux étrangers la possibilité de solliciter la délivrance du livret de circulation exigé pour l'exercice de cette activité. Le livret spécial de circulation est délivré par les autorités administratives. Une attestation provisoire de circulation valable un mois est remise dès la demande.

Là aussi, le poids des contraintes commande leur allégement. La carte de commerçant ambulant pourrait être supprimée, un extrait dit « K bis » du registre du commerce et des sociétés pouvant suffire à justifier la qualité de commerçant.

5. La protection des mineurs accueillis temporairement hors du domicile parental

Chaque année, près de 37 000 centres de vacances et 30 000 centres de loisirs, accueillent environ 5,2 millions de mineurs.

- La réforme de 2001

Dans ce contexte, la loi n° 2001-624 du 17 juillet 2001 portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel a modifié, dans son article 13, les dispositions des articles L. 227-1 à L. 227-3 du code de l'action sociale et des familles et les a complétées en insérant les nouveaux articles L. 227-4 à L. 227-12, afin de renforcer la protection des mineurs accueillis hors du domicile parental. L'État est ainsi compétent dans la définition et le contrôle des règles applicables en matière de protection des mineurs accueillis à l'occasion des vacances scolaires, des congés professionnels et des loisirs.

L'article L. 227-1 du code précité, précisé par le décret n° 2002-883 du 3 mai 2002, prévoit ainsi que tout mineur accueilli hors du domicile de ses parents jusqu'au quatrième degré ou de son tuteur est placé sous la protection des autorités publiques. L'article L. 227-4 précise que la protection des mineurs accueillis à l'occasion des vacances scolaires, des congés professionnels et des loisirs, et notamment en centre de vacances et en centre de loisirs sans hébergement, est confiée au représentant de l'État dans le département.

Dans ce cas, l'article L. 227-5 dispose que les personnes organisant l'accueil des mineurs doivent préalablement en faire la déclaration auprès du préfet de leur département. Le préfet délivre un récépissé. Les dispositions réglementaires précisent qu'à moins qu'il ne s'oppose à l'organisation de cet accueil, ce récépissé vaut autorisation. Le préfet peut s'opposer à l'organisation de cette activité lorsque les conditions dans lesquelles elle est envisagée présentent des risques pour la santé et la sécurité physique ou morale des mineurs concernés ou en l'absence du projet éducatif. Une nouvelle déclaration est nécessaire en cas de modification des conditions dans lesquelles cet accueil ou l'exploitation des locaux a lieu.

- Les difficultés de mise en œuvre

Un bilan de la mise en œuvre des dispositions adoptées en 2001, dressé à partir des observations des organisateurs de ces accueils et des services déconcentrés chargés de leur contrôle après les premiers mois d'entrée en vigueur, a fait apparaître deux catégories de difficultés : la première concerne le champ d'application de la loi ; la seconde les modalités de déclaration de ces accueils.

S'agissant du champ d'application de la loi, le décret du 3 mai 2002 précité, dans son article premier, restreint le champ des accueils visés par la loi à trois types d'accueil : les placements de vacances, les centres de vacances et les centres de loisirs.

Les placements de vacances correspondent aux accueils de mineurs avec hébergement organisés par une personne physique ou morale dans une ou plusieurs familles pendant les périodes de vacances des classes visées par le code de l'éducation, dès lors que ces accueils excèdent une durée de cinq nuits consécutives. Les centres de vacances sont constitués par les accueils collectifs de mineurs avec hébergement, pendant les périodes de vacances visées à l'article L. 521-1 du code de l'éducation, dès lors que le nombre de mineurs accueillis est au moins égal à douze et que la durée de leur hébergement est supérieure à cinq nuits consécutives. Enfin, constituent un centre de loisirs les accueils collectifs d'au moins huit mineurs sans hébergement, en dehors d'une famille, pendant quinze jours au moins au cours d'une même année. Le nombre des mineurs accueillis dans un même centre de loisirs ne peut être supérieur à trois cents.

S'agissant de la procédure, les difficultés résultent principalement de la valeur d'autorisation du récépissé de déclaration délivré par le préfet et lié à son pouvoir d'opposition à l'ouverture. Les délais de déclaration, qui atteignent aujourd'hui deux mois, sont trop longs.

Le présent article prévoit de clarifier le champ d'application de la protection défini par la loi et de simplifier les procédures de déclaration. Il pourrait ainsi être substitué au contrôle a priori un contrôle a posteriori, ce qui permettrait une réduction des délais, tandis que la déclaration pourrait être faite auprès du préfet du lieu d'accueil, ce qui faciliterait la mise en place d'une téléprocédure de déclaration pour les organisateurs. En outre, l'exposé des motifs du projet de loi relève qu'il « serait opportun de constituer une source d'information concernant les locaux accueillant les mineurs. La suppression de ce type de données, par amendement parlementaire, s'est en effet révélée pénalisante pour l'ensemble des acteurs, y compris des élus ».

6. La prestation de serment de certains professionnels

L'article L. 223-17 du code du travail, précisé par l'article R. 223-4 du même code, prévoit que les caisses de congés payés peuvent nommer des contrôleurs chargés de collaborer à la surveillance de l'application de la législation sur les congés payés par les employeurs intéressés. Ces derniers doivent, à tout moment, fournir aux contrôleurs toutes justifications de nature à établir qu'ils se sont acquittés de leurs obligations.

Pour l'accomplissement de leur mission les contrôleurs disposent des mêmes pouvoirs que ceux qui sont attribués aux inspecteurs du travail. Ils disposent ainsi d'un droit de visite, ce qui leur permet d'entrer dans l'entreprise jour et nuit. Ils peuvent se faire présenter tous les livres, registres et documents rendus obligatoire par le code du travail.

Lorsqu'il constate une infraction, le contrôleur apprécie les suites qu'il entend y donner. Il peut notifier un avertissement ou une observation à l'employeur, lui notifier une mise en demeure et dresser un procès verbal. Tout obstacle à l'accomplissement de cette mission est passible des sanctions prévues à l'article L. 631-1 du code du travail, c'est-à-dire d'un emprisonnement d'un an et d'une amende de 3 750 euros ou de l'une de ces deux peines. Les contrôleurs doivent être agréés. Cet agrément est révocable à tout moment.

Avant d'entrer en fonction les contrôleurs prêtent, devant le préfet du département où la caisse a son siège, serment de ne rien révéler des secrets de fabrication et, en général, des procédés et résultats d'exploitation dont ils pourraient prendre connaissance dans l'exercice de leur mission. Cette procédure de serment est obsolète.

En conséquence, il est proposé, dans le paragraphe II de cet article, d'abroger, de manière directe, sans recours à l'habilitation, le dernier alinéa de l'article L. 223-17 du code du travail.

Cet effort pour alléger les procédures, inscrites dans la loi, de serment de certaines professions se prolonge par l'aménagement des procédures réglementaires de serment. Ainsi ont été rationalisées les procédures applicables aux comptables publics (article 17 du décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique) et aux commissaires contrôleurs des assurances (article R. 310-17 du code des assurances). Le décret n° 2004-208 du 3 du mars 2004 relatif aux modalités de prestation de serment des comptables publics a prévu que ceux-ci, avant d'entrer en fonctions, prêtent serment devant l'autorité compétente pour le recevoir dans les termes suivants : « Je jure de remplir mes fonctions avec exactitude, diligence, probité et fidélité, de me conformer aux lois et règlements qui ont pour objet d'assurer l'inviolabilité des fonds et valeurs, l'emploi régulier des fonds publics et la sauvegarde des droits des organismes publics dans le cadre des gestions et contrôles qui me sont confiés ». En conséquence, l'ordonnance royale du 29 juillet 1814 concernant la prestation de serment des comptables directement justiciables de la Cour de comptes et l'ordonnance royale du 7 octobre 1814 additionnelle à la précédente ont été abrogées.

La Commission a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur (amendement n° 9), puis l'article 8 ainsi modifié.

Article 9

Allégement de l'encadrement de la profession
de colporteur ou de distributeur sur la voie publique

Cet article, d'application directe, supprime la procédure de déclaration imposée à quiconque veut exercer la profession de colporteur ou de distributeur, sur la voie publique ou tout autre lieu public ou privé.

La loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse, dans son article 18, dispose que « quiconque voudra exercer la profession de colporteur ou de distributeur sur la voie publique ou tout autre lieu public ou privé, de livres, écrits, brochures, journaux, dessins, gravures, lithographies et photographies, sera tenu d'en faire la déclaration à la préfecture du département où il a son domicile ». Cette déclaration doit contenir les nom, prénoms, profession, domicile, âge et lieu de naissance du déclarant. Il est délivré immédiatement au déclarant un récépissé de sa déclaration. Dans son article 20, elle précise que « la distribution et le colportage accidentels ne sont assujettis à aucune déclaration ». L'article 21 sanctionne l'absence de déclaration préalable le défaut de présentation à toute réquisition du récépissé de contraventions. En cas de récidive ou de déclaration mensongère, l'emprisonnement est nécessairement prononcé. Enfin, l'article 22 rappelle que les colporteurs et distributeurs peuvent être poursuivis conformément au droit commun, s'ils ont sciemment colporté ou distribué des documents présentant un caractère délictueux.

Afin de supprimer cette procédure de déclaration inutile, il est proposé d'abroger les articles 18 à 22 de la loi du 29 juillet 1881 et, en conséquence, de supprimer la référence au colportage et à la vente sur la voie publique du chapitre III de la loi.

La Commission a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur (amendement n° 10), puis l'article 9 ainsi modifié.

Article 10

Clarification des compétences dans l'organisation des élections régionales

Modeste par sa portée, cet article, d'application directe, clarifie à la marge l'exercice des compétences pour l'organisation des élections régionales.

Dans l'état du droit, l'article L. 347 du code électoral prévoit que la déclaration de candidatures aux élections régionales résulte du dépôt d'une liste à la préfecture de région. Elle est faite collectivement pour chaque liste par le candidat tête de liste ou par un mandataire porteur d'un mandat écrit établi par ce candidat. L'article L. 350 du même code prévoit quant à lui qu'il est donné un récépissé provisoire et qu'un récépissé définitif est délivré par le préfet de région après enregistrement. Pour le second tour, le récépissé définitif est délivré immédiatement aux listes et vaut enregistrement.

Par ailleurs, en application de l'article 16 du décret n° 82-390 du 10 mai 1982 relatif aux pouvoirs des préfets de région, à l'action des services et organismes publics de l'État dans la région et aux décisions de l'État en matière d'investissement public, le préfet de région ne peut donner délégation de signature qu'aux chefs ou responsables des services extérieurs des administrations civiles de l'État dans la région ou à leurs subordonnés en ce qui concerne les matières relevant de leurs propres attributions et, pour les matières relevant de leurs attributions, aux responsables des délégations interservices. Or, aucune de ces personnes n'exerce de fonctions en matière électorale. Dans ce domaine, le préfet de région ne peut donc accorder une délégation de sa signature qu'au secrétaire général pour les affaires régionales et, en cas d'empêchement de celui-ci, aux agents de catégorie A placés sous son autorité.

Cette restriction ne permet pas, en période d'élections régionales, de faire face à l'afflux de candidature dans les meilleures conditions, faute de moyens suffisants. Il serait donc plus judicieux de s'appuyer sur les services départementaux, dont le préfet de région, en tant que préfet de département, dispose. À ce titre, et en vertu de l'article 17 du décret n° 82-389 du 10 mai 1982 relatif aux pouvoirs des préfets et à l'action des services et organismes publics de l'État dans les départements, le champ des délégations de signature est plus large : le préfet de département peut ainsi donner délégation de signature au secrétaire général et aux chargés de mission, mais aussi au directeur de cabinet et aux agents en fonctions dans les préfectures pour les matières relevant des attributions du ministre chargé de l'intérieur et de la décentralisation.

Aussi est-il opportun de confier la compétence d'enregistrement des candidatures aux élections régionales au préfet du département chef-lieu de région, qui dispose des moyens en personnels adaptés et de modifier, en conséquence, les articles L. 347 et L. 350 précités.

La Commission a adopté l'article 10 sans modification.

Article 11

Déconcentration de la procédure d'interdiction d'exercer
une activité d'enseignement des activités physiques et sportives

Cet article modifie, de manière directe, sans recourir à l'habilitation, le code de l'éducation et procède à la déconcentration au profit du préfet de la procédure d'interdiction d'exercer une activité d'enseignement des activités physiques et sportives.

1. Le contrôle de l'enseignement des activités physiques et sportives

À partir des années 1950, les autorités publiques ont exprimé la volonté de préserver les amateurs et les professionnels des risques liés aux pressions économiques et sociales qui pesaient sur le milieu sportif (107). C'est pourquoi un système de contrôle de l'enseignement des activités physiques et sportives a été progressivement bâti jusqu'à être généralisé par la loi n° 84-610 du 16 juillet 1984 relative à la promotion des activités physiques et sportives, qui est venue définir le régime juridique des éducateurs et des établissements d'activités physiques et sportives.

Ladite loi de juillet 1984 a pour objectif d'encadrer de manière stricte l'enseignement des activités physiques et sportives contre rémunération. Aussi a-t-elle imposé aux organisateurs de telles activités l'obligation de souscrire une assurance ainsi que l'obligation de posséder un diplôme (article 43 codifié à l'article L. 363-1 du code de l'éducation), accompagnée d'un système de sanctions administratives qui ne font pas obstacle à d'éventuelles sanctions pénales. Ainsi : « peuvent, contre rémunération, enseigner, animer ou encadrer une activité physique ou sportive ou entraîner ses pratiquants, à titre d'occupation principale ou secondaire, de façon habituelle, saisonnière ou occasionnelle, sous réserve des dispositions des quatrième et cinquième alinéas, les titulaires d'un diplôme, titre à finalité professionnelle ou certificat de qualification », garantissant la compétence de son titulaire en matière de sécurité des pratiquants et des tiers dans l'activité considérée et enregistré au répertoire national des certifications professionnelles. L'obligation de diplôme ne s'impose pas aux fonctionnaires relevant des titres II, III, IV du statut général des fonctionnaires dans l'exercice des missions prévues par leur statut particulier.

En vertu de l'article L. 463-6 du code de l'éducation, issu de l'article 48-1 de la loi de juillet 1984, le ministre chargé des sports dispose du pouvoir de prononcer par arrêté motivé l'interdiction d'exercer à titre temporaire ou définitif à une personne dont le maintien en activité constituerait un danger pour la santé et la sécurité physique ou morale des pratiquants. Cette interdiction est prise après l'avis d'une commission composée de représentants de l'État, du mouvement sportif et des différentes catégories de personnes intéressées, la commission nationale de l'enseignement des activités physiques et sportives (cneaps), créée par le décret n° 93-1035 du 31 août 1993 relatif au contrôle de l'enseignement contre rémunération des activités physiques et sportives.

La commission est saisie par l'administration centrale à la demande des directions départementales de la jeunesse et des sports, qui enquêtent et instruisent les dossiers. Le ministre chargé des sports arrête la liste des personnes interdites temporairement ou définitivement d'exercer. Ces arrêtés font l'objet d'une publication au bulletin officiel de la jeunesse et des sports. En cas d'urgence, « l'autorité administrative », c'est-à-dire le préfet, peut, sans consultation de la commission compétente, prononcer une interdiction temporaire d'exercer d'une durée maximale de six mois.

2. La déconcentration de la procédure d'interdiction

Le présent article déconcentre l'ensemble de cette procédure en confiant à l'autorité administrative, qui pourra être le préfet du département, la compétence lui permettant de statuer sur ces décisions après avis d'une commission instituée à l'échelon local. Cette commission, rattachée au conseil départemental de la jeunesse et de l'éducation populaire, régi par le décret n° 2002-570 du 22 avril 2002 relatif au conseil national et aux conseils départementaux de l'éducation populaire et de la jeunesse, serait convoquée en fonction des besoins et ne serait pas composée de plus de six personnes afin d'être mobilisable dans des délais rapides. Ainsi, dans les deux phrases du premier alinéa de l'article L. 463-6 du code précité, les mots : « le ministre chargé des sports » sont remplacés par les mots : « l'autorité administrative ».

La Commission a adopté l'article 11 sans modification.

Article 12

Harmonisation des régimes d'aide personnelle au logement

Cet article poursuit l'œuvre de simplification et d'harmonisation des aides personnelles au logement entreprise par le Gouvernement depuis plusieurs années, afin de parvenir à donner un contenu au « droit au logement ». Actuellement, deux aides coexistent : l'aide personnalisée au logement (apl) et l'allocation de logement, qui se décompose en allocation de logement familiale (alf) et allocation de logement sociale (als). La future ordonnance, qui devra être prise dans un délai de douze mois, permettra de rapprocher les régimes de ces deux aides.

1. Le régime des aides personnelles au logement

La réforme engagée ces dernières années s'est traduite, d'une part, par l'unification des barèmes de l'allocation de logement et de l'apl en secteur locatif en janvier 2001 et, d'autre part, par l'harmonisation des ressources servant au calcul des différentes aides en février 1997, contribuant ainsi à garantir aux bénéficiaires de ces aides un traitement identique.

Cependant persistent des différences liées au caractère progressif de la mise en place de ces aides :

-  l'allocation de logement est une prestation sociale dont le régime est défini par les articles L. 542-1 à L. 542-9 et L. 831-1 à L. 831-7 du code de la sécurité sociale, tandis que l'apl est régie par les articles L. 351-1 et suivants du code de la construction et de l'habitation ;

-  l'allocation de logement s'adresse à des publics ciblés, alors que l'apl s'applique à un parc de logements déterminé quelle que soit la situation familiale des occupants.

L'apl, qui concerne tant l'accession à la propriété que le secteur locatif, s'applique aux logements conventionnés, financés avec des prêts locatifs aidés (pla) - auxquels ont succédé, le 1er janvier 2000, les prêts locatifs à usage social (plus) -, des prêts locatifs sociaux (pls), des prêts aidés pour l'accession à la propriété (pap) ou des prêts conventionnés (pc) ; elle s'applique aussi aux logements conventionnés à l'occasion de l'attribution de subventions à l'amélioration, ainsi qu'aux logements existants, conventionnés sans travaux, appartenant à des organismes d'habitation à loyer modéré ou des sociétés d'économie mixte ou appartenant à d'autres bailleurs lorsque les logements ont bénéficié avant 1977 des anciennes aides de l'État/

L'alf est attribuée aux personnes isolées, aux couples ayant des personnes à charge ainsi qu'aux jeunes ménages sans personne à charge et mariés depuis moins de cinq ans. L'als est attribuée, sous condition de ressources, à toute personne qui ne répond ni aux critères de l'apl, ni à ceux de l'alf.

Trois fonds financent les aides personnelles au logement :

-  Pour l'alf, le fonds national des prestations familiales (fnpf), alimenté par les cotisations d'allocations familiales des employeurs et 1,1 point de contribution sociale généralisée (csg) ;

-  Pour l'als, le fonds national d'aide au logement (fnal), alimenté par l'État et une cotisation des employeurs ;

-  Pour l'apl, le fonds national de l'habitation (fnh), financé par les contributions des deux fonds précédents, du budget annexe des prestation sociales agricoles (bapsa) et du budget de l'État.

Les mesures envisagées s'inscrivent dans la continuité des mesures déjà prises en rapprochant les régimes juridiques des différentes aides afin d'assurer un traitement identique à tous les bénéficiaires et d'alléger la gestion des organismes payeurs.

2. Les modifications envisagées

a) Le versement rétroactif

Il s'agit d'aligner le point de départ du décompte de la rétroactivité de l'allocation de logement sur celles des autres prestations familiales et de l'apl. En vertu de l'article L. 552-1 du code de la sécurité sociale et de l'article L. 351-3-1 du code de la construction et de l'habitation pour l'apl, les prestations familiales ou l'allocation sont dues à partir du premier jour du mois civil suivant celui au cours duquel les conditions d'ouverture du droit sont réunies. Or, pour l'allocation de logement, les articles L. 542-2 et L. 831-4-1 du code de la sécurité sociale prévoient un régime différent en vertu duquel l'allocation est due « dans la limite des trois mois précédant celui au cours duquel la demande est déposée. ». Cette disposition a été interprétée par certains tribunaux des affaires de sécurité sociale comme permettant une ouverture du droit dans le mois de la demande, alors que ce droit est ouvert dans le mois suivant la demande pour les prestations familiales et l'apl. Il conviendrait donc de lever toute ambiguïté en reprenant, pour l'allocation de logement, la rédaction retenue pour les prestations sociales et l'apl.

b) La prescription

L'article L. 553-1 du code précité dispose que « l'action de l'allocataire pour le paiement des prestations se prescrit par deux ans ». L'aide pour loger à titre transitoire des personnes défavorisées et l'aide à la gestion des aires d'accueil des gens du voyage, prévues par le titre V du livre VIII du même code (articles L. 851-1 et suivants), sont versées par les caisses d'allocations familiales. Elles ne constituent cependant pas des prestations familiales. L'harmonisation des règles applicables aux prestations versées par les caisses d'allocations familiales impose d'étendre la règle de la prescription de deux ans à ces aides.

c) La notion de « chef de famille »

L'article L. 542-1 du code de la sécurité sociale, qui fixe la liste des bénéficiaires de l'alf, mentionne dans son neuvième alinéa (3°) les « chefs de famille qui n'ont pas d'enfant à charge, pendant une durée déterminée à compter du mariage, à la condition que celui-ci ait été célébré avant que les époux aient l'un et l'autre atteint un âge limite ». La notion de « chef de famille » a été supprimée du code civil par la loi n° 70-459 du 4 juin 1970 relative à l'autorité parentale, le terme de « ménages » étant plus conforme au principe d'égalité entre les deux membres du couple. Il conviendrait donc de supprimer ce terme pour rendre cette disposition conforme à l'état du droit.

d) La récupération de l'indu

Selon l'article L. 351-11 du code de la construction et de l'habitation, le recouvrement des sommes indûment payées s'effectue auprès du locataire, ou de l'emprunteur en cas d'accession à la propriété lorsque l'allocation est versée au bailleur et qu'elle a été déduite du montant du loyer.

Cette disposition n'existe pas pour l'allocation de logement. La Cour de cassation a, de surcroît, considéré, dans un arrêt rendu le 10 décembre 1998, que la répétition de l'indu ne pouvait être engagée que contre celui qui a reçu le paiement ou contre celui pour le compte duquel il a été reçu mais qu'elle ne pouvait être dirigée contre celui pour le compte duquel le paiement est effectué.

La préoccupation d'harmonisation manifestée dans cet article devrait trouver sa traduction dans une nouvelle disposition du code de la sécurité sociale permettant de réclamer l'indu au locataire si celui-ci a perçu l'aide au logement ou au bailleur dans le cas contraire. Cette disposition permettrait de donner un fondement législatif à la pratique des organismes payeurs et limiter ainsi les risques de contentieux.

e) Le versement en tiers payant

L'apl est versée exclusivement en tiers payant. Si l'allocation de logement peut être versée en tiers payant à la demande de l'allocataire, seuls les organismes d'habitation à loyer modéré et les sociétés d'économie mixte implantés dans les départements d'outre-mer disposant d'un parc d'au moins dix logements peuvent bénéficier de ce mode de paiement.

Il conviendrait donc de compléter la liste fixée par les articles L. 553-4 et L. 835-2 du code de la sécurité sociale afin d'offrir cette possibilité à d'autres bailleurs sociaux. Cette mesure contribuerait une fois encore au rapprochement des régimes des aides personnelles mais elle favoriserait également le locataire qui n'aurait plus à débourser la part du loyer prise en charge par l'allocation de logement et le bailleur en limitant les risques d'impayés.

f) La date d'actualisation du barème de l'aide personnalisée au logement

L'article L. 351-3 du code de la construction et de l'habitation fixe au 1er juillet la date de révision du barème de l'apl alors que ce soin est laissé au décret pour l'allocation de logement. Rien ne justifie en effet de déterminer cet élément par voie législative.

g) La fusion des fonds

Le fnpf ne contribue pas seulement au financement de l'alf puisqu'il centralise l'ensemble des opérations relatives aux prestations familiales servies par les caisses d'allocations familiales, par les organismes du régime de sécurité sociale dans les mines ainsi que celles relatives aux prestations familiales servies au titre du régime des salariés agricoles. Doté d'une identité propre et de fonctions diverses, son existence ne peut être remise en cause.

En revanche, le fnh bénéficie d'une redistribution des deux autres fonds finançant les aides au logement, complété par une contribution de l'État et du bapsa. La volonté de simplification et d'harmonisation, doublée de la réduction du nombre des structures, à l'origine de ce projet de loi, trouverait à s'appliquer dans la fusion des fonds finançant les aides au logement. La fusion du fnal et du fnh en un fonds unique alimenté par le budget de l'État et les cotisations sociales des employeurs, inscrit dans le code de la construction et de l'habitation, participerait à l'amélioration de la lisibilité des aides au logement. Depuis la loi n° 2002-1575 du 30 décembre 2002 de finances pour 2003, ces deux fonds sont d'ailleurs rassemblés dans une ligne budgétaire unique.

h) La suppression de l'abattement forfaitaire

L'article R. 351-6 du code de la construction et de l'habitation prévoit, pour le calcul de l'apl, un abattement forfaitaire sur le revenu net des couples dont les deux membres ont exercé une activité professionnelle au cours de l'année de référence, productrice de revenus au moins égal, pour chacun d'entre eux, à douze fois la base mensuelle de calcul des allocations familiales en vigueur au 1er juillet de l'année de référence. Il est envisagé de supprimer cet abattement, dont le faible montant - 76 euros par an - a peu d'incidence sur les allocataires, afin de simplifier la gestion du dispositif.

i) La modification du code de la construction et de l'habitation

L'article R. 361-2 du code de la construction et de l'habitation dispose que « le Conseil national de l'habitat exerce les attributions dévolues respectivement au Conseil national de l'aide personnalisée au logement et au Conseil national de l'accession à la propriété par les articles L. 361-1 et L. 362-2. ». Le décret n° 83-465 du 8 juin 1983 a substitué aux Conseil national de l'aide personnalisée au logement et au Conseil national de l'accession à la propriété le Conseil national de l'habitat. Il subsiste cependant dans le code de la construction et de l'habitation plusieurs dispositions faisant référence à ces anciens organismes (article L. 361-1 pour le Conseil national de l'aide personnalisée au logement et articles L. 362-1 et L. 362-2 pour le Conseil national de l'accession à la propriété, article L. 363-1 pour les dispositions communes). Ces dispositions n'ont plus leur place dans le code.

Le Gouvernement pourrait s'inspirer de l'article L. 364-1 relatif au conseil départemental de l'habitat qui renvoie au décret la détermination de la composition, des modalités de fonctionnement et des fonctions de celui-ci pour donner un fondement législatif au Conseil national de l'habitat.

La Commission a adopté l'article 12 sans modification.

Article 13

Clarification du régime des autorisations d'urbanisme

À l'instar de l'article 38 relatif aux groupements d'intérêt public ou de l'article 42 portant sur l'enquête publique, cet article témoigne de l'ambition du Gouvernement en matière de simplification. Il s'inscrit dans la continuité de l'œuvre de simplification du droit de l'urbanisme dont la loi n° 2003-590 du 2 juillet 2003, loi Urbanisme et habitat, constitue le dernier exemple. Cette dernière a simplifié les procédures de modification et de révision du plan local d'urbanisme (plu) et clarifié son contenu en précisant celui du projet d'aménagement et de développement durable (padd) qui a désormais pour fonction exclusive de présenter le projet communal pour les années à venir. C'est un document simple, accessible à tous les citoyens, permettant un débat clair au sein du conseil municipal.

Face à la complexité et l'étendue du sujet, le Gouvernement a décidé de constituer un groupe de travail sur les autorisations d'urbanisme. Cet article habilite, pendant un délai d'un an à compter de la publication de la loi, le Gouvernement à poursuivre le travail de simplification engagé en retenant notamment trois axes : le champ d'application des autorisations ou déclarations, les règles de délivrance et le contrôle de la conformité. Ces axes n'ont qu'une valeur indicative tant l'entreprise de simplification mérite un travail approfondi et complet. Ne seront donc présentées ici que quelques pistes de réflexion envisagées par le Gouvernement, les premières s'attachent au champ d'application des autorisations d'urbanisme, les secondes aux procédures.

1. Le champ d'application des autorisations d'urbanisme

La difficulté réside, d'une part, dans la multitude d'autorisations d'utiliser le sol, d'autre part, dans la classification des travaux en matière de permis de construire.

a) Les autorisations d'utiliser le sol

Actuellement, on dénombre treize autorisations d'utiliser le sol, qui obéissent chacune à des règles différentes. Outre le certificat d'urbanisme et le permis de construire, on peut citer le permis de démolir (article L. 430-1 du code de l'urbanisme), l'autorisation de lotir (article L. 315-1-1), la déclaration de clôture (article L. 441-1), l'autorisation des installations et travaux divers (article L. 442-1) ou encore les autorisations relatives aux camping et stationnement de caravanes (article L. 443-1). L'objectif du Gouvernement est de parvenir à réduire le nombre de ces autorisations, notamment en regroupant celles dont les objets sont voisins.

b) La nature des travaux

Le champ d'application du permis de construire lui-même est d'une grande complexité, que la structure même du code de l'urbanisme ne contribue pas à atténuer. Pour le seul permis de construire, trois catégories de travaux sont distinguées :

-  les travaux soumis à permis de construire pour lesquels l'article L. 421-1 du code précité établit la distinction suivante : : les travaux ayant pour objet d'« entreprendre ou implanter une construction à usage d'habitation ou non, même ne comportant pas de fondations » et « les travaux exécutés sur les constructions existantes, lorsqu'ils ont pour effet d'en changer la destination, de modifier leur aspect extérieur ou leur volume ou de créer des niveaux supplémentaires ». Cet article prévoit des exceptions pour l'installation des dispositifs ayant la qualification de publicité, d'enseigne et pour les ouvrages qui, en raison de leur nature ou de leur très faible dimension, ne peuvent être qualifiés de constructions, dont la liste est fixée par l'article R 421-1 du même code.

- les travaux exemptés de permis de construire, en vertu de l'article L. 422-1 : « les constructions ou travaux couverts par le secret de la défense nationale, les dispositifs techniques nécessaires aux systèmes de radiocommunication numérique de la police et de la gendarmerie nationales, les travaux de ravalement, les travaux sur les immeubles classés, [...] les travaux relatifs à la reconstruction d'établissements pénitentiaires après mutinerie ou des travaux réalisés à l'intérieur de l'enceinte de ces établissements nécessitant le secret pour des raisons de sécurité, [...] certaines constructions ou travaux relatifs à la défense nationale ou aux installations techniques nécessaires au fonctionnement des services publics ainsi que les constructions ou travaux dont la faible importance ne justifie pas l'exigence d'un permis de construire ».

-  parmi les travaux exemptés de permis de construire, certains font l'objet d'une déclaration à l'autorité compétente en matière de permis de construire, dont la liste est fixée par l'article R. 422-2. Il s'agit :

·des travaux de ravalement ;

·des reconstructions ou travaux à exécuter sur les immeubles classés au titre de la législation sur les monuments historiques, contrôlés dans les conditions prévues par cette législation ;

· des outillages nécessaires au fonctionnement de services publics et situés dans les ports ou les aérodromes ou sur le domaine public ferroviaire ;

· des ouvrages techniques nécessaires au maintien de la sécurité de la circulation maritime, fluviale, ferroviaire, routière ou aérienne ;

·en ce qui concerne les activités de télécommunications autorisées en vertu de l'article L. 33-1 du code des postes et télécommunications et le service public de télédiffusion, des ouvrages techniques dont la surface hors œuvre brute ne dépasse pas cent mètres carrés, les poteaux et pylônes de plus de douze mètres au-dessus du sol et les installations qu'ils supportent ;

· en ce qui concerne les installations techniques nécessaires au fonctionnement du service public de distribution du gaz, des postes de sectionnement de coupure, de détente et de livraison ;

· en ce qui concerne les installations techniques nécessaires au fonctionnement du service public de distribution d'énergie électrique, des ouvrages et accessoires des lignes dont la tension est inférieure à 63 kilovolts et dont la longueur ne dépasse pas un kilomètre, ainsi que les postes de transformation dont la surface au sol est inférieure à vingt mètres carrés et la hauteur inférieure à trois mètres ;

· en ce qui concerne les installations techniques nécessaires au fonctionnement des services publics d'alimentation en eau potable et d'assainissement, des ouvrages techniques dont la surface au sol est inférieure à vingt mètres carrés et la hauteur inférieure à trois mètres ;

· des classes démontables mises à la disposition des écoles ou des établissements d'enseignement pour pallier les insuffisances temporaires d'accueil, d'une surface hors œuvre brute maximale de cent cinquante mètres carrés, sous réserve que la surface totale des bâtiments de ce type n'excède pas cinq cents mètres carrés sur le même terrain ;

· des travaux consistant à implanter, dans les conditions prévues à l'article R. 444-3, une habitation légère de loisirs de moins de 35 mètres carrés de surface hors œuvre nette, ainsi que les travaux consistant à remplacer une habitation légère de loisirs par une nouvelle habitation légère de loisirs de superficie égale ou inférieure ;

·des piscines non couvertes ;

· des châssis et serres dont la hauteur au-dessus du sol est supérieure à 1,50 mètre sans toutefois dépasser quatre mètres, et dont la surface hors œuvre brute n'excède pas deux mille mètres carrés sur un même terrain ;

· des constructions ou travaux non prévus aux a à l ci-dessus, n'ayant pas pour effet de changer la destination d'une construction existante et et :

qui n'ont pas pour effet de créer une surface de plancher nouvelle
·
 ou qui ont pour effet de créer, sur un terrain supportant déjà un bâtiment, une surface de plancher hors œuvre brute inférieure ou égale à vingt mètres carrés.

Au terme de cette énumération indigeste, deux exemples viennent illustrer la complexité qui, selon une anecdote, vaut à un contrevenant au code de l'urbanisme d'être excusé par le tribunal :

-  Les bâtiments de chantier sont dispensés de permis de construire lorsqu'ils sont établis sur le terrain du chantier. Si ce terrain est trop petit et que le constructeur obtient l'autorisation du voisin pour installer ses bâtiments de chantier sur le terrain voisin, il lui faut un permis de construire ;

-  Un petit bâtiment de dix-neuf mètres carrés19 , un garage par exemple, couvert par une « toiture terrasse » est soumis à permis de construire parce que sa surface hors œuvre brute est de trente huit mètres carrés, donc supérieure au seuil de vingt mètre carrés nécessitant un permis de construire. En revanche, ce même bâtiment couvert par une toiture en pente classique nécessite une simple déclaration de travaux.

La pratique administrative et la jurisprudence accentuent l'incertitude qui caractérise cette classification. Il conviendrait donc de revoir cette classification dans le sens d'une restriction des travaux faisant l'objet d'une autorisation ou d'une déclaration et de la rendre plus lisible pour les usagers et l'administration, notamment par une réorganisation des dispositions du code de l'urbanisme.

Les procédures applicables, jusqu'au contentieux, sont également marquées par la complexité, tant pour les services compétents que pour les usagers.

2. Les procédures

a) La déclaration de travaux

La procédure de déclaration de travaux n'a actuellement de déclaration que le nom. En effet, en vertu de l'article L. 422-2 du code précité, l'autorité compétente en matière de permis de construire dispose d'un délai d'un mois à compter de la réception de la déclaration pour s'opposer aux travaux prévus, ce délai pouvant être porté à deux mois lorsqu'une autre autorité est compétente pour se prononcer. L'absence d'opposition vaut décision implicite d'acceptation. Mais l'autorité compétente peut aussi exercer son droit d'opposition à l'issue du délai d'instruction de la demande avec pour conséquence le retrait de la décision implicite. Ce droit d'opposition maintient le demandeur dans une incertitude qui n'est pas conforme à l'esprit de la déclaration. Il est donc prévu de donner son plein effet à la déclaration.

b) L'instruction

Dans les quinze jours de la réception de la demande de permis de construire, l'autorité compétente doit indiquer par courrier si le dossier est réputé complet ou non. Elle peut inviter le demandeur à fournir des pièces complémentaires. Le délai part de la réception des pièces complétant le dossier. Ce délai est souvent trop court pour l'administration et son non-respect déclenche la procédure lourde et compliquée de la « requête en instruction ». Dans le cas où le demandeur n'a pas reçu, dans le délai de quinze jours suivant le dépôt de sa demande la lettre prévue, il peut saisir l'autorité compétente par lettre recommandée avec demande d'avis de réception postal pour « requérir » l'instruction de sa demande. Le délai d'instruction part de l'avis de réception de la mise en demeure.

