N^° 276

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 11 octobre 2007

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2008 (n° 189),

PAR M. Gilles CARREZ,

Rapporteur Général,

Député.

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ANNEXE N° 47

VILLE ET LOGEMENT

LOGEMENT

Rapporteur spécial : M. François SCELLIER

Député

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INTRODUCTION 11

PREMIÈRE PARTIE : LE FINANCEMENT DE LA POLITIQUE DU LOGEMENT EN 2008 13

I.– DES DOTATIONS BUDGÉTAIRES EN HAUSSE 13

A.– LA POLITIQUE DU LOGEMENT : UNE PRIORITÉ DU GOUVERNEMENT 13

1.– Le budget des programmes Aides à l’accès au logement et Développement et amélioration de l’offre de logement 13

2.– Plusieurs programmes participent au financement de la politique du logement 14

B.– L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE EN 2006 ET 2007 15

1.– L’exécution budgétaire en 2006 15

2.– L’exécution budgétaire en 2007 17

a) L’exécution budgétaire du programme Aide à l’accès au logement 17

b) L’exécution du programme Développement et amélioration de l’offre de logement 18

C.– LA CONDUITE DE LA POLITIQUE DU LOGEMENT 19

1.– L’action Soutien 19

a) Les dépenses de personnel 20

b) Les dépenses de fonctionnement 21

2.– L’action Réglementation de l’habitat, politique technique et qualité de la construction 23

II.– LES MUTATIONS DU FINANCEMENT DE LA POLITIQUE DU LOGEMENT 24

A.– UN RECOURS CROISSANT À DES DISPOSITIFS FISCAUX 24

B.– UNE IMPLICATION CROISSANTE DU 1 % LOGEMENT 25

C.– LA DÉCENTRALISATION DE LA POLITIQUE DU LOGEMENT 26

DEUXIÈME PARTIE : LES AIDES À LA PERSONNE 29

I.– LES AIDES PERSONNELLES AU LOGEMENT 29

A.– UN BUDGET DE 14 MILLIARDS D’EUROS POUR LES AIDES PERSONNELLES AU LOGEMENT 29

1.– 6 millions de ménages bénéficient des aides personnelles au logement 29

2.– Un budget de 14 milliards d’euros 31

B.– LE FINANCEMENT DES AIDES À LA PERSONNE 32

1.– Le financement des aides personnelles au logement en 2006 et en 2007 32

a) La sous-budgétisation de la contribution de l’État au FNAL en 2006 32

b) La revalorisation des barèmes en 2007 33

2.– L’indexation des barèmes sur l’indice de référence des loyers en 2008 34

C.– L’EFFICACITÉ DES AIDES PERSONNELLES AU LOGEMENT 35

II.– LE SOUTIEN AUX ASSOCIATIONS 36

A.– LE FINANCEMENT DE L’ANIL ET DES ADIL 36

B.– LES ASSOCIATIONS ACCOMPAGNANT LES PUBLICS EN DIFFICULTÉS 36

III.– LA RECONNAISSANCE DU DROIT AU LOGEMENT 37

A.– LE DÉVELOPPEMENT DU PARC D’HÉBERGEMENT D’URGENCE DANS LE CADRE DU PLAN DE COHÉSION SOCIALE 37

B.– LE PLAN D’ACTION RENFORCÉ POUR LES SANS-ABRIS 38

C.– LE DROIT AU LOGEMENT 39

TROISIÈME PARTIE : DÉVELOPPER LE PARC LOCATIF SOCIAL 41

I.– UNE POLITIQUE VOLONTARISTE EN FAVEUR DU DÉVELOPPEMENT DU PARC LOCATIF SOCIAL 42

A.– LA RELANCE DE LA PRODUCTION DE LOGEMENTS SOCIAUX 42

1.– Le Plan de cohésion sociale 42

2.– Le pacte national pour le logement 43

3.– La mise en œuvre du Plan de cohésion sociale 44

a) 80 000 logements financés en 2005 44

b) Le bilan du Plan de cohésion sociale en 2006 44

c) Une nouvelle impulsion au financement de logements sociaux en 2007 46

d) Un premier bilan des trois premières années du Plan de cohésion sociale 46

B.– LA LOI INSTITUANT LE DROIT AU LOGEMENT OPPOSABLE : UNE NOUVELLE IMPULSION EN FAVEUR DU PARC LOCATIF SOCIAL 49

1.– Un programme ambitieux 49

2.– Des moyens renforcés en 2008 52

a) Les dotations budgétaires 52

b) Les aides fiscales 52

II.– LE BILAN DES AIDES À LA PIERRE 53

A.– LA CONSTRUCTION DE LOGEMENTS SOCIAUX 53

1.– Les prêts locatifs à usage social 53

2.– Les prêts locatifs aidés d’intégration 54

B.– LE LOGEMENT LOCATIF INTERMÉDIAIRE 55

1.– Les prêts locatifs sociaux 55

2.– Les prêts locatifs intermédiaires 56

C.– LA RÉHABILITATION DE LOGEMENTS SOCIAUX 56

1.– La réhabilitation de logements locatifs sociaux 56

2.– Les opérations de démolition-reconstruction 57

D.– LA SURCHARGE FONCIÈRE 58

QUATRIÈME PARTIE : DÉVELOPPER LE PARC LOCATIF PRIVÉ 59

I.– L’ACTION DE L’ANAH EN FAVEUR DU DÉVELOPPEMENT DU PARC LOCATIF PRIVÉ 59

A.– LA MONTÉE EN PUISSANCE DE L’ANAH DANS LE CADRE DU PLAN DE COHÉSION SOCIALE 59

1.– Le renforcement des compétences de l’ANAH 59

2.– La mise en œuvre du Plan de cohésion sociale 60

a) L’augmentation des dépenses d’intervention en 2005 et 2006 60

b) L’action de l’ANAH en 2007 63

3.– Des moyens confortés en 2008 65

B.– DÉVELOPPER L’OFFRE LOCATIVE PRIVÉE ET LES AIDES EN FAVEUR DES LOCATAIRES AUX REVENUS MODESTES 66

C.– DIMINUER LE PARC DE LOGEMENTS VACANTS 67

1.– La lutte contre la vacance des logements 67

2.– Le dispositif de garantie des risques locatifs 68

D.– L’ÉLARGISSEMENT DES COMPÉTENCES DE L’ANAH 68

1.– Le conventionnement sans travaux 68

2.– L’accompagnement de la mise en œuvre du droit opposable au logement 70

II.– LA DIVERSIFICATION DES DISPOSITIFS D’INVESTISSEMENTS LOCATIFS 70

A.– LE DISPOSITIF D’INVESTISSEMENT LOCATIF « ROBIEN » 70

B.– DÉVELOPPER LE PARC LOCATIF PRIVÉ INTERMÉDIAIRE : LE DISPOSITIF « BORLOO » 72

CINQUIÈME PARTIE : RÉHABILITER LE PARC PRIVÉ DE LOGEMENT 75

I.– LES AIDES À LA RÉHABILITATION DU PARC PRIVÉ 75

A.– LES AIDES DE L’ANAH EN FAVEUR DES PROPRIÉTAIRES ET LOCATAIRES MODESTES 75

B.– LES AIDES FISCALES 76

II.– LA LUTTE CONTRE L’HABITAT INDIGNE 77

A.– LA LUTTE CONTRE LE SATURNISME 78

1.– La lente montée en charge du dispositif 78

2.– Des moyens confortés en 2008 80

B.– LA RÉSORPTION DE L’HABITAT INSALUBRE 81

1.– Le traitement de l’insalubrité irrémédiable 81

2.– Le financement des opérations de résorption de l’habitat insalubre en 2008 82

