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le 8 juin 2004

N° 1635

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

DOUZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 2 juin 2004.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L'ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE SUR LE PROJET DE LOI (N° 1504)
habilitant le Gouvernement à simplifier le droit.

PAR M. Étienne BLANC,

Député.

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INTRODUCTION 7

I. -  LA POURSUITE DE LA POLITIQUE DE SIMPLIFICATION 8

A. UN CERCLE VERTUEUX DE SIMPLIFICATION DU DROIT 8

1. Une volonté politique affichée 8

a) Des objectifs clairs 9

b) Des structures rénovées d'impulsion et de suivi : le cosa et la dusa 11

2. Une traduction législative et réglementaire ambitieuse 13

a) La première loi d'habilitation du Gouvernement pour simplifier le droit 13

b) Les autres efforts de simplification 20

B. UNE NOUVELLE ÉTAPE 23

1. L'approfondissement des simplifications engagées dans la première loi d'habilitation 23

a) L'administration et ses relations avec les usagers 24

b) La justice 24

c) Le droit applicable aux collectivités locales 25

d) Le droit applicable aux entreprises 26

e) Le domaine sanitaire et social 26

f) Les professions réglementées 27

g) La codification et la ratification d'ordonnances 27

2. L'élargissement du champ des simplifications 29

a) L'agriculture 29

b) L'environnement 30

c) L'urbanisme, le logement et les transports 30

d) Le sport et la culture 32

II. -  LE CHOIX DE L'HABILITATION 33

A. DES CONDITIONS D'UTILISATION DE L'HABILITATION PRÉCISES 33

1. L'article 38 de la Constitution 33

2. Les précisions de la jurisprudence constitutionnelle 34

a) L'encadrement de la loi d'habilitation 34

b) Les marges de manœuvre du législateur 35

B. UNE PROCÉDURE ADAPTÉE À LA SIMPLIFICATION DU DROIT 36

EXAMEN DES ARTICLES 41

Chapitre premier - Mesures de simplification en faveur des usagers 41

Article premier :  Amélioration de l'accès aux documents administratifs 41

Article 2 :  Harmonisation des règles de retrait des actes administratifs individuels 48

Article 3 :  Développement de l'administration électronique 51

Article 4 :  Simplification du droit de filiation 71

Article 5 :  Simplification du fonctionnement des tribunaux du contentieux de l'incapacité 81

Article 6 :  Modifications relatives à l'aide juridictionnelle 84

Article 7 :  Rationalisation du régime de protection du patrimoine culturel 91

Article 8 :  Mesures de simplification du droit funéraire, du droit relatif aux associations, aux compétences des maires d'Alsace-Moselle, à l'exercice de certaines professions réglementées, à la protection des mineurs accueillis temporairement hors du domicile parental et à la prestation de serment de certains professionnels 98

Article 9 :  Allégement de l'encadrement de la profession de colporteur ou de distributeur sur la voie publique 114

Article 10 :  Clarification des compétences dans l'organisation des élections régionales 114

Article 11 :  Déconcentration de la procédure d'interdiction d'exercer une activité d'enseignement des activités physiques et sportives 115

Article 12 :  Harmonisation des régimes d'aide personnelle au logement 117

Article 13 :  Clarification du régime des autorisations d'urbanisme 121

Article 14 :  Simplification des procédures de conventionnement des logements ayant bénéficié d'une aide de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat 125

Article 15 :  Harmonisation des définitions légales de la notion de superficie 127

Article 16 :  Simplification du droit forestier 130

Article 17:  Simplifications fiscales 136

Article 18 :  Allongement de la durée de validité des passeports délivrés à titre exceptionnel 152

Article 19 :  Définition de la catégorie des « Français établis hors de France » 153

Chapitre II - Mesures de simplification en faveur des entreprises 154

Article 20 :  Prolongation de l'habilitation à substituer des régimes de déclaration aux régimes d'autorisation préalable 154

Article 21 :  Clarification du régime applicable aux commerçants et aux commissaires aux comptes 155

Article 22 :  Suppression de l'obligation de cotation et de paraphe de certains livres, registres et répertoires par le juge d'instance 164

Article 23 :  Modernisation de la profession d'architecte 165

Article 24 :  Modernisation du régime de la production cinématographique et audiovisuelle 169

Article 25 :  Clarification du régime d'assurance obligatoire 171

Article 26 :  Harmonisation des procédures de diagnostics sanitaires des logements 175

Article 27 :  Simplification de la procédure de changement d'affectation des locaux 179

Article 28 :   Modernisation de la profession de géomètre-expert 182

Article 29 :  Harmonisation de l'accès à la profession de transporteur et adaptation de la procédure d'approbation des contrats types 184

Article 30 :   Diverses mesures de simplification concernant les animaux 186

Article 31 :  Simplification des régimes applicables à l'activité vitivinicole et aux produits bénéficiant d'une appellation d'origine 196

Article 32 :   Simplification de diverses procédures dans le domaine agricole et de la pêche 199

Article 33 :  Simplification des régimes sociaux agricole et de la mer 206

Article 34 :  Simplification de la législation applicable en matière de police de l'eau, de police de la pêche et des milieux aquatiques 213

Article 35 :  Simplification des procédures applicables aux installations classées pour la protection de l'environnement et en matière de déchets 224

Article 36 :  Renforcement de la sécurité juridique des cotisants dans leurs relations avec les organismes de recouvrement des cotisations et des contributions sociales 227

Article 37 :  Clarification et simplification des obligations à la charge des organismes prestataires d'actions de formation 233

Chapitre III - Mesures de modernisation de l'administration 239

Article 38 Simplification du régime des groupements d'intérêt public 239

Article 39 :  Institution d'une possibilité d'audience à huis clos dans les juridictions administratives et visioconférence dans les juridictions administratives d'outre-mer 243

Article 40 :  Définition d'un taux fixe de compétence en dernier ressort des conseils de prud'hommes 246

Article 41 :  Simplification des règles de gestion des laboratoires publics 247

Article 42 :  Simplification et harmonisation des régimes d'enquêtes publiques 251

Article 43 :  Allégement des procédures de classement et de déclassement dans le domaine de la voirie routière et ferroviaire et des procédures d'élaboration et de révision des schémas de services collectifs 256

Article 44 :  Simplification des règles comptables applicables aux collectivités territoriales, à leurs groupements et aux établissements publics locaux 265

Article 45 :  Simplification et rationalisation du fonctionnement des juridictions financières 271

Article 46 :  Prolongation du délai de l'habilitation relative au droit des marchés publics 281

Article 47 :  Rationalisation des procédures de consultation du Conseil supérieur de la fonction publique de l'État et des comités techniques paritaires 287

Chapitre IV - Mesures de simplification et de réorganisation dans le domaine sanitaire et social 290

Article 48 :  Simplification et clarification dans le domaine de la sécurité sociale 290

Article 49 :  Simplification et clarification dans le domaine de l'action sociale 311

Article 50 :  Simplification et clarification dans le domaine de la santé 318

Chapitre V - Ratification d'ordonnances et habilitation du Gouvernement à procéder à l'adoption et à la rectification de la partie législative de codes 337

Article 51 :  Ratification d'ordonnances prises dans le cadre de la loi d'habilitation du 2 juillet 2003 338

Article 52 :  Ratification d'ordonnances prises dans le cadre de la loi d'habilitation du 2 juillet 2003 396

Article 53 :  Ratification de diverses ordonnances portant transposition de directives 396

Article 54 :  Ratification de l'ordonnance n° 2001-741 du 23 août 2001 portant transposition de directives communautaires et adaptation au droit communautaire en matière de droit de la consommation 440

Article 55 :  Modification du droit de la consommation et de la concurrence 440

Article 56 :  Adoption et modification de codes 448

Article 57 :  Adaptation de codes existants 459

Article 58 :  Prolongation de l'habilitation à l'adoption du code de l'organisation judiciaire 462

Article 59 :  Modification, actualisation et rectification du code minier 465

Chapitre VI - Dispositions finales 468

Article 60 :  Consultation des organes locaux des collectivités d'outre-mer sur les projets d'ordonnances 468

Article 61 :  Délais 470

Titre 474

TABLEAU COMPARATIF 475

AMENDEMENT NON ADOPTÉ PAR LA COMMISSION 511

ANNEXE N° 1 :  Textes cités dans les articles du projet de loi 513

ANNEXE N° 2 :  Ordonnances de la première loi d'habilitation 673

ANNEXE N° 3 :  Ordonnances de transposition du droit communautaire 743

ANNEXE N° 4 :  Table de concordance du code du patrimoine 813

PERSONNES AUDITONNÉES 823

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MESDAMES, MESSIEURS,

Une première loi habilitant le Gouvernement à simplifier le droit a été promulguée le 2 juillet 2003. Moins d'un an après, ce projet de loi constitue la deuxième étape de la politique de simplification législative, marquée par un champ plus vaste - il comporte deux fois plus d'articles que celui adopté l'an passé et les matières concernées sont plus diverses - et par des mesures plus nombreuses - près de deux cents - qui s'accompagnent de la création ou de la refonte de quatorze codes.

Si l'adage selon lequel « nul n'est censé ignorer la loi » est une obligation qui pèse traditionnellement sur le citoyen, elle ne doit pas exonérer le législateur de définir des normes lisibles, répondant ainsi à l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi réaffirmé par le Conseil constitutionnel dans sa décision relative à la première loi habilitant le Gouvernement à simplifier le droit ⁽¹⁾. La poursuite de cet objectif assoit l'autorité de l'État, renforce la légitimité et l'efficacité de l'action publique.

On ne peut manquer de citer le Conseil d'État qui estime que : « effet d'une précipitation excessive ou d'une mauvaise maîtrise des instruments juridiques, les lois adoptées sont souvent complexes et de qualité médiocre. De trop fréquentes difficultés lors de l'élaboration des textes pris pour leur application sont imputables à ces aléas des débats parlementaires. » ⁽²⁾ Ces difficultés sont d'autant plus importantes que les projets de loi déposés ne sont pas exempts de défauts, et ce malgré leur passage préalable devant la Haute Juridiction.

Conformément à l'objectif d'intelligibilité de la loi, le Gouvernement s'est engagé, depuis 2002, dans un effort inédit de réexamen des règles de droit en vigueur pour en améliorer l'architecture, la lisibilité et assurer leur adéquation aux évolutions de la société. Cette entreprise permet de faciliter l'accès de nos concitoyens aux normes et donc de réhabiliter la loi comme instrument de régulation et de pacification des relations entre sujets de droit. Plus lisible, la règle est mieux acceptée. Mieux acceptée, elle est plus efficace.

L'ambition n'est pas mince. Certains, lors de l'examen du premier projet de loi de simplification, en ont critiqué la vanité, tout en mettant en doute la capacité du Gouvernement à prendre toutes les ordonnances prévues par ce premier projet dans le délai imparti. Or, force est de constater que les faits ont donné tort aux sceptiques. En effet, la très grande majorité des ordonnances qui devaient être prises à ce jour l'ont été et seront ratifiées dans le cadre du présent projet de loi.

La réussite de la mise en œuvre de ce cercle vertueux appelle un approfondissement de ce processus et l'élargissement du champ des simplifications. Ce double mouvement doit bénéficier aux usagers - directement par le biais de simplification de leurs relations avec l'administration et indirectement par la prise en charge par l'administration de sa propre complexité - mais aussi aux gestionnaires des procédures - administrations et organismes -, qui verront ainsi leur marge de productivité globale augmenter.

Bien que le projet comporte quelques dispositions d'application directe - abrogation d'articles, ratification d'ordonnances -, on a de nouveau recours à l'habilitation du Gouvernement à prendre des ordonnances sur le fondement de l'article 38 de la Constitution, méthode pragmatique validée par le Conseil constitutionnel dans sa décision précitée. Tout comme dans la première loi de simplification du 2 juillet 2003, il s'agit de simplifier des règles existantes et non, comme cela a été pratiqué dans les lois d'habilitation du début des années 1980, d'engager des changements radicaux de politique, auxquels l'actuel Gouvernement réserve la procédure législative ordinaire.

I. -  LA POURSUITE DE LA POLITIQUE DE SIMPLIFICATION

Si la politique de simplification plonge ses racines dans de nombreuses initiatives passées ⁽³⁾, elle a connu, depuis le début de la présente législature, une accélération sans précédent caractérisée par la création d'un cercle vertueux : le législateur accorde une habilitation au Gouvernement pour qu'il prenne des ordonnances de simplification, qui sont elles-mêmes ratifiées dans le plus prochain projet de loi d'habilitation. Le présent projet de loi s'inscrit donc dans ce cycle en amplifiant le champ des réformes engagées dans la première loi d'habilitation pour simplifier le droit.

A. UN CERCLE VERTUEUX DE SIMPLIFICATION DU DROIT

L'objectif de simplification du droit, c'est-à-dire de promotion de sa lisibilité et de son accessibilité, a été clairement et maintes fois défini. Il a trouvé une traduction législative ambitieuse, non seulement dans les lois d'habilitation pour simplifier le droit, mais aussi par le biais de nombreux autres projets et propositions de loi examinés depuis le début de la législature et de modifications réglementaires.

1. Une volonté politique affichée

La simplification du droit a été à la fois l'objet de discours récurrents des plus hautes autorités de l'État et d'instructions précises données à l'administration par la voie de deux circulaires importantes d'août et de novembre 2003. Pour assurer l'impulsion et le suivi de cette politique, deux institutions ont été mises en place : le conseil d'orientation de la simplification administrative et la délégation aux usagers et aux simplifications administratives.

a) Des objectifs clairs

Il n'est pas besoin de revenir sur les inconvénients que présente « l'inflation normative » ⁽⁴⁾. Mais la politique de simplification est une constante du programme de réforme mis en œuvre depuis le début de la législature.

Le Président de la République, à l'occasion des vœux des corps constitués, le 7 janvier 2004, l'a réaffirmé : « Améliorer la qualité du service public, c'est (...) poursuivre sans relâche la simplification du droit et des formalités administratives. Au moment où nous nous apprêtons à célébrer le bicentenaire du code civil, nous devons faire de cette exigence une priorité. À force de complexité, c'est en effet l'efficacité de l'action administrative et l'égalité des Français devant la loi qui risquent de se trouver menacées. D'importantes mesures ont déjà été prises dans ce sens. Ce mouvement de simplification doit devenir permanent (...). La complexité de la législation peut se comprendre pour assurer la sécurité des salariés, des usagers de l'administration et des investisseurs. Mais il faut nous fixer des règles pour éviter que l'amoncellement des normes ne se retourne contre celles et ceux qu'elles sont chargées de protéger. Ce n'est pas aux usagers, particuliers ou entreprises, d'assumer toutes les subtilités de la machine réglementaire. L'administration doit s'organiser pour gérer au mieux les obligations multiples qui résultent de nos exigences sociales et juridiques. »

Le Premier ministre, dès son discours de politique générale du 3 juillet 2002, l'a relevé : :« Je vous demanderai l'autorisation de légiférer par ordonnance pour simplifier nos législations dans un certain nombre de domaines qui ne toucheront pas aux équilibres fondamentaux de notre République, mais qui concernent la paperasse, qui concernent tous les ennuis et toutes les tracasseries qui font qu'aujourd'hui les acteurs sociaux, économiques sont transformés en bureaucrates alors que nous attendons qu'on puisse libérer leur énergie. Ces demandes-là sont des demandes qui sont formulées dans l'administration elle-même pour que les fonctionnaires eux-mêmes se consacrent aux tâches qui les passionnent, se consacrent aux services publics et fassent en sorte qu'ils aient le contact avec le citoyen, ce qu'ils nous demandent pour être finalement ces premiers militants de la République qu'est leur mission. »

Il a confirmé cette orientation à l'occasion de son intervention devant l'assemblée générale du Mouvement des entreprises de France, le 14 janvier 2003 : « tout ceci ajoute complexités sur complexités. Nous sommes, là, souvent responsables. Là, j'ai pris une décision : la simplification nous la ferons par ordonnances, de manière à ce que l'on puisse aller rapidement. »

Ce cap a été confirmé lors de son discours de politique générale devant l'Assemblée nationale, le 5 avril dernier : « La vérité, c'est que des lois dogmatiques et des réglementations tatillonnes et souvent bureaucratiques ont pénalisé l'économie de notre pays. (...) La France - il faut le dire ! - fait confiance à ses entreprises, les encourage, les soutient pour qu'elles investissent et créent encore davantage d'emplois. (...) c'est le sens, enfin, du travail de simplification et d'allégement des formalités que nous poursuivrons pour lever un à un les obstacles à l'activité et à l'emploi. »

Ces discours ont trouvé un premier prolongement dans l'édiction de deux circulaires à l'attention de l'administration, la première en date du 26 août 2003 relative à la maîtrise de l'inflation normative et sur l'amélioration de la qualité de la réglementation, la seconde en date du 30 septembre 2003 relative à la qualité de la réglementation venant compléter et préciser la première. Ces instructions sont pensées en complément du travail législatif de simplification, l'objectif global étant d'éviter « une dévaluation de la règle de droit, qui fragilise l'autorité de l'État », étant souligné, par ailleurs, que « l'excès de réglementation a un coût ».

Les principes dégagés par les travaux réalisés par le groupe de travail interministériel présidé par M. Dieudonné Mandelkern ⁽⁵⁾ constituent de ce point de vue une référence revendiquée dans la première circulaire précitée : « proportionnalité entre l'objet poursuivi par la réglementation et l'importance des contraintes imposées ; confiance dans le comportement des usagers, devant conduire à alléger la production de justificatifs ; adaptabilité du texte pour prendre en compte les exigences de l'équité ; stabilité minimale dans le temps de la réglementation ; examen périodique permettant d'identifier les dispositions devenues obsolètes ; souci de clarté et d'accessibilité pour l'usager ; engagement de consultation des usagers et/ou des services de mise en œuvre avant l'adoption de nouvelles règles ; développement d'indicateurs reflétant la qualité de la réglementation. »

Un haut fonctionnaire chargé de la qualité de la réglementation doit être désigné dans chaque département ministériel en vertu de la circulaire du 26 août 2003. Il doit veiller également au bon déroulement des éventuels travaux de codification, animer la simplification de la réglementation et rechercher les dispositions obsolètes. Avant le 1^er mars 2004, les ministères devaient s'être dotés d'une charte de qualité élaborée avec le soutien et l'arbitrage du secrétaire général du Gouvernement et d'un membre du cabinet du Premier ministre.

Pour alléger les procédures, les projets de loi et de décret en Conseil d'État ne doivent plus systématiquement faire l'objet d'une étude d'impact, ce qui revient à suspendre en droit la circulaire du 26 janvier 1998 qui était, dans les faits, appliquée de manière formaliste. Seuls feront désormais l'objet d'une telle étude les projets pour lesquels elle paraît indispensable. La décision sera prise à l'occasion d'une réunion interministérielle présidée par le secrétaire général du Gouvernement. Un bilan de cette nouvelle procédure sera établi en septembre 2004.

Le contenu de la charte de qualité a été précisé par la circulaire du 30 septembre 2003 : présentation des instruments dont se dote chaque ministère pour acquérir une meilleure maîtrise de la réglementation qu'il produit ; orientations données aux services pour la recherche de substituts à la réglementation et pour alléger le poids de la réglementation ; mode d'association des administrés à l'élaboration de la réglementation ; procédures pour évaluer a posteriori la qualité des nouvelles réglementations ainsi que l'effectivité de leur respect ; programme de codification du ministère ; actions d'information et de formation au profit des personnels chargés de l'élaboration de la réglementation...

Il est prévu, par ailleurs, que les décrets d'application des lois nouvelles feront l'objet d'une procédure particulière. Ainsi, une réunion interministérielle sera organisée dans les jours suivant la promulgation de chaque loi. Elle permettra d'effectuer le recensement des décrets nécessaires, d'apprécier ceux qui doivent faire l'objet d'une étude d'impact et d'arrêter un échéancier prévisionnel. Ce dernier devra être communiqué aux deux assemblées. Enfin, un groupe de travail sera chargé de proposer des indicateurs permettant de mieux apprécier le coût de la réglementation. Ce groupe bénéficiera de l'appui de la délégation aux usagers et aux simplifications administratives.

Le rapporteur insiste sur la nécessité de réfléchir, parallèlement, au flux de nouveaux textes qui, s'il n'est pas contrôlé, fait ressembler l'œuvre de simplification au supplice de Tantale.

b) Des structures rénovées d'impulsion et de suivi : le cosa et la dusa

Outre les mesures prévues par les circulaires précitées d'août et septembre 2003, dans le cadre de la réorganisation des structures chargées de la réforme de l'État, la simplification a été placée au centre d'un nouveau dispositif structuré autour de deux organes : le conseil d'orientation de la simplification administrative (cosa), créé par l'article premier de la première loi d'habilitation du 2 juillet 2003, et la délégation aux usagers et aux simplifications administratives (dusa).

- Le conseil d'orientation de la simplification administrative (cosa)

Chargé par la loi de formuler toute proposition pour simplifier la législation et la réglementation ainsi que les procédures, les structures et le langage administratifs, le cosa est composé, selon un schéma original inspiré du modèle italien ⁽⁶⁾, de trois députés, de trois sénateurs, d'un conseiller régional, d'un conseiller général, d'un maire ainsi que de six personnalités qualifiées. Son mode d'organisation a été précisé par le décret n° 2003-1099 du 20 novembre 2003.

Les membres du conseil d'orientation de la simplification administrative sont nommés, pour un mandat de cinq ans, par arrêté du Premier ministre. Les parlementaires sont désignés par le président de leur assemblée respective. Le conseiller régional, le conseiller général et le maire sont respectivement désignés par le président de l'Association des régions de France, le président de l'Assemblée des départements de France et le président de l'Association des maires de France. Les six personnalités qualifiées sont proposées conjointement par le ministre chargé de la réforme de l'État et le ministre chargé des petites et moyennes entreprises.

Dans le cadre fixé par la première loi d'habilitation, le conseil est saisi pour avis du programme annuel de simplification des formalités et des procédures administratives préparé par chaque ministre dans les conditions prévues à l'article premier du décret n° 98-1083 du 2 décembre 1998 relatif aux simplifications administratives. Il donne un avis au Premier ministre sur le rapport annuel adressé au Parlement en application de l'article 37 de la loi du 2 juillet 2003. Il peut être saisi pour avis par les ministres de toute mesure de simplification que ceux-ci envisagent d'adopter, et notamment des projets de loi, d'ordonnance ou de décret comportant des dispositions de simplification administrative.

En outre, le conseil adresse chaque année au Premier ministre un rapport public faisant notamment apparaître les conditions dans lesquelles ses avis, recommandations et propositions ont été pris en compte et les propositions de simplification sur lesquelles il souhaite attirer l'attention du Premier ministre. Pour exercer ses attributions, le cosa peut demander aux administrations de l'État ainsi qu'aux organismes chargés d'une mission de service public placés sous la tutelle de l'État communication de tout document utile à l'exercice de sa mission. Il peut également entendre les responsables de ces administrations et organismes, ainsi que des représentants de leurs administrés et usagers.

Ainsi, le conseil s'est substitué à l'ancienne commission pour les simplifications administratives (la cosa), mise en place par le décret du 2 décembre 1998 précité, dominée par l'administration et excluant les élus du processus de simplification. Plus politique dans sa composition, le conseil pourra plus facilement s'abstraire de choix purement administratifs.

- La délégation aux usagers et aux simplifications administratives (dusa)

La dusa a été créée par le décret n° 2003-141 du 12 février 2003 portant création de services interministériels pour la réforme de l'État. Placée auprès du ministre chargé de la réforme de l'État, elle succède d'une part à la commission pour les simplifications administratives (cosa) et d'autre part à la délégation interministérielle à la réforme de l'État (dire) pour les matières relatives aux usagers, à la qualité de service et à la qualité réglementaire.

La délégation coordonne la politique de simplification du droit, des procédures et des formalités administratives et concourt à la clarté et l'intelligibilité du langage administratif. Elle est associée aux travaux menés pour améliorer la qualité de la réglementation. Le délégué aux usagers et aux simplifications administratives exerce les fonctions de rapporteur général du cosa. Il assure la préparation de ses délibérations, assiste à ses réunions avec voix consultative et assure le suivi de ses avis et de ses propositions.

La délégation est également chargée de promouvoir les actions de qualité des services rendus aux usagers en mutualisant les expériences de terrain, en accordant un label aux administrations les plus performantes en matière de qualité de service. Les administrations de l'État lui adressent les projets de formulaires qu'elles élaborent, ainsi que ceux préparés par les organismes placés sous leur tutelle. La délégation veille à leur harmonisation, leur normalisation et leur simplification ; elle les enregistre et les répertorie après leur mise en service ; elle leur donne un numéro d'ordre centre d'enregistrement et de révision des formulaires administratifs (cerfa).

Enfin, conjointement avec la délégation à la modernisation de la gestion publique et des structures de l'État et l'Agence pour le développement de l'administration électronique, elle établit un rapport annuel qui est rendu public.

2. Une traduction législative et réglementaire ambitieuse

a) La première loi d'habilitation du Gouvernement pour simplifier le droit

La loi n° 2003-591 du 2 juillet 2003 habilitant le Gouvernement à simplifier le droit est caractérisée par son originalité et son ambition. Sa mise en œuvre répond également à ces deux caractéristiques.

- Une loi ambitieuse

La première loi d'habilitation puise son originalité dans l'ampleur de l'habilitation qu'elle accorde au Gouvernement. Elle a permis ainsi de résoudre une question qui se présentait jusqu'alors comme une aporie : comment réintroduire une certaine lisibilité dans un édifice juridique construit législature après législature, alors même que l'ordre du jour est concentré sur les réformes les plus urgentes ? Parce que cet édifice est complexe et souvent disparate, sa « remise en ordre » ne peut elle-même qu'apparaître compliquée et hétérogène.

Par construction, le champ des thèmes couverts par la première loi d'habilitation est vaste. Il est non seulement fait appel à la codification - cette procédure avait déjà été utilisée ⁽⁷⁾ - mais aussi à un toilettage des lois elles-mêmes. Les dispositions peuvent être organisées en trois volets : des dispositions d'ordre général, s'appliquant à l'ensemble des sujets de droit ; des dispositions thématiques ; des mesures de codification et de transposition de textes communautaires.

Parmi les premières, on peut ranger les mesures de simplification de portée générale, destinées à faciliter la vie quotidienne des particuliers dans leurs relations avec les services publics, mais également la vie quotidienne de ces services publics. Ainsi, les démarches que les citoyens ont à effectuer auprès des administrations, qu'elles relèvent de l'État, des collectivités locales ou des organismes sociaux, sont allégées (généralisation du système de la déclaration sur l'honneur, transmission entre administrations des documents réclamés à l'usager, délai de traitement, suppression de commissions administratives) (article 2). Le droit de timbre imposé aux requêtes devant les juridictions administratives est supprimé (article 3). Les règles tenant à la publicité et l'entrée en vigueur des normes sont clarifiées (article 4). Pour simplifier les rapports entre les administrations et les fournisseurs, de nouvelles formes de contrats entre personnes de droit public et personnes de droit privé doivent être mises en place (article 6).

En deuxième lieu, la première loi d'habilitation a procédé à de nombreuses habilitations par matière. La vie quotidienne est facilitée par la simplification de la preuve de la nationalité, notamment pour les Français nés à l'étranger (article 11), la rationalisation du fonctionnement des associations syndicales de propriétaires (article 12) et l'allégement des procédures de validation du permis de chasser et d'adjudication des droits de chasse (article 13). La fiscalité n'a pas été oubliée grâce à l'abrogation de dispositions devenues obsolètes et à l'allégement des modalités et des procédures de recouvrement de l'impôt (article 7). Le droit des élections politiques (articles 16 à 18) et professionnelles (article 19) a été clarifié sur de nombreux points.

Les entreprises bénéficient également d'allégements importants. Ainsi, des régimes d'autorisation préalable pourront être remplacés par des régimes déclaratifs, sanctionnés par un contrôle renforcé (article 22), tandis que le système d'enquêtes auxquelles sont soumises les entreprises est rationalisé (article 23) et le dispositif des déclarations sociales simplifié (article 24), grâce en particulier à une harmonisation et à une réduction du nombre des régimes d'exonération de cotisations sociales et à la mise en place du « titre emploi simplifié ». Parallèlement, le droit des sociétés, et singulièrement celui applicable aux petites et moyennes entreprises, est aménagé de telle sorte que leurs règles de fonctionnement soient assouplies et facilitent leur développement (article 26). Le régime de nombreuses professions réglementées est rationalisé et allégé (article 27).

La première loi d'habilitation a également abordé le droit du travail (articles 14 et 25) et le secteur sanitaire et social (articles 15, 20 et 21) : harmonisation des définitions relatives aux effectifs et regroupement des seuils d'effectifs très proches, harmonisation des délais de licenciement, simplification de la procédure de demande de congés, harmonisation des dispositifs du chèque service et du titre de travail simplifié, facilitation des démarches des bénéficiaires de prestations sociales, rationalisation et coordination des divers documents d'organisation sanitaire, coopération entre établissements hospitaliers, allégement des procédures d'autorisation en matière d'équipements hospitaliers...

Enfin, la loi du 2 juillet 2003 a, d'une part, procédé à la ratification d'ordonnances portant transposition de directives communautaires et relatives à certains codes - de justice administrative, monétaire et financier, rural, de environnement - et, d'autre part, accordé une habilitation au Gouvernement pour modifier certains codes - code rural et code général des collectivités territoriales - ou bien pour en créer de nouveaux - codes du patrimoine, de la recherche, du tourisme, de l'organisation judiciaire, du secteur des métiers et de l'artisanat, du domaine public et du domaine privé des personnes publiques, de la défense.

- Une mise en œuvre efficace

Cette myriade de mesures aurait pu faire craindre qu'aucune ne soit suivie d'effets et que la politique de simplification ne s'enlise dans les bureaux de l'administration chargés de rédiger les ordonnances. La complexité protège en effet l'administration et lui permet d'exercer sur l'usager des pouvoirs que l'application de régimes juridiques simples et lisibles lui interdirait d'utiliser.

Or, la plupart des textes pour lesquels le Gouvernement bénéficie d'une habilitation jusqu'au 3 juillet 2004 ont été pris et peuvent donc faire l'objet d'une ratification dans le présent projet. Cette procédure ne concerne pas les textes qui ont été inclus directement dans une autre loi ou un autre projet de loi ⁽⁸⁾ ni les ordonnances qui sont en cours de ratification par un autre projet de loi ⁽⁹⁾. Depuis le 3 juillet 2003, vingt et une ordonnances ont été prises.