Le délai d'instruction de droit commun de deux mois peut être prolongé en raison de l'application d'autres réglementations (monuments historiques, installations classées).

La procédure de requête en instruction devrait être simplifiée, tandis que le courrier adressé au pétitionnaire ne subsisterait que si le dossier s'avère incomplet. Ces mesures s'accompagneraient d'un allégement des formalités et d'une révision des délais applicables.

c) Le retrait du permis de construire ou de l'autorisation de travaux

Les autorisations d'urbanisme seront les premières bénéficiaires de la réforme des règles de retrait des actes administratifs individuels, prévu par l'article 2 du présent projet.

d) Le certificat de conformité

À l'achèvement des travaux, l'autorité compétente en matière de permis de construire délivre un certificat, attestant de la conformité des travaux avec le permis de construire, dénommé « certificat de conformité ». Actuellement, ce certificat est majoritairement délivré sans aucun contrôle sur place. Cette pratique met en doute l'utilité de cette procédure alors que le code de l'urbanisme oblige déjà le titulaire du permis de construire à déclarer l'achèvement des travaux.

e) Le contentieux

Le point de départ du délai de recours contentieux n'est pas le même s'agissant du demandeur ou des tiers. À l'égard des tiers, le délai court à compter de la plus tardive des deux dates suivantes : affichage sur le terrain ou affichage en mairie. Or la preuve de l'affichage est parfois difficile. En l'absence de preuve, les tiers peuvent à tout moment contester le permis de construire. Il est donc proposé de revoir le point de départ du délai dans un souci de sécurité « juridique ».

Les recours dilatoires sont fréquents en matière de permis de construire. À l'issue de la procédure contentieuse, il arrive que le permis de construire soit périmé, entraînant une nouvelle procédure. Il est donc envisagé de suspendre la validité du permis de construire pendant la phase contentieuse ou de la proroger.

La Commission a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur (amendement n° 11), puis l'article 13 ainsi modifié.

Article 14

Simplification des procédures de conventionnement des logements ayant bénéficié d'une aide de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat

Cet article autorise le Gouvernement à prendre par ordonnance, dans un délai de neuf mois à compter de la publication de la loi, les mesures nécessaires pour faciliter la conclusion de conventions pour les logements locatifs privés bénéficiant des aides de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (anah).

La mobilisation du parc de logements privés est une réponse à la crise actuelle du logement en France. L'anah est l'instrument privilégié de cette politique en favorisant la remise sur le marché de logements. L'anah, établissement public administratif, créé par la loi n° 70-1283 du 31 décembre 1970 de finances rectificative pour 1970 et placé sous la tutelle du ministre chargé du logement et du ministre chargé des finances, accorde des subventions aux propriétaires pour la réhabilitation du parc privé ancien. En 2002, le montant des subventions attribuées s'élevait à 456 millions d'euros, ayant généré 2,4 milliards d'euros de travaux dans 178 400 logements.

Conformément à la mission de l'anah, définie par l'article L. 321-1 du code de la construction et de l'habitation, les subventions versées ont pour objet de favoriser l'exécution de travaux de réparation, d'assainissement, d'amélioration et d'adaptation des immeubles ou des logements, ainsi que l'exécution de travaux de transformation en logements de locaux non affectés à usage d'habitation, dès lors que ces logements sont utilisés à titre de résidence principale.

Les bénéficiaires de la subvention, dont la liste est fixée par les articles R. 321-12 et R. 321-13 du code précité, sont les suivants :

-  propriétaires-bailleurs ou tout autre titulaire de droit réel conférant l'usage des locaux qui donne le logement à bail ;

-  propriétaires-occupants ou tout autre titulaire de droit réel conférant l'usage des locaux qui occupe le logement ;

-  personnes qui assurent la charge effective des travaux dans des logements occupés par leurs ascendants ou descendants ou ceux de leur conjoint ou de leur concubin ou du cosignataire d'un pacte civil de solidarité, lorsque ces derniers ont la qualité de propriétaires ou de titulaires d'un droit réel conférant l'usage des locaux ;

-  offices d'habitation à loyer modéré, établissements publics d'aménagement et certaines sociétés d'économie mixte, lorsqu'ils réhabilitent, en vue de leur revente des logements acquis dans des copropriétés faisant l'objet d'un plan de sauvegarde prévu à l'article L. 615-1 du code précité ;

-  syndicats de copropriétaires pour les travaux réalisés sur les parties communes et équipements communs d'un immeuble situé dans une opération programmée d'amélioration de l'habitat (opah) visant à la requalification de copropriétés (« opah copropriété ») ou faisant l'objet d'un plan de sauvegarde ;

-  communes (ou leurs groupements) lorsqu'elles se substituent aux propriétaires défaillants dans leur obligation de réaliser les travaux nécessaires à la sortie d'insalubrité ;

-  locataires pour les travaux qu'ils peuvent réaliser en substitution du propriétaire ;

-  organismes agréés pour le logement des personnes défavorisées.

Pour les propriétaires-bailleurs, le montant de la subvention varie en fonction des engagements de modération des loyers souscrits par le propriétaire. Le taux de base de la subvention est fixé actuellement à 20 % du coût des travaux pouvant bénéficier d'une subvention, hors taxes, dans la limite d'un plafond de travaux. Lorsque le logement fait en outre l'objet d'une convention apl, conclue entre l'État et le bailleur en vertu de l'article L. 351-2 du code précité, le taux de subvention est majoré dans des proportions avantageuses pour le propriétaire.

L'apl, dont le régime sera modifié sur le fondement de l'article 12 du présent projet, s'applique, selon l'article L. 351-2 du code précité, aux « logements à usage locatif construits ou améliorés après le 4 janvier 1977 dans des conditions fixées par décret et dont les bailleurs s'engagent à respecter certaines obligations définies par décrets et précisées par des conventions ». Le contenu de ces conventions est précisé par l'article L. 353-2 du même code. Elles doivent être conformes à des conventions types annexées aux décrets. Elles sont publiées au fichier immobilier, tenu par les conservations des hypothèques assurant la publicité juridique des immeubles.

Le nombre de logements subventionnés par l'anah et bénéficiant de l'apl est passé de 9 950 en 1999 à 7 800 en 2002. Afin d'inverser cette tendance et de renforcer l'attractivité de ce dispositif, le Gouvernement souhaite alléger la procédure de conventionnement. En effet, le propriétaire qui veut bénéficier d'une subvention majorée de l'anah doit, d'une part, s'engager auprès d'elle à la modération du loyer et, d'autre part, signer avec l'État une convention apl.

Il est donc envisagé de créer une convention unique, conforme à une convention type, qui serait signée directement entre le bailleur et l'anah ouvrant droit à l'apl. La compétence de l'État pour signer la convention apl serait ainsi transférée à l'anah. Les dispositions relatives à cette convention seraient regroupées dans le chapitre relatif à l'anah du code de la construction et de l'habitation.

La Commission a adopté l'article 14 sans modification.

Article 15

Harmonisation des définitions légales de la notion de superficie

Cet article autorise le Gouvernement à prendre les mesures nécessaires à la rationalisation des définitions de la surface.

Il existe aujourd'hui pas moins de neuf déclinaisons de cette notion incontournable de l'urbanisme et de l'immobilier, qui figure également dans le code général des impôts : surface hors œuvre brute, surface hors œuvre nette, surface corrigée, surface habitable, surface privative « loi Carrez », surface fiscale, superficie « loi Besson », surface pondérée en copropriété, surface développée hors œuvre pondérée.

1. Les définitions à caractère immobilier

La surface habitable d'un logement, notion la plus familière, est, selon l'article R. 111-2 du code de la construction et de l'habitation, « la surface de plancher construite, après déduction des surfaces occupées par les murs, cloisons, marches et cages d'escaliers, gaines, embrasures de portes et de fenêtres », sans tenir compte « de la superficie des combles non aménagés, caves, sous-sols, remises, garages, terrasses, loggias, balcons, séchoirs extérieurs au logement, vérandas, volumes vitrés prévus à l'article l'article R. 111-10, locaux communs et autres dépendances des logements, ni des parties de locaux d'une hauteur inférieure à 1,8  mètre ».

Cette définition est à rapprocher de celle de la superficie privative « Carrez », fixée par les articles 4-1 et 4-2 du décret n° 67-223 du 17 mars 1967 pris pour l'application de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis. La superficie privative est « la superficie des planchers des locaux clos et couverts après déduction des surfaces occupées par les murs, cloisons, marches et cages d'escalier, gaines, embrasures de portes et de fenêtres. Il n'est pas tenu compte des planchers des parties des locaux d'une hauteur inférieure à 1,80 mètre. Les lots ou fractions de lots d'une superficie inférieure à 8 mètres carrés ne sont pas pris en compte pour le calcul de la superficie. » Cette définition est retenue pour le calcul de la superficie, qui doit être mentionnée et certifiée lors de la vente d'un bien immobilier.

La surface utile sert au calcul des loyers des logements conventionnés. Elle est égale à la surface habitable du logement, telle qu'elle est définie à l'article l'article R. 111-2, augmentée de la moitié de la surface des annexes définies par un arrêté du ministre chargé du logement, selon la définition de l'article R. 353-16 du code de la construction et de l'habitation.

Les loyers des logements soumis à la loi n° 48-1360 du 1er septembre 1948 portant modification et codification de la législation relative aux rapports des bailleurs et locataires ou occupants de locaux d'habitation ou à usage professionnel et instituant des allocations de logement, sont calculés en fonction de la surface corrigée et de la catégorie du logement. Selon l'article 28 de la loi de 1948, la surface corrigée est obtenue « en affectant la superficie des pièces habitables et celle des autres parties du logement de correctifs dont il donnera le taux pour qu'il soit tenu compte, notamment, de la hauteur du plafond, de l'éclairement, de l'ensoleillement et des vues de chacune des pièces habitables, ainsi que des caractéristiques particulières des autres parties du local ».

2. Les définitions à caractère fiscal

La notion de surface pondérée est utilisée dans le calcul de la taxe d'habitation et de la taxe foncière pour évaluer la valeur locative d'un bien affecté à l'habitation. Selon les articles 1496 du code général des impôts et 324 M de son annexe III, la surface pondérée est déterminée en affectant la surface réelle, mesurée au sol entre murs ou séparations et arrondie au mètre carré inférieur, de correctifs, fixés par les articles 324 N à 324 S de l'annexe III du code général des impôts, et destinés à tenir compte de la nature des différentes parties du local, ainsi que de sa situation, de son importance, de son état et de son équipement.

Le « dispositif Besson », issu de l'article 96 de la loi n° 98-1266 du 30 décembre 1998, permet aux propriétaires de logements loués nus à usage de résidence principale, de bénéficier sous certaines conditions d'un avantage fiscal prenant la forme soit d'une déduction au titre de l'amortissement s'agissant d'un logement neuf acquis avant le 31 décembre 2002, soit d'une déduction forfaitaire majorée sur les revenus fonciers s'agissant d'un logement ancien.

Parmi les conditions imposées figure des plafonds, calculés en fonction de la surface du logement dont l'article premier du décret n° 99-244 du 29 mars 1999 pris pour l'application de l'article 31 du code général des impôts et relatif aux locations de logements intermédiaires donne la définition suivante : « La surface à prendre en compte pour l'appréciation du plafond de loyer s'entend de la surface habitable au sens de l'article R. 111-2 du code de la construction et de l'habitation, augmentée de la moitié, dans la limite de 8 mètres carrés par logement, de la surface des annexes mentionnées aux articles R. 353-16 et R. 331-10 du même code ».

Ce dispositif a été remplacé par le « dispositif Robien » depuis la loi sur l'urbanisme et l'habitat précitée qui reprend les grands principes de la déduction pour amortissement Besson en assouplissant les conditions d'octroi.

3. Les définitions à caractère urbanistique

Lors d'une demande de permis de construire, le pétitionnaire doit mentionner la surface hors œuvre nette de la construction prévue, obtenue à partie de la surface hors œuvre brute. 

La surface hors œuvre brute (shob) est définie par l'article L. 112-1 du code de l'urbanisme comme « la surface de plancher hors œuvre brute d'une construction est égale à la somme des surfaces de plancher de chaque niveau de la construction ».

Selon l'article R. 112-2 du code précité, la surface de plancher hors œuvre nette (shon) d'une construction « est égale à la surface hors œuvre brute de cette construction après déduction :

« a) Des surfaces de plancher hors œuvre des combles et des sous-sols non aménageables pour l'habitation ou pour des activités à caractère professionnel, artisanal, industriel ou commercial ;

« b) Des surfaces de plancher hors œuvre des toitures-terrasses, des balcons, des loggias, ainsi que des surfaces non closes situées au rez-de-chaussée ;

« c) Des surfaces de plancher hors œuvre des bâtiments ou des parties de bâtiments aménagés en vue du stationnement des véhicules ;

« d) Dans les exploitations agricoles, des surfaces de plancher des serres de production, des locaux destinés à abriter les récoltes, à héberger les animaux, à ranger et à entretenir le matériel agricole, des locaux de production et de stockage des produits à usage agricole, des locaux de transformation et de conditionnement des produits provenant de l'exploitation ;

« e) D'une surface égale à 5 % des surfaces hors œuvre affectées à l'habitation telles qu'elles résultent le cas échéant de l'application des a, b, et c ci-dessus.

« Sont également déduites de la surface hors œuvre dans le cas de la réfection d'un immeuble à usage d'habitation et dans la limite de cinq mètres carrés par logement les surfaces de planchers affectées à la réalisation de travaux tendant à l'amélioration de l'hygiène des locaux et celles résultant de la fermeture de balcons, loggias et surfaces non closes situées en rez-de-chaussée. »

Les utilisateurs comme les praticiens de la construction et de l'urbanisme ne peuvent qu'être perplexes face ce maquis de définitions. Face à l'impossibilité d'une définition unique, la réduction du nombre de définitions et la précision de leur champ d'application s'imposent. Surgit alors immédiatement la question des solutions appropriées qui pourraient être apportées à ce dossier complexe. C'est pour cette raison que le Gouvernement envisage de réunir un groupe de travail sur ce sujet. Le rapporteur n'est donc pas en mesure de préciser l'objet de l'habilitation au-delà de cet objectif global de rationalisation. Toutefois, au vu de la nécessité d'une telle simplification pour les usagers, il estime cette habilitation justifiée. La future ordonnance devra être prise dans un délai d'un an à compter de la publication de la loi.

La Commission a adopté l'article 15 sans modification.

Article 16

Simplification du droit forestier

Le droit forestier est un droit ancien. De cette ancienneté résultent une certaine inadaptation et une grande complexité. Dans la logique de la politique de simplification engagée par le ministère de l'agriculture, le présent article propose quelques mesures marginales, mais de nature à faciliter la vie des exploitants et des propriétaires forestiers. Ainsi, il est proposé d'habiliter, pendant une durée de neuf mois à compter de la publication de la loi, le Gouvernement à alléger le régime des coupes, à faciliter l'accès aux mécanismes d'aide publique et fiscale et de simplifier l'élaboration et la gestion de certains documents de gestion de l'espace agricole et forestier.

MESURES DE SIMPLIFICATION PROPOSÉES DANS L'ARTICLE 16

1. Étendre le champ des dispenses d'autorisation de coupes et alléger les formalités de déclaration de coupes d'urgence

2. Alléger les conditions mises à l'admission des propriétaires de forêts au bénéfice de certaines aides publiques et exonérations fiscales

3. Simplifier la procédure d'élaboration du document départemental de gestion de l'espace agricole et forestier et supprimer la procédure de confirmation des plans simples de gestion à la suite d'une mutation à droits réduits

1. Un droit forestier récemment renforcé

Depuis le code forestier de 1827, la loi du 6 août 1963 dite « Pisani » et la création de l'office national des forêts (onf) par la loi n° 64-1278 du 23 décembre 1964, le droit forestier n'avait pas subi de grands bouleversements.

L'accroissement continu des surfaces forestières, la recherche d'une compétitivité accrue de la filière forêt-bois, le rôle déterminant de la forêt dans la protection des sols, les phénomènes climatiques et l'équilibre des écosystèmes ont cependant conduit régulièrement à des rapports publics d'évaluation et de propositions. La loi forestière n° 85-1273 du 4 décembre 1985 a consacré le rôle d'intérêt général attaché à la mise en valeur et à la protection de la forêt.

Un projet de loi d'envergure a été présenté en 1997 par M. Philippe Vasseur, alors ministre de l'agriculture. Ce projet devait mettre en œuvre la nouvelle exigence du développement durable issue de la conférence de Rio de Janeiro de 1992 sur l'environnement et le développement et de la conférence d'Helsinki de 1993 sur la protection des forêts en Europe, qui a défini des critères du développement durable forestier.

Cette initiative a abouti à l'adoption à l'unanimité de la loi n° 2001-602 du 9 juillet 2001 d'orientation sur la forêt, qui est apparue à la fois comme une occasion de remettre en ordre ou d'adapter le code forestier, un moyen de rendre confiance et de stimuler la filière, et d'énoncer solennellement une politique forestière adaptée aux exigences écologiques et internationales susmentionnées. Malgré cette réforme d'ampleur, il reste quelques dispositions qui apparaissent soit inutiles, soit obsolètes, soit excessivement contraignantes. Le présent article procède donc à plusieurs mesures d'adaptation.

2. Les mesures de simplification proposées

Il propose quatre séries de mesures concernant le régime des coupes, l'accès des propriétaires aux mécanismes d'aide publique, leur accès à l'exonération de taxe sur les propriétés foncières non bâties et certains documents et plans de gestion de l'espace forestier.

a) Le régime des coupes

Le 1° de cet article vise à étendre le champ des dispenses d'autorisation de coupes et à alléger les formalités de déclaration de coupes d'urgence.

- Les coupes dans le cadre d'un règlement type de gestion

Dans l'état du droit, en vertu de l'article L. 130-1 du code de l'urbanisme, les plans locaux d'urbanisme peuvent classer comme espaces boisés, les bois, forêts, parcs à conserver, à protéger ou à créer. Ce classement peut s'appliquer également à des arbres isolés, des haies ou réseaux de haies, des plantations d'alignements. Le classement interdit alors tout changement d'affectation ou tout mode d'occupation du sol de nature à compromettre la conservation, la protection ou la création des boisements et entraîne le rejet de plein droit de la demande d'autorisation de défrichement.

Dans les bois, forêts ou parcs situés sur le territoire de communes où l'établissement d'un plan local d'urbanisme a été prescrit, ainsi que dans tout espace boisé classé, les coupes et abattages d'arbres sont soumis à autorisation préalable, sauf dans les trois cas suivants : s'il est fait application des dispositions des livres premier et II du code forestier relatifs au régime forestier et aux bois et forêts des particuliers, s'il est fait application d'un plan simple de gestion approuvé conformément à l'article L. 222-1 du code forestier ou si les coupes entrent dans le cadre d'une autorisation par catégories définies par arrêté préfectoral après avis du centre régional de la propriété forestière.

Dans ce cadre, les dispenses d'autorisation prévues par le code de l'urbanisme pourront ainsi être étendues aux cas où la coupe est réalisée conformément à un règlement type de gestion. La présence de ce règlement type de gestion, en application des termes mêmes de l'article L. 8 du code forestier, est considérée comme une garantie de gestion durable, dès lors que le propriétaire est adhérent à un organisme agréé comme organisme de gestion et d'exploitation en commun des forêts ou recourt, par contrat d'une durée d'au moins dix ans, aux conseils en gestion d'un expert forestier agréé ou de l'onf pour les forêts gérées par cet établissement. Ce règlement type de gestion a pour objet de définir des modalités d'exploitation de la forêt, adaptées aux grands types de peuplements forestiers identifiés régionalement. Il est élaboré par un organisme de gestion en commun agréé, un expert forestier agréé ou l'onf et soumis à l'approbation du centre régional de la propriété forestière selon les modalités prévues pour les plans simples de gestion.

Ainsi, au septième alinéa de l'article L. 130-1 du code de l'urbanisme, après les mots « s'il est fait application d'un plan simple de gestion approuvé, conformément aux dispositions de l'article L. 222-1 du code forestier », pourra être ajoutée une référence aux règlements types de gestion.

- Les coupes pour les besoins propres ou les besoins de l'exploitation

Aujourd'hui, en application de l'article L. 222-5 du code forestier, toute propriété forestière soumise à l'obligation d'un plan simple de gestion agréé et non dotée d'un tel plan se trouve placée sous un régime spécial d'autorisation administrative. Ce plan comprend, outre une brève analyse des enjeux économiques, environnementaux et sociaux de la forêt et, en cas de renouvellement, de l'application du plan précédent, un programme d'exploitation des coupes et un programme des travaux de reconstitution des parcelles parcourues par les coupes et, le cas échéant, des travaux d'amélioration. Il précise aussi la stratégie de gestion des populations de gibier faisant l'objet d'un plan de chasse, proposée par le propriétaire en conformité avec ses choix de gestion sylvicole.

En l'absence d'un tel plan, aucune coupe ne peut être faite sans l'autorisation préalable du représentant de l'État dans le département, après avis du centre régional de la propriété forestière. Cette autorisation peut être assortie de l'obligation, pour le bénéficiaire, de réaliser certains travaux liés aux coupes ou qui en sont le complément indispensable. Après une période de trois ans à compter de la date d'expiration du plan simple de gestion précédemment agréé ou de la notification de la lettre adressée au propriétaire par le centre régional de la propriété forestière ou l'administration l'invitant à présenter un premier projet de plan simple de gestion, l'autorisation peut être refusée lorsque l'autorité administrative après avis du centre régional de la propriété forestière estime que le caractère répété des demandes, l'importance de la coupe ou sa nature, ou l'évolution des peuplements présents sur la propriété nécessitent de définir une orientation de gestion ou des travaux importants ou de ne plus différer la présentation d'un plan simple de gestion.

Le propriétaire pourrait, pour les coupes répondant à ses besoins propres ou ceux de son exploitation, se voir dispenser de l'autorisation nécessaire en l'absence de plan simple de gestion. Cette simplification administrative, qui avait été proposée lors de l'élaboration du projet de décret relatif aux documents de gestion durable des forêts, pris pour l'application de la loi d'orientation pour la forêt du 9 juillet 2001, est conforme aux usages locaux, qui dispensent d'encadrement les coupes de consommation courante.

- Les coupes d'urgence en cas de sinistre

Enfin, en cas de sinistre important touchant de nombreux propriétaires, la déclaration préalable nécessaire en cas de coupe d'urgence pourrait être utilement remplacée par une simple information du centre régional de la propriété forestière dans l'année suivant le sinistre. Toute déclaration pourrait même être supprimée pour les petites superficies.

Dans l'état du droit, l'article L. 222-2 du code forestier prévoit, dans son troisième alinéa, qu'en cas d'événements fortuits, accidents, maladies ou sinistres, qui impliquent des mesures d'urgence, le propriétaire peut faire procéder à l'abattage. Toutefois, il doit, avant d'entreprendre la coupe, aviser le centre régional et observer un délai fixé par des dispositions réglementaires. Pendant ce délai, le centre peut faire opposition à cette coupe.

Lors des tempêtes de 1999, comme lors des tempêtes précédentes (1982 dans le Massif central, 1987 en Bretagne et Normandie...), l'obligation, pour les propriétaires ayant un plan simple de gestion, de faire une déclaration préalable au centre régional de la propriété forestière de l'exploitation des chablis, par lettre recommandée, précisant l'importance (volume) et la localisation (plan de situation) de la coupe envisagée s'est révélée d'une lourdeur excessive. En pratique, soit cette obligation a été très peu respectée, soit elle a été limitée par l'administration à la fourniture d'une information sommaire sur les dégâts subis, par lettre simple, dans l'année suivant le sinistre. Dans un tel contexte, le centre régional n'est pas en mesure de vérifier ces déclarations dans les quinze jours impartis par la loi.

Il est donc proposé d'assouplir le dispositif en cas de sinistre important touchant de nombreux propriétaires, en le limitant à une information sommaire du centre régional, par lettre simple, dans l'année suivant le sinistre pour les seuls propriétaires ayant plus d'un hectare sinistré ou plus de cent mètres cubes de chablis. Le Gouvernement pourrait modifier en conséquence l'article L. 222-2 du code forestier.

b) L'accès des propriétaires aux mécanismes d'aide publique

Le 2° de cet article a pour objectif d'alléger les conditions d'admission des propriétaires de forêts au bénéfice de certaines aides publiques et exonérations fiscales.

L'article L. 6 du code forestier impose aux propriétaires de forêts privées de plus de dix hectares d'un seul tenant, lorsqu'elles bénéficient d'une aide publique, de se doter d'un plan simple de gestion agréé. Cette obligation peut se justifier si l'aide contribue à la valorisation économique de la forêt, celle-ci générant des revenus utilisables pour financer ce plan, mais peut freiner des investissements à visée écologique.

En outre, les dispositions de l'article L. 7 du code précité prévoient que le bénéfice des aides publiques destinées à la mise en valeur et à la protection des bois et forêts est réservé aux demandeurs qui présentent une des garanties ou présomptions de gestion durable et qui souscrivent l'engagement de ne pas démembrer pendant quinze ans, en deçà d'un seuil minimal fixé par décret, les unités élémentaires de gestion concernées par les travaux ayant donné lieu à ces aides. L'engagement de ne pas démembrer peut être levé par l'autorité administrative dans des conditions fixées par un décret.

L'attribution des aides publiques tient compte des difficultés particulières de mise en valeur ou de conservation des bois et forêts, notamment en montagne et en forêt méditerranéenne, et de l'intérêt économique, environnemental ou social que présentent la conservation et la gestion durable des bois et forêts considérés. Elle encourage, par des dispositifs spécifiques, les opérations concourant au regroupement de l'investissement et de la gestion par l'adhésion des propriétaires à un organisme de gestion et d'exploitation forestière en commun.

Ces dispositions s'avèrent délicates à appliquer, en raison notamment de la difficulté à définir les « unités élémentaires de gestion » et à fixer un seuil national. En cohérence avec l'objectif de restructuration forestière de l'État, l'engagement de non-démembrement devrait plutôt porter sur l'ensemble de l'unité de gestion bénéficiaire des aides publiques.

c) L'exonération de la taxe sur les propriétés foncières non bâties

En outre, en vertu de l'article 1395 du code général des impôts, pour bénéficier d'une exonération de la taxe foncière sur les propriétés non bâties, le propriétaire ou l'onf pour les forêts domaniales adresse, avant le 1er janvier de la première année au titre de laquelle l'application de l'exonération est demandée, une déclaration à l'administration indiquant la liste des parcelles concernées, accompagnée d'un certificat établi au niveau départemental par l'administration chargée des forêts ou par un agent assermenté de l'onf constatant la réussite de l'opération de régénération naturelle ; cette constatation ne peut intervenir avant le début de la troisième année ni après la fin de la dixième année suivant celle de l'achèvement de la coupe définitive.

Le contenu du certificat et les conditions de constatation de la réussite de l'opération de régénération naturelle sont fixés par le décret n° 2002-1003 du 12 juillet 2002 pris en application de l'article 1395 du code général des impôts et relatif aux certificats constatant la réussite d'une régénération naturelle d'un terrain boisé en nature de futaies ou de taillis sous futaie autres que de peupleraies ou l'équilibre de régénération d'une futaie irrégulière.

Cette procédure particulièrement lourde mérite d'être allégée. Ainsi, il pourrait être envisagé de remplacer le certificat de reconnaissance de la réussite de la régénération naturelle ou d'état d'équilibre des peuplements par un système de déclaration contrôlée.

d) Les documents et plans de gestion de l'espace forestier

Le 3° du présent article autorise le Gouvernement, d'une part, à simplifier la procédure d'élaboration du document départemental de gestion de l'espace agricole et forestier et, d'autre part, à supprimer la procédure de confirmation des plans simples de gestion à la suite d'une mutation à droits réduits.

En vertu de l'article L. 112-1 du code rural, il est établi dans chaque département un document de gestion de l'espace agricole et forestier qui, une fois approuvé par l'autorité administrative, est publié dans chaque commune du département. Il comporte un volet relatif à la conservation et la gestion de la qualité des habitats de la faune sauvage. Il doit être consulté lors de l'élaboration des documents d'urbanisme et des schémas départementaux des carrières. Il est, préalablement à sa publication et à sa diffusion, transmis pour avis aux maires des communes concernées, aux chambres d'agriculture, aux centres régionaux de la propriété forestière, aux syndicats de propriétaires forestiers, à la fédération départementale des chasseurs ainsi qu'aux syndicats agricoles représentatifs.

Cette procédure d'élaboration impose donc aujourd'hui une diffusion à tous les maires du département préalablement à son approbation, alors même qu'il est consultable dans les sous-préfectures. Cet élément de procédure apparaît excessif. Il pourrait être aisément supprimé.

Par ailleurs, il est proposé de supprimer la procédure de confirmation de l'agrément d'un plan simple de gestion à la suite d'une mutation de forêts sous régime dit « Monichon », mutation à titre gratuit des forêts entrant dans le champ d'application du premier alinéa de l'article L. 222-1 du code forestier. Cette procédure est inappliquée dans 90 % des cas. Elle est inutile, un plan simple de gestion agréé restant juridiquement valide lorsqu'une forêt change de propriétaire ; l'absence de confirmation est sans effet ni sanction.

De plus, elle est contradictoire avec d'autres dispositions législatives du code forestier. En effet, l'article L. 222-3 du code forestier, dans son deuxième alinéa, dispose que le propriétaire, pour obtenir le bénéfice du régime « Monichon », s'engage à continuer d'appliquer le plan déjà agréé, existant au moment de la mutation. L'article L. 222-4 précise quant à lui que, en cas de mutation d'une forêt dotée d'un plan simple de gestion, l'application de ce plan est obligatoire jusqu'à son terme pour le nouveau propriétaire. La procédure de confirmation ne présente donc aucun intérêt pour une gestion forestière durable, objectif premier assigné à la politique forestière par l'article L. 1 du code forestier. Elle peut utilement être supprimée.

La Commission a adopté l'article 16 sans modification.

Article 17

Simplifications fiscales

À l'instar d'un certain nombre d'autres articles du présent projet, cet article propose une nouvelle habilitation en matière de simplification du droit fiscal, complétant le premier dispositif prévu par la loi du 2 juillet 2003 habilitant le Gouvernement à simplifier le droit. Celle-ci, par son article 7, autorisait le Gouvernement à :

« 1° Abroger les dispositions fiscales devenues sans objet et adapter celles qui sont obsolètes ;

« 2° Élargir les possibilités et assouplir les modalités d'option pour des régimes fiscaux spécifiques ;

« 3° Simplifier les démarches des usagers en allégeant ou supprimant des formalités de déclaration ou de paiement de certains impôts, simplifier les modalités de recouvrement de l'impôt par l'administration fiscale ;

« 4° Clarifier la formulation d'actes administratifs résultant de dispositions de forme législative et relative à l'assiette ou au recouvrement de l'impôt. »

Sur le fond, la discussion parlementaire n'avait pas, en revanche, modifié la portée de l'habilitation, en n'apportant au dispositif initial que des modifications de forme. Elle avait cependant conduit le Sénat, à l'initiative de sa commission des Finances, à introduire, à titre de précaution, une disposition additionnelle suivant laquelle « les ordonnances prises dans le cadre du présent article ne [pourraient] donner lieu à des dépenses fiscales nouvelles. » Ce principe n'est pas contestable en soi, dans la mesure où, d'une part, il est légitime de réserver aux lois de finances les mesures de simplification les plus importantes qui seraient porteuses de coûts pour les finances de l'État, et où, d'autre part, le dernier rapport du Conseil des impôts, portant sur la fiscalité dérogatoire (108), a mis en exergue le nombre excessif des dépenses fiscales existantes, en particulier au regard de l'évaluation de leurs effets.

L'insertion dans le présent article de cette contrainte budgétaire n'aurait d'ailleurs, en l'espèce, que peu d'incidence. En effet, il ressort de l'analyse des mesures envisagées par le Gouvernement qu'une seule de celles-ci ne pourrait s'effectuer à coût constant (cf. infra). Mais il suffirait alors de procéder à son simple report dans le plus prochain projet de loi de finances, avec d'ailleurs un délai de mise en œuvre plus court que celui prévu pour l'ordonnance.

Le présent dispositif reprend, pour partie, l'habilitation prévue par la loi précitée (1° de l'article), et pour la majeure partie des autres mesures (2° à 6°), propose d'autoriser le Gouvernement à poursuivre sa démarche de simplification des relations entre les contribuables et l'administration fiscale. Dans cette perspective, il reprend diverses recommandations formulées par le rapport du Conseil des impôts pour 2002 portant sur ce même thème (109), et déjà partiellement traduites sur le fondement de la première loi de simplification du droit. Cette orientation d'ensemble justifie le positionnement de l'article dans le premier chapitre du présent projet, consacré aux mesures en faveur des usagers.

Le délai prévu pour la prise de l'ordonnance est fixé par l'article 61 du présent projet à douze mois.

MESURES DE SIMPLIFICATION PROPOSÉES DANS L'ARTICLE 17

1. Poursuivre les simplifications des démarches des usagers en allégeant, supprimant ou dématérialisant des formalités

2. Simplifier les modalités de recouvrement de l'impôt et les règles régissant le contentieux du recouvrement, notamment en ce qui concerne la répartition des compétences juridictionnelles

3. Simplifier le régime de pénalités prévu par le code général des impôts et le livre des procédures fiscales

4. Simplifier les procédures de déclaration, de collecte et de contrôle de la taxe d'apprentissage

5. Améliorer les rapports entre l'administration fiscale et les contribuables, notamment en ce qui concerne les droits et garanties qui leur sont reconnus

6. Étendre aux droits et taxes perçus et recouvrés selon les modalités du code des douanes la possibilité ouverte au contribuable de se prévaloir de la doctrine et des décisions de l'administration fiscale relatives à l'assiette

7. Adapter les articles du code général des impôts qui se réfèrent à des dispositions relevant d'autres législations modifiées ou abrogées

1. L'ouverture d'un nouveau délai d'habilitation du Gouvernement

Le 1° du présent article propose, en application du 4° de l'article 61 du présent projet, la réouverture d'un nouveau délai de douze mois à compter de la publication de la loi, le délai de douze mois prévu par l'article 35 de la loi du 2 juillet 2003 précitée, touchant prochainement à sa fin. Cette ouverture d'un deuxième délai d'habilitation appuie la recherche de simplification des démarches des usagers de l'administration fiscale, de façon à permettre à celle-ci d'alléger, de supprimer ou de dématérialiser certaines formalités fiscales. La formulation du texte, relativement imprécise, est destinée à permettre de prendre en compte à la fois les formalités de déclaration et de recouvrement, même si celles-ci sont également visées explicitement, mais de manière plus large puisque visant l'ensemble des procédures, et non uniquement les formalités, par le 2° du même article.

On observera que la réouverture du délai à habilitation de douze mois est également explicitement étendue à la dématérialisation des formalités.

La simplification des démarches par la suppression et la dématérialisation de certaines procédures a déjà fait la preuve de son intérêt, tant pour l'usager que pour l'administration, qui peut en attendre de substantielles économies. Ainsi, les procédures de télédéclaration et de télépaiement, généralisées pour les entreprises au-delà d'un certain montant de versement, ont été ouvertes aux particuliers en ce qui concerne notamment la déclaration des revenus soumis à l'impôt dans les cas les plus simples. En 2003, ce sont plus de 600 000 foyers fiscaux qui ont ainsi procédé et environ 1,2 million en 2004. Il convient de souligner à cet égard que, pour les y inciter, des mesures fiscales favorables ont été prises :

-  les délais de déclaration électronique ont été allongés de quelques jours par rapport aux déclarations sous forme papier ;

-  les justificatifs permettant de bénéficier de certaines réductions d'impôts ou abattements sur le revenu ne sont pas demandés a priori, en application de l'article 6 de la loi de finances pour 2002 ;

-  à compter de l'an prochain, et à titre expérimental pour les années 2005 à 2007, une remise - modeste mais symbolique, à hauteur de dix euros -, sera accordée de droit, en application de l'article 36 de la loi n° 2003-1312 du 30 décembre 2003 de finances rectificative pour 2003.