C.– LES INTERVENTIONS DE L’ANAH AU TITRE DE LA LUTTE CONTRE L’HABITAT INDIGNE 83

III.– LE DÉVELOPPEMENT DES AIRES D’ACCUEIL DES GENS DU VOYAGE 84

A.– UN DISPOSITIF RÉFORMÉ 84

B.– LA MONTÉE EN CHARGE DU DISPOSITIF 85

IV.– L’ADAPTATION DES LOGEMENTS AUX NOUVELLES NORMES ENVIRONNEMENTALE ET AUX BESOINS DES PERSONNES ÂGÉES 87

A.– L’ADAPTATION DES LOGEMENTS AUX PERSONNES ÂGÉES ET HANDICAPÉES 87

B.– LA PRISE EN COMPTE DU DÉVELOPPEMENT DURABLE DANS L’HABITAT 88

SIXIÈME PARTIE : FAVORISER L’ACCESSION À LA PROPRIÉTÉ 91

I.– UN CRÉDIT D’IMPÔT SUR LES INTÉRÊTS D’EMPRUNT 91

A.– UNE CRÉDIT D’IMPÔT POUR FACILITER L’ACQUISITION D’UNE RÉSIDENCE PRINCIPALE 91

B.– LE RENFORCEMENT DU DISPOSITIF 93

II.– LA MONTÉE EN CHARGE DU PRÊT À TAUX ZÉRO 95

A.– LE NOUVEAU DISPOSITIF DE PRÊT À TAUX ZÉRO 95

1.– Le renforcement du prêt à taux zéro 95

2.– Une mesure qui favorise l’accession à la propriété des ménages modestes 97

B.– LE FINANCEMENT BUDGÉTAIRE DE L’ANCIEN PRÊT À TAUX ZÉRO 98

III.– FAVORISER L’ACCESSION SOCIALE À LA PROPRIÉTÉ 98

A.– DÉVELOPPER LA LOCATION-ACCESSION 98

B.– LA VENTE DE LOGEMENTS SOCIAUX À LEURS OCCUPANTS 99

C.– LE PASS-FONCIER 100

EXAMEN EN COMMISSION 103

Article 60 (Article L. 834–1 du code de la sécurité sociale) Harmonisation des taux de cotisations employeurs au fonds national d’aide au logement (FNAL) 105

AMENDEMENTS ADOPTÉS PAR LA COMMISSION 111

ANNEXE 1 : LISTE DES AUDITIONS RÉALISÉES PAR VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL 113

ANNEXE 2 : LA MISE EN œUVRE DU PROGRAMME DE L’ANAH PAR RÉGION 114

L’article 49 de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) fixe au 10 octobre la date limite pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires. À cette date, 93 % des réponses étaient parvenues à votre Rapporteur spécial.

Le budget des programmes Aide à l’accès au logement
et Développement et amélioration de l’offre de logement

En 2008, le budget du logement devrait s’élever à 6,546 milliards d’euros d’autorisations d’engagement, soit une hausse de 6,5 % par rapport à 2007 et à 6,15 milliards d’euros de crédits de paiement, soit une augmentation de 3 % par rapport à 2007 :

– le programme Aide à l’accès au logement progresse de 1,1 % pour s’élever à 4,99 milliards d’euros d’autorisations d’engagement et de crédits de paiement ;

– le programme Développement et amélioration de l’offre de logement représente 1,55 milliard d’euros d’autorisations d’engagement, soit une hausse de 29 % et 1,16 milliard d’euros de crédits de paiement, en augmentation de 12,4 % par rapport à 2007.

La contribution financière de l’État aux aides au logement prend la forme d’une contribution versée au fonds national d’aide au logement : elle devrait s’élever à 4,98 milliards d’euros, soit une hausse de 1,1 % par rapport à 2007.

Compte tenu de la nouvelle programmation posée par la loi du 5 mars 2007, 142 000 logements locatifs sociaux nouveaux devraient être financés en 2008. 798 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 530 millions d’euros de crédits de paiement financeraient ce programme.

Les dépenses d’interventions de l’ANAH devraient être dotées de 500 millions d’euros d’autorisations d’engagement, soit une hausse de 3,6 % par rapport à 2007, et de 370 millions d’euros de crédits de paiement, soit une progression de 12,6 % par rapport à 2007. L’ANAH devrait contribuer à la production de 37 000 logements à loyers maîtrisés, à la remise sur le marché de 14 000 logements vacants, rénover 13 500 logements insalubres et 21 000 copropriétés dégradées et subventionner les travaux de 33 000 propriétaires impécunieux. La dotation consacrée aux aires d’accueil des gens du voyage devrait s’élever à 40 millions d’euros d’autorisations d’engagement et à 46 millions d’euros de crédits de paiement.

Concernant la politique d’accession sociale à la propriété, le projet de budget finance les derniers prêts à taux zéro émis jusqu’en février 2005, avant sa transformation en dispositif fiscal. Ainsi, 1,8 million d’euros d’autorisations d’engagement et 1,55 million d’euros de crédits de paiement sont prévus. Le nouveau dispositif de prêt à taux zéro devrait représenter une dépense fiscale de 500 millions d’euros et concerner 270 000 ménages. La loi du 21 août 2007 en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat a créé un dispositif de crédit d’impôt sur les intérêts d’emprunt pour les accédants à la propriété. Celui-ci est renforcé par le présent projet de loi de finances. Plus de 700 000 ménages pourront bénéficier chaque année de ce crédit d’impôt pour une dépense fiscale estimée à 220 millions d’euros en 2008.

Les interventions au titre de la lutte contre l’habitat indigne devraient bénéficier de 25 millions d’euros d’autorisations d’engagement, soit une légère baisse de 3,8 % par rapport à 2007, et de 25 millions d’euros de crédits de paiement, soit une augmentation de 8,7 % par rapport à 2007.

L’action Réglementation relative à l’habitat devrait être dotée de 8,2 millions d’euros d’autorisations d’engagement et de 7,2 millions d’euros de crédits de paiement et l’action Soutien devrait bénéficier de 168,9 millions d’euros d’autorisations d’engagement, soit une hausse de 7,2 % et de 167,9 millions d’euros de crédits de paiement, soit une hausse de 6,5 %.

INTRODUCTION

La France connaît depuis plusieurs années une crise profonde du logement. Cette crise freine l’accès au logement de l’ensemble de nos concitoyens et touche plus particulièrement les ménages modestes. Les manifestations en sont connues : le taux d’effort des ménages pour payer leur loyer après versement des aides au logement a augmenté de 3,5 points entre 1998 et 2002, la proportion de primo-accédants dans le nombre total des accédants n’a cessé de diminuer pour se situer à 59,2 % en 2003, le nombre de ménages ayant fait une demande auprès des organismes HLM n’a cessé de croître passant de 915 000 en 1992, à 1,04 million en 2002 et 1,19 million en 2007.

Les causes de cette crise sont multiples : déficit de production de logements dans les parcs privé et public depuis plusieurs dizaines d’années, multiplication des phénomènes de « décohabitation » en raison de l’évolution sociologique et démographique de la population, et hausse très importante des prix dans les secteurs foncier et immobilier. Ainsi, la hausse globale du prix du terrain à bâtir est estimée à 40 % entre 1999 et 2004. De même, entre le quatrième trimestre 2000 et le quatrième trimestre 2006, les prix des logements anciens en France (hors Île de France) ont augmenté de 110 % pour les appartements et de 86,1 % pour les maisons ⁽¹⁾.

Face à cette crise, le Gouvernement mène une politique globale visant à agir sur l’ensemble de la chaîne du logement. La loi de programmation pour la cohésion sociale du 18 janvier 2005 a donné une nouvelle impulsion à la construction de logements sociaux en prévoyant le financement de 500 000 logements sur la période 2005-2009. Ces objectifs de financement ont été portés à 591 000 par la loi instituant le droit au logement opposable du 5 mars 2007. La loi portant engagement national pour le logement du 13 juillet 2006 a prévu plusieurs mesures pour améliorer l’équilibre financier des opérations locatives sociales, pour favoriser la mobilisation de la ressource foncière et pour accompagner les maires bâtisseurs.

S’agissant du parc locatif privé, le dispositif « Robien » a permis une relance vigoureuse de la construction de logements locatifs. Il a été réformé par la loi du 13 juillet 2006, qui a créé un dispositif « Borloo » permettant de développer un parc locatif intermédiaire. Parallèlement la loi de programmation pour la cohésion sociale a renforcé les moyens financiers de l’agence nationale de l’habitat (ANAH) pour lui permettre de subventionner les travaux des propriétaires-bailleurs, de lutter contre la vacance des logements et de subventionner les travaux des propriétaires-occupants modestes. La loi du 13 juillet 2006 a étendu les compétences de l’ANAH à un conventionnement sans travaux.