LA MISE EN œUVRE DE LA PREMIÈRE LOI HABILITANT LE GOUVERNEMENT À SIMPLIFIER LE DROIT

Article Loi	Mesure de simplification	Date limite d'habilitation	Textes d'application et ordonnances	Date limite de dépôt du projet de ratification	Projet de loi de ratification
1	Création du Conseil d'orientation de la simplification administrative	Sans objet	décret n° 2003-1099 du 20 novembre 2003 Arrêté du 22 janvier 2004	Sans objet	Sans objet
2	Modification des règles des procédures administratives non contentieuses	03/07/04	En cours d'examen au Conseil d'État (simplification des démarches des usagers, changement d'adresse, suppression des commissions)	-	-
3	Suppression du droit de timbre applicable aux requêtes devant les juridictions administratives	03/07/04	Ordonnance n° 2003-1235 du 22 décembre 2003 relative à des mesures de simplification en matière fiscale et supprimant le droit de timbre devant les juridictions administratives (article 2)	22/03/04	S, 2003-04, n° 242, 17/03/04
4	Modification du régime de publicité des lois et des actes administratifs	03/07/04	Ordonnance n° 2004-164 du 20 février 2004 relative aux modalités et effets de la publication des lois et de certains actes administratifs	20/05/04	AN n° 1504, 17/03/04
5	Procédures qui régissant la commande publique	03/07/04	Prolongation de l'habilitation dans le présent projet de loi	-	-
6	Passation de nouvelles formes de contrats entre personnes publiques et privées et modification de la loi « mop »	03/07/04	En cours d'examen au Conseil d'État	-	-
7	Modification du code général des impôts et du livre des procédures fiscales	03/07/04	Ordonnance n° 2003-1235 (articles premier, 3 à 6) Ordonnance n° 2004-281 du 25 mars 2004 relative à des mesures de simplification en matière fiscale (premier à 29)	22/03/04 25/06/04	S, 2003-04, n° 242 -
8	Suppression de la procédure d'affirmation de certains procès-verbaux	03/07/04	Ordonnance n° 2003-1216 du 18 décembre 2003 portant suppression de l'affirmation des procès-verbaux	18/03/04	AN n° 1501, 10/03/04
9	Suppression de l'instruction mixte à l'échelon central	03/07/04	Ordonnance n° 2003-902 du 19 septembre 2003 portant suppression de procédures administratives de concertation applicables à certains projets de travaux, d'aménagements et d'ouvrages de l'État et de ses établissements publics ainsi que des collectivités territoriales, de leurs groupements et des établissements publics en relevant	19/11 2003	AN n° 1251, 26/11/03
10	Situation des délégués du Médiateur de la République	03/07/04	Ordonnance n° 2004-281 (article 30)	25/06/04	-
11	Précision des conditions d'établissement de la possession d'état de français	03/07/04	En cours d'examen au Conseil d'État	-	-
12	Actualisation et simplification des règles applicables aux associations syndicales de propriétaires régies par la loi du 21 juin 1865	03/07/04	En cours d'examen au Conseil d'État	-	-
13	- Délivrance et validation du permis de chasser - Adjudication du droit de chasse en forêt domaniale	03/07/04	- Ordonnance n° 2003-719 du 1^er août 2003 relative à la simplification de la validation du permis de chasser - Ordonnance n° 2003-1188 du 11 décembre 2003 relative à certaines modalités d'adjudication du droit de chasse	01/11 2003 11/03/04	AN n° 1167, 29/10/03 AN n° 1482 03/03/04
14	Unification du contentieux concernant l'usage du chèque service	03/07/04	- Ordonnance n° 2003-1213 du 18 décembre 2003 relative aux mesures de simplification des formalités concernant les entreprises, les travailleurs indépendants, les associations et les particuliers employeurs - Décret du 9 février 2004	18/03/04	AN n° 1502, 10/03/04
15	Allégement des formalités en matière de prestations sociales 1° à 5° et 7° à 10° 6° Calcul du minimum vieillesse	03/07/04	- Ordonnance n° 2004-329 du 15 avril 2004 allégeant les formalités applicables à certaines prestations sociales - En cours d'examen au Conseil d'État	15/07/04 -	- -
16	Simplification de l'exercice du vote par procuration	03/07/04	Ordonnance n° 2003-1165 du 8 décembre 2003 portant simplifications administratives en matière électorale	8/03/04	AN n° 1483, 03/03/04
17	Participation de tous les citoyens de l'Union européenne aux élections de 2004 au Parlement européen dans l'Europe élargie	03/07/04	Ordonnance n° 2003-1165	8/03/04	AN n° 1483
18	Modification des dispositions législatives applicables en matière électorale	03/07/04	Ordonnance n° 2003-1165 du 8 décembre 2003	8/03/04	AN n° 1483
19	Modification des dispositions législatives applicables aux élections non politiques 1°Chambre de commerce et d'industrie 2° Conseils de prud'hommes 3° Mutualité sociale agricole 4° Tribunaux des baux ruraux	03/07/04	1° Ordonnance n° 2003-1067 du 12 novembre 2003 relative à l'élection des membres des chambres de commerce et d'industrie, à la prorogation des mandats des délégués consulaires et modifiant le code de commerce et Ordonnance n° 2004-328 du 15 avril 2004 relative à l'élection des délégués consulaires et des juges des tribunaux de commerce 2° En cours d'examen au Conseil d'État 3° Ordonnance n° 2004-141 du 12 février 2004 portant simplification des élections à la mutualité sociale agricole 4° En cours d'examen au Conseil d'État	12/02/04 25/07/04 - 02/05/04 -	S, 2003-04, n° 203, 05/02/04 - - AN n° 1587 05/05/04 -
20	Simplification des procédures de création d'établissements sociaux, médico-sociaux ou de services soumis à autorisation	03/07/04	Ordonnance n° 2003-850 du 4 septembre 2003 portant simplification de l'organisation et du fonctionnement du système de santé ainsi que des procédures de création d'établissements ou de services sociaux ou médico-sociaux soumis à autorisation	04/12/04	S, 2003-04, n° 89, 26/11/03
21	Simplification de l'organisation et du fonctionnement du système de santé	03/07/04	Ordonnance n° 2003-850	04/12/04	S, 2003-04, n° 89
22	Remplacement des régimes d'autorisation préalable par des régimes déclaratifs auxquels sont soumises les entreprises	03/07/04	Prolongation de l'habilitation dans le présent projet de loi (article 20)	-	-
23	Réduction du nombre d'enquêtes auprès des entreprises et des professionnels	03/07/04	Ordonnance n° 2004-280 du 25 mars 2004 relative aux simplifications en matière d'enquêtes statistiques	25/06/04	-
24	Allégement des formalités en matière de législation sociale et fiscale 1° Dispositifs d'allégement de cotisations sociales 2° Dispositif simplifié déclarations d'embauche et paiement des cotisations 3° Dispositif simplifié pour les bulletins de paie 4° Nombre des déclarations sociales et fiscales, aide aux très petites entreprises 5° Guichet unique travailleurs indépendants 6° Simplification calcul des cotisations sociales des indépendants 7° Intervention mutualisée des fonds d'action sociale pour le traitement des dossiers des travailleurs indépendants en difficulté 8° Guichet unique spectacle 9°Remboursement par l'État des cotisations dues pour la protection sociale des volontaires (code du service national)	03/07/04	1° Ordonnance n° 2003-1213 2° Ordonnance n° 2003-1213 3° En cours d'examen au Conseil d'État 4° Ordonnance n° 2003-1213 5° Reporté dans le présent projet de loi (article 48, 12°) 6° Ordonnance n° 2003-1213 7° Reporté dans le présent projet de loi (article 48, 12°) 8° Ordonnance n° 2003-1059 du 6 novembre 2003 relative aux mesures de simplification pour les emplois du spectacle et modifiant le code du travail 9° En préparation	18/03/04 - 18/03/04 - 18/03/04 - 06/02/04	AN n° 1502 - AN n° 1502 - AN n° 1502 - S, 2003-04, n° 181, 28/01/04 -
25	Allégement des formalités résultant de la législation relative au travail et à la formation professionnelle 1° à 9° Simplification du droit du travail (seuils d'effectifs, délais des procédures de licenciement, procédures relatives aux congés, registres, remplacement du chef d'entreprise, document d'évaluation des risques...) 10° Formation professionnelle des artisans 11° et 12° Obligations en matière de formation professionnelle 13° Associations et entreprises privées de service aux personnes à leur domicile 14° Abrogation de mesures obsolètes du code du travail 15° Titre emploi service 16° Régime juridique applicable au travail en temps partagé 17° Mensualisation de la rémunération des heures supplémentaires	03/07/04	1° à 9° En cours d'examen au Conseil d'État 10° Ordonnance n° 2003-1213 (chapitre III) 11° et 12° En cours d'examen au Conseil d'État 13° En cours d'examen au Conseil d'État 14° En cours d'examen au Conseil d'État 15° Ordonnance n° 2003-1213 16° En cours d'examen au Conseil d'État 17° En préparation	- 18/03/04 - - - 18/03/04 - -	- AN n° 1502, 10/03/04 - - - AN n° 1502, 10/03/04 - -
26	Ordonnances relatives au droit du commerce 1° Nantissement du fonds de commerce et du fonds artisanal ; 2° Location-gérance 3° Coopératives de commerçants détaillants et aux coopératives d'artisans 4°Valeurs mobilières des sociétés commerciales 5°Société à responsabilité limitée 6°Droit pénal des affaires 7° Ventes en liquidation 8°Foires et salons, un régime de déclaration préalable 9°Marchés d'intérêt national 10°Droit de la concurrence	03/07/04	1° Loi n° 2003-721 du 1^er août 2003 pour l'initiative économique (article 3) 2° Ordonnance n° 2004-274 du 25 mars 2004 portant simplification du droit et des formalités pour les entreprises (article 10) 3° Ordonnance n° 2004-274 (articles premier à 9) 4° En cours d'examen au Conseil d'État 5°Ordonnance n° 2004-274 (articles 11 à 18) 6° Ordonnance n° 2004-274 (articles 19 à 23) 7° Ordonnance n° 2004-274 (articles 26, 28-I et 29) 8° Ordonnance n° 2004-274 (articles 27 et 28-II, 30 à 33) 9° Ordonnance n° 2004-274 (articles 34 à 43) 10° Ordonnance n° 2004-274 (articles 24 et 25)	- 25/06/04 25/06/04 - 25/06/04 25/06/04 25/06/04 25/06/04 25/06/04 25/06/04	- - - - - - - - - -
27	Modernisation et simplification de la législation applicable : - à l'entremise et à la gestion des immeubles et des fonds de commerce ; - simplification des conditions d'établissement et d'exercice des professions réglementées : · agent de voyage · exploitant forestier - simplification des conditions d'établissement et d'exercice des professions réglementées (d'expert-comptable, de coiffeur, de courtier de marchandises assermenté et de voyageur, représentant ou placier) et simplification de l'exercice des commerçants étrangers	03/07/04	- En cours d'examen au Conseil d'État - En cours d'examen au Conseil d'État · En cours d'examen au Conseil d'État · En cours d'examen au Conseil d'État - Ordonnance n° 2004-279 du 25 mars 2004 portant simplification et adaptation des conditions d'exercice de certaines activités professionnelles	- - - - 25/06/04	- - - - -
28	Simplification des conditions de fonctionnement des collectivités territoriales et des autorités administratives et des procédures de transmission des actes des collectivités territoriales et des autorités administratives soumis au contrôle du représentant de l'État dans le département	03/07/04	Article intégré dans le projet de loi relatif aux responsabilités locales (article 98) et transformé en dispositions directes en première lecture par le Sénat	-	-
29	Transmission des actes des établissements d'enseignement	03/07/04	Disposition déclassée par le Conseil d'État et attente d'un décret	-	-
30	Ratification d'ordonnances portant transposition de directives communautaires	Sans objet	Sans objet	Sans objet	Sans objet
31	Ratification de certains codes : - Code de justice administrative - Code monétaire et financier - Code rural (modifié) - Code de l'environnement (modifié)	Sans objet	Sans objet	Sans objet	Sans objet
32	Adoption de la partie législative de certains codes : - Code rural - Code général des collectivités territoriales	03/01/04 03/01/04	- Ordonnance n° 2003-1187 du 11 2003 modifiant la partie Législative du code rural - Ordonnance n° 2003-1212 du 18 décembre 2003 modifiant la partie Législative du code général des collectivités territoriales	11/03/04 18/03/04	AN n° 1482, 03/03/04 AN n° 1500, 10/03/04
33	- Code du patrimoine - Code de la recherche - Code du tourisme - Code de l'organisation judiciaire	03/07/04 03/07/04 03/01/05 03/01/05	- Ordonnance n° 2004-178 du 20 février 2004 relative à la partie législative du code du patrimoine - En cours d'examen au Conseil d'État - En préparation - Prolongation habilitation dans le présent projet de loi	20/05/04 - - -	S, 2003-04, n° 310, 12/05/04 - - -
34	- Organisation du secteur des métiers et de l'artisanat - Domaine public et du domaine privé - Code de la défense - Code monétaire et financier	03/01/05 03/01/05 03/01/05 03/01/05	- En préparation - En préparation - En préparation - En préparation	- - - -	- - - -
35	Délais d'habilitation	Sans objet	Sans objet	Sans objet	Sans objet
36	Cet article rend applicable le projet de loi à l'outre-mer	Sans objet	Sans objet	Sans objet	Sans objet
37	Rapport au Gouvernement	Sans objet	Sans objet	Sans objet	Sans objet

Manquent à l'appel les nouveaux codes de la recherche, du tourisme, de l'organisation judiciaire, du secteur des métiers et de l'artisanat, du domaine public et du domaine privé des personnes publiques, de la défense. Or, il convient de rappeler à ce propos que le Gouvernement, compte tenu de la difficulté de l'exercice, bénéficie d'une habilitation jusqu'au 1^er janvier 2005.

b) Les autres efforts de simplification

La première loi d'habilitation n'a pas concentré tous les efforts de simplification entrepris par les pouvoirs publics. En effet, de nombreuses réformes ont également été gouvernées par ce souci, au niveau législatif comme au niveau réglementaire.

- Des simplifications législatives

La loi n° 2003-721 du 1^er août 2003 pour l'initiative économique comporte plusieurs mesures destinées à simplifier les démarches des créateurs d'entreprise (articles premier à 14) et le passage du statut de salarié à celui d'entrepreneur (articles 15 à 23).

Il sera désormais possible de constituer une société à responsabilité limitée en un jour grâce au récépissé de création d'entreprise et à la déclaration d'entreprise par internet. Le capital social de la société sera librement fixé par son créateur qui pourra domicilier l'entreprise à son domicile pendant les cinq premières années de son activité. Par ailleurs, l'entrepreneur individuel pourra réduire sa prise de risque en déclarant soustraire, sous certaines conditions, son habitation principale à d'éventuelles poursuites de ses créanciers. Par ailleurs, le salarié-créateur sera exonéré des cotisations sociales au titre de son activité de non-salarié pendant un an. Pour disposer du temps nécessaire à son projet, il aura le droit de travailler à temps partiel. L'exercice d'activités occasionnelles ou saisonnières sera facilité par le calcul des cotisations sociales au prorata de l'activité effective. Pour assurer sa formation et évaluer les chances de son projet, le salarié pourra bénéficier d'un « contrat d'accompagnement à la création d'une activité économique ». Enfin, le salarié-créateur ne pourra se voir opposer une clause d'exclusivité par son employeur pendant la première année de son projet.

En outre, la loi n° 2004-237 du 18 mars 2004 portant habilitation du Gouvernement à transposer, par ordonnance, des directives communautaires et à mettre en œuvre certaines dispositions du droit communautaire, s'inscrit dans une série de lois similaires destinées à permettre une transposition du droit communautaire ou une adaptation du droit outre-mer ⁽¹⁰⁾ sans pour autant alourdir l'ordre du jour, selon une démarche proche de celle adoptée dans le cadre du présent projet.

La même volonté de simplifier a motivé la réforme du divorce, adoptée définitivement le 12 mai 2004 ⁽¹¹⁾. Le garde des sceaux, lors de son intervention devant l'Assemblée nationale, le mardi 13 avril dernier, a ainsi relevé que « le deuxième objectif visé par le projet est la simplification de la procédure. Indépendamment de l'allégement du divorce par consentement mutuel, deux points méritent d'être relevés. D'une part, le projet institue un tronc commun de procédure qui permettra aux époux de saisir le juge sans avoir à indiquer le fondement juridique de leur demande. En effet, l'enjeu à ce stade n'est pas de définir la cause du divorce ou les responsabilités de l'un ou de l'autre dans la séparation. Il est, au contraire, de faciliter l'accès au juge afin que des mesures provisoires puissent être rapidement prises pour organiser la vie des époux et des enfants, tout en ménageant les chances de rapprochement des parties. D'autre part, le projet institue un mécanisme simplifié pour prendre en compte les accords des parties. »

Dans le même sens de la simplification, la proposition de loi tendant à supprimer les limites d'âge pour les concours de la fonction publique ⁽¹²⁾, initiée par notre collègue Serge Poignant et adoptée par l'Assemblée nationale en première lecture le 15 avril dernier, a, notamment, pour objectif de rapprocher les règles applicables aux différentes catégories de fonction publique (État, collectivités territoriales, établissements hospitaliers).

Le Gouvernement a encore poursuivi, à travers le projet de loi relatif au développement des territoires ruraux, adopté en première lecture par le Sénat, le 13 mai 2004, son effort de simplification du droit. À cette fin, le texte porte de très nombreuses modifications du code rural et du code forestier, qui vont dans le sens d'une plus grande clarté. Dans le sens de la simplification, il faut citer également diverses mesures en faveur des exploitations agricoles telles que l'exonération de cotisations sociales de la dotation « jeunes agriculteurs » (article 4), ainsi que l'assouplissement des pratiques d'assolement en commun.

L'article 10 du projet de loi consacre l'harmonisation et la simplification du statut économique et fiscal des activités de la filière équine. L'article 10 ter tend à exonérer de la procédure d'agrément préalable et à soumettre à une procédure de déclaration simplifiée les unités de production d'huile végétale qui n'ont pas pour objet principal la production de carburant ou de combustible, en modifiant en conséquence l'article L. 265 bis A du code des douanes. L'article 14 vise à prendre en compte l'augmentation du nombre des personnes pluriactives, simplifiant les règles du régime social des pluriactifs non salariés.

Ce projet de loi, dans son article 23, rationalise les procédures d'aménagement foncier, qui passent de huit à trois. Cette rationalisation entraîne également, dans l'article 24 du projet, la suppression de la commission nationale d'aménagement foncier, dans la logique de la politique de suppression des commissions engagée sur le fondement du 3° de l'article 2 de la loi d'habilitation du 2 juillet 2003 précitée. L'article 29 simplifie les conditions d'échanges et cessions d'immeubles ruraux. L'article 30 permet d'alléger la procédure de mise en valeur des terres incultes, en supprimant l'avis de la commission départementale d'aménagement foncier.

L'article 44 vise à maintenir et à développer les pratiques pastorales dans les zones où elles existent, par une adaptation des dispositions législatives en vigueur. Il tend ainsi à simplifier les procédures et à inciter les exploitants d'espaces pastoraux à recourir aux outils spécifiques qui s'offrent à eux. L'article 54 simplifie les procédures applicables aux établissements accueillant des animaux d'espèces non domestiques.

Plusieurs mesures, figurant dans les articles 56 à 58 du projet, visent à simplifier la pratique de la chasse, dans la logique de l'ordonnance n° 2003-719 du 1^er août 2003 relative à la simplification de la validation du permis de chasser et de l'ordonnance n° 2003-1188 du 11 décembre 2003 relative à certaines modalités d'adjudication du droit de chasse. L'article 64 simplifie les définitions actuelles des unités touristiques nouvelles régies par les articles L. 145-9 et suivants du code de l'urbanisme.

Cette multiplication des mesures de simplification législative s'est accompagnée, parallèlement, d'importantes modifications réglementaires ayant également pour objet de simplifier les procédures administratives.

- Des simplifications réglementaires

La fortune réglementaire de l'article 21 de la loi du 12 avril 2000 précitée, prévoyant que le silence gardé par l'administration pendant deux mois vaut décision implicite d'acceptation, est emblématique de la politique de simplification des relations entre les citoyens et l'administration. À titre d'illustration, on peut citer le décret n° 2000-1064 du 30 octobre 2000 modifiant le décret n° 83-204 du 15 mars 1983 et le décret n° 93-1001 du 9 août 1993 et relatif aux groupements d'intérêt public constitués en application de l'article 21 de la loi n° 82-610 du 15 juillet 1982, le décret n° 2001-1227 du 19 décembre 2001 pris en application de l'article L. 423 du code de l'éducation et relatif aux groupements d'intérêt public créés en vue de favoriser l'innovation et le transfert de technologie ou encore le décret n° 2002-1285 du 24 octobre 2002 portant application des dispositions de l'article 27 du code de l'industrie cinématographique et relatif aux formules d'accès au cinéma donnant droit à des entrées multiples.

Ce processus a pris une nouvelle ampleur avec la publication récente du décret n° 2003-1264 du 23 décembre 2003 pris pour l'application au ministère de l'économie, des finances et de l'industrie de l'article 21 de la loi du 12 avril 2000 et du décret n° 2004-80 du 22 janvier 2004 pris pour l'application au ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales de cette même disposition.

On pourrait multiplier les exemples dans les secteurs les plus variés. Le décret n° 2003-1377 du 31 décembre 2003 relatif à l'inscription au registre des Français établis hors de France allège les formalités à accomplir, notamment les éléments de preuve exigés des Français venant s'immatriculer sont limités à l'essentiel (identité, résidence, nationalité) ; les modalités pratiques sont assouplies : possibilité de téléinscription, d'inscription groupée (par un employeur par exemple), d'inscription avant le départ.

Le décret n° 2003-801 du 26 août 2003 institue une dispense de versement de cotisations de sécurité sociale pour les étudiants boursiers. Auparavant, ces étudiants devaient verser leurs cotisations, qui étaient ensuite remboursées lors de la confirmation d'accord de la bourse ; 500 000 étudiants sont concernés par cette simplification qui est entrée en vigueur à l'occasion de la rentrée universitaire 2003-2004.

Le décret n° 2003-403 du 29 avril 2003 a assuré la simplification des demandes d'exonération de taxe d'apprentissage, tandis que le décret n° 2003-1388 du 31 décembre 2003 relatif au recouvrement de la taxe sur les salaires simplifie le dispositif existant, en instaurant un régime annuel de paiement pour les employeurs versant moins de 1 000 euros de taxe. Au total, l'ensemble des mesures prises pour cette taxe permettra de supprimer 440 000 formulaires et d'éviter la saisie de 230 000 moyens de paiement par les services.

Le décret n° 2003-62 du 17 janvier 2003 modifiant le décret du 29 juillet 1927 portant règlement d'administration publique pour l'application de la loi du 15 juin 1906 sur les distributions d'énergie, ayant substitué une procédure de déclaration à une procédure d'autorisation pour la mise sous tension des lignes électriques, représente à la fois un gain de temps pour les maîtres d'ouvrage et une amélioration de la sécurité juridique, dans la mesure où le régime antérieur d'autorisation coexistait avec un régime d'autorisation implicite. Le décret n° 2003-100 du 5 février 2003 portant modification du décret n° 2000-456 du 29 mai 2000 relatif à l'éligibilité des consommateurs d'électricité et portant application de l'article 22 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité a remplacé l'obligation de déclaration annuelle des consommateurs d'électricité éligibles par une déclaration triennale, le consommateur étant reconnu éligible pour une période de trois ans, etc.

B. UNE NOUVELLE ÉTAPE

La variété des mesures proposées - c'était vrai dans le premier projet de loi d'habilitation, c'est encore plus vrai dans le deuxième - peut être analysée à l'aune de deux critères : le public concerné (les citoyens, les entreprises, les collectivités territoriales, l'administration elle-même) et le domaine abordé (santé et protection sociale, logement, agriculture, organisation administrative...). Sur le fondement de ces deux critères, deux catégories de dispositions du présent projet peuvent être distinguées : celles qui se situent dans le prolongement de la première loi d'habilitation et celles qui abordent un champ nouveau de simplification.

1. L'approfondissement des simplifications engagées dans la première loi d'habilitation

De nombreux champs couverts par la loi d'habilitation du 2 juillet 2003 sont réinvestis par le projet de loi. C'est le cas de l'administration et de ses relations avec les usagers, de la justice, du droit applicable aux collectivités locales et de celui applicable aux entreprises, de la protection sociale et de la santé, de la réglementation de certains professions et, enfin, de la codification et de la ratification d'ordonnances.

a) L'administration et ses relations avec les usagers

Comme c'était le cas dans la loi d'habilitation du 2 juillet 2003, une partie très importante du projet de loi est consacrée à la simplification des relations de l'administration avec les usagers et à la modernisation des procédures et des structures administratives.

Parmi les mesures favorables à l'amélioration des relations entre l'administration et les citoyens, il convient de ranger les dispositions relatives à l'accès aux documents administratifs (article premier), à l'harmonisation des règles de retrait des actes administratifs individuels (article 2), au développement de l'administration électronique, grâce à la mise en place d'un référentiel général de sécurité dénommé « Politique de référencement intersectoriel de sécurité », à la création d'un service unique de déclaration en ligne de changement d'adresse, d'un système d'accès personnalisé à l'ensemble des service administratifs « dématérialisés » et à l'octroi d'une base légale à la signature électronique dans quelques cas précis, tels que la promulgation des lois ou la signature des décrets et arrêtés (article 3), mais aussi l'allongement de la durée de validité des passeports délivrés à titre exceptionnel (article 18) ou encore l'harmonisation de la définition de la catégorie des « Français établis hors de France » (article 19).

Une nouvelle vague de simplifications fiscales est également prévue, ce qui permettra de simplifier les démarches des usagers en allégeant, supprimant ou dématérialisant des formalités, ainsi que les modalités de recouvrement de l'impôt et les règles régissant le contentieux du recouvrement. Il est proposé de modifier le régime de pénalités, les procédures de déclaration, de collecte et de contrôle de la taxe d'apprentissage - on passerait d'un système de contrôle a priori à un contrôle a posteriori - ou encore de permettre au contribuable de se prévaloir de la doctrine et des décisions de l'administration dans le domaine des droits perçus par les douanes selon la procédure du rescrit (article 17).

Parmi les mesures destinées à moderniser les structures et les procédures administratives, le projet de loi propose d'abord de prolonger, compte tenu de la difficulté de la matière, l'habilitation accordée au Gouvernement dans l'article 22 de la loi du 2 juillet 2003 aux fins de substituer aux autorisations préalables des mécanismes de simple déclaration (article 20). Il propose ensuite de simplifier le régime des groupements d'intérêt public (article 28), les règles de gestion des laboratoires publics (article 41), les procédures d'enquêtes publiques (article 42), de moderniser le fonctionnement des juridictions financières (article 45) et, enfin, de rationaliser les procédures de consultation du Conseil supérieur de la fonction publique de l'État et des comités techniques paritaires (article 47).

b) La justice

La première loi d'habilitation comportait peu de mesures dans le domaine de la justice. Les propositions qui sont faites dans le projet de loi sont plus substantielles. Elles concernent au premier chef, d'une part, la simplification du droit de la filiation (article 4), dans le but de supprimer la distinction entre filiations légitime et naturelle, de promouvoir l'établissement volontaire précoce et sûr du lien de filiation, d'unifier le régime des preuves scientifiques et le régime contentieux des modes d'établissement judiciaire de la filiation, et, d'autre part, l'amélioration de l'accès à l'aide juridictionnelle (article 6), aux fins, notamment, de substituer la notion de revenu fiscal de référence, ou de revenu déclaré, à celle de ressources, pour l'attribution de cette aide, ou encore de réformer les voies de recours contre les décisions prises par les bureaux d'aide juridictionnelle et de simplifier la procédure de renonciation par l'avocat et la rétribution de sa mission.

Les modifications proposées touchent également le fonctionnement des tribunaux de l'incapacité (article 5), l'allégement de certaines tâches des juges d'instance (article 28), mais aussi l'institution d'une possibilité d'audience à huis clos dans les juridictions administratives et de visioconférence dans les juridictions administratives outre-mer (article 39) et la définition d'un taux fixe de compétence en dernier ressort des conseils de prud'hommes (article 40). Enfin, il convient de mentionner la prolongation de l'habilitation accordée pour adopter la partie législative du code de l'organisation judiciaire, dont les travaux d'élaboration ont pris du retard (article 58).

c) Le droit applicable aux collectivités locales

Le droit applicable aux collectivités locales est l'un des plus mouvants qui soient. Le code général des collectivités territoriales est très régulièrement modifié. L'approfondissement de la décentralisation accentue, par nature, ce mouvement. La volonté de simplification s'avère donc, dans ce domaine, particulièrement justifiée.

La première loi d'habilitation, dans ses articles 28 et 29, a amorcé le travail de simplification en engageant le Gouvernement à prendre par ordonnance toutes mesures nécessaires pour développer l'utilisation des technologies de l'information afin de simplifier les conditions de fonctionnement des collectivités territoriales et des autorités administratives et les procédures de transmission des actes des collectivités territoriales et des autorités administratives soumis au contrôle du représentant de l'État dans le département, ainsi qu'à prendre toutes mesures pour simplifier et alléger le régime d'entrée en vigueur, de transmission et de contrôle des actes des autorités des établissements publics locaux d'enseignement.

Le projet de loi propose quant à lui des mesures de simplification du droit funéraire, du droit relatif aux associations, aux compétences des maires d'Alsace-Moselle, à l'exercice de certaines professions réglementées, à la protection des mineurs accueillis temporairement hors du domicile parental et à la prestation de serment de certains professionnels (article 8). Il tend à clarifier les compétences dans l'organisation des élections régionales (article 10).

Il prévoit la simplification des règles comptables applicables aux collectivités territoriales, à leurs groupements et aux établissements publics locaux sur plusieurs points : pluriannualité, règles de provisionnement, maquettes budgétaires, affectation des résultats de certains établissements publics locaux, fonctionnement des régies municipales (article 44).

d) Le droit applicable aux entreprises

Comme dans la première loi d'habilitation, le projet de loi propose des modifications du droit de la consommation et de la concurrence, afin de donner aux services chargés de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes la faculté de proposer, sous le contrôle de l'autorité judiciaire, un règlement transactionnel aux auteurs de contraventions aux règles du code de commerce et du code de la consommation, d'harmoniser et d'adapter à la gravité des infractions les pouvoirs d'enquête du code de la consommation pour la recherche et la constatation des infractions touchant aux intérêts économiques des consommateurs, mais aussi de conforter le ministre chargé de l'économie, pour ses attributions en matière de concurrence, dans son rôle d'autorité de régulation en la matière et d'alléger les contraintes de calendrier pesant actuellement sur les opérations de concentration (article 55).

Il est demandé, par ailleurs, compte tenu du retard pris dans l'élaboration du droit communautaire en la matière, une prolongation du délai d'habilitation pour la transposition des directives relatives aux marchés publics (article 46). De manière plus ponctuelle, le projet de loi prévoit la clarification et la simplification des obligations à la charge des organismes prestataires d'actions de formation (article 37).

e) Le domaine sanitaire et social

La première loi d'habilitation comportait de nombreuses mesures dans le domaine sanitaire et social (articles 15, 20, 21 et 24). Le présent projet de loi s'inscrit dans la continuité de ces mesures, tout en excluant, conformément aux engagements du Président de la République et du Premier ministre, le domaine de l'assurance maladie.

Il offre un renforcement de la sécurité juridique des cotisants dans leurs relations avec les organismes de recouvrement des cotisations et des contributions sociales (article 36). Dans ce cadre, il convient également de rappeler la simplification du régime social agricole (article 33). Plus largement, il propose des simplifications dans le domaine de l'organisation de la protection sociale, des mesures qui concernent les régimes eux-mêmes et organise enfin la création d'un régime unique des travailleurs indépendants non agricoles (article 48), dans la logique de la mise en place d'un guichet social unique mentionnée dans la première loi d'habilitation.

Il est ainsi prévu, notamment, de simplifier et d'alléger les règles applicables aux relations entre l'État et les caisses et organismes concourant à la protection sociale et aux procédures d'extension et d'élargissement des accords conclus par les organisations syndicales et professionnelles en matière de prévoyance et de retraite complémentaire, mais aussi de supprimer les procédures redondantes dans la mise en œuvre des actions expérimentales de caractère médical et social, de simplifier les règles relatives à l'organisation, au fonctionnement et au financement des fonds gérés par les caisses de sécurité sociale, ainsi que les procédures d'indemnisation et le fonctionnement du fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante.

Les procédures d'admission à l'aide sociale, par la suppression des commissions d'admission à l'aide sociale, seront simplifiées, de même que les régimes d'autorisation et d'habilitation des établissements et services sociaux et médico-sociaux et des activités d'accueil familial des personnes âgées et handicapées. Les règles de fonctionnement et de contrôle de ces établissements seront adaptées ainsi que les modalités de tarification qui leur sont applicables (article 49).

La loi d'habilitation du 2 juillet 2003 a vu, dans le domaine sanitaire, le lancement du plan « Hôpital 2007 ». Le projet de loi poursuit l'initiative, de façon à réformer les règles de fonctionnement des établissements publics de santé, les règles et les modes d'organisation budgétaires et comptables ainsi que les règles de gestion des établissements de santé, à adapter et aménager les compétences des agences régionales de l'hospitalisation en ces matières et à réformer les règles de gestion des directeurs de ces établissements et des praticiens hospitaliers. Il est également prévu d'unifier et clarifier la compétence des juridictions en matière d'allocation des ressources des établissements de santé, de préciser les dispositions relatives aux différents établissements publics nationaux à caractère sanitaire et de simplifier l'organisation et le fonctionnement des ordres professionnels des professions de santé ainsi que le régime de certaines professions réglementées encadrées par le code de la santé publique (article 50).

f) Les professions réglementées

La loi d'habilitation du 2 juillet 2003 a organisé la simplification du régime de nombreuses professions ou fonctions réglementées : agent de voyage, expert-comptable, coiffeur, courtier de marchandises assermenté, exploitant forestier, voyageur, représentant ou placier, commerçant étranger, praticien hospitalier, professionnels de santé et vétérinaires. La loi n° 2004-130 du 11 février 2004 réformant le statut de certaines professions judiciaires ou juridiques, des experts judiciaires, des conseils en propriété industrielle et des experts en ventes aux enchères publiques a entrepris le même effort pour les avocats, les experts judiciaires et les greffiers des tribunaux de commerce.

Le présent projet suit le même objectif et ouvre la simplification du régime de nombreuses autres professions : courtier en vins, commerçant ambulant, contrôleur des caisses des congés payés (article 8), colporteur ou distributeur sur la voie publique (article 9), commerçant et commissaire aux comptes (article 21), architecte (article 23), géomètre-expert (article 28), transporteur (article 29), professionnels de santé, psychologue et assistant de service social, pharmacien (article 50).

g) La codification et la ratification d'ordonnances

- La codification

Pour que l'instabilité du droit objectif ne porte pas atteinte aux droits subjectifs, la codification joue un rôle déterminant dans l'accès au droit, voire, lorsqu'elle est suivie ou s'accompagne d'une remise en ordre, dans sa clarification. Elle a fait ses preuves. Selon le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 99-421 DC en date du 16 décembre 1999 sur la loi autorisant le Gouvernement à procéder par ordonnance à l'adoption de la partie législative de certains codes, l'achèvement des codes est une finalité qui « répond au demeurant à l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi ; qu'en effet l'égalité devant la loi énoncée par l'article 6 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen et la "garantie des droits" requise par son article 16 pourraient ne pas être effectives si les citoyens ne disposaient pas d'une connaissance suffisante des normes qui leur sont applicables ».

Pour atteindre ces objectifs, deux voies sont possibles : d'une part, la mise à jour des textes au regard des principes constitutionnels et du droit européen en distinguant les textes toujours en vigueur de ceux qui ont été abrogés implicitement et en décelant au sein de ces derniers les ambiguïtés et les contradictions - c'est la codification à droit constant - et, d'autre part, la modernisation du droit - c'est la codification à droit « non constant », procédure validée par le Conseil constitutionnel ⁽¹³⁾. La première ouvre le chemin à la seconde. Sans qu'il soit besoin de faire un éloge convenu de la codification, il faut admettre ses avantages sans en méconnaître les défauts.

La première loi d'habilitation du 2 juillet 2003 comporte de nombreuses mesures de codification (articles 31 à 34). Le Président de la République en a rappelé l'importance, à l'occasion du colloque organisé à la Sorbonne pour le bicentenaire du code civil, le 11 mars 2004 : « codifier, c'est refuser l'empilement passif des textes. C'est faire le choix d'une norme qui n'est pas la cristallisation de privilèges ou de rapports de force hérités du passé, mais la traduction juridique de valeurs où tout le corps social peut se retrouver. (...) En achevant la codification de notre droit, nous devons continuer à réduire le poids d'obligations procédurales encore trop nombreuses. C'est un axe essentiel de la réforme de l'État. Une nouvelle loi d'habilitation à simplifier le droit sera présentée au Conseil des ministres dès la semaine prochaine, afin de raccourcir ou de supprimer de nombreuses procédures administratives et de renforcer la sécurité juridique des particuliers et des entreprises, notamment dans le domaine fiscal. C'est indispensable pour permettre aux Français de mieux connaître leurs droits et leurs obligations, mais aussi pour améliorer l'efficacité de l'action administrative, rendre notre économie plus performante et améliorer le fonctionnement de notre organisation judiciaire. »

Le présent projet approfondit, en effet, ce mouvement : adoption des codes de l'administration, de la commande publique, de la fonction publique, du sport et des transports, adaptation du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique et du code de justice militaire, achèvement de la partie législative du code rural (article 56), adaptation du code de l'action sociale et des familles du code de la santé publique, du code de la sécurité sociale et du code du travail (article 57), prolongation de l'habilitation à adopter le code de l'organisation judiciaire et modifications d'autres codes induites par la refonte de ce code (article 58) et, enfin, modification, actualisation et rectification du code minier (article 59). Pour plus de clarté, la Commission a souhaité rassembler dans un premier article les habilitations à codifier à droit constant et, dans un second article, les habilitations à codifier à droit non constant.

- La ratification d'ordonnances

Pour revêtir une valeur législative, les ordonnances prises par le Gouvernement sur le fondement de l'article 38 de la Constitution doivent être ratifiées par le Parlement, explicitement ou implicitement ⁽¹⁴⁾. Ainsi, le projet de loi procède à la ratification explicite d'ordonnances prises dans le cadre de la loi d'habilitation du 2 juillet 2003 (articles 51, 52 et 53), mais aussi d'ordonnances portant transposition de directives communautaires relatives au droit de la consommation, au contrôle des denrées alimentaires, à l'enseignement supérieur, à la protection contre les rayonnements ionisants, aux médicaments vétérinaires, aux dispositifs médicaux de diagnostic in vitro (articles 53 et 54).

Pour une plus grande lisibilité et sécurité juridique, la Commission a souhaité ratifier, dans un premier article, l'ensemble des ordonnances prises sur le fondement de la première loi d'habilitation à simplifier le droit et, dans un second, l'ensemble des ordonnances portant transposition du droit communautaire.

2. L'élargissement du champ des simplifications

La politique de simplification touche des domaines qui sont absents ou quasi absents de la loi d'habilitation du 2 juillet 2003. C'est le cas de l'agriculture, de l'environnement, de l'urbanisme, du logement, de la voirie et des transports, du sport et de la culture.

a) L'agriculture

Nonobstant les dispositions relatives aux élections à la Mutualité sociale agricole contenues dans la loi d'habilitation du 2 juillet 2003, l'encadrement juridique des activités forestières et agricoles constitue un nouveau champ de simplification législative. Il présente une complexité évidente, marquée par la stratification des dispositifs, la multiplication des exceptions, des modifications permanentes - en liaison notamment avec l'évolution du droit communautaire et l'apparition récurrente de crises sanitaires ou économiques.