Les simplifications de procédures envisagées au titre du présent article n'auraient cependant, selon les informations transmises au rapporteur, qu'une dimension modeste par rapport aux exemples précités.

Il serait ainsi notamment prévu de supprimer l'obligation de dépôt de la déclaration 2042 P, annexe à la déclaration de revenus 2042, que doivent déposer, pour chaque activité exercée selon ce régime au sein du foyer fiscal, les exploitants individuels imposés selon le régime des micro-entreprises, dits « micro-bic » (bénéfices industriels et commerciaux). Pour mémoire, ce régime est conçu sous la forme d'un forfait de charges, déductible du chiffre d'affaires, déterminé par une proportion fixe de celui-ci. En l'occurrence, il est prévu d'intégrer, par souci de simplification, les informations nécessaires dans la déclaration 2042 elle-même.

De même serait assoupli le régime de signature de déclarations par des tiers, notamment des mandataires, de façon, entre autres avantages, à faciliter les procédures de télédéclaration.

Enfin, serait supprimé le récépissé de vignette automobile par véhicule, procédure inutilement lourde qui s'impose encore aujourd'hui aux professionnels qui demeurent soumis à cet impôt devenu résiduel.

2. La simplification des régimes de contentieux, de pénalités et de garanties des contribuables

Les 2°, 3° et 5° du présent article tendent à autoriser le Gouvernement à prendre des mesures en faveur des contribuables, résultant notamment des recommandations du rapport du Conseil des impôts de 2002.

a) La simplification du recouvrement et de l'organisation du contentieux fiscal

Le 2° compte deux objets distincts.

Il vise, en premier lieu, à simplifier les modalités du recouvrement des impôts elles-mêmes, qui pêchent aujourd'hui parfois par des complexités manifestement inutiles.

Est notamment prévue la possibilité de recourir plus largement au paiement de certains droits sur état plutôt qu'un par un, s'agissant par exemple des taxes collectées par certains officiers ministériels, tels que les notaires. Cette extension d'une procédure déjà partiellement utilisée, en application des articles 1723 ter du code général des impôts et 246 et 252 de son annexe III, permettrait de réduire le volume des actes à enregistrer de manière individuelle.

Est également envisagée, sans que puisse toutefois être apportée, à l'heure où est écrit ce rapport, de précision supplémentaire, une adaptation de certains seuils de mise en recouvrement, notamment celui applicable à la taxe sur les salaires, pour laquelle il est fixé à 840 euros depuis 1985.

En second lieu, le 2° permettrait de simplifier les règles de répartition du contentieux du recouvrement entre l'ordre judiciaire et l'ordre administratif.

De manière générale, la dualité de juridiction qui caractérise le contentieux fiscal ne facilite pas l'accès du contribuable à son juge, en particulier pour ce qui concerne le recouvrement.

Le partage du contentieux fiscal entre les deux ordres de juridictions est prévu, dans le droit en vigueur, par l'article L. 199 du livre des procédures fiscales. Celui-ci pose le principe que le juge administratif est compétent en matière d'impôts directs et de taxes sur le chiffre d'affaires ou de taxes assimilées, et que le juge judiciaire est compétent en matière de droits d'enregistrement, de taxes de publicité foncière, de droits de timbre, de contributions indirectes et de taxes assimilées à ces droits. Ces règles conduisent à une proportion faible du contentieux judiciaire dans l'ensemble du contentieux fiscal, puisqu'il n'atteint qu'environ 5 % des affaires, soit moins de 1 500 par an, à comparer à près de 25 000 pour les juridictions administratives.

RÉPARTITION ENTRE LES DEUX ORDRES DE JURIDICTIONS
DU CONTENTIEUX FISCAL RELATIF À L'ASSIETTE DES IMPOSITIONS



Type d'affaires

2000

2001

2002

En nombre

En pourcentage des affaires enregistrées

En nombre

En pourcentage des affaires enregistrées

En nombre

En pourcentage des affaires enregistrées

Affaires enregistrées devant les tribunaux administratifs, les cours administratives d'appel et le Conseil d'État

39 510

96,08

26 728

94,05

23 564

94,30

Affaires enregistrées devant les tribunaux de grande instance, les cours d'appel et la Cour de cassation

1 613

3,91

1 698

5,94

1 423

5,69

Source : Yves Cousin, Rapport d'information sur les relations entre l'administration fiscale et les contribuables, Assemblée nationale, XIIe législature, n° 1064, 23 septembre 2003.

Cette division, héritée de l'histoire, trouve sa source dans la loi des 7 et 11 septembre 1790, qui confiait le contentieux des contributions directes à l'administration, tandis que les actions relatives aux impôts indirects étaient attribuées au juge judiciaire, pour des raisons qui sont rappelées par le rapport précité du Conseil des impôts, mais sur lesquelles les historiens du droit fiscal n'ont pas trouvé d'unanimité.

À partir de cette division historique, la jurisprudence est intervenue pour modifier, de manière pragmatique, le partage des compétences en simplifiant aussi bien le contrôle de l'impôt par le juge que l'exercice des voies de recours par le contribuable. En particulier, le Tribunal des conflits, dans son arrêt Société Bourgogne-Bois du 10 juillet 1956, a posé le principe que le juge judiciaire n'a compétence que pour les droits de mutation et les contributions indirectes, tandis que le juge administratif, compétent pour les impôts directs, l'est aussi pour tous les prélèvements obligatoires qui n'entrent ni dans la catégorie des impôts directs ni dans celle des impôts indirects, pourvu qu'ils procèdent d'actes ou d'opérations de puissance publique.

Le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 86-224 DC du 23 janvier 1987, a admis ce principe de ligne de démarcation entre les deux ordres de juridiction, en retenant que, à l'exception des matières réservées par nature à l'autorité judiciaire, relève en dernier ressort de la compétence de la juridiction administrative l'annulation ou la réformation des décisions prises dans l'exercice de prérogatives de puissance publique par les autorités exerçant le pouvoir exécutif.

La jurisprudence a adopté une conception extensive de la notion d'acte non détachable de la procédure d'imposition, afin d'éviter que l'exercice du recours pour excès de pouvoir ou du recours en interprétation d'actes administratifs ne fractionne le bloc de compétence judiciaire au risque de compliquer les litiges. Continuent néanmoins à relever du recours pour excès de pouvoir les décisions prises en matière gracieuse, ainsi que les décisions d'agrément et les actes à caractère réglementaire, quel que soit l'impôt concerné.

En ce qui concerne le contentieux des impôts nouvellement créés, les règles retenues se sont heureusement avérées marquées plutôt par le sceau du pragmatisme :

-  bien que l'impôt de solidarité sur la fortune (isf) ressortisse à la catégorie des impôts directs, son contentieux a été attribué au juge judiciaire en raison de la proximité de son assiette avec celle des droits de succession ;

-  la csg sur les revenus de remplacement et sur les revenus d'activité qui, en vertu des principes posés par la décision précitée du Conseil constitutionnel du 23 janvier 1987, aurait plutôt, par sa nature, relevé du juge administratif, a également été attribuée par la loi au juge judiciaire, en raison de la proximité de son assiette avec celle des cotisations sociales. A contrario, le contentieux de la csg sur les revenus du patrimoine et les produits de placement, a été attribué au juge administratif, conformément aux règles de droit commun gouvernant sa compétence.

Malgré cette apparente complexité pour le contribuable, le Conseil des impôts a conclu, pour sa part, que la dualité de juridiction s'est traduite par une spécialisation pragmatique des juges, globalement satisfaisante et respectueuse des règles de l'ordre constitutionnel français : la procédure devant les deux ordres de juridiction est largement unifiée et les justiciables bénéficient de garanties identiques. De même, dans les deux cas, la procédure est écrite, les dispositions du livre des procédures fiscales s'appliquent de la même manière, celles du code de justice administrative ou du nouveau code de procédure civile n'intervenant qu'à titre subsidiaire. Enfin, la jurisprudence des deux ordres de juridiction ne diverge que sur des aspects limités.

Les principales difficultés pratiques occasionnées par la dualité de juridiction, relevées par le Conseil des impôts, se rencontrent en matière de recouvrement, comme le montrent les développements suivants :

« Aux termes de l'article L. 281 du livre des procédures fiscales, le juge judiciaire a compétence pour tous les impôts où il est également juge d'assiette. En revanche, pour les impôts directs et les taxes sur le chiffre d'affaires, la contestation ne relève du juge administratif, juge de l'assiette, que lorsqu'elle porte sur l'existence de l'obligation de payer, le montant de la dette ou l'exigibilité de la somme réclamée ; elle doit être présentée au juge judiciaire lorsqu'elle porte sur la régularité dans la forme de l'acte.

Cette distinction a donné lieu à une jurisprudence d'une grande subtilité. Aboutissant à partager entre deux juges la solution d'un même litige, elle est source de complications aussi bien pour les contribuables que pour l'administration. D'un point de vue très pratique, elle remet même en cause la garantie que présente théoriquement la notification des voies et délais de recours : l'administration n'est en effet pas en mesure d'indiquer au contribuable s'il doit se tourner vers le tribunal de grande instance ou vers le tribunal administratif. Elle se contente donc de recopier les dispositions assez peu éclairantes de l'article L. 281 du livre des procédures fiscales. » Le récent rapport d'information fait par notre collègue Yves Cousin au nom de la commission des Finances a pleinement confirmé ce diagnostic (110).

Il ne fait donc guère de doute que l'amélioration proposée par le 2° du présent article est particulièrement opportune, en permettant d'unifier, autant que faire se pourra, l'ensemble du contentieux du recouvrement. La solution la plus simple, en la matière, consisterait sans doute à rechercher les voies d'un rapprochement de celui-ci avec le contentieux de l'établissement de l'assiette. Une ambition plus grande en matière de simplification de la dualité des ordres de juridiction aurait pu être retenue.

Dans tous les cas, l'orientation retenue par l'ordonnance prévue par le présent article devra tenir compte des principes et limites posées par la jurisprudence constitutionnelle :

-  le Conseil constitutionnel a admis, dans sa décision précitée du 23 janvier 1987 sur la loi transférant à la juridiction judiciaire le contentieux des décisions du Conseil de la concurrence (considérant n° 16) que « conformément à la conception française de la séparation des pouvoirs, figure au nombre des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République celui selon lequel, à l'exception des matières réservées par nature à l'autorité judiciaire, relève en dernier ressort de la compétence de la juridiction administrative l'annulation ou la réformation des décisions prises, dans l'exercice des prérogatives de puissance publique, par les autorités exerçant le pouvoir exécutif, leurs agents, les collectivités territoriales de la République ou les organismes publics placés sous leur autorité ou leur contrôle ». Or les décisions susceptibles d'entraîner un contentieux fiscal sont prises dans l'exercice des prérogatives de puissance publique, par les autorités exerçant le pouvoir exécutif et leurs agents ;

-  toutefois, selon sa décision n° 89-256 DC du 25 juillet 1989, les principes fondamentaux reconnus par les lois de la République confèrent à l'autorité judiciaire des attributions importantes en matière de protection de la propriété immobilière.

b) La simplification du régime de pénalités et l'amélioration des droits et garanties des contribuables face à l'administration fiscale

Les dispositifs de sanctions fiscales et pénales prévus par le code général des impôts apparaissent manifestement excessivement nombreux, variant selon la nature de l'impôt, et ce parfois sans justification autre qu'historique. De plus, les sanctions diffèrent entre les impôts recouvrés par la direction générale des impôts (dgi) et ceux recouvrés par la direction générale de la comptabilité publique. Les seconds donnent lieu, sauf pour la taxe sur les salaires, à une majoration de 10 % en cas de retard, mais sans décompte de l'intérêt de retard, les premiers, de 5 % des paiements différés. La différence résulte du fait que la loi n° 87-502 du 8 juillet 1987, dite « Aicardi », a redéfini, il y a quinze ans, les sanctions applicables aux premiers, mais pas aux seconds. Les montants des pénalités administratives sont également très variables.

La complexité du dispositif est encore accentuée, pour le contribuable comme pour l'administration, par la dualité des ordres de juridiction compétents : judiciaire pour les sanctions pénales et les sanctions fiscales relatives aux droits d'enregistrement et contributions indirectes ; administrative pour les seules sanctions fiscales relatives aux autres impôts. De surcroît, les jurisprudences des deux ordres ne concordent pas systématiquement, notamment en matière de modulation de la sanction par le juge.

Au total, les dispositifs de sanctions fiscales sont aujourd'hui régis par plus de cent articles du code général des impôts, auxquels il faut ajouter les trente et un articles de sanctions pénales et les nombreux articles correspondant à d'autres types de sanctions non qualifiées de pénales ou de fiscales.

Cette profusion nuit à la bonne connaissance des dispositifs par les contribuables à l'égard desquels ils ont pourtant le rôle essentiel de garantir le respect du système déclaratif, fondement de l'impôt français (111). Elle résulte du processus de stratification législative, qui conduit, par simplicité de présentation, à créer un nouveau dispositif à chaque fois que l'évolution de la norme fiscale le rend nécessaire, sans nécessairement revenir sur l'ensemble. Celui-ci, comme le suggère le Conseil des impôts, comme l'a préconisé le rapport d'information précité de notre collègue Yves Cousin et comme le propose le présent projet, pourrait donc utilement faire l'objet d'un réexamen systématique d'ensemble, de façon à le simplifier, tant pour le contribuable, que pour l'administration.

NOMBRE DE DISPOSITIFS DE SANCTIONS FISCALES ET PÉNALES
PRÉVUS PAR LE CODE GÉNÉRAL DES IMPÔTS

Type de contribution

Sanctions fiscales

Sanctions pénales

TVA et taxes sur le chiffre d'affaires

15

1

Contributions indirectes

22

9

Enregistrement et publicité foncière

9

3

Droits de timbre et autres

10

3

Impôts directs et assimilés

13 majorations de droit

18 sanctions fiscales

10

Dispositions communes

33

14

Source : code général des impôts, ministère de l'économie et des finances, 2001.

En l'occurrence, l'article 9 de l'ordonnance n° 2004-281 du 25 mars 2004 relative à des mesures de simplification en matière fiscale a d'ores et déjà procédé à un certain nombre d'abrogations (112) et de réécritures des dispositions en vigueur, en en réduisant le nombre de vingt-sept, au prix d'un travail certes fastidieux pour l'administration, mais néanmoins utile pour tous.

Le 3° du présent article permettra au Gouvernement, selon une démarche qui devrait constituer la plus importante des simplifications prévues en matière fiscale, de poursuivre cette voie, de manière plus ambitieuse et systématique, de façon en particulier à éviter que chaque nouvelle obligation instituée dans le code général des impôts fasse l'objet d'une pénalité spécifique, selon le processus de stratification législative précité. Il conviendra cependant de veiller, dans le flux ultérieur de la production de normes fiscales de niveau législatif, à ce que le législateur conserve cette contrainte à l'esprit.

Selon les informations transmises au rapporteur, les simplifications envisagées porteront tant sur le fond que sur la forme :

-  Sur le fond :

· en prolongeant la rationalisation des pénalités entreprise dans le cadre du premier train de simplification par la suppression de pénalités spécifiques qui n'ont plus de justification ;

· en réduisant l'éventail des pénalités par le regroupement des pénalités existantes par grandes catégories de manquements ;

· en clarifiant et en aménageant les modalités de calcul, de recouvrement et de contentieux des pénalités et en unifiant les règles applicables aux pénalités autonomes (c'est-à-dire celles qui ne sont pas l'accessoire d'un impôt), actuellement définies dans l'article 1736 et dans quelques articles épars du code général des impôts.

-  Sur la forme :

· en rationalisant la partie consacrée aux « dispositions communes » prévues par le code général des impôts, afin de mieux faire apparaître les différentes catégories de pénalités communes, de l'alléger des dispositions spécifiques qui n'y ont pas leur place et de l'étoffer des pénalités communément appliquées ;

· en simplifiant et modernisant la formulation de certains textes devenus archaïques ou désuets.

Outre l'aménagement des dispositifs de sanctions prévu par le 3°, le 5° du présent article autorise le Gouvernement à améliorer les rapports entre l'administration fiscale et les contribuables, notamment en ce qui concerne les droits et garanties qui leur sont reconnus.

En la matière, il va de soi qu'une modification profonde de la loi « Aicardi » précitée, qui a constitué la dernière réforme d'ensemble en la matière, supposerait un examen normal par le Parlement, dans le cadre d'un projet de loi de finances ou d'un projet de loi ad hoc, compte tenu de son caractère emblématique. Les modifications qu'il est ici proposé de prendre par ordonnance devraient donc demeurer, en l'occurrence, à un niveau plutôt de nature technique, ou de principe.

On peut cependant rappeler que les propositions constructives en la matière ne manquent pas. Ainsi les suggestions formulées dans le rapport précité de notre collègue Yves Cousin, relatives à l'amélioration du fonctionnement des instances contentieuses « pré-juridictionnelles » que sont les commissions départementales des impôts directs et des taxes sur le chiffre d'affaires et des commissions départementales de conciliation, mériteraient d'être retenues. Pour mémoire, ledit rapport proposait :

-  d'étendre graduellement, en modifiant les articles L. 59 A et L. 59 B du livre des procédures fiscales, le champ de compétence des commissions départementales des impôts directs et des taxes sur le chiffre d'affaires à des domaines tels que le montant des charges déductibles des traitements et salaires, les indemnités et allocations versées aux dirigeants, le montant des charges déductibles du revenu global, ou encore le montant des travaux déductibles des revenus fonciers ;

-  à terme, de prévoir que les commissions sont compétentes pour toutes les questions de fait ;

-  enfin, de permettre aux commissions de recueillir l'avis d'un expert.

Selon les informations transmises par l'administration, les modifications envisagées seraient différentes. Elles revêtiraient en l'occurrence deux natures :

-  Serait affirmé de manière claire le principe selon lequel les déclarations des contribuables sont présumées exactes et complètes. En complément à ce principe, serait prévue une mesure de clarification du droit, consistant en une fusion au sein d'un seul article des dispositions des articles L. 191, L. 192 et L. 193 du livre des procédures fiscales relatifs à des cas où la charge de la preuve incombe au contribuable, respectivement en cas de procédure forfaitaire, d'absence de comptabilité et d'imposition établie d'office.

Cette déclaration de principe, de nature à constituer un ferment de modification de l'attitude sans doute traditionnellement défiante de l'administration fiscale face au contribuable, trop souvent soupçonné de chercher à éluder les droits dus, constituera en l'occurrence une réponse constructive au vif débat qui a eu lieu en séance publique à l'Assemblée nationale sur le premier projet de loi de simplification du droit, sur le thème de la « présomption d'innocence en matière fiscale ».

-  Il sera proposé de prévoir que les documents ou les renseignements utilisés par l'administration dans les propositions de certaines rectifications faisant suite à un contrôle, notamment de l'évaluation ou du prix des fonds de commerce, prévues par l'article L. 57, et plus généralement des évaluations retenues au titre des impositions d'office en application de l'article L. 76 du livre des procédures fiscales, doivent être communiqués aux contribuables qui en font la demande.

c) L'extension de l'opposabilité de la doctrine administrative à l'administration en matière d'impôts recouvrés comme en matière douanière

Le 6° du présent article propose d'étendre au redevable d'impositions de toutes natures et de droits perçus et recouvrés selon les modalités du code des douanes, le bénéfice considérable de la protection du contribuable contre les revirements de position de l'administration fiscale, aujourd'hui prévue par les articles L. 80 A et L. 80 B du livre des procédures fiscales pour les impôts perçus suivant ses règles.

La portée de la doctrine administrative est aujourd'hui directement liée au dispositif très particulier dudit article L. 80 A, issu de dispositions de la loi du 29 décembre 1959, pour son premier alinéa, et de l'article 21 de la loi n° 70-601 du 9 juillet 1970 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier pour le second, qui prévoit que la position prise officiellement par l'administration, en matière de régime d'imposition - mais pas de procédures de recouvrement - lui est opposable par un contribuable.

La doctrine représente donc l'ensemble des positions élaborées par l'administration. Elle peut, par construction, conduire l'administration à prendre position dans le domaine constitutionnellement réservé à la loi, ce qui constitue une caractéristique majeure du droit fiscal français par rapport aux autres branches du droit, et peut apparaître comme contraire au principe de légalité de l'impôt. Elle peut également conduire à des ruptures de l'égalité des contribuables devant l'impôt, si certains d'entre eux, s'appuyant sur les positions prises officiellement par l'administration dans un sens plus favorable que la loi, bénéficient d'une fiscalité moins lourde que celle normalement prévue par les textes législatifs. Ces deux caractéristiques ont même pu conduire à s'interroger sur la constitutionnalité de l'article L. 80 A du livre des procédures fiscales (113), qui n'a d'ailleurs pas son équivalent dans tous les États voisins (114). Il constitue cependant le plus puissant garde-fou du contribuable contre les revirements de position de l'administration fiscale, éventuellement arbitraires, lorsqu'elle a accordé un régime plus favorable que celui prévu par la loi.

L'article L. 80 B du même livre des procédures fiscales définit, pour sa part, le régime du rescrit fiscal, permettant au contribuable d'étendre la garantie contre les revirements de l'administration, dans les cas où celui-ci a obtenu d'elle une position formelle sur l'appréciation de sa situation de fait au regard du droit fiscal. La pratique du rescrit par l'administration fiscale française demeure cependant encore limitée, alors qu'elle est très largement développée dans les pays de culture anglo-saxonne, et notamment aux Pays-Bas sous le nom de « ruling » (115).

Depuis quelques années, la portée de l'article L. 80 B a néanmoins été étendue, en prévoyant un dispositif d'acceptation tacite non modifiable ultérieurement par l'administration fiscale du bénéfice de certains régimes fiscaux dérogatoires (amortissements exceptionnels, crédit d'impôt-recherche, jeune entreprise innovante).

En tout état de cause, la portée de ce dispositif particulièrement protecteur est en effet, par nature, limitée aux prélèvements qualifiés de fiscaux. En effet, son application est exclue pour les prélèvements définis par le code des douanes. Parmi ces derniers, peuvent être cités :

-  les droits de douane, qui seront cependant exclus de l'extension proposée, compte tenu du fait que la dette douanière est régie par des dispositions communautaires qui s'imposent en droit national, y compris pour ce qui concerne le principe communautaire dit de « sécurité juridique » ;

-  la taxe intérieure sur la consommation (ancienne taxe intérieure sur les produits pétroliers) prévue aux articles 265 à 266 quinquies A du code des douanes ;

-  la taxe générale sur les activités polluantes (tgap) prévues aux articles 266 sexies à 268 ter du même code (116) ;

-  la taxe spéciale sur certains véhicules routiers, dite taxe à l'essieu, prévues aux articles  284 bis à 284 sexies bis du code précité.

-  la taxe due par les entreprises de transport public maritime, prévue aux articles  285 à 285 sexies dudit code.

Il est donc justifié, sur le plan des principes, d'étendre le bénéfice de l'avantage protecteur du contribuable à ces derniers impôts, poursuivant ainsi la ligne directrice déjà appliquée avec la définition du principe du « rescrit social », étendu par l'article 36 du présent projet de loi.

Compte tenu de son importance dans l'équilibre de la norme fiscale, qui se déplacera, ce faisant, en direction du pouvoir réglementaire, cette extension aurait cependant également pu trouver sa place en loi de finances, de façon à ce que ses modalités précises soient délibérées par le Parlement. Les rapports annuels des rapporteurs généraux successifs de la commission des Finances montrent en effet régulièrement les écarts qui peuvent exister entre les dispositions législatives et la doctrine fiscale, telle qu'elle ressort des instructions fiscales. Ainsi qu'il a été précédemment indiqué, ces écarts peuvent apparaître soit en plus pour le contribuable, sous la forme de tolérances administratives, soit en moins, sous la forme, par exemple, de conditions supplémentaires pour le bénéfice de certaines mesures prévues par la loi. L'extension proposée ici devrait donc légitimement s'accompagner de la traduction, dans la rédaction par l'administration des instructions fiscales relatives aux impositions concernées, du souci d'éviter que la doctrine et les positions de l'administration ne soient créatrices de droits qui ne découleraient pas directement de la loi.

Par ailleurs, l'occasion aurait également pu être saisie pour clarifier le périmètre de ce qui constitue la norme opposable à l'administration, notamment pour ce qui concerne les informations élaborées, éditées ou fournies par l'administration fiscale elle-même sur ses sites internet ou dans le cadre de son propre précis fiscal, qui, en l'état actuel du droit, n'engagent pas aujourd'hui l'administration.

À défaut d'être traitées dans le cadre du présent projet de loi, ces questions devraient au moins légitimement être soumises aux réflexions attendues de M. Bruno Gibert, associé du cabinet d'avocats CMS Bureau Francis Lefebvre, à qui le ministre d'État, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, vient de confier le soin d'animer une mission de réflexion générale et de propositions pour supprimer les lourdeurs de certaines procédures et donner une plus grande sécurité à notre droit, condition nécessaire à un climat de confiance pour l'entreprise, et pour les contribuables de manière plus générale.

3. La simplification du régime de la taxe d'apprentissage

Instituée en 1925, la taxe d'apprentissage a pour objet le financement des premières formations technologiques et professionnelles. Elle ne concerne pas les formations ultérieures et ne doit donc pas être confondue avec la participation des employeurs au développement de la formation professionnelle continue. La taxe d'apprentissage se présente sous la forme d'un impôt dû par les entreprises employant des salariés, sous la forme d'un taux de 0,5 % (0,2 % en Alsace-Moselle) appliqué à la masse salariale brute, calculée selon les mêmes règles que l'assiette des cotisations de sécurité sociale. Il s'agit d'un impôt d'État dont le champ d'application est défini par l'article 224 du code général des impôts.

Son régime d'exonération, total ou partiel, combinant de multiples critères, ne s'avère pas particulièrement simple.

En premier lieu, la définition du champ des assujettis résulte de deux dispositions combinées :

-  le 2 de l'article précité énumère les personnes soumises à la taxe, qui est due :

« 1° Par les personnes physiques, ainsi que par les sociétés en nom collectif, en commandite simple et par les sociétés en participation n'ayant pas opté pour le régime applicable aux sociétés par actions et par les sociétés à responsabilité limitée ayant opté pour le régime fiscal des sociétés de personnes dans les conditions prévues au IV de l'article 3 du décret n° 55-594 du 20 mai 1955 modifié, lorsque ces personnes et sociétés exercent une activité visée aux articles 34 et 35 ;

« 2° Par les sociétés, associations et organismes passibles de l'impôt sur les sociétés en vertu de l'article 206, à l'exception de ceux désignés au 5 de l'article précité, quel que soit leur objet ;

« 3° Par les sociétés coopératives de production, transformation, conservation et vente de produits agricoles, ainsi que par leurs unions fonctionnant conformément aux dispositions légales qui les régissent, quelles que soient les opérations poursuivies par ces sociétés ou unions ;

« 4° Par les groupements d'intérêt économique fonctionnant conformément aux articles L. 251-1 à L. 251-23 du code de commerce et exerçant une activité visée aux articles 34 et 35. »

Sont donc exclues les personnes physiques et les sociétés soumises au régime fiscal des sociétés de personnes, relevant des bnc (bénéfices non commerciaux). De même, en cas d'exercice simultané d'activités commerciales et non commerciales, seuls les salaires correspondant aux activités commerciales sont assujettis ;

-  a contrario, le 3° de l'article précité prévoit différentes exonérations expresses :

« 1° Les entreprises occupant un ou plusieurs apprentis avec lesquels un contrat régulier d'apprentissage a été passé (...), lorsque la base annuelle d'imposition (...) n'excède pas six fois le salaire minimum de croissance annuel ;

« 2° Les sociétés et personnes morales ayant pour objet exclusif les divers ordres d'enseignement ;

« 3° Les groupements d'employeurs composés d'agriculteurs ou de sociétés civiles agricoles bénéficiant de l'exonération (...). »

Enfin, par tolérance administrative, sont exonérées les sociétés ou collectivités, passibles de l'impôt sur les sociétés mais intégralement exonérées de celui-ci en raison de leur objet ou de leur forme.

Par ailleurs, le principal mode d'acquittement de la taxe d'apprentissage est constitué par la valorisation de dépenses dites « exonératoires ». En effet, l'employeur peut s'acquitter de tout ou partie de la taxe due, par des versements en faveur de l'apprentissage.

Ceux-ci sont pris en compte en deux temps.

Le premier est qualifié de quota de dépenses d'apprentissage. Les versements à ce titre comprennent, dans l'ordre de leur prise en compte :

-  un versement de péréquation obligatoire au Trésor public, à hauteur de 10 % de la taxe ;

-  un concours financier obligatoire que les entreprises qui emploient des apprentis sont tenues d'apporter directement aux établissements d'enseignement ou indirectement par l'intermédiaire d'un organisme collecteur aux centres de formation des apprentis (cfa) ou à la section d'apprentissage formant ces apprentis ;

-  des subventions et des concours financiers versés aux cfa, aux écoles d'entreprise, aux centres de formation spécifiques à certaines professions.

Au-delà de ce quota, l'entreprise peut demander une exonération totale ou partielle de la taxe restant due, au titre des dépenses exposées en faveur des premières formations technologiques ou professionnelles, qui constituent une catégorie comprenant de multiples types de dépenses possibles. Par ailleurs, ces dépenses libératoires hors quota ne peuvent donner lieu à exonération que si elles se répartissent entre les trois niveaux d'enseignement (ouvrier et employés, cadres moyens, cadres supérieurs) en respectant un barème différant suivant la branche professionnelle considérée.

Du point de vue de la procédure, la demande d'exonération, totale ou partielle suivant le montant des dépenses libératoires par rapport à la taxe normalement due, doit être accompagnée des reçus délivrés par les organismes bénéficiaires des versements. Elle est transmise pour examen et décision au comité départemental de la formation professionnelle, avec possibilité d'un appel devant une commission spéciale. Le régime encadrant cette procédure, découlant des articles 226 bis à 230 du code général des impôts, est précisé par les articles 140 C à 140 I de l'annexe II du même code. En particulier, l'article 140 E pose les règles d'une procédure qui gagnerait à être sensiblement simplifiée. Il dispose ainsi que « le reçu de l'organisme bénéficiaire des versements est daté du jour où le versement a été fait ; il est extrait d'un carnet à souches, porte un numéro d'ordre et indique la somme réellement affectée aux frais (...), ainsi que l'année à laquelle il se rapporte. Dans le délai de quinze jours à compter de la délivrance du reçu, l'organisme bénéficiaire du versement adresse au préfet dont il relève la copie de ce reçu. Cette copie porte l'indication du montant total des sommes que l'organisme a touchées au titre de la taxe d'apprentissage depuis le 1er janvier de l'année en cours. »

Il ne fait donc guère de doutes que la procédure d'instruction des demandes d'exonération de la taxe d'apprentissage se caractérise actuellement par une architecture inutilement complexe. De surcroît, selon l'administration fiscale, celle-ci ne garantit, ni la transparence des flux financiers ni l'efficacité des contrôles.

La simplification du dispositif actuel concernerait plus de 850 000 demandes d'exonération annuelles. Elle permettrait, d'une part, d'alléger les formalités administratives des entreprises en remplaçant les pièces justificatives par des déclarations sur l'honneur, comme cela est prévu pour les réductions d'impôt sur le revenu dans le cadre de déclarations des revenus par internet. Elle permettrait également, d'autre part, de substituer au contrôle a priori actuel un contrôle a posteriori renforcé pour les entreprises.

Ce nouveau mode de contrôle confirme, sur le plan des principes, la direction déjà posée par l'article 2 de la première loi habilitant le Gouvernement à simplifier le droit du 2 juillet 2003, consistant, à chaque fois que cela est possible, à substituer des déclarations sur l'honneur à la production de pièces justificatives. Celle-ci a notamment été traduite, pour ce qui concerne la déclaration relative à l'effort en faveur de la formation professionnelle, par l'article premier de l'ordonnance n° 2003-1235 du 22 décembre 2003, qui a allégé des formalités imposées inutilement aux entreprises.

Les modalités plus précises de ce nouveau contrôle a posteriori, qui devrait, aux yeux du rapporteur, s'accompagner d'un diminution du nombre de contrôles en contrepartie d'un ciblage plus fin, ne seront cependant connues qu'ultérieurement, dans l'attente du dépôt de plusieurs rapports d'inspection portant sur sujet.

4. La mise à jour du code général des impôts

Le code général des impôts connaît une procédure de mise à jour très spécifique, voire unique en son genre. Il s'agit en effet d'un code purement administratif, géré par une cellule au sein d'une seule direction d'un ministère unique - la direction de la législation fiscale (dlf), au sein de la dgi.

Cette situation résulte d'une habilitation large, initialement ouverte par l'article 11 de la loi du 1er mars 1951, qui conduit la dlf à mettre à jour le code général des impôts, au moins une fois par an, pour les parties réglementaires mais aussi les dispositions législatives, par un décret simple et un arrêté, sauf si les dispositions législatives nouvelles prévoient expressément leur mise en œuvre par la voie d'un décret en Conseil d'État. Au niveau législatif, cette méthode réglementaire de codification est cependant, avec la généralisation de la procédure de codification directe, devenue essentiellement de pure forme, car les modifications des règles fiscales sont, depuis de nombreuses années, apportées directement par le législateur dans le code général des impôts.

Elle n'exclut pas toutefois, de manière ponctuelle, l'intégration et la réécriture, par cette voie purement réglementaire, dans le code général des impôts, de dispositions législatives originellement hors code (117). Le décret de codification ne saurait cependant aller jusqu'à créer du droit législatif entièrement nouveau lorsque le code général des impôts fait référence à des dispositions extérieures à celui-ci qui ont été modifiées, rendant ainsi le dispositif fiscal obsolète, ou a fortiori lorsqu'elles ont été abrogées.

Peut être notamment cité, à titre d'illustration, le cas de l'article 278 quinquies du code général des impôts, dans lequel il est fait référence au tarif interministériel des prestations sociales fixé en application de l'article L. 314-1 du code de la sécurité sociale. Cet article ayant été abrogé et ses dispositions reprises sous un article L. 165-1 du même code qui définit la liste des produits et prestations remboursables, une mise en cohérence du code général des impôts est donc devenue nécessaire.

Le 7° du présent article vise à permettre à la direction de la législation fiscale de mettre à jour le code général des impôts dans ce cas de figure, dont le nombre d'occurrences devrait toutefois rester limité.

À l'issue des investigations qu'il a pu mener pour la préparation du présent commentaire, le rapporteur ne peut que conclure que l'effort de simplification consenti par l'administration fiscale va incontestablement dans le bon sens. L'effort considérable attendu en matière d'aménagement, à fins de simplification et d'harmonisation, des régimes de sanctions fiscales mérite ainsi d'être souligné, et exigera vraisemblablement la totalité du délai de douze mois pour la prise de l'ordonnance prévu par l'article 61 du présent projet.

Il n'est cependant pas pour autant devenu impossible à l'administration fiscale de chercher à gagner encore en profondeur et en intensité dans la recherche d'une simplification qualitativement sensible des règles et procédures aujourd'hui en vigueur.

La Commission a adopté deux amendements du rapporteur, le premier rédactionnel, le second précisant que l'aménagement du régime des pénalités prévu par le code général des impôts et le livre des procédures fiscales doit être opéré à des fins de simplification et d'harmonisation (amendements nos 12 et 13). La Commission a ensuite adopté l'article 17.

Article 18

Allongement de la durée de validité
des passeports délivrés à titre exceptionnel

Cet article, d'application directe, allonge la durée de validité des passeports délivrés à titre exceptionnel.