La réforme du prêt à taux zéro, qui l’a étendu aux logements anciens et en a amélioré les barèmes, a permis d’augmenter le nombre de primo-accédants aidés et de le porter à 270 000 par an. La loi du 21 août 2007 a mis en place un dispositif de crédit d’impôt sur les intérêts d’emprunt qui devrait accompagner l’accession à la propriété de 700 000 ménages en 2008.

Enfin, la loi du 5 mars 2007 a reconnu le droit au logement et prévoit qu’à compter du 31 décembre 2008, les demandeurs les plus prioritaires puissent faire valoir leur droit à un logement stable.

Votre Rapporteur spécial tient à saluer l’ensemble de ces réformes. Les premiers résultats sont aujourd’hui tangibles puisqu’en 2006, ont été comptabilisées 421 0000 mises en chantier, ce qui constitue un niveau historiquement élevé. Il tient néanmoins à souligner la situation particulièrement tendue du marché du logement en Île-de-France, situation qui doit justifier, il en est convaincu, des mesures spécifiques à cette région.

Le projet de loi de finances pour 2008 s’inscrit dans le cadre de cette politique volontariste. En effet, les crédits demandés au titre des programmes Aide à l’accès au logement et Développement et amélioration de l’offre de logement de la mission Ville et logement devraient s’élever à 6,55 milliards d’euros d’autorisations d’engagement, soit une hausse de 6,5 % par rapport à 2007 et à 6,15 milliards d’euros de crédits de paiement, soit une augmentation annuelle de 3 %. Conformément à la programmation du Plan de cohésion sociale, renforcée par la loi du 5 mars 2007, les dotations au parc locatif social et à l’ANAH connaissent une forte hausse.

Ce budget s’inscrit dans le cadre de la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances. Votre Rapporteur spécial tient à souligner les améliorations qui pourraient être apportées à la démarche de performance. Trop d’indicateurs dépendent de la conjoncture immobilière et ne permettent pas réellement d’évaluer la politique du logement. D’autres constatent la part de crédits affectés à telle ou telle politique (par exemple, la part des crédits de l’ANAH affecté à la lutte contre l’insalubrité) sans que cela ne permette d’appréhender l’efficacité des actions menées. En outre, compte tenu du recours croissant à des dispositifs d’incitation fiscale, il est indispensable d’adapter la méthodologie retenue pour les projets annuels de performances et d’intégrer une évaluation des dépenses fiscales. Enfin, compte tenu de la priorité donnée, dans le cadre du plan de cohésion sociale, au parc locatif social et aux actions de l’ANAH pour développer le parc locatif privé, il apparaîtrait souhaitable que ces deux politiques fassent l’objet de deux actions distinctes.

Néanmoins les moyens budgétaires des deux programmes de la mission Ville et logement ne sont que partiellement représentatifs du financement de la politique du logement. En effet, les dépenses fiscales, notamment depuis la réforme du prêt à taux zéro en 2005, constituent une part croissance de l’effort financier de l’État. En 2008, elles devraient s’élever à 10,2 milliards d’euros. Au total, l’effort public en faveur du logement devrait dépasser légèrement 36 milliards d’euros en 2008, soit une hausse de 6,2 % par rapport à 2007.

PREMIÈRE PARTIE : LE FINANCEMENT DE LA POLITIQUE DU LOGEMENT EN 2008

I.– DES DOTATIONS BUDGÉTAIRES EN HAUSSE

A.– LA POLITIQUE DU LOGEMENT : UNE PRIORITÉ DU GOUVERNEMENT

1.– Le budget des programmes Aides à l’accès au logement et Développement et amélioration de l’offre de logement

En 2008, les crédits demandés au titre du logement sur la mission Ville et logement devraient s’élever à 6,55 milliards d’euros d’autorisations d’engagement, soit une hausse de 6,5 % par rapport à 2007 et à 6,15 milliards d’euros de crédits de paiement, soit une augmentation annuelle de 3 % :

– le programme Aide à l’accès au logement progresserait de 1,1 % pour s’élever à 4,99 milliards d’euros d’autorisations d’engagement et de crédits de paiement ;

– les crédits du programme Développement et amélioration de l’offre de logement représenteraient 1,55 milliard d’euros d’autorisations d’engagement, soit une hausse de 29 % et 1,2 milliard d’euros de crédits de paiement, en augmentation de 12,4 % par rapport à 2007.

PRÉSENTATION DU BUDGET DU LOGEMENT

(en millions d’euros)

Source : projet annuel de performances pour 2008

2.– Plusieurs programmes participent au financement de la politique du logement

Au sein du budget de l’État, d’autres programmes que ceux de la mission Ville et logement comprennent des crédits concourant au financement de la politique du logement :

– le programme Conditions de vie outre-mer de la mission Outre-mer regroupe les crédits consacrés à l’amélioration du logement dans les départements d’outre-mer. Ceux-ci s’élèveraient à 236 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 200 millions d’euros de crédits de paiement en 2008 ⁽²⁾ ;

– le programme Prévention de l’exclusion et insertion des personnes vulnérables finance pour partie la lutte contre l’habitat indigne, le fonctionnement des aires d’accueil des gens du voyage et les centres d’hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) ;

– le programme Épargne de la mission Engagements financiers de l’État comprend les crédits finançant les primes d’épargne-logement versées au moment de la clôture d’un plan épargne logement et d’un compte épargne-logement. Une dotation de 1,122 milliard d’euros d’autorisations d’engagement et de crédits de paiement est prévue, à ce titre, par le projet de loi de finances. Votre Rapporteur spécial regrette la sous-budgétisation de ce programme en 2006 et en 2007, conduisant à reporter les charges sur l’exercice suivant ⁽³⁾ : il s’interroge, dès lors, sur le caractère suffisant de la dotation prévue en 2008 ;

– le programme Épargne finance aussi des bonifications de prêts à l’accession individuelle ou aux organismes HLM, d’une part, et des dispositifs de garantie d’autre part. Ces dispositifs, en voie d’extinction, seraient financés à hauteur de 6,8 millions d’euros en 2007 ;

– le programme Appels en garantie de l’État de la mission Engagements financiers de l’État finance notamment les dépenses liées à la mise en jeu de la garantie de l’État dans le domaine du logement, à hauteur de 24,35 millions d’euros en 2008. Il comprend la garantie pour les prêts à taux zéro et les prêts à l’accession sociale ⁽⁴⁾ (24 millions d’euros) ainsi que la garantie pour les prêts spéciaux et les prêts complémentaires consentis aux fonctionnaires par le Crédit foncier de France et le Comptoir des entrepreneurs (50 000 euros) et aux rapatriés (300 000 euros) ;

– la compensation aux collectivités territoriales de l’allongement de 15 à 25 ans de l’exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties pour la production de logements sociaux dans le cadre du Plan de cohésion sociale fait l’objet d’une dotation budgétaire de 109,48 millions d’euros en 2008, ainsi que la compensation de la réduction des droits de mutation à titre onéreux ;

– enfin le programme Rénovation urbaine de la mission Ville et logement finance les opérations menées par l’ANRU. Auditionné par votre Rapporteur spécial, M. Philippe Van de Maele, directeur général de l’Agence nationale pour la rénovation urbaine, a indiqué le programme national de rénovation urbaine prévoit de démolir 250 000 logements sociaux d’ici 2013, d’en construire autant et d’en réhabiliter 400 000. Au total, 531 quartiers devraient être rénovés. Le projet de loi de finances prévoit une enveloppe de 385 millions d’euros en autorisations d’engagement et de 200 millions d’euros en crédits de paiement.

Comme le rappelle le tableau suivant, l’ensemble des dotations budgétaires en faveur de la politique du logement devrait représenter 9,217 milliards d’euros en 2008, dont 5,026 milliards d’euros pour le financement des aides à la personne et 1,404 milliard d’euros pour financer les aides à la pierre. L’articulation du financement de la politique du logement entre ces différents programmes, mériterait d’être clarifiée. Il serait notamment souhaitable qu’un bilan global de la construction et de la rénovation de logements sociaux, zones de rénovation urbaine comprises, soit proposé par le projet annuel de performances.