Au regard de cet enjeu, les mesures proposées apparaissent relativement modestes : allégement de plusieurs procédures dans le domaine forestier (article 16), diverses mesures de simplification concernant les animaux, à l'exemple de la modernisation du régime des abattoirs, de la simplification de l'encadrement de la production laitière ou de la colombophilie (article 30), simplification des régimes applicables à l'activité vitivinicole et aux produits bénéficiant d'une appellation d'origine (article 31), simplification de la procédure d'agrément des sociétés coopératives agricoles, allégement des procédures imposées aux patrons pêcheurs (article 32) et simplification du régime social de l'agriculture et de la pêche avec, en particulier, l'extension du titre emploi simplifié agricole à l'ensemble des employeurs de salariés agricoles (article 33).

Le ministère de l'agriculture s'est très tôt saisi de la question de la simplification et s'est doté d'une structure ad hoc. Eu égard à ces efforts, le rapporteur pourrait légitimement s'étonner de la relativement faible ampleur des simplifications proposées. Trois explications peuvent cependant être données.

En premier lieu, la réglementation agricole est principalement communautaire. La complexité de la législation communautaire rejaillit ipso facto sur la législation nationale, ce qui rend difficile toute action de simplification en la matière. En deuxième lieu, des efforts significatifs ont été entrepris dans le domaine réglementaire qui s'avère, de loin, le plus complexe. Enfin, la préparation d'un projet de loi de modernisation agricole, susceptible d'être présenté en 2005, constituera l'occasion d'entreprendre des simplifications plus substantielles, touchant en particulier le droit des structures agricoles. Le projet de loi relatif au développement des territoires ruraux, adopté en première lecture par le Sénat, le 13 mai 2004, a permis d'ores et déjà, comme on l'a vu, d'adopter plusieurs mesures de simplification en faveur du monde agricole.

b) L'environnement

La loi d'habilitation du 2 juillet 2003 comporte très peu de mesures relatives à l'environnement. Elle prévoit seulement la ratification, dans son article 30, d'une ordonnance relative à la transposition de directives communautaires et à la mise en œuvre de certaines dispositions du droit communautaire dans le domaine de l'environnement et, dans son article 31, de l'ordonnance relative à la partie législative du code de l'environnement, sous réserve de quelques modifications.

Si le présent projet propose des mesures substantielles, elles sont en faible nombre et ne sont pas à la hauteur de la complexité du droit de l'environnement. Il faut cependant se réjouir de la simplification de la législation applicable en matière de police de l'eau, de la pêche et des milieux aquatiques, avec l'adaptation des conditions de mise en conformité des installations et ouvrages susceptibles de présenter des dangers pour la santé et la sécurité publique, de nuire au libre écoulement des eaux, de réduire la ressource en eau, d'accroître notablement le risque d'inondation, de porter atteinte gravement à la qualité ou à la diversité du milieu aquatique ou encore avec la simplification des procédures de demande d'autorisation applicables aux opérations connexes ou relevant d'une même activité et des procédures d'autorisation au titre de la police de l'eau, de la police de la pêche et en matière d'immersion, ainsi que du régime contentieux qui leur est applicable (article 34).

La simplification des procédures applicables aux installations classées pour la protection de l'environnement et en matière de déchets (article 35) et, de manière plus large, la simplification et l'harmonisation des régimes d'enquêtes publiques (article 42) contribueront également à simplifier le droit environnemental.

c) L'urbanisme, le logement et les transports

Absent de la première d'habilitation, le secteur de l'urbanisme, du logement et des transports se présente, dans le projet de loi, comme un des champs les plus prometteurs de la simplification, touchant à la fois les citoyens, les entreprises et les administrations chargées d'instruire les procédures.

- L'urbanisme et le logement

Dans le domaine du logement et de l'urbanisme tout d'abord, un important effort sera porté sur l'harmonisation des régimes d'aide personnelle au logement (article 12), au-delà de la mesure de simplification des barèmes déjà entreprise par ailleurs. Ces régimes, actuellement au nombre de trois, seront unifiés. Le régime des autorisations d'urbanisme et celui des permis de construire seront simplifiés (article 13). Les procédures de conventionnement des logements ayant bénéficié d'une aide de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (anah) seront allégées : les propriétaires bailleurs privés, aidés par l'agence et qui acceptent de conventionner leur logement, ne signeront qu'une convention au lieu de deux actuellement (article 14).

Les définitions légales de la notion de superficie seront harmonisées et réduites en nombre (article 15) ; il en existe neuf actuellement : surface hors œuvre brute, ou nette, surface privative dite de la « loi Carrez », surface fiscale, superficie dite de la « loi Besson », surface pondérée en copropriété, surface développée hors œuvre pondérée. Par ailleurs, le régime d'assurance construction sera clarifié, grâce en particulier à l'alignement du point de départ et du délai de prescription de la responsabilité des sous-traitants sur ceux des constructeurs ; les assureurs devront proposer une assurance facultative pour les dommages causés à des ouvrages existants par des travaux nouveaux soumis à l'obligation d'assurance (article 25).

Les procédures de diagnostics sanitaires des logements, obligatoires lors de la vente d'un bien et qui concernent aussi bien la présence d'amiante, de plomb que de termites, seront harmonisées et rassemblées dans un document unique, tandis que les exigences de compétence, d'assurance et d'indépendance des experts chargés de les conduire seront mieux définies (article 26). Enfin, le régime du changement d'affectation des locaux sera allégé (article 27).

- Les transports et la voirie

Dans le domaine des transports et de la voirie ensuite, il est proposé d'harmoniser l'accès à la profession de transporteur et d'adapter la procédure d'approbation des contrats types de transport public de marchandises, relatifs au déménagement, de commission de transport et de location de véhicules industriels avec conducteur (article 29). Il est également proposé d'alléger les procédures de classement et de déclassement des routes des collectivités territoriales prévues par le code de la voirie routière, notamment en supprimant dans certains cas l'exigence d'une enquête publique préalable, de simplifier la procédure de déclassement des lignes du réseau ferré national, d'alléger les procédures d'adoption et de révision des schémas de services collectifs, prévus par la loi n° 95-115 du 4 février 1995 modifiée d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, voire, le cas échéant, de supprimer certains de ces schémas (article 43). S'ajoute à ces mesures l'adoption d'un code des transports (article 56).

d) Le sport et la culture

Tant le secteur du sport que celui de la culture, nonobstant l'habilitation à adopter la partie législative du code du patrimoine (article 33), sont absents de la loi d'habilitation du 2 juillet 2003.

Dans le premier domaine, une mesure marginale est proposée : la déconcentration de la procédure d'interdiction d'exercer une activité d'enseignement des activités physiques et sportives, procédure qui relève aujourd'hui du ministre chargé des sports (article 11).

Les modifications proposées dans le domaine de la culture ont, en revanche, plus de portée. Elles permettront de rationaliser le régime de protection du patrimoine culturel (article 7), en autorisant le Gouvernement, en premier lieu, à aménager les législations relatives aux monuments historiques, aux secteurs sauvegardés et aux zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager, afin d'améliorer la cohérence de leurs dispositions, en deuxième lieu, à permettre la déconcentration des décisions en matière d'autorisation de travaux sur les immeubles adossés aux immeubles classés parmi les monuments historiques, ainsi qu'en matière d'approbation des plans de sauvegarde et de mise en valeur des secteurs sauvegardés, en troisième lieu, à étendre les compétences des collectivités territoriales en matière de création de zone de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager et en matière d'autorisation spéciale de travaux en secteurs sauvegardés et, en quatrième lieu, à préciser les droits et obligations du propriétaire d'un monument protégé au titre de la législation relative aux monuments historiques, en cas d'exécution de travaux sur ce monument. Le projet de loi prévoit également la modernisation du régime de la production cinématographique et audiovisuelle (article 24).

Plusieurs mesures concernent les architectes (article 23), par le biais, notamment, de la transposition de la directive concernant l'installation en France des Européens ayant obtenu un diplôme ou une expérience en dehors de l'Europe et du renforcement du pouvoir disciplinaire de l'ordre, en particulier à l'encontre de ses membres non à jour des cotisations. Le système européen dit « licence master doctorat » (lmd) sera mis en place dans les écoles d'architecture. Seront inscrits au tableau de l'ordre les quelques six cents détenteurs de récépissés de demande de reconnaissance de qualification issus de la loi n° 77-2 du 3 janvier 1977 sur l'architecture

La diversité des champs couverts, la multiplicité des dispositions, le caractère technique de nombre d'entre elles, interdisent de recourir à la procédure législative ordinaire et imposent de trouver une voie moyenne entre respect des prérogatives du Parlement et délégation de compétence au Gouvernement.

II. -  LE CHOIX DE L'HABILITATION

Sans revenir sur toutes les précisions apportées lors de l'examen de la première loi ⁽¹⁵⁾, le rapporteur souhaite rappeler les règles générales d'utilisation de l'article 38 posées par la Constitution, confirmées et précisées par le Conseil constitutionnel, en particulier à l'occasion de sa décision sur la première loi.

Le choix fait lors de la première loi de simplification, celui de l'habilitation, a été le bon. La procédure est idoine. Les engagements pris ont été remplis. Cette réussite globale justifie de recourir de nouveau à cette possibilité ouverte par la Constitution pour poursuivre l'œuvre de simplification.

A. DES CONDITIONS D'UTILISATION DE L'HABILITATION PRÉCISES

1. L'article 38 de la Constitution

Aux termes du premier alinéa de l'article 38 de la Constitution, le « Gouvernement peut, pour l'exécution de son programme, demander au Parlement l'autorisation de prendre par ordonnances, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi ». Cette procédure est encadrée par plusieurs conditions. Une loi d'habilitation doit préalablement être adoptée par le Parlement selon la procédure législative ordinaire. Cette loi doit préciser les matières législatives dans lesquelles le Gouvernement peut prendre des ordonnances. Elle fixe également le délai pendant lequel le Gouvernement peut prendre des ordonnances. Elle précise enfin le délai imparti au Gouvernement pour déposer au Parlement le projet de loi de ratification.

La procédure de l'article 38 de la Constitution, comme la procédure des décrets-lois de la III^e République, constitue une dérogation au principe d'interdiction des délégations de compétence en droit public. Malgré l'interdiction posée par la Constitution de 1946, la pratique des délégations n'a jamais cessé. La Constitution de 1958 traduit cette permanence en offrant la possibilité au Parlement de demander au Gouvernement d'intervenir, par ordonnance, dans le domaine législatif, sans que son champ soit limité a priori.

Les ordonnances prises sur le fondement de l'article 38 sont délibérées en Conseil des ministres. Elles doivent faire l'objet d'un avis en Conseil d'État et porter le contreseing du Premier ministre et des ministres responsables ainsi que la signature du Président de la République. Les projets d'ordonnances peuvent être soumis à l'avis du Conseil économique et social en vertu de l'article 69 de la Constitution.

Si le Gouvernement ne dépose pas de projet de loi de ratification à l'expiration du délai fixé, les ordonnances deviennent caduques. Lorsque le Gouvernement a déposé le projet de loi de ratification, le Parlement peut ratifier les ordonnances et leur conférer ainsi valeur législative ou ne pas être appelé à en débattre, auquel cas les ordonnances demeurent des actes de l'autorité réglementaire.

Cette procédure a été utilisée à de très nombreuses reprises et a conduit à prendre plus de deux cent cinquante ordonnances, dont près de quatre-vingts sous la précédente législature. Les objectifs poursuivis ont été divers, du maintien de l'ordre en Algérie à la transposition de directives européennes, en passant par la codification, l'adaptation du droit à l'outre-mer, les privatisations, la législation du travail ou encore le droit commercial. Dans certains cas, il s'agissait de faire face à des situations d'urgence ou encore de mettre en place rapidement un programme gouvernemental. Dans d'autres cas, la technicité de la matière en cause imposait un traitement du problème par les administrations.

Des limites sont posées par la Constitution. Ainsi, en vertu de l'article 41, « s'il apparaît au cours de la procédure législative qu'une proposition ou un amendement (...) est contraire à une délégation accordée en vertu de l'article 38, le Gouvernement peut opposer l'irrecevabilité. En cas de désaccord entre le Gouvernement et le Président de l'Assemblée intéressée, le Conseil constitutionnel, à la demande de l'un ou de l'autre, statue dans un délai de huit jours ». Au-delà, le Conseil constitutionnel a eu l'occasion de préciser l'encadrement de cette procédure.

2. Les précisions de la jurisprudence constitutionnelle

a) L'encadrement de la loi d'habilitation

Le Conseil constitutionnel a, tout d'abord, admis sa compétence pour juger de la conformité des dispositions d'une loi d'habilitation à la Constitution. À cette occasion, il a pu, par ailleurs, préciser que le programme gouvernemental visé par l'article 38 ne pouvait être assimilé ni à celui énoncé lors du discours de politique générale visé au premier alinéa de l'article 49 de la Constitution, ni à celui contenu dans les lois de programme visé par l'article 34 ⁽¹⁶⁾. L'article 38 ne saurait s'appliquer au domaine organique de l'article 46 : « le texte soumis à l'examen du Conseil constitutionnel ne permet aucunement l'intervention d'ordonnances dans des matières que la Constitution réserve à de telles lois » et le Gouvernement doit respecter les principes et règles de valeur constitutionnelle ⁽¹⁷⁾.

Plus encore, ce dernier, dans la loi d'habilitation, est tenu « d'indiquer avec précision au Parlement (...) pour la justification de la demande présentée par lui, quelle est la finalité des mesures qu'il se propose de prendre » ⁽¹⁸⁾. Le Conseil constitutionnel n'a cessé de répéter cette nécessité : « Ce texte doit être entendu comme faisant obligation au Gouvernement d'indiquer avec précision au Parlement quelle est la finalité des mesures qu'il se propose de prendre et leurs domaines d'intervention » ⁽¹⁹⁾. Cependant, dans la même décision, il a précisé que le Gouvernement n'est pas tenu de faire connaître la teneur des ordonnances qu'il prendra et il ne lui est pas interdit de faire dépendre cette teneur des résultats de travaux et d'études dont il ne connaîtra, que plus tard, les conclusions.

b) Les marges de manœuvre du législateur

La loi d'habilitation ne dépossède pas totalement le Parlement de ses prérogatives. En premier lieu, les membres du Parlement peuvent toujours, à l'expiration du délai d'habilitation, « déposer toute proposition de loi visant à modifier les ordonnances » ⁽²⁰⁾.

En deuxième lieu, il lui appartient, soit à l'occasion du vote de la loi de ratification, soit, de sa propre initiative, après l'expiration du délai imparti au Gouvernement en vertu du premier alinéa de l'article 38, d'amender le contenu des lois issues des ordonnances. Ni l'article 38, ni aucune autre disposition de la Constitution, ne s'oppose à ce que le Parlement intervienne selon d'autres modalités que celle de l'adoption du projet de loi de ratification, comme l'a relevé le Conseil constitutionnel. Cette intervention peut résulter d'une manifestation de volonté implicitement mais clairement exprimée par le Parlement ⁽²¹⁾. Le Conseil d'État a adopté une position identique ⁽²²⁾.

Ainsi, la modification par le Parlement des dispositions d'une ordonnance peut résulter d'une loi qui, sans avoir la ratification pour objet direct, l'implique nécessairement. Saisi d'une loi de cette nature, il appartient au Conseil constitutionnel de dire si la loi comporte effectivement ratification de tout ou partie des dispositions de l'ordonnance en cause et, dans l'affirmative, si les dispositions auxquelles la ratification confère valeur législative sont conformes à la Constitution ⁽²³⁾. Une loi adoptée avant même l'expiration du délai d'habilitation peut ainsi régulièrement modifier et ratifier tacitement les dispositions d'une ordonnance, dès lors que le Gouvernement n'a opposé aucune irrecevabilité au cours de la discussion devant le Parlement comme il aurait eu la faculté de le faire en vertu de l'article 41 de la Constitution.

En troisième lieu, avant même toute ratification, l'ordonnancement juridique est garanti. Il est vrai que, jusqu'à leur ratification, les dispositions de nature législative qui vont être définies par le Gouvernement suivront le régime contentieux des actes réglementaires. Mais, d'une part, elles n'en deviendront pas pour autant des règlements, puisqu'elles ne pourront jamais être modifiées par décret et, passé le délai d'habilitation, ne pourront plus l'être que par la loi. D'autre part, le Conseil d'État vérifie leur constitutionnalité, d'abord, de manière obligatoire, à titre consultatif, puis, le cas échéant, à l'occasion d'un contentieux. En outre, si le Conseil constitutionnel est saisi d'une loi ratifiant explicitement ou implicitement tout ou partie d'une ordonnance, il sera à son tour appelé à contrôler le contenu même des ordonnances ⁽²⁴⁾.

Si les ordonnances ne sont pas ratifiées, le dépôt d'un projet de loi de ratification suffit cependant à leur conférer une valeur juridique au-delà du délai fixé par le projet de loi d'habilitation. Dans ce cas, même non ratifiées, elles peuvent être soumises à un contrôle juridique, en l'espèce, celui du juge de l'excès de pouvoir ⁽²⁵⁾.

B. UNE PROCÉDURE ADAPTÉE À LA SIMPLIFICATION DU DROIT

Un observateur attentif l'a récemment rappelé : « la complexité suscite malentendus et insécurité juridique. Elle est source d'inégalités ou de rentes. Elle exclut ceux qui ne peuvent la maîtriser. Elle affecte la compétitivité de nos entreprises et l'attractivité du " site France " (...). Occupé par une question particulière - qui lui bouche sur l'instant tout l'horizon - le législateur édicte une nouvelle règle, instaure une nouvelle procédure, impose un nouveau contrôle. » ⁽²⁶⁾ Cet enjeu mérite d'utiliser toutes les voies de droit pour corriger un tant soit peu la situation.

La technicité de nombre de législations constituées par la sédimentation de nombreuses modifications exige un travail de longue haleine. Le même auteur souligne qu'il « s'agit (...) de remanier un "stock" de normes hérité d'un riche passé et non point seulement (...) d'infléchir le "flux" normatif futur. De plus chaque législation a sa spécificité. Ce qui serait ici expédient tomberait, ailleurs, dans l'expéditif (...). L'entreprise simplificatrice ne peut donc (...) reposer sur la seule mise en œuvre de principes généraux. (...) la durée des sessions parlementaires (et même extraordinaires) n'y suffirait pas. (...) L'article 38 de la Constitution est donc un recours approprié. N'est-il pas d'ailleurs le seul ? » ⁽²⁷⁾

En 1999, le Conseil constitutionnel a justifié le recours à la procédure d'habilitation pour pallier « l'encombrement de l'ordre du jour parlementaire » et atteindre l'objectif « d'intelligibilité et d'accessibilité du droit » défini sur le fondements des articles 4, 5, 6 et 16 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen ⁽²⁸⁾. Le Conseil des ministres, dans son communiqué du 17 mars 2004, ne dit pas autre chose : « La loi d'habilitation a pour but de rendre l'administration plus lisible et plus efficace : pour les citoyens, dans la mesure où la simplification est nécessaire à une administration de services et de qualité ; pour les fonctionnaires, qui aspirent à un fonctionnement plus simple et plus efficace de leur administration, afin de pouvoir se recentrer sur leur cœur de métier ; pour l'économie française, dont la compétitivité ne doit pas être entravée par un excès de réglementation qui crée une véritable insécurité juridique pour les acteurs économiques ».

Dans sa décision n° 2003-473 DC du 26 juin 2003 sur la première loi habilitant le Gouvernement à simplifier le droit, le Conseil constitutionnel a validé de nouveau le recours à l'habilitation. Dans le cinquième considérant, il fait observer que « l'urgence est au nombre des justifications que le Gouvernement peut invoquer pour recourir à l'article 38 de la Constitution ; qu'en l'espèce, l'encombrement de l'ordre du jour parlementaire fait obstacle à la réalisation, dans des délais raisonnables, du programme du Gouvernement tendant à simplifier le droit et à poursuivre sa codification ; que cette double finalité répond à l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi ; qu'en effet, l'égalité devant la loi énoncée par l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen et " la garantie des droits " requise par son article 16 ne seraient pas effectives si les citoyens ne disposaient pas d'une connaissance suffisante des règles qui leur sont applicables et si ces règles présentaient une complexité inutile ; qu'à défaut, serait restreint l'exercice des droits et libertés garantis tant par l'article 4 de la Déclaration, en vertu duquel cet exercice n'a de bornes que celles qui sont déterminées par la loi, que par son article 5, aux termes duquel " tout ce qui n'est pas défendu par la loi ne peut être empêché, et nul ne peut être contraint à faire ce qu'elle n'ordonne pas ". »

Rejetant les griefs de la saisine dénonçant l'imprécision et l'étendue de la délégation accordée par le Parlement, le Conseil a, d'abord, rappelé que l'article 38 de la Constitution n'excepte de la délégation que les domaines que la Constitution réserve aux lois organiques, aux lois de finances et aux lois de financement de la sécurité sociale, toutes les autres matières législatives pouvant faire l'objet d'une habilitation, quelle que soit leur importance et quelle que soit l'éminence des principes en cause. Il a été relevé, à cet égard, que « la V^e République a connu des lois d'habilitation consentant des délégations beaucoup plus larges et moins encadrées que celles ici en discussion, notamment en matière sociale (par exemple la loi n° 67-482 du 22 juin 1967 ou la loi n° 82-3 du 6 janvier 1982 déclarée conforme par la décision n° 81-134 DC du 5 janvier 1982) » ⁽²⁹⁾.

Il convient de citer à cet égard, comme l'a déjà fait le rapporteur à l'occasion de l'examen du premier projet de loi de simplification, la loi n° 82-3 du 6 janvier 1982 qui autorise le Gouvernement à « opérer une première réduction significative de la durée du travail pour atteindre l'objectif d'une durée hebdomadaire de trente-cinq heures en 1985 », à « modifier la législation relative aux régimes de retraite et d'assurance vieillesse en vue de permettre aux salariés de bénéficier dès l'âge de soixante ans, s'ils remplissent certaines conditions de durée d'assurance et d'activité, d'une retraite de base à taux plein », à « limiter, en fonction de l'âge, des revenus et du nombre de personnes à charge, la possibilité de cumul entre une pension de retraite et le revenu d'une activité professionnelle », etc. Il ne s'agit pas, à proprement parler, d'une mince délégation. Elle est beaucoup plus étendue que chacune des dispositions de la loi du 2 juillet 2003.

Par ailleurs, le Conseil constitutionnel a de nouveau rappelé que la procédure de l'article 38 de la Constitution n'autorise pas le Gouvernement, lorsqu'il rédige ses ordonnances, à s'exonérer des règles constitutionnelles. Dans le dixième considérant de sa décision, relatif à l'article 5 de la loi concernant les marchés publics, il a souligné que « l'exercice des pouvoirs qui lui sont conférés en application de l'article 38 de la Constitution » lui impose « de respecter les règles et principes de valeur constitutionnelle, ainsi que les normes internationales et européennes applicables ; qu'en particulier, les dispositions relatives à la commande publique devront respecter les principes qui découlent des articles 6 et 14 de la Déclaration de 1789 et qui sont rappelés par l'article premier du nouveau code des marchés publics ».

Enfin, le rapporteur souhaite insister sur la nécessité constitutionnelle, pour le Gouvernement, sans pour autant qu'il ait à transmettre des projets d'ordonnances, de fournir aux assemblées le plus d'informations possibles sur ses intentions. En effet, le Conseil constitutionnel prend en compte le contenu des débats et travaux parlementaires pour estimer la précision des termes de l'habilitation. Dans le huitième considérant de sa décision du 26 juin 2003, il précise ainsi que « comme il ressort des termes mêmes de l'habilitation critiquée, ainsi que des débats parlementaires, que la finalité des autorisations délivrées au Gouvernement par l'article 5 et le domaine dans lequel les ordonnances pourront intervenir sont définis avec une précision suffisante pour satisfaire aux exigences de l'article 38 de la Constitution ».

Le rapporteur espère que le rythme soutenu des simplifications engagées grâce à la première loi de simplification - et dont la réussite se mesure à l'aune du nombre considérable de dispositions prises par ordonnance et soumises aujourd'hui à ratification - ne s'essouffle pas. L'exercice reste périlleux. La politique de simplification, malgré l'impulsion présidentielle forte et la priorité affichée par le Premier ministre en ce domaine, ne constitue pas toujours une priorité des administrations et, sans une impulsion forte de chaque ministre, le risque d'enlisement n'est pas écarté.

Elle exige également un important travail interministériel. Or, comme il a pu le constater lors des nombreuses auditions qu'il a menées dans le cadre de l'examen de ce projet de loi ainsi qu'à l'occasion des travaux du conseil d'orientation de la simplification administrative, le rapporteur regrette que certains ministères préfèrent jouer « cavalier seul » et réserver les mesures de simplification les plus importantes à d'hypothétiques projets de loi qui, lorsqu'ils sont inscrits in fine à l'ordre du jour - ce qui, compte tenu de l'encombrement de ce dernier, relève souvent du vœu pieux -, recèlent par ailleurs de nouvelles procédures, de nouvelles lourdeurs, de nouvelles complexités. En la matière, la règle d'interprétation speciala generalibus derogant s'applique pleinement.

En outre, le rapporteur, tout en étant conscient de la nécessité de pérenniser le caractère législatif des ordonnances prises sur le fondement de la première loi d'habilitation, regrette que les impératifs de l'ordre du jour ne permettent pas d'examiner, avec autant de soin qu'il aurait convenu, les ordonnances considérées.

*

* *

La Commission a procédé le mercredi 1^er juin 2004 à la discussion générale sur le projet de loi.

M. Étienne Blanc, rapporteur, a tout d'abord souligné que les orientations de la politique de simplification menée par le Gouvernement depuis 2002 avaient été éclairées par de nombreux rapports, à l'exemple de celui présenté par M. Mandelkern, intitulé Pour une meilleure qualité de la réglementation, et par les observations contenues dans les rapports de la Cour de cassation ou du Conseil d'État. Il a rappelé qu'une première loi habilitant le Gouvernement à simplifier le droit, promulguée le 2 juillet 2003, avait pour objet à la fois de réécrire ou de supprimer des textes peu lisibles ou obsolètes et de simplifier nombre de procédures. Il a évoqué les deux critiques principales formulées à l'encontre de cette loi d'habilitation, la première exprimant un doute sur la capacité des administrations à élaborer une telle quantité d'ordonnances, la seconde portant sur le dessaisissement du Parlement. Il a souligné que vingt et une ordonnances avaient d'ores et déjà été prises et qu'une dizaine d'autres le seraient avant l'expiration du délai d'habilitation, tandis que le présent projet de loi donnerait l'occasion de ratifier nombre d'entre elles et, par conséquent, d'en modifier les dispositions.

Après avoir relevé que le Premier ministre avait édicté deux circulaires en 2003 afin de promouvoir la qualité de la réglementation élaborée au sein de chaque ministère et que le Gouvernement avait institué une délégation aux usagers et aux simplifications administratives et mis en place, sur le fondement de l'article premier de la loi du 2 juillet 2003, un conseil d'orientation de la simplification administrative, composé majoritairement d'élus, il a indiqué que le projet de loi comportait, comme la première loi d'habilitation, à la fois des mesures d'ordre général et des mesures de caractère sectoriel.

Parmi les deux cents mesures prévues par le projet dans de très nombreux domaines comme le secteur sanitaire et social, l'agriculture, l'organisation de l'administration ou le logement, il a relevé en particulier la simplification de la législation relative à l'accès aux documents administratifs, l'harmonisation des régimes de filiation, la simplification du droit funéraire, l'institution d'un règlement transactionnel en matière d'infractions au code du commerce et au code de la consommation, la mise en place du régime social des travailleurs indépendants (rsi) par la fusion des trois caisses existantes, à savoir l'Organisation autonome nationale d'assurance vieillesse de l'industrie et du commerce (organic), la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs non salariés des professions non agricoles (canam) et la Caisse nationale de compensation de l'assurance vieillesse des artisans (cancava), ou encore la poursuite de la codification, qui va donner lieu à la création de nouveaux codes, consacrés respectivement à l'administration, à la commande publique, à la fonction publique, au sport et aux transports.

M. Jérôme Lambert a remercié le rapporteur, non pour la précision de son propos, dont le rapporteur lui-même avait reconnu la difficulté au vu de la nature du texte, mais pour l'honnêteté de la présentation d'un texte difficile à appréhender. Il a regretté que le délai imparti pour son examen soit aussi bref et a souligné que le projet ne se contentait pas d'apporter des mesures de simplification mais comportait également des modifications importantes de la législation effectuées en dehors de tout contrôle du Parlement.

M. Michel Piron a estimé que l'objectif poursuivi dans ce projet, à savoir la simplification du droit, recueillait un consensus général, ce dont il s'est réjoui. Il a souligné que la simplification d'un droit extrêmement complexe ne pouvait qu'être complexe elle-même et justifiait le recours à une méthode pragmatique.

S'il a également approuvé l'objectif général de simplification, M. Philippe Vuilque a toutefois jugé que le corollaire devrait en être une grande clarté, regrettant le choix d'y procéder par ordonnance, toujours désagréable pour le Parlement. Sur les quelque deux cents mesures de simplification que contenait le projet de loi, il a estimé que certaines d'entre elles posaient des problèmes de fond, citant l'exemple de la simplification du droit de la filiation, sujet qui mériterait un débat parlementaire, ou encore le régime social des professions indépendantes et des artisans. Il a regretté que l'Assemblée nationale travaille dans la précipitation, et que l'examen du texte n'ait pas précédé de l'audition des ministres.

En réponse aux intervenants, le rapporteur a apporté les éléments d'informations suivants.

-  Le caractère disparate des mesures proposées reflète le processus d'empilement et de stratification des normes, ainsi que la multiplication des régimes juridiques complexes.

-  La procédure des ordonnances s'impose dès lors qu'il s'agit de la seule manière de parvenir à une simplification de règles techniques, que l'encombrement traditionnel de l'ordre du jour ne permettrait pas de débattre en séance publique ; elle ne concerne que des mesures ponctuelles, les réformes plus générales devant être traitées par la voie législative ordinaire ; ainsi les modifications qu'il est envisagé d'apporter au droit de la filiation se bornent à tirer les conséquences de l'égalité des filiations légitimes et naturelles, progressivement réalisée notamment sous l'impulsion de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme.

-  L'examen des articles du projet tendant à la ratification d'ordonnances peut constituer l'occasion de déposer des amendements à celles qui ont été publiées depuis le mois d'août 2003.

Après avoir rejeté l'exception d'irrecevabilité n° 1 déposée par M. Jean-Marc Ayrault et la question préalable n° 1 de M. Alain Bocquet, la Commission a examiné les articles du projet de loi.

EXAMEN DES ARTICLES

chapitre premier

Mesures de simplification en faveur des usagers

Article premier

Amélioration de l'accès aux documents administratifs

Pour bien faire valoir ses droits et assumer ses devoirs, le citoyen doit pouvoir connaître l'ensemble des données qui concernent sa situation et qui, souvent, la déterminent. Dans ce contexte, l'accès aux documents administratifs est un élément essentiel dans l'établissement de bonnes relations entre le citoyen et l'administration, reconnu comme un droit essentiel ⁽³⁰⁾. Or, l'accès même aux règles qui régissent cet accès peut s'avérer difficile, tant l'état du droit, en la matière, est peu lisible en raison de la juxtaposition de différents régimes et des inévitables incertitudes jurisprudentielles.

Cet article s'inscrit dans la logique de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations en facilitant l'accès des citoyens aux documents administratifs. Il offre au Gouvernement une habilitation, qui sera ouverte pendant le délai de neuf mois en vertu de l'article 61 du présent projet.

MESURES DE SIMPLIFICATION PROPOSÉES DANS L'ARTICLE PREMIER

1. Harmoniser les règles applicables aux demandeurs entre les différents régimes d'accès aux documents (compétence générale de la commission d'accès aux documents administratifs)

2. Élargir les possibilités d'accès aux documents

1. La juxtaposition des régimes d'accès aux documents administratifs

La facilité d'accès des citoyens aux documents administratifs est variable selon les documents considérés. Cette situation résulte de la coexistence d'un régime général et de régimes spéciaux. La loi du 12 avril 2000 précitée a déjà permis néanmoins de résoudre certaines difficultés.

- La coexistence d'un régime général et de régimes spéciaux

La loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public et diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal donne à chaque citoyen la possibilité de demander aux personnes publiques et aux personnes privées chargées de l'exécution d'un service public la communication, la consultation ou la copie de documents qu'elles ont élaborés ou qu'elles détiennent, dès lors qu'ils existent et sont achevés et qu'un caractère administratif leur est reconnu ou ne leur est pas retiré. La loi a également créé une autorité indépendante, la commission d'accès aux documents administratifs (cada), à compétence consultative et devant laquelle toute contestation d'un refus de communication doit être portée. Sa saisine est ainsi un préalable obligatoire à l'exercice d'un recours contentieux déposé auprès du juge administratif. En 2002, la commission s'est prononcée, par avis ou conseil, plus de 5 000 fois ⁽³¹⁾. La commission rend un avis, qui ne lie pas l'administration. Elle ne communique pas elle-même les documents auxquels elle autorise l'accès.

À côté de ce régime général, il existe des dispositions spéciales, législatives voire réglementaires, nombreuses et disparates, qui aménagent des procédures de communication, tantôt plus restrictives, tantôt plus favorables que le régime général. Certaines de ces dispositions s'appliquent à l'exclusion des règles de la loi du 17 juillet 1978 ; d'autres - au premier rang desquelles on trouve les enquêtes publiques et les procédures disciplinaires - s'appliquent en combinaison avec les dispositions de cette loi, la cada intervenant alors ratione temporis.