L'article 953 du code général des impôts, tel qu'il résulte de l'article 24 de la loi n° 2000-1353 du 30 décembre 2000 de finances rectificative pour 2000, prévoit dans le troisième alinéa de son paragraphe I, que, par dérogation aux dispositions du premier alinéa qui dispose que la durée de validité des passeports ordinaires délivrés en France est fixée à dix ans et que leur délivrance est soumise à un droit de timbre dont le tarif est fixé à soixante euros, y compris les frais de papier et de timbre et tous frais d'expédition, la durée de validité « des passeports délivrés à titre exceptionnel et pour un motif d'urgence dûment justifié ou délivré par une autorité qui n'est pas celle du lieu de résidence ou de domicile du demandeur est de six mois », le tarif applicable étant fixé à trente euros.

Or, la durée très limitée de la validité de ce document s'avère particulièrement pénalisante pour les Français qui se déplacent à l'étranger et qui se trouvent, à la suite d'une perte ou d'un vol, démunis de passeport. En effet, de nombreux États, tels que la Chine, la Birmanie, la Corée du Sud, l'Indonésie, la Malaisie ou encore Singapour, exigent que les étrangers présents sur leur territoire soient possesseurs d'un passeport ayant une validité d'au moins six mois ou que, pour délivrer un visa, l'échéance de la validité d'un passeport soit postérieure d'au moins six mois à compter de la date d'expiration du visa. En cas de perte ou de vol, il est dès lors impossible aux Français d'obtenir de séjourner dans le pays ou d'obtenir un visa nécessaire à la poursuite leur voyage.

C'est pourquoi une durée de validité portée à un an permettrait de pallier ces inconvénients sans remettre en question l'équilibre du dispositif, applicable aux passeports délivrés depuis le 1er mars 2001 en vertu du II de l'article 24 de la loi du 30 décembre 2000 précitée, et faciliterait la vie des Français établis hors de France. En conséquence, le troisième alinéa du I de l'article 953 du code précité est modifié afin de porter la durée de validité de six mois à un an.

Le rapporteur relève à ce propos qu'une disposition strictement identique avait été introduite par le Sénat à l'initiative du sénateur Del Picchia, dans le projet de loi de finances rectificative pour 2003, à l'article 30 duodecies A (nouveau). Mais cette disposition a été annulée par le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2003-488 DC du 29 décembre 2003, au motif qu'elle ne concerne pas la détermination des ressources et des charges de l'État, qu'elle n'a pas pour but d'organiser l'information et le contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques ou d'imposer aux agents des services publics des responsabilités pécuniaires, qu'elle n'entraîne ni création ni transformation d'emplois et qu'elle elles n'a pas le caractère de dispositions d'ordre fiscal. En conséquence, cette disposition a été considérée comme étrangère au domaine des lois de finances, c'est-à-dire comme un « cavalier budgétaire ».

La Commission a adopté l'article 18 sans modification.

Article 19

Définition de la catégorie des « Français établis hors de France »

L'article 24 de la Constitution dispose que les « Français établis hors de France sont représentés au Sénat ». Or, pour désigner cette catégorie de Français, les expressions les plus diverses ont été utilisées au gré de l'empilement des textes législatifs et réglementaires. Par exemple, les expressions « Français de l'étranger », « Français résidant à l'étranger », « Français établis à l'étranger », « Français résidant hors de France », notamment, se sont multipliées, alors même qu'elles visent la même catégorie de citoyens que celle visée par la Constitution.

Ainsi, l'expression « Français de l'étranger » apparaît dans le code de l'action sociale et des familles (article L. 121-10-1), de même que l'expression « Français résidant à l'étranger » (article L. 241-3). On trouve également cette dernière expression dans le code de l'environnement (article L. 4233-22). L'expression « Français de l'étranger » revient plus d'une centaine de fois dans le code de la sécurité sociale, notamment à propos de la caisse des Français de l'étranger. On y trouve également l'expression « Français résidant à l'étranger » (titre VI du livre VII).

Le code du service national utilise lui aussi l'expression « Français de l'étranger », lui consacrant même une section de sa deuxième partie réglementaire (section III du chapitre II du livre premier), mais aussi l'expression « Français résidant à l'étranger » (article L. 28), qu'on retrouve également dans l'article 47 de la loi de la loi du 17 juillet 1978 précitée, ainsi que dans l'article 44 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication.

Pour éviter toute confusion, il est proposé de permettre, pour une durée de douze mois en vertu de l'article 61 du présent projet, au Gouvernement de substituer l'expression utilisée par la Constitution à toutes les expressions différentes de cette même catégorie. Ce travail d'adaptation législative sera complété par le même travail sur les dispositions d'ordre réglementaire. Cette clarification rédactionnelle ne doit pas conduire cependant à modifier le titre du Conseil supérieur des Français de l'étranger régi par la loi n° 82-471 du 7 juin 1982 qui, dans son article premier A dispose qu'il « est l'assemblée représentative des Français établis hors de France ».

La Commission a adopté l'article 19 modifié par un amendement rédactionnel du rapporteur (amendement n° 14).

chapitre II

Mesures de simplification en faveur des entreprises

Article 20

Prolongation de l'habilitation à substituer des régimes
de déclaration aux régimes d'autorisation préalable

De nombreuses activités humaines, qu'elles aient une finalité personnelle ou professionnelle, sont soumises, préalablement à leur exercice, à autorisation administrative. Ces contraintes sont souvent justifiées, soit par le respect des activités d'autrui, et notamment l'exercice des libertés publiques ou individuelles, soit plus souvent par des impératifs d'intérêt général : la préservation de l'ordre public, de la santé publique, la protection du domaine public... Cependant ces justifications se sont parfois érodées au cours du temps. L'on constate ainsi, dans bien des cas, que l'intérêt général ne justifie plus le maintien d'un régime lourd et contraignant, ou bien que les sujétions sont disproportionnées au regard des enjeux, ou bien encore qu'un régime simplifié ou allégé, de déclaration par exemple, répondrait mieux aux exigences combinées de l'intérêt public et de la liberté d'agir qui doit être assurée aux personnes physiques et morales.

L'article 22 de la loi du 2 juillet 2003 a habilité le Gouvernement à prendre par ordonnances « toutes mesures nécessaires pour substituer des régimes déclaratifs à certains régimes d'autorisation administrative préalable auxquels sont soumises les entreprises et pour définir les possibilités d'opposition de l'administration, les modalités du contrôle a posteriori et les sanctions éventuelles ».

Le travail à effectuer dans ce cadre est considérable, en raison du nombre très important de régimes d'autorisation qui ont été recensés. Un premier recensement avait été effectué en 1997 sur le fondement d'une circulaire du Premier ministre et avait permis de détecter près de 4 200 procédures d'autorisation préalable. Aujourd'hui, leur nombre approcherait les 5 000, sous l'effet notamment du droit communautaire.

Afin de mener à bien l'examen de ces régimes pour en diminuer le nombre, il est apparu nécessaire de reprendre cette habilitation. En conséquence l'article 22 de la loi d'habilitation du 2 juillet 2003 sera abrogé. Le rapporteur estime que l'habilitation, en prévoyant le seul remplacement par des régimes déclaratifs, est inutilement restrictive et pourrait permettre également, dans certains cas, la suppression, par exemple, de la procédure. Il est intéressant à cet égard de relever que la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative aux services dans le Marché intérieur, dans son article 9, prévoit que les « États membres ne peuvent subordonner l'accès à une activité de service et son exercice à un régime d'autorisation que si les conditions suivantes sont réunies :

« a) le régime d'autorisation n'est pas discriminatoire quant au prestataire visé ;

« b) la nécessité d'un régime d'autorisation est objectivement justifiée par une raison impérieuse d'intérêt général ;

« c) l'objectif poursuivi ne peut pas être réalisé par une mesure moins contraignante, notamment parce qu'un contrôle a posteriori interviendrait trop tardivement pour avoir une efficacité réelle. »

La Commission a été saisie d'un amendement du rapporteur étendant le champ de l'habilitation donnée au Gouvernement afin de lui permettre, d'une part, de supprimer certains régimes d'autorisation ainsi que certains régimes déclaratifs, d'autre part, de simplifier les régimes d'autorisation qui auront été maintenus. Le rapporteur a indiqué qu'il s'agissait d'aller au-delà du projet de loi, qui ne prévoyait que la substitution de régimes déclaratifs à certains régimes d'autorisation administrative préalable auxquels sont soumises les entreprises. M. Philippe Vuilque a estimé que la rédaction de l'article 20 était trop imprécise et laisserait une marge de manœuvre excessive au Gouvernement. Soulignant que l'exposé des motifs ne comportait pas d'exemple de régimes susceptibles d'être modifiés par ordonnance, M. Jérôme Lambert a jugé l'imprécision de l'habilitation d'autant plus préoccupante que les conditions dans lesquelles est effectuée la ratification des ordonnances ne lui paraissent guère de nature à permettre un contrôle parlementaire approfondi. Il s'est en outre étonné que le présent article reprenne une disposition déjà prévue dans la loi du 2 juillet 2003 habilitant le Gouvernement à simplifier le droit.

M. Jean-Luc Warsmann ayant fait observer que les modifications apportées par le Gouvernement à ces différents régimes seraient encadrées puisqu'elles ne pourraient aller que dans le sens de la simplification et M. Michel Piron ayant déclaré approuver l'objectif de l'amendement, le rapporteur a indiqué que l'inventaire des dispositifs concernés par cet article était considérable et justifiait que soit reprise dans le présent projet de loi une disposition qui figurait dans la précédente loi d'habilitation ; jugeant impossible que le Parlement se saisisse d'un projet de loi qui traiterait de plus de 4 500 régimes d'autorisation et de déclaration, il a rappelé que les ordonnances demeuraient soumises aux principes généraux du droit et qu'elles seraient soumises à ratification. À l'issue de cette discussion, la Commission a adopté l'amendement du rapporteur, sous-amendé par M. Michel Piron afin d'en alléger la rédaction (amendement n° 15), puis l'article 20 ainsi modifié.



Article 21


Clarification du régime applicable
aux commerçants et aux commissaires aux comptes

L'intervention de la loi n° 2003-7 du 3 janvier 2003 modifiant le livre VIII du code de commerce a enfin permis de donner valeur de loi à la partie législative du code de commerce. Reste maintenant à faire de ce code une référence aussi complète que facilement utilisable pour ses nombreux destinataires. Tel est l'objet de deux des trois mesures contenues dans l'article 21, la première visant, au travers de la réforme des interdictions d'entreprendre en matière commerciale et industrielle, à permettre ultérieurement la codification de ce régime, la seconde poursuivant l'œuvre de refonte des livres II et VIII du code de commerce. Ces deux mesures de codification s'effectueraient à droit constant, sous deux réserves, inscrites à l'article 21 : l'insertion de dispositions tendant à améliorer la formation des commissaires aux comptes, d'une part, les modifications nécessaires pour assurer le respect de la hiérarchie des normes, la cohérence rédactionnelle des textes ainsi rassemblés, harmoniser l'état du droit et abroger les dispositions devenues sans objet, d'autre part. Enfin, la troisième mesure proposée tend à modifier les articles du code civil obligeant les commerçants à déclarer leur régime matrimonial au registre du commerce.

MESURES DE SIMPLIFICATION PROPOSÉES DANS L'ARTICLE 21

1. Modifier et inscrire dans le code de commerce les dispositions relatives aux interdictions d'entreprendre en matière commerciale et industrielle

2. Achever la codification de la partie du livre VIII du code de commerce relative aux commissaires aux comptes

Supprimer les obligations déclaratives des commerçants relatives à leur régime matrimonial3.

1. L'évolution du régime des interdictions d'entreprendre en matière commerciale et industrielle

À l'instar de l'article 34 de la première loi de simplification du droit adoptée en 2003, qui habilitait le Gouvernement à modifier les dispositions relatives aux interdictions d'exercice des activités bancaires et financières inscrites dans le code monétaire et financier, le présent article habilite le Gouvernement à modifier et inclure dans le code de commerce les dispositions législatives instituant des interdictions d'entreprendre une profession commerciale ou industrielle.

Tout comme le régime instauré en matière d'activités bancaires et financières, les diverses dispositions qui régissent commerçants et entrepreneurs en la matière ne permettent pas, en effet, d'assurer le respect du principe de nécessité et de proportionnalité des peines.

a) Le régime des interdictions d'entreprendre : un dispositif inconstitutionnel

L'élaboration de l'ordonnance n° 2000-912 du 18 septembre 2000 relative à la partie législative du code de commerce (118) a fourni l'occasion de se pencher sur le régime ancien des interdictions d'entreprendre en matière commerciale et industrielle. Les commerçants, administrateurs, gérants et dirigeants sociaux sont, en effet, soumis à un strict régime d'incapacité, qui frappe par l'étendue de son champ, aussi bien temporel que matériel, ainsi que par son automaticité. Ainsi, le décret-loi du 8 août 1935 portant application aux gérants et administrateurs de sociétés de la législation de la faillite et de la banqueroute et instituant l'interdiction et la déchéance du droit de gérer et d'administrer une société, d'une part, et la loi n° 47-1635 du 30 août 1947 relative à l'assainissement des professions commerciales et industrielles, d'autre part, interdisent, à vie, aux personnes ayant subi certaines condamnations de pratiquer une activité commerciale ou industrielle.

L'examen de ces textes fait apparaître un éventail très large de condamnations. Le décret-loi de 1935 précité prévoit ainsi une interdiction du droit de diriger, administrer, gérer une société par actions ou à responsabilité limitée, ainsi qu'une interdiction d'exercer les fonctions de membre du conseil de surveillance à toute personne définitivement condamnée pour les motifs suivants : crime de droit commun, vol, abus de confiance, escroquerie ou délit puni par les lois des peines de l'escroquerie ou de la banqueroute, soustraction commise par dépositaire public, extorsion de fonds ou valeurs, émission, de mauvaise foi, de chèques sans provision, atteinte au crédit de l'État et recel des choses obtenues à l'aide de ces infractions.

La loi de 1947 précitée, d'application plus large puisqu'elle concerne l'ensemble des professions commerciales et industrielles - par exemple, les artisans (119), les agents immobiliers, ainsi que de nombreuses professions financières -, élargit considérablement le champ des délits visés : si les condamnations pour infraction à la législation économique ou aux lois régissant le droit des sociétés sont concernées, l'incapacité d'exercice d'une profession industrielle ou commerciale ou de gérer une société est également prononcée en cas de commission de délits totalement étrangers au droit commercial. Citons, par exemple, l'attentat ou l'outrage aux bonnes mœurs, la provocation à l'avortement et à la propagande anticonceptionnelle ou encore les infractions aux lois sur la vente des substances vénéneuses.

Qui plus est, elle est aujourd'hui d'une lecture extrêmement difficile car elle renvoie à des articles des anciens codes pénal et de commerce, quand elle ne vise pas des textes depuis longtemps disparus de notre droit, tels que la loi du 24 juillet 1867 sur les sociétés ou celle du 4 juin 1859 sur le transport par la poste des valeurs déclarées - certes partiellement reprise dans le code des postes et télécommunications, mais néanmoins juridiquement abrogée. De même, il n'est pas certain que les condamnations pour infraction à la législation sur le ravitaillement soient courantes à notre époque...

Si la codification a concerné un nombre important de dispositions pénales, jusqu'ici réparties dans de nombreux textes (120), en revanche, celle de ce régime s'est révélée impossible à droit constant. Le Conseil d'État a, en effet, estimé les dispositions figurant dans ce régime contraires à la jurisprudence du Conseil constitutionnel.

À l'évidence, le régime des incapacités commerciales méconnaît le principe de nécessité des peines en ce qu'il ne prévoit que des interdictions d'exercice définitives, c'est-à-dire des sanctions peu ciblées et en totale disproportion avec certains des délits visés. Par conséquent, contrairement au principe affirmé par l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, selon lequel « La loi ne doit établir que des peines strictement et évidemment nécessaires », le juge ne dispose d'aucun moyen de moduler l'incapacité en fonction de la nature de l'infraction
- crime ou délit - ou, plus généralement, des circonstances de l'espèce.

En outre, il y a lieu de s'interroger également sur la constitutionnalité de l'automaticité de ce type de mesures, notamment au vu de la jurisprudence du Conseil constitutionnel sur les incapacités automatiques, telle qu'elle ressort d'une décision du 15 mars 1999 (121). En la circonstance, le juge constitutionnel, se prononçant sur la constitutionnalité des incapacités en matière élective à l'encontre des faillis sur le fondement de la loi n° 85-98 du 25 janvier 1985 relative au redressement et à la liquidation judiciaires des entreprises, a, en effet, jugé qu'une telle incapacité ne pouvait « être appliquée que si le juge l'a expressément prononcée, en tenant compte des circonstances propres à l'espèce ». Dès lors, aux yeux du juge constitutionnel, instituer une incapacité, applicable de plein droit à toute personne physique faisant l'objet d'une condamnation, sans que le juge qui décide de ces mesures ait à prononcer expressément ladite incapacité, méconnaît le principe de nécessité des peines. Les sanctions contenues dans le décret-loi de 1935 entrent pleinement dans le champ de cette jurisprudence. En effet, le juge constitutionnel considère que l'article 8 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen ne concerne pas seulement les peines prononcées par les juridictions répressives, mais également les incapacités qui y sont attachées du fait de la loi (122).

Dans la mesure où une codification à droit non constant, même motivée par des soucis de constitutionnalité, eût manifestement excédé les limites posées par la loi d'habilitation du 16 décembre 1999, qui justifiait les modifications seulement si elles permettaient d'« assurer le respect de la hiérarchie des normes et la cohérence rédactionnelle des articles ainsi rassemblés et harmoniser l'état du droit », le Conseil d'État a proposé de disjoindre du code les dispositions relatives aux incapacités en matière commerciale et industrielle. En conséquence, les deux textes régissant ces incapacités n'ont pas été abrogés par l'ordonnance du 18 septembre 2000 précitée.

b) La compatibilité du régime des incapacités commerciales avec le principe de nécessité des peines : un préalable nécessaire à sa codification

La réforme du régime des interdictions d'entreprendre proposée dans ce 1° de l'article 21 représente plus qu'une simple démarche de simplification : elle vise à mettre fin à un régime inique et inconstitutionnel, qui prive nombre de nos concitoyens de la faculté de se consacrer à une activité industrielle ou commerciale. En effet, l'absence de délais encadrant la mesure d'incapacité empêche toute personne ayant subi l'une des nombreuses condamnations visées par la loi de 1947 d'exercer, sa vie durant, ce type d'activités. Contrairement à l'esprit du droit pénal moderne, la sanction est perpétuelle et d'autant plus injuste qu'elle frappe des personnes que leur condamnation pénale a éloignées de la société, et plus particulièrement du monde du travail, principal vecteur de réintégration sociale. Ce sont donc potentiellement plusieurs centaines de milliers de personnes ayant subi une condamnation pénale dans leur existence qui se voient offrir, par cette mesure, la possibilité de rebondir professionnellement.

Techniquement, la mesure proposée devrait prendre la forme d'une modification du décret-loi de 1935 et de la loi de 1947 précité. D'après les éléments d'information recueillis par le rapporteur, l'ordonnance aurait, plus précisément, pour objet de limiter l'interdiction professionnelle aux crimes et aux délits à caractère économique et financier ayant entraîné une condamnation à au moins trois mois de prison ferme, outre le cas particulier des officiers publics ou ministériels destitués d'ores et déjà visé par la loi de 1947. Il serait également envisagé de restreindre à dix ans la durée de l'interdiction professionnelle à compter de la condamnation définitive. Ces mesures font écho à la réforme des interdictions d'exercice des activités bancaires envisagée dans la précédente loi de simplification. Une disposition semblable a été adoptée dans la loi n° 2003-706 du 1er août 2003 de sécurité financière pour les démarcheurs bancaires et financiers.

2. L'achèvement de la codification de la partie du livre VIII du code de commerce relative aux commissaires aux comptes

Le régime des commissaires aux comptes a été profondément modifié par la loi de sécurité financière précitée. Cependant, la multiplicité croissante des sources instaurant la nomination obligatoire d'un commissaire aux comptes rend particulièrement nécessaire la rationalisation, au sein même du code de commerce, des dispositions régissant cette profession.

a) Les règles applicables aux commissaires aux comptes : une situation floue

Initialement limitée aux sociétés commerciales, l'obligation de faire contrôler ses comptes par un commissaire aux comptes a, depuis lors, été étendue à un grand nombre de personnes par le législateur.

Quelle que soit leur taille, se trouvent soumises à l'obligation de nommer un ou plusieurs commissaires aux comptes : les sociétés anonymes, en vertu de l'article L. 225-218 du code de commerce, les sociétés en commandite par actions, en application de l'article L. 226-6, et les sociétés par actions simplifiées, sur le fondement de l'article L. 227-1. Précisons que des règles spécifiques sont applicables aux comptes consolidés. Toute société commerciale qui contrôle, de manière exclusive ou conjointe, une ou plusieurs autres entreprises ou qui exerce une influence notable sur celles-ci est, en effet, tenue d'établir et de publier les comptes du groupe ainsi formé en vertu de l'article L. 233-16 du code de commerce. La société placée à la tête de l'ensemble doit avoir au moins deux commissaires pour certifier la régularité et la sincérité des comptes consolidés et affirmer qu'ils donnent une image fidèle du patrimoine, de la situation financière et du résultat du groupe.

Certaines personnes morales ne doivent faire appel aux services d'un commissaire aux comptes que si l'importance économique du groupement, mesurée à partir de seuils légaux, le justifie. C'est le cas des sociétés en nom collectif, des sociétés en commandite simple et des sociétés à responsabilité limitée (sarl), si elles dépassent, à la clôture de l'exercice, deux des trois indicateurs suivants : 1,55 million d'euros de bilan total, 3,1 millions d'euros de chiffre d'affaires hors taxes, cinquante salariés en moyenne sur l'année. La société n'est plus tenue à désignation lorsqu'elle n'a pas franchi ces seuils durant les deux exercices qui précèdent l'expiration du mandat du commissaire. Toutefois, même en deçà des seuils fixés, en application du troisième alinéa de l'article L. 221-9 du code de commerce, la nomination d'un commissaire peut être demandée en justice par tout associé d'une société de personnes ou par un ou plusieurs associés d'une sarl, sous réserve d'atteindre au moins le dixième du capital.

Par ailleurs, les groupements d'intérêt économique qui émettent des valeurs mobilières ou qui comptent cent salariés au minimum à la clôture d'un exercice doivent nommer un commissaire aux comptes, en vertu de l'article L. 251-12 du code précité. De même, en application de l'article L. 612-1, cette obligation pèse également sur les personnes morales de droit privé non commerçantes ayant une activité économique constituées en sociétés civiles ou en associations, et qui répondent aux critères susvisés de chiffres d'affaires, de bilan et d'effectifs.

Les associations représentent, en effet, un terreau d'intervention croissante des commissaires aux comptes et obéissent, en la matière, à des règles différentes selon leur taille et l'origine de leurs fonds. Ainsi, outre le cas susvisé, les associations bénéficiant de subventions publiques supérieures à 150 000 euros sont également visées par cette obligation : en effet, aux termes de la loi n° 93-122 du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques, dite « loi Sapin », « toute association ayant perçu annuellement de l'État, de ses établissements publics ou des collectivités locales une subvention dont le montant est fixé par décret est tenue de nommer un commissaire aux comptes et un suppléant ». Précisons que cette obligation ne s'applique qu'aux associations ayant au moins reçu annuellement une subvention supérieure à 150 000 euros et non pas plusieurs subventions dont le total dépasserait ce montant.

Enfin, en vertu de l'article 30 de la loi n° 84-148 du 1er mars 1984 relative à la prévention et au règlement amiable des difficultés des entreprises et selon les mêmes critères, les entreprises nationales et les établissements publics de l'État qui exercent une activité industrielle ou commerciale doivent nommer un commissaire aux comptes.

Au-delà de ces prescriptions légales, rien n'empêche les structures qui ne répondent pas aux critères prévus de se doter malgré tout d'un commissaire aux comptes. Par souci d'afficher leur transparence, notamment quand elles recueillent des dons, beaucoup d'associations prévoient dans leurs statuts la nomination d'un commissaire aux comptes, sans que la loi ne leur en fasse obligation.

La réglementation relative aux commissaires aux comptes se trouvait à l'origine dans la loi n° 66-537 du 24 juillet 1966 sur les sociétés commerciales et ne s'appliquait qu'aux commissaires aux comptes de sociétés commerciales. Or, la multiplication des dispositions obligeant certaines personnes morales à se doter d'un commissariat aux comptes ne s'est pas toujours accompagnée d'un renvoi aux dispositions pertinentes de la loi du 24 juillet 1966 précitée, en sorte que le régime applicable aux commissaires aux comptes est relativement hétérogène. C'est ainsi que, par exemple, malgré la volonté du législateur, les commissaires aux comptes des associations ou d'autres entités n'étaient pas tenus de révéler les faits délictueux au procureur de la République, de même que n'importe quelle personne pouvait porter ce titre sans que la loi l'ait protégé.

C'est, en définitive, à une situation paradoxale que cette construction juridique bancale conduit, le législateur multipliant les cas d'intervention obligatoire du commissaire aux comptes par souci d'accroissement de la sécurité juridique des tiers, alors même que, pour des raisons de technique législative, cette obligation n'apporte qu'une sécurité juridique amputée.

b) Le projet de loi : une source unique de droit applicable à tous les commissaires aux comptes

L'habilitation demandée dans le présent article devrait permettre de lever ce paradoxe. Elle vise, en effet, à poursuivre et achever l'œuvre de compilation des dispositions relatives aux commissaires aux comptes dans le livre VIII du code de commerce, qui traite « de quelques professions réglementées », un certain nombre d'entre elles figurant encore au livre II relatif aux sociétés commerciales et aux groupements d'intérêt économique.

En effet, ce travail de rationalisation n'a pas pu être entrepris lors de l'élaboration de l'ordonnance de codification du code de commerce, car une telle insertion n'aurait pas permis une codification à droit constant.

Par ailleurs, dans un souci de lisibilité de la loi, il n'a pas non plus été possible de mener cette tâche à bien à l'occasion des différentes lois qui ont modifié le code de commerce : ainsi, ce n'est que partiellement que la loi n° 2001-420 du 15 mai 2001 relative aux nouvelles régulations économiques a introduit des dispositions générales sur cette profession dans le livre VIII de ce code. L'article 113 de cette loi a ainsi permis d'inscrire dans ce livre un titre II relatif aux commissaires aux comptes, composé de sept articles numérotés de L. 820-1 à L. 820-7. Par la suite, la loi de sécurité financière du 1er août 2003, en même temps qu'elle prévoit des règles nouvelles sur le contrôle légal des comptes (articles L. 821-1 à L. 821-12 et L. 822-1 à L. 822-8), codifie au livre VIII des articles qui se trouvaient, jusqu'à présent, dans le livre II (les cinq derniers alinéas de l'article L. 225-218 et l'article L. 225-222 sont devenus respectivement les articles L. 822-9 et L. 822-10 du même code).

La codification du livre VIII reste donc incomplète : d'après les éléments d'information recueillis par le rapporteur, il resterait environ une vingtaine de dispositions à transférer du livre II au livre VIII. Par exemple, les dispositions de l'article L. 225-228, introduites par l'article 105 de la loi de sécurité financière, et portant sur la proposition des commissaires aux comptes à l'assemblée générale et le co-commissariat ont leur place, non dans le livre II du code de commerce, mais dans le livre VIII.

3. Les obligations déclaratives des commerçants en matière de régime matrimonial : un dilemme entre simplification et sécurité juridique ?

Le code civil, dans ses articles relatifs au contrat de mariage, prévoit que les commerçants doivent déclarer leur régime matrimonial au registre du commerce et des sociétés. Aux termes de l'article 1394 du code civil, relatif au contrat de mariage, « si l'un des époux est commerçant lors du mariage ou le devient ultérieurement, le contrat de mariage et ses modifications doivent être publiés, à son initiative et sous sa seule responsabilité, dans les conditions et sous les sanctions prévues par les dispositions législatives et réglementaires relatives au registre du commerce et des sociétés ». Ainsi, le décret n° 84-406 du 30 mai 1984 relatif au registre du commerce rend obligatoire :

-  la déclaration du régime matrimonial adopté, ainsi que les clauses opposables aux tiers restrictives de la libre disposition des biens des époux ou l'absence de telles clauses ;

-  la loi applicable à leur régime matrimonial désignée par les époux, conformément à la Convention de La Haye sur les régimes matrimoniaux ;

-  le cas échéant, la nature du régime matrimonial choisi ;

-  les demandes formées sur le fondement des articles 1426 (substitution du conjoint à l'époux hors d'état de manifester sa volonté ou dont la gestion de la communauté atteste l'inaptitude ou la fraude) ou 1429 (dessaisissement de l'époux hors d'état de manifester sa volonté ou qui met en péril des intérêts de la famille) ; les demandes en séparation des biens ou en liquidation anticipée des acquêts ; les décisions ayant admis de telles demandes ainsi que celles rendues en application de l'article 220-1 du code civil relatif aux mesures de protection familiale.

Ces mentions, ainsi que toute modification, en vertu de l'article 1397 du même code, doivent être fournies par l'assujetti lui-même en vue de leur inscription au registre du commerce. Le décret du 10 avril 1995 modifiant le décret de 1984 précité a, en effet, supprimé l'obligation antérieurement faite au notaire d'accomplir ces formalités inhérentes au contrat de mariage et à ses modifications. Il doit seulement veiller à l'accomplissement des formalités prescrites, en vertu de son obligation de conseil, sous peine d'engager sa responsabilité civile.

La situation matrimoniale des commerçants personnes physiques fait l'objet d'un contrôle particulier du greffe qui demande, en cas de contrat de mariage, une copie de celui-ci datée et certifiée conforme par le déclarant, avec mention des clauses restrictives de la libre disposition des biens, opposables au tiers.

Par ailleurs, le code de commerce sanctionne le non-respect de ces obligations déclaratives : ainsi, en vertu de l'article L. 123-3, le juge commis à la surveillance du registre du commerce dispose d'un pouvoir d'injonction à l'encontre de toute personne immatriculée qui aurait omis de porter sur le registre des mentions légales ou de signaler leurs modifications. Le fait de ne pas déférer à cette injonction est puni d'une amende de 3 750 euros. Quant au fait de donner, de mauvaise foi, des déclarations inexactes ou incomplètes, il est puni d'une amende de 4 500 euros et d'un emprisonnement de six mois.

C'est sur le fondement de deux arguments que le Gouvernement demande une habilitation afin de supprimer ces obligations déclaratives des commerçants.

En premier lieu, il argue de l'inadaptation de telles dispositions à la situation actuelle. En effet, compte tenu de la complexité des règles régissant le régime matrimonial, notamment lorsque existe un élément international (nationalité de l'un des époux, lieu du mariage ou lieu du premier domicile conjugal), nombre de personnes ne savent pas quel est leur régime matrimonial et peuvent légitimement se tromper. Il s'ensuit qu'une fausse déclaration est effectuée au registre du commerce et des sociétés, de bonne foi, qui peut induire les tiers en erreur. Aux yeux du ministère de la justice, cette situation produit davantage d'insécurité juridique que la déclaration de ce régime n'apporte de sécurité.

Par ailleurs, cette obligation, pour des raisons historiques, n'est édictée que pour les seuls commerçants et ne concerne pas les entrepreneurs immatriculés au répertoire des métiers, ni les professions libérales ou les agriculteurs. Or toutes ces personnes sont susceptibles de contracter avec des tiers dans les mêmes conditions que les commerçants. Dès lors, il existe une inégalité au regard de la loi que la différence de situation ne justifie plus.

Si ces deux arguments ne sont pas dénués de pertinence, il convient cependant de se demander si, en définitive, la mesure proposée est réellement créatrice de sécurité juridique. Sans doute celle-ci sera-t-elle accrue dans le cas des commerçants étrangers : faut-il toutefois légiférer à partir de l'exception ? Qui plus est, s'agissant de l'inégalité avec d'autres professions, il convient de rappeler que la comparaison a ses limites, du fait de l'existence de régimes de dettes différents.

Le fait est que, dans la très grande majorité des cas, ce répertoire officiel des personnes physiques et morales exerçant une activité commerciale ou civile qu'est le registre du commerce et des sociétés représente un outil de sécurité et de transparence. Notamment, c'est un instrument irremplaçable de publicité, qui constitue une source d'information légale sans équivalent sur les personnes physiques et morales dont l'activité se rattache au commerce. En mettant à la disposition du public une documentation précise sur les personnes immatriculées, il garantit le développement du crédit et la sécurité des transactions. À cet égard, les mentions relatives au régime matrimonial jouent un rôle essentiel pour l'information des tiers, notamment des créanciers, dans la mesure où elles les renseignent sur la surface de crédit du commerçant. La question du choix d'un régime matrimonial est d'ailleurs, en pratique, stratégique pour les commerçants.

De ce point de vue, l'enjeu d'une suppression de cette mention dans le registre du commerce est réel au regard de la sécurité juridique des tiers : la simplification du droit, certes incontestable, contenue dans la mesure proposée dans ce 3° de l'article 21, justifie-t-elle cette diminution de la sécurité juridique et de la transparence des affaires ?

La Commission a donc été saisie d'un amendement du rapporteur tendant à supprimer l'habilitation donnée au Gouvernement pour supprimer l'obligation pesant sur les commerçants de déclarer leur régime matrimonial au registre du commerce et des sociétés. Tout en comprenant la simplification que constituerait cette mesure, l'auteur de l'amendement a jugé que cette obligation de déclaration constituait une protection des créanciers et ce, même si dans la plupart des cas, les commerçants choisissent un régime de séparation de biens afin de protéger leur patrimoine familial.

M. Jérôme Lambert ayant estimé que cet amendement était révélateur des questions que pouvait soulever ce texte et le président Pascal Clément ayant approuvé cet amendement (amendement n° 16), la Commission l'a adopté avant d'adopter également l'article 21 ainsi modifié.

Article 22

Suppression de l'obligation de cotation et de paraphe de certains
livres, registres et répertoires par le juge d'instance

Divers textes reconnaissent aujourd'hui au juge d'instance une compétence pour coter et parapher des registres, répertoires ou livres, afin d'éviter toute possibilité de fraude par substitution de feuillets.

Sans prétendre à l'exhaustivité, on relèvera qu'il est ainsi compétent pour coter et parapher : les registres rassemblant les délibérations du conseil d'administration des institutions de prévoyance (article A. 931-3-4 du code de la sécurité sociale) ; les livres, registres et répertoires des officiers d'état civil, des conservateurs des hypothèques, des notaires, des huissiers, des commissaires-priseurs et des courtiers établis ou exerçant leurs fonctions dans le ressort du tribunal d'instance, au lieu et place du président ou du juge du tribunal de grande instance (article R. 323-2 du code de l'organisation judiciaire) ; les registres des sociétés coopératives entre médecins (article 5 du décret n° 65-920 relatif aux sociétés coopératives entre médecins) ; les registres des procès-verbaux de délibérations des sociétés commerciales (articles 10, 42, 85, 109 et 149 du décret n° 67-236 du 23 mars 1967 sur les sociétés commerciales) ; les registres des conservateurs des hypothèques (article 2201 du code civil) ; les registres des procès-verbaux des délibérations des assemblées des sociétés civiles professionnelles de médecins et de chirurgiens-dentistes (article 18 du décret n° 77-636 du 14 juin 1977 pris pour l'application aux médecins de la loi n° 66-879 du 29 novembre 1966 relative aux sociétés civiles professionnelles et article 17 du décret n° 78-906 du 24 août 1978 pris pour l'application aux chirurgiens-dentistes de la loi n° 66-879 du 29 novembre 1966 relative aux sociétés civiles professionnelles) ; les registres des greffiers et des huissiers visés à l'article 867 du code général des impôts.

Il arrive que cette formalité soit partagée avec d'autres autorités, par exemple avec un juge du tribunal de commerce ou le maire de la commune du siège social pour les registres des procès-verbaux des délibérations de sociétés commerciales, ou le président du conseil départemental de l'ordre pour les médecins et chirurgiens-dentistes.

Le présent article habilite le Gouvernement à supprimer par ordonnance les procédures de cotation et de paraphe de certains registres, livres ou répertoires par le juge d'instance et à les remplacer, le cas échéant, par d'autres formalités.