LES DOTATIONS BUDGÉTAIRES À LA POLITIQUE DU LOGEMENT

(en milliards d’euros)

(1) Crédits mandatés.

Source : ministère du Logement et de la ville

B.– L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE EN 2006 ET 2007

1.– L’exécution budgétaire en 2006

La loi de finances pour 2006 a doté les deux programmes « logement » de 6,309 milliards d’euros d’autorisations d’engagement et de 6,324 milliards d’euros de crédits de paiement. 6,078 milliards d’euros d’autorisations d’engagement ont été engagés et 6,165 milliards d’euros de crédits de paiement ont été mandatés.

EXÉCUTION BUDGÉTAIRE DES PROGRAMMES AIDE À L’ACCÈS AU LOGEMENT ET DÉVELOPPEMENT ET AMÉLIORATION DE L’OFFRE DE LOGEMENT

(en millions d’euros)

L’exécution 2006 a été marquée par une inadéquation entre les autorisations d’engagement et les crédits de paiement. Six avis défavorables ont été émis par les contrôleurs financiers régionaux sur les projets de BOP et douze avis favorables avec réserves, motivés à chaque fois par l’insuffisance des crédits de paiement par rapport aux autorisations d’engagement. Le ministère a été amené à compléter le manque de crédits de paiement par un prélèvement sur les sociétés anonymes de crédit immobilier (SACI) à hauteur de 250 millions d’euros.

Se pose aussi la question de la sous-évaluation initiale des crédits votés en loi de finances, comme en témoigne la persistance d’une dette importante à l’égard des organismes de logement social (196 millions d’euros), le recours aux SACI pour diminuer la dette à leur égard et le déficit du Fonds national d’aide au logement.

La mise en œuvre de la LOLF a permis de dégager des marges de manœuvre pour les gestionnaires et leur a permis de redéployer des crédits, notamment pour abonder la dotation du prêt à taux zéro, sous-évaluée par la loi de finances initiale. Néanmoins, comme le note le rapport de la Cour des comptes sur les résultats et la gestion budgétaire de l’État pour l’année 2006 : « il n’a pas été tiré parti de toutes les possibilités ouvertes par la LOLF et la pratique de la fongibilité reste très encadrée. En outre, le suivi de la consommation des crédits doit être fiabilisé pour permettre un suivi instantané par les gestionnaires et le contrôle financier ».

Enfin, le développement des délégations des aides à la pierre pour le financement du logement locatif social, prévu par l’article 61 de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, limite les marges de manœuvre des responsables de programme pour la mise œuvre de la fongibilité des crédits. Il convient donc de veiller à ce que les engagements de l’État soient respectés et trouver des modalités souples permettant de retrouver une certaine fongibilité en fonction des rythmes de consommation effective des crédits.

Les crédits ouverts sur le programme Aide à l’accès au logement s’établissent à 5 114,68 millions d’euros. Une réserve de 5 % de ces crédits
– soit 255,73 millions d’euros – a été constituée à titre de précaution. Celle-ci a été levée à l’automne. De plus, ont été intégrés en gestion 225 090 euros de crédits reportés de 2005 sur 2006.

La loi de finances pour 2006 a doté le programme Développement et amélioration de l’offre de logement de 1,195 milliard d’euros d’autorisations d’engagement et de 1,210 milliard d’euros de crédits de paiement.

Le montant des reports de l’exercice 2005 sur celui de 2006 s’est élevé à 1,53 million d’euros en autorisations d’engagement et à 41,16 millions d’euros de crédits de paiement. 40 millions d’euros de crédits de paiement ont été affectés au paiement des prêts à taux zéro accordés antérieurement au 1^er février 2005. 5 % des crédits, hors dépenses de personnel, ont été mis en réserve à titre de précaution ; les crédits du titre 2 ont fait l’objet d’une mise en réserve de 0,1 %. Pour les autres crédits, la mise en réserve s’établit à 46,58 millions d’euros en autorisations d’engagement et à 47,33 millions d’euros de crédits de paiement, soit un niveau nettement inférieur à celui de 2005. Compte tenu des différents mouvements de crédits intervenus en cours d’exercice, les ouvertures de crédits ont représenté 1,048 milliard d’euros d’autorisations d’engagement, soit 87,7% des crédits votés et 1,060 milliard d’euros de crédits de paiement, soit 87,6% des crédits votés.

2.– L’exécution budgétaire en 2007

a) L’exécution budgétaire du programme Aide à l’accès au logement

4,941 milliards d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement ont été ouverts par la loi de finances sur le programme Aide à l’accès au logement ⁽⁵⁾.

Une réserve de 5 % de ces crédits, soit 247,05 millions d’euros, a été constituée à titre de précaution. Cependant, compte tenu de l’impossibilité de différer le paiement des aides au logement, elle est traditionnellement levée à l’automne. La gestion de l’ensemble de ces crédits est assurée au niveau central par la direction générale de l’urbanisme, de l’habitat et de la construction, dans le cadre de deux budgets opérationnels de programme (BOP) :

– le BOP Aides personnelles au logement dont la dotation initiale est, après mise en réserve, de 4,686 milliards d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement ;

– le BOP Soutien aux associations dont la dotation initiale est de 7,68 millions d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement ;

Au 15 septembre 2007, les crédits des aides personnelles au logement ont été consommés à hauteur de 78 % (contre 76 % au mois de septembre 2006). Ceux consacrés au soutien aux associations ont été, pour leur part, consommés à hauteur de 83,3 % (contre 81 % au mois de septembre 2006).

Un transfert de 800 000 euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement a été opéré du BOP Aides personnelles au logement vers le BOP Soutien aux associations afin de soutenir le fonctionnement du Groupement d’intérêt public « Habitat et interventions sociales ».

b) L’exécution du programme Développement et amélioration de l’offre de logement

1,054 milliard d’euros d’autorisations d’engagement et 880,74 millions d’euros de crédits de paiement, hors titre 2, ont été ouverts sur le programme Développement et amélioration de l’offre de logement. La répartition des crédits par action est détaillée dans le tableau suivant.

RÉPARTITION DES CRÉDITS DU PROGRAMME DÉVELOPPEMENT ET AMÉLIORATION DE L’OFFRE DE LOGEMENT

(en millions d’euros)

5 % de ces crédits hors dépenses de personnel ont été mis en réserve à titre de précaution, soit 46,63 millions d’euros en autorisations d’engagement et 37,96 millions d’euros en crédits de paiement. Les crédits du titre 2 ont fait l’objet d’une mise en réserve de 0,15%, soit 224 171 euros. Aucun crédit n’a encore fait l’objet de dégel.

L’arrêté du 30 mars 2007 a reporté 16 millions d’euros en autorisations d’engagement et 10,27 millions d’euros en crédits de paiement de 2006 (hors reports sur les crédits rattachés par voie de fonds de concours) sur l’exercice 2007. L’intégralité des reports d’autorisations d’engagement doit être consacrée au financement des projets relatifs au développement et à l’amélioration du parc locatif social. Les reports de crédits de paiement ont alimenté la réserve du responsable de programme. La majeure partie a été consacrée aux premiers paiements relevant des autorisations d’engagement attribuées aux responsables de BOP régionaux pour la réalisation des objectifs de production complémentaire fixés par la loi instituant le droit au logement opposable.

Par un décret d’avance du 6 avril 2007 ⁽⁶⁾, 189 millions d’euros d’autorisations d’engagement sont venus abonder, en autorisations d’engagement, les crédits du programme. Ces crédits, intégralement destinés à la réalisation des objectifs de production complémentaires fixés par la loi du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable, ont été affectés à la sous-action Parc locatif social.

Par décret du 5 avril 2007 portant transfert de crédits ⁽⁷⁾, 78 010 euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement, relevant du titre 2 (dépenses de personnel) ont été annulés. En outre, le décret du 25 octobre ⁽⁸⁾a annulé 46,51 millions d’euros en autorisations d’engagement et 35,94 millions d’euros de crédits de paiement sur les dépenses d’intervention de l’ANAH.