La liste des régimes spéciaux, éclairés par les travaux de la cada, est longue. Il s'agit, par exemple, de :

1. -  l'accès à la liste des adresses des assistants maternels agréés du département régi uniquement par l'article L. 421-4 du code de l'action sociale et des familles, lorsqu'il est demandé par les familles ⁽³²⁾ ;

2. -  l'accès aux documents détenus par les conservateurs des hypothèques en matière de publicité foncière s'exerçant dans le cadre exclusif de la procédure de réquisition organisée par les articles 2196 et 2203-1 du code civil et dans les conditions fixées par les articles 38-1 à 44-1 du décret n° 55-1350 du 14 octobre 1955 modifié pour l'application du décret n° 55-22 du 4 janvier 1955 modifié portant réforme de la publicité foncière ⁽³³⁾ ;

3. -  la communication des statuts et déclarations ainsi que des pièces faisant connaître les modifications de statuts et les changements survenus dans l'administration ou la direction des associations (article 5 de la loi du 1^er juillet 1901 relative au contrat d'association et article 2 du décret du 16 août 1901) et la consultation du registre des associations en Alsace-Moselle (article 79 du code civil local d'Alsace-Moselle) ;

4. -  la communication des documents communaux (article L. 2121-26 du code général des collectivités territoriales) ;

5. -  la communication de la liste électorale et des listes d'émargement (articles L. 28 et L. 68 du code électoral) ⁽³⁴⁾ ;

6. -  l'accès au casier judiciaire régi uniquement par les articles 772 à 781 du code de procédure pénale, seules les autorités visées à l'article 776 de ce code pouvant obtenir la délivrance du bulletin n° 2 du casier ⁽³⁵⁾ ;

7. -  la communication des informations figurant au fichier national des permis de conduire, régie exclusivement par l'article L. 225-3 du code de la route ⁽³⁶⁾ ;

8. -  l'accès aux documents qui ne sont régis que par les dispositions du code du travail relatives aux procédures applicables au licenciement économique (article R. 321-4 du code précité) ⁽³⁷⁾ ;

9. -  la consultation des registres communaux des acquisitions par préemption et des contributions prescrites par l'autorisation de certaines opérations de construction (plan de remembrement, terrain accueillant des habitations légères de loisir...) et par la réalisation de zones d'aménagement concerté (articles L. 213-13 et L. 332-29 du code de l'urbanisme) ;

10. -  l'accès aux pièces du dossier de plan local d'urbanisme pendant l'enquête publique (articles L. 123-1 à L. 123-12 du code de l'urbanisme), la loi du 17 juillet 1978 ne s'appliquant qu'à la clôture de l'enquête ⁽³⁸⁾ ;

11. -  l'accès au rôle des contributions directes (articles L. 104 et L. 111 du livre des procédures fiscales) ;

-  l'accès aux documents cadastraux, par consultation sur place ou par délivrance de copies, exclusivement régi par le principe de libre communication de ces documents, principe consacré depuis la loi du 7 messidor an II (25 juin 1794) et réaffirmé par la jurisprudence du Conseil d'État ⁽³⁹⁾ ; la cada a décliné sa compétence en la matière ⁽⁴⁰⁾ ;

-  la communication du dossier disciplinaire des fonctionnaires (article 65 de la loi du 22 avril 1905 portant fixation du budget des dépenses et des recettes de l'exercice) ⁽⁴¹⁾ ;

-  la consultation de la liste générale des objets mobiliers classés ainsi que des documents nécessaires à la constitution de cette liste qui est gouvernée par les seules dispositions de l'article 17 de la loi du 31 décembre 1913 sur les monuments historiques ⁽⁴²⁾ et de l'article 21 du décret d'application du 18 mars 1924 ⁽⁴³⁾ ;

-  la publication des présentations de candidatures à l'élection présidentielle, régie exclusivement par les dispositions de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel et par celles du décret n° 2001-213 du 8 mars 2001 portant application de cette loi ⁽⁴⁴⁾ ;

-  la communication des informations nominatives contenues dans un fichier (articles 34 et suivants de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés) ;

-  la communication des documents d'archives publiques (articles 6 et suivants de la loi n° 79-18 du 3 janvier 1979 sur les archives, devenus articles L. 213-1 à L. 213-6 du code du patrimoine), etc.

L'articulation entre le régime général et ces régimes spéciaux est problématique : generalia specialibus non derogant. Ainsi, la loi du 17 juillet 1978 facilite l'accès aux documents administratifs, mais ne saurait modifier les règles qui régissent la procédure disciplinaire applicable aux fonctionnaires ⁽⁴⁵⁾ ou la procédure d'imposition. Mais, au-delà du principe, apparaît une série de combinaisons, qui compliquent la lisibilité de l'état du droit. La complexité du droit en la matière a été soulignée, dès 1997, par le Conseil d'État, dans une étude intitulée Pour une meilleure transparence de l'administration, étude sur l'harmonisation des textes et l'amélioration des droits du citoyen en matière d'accès aux données publiques, qui soulignait parallèlement la nécessité de rechercher un équilibre entre volonté de transparence et protection des secrets légitimes, droits des individus et nécessités de l'action administrative.

En outre, deux lois récentes ont ouvert le champ de l'accès aux documents élaborés par les autorités publiques, l'une créant une autorité particulière, l'autre accordant la compétence à la cada.

La loi n° 2002-93 du 22 janvier 2002 relative à l'accès aux origines des personnes adoptées et pupilles de l'État a institué une procédure spéciale pour l'accès des anciens pupilles et personnes adoptées à leur dossier personnel, sous l'égide d'une nouvelle autorité administrative indépendante, le conseil national pour l'accès aux origines personnelles (cnaop).

La loi n° 2002-303 du 4 mars 2002 relative aux droits des malades et à la qualité du système de santé a réorganisé, dans son article 14, les conditions d'accès au dossier médical. En vertu du nouvel article L. 1111-7 du code de la santé publique, les patients peuvent accéder directement à leur dossier médical sans passer par la médiation d'un médecin. Le délai de communication est raccourci à huit jours pour les documents contenant des informations médicales de moins de cinq ans. Il est en revanche porté à deux mois pour les informations plus anciennes. Les mineurs bénéficient d'un droit de regard quant aux modalités d'accès de leurs parents à leur dossier médical. L'article L. 1110-4 du code de la santé publique permet enfin aux ayants droit d'un patient décédé d'accéder de plein droit au dossier médical de celui-ci, sauf circonstances particulières. L'ensemble de ces règles s'applique, au-delà des dossiers médicaux détenus par les établissements et professionnels de santé, à l'ensemble des documents contenant des informations à caractère médical. La compétence de la cada a été reconnue en la matière.

- Les modifications récentes

La loi du 12 avril 2000 précitée, d'une part, dans son article 7, a élargi la compétence de la cada aux litiges tenant à l'application des cinq principaux régimes spéciaux de communication de documents administratifs, pour lesquelles la commission était, auparavant, parfois compétente, parfois incompétente, parfois partiellement compétente : communication des documents communaux ; communication de la liste électorale ; accès au rôle des contributions directes ; communication des statuts et déclarations ainsi que des pièces faisant connaître les modifications de statuts et les changements survenus dans l'administration ou la direction et consultation du registre des associations en Alsace-Moselle ; consultation des registres communaux des acquisitions par préemption et des contributions prescrites par l'autorisation de certaines opérations de construction et par la réalisation de zones d'aménagement concerté.

La cada a vu ses compétences élargies à l'application de la loi n° 79-18 du 3 janvier 1979 sur les archives. Depuis lors, elle émet un avis lorsqu'elle est saisie par une personne rencontrant des difficultés pour obtenir la communication d'un document d'archives publiques. Afin de tenir compte de la différence de champ d'application des deux lois (accès aux documents administratifs et archives), la compétence de la cada ne s'étend cependant pas aux minutes et répertoires des officiers publics ou ministériels.

D'autre part, la loi du 12 avril 2000 a cristallisé dans la loi les principaux apports de la jurisprudence. Ainsi, elle a autorisé l'administration à ne pas donner suite aux demandes considérées comme abusives, à cause de leur nombre, de leur caractère répétitif ou systématique (article 2 de la loi du 17 juillet 1978) et à différer la communication d'un document préparatoire, tel que le document préparatoire à l'élaboration du plan d'occupation des sols ou les lettres d'observations provisoires des chambres régionales des comptes (article premier de ladite loi).

La démarche entreprise en 2000 mérite d'être poursuivie et d'être élargie.

2. L'amélioration attendue de l'accès des citoyens aux documents administratifs

Il paraît difficilement compréhensible aujourd'hui pour un citoyen qui souhaite obtenir des documents administratifs, dont l'accès est régi par des lois spéciales, et qui s'adresse à la commission, de se voir répondre qu'elle est incompétente.

-  La compétence de la commission d'accès aux documents administratifs

Une première série de simplifications permettrait d'établir une forme de « guichet » unique de l'accès aux documents administratifs. La cada pourrait ainsi se voir attribuer une compétence de principe pour connaître, dans le cadre d'un recours précontentieux, des difficultés que rencontrent les usagers pour accéder à un document administratif, quelle que soit la règle sur laquelle se fonde leur demande.

Cette réforme impliquerait d'inclure dans le champ de compétence de la commission l'ensemble des régimes spéciaux gouvernés par des procédures spécifiques, à l'exemple de l'accès aux documents cadastraux ou à certains documents électoraux qui n'ont pas été visés par la loi du 12 avril 2000 précitée. Selon une note de la cada, transmise au rapporteur, sont complètement exclus aujourd'hui du champ de la commission : l'accès aux documents cadastraux, l'accès aux documents détenus par les conservateurs des hypothèques en matière de publicité foncière, la communication des informations figurant au fichier national des permis de conduire, l'accès au casier judiciaire, la publication des présentations de candidatures aux élections présidentielles, l'accès aux documents qui ne sont régis que par les règles du code du travail et relatives aux procédures applicables en matière de licenciement économique, la communication des liste d'émargement aux élections, la consultation de la liste générale des objets mobiliers classés ainsi que des documents nécessaires à la constitution de cette liste, régimes spéciaux auxquels s'ajoute l'accès aux listes des assistants maternels départementaux.

On peut ainsi s'interroger sur l'application des dispositions de la loi du 17 juillet 1978 aux régimes de communication à un huissier de justice de renseignements relatifs au débiteur d'une pension alimentaire dans le cadre de l'article L. 151 du livre des procédures fiscales et de communication au contribuable du dossier soumis à la commission départementale des impôts appelée à se prononcer sur un redressement sur le fondement de l'article L. 60 dudit livre.

En matière électorale, certaines dispositions spéciales entraînent l'incompétence de la cada. Ainsi, les modalités particulières de publication des candidatures à l'élection présidentielle fixées par la loi du 6 novembre 1962 précitée imposent d'écarter la compétence de la commission.

Selon la même logique, l'accès aux documents visés par l'article L. 68 du code électoral - qui dispose que les listes d'émargement déposées à la préfecture ou à la sous-préfecture sont communiquées à tout électeur requérant pendant un délai de dix jours à compter de l'élection et, éventuellement, durant le dépôt des listes entre les deux tours de scrutin, soit à la préfecture ou à la sous-préfecture, soit à la mairie -, étant entièrement régi par ce code, toute autre procédure de communication se trouve écartée, comme l'a reconnu la cada dans son conseil du 11 juin 1992, Directeur général des Archives de France.

Cette position vaut a fortiori dans le cas de l'article L.O. 179 du même code - article qui ne saurait faire l'objet d'une modification par ordonnance compte tenu de son caractère organique - relatif aux élections législatives et qui indique que les procès-verbaux des commissions chargées du recensement sont, pendant un délai de dix jours, tenues à la disposition des personnes inscrites sur les listes électorales et de celles qui ont fait une déclaration de candidature ; au-delà des dix jours, les procès-verbaux et leurs annexes sont déposés aux archives départementales et ne peuvent être communiqués, sur sa demande, qu'au Conseil constitutionnel.

Au-delà de ces rapprochements de procédure, se pose aussi la question de l'harmonisation des règles de fond entre les différents régimes : traitement des données personnelles, qualité du demandeur...

- La reprise d'avancées jurisprudentielles

L'ordonnance prise sur le fondement du présent article pourrait également prévoir, comme l'avait fait la loi du 12 avril 2000, d'introduire dans notre corpus législatif certaines précisions apportées par la jurisprudence.

Ainsi, pourrait être autorisée la communication partielle des documents comportant des mentions couvertes par l'un des secrets de l'article 6 de la loi du 17 juillet 1978 ⁽⁴⁶⁾, parce qu'il s'agit de documents dont la consultation ou la communication porterait atteinte au bon fonctionnement des pouvoirs publics (délibérations du Gouvernement, procédures juridictionnelles, recherche des infractions) ou à un intérêt général (secret de la défense nationale, de la politique extérieure, sûreté de l'État, sécurité publique, sécurité des personnes, monnaie, crédit public).

Le Conseil d'État, dans une décision en date du 4 janvier 1995, David, a estimé que, malgré l'alourdissement qu'elle entraîne pour les services, la communication partielle doit être mise en œuvre chaque fois que cela est possible, c'est-à-dire lorsque le document est divisible et que sa division n'en dénature pas le sens. Le juge administratif contrôle si l'occultation est compatible avec le droit à communication ⁽⁴⁷⁾. Ainsi, la communication partielle d'un document partiellement couvert par le secret devra être soumise à la possibilité d'occulter une partie du document sans que ce dernier soit dénaturé.

La possibilité d'une telle communication partielle a été inscrite dans l'article L. 124-1 du code de l'environnement par l'article 9 de l'ordonnance n° 2001-321 du 11 avril 2001 portant transposition de directives communautaires relatives à la mise en œuvre de certaines dispositions du droit communautaire dans le domaine de l'environnement. Ainsi, « lorsque la demande d'accès porte sur une information relative à l'environnement qui contient des données relatives aux intérêts protégés et qu'il est possible de retirer ces données, la partie de l'information non couverte par les secrets protégés est communiquée au demandeur ». Il s'agirait d'étendre cette possibilité à l'ensemble des matières.

Le rapporteur souligne la nécessité d'accompagner cette réforme d'une politique active d'accueil des demandes des citoyens. À cet égard, la mise en place d'une charte de qualité applicable à l'ensemble des services administratifs de l'État ne pourra être que bénéfique. Les délais de réponse aux demandes, et notamment à celles qui tendent à la communication de documents administratifs, pourraient figurer dans cette charte parmi les engagements pris par les services de l'État. En effet, la cada ne devrait plus avoir à relever, comme elle a été amenée à le faire dans son rapport de 2002, que sa saisine de plus en plus fréquente concerne des affaires « dans lesquelles n'y a pas à proprement parler de refus de communication, mais plutôt une inertie du service sollicité voire un attentisme frileux » ⁽⁴⁸⁾ ou encore que « les " refus " procèdent le plus souvent d'une inertie de l'administration plutôt que d'une volonté délibérée de ne pas communiquer » ⁽⁴⁹⁾. À l'occasion des vingt-cinq ans de l'institution, sa présidente, relevait que « l'on est dans l'incapacité de savoir à quelle proportion des demandes d'accès correspondent les refus qui sont soumis à la cada, les administrations ne recensant pas les demandes d'accès. Mais l'on sait que 90 % des refus concernent des documents dont la communicabilité ne fait aucun problème et que la grande majorité de ces refus (70 %) sont des refus implicites, témoignant de l'inertie ou peut-être même du mépris de l'administration pour ce domaine. » ⁽⁵⁰⁾

Les difficultés d'accès qui subsistent illustrent soit l'ampleur des résistances, soit l'insuffisance de la sensibilisation de l'appareil administratif à la nécessité de transmettre les informations demandées. On pourrait imaginer, dans chaque administration, la nomination d'un responsable spécialement chargé d'organiser l'accès aux documents produits par cette administration, comme cela se pratique aux États-Unis.

Il faut rappeler, à cet égard, que la loi d'habilitation du 2 juillet 2003, dans le 2° de son article 2, autorise le Gouvernement à prendre par ordonnance toutes dispositions modifiant les règles des procédures administratives non contentieuses, aux fins de « réduire les délais d'instruction des demandes et accélérer la prise de décision, en déterminant les procédures pour lesquelles les autorités administratives et services publics (...) indiquent aux usagers le délai dans lequel est instruite leur demande ».

Les possibilités quasi illimitées que les technologies de la communication offrent aux services publics vont mécaniquement transformer le droit d'accès de l'administré, en permettant aux administrations d'aller au devant de lui et aux citoyens d'entrer plus profondément dans le système administratif. La mise en ligne des données publiques et les possibilités d'exploitation qu'elle permet imposent dès lors la recherche de nouveaux équilibres entre la transparence et la protection des secrets indispensables tant à la garantie des libertés qu'à l'efficacité de l'action administrative, équilibre qu'on retrouve dans l'article 3 du présent projet relatif au développement de l'administration électronique.

La Commission a adopté l'article premier sans modification.

Article 2

Harmonisation des règles de retrait des actes administratifs individuels

Le retrait d'un acte administratif est analogue à une annulation contentieuse en ce sens qu'un acte administratif retiré est anéanti rétroactivement comme l'est un acte annulé. Dans quelles conditions une décision administrative individuelle peut-elle être retirée, c'est-à-dire être « sortie de vigueur » de manière rétroactive ?

Donner une réponse à cette question nécessite de rechercher un équilibre entre le respect du principe de légalité, le maintien de la sécurité juridique pour le bénéficiaire de la décision et la garantie des droits des tiers, et répondre ainsi au souci exprimé, notamment, par M. Daniel Labetoulle, président de la section du contentieux du Conseil d'État, pour lequel « la stabilité des situations juridiques (...) ne coexiste avec le principe de légalité qu'au prix d'accommodements réciproques » ⁽⁵¹⁾.

Le caractère délicat de cet équilibre entraîne une multiplicité de situations. Plusieurs alternatives se présentent à l'analyse. Chacune définit un régime particulier, ce qui explique la difficulté de la matière. Ainsi, peut-on distinguer décisions explicites et décisions implicites, le délai de recours et le délai de retrait, les actes qui font l'objet d'une publicité de ceux qui ne font l'objet d'aucun affichage ni publicité. Enfin, se pose la question de la détermination du point de départ du délai de retrait. Cette situation apparaît particulièrement complexe, au point de ne pas permettre au citoyen d'exercer ses droits de la manière la plus claire et la plus sûre possible. Elle appelle donc une simplification, dont l'ampleur justifie une habilitation de dix-huit mois selon l'article 61 du présent projet, mais qui pourrait être utilement réduite à douze mois.

1. Des régimes de retrait disparates

a) L'évolution jurisprudentielle du régime de retrait des décisions individuelles explicites

Avant l'intervention d'une décision récente d'octobre 2001, la jurisprudence antérieure, marquée par la décision Dame Cachet ⁽⁵²⁾, estimait que l'administration pouvait retirer l'acte tant que le délai de recours contentieux ouvert aux tiers n'avait pas expiré ainsi que, en cas de contentieux, pendant toute la durée de l'instance tant que le juge ne s'était pas définitivement prononcé. Par ailleurs, en vertu de la jurisprudence Ville de Bagneux ⁽⁵³⁾, l'administration pouvait retirer d'office à tout moment un acte créateur de droits illégal, notifié au bénéficiaire, en l'absence de publicité à l'égard des tiers - ce qui laisse ouvert le recours contentieux - et alors même qu'aucun recours n'avait été formé par un tiers.

L'évolution jurisprudentielle récente a modifié le régime de retrait des décisions individuelles explicites. Dans sa décision Ternon du 26 octobre 2001 ⁽⁵⁴⁾, à propos d'une décision d'une collectivité locale et dans un souci de sécurité juridique, le Conseil d'État a modifié le délai dans lequel l'administration pouvait opérer le retrait d'une décision individuelle explicite, créatrice de droits mais illégale. En application de cette jurisprudence, l'administration ne peut plus retirer la décision au-delà d'un délai de quatre mois à compter de son intervention explicite, c'est-à-dire, en l'espèce, non pas à partir de la date de sa réception par le préfet, mais de la signature de l'acte lorsqu'il s'agit d'une décision prise par une seule autorité ou à partir de la date de la délibération lorsque la décision est prise conjointement par plusieurs autorités.

Ce délai s'impose à l'autorité compétente dans tous les cas, y compris dans l'hypothèse où un recours administratif ou juridictionnel a été déposé. Le Conseil d'État a ainsi déconnecté délai de retrait et délai de recours contre une décision individuelle explicite.

b) L'évolution législative du régime de retrait des décisions individuelles implicites

Avant l'intervention de la loi du 12 avril 2000 précitée, le régime juridique applicable en matière de retrait des décisions implicites d'acceptation illégales était gouverné par jurisprudence Ève du Conseil d'État, en date du 14 septembre 1969 ⁽⁵⁵⁾ : toute possibilité de retrait d'une décision implicite d'acceptation, même illégale, par l'administration qui en est l'auteur ou par l'autorité hiérarchique, est exclue, même pendant le délai de recours contentieux, dès lors que cette décision n'a pas fait l'objet de mesures d'information. Ainsi, l'absence de publicité à l'égard des tiers interdit de faire courir le délai de recours. L'administration se trouve dessaisie dès l'intervention de la décision.

En revanche, lorsque la décision a fait l'objet de mesures de publicité assurant l'information des tiers, elle peut être retirée, si elle est entachée d'illégalité, pendant le délai du recours contentieux ouvert aux tiers et pendant la durée de l'instance si un recours a effectivement été formé ⁽⁵⁶⁾. Le Conseil d'État a considéré que la solution permettant le retrait à tout moment, c'est-à-dire l'annulation à tout moment par l'autorité administrative, aurait consacré une insécurité juridique excessive au détriment du destinataire de la décision, incitant en outre l'administration à s'abstenir de répondre expressément pour bénéficier de la possibilité de revenir à toute époque sur sa décision d'acceptation.

La loi du 12 avril 2000 précitée est venue clarifier le régime de retrait des décisions implicites d'acceptation entachées d'illégalité. Ainsi, contrairement à la jurisprudence Ève, la loi autorise le retrait de la décision implicite d'acceptation irrégulière, pendant le délai de recours contentieux, lorsque des mesures de publicité sont prévues par un texte et, quand de telles mesures ne sont pas prévues, pendant le délai de deux mois à compter de l'intervention de la décision.

Dans le cas du retrait d'une décision implicite, la question du délai de recours importe. En vertu de l'article 23 de la loi du 12 avril 2000 précitée, une décision implicite d'acceptation peut donc être retirée, pour illégalité, par l'autorité administrative selon trois régimes :

-  retrait pendant le délai de recours ouvert aux tiers lorsque les mesures prévues pour assurer leur information ont été effectivement mises en œuvre ;

-  retrait pendant un délai de deux mois à compter de la date d'intervention de la décision implicite ou, sans délai, à la demande d'un tiers y ayant intérêt, lorsqu'aucune mesure d'information des tiers n'a été mise en œuvre, qu'elle ait été ou non prévue. En l'espèce, l'administration n'agit pas de sa propre initiative mais à la demande d'un tiers dont les intérêts sont lésés ;

-  pendant la durée de l'instance au cas où un recours contentieux a été formé. Il n'est pas besoin de laisser une instance se poursuivre jusqu'à son terme dès lors que la situation juridique peut être stabilisée plus rapidement par le retrait de l'acte en cause ⁽⁵⁷⁾.

2. La nécessité d'une harmonisation des différents régimes de retrait

Les contraintes sont connues. Toute réforme devra concilier les trois impératifs que sont, d'abord, le respect de l'ordonnancement juridique par le retrait de toute décision illégale, ensuite, la préservation de la stabilité juridique au profit du bénéficiaire de la décision, qui ne doit pas voir sa situation évoluer au gré des décisions administratives contraires et, enfin, le maintien des droits des tiers.

L'exemple du permis de construire, présenté dans l'exposé des motifs, illustre parfaitement cette difficulté. Quand un permis de construire illégal peut-il être retiré ?

-  pendant un délai de quatre mois à compter de la signature de l'arrêté, lorsque le permis est accordé par une décision explicite et pas au-delà en vertu de l'application de la jurisprudence Ternon ;

-  pendant une période de deux mois à compter de la fin du délai d'instruction, si l'administration n'a pas répondu pendant le délai d'instruction et si aucune mesure de publicité n'a été prise ;

-  pendant une période de deux mois à compter de l'affichage, si l'administration n'a pas répondu pendant le délai d'instruction et si le constructeur a affiché le permis ;

-  pendant la durée de l'instance si un recours contentieux a été formé par un tiers dans les deux mois de l'intervention de la décision.

La multiplicité des régimes appelle une harmonisation. Le Gouvernement s'engage à réunir un groupe de travail sous l'égide du Conseil d'État afin de trouver des solutions plus lisibles. Le rapporteur rappelle que, dans le cadre de l'article 38 de la Constitution, il n'est pas interdit au Gouvernement de faire dépendre la teneur des ordonnances des résultats de travaux et d'études dont il ne connaîtra que plus tard les conclusions ⁽⁵⁸⁾. Enfin, le rapporteur souhaite attirer l'attention sur la nécessité d'assurer une harmonisation de la future ordonnance avec les dispositions adoptées par les deux assemblées lors de la première lecture du projet de loi relatif aux responsabilités locales tirant les conséquences de la jurisprudence Ternon sur les délais de transmission au représentant de l'État des actes des collectivités locales (article 98 bis).

La Commission a adopté l'article 2 sans modification.

Article 3

Développement de l'administration électronique

L'administration électronique, selon l'Organisation de coopération et de développement économiques (ocde), est définie comme « l'usage des technologies de l'information et de la communication et en particulier de l'internet en tant qu'outil visant à mettre en place une administration de meilleure qualité ». Les enjeux du développement de l'administration électronique sont donc considérables en termes de simplification des relations entre les usagers et les citoyens, mais aussi en termes de productivité des services publics. En effet, les économies attendues de ce processus ont été évaluées à 5 milliards d'euros par an ⁽⁵⁹⁾.

Le Président de la République, lors des vœux des corps constitués, le 7 janvier 2004, a ainsi souhaité qu'« avant la fin de l'année 2006 l'ensemble des démarches puissent être accomplies à distance, par téléphone ou par internet ». Le développement de cette politique exige des modifications législatives. Une première vague de ces modifications devrait être adoptée dans le cadre de la loi d'habilitation du 2 juillet 2003. Le présent article organise la seconde. L'habilitation sera accordée pour neuf mois, à l'exception de la mesure de transposition de règles communautaires pour laquelle le Gouvernement bénéficiera d'une habilitation de douze mois. Pour une plus grande lisibilité, la Commission souhaiterait que l'ensemble de l'habilitation prévue par cet article obéisse à un seul délai, qui pourrait être celui de douze mois.

MESURES DE SIMPLIFICATION PROPOSÉES DANS L'ARTICLE 3

1. Assurer la sécurité des informations échangées entre les usagers et les autorités administratives, ainsi qu'entre les autorités administratives (mise en place d'un référentiel général de sécurité dénommé « Politique de référencement intersectoriel de sécurité »)

2. Simplifier l'exercice des démarches administratives, en permettant aux usagers de les faire par voie électronique

3. Permettre que, dans le cadre des procédures de contrôle, les échanges entre les autorités administratives et les usagers et les échanges entre autorités administratives soient réalisés par voie électronique

4. Mettre à la disposition des usagers un dispositif leur donnant la possibilité de stocker sous forme électronique les documents et données les intéressant et susceptibles d'être transmis, à leur initiative, aux destinataires qu'ils auront désignés

5. Faire en sorte que les usagers puissent déclarer, en une seule opération, leur changement d'adresse aux autorités administratives ainsi que, le cas échéant, à tout organisme chargé d'une mission de service public et à des organismes de droit privé

6. Permettre et favoriser la signature électronique des actes des autorités administratives

7. Transposer la directive 2003/98/CE du Parlement et du Conseil du 17 novembre 2003 concernant la réutilisation des informations du secteur public, ainsi que fixer le cadre juridique relatif à l'accès et à la diffusion, notamment gratuite, des données publiques produites ou collectées par l'État, les collectivités territoriales, les établissements publics ou les organismes de droit public ou privé chargés de la gestion d'un service public

8. Autoriser la constitution de groupements d'intérêt public entre des personnes morales de droit public ou entre des personnes morales de droit public et de droit privé, pour favoriser l'utilisation des technologies de l'information, notamment en vue de développer l'administration électronique ou de gérer des équipements d'intérêt commun dans ce domaine

1. Le développement continu de l'administration électronique

L'administration électronique est au centre de la réforme de l'État depuis moins d'une décennie. Source de meilleurs services rendus aux usagers de l'administration, d'une meilleure efficacité de celle-ci pour un coût global nettement inférieur, l'administration électronique apparaît à la fois comme une opportunité et comme une nécessité. C'est pourquoi les rapports à son propos et au développement des échanges de données se sont multipliés :

-  Valeur juridique des documents conservés sur support photographique numérique de M. Dominique Ponsot pour l'observatoire juridique des technologies de l'information, en septembre 1995 ;

-  L'administration communicante, rapport sur l'échange de données dans l'administration (edi) de M. Rémi Marchand pour la commission de simplification administrative, de novembre 1996 ;

-  Internet et les réseaux numériques, étude remise au Premier ministre par le Conseil d'État en 1998 ;

-  Données personnelles et société de l'information, rapport au Premier ministre de M. Guy Braibant publié au deuxième trimestre 1998 ;

-  Rapport sur l'impact des nouvelles technologies de l'information sur la modernisation de l'État de M. Jean-Paul Baquiast, en juin 1998 ;

-  Internet et les administrations à l'étranger par Bruno Oudet et Bernard Battail pour le commissariat général du plan, en 1998 ;

-  Diffusion des données publiques et révolution numérique de MM. Dieudonné Mandelkern et Bertrand du Marais pour le commissariat général du plan, en octobre 1999 ;

-  L'État et les technologies de l'information et de la communication, Vers une administration « à accès pluriel » de M. Bruno Lasserre, en 2000 ;

-  Pour une administration électronique citoyenne, méthodes et moyens, contribution au débat, rapport au Premier ministre de M. Thierry Carcenac, en 2001 ;

-  Administration électronique et protection des données personnelles, Livre blanc, de MM. Pierre Truche, Jean-Paul Faugère et Patrice Flichy, en 2002 ;

-  L'Hyper-République, bâtir l'administration en réseau autour du citoyen par MM. Pierre de La Coste et Vincent Bénard, en 2003, qui proposent la mise en place d'un plan sur cinq ans.

Des plans et des institutions ont été progressivement définis pour conduire une politique cohérente dans cette matière. La France avait été, avec le minitel, pionnière en matière d'administration électronique. Au début des années quatre-vingt-dix, elle hésite à basculer ses services sur internet. En août 1997, le Premier ministre décide la migration des services de l'État du minitel vers l'internet. En 1998, le Gouvernement place l'administration électronique parmi les six chantiers prioritaires du programme d'action gouvernemental pour l'entrée de la France dans la « société de l'information » (pagsi). Il s'agissait de mettre les technologies de l'information au service de la modernisation des services publics, d'améliorer l'efficacité de l'action des administrations de l'État comme des collectivités locales et la qualité des relations entre celles-ci et leurs usagers. Près de 1,4 milliard d'euros ont été mobilisés sur quatre ans. Le 22 août 2001 était créée, par le décret n° 2001-737, l'Agence pour les technologies de l'information et de la communication dans l'administration (atica) en remplacement de la mission interministérielle de soutien technique pour le développement des technologies de l'information et de la communication dans l'administration qui avait été créée par le décret n° 98-751 du 27 août 1998.

Le Gouvernement issu des élections de 2002 a amplifié cette action en adoptant un plan « RE/SO 2007 » pour une République numérique dans la société de l'information présenté par le Premier ministre, le 12 novembre 2002, qui, après la multiplication d'expérimentations souvent réussies et prometteuses, a insisté sur la coordination des moyens mis en œuvre. Ainsi, en remplacement de l'atica et dans le cadre du plan « RE/SO 2007 », le décret n° 2003-141 du 21 février 2003 portant création de services interministériels pour la réforme de l'État, dans son article 4, a créé l'Agence pour le développement de l'administration électronique (adae), afin de favoriser le développement de systèmes d'information et de communication permettant de moderniser le fonctionnement de l'administration et de mieux répondre aux besoins du public, de proposer au Premier ministre les mesures tendant à la dématérialisation des procédures administratives, à l'interopérabilité des systèmes d'information, ainsi qu'au développement de standards et de référentiels communs et d'assurer, pour le compte du Premier ministre, la maîtrise d'ouvrage des services opérationnels d'interconnexion et de partage des ressources, notamment en matière de transport, de gestion des noms de domaine, de messagerie, d'annuaire, d'accès à des applications informatiques et de registres des ressources numériques.

Le directeur de l'Agence préside un conseil d'orientation qui réunit des représentants des ministres, des collectivités territoriales, des organismes assurant des missions de service public, des usagers et des entreprises, ainsi que des experts. La composition et le fonctionnement du conseil d'orientation sont fixés par arrêté du Premier ministre. Le conseil rend un avis sur les orientations de développement de l'Agence ainsi que sur son programme de travail. Il peut émettre des recommandations sur les actions à mener, en particulier dans le domaine des systèmes d'information et de communication et des téléservices, des logiciels et de l'interopérabilité des systèmes.

Aujourd'hui, il existe d'ores et déjà 200 téléservices publics et 5 500 sites internet publics. Plus de 90 % des formulaires administratifs sont disponibles en ligne (contre 74 % en avril 2002). Plus de 600 000 Français ont payé leurs impôts en ligne en 2003. 50 millions de cartes sesam-Vitale ont été distribuées à ce jour, ce qui permet de traiter par voie électronique plus de 50 % des feuilles de soins. La moitié des demandes de certificat de non-gage nécessaire à la délivrance des cartes grises, soit plus de 2 millions de demandes par an, s'effectue désormais par internet.

Un plan stratégique pluriannuel pour l'administration électronique, baptisé adele, a été lancé au début 2004 et devrait s'achever en 2007. L'objectif est de « rendre l'administration plus efficace, plus proche, plus transparente, plus facile d'accès pour l'ensemble des usagers ». Ce projet s'inscrit dans le prolongement du programme « RE/SO 2007 » précité. Le plan rassemble cent quarante mesures, qui concerneront près de trois cents nouveaux services, reposant sur les principes de simplicité, de sécurité, de confidentialité et de personnalisation. Au terme de ce plan, en 2007, les deux tiers des échanges entre l'administration et les usagers devraient être dématérialisés.

Parmi les nombreuses mesures annoncées figurent la création de portails pour l'emploi, le développement de la formation tout au long de la vie, pour les concours, emplois et offres de stage dans la fonction publique, pour la santé et le social, mais aussi la mise en place de services relatifs au changement d'adresse, au changement de situation familiale, permettant le suivi et la consultation des droits de retraite. Les services en ligne offerts par les caisses d'allocations familiales et par les caisses d'assurance maladie seront étendus. D'autres mesures sont prévues dans le domaine de l'enseignement (espaces numériques de travail de l'élève et de l'étudiant, portails d'inscription aux examens dans l'enseignement...), de l'environnement (appui à la prévision des inondations), des informations routières, du sport, de l'état civil ou encore de la fiscalité. Le vote électronique sera développé.

Les services aux entreprises ne sont pas omis avec l'ouverture d'un espace professionnel, la création d'un numéro d'identification de l'entreprise en ligne, d'un compte fiscal des professionnels et d'une procédure de dédouanement domiciliée. Dans le domaine social, sera créé un dossier « cotisant » en ligne et sera poursuivie la dématérialisation des échanges entre les caisses d'assurance maladie, les professionnels de santé, les fournisseurs et les entreprises. Les associations bénéficieront d'un espace particulier, tandis que sera mis en place un guichet unique des demandes de subventions.

D'autres mesures favoriseront les services destinés aux collectivités territoriales : ouverture des systèmes d'information territoriaux, dématérialisation dans le secteur public local, transmission de statistiques d'état civil et avis électoraux des mairies à l'Institut national de la statistique et des études économiques (insee), infrastructures mutualisées pour permettre aux collectivités locales d'offrir des services d'administration électronique avancés aux citoyens, infrastructure de confiance permettant la dématérialisation des échanges entre les collectivités et les administrations. D'autres encore bénéficieront aux agents publics et aux administrations : portail national pour l'achat public des services de l'État, gestion de parc automobile, modernisation des systèmes d'information des ressources humaines, gestion des crises, risques naturels et technologiques majeurs, gestion du patrimoine immobilier, du logement social.