Cette ordonnance qui, aux termes de l'article 61 du projet de loi, devra être prise dans les neuf mois suivant la publication de la présente loi, simplifiera les formalités pour les employeurs, commerçants et sociétés en donnant la compétence de paraphe à une seule instance. Elle aura également pour effet d'alléger les tâches des juges d'instance, en recentrant leurs activités sur leurs missions juridictionnelles, conformément aux orientations définies dans le rapport annexé à la loi n° 2002-1138 du 9 septembre 2002 d'orientation et de programmation pour la justice. La suppression de cette compétence non juridictionnelle du juge d'instance avait d'ailleurs été préconisée par la mission d'information sur l'évolution des métiers de la justice, constituée au sein de la commission des Lois du Sénat (123). Cette mesure s'inscrit dans la continuité de la loi du 2 juillet 2003 habilitant le Gouvernement à simplifier le droit, dont l'article 8 prévoyait la suppression par ordonnance de l'obligation d'affirmation de procès-verbaux, et du décret n° 2000-70 relatif au bulletin de paie et modifiant l'article R. 143-2 du code du travail, qui a supprimé l'obligation de cotation et de paraphe du livre de paie par le juge du tribunal d'instance ou par un des juges du tribunal de commerce.

Si les textes qui fondent cette compétence sont généralement d'ordre réglementaire, il existe certaines dispositions législatives relatives à la cotation et au paraphe, notamment l'article 2201 du code civil relatif au registre des conservateurs des hypothèques, qui devront donc être modifiées. En outre, dans la mesure où les registres tenus régulièrement - c'est-à-dire cotés et paraphés - peuvent constituer des moyens de preuve et que celle-ci relève en matière civile de la compétence du législateur, l'ordonnance devrait prévoir d'éventuels dispositifs de substitution tels que, par exemple, l'instauration d'un procédé d'imprimerie empêchant toute substitution ou addition de feuillets.

La Commission a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur (amendement n° 17) puis l'article 22 ainsi modifié.

Article 23

Modernisation de la profession d'architecte

Cet article s'inscrit dans la continuité de la première loi d'habilitation qui s'attelait à la réforme de certaines professions réglementées. Il répond à une demande de l'ordre des architectes d'évolution d'un cadre législatif dominé par la loi n° 77-2 du 3 janvier 1977 sur l'architecture et devenu partiellement obsolète.

Cette réforme s'articule autour de quatre axes : la transposition de la directive 2001/19/CE du Parlement européen et du Conseil du 14 mai 2001 concernant le système général de reconnaissance des qualifications professionnelles, l'amélioration du fonctionnement de l'ordre des architectes, la régularisation des « agréés en architecture » et la réforme des études d'architecture. La future ordonnance devra être prise dans un délai de neuf mois à compter de la publication de la loi.

MESURES DE SIMPLIFICATION PROPOSÉES DANS L'ARTICLE 23

1. Transposer la directive 2001/19 du Parlement européen et du Conseil du 14 mai 2001 modifiant diverses directives relatives à la reconnaissance des qualifications professionnelles, en tant qu'elle a trait à la profession d'architecte

2. Aménager les procédures relatives au fonctionnement de l'ordre des architectes, aux élections ordinales et aux mesures disciplinaires applicables aux architectes prévues par les dispositions de la loi n° 77-2 du 3 janvier 1977 sur l'architecture

3. Régler, en prenant en compte les situations existantes, le cas des professionnels de la maîtrise d'œuvre qui ont déposé une demande de reconnaissance de qualification professionnelle en application de l'article 37, 2° de la loi n° 77-2 du 3 janvier 1977 sur l'architecture, et sur laquelle il n'a pas été statué définitivement

4. Modifier les dispositions législatives relatives à l'architecture pour tenir compte des conséquences, sur les conditions d'accès et d'exercice de la profession d'architecte, de l'instauration dans l'enseignement de l'architecture d'un dispositif fondé sur les trois grades de licence, master et doctorat

1. La transposition de la directive

La directive 2001/19/CE précitée précise, dans son article 11, les conditions d'examen de la demande d'installation dans un État membre d'un ressortissant de l'Union européenne ayant acquis son diplôme, certificat ou autre titre en matière d'architecture hors de l'Union européenne mais reconnu par un autre État membre. La décision de l'État, prise dans un délai de trois mois, doit être motivée, susceptible de recours. Elle doit prendre en compte l'expérience acquise dans un État membre.

La transposition de cette directive impose de modifier l'article 10 de la loi du 3 janvier 1977 précitée qui prévoit les conditions de l'inscription au tableau de l'ordre nécessaire pour porter le titre d'architecte et en exercer la profession. La disposition nouvelle pourrait s'inspirer de la procédure de reconnaissance de qualification prévue par l'article 10 qui intervient après l'examen par une commission nationale de la demande déposée auprès du ministre chargé de la culture.

2. L'amélioration du fonctionnement de l'ordre des architectes

L'ordre des architectes se compose de vingt-six conseils régionaux et d'un conseil national, comprenant en leur sein une instance disciplinaire. Plusieurs mesures seraient proposées afin de renforcer l'efficacité de l'ordre des architectes et les garanties offertes aux usagers.

a) Le fonctionnement de l'ordre

L'article 22 de la loi précitée pose l'obligation de versement de cotisations à l'ordre des architectes. Actuellement le défaut de paiement des cotisations ne peut pas faire l'objet d'une sanction disciplinaire ou professionnelle, vidant ainsi de son sens l'obligation de cotisations. Il conviendrait donc de prévoir, sur le modèle de l'ordre des avocats, une suspension provisoire de l'architecte jusqu'au paiement de sa cotisation.

L'article 26 de la loi du 3 janvier 1977 reconnaît aux conseils de l'ordre des architectes qualité pour agir « en vue notamment de la protection du titre d'architecte et du respect des droits conférés et des obligations imposées aux architectes par la loi ». Cette définition restrictive a fait l'objet de nombreuses critiques tenant à l'impossibilité pour l'ordre d'assurer la défense de l'intérêt public de l'architecture. Il est donc envisagé d'élargir cette définition en permettant notamment de défendre l'exercice de la profession, l'accès à la commande et aux conditions de rémunération.

Afin de répondre aux préoccupations des usagers, il serait également proposé de confier un rôle de médiation et d'arbitrage aux conseils régionaux dans les litiges opposant l'architecte et le maître de l'ouvrage. Actuellement, les conseils ne peuvent exercer ce rôle que si le contrat de maîtrise d'œuvre le prévoit.

b) Les élections ordinales

Les membres des instances représentatives que sont les conseils régionaux et le conseil national sont élus pour quatre ans, avec un renouvellement par moitié tous les deux ans. Cette périodicité est un facteur d'instabilité et de dépenses, nuisibles au bon fonctionnement de l'ordre. Il serait donc proposé de porter la durée de leurs mandats à six ans avec un renouvellement par moitié tous les trois ans.

c) Les mesures disciplinaires

La Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales pose, dans son article 6, le principe du droit à un procès équitable. Ce principe se traduit par des exigences en matière de publicité des débats, de motivation des décisions et de débats contradictoires.

Les dispositions relatives à la procédure disciplinaire devant l'ordre des architectes présentent des lacunes au regard de ces exigences. Les articles 27 et 29 de la loi du 3 janvier 1977 précitée, qui portent sur les chambres régionales et la chambre nationale de discipline des architectes, ne prévoient aucune garantie procédurale. Il serait donc envisagé de rendre ces articles conformes aux principes du procès équitable.

En vertu de l'article 29 précité, l'appel contre les décisions de la chambre nationale de discipline des architectes est suspensif. Ce caractère suspensif présente des inconvénients, notamment au regard du défaut d'assurance. Le contrevenant à l'obligation d'assurance édictée par l'article 16 peut ainsi poursuivre son activité pendant le délai d'appel malgré l'absence de couverture. Cette situation est préjudiciable au consommateur qui peut se heurter à ce défaut d'assurance. Il serait donc proposé d'instituer une suspension provisoire du tableau tant que l'architecte n'a pas fourni son attestation d'assurance. En outre, la possibilité de faire appel des décisions devant la chambre nationale serait ouverte aux conseils régionaux de discipline.

Les conséquences de la suspension et de la radiation d'un architecte seraient précisées, notamment les missions faisant l'objet de l'interdiction et les conditions de nomination d'un architecte gestionnaire par le conseil régional pour suppléer le professionnel empêché ainsi que les modalités de son intervention.

3. La régularisation des « agréés en architecture »

L'article 37 de la loi du 3 janvier 1977 précitée avait institué une procédure d'agrément à l'issue de laquelle des personnes physiques exerçant, avant la publication de la loi, une activité de conception architecturale dans le domaine de la construction de bâtiments pouvaient exercer la profession d'architecte en tant qu'« agréés en architecture ».

Lors du dépôt de leur dossier, ces personnes s'étaient vu remettre un récépissé dans l'attente d'une décision sur leur demande. L'attente s'est prolongée. Hormis les décisions négatives, la validité des récépissés a été confirmée par la délivrance d'une attestation ministérielle entre 1991 et 1994. Depuis lors, aucune solution n'est intervenue. L'administration n'étant pas en mesure d'instruire à nouveau les dossiers, estimés à 1 500, le Gouvernement envisage une procédure de régularisation afin d'apurer définitivement et d'assainir cette situation.

Chaque détenteur de récépissé devra ainsi déposer, dans un délai de six mois à compter de la publication de l'ordonnance, une demande individuelle d'inscription à un tableau régional annexe géré par l'ordre, sur présentation de certaines pièces justificatives. À défaut d'avoir saisi cette opportunité, les intéressés ne pourront plus exercer l'activité de conception architecturale. Inscrits au tableau régional annexe, ils seront soumis aux mêmes droits et obligations que les architectes. Cette réforme garantit une sécurité juridique et une moralisation favorable au consommateur.

4. La réforme des études d'architecture

Lors de la conférence intergouvernementale de Bologne du 19 juin 1999, les États membres de l'Union européenne se sont engagés à parvenir à une architecture commune de référence pour les formations et diplômes afin de favoriser la lisibilité et la comparaison des cursus. Ce système se fonde sur trois niveaux de diplômes : la licence (bac+3), le master (bac+5) et le doctorat (bac+8), et sur une organisation des enseignements en crédits. Cette réforme de l'enseignement, dite aussi « lmd », a conduit la France à créer un nouveau grade : le master, par le décret n° 99-747 du 30 août 1999 relatif à la création du grade de master.

Dans les autres pays de l'Union européenne, l'architecture, enseignée à l'université, fait l'objet du système « 3-5-8 ». Les écoles d'architecture française doivent pouvoir appliquer ce système, afin de profiter des avantages des échanges communautaires. Aujourd'hui les études d'architecture durent six ans, matérialisées par le qualificatif dplg, diplômé par le Gouvernement. Il est donc envisagé de créer un diplôme d'architecte en cinq ans, qui serait complété par une année de spécialisation permettant d'exercer les missions de maîtrise d'œuvre. Un doctorat en architecture serait également mis en place.

La Commission a adopté l'article 23 sans modification.

Article 24

Modernisation du régime de la production cinématographique
et audiovisuelle

Cet article autorise le Gouvernement à actualiser et simplifier le registre public de la cinématographie et de l'audiovisuel (rpca) et à créer, sur le même modèle, un registre des options. La future ordonnance devra être prise dans un délai de six mois à compter de la publication de la loi.

Ce registre, créé en 1944, est placé auprès du Centre national de la cinématographie. Il assure, à l'instar d'une conservation des hypothèques, la publicité des actes, conventions et jugements relatifs à la production, à la distribution, à la représentation et à l'exploitation des œuvres audiovisuelles. Il est à la fois un instrument de sécurité juridique, garantissant la publicité des contrats intervenus en matière de production et d'exploitation des œuvres cinématographiques et audiovisuelles et une garantie offerte aux banques par un système original de sûretés.

Cependant, ce registre ne répond pas pleinement aux difficultés particulières de financement rencontrées par les producteurs dans la phase de préparation.

MESURES DE SIMPLIFICATION PROPOSÉES DANS L'ARTICLE 24

1. Créer un registre des options assurant la publicité des contrats d'option consentis par l'auteur et de tous contrats publiés ultérieurement

2. Publier certains actes ne pouvant être inscrits (mutations à titre gratuit résultant d'un décès, mutations résultant d'une fusion de sociétés, de la dissolution ou d'un apport partiel d'actif)

3. Simplifier les modalités de dépôt des actes à inscrire ou à publier

4. Supprimer la nullité des clauses résolutoires non inscrites

1. Le registre des options

En effet, l'article 32 du code de l'industrie cinématographique conditionne l'immatriculation d'une œuvre au rpca à la présentation, par le producteur, d'une autorisation de l'auteur de l'œuvre littéraire adaptée ou du contrat de cession de droits d'auteur passé avec lui. Lorsqu'un producteur entame la préparation d'une œuvre qui sera l'adaptation d'une œuvre littéraire préexistante, il acquiert souvent une option pour l'achat du droit d'adaptation cinématographique ou audiovisuelle, option qui peut être prorogée selon les dispositions contractuelles et être finalement exercée ou abandonnée. Mais, jusqu'à l'exercice de l'option, le producteur n'est pas titulaire des droits d'auteur. Il ne peut donc pas immatriculer son projet au registre public. Le contrat d'option ne pouvant pas être inscrit, il n'est pas connu des tiers et n'offre pas aux banques les garanties financières habituelles.

C'est pourquoi les producteurs de cinéma réclament depuis longtemps la mise en place d'un registre des options. L'Institut de financement du cinéma et des industries culturelles (ifcic) a également souligné l'insuffisance des sûretés qui sont offertes aux établissements de crédit.

Alors que l'inscription des contrats au registre public est obligatoire, le registre des options serait une simple faculté offerte au producteur, pendant la phase de préparation.

Seraient ainsi rendus publics par le registre des options :

-  les contrats d'option conclus entre l'auteur d'une œuvre littéraire existante et un producteur concédant à titre onéreux une option exclusive pour l'acquisition des droits d'adaptation cinématographique et/ou audiovisuelle pour une période déterminée à l'avance ;

-  les contrats relevant par leur nature du rpca et portant sur un projet reposant sur une option inscrite au registre des options.

Ces actes deviendraient par l'effet de leur immatriculation opposables aux tiers. L'inscription au registre des options ne dispenserait pas le producteur de l'immatriculation de l'œuvre au rpca dans les conditions habituelles après l'exercice de l'option. La création de ce nouveau registre imposerait non seulement la modification du code de l'industrie cinématographique mais aussi de l'article 54 de la loi n° 85-660 du 3 juillet 1985 relative aux droits d'auteur et aux droits des interprètes, des producteurs de phonogrammes et de vidéogrammes et des entreprises de communication audiovisuelle, relatif au rpca.

Cette innovation serait accompagnée d'un toilettage des dispositions relatives au registre public qui n'a guère évolué depuis soixante ans. Les mesures proposées permettraient de simplifier les démarches des professionnels et de renforcer la publicité.

2. La modernisation du registre public de la cinématographie et de l'audiovisuel

Cette modernisation se traduirait par un allégement des formalités imposées aux professionnels, la suppression d'une disposition devenue obsolète et un élargissement des actes soumis à la publicité.

a) La simplification des formalités

En vertu de l'article 33 du code de l'industrie cinématographique, chaque document inscrit au rpca doit être déposé en deux exemplaires. Les facilités offertes par la future numérisation des actes du registre public devraient conduire à ne conserver qu'un seul exemplaire. Dans cette logique de simplification des formalités, la certification conforme des copies devrait être supprimée conformément au décret n° 2001-899 du 1er octobre 2001 portant abrogation des dispositions réglementaires relatives à la certification conforme des copies de documents délivrés par les autorités administratives. Afin d'étendre les facultés de consultation du registre, les actes rédigés en langue étrangère pourraient être déposés dans leur version originale en complément de la traduction en français.

b) La suppression de dispositions obsolètes

Les deux derniers alinéas de l'article 32 du code de l'industrie cinématographique prévoient la nullité des clauses résolutoires des conventions entre auteurs et producteurs qui ne seraient pas inscrites au registre. Ces clauses déterminent les conditions dans lesquelles le contrat sera résolu ou résilié. En les mentionnant, l'article 32 crée un régime particulier, alors qu'elles sont contenues dans des conventions qui sont elles-mêmes soumises à l'obligation d'inscription. Cette disposition obsolète et inutile devrait être supprimée.

c) Le renforcement de la publicité

L'article 33 du code de la cinématographie fixe la liste des actes, conventions ou jugements dont l'inscription au registre public est requise, postérieurement au dépôt du titre du film et à l'attribution d'un numéro d'ordre. Cette liste ne contient que des actes bilatéraux visant spécifiquement des films ou des œuvres audiovisuelles immatriculées. Il n'est donc pas possible de faire apparaître au registre public les actes unilatéraux que constituent les mutations à titre gratuit résultant d'un décès ou d'une fusion de sociétés, de la dissolution d'une société ou d'un apport partiel d'actif. Or ces actes font partie intégrante de la chaîne de droits attachés à un film que matérialise le rpca.

Dans un souci de sécurité juridique accrue, il serait donc proposé de permettre, de façon facultative, la publication au registre public des actes de notoriété et des certificats d'hérédité de même que les traités d'apport ou de fusion.

La Commission a adopté un amendement rédactionnel présenté par le rapporteur (amendement n° 18), puis adopté l'article 24 ainsi modifié.

Article 25

Clarification du régime d'assurance obligatoire

La loi n° 78-12 du 4 janvier 1978 relative à la responsabilité et à l'assurance dans le domaine de la construction, dite « loi Spinetta », a institué une assurance obligatoire des risques de la construction destinée à couvrir la réparation des dommages « de nature décennale », lorsque l'ouvrage est un bâtiment.

Cette assurance se compose de deux volets, le premier constitué de l'assurance de dommages, dite « dommages-ouvrage », mise en œuvre par le propriétaire, le second constitué de l'assurance de responsabilité, couramment appelée « assurance construction », obligatoire pour les constructeurs.

L'habilitation ne porte que sur ce second volet, défini par l'article L. 241-1 du code des assurances. Tous les acteurs de la construction s'accordent sur les mérites de ce mécanisme mais aussi sur ses limites. Outre l'insécurité juridique qui s'attache à ce régime, l'imprécision du champ d'application de cette assurance ne permet pas une juste évaluation du risque par les assureurs, ce qui entraîne un renchérissement du coût de l'assurance. Les assurés comme les assureurs réclament la clarification et la simplification d'un dispositif qui recueille, par ailleurs, leur assentiment.

La jurisprudence s'est prononcée à de nombreuses reprises sur la notion de « travaux de bâtiments » dans le sens d'une extension du champ d'application de l'assurance construction, extension qui fait l'objet de vives critiques. Elle s'est également intéressée à la notion de « constructeur » pour déterminer le régime de responsabilité des sous-traitants.

Cet article autorise le Gouvernement à apporter des solutions aux difficultés rencontrées par les différents acteurs de l'assurance obligatoire en :

-  précisant son champ d'application (1°) ;

-  sécurisant l'assurance des dommages sur les bâtiments existants provoqués par des travaux nouveaux (2°) ;

-  alignant le délai de prescription applicable aux sous-traitants sur celui de dix ans auquel sont soumis les autres intervenants à la construction (3°) ;

-  en modifiant, en conséquence, le code de la construction et de l'habitation (4°).

La future ordonnance devra être prise dans un délai de six mois à compter de la publication de la loi.

MESURES DE SIMPLIFICATION PROPOSÉES DANS L'ARTICLE 25

1. Préciser le champ d'application de l'obligation d'assurance dans le domaine de la construction

2. Prévoir l'obligation pour les assureurs de proposer une assurance facultative des dommages causés à des ouvrages existants par des travaux nouveaux soumis à l'obligation d'assurance

3. Soumettre les actions mettant en cause la responsabilité des sous-traitants aux mêmes délais de prescription que celles qui mettent en cause la responsabilité des constructeurs

4. Assurer la cohérence des dispositions du code de la construction et de l'habitation relatives aux régimes d'assurance avec celles du code civil et du code des assurances

1. Le champ d'application de l'assurance de responsabilité

Selon l'article L. 241-1 du code des assurances, l'assurance s'impose, à propos de travaux de bâtiments, à tout constructeur d'ouvrage soumis à la responsabilité décennale sur le fondement de l'article 1792 du code civil. Cet article pose le principe de la responsabilité de plein droit des constructeurs d'ouvrage pour les dommages qui compromettent sa solidité ou, l'affectant dans l'un de ses éléments constitutifs, le rendent impropre à sa destination. Selon l'article 1792-1 du code civil, sont considérés comme constructeurs : les locateurs d'ouvrage (architectes, entrepreneurs, personnes concourant à la maîtrise d'œuvre ou à la réalisation de l'ouvrage, bureaux de contrôle technique), les vendeurs réputés constructeurs (vendeurs d'immeubles à construire, vendeurs après achèvement d'immeubles), les prestataires réputés constructeurs (constructeur de maisons individuelles, promoteur immobilier, mandataire ou lotisseur).

Les champs de la responsabilité décennale et de l'assurance obligatoire ne se recoupent donc pas complètement. Le premier inclut la construction de tout « ouvrage », tandis que le second s'applique aux « travaux de bâtiment ». La loi ne donne, en outre, aucune définition des notions d'ouvrage ou de travaux de bâtiment.

Un arrêté ministériel du 17 novembre 1978 avait défini les travaux de bâtiment comme ceux « dont l'objet est de réaliser ou de modifier les constructions élevées sur le sol à l'intérieur desquelles l'homme est appelé à se mouvoir et qui offrent une protection au moins partielle conte les agressions des éléments naturels extérieurs ». Mais cet arrêté a été annulé par le Conseil d'État le 30 décembre 1979.

Ces éléments ont incité la jurisprudence à intervenir pour préciser ces notions. Dans un arrêt du 26 février 1991, la première chambre civile de la Cour de cassation a défini les travaux de bâtiment comme les « travaux faisant appel aux techniques de travaux de bâtiment ». La première chambre a poursuivi son interprétation dans un arrêt du 26 mars 1996, considérant que les techniques de travaux de bâtiment peuvent indifféremment concerner « un local d'habitation ou un local industriel ». En vertu de ces jurisprudences, peuvent être soumis à l'assurance obligatoire un mur de soutènement, une piscine, un court de tennis, autant d'ouvrages qui n'appartiennent pas à la catégorie des bâtiments. Le critère de « techniques de travaux de bâtiment » permet, en outre, d'inclure les travaux de génie civil dans le champ d'application de l'assurance.

Face à cette jurisprudence extensive, tous les acteurs du bâtiment appellent de leurs vœux une redéfinition du champ d'application de l'assurance construction, fondée sur un retour à l'esprit initial de la loi de 1978 précitée qui visait exclusivement les bâtiments.

À cette fin, il est envisagé, d'une part, d'inscrire dans le code des assurances, une liste d'exclusions expresses du champ d'application de l'assurance de responsabilité, composée d'ouvrages de génie civil ou infrastructures, à l'exception des infrastructures accessoires aux bâtiments. D'autre part, le terme d'ouvrage serait préféré à celui de bâtiment pour permettre de soumettre les infrastructures accessoires de bâtiments et les travaux sur une partie seulement du bâtiment à l'assurance obligatoire. En revanche, on peut regretter qu'il ne soit, semble-t-il, pas prévu de définir les notions de bâtiment ou d'infrastructure.

2. L'assurance facultative des dommages causés à des ouvrages existants

L'article 1792 du code civil fait référence au « constructeur d'un ouvrage ». Une application littérale de cette mention conduit à exclure du champ de la garantie décennale, donc de l'assurance construction, tous les travaux qui ne sont pas des « travaux de construction d'ouvrage ». Là encore l'imprécision de la définition ouvre la voie à toutes les interprétations. Se pose notamment la question des travaux sur les bâtiments existants : dans quels cas considère-t-on que les travaux sur existants constituent des travaux de construction assujettis à l'assurance obligatoire ?

La jurisprudence a tendance à admettre la responsabilité décennale en cas de dommages aux « existants », déclenchant ainsi l'assurance obligatoire, lorsque ces travaux neufs ont pour conséquence de rendre indissolublement liés l'existant et la partie neuve. La Cour de cassation a ainsi admis l'assurance obligatoire « attendu qu'ayant constaté que l'on ne pouvait ni dissocier les " existants " des travaux neufs qui étaient devenus indivisibles par leur incorporation à l'immeuble, ni affirmer que la cause des désordres résidait seulement dans les parties anciennes » (124). En revanche, un sinistre provoqué par des travaux nouveaux affectant des parties d'un bâtiment existant qui ne sont pas liées directement aux travaux, physiquement éloignées des travaux nouveaux, n'est pas couvert par l'assurance obligatoire.

Afin d'assurer ces travaux, il serait envisagé d'imposer aux assureurs de proposer, pour ce type de réalisations, au maître d'ouvrage une assurance, libre ensuite à ce dernier de la souscrire ou pas.

3. Le délai de prescription pour les sous-traitants

Le sous-traitant est exclu de la garantie décennale. Tiers au marché principal, il ne s'oblige qu'envers l'entrepreneur principal par un contrat de louage d'ouvrage, en application de l'article 1787 du code civil. Par ce contrat, le sous-traitant engage :

-  sa responsabilité contractuelle de droit commun envers l'entrepreneur principal, laquelle sanctionne, selon la jurisprudence, une obligation de résultat ;

-  sa responsabilité délictuelle envers le maître de l'ouvrage.

En matière de responsabilité contractuelle de droit commun, la prescription est trentenaire, conformément à l'article 2262 du code civil. Cependant, la jurisprudence paraît généraliser la prescription de dix ans à tous les dommages relevant de la responsabilité de droit commun, alignant ainsi le délai de prescription de la responsabilité contractuelle de droit commun sur celui du marché principal (125).

En matière de garantie décennale, l'article 2270 du même code prévoit que le délai de prescription court à compter de la réception des travaux, « acte par lequel le maître de l'ouvrage déclare accepter l'ouvrage avec ou sans réserves ». La question se pose donc pour le sous-traitant de savoir quel est le point de départ du délai : la date de réception des travaux, selon la règle de la responsabilité décennale, ou bien la date du dommage (ou de la mise en cause de l'entrepreneur principal), selon la règle de la responsabilité de droit commun. La jurisprudence, dans la logique de la substitution d'une prescription décennale à la prescription trentenaire pour la responsabilité des sous-traitants, fixe le point de départ du délai pour la responsabilité contractuelle de droit commun à la réception des travaux.

Afin de conforter la jurisprudence et de garantir aux sous-traitants une sécurité juridique, le Gouvernement souhaite « soumettre les actions mettant en cause la responsabilité des sous-traitants aux mêmes délais de prescription que celles qui mettent en cause la responsabilité des constructeur » de nature décennale et, en conséquence, appliquer le même point de départ de celui-ci.

4. L'adaptation du code de la construction et de l'habitation

En matière d'assurance construction, le code de la construction et de l'habitation n'est que le code suiveur des codes pilotes que sont le code civil et le code des assurances. En vertu de cette technique de codification, le code suiveur recopie les dispositions du ou des codes pilotes. Les modifications envisagées précédemment impliqueront leur transcription dans le code suiveur. Il est donc prévu une habilitation à cet effet.

La Commission a été saisie d'un amendement du rapporteur étendant l'habilitation afin que puissent être précisées la mission du contrôleur technique et l'étendue de sa responsabilité. Le rapporteur, appuyé par le président Pascal Clément, a fait valoir les difficultés issues de l'interprétation de la loi du 4 janvier 1978 relative à la responsabilité et à l'assurance dans le domaine de la construction, qui ont conduit la jurisprudence à retenir une interprétation très extensive de la responsabilité du contrôleur technique en l'assimilant à celle des constructeurs. Il a souhaité que l'ordonnance prévue à l'article 25 puisse revenir à l'esprit de la loi de 1978 en ne retenant, pour le contrôleur technique, qu'une responsabilité limitée à la seule mission qui lui est confiée. La Commission a adopté cet amendement (amendement n° 19), puis adopté l'article 25 ainsi modifié.

Article 26

Harmonisation des procédures de diagnostics sanitaires des logements

Cet article habilite le Gouvernement, d'une part, à réformer les diagnostics établis lors de la vente d'un bien immobilier avec un triple objectif - harmoniser leurs modalités de réalisation, les réunir dans un document unique et encadrer la profession de « diagnostiqueurs » -, d'autre part, à transposer la directive 2002/91/CE du 16 décembre 2002 sur la performance énergétique des bâtiments. La future ordonnance devra être prise dans un délai de six mois à compter de la publication de la loi.

L'information et la protection des acquéreurs ont bénéficié d'une attention régulière du législateur ces dernières années, coïncidant avec le renforcement des préoccupations de santé publique.

Cette intention louable s'est traduite par une multiplication des diagnostics sur les risques tenant à la sécurité et à la salubrité des logements. Hormis le certificat « Carrez » mentionnant la superficie du bien vendu (126), calculée à partir de critères définis par décret, qui n'appartient pas à la catégorie des diagnostics sanitaires visés par cet article, quatre certificats ou diagnostics sont actuellement exigés lors de la vente d'un bien immobilier : ils concernent la présence de plomb (article 123 de la loi d'orientation n° 98-657 du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions, codifié à l'article L. 1334-5 du code de la santé publique), d'amiante (dédécret n° 96-97 du 7 février 1996 relatif à la protection de la population contre les risques sanitaires liés à une exposition à l'amiante dans les immeubles bâtis, modifié par le décret n° 2002-839 du 3 mai 2002, codifié à l'article L. 1334-7 du code de la santé publique, en vertu de la loi n 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbain, dite « loi sru ») ou de termites (article 8 de la loi n° 99-471 du 8 juin 1999 tendant à protéger les acquéreurs et propriétaires d'immeubles contre les termites et autres insectes xylophages) et la conformité de l'installation de gaz (article 17 de la loi n° 2003-8 du 3 janvier 2003 relative aux marchés du gaz et de l'électricité et au service public de l'énergie, le décret d'application n'étant pas encore paru).

Cette liste sera prochainement complétée par l'état des risques naturels et technologiques, crée par l'article 77 de la loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages et codifié à l'article L. 125-5 du code de l'environnement, ainsi que par le certificat de performance énergétique, issu de la transposition de la directive 2002/91/CE du 16 décembre 2002 pour laquelle le Gouvernement demande, par ailleurs, une habilitation dans cet article.

Si les prescriptions techniques applicables à chaque diagnostic méritent à l'évidence un traitement différencié, la sécurité juridique comme l'intelligibilité du droit en vigueur pour le citoyen commandent d'harmoniser les règles applicables à l'élaboration de ces diagnostics.

MESURES DE SIMPLIFICATION PROPOSÉES DANS L'ARTICLE 26

1. Harmoniser les modalités d'établissement des états et constats permettant l'information et la protection des acquéreurs et des preneurs de biens immobiliers

2. Prévoir leur production dans un document unique

3. Définir les conditions requises des professionnels qui procèdent à ces états et constats, notamment en termes de compétence, d'assurance et d'indépendance

4. Transposer la directive 2002/91/CE du 16 décembre 2002 sur la performance énergétique des bâtiments

1. L'harmonisation des modalités de réalisation

La circulaire n° 2001-1 du 16 janvier 2001 contenant un guide méthodologique pour la réalisation de l'état des risques d'accessibilité au plomb ainsi que l'article 6 du décret n° 2000-613 du 3 juillet 2000 relatif à la protection des acquéreurs et propriétaires d'immeubles contre les termites sont des exemples des règles techniques qui s'imposent aux opérateurs de diagnostics.

À l'exception du certificat de superficie « Carrez » dont le défaut constitue une cause de nullité de la vente, la production du diagnostic constitue une clause d'exonération de la garantie du vice caché. Cet élément est l'un des seuls qui soit commun aux différents diagnostics ou états.

Les modalités de réalisation sont, en premier lieu, affectées par la nature du bien concerné. En effet, tous les bâtiments ne sont pas aujourd'hui soumis à un diagnostic : pour les termites, l'état parasitaire n'est obligatoire que si le bien est situé dans une zone délimitée par le préfet ; l'état des risques d'accessibilité au plomb ne concerne que les immeubles construits avant 1948, avant 1997 pour l'amiante.

En second lieu, la date de production du diagnostic exigée n'est pas uniforme. Pour les termites et le gaz, il doit être « annexé à l'acte authentique », tandis que pour l'amiante et le plomb, il doit être « annexé à toute promesse unilatérale de vente ou d'achat et à tout contrat réalisant ou constatant la vente d'un immeuble ». La solution envisagée pour harmoniser cet élément consisterait à exiger le diagnostic à la date de la promesse de vente ou, à défaut de promesse, à la date de l'acte authentique de vente. Il serait également prévu qu'un nouveau diagnostic doit être fourni si le délai de validité du diagnostic a été dépassé entre la date de la promesse et la date de la vente ou si, pendant ce délai, un nouveau type de diagnostic est exigé.

Enfin, la validité du diagnostic n'est pas homogène et ne tient pas compte des contraintes techniques réelles : un an pour le plomb et le gaz, trois mois pour les termites et pas d'indication pour l'amiante. La révision des durées de validité des différents diagnostics est donc étudiée dans le sens d'un allongement de celles-ci.

Afin de parfaire l'entreprise de simplification des diagnostics sanitaires, il serait proposé la présentation de l'ensemble de ces diagnostics dans un document unique, baptisé « diagnostic technique ».

Dans le cadre d'une réflexion globale sur le diagnostic, il convient de signaler que l'Agence nationale pour l'information sur le logement (anil) s'interroge dans deux études (127) sur la pertinence d'une véritable expertise technique du logement à l'instar de la pratique de la Grande-Bretagne ou des États-Unis. « Il s'agirait de passer d'une logique de normes ou d'exigences réglementaires à une logique d'information », soulignant que la plupart des acteurs du logement sont favorables à cette évolution.

Avant de parvenir à cette évolution, qui n'est pas nécessairement souhaitable en raison de son coût, l'amélioration de l'efficacité des diagnostics sanitaires passe par un encadrement des opérateurs réalisant ces diagnostics.

2. Les conditions requises des professionnels réalisant les diagnostics

Le projet de loi relatif à la politique de santé publique, actuellement en navette au Sénat pour la deuxième lecture, propose un renforcement des règles encadrant la profession des opérateurs de diagnostic pour le plomb seulement. Cette exigence nouvelle s'organise autour de trois points qui correspondent aux préoccupations exprimées par le ministère chargé du logement.

a) Les compétences

En matière d'amiante et de plomb, l'état doit être dressé par un contrôleur technique agrée ou un technicien de la construction qualifié ayant souscrit une assurance professionnelle pour ce type de mission (2) (article 10-6 du décret du 7 février 1996 précité).

En raison de l'absence de définition, la notion de « technicien de la construction qualifié » n'offre pas aux acquéreurs des garanties suffisantes. La mesure nouvelle consisterait à exiger que la personne réalisant le diagnostic réponde à des critères de compétence déterminés par décret. À partir de ces critères, le comité français d'accréditation (cofrac) établirait un cahier des charges sur la base duquel il exercerait une fonction d'accréditation et de contrôle des organismes de certification. Ce dispositif ferait l'objet d'une convention entre l'État et le cofrac. Ce mécanisme s'apparente à la certification de produit ou de prestation définie par l'article L. 115-27 du code de la consommation comme « l'activité par laquelle un organisme, distinct du fabricant, de l'importateur, du vendeur ou du prestataire, atteste, à la demande de celui-ci effectuée à des fins commerciales ou non commerciales, qu'un produit ou un service est conforme à des caractéristiques décrites dans un référentiel et faisant l'objet de contrôles ». Ce mécanisme existe déjà sous une forme légèrement différente en matière d'amiante.

b) L'impartialité et l'indépendance

Les textes actuels, qui précisent que les fonctions d'expertise ou de diagnostic sont exclusives de toute autre activité de traitement ou d'entretien, n'offrent pas des garanties suffisantes d'indépendance. Afin d'assurer l'impartialité du prestataire, il est envisagé d'introduire une disposition exigeant l'absence de lien du prestataire avec les propriétaires, les intermédiaires comme les agents immobiliers et toute entreprise susceptible d'effectuer des travaux sur les ouvrages, à l'instar de ce qui est prévu en matière d'amiante.

c) L'assurance

Actuellement seuls les opérateurs réalisant les états relatifs au plomb et à l'amiante sont soumis à une obligation d'assurance. Il conviendrait d'étendre cette obligation à tous les professionnels réalisant des diagnostics sanitaires.