S’agissant des mouvements de crédits en cours de gestion, 0,7 million d’euros en autorisations d’engagement a été transféré du BOP Agence nationale de l’habitat et accession à la propriété vers certains BOP régionaux au titre de la fongibilité des enveloppes parc public/parc privé allouées aux délégations de compétence.

Par le décret n° 2007-1085 du 11 juillet 2007 portant transfert de crédits, 149,37 millions d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement ont été transférés afin d’assurer le transfert en gestion de 3 088 emplois du budget du ministère du Logement et de la ville vers le budget du ministère de l’Écologie, du développement et de l’aménagement durables. Il a été en effet décidé que les emplois et les crédits de titre 2 de ce programme feraient l’objet d’un transfert en gestion vers :

– le programme Aménagement, urbanisme et ingénierie publique de la mission Politique des territoires pour ce qui concerne le personnel de l’administration centrale, soit un montant de 27,1 millions d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement pour 435 ETP ;

– le programme Soutien et pilotage des politiques de l’équipement de la mission Transports pour ce qui concerne le personnel des services déconcentrés, soit un montant de 122,27 millions d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement pour 2 653 ETP.

C.– LA CONDUITE DE LA POLITIQUE DU LOGEMENT

1.– L’action Soutien

L’action Soutien comprend, d’une part, les emplois qui, tant en administration centrale qu’au niveau local, contribuent à la mise en œuvre des politiques regroupées au sein de la mission Ville et logement ainsi que les masses salariales correspondantes, et, d’autre part, les crédits d’études, de communication et autres crédits supports propres à la seule politique du logement.

Le budget de cette action devrait s’élever à 168,9 millions d’euros d’autorisations d’engagement, soit une hausse de 7,2 % par rapport à 2007 et à 167,9 millions d’euros de crédits de paiement, soit une progression de 6,5 % par rapport à 2007.

Cette augmentation est due à une ouverture de crédits de 4,12 millions d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement liée à l’application des mesures de la loi du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable qui nécessite la mobilisation d’importantes ressources humaines justifiant le recrutement de nouveaux agents et le recours à des prestataires externes qui seront chargés de l’instruction des dossiers présentés aux commissions de médiation. Pour modérer cette augmentation, les crédits destinés à financer les études devraient baisser de 1,15 million d’euros.

La répartition des crédits de l’action Soutien est rappelée dans le tableau suivant :

BUDGET DE L’ACTION SOUTIEN EN 2008 ⁽¹⁾

(en millions d’euros)

(1) Crédits de paiement

(2) Il s’agit de crédits liés à l’application de la loi du 5 mars 2007.

Source : ministère du Logement et de la ville

a) Les dépenses de personnel

Les effectifs de la mission Ville et logement représenteront, en 2008, 3 145 équivalents temps plein travaillé, soit 57 ETPT de plus qu’en 2007 Cette augmentation du plafond d’emplois doit permettre de tenir compte de l’application de la loi du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable. Ces effectifs supplémentaires viendront compléter ceux dégagés par redéploiements internes. Le tableau suivant retrace l’évolution du personnel de la mission Ville et logement.

PERSONNEL DE LA MISSION VILLE ET LOGEMENT

(en équivalents temps plein travaillé)

Source : ministère du Logement et de la ville

2 785 ETPT seront affectés à la mise en œuvre de la politique du logement, dont 260 agents en administration centrale (direction générale de l’urbanisme, de l’habitat et de la construction, DGUHC, et mission interministérielle d’inspection du logement social, Miilos) et 2 525 en services déconcentrés. Le rapport annuel de performances précise, à titre indicatif, leur répartition :

RÉPARTITION DES EFFECTIFS DE LA MISSION

Source : projet annuel de performances pour 2008

Les dépenses de personnel devraient représenter 155,49 millions d’euros, dont 100,44 millions d’euros au titre des rémunérations d’activité, 53,63 millions d’euros au titre des cotisations et contributions sociales et 1,42 million d’euros au titre des prestations sociales et des allocations diverses.

b) Les dépenses de fonctionnement

Le programme d’études devrait être doté de 4,05 millions d’euros en autorisations d’engagement et de 3 millions d’euros de crédits de paiement. Ils permettront de financer les projets suivants :

– pour un montant global de 0,65 million d’euros, un système d’information sur le parc de logements ;

– 0,5 million d’euros pour la collecte et le traitement annuels de données (0,1 million d’euros pour la participation de la DGUHC à l’observatoire du financement du logement, 0,1 million d’euros pour la fiabilisation des comptes HLM et 0,3 million d’euros pour la réalisation et l’exploitation des enquêtes sur les loyers du parc privé en province) ;

– 0,15 million d’euros pour l’amélioration du système d’information et de suivi des opérations de logement locatif social pour le suivi et à l’évaluation de la mise en œuvre du plan de cohésion sociale ;

– 0,2 million d’euros pour l’appui méthodologique aux services déconcentrés et la mise en place d’outils d’évaluation et 2,8 millions d’euros pour le financement d’études sur le suivi du Plan de cohésion sociale au niveau déconcentré (15 000 euros par DDE, 55 000 euros par DRE et 0,2 million d’euros pour la région Île-de-France) ;

– 0,2 million d’euros pour la réalisation d’une dizaine d’expertises (d’un coût unitaire évalué à 20 000 euros) pour la mise au point, l’application et le suivi des mesures de politique du logement ;

– 200 000 euros pour la création d’un observatoire de l’habitat indigne dans chaque département.

Les actions de communication correspondent aux éditions, publications et manifestations diverses réalisées chaque année au profit du public, des réseaux de professionnels et des services déconcentrés. Sont aussi prises en charge les dépenses relatives à la maintenance et au développement du site intranet de la DGUHC et du site Internet du ministère chargé du logement. En 2008, ces actions concerneront notamment la mise en œuvre de la loi du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et l’accès au logement des jeunes et des personnes handicapées. Elles seraient dotées de 1 million d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement.

L’action Soutien regroupe les crédits destinés à la formation des agents de la DGUHC et des services déconcentrés dans le domaine de l’habitat, à l’exception des formations organisées en maîtrise d’ouvrage locale. Le coût d’une journée de formation étant en moyenne de 61 euros pour un agent, la dotation en 2008 sera de 350 000 euros et permettra de dispenser 5 373 jours de formation.

Les frais de déplacement des agents de la DGUHC œuvrant dans le domaine de l’habitat seraient financés à hauteur de 0,10 million d’euros en 2008, soit une enveloppe annuelle de 450 euros par agent.

L’action Soutien comprend les crédits de fonctionnement de la mission interministérielle d’inspection du logement social (MIILOS). Cette dotation, qui s’élève à 800 000 euros pour 2008, est destinée à couvrir l’essentiel des dépenses de fonctionnement courant telles que les déplacements, les études, les dépenses informatiques. Sont également pris en charge les frais de fonctionnement de la délégation interministérielle pour le développement de l’offre de logement (DIDOL) qui serait dotée de 200 000 euros en 2008.

Enfin, les crédits destinés à l’informatique, c’est-à-dire à la maintenance et au développement des applications nationales propres aux domaines du logement et de la construction devraient s’élever à 3 millions d’euros en autorisations d’engagement et 2,3 millions d’euros en crédits de paiement. Cette dotation permettra de financer :

– la poursuite de la modernisation de l’application destinée aux commissions départementales des aides publiques au logement ;

– la poursuite de la refonte du système d’information sur le logement social afin de poursuivre l’intégration des collectivités locales délégataires dans le système d’information « GALION » ;

– les outils nouveaux nécessaires pour la mise en œuvre de la loi du 5 mars 2007 ⁽⁹⁾;

– le développement d’un système d’information permettant le suivi du fonctionnement des commissions de médiation.

2.– L’action Réglementation de l’habitat, politique technique et qualité de la construction

L’action Réglementation de l’habitat, politique technique et qualité de la construction regroupe notamment les moyens dédiés à la réalisation d’études permettant d’améliorer les normes et les procédés de construction. Elle devrait être dotée de 8,20 millions d’euros d’autorisations d’engagement et de 7,20 millions d’euros de crédits de paiement en 2008.