Le projet adele a également pour objet de mutualiser les services de sécurité des systèmes d'information, de développer les compétences en sécurité des systèmes d'information au sein des administrations, de rendre disponibles les produits de sécurité développés par des acteurs de confiance, de mettre en place une politique de référencement intersectorielle de sécurité (pris).

Dans ce cadre, plusieurs engagements ont été pris. Les données personnelles, utiles à la mise en place de relations électroniques entre l'administration et les usagers, ne seront pas centralisées dans une base de données unique. Pour les services qui ne requièrent pas d'identification de l'usager, les démarches en ligne préserveront l'anonymat du demandeur. Il n'y aura pas de numéro d'identification unique, les identifiants par secteur administratif seront maintenus, selon les souhaits exprimés par la commission nationale de l'informatique et des libertés (cnil) dans sa position sur le plan adele ⁽⁶⁰⁾. Les échanges de données non prévus par la loi pourront être autorisés par l'usager à sa demande expresse lorsque ceux-ci permettront de simplifier ses démarches administratives. Pour accéder aux services faisant appel à des données sensibles, l'administration mettra à disposition des usagers des outils d'identification fiables et simples d'emploi. Les citoyens seront libres du choix des outils - carte unique pour plusieurs services ou une carte par service - qu'ils pourront utiliser pour accéder aux services de l'administration électronique à distance.

La sécurité des systèmes d'information sera renforcée pour accroître le niveau de sécurité des téléservices. La transparence dans le suivi des dossiers sera favorisée, en développant notamment les accusés de réception en ligne. Après expérimentation, il sera proposé à chaque usager un espace administratif personnel. La création d'un tel espace sera soumise à l'avis de la cnil. Cette personnalisation permettra à l'usager de contrôler l'avancée de ses démarches, les échanges entre administrations le concernant et de recevoir des informations générales ou personnelles sur les sujets qui l'intéressent. Les citoyens décideront des données qui y figurent et de la manière dont elles pourront circuler pour faciliter leurs démarches. L'usager pourra à tout moment demander la radiation de son espace administratif personnel.

2. L'encadrement légal progressif de l'administration électronique

La cnil estime que « le développement des téléservices, dès lors qu'ils peuvent permettre de simplifier les démarches administratives et de rapprocher le citoyen de son administration ne peut que rencontrer (sa) faveur ». Cette avancée doit néanmoins se faire dans un cadre juridique protecteur de la liberté privée. Des mesures législatives ont d'ores et déjà été adoptées. D'autres doivent être prises.

Cette évolution s'inscrit dans la logique de l'affirmation progressive du contrôle des personnes sur leurs données personnelles, le droit d'opposition cédant progressivement le pas à un devoir pour les opérateurs de fichiers de recueillir le consentement exprès des personnes, comme l'ont souligné MM. Pierre Truche, Jean-Paul Faugère et Patrice Flichy dans leur Livre blanc sur l'administration électronique et la protection des données personnelles de 2002. Ces auteurs considèrent que « la cnil et la loi actuelle ne s'opposent en rien au développement de l'administration électronique (...) dès lors que des garanties suffisantes sont apportées (finalité, chiffrement, signature, information et droit d'accès) ».

Deux impératifs en apparence contradictoires doivent être conciliés ; la simplification des démarches pour les usagers, ce qui suppose de décloisonner les services administratifs, de fluidifier les échanges sans que l'usager soit systématiquement réinterrogé pour des pièces qu'il a déjà fournies, d'une part, et le respect de la protection des données personnelles, ce qui peut conduire, au contraire, à limiter des interconnections entre administrations, d'autre part. Un cadre législatif est venu progressivement assurer cette conciliation. Il s'agit également de lutter contre deux peurs : celle suscitée par une technologie qui viendrait renforcer le sentiment de domination des individus par une administration omnisciente et omniprésente ; la perte d'humanité dans les relations et l'absence de garantie d'une bonne réception, conservation et utilisation des données individuelles.

a) La multiplication des mesures législatives et réglementaires

Plusieurs textes ont déjà réglé certaines questions.

La loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés soumet à un contrôle strict les fichiers administratifs. Elle interdit aux administrations de croiser, dans une certaine mesure, les informations qu'elles possèdent, ce qui a pour conséquence de multiplier les demandes d'information redondantes adressées aux administrés.

La loi n° 94-126 du 11 février 1994 relative à l'initiative et à l'entreprise individuelle, dans son article 4, a défini le principe selon lequel toute déclaration d'une entreprise à une administration peut être faite par voie électronique.

Le décret n° 99-68 du 2 février 1999 ⁽⁶¹⁾ pris en application du pagsi a encouragé la mise en ligne des formulaires administratifs. Dans le cadre de ce texte, tout nouveau formulaire doit être accessible par internet. Les formulaires ainsi disponibles sont opposables aux administrations, sous réserve que leur contenu n'ait pas été altéré par l'utilisateur.

La loi n° 2000-230 du 13 mars 2000 portant adaptation du droit de la preuve aux technologies de l'information et relative à la signature électronique a reconnu la validité juridique de la signature électronique au même titre que la signature manuscrite et a instauré une présomption de fiabilité en faveur des signatures électroniques. Tout dossier mal aiguillé devrait être réorienté par l'administration elle-même en vertu du principe posé par l'article 20 de la loi « dcra » du 12 avril 2000 en vertu duquel « lorsqu'une demande est adressée à une autorité administrative incompétente, cette dernière la transmet à l'autorité administrative compétente et en avise l'intéressé ». Cette obligation impose de développer les échanges électroniques entre administrations.

Le 29 novembre 2001, la cnil a émis une recommandation portant sur la diffusion de la jurisprudence sur l'internet et a invité les diffuseurs à « anonymiser » les décisions publiées gratuitement. Elle a également invité le Gouvernement à ne pas diffuser par voie électronique certains actes nominatifs, tels que les décrets portant naturalisation, réintégration dans la nationalité française, mention d'enfant mineur bénéficiant de l'effet collectif attaché à l'acquisition de la nationalité française pour les parents et francisation des noms et prénoms, ou les décrets portant changement de nom et les arrêts de la Cour de discipline budgétaire et financière.

Une référence à internet et au courrier électronique a été introduite dans notre droit électoral par le décret n° 2002-105 du 25 janvier 2002 (articles R. 249 et R. 277 du code électoral) en ce qui concerne la mise à disposition des électeurs des bulletins de vote ou circulaires. Des mesures allant dans le même sens ont également été définies pour l'obtention de documents d'état civil par exemple. De même, les déclarations d'impôt peuvent désormais se faire par internet, les contribuables se voyant attribuer un certificat de sécurité.

Le décret n° 2002-1064 du 7 août 2002 a créé un service public de la diffusion du droit par l'internet, permettant l'ouverture du site « Légifrance ». Ce service a pour objet de faciliter l'accès du public aux textes en vigueur ainsi qu'à la jurisprudence. Il met gratuitement à la disposition du public la plus grande partie du corpus juridique, ainsi que les décisions et arrêts du Conseil constitutionnel, du Conseil d'État, de la Cour de cassation et du Tribunal des conflits, ceux des arrêts et jugements rendus par la Cour des comptes et les autres juridictions administratives, judiciaires et financières qui ont été sélectionnés selon les modalités propres à chaque ordre de juridiction, les arrêts de la Cour européenne des droits de l'homme et les décisions de la Commission européenne des droits de l'homme et les décisions de la Cour de justice des Communautés européennes et du tribunal de première instance des Communautés européennes. Pour piloter ce service, il a été créé, auprès du Premier ministre, un comité du service public de la diffusion du droit par l'internet.

Le projet de loi pour la confiance dans l'économie numérique, adopté définitivement le 13 mai dernier, a permis de définir des notions précises, notamment dans le domaine de la responsabilité des hébergeurs ou sur la mise en place de cryptage. Le projet de loi relatif à la protection des personnes physiques à l'égard des traitements de données à caractère personnel et modifiant la loi du 6 janvier 1978 précitée, adopté en deuxième lecture par notre assemblée le 29 avril 2004, est venu préciser le droit applicable au traitement des données personnelles, conformément aux exigences de la directive 95/46 CE du 24 octobre 1995 ⁽⁶²⁾ dont la transposition devait être effectuée par les États membres avant le 24 octobre 1998.

Ce projet de loi prévoit ainsi de distinguer les régimes des formalités préalables en fonction de la dangerosité, supposée ou réelle, des traitements, que ces traitements soient mis en œuvre par les personnes morales de droit public - traitements qui doivent déjà être soumis à la procédure de l'autorisation préalable de la cnil - ou par des personnes morales de droit privé. Hormis ces cas de dangerosité, la déclaration préalable à la cnil devient la formalité préalable de droit commun, avec en contrepartie le renforcement des pouvoirs d'investigation et de sanction de la commission.

Le projet de loi, dans son article 4, modifiant l'article 27 de la loi du 6 janvier 1978, prévoit de soumettre à la procédure de contrôle préalable de la cnil, « d'une part, les traitements mis en œuvre pour le compte de l'État et portant sur des données biométriques nécessaires à l'authentification ou au contrôle de l'identité des personnes physiques et, d'autre part, les traitements mis en œuvre par l'État aux fins de mettre à disposition des usagers un ou plusieurs services par la voie électronique afin de favoriser le développement de " l'administration électronique " et, ce faisant, contribuer à l'amélioration du service public » ⁽⁶³⁾.

Le projet relatif aux responsabilités locales pose un nouveau jalon en autorisant, dans son article 98 ter, la transmission au représentant de l'État par voie électronique des actes des collectivités territoriales. Une telle transmission est déjà en cours d'expérimentation au ministère de l'intérieur. Elle sera étendue fin 2004 dans plusieurs départements aux collectivités qui ont demandé à participer à cette expérimentation. Un décret en Conseil d'État viendra préciser les modalités d'une telle transmission, qui sera désormais fondée sur une disposition législative, pour les actes des communes (article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales), des départements (article L. 3131-1) et des régions (article L. 4141-1).

Cette disposition reprend les termes de l'article 28 de la loi du 2 juillet 2003 habilitant le Gouvernement à simplifier le droit (voir infra) en les rendant d'application directe. Comme l'a relevé la mission menée par diverses inspections sur l'audit du contrôle de légalité, à propos de ce projet de télétransmission, « il est non seulement économique en termes de réception des actes - ceci est presque accessoire - mais surtout nécessaire à une gestion moderne, moins coûteuse et plus sûre, de procédures juridiques qui font intervenir plusieurs agents de services différents dans des délais stricts » ⁽⁶⁴⁾. Il reste deux difficultés principales : certains actes sont complexes et leur format rend difficile leur télétransmission ; toutes les collectivités locales n'ont pas la capacité technique de développer les moyens exigés.

b) Les apports de la loi d'habilitation du 2 juillet 2003

La loi du 2 juillet 2003 habilitant le Gouvernement à simplifier le droit comprend six mesures destinées à développer l'administration électronique.

Dans le d) de son article 2, il est prévu de simplifier les démarches des usagers auprès des administrations de l'État, des collectivités territoriales, des établissements publics qui en relèvent, des organismes de sécurité sociale et des autres organismes chargés d'une mission de service public, en organisant, dans le respect des règles de protection de la liberté individuelle et de la vie privée établies par la législation relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés, la transmission de documents entre les autorités administratives et services publics.

Dans son article 4, la loi du 2 juillet 2003 prévoit une simplification et une harmonisation des règles relatives aux conditions d'entrée en vigueur des lois, ordonnances, décrets et actes administratifs, ainsi que les modalités selon lesquelles ces textes sont publiés et portés à la connaissance du public, en prenant en compte les possibilités offertes par les technologies de l'information et de la communication. Sur ce fondement, l'ordonnance n° 2004-164 du 20 février 2004 relative aux modalités et effets de la publication des lois et de certains actes administratifs a prévu que seront publiés au Journal officiel, mis à la disposition du public sous forme électronique de manière permanente et gratuite ⁽⁶⁵⁾, les lois, les ordonnances, les décrets et, lorsqu'une loi ou un décret le prévoit, les autres actes administratifs. Cette publication est assurée, le même jour, dans des conditions de nature à garantir leur authenticité, sur papier et sous forme électronique.

En ce qui concerne les actes individuels, un décret en Conseil d'État pris après avis de la cnil définira les actes, notamment relatifs à l'état et à la nationalité des personnes, qui, en l'état des techniques disponibles, ne doivent pas faire l'objet d'une publication sous forme électronique. Un décret en Conseil d'État définira également les catégories d'actes administratifs dont, eu égard à leur nature, à leur portée, et aux personnes auxquelles ils s'appliquent, la publication au Journal officiel sous forme électronique suffit à assurer l'entrée en vigueur. Pourraient ainsi faire l'objet d'une telle dématérialisation les actes dont la publication a pour seul objet de faire courir le délai à l'égard des tiers et qui concernent une catégorie de personnes dont l'équipement informatique leur donne accès à internet.

Dans le 5° de son article 15, la loi du 2 juillet 2003 précitée prévoit d'étendre le système de transmission électronique en vigueur pour la branche maladie (sesam-Vitale) aux prestations de la branche accidents du travail et maladies professionnelles. Introduite dans la loi à l'initiative du Sénat, cette disposition a servi de fondement à l'article 2 de l'ordonnance n° 2004-329 du 15 avril 2004 allégeant les formalités applicables à certaines prestations sociales qui a donné une base légale à la transmission, qui existait déjà dans les faits, des informations relatives aux accidents du travail et aux maladies professionnelles par les professionnels.

Assimilable à une mesure de développement de l'administration électronique, le vote électronique a été autorisé par le 2° de l'article 19 de ladite loi pour les élections aux chambres de commerce et d'industrie, aux chambres de métiers, aux chambres d'agriculture, aux tribunaux paritaires des baux ruraux et pour les élections prud'homales. Cette disposition a été effectivement mise en place pour les élections aux chambres de commerce et d'industrie (article 6 de l'ordonnance n° 2003-1067 du 12 novembre 2003 relative à l'élection des membres des chambres de commerce et d'industrie, à la prorogation des mandats des délégués consulaires et modifiant le code de commerce, en particulier son article L. 713-11) et aux élections des membres des chambres de commerce et d'industrie et aux élections des délégués consulaires (article 6 de l'ordonnance n° 2004-328 du 15 avril 2004 relative à l'élection des délégués consulaires et des juges des tribunaux de commerce modifiant l'article L. 713-15 du code de commerce).

L'article 28 de cette loi, introduit à l'initiative de l'Assemblée nationale en première lecture, a autorisé le Gouvernement à prendre par ordonnance toutes mesures nécessaires pour développer l'utilisation des technologies de l'information afin de simplifier non seulement les conditions de fonctionnement des collectivités territoriales et des autorités administratives, mais aussi, dans le cadre du contrôle de légalité, les procédures de transmission des actes des collectivités territoriales et des autorités administratives soumis au contrôle du représentant de l'État dans le département.

3. Une nouvelle étape

L'administration électronique est un bon moyen, pour les services publics, de prendre en charge leur propre complexité. Le présent article met en œuvre quelques unes des mesures inscrites dans le plan pluriannuel adele, assurant la compatibilité entre développement des services en ligne proposés par les autorités publiques, sécurité juridique et technique, respect du secret professionnel et protection de la vie privée.

La cnil, dans sa délibération portant avis sur les dispositions relatives au développement de l'administration électronique de l'avant-projet de loi habilitant le Gouvernement à simplifier le droit par voie d'ordonnances ⁽⁶⁶⁾, a relevé à cet égard que l'ensemble des dispositions dont elle avait été saisie « n'appelle pas d'objection de principe au regard des principes de protection des données à caractère personnel mais qu'elle devra être consultée sur les dispositions des ordonnances qui préciseront les mesures envisagées et qui seront susceptibles d'intéresser la protection des droits et libertés des personnes à l'égard des traitements de données à caractère personnel ».

a) L'encadrement des téléprocédures

Le présent article, dans les alinéas 1° à 7° prévoit à la fois le développement des téléprocédures - comme échanges dématérialisés de formalités entre les services publics, leurs partenaires et les usagers -, et la mise en place de mécanismes garantissant la sécurité des échanges. Dans l'état du droit, la conception de la sécurité reste très parcellaire. Chaque service public qui développe un téléservice est obligé de prévoir la sécurité juridique dans le périmètre de ce téléservice.

- Le développement des téléprocédures

Sur le plan européen, les priorités fixées portent sur l'accès dématérialisé aux services publics de base et aux marchés publics. Lors du Conseil européen de Lisbonne des 23 et 24 mars 2000, le Conseil a invité « les États membres à assurer un accès généralisé par voie électronique à tous les services publics de base d'ici à 2003 ». Il demande également de « prendre les mesures nécessaires pour que, d'ici à 2003, les marchés publics, tant communautaires que nationaux, puissent être passés en ligne ». Dans le cadre du programme « e-Europe 2000 », la Commission européenne a mis au point une liste d'indicateurs d'administration en ligne applicables à vingt services publics destinés aux particuliers et aux entreprises. Ces indicateurs visent à mesurer les progrès accomplis dans la fourniture des services en ligne, à l'aide d'un cadre en quatre étapes et d'une liste exhaustive de services à suivre, et à faciliter les comparaisons entre pays.

Sur le plan national, quatre étapes peuvent être distinguées. Les premières applications ont eu lieu dans les années 1980-1990. Les particuliers ont pu utiliser le minitel pour certaines démarches, à l'exemple du système Ravel de préinscription dans les universités. Pour les entreprises, diverses procédures, notamment dans le domaine financier, ont été accessibles par réseau, à l'exemple de la déclaration d'échange de biens. Puis, un début d'utilisation d'internet s'est opéré dans la seconde moitié des années 1990. La publication du pagsi a entraîné l'ouverture du site « Admifrance » et la généralisation des sites internet publics, ainsi que la numérisation et la mise en ligne des formulaires.

Dans un troisième temps, le comité interministériel pour la réforme de l'État, réuni le 12 octobre 2000, a donné une nouvelle impulsion au développement des téléprocédures. En novembre 2001, les autorités publiques ont engagé la généralisation des téléservices d'ici à 2005, ainsi que la création, à cette échéance, d'un point d'entrée personnalisé offrant à chaque usager un tableau de bord et une interface unique pour gérer l'ensemble de ses démarches en cours et à venir. Il s'agit à la fois de permettre à l'usager d'obtenir les formulaires en ligne, de remplir les formulaires à l'écran et de télétransmettre les formulaires informatisés, voire d'utiliser une application interactive. La procédure est entièrement dématérialisée et permet à l'usager de ne donner que les informations correspondant à sa démarche et à sa situation. Il reçoit un accusé de réception et un numéro de dossier. L'information est directement intégrée et traitée par l'administration.

La quatrième étape est constituée par la création de l'adae et par le lancement du plan adele. Aujourd'hui, 15 % des procédures peuvent être faites par voie électronique (téléTVA, téléIR, sesam-Vitale, ducs-I). L'objectif, fixé dans le plan adele, est d'atteindre les deux tiers des procédures en 2006 et la totalité en 2007. Tout d'abord, le service rendu à l'usager est amélioré compte tenu de la rapidité des échanges. Ensuite, les téléprocédures représentent un gage de plus de simplicité dans les démarches administratives par l'allégement des charges et des formalités. Elles permettent de réduire la communication de pièces justificatives non dématérialisables. Elles impliquent une réduction des coûts grâce aux économies de papier, de photocopies, d'affranchissement et de déplacements qu'elles supposent. Enfin, elles permettent aux usagers d'effectuer les démarches administratives sans subir les contraintes d'horaires des services publics ou d'éloignement géographique. Elles constituent un réel facteur de transformation et de modernisation des administrations qui doivent rationaliser leurs modes de fonctionnement.

Ainsi, selon une logique déjà à l'œuvre dans la loi d'habilitation du 2 juillet 2003, un service administratif, quel qu'il soit (État, collectivité locale, établissement public) ne devrait plus demander à l'usager un renseignement ou une pièce qu'un autre service possède déjà, mais devrait le demander directement à ce service. Il apparaît donc légitime de prévoir des situations dans lesquelles l'usager, dès lors qu'il aurait communiqué une information à une administration, en signalant par exemple son changement de situation familiale, puisse l'autoriser à la transmettre à d'autres administrations dès lors que celles-ci sont habilitées à la détenir, plutôt que d'avoir à produire lui-même cette information auprès de ces dernières.

Dans sa position sur le plan adele ⁽⁶⁷⁾, la cnil a eu l'occasion de préciser que « dans les cas où la loi rend obligatoire l'échange d'informations entre administrations, que ce soit à des fins d'appréciation de droits ou d'exécution d'obligations en particulier de contrôle (exemple des échanges de fichiers entre les caisses d'allocations familiales et la direction générale des impôts), l'accord de l'usager n'a pas à être requis et n'aurait d'ailleurs aucune portée. Lorsque la fourniture d'une information conditionne l'obtention d'un droit, le demandeur n'a en effet pas d'autre choix que d'" accepter " l'échange d'information entre administrations. Le refus de transmission entraînerait ipso facto le rejet de la demande. Il doit cependant être clairement informé de cet échange. » Elle ajoute qu'« en revanche, l'accord explicite de l'usager pour l'échange direct d'informations entre administrations doit être recueilli dès lors qu'il dispose d'un vrai choix et sous réserve que les textes en vigueur le permettent ou tout au moins ne prévoient pas de disposition interdisant l'échange ».

Le développement des procédures par voie électronique, prévue par le 2° du premier paragraphe de cet article, nécessite, en effet, d'imposer aux administrations une obligation d'échanges de données. Deux voies sont possibles : soit énoncer un principe général du droit en vertu duquel la transmission d'un document à une administration suffit à déterminer l'information de toutes les autres ; soit, de manière plus modeste, organiser un échange d'informations obligatoires par type de matière ou de procédure (par exemple, déménagement, mariage, naissance). Cette dernière sera privilégiée.

Le 3° du premier paragraphe de cet article permettra, en contrepartie, à l'administration de transmettre des informations sécurisées aux usagers, informations dont la validité juridique sera reconnue malgré leur dématérialisation. Il s'agira, par exemple, de permettre la notification par l'administration d'un contrôle fiscal par voie électronique, sans que cette modalité n'entache la régularité de l'opération. Cette disposition doit avoir uniquement pour but d'autoriser les autorités administratives, dans le cadre des procédures de contrôle dont elles ont la charge, d'obtenir des usagers concernés, par voie électronique, les informations requises sur demande préalable et également d'accomplir par voie électronique des actes de procédure liés à l'exercice des contrôles. Devront être résolues les questions de l'accusé de réception et de l'horodatage, qui fait office en matière de téléprocédures de cachet de la poste faisant foi.

- La sécurisation des échanges entre les usagers et l'administration

Quelle que soit la voie choisie, il convient d'assurer la sécurité des informations échangées entre les usagers et les autorités administratives, ainsi qu'entre les autorités administratives. Dans ce but, le projet adele (mesure n° 119) a prévu la mise en place d'un référentiel général de sécurité dénommé « Politique de référencement intersectoriel de sécurité » (pris), qui consiste, notamment, à établir un référentiel ou grille de recommandations définissant les niveaux d'exigences en termes de sécurité des services portant sur l'identification des usagers, la signature, la confidentialité, l'archivage ou encore l'horodatage.

Cette réforme, fondée sur le 1° du premier paragraphe du présent article, obligera les autorités administratives qui offrent des téléservices à exiger un niveau de sécurité qui se réfère à la grille, et les prestataires de services de sécurité ainsi que les fournisseurs de produits de sécurité, qui souhaitent être agréés par les autorités administratives, à respecter les exigences de cette grille. L'usager qui utilise un produit ainsi référencé pour effectuer une démarche administrative par voie électronique ne pourra voir sa demande refusée. La pris pourra être également utilisée pour la définition de politiques de sécurité ou de spécifications techniques par le secteur privé. Elle s'appliquera dans les échanges d'informations par voie électronique entre autorités administratives.

Les mesures prises sur ce fondement devront respecter les dispositions de l'article 17 de la directive n° 95/46/CE du Parlement européen et du Conseil du 24 octobre 1995 relative à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données, qui confie au responsable la tâche de prendre des mesures de sécurité techniques et organisationnelles suffisantes contre la destruction accidentelle ou illicite, la perte accidentelle, l'altération, la diffusion ou l'accès non autorisés, notamment lorsque le traitement comporte des transmissions de données dans un réseau, ainsi que contre toute autre forme de traitement illicite. Si le responsable fait appel à un sous-traitant, il doit veiller à choisir un sous-traitant offrant des garanties suffisantes relativement aux mesures de sécurité techniques et organisationnelles concernant le traitement à effectuer et il doit s'assurer du respect de ces mesures. Ces obligations doivent être inscrites dans un contrat écrit. Devront également être respectées les prescriptions de l'article 29 de la loi du 6 janvier 1978 qui engage toute personne ordonnant ou effectuant un traitement d'informations nominatives vis-à-vis des personnes concernées « à prendre toutes précautions utiles afin de préserver la sécurité des informations et notamment d'empêcher qu'elles ne soient déformées, endommagées ou communiquées à des tiers non autorisés ». Pour ces raisons, il conviendra d'associer la cnil à la définition de la pris.

- La création d'un compte personnel

MM. Pierre Truche, Jean-Paul Faugère et Patrice Flichy, dans leur rapport intitulé Administration électronique et protection des données personnelles, remis en 2002, ont relevé que la nécessité d'unifier l'accès aux services publics avait conduit à créer, dans un premier temps, un portail « www.service-public.fr », la seconde étape étant celle de la mise en place d'un « point d'entrée » donnant accès, sous la forme d'un « compte », personnalisable, à l'ensemble des téléservices, à travers un système de contrôle d'accès (identification). « Compte citoyen », « compte administratif », « guichet en ligne », « guichet unique », « portail personnalisé », quelle soit sa dénomination, cette solution a été mise en œuvre par les administrations irlandaise avec Public Services Broker, britannique avec Government Gateway, suédoise avec Government E-Link. Elle a également été retenue par le comité interministériel pour la réforme de l'État du 15 novembre 2001 avec le projet « mon.service-public.fr. »

Le projet adele, s'inscrivant dans la continuité de cette initiative, a prévu la création d'un espace personnel (mesure n° 33), qui exige certaines modifications législatives autorisées par le 4° du premier paragraphe du présent article. Il s'agit d'éviter aux usagers de devoir fournir régulièrement les mêmes informations et pièces justificatives à différentes administrations, ce qui implique, d'une part, que les données récurrentes (nom, adresse, état civil) puissent être conservées dans un espace de stockage adéquat, et, d'autre part, que l'usager puisse avoir la maîtrise de ses données personnelles. Le mécanisme qui sera mis en place pourra s'inspirer du modèle des hébergeurs de données personnelles de santé. La cnil, dans sa délibération précitée, estime que le champ de cet échange d'informations doit être limité à la possibilité qui est donnée aux administrations « d'obtenir auprès des usagers concernés, par voie électronique, les informations requises sur demande préalable et également d'accomplir par voie électronique des actes de procédure liés à l'exercice des contrôles » et non permettre l'interconnexion de fichiers ⁽⁶⁸⁾. Elle estime, par ailleurs, que « les dispositions de l'ordonnance devraient indiquer précisément les procédures de contrôle concernées et fixer les modalités d'interrogation et de transmission des informations ».

Le projet de loi fait référence à la seule responsabilité des usagers. Faute de préciser cette notion, il faudra s'interroger sur l'étendue de cette responsabilité : il appartient à l'usager, dans le cadre de ce dispositif, de déterminer à quelle administration il transmettra telle ou telle donnée. Cependant, il ne semble pas que l'usager puisse être également tenu responsable du contenu des informations transmises dès lors qu'il s'agirait de documents préalablement transmis par une autre administration ou encore en cas de mauvaise transmission ou de divulgation liée à une sécurité insuffisante du réseau.

Parallèlement, il est prévu de créer un point d'entrée unique et personnalisé pour que chaque citoyen puisse choisir les informations administratives qui l'intéressent, accéder directement aux services personnalisés qu'il aura sélectionnés et recevoir directement des informations ou des alertes personnelles. Ce service sera accessible depuis le portail « service-public.fr » et offrira à tout citoyen la possibilité de se constituer une page d'accueil personnelle pour accéder à l'ensemble des téléservices publics.

- La mise en place d'un service de changement d'adresse

Le projet adele prévoit la mise en place d'un service unique de changement d'adresse (mesure n° 4). 10 % de la population déménage chaque année. Les formalités administratives consécutives peuvent s'avérer complexes. L'usager pourrait choisir l'organisme administratif auprès duquel il déclarera son ancienne adresse, sa nouvelle adresse et les personnes concernées par le déménagement. Cette déclaration pourrait être faite dans un premier temps au guichet puis dans un second temps sur internet. L'usager pourrait sélectionner les organismes qu'il souhaite informer. Les services administratifs concernés lui confirmeraient la prise en compte de sa demande.

La première version de ce service ne concernerait que certaines administrations et services publics et serait applicable à la seule résidence principale. Les autres motifs de changement d'adresse (résidence secondaire, par exemple) et les organismes, y compris privés, susceptibles d'être informés seront intégrés progressivement. Selon le plan adele, les premiers organismes pouvant être sélectionnés sont la Caisse nationale des allocations familiales (cnaf), la Caisse nationale de l'assurance vieillesse des travailleurs salariés (cnavts), la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés (cnamts), l'Union nationale interprofessionnelle pour l'emploi dans l'industrie et le commerce (unedic), le service des cartes grises, la direction générale des impôts, la direction générale de la comptabilité publique et la direction du service national pour la journée d'appel de préparation à la défense.

C'est pourquoi le 5° du premier paragraphe de cet article habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance toutes les mesures législatives nécessaires à la mise en place d'un tel service commun de changement d'adresse. Cette habilitation prolonge celle accordée sur le fondement du d) du 1° de l'article 2 de la loi du 2 juillet 2003 ⁽⁶⁹⁾.

- La signature électronique

Les procédés modernes de transmission électronique posent la question de la fiabilité des indications ou des décisions : preuve de la date, de la signature, de l'authenticité de l'acte. L'administration devra sécuriser les documents en vue de garantir l'identité du signataire et l'intégrité du contenu.

Avant même la reconnaissance juridique de la signature électronique, la cnil s'était prononcée favorablement, en 1998, sur l'utilisation de la carte du professionnel de santé, pour signer, de façon électronique, les feuilles de soins télétransmises aux caisses de sécurité sociale. Elle a aussi fortement recommandé l'utilisation de la signature électronique pour la mise en œuvre des télédéclarations fiscales. Le recours systématique à des procédés de signature électronique ne constitue pas cependant, pour la cnil, une condition préalable à la mise en place des téléprocédures ⁽⁷⁰⁾. La plupart des téléservices publics mis en œuvre actuellement reposent sur des dispositifs d'identification et d'authentification « classiques » reposant sur un code d'identification (qui peut être le numéro d'identification attribué par l'organisme) et un mot de passe, généralement adressé sous pli confidentiel et que l'usager peut changer à sa guise.

Progressivement, la signature électronique a été introduite dans notre droit. La directive 1999/93/CE du Parlement européen et du Conseil en date du 13 décembre 1999 relative au cadre communautaire pour les signatures électroniques dispose que les signatures électroniques seront utilisées dans le secteur public au sein des administrations nationales et communautaires et dans les communications entre lesdites administrations ainsi qu'avec les citoyens et les opérateurs économiques, par exemple dans le cadre des marchés publics, de la fiscalité, de la sécurité sociale, de la santé et du système judiciaire. La recevabilité de la preuve, l'authentification et l'intégrité du message et encore l'identification de l'auteur d'échanges dématérialisés s'appuient sur l'utilisation d'une signature électronique.

Conformément aux exigences communautaires fixées par la directive précitée, la loi du 13 mars 2000 précitée portant adaptation du droit de la preuve aux technologies de l'information et relative à la signature électronique établit que l'écrit sous forme électronique est admis en preuve au même titre que l'écrit sur support papier, sous réserve que puisse être dûment identifiée la personne dont il émane et qu'il soit établi et conservé dans des conditions de nature à en garantir l'intégrité. Par ailleurs, la loi, introduisant un article L. 1314-6 dans le code civil, dispose que, lorsque la signature, dont le rôle est de conférer son authenticité à un acte, est électronique, elle consiste en un procédé fiable d'identification garantissant son lien avec l'acte auquel elle s'attache. La fiabilité de ce procédé est présumée, jusqu'à preuve contraire, lorsque la signature électronique est créée, l'identité du signataire assurée et l'intégrité de l'acte garanti, dans des conditions fixées par le décret n° 2001-272 du 30 mars 2001 pris pour l'application de l'article 1316-4 du code civil et relatif à la signature électronique. Ces compétences de certification sont exercées sous l'autorité du Premier ministre, en vertu du décret n° 2001-694 du 31 juillet 2001 portant création de la commission interministérielle pour la sécurité des systèmes d'information.

Dans le cadre du projet adele (mesure n° 76), il est prévu de développer des services pour l'agent public tels que l'accès à l'espace « agent public » ou l'espace professionnel qui vont nécessiter la mise en œuvre de solutions d'identification des agents les utilisant pour pouvoir s'assurer de leurs droits. Cette mesure passe, notamment, par la création d'une carte qui pourrait permettre la signature de pièces par les agents dans le cadre de la dématérialisation de certaines procédures. C'est pourquoi, le présent article, dans le 6° de son premier paragraphe, permettra de donner une validité juridique à la signature et au contreseing électronique des actes administratifs, ainsi qu'aux accusés de réception émis sous forme électronique par l'administration.

b) L'accès et la diffusion des données publiques

- Une question relativement ancienne

La question de la diffusion des données publiques est relativement ancienne au regard du développement de l'administration électronique. La circulaire du 14 février 1994 relative à la diffusion des données publiques, dite « circulaire Balladur », a posé la règle selon laquelle la diffusion des données publiques entre incontestablement dans les missions du service public. La numérisation de ces données pose le problème de la diffusion sous un jour nouveau en raison de l'instantanéité, de l'extension sans limite et du faible coût de la diffusion, ainsi que de l'interactivité que permettent les nouvelles techniques de l'information et de la communication. Par leur biais, la distinction entre accès et diffusion s'efface. En conséquence, si les services publics se voient obligés, dans certaines conditions, de permettre l'accès aux informations qu'ils détiennent, alors cette obligation se transforme en obligation de les diffuser, comme le relevait le rapport sur la Diffusion des données publiques et révolution numérique de MM. Dieudonné Mandelkern et Bertrand du Marais précité d'octobre 1999.

Les modalités de communication des documents administratifs sont actuellement régies par le décret n° 2001-493 du 6 juin 2001 pris pour l'application de l'article 4 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 et relatif aux modalités de communication des documents administratifs et par l'arrêté du 1^er octobre 2001 relatif aux conditions de fixation et de détermination du montant des frais de copie d'un document administratif. Il est prévu que toute personne qui demande la copie d'un document administratif dans les conditions prévues par la loi du 17 juillet 1978 peut obtenir cette copie soit sur papier, soit sur un support informatique identique à celui utilisé par l'administration (disquette, cédérom), soit enfin par messagerie électronique. Outre les frais d'envoi postal, les frais correspondant au coût de reproduction du document (coût du support fourni au demandeur, coût d'amortissement et de fonctionnement du matériel utilisé) peuvent être mis à la charge du demandeur dans la limite de 0,18 euro par photocopie noir et blanc, 1,83 euro pour une disquette et 2,75 euros pour un cédérom.