3. La transposition de la directive sur la performance énergétique

Cet article autorise les mesures de transposition de la directive 2002/91/CE du 16 décembre 2002 sur la performance énergétique des bâtiments, qui a fait l'objet de débats lors de l'examen du projet de loi d'orientation sur l'énergie.

Cette directive a pour objectif de promouvoir l'amélioration de la performance énergétique des bâtiments dans l'Union européenne. Elle fait suite aux engagements souscrits dans le cadre du protocole de Kyoto en faveur de la réduction des émissions de dioxyde de carbone à l'horizon 2010. Elle s'articule autour de cinq exigences : la détermination du cadre général d'une méthode de calcul de la performance énergétique intégrée des bâtiments ; l'application d'exigences minimales en matière de performance énergétique aux bâtiments neufs ; l'application d'exigences minimales en matière de performance énergétique aux bâtiments existants de grande taille lorsque ces derniers font l'objet de travaux de rénovation importants ; la certification de la performance énergétique des bâtiments ; l'inspection régulière des chaudières et des systèmes de climatisation dans les bâtiments ainsi que l'évaluation de l'installation de chauffage lorsqu'elle comporte des chaudières de plus de 15 ans.

La performance énergétique est définie par l'article 2 comme « la quantité d'énergie effectivement consommée ou estimée pour répondre aux différents besoins liés à une utilisation standardisée du bâtiment ».

Dans le cadre de cet article, la transposition de cette directive impose l'introduction dans notre droit, d'une part, du certificat de performance énergétique, d'autre part, d'une étude préalable de faisabilité par le maître d'ouvrage relative à l'approvisionnement en énergie.

a) Le certificat de performance énergétique

Le certificat de performance énergétique fera partie du document unique exigé lors de toute transaction immobilière, décrit dans la première partie. À ce titre, il sera soumis au même régime juridique que les autres diagnostics. Sa durée de validité sera de dix ans.

Il indiquera notamment la quantité d'énergie effectivement consommée ou estimée du bâtiment, la quantité de gaz carbonique émis et des normes de référence facilitant la comparaison. Il sera accompagné de recommandations destinées à réduire ces quantités d'énergie et d'émission de gaz carbonique. Il devra, en outre, être affiché dans les bâtiments de grande taille, occupés par les pouvoirs publics ou recevant du public.

b) L'étude de faisabilité préalable

Lors de la construction de bâtiments importants, le maître d'ouvrage devra respecter des exigences minimales en matière de performance énergétique et faire réaliser une étude préalable de faisabilité des diverses solutions d'approvisionnement en énergie, dont celles concernant les énergies renouvelables.

Enfin, les rénovations importantes de grands bâtiments devront conduire à une amélioration de la performance énergétique par le respect d'exigences minimales dans ce domaine.

La Commission a adopté l'article 26 sans modification.

Article 27

Simplification de la procédure de changement d'affectation des locaux

Cet article autorise le gouvernement à adapter et simplifier le régime juridique applicable aux changements d'affectation des locaux.

Ce dispositif, datant de 1945, trouve son origine dans la volonté de conserver un équilibre entre habitation et activité dans les centres-villes et de protéger le logement. Il est régi par l'article L. 631-7 du code de la construction et de l'habitation. En vertu de cet article, la transformation des locaux d'habitation, des locaux à usage professionnel ou administratifs et des hôtels, meublés, pensions de famille ou établissements similaires en un autre usage que l'habitation est subordonnée à une autorisation préfectorale motivée, après avis du maire.

Cette disposition s'applique aux communes suivantes : Paris ; celles situées dans un rayon de cinquante kilomètres à partir des anciennes fortifications de Paris ; les communes de plus de 10 000 habitants ; celles auxquelles elle est rendue applicable par décret.

Dans la pratique, elle n'est appliquée qu'à Paris et dans certaines communes des Hauts-de-Seine. Afin d'adapter la réglementation à la pratique, il est envisagé de conserver le caractère obligatoire de l'autorisation uniquement pour les communes de l'agglomération parisienne et de laisser aux autres communes la faculté d'appliquer cette procédure.

Cinquante ans de pratique et de jurisprudence ont mis en lumière de multiples difficultés d'interprétation et d'application de l'article précité. L'habilitation demandée par le Gouvernement, pour un délai de six mois, vise à clarifier le régime juridique du changement d'affectation sur trois points essentiels : la définition des différentes catégories d'affectation, la preuve de cette affectation et le caractère personnel de l'autorisation.

1. Un problème de définition

La notion de local à usage d'habitation fait l'objet d'une jurisprudence abondante qui s'interroge notamment sur la qualification des locaux en sous-sol, des logements de gardien ou des chambres de service. En outre, certaines catégories de locaux ne sont pas couvertes par les affectations existantes. La difficulté réside enfin dans l'imprécision des notions de « locaux administratifs » ou de « locaux professionnels ».

Ainsi la notion de local professionnel fait l'objet d'une divergence entre la Cour de cassation et l'administration. En effet, la Cour juge qu'elle s'applique au local où s'exerce régulièrement une profession, qu'elle soit ou non commerciale (130).(131) L'administration refuse de se soumettre à cette décision et considère pour sa part que cette notion s'entend uniquement des locaux utilisés par des professions libérales, la notion de locaux à usage dit « commercial » recouvrant l'ensemble des locaux n'entrant pas dans les catégories définies par le code de la construction et de l'habitation. Les personnes publiques ne sont, quant à elles, pas soumises au contrôle des changements d'affectation.

La solution envisagée par le Gouvernement serait la suppression de toutes les catégories intermédiaires précitées. On distinguerait uniquement les locaux à usage d'habitation et tous les autres. Cette solution impliquerait une véritable définition de la notion de locaux à usage d'habitation.

2. La preuve de l'usage d'habitation

La preuve de l'usage d'habitation du local est complexe. L'administration exige, pour déterminer la qualification de local à usage dit « commercial », que le propriétaire prouve que le local est affecté à cet usage depuis 1945, prenant pour référence le fichier général des locaux à usage d'habitation, qui est une reprise des cartes d'alimentation établies pendant la second guerre mondiale. Elle considère, en outre, qu'une affectation à usage dit « commercial » pendant trente ans ne confère pas cette affectation à l'immeuble, refusant ainsi l'application d'une prescription acquisitive de commercialité alors que la propriété d'un immeuble s'acquiert par trente ans.

Or, les recherches depuis 1945 s'avèrent difficiles et la fiabilité du fichier de référence est loin d'être garantie. Le projet de réforme s'orienterait vers une date de référence plus rapprochée. L'usage d'habitation serait ainsi apprécié sur la base du fichier des propriétés bâties, révisé en 1970.

Il pourrait résulter de la combinaison des mesures évoquées la suppression du certificat d'affectation, institué par la loi n° 94-624 du 21 juillet 1994 relative à l'habitat, codifiée à l'article L. 631-7-2 du code précité. En vertu de cet article, « sur requête de tout intéressé, le représentant de l'État dans le département délivre, après avis du maire et dans le délai de deux mois, un certificat indiquant si le local peut être régulièrement ou non affecté à l'usage mentionné dans la demande ». Dès lors que les facteurs d'insécurité juridique sont supprimés par les réformes précitées, la raison d'être du certificat disparaît. Cette suppression ne recueille cependant pas l'approbation des partenaires concernés par ce dossier.

3. Le caractère personnel de l'autorisation

Depuis la loi n° 86-1291 du 23 décembre 1986 tendant à favoriser l'investissement locatif, l'accession à la propriété de logements sociaux et le développement de l'offre foncière, l'autorisation préfectorale est personnelle et incessible. Cela signifie que l'autorisation disparaît avec la vente du local par le titulaire de celle-ci. Le local doit alors, sauf nouvelle autorisation, être considéré comme un local à usage d'habitation.

Selon un mécanisme de compensation, l'administration peut subordonner discrétionnairement son autorisation de changement d'affectation à des engagements de reconstitution d'une surface habitable au moins équivalente. L'article L. 631-7 précité prévoit en effet que les membres d'une profession libérale réglementée qui rendent à l'habitation un local qui était devenu totalement ou partiellement professionnel peuvent être autorisés à transformer un autre local d'habitation en local professionnel pour une surface équivalente.

La compensation par réaffectation au logement de locaux professionnels, industriels ou commerciaux s'applique à Paris, dans les Hauts-de-Seine et dans les grandes agglomérations, sans aucun encadrement réglementaire.

Cette pratique fait l'objet de critiques portant, d'une part, sur l'absence de règles juridiques applicables à la compensation et, d'autre part, sur l'incompatibilité du caractère personnel de l'autorisation et de l'exigence de compensation. Si le changement d'affectation des locaux a donné lieu à compensation, le caractère personnel de l'autorisation apparaît comme une contrainte supplémentaire. Dès lors qu'il n'y a pas eu d'évaporation de la superficie à usage d'habitation, la dérogation peut être attachée au local et acquérir un caractère réel.

Afin de remédier à cet inconvénient, le projet du Gouvernement consisterait à ne conserver un caractère personnel qu'aux autorisations n'ayant pas donné lieu à compensation.

La Commission a adopté l'article 27 sans modification.

Article 28

Modernisation de la profession de géomètre-expert

L'article 28 autorise le gouvernement à modifier la loi n° 46-942 du 7 mai 1946 instituant l'ordre des géomètres-experts afin se conformer aux exigences européennes sur deux points : la reconnaissance des qualifications professionnelles, d'une part ; la procédure disciplinaire, d'autre part. La future ordonnance devra être prise dans un délai de six mois à compter de la publication de la loi.

1. La transposition de la directive relative au système général de reconnaissance des qualifications professionnelles

La mise en œuvre du principe de libre circulation des travailleurs a conduit l'Union européenne à adopter un système général de reconnaissance des diplômes de l'enseignement supérieur, principe inscrit dans les directives 89/48/CE et 92/51/CE du Conseil des 21 décembre 1988 et 18 juin 1992.

Ce système, fondé sur le principe de reconnaissance mutuelle, s'applique à tout ressortissant d'un État membre de l'Union européenne voulant exercer une profession réglementée dans un État autre que celui où il a acquis ses qualifications professionnelles. Il permet à l'État d'accueil d'exiger, sous certaines conditions, des mesures de compensation de la part du demandeur, notamment lorsque la formation qu'il a reçue porte sur des matières substantiellement différentes de celles couvertes par le diplôme requis par l'État d'accueil.

Dans ce cadre, la directive 2001/19/CE du Parlement européen et du Conseil du 14 mai 2001 - modifiant les directives 89/48/CEE et 92/51/CEE du Conseil concernant le système général de reconnaissance des qualifications professionnelles, et les directives 77/452/CEE, 77/453/CEE, 78/686/CEE, 78/687/CEE, 78/1026/CEE, 78/1027/CEE, 80/154/CEE, 80/155/CEE, 85/384/CEE, 85/432/CEE, 85/433/CEE et 93/16/CEE du Conseil concernant les professions d'infirmier responsable des soins généraux, de praticien de l'art dentaire, de vétérinaire, de sage-femme, d'architecte, de pharmacien et de médecin - introduit la notion de formation réglementée. Elle oblige l'État membre d'accueil à examiner si l'expérience professionnelle acquise par le demandeur après l'obtention du ou des titres dont il fait état couvre les matières requises.

La transposition de cette directive dans notre droit, qui devait intervenir au plus tard le 1er janvier 2003, implique de modifier l'article 3 de la loi n° 46-492 du 7 mai 1946, dont la rédaction actuelle met en œuvre le système général de reconnaissance des diplômes.

En vertu de cet article, nul ne peut porter le titre de géomètre-expert ni en exercer la profession sans être inscrit au tableau de l'ordre. Pour être inscrit à ce tableau, les conditions habituelles d'accès aux professions réglementées (nationalité, moralité, âge) doivent être remplies. La condition de diplôme se traduit, pour les ressortissants de la Communauté européenne, par l'exigence d'une reconnaissance de qualification par l'autorité administrative.

La procédure de reconnaissance de qualification est déterminée par les articles 7 à 15 du décret n° 96-478 du 31 mai 1996 portant règlement de la profession de géomètre-expert et code des devoirs professionnels. Les candidats doivent adresser une demande au ministre chargé de l'architecture, qui statue après avis de la commission chargée de rendre un avis motivé sur les demandes de reconnaissance de qualification. L'avis de la commission porte sur le respect des conditions de diplôme énumérées à l'article 3 de la loi du 7 mai 1946 précitée. Elle procède ainsi à une comparaison entre la formation requise en France pour exercer la profession de géomètre-expert et celle reçue par le demandeur dans son État d'origine ou son État de provenance. La décision ministérielle, selon le cas, reconnaît la qualification, refuse de la reconnaître ou décide que le demandeur devra accomplir un stage d'adaptation ou se soumettre à une épreuve d'aptitude.

La transposition de la directive imposera donc de modifier l'article 3 de la loi et les articles correspondants du décret afin de prendre en compte, lors de l'examen de la reconnaissance de qualification, l'expérience acquise après l'obtention d'un diplôme réglementé.

2. La procédure disciplinaire

L'article 6§1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales pose les principes de l'impartialité et de l'indépendance du tribunal. Les jurisprudences européenne et nationale ont reconnu que ce principe s'appliquait aux juridictions disciplinaires (134).

L'article 11 de la loi du 7 mai 1946 précitée prévoit, dans son troisième alinéa, que le commissaire du gouvernement « reçoit ses instructions de chacun des ministres intéressés » et, dans son quatrième alinéa, qu'il « participe avec voix délibérative aux séances du conseil supérieur siégeant en formation disciplinaire ».

La combinaison de ces deux dispositions est incompatible avec les principes édictés par l'article 6 § 1 précité. L'impartialité du tribunal ne peut être garantie si le commissaire du gouvernement se prononce lors de l'audience disciplinaire en ayant reçu des instructions du Gouvernement.

Il serait donc nécessaire de supprimer les instructions du Gouvernement dans le cas où le commissaire siège au sein de l'instance disciplinaire.

La Commission a adopté un amendement corrigeant une erreur de référence (amendement n° 20), puis adopté l'article 28 ainsi modifié.

Article 29

Harmonisation de l'accès à la profession de transporteur
et adaptation de la procédure d'approbation des contrats types

Le présent article habilite le Gouvernement à prendre, par ordonnance, deux catégories de mesures dans le domaine du transport routier : la première consiste à modifier le régime de reconnaissance de la capacité professionnelle exigée pour l'accès aux professions de transporteur public de voyageurs, de transporteur public de marchandises, de commissionnaire de transport et de loueur de véhicules industriels ; la seconde vise à simplifier les procédures d'établissement des contrats types de transport public de marchandises.

1. L'accès à la profession de transporteur

La loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation sur les transports intérieurs (loti), dans son article 8, subordonne l'exercice des professions de transporteur public de marchandises, de déménageur, de loueur de véhicules industriels destinés au transport, de commissionnaire de transport et d'auxiliaire de transport, à des conditions d'honorabilité professionnelle, de capacité financière et de capacité professionnelle ainsi qu'à l'inscription à un registre tenu par les autorités de l'État, selon des modalités fixées par décret en Conseil d'État.

Les conditions d'accès à la profession et d'inscription au registre des transporteurs sont précisées par les décrets n° 85-891 du 16 août 1985 relatif aux transports urbains de personnes et aux transports routiers non urbains de personnes, n° 90-200 du 5 mars 1990 relatif à l'exercice de la profession de commissionnaire de transport et n° 99-752 du 30 août 1999 relatif aux transports routiers de marchandises. Dans l'état du droit, il existe trois voies d'accès à la profession de transporteur : l'examen, l'expérience professionnelle et les diplômes.

En premier lieu, l'attestation de capacité professionnelle est délivrée par le préfet de région aux personnes ayant satisfait à un examen écrit de capacité professionnelle. Un jury présidé par le préfet de région est constitué à cet effet. L'examen doit permettre l'évaluation des connaissances des candidats en matière de droit civil, de droit commercial, de droit social, de droit fiscal, de gestion commerciale et financière de l'entreprise, d'accès au marché, de normes et d'exploitation techniques, de sécurité routière. En deuxième lieu, sont dispensées de cet examen les personnes qui justifient d'une expérience pratique d'au moins cinq ans dans une entreprise de transport à un niveau de direction, sous réserve qu'elles n'aient pas cessé cette activité depuis plus de trois ans, et qui satisfont à un contrôle de cette expérience devant une commission présidée par le préfet de région. En troisième lieu, sont également dispensées de l'examen les personnes titulaires d'un diplôme de l'enseignement supérieur ou de l'enseignement technique qui implique une bonne connaissance dans les mêmes matières que celles prévues ci-dessus pour l'examen.

La directive 96/26/CE du Conseil du 29 avril 1996 concernant l'accès à la profession de transporteur de marchandises et de transporteur de voyageurs par route ainsi que la reconnaissance mutuelle des diplômes, certificats et autres titres visant à favoriser l'exercice effectif de la liberté d'établissement de ces transporteurs dans le domaine des transports nationaux et internationaux, modifiée par la directive 98/76/CE du 1er octobre 1998 dispose, que la capacité professionnelle exige l'organisation d'un examen écrit obligatoire. Mais elle considère que, en ce qui concerne la condition de capacité professionnelle, il apparaît indiqué de prévoir que le candidat transporteur par route acquiert cette capacité par la réussite à un examen écrit, mais que les États membres peuvent dispenser le candidat transporteur de cet examen s'il justifie d'une expérience pratique suffisante, estimée à au moins cinq ans dans le 4° de l'article 3 de la directive. L'accès à la profession de commissionnaire a repris le même dispositif que celui mis en place pour le transport des marchandises ou des voyageurs.

Dans un souci à la fois de simplification administrative et d'harmonisation des pratiques de la France avec celles de ses partenaires européens, notamment la Grande-Bretagne, la Belgique et les Pays-Bas, qui ont fait le choix d'une délégation totale ou partielle du dispositif de gestion de la capacité professionnelle, une réflexion a été engagée avec les organisations professionnelles du secteur, qui pourrait aboutir, sur le fondement du présent article, à des modifications législatives permettant de leur confier la délivrance et le suivi des conditions relatives à la capacité professionnelle. L'organisme professionnel qui serait créé sera mieux à même de juger des connaissances que les responsables d'entreprise doivent avoir pour exercer la profession. L'État pourra alors se concentrer sur ses missions de régulateur et de contrôle.

2. Les procédures d'établissement des contrats types de transport public de marchandises

Le transporteur et son client peuvent choisir soit de définir leur relation par un contrat devant respecter certaines prescriptions minimales, soit d'utiliser des contrats types définis par voie réglementaire.

Ainsi, la loti, dans son article 8, dispose que tout contrat de transport public de marchandises doit comporter des clauses précisant la nature et l'objet du transport, les modalités d'exécution du service en ce qui concerne le transport proprement dit et les conditions d'enlèvement et de livraison des objets transportés, les obligations respectives de l'expéditeur, du commissionnaire, du transporteur, du déménageur et du destinataire, et le prix du transport ainsi que celui des prestations accessoires prévues. Le contrat de commission de transport doit faire l'objet de dispositions identiques. À défaut de convention écrite définissant les rapports entre les parties au contrat sur les matières mentionnées à l'alinéa précédent, les clauses de contrats types s'appliquent de plein droit. Ces contrats types sont établis par décret, après avis des organismes professionnels concernés et du conseil national des transports.

L'article 34 de la même loi précise que tout contrat de location d'un véhicule industriel avec conducteur doit comporter des clauses précisant les obligations respectives des parties dans les conditions d'emploi du conducteur et dans l'exécution des opérations de transport et qu'à défaut de convention écrite définissant les rapports entre les parties au contrat, les clauses d'un contrat type, établis dans les mêmes conditions que les contrats types de l'article 8, s'appliquent de plein droit. Ce contrat type a été défini par le décret n° 2002-566 du 17 avril 2002 portant approbation du contrat type de location d'un véhicule industriel avec conducteur pour le transport routier de marchandises.

En revanche, le Conseil d'État, dans sa décision du 3 octobre 2003, a annulé le décret n° 2001-657 du 19 juillet 2001 portant approbation du contrat type applicable aux transports routiers publics de marchandises exécutés par des sous-traitants, pris pour l'application de l'article 8 de la loti, au motif que ce décret, édicté après avis du conseil national des transports, et au terme des travaux d'un groupe de travail constitué à cette fin au sein du conseil, n'avait pas fait l'objet d'une consultation préalable des organismes professionnels concernés. Le moyen que les organismes professionnels, membres du conseil national, ont été appelés à participer au groupe de travail créé en son sein a été jugé inopérant.

Or, la multiplication d'organismes dans le secteur du transport, rend difficile de cerner les organismes concernés dont les avis doivent impérativement être recueillis. Cette situation fragilise la procédure d'établissement des contrats types. En conséquence, il est proposé de modifier la rédaction des articles 8 et 34 de la loti pour supprimer la consultation des organismes concernés dans la mesure où ceux-ci s'expriment dans le cadre du conseil national des transports.

La Commission a adopté l'article 29 sans modification.

Article 30

Diverses mesures de simplification concernant les animaux

Les articles 30 à 33 forment le second volet de mesures de simplification proposées par le ministère de l'agriculture. Nombreuses - vingt-deux dispositions à simplifier -, elles souffrent toutefois du manque d'ambition relevé par le cosa, qui a expressément pointé ce département ministériel dans le rapport qu'il a rendu sur ce deuxième projet de loi d'habilitation. Ce comité a ainsi noté « l'insuffisance des mesures présentées par certains autres [ministères], comme la majeure partie des propositions du ministère de l'agriculture, trop ponctuelles et marginales ». À la décharge de ce ministère, il faut rappeler que les mesures législatives ne représentent qu'une minorité des dispositions prises en vue de la simplification et que, du fait d'une politique agricole entièrement dépendante des normes communautaires, le champ d'action en matière de simplification est assez restreint.

En dépit de ces limites, ce ministère a néanmoins mis en place un dispositif de simplification ambitieux, dont porte trace la charte de la simplification qu'il a édictée au mois de juillet 2003. Celle-ci témoigne d'un constat lucide sur le droit mis en œuvre par ce ministère : « complexité mal vécue par les usagers [qui] tend à réduire l'efficacité et la lisibilité des mesures (...) [et] entraîne des risques d'erreurs, au détriment des usagers, et accroît l'insécurité juridique que ces réglementations voulaient justement éviter. »

Témoin de cette complexité tout autant qu'emblématique d'une approche « patchwork » de la simplification, l'article 30 regroupe diverses mesures concernant les animaux.

MESURES DE SIMPLIFICATION PROPOSÉES DANS L'ARTICLE 30

1. Moderniser et simplifier les dispositions relatives aux abattoirs

2. Renforcer le contrôle du respect de certains accords interprofessionnels laitiers et adapter les sanctions des manquements à la réglementation relative aux quotas laitiers

3. Alléger le régime d'autorisation des centres d'insémination artificielle et des centres de transfert des embryons, en ce qui concerne les équidés, les ovins et les porcins

4. Attribuer aux Haras nationaux la compétence de l'enregistrement des détenteurs d'équidés

5. Simplifier et moderniser les dispositions relatives aux colombiers et à la colombophilie civile

6. Simplifier et adapter les règles applicables à la lutte contre les maladies animales et à l'élaboration de la nomenclature des maladies réputées contagieuses



1. Les dispositions relatives aux abattoirs

En matière d'abattoirs, la France se caractérise par une longue tradition d'intervention de l'État et des collectivités territoriales : préoccupations de santé publique et d'emplois se sont conjuguées pour conduire à la création d'un réseau d'abattoirs qui a connu, à partir des années 1960, une politique importante de modernisation et de concentration. C'est sous la forme d'une planification stricte, qui s'est traduite par une législation contraignante, que l'État a entrepris ce vaste chantier, l'objectif principal de ce plan étant la suppression des tueries particulières. C'est d'ailleurs toujours une loi n° 65-543 du 8 juillet 1965 relative aux conditions nécessaires à la modernisation du marché de la viande qui forme encore aujourd'hui le fondement législatif des articles du code rural régissant le fonctionnement des abattoirs publics et privés.

Dans son rapport public de 1990, la Cour des comptes avait relevé le caractère souvent décevant des résultats de la politique de modernisation des abattoirs publics entreprise depuis 1960. En 1996, à travers une enquête sur les abattoirs publics de son ressort, la chambre régionale des comptes d'Aquitaine avait également constaté la faiblesse des progrès réalisés depuis lors et remarqué la persistance d'une sous-exploitation de la plupart de ces installations, ainsi que leur insuffisante rationalisation. Du souci louable de fermer les tueries particulières, on est passé à une surcapacité des abattoirs publics, coûteuse pour les collectivités.

Les mesures de simplification proposées, qui visent à préciser les modalités de gestion du plan d'équipement en abattoirs dans un article unique, sont donc bienvenues.

a) Une législation obsolète sur de nombreux points

Les abattoirs sont régis par les articles L. 654-2 à L. 654-20 du code rural. Or, un certain nombre de ces dispositions ne sont plus d'actualité. À l'évidence, les modifications de normes sanitaires ainsi que les évolutions du droit communautaire justifient pleinement une évolution de ce régime qui souffre de trois insuffisances : sur la forme, la gestion du plan d'équipement fait l'objet de dispositions dispersées ; sur le fond, le code rural fonde ces modalités de gestion sur des critères complexes, qui, de surcroît, ne correspondent plus à la situation économique actuelle.

Ainsi, l'article L. 654-5, qui fait obligation aux collectivités publiques propriétaires d'abattoirs construits avec l'aide financière de l'État de mettre leurs installations à la disposition de groupements d'éleveurs, dans des conditions qui sont fixées par arrêté du ministre de l'agriculture et du ministre de l'intérieur, n'a jamais fait l'objet d'un arrêté d'application. De surcroît, depuis l'intervention du décret n° 99-370 du 7 mai 1999 relatif à la taxe d'usage et à l'exploitation des abattoirs publics, qui fixe les prestations obligatoires des abattoirs publics, le service des abattoirs publics est ouvert à tous les usagers : en effet, aux termes de ce décret, l'exploitant d'un abattoir public inscrit au plan d'équipement est tenu d'assurer, outre l'abattage proprement dit, un certain nombre de prestations, qui vont de la réception des animaux après leur déchargement à l'isolement des animaux malades ou suspects et à leur abattage et ses opérations connexes ou à la pesée des carcasses, par exemple.

De même, l'article L. 654-10, qui donne la possibilité à l'État de se substituer à une collectivité locale ou à un groupement de collectivités locales lorsque ceux-ci, pour l'application du plan d'équipement en abattoirs, décident de ne pas prendre en charge la création ou la modernisation d'un abattoir public, n'a jamais été appliqué, l'État n'ayant aucune vocation à remplir ce genre de missions.

Plus obsolètes encore au vu de la situation de surcapacité évoquée précédemment, les articles L. 654-13 et 14 régissent les conditions d'octroi d'aides financières de l'État pour la construction ou la modernisation d'abattoirs publics. La mise en place d'un réseau d'abattoirs conformes aux normes sanitaires, nécessaire en 1965 pour faire disparaître les tueries, étant achevée depuis longtemps et ayant conduit à des équipements surdimensionnés et sous-exploités, ces articles n'ont manifestement plus leur place dans le code rural. En outre, le financement par l'État des investissements des abattoirs publics passe désormais par des aides au titre du feoga.

Enfin, la notion de périmètre autour d'un abattoir évoquée à l'article L. 654-15, est obsolète, les animaux étant maintenant abattus dans les zones de production, et non de consommation. Par ailleurs, le maintien d'abattoirs dérogatoires, n'entrant pas dans le cadre du plan d'équipement, soit en raison de leurs conditions d'implantation (par exemple, régions d'accès difficile ou aires particulières de production), soit lorsque leur maintien répond à une nécessité économique régionale caractérisée, ne peut plus être admis, la mise aux normes sanitaires européennes de tous les abattoirs étant obligatoire depuis le 1er janvier 1996.

b) Une modernisation nécessaire

L'habilitation demandée par le Gouvernement vise à renvoyer les modalités de gestion du plan d'équipement en abattoirs, en vue d'une implantation rationnelle des abattoirs, à un article unique, qui renverrait lui-même à un décret d'application. Selon les éléments d'information recueillis par le rapporteur, le projet d'ordonnance afférent est déjà bien avancé.

Trois volets d'action sont envisagés afin d'accroître la lisibilité et l'adaptation des critères d'examen des demandes d'inscription au plan d'équipement en abattoirs au contexte économique de la filière viande :

-  l'abrogation des articles L. 654-5, L. 654-10, L. 654-13, L. 654-14 et L. 654-15 du code rural ;

-  la modification de l'article L. 654-2, en vue de permettre de remédier aux déséquilibres du plan d'équipement. Ainsi, l'ouverture de tout abattoir de viande de boucherie, et non plus seulement des abattoirs privés de type industriel, serait liée à son inscription au plan d'équipement, tandis qu'il reviendrait à un arrêté interministériel, de décider de toute inscription, radiation et privatisation des abattoirs du plan d'équipement ;

-  afin d'assouplir la gestion des abattoirs publics existants, les modalités de délégation de service public seraient étendues au-delà de la concession et de l'affermage, seuls autorisés par l'article L. 654-8. Désormais, toute modalité de délégation de service public serait permise.

2. La réglementation relative aux quotas laitiers et aux accords interprofessionnels laitiers

Le 2° de l'article 30 prévoit deux mesures de simplification concernant la réglementation de la profession laitière.

a) L'adaptation des sanctions aux manquements à la réglementation relative aux quotas laitiers : une nécessité communautaire et constitutionnelle

À l'instar d'un certain nombre de dispositions du présent projet de loi, la présente mesure vise à rétablir la proportionnalité d'une sanction, nécessité constitutionnelle et, en l'occurrence, communautaire également.

En effet, le règlement (CE) n° 1392/2001 du 9 juillet 2001 portant modalités d'application du règlement (CEE) n° 3950/92 du Conseil établissant un prélèvement supplémentaire dans le secteur du lait et des produits laitiers prévoit, en son article 13 § 3, un retrait de l'agrément délivré aux acheteurs de lait dans un certain nombre de cas : absence de pièces justifiant de la qualité de commerçant et de possibilité de consultation des pièces permettant d'apprécier les modalités de fonctionnement qu'il met en place pour remplir ses obligations d'acheteur agréé, absence de transmission des déclarations de collecte et de teneur en matière grasse, etc. Toutefois, le règlement fait obligation aux États membres de prévoir une sanction alternative au retrait de l'agrément, en l'occurrence, « le paiement d'une somme proportionnelle au volume de lait concerné et à la gravité de l'irrégularité ». Par ailleurs, dans le cas spécifique des déclarations inexactes, ce même règlement prévoit en son article 6 § 3 que « si le producteur a fourni une déclaration incorrecte, l'État membre impose le paiement d'une somme proportionnelle à la quantité de lait concernée et à la gravité de l'irrégularité, au maximum égale au prélèvement théorique applicable à la quantité de lait résultant de la correction appliquée ».

Or, la réglementation nationale relative aux quotas laitiers, en application des dispositions figurant dans le règlement (CE) n° 1392/2001 ne prévoit, dans ces cas de figure, que le retrait d'agrément. Ainsi, le décret n° 2002-1001 du 16 juillet 2002 relatif à la maîtrise de la production de lait de vache prévoit, conformément aux dispositions du règlement précité, un retrait de l'agrément dans les cas susvisés. Cependant, en violation avec la réglementation européenne, l'article L. 654-32 du code rural, qui traite des amendes administratives prononcées par le directeur de l'office national interprofessionnel du lait et des produits laitiers (onilait) à l'encontre des acheteurs de lait, ne prévoit pas la possibilité d'amende dans les hypothèses visées par le règlement communautaire.

Outre que ce dispositif pourrait faire l'objet de vives critiques de la part des instances de contrôles nationales ou communautaires, il présente l'inconvénient de toute mesure disproportionnée : il n'est jamais appliqué, en sorte qu'in fine, alors que la lettre du droit est très sévère, la pratique est laxiste.

L'habilitation demandée par le Gouvernement vise à compléter le régime de sanctions à l'encontre des acheteurs de lait qui ne remplissent pas leurs obligations, au-delà du seul retrait d'agrément.

Techniquement, elle conduirait à modifier l'article L. 654-32 du code rural, en vue d'ajouter, dans la liste des manquements passibles d'une amende administrative prononcée par le directeur de l'onilait, les éléments décrits dans l'article 13 § 3 du règlement communautaire. Cette sanction proportionnelle permettrait à la fois d'appliquer pleinement le droit communautaire et, pour les acheteurs de lait, d'être sanctionnés sur la base d'un dispositif d'amendes administratives qui ne remettraient pas en cause le bon fonctionnement de leur structure.

b) Le renforcement du contrôle du respect de certains accords interprofessionnels laitiers

Sous réserve de leur homologation par les ministres de l'agriculture et de l'économie, les accords interprofessionnels laitiers sont identiques pour tous les producteurs et transformateurs de la zone concernée. Notamment, en vertu de l'article L. 632-12 du code rural, « tout contrat de fourniture de lait entre producteurs et transformateurs doit être conforme aux accords conclus, à peine de nullité pouvant être prononcée, notamment à la demande de l'organisation interprofessionnelle, et sans préjudice des sanctions qui peuvent être prévues ».

Le non-respect des règles relatives à la production et à la vente de lait, telles qu'elles sont définies aux articles L. 654-28 à L. 654-30 du même code, est, de fait, passible de sanctions pénales, en vertu de l'article L. 671-12 qui renvoie à des décrets en Conseil d'État la fixation des sanctions applicables. Ces sanctions sont précisées dans des décrets d'application (136), désormais codifiés sous les articles R. 671-2, R. 671-10 et R. 671-12 du code rural. Or, il n'existe pas de liste des agents habilités à constater ces infractions, en sorte que la seule possibilité ouverte aux autorités publiques ayant rendu ces accords obligatoires consiste à saisir le procureur de la République, en application de l'article 40 du code de procédure pénale, des infractions graves dont elles ont connaissance. Assurément, cette seule procédure ne permet pas un contrôle sain du respect des règles prévues dans les accords au regard des sanctions pénales prévues.

Afin de permettre un meilleur respect des règles inscrites dans les accords interprofessionnels laitiers pouvant faire l'objet de sanctions pénales, le Gouvernement demande à être habilité à établir une liste des agents habilités à constater ces infractions

La détermination de ce type de liste relevant de l'ordre législatif, il est envisagé d'insérer, dans l'actuel au titre VII du livre VI du code rural, qui contient un certain nombre de dispositions pénales, une disposition permettant que les infractions concernant les sanctions pénales prévues à l'article R. 671-2 du code rural, ainsi que celles prévues dans le cadre du paiement du lait selon sa composition et sa qualité pour les laits de vache, de chèvre et de brebis, puissent être constatées, au-delà des seuls officiers et agents de police judiciaire énumérés aux articles 16 et 20 du code de procédure pénale, par les agents désignés par le ministre chargé de l'agriculture et assermentés à cet effet, ainsi que, éventuellement, par les agents de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes.

3. Les centres d'insémination artificielle et de transfert des embryons

a) L'agrément des centres d'insémination artificielle et des centres de transfert embryonnaire pour le secteur équin

Si la loi sur l'élevage n° 66-1005 du 28 décembre 1966 a été partiellement étendue aux équidés, les articles du code rural relatifs à l'encadrement des centres d'insémination artificielle ne s'appliquent pas à cette espèce. Ainsi, aux termes de l'article L. 653-1 de ce code, qui définit le champ d'application du chapitre relatif à l'organisation de l'élevage, dans lequel figurent les dispositions touchant à l'amélioration génétique du cheptel, seule « l'amélioration de la qualité et des conditions d'exploitation du cheptel bovin, ovin et caprin » est visée.