Les crédits de fonctionnement devraient s’élever à 700 000 euros. Ils sont destinés à couvrir les dépenses nécessaires au règlement des contentieux qui pourraient aboutir en 2008.

Les dépenses d’intervention devraient s’élever à 7,5 millions d’euros en autorisations d’engagement et 6,5 millions d’euros en crédits de paiement. Elles financeront la réalisation d’études, de recherches et d’expérimentations par les professionnels du secteur sur les thématiques suivantes : la lutte contre l’effet de serre par des mesures d’économies d’énergie, la santé publique des occupants, la prévention des risques domestiques, naturels ou technologiques et enfin l’accessibilité du cadre bâti aux personnes âgées ou handicapées.

Par ailleurs, le ministère chargé du logement contribuera à la mise en œuvre des actions prévues dans le cadre du programme de recherche sur l’énergie des bâtiments (PREBAT). Cette contribution est estimée à 1,7 million d’euros en autorisations d’engagement.

II.– LES MUTATIONS DU FINANCEMENT DE LA POLITIQUE DU LOGEMENT

Les moyens budgétaires des deux programmes Aide à l’accès au logement et Développement et amélioration de l’offre de logement ne sont que partiellement représentatifs du financement de la politique du logement.

Les dépenses fiscales, notamment depuis la réforme du prêt à taux zéro en 2005, constituent une part croissance de l’effort financier de l’État. De plus, les collectivités territoriales s’impliquent davantage dans la politique du logement, tandis que l’Union économique et sociale pour le logement (UESL) participe au Plan de cohésion sociale et au Programme de rénovation urbaine.

On constate ainsi une mutation du financement de la politique du logement : aujourd’hui, celui-ci s’oriente en effet de plus en plus vers des aides fiscales et implique davantage les partenaires de l’État (collectivités territoriales, 1 % logement…). Au total, l’effort public en faveur du logement devrait dépasser légèrement 36 milliards d’euros en 2008, soit une hausse de 6,2 % par rapport à 2007.

EFFORT PUBLIC EN FAVEUR DU LOGEMENT

(en milliards d’euros)

(1) Prévision

Source : ministère du Logement et de la ville

A.– UN RECOURS CROISSANT À DES DISPOSITIFS FISCAUX

Les dépenses fiscales ont connu une forte hausse ces dernières années. Ainsi, le prêt à taux zéro, qui a été étendu à l’acquisition de logements anciens à compter du 1^er février 2005, n’est plus financé par des moyens budgétaires mais par un crédit d’impôt sur les sociétés compensant l’absence d’intérêts perçus. Ce crédit d’impôt représentera de l’ordre de 500 millions d’euros en 2008. De même, la loi du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement a prévu que l’acquisition d’un logement dans les quartiers de rénovation urbaine bénéficiait d’un taux réduit de TVA. Cela représenterait une dépense fiscale de 150 millions d’euros en 2008. Enfin, L’article 5 de la loi du 21 août 2007 en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat a institué un crédit d’impôt sur le revenu au titre des intérêts des prêts contractés pour l’acquisition ou la construction d’une résidence principale.

De même, l’outil fiscal a été privilégié pour favoriser le développement du parc locatif privé : mise en place de dispositifs d’investissements locatifs (Robien, Borloo), mise en place d’un conventionnement sans travaux avec l’ANAH, incitation fiscale à remettre sur le marché un logement vacant...

L’incitation fiscale a aussi été utilisée pour favoriser la construction de logements sociaux. En effet, ceux-ci bénéficient d’une exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties. Cette exonération d’une durée de 15 ans a été portée à 25 ans par la loi de programmation pour la cohésion sociale. Cet allongement d’exonération sera intégralement remboursé par l’État. La loi du 13 juillet 2006 prévoit également que les collectivités seront désormais remboursées, dès la première année, par l’État pour la production de logements PLUS et PLAI pendant la durée du Plan de cohésion sociale.

De même, l’exonération des aides personnelles au logement de l’impôt sur le revenu, qui représenterait 30 millions d’euros en 2008, et le crédit d’impôt sur les primes d’assurance contre les impayés de loyers, estimé à 5 millions d’euros en 2008, concourent au programme Aide à l’accès au logement.

Enfin, la principale mesure en faveur de l’amélioration de l’habitat privé est la mise en place d’un taux réduit de TVA pour les travaux dans les locaux à usage d’habitation, qui représente 5,4 milliards d’euros.

Le projet annuel de performances ne retient que les dépenses fiscales directement rattachables aux programmes Aide à l’accès au logement et Développement et amélioration de l’offre de logement. Celles-ci s’élèveraient à 10,22 milliards d’euros en 2008, soit une hausse de 6 % par rapport à 2007.

DÉPENSES FISCALES DES PROGRAMMES AIDE À L’ACCÈS AU LOGEMENT ET DÉVELOPPEMENT ET AMÉLIORATION DE L’OFFRE DE LOGEMENT

(en millions d’euros)

Source : projet annuel de performances pour 2008

B.– UNE IMPLICATION CROISSANTE DU 1 % LOGEMENT

Le 1 % logement a été amené ces dernières années à modifier le périmètre de ses interventions et à s’impliquer dans la mise en œuvre du Programme de rénovation urbaine et du Plan de cohésion sociale.

Ainsi, la convention du 10 septembre 2003 a renforcé l’implication du 1 % logement dans la politique de renouvellement urbain en prévoyant sa participation au financement des actions de l’Agence nationale de rénovation urbaine. Par la convention du 22 mai 2006, les partenaires sociaux se sont engagés sur la période 2004-2015 à consacrer au moins 5 milliards d’euros en faveur de la rénovation urbaine. Cet engagement a été porté à 6 milliards d’euros par la convention signée le 4 juillet dernier.

Par ailleurs, une convention entre l’État et l’Union économique et sociale du logement, signée le 27 octobre 2004, accompagne le Plan de cohésion sociale et prévoit une augmentation substantielle du financement du 1 % logement. Une enveloppe annuelle de 210 millions d’euros de subventions ⁽¹⁰⁾, appelée « 1 % relance » sera ainsi distribuée, pendant la durée du Plan de cohésion sociale, pour la construction de logements sociaux. Ce montant a été porté à 225 millions d’euros de subventions pour 2006 et 2007 par la convention du 22 mai 2006. Par ailleurs, le 1 % participe à la production de logements PLS par l’intermédiaire de l’association foncière logement.

Enfin, M. Goujon, président de l’Union d’économie sociale pour le logement, a indiqué à votre Rapporteur spécial, que le 1 % finance une partie du nouveau dispositif de pass-foncier permettant une accession progressive à la propriété ⁽¹¹⁾, ainsi que la nouvelle garantie des risques locatifs ⁽¹²⁾ et intervient dans la mise en place du plan d’action renforcé en faveur des sans-abri ⁽¹³⁾.

Au total, la contribution du 1 % logement à la politique du logement est estimée à 3,77 milliards d’euros en 2008. Le tableau suivant retrace l’évolution de ces fonds depuis 1998.

CONTRIBUTIONS DU 1 % LOGEMENT

(en milliards d’euros)

(1) Estimations.

Source : ministère du Logement et de la ville

C.– LA DÉCENTRALISATION DE LA POLITIQUE DU LOGEMENT

L’article 61 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales prévoit la possibilité pour l’État de déléguer, à leur demande, ses compétences en matière de financement des aides à la pierre aux structures intercommunales dès lors que ces groupements sont dotés d’un document stratégique en matière de logement formalisé dans un programme local de l’habitat.

À ce jour, on compte 98 délégataires, dont 12 communautés urbaines, 55 communautés d’agglomération, 6 communautés de communes et 25 départements. Ces délégations représentent 53 % de la programmation des aides à la pierre. En 2008, 7 nouvelles collectivités (dont 2 conseils généraux, 4 communautés d’agglomération et 1 communauté de communes) pourraient demander une délégation de compétences. Seules trois régions, le Limousin, Poitou-Charentes et la Corse, ne devraient toujours pas être concernées par des délégations de compétence.