Si la mise en ligne des données publiques non essentielles pourrait de la même façon donner lieu à tarification, laquelle prendrait notamment en compte une contribution aux frais de maintien du système informationnel, la mise à disposition des données publiques essentielles devrait quant à elle respecter le principe de gratuité. Le Conseil d'État, dans sa décision Société cegedim du 29 juillet 2002, a relevé que, lorsque les données publiques peuvent être regardées, au sens des lois sur la propriété littéraire et artistique, comme une œuvre de l'esprit, la personne publique peut percevoir des droits privatifs à l'occasion de la communication de ces données en vue de leur commercialisation. Mais ces droits ne peuvent faire obstacle, par leur caractère excessif, à l'activité concurrentielle d'autres opérateurs économiques. Cette gratuité des « données essentielles » figurait d'ailleurs dans le projet de loi sur la société de l'information (lsi), déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale le 14 juin 2001, mais qui ne dépassa pas le stade de son renvoi en commission des Affaires culturelles. Ce projet de loi, qui modifiait la loi du 17 juillet 1978, prévoyait, en effet, que « les services et établissements publics à caractère administratif de l'État mettent gratuitement à la disposition du public, sur des sites accessibles en ligne, les données essentielles qu'ils détiennent (...). Ces données peuvent être gratuitement réutilisées et diffusées (...). »

Le Parlement européen et le Conseil de l'Union européenne, en préambule de la directive 2003/98/CE du 17 novembre 2003 concernant la réutilisation des informations du secteur public, constatent que ce dernier recueille, produit, reproduit et diffuse un large éventail d'informations dans un grand nombre de domaines. Ils relèvent, ensuite, que les règles et pratiques des États membres en matière d'exploitation de ces informations présentent d'importantes divergences, qui font obstacle à la pleine réalisation du potentiel économique de cette ressource considérée comme essentielle. Cette directive devra être transcrite au plus tard le 1^er juillet 2005.

- Une première tentative de transposition de la directive du 17 novembre 2003

Le rapporteur rappelle que l'Assemblée nationale, à l'occasion de la deuxième lecture du projet de loi pour la confiance dans l'économie numérique, avait introduit contre l'avis du Gouvernement un article premier bis A, qui insérait un nouveau titre et trois nouveaux articles dans la loi du 17 juillet 1978 précitée, anticipant ainsi sur la transposition à venir de la directive du 17 novembre 2003.

Il s'agissait, en premier lieu, de poser le principe général de la diffusion des données numérisées, collectées ou produites dans l'exercice de leur mission de service public, par les personnes publiques ou les personnes privées chargées d'une mission de service public, dans le sens d'une plus grande transparence. En revanche, n'auraient pas été soumises à ce principe général les données qui ne sont pas communicables en application de l'article 6 de la loi du 17 juillet 1978 - c'est-à-dire celles ayant trait à la défense nationale, à la sûreté de l'État ou de façon générale, aux secrets protégés par la loi, ainsi que celles portant atteinte à la vie privée -  de même que les données qui ne sont pas communicables en application de l'article L. 124-1 du code de l'environnement, qui restreint leur communication dès lors que celle-ci nuirait à l'environnement ou aux intérêts d'un tiers qui aurait librement communiqué ces informations à l'administration et qui ne consentirait pas à leur diffusion. Par ailleurs, les dispositions introduites par l'Assemblée visaient à soumettre l'utilisation des données au respect de leur intégrité et des droits de la propriété intellectuelle, tandis que l'exploitation commerciale de ces données devait être soumise à la conclusion d'une convention entre l'administration et le demandeur. Enfin, la cada devait connaître des litiges relatifs à ces conventions.

En deuxième lieu, dans la rédaction proposée par l'Assemblée nationale, il était précisé quelles étaient les données essentielles de l'État et de ses établissements publics administratifs : actes et décisions, pris par l'État ou un de ses établissements publics administratifs, qui sont soumis à une obligation de publication en vertu de disposition législatives ou réglementaires, ainsi que les documents qui leur sont annexés ; informations sur l'organisation et le fonctionnement des services publics de nature à faciliter les démarches des usagers ; rapports et études sur les missions, l'organisation et le fonctionnement des services publics qui sont communicables à toute personne en application du titre premier de la loi du 17 juillet 1978. Un décret en Conseil d'État, pris après avis de la cnil, devait déterminer ceux des actes et décisions qui ne seraient pas soumis à l'obligation de diffusion en raison des atteintes à la vie privée que pourrait entraîner leur utilisation par des tiers, tandis que d'autres décrets en Conseil d'État pouvaient préciser les catégories de données regardées comme essentielles. En outre, il était défini dans quelles conditions ces données essentielles étaient accessibles en ligne : elle pouvaient être gratuitement utilisées et rediffusées, y compris à des fins commerciales, à condition qu'elles ne subissent pas d'altération et que leur source soit mentionnée. Toutefois, celles qui présentaient un caractère personnel ne pouvaient faire l'objet d'un traitement informatisé que dans le respect des règles posées par la loi 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés.

En troisième lieu, un décret devait déterminer les normes de diffusion de ces données publiques aux personnes atteintes d'un handicap visuel, la cada pouvant être saisie par toute personne ne parvenant pas, du fait de son handicap visuel, à accéder à ces données.

- Une demande d'habilitation

Devant certaines difficultés rédactionnelles et incertitudes sur le dispositif adopté par l'Assemblée nationale en deuxième lecture du projet de loi pour la confiance dans l'économie numérique, la commission mixte paritaire du 27 avril 2004 a supprimé l'article en cause.

En conséquence, le Gouvernement demande, dans le 7° du présent article, une habilitation pour transposer la directive du 17 novembre 2003 concernant la réutilisation des informations du secteur public, ainsi que pour fixer le cadre juridique relatif à l'accès et à la diffusion, notamment gratuite, des données publiques produites ou collectées par l'État, les collectivités territoriales, les établissements publics ou les organismes de droit public ou privé chargés de la gestion d'un service public.

Cette transposition devra sans doute conduire à modifier l'article 10 de la loi du 17 juillet 1978 qui dispose que, si les documents administratifs sont communiqués sous réserve des droits de propriété littéraire et artistique, l'exercice du droit à la communication exclut, pour ses bénéficiaires ou pour les tiers, la possibilité de reproduire, de diffuser ou d'utiliser à des fins commerciales les documents communiqués. Il conviendra d'instituer des tarifs de reproduction différents selon l'utilisation finale des données. Il serait judicieux d'instituer, dans la loi précitée, un titre II consacrée à la diffusion des données publiques, le titre premier étant consacré à la liberté d'accès aux documents administratifs.

Enfin, le problème fondamental que va poser la transposition est sans doute la réutilisation des fichiers qui contiennent des données personnelles et qui, à ce titre, sont soumis à la cnil. Dès lors que le fichier sera réutilisé, sa finalité changera. La cnil devra en être informée. Cette formalité devra être présentée par le cocontractant de l'administration qui diffuse ces données. À cet égard, la directive dispose, dans son article 4, qu'elle « laisse intact et n'affecte en rien le niveau de protection des personnes à l'égard du traitement des données à caractère personnel garanti par les dispositions du droit communautaire et du droit national et, en particulier, ne modifie en rien les droits et obligations prévus dans la directive 95/46/CE ».

c) La mise en place de structures mixtes pour le développement de l'administration électronique

Les groupements d'intérêt public (gip) sont des personnes morales d'un type particulier. Dotés de l'autonomie financière, ils associent, pour une durée en principe déterminée, des partenaires publics et parapublics, soit entre eux, soit avec des personnes du secteur privé. On imagine aisément quel parti pourrait être tiré de cette forme juridique souple dans le développement de l'administration électronique, en particulier pour associer personnes publiques et prestataires de services (pour la constitution du « compte électronique individuel » par exemple). Cette forme juridique garantit également un minimum de contrôle dès lors qu'un commissaire du Gouvernement siège au conseil d'administration et qu'un contrôleur d'État y officie. La Cour des comptes peut y effectuer des contrôles en vertu de l'article L. 111-7 du code des juridictions financières.

C'est pourquoi, il est proposé dans le II de cet article, par disposition d'application directe - sous réserve de la publication d'un décret -, d'ouvrir la possibilité de constituer des gip entre des personnes morales de droit public ou entre des personnes morales de droit public et de droit privé, pour favoriser l'utilisation des technologies de l'information, notamment en vue de développer l'administration électronique ou de gérer des équipements d'intérêt commun dans ce domaine, qui dépasse le seul « développement technologique » mentionné par l'article 21 de la loi n° 82-610 du 15 juillet 1982 d'orientation et de programmation pour la recherche et le développement technologique de la France, article qui, en revanche, régit le fonctionnement des groupements.

Aux termes de cette loi du 15 juillet 1982, le gip ne peut donner lieu à la réalisation ni au partage de bénéfices. Il peut être constitué sans capital. Les droits de ses membres ne peuvent être représentés par des titres négociables. Toute clause contraire est réputée non écrite. Le directeur du groupement, nommé par le conseil d'administration, assure, sous l'autorité du conseil et de son président, le fonctionnement du groupement. Dans les rapports avec les tiers, il engage le groupement pour tout acte entrant dans l'objet de celui-ci. La convention constitutive doit être approuvée par l'autorité administrative, qui en assure la publicité. Elle détermine les modalités de participation des membres et les conditions dans lesquelles ils sont tenus des dettes du groupement. Elle indique notamment les conditions dans lesquelles ceux-ci mettent à la disposition du groupement des personnels rémunérés par eux.

Il est précisé, dans le présent article, que des agents contractuels de droit privé pourront être recrutés par les futurs gip intervenant dans le domaine de l'administration électronique. Le rapporteur souligne, à ce propos, que le recrutement de personnels propres demeure l'exception. Ils ne peuvent être embauchés que pour une durée déterminée, au plus égale à celle du groupement.

Cette mesure devra prendre en compte les nouvelles dispositions relatives aux gip qui ne manqueront pas d'être prises sur le fondement de l'article 38 du présent projet de loi.

La Commission a adopté trois amendements rédactionnels (amendements n^os 1, 2 et 3) du rapporteur, puis l'article 3 ainsi modifié.

Article 4

Simplification du droit de filiation

Le droit de la filiation est aujourd'hui empreint d'une extrême complexité. Dans son rapport rendu en 1998 à la ministre de l'emploi et de la solidarité et au garde des sceaux, Mme Irène Théry soulignait ainsi que « les règles techniques sont devenues d'une complexité telle que seul un expert confirmé peut (si on ose cette expression) y retrouver ses petits »⁽⁷¹⁾. De son côté, rappelant que la filiation découle tout à la fois du titre légal (les mentions de l'état civil), de la possession d'état (le vécu quotidien) et de la vérité biologique, le rapport du groupe du travail animé par Mme Françoise Dekeuwer-Défossez sur la rénovation du droit de la famille, rendu au garde des sceaux en septembre 1999 ⁽⁷²⁾, soulignait que la complexité du droit de la filiation est naturelle, que « la réduire en deçà d'un certain seuil risque de créer de violentes injustices » mais qu'« une complexité excessive masque aussi incontestablement le sens du lien juridique ».

Chargé de préparer la réforme du droit de la famille, le groupe de parlementaires, de praticiens et d'universitaires réuni à partir de décembre 2002 par le Gouvernement s'est notamment consacré à l'étude du droit de la filiation. Il a arrêté les grandes lignes de la réforme de ce dernier : centrée sur l'intérêt de l'enfant, elle doit tout d'abord permettre d'assurer l'égalité entre les enfants sans considération pour le lien existant entre ses géniteurs ainsi que les circonstances de sa conception et de sa naissance ; elle doit, en outre, favoriser la stabilité du lien de filiation.

Ce sont ces orientations qui seront mises en œuvre dans l'ordonnance que l'article 4 du projet de loi habilite le Gouvernement à prendre. Il l'autorise ainsi à « modifier les dispositions du code civil relatives à la filiation pour en harmoniser le droit, faciliter l'établissement du lien de filiation, en garantir la sécurité et organiser le régime de contestation ». Conformément à l'article 61 du présent projet de loi, cette ordonnance devra être prise dans les neuf mois suivant la publication de la présente loi. Compte tenu de l'importance de ce sujet - la force symbolique de la loi sur cette matière ne devant être minimisée - et du caractère inédit d'une modification du code civil par ordonnance, le rapporteur juge nécessaire que la ratification de cette dernière fasse l'objet d'un examen distinct afin de permettre au Parlement d'exercer pleinement son contrôle.

MESURES DE SIMPLIFICATION PROPOSÉES DANS L'ARTICLE 4

1. Supprimer la distinction entre filiations naturelle et légitime 

2. Mieux encadrer la possession d'état 

3. Unifier le régime des preuves scientifiques dans le contentieux de la filiation

4. Affirmer un principe chronologique de portée générale, privant d'effet une seconde filiation tant que la première n'a pas été contestée

5. Harmoniser les modes d'établissement judiciaire de la filiation

6. Simplifier l'établissement de la filiation maternelle naturelle

7. Harmoniser les actions permettant de contester un lien de filiation légalement établi

1. La suppression de la distinction entre filiations légitime et naturelle

Soucieux d'assurer la primauté de la famille fondée sur le mariage, le code civil de 1804 avait établi une hiérarchie entre les enfants : il avait ainsi accordé à l'enfant naturel simple, c'est-à-dire né de parents tous deux célibataires, des droits inférieurs à ceux de l'enfant légitime, né de parents mariés entre eux ; en outre, il avait interdit l'établissement de la filiation des enfants adultérins ou incestueux. Faisant suite à des avancées ponctuelles réalisées au cours du XX^e siècle au profit des enfants naturels, la loi n° 72-3 du 3 janvier 1972 a marqué une étape décisive en la matière en posant le principe de l'égalité des filiations. Elle y a toutefois apporté certaines restrictions aux droits de l'enfant adultérin notamment en matière de successions et de libéralités.

Ce sont ces dernières dispositions, et plus précisément l'ancien article 760 du code civil - qui prévoyait que si l'enfant adultérin se trouvait au jour du décès en concours avec le conjoint survivant et/ou des enfants issus du mariage, ses droits successoraux étaient réduits à la moitié de ce qu'il aurait reçu s'il avait été un enfant légitime - qui ont été jugées contraires à l'article 14 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ainsi qu'à son protocole n° 1 relatif aux biens ⁽⁷³⁾. Tirant les conséquences de cette condamnation, les articles 16 et 17 de la loi n° 2001-1135 du 3 décembre 2001 relative aux droits du conjoint survivant et des enfants adultérins et modernisant diverses dispositions de droit successoral ont supprimé les différentes dispositions du code civil qui organisaient une discrimination au détriment de l'enfant adultérin. Outre l'article 760 du code civil précité, ont donc été supprimées du code civil les dispositions qui : posait la distinction (3^e alinéa de l'article 334) ; interdisait d'élever l'enfant au domicile commun sans l'accord du conjoint (article 334-7) ; ouvrait la possibilité de procéder, à son bénéfice, à des libéralités au-dessus de sa part successorale (article 908) ; réduisait de moitié sa réserve au profit des enfants légitimes (article 915) ; réorganisait la quotité disponible entre époux en présence d'un enfant adultérin (article 1097-1). Enfin, la loi n° 2002-305 du 4 mars 2002 relative à l'autorité parentale a abrogé l'article 1100 relatif à la présomption d'interposition de personnes en matière de donations, ainsi que les deux alinéas de l'article 334 dépourvu désormais de tout contenu, qu'elle a remplacé par un nouvel article 310-1 du code civil précisant que « tous les enfants dont la filiation est légalement établie ont les mêmes droits et les mêmes devoirs dans les rapports avec leur père et mère. Ils entrent dans la famille de chacun d'eux ».

Les statuts des enfants étant unifiés sans considération pour les conditions de leur naissance, la distinction des filiations légitime et naturelle est devenue sans objet ; l'article 4 du présent projet de loi habilite donc le Gouvernement à simplifier le droit de la filiation en supprimant cette distinction.

Cette solution avait été préconisée par Mme Irène Théry puis par le groupe de travail animé par Mme Françoise Dekeuwer-Défossez. Le rapport de cette dernière avançait trois justifications principales à ce choix :

-  la première, d'ordre sociologique, tient à l'importance du nombre de naissances hors mariage, de l'ordre de 40 % aujourd'hui ; la famille naturelle est désormais parfaitement intégrée dans la société contemporaine et « l'égalité des filiations est [...] aujourd'hui tellement acceptée par la société que les structures du droit de la filiation qui continue de distinguer entre filiation légitime et filiation naturelle paraissent archaïques et inadaptées » ;

-  la seconde, d'ordre symbolique, tient au sens même du lien de filiation, le groupe de travail ayant considéré que le « but premier d'un droit de la filiation est de relier [...] les générations en rattachant l'enfant à ses parents » et que « pour la réalisation de cet objectif et dans la mesure où la société admet ouvertement la coexistence de plusieurs formes de conjugalité, il devient peu significatif d'articuler l'ensemble du droit de la filiation à partir de l'existence ou non du mariage » ;

-  la dernière raison, d'ordre technique, tient à la simplification du droit qui découlera de la suppression de ces deux qualifications, en permettant notamment l'élaboration de règles communes pour les actions judiciaires relatives à la filiation. Tel est d'ailleurs notamment l'objet de l'autorisation que l'article 4 du projet de loi donne au Gouvernement.

La suppression des qualifications de filiation légitime et de filiation naturelle devrait entraîner une réorganisation du titre VII du livre I^er du code civil qui comporte aujourd'hui trois chapitres respectivement consacrés aux dispositions communes aux deux types de filiation, à la filiation légitime et à la filiation naturelle. Les modifications devraient également porter sur les titres VIII et IX du code civil, respectivement consacrés à la filiation adoptive et à l'autorité parentale, dans lesquels il est également fait mention de ces deux types de filiation.

Comme le soulignaient les rapports de Mmes Irène Théry et Françoise Dekeuwer-Défossez et comme l'ont confirmé les représentants du ministère de la justice entendus par le rapporteur, la suppression de la distinction entre ces deux filiations devrait entraîner l'abrogation des dispositions relatives à la légitimation, actuellement prévues dans les articles 329 à 333-6 du code civil. En revanche, cette réforme ne devrait pas remettre en cause la présomption de paternité dont bénéficie le mari de la mère, aujourd'hui inscrite sous l'article 312 du code civil. On ne peut que se féliciter de ce choix, qui permet de préserver une dimension essentielle du mariage. En effet, comme le soulignait le rapport du groupe de travail animé par Mme Françoise Dekeuwer-Défossez, le mariage doit « pouvoir continuer de se démarquer d'autres formes de conjugalité et [...] tous ses effets ne [doivent] donc pas être systématiquement chassés du droit de la filiation, sous peine, d'affaiblir la signification du lien matrimonial ».

2. L'harmonisation des actions judiciaires relatives à la filiation

Comme le souligne l'exposé des motifs du projet de loi, « les conditions de naissance [de l'enfant] doivent être sans incidence sur les possibilités d'établissement ou de contestation du lien de filiation ». La distinction entre filiations légitime et naturelle a conduit à l'institution de règles d'établissement et de contestation de la filiation distinctes, caractérisées par des délais d'action, des titulaires, des régimes de preuve à rapporter différents ; héritages de la faveur ancienne du législateur pour la famille légitime, ces distinctions brouillent la lisibilité du droit de la filiation et ne se justifient plus compte tenu de l'évolution de notre société et de l'égalisation des droits des enfants naturels et légitimes.

L'habilitation donnée par l'article 4 du projet de loi au Gouvernement a donc pour objet de simplifier le régime des actions judiciaires tant pour l'établissement de la filiation que pour la contestation d'une filiation établie. D'après les informations fournies par la Chancellerie, cette habilitation ne devrait conduire à aucune modification des dispositions relatives à l'accouchement sous X (article 341-1 du code civil) et aux conditions d'établissement et de contestation de la filiation en cas de procréation médicalement assistée.

a) L'établissement judiciaire de la filiation

Alors que les modes d'établissement judiciaire de la filiation varient selon qu'il s'agit de la maternité ou de la paternité et qu'il s'agit d'une filiation naturelle ou maternelle, l'ordonnance devrait instituer une action unifiée dans chacun de ces cas de figure.

-  En ce qui concerne la paternité

Le régime actuel se caractérise par des délais d'action, des titulaires et des preuves à rapporter différents. S'agissant d'une filiation légitime, l'action en rétablissement de la présomption de paternité, prévue au deuxième alinéa de l'article 313-2 du code civil, est ouverte à chacun des époux s'ils justifient que, dans la période légale de la conception, une réunion de fait a eu lieu entre eux, rendant « vraisemblable la paternité du mari » ; cette action obéit à la prescription trentenaire lorsqu'elle est exercée par l'un ou les deux époux ; elle est également ouverte à l'enfant mais est alors enfermée dans un délai de deux ans à compter de sa majorité. L'action en recherche de paternité naturelle appartient à l'enfant, contre le père prétendu ou ses héritiers si ce dernier est décédé, dans les deux ans qui suivent la naissance ou la cessation du concubinage si l'action est exercée par la mère ou le tuteur ou qui suit la majorité de l'enfant si c'est lui qui exerce l'action (articles 340, 340-2 et 340-4 du code civil). Comme l'indique le deuxième alinéa de l'article 340 du code civil, « la preuve ne peut en être apportée que s'il existe des présomptions ou indices graves ».

Dans un souci de simplification, un régime commun applicable aux actions en rétablissement de la présomption de paternité et en recherche de paternité serait instauré : ces deux actions seraient ouvertes durant la minorité de l'enfant, puis à son seul profit dans les dix années suivant sa majorité, soit un net allongement par rapport à la prescription qui prévaut actuellement en matière de paternité naturelle ; le régime de la preuve à rapporter serait simplifié.

-  En ce qui concerne la maternité

S'agissant de la filiation légitime, le code civil prévoit deux actions, difficiles à distinguer en pratique. D'une part, l'article 323 du code civil ouvre à l'enfant une action en réclamation de sa filiation légitime lorsqu'il n'en a ni le titre, ni la possession d'état, ou quand il a été déclaré à l'état civil sous de faux noms ou sans indication du nom de la mère. Cette action en réclamation d'état est soumise à la prescription trentenaire, ce délai courant à compter de la naissance de l'enfant mais étant suspendu en faveur de ce dernier durant sa minorité. D'autre part, l'article 328 du code civil ouvre, séparément ou conjointement, aux époux qui se prétendent les parents de l'enfant une action en revendication d'enfant légitime ; rarement exercée en pratique, cette action suit le régime de la prescription trentenaire.

S'agissant de la filiation naturelle, l'article 341 du code civil précise que l'action en recherche de maternité est ouverte à l'enfant contre la mère prétendue ; c'est à lui qu'il appartient de « prouver qu'il est celui dont la mère prétendue est accouchée », la preuve ne pouvant en être rapportée que s'il existe des présomptions ou indices graves. Contrairement à la recherche en paternité naturelle, cette action est soumise à la prescription trentenaire.

Une action unique devrait se substituer à ces trois actions actuelles. Dans un souci de simplification et de cohérence, elle devrait obéir au même régime que l'action en établissement de paternité. En pratique, il est permis de penser que ces actions en établissement de maternité deviendront encore plus rares qu'elles ne le sont aujourd'hui d'une part, parce que l'ordonnance devrait dorénavant permettre que l'indication du nom de la mère naturelle sur l'acte de naissance suffise à établir la filiation (cf. infra), d'autre part, parce que la fin de non-recevoir de la recherche de maternité résultant du choix de la femme de demander le secret de son admission et de son identité (article 341-1 du code civil) demeure.

b) La contestation du lien de filiation

L'article 4 du présent projet de loi doit également permettre au Gouvernement d'« organiser le régime de la contestation » du lien de filiation, l'exposé des motifs du projet de loi soulignant la nécessité d'harmoniser les actions en contestation d'un lien de filiation légalement établi.

Il est vrai qu'en l'état actuel du droit, on en dénombre pas moins d'une dizaine, dont huit pour la contestation de la paternité légitime...D'autant plus ouvertes qu'elles n'ont plus pour l'enfant de conséquences graves compte tenu de l'égalisation des droits entre enfants légitimes et naturels, les actions en contestation de filiation ont l'inconvénient, comme le relevait le groupe de travail animé par Mme Françoise Dekeuwer-Défossez, « de détruire un lien fondamental et de créer parfois des vides qui, dans certaines circonstances, sont plus préjudiciables à l'enfant qu'utiles » ; elles entraînent également un changement de l'état de l'enfant, une modification de son nom, le retrait de l'autorité parentale, la suppression des séjours de l'enfant chez l'un des parents,... Même s'il est évidemment peu opportun de maintenir à tout prix des paternités forcées, les délais de contestation, qui sont de trente ans à défaut de précision contraire dans la loi (article 311-7 du code civil), sont aujourd'hui considérés comme favorisant une trop grande instabilité ; et il en est de même s'agissant des titulaires de ces actions, dont le champ paraît à certains égards trop vaste, Mme Irène Théry ayant jugé que « si l'on peut concevoir qu'en cas de fraude à la loi, le ministère public puisse agir au nom de l'ordre public, la contestation par les tiers conduit à une fragilisation indue de la filiation, au surplus pour des motifs souvent pécuniaires (héritage) ». En pratique, on assiste depuis le milieu des années quatre-vingt dix, à une augmentation du nombre de contestations de reconnaissance ⁽⁷⁴⁾.

-  En ce qui concerne la paternité 

Comme le montre le tableau figurant ci-après, les actions en contestation de paternité suivent un régime complexe, dont la réforme semblent aujourd'hui unanimement souhaitée par les praticiens.

ACTIONS EN CONTESTATION DE PATERNITÉ

	actions	titulaire de l'action	délai pour agir
Filiation légitime	Action en désaveu (art. 312 du code civil).	le mari	6 mois à compter de la date de la naissance ou de la découverte.
	Action en désaveu par dénégation lorsque l'enfant est né avant le 180^e jour du mariage (art. 314 du code civil).	le mari	6 mois à compter de la naissance ou de la découverte.
	Action en désaveu en défense (art. 325 du code civil)	le mari	6 mois à compter du jugement définitif établissant la maternité de la femme mariée
	Action en désaveu préventif (art. 326 du code civil)	le mari	6 mois à compter du jour où le mari a connu la naissance.
	Action en contestation de légitimité (art. 316-1 du code civil)	les héritiers du mari	6 mois à partir du jour où l'enfant a reçu sa part ou du jour où il l'a réclamée.
	Action en contestation de paternité par la mère (art. 318 du code civil).	la mère, à condition qu'elle se remarie avec le véritable père	dans les 6 mois du remariage et avant les 7 ans de l'enfant.
	Action en contestation, lorsque le titre n'est pas corroboré par la possession d'état (art. 322 du code civil a contrario).	tout intéressé	30 ans.
	Action en contestation, lorsque le titre n'est pas corroboré par la possession d'état (art. 334-9 du code civil a contrario).	- le père naturel ayant fait une reconnaissance ; - l'enfant.	30 ans.
Filiation naturelle	Action en contestation de reconnaissance (art. 339 du code civil) : -  lorsque l'enfant n'a pas une possession d'état de 10 ans avec l`auteur de la reconnaissance ;	- tout intéressé ; - le ministère public si des indices tirés des actes eux-mêmes rendent invraisemblable la filiation déclarée ou lorsque la reconnaissance est effectuée en fraude des règles régissant l'adoption ;	30 ans.
	-  lorsque la reconnaissance est confortée par une possession d'état de dix ans.	- l'enfant ; - l'autre parent ; - ceux qui se prétendent les parents véritables.
	Action en contestation de possession d'état (art. 334-8 du code civil)	tout intéressé	30 ans.

Ces actions soulèvent aujourd'hui de nombreuses critiques, fondées sur l'absence de justification à leurs différences de régime compte tenu de l'évolution de notre société. En effet, comme le souligne le rapport de Mme Françoise Dekeuwer-Défossez, les délais au-delà desquels la filiation est définitivement acquise ne sont pas les mêmes, l'enfant naturel n'étant plus exposé à une quelconque contestation qu'après trente ans alors que l'enfant légitime ne peut voir sa filiation paternelle contestée au-delà de ses sept ans ; le père légitime ne peut remettre en cause le lien de filiation que pendant les six mois qui suivent la naissance alors que le père naturel peut le faire durant dix ans si l'enfant a eu une possession d'état conforme au titre ; la mère d'un enfant légitime peut remettre en cause la paternité de son mari dans des conditions strictement définies tandis que la mère naturelle peut faire tomber la paternité du père naturel durant la prescription trentenaire de droit commun. Par ailleurs, dès lors que le titre est conforme à la possession d'état, le sort de la filiation légitime repose presque exclusivement dans les mains du mari et la filiation est difficilement attaquable alors que tel n'est pas le cas pour une filiation naturelle.

-  En ce qui concerne la maternité 

S'agissant d'un enfant légitime, l'article 322-1 du code civil prévoit une faculté d'action en contestation de maternité légitime en cas de supposition ou de substitution, volontaire ou non, avant ou après la rédaction de l'acte de naissance. Elle est en pratique fort rare. La maternité peut également être contestée sur le fondement de l'article 322 du code civil a contrario dès lors que le titre n'est pas corroboré par la possession d'état et dans les mêmes conditions que celles présentées précédemment. S'agissant d'un enfant naturel, la contestation de la filiation maternelle se fait dans les mêmes conditions que pour la filiation paternelle (cf. tableau figurant ci-dessus).

Dans un souci de simplification, devrait être substituée aux différentes actions existantes une action générique, qui serait ensuite déclinée pour les différents liens de filiation établis :

-  en l'absence de possession d'état corroborant le titre, tout intéressé, y compris l'enfant, pourrait agir pendant dix ans à compter de l'établissement de la filiation (présomption ou reconnaissance) ; l'action serait également ouverte à l'enfant dans les dix ans suivant sa majorité ;

-  en présence d'une possession d'état conforme au titre, seuls la mère, le père prétendu, l'enfant ou, selon le cas, le mari ou l'auteur de la reconnaissance, pourraient agir ; une possession d'état de cinq ans à compter du jour de l'établissement interdirait toute contestation.

Ces mesures s'inspirent des propositions faites par le groupe de travail animé par Mme Françoise Dekeuwer-Défossez. Par rapport au droit positif, le délai d'action serait ramené de trente à dix ans, cette réduction faisant, comme le notait le groupe dans son rapport « l'objet d'un très large consensus social ». Le délai de contestation relativement long envisagé lorsque le titre n'est pas corroboré par la possession d'état est également justifié par le constat que, lorsque le titre est nu, il y a peu de chances pour que l'enfant soit biologiquement du parent légal, qu'« aucune épaisseur sociale autre que l'existence d'un acte de l'état civil ne donne de contenu à la filiation » et qu'il est « alors logique que la contestation soit largement ouverte pour permettre de purger le vice qui entache ce titre ». En revanche, la prescription devient quinquennale lorsque le titre est corroboré par la possession d'état et aucune action n'est plus alors recevable de la part de quiconque, le groupe de travail ayant considéré, ce qui paraît de bon sens, que « la filiation d'un enfant qui avait été traité comme tel pendant cinq ans devait l'emporter sur la vérité biologique ». S'agissant des titulaires des actions, une logique similaire serait retenue : leur nombre est limité dès lors que le titre est conforme à la possession d'état, ce qui évitera que tout intéressé puisse intervenir dans un lien de filiation qui est vécu quotidiennement, alors que, dans le cas contraire, tout intéressé pourra agir, davantage de doute pesant dans cette hypothèse sur la filiation.

Enfin, l'objectif de sécurisation du lien de filiation inscrit dans l'article 4 du projet de loi devrait conduire à poser un principe chronologique de portée générale dont l'effet serait de priver d'effet une seconde filiation tant que la première n'aura pas valablement été contestée. Nécessaire pour éviter les conflits de filiation, l'affirmation de ce principe constituerait une généralisation des dispositions de l'article 338 du code civil, qui rendent irrecevable l'établissement d'une filiation naturelle contraire à celle qui résulte d'une reconnaissance antérieure.

3. La simplification des modes de preuve de la filiation

Trois mesures seraient à ce titre envisagées : elles concernent la preuve de la maternité, la possession d'état et le régime des preuves scientifiques dans le contentieux de la filiation.

-  La preuve de la maternité

En l'état actuel du droit, il existe une différence entre les filiations légitimes et naturelles s'agissant de l'effet de l'indication du nom de la femme ayant accouché dans l'acte de naissance de l'enfant. En effet, en cas de filiation légitime, cette indication suffit à établir la filiation maternelle, conformément à l'article 319 du code civil qui dispose que la filiation des enfants légitimes se prouve par les actes de naissance inscrits sur les registres de l'état civil. Mais tel n'est pas le cas pour la filiation naturelle, la femme ayant indiqué son nom dans l'acte de naissance de l'enfant devant, de plus, le reconnaître. La rigueur de cette dernière règle a toutefois été atténuée par l'article 337 du code civil qui prévoit que cette indication vaut reconnaissance dès lors qu'elle est corroborée par la possession d'état.

L'exposé des motifs du présent projet de loi indique que les conditions de naissance doivent être sans incidence sur les possibilités d'établissement de la filiation. Aussi l'ordonnance devrait-elle simplifier les conditions d'établissement de la maternité en étendant la solution aujourd'hui admise en matière de filiation légitime.

Cette solution avait été avancée dans le rapport de Mme Françoise Dekeuwer-Défossez, qui justifiait ce choix par plusieurs arguments : la certitude de la maternité ; l'évolution de la société qui fait que la venue d'un enfant hors mariage est plus voulue que subie ; la simplicité du système proposé et l'incompréhension que suscite aujourd'hui l'obligation pour la mère célibataire de reconnaître son enfant par une démarche distincte ; la sécurité juridique qu'apporte l'établissement d'un lien de filiation le plus précoce possible ⁽⁷⁵⁾ ; l'impact de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme qui condamne cette différence de statuts entre les enfants naturels et légitimes ⁽⁷⁶⁾ et dont certaines juridictions font une application directe ⁽⁷⁷⁾.

En tout état de cause, il convient de souligner que l'indication du nom de la mère dans l'acte de naissance demeurera facultative, conformément à l'article 57 du code civil, préservant ainsi la liberté de la mère de voir établi un lien de filiation.

-  La possession d'état 

L'exposé des motifs du projet de loi indique que l'ordonnance prise en application de l'article 4 du projet de loi devrait concourir à sécuriser le lien de filiation par un meilleur encadrement de la possession d'état.

La loi n° 82-536 du 25 juin 1982 a ajouté à la reconnaissance et au jugement, qui constituaient les modes d'établissement de la filiation naturelle, la possession d'état. Tel qu'il résulte de ce texte, le deuxième alinéa de l'article 334-8 du code civil précise que « la filiation naturelle peut aussi se trouver légalement établie par la possession d'état ou par l'effet d'un jugement ». À défaut d'autre disposition, son régime est précisé par les articles 311-1 à 311-3 du code civil ; ceux-ci fixent les caractères de la possession d'état, qui suppose la réunion suffisante de faits indiquant le rapport de filiation entre l'enfant et la famille à laquelle il prétend appartenir ⁽⁷⁸⁾. Celle-ci peut s'établir de manière non contentieuse par un acte de notoriété délivré par le juge des tutelles dans les conditions du droit commun (article 311-3 du code civil). Mais elle peut également être établie de manière contentieuse ; elle est alors soumise au juge des tutelles.