En l'absence de base légale, des textes réglementaires ont cependant été publiés, qui régissent les centres d'insémination artificielle et les centres de transfert équin. D'ailleurs, « la conservation et l'amélioration des races pour assurer une régulation économique et génétique prenant en compte les intérêts à long terme de la filière » figurent au nombre des missions dévolues aux Haras nationaux, en vertu de l'article R653-155 du code rural.

L'adoption de dispositions législatives est donc nécessaire : outre qu'il importe de remédier au plus vite au défaut de base légale, le dispositif applicable aux équidés ne saurait être exactement parallèle à celui qui existe pour les autres espèces. Notamment, le monopole territorial des centres de mise en place de la semence, prévu à l'article L. 653-7, n'est pas adapté à la race équine - pas plus qu'il ne l'est, d'ailleurs, aux porcins et ovins comme le montre la mesure suivante. De même, l'autorisation ministérielle nécessaire à l'exploitation d'un centre d'insémination est soumise à l'avis de la commission nationale d'amélioration génétique, en vertu de l'article L. 653-5 de ce code ; or, cette commission n'intervient pas dans le secteur équin.

Il conviendrait donc d'insérer une disposition spécifique aux équidés dans cette section relative à l'amélioration génétique du cheptel, à la suite des articles L. 653-5 et L. 653-6 qui régissent les centres d'insémination pour les autres espèces.

b) La mise en adéquation du droit et de la pratique en matière d'insémination artificielle pour les secteurs ovin et porcin

Outre qu'elles ne sont pas applicables aux équidés, les dispositions des articles du code rural relatives à l'amélioration génétique du cheptel bovin, caprin, ovin et porcin, sont partiellement obsolètes.

En premier lieu, le conseil supérieur de l'élevage mentionné à l'article L. 653-14, dont le rôle et la composition sont définis par le décret n° 68-19 du 9 janvier 1968, ne se réunit plus depuis vingt ans. D'ailleurs, les avis obligatoires de cet organisme sur l'agrément des établissements de l'élevage, prévus par l'article L. 653-11, ont été supprimés par la loi n° 2001-6 du 4 janvier 2001 portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire en matière de santé des animaux et de qualité sanitaire des denrées d'origine animale et modifiant le code rural.

En second lieu, l'exclusivité territoriale dont jouissent les coopératives de mise en place de la semence bovine, en contrepartie de l'effort de testage qui leur est demandé, n'a jamais été appliquée aux autres espèces. Si cette mesure est actuellement à l'étude pour l'espèce caprine, il est d'ores et déjà acquis qu'elle n'est pas pertinente pour les ovins et les porcins :

-  l'insémination ovine est réalisée en frais, avec une production limitée à trois cents doses par bélier. Aujourd'hui, les centres de mise en place ovins sont autorisés par race, sans qu'aucune zone d'exclusivité n'ait été définie. Définir ces zones obligerait les centres d'insémination ovins à posséder plusieurs béliers autorisés pour chaque race susceptible d'être utilisée dans la zone, ce qui est matériellement impossible ;

-  pour l'espèce porcine, l'insémination artificielle est uniquement réalisée par les éleveurs, qui se sont affranchis de facto des centres de mise en place.

L'habilitation demandée par le Gouvernement vise, outre la suppression de l'article L. 653-14 du code rural précité, à modifier l'article L 653-7, afin de limiter le principe du monopole territorial de chaque centre de mise en place de la semence aux bovins, voire aux caprins si l'étude actuellement conduite conclut en ce sens.

4. L'attribution aux Haras nationaux de l'enregistrement des détenteurs d'équidés

Royaux, puis impériaux, les haras nationaux sont l'une des plus anciennes administrations françaises. Créés par Colbert en 1665, supprimés en 1790, ils furent rétablis en 1806 par Napoléon. Après avoir eu une vocation essentiellement militaire, ils représentent aujourd'hui l'élément reliant entre eux les trois volets du secteur hippique que sont l'élevage, les courses et l'équitation.

Service du ministère de l'agriculture, les haras nationaux sont devenus, depuis la réforme de leur statut par le décret n° 99-556 du 2 juillet 1999, un établissement public à caractère administratif, placé sous la tutelle du ministre de l'agriculture et dénommé « Les Haras nationaux ». Ils ont, aux termes de ce décret, codifié aux articles R. 653-154 à R. 653-169 du code rural, pour mission de promouvoir et de développer l'élevage des équidés et les activités liées au cheval, en partenariat avec les organisations socioprofessionnelles, les collectivités locales et les associations. Aussi les Haras nationaux participent-ils à :

-  la définition et la mise en œuvre de la politique d'orientation de l'élevage des équidés ;

-   la protection des équidés, la conservation et l'amélioration des races ;

-  l'identification des équidés et la tenue du fichier central des équidés immatriculés ;

-  l'identification et au contrôle des établissements ouverts au public pour l'utilisation des équidés ;

-  la collecte et au traitement des informations économiques sur les marchés et les métier du cheval et autres équidés ;

-  la mise en valeur et promotion des produits, et au développement des techniques et des pratiques sportives ;

-  la définition et la mise en oeuvre des grandes orientations de recherche et de développement ainsi qu'aux programmes menés en coopération avec d'autres ministères ou organismes ;

-  la mise en place de partenariats locaux.

Toutes les conséquences de l'évolution du statut des haras nationaux n'ont pas été tirées dans les dispositions législatives en vigueur. Notamment, l'article L. 234-1 du code rural impose aux détenteurs professionnels d'animaux, dont la chair ou les produits doivent être livrés au public en vue de la consommation, de déclarer leur élevage au préfet.

Cette disposition est mal adaptée à l'espèce équine. D'une part, en effet, les Haras nationaux ont désormais une mission, pour le compte de l'État, d'identification des équidés et de tenue du fichier central des équidés. Ainsi, en vertu de l'article L. 214-9 du code rural, « chaque propriétaire est tenu de faire identifier les équidés qu'il détient par toute personne habilitée à cet effet par le ministre chargé de l'agriculture, selon tout procédé agréé par le ministre chargé de l'agriculture. (...) Les changements de propriété doivent être déclarés. » D'autre part, au regard de l'organisation de la filière équine, qui regroupe plus d'amateurs que de professionnels, la limitation de l'obligation de déclaration aux détenteurs professionnels a d'autant moins de raison d'être que l'identification obligatoire des équidés auprès des haras nationaux concerne tous les animaux, quel que soit le statut de son détenteur ou de son propriétaire.

Sur ce fondement, le Gouvernement demande à être habilité à confier, par dérogation, l'enregistrement des détenteurs d'équidés à l'établissement public des Haras nationaux. Une telle mesure devrait permettre d'assurer une réelle traçabilité dans la filière équine (identification des animaux, de leur lieu de naissance et de détention), dans un but de santé vétérinaire et de santé publique.

De manière plus ponctuelle, la présente habilitation permettra de procéder aux modifications rédactionnelles nécessaires dans le code rural, l'article L. 243-2 faisant encore référence au « service des haras nationaux » et l'article L. 214-9 précité faisant référence à la compétence du ministre chargé de l'agriculture en matière de délivrance des numéros d'identification aux propriétaires d'équidés déclarés. En conformité avec la création de l'établissement public, cette modification rendra possible la déconcentration de l'habilitation à l'identification équine.

5. Les dispositions relatives aux colombiers et à la colombophilie civile

« Peut-être a-t-on trop développé les transmissions électriques. Elles ont été coupées. Peut-être avons-nous renoncé trop vite aux colombophiles et aux pigeons voyageurs. Peut-être faudrait-il disposer à l'arrière d'un pigeonnier grâce auquel le Grand Quartier général resterait en communication permanente. » Ces paroles étonnantes attribuées au Maréchal Pétain, qui auraient été prononcées au cours d'une conversation avec le Président Albert Lebrun qui souhaitait connaître l'analyse d'un vieux militaire sur la débâcle (137), témoignent néanmoins de la dimension stratégique longtemps attribuée à la colombophilie et du rôle important qu'ont joué les pigeons voyageurs dans l'histoire militaire française, d'ailleurs retracée au musée de la colombophilie implanté au Mont Valérien. Qui se souvient, par exemple, du « Vaillant », ce pigeon voyageur qui fut le seul à recevoir une citation à l'ordre de l'armée pour le rôle qu'il joua durant la bataille de Verdun, le 4 juin 1916 ?

C'est précisément en raison du rôle stratégique longtemps reconnu par l'armée aux pigeons voyageurs que la colombophilie a toujours fait l'objet d'un encadrement législatif très strict, cette activité étant, jusqu'en 1994, placée sous la tutelle du ministère de la défense.

La loi n° 94-508 du 23 juin 1994 relative à la colombophilie a cependant pris acte de la démilitarisation de cette activité. Elle se contente, en effet, de rendre obligatoire l'adhésion à une association colombophile de toute personne possédant des pigeons voyageurs en colombier, faisant le commerce de pigeons voyageurs ou recevant à titre permanent ou transitoire des pigeons voyageurs. Elle précise également le rôle des associations colombophiles, qui ont obligation d'adopter des statuts conformes à des dispositions définies par décret en Conseil d'État relatives à la tenue des colombiers, à l'immatriculation et au recensement des pigeons voyageurs ainsi qu'aux conditions dans lesquelles il peut être procédé à leur lâcher. De même, elles doivent obligatoirement être affiliées à la fédération nationale de colombophile, dont les statuts sont approuvés par décret en Conseil d'État. Le décret n° 95-1305 du 18 décembre 1995 prévoit ainsi, notamment, un agrément du président de la fédération colombophile française par le ministre de l'intérieur. La loi de 1994 précitée réglemente enfin l'importation et l'exportation des pigeons voyageurs en cas de circonstances graves touchant à l'ordre public.

Cette loi a été entièrement codifiée aux articles L. 212-2, alinéa 2, L. 212-3 à L. 212-5 et L. 212-8 du code rural. Cette section du code réglementant la colombophilie civile contient en outre deux dispositions, autorisant, pour la première, les propriétaires et fermiers à tuer et à s'approprier les pigeons pendant le temps de clôture des colombiers (article L. 212-1) et, pour la seconde, confiant au préfet la compétence pour déterminer, chaque année, l'époque de l'ouverture et de la clôture des colombiers, les colombiers de pigeons voyageurs restant ouverts pendant la période de clôture annuelle des colombiers (article L. 212-2).

À l'évidence, les reliquats législatifs qui portent la trace de l'époque révolue de la militarisation de la colombophilie n'ont aucune raison de subsister dans l'ordre juridique. Notamment, la possibilité laissée par l'article L. 212-5 aux préfets, en cas de crise, de reprendre le contrôle ou de réquisitionner les élevages de pigeons voyageurs, n'a plus de portée. De même, l'approbation des statuts de la fédération de colombophile par décret en Conseil d'État n'a plus lieu d'être.

Par conséquent, afin de desserrer le carcan réglementaire qui pèse inutilement sur les 22 000 colombophiles français, regroupés dans 900 associations et sur les 700 000 jeunes pigeons bagués chaque année - sachant que 500 000 pigeons voyageurs traversent la France en tous sens chaque week-end -, le Gouvernement demande une habilitation pour simplifier et moderniser les dispositions relatives aux colombiers et à la colombophilie civile. Il s'agirait d'abroger la loi de 1994 précitée et, dans le code rural, de toiletter les dispositions obsolètes sur les colombiers, ainsi que d'alléger la tutelle de l'État sur l'organisation de la fédération nationale de colombophilie afin qu'elle s'administre librement.

6. Les règles applicables à la lutte contre les maladies animales et les maladies réputées contagieuses

Les mesures de lutte contre les maladies des animaux, sujet dont les années récentes ont montré le caractère particulièrement sensible, font l'objet d'une présentation peu rationnelle dans le code rural. Par exemple, alors que le cas de la peste bovine est traité à l'article L. 223-25 de ce code, la peste équine est réglementée par un décret n° 96-24 du 11 janvier 1996.

Par ailleurs, les dispositions concernant la nomenclature des maladies réputées contagieuses sont assez peu lisibles. Ainsi, selon l'article L. 223-2, cette nomenclature, établie par décret en Conseil d'État après avis de la Commission nationale vétérinaire, regroupe les maladies réputées contagieuses et qui donnent lieu à déclaration et à application des mesures sanitaires définies dans le code rural. L'article L. 223-3 précise ensuite qu'elle peut être étendue, par décret, après avis de la commission précitée, pour toutes les espèces d'animaux, à toutes les maladies contagieuses, dénommées ou non, qui prendraient un caractère dangereux.

L'habilitation prévue à cet article a donc pour objet :

-  d'une part, de supprimer de la partie législative du code les mesures anciennes de lutte contre certaines maladies contagieuses des animaux, ce type de disposition figurant, pour d'autres maladies, en partie réglementaire ;

-  d'autre part, de prévoir une procédure unique allégée d'établissement de la nomenclature des maladies réputées contagieuses, en modifiant la rédaction des articles L. 223-2 et L. 223-3.

La Commission a adopté l'article 30 sans modification.

Article 31

Simplification des régimes applicables à l'activité vitivinicole
et aux produits bénéficiant d'une appellation d'origine

L'article 31 habilite le Gouvernement à simplifier par voie d'ordonnance diverses dispositions législatives relatives à l'activité vitivinicole et aux produits bénéficiant d'une appellation d'origine.

MESURES DE SIMPLIFICATION PROPOSÉES DANS L'ARTICLE 31

1. Autoriser la coexistence, sur la même aire géographique, de différents vins mousseux en appellation d'origine

2. Supprimer les comités interprofessionnels vitivinicoles qui ont cessé toute activité

3. Unifier les conditions d'agrément des produits bénéficiant d'une appellation d'origine contrôlée ou d'une indication géographique protégée et adapter les pouvoirs de l'Institut national des appellations d'origine aux nécessités du contrôle


1. Le régime applicable aux vins mousseux en appellation d'origine

Il est proposé d'autoriser clairement et de façon permanente la production simultanée des appellations « Clairette de Die » et « Crémant de Die », « Blanquette de Limoux » et « Crémant de Limoux » sur la même aire géographique, par dérogation aux dispositions applicables aux appellations d'origine contrôlée (aoc), eu égard à l'histoire de ces appellations.

Les aoc Crémant de Die et Blanquette de Limoux ont, chacune à leur tour, été reconnues par décret interministériel du 21 août 1990 et du 26 mars 1993. Or, cette reconnaissance entrait en contradiction avec les dispositions des lois n° 55-1063 du 6 août 1955 et n° 57-1286 du 20 décembre 1957, qui interdisent respectivement la coexistence de différents vins mousseaux de qualité dans les zones de production de la Blanquette de Limoux et de la Clairette de Die.

La publication de décrets en contradiction avec des dispositions législatives répondait à la volonté de développer, à titre expérimental, une appellation unique - dénommée Crémant -, gage de qualité et facilement indentifiable pour le consommateur, dont la vocation, à terme, était de se substituer aux appellations existantes. Mais, les viticulteurs n'ont pu se résoudre à stopper la production de vins dont la notoriété était déjà bien acquise, de sorte que Crémant et Blanquette, d'une part, et Crémant et Clairette, d'autre part, ont continué à coexister sur le même territoire.

Si elle n'est pas critiquable en terme d'opportunité, cette situation n'est toutefois pas satisfaisante d'un point de vue juridique. Il convient donc de modifier les lois de 1955 et 1957 susmentionnées pour rétablir, a posteriori, le principe de la hiérarchie des normes et offrir aux producteurs de vins un cadre légal et sécurisé dans lequel exercer leur métier.

Cependant, il est à remarquer que la rédaction envisagée par le Gouvernement n'autorise pas seulement, à l'intérieur des aires géographiques de production des appellations Blanquette de Limoux et Clairette de Die, l'élaboration de Crémant, mais, plus généralement, toute élaboration de vins mousseux à appellation d'origine contrôlée.

Si l'on peut comprendre que le Gouvernement, échaudé par l'épisode des décrets relatifs à la reconnaissance de l'aoc Crémant et redoutant que cette situation ne se répète, souhaite voir adopté une rédaction la plus ouverte possible, il convient toutefois de veiller à ce que le régime des appellations soit strictement circonscrit, au risque, sinon, de voir le label perdre sa crédibilité. À ce titre, la demande d'habilitation du Gouvernement en la matière ne doit pas excéder son objectif initial, à savoir mettre un terme à une situation juridique embarrassante. En aucun cas, elle ne doit constituer un blanc seing pour multiplier à l'avenir, et en toute légalité, les aoc sur une même aire géographique.

2. Les mesures relatives aux comités interprofessionnels vitivinicoles

L'article 31 du projet de loi propose également de dissoudre plusieurs interprofessions vitivinicoles.

Bien qu'ayant cessé toute activité ou - conformément à l'application du II de l'article L. 632-1 du code rural qui dispose que seule une interprofession de portée générale est reconnue par vin d'appellation d'origine contrôlée -, ayant fusionné avec une autre interprofession et, comme telles, ayant de facto mis un terme à leur activité, les quatre interprofessions vitivinicoles continuent néanmoins de bénéficier d'une existence administrative dans la mesure où une loi les ayant créées, seule une loi peut les dissoudre.

Mettre un terme à cette situation ubuesque, tel est précisément l'objet de l'habilitation sollicitée par le Gouvernement, laquelle propose l'abrogation des textes suivants :

-  loi n° 200 du 2 avril 1943 portant création du comité interprofessionnel des vins doux naturels ;

-  décret du 25 septembre 1959 validé par la loi n° 77-730 du 7 juillet 1977 créant un comité interprofessionnel des vins de Gaillac ;

-  loi n° 52-826 du 16 juillet 1952 créant le conseil interprofessionnel des vins d'Anjou et de Saumur ;

-  loi n° 56-627 du 28 juin 1956 créant le comité interprofessionnel des vins Côtes de Provence.

Outre qu'elle répond à un souci de simplification administrative et de mise en conformité avec le droit en vigueur, cette mesure a le mérite de permettre une plus grande transparence financière et une sécurité juridique accrue en matière d'organisations interprofessionnelles.

3. Les dispositions ayant trait aux produits bénéficiant d'une appellation d'origine contrôlée

Il est enfin envisagé de modifier les articles L. 641-2, L. 641-6 et L. 641-10 du code rural relatifs à la définition et aux obligations des produits sous signe de qualité afin d'harmoniser les procédures d'agrément de ces produits et de faciliter les contrôles exercés sur eux par l'Institut national des appellations d'origine (inao).

Au-delà même de la question de l'opportunité de telles mesures, il convient d'emblée de noter que les modifications législatives proposées par le Gouvernement dans le cadre de la procédure d'habilitation pour le 3° de cet article ont déjà été adoptées par le législateur lui-même, durant l'examen du projet de loi relatif au développement des territoires ruraux et font l'objet, dans le texte en cours de navette, des dispositions de l'article 10 septies adopté dans les mêmes termes par les deux assemblées à l'issue de la première lecture.

Ces dispositions répondent d'autant mieux aux vœux du Gouvernement que l'amendement dont elles sont issues est précisément d'initiative gouvernementale.

Dès lors, et pour toutes ces raisons, le maintien de l'habilitation sollicitée par le Gouvernement n'est plus nécessaire et le rapporteur propose de la supprimer.

Rappelons toutefois brièvement que la mesure poursuit quatre objectifs principaux :

-  renforcer l'attrait des produits aoc auprès des consommateurs, en donnant une définition claire de l'agrément reconnaissant l'aoc identique pour tous les produits, fondée, à la fois, sur un contrôle rigoureux des conditions de production et, en aval, sur le contrôle des produits ;

-  faciliter la délégation, par l'inao, de l'agrément aux organismes agréés et harmoniser les dispositions nationales relatives aux aoc avec les dispositions communautaires relatives aux appellations d'origine protégées (aop) et aux indications géographiques protégées (igp) ;

-  renforcer les pouvoirs de l'inao en cas de non-respect des conditions d'agrément des produits sous appellation ;

-  harmoniser l'utilisation des cotisations obligatoires perçues par les organismes agréés par l'inao dans le but d'organiser l'agrément des produits aoc afin de permettre un traitement sur un pied d'égalité de tous les producteurs de produits aoc.

La Commission a adopté l'amendement de suppression du 3° (amendement n° 21) proposé par le rapporteur, puis elle a adopté l'article 31 ainsi modifié.

Article 32

Simplification de diverses procédures
dans le domaine agricole et de la pêche

L'article 32 habilite le Gouvernement à simplifier par ordonnance diverses procédures administratives, notamment pour en permettre la déconcentration. Il comporte, en outre, une mesure d'application directe.

MESURES DE SIMPLIFICATION PROPOSÉES DANS L'ARTICLE 32

1. Simplifier la procédure d'agrément des sociétés coopératives agricoles, de leurs unions et des sociétés d'intérêt collectif agricole et harmoniser le droit applicable aux coopératives agricoles avec celui qui s'applique aux autres coopératives

2. Simplifier la procédure d'agrément prévue aux articles L. 5143-6 et L. 5143-7 du code de la santé publique

3. Modifier et simplifier la procédure d'extension des avenants salariaux à des conventions collectives dans les professions agricoles

4. Simplifier la procédure de détermination de la surface minimum d'installation et des équivalences hors-sol dans les départements d'outre-mer

5. Exonérer certains patrons pêcheurs propriétaires de navires de l'obligation de s'inscrire au registre du commerce et des sociétés en fonction des caractéristiques de leur activité et de la dimension des navires

6. Autoriser les associations foncières pastorales à accomplir, à la place des propriétaires, les démarches nécessaires à l'obtention d'un dégrèvement de taxe foncière sur les propriétés non bâties

7. Abroger l'article L. 227-2 du code rural

1.Les mesures d'habilitation

a) Les mesures relatives aux sociétés coopératives agricoles et à leurs unions

Les sociétés coopératives agricoles et leurs unions sont soumises à un régime de contrôle par l'administration. Ainsi, en vertu de l'article L. 525-1 du code rural, elles doivent être agréées par l'autorité administrative, dans des conditions fixées par décret. L'article R. 525-2 codifiant le décret d'application de cette disposition définit trois niveaux d'agrément, en fonction du champ de compétence des coopératives concernées :

-  sont agréées par arrêté du préfet de département de leur siège social, après avis de la commission départementale d'orientation de l'agriculture, les coopératives dont la circonscription est au plus égale à celle du département ou dont la circonscription s'étend au plus à un arrondissement d'un département voisin ;

-  sont agréées par arrêté du préfet de région de leur siège social, après avis des commissions départementales d'orientation de l'agriculture de tous les départements intéressés, les coopératives agricoles dont la circonscription est au plus égale à celle de la région ou dont la circonscription s'étend au plus à un arrondissement d'une région voisine et dont l'agrément ne relève pas de l'autorité départementale ;

-  sont agréées par arrêté du ministre de l'agriculture, après avis de la commission centrale d'agrément, les unions de coopératives agricoles ainsi que toutes les sociétés coopératives agricoles qui n'entrent pas dans les cas prévus par les deux alinéas précédents.

Par ailleurs, en vertu de l'article L. 527-1 du code précité, les coopératives agricoles et leurs unions sont tenues d'adhérer à une fédération de coopératives, agréée par l'autorité supérieure, ayant pour objet de procéder à l'examen analytique et périodique des comptes et de la gestion des coopératives qui en font la demande, afin d'en dégager une appréciation critique. Cette opération est connue sous le nom de révision.

L'habilitation demandée par le Gouvernement vise à modifier ces deux points.

En premier lieu, le ministère de l'agriculture souhaiterait procéder à une déconcentration totale de la procédure d'agrément des coopératives, unions et sociétés d'intérêt collectif agricole dont la zone d'activité dépasse la région, ainsi qu'à la suppression de la consultation obligatoire de la commission départementale d'orientation agricole. Dans la nouvelle architecture proposée, l'agrément des coopératives relèverait de la compétence du préfet de région du siège social de la coopérative. Le préfet de région assurerait la consultation des services départementaux concernés et, le cas échéant, des services régionaux également concernés. Ainsi, les dossiers de portée nationale et les unions de coopératives ne seraient plus traités par l'administration centrale après avis de la Commission centrale d'agrément des coopératives. Précisons que, en cas de demande d'extension de zones d'une coopérative, le service instructeur deviendrait la région sur le territoire duquel la coopérative souhaite être également agréée. Une même coopérative ferait donc potentiellement l'objet de plusieurs arrêtés régionaux.

Outre qu'une telle mesure conduira à raccourcir les délais d'agrément des coopératives, elle permettra également aux services de l'administration centrale de développer des réflexions prospectives sur le développement des coopératives en lien avec le développement rural et l'évolution du monde agricole, des productions et des marchés.

Au regard de la rédaction actuelle de l'article L. 525-1 précité, l'habilitation demandée n'est pas utile, dans la mesure où cet article se contente de mentionner « l'autorité administrative » et que les différents niveaux d'agrément sont renvoyés au décret. Cependant, le Gouvernement souhaite sans doute inscrire le rôle du préfet de région dans la loi.

S'agissant de la deuxième mesure envisagée, en revanche, cette habilitation est nécessaire. Il s'agirait, en effet, de supprimer le contrôle a priori des statuts des fédérations de coopératives, mentionné à l'article L. 527-1 du code précité. Dans une démarche de responsabilisation des professionnels, des statuts types seraient seulement mis à leur disposition par les pouvoirs publics.

Enfin, le Gouvernement profiterait de l'habilitation demandée pour tirer toutes les conséquences de la modification apportée à la loi n° 47-1775 du 10 septembre 1947 portant statut de la coopération par la loi de sécurité financière précitée. En effet, lors du débat en première lecture à l'Assemblée nationale, un amendement adopté à l'initiative de M. Philippe Houillon a exclu les sociétés coopératives des dispositions du code de commerce relatives aux conventions réglementées. Il s'agissait de tenir compte de la spécificité des sociétés coopératives, dont les membres possèdent la double qualité d'associé et d'utilisateur de la coopérative. Le recours à des conventions entre les membres et la coopérative correspondant à l'essence même du contrat de coopération, il est apparu évident que l'application des règles relatives aux conventions dites réglementées ou courantes n'était pas adaptée à la matière.

b) La procédure d'agrément en matière de médicaments vétérinaires

À l'instar de la mesure proposée au 1°, la disposition contenue dans ce 2° de l'article 32 concerne une déconcentration d'agrément.

Les articles L. 5143-6, L. 5143-7 et L. 5143-8 du code de la santé publique n'autorisent, à titre dérogatoire, les groupements de producteurs, les groupements professionnels agricoles, les groupements de défense sanitaire à acheter, détenir et délivrer à leurs membres certains médicaments vétérinaires visés à l'article L. 5144-1 du même code que si ces médicaments sont nécessaires à la mise en œuvre des programmes sanitaires d'élevage approuvés par le ministre chargé de l'agriculture. Ces groupements sont agréés à cet effet par arrêté du ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales. L'agrément du ministère est délivré sur proposition de commissions régionales pour une durée de cinq ans.

L'avis de la commission régionale compétente est un préalable à l'instruction des dossiers de demande ou de renouvellement d'agrément. Or, compte tenu de leur dimension et de leur composition, fixées par le décret n° 77-306 du 24 mars 1977 fixant la composition des commissions prévues par les troisième et quatrième alinéas de l'article L. 612 du code de la santé publique, celles-ci se réunissent une à deux fois par an. En sont, en effet, membres :

-  quatre représentants de l'administration : préfet de région, contrôleur général des services vétérinaires, inspecteur régional de la pharmacie, directeur des services vétérinaires ;

-  quatre représentants des vétérinaires et des pharmaciens ;

-  et quatre représentants des organisations professionnelles.

Par conséquent, l'instruction d'une demande jusqu'à la prise de décision de l'administration centrale - notification de l'arrêté ministériel portant agrément du groupement et publication par extrait au journal officiel - intervient rarement en deçà d'un délai d'un an.

Le Gouvernement souhaite, par conséquent, être habilité à déconcentrer la procédure d'agrément, afin de rapprocher les décisions au plus près des usagers et de raccourcir les délais d'instruction.

À l'article L. 5143-6 du code de la santé publique, un arrêté préfectoral se substituerait à l'arrêté du ministre chargé de l'agriculture. L'article L. 5143-7 du même code serait également modifié en ce sens.

c) La procédure d'extension des avenants salariaux à des conventions collectives dans les professions agricoles

L'extension des conventions et accords, ainsi que de leurs avenants, a pour objet de rendre applicables leurs dispositions à toutes les entreprises (employeurs et salariés) comprises dans leur champ d'application, que ceux-ci adhèrent ou non aux organisations signataires. Elle ne peut être prononcée qu'après avis motivé d'une sous-commission spécialisée de la commission nationale de la négociation collective (cncc), qui réunit paritairement, sous la présidence d'un représentant de l'État, les organisations représentatives d'employeurs et de salariés.

L'extension des avenants portant uniquement fixation des salaires conventionnels est soumise, en application de l'article L. 133-10 du code du travail, à une procédure dite accélérée. Les membres de la sous-commission de la cncc ne sont pas réunis, mais saisis par courrier et disposent d'un délai de deux semaines pour faire connaître leurs observations à l'administration. En outre, dans les professions agricoles, les avenants salariaux à des conventions départementales peuvent être étendus par arrêté du préfet de département, en application d'une disposition de la loi du 13 juillet 1971 reprise par la loi du 13 novembre 1982. 129 arrêtés préfectoraux ont été pris, dans ce cadre, en 2002.

L'habilitation demandée par le Gouvernement vise à étendre cette procédure simplifiée aux avenants de salaire aux conventions et accords régionaux, le préfet de région étant, dans cette hypothèse, substitué au préfet de département. Techniquement, elle prendrait la forme d'une modification de l'article L. 133-10 du code du travail.

d) La procédure de détermination de la surface minimum d'installation et des équivalences hors-sol dans les départements d'outre-mer

En vertu de l'article L. 314-3 du code rural, la surface minimale d'installation (smi) est fixée dans les départements d'outre-mer par arrêté ministériel : elle résulte ainsi, tous les cinq ans, d'une décision du ministre chargé de l'agriculture, prise après avis de la commission départementale d'orientation de l'agriculture. Il s'agit en l'occurrence d'une procédure particulière aux départements d'outre-mer, le droit commun renvoyant, pour la métropole, aux schémas des structures agricoles de chaque département le soin de fixer la surface minimale d'installation.

Curieusement, en revanche, le régime juridique applicable aux départements d'outre-mer en ce qui concerne les équivalences hors-sol est identique à celui de la métropole : aux termes de l'article L. 321-6 du code précité, « pour les productions hors sol, une décision du ministre de l'agriculture fixe les coefficients d'équivalence applicables uniformément à l'ensemble du territoire sur la base de la surface minimum d'installation nationale ».

La mesure proposée dans ce 4° de l'article 32 vise à donner compétence aux départements d'outre-mer pour fixer la surface minimum d'installation. Plus précisément, celle-ci serait déterminée dans le schéma directeur départemental des structures, à l'instar des règles prévalant dans la métropole.

Par ailleurs, en ce qui concerne les équivalences hors-sol, les règles actuelles n'ont pas pu trouver application localement, compte tenu du contexte économique et géographique de ces départements. L'habilitation demandée permettrait donc de confier la fixation des équivalences hors-sol au même schéma départemental des structures.

Ces deux mesures présentent un double avantage. En premier lieu, elles garantissent une meilleure cohérence et un plus large consensus dans le régime de fixation des différents critères utilisés pour la mise en œuvre d'une politique agricole départementale, sans compter qu'elles faciliteront une plus grande adaptation des choix au contexte local. Dans des départements où l'agriculture est, beaucoup plus qu'en métropole, déterminante au regard des équilibres économiques locaux, ces améliorations sont loin d'être marginales. Qui plus est, pour l'usager, ces réformes apporteront une meilleure lisibilité, dans la mesure où tous les critères de la politique départementale seront inclus dans un seul et même document.

e) L'inscription des patrons pêcheurs propriétaires de navires au registre du commerce et des sociétés

L'immatriculation des patrons pêcheurs au registre du commerce et des sociétés, rendue obligatoire par la loi n° 97-1051 du 18 novembre 1997 d'orientation sur la pêche maritime et les cultures marines et dont la date butoir, prorogée à plusieurs reprises, est fixée au 31 décembre 2003, a posé un certain nombre de difficultés en Méditerranée. Les trois quarts des entreprises de pêche y sont, en effet, familiales.

Par ailleurs, cette obligation d'inscription s'est heurtée à une seconde spécificité méditerranéenne : comment traiter la question des ventes directes, les patrons pêcheurs se présentant souvent comme « pêcheurs artisans » et vendeurs de leur pêche, à l'occasion de cette inscription auprès des centres de formalités des entreprises ou des greffes ? En effet, la vente directe est une pratique répandue en Méditerranée, où la majorité des pêcheurs méditerranéens commercialisent le produit de leur pêche en direct aux restaurateurs, « au cul du navire », pour reprendre l'expression imagée locale, sans passer par les criées.

La présente demande d'habilitation vise, en conséquence, à prendre en compte la spécificité méditerranéenne.

Il s'agit, d'une part, d'exonérer de l'obligation d'inscription au registre du commerce et des sociétés les pêcheurs propriétaires de navires pratiquant une activité réduite. Celle-ci serait définie en fonction de deux critères alternatifs : la taille du navire et la durée des sorties en mer. Plus précisément, le Gouvernement envisagerait de supprimer l'inscription au registre du commerce et des sociétés pour les pêcheurs pratiquant une activité de pêche maritime à bord de navires de longueur inférieure ou égale à douze mètres ou effectuant habituellement des sorties de moins de vingt-quatre heures. Cela supposerait une modification de l'actuel article 14 de la loi d'orientation sur la pêche, qui dispose que « toute activité de pêche maritime pratiquée, à titre professionnel, à bord d'un navire et en vue de la commercialisation des produits, est réputée commerciale. » De la sorte, l'activité de pêche ne serait plus réputée commerciale. Il n'y aurait donc plus obligation d'inscription au registre du commerce et des sociétés. Toutefois, les patrons pêcheurs qui le souhaiteraient, pourraient être réputés commerçants s'ils apportent la preuve de la commercialité de leur activité.

Cette mesure permettrait d'alléger le travail des greffes des tribunaux de commerce ainsi que des centres de formalités des entreprises, qui se sont heurtés en la matière à de nombreux problèmes techniques (domiciliation des entreprises, régime social particulier, pluriactivité...), depuis les premières demandes d'immatriculation des patrons pêcheurs.

D'autre part, la mesure proposée vise à exclure de la catégorie de l'artisanat les pêcheurs pratiquant la vente directe des produits de leur pêche. Elle consisterait techniquement à exclure du champ d'application de la loi n° 96-603 du 5 juillet 1996 relative au développement et à la promotion du commerce et de l'artisanat, dite « loi Raffarin », les activités de ventes pratiquées par les patrons pêcheurs ou leur conjoint. Cette exclusion des patrons pêcheurs de la catégorie de l'artisanat impliquerait l'exonération de l'inscription au registre des métiers, ainsi que de l'obligation de détention d'une qualification professionnelle pour vendre directement leur production.

f) Le rôle des associations foncières pastorales dans l'obtention d'un dégrèvement de taxe foncière sur les propriétés non bâties

La dernière demande d'habilitation contenue dans l'article 32 concerne une procédure particulière à certaines zones, notamment de montagne.

Aux termes de l'article 1398 A du code général des impôts, les propriétaires de terrains fonciers dans ces zones doivent souscrire, avant le 31 janvier de chaque année, une déclaration au service des impôts assortie des justifications nécessaires, en indiquant par commune et par association foncière pastorale la liste des parcelles concernées au 1er janvier. Or, il est très difficile d'obtenir de l'ensemble des propriétaires dont les terrains sont inclus dans le périmètre de cette association foncière pastorale qu'ils remplissent le formulaire exigé par cette disposition.

La disposition du 6° de l'article 32 vise à permettre aux associations foncières pastorales de se substituer aux propriétaires pour remplir les formalités nécessaires pour bénéficier du dégrèvement de taxe foncière sur les propriétés non bâties pendant toute la durée du dégrèvement.