Par ailleurs, l’article 65 de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales a décentralisé aux conseils généraux, à compter du 1^er janvier 2005, les fonds de solidarité pour le logement (FSL), en les fusionnant avec les fonds d’aide aux impayés d’eau et énergie, afin que les personnes en difficulté puissent s’adresser à un fonds unique. À ce titre, les départements ont consacré un budget estimé à 74,12 millions d’euros en 2006.

Au total, comme le montre le tableau suivant, la participation financière des collectivités territoriales à la politique du logement est évaluée à 959,02 millions d’euros en 2006, soit une progression de 101,5 % depuis 2002.

PARTICIPATION FINANCIÈRE DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
À LA POLITIQUE DU LOGEMENT

Le tableau suivant retrace le montant des crédits de paiements mandatés, les dispositifs fiscaux et les contributions non budgétaires consacrés à la politique du logement de 2001 à 2008.

DEUXIÈME PARTIE : LES AIDES À LA PERSONNE

I.– LES AIDES PERSONNELLES AU LOGEMENT

Les aides personnelles au logement ont pour objectif de favoriser l’accès au logement des ménages modestes en réduisant, dans le secteur locatif comme en cas d’accession à la propriété, leurs dépenses de logement.

Lors du congrès de l’Union sociale pour l’habitat, la ministre du Logement et de la ville a annoncé son projet de clarifier le financement des aides à la personne, par une éventuelle fusion des trois aides au logement et de mettre en place une modulation plus équitable de leur barème et de leur indexation.

A.– UN BUDGET DE 14 MILLIARDS D’EUROS POUR LES AIDES PERSONNELLES AU LOGEMENT

1.– 6 millions de ménages bénéficient des aides personnelles au logement

Il existe trois types d’aides personnelles au logement.

L’allocation de logement à caractère familial (ALF) est une prestation familiale créée par la loi du 1^er septembre 1948 à l’occasion de la réforme du régime des loyers. Attribuée aux personnes isolées, aux couples ayant des personnes à charge, ainsi qu’aux jeunes ménages sans personne à charge mariés depuis moins de cinq ans, elle relève du code de la sécurité sociale et est financée intégralement par le fonds national des prestations familiales (FNPF), lui-même alimenté par les cotisations allocations familiales des employeurs et 1,1 point de contribution sociale généralisée (CSG).

L’allocation de logement à caractère social (ALS) qui relève également du code de la sécurité sociale, a été créée par la loi du 16 juillet 1971 afin de venir en aide à des catégories de personnes, autres que les familles, caractérisées par le niveau modeste de leurs ressources (personnes âgées, handicapées, jeunes travailleurs salariés de moins de 25 ans). Elle est financée par le fonds national d’aide au logement (FNAL), lui-même alimenté par le budget de l’État et par une cotisation des employeurs. Elle a progressivement été étendue à d’autres catégories de bénéficiaires, puis attribuée, depuis le 1^er janvier 1993, à toute personne, sous seule condition de ressources, qui n’entre pas dans les conditions fixées pour bénéficier de l’ALF ou de l’APL.

L’aide personnalisée au logement (APL), qui a été mise en place par la loi du 3 janvier 1977, relève du code de la construction et de l’habitation. Elle s’applique à un parc de logement déterminé, quel que soit le statut familial des occupants. Le champ d’application de l’APL comprend, en accession à la propriété, les logements financés avec des prêts aidés par l’État ⁽¹⁴⁾, et en secteur locatif, les logements conventionnés ⁽¹⁵⁾. Jusqu’au 1^er janvier 2006, son financement est assuré par le fonds national de l’habitation (FNH) dont les recettes sont constituées notamment par des contributions du FNAL (fonds national d’aide au logement) et du BAPSA (budget annexe des prestations sociales agricoles) ainsi que par une contribution de l’État inscrite au budget du ministère chargé du logement. À compter du 1^er janvier 2006, le fonds national pour l’habitat a fusionné avec le fonds national d’aide au logement, qui finance par conséquent, l’APL et l’ALS.

Le fonds national d’aide au logement étant le seul fonds à faire l’objet d’une dotation de l’État, seules l’APL et l’ALS relèvent du programme Aide à l’accès au logement.

En 31 décembre 2006, 5,925 millions de personnes bénéficiaient d’une aide au logement, soit une diminution de 2,5 % par rapport à 2005. 2,48 millions personnes bénéficiant de l’APL, soit 3,3 % de moins qu’en 2005, 1,24 million de l’ALF, soit 0,9 % de moins qu’en 2005 et 2,2 millions de personnes perçoivent l’ALS, soit 2,4 % de moins qu’en 2005.

Cette diminution est notamment liée à la baisse du nombre de bénéficiaires en accession : les anciennes générations d’accédants en prêts conventionnés (PC) et en prêts d’accession à la propriété (PAP), dont les opérations s’achèvent actuellement, ne sont en effet pas totalement remplacées par les nouvelles générations d’accédants en PC/PAS. Cela devrait se traduire par une baisse des prestations versées en 2007, hors mesure de revalorisation des barèmes.

BÉNÉFICIAIRES DES AIDES PERSONNELLES AU LOGEMENT

Source : Statistiques annuelles au 31 décembre de la CNAF et de la CCMSA

Les locataires représentent 90,2 % des bénéficiaires des aides au logement. Parmi ceux-ci, les ménages logés dans le parc non conventionné sont majoritaires (57 %). Par ailleurs, 541 000 ménages hébergés dans des foyers ⁽¹⁶⁾ bénéficient d’une aide au logement et représentent 10 % des locataires. Enfin, avec 692 000 bénéficiaires, les étudiants représentent globalement 13 % des locataires percevant une aide au logement.

Les aides personnelles au logement restent centrées sur les ménages aux revenus les plus modestes puisque 76 % des locataires bénéficiant d’une aide ont un revenu inférieur à un SMIC, et 23 % compris entre 1 et deux SMIC et 92 % des accédants ont un revenu inférieur à deux SMIC.

2.– Un budget de 14 milliards d’euros

En 2006, les prestations représentent 14,14 milliards d’euros et ont augmenté de 2,4 % ⁽¹⁷⁾, notamment en raison de la revalorisation du barème des aides intervenue le 1^er septembre 2005. Les montants décaissés au titre de l’APL ont connu une hausse de 1 % entre 2005 et 2006. La hausse est de 3,6 % pour l’allocation de logement à caractère social et de 3,7 % pour l’allocation de logement familiale.

PRESTATIONS VERSÉES AU TITRE DES TROIS AIDES PERSONNELLES AU LOGEMENT ⁽¹⁾

(en milliards d’euros)

(1) décaissements, y compris les primes de déménagement.

Source : Éléments statistiques et comptables émanant des caisses des régimes général et agricole. Comptabilité en décaissements. Chiffres arrondis au million le plus proche.

B.– LE FINANCEMENT DES AIDES À LA PERSONNE

1.– Le financement des aides personnelles au logement en 2006 et en 2007

a) La sous-budgétisation de la contribution de l’État au FNAL en 2006

L’ordonnance n° 2005-655 du 8 juin 2005 relative au logement et à la construction de logement a fusionné le fonds national de l’habitat et le fonds national d’aide au logement. Ainsi, depuis le 1^er janvier 2006, l’APL et l’ALS sont financées par le FNAL qui centralise les recettes suivantes : une dotation de l’État, le produit de prélèvements mis à la charge des employeurs pour le financement de l’ALS, des contributions des régimes de sécurité sociale et une fraction de 1,48 % des droits sur les tabacs. La dotation de l’État inscrite dans le programme Aide à l’accès au logement assure donc l’équilibre des dépenses et des recettes du FNAL. Son évolution est détaillée dans le tableau suivant.

CONTRIBUTION DE L’ÉTAT AU FINANCEMENT DES AIDES PERSONNELLES AU LOGEMENT

(en millions d’euros)

(1) Montant délégué au 31 décembre de l’année sur les dotations budgétaires annuelles (LFI + LFR).

Source : ministère du Logement et de la ville

En 2006, les charges du FNAL se sont élevées à 10 749 millions d’euros, soit 157 millions d’euros de moins que les prévisions du projet annuel de performances.