Dans son rapport, Mme Irène Théry notait toutefois que la possession d'état ne constitue qu'un « lien précaire et fragile. En effet, la possession d'état a changé avec le temps et l'évolution des mœurs : la continuité n'implique plus qu'elle soit originelle et ininterrompue, et elle est souvent séquentielle, précaire. Dès lors, ce mode d'établissement soulève un certain nombre de difficultés : incertitude quant à la date d'établissement, quant à la possession d'état à prendre en compte (celle d'origine ou celle de la réalité du moment) lorsqu'il existe plusieurs possessions d'état successives. En outre, elle rend possible l'établissement d'une seconde filiation à l'égard d'un enfant déjà doté d'une filiation, créant un conflit entre vérité biologique et vérité affective. » On relèvera également que la rédaction de l'article 311-2 du code civil, qui énumère les faits permettant d'indiquer le rapport de filiation, devrait être adaptée puisque la possession d'état sera divisible entre les père et mère alors que la rédaction actuelle envisage un rattachement global aux deux parents.

D'après les informations fournies par la Chancellerie, la possession d'état devrait désormais être établie par un acte de notoriété délivré dans des délais précis et adaptés ⁽⁷⁹⁾. En outre, dans un souci de simplification, la compétence relative à la délivrance de cet acte devrait être confiée au juge aux affaires familiales, ce qui paraît plus logique compte tenu des compétences qui lui sont par ailleurs reconnues.

-  L'unification du régime des preuves scientifiques dans le contentieux de la filiation 

Essentielles pour établir ou contester un lien de filiation, l'expertise génétique et les examens sanguins suivent aujourd'hui des régimes différents. Les conditions d'identification d'une personne par ses empreintes génétiques sont précisées dans l'article 16-11 du code civil. Son deuxième alinéa précise ainsi que « cette identification ne peut être recherchée qu'en exécution d'une mesure d'instruction ordonnée par le juge saisi d'une action tendant soit à l'établissement ou la contestation d'un lien de filiation, soit à l'obtention ou la suppression de subsides. » Il indique en outre que le consentement de l'intéressé doit être préalablement et expressément recueilli. Le projet de loi relatif à la bioéthique, qui a été examiné par l'Assemblée nationale en deuxième lecture le 11 décembre dernier, prévoit également de compléter cet article afin de préciser que « sauf accord exprès de la personne manifesté de son vivant, aucune identification par empreintes génétiques ne peut être réalisée après sa mort » ⁽⁸⁰⁾. En revanche, les examens sanguins ne sont soumis à aucun régime similaire et ne sont pas expressément limités aux actions relatives à la filiation.

Ainsi que le précise l'exposé des motifs, l'ordonnance devrait unifier le régime des preuves scientifiques en ce qui concerne le consentement, la compétence du juge ou la limitation de ces expertises aux actions judiciaires relatives à la filiation.

La Commission a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur (amendement n° 4) puis l'article 4 ainsi modifié.

Article 5

Simplification du fonctionnementdes tribunaux du contentieux de l'incapacité

Les tribunaux du contentieux de l'incapacité sont des juridictions judiciaires spécialisées de premier degré statuant sur les litiges qui concernent l'état ou le degré d'invalidité en cas d'accident ou de maladie et sur l'état d'inaptitude au travail. Créés par la loi n° 94-43 du 18 janvier 1994 relative à la santé publique et à la protection sociale, ces tribunaux ont remplacé les commissions régionales de l'incapacité. Ils sont au nombre de vingt-six (dont quatre outre-mer), leur ressort correspondant à celui d'une direction régionale des affaires sanitaires et sociales. L'appel de leurs jugements est porté devant la cour nationale de l'incapacité et de la tarification de l'assurance des accidents du travail, qui siège à Amiens. En 2000, ces tribunaux ont tenu 5 651 audiences et rendu 67 099 décisions ; le délai moyen de traitement des affaires a été de 5,3 mois.

Le présent article habilite le Gouvernement à simplifier par ordonnance les règles de fonctionnement de ces tribunaux et à les harmoniser avec les dispositions régissant d'autres tribunaux compétents en matière de sécurité sociale. L'exposé des motifs du projet de loi indique que ces mesures devraient, d'une part, permettre au président de statuer seul sous certaines conditions et, d'autre part, d'assouplir les conditions de représentation des parties. Conformément à l'article 61 du présent projet de loi, cette ordonnance devra être prise dans les neuf mois suivant la publication de la présente loi. Elle concourra ainsi à la réalisation des objectifs inscrits dans le rapport annexé à la loi du 9 septembre 2002 d'orientation et de programmation pour la justice, parmi lesquels figure l'amélioration des délais de traitement des affaires portées devant les juridictions spécialisées non pénales.

1. La simplification du fonctionnement des tribunaux du contentieux de l'incapacité

Critiquée par la jurisprudence en raison de sa non-conformité à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ⁽⁸¹⁾, la composition des tribunaux du contentieux de l'incapacité, prévue à l'article L. 143-2 du code de la sécurité sociale, a été modifiée par la loi n° 2002-73 du 17 janvier 2002 de modernisation sociale. Alors qu'ils incluaient des fonctionnaires en activité ou honoraires ⁽⁸²⁾, ces tribunaux sont désormais exclusivement composés de magistrats et d'assesseurs représentant les salariés et les employeurs ou travailleurs indépendants. Aux termes de l'article L. 143-2 du code précité, ces tribunaux comprennent cinq membres : un président, magistrat honoraire de l'ordre administratif ou judiciaire ; deux assesseurs représentant les travailleurs salariés et deux assesseurs représentant les employeurs ou travailleurs indépendants. Le président est nommé par arrêté du garde des sceaux ; les assesseurs et leurs suppléants sont désignés pour une durée de trois ans renouvelable par le premier président de la cour d'appel dans le ressort de laquelle le tribunal a son siège sur des listes dressées sur proposition des organisations professionnelles les plus représentatives intéressées, selon le cas, par le chef du service régional de l'inspection du travail, de l'emploi et de la politique sociale agricoles ou par le directeur des affaires sanitaires et sociales. Tels qu'ils résultent du décret n° 2003-614 du 3 juillet 2003, les articles R. 143-5 et R. 143-5-1 du code de la sécurité sociale précisent que les assesseurs sont convoqués aux audiences par le secrétaire du tribunal par lettre simple, quinze jours au moins avant la date d'audience et qu'en cas d'empêchement d'un assesseur, il est pourvu à son remplacement par son suppléant.

Bien que l'organisation échevinale de ces tribunaux soit très récente, il est d'ores et déjà apparu difficile en pratique de mobiliser quatre assesseurs. Or, les dispositions législatives actuelles prévoient que le tribunal du contentieux de l'incapacité ne peut siéger qu'en formation complète.

Afin d'assurer le bon fonctionnement de ces juridictions et de permettre aux justiciables de disposer rapidement d'une décision, l'ordonnance devrait simplifier les conditions de fonctionnement des tribunaux du contentieux de l'incapacité en s'inspirant des dispositions applicables aux tribunaux des affaires de sécurité sociale. En effet, l'article L. 142-7 du code de la sécurité sociale prévoit que dans le cas où le tribunal des affaires de sécurité sociale ne peut siéger avec la composition prévue par la loi, l'audience est reportée à une date ultérieure, dans les conditions fixées par décret en Conseil d'État, sauf accord des parties pour que le président statue seul. Il prévoit en outre que l'audience ne peut être reportée plus d'une fois et que, si, à la deuxième audience, le tribunal des affaires de sécurité sociale ne peut à nouveau siéger avec la composition initialement prévue à l'article L. 142-4, le président statue seul.

2. L'assouplissement des conditions de représentation des parties

Tel qu'il résulte du décret du 3 juillet 2003 précité, l'article R. 143-10 du code de la sécurité sociale précise que les parties comparaissent en personne devant le tribunal du contentieux de l'incapacité, qu'elles présentent leurs observations orales ou écrites et peuvent se faire assister ou représenter par un avocat. En effet, en l'absence de disposition législative spécifique - comme c'est le cas ici - les parties ne peuvent être représentées que par un avocat, conformément à l'article 4 de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques ⁽⁸³⁾.

Or, la technicité des contentieux, essentiellement médicaux, et le souci de faciliter l'accès à la justice et d'en améliorer l'efficacité justifient d'assouplir les conditions de représentation et d'assistance des requérants. Cette modification est une demande forte des milieux associatifs.

Aussi l'ordonnance devrait-elle permettre aux requérants de se faire assister et représenter par un membre de leur famille, par un médecin ou par les associations de mutilés et invalides du travail. Une modification législative sur ce point s'impose depuis que le Conseil d'État, dans un arrêt du 6 avril 2001, a précisé que des exceptions au monopole de l'assistance et de la représentation autres que celles qui existaient avant la publication de la loi du 31 décembre 1971 ne peuvent être faites par voie réglementaire.

À titre de comparaison, on rappellera que, pour les tribunaux des affaires de sécurité sociale, les parties peuvent se faire représenter par : leur conjoint ou ascendant ou descendant en ligne directe ; un avocat ; suivant les cas, un travailleur salarié ou un employeur ou un travailleur indépendant exerçant la même profession ou un représentant qualifié des organisations syndicales de salariés ou d'employeurs ; un administrateur ou un employé de l'organisme partie à l'instance ou un employé d'un autre organisme de sécurité sociale ; un délégué des associations de mutilés et invalides du travail les plus représentatives (article R. 142-20 du code de la sécurité sociale).

La Commission a adopté deux amendements rédactionnels du rapporteur (amendements n^os 5 et 6) puis l'article 5 ainsi modifié.

Article 6

Modifications relatives à l'aide juridictionnelle

L'amélioration de l'accès des citoyens au droit et à la justice figure parmi les priorités de l'action gouvernementale en matière de justice, conformément aux orientations définies dans le rapport annexé à la loi du 9 septembre 2002 d'orientation et de programmation pour la justice, qui a réservé à cette fin une dotation de 262 millions d'euros pour la période 2002-2007. La réalisation de cet objectif inclut naturellement une amélioration de l'aide juridictionnelle. Sur ce point, le Gouvernement, plutôt que de reprendre le projet de réforme législative présenté sous la précédente législature ⁽⁸⁴⁾, car estimant qu'il n'avait reçu aucun consensus ⁽⁸⁵⁾, a préféré améliorer le dispositif d'aide juridictionnelle tel qu'il résulte de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique grâce à des mesures ciblées.

L'article 6 du projet de loi s'inscrit dans cette logique. En effet, il autorise le Gouvernement à prendre par ordonnance des dispositions relatives à l'aide juridictionnelle afin d'en simplifier les conditions d'attribution et les effets. À cette fin, cinq mesures devraient être prises.

MESURES DE SIMPLIFICATION PROPOSÉES DANS L'ARTICLE 6

1. Substituer la notion de revenu fiscal de référence ou de revenu déclaré, à celle des ressources

2. Réformer les voies de recours contre les décisions prises par les bureaux d'aide juridictionnelle

3. Harmoniser les conditions d'attribution de l'aide juridictionnelle aux mineurs délinquants

4. Adapter à l'outre-mer les règles relatives à l'aide juridictionnelle

5. Simplifier la procédure de renonciation de l'avocat à sa rétribution au titre de l'aide juridictionnelle

Conformément à l'article 61 du projet de loi, l'ordonnance devra être prise dans un délai d'un an.

1. La clarification des conditions d'obtention de l'aide juridictionnelle

- La modification de la notion de ressources utilisée pour l'admission au bénéfice de l'aide juridictionnelle

Aux termes de l'article premier de la loi du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique, les personnes physiques dont les ressources sont insuffisantes pour faire valoir leurs droits en justice peuvent bénéficier d'une aide juridictionnelle totale ou partielle. Revalorisés au 1^er janvier de chaque année en fonction de l'évolution de la tranche la plus basse de l'impôt sur le revenu, les plafonds en dessous desquels doivent se trouver les ressources mensuelles du demandeur sont de 788,92 euros pour l'aide juridictionnelle totale et de 1 183,61 euros pour l'aide juridictionnelle partielle. Les demandes sont présentées aux bureaux d'aide juridictionnelle établis au siège de chaque tribunal de grande instance, de la Cour de cassation, du Conseil d'État et de la Commission des recours des réfugiés, qui, conformément à l'article 16 de la loi du 10 juillet 1991, réunissent des magistrats, des fonctionnaires, des auxiliaires de justice - dont au moins un avocat - et des personnes désignées au titre des usagers par le conseil départemental de l'aide juridique.

L'article 5 de la loi du 10 juillet 1991 précise la notion de ressources prises en compte. Sont ainsi « prises en considération les ressources de toute nature dont le demandeur a directement ou indirectement la jouissance ou la libre disposition. Il est tenu compte des éléments extérieurs du train de vie. Sont exclues de l'appréciation des ressources les prestations familiales ainsi que certaines prestations sociales à objet spécialisé selon des modalités prévues par décret en Conseil d'État. Il est tenu compte de l'existence de biens, meubles ou immeubles, même non productifs de revenus à l'exclusion de ceux qui pourraient être vendus ou donnés en gage sans entraîner un trouble grave pour l'intéressé. Il est encore tenu compte, dans l'appréciation des ressources, de celles du conjoint du demandeur à l'aide juridictionnelle, ainsi que de celles des personnes vivant habituellement à son foyer, sauf si la procédure oppose entre eux les conjoints ou les personnes vivant habituellement au même foyer, ou s'il existe entre eux, eu égard à l'objet du litige, une divergence d'intérêt rendant nécessaire une appréciation distincte des ressources. » En outre, l'article 29 de la loi n° 2004-439 du 26 mai 2004 relative au divorce a précisé le champ des ressources prises en compte en cas de pourvoi en cassation, en excluant de l'appréciation des ressources le montant de l'indemnité de licenciement lorsque le pourvoi est susceptible d'entraîner l'annulation de la décision ayant fixé ladite indemnité. Le chapitre premier du titre premier du décret n° 91-1266 du 19 décembre 1991 pris en application de la loi du 10 juillet 1991 précise que les ressources prises en compte sont la moyenne mensuelle des ressources de la dernière année civile (article premier), énumère les prestations exclues de l'appréciation des ressources (article 2), prévoit les majorations des plafonds de ressources lorsque le demandeur a des personnes à charge (articles 3 et 4) et précise les conditions d'appréciation des ressources des personnes morales à but non lucratif (article 5).

Afin de permettre au bureau d'aide juridictionnelle de prendre sa décision, l'article 21 de la loi du 10 juillet 1991 l'autorise à recueillir tous renseignements sur la situation financière de l'intéressé et précise que « les services de l'État et des collectivités publiques, les organismes de sécurité sociale et les organismes qui assurent la gestion des prestations sociales sont tenus de communiquer au bureau, sur sa demande, sans pouvoir opposer le secret professionnel, tous renseignements permettant de vérifier que l'intéressé satisfait aux conditions exigées pour bénéficier de l'aide juridictionnelle ». En outre, il indique que, « en matière pénale, le bureau d'aide juridictionnelle peut [..] demander au procureur de la République ou au procureur général, selon le cas, communication des pièces du dossier pénal pouvant permettre d'apprécier les ressources de l'intéressé ».

Dans son rapport rendu en mai 2001 à Mme Marylise Lebranchu, alors garde des sceaux, la commission de réforme de l'accès au droit et à la justice présidée par M. Paul Bouchet a constaté des disparités dans l'appréciation des ressources des demandeurs par les bureaux d'aide juridictionnelle. En effet, une enquête réalisée à la demande de la commission auprès d'un échantillon de juridictions a montré que 33 % des bureaux tenaient compte des avantages en nature tels que l'hébergement gratuit, que 53 % des bureaux déclaraient tenir compte de l'aide personnalisée au logement tandis que d'autres ne le faisaient pas et que 87 % des bureaux prenaient en considération le capital déclaré du demandeur mais selon des modalités différentes. Et le rapport d'indiquer que « dans la très grande majorité des cas, les bureaux statuent au vu de la déclaration du demandeur et de son avis d'imposition, et le cas échéant des bulletins de salaires ou de documents émanant des assedic ou de la caf », seuls quelques bureaux d'aide juridictionnelle demandant la production de documents relatifs au logement et une attestation bancaire, de façon à opérer une vérification plus approfondie ⁽⁸⁶⁾.

Des mesures ont d'ores et déjà été prises pour tenter d'harmoniser ces pratiques. Tout d'abord, une circulaire en date du 6 juin 2003 ⁽⁸⁷⁾ a précisé qu'il n'y a pas lieu d'ajouter aux différentes ressources dont le demandeur a directement ou indirectement la jouissance ou la libre disposition, l'avantage en nature que représente l'hébergement gratuit, temporaire ou non. Par ailleurs, le décret n° 2003-853 du 5 septembre 2003 relatif à l'aide juridique a étendu l'exclusion de l'appréciation des ressources du demandeur à l'allocation de logement social prévue par l'article L. 831-1 du code de la sécurité sociale et à l'allocation personnalisée au logement prévue par les articles L. 511-1 et L. 755-21 du code de la sécurité sociale, tirant ainsi les conséquences d'un arrêt du Conseil d'État du 18 décembre 2002 sur les prestations sociales à exclure de l'appréciation des ressources en vue de l'admission à l'aide juridictionnelle.

Toutefois, l'appréciation des ressources des demandeurs à prendre en considération demeure d'une grande complexité pour les bureaux d'aide juridictionnelle ; ces derniers sont parfois amenés à solliciter la production de multiples justificatifs, dont le nombre et la nature ne sont pas homogènes. En effet, le rapport de la commission de réforme de l'accès au droit et à la justice notait que l'imprimé officiel de déclaration des ressources est « considéré unanimement comme trop complexe » et que « la très grande majorité des bureaux d'aide juridictionnelle ont élaboré leur propre liste de pièces à fournir dans un souci de plus grande lisibilité » ⁽⁸⁸⁾. Cette complexité entraîne des disparités entre les bureaux d'aide juridictionnelle portant atteinte à l'égalité de traitement que les justiciables sont en droit d'attendre ; en outre, elle allonge les délais d'instruction des demandes d'aide juridictionnelle et donc les délais de jugement.

Afin de mettre un terme à cette situation, l'ordonnance prise sur le fondement de l'article 6 du projet de loi devrait substituer à la notion de « ressources de toute nature » celle de revenus tels qui sont appréciés par les services fiscaux ou par les services chargés d'allouer une prestation sociale, en retenant les notions de revenu fiscal de référence ou de revenu déclaré. Proposant l'abandon de la notion de ressources de toute nature, le projet de loi déposé sous la précédente législature prévoyait de lui substituer la notion de revenu fiscal de référence. Définie dans le IV de l'article 1417 du code général des impôts, cette notion est d'ores et déjà utilisée, par exemple, dans le dispositif de la couverture maladie universelle ⁽⁸⁹⁾ ou pour l'application des abattements sur la taxe d'habitation ⁽⁹⁰⁾. Le revenu fiscal de référence est égal au montant net imposable des revenus (y compris les plus-values) retenus pour calculer l'impôt sur le revenu de l'année précédente, majoré de certains revenus ⁽⁹¹⁾.

Cette modification devrait faciliter la constitution et l'instruction du dossier en diminuant notablement la fourniture de pièces justificatives - le revenu fiscal de référence est systématiquement présenté sur les avis d'imposition ou de non imposition - et entraîner un gain de temps pour les bureaux d'aide juridictionnelle et pour les justiciables concernés qui se trouvent souvent dans une situation de précarité. La perspective d'un gain de temps - évalué de deux à sept mois, le « délai cible » étant d'un mois - sera d'autant plus appréciable que les délais d'instruction des demandes entre le dépôt de la demande et la notification de la décision se sont dégradés entre 1995 et 2001 : en effet, 40 % des demandes ont été traités dans un délai inférieur ou égal à un mois, contre 69 % en 1995, le tiers des demandes étant traité dans un délai supérieur à deux mois.

En tout état de cause, il convient de souligner que cette substitution nécessitera une expertise approfondie, réalisée en liaison avec la direction générale des impôts pour mieux apprécier le champ des bénéficiaires - que le rapporteur juge impérativement ne pas devoir être réduit - et l'impact sur le budget de l'aide juridictionnelle, qui a représenté une dépense en progression de 19,6 % entre 1997 et 2002, passant de 184 à 220 millions d'euros.

- L'harmonisation des conditions d'attribution de l'aide juridictionnelle aux mineurs délinquants

L'article 40 de la convention internationale des droits de l'enfant du 20 novembre 1989 et les articles 4-1, 8-1, 10 et 14-2 de l'ordonnance du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante ont rendu obligatoire l'assistance du mineur par un avocat dans le cadre d'un jugement pénal, de sorte que, même si les parents ne demandent pas l'assistance d'un avocat pour leur enfant, voire la refusent, il en sera désigné un d'office.

Après avoir augmenté de 11 % entre 1999 et 2000, les aides juridictionnelles relatives à la défense des mineurs délinquants en matière correctionnelle (procédure de jugement et d'instruction) ont diminué de 1,5 % entre 2001 et 2002 ; elles ont représenté 254 745 admissions sur un total de 290 385 admissions relatives aux procédures pénales et de 688 637 admissions à l'aide juridictionnelle tous type de procédures confondus.

Toutefois, il est apparu qu'en pratique, un certain nombre de parents qui n'ont pas demandé la désignation d'un avocat pour leur enfant ne remplissent pas de dossier de demande d'aide juridictionnelle ou ne fournissent pas à l'avocat désigné tous les justificatifs de ressources nécessaires à l'admission. Il est également arrivé que, lorsque leurs ressources dépassent le plafond de l'aide juridictionnelle, les parents refusent de payer les honoraires de l'avocat qu'ils n'ont pas sollicité, ce, notamment dans des situations familiales conflictuelles. Dans les deux cas, l'avocat, qu'il soit désigné par le bâtonnier ou choisi par le mineur, encourt le risque de ne pas être payé pour la mission accomplie. La rupture d'égalité qui peut en résulter a rendu nécessaire une harmonisation des pratiques dont la commission de réforme de l'accès au droit et à la justice avait constaté l'hétérogénéité.

Sur la base de ce constat, une circulaire en date du 6 juin 2003 ⁽⁹²⁾ a donc précisé les conditions dans lesquelles devait être mise en œuvre l'aide juridictionnelle en matière de défense pénale des mineurs afin d'éviter que ne subsistent, dans certaines juridictions, des difficultés pour assurer cette dernière. Elle indique ainsi que doit être faite une « interprétation souple » de l'article 5 de la loi du 10 juillet 1991, qui prévoit que les ressources des personnes vivant au foyer ne sont pas prises en compte dans l'appréciation des ressources du demandeur si la procédure oppose entre elles « les personnes vivant habituellement au même foyer », ou s'il existe entre elles, « eu égard à l'objet du litige, une divergence d'intérêt rendant nécessaire une appréciation distincte des ressources ». Elle préconise également le recours à l'article 6 de la loi du 10 juillet 1991 qui permet, à titre exceptionnel, d'accorder l'aide juridictionnelle lorsque la situation des demandeurs apparaît particulièrement digne d'intérêt au regard de l'objet du litige ou des charges prévisibles du procès.

L'ordonnance prise sur le fondement de l'article 6 du présent projet de loi devrait donc modifier la loi du 10 juillet 1991 afin de clarifier les conditions d'attribution de l'aide juridictionnelle pour assurer la défense des mineurs.

- La simplification des voies de recours

Comme l'indique l'exposé des motifs du projet de loi, l'état actuel du droit ne permet que partiellement aux demandeurs à l'aide juridictionnelle de contester les décisions prises par les bureaux d'aide juridictionnelle et à l'administration de réparer les erreurs commises. En effet, l'article 23 de la loi du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique distingue deux voies de recours :

-  lorsque l'aide juridictionnelle a été refusée car l'action apparaît manifestement irrecevable ou dénuée de fondement, ou lorsque son bénéfice a été retiré, l'intéressé peut exercer, dans le mois qui suit la notification de la décision, un recours contre les décisions du bureau de l'aide juridictionnelle, de la section du bureau ou de leur président devant, selon le cas, le président du tribunal de grande instance, le premier président de la cour d'appel ou de la Cour de cassation, le président du tribunal administratif ou de la cour administrative d'appel, le président de la section du contentieux du Conseil d'État, le vice-président du Tribunal des conflits, le président de la Commission des recours des réfugiés, ou leur délégué ; ces autorités statuent sans recours ; en outre, « dans tous les cas », c'est-à-dire que la demande ait été accueillie ou rejetée, le garde des sceaux, le ministère public, le bâtonnier ou le président du conseil de l'ordre des avocats au Conseil d'État et à la Cour de cassation peuvent exercer un recours dans un délai de deux mois à compter du jour de la décision ;

-  lorsque le bénéfice de l'aide juridictionnelle a été refusé pour des motifs liés au montant des ressources du demandeur, il peut demander une nouvelle délibération du bureau, de la section du bureau ou de leur président ; cette nouvelle délibération peut également porter sur les conditions d'application de l'article 6 de la loi du 10 juillet 1991 qui prévoit l'attribution à titre exceptionnel de l'aide juridictionnelle alors même que le demandeur ne remplirait pas les conditions de ressources ; cette demande de nouvelle délibération doit être faite par l'intéressé dans un délai d'un mois à compter de la notification de la décision.

Des deux recours, la deuxième délibération est, en pratique, la plus importante. En effet, en 2002, sur les 76 100 décisions de rejet enregistrées dans les bureaux d'aide juridictionnelle, 60 % d'entre elles sont motivées par le constat de ressources supérieures aux plafonds d'admission.

Dans un souci de simplification, l'ordonnance devrait procéder à une unification des voies de recours, soit devant le président de la juridiction concernée, soit devant un magistrat de la cour d'appel. Cette modification permettrait aux demandeurs d'aide juridictionnelle de contester les décisions d'aide juridictionnelle dans des conditions plus satisfaisantes. Pour autant, la nature des décisions rendues ne serait pas modifiée : elles demeureraient des mesures d'administration judiciaire.

2. La simplification de la procédure de renonciation par l'avocat à la perception de sa rétribution au titre de l'aide juridictionnelle

Afin de limiter la dépense budgétaire de l'État dans le financement de l'aide juridictionnelle, les frais relevant de l'aide juridictionnelle peuvent être couverts par l'adversaire du bénéficiaire de l'aide juridictionnelle lorsqu'il dispose de ressources suffisantes. Ce recouvrement sur la partie adverse peut être le fait de l'État sur le fondement de l'article 43 de la loi du 10 juillet 1991 ⁽⁹³⁾ ou de l'avocat.

En effet, l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991 précise que l'avocat du bénéficiaire de l'aide juridictionnelle peut demander au juge de condamner la partie tenue aux dépens ou qui perd son procès et non bénéficiaire de l'aide juridictionnelle, « à une somme au titre des frais que le bénéficiaire de l'aide aurait exposés s'il n'avait pas eu cette aide » ⁽⁹⁴⁾. « Il peut, en cas de condamnation, renoncer à percevoir la somme correspondant à la part contributive de l'État et poursuivre le recouvrement à son profit de la somme allouée par le juge. L'avocat du bénéficiaire de l'aide qui ne demande pas le versement de la part contributive de l'État dans les six mois à compter du jour où la décision est passée en force de chose jugée est réputé avoir renoncé à la perception de cette contribution. » La condamnation par le juge se fait dans les conditions de l'article 700 du nouveau code de procédure civile qui, tel qu'il résulte de l'article 75 de la loi du 10 juillet 1991, prévoit que « le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. »

Relevant que les dispositions de l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991 étaient rarement utilisées, la commission de réforme de l'accès au droit et à la justice invoquait trois raisons : la méconnaissance qu'ont les magistrats et les avocats de cette procédure de renonciation ; le risque que prend l'avocat en poursuivant le recouvrement sur la partie adverse ; l'utilisation « parcimonieuse » de ces dispositions par les juges, « de telle sorte que l'indemnité allouée dépasse de peu, voire est inférieure à celle prévue au titre de l'aide juridictionnelle, ce qui n'encourage pas les avocats à entamer une procédure de recouvrement ». En outre, le dispositif souffre de la mauvaise articulation entre la disposition législative prévoyant la présomption de renonciation à la rétribution de l'État de l'avocat dans un délai de six mois, introduite par la loi n° 98-1163 du 18 décembre 1998 relative à l'accès au droit et à la résolution amiable des conflits, et les dispositions réglementaires qui figurent à l'article 108 du décret n° 91-1266 du 19 décembre 1991.

L'ordonnance devrait donc clarifier les modalités de mise en œuvre de la procédure de renonciation par l'avocat à la rétribution de sa mission au titre de l'aide juridictionnelle lorsqu'il a sollicité et obtenu du juge une telle condamnation de l'adversaire de son client au versement d'une somme d'argent au titre de ses honoraires. Cette mesure devrait permettre une économie des crédits alloués au titre de l'aide juridictionnelle.

3. L'adaptation des règles relatives à l'aide juridictionnelle outre-mer

L'article 6 du projet de loi autorise le Gouvernement à modifier par ordonnance l'ordonnance n° 92-1143 du 12 octobre 1992 relative à l'aide juridictionnelle à Mayotte et l'ordonnance n° 92-1147 du 12 octobre 1992 relative à l'aide juridictionnelle en matière pénale dans les territoires d'outre-mer, qui comporte actuellement des dispositions relatives à la Nouvelle-Calédonie, à la Polynésie française et aux îles Wallis et Futuna.

En effet, ces ordonnances, qui ont étendu à ces différentes collectivités les dispositions de la loi du 10 juillet 1991 en les adaptant, doivent désormais faire l'objet de plusieurs modifications.

L'ordonnance devrait tout d'abord étendre à Mayotte, à la Polynésie française et aux îles Wallis et Futuna les mesures législatives d'ores et déjà applicables en métropole et dans les départements d'outre-mer, qui figurent dans la troisième partie de la loi du 10 juillet 1991 relative à l'aide à l'intervention de l'avocat au cours de la garde à vue, en matière de médiation pénale et de composition pénale ainsi que pour l'assistance aux détenus au cours des procédures disciplinaires (articles 64-1 à 64-3).

L'ordonnance devrait, en outre, tirer les conséquences de l'adoption de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française, dont l'article 14 a donné compétence à l'État pour fixer l'ensemble des règles en matière d'aide juridictionnelle, alors qu'auparavant, seule l'aide juridictionnelle en matière pénale relevait de la compétence de l'État, les règles de procédure civile et donc l'aide juridictionnelle en cette matière relevant de la collectivité ⁽⁹⁵⁾. Elle devrait également tirer les conséquences de la disparition de la qualification de territoire d'outre-mer depuis l'adoption de la loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République et modifier l'intitulé de l'ordonnance n° 92-1147 ainsi que son champ.

Enfin, s'agissant des îles Wallis et Futuna, il serait envisagé d'étendre la compétence de l'État à toute l'aide juridictionnelle alors que celui-ci est aujourd'hui seulement compétent pour déterminer les règles relatives à l'aide juridictionnelle en matière pénale. Pour Mayotte, la Polynésie française et les îles Wallis et Futuna, relèverait donc désormais de la compétence de l'État les règles relatives à l'aide juridictionnelle tant en matières pénale que civile et administrative.

La Commission a adopté l'article 6 sans modification.

Article 7

Rationalisation du régime de protection du patrimoine culturel

Cet article est la traduction législative d'une partie du plan national pour le patrimoine, qu'a très largement inspiré le rapport de 2002 présenté par M. Jean-Pierre Bady et intitulé Réflexions et propositions pour une politique nationale du patrimoine (État, collectivités territoriales, et secteur privé). Il s'inscrit également dans les processus de déconcentration et de décentralisation culturelles, dont le projet de loi relatif aux responsabilités locales constitue l'étape la plus récente.

La réglementation complexe en matière de monuments historiques et d'espaces protégés appelle des mesures de simplification qui font l'objet de l'habilitation demandée dans cet article. La future ordonnance devra être prise dans un délai de neuf mois à compter de la publication de la loi.

La rationalisation nécessaire du régime de protection du patrimoine culturel passe par une harmonisation des procédures applicables aux monuments historiques (1°). La réforme des espaces protégés constitue un autre élément de l'efficacité de cette législation (2°). Par ailleurs, la réforme du régime juridique des monuments historiques ne peut se faire sans le concours des propriétaires de ces monuments (3°). Enfin, sont proposées plusieurs mesures d'application directe répondant à des difficultés juridiques identifiées (4°).

MESURES DE SIMPLIFICATION PROPOSÉES DANS L'ARTICLE 7

1. Aménager les législations relatives aux monuments historiques, aux secteurs sauvegardés et aux zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager, à l'effet d'améliorer la cohérence de leurs dispositions

2. Permettre la déconcentration des décisions en matière d'autorisation de travaux sur les immeubles adossés aux immeubles classés parmi les monuments historiques, ainsi qu'en matière d'approbation des plans de sauvegarde et de mise en valeur des secteurs sauvegardés

3. Étendre les compétences des collectivités territoriales en matière de création de zone de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager et en matière d'autorisation spéciale de travaux en secteurs sauvegardés

4. Préciser les droits et obligations du propriétaire d'un monument protégé au titre de la législation relative aux monuments historiques, en cas d'exécution de travaux sur ce monument

5. Préciser la rédaction de la loi « MOP »

6. Permettre des dérogations aux règles fixées par les plans locaux d'urbanisme dans le cadre de travaux de restauration ou de reconstruction des monuments historiques

7. Permettre des dérogations au régime des installations classées pour les carrières de pierres de faible dimension lorsqu'elles sont destinées à la restauration

1. L'harmonisation des dispositions relatives aux monuments historiques

La loi du 31 décembre 1913 est le texte fondateur de la protection des monuments historiques. Celle-ci a été partiellement transcrite, conformément à la première loi d'habilitation à simplifier le droit, dans le code du patrimoine. Cette législation distingue les immeubles classés « dont la conservation présente, au point de vue de l'histoire ou de l'art, un intérêt public » et les immeubles inscrits qui « présentent un intérêt d'histoire ou d'art suffisant pour en rendre désirable la préservation ». Ces deux catégories forment la catégorie des immeubles ou édifices protégés, auxquels viennent s'ajouter les immeubles adossés et ceux situés aux abords d'un monument protégé. Or, les procédures en matière de protection et de travaux sur les monuments historiques sont source d'incompréhension pour les utilisateurs que sont les propriétaires et les élus. Cette complexité entraîne, en outre, des retards qui entravent la consommation des crédits.