Il se trouve qu'à l'occasion du débat en séance publique sur le projet de loi relatif au développement des territoires ruraux, un amendement a été adopté, qui satisfait l'objet de la présente demande d'habilitation. Ainsi, figure désormais, à l'article 1398 A du code général des impôts, une disposition prévoyant que « le bénéfice du dégrèvement est subordonné à la condition que l'association foncière pastorale souscrive, pour le compte des propriétaires concernés, avant le 31 janvier de chaque année, une déclaration au service des impôts assortie des justifications nécessaires, en indiquant par commune et par propriétaire la liste des parcelles concernées au 1er janvier. »

Le Sénat ayant adopté cette disposition conforme, la Commission, sur proposition de son rapporteur, a adopté un amendement de suppression du 6° (amendement n° 22).

2. L'abrogation de l'article L. 227-2 du code rural

L'article 32 comporte un paragraphe II incluant une disposition d'application directe. Il est ainsi proposé d'abroger l'article L. 227-2 du code rural. Cette abrogation est pleinement justifiée au regard des prescriptions communautaires applicables en la matière.

L'article L. 227-2 précité prévoit, en effet, un régime d'agrément préalable à la mise sur le marché des produits d'hygiène de la traite applicables aux trayons, disposant que « les produits d'hygiène applicables aux trayons des femelles laitières dont le lait est destiné à la consommation humaine peuvent être délivrés au public et administrés à l'animal s'ils ont reçu, au préalable, un agrément de l'autorité administrative ».

Or, cet agrément spécifique n'est pas justifié au regard des évolutions communautaires. Ainsi, la Commission européenne a précisé dans une ligne directrice, adoptée en comité pharmaceutique du 12 juin 2003, la classification communautaire des produits d'hygiène applicables aux trayons des femelles laitières. Selon elle, ces produits relèvent : soit des médicaments vétérinaires autorisés au titre de la directive 2001/82/CE lorsqu'ils revendiquent des propriétés thérapeutiques ; soit des biocides relevant de la directive 98/8/CE.

Or, les biocides se rattachant au chapitre II du titre deuxième du livre V du code de l'environnement, ils bénéficient d'ores et déjà d'un agrément délivré par le ministère en charge de l'environnement.

En conséquence, l'obligation d'un agrément spécifique pour les produits d'hygiène applicables aux trayons n'est pas nécessaire, du fait de l'existence d'un régime d'agrément plus général concernant les biocides. De la sorte, l'abrogation proposée participe d'une meilleure lisibilité pour ces produits longtemps assimilés à des produits « frontières », ces produits étant désormais considérés soit comme des médicaments vétérinaires autorisés au titre de la directive 2001/82/CE lorsqu'ils revendiquent des propriétés thérapeutiques, soit comme des biocides relevant de la directive 98/8/CE.

Après avoir adopté un amendement de coordination du rapporteur, tirant les conséquences de l'abrogation de l'article L. 227-2 du code rural (amendement n° 23), la Commission a adopté l'article 32 ainsi modifié.

Article 33

Simplification des régimes sociaux agricole et de la mer

Ouvrant un nouveau champ d'action pour le Gouvernement, le présent article propose cinq mesures, clairement identifiées, de simplifications ponctuelles du régime social agricole et une mesure relative au régime spécial de retraite des marins.

MESURES DE SIMPLIFICATION PROPOSÉES DANS L'ARTICLE 33

1. Harmoniser la notion d'activités agricoles, condition d'affiliation au régime sociale des exploitants agricoles

2. Étendre aux exploitants agricoles la possibilité de moduler leurs charges sociales en fonction de l'évolution de leurs revenus

3. Simplifier des formalités d'embauche par l'élargissement de l'utilisation du titre emploi simplifié agricole

4. Maintenir le régime agricole des enfants handicapés devenus adultes

5. Étendre aux retraites personnelles la revalorisation des pensions de réversion des conjoints collaborateurs d'exploitants agricoles

6. Simplifier le versement des pensions de faible montant du régime spécial de sécurité sociale des marins

1. Les simplifications du régime social agricole

Le 1° du présent article propose une harmonisation de la définition du périmètre des ayants droit du régime social des exploitants agricoles, en réponse à une difficulté découlant de dispositions contradictoires, résultant elles-mêmes d'une procédure passée de codification.

En effet, les deux premiers alinéas de l'article 2 de la loi n° 88-1202 du 30 décembre 1988 relative à l'adoption de l'exploitation agricole à son environnement économique et social ont prévu une définition des activités agricoles au sens d'« activités civiles » afin de permettre l'accès des exploitants agricoles aux dispositions des redressements et liquidations judiciaires.

Dans ce même article 2, le dernier alinéa prévoyait que cette définition des activités agricoles au sens civil ne devait pas interférer avec celle applicable en matière d'affiliation au régime social des travailleurs non salariés agricoles. Malheureusement, lors de la codification intervenue en 1993 de l'article 2 précité (138), seuls les deux premiers alinéas ont été codifiés à l'article L. 311-1 du code rural, sans reprendre le dernier alinéa de cet article, mais sans l'abroger pour autant. Celui-ci est donc demeuré en vigueur.

Cette situation a conduit à des conflits d'affiliation au régime selon que le juge saisi se réfère, pour déterminer le régime d'affiliation des intéressés, plutôt à la définition de l'activité agricole au sens économique (article L. 311-1 précité), ou à celle au sens social (articles L. 722-1 et L. 722-20 du même code).

Pour revenir à l'esprit de la loi de 1988, l'ordonnance devra rétablir à l'article L. 311-1 du code rural le dernier alinéa de l'article 2 de cette loi, de façon à ce que la définition « sociale » de l'activité agricole soit effectivement la seule à être retenue en matière d'assujettissement au régime social des non-salariés agricoles.

Le choix de l'assiette des cotisations sociales des exploitants agricoles constitue un objet de réformes récurrentes, qui ont pu, à l'occasion, conduire à des complexités excessives, notamment lorsqu'il a été décidé, pendant une période toutefois heureusement limitée, d'offrir la possibilité de quatre modes de calcul différents : sur la base de deux moyennes triennales calculées différemment ou de deux années de référence également différentes, selon le régime fiscal, forfaitaire ou réel, de l'exploitant.

Dans l'état du droit, et depuis la dernière simplification intervenue avec la loi n° 2000-1257 du 23 décembre 2000 de financement de la sécurité sociale pour 2001, les exploitants agricoles cotisent au titre de leur assurance maladie (amexa), famille et vieillesse sur la base d'une assiette qui est en principe triennale et calculée sous la forme de la moyenne des revenus professionnels (fiscaux) des années N-1, N-2 et N-3 (article L. 731-15 du code rural), ou, sur option, annuelle, sur les revenus professionnels de la seule dernière année close, dite année N-1 (en application de l'article L. 731-19 du même code).

Ce choix est ouvert de façon à permettre aux exploitants d'adapter le calcul de leurs charges sociales aux circonstances et au mode de fonctionnement de l'exploitation agricole. Néanmoins, compte tenu de l'alignement de l'assiette des cotisations et contributions sur le revenu professionnel qui ne permet de connaître l'assiette correspondant à l'année N-1 qu'après la seconde moitié de l'année N, et compte tenu du fait que les cotisations sociales agricoles ont la particularité d'être calculées sur les revenus nets, c'est-à-dire après déduction des cotisations elles-mêmes, le dispositif en vigueur conduit pour l'assiette triennale comme, a fortiori, pour l'assiette annuelle, à un appel de cotisations calculées à titre provisionnel sur les revenus professionnels connus de l'année N-2, avant une régularisation ultérieure. En cas de modification substantielle des revenus professionnels de l'année N-1, que l'exploitant connaît, pour sa part, évidemment dès la fin de celle-ci ou, en tout cas, au début de l'année suivante, il ne lui est pas possible aujourd'hui de moduler ses charges sociales à la baisse. Il doit donc supporter une avance de trésorerie au moment même où il doit faire face à des difficultés.

Jusqu'en 2003, cette situation n'était pas spécifique aux exploitants agricoles. Mais en ce qui concerne les travailleurs indépendants non agricoles, le 6° de l'article 24 de la loi d'habilitation du 23 juillet 2003 a autorisé le Gouvernement à « simplifier le mode de calcul des cotisations et contributions sociales des travailleurs non salariés non agricoles ainsi que réduire le nombre des versements ». Cette faculté a été traduite dans le code de la sécurité sociale par l'article 4 de l'ordonnance n° 2003-1213 du 18 décembre 2003 relative aux mesures de simplification des formalités concernant les entreprises, les travailleurs indépendants, les associations et les particuliers employeurs dont il est demandé la ratification dans le présent projet, de façon à permettre aux travailleurs indépendants non agricoles de tenir compte de leur éventuelle diminution de revenus dans le calcul de leurs charges sociales.

En l'occurrence, le dispositif retenu dans ce cadre pour les travailleurs non salariés non agricoles est caractérisé par une économie générale proche de celle applicable en matière d'impôt sur le revenu, en cas de variation des revenus de l'année N-1. Ceux-ci sont en effet déclarés en année N pour être imposés à la fin de celle-ci, sous la forme d'une régularisation, en fin d'année, des tiers provisionnels calculés sur la base de l'impôt dû au titre de l'année précédente sur les revenus de l'année N-2 :

-  les cotisations sont calculées, chaque année, à titre provisionnel, en pourcentage du revenu professionnel de l'avant-dernière année ou des revenus forfaitaires. Lorsque le revenu professionnel est définitivement connu, les cotisations font l'objet d'une régularisation. Le montant des acomptes provisionnels de cotisations sociales dus au titre d'une année civile peut être calculé sur la base des revenus de cette année estimés par l'assuré sur demande de celui-ci à l'organisme de recouvrement ;

-  en cas de surestimation de la baisse des revenus par rapport à la réalité, une majoration de retard est appliquée au différentiel constaté. En l'espèce, une majoration de retard de 10 % est appliquée sur l'insuffisance de versement des acomptes provisionnels lorsque le revenu définitif au titre de la même période est supérieur de plus d'un tiers au revenu estimé par l'assuré ;

-  un dispositif analogue a été prévu en ce qui concerne le montant des acomptes provisionnels de contributions sociales, à savoir de la csg et de la contribution au remboursement de la dette sociale (crds).

Le 2° du présent article propose donc d'étendre ce mécanisme au régime des exploitants agricoles, pour lesquels il apparaît en effet d'autant plus opportun que les revenus agricoles sont, par nature, incertains et tributaires d'aléas climatiques imprévisibles mais aux incidences économiques potentiellement fortes.

En l'espèce, la mesure proposée consisterait à introduire :

-  s'agissant des cotisations sociales, un nouvel article L. 731-20 du code rural, abrogé par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 ;

-  s'agissant des contributions sociales, un nouvel alinéa dans l'article L. 136-4 du code de la sécurité sociale.

Le 3° du présent article vise à étendre le champ de l'utilisation du titre emploi service agricole (tesa).

Dans le droit en vigueur, les employeurs de main-d'œuvre sont tenus d'accomplir un certain nombre de formalités administratives à l'occasion de l'embauche et de l'emploi de salariés. Pour les employeurs de salariés agricoles, un dispositif de simplification, dénommé tesa, pour « titre emploi simplifié agricole », a été introduit par l'article 38 de la loi n° 99-574 du 9 juillet 1999d'orientation agricole.

Son régime, déterminé par l'article L. 712-1 du code rural, consiste à demander à l'employeur, au moment de l'embauche d'un salarié par contrat à durée déterminée, de remettre à celui-ci et d'adresser parallèlement à la caisse de mutualité sociale agricole les parties dudit tesa qui leur sont respectivement destinées. Le titre est alors réputé satisfaire aux obligations prévues par le code du travail et le code rural, ainsi qu'aux déclarations au titre de la médecine du travail et du régime des prestations sociales. De même, l'inscription sur le registre unique du personnel est réputée accomplie lorsque les employeurs conservent, pour chacun des salariés concernés, un double du tesa portant un numéro correspondant à leur ordre d'embauchage. Le tesa est ainsi apparenté, en pratique, à l'esprit du chèque emploi service qui a permis de réduire sensiblement le travail illégal pour les emplois de services rendus aux particuliers. Ce type de mesure de simplification des déclarations liées aux embauches a également été mis en place, suivant des modalités légèrement différentes, pour les entreprises autres qu'agricoles, par l'article 5 de l'ordonnance n° 2003-1213 du 18 décembre 2003, relative aux mesures de simplification des formalités concernant les entreprises, les travailleurs indépendants, les associations et les particuliers employeurs, prise en application de la loi du 2 juillet 2003 habilitant le Gouvernement à simplifier le droit.

Le tesa est délivré par les caisses de mutualité sociale agricole aux employeurs qui font appel, au moyen d'un ou plusieurs contrats de travail à durée déterminée, à des salariés occupés dans certaines activités ou exploitations. Les mentions qui doivent figurer sur le titre, les parties de ce document qui doivent comporter la signature du salarié, et les conditions et délais dans lesquels celles-ci sont remises à ses destinataires sont prévues par un décret en Conseil d'État.

Cette procédure souple a cependant été, à l'origine, réservée aux employeurs du secteur de la production et aux embauches sous contrats à durée déterminée courte (trois mois au plus). Sous cette forme, le tesa sous forme papier permet cependant déjà 450 000 déclarations par an. Sa dématérialisation a permis 1 000 déclarations supplémentaires depuis le 15 juillet 2003.

L'objectif du présent article consiste à couvrir l'ensemble des employeurs dans le secteur agricole, de façon à tirer le parti le plus grand possible des avantages retirés, pour les employeurs, et donc pour l'emploi, de cette procédure simplifiée, sans considération du secteur d'activité agricole concerné. Ainsi, le tesa pourrait être également utilisé pour les emplois des coopératives agricoles comptant plus de vingt salariés, pour les entreprises de services agricoles (gardiennage, travaux forestiers, ...), ou encore pour les organismes professionnels ou sociaux agricoles, relevant par exemple de la mutualité sociale agricole, ou des chambres d'agriculture. En revanche, il n'est pas prévu d'étendre la durée des contrats susceptibles d'être couverts par cette procédure simplifiée. Le dispositif envisagé supposerait une simple modification de l'article L. 712-1 du code rural en ce sens.

S'inscrivant dans le cadre de la politique globale voulue par le Président de la République en faveur des personnes handicapées, le 4° du présent article vise à résoudre une difficulté caractéristique de l'esprit de « jardin à la française » et d'un certain souci de perfectionnisme de notre administration.

Actuellement, les adultes handicapés sans activité professionnelle et dont les parents sont rattachés au régime agricole, changent de régime d'affiliation lorsqu'ils perdent la qualité d'enfant à charge. Ils sont alors rattachés au régime général. En effet, en tant qu'enfants à charge, l'allocation d'éducation spéciale (aes) leur était versée par le régime agricole. Lorsque leur situation fiscale change, l'aes est remplacée par l'allocation aux adultes handicapés (aah), dont le versement par une caisse de mutualité sociale agricole n'est possible que si les intéressés exercent personnellement une activité professionnelle leur permettant de recevoir les prestations familiales du régime agricole.

S'agissant de personnes handicapées, il est clair qu'une telle condition, légitime sur le plan des principes pour déterminer le périmètre du régime social agricole, appelle cependant des aménagements nécessaires, et que ces personnes doivent pouvoir bénéficier d'une forme de « droit de suite » social. De surcroît, cette procédure complexifie la situation des parents effectuant les démarches pour leur enfant handicapé. Au lieu du système de guichet unique applicable dans toutes les branches (maladie, invalidité, prestations familiales, assurance vieillesse) à tous les membres de la famille, qui caractérise la mutualité sociale agricole, ces parents d'adultes handicapés se voient alors confrontés à plusieurs organismes, à raison d'un par risque.

L'introduction par ordonnance d'une disposition de coordination inter-régimes, à insérer après l'article L. 171-3 du code de la sécurité sociale, permettrait aux adultes handicapés sans activité professionnelle de demeurer rattachés au régime de protection sociale dont relèvent leurs parents, même lorsqu'ils perdent la qualité d'enfant à charge. Cette simplification bénéficierait potentiellement à 4 500 familles, et s'inscrira dans le prolongement du projet de loi, actuellement en cours d'examen par l'Assemblée nationale, pour l'égalité des droits et des chances, la participation à la citoyenneté des personnes handicapées, déposé le 28 janvier 2004, et adopté par le Sénat en première lecture le 1er mars 2004.

La loi n° 2003-776 du 21 août 2003 portant réforme des retraites a modifié l'article L. 732-54-5 du code rural. Le souhait de l'auteur de l'amendement initial,
- en l'occurrence le rapporteur de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale -, tel qu'exprimé durant le débat en séance publique, consistait à améliorer les conditions d'accès aux revalorisations de pensions les plus modestes pour les conjoints collaborateurs en activité au 1er janvier 1999, ayant opté pour ce statut et dont la retraite avait pris effet postérieurement au 31 décembre 2001. À cette fin, l'amendement remplaçait la règle des 40 ans de durée d'assurance ou de période reconnue équivalente pour l'obtention d'une retraite à taux plein revalorisée par un nouveau seuil d'accès de 32,5 années d'activité non salariée agricole, ou 27,5 années pour les
« monopensionnés » du régime d'assurance vieillesse agricole. Cette mesure entrera effectivement en vigueur au 1er juillet 2004.

L'ouverture de l'accès à la revalorisation des pensions de retraite des conjoints collaborateurs devait s'entendre, en l'occurrence, de la retraite personnelle et de la pension de réversion. Mais la rédaction de l'amendement, devenu l'article 104 de la loi portant réforme des retraites, a conduit involontairement à réserver les conditions d'accès à la revalorisation à la seule pension de réversion.

Le 5° du présent article vise à permettre au Gouvernement de modifier l'article L. 732-54-5 du code rural afin de le rendre cohérent avec la volonté originelle du législateur. Il suffira, pour ce faire, de compléter ledit article par un alinéa permettant au conjoint collaborateur de bénéficier non seulement de la revalorisation de sa retraite de réversion, mais aussi de celle de sa pension de retraite personnelle.

2. Les simplifications du régime social des marins

L'Établissement national des invalides de la marine (enim), qui gère le régime spécial de sécurité sociale des marins, verse à près de 1 550 pensionnés des pensions mensuelles de très faible montant, inférieur à 133 euros par an, soit à 12 euros par mois. L'ensemble ne représente qu'un total annuel de 136 470 euros, à comparer à un montant global de pensions versées par l'enim s'élevant à environ un milliard d'euros.

Ces versements, qui ne sont à l'évidence pas significatifs pour les intéressés, les contraignent néanmoins à toutes les formalités afférentes à ce type de revenu, notamment leur intégration dans les déclarations fiscales. Pour les mêmes raisons, ces versements font naître des charges administratives certes difficilement quantifiables, mais néanmoins assurément disproportionnées par rapport au service effectivement rendu aux pensionnés concernés.

Or, dans le même temps, pour le régime général, l'article L. 351-9 du code de la sécurité sociale prévoit que « lorsque le montant de la pension est inférieur à un minimum, un versement forfaitaire unique est substitué à la pension, dans les conditions fixées par décret en Conseil d'État ». En conséquence, l'article R. 351-26 du même code dispose que « lorsque le montant annuel de la pension de vieillesse à laquelle l'assuré pourrait prétendre, y compris le cas échéant les avantages complémentaires, est inférieur à 175 francs, la pension ne peut être servie. Elle est remplacée par un versement forfaitaire unique, égal à quinze fois ce montant. Ce versement est effectué à la date à laquelle l'assuré aurait perçu les premiers arrérages de sa pension. (...) La somme de 175 francs (...) est applicable à la date du 1er juillet 1974. Elle est revalorisée en appliquant les coefficients fixés, pour la revalorisation des pensions, par les arrêtés prévus à l'article L. 351-11. »

Compte tenu de cette revalorisation, le montant ouvrant droit, dans le régime général, au versement d'un capital au lieu d'une rente minime, s'élevait, y compris les éventuelles majorations, à 134,69 euros au 1er janvier 2004.

Afin de permettre aux assurés du régime spécial géré par l'enim, de percevoir un montant significatif correspondant aux droits acquis dans le régime, et d'être délivrés ab initio des formalités qui s'y rapportent, le présent article propose d'autoriser, par ordonnance, la possibilité d'un versement forfaitaire unique, dans des conditions analogues à celles en vigueur pour le régime général.

Ce versement unique s'élèverait donc à 2 092 euros au maximum, en une seule fois, pour la centaine de nouveaux pensionnés annuels. La dépense initiale supplémentaire s'élèverait, pour la première année, à environ 150 000 euros.

Du point de vue formel, la modification proposée se limiterait à modifier l'article L. 16 du code des pensions de retraite des marins. Il serait toutefois judicieux de veiller à ce que la rédaction proposée par l'ordonnance opère un lien direct avec l'indexation prévue par l'article L. 351-9 du code de la sécurité sociale, de façon à éviter toute rupture, à l'avenir, entre les deux dispositifs.

S'agissant de ces six modifications, modestes mais utiles, dont il est proposé la mise en œuvre par ordonnance, le rapporteur soulignera que leur simplicité technique aurait pu justifier de les inscrire directement dans le présent projet, à l'instar de diverses autres modifications prévues, notamment aux articles 9, 10, 11, 18, et 40. C'est d'ailleurs la raison pour laquelle le délai de prise de l'ordonnance a été réduit, par rapport à la durée la plus commune de douze mois prévue par l'article 61, à neuf mois, à l'exception du 2° de l'article. La simplification des règles de détermination de l'assiette des cotisations et contributions sociales agricoles nécessite, en effet, un minimum de concertation préalable avec les professionnels.

Quoi qu'il en soit, pour éviter une méthode de législation qui pourrait apparaître précipitée, notamment parce qu'elle porte sur des sujets de nature technique, il a semblé préférable au rapporteur de conserver le principe du recours, dans les conditions et avec les objectifs précités, à la procédure de l'ordonnance.

La Commission a adopté l'article 33 sans modification.

Article 34

Simplification de la législation applicable en matière de police de l'eau,
de police de la pêche et des milieux aquatiques

« Un droit millefeuille », « un droit proliférant, innovant et très technique » : ces expressions citées par notre collègue Nathalie Kosciusko-Morizet dans son rapport sur le projet de loi relatif à la Charte de l'environnement (139) en disent long sur la complexité du droit de l'environnement. Par un paradoxe qui n'est qu'apparent, c'est sans doute ce qui explique la très grande implication du ministère de l'écologie dans le travail de simplification engagé par le Gouvernement et la remarquable qualité de sa réflexion sur le sujet.

Plus particulièrement, deux grands pôles de ce droit sont concernés par la demande d'habilitation : les polices de l'eau, de la pêche et le régime des immersions en mer d'une part, sur lesquels porte le présent article ; les installations classées et les déchets d'autre part, qui seront évoqués à l'article suivant.

MESURES DE SIMPLIFICATION PROPOSÉES À L'ARTICLE 34

1. Permettre à l'autorité administrative de faire opposition aux projets d'installations, d'ouvrages, de travaux et activités soumis à déclaration en application de l'article L. 214-3 du code de l'environnement

2. Instituer un régime de transaction pénale pour les infractions définies au titre Ier du livre II du code de l'environnement

3. Adapter les conditions de mise en conformité des installations, ouvrages et travaux mentionnés à l'article L. 214-6 du code de l'environnement

4. Simplifier les procédures de demande d'autorisation applicable, au titre des articles L. 214-1 à L. 214-6 du code de l'environnement, aux opérations connexes ou relevant d'une même activité

Simplifier, harmoniser et adapter les procédures d'autorisation au titre de la police de l'eau, de la pêche et en matière d'immersion et, en conséquence, harmoniser le régime contentieux applicable5.

1. La police de l'eau : un exercice clarifié

L'habilitation demandée en matière de police de l'eau s'inscrit dans un contexte de réflexions approfondies sur la politique de l'eau : plus de douze ans après la loi sur l'eau n° 92-3 du 3 janvier 1992, le ministère de l'écologie prépare un ambitieux avant-projet de loi sur l'eau - actuellement soumis à concertation, tant auprès de la mission interministérielle sur l'eau que du comité national de l'eau, de la société civile et des élus -, dont l'examen par le Parlement devrait intervenir en 2005 au plus tard.

Ce contexte porteur explique sans doute la grande précision de l'habilitation demandée. De fait, un avant-projet d'ordonnance a d'ores et déjà été rédigé, qui est soumis à la concertation en même temps que le projet de loi précité.

a) La promotion du régime de la déclaration sans fragiliser la protection des milieux aquatiques

« L'eau fait partie du patrimoine commun de la nation. Sa protection, sa mise en valeur et le développement de la ressource utilisable, dans le respect des équilibres naturels, sont d'intérêt général. » C'est au nom de ce principe rappelé à l'article L. 210-1 du code de l'environnement que le législateur a construit un édifice juridique ambitieux de protection de l'eau, destiné, aux termes de l'article L. 211-1 du même code, à la préservation des écosystèmes aquatiques, à la protection des eaux et à la lutte contre toute pollution, à la restauration de la qualité des eaux, au développement et à la protection de la ressource en eau et, enfin, à la valorisation de l'eau comme ressource économique.

Dans ce contexte, les installations, ouvrages, travaux et activités entraînant des prélèvements sur les eaux, une modification de leur niveau ou de leur mode d'écoulement ou des déversements, écoulements, rejets ou dépôts font l'objet d'un strict encadrement, dont l'outil principal est une nomenclature établie par décret en Conseil d'État, après avis du conseil national de l'eau. Cette nomenclature, dont le principe est posé par l'article L. 214-2 du code de l'environnement, distingue ces installations, ouvrages, etc. en fonction des « dangers qu'ils présentent » et de « la gravité de leurs effets sur la ressource en eau et les écosystèmes aquatiques ». En pratique, des seuils quantitatifs sont définis, permettant de distinguer entre les installations lourdes et les autres.

Cette nomenclature produit d'importants effets juridiques puisqu'elle permet de déterminer le régime juridique applicable aux installations visées (prélèvements et pompages, plans d'eaux, assèchement ou drainage, assainissement urbain, eaux pluviales, etc.). L'article L. 214-3 du code de l'environnement distingue ainsi les installations soumises à un régime lourd d'autorisation de celles soumises seulement à déclaration :

-  le régime d'autorisation concerne les installations et ouvrages susceptibles de présenter des dangers pour la santé et la sécurité publique et de porter diverses atteintes à l'environnement (nuire au libre écoulement des eaux, accroître le risque d'inondation, porter atteinte à la qualité du milieu aquatique...). L'autorisation est accordée après enquête publique et peut être retirée à tout moment dans quatre cas (salubrité publique, prévention ou cessation d'inondations, menace majeure pour le milieu aquatique et abandon ou entretien des installations) ;

-  le régime de déclaration concerne les autres installations, dès lors qu'elles respectent les prescriptions générales en matière de préservation de la qualité et de la répartition des eaux et toute autre prescription particulière, limitée à une partie du territoire, de type limitation ou suspension des usages de l'eau en cas de sécheresse, inondations ou dispositions particulières aux sources d'eaux minérales naturelles. Si ces prescriptions sont insuffisantes pour garantir les grands principes de la politique de l'eau définis à l'article L. 211-1 du même code, l'autorité administrative peut prendre tout arrêté complémentaire.

Pour prendre un exemple précis, la nomenclature précitée distingue, en matière de prélèvement sur les nappes d'eau souterraine par forage, puits ou ouvrage souterrain, entre des installations dotées d'une capacité totale maximale de prélèvement supérieure ou égale à 80 mètres cubes/heure, soumises à autorisation, et celles qui prélèvent entre 8 et 80 mètres cubes/heure, pour lesquelles seule une déclaration suffit.

La législation s'est révélée extrêmement protectrice, ainsi qu'en témoigne la proportion entre le nombre d'autorisations délivrées et celui des déclarations effectués, qui révèle une forte prépondérance des premières. Le tableau suivant, relatif aux statistiques de 2002 en la matière, résume les enjeux du problème.

LES RÉGIMES DE DÉCLARATION ET D'AUTORISATION
EN MATIÈRE DE POLICE DE L'EAU ET DE LA PÊCHE

DOMAINE

AUTORISATION

DÉCLARATION

AUTORISATION TEMPORAIRE

TOTAL

Police de l'eau
Prélèvements et pompages

4 007

1 141

23 371

28 519

Plans eaux (création ou vidange)

769

1 537

229

2 535

Rejets ou travaux en mer

22

22

3

47

Assèchement ou drainage

139

171

2

312

Assainissement urbain

305

782

13

1 100

Eaux pluviales

407

1 544

1 951

Travaux cours d'eau

448

324

157

929

Total loi sur l'eau

6 097

5 521

23 775

35 393

Police de la pêche

Piscicultures (L. 431-6)

303

303

Travaux frayères (L. 432-3)

3 595

3 595

Vidange plan d'eau (L. 432-9)

963

963

Total loi sur la pêche

4 861

4 861

Total général

10 958

5 521

23 775

40 254

Ce tableau montre que, en matière de police de l'eau contrairement à l'objectif généralement visé par l'instauration d'un double régime, d'autorisation et de déclaration, qui a pour objet de faire de la première une exception et de la seconde le principe, à l'évidence, le régime d'autorisation a pris un poids excessif, qui se traduit par une grande inertie du fonctionnement administratif, du fait de la nécessité d'une enquête publique. Ce constat vaut également en matière de police de la pêche, construite, elle aussi, autour d'un double régime d'autorisation et de déclaration.

La question se pose dès lors de savoir s'il serait possible de maintenir le même niveau de protection des eaux, tout en allégeant le régime juridique de ces installations, mesure dont aussi bien les usagers (agriculteurs, industriels, particuliers, collectivités) que l'administration profiteraient. Notamment, celle-ci pourrait recentrer son action sur les installations les plus lourdes, donc les plus « risquées » en terme de protection de la ressource aquatique, en instruisant plus précisément les demandes d'autorisation, dans un délai moindre. Quant aux premiers, ils verraient la procédure passer d'un délai compris entre six et dix mois à deux mois seulement.

La solution envisagée dans le cadre de la présente demande d'habilitation semble, aux yeux du rapporteur, susceptible de concilier ces deux objectifs. Celle-ci prendrait, techniquement deux formes :

-  d'une part, les seuils, fixés dans la nomenclature, à partir desquels une autorisation préalable serait nécessaire, seraient relevés, en sorte que, mécaniquement, le nombre d'installations soumises à autorisation diminuerait. Le caractère délicat d'une telle réforme ne doit pas être sous-estimé : le ministère de l'écologie en est bien conscient, qui étudie la mise en place d'un groupe de travail, qui travaillerait en liaison avec les usagers ;

-  d'autre part, le régime de déclaration serait consolidé par l'instauration d'une procédure d'opposition, que l'autorité en charge de la police de l'eau mettrait en œuvre soit lorsque l'installation serait incompatible avec les dispositions du schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux, prévu à l'article L. 212-1 dudit code, soit si elle estimait qu'elle porte aux intérêts mentionnés à l'article L. 211-1 précité une atteinte d'une gravité telle qu'aucune prescription ne serait de nature à y remédier.

Le ministère de l'écologie a jugé nécessaire la mise en place de ce schéma de réforme à deux volets, craignant que le seul relèvement des seuils prévus dans la nomenclature soit insuffisant dans des matières telles que la prévention des inondations ou les eaux potables, qu justifient le maintien d'un pouvoir de contrôle du préfet. D'où cette réforme du régime de la déclaration, inspirée des procédures du droit de l'urbanisme, qui permettrait désormais à l'administration de disposer de deux garde-fous : soit, avant même la réalisation d'un projet, elle pourrait s'y opposer dans un délai de deux mois, par décision motivée, et interdirait, dans ce cas, que les travaux ne commencent avant ce délai ; soit, pour les installations d'ores et déjà construites, elle pourrait faire jouer son pouvoir d'édicter des prescriptions complémentaires, comme le prévoit déjà l'article L. 214-3.

b) L'harmonisation des polices de l'eau et de la pêche

La réforme des procédures d'autorisation et de déclaration en matière de police de l'eau fournit une occasion intéressante de revoir la dualité de régime existant entre les polices de l'eau et de la pêche. En l'état actuel du droit, en effet, pour une même opération (piscicultures, vidanges de plans d'eau notamment), des autorisations différentes au titre de la pêche, d'une part, et de l'eau, d'autre part, doivent être délivrées, du fait de l'absence de coordination des régimes prévus par la loi sur l'eau de 1992 précitée et la loi n° 84-512 du 29 juin 1984 relative à la pêche en eau douce et à la gestion des ressources piscicoles. Dualité d'autant plus pesante d'ailleurs qu'elle se double, au sein de chaque domaine, de l'existence des deux régimes d'autorisation et de déclaration qui viennent d'être présentés.

La présente habilitation permettrait d'unifier le régime applicable aux installations actuellement soumises à cette dualité : il s'agirait ainsi de supprimer les régimes spécifiques d'autorisations prévus au titre de la loi de 1989 précitée et de les fusionner avec le régime prévue à l'article L. 214-3, tel que modifié d'ailleurs sur le fondement du présent projet de loi. Cette réforme supposerait notamment l'abrogation des articles L. 431-6, L. 432-3 et L. 432-9 du code de l'environnement et l'adaptation des articles L. 214-1 à L. 214-6, afin que soient prises en compte les spécificités de la pêche et de la protection du patrimoine piscicole.

c) Le règlement du cas des installations et ouvrages préexistants à la loi sur l'eau de 1992

Aux termes de l'article L. 214-6 du code de l'environnement, les installations et ouvrages existants à la date du 4 janvier 1992 doivent avoir été mis en conformité avec les dispositions prises en application de l'article L. 214-2 (qui fixe la nomenclature des installations et partant, le régime dont elles relèvent) dans un délai de trois ans à compter de cette date. Sont concernés, par exemple, aux termes de l'exposé des motifs, « les étangs réalisés il y a plusieurs siècles, des rejets d'eaux pluviales de routes nationales, de nombreux ouvrages réalisés avant 1992 ».

Bien que le décret n° 93-742 du 29 mars 1993, pris en application de ces dispositions, en ait fortement assoupli la mise en œuvre, cette disposition législative, qui était destinée à combler le vide juridique entourant certaines opérations anciennes, n'a malheureusement pas eu les effets escomptés. En effet, la quasi-totalité (au moins 99 %, selon les chiffres donnés en 2001 par M. Daniel Marcovitch, rapporteur sur le projet de loi portant réforme de la politique de l'eau (140) dont l'examen législatif n'est jamais parvenu à son terme) des ouvrages ou installations anciennes, qui auraient du être déclarées ou autorisées avant 1995, sont restés dans la clandestinité juridique, alors même que le 9° de l'article 44 du décret précité du 29 mars 1993 punit d'une contravention de cinquième classe toute absence de déclaration d'existence de ces opérations.

Il est donc proposé d'habiliter le Gouvernement à simplifier la procédure pour les ouvrages visés à cet article, en sorte qu'ils conservent leurs droits d'antériorité. Cette régularisation pourrait prendre la forme d'une assimilation des autorisations délivrées en application de législation antérieures à celle de 1992 aux autorisations délivrées sur la base de cette dernière. Pour les autres, elles seraient régularisées sous réserve de la fourniture à l'administration, par l'exploitant, d'informations relatives à l'emplacement, la nature, la consistance, le volume et l'objet de l'ouvrage. In fine, les mesures envisagées permettraient d'éviter de faire perdre leur droit d'antériorité à de nombreux ouvrages créés régulièrement avant la mise en œuvre des dispositions de la loi sur l'eau et de ne pas obliger leurs propriétaires à engager de nouvelles procédures complexes et coûteuses. Ceux qui ont fait la déclaration d'existence dans les délais pourront ainsi prouver leur bonne foi ; les autres devront apporter la preuve de leur régularité par tout moyen, sauf à refaire une procédure complète.

La Commission a adopté un amendement du rapporteur, aux fins de cohérence rédactionnelle entre le 3° du présent article et l'article L. 214-6 du code de l'environnement (amendement n° 25).

d) La simplification du régime des opérations connexes ou relevant d'une même activité

Lorsque les maîtres d'ouvrage sont multiples sur une même opération (par exemple un système d'assainissement avec la station d'épuration, d'une part, et les réseaux, d'autre part, ou exercent une même activité sur un li