Le tableau ci-contre montre le caractère disparate des régimes de travaux sur les immeubles protégés par la législation sur les monuments historiques :

		ÉDIFICE INSCRIT				ÉDIFICECLASSÉ		ÉDIFICE ADOSSÉ	ÉDIFICE AUX ABORDS D'UNÉDIFICE PROTÉGÉ
Nature des travaux	Tous travaux				Démolition		Tous travaux		Construction nouvelle
Actes administratifs requis	Permis de construire		Permis de démolir		Autorisation spéciale Déclaration de travaux		Permis de construire ou déclaration de travaux		Permis de construire
Délai	5 mois		4 mois		2 mois		5 mois ou 2 mois		5 mois
Avis	Préfet de région		Avis conforme du ministre		Autorisation du préfet de région		Avis conforme du ministre		Avis conforme de l'architecte de bâtiments de France
Délai		4 mois		3 mois		Pas de délai		Pas de délai	1 mois

Le Gouvernement envisage plusieurs mesures destinées à harmoniser ces régimes de travaux.

a) Les travaux sur les immeubles inscrits

En vertu de l'article L. 621-27 du code du patrimoine, les travaux sur les immeubles inscrits, soumis au permis de construire, font l'objet d'une déclaration, dans les quatre mois précédant le début des travaux, à l'autorité administrative, celle-ci ne pouvant s'opposer que par le classement dudit immeuble. Les mêmes travaux sur les immeubles situés aux abords d'un immeuble inscrit sont soumis, selon l'article L. 621-31 du code précité, à l'avis conforme de l'architecte des bâtiments de France (abf). Il en résulte que les immeubles situés aux abords d'un immeuble inscrit font paradoxalement l'objet d'une procédure plus contraignante que les immeubles inscrits eux-mêmes. Il serait donc proposé d'aligner le régime des travaux sur les immeubles inscrits sur celui des immeubles situés à leurs abords. Les travaux sur les immeubles inscrits entrant dans le champ d'application du permis de construire seraient ainsi soumis à l'autorisation de l'abf.

b) Les travaux sur les immeubles protégés situés aux abords d'un autre immeuble protégé

Les travaux sur les immeubles situés aux abords, ou « dans le champ de visibilité » selon l'expression retenue par le code du patrimoine, d'un édifice protégé sont régis par une procédure particulière prévue par l'article L. 621-31 de ce code.

Le champ de visibilité s'entend d'un périmètre de cinq cents mètres autour de l'immeuble protégé. Les travaux réalisés sur des immeubles situés dans ce périmètre sont soumis à autorisation. L'avis conforme de l'abf est nécessaire pour les travaux entrant dans le champ d'application du permis de construire. Pour les travaux soumis à déclaration, l'autorisation est donnée par l'abf. Dans le cas d'un immeuble protégé lui-même situé dans le périmètre d'un immeuble protégé, la conjugaison des règles applicables à chaque immeuble entraîne une superposition des procédures et des avis qui ne facilitent ni la compréhension, ni l'efficacité recherchée dans ce projet de loi. Il serait donc proposé de déterminer le régime applicable à l'immeuble en cause en fonction de la nature de celui-ci et non pas en fonction de sa situation. Ce sont les régimes de travaux applicables aux immeubles classés, adossés à des immeubles classés ou inscrits qui seraient désormais appliqués, sans tenir compte de la législation sur les abords des monuments historiques. Ainsi, que ces immeubles soient situés ou non aux abords d'un immeuble protégé, les travaux sur les immeubles classés seraient soumis à l'autorisation du préfet de région ou du ministre chargé de la culture si celui-ci a choisi d'évoquer le dossier ; les travaux sur les immeubles inscrits seraient soumis à la procédure étudiée plus haut ; les travaux sur les immeubles adossés seraient soumis à l'autorisation spéciale prévue par l'article L. 621-30 du code précité.

c) Les travaux sur les immeubles adossés

L'autorisation de travaux sur les immeubles adossés aux immeubles classés était accordée, en vertu de l'article 12 de la loi du 31 décembre 1913 précitée, par le ministre chargé de la culture. Cet article a été abrogé par son transfert dans le code du patrimoine à l'article L. 621-30, l'effectivité de cette abrogation étant cependant suspendue à la publication des textes réglementaires d'application. L'opportunité de la codification a été saisie pour attribuer cette compétence à « l'autorité administrative ». On peut donc s'interroger sur l'objectif de déconcentration affiché par le 3° de cet article du projet, celle-ci paraissant avoir déjà été réalisée.

Il est, en outre, envisagé d'assujettir la démolition des immeubles adossés, dont l'hypothèse n'est actuellement pas prévue par les textes, à la même procédure que celle prévue pour leur construction.

d) L'harmonisation des délais pour les autorisations de travaux sur les immeubles protégés

Aucun délai n'est actuellement prévu pour que l'administration se prononce sur une demande d'autorisation de travaux sur les immeubles classés ou d'avis sur un immeuble adossé à un immeuble classé. Pour les travaux sur les immeubles inscrits, le délai en vigueur est de quatre mois pour l'administration, auquel s'ajoute un mois pour l'autorité chargée de délivrer le permis.

La simplification consisterait à fixer un délai maximum de cinq mois pour la réponse de l'administration ou de l'autorité chargée de délivrer le permis de construire ou le permis de démolir aux demandes portant sur tous travaux relatifs aux monuments historiques.

e) Les abords des parcs et jardins protégés

L'article premier de la loi du 31 décembre 1913 permet de protéger, par le classement ou l'inscription, les parcs et jardins en tant qu'immeubles. Au 31 décembre 2002, 1 658 parcs et jardins, dont 530 classés, étaient protégés.

Or, le régime des abords des monuments historiques ne s'appliquant qu'au champ de visibilité des édifices protégés par la loi de 1913, les parcs et jardins ne comportant aucun édifice classé sont exclus de ce régime ; les abords des parcs et jardins ne sont ainsi pas protégés. Il est donc envisagé de remédier à cette lacune en les incluant dans le champ d'application de l'article L. 621-31 du code du patrimoine susmentionné.

2. Les secteurs protégés

Les secteurs protégés recouvrent les zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager et les secteurs sauvegardés.

a) Les zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager

La loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, la région et l'État permet d'instituer des zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager (zppaup) « autour des monuments historiques et dans les quartiers, sites et espaces à protéger ou à mettre en valeur pour des motifs d'ordre esthétique, historique ou culturel ». La création de ces zones entraîne des prescriptions particulières en matière d'architecture et de paysages à l'intérieur de ces zones ou parties de zone pour les travaux. Le Gouvernement souhaite encourager la création de ces zones en améliorant les procédures qui les régissent.

En vertu de l'article 70 de la loi du 7 janvier 1983 précitée, codifié aux articles L. 642-1 et L. 642-2 du code du patrimoine, la décision de création d'une zppaup, proposée par la ou les communes intéressées, appartient au préfet de région, après enquête publique, avis de la commission régionale du patrimoine et des sites et accord du conseil municipal de la commune intéressée.

Il serait proposé de confier cette compétence au maire, après délibération du conseil municipal et avis conforme du préfet, ou, le cas échéant, au président d'un établissement public de coopération intercommunale.

Actuellement la procédure de révision ou de modification de la zppaup n'est prévue par aucun texte. Elle obéit au parallélisme des formes et s'effectue donc selon les formes imposées pour son élaboration. Il est envisagé d'inscrire dans les articles précités les modalités de révision et de modification. La révision obéirait aux mêmes règles que l'élaboration tandis que la modification, à condition de ne pas porter atteinte à l'économie générale, ferait l'objet d'un arrêté de l'autorité compétente, après avis du préfet et enquête publique.

b) Les secteurs sauvegardés

Selon la définition de l'article L. 313-1 du code de l'urbanisme, les secteurs sauvegardés « présentent un caractère historique, esthétique ou de nature à justifier la conservation, la restauration et la mise en valeur de tout ou partie d'un ensemble d'immeubles bâtis ou non ». La création de ces secteurs, institués par la loi n° 62-903 du 4 août 1962 complétant la législation sur la protection du patrimoine historique et esthétique de la France et tendant à faciliter la restauration immobilière, dite « loi Malraux » , entraîne l'établissement d'un plan de sauvegarde et de mise en valeur (psmv).

Le projet du Gouvernement prévoit, en premier lieu, de déconcentrer l'approbation du psmv, en second lieu, d'alléger cette procédure et en dernier lieu d'harmoniser les régimes des travaux en secteur sauvegardé.

La procédure d'approbation, prévue par l'article L. 313-1 du code de l'urbanisme, connaît deux variantes. Dans le premier cas, le plan est approuvé par décret en Conseil d'État, après avis de la commission nationale des secteurs sauvegardés et enquête publique. Dans le second cas, le plan peut être approuvé par arrêté des ministres compétents, en cas d'avis favorable du conseil municipal concerné, de la commission locale du secteur sauvegardé et du commissaire enquêteur. Cette dernière procédure pourrait être déconcentrée, en confiant au préfet l'approbation du psmv.

La commission nationale, composée de représentants des différents ministères et de personnalités qualifiées, est saisie pour avis à trois stades différents de la procédure d'instruction d'un secteur sauvegardé : à sa création, puisqu'elle propose celle-ci, avant la publication du psmv et avant l'approbation de celui-ci. Cette répétition des consultations est source de lenteur. La commission nationale pourrait avantageusement être remplacée, avant l'approbation du plan, par la commission locale du secteur sauvegarde, créée par arrêté préfectoral dans chaque secteur sauvegardé et composée de représentants élus des communes intéressées et de représentants de l'État. Le ministre chargé de la culture conserverait la possibilité de saisir à ce stade la commission géomètres-experts

À cette occasion il serait proposé d'élargir les missions des commissions locales en leur confiant un rôle de suivi permanent du secteur sauvegardé. Actuellement cette commission disparaît avec l'approbation du psmv, mettant fin à toute forme de gestion concertée du secteur sauvegardé. La commission locale deviendrait ainsi la « commission locale permanente du secteur sauvegardé ».

Le code de l'urbanisme prévoit différents régimes applicables aux travaux dans le périmètre du secteur sauvegardé selon que ceux-ci sont réalisés avant ou après la publication du psmv.

Si les travaux ont lieu entre la création du secteur sauvegardé et la publication du psmv, l'article L. 313-2 du code précité distingue les travaux faisant l'objet d'un permis de construire et ceux qui ne le sont pas. Les premiers sont soumis à autorisation dans les conditions et formes prévues pour le permis de construire, après avis conforme de l'abf. Les seconds sont soumis à une autorisation spéciale de travaux. Celle-ci est instruite et accordée par l'abf.

Si les travaux ont lieu après l'approbation du psmv, la distinction entre travaux soumis à permis de construire ou non reste pertinente. La seule différence tient à la portée de l'avis de l'abf qui examine la conformité du projet au psmv. Un avis négatif de l'abf entraîne un refus de permis de construire, tandis que, dans le cas précédent, celui-ci conduit l'autorité compétente à surseoir à statuer.

Afin d'harmoniser ces procédures, il est envisagé d'assujettir l'autorisation spéciale de travaux (ast) au droit commun des autorisations d'urbanisme. L'instruction et la délivrance de l'ast seraient donc confiées à l'autorité compétente en matière d'autorisations d'urbanisme, l'abf émettant un avis conforme.

3. Les droits et obligations des propriétaires de monuments historiques

a) L'information sur l'aliénation des immeubles protégés

L'article 8 de la loi du 31 décembre 1913 précitée, codifié à l'article L. 621-24 du code du patrimoine, prévoit les modalités d'information en cas d'aliénation d'un immeuble classé. D'une part, celle-ci doit être notifiée dans les quinze jours au préfet de région, d'autre part, l'acquéreur doit être informé du classement de l'immeuble. Aucune obligation d'information n'existe pour les immeubles inscrits. Dans la pratique cependant, les notaires informent de la vente d'un immeuble inscrit. Il est donc proposé de soumettre les immeubles inscrits aux mêmes exigences d'information que les immeubles classés. Le rapporteur s'interroge sur le caractère simplificateur de cette mesure.

b) La maîtrise d'ouvrage

Face aux contraintes auxquelles sont soumis les propriétaires d'un monument historique, le rapport « Bady » soulignait la nécessité de replacer le propriétaire au centre du dispositif sur les monuments historiques. Il préconisait, à ce propos, de reconnaître la qualité de maître d'ouvrage à tous les propriétaires, qu'ils soient publics ou privés. L'article 9 de la loi du 31 décembre 1913 précitée ne se prononce pas clairement sur la maîtrise d'ouvrage. Selon cet article, « L'État peut, par voie de convention, confier le soin de faire exécuter ces travaux au propriétaire ou à l'affectataire ».

Afin de favoriser la responsabilisation du propriétaire, celui se verrait confier la maîtrise d'ouvrage ainsi qu'un rôle de veille sanitaire. Ce transfert de responsabilité ne remettrait pas en cause l'aide financière et l'assistance technique apportées par l'État ou les collectivités territoriales.

4. Les mesures d'application directe

Le II de cet article prévoit de modifier l'article 20 de la loi n° 85-704 du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d'œuvre privée, dite loi « mop », afin de corriger une erreur de rédaction. En effet, cet article exclut du champ d'application de la loi « mop » les travaux sur les « édifices protégés » alors que seuls les édifices classés font l'objet d'un régime spécifique de maîtrise d'œuvre en vertu de l'article 9 de la loi du 31 décembre 1913 précitée. Il est donc proposé de corriger l'article 20 pour exclure l'application de la loi « aux opérations d'entretien, de réparation ou de restauration effectuées sur des immeubles classés ». Or l'article 74 bis du projet de loi relatif aux libertés et responsabilités locales, adopté par l'Assemblée nationale, actuellement en cours d'examen au Sénat, abroge l'article 20 de la loi du 12 juillet 1985 précitée et introduit un nouvel article 11-1 qui reprend les termes proposés par ce projet. Afin d'harmoniser ces deux textes, le rapporteur vous proposera un amendement retenant le dispositif du projet de loi relatif aux libertés et responsabilités locales.

Le III de cet article prévoit de compléter l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme relatif au plan local d'urbanisme (plu) afin de faciliter les travaux de restauration des monuments historiques. L'article modifié autorise des adaptations mineures du plu « rendues nécessaires par la nature du sol, la configuration des parcelles ou le caractère des constructions avoisinantes ». Cette énumération limitative interdit donc de déroger au plu pour les travaux de restauration des monuments historiques.

Ce problème se pose par exemple pour la restauration du dôme du théâtre de l'Odéon dont le rétablissement de la ligne originale, préconisée par la Commission du Vieux Paris, entraînerait un dépassement de 80 centimètres de la hauteur maximum autorisée par le plu.

Le IV de cet article prévoit de compléter l'article L. 515-1 du code de l'environnement relatif à l'exploitation des carrières afin d'inclure les carrières destinées à la restauration des monuments historiques. L'article L. 515-5 soumet l'exploitation des carrières à deux procédures distinctes : une procédure de droit commun, l'autorisation, et une procédure dérogatoire, la déclaration. Le régime déclaratif s'applique déjà aux carrières de marne ou d'arène granitique. Il est proposé d'étendre le régime déclaratif aux petites carrières destinées à la restauration des monuments historiques. Pour ces carrières, les contraintes administratives de l'autorisation - délai, charge financière - ont pour conséquence l'impossibilité de se procurer les pierres d'origine adaptées à ce type de travaux.

Cette mesure est à mettre en relation avec celle proposée à l'article 35 du présent projet qui prévoit également une extension du régime déclaratif pour les matériaux destinés au marnage des sols.

Après avoir adopté un amendement de précision rédactionnelle du rapporteur (amendement n° 7), la Commission a adopté un autre amendement du même auteur supprimant les dispositions étendant le régime déclaratif auquel est soumise l'exploitation des carrières à celles destinées à la restauration des monuments historiques (amendement n° 8), le rapporteur ayant indiqué que ces dispositions figuraient déjà dans l'article 10 quater du projet de loi relatif au développement des territoires ruraux. La Commission a adopté l'article 7 ainsi modifié.

Article 8

Mesures de simplification du droit funéraire, du droit
relatif aux associations, aux compétences des maires d'Alsace-Moselle,
à l'exercice de certaines professions réglementées, à la protection
des mineurs accueillis temporairement hors du domicile parental
et à la prestation de serment de certains professionnels

Cet article propose d'autoriser, pendant neuf mois à compter de la publication de la loi, le Gouvernement à prendre par ordonnances des mesures relevant du champ de compétence du ministère chargé de l'intérieur : législation applicable aux cimetières, aux opérations funéraires et à la police des funérailles, aux associations, aux compétences des maires d'Alsace-Moselle, à l'exercice des professions de courtier en vins et de commerçant ambulant, à la protection des mineurs accueillis hors du domicile familial et à la prestation de serment par les contrôleurs des caisses des congés payés.

Ces mesures succèdent à celles déjà mises en œuvre dans le cadre de la première loi d'habilitation du 2 juillet 2003 dans le domaine du droit applicable aux élections politiques et professionnelles (articles 16 à 18), aux commissions administratives (article premier), à certaines professions (article 27) et au fonctionnement des collectivités territoriales et aux procédures de transmission des actes des collectivités territoriales soumis au contrôle du représentant de l'État dans le département (article 28).

MESURES DE SIMPLIFICATION PROPOSÉES DANS L'ARTICLE 8

1. Aménager la législation applicable aux cimetières, aux opérations funéraires et à la police des funérailles

2. Aménager le régime juridique des associations, fondations et congrégations : substitution au régime d'autorisation relatif aux libéralités consenties au profit des associations, fondations et congrégations, d'un régime déclaratif assorti d'un pouvoir d'opposition de l'administration ; allégement des modalités de déclaration des associations auprès des préfectures et des obligations relatives à la tenue de comptes annuels, au contrôle de ceux-ci et à leur publicité

3. Aligner le régime applicable à l'exercice des compétences de police administrative des maires dans les communes des départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle sur celui des autres communes

4. Aménager les procédures relatives à l'exercice des professions réglementées de courtier en vins et de commerçant ambulant

5. Aménager le régime de protection des mineurs accueillis hors du domicile parental à l'occasion des vacances scolaires, des congés professionnels et des loisirs

6. Abroger le dernier alinéa de l'article L. 223-17 du code du travail (prestation de serment des contrôleurs des caisses des congés payés)

1. La législation applicable aux cimetières, aux opérations funéraires et à la police des funérailles

Le droit funéraire est organisé autour d'un certain nombre d'autorisations, en particulier lorsqu'il y a transport de corps, qui visent à permettre au maire d'exercer pleinement son pouvoir d'officier d'état civil et de police des opérations funéraires, et de veiller ainsi au respect des droits des familles. Ce droit a été mis à l'épreuve, l'été dernier, par les événements tragiques liés à la canicule. Un certain manque de souplesse a été relevé.

La commission d'enquête de notre assemblée sur les conséquences sanitaires et sociales de la canicule a pu souligner, par exemple, qu'il « apparaît assez clair que la réglementation sur le transport de corps avant mise en bière n'est pas adaptée aux cas de crise. L'obligation de faire apposer un cachet par un officier de police avant tout transport pour inhumation dans un cimetière dépendant d'une commune différente du lieu de résidence peut s'avérer pénalisante, en ce qu'elle est source de retard. On comprend difficilement que, dans le cas de la région parisienne par exemple, un corps puisse être transporté sans cachet depuis Paris pour être inhumé à Bagneux, Saint-Ouen, Pantin ou Thiais, cimetières dépendants de Paris, alors qu'il faut obtenir ce cachet pour emmener le même corps à Montrouge, Aubervilliers ou au Kremlin-Bicêtre, communes limitrophes et beaucoup moins éloignées mais dont les cimetières ne relèvent pas de la ville de Paris. Certaines dérogations existent, pour la chambre mortuaire de Montreuil notamment. Il semble nécessaire d'en élargir le principe, ne serait-ce qu'en réservant l'autorisation administrative de transport sans mise en bière pour les distances excédant un certain nombre de kilomètres (100 kilomètres par exemple, ou plus). Cette simplification administrative devrait d'ailleurs pouvoir s'appliquer à l'ensemble des formalités que doivent remplir les opérateurs funéraires. En l'occurrence, le regroupement des différentes autorisations (fermeture de cercueil, transport de longue distance, soins, crémations) au sein d'un seul et même formulaire, à l'instar de l'actuel certificat médical de décès, constituerait à cet égard un progrès appréciable. » ⁽¹⁰⁰⁾

La simplification de ce droit, engagée dès 2002 au plan réglementaire, doit être poursuivie : c'est l'objet de l'habilitation demandée par le 1° du présent article.

- Une première série de simplifications d'ordre réglementaire

Dans ce cadre, le décret n° 2002-1065 du 5 août 2002 relatif au transport de corps avant mise en bière a assoupli la réglementation applicable en la matière.

Il a apporté trois simplifications importantes attendues notamment par de nombreux professionnels du secteur et de nature à faciliter les démarches des familles. Ce texte autorise ainsi un second transport de corps à visage découvert vers une autre chambre funéraire, quel que soit le lieu de dépôt initial. Il simplifie la procédure en vigueur pour les transports de corps d'une commune à une autre. L'autorisation est désormais donnée par le maire du lieu de dépôt du corps, et non du lieu de décès, cette mesure de simplification répondant par exemple au cas des décès en montagne quand le corps a entre-temps été descendu dans la vallée. Enfin, dans l'hypothèse d'une personne décédée en milieu hospitalier, le chef d'établissement est désormais seul compétent pour donner son accord pour le transport du corps du défunt vers la chambre mortuaire rattachée à l'hôpital, la seule condition étant qu'il adresse sans délai, au maire de la commune, copie de cet accord.

Le ministère chargé de l'intérieur a poursuivi sa réflexion, alimentée par un certain nombre de propositions émanant de représentants de la profession funéraire, afin d'envisager les mesures qui pourraient être prises pour simplifier les dispositions en vigueur, tout en garantissant la protection des familles. Lors du conseil national des opérations funéraires qui s'est tenu le 16 juillet 2003, il a été proposé de créer un groupe de travail qui a étudié diverses propositions de simplification des textes en vigueur.

- La poursuite, dans l'ordre législatif, du processus de simplification du droit funéraire

Au sein du droit relatif aux opérations funéraires, la procédure aboutissant à l'inhumation se caractérise par un grand nombre d'autorisations qui doivent être sollicitées auprès du maire, procédures pouvant entraîner l'allongement des délais, et compliquer les démarches des familles. Ces contraintes pénalisent également les opérateurs funéraires dans leur travail et peuvent être préjudiciables au travail de deuil des familles. Enfin, à l'examen, ces dispositifs ne semblent plus aujourd'hui à même d'assurer réellement leurs objectifs initiaux, notamment la protection des familles.

L'article L. 2223-25 du code général des collectivités territoriales dispose que les opérateurs funéraires - régies, entreprises ou associations et chacun de leurs établissements qui, habituellement, sous leur marque ou non, fournissent aux familles des prestations énumérées - doivent être habilités à cet effet selon des modalités et une durée prévues par décret en Conseil d'État. Cette habilitation est accordée par le préfet. L'article L. 2223-25 du même code prévoit que cette habilitation peut être suspendue pour une durée maximum d'un an ou retirée, après mise en demeure, par le représentant de l'État dans le département où les faits auront été constatés, pour les motifs suivants : non-respect des conditions auxquelles était soumise sa délivrance, non-respect du règlement national des pompes funèbres, non-exercice ou cessation d'exercice des activités au titre desquelles elle a été délivrée, atteinte à l'ordre public ou danger pour la salubrité publique. Cette législation est précisée par une réglementation définie par les articles R. 22213-2 à R. 2213-57 et R. 2223-56 à R. 2236-5 dudit code.

L'objectif poursuivi par la présente habilitation consiste à rendre le droit applicable plus lisible et à faciliter certaines opérations, les libérant de contraintes administratives malvenues lorsque la question de l'inhumation de la personne décédée se pose. Ces simplifications pourraient toucher à la fois la législation applicable aux cimetières et celle applicable aux opérations funéraires et à la police des funérailles. Seraient ainsi modifiés les articles L. 2223-23 et L. 2223-25 du code précité, ce qui permettrait de « déverrouiller » le dispositif d'ordre législatif et d'autoriser une modification de la partie réglementaire.

2. Le droit relatif aux associations, aux fondations et aux congrégations

a) Un secteur dynamique enserré dans des contraintes pesantes

L'enjeu des simplifications du régime applicable aux associations, fondations et congrégations est considérable. La réalité incarnée par ces entités marque fortement la vie quotidienne de nos concitoyens. On estime le nombre des seules associations à près de 900 000, le rythme de leur création allant croissant, le nombre des bénévoles approchant les 11 millions. Se créent en France chaque année près de 70 000 associations, alors qu'on ne comptait que 20 000 déclarations de création en préfecture dans les années 1970. Près d'un Français sur deux est membre d'au moins une association.

Cependant, cette réalité fait l'objet de certaines ambiguïtés qui nuisent au développement harmonieux de ce secteur, marqué par la diversification de ses actions, le mouvement associatif, en particulier, étant en effet très réactif aux évolutions de la société. Ainsi, les règles applicables à ces formes de vie sociale rendent parfois difficile la distinction avec d'autres formes, notamment avec l'entreprise, comme en témoignent les discussions récurrentes relatives au régime fiscal de ces entités. Le budget cumulé des associations, sans compter celui des fondations ou des congrégations, s'élève à près de 50 milliards d'euros, soit entre 3,5 % et 4 % du produit intérieur brut. Dans ce contexte, une clarification du régime juridique applicable est donc éminemment utile.

Cette clarification semble d'autant plus indispensable que ces entités rencontrent des difficultés importantes dans le versement des subventions publiques. Les associations déplorent souvent la lourdeur des procédures préalables à l'octroi d'une subvention. On ne saurait négliger l'impact négatif de procédures tatillonnes, de la multiplicité des courriers et demandes complémentaires, de l'abondance des pièces réclamées. Tout cela concourt souvent à freiner l'activité des associations et finit aussi trop souvent par saper l'énergie des adhérents.

Il en va de même pour le paiement des subventions souvent tardif dans l'année : la généralisation de procédures de paiement simplifié, sans visa préalable du comptable public, pour les subventions inférieures à un certain montant, un traitement prioritaire en début d'année des reconductions de subventions, le développement des conventions pluriannuelles entre associations et financeurs constituent des pistes à explorer de façon impérative. Les associations souffrent de ces retards.

b) Une clarification et une simplification nécessaires

- Une première série de simplifications

S'agissant des seules associations, des efforts substantiels de simplification ont déjà été accomplis ces dernières années. Les réponses apportées récemment avec la mise en place de procédures dites « de dossier unique » voire « de guichet unique » doivent être poursuivies et amplifiées. Conscientes des difficultés occasionnées aux bénévoles gestionnaires des associations par la complexité de ces formalités sociales, la direction de la sécurité sociale et la branche recouvrement du régime général de la sécurité sociale ont conçu une solution visant à les simplifier. Ainsi, un logiciel d'assistance à l'accomplissement des formalités sociales et fiscales liées à l'emploi, intitulé « Impact Emploi Associations », a été mis en place pour les associations ayant recours aux services de neuf salariés au plus. Il est mis gratuitement à disposition d'un tiers, dénommé « tiers de confiance », qui effectue, à l'aide de cet outil informatique, l'ensemble des déclarations sociales et des bulletins de paie pour le compte de l'association adhérente au dispositif. Les données sont envoyées, par transferts automatisés et sécurisés, aux différents organismes publics et sociaux concernés. L'article 73 de la loi n° 2001-1246 du 21 décembre 2001 de financement de la sécurité sociale pour 2002, codifié depuis au II de l'article L.133-5 du code de la sécurité sociale, a habilité les unions pour le recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales (urssaf) et autres organismes locaux de sécurité sociale, à organiser ce service.

Dans la logique de la création du « titre emploi simplifié agricole » par la l'article 38 de la loi n° 99-574 d'orientation agricole du 9 juillet 1999, un mouvement de simplification des formalités des employeurs a ainsi été initié en faveur des associations. Notre collègue François Sauvadet avait déposé en mai 2000 une proposition de loi visant à étendre aux associations les facilités du chèque emploi service destiné aux particuliers. Ce texte a été repris par notre collègue Jean-Pierre Decool, en août 2002 pour devenir la loi n° 2003-442 du 19 mai 2003 relative à la création d'un chèque emploi associatif.

Plusieurs mesures réglementaires ont également été prises. Le décret du 2 avril 2002 ⁽¹⁰¹⁾ a repris certaines des propositions faites par le Conseil d'État dans son étude relative à l'aménagement du droit des fondations de 1997 et dans celle sur les associations reconnues d'utilité publique de 2000 ⁽¹⁰²⁾. Les procédures permettant aux héritiers légaux d'introduire des réclamations relatives aux legs en faveur des associations ou établissements reconnus d'utilité publique ont été assouplies. Une procédure d'approbation tacite par le préfet d'acceptation des libéralités consenties aux associations, fondations et congrégations a été instituée.

Enfin, dans le prolongement de la circulaire du 7 juin 1996, reprise par la circulaire du 1^er décembre 2000, instituant un dispositif de financement des associations sur une base pluriannuelle, la mise en œuvre des conventions pluriannuelles d'objectifs a contribué à la sécurisation des financements publics dont les associations peuvent bénéficier de la part de l'ensemble des services de l'État dans un cadre partenarial dès lors que leur action s'inscrit dans la durée. Cet objectif a été confirmé dans le cadre de la circulaire du Premier ministre du 24 décembre 2002 qui prévoit tout à la fois l'établissement d'un dossier commun de demande de subvention identique pour l'ensemble des administrations de l'État tant en administration centrale que dans les services déconcentrés, l'harmonisation des règles relatives au financement des associations ainsi que la mise à disposition de téléprocédures destinées à faciliter l'accomplissement des formalités de dépôt des demandes de subventions par les associations.

- L'approfondissement des mesures de simplification

Cet effort mérite d'être poursuivi. C'est pourquoi, il est proposé dans le 2° du présent article d'autoriser le Gouvernement à prendre par ordonnances trois types de mesures.

La première consiste à faciliter l'octroi de libéralités aux associations, fondations et congrégations. Dans l'état du droit, de telles libéralités sont soumises à des procédures lourdes. Aujourd'hui, les libéralités consenties au profit des associations, fondations et congrégations sont soumises à un régime dit « de tutelle », c'est-à-dire d'autorisation discrétionnaire accordée par le préfet.

Seules les associations reconnues d'utilité publique et, en vertu de l'article 5 de la loi n° 87-571 du 23 juillet 1987 sur le développement du mécénat, les associations déclarées qui ont pour but exclusif l'assistance, la bienfaisance, la recherche scientifique ou médicale peuvent recevoir des dons et legs. Les autres associations déclarées peuvent également en recevoir si elles sont affiliées à un organisme reconnu d'utilité publique.

Le décret n° 88-619 du 6 mai 1988 modifiant le décret n° 66-388 du 13 juin 1966 relatif à la tutelle administrative des associations, fondations et congrégations réglemente l'exercice de ce droit. L'autorisation d'accepter une libéralité donnée aux associations visées par la loi du 23 juillet 1987 a été certes simplifiée par le décret n° 94-1119 du 20 décembre 1994 modifiant le décret du 13 juin 1966. Désormais seul le préfet est compétent, quelle que soit la valeur de la libéralité. Il reste que cette procédure, extrêmement lourde pour un nombre de refus d'autorisation relativement faible, conduit, pour les organismes légataires, à rallonger les délais d'entrée en possession des dons et legs et, pour les administrations, à supporter des charges de travail inutiles. 8 000 autorisations sont délivrées chaque année par les préfets et environ 50 décrets en Conseil d'État.

En conséquence, il est demandé la suppression de cette tutelle et son remplacement par un simple régime déclaratif, qui pourrait être géré au moyen d'une téléprocédure et s'accompagner du maintien d'un pouvoir d'opposition de l'administration qui devrait s'exprimer dans un délai de quatre mois. Pour prévenir, notamment, le développement du financement des mouvements sectaires, une procédure d'information doit être maintenue. Ainsi, ces libéralités pourraient être déclarées par les notaires sur un formulaire électronique géré, par exemple, par les greffes des tribunaux de commerce et mis en ligne sur leur site. Cette modification impliquerait de modifier l'article 910 du code civil qui prévoit que « les dispositions entre vifs ou par testament, au profit des hospices, des pauvres d'une commune, ou d'établissements d'utilité publique, n'auront leur effet qu'autant qu'elles seront autorisées par une ordonnance royale », ainsi que les articles 6, 11 et 15 de la loi du 1^er juillet 1901, et pourrait permettre d'abroger la loi du 2 janvier 1817 sur les donations et legs faits aux établissements ecclésiastiques, la loi du 24 mai 1825 relative aux congrégations religieuses de femmes, l'ordonnance du 14 janvier 1831 relative aux donations et legs, acquisitions et aliénations concernant les établissements ecclésiastiques et les communautés religieuses de femmes, ainsi que la loi du 4 février 1901 sur la tutelle administrative en matière de dons et legs et la loi n° 56-1205 du 29 novembre 1956 concernant le placement des capitaux de la dotation des associations reconnues d'utilité publique et régies par la loi du 1^er juillet 1901 et du fonds de réserve des fondations reconnues d'utilité publique.

La deuxième mesure consiste à alléger les modalités de déclaration des associations auprès des préfectures. Aujourd'hui, l'article 5 de la loi du 1^er juillet 1901 relative au contrat d'association prévoit que toute association qui souhaite obtenir la capacité juridique doit être rendue publique par les soins de ses fondateurs. Cela implique qu'une déclaration préalable soit faite à la préfecture du département ou à la sous-préfecture de l'arrondissement où l'association a son siège social. Celle-ci doit faire connaître le titre et l'objet de l'association, le siège de ses établissements et les noms, professions et domiciles et nationalités de ceux qui, à un titre quelconque, sont chargés de son administration ou de sa direction. Deux exemplaires des statuts sont joints à la déclaration, dont il sera donné récépissé dans le délai de cinq jours. De plus, les associations sont tenues de faire connaître, dans les trois mois, tous les changements survenus dans leur administration ou direction, ainsi que toutes les modifications apportées à leurs statuts.

Dans la pratique, cette notion « d'administration ou de direction » est à l'origine d'incertitudes d'interprétation, tant il est souvent difficile de discerner dans quelles situations il doit être fait application de ces dispositions. C'est pourquoi il est proposé de remplacer cette notion par celle de « personnes habilitées à représenter l'association », qui figure déjà dans la plupart des statuts des associations. En outre, le nombre d'exemplaires déposé en préfecture pourrait être utilement réduit de deux à un seul.

En troisième lieu, il est prévu d'harmoniser les obligations comptables qui s'imposent aux organismes qui ont une activité économique ou qui reçoivent des subventions ou des dons.

Dans l'état du droit, de nombreuses dispositions législatives ou réglementaires imposent aux organismes d'intérêt général, et en particulier aux plus importants d'entre eux, de tenir une comptabilité. C'est le cas des fondations reconnues d'utilité publique en vertu des dispositions combinées des articles 5 et 18 de la loi du 23 juillet 1987 sur le développement du mécénat. L'article 19-9 de la même loi dispose que les fondations d'entreprise établissent chaque année « un bilan, un compte de résultats et une annexe ». Cette obligation concerne les établissements d'utilité publique autorisés à recevoir des versements pour le compte d'œuvres ou d'organismes mentionnés au 1° de l'article 238 bis du code général des impôts ainsi que les œuvres et organismes qui reçoivent des versements par l'intermédiaire de ces organismes.

Les associations reconnues d'utilité publique sont aussi tenues d'établir une comptabilité faisant apparaître un compte d'exploitation, le résultat de l'exercice et un bilan. S'agissant des associations agréées, nombreux sont les textes spécifiques qui imposent une obligation comparable. Pour les associations déclarées, la loi de 1901 ne prévoit aucune obligation en matière de tenue de com