S’agissant des ressources, si la cotisation des employeurs a été plus élevée que prévu (+ 58 millions d’euros), la contribution des régimes sociaux au financement de l’APL a diminué et la « diversification des ressources du FNAL » de 300 millions d’euros n’a pas eu lieu. La contribution de l’État, de 5 107 millions d’euros, a été complétée par une dotation de 155,37 millions d’euros ouverte par la loi de finances rectificative pour 2005 et reportée sur l’exercice 2006. Votre Rapporteur spécial regrette que la contribution de l’État ait été, une fois de plus, complétée par des crédits ouverts en loi de finances rectificative.

FINANCEMENT DU FNAL EN 2006

(en millions d’euros)

b) La revalorisation des barèmes en 2007

En 2007, la contribution de l’État au FNAL s’élève à 4 932,2 millions d’euros. Une réserve de précaution de 255,73 millions d’euros a été constituée, qui doit être levée d’ici la fin de l’année.

Les charges du FNAL devraient représenter 10,831 milliards d’euros. La croissance des prestations devrait être plus modérée que les années précédentes, en raison d’une évolution plus lente des loyers et d’une poursuite de la diminution du chômage ⁽¹⁸⁾. Par ailleurs, à compter du 1^er janvier 2007, le barème des aides personnelles au logement a été revalorisé de 1,8 %, sur les loyers et sur les charges. L’ensemble de ces actualisations représente un coût en année pleine de 349 millions d’euros dont 196 millions d’euros sont pris en charge par l’État.

Deux mesures d’économie permettent de diminuer les charges de 60 millions d’euros : le relèvement d’un euro de la participation minimale des bénéficiaires, qui est désormais de 30 euros (40 millions d’euros) et la diminution des charges de gestion des aides (20 millions d’euros).

Les recettes du FNAL bénéficieront :

– de l’augmentation des cotisations employeurs à hauteur de 236 millions d’euros résultant de l’alignement de la cotisation des employeurs publics sur celle des employeurs privés en vertu de l’article 62 de la loi de finances pour 2007 ;

– et du versement d’une recette exceptionnelle de 150 millions d’euros correspondant à une contribution des sociétés anonymes de crédit immobilier (SACI).

2.– L’indexation des barèmes sur l’indice de référence des loyers en 2008

En 2008, la dotation de l’État au FNAL devrait s’élever à 4 985,9 millions d’euros, soit une hausse de 1,1 % par rapport à 2007.

Cette augmentation est liée au financement de la mesure d’indexation des barèmes sur l’évolution de l’indice de référence des loyers prévue par l’article 26 de la loi du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable. Les paramètres concernés sont : les plafonds de loyers, les plafonds de charge de remboursement de contrats de prêts dont la signature est postérieure à la date de révision du barème et les équivalents de loyers et de charges locatives. Cette révision annuelle automatique des barèmes permettra de stabiliser, toutes choses égales par ailleurs, la part de revenu consacrée par les ménages modestes à leur dépense de logement. La mesure sera appliquée dès le 1^er janvier 2008.

Avec une évolution de l’indice de référence des loyers estimée à 2,65 %, l’actualisation au 1^er janvier 2008 des loyers plafonds et du forfait de charges représente un coût budgétaire de 220 millions d’euros. En revanche, le relèvement d’un euro de la participation minimale des bénéficiaires à la dépense de logement induit une économie budgétaire de 33 millions d’euros.

Les prévisions de recettes du FNAL tiennent compte :

– d’une augmentation de la masse salariale estimée à environ 4 % par rapport à 2007 ;

– de l’achèvement de l’alignement de la contribution des employeurs publics sur celle des employeurs privés engagée en loi de finances pour 2007. En 2008, la hausse de 0,2 % de la contribution des employeurs publics devrait représenter 247 millions d’euros de recettes de cotisations supplémentaires, dont 116 millions d’euros dus par l’État employeur et 131 millions d’euros dus par les autres employeurs publics. Pour l’État, la mesure est financièrement neutre puisque la charge supplémentaire induite par la hausse de la cotisation est compensée par une moindre contribution de l’État au FNAL de même montant.

LE BUDGET DU FONDS NATIONAL D’AIDE AU LOGEMENT EN 2008

(en millions d’euros)

Source : projet annuel de performances pour 2008

C.– L’EFFICACITÉ DES AIDES PERSONNELLES AU LOGEMENT

Le projet annuel de performances pose comme objectif d’Aider les ménages les plus modestes à faire face à leurs dépenses de logement. L’indicateur proposé est le taux d’effort net moyen des ménages en locatif pour trois catégories de ménages : les bénéficiaires de minima sociaux, les salariés et les étudiants.

En 2007, le taux d’effort net devrait être de 27,4 % pour les salariés, de 21,1 % pour les bénéficiaires de minima sociaux, et de 26,6 % pour les étudiants. La cible retenue en 2009 est le maintien du taux d’effort pour ces trois catégories de ménages. Les résultats du projet annuel de performances montrent une hausse du taux d’effort net depuis 2004, due à une augmentation importante des loyers. Cette évolution montre les limites de cet indicateur. Certes, le Gouvernement peut modifier la réglementation sur l’indice de révision des loyers, ce qu’il a fait en 2006 et contribuer à la modération de la hausse des loyers, cependant, cet indicateur est profondément lié à la situation du marché immobilier.

On peut aussi regretter la suppression de l’indicateur sur la part des crédits des aides personnelles accordées à chacune des catégories de ménages (bénéficiaires de minima sociaux, salariés, et étudiants), qui figurait dans le projet annuel de performances pour 2006. Cet indicateur, particulièrement pertinent, donnait des informations précieuses sur les publics concernés par les aides au logement. L’insuffisance de l’évaluation de la performance des aides au logement est, d’ailleurs soulignée par le Cour des comptes, dans son rapport annuel pour 2007.

« Les aides au logement » : rapport annuel de la Cour des comptes pour 2007

La Cour des comptes constate la dégradation de l’efficacité sociale des aides personnelles au logement, en raison de la revalorisation insuffisante des barèmes et de mesures d’économie ponctuelles. L’élargissement du champ des bénéficiaires des aides a conduit l’État à limiter les revalorisations de ces aides pour en maîtriser le budget. 51 % de l’ensemble des ménages résidant en France et qui paient un loyer satisfont aujourd’hui aux conditions de ressources permettant d’obtenir une aide personnelle au logement. La Cour conclut « La définition du public bénéficiaire est donc très large et ne semble plus soutenable dans le contexte actuel de forte contrainte sur les finances publiques. Il est en effet impossible de rechercher simultanément le maintien de l’efficacité sociale pour les ménages les plus pauvres, la stabilité du nombre d’allocataires et celle de la dépense publique. La finalité première étant le maintien de l’efficacité sociale du dispositif, si l’on souhaite éviter une dégradation supplémentaire des finances publiques, le seul choix possible consiste à réduire progressivement l’effectif bénéficiaire. » Cette restriction pourrait se faire par la baisse du revenu d’exclusion ou par la suppression progressive des droits ouverts aux étudiants non boursiers.

La Cour regrette aussi l’insuffisance des indicateurs de performances du rapport annuel de performances, le caractère trop frustre du zonage des aides et l’inégalité de traitement entre locataires du parc public et du parc privé, qui se voient appliquer les mêmes niveaux de loyer-plafond et les mêmes niveaux d’aides, alors que les loyers effectivement payés sont très supérieurs pour les locataires du parc privé. La Cour formule plusieurs recommandations :

– mettre en œuvre une démarche plus fine d’évaluation de la contribution des aides personnelles à la politique du logement ;

– renforcer l’efficacité sociale des aides personnelles au logement par un recentrage du public bénéficiaire sur les personnes qui ont le plus besoin des aides pour se loger ;

– rechercher le moyen, au besoin par découplage des loyers plafonds de l’AL et de l’APL, de remédier à l’inégalité entre allocataires du parc social et allocataires du parc privé.

II.– LE SOUTIEN AUX ASSOCIATIONS

L’action Accompagnement des publics en difficulté comprend essentiellement le financement des associations garantissant l’accès de l’information sur le logement – les associations départementales pour l’information sur le logement et l’Agence nationale pour l’information sur le logement – et des associations accompagnant les publics en difficulté.

A.– LE FINANCEMENT DE L’ANIL ET DES ADIL

L’association nationale d’information pour le logement (ANIL) et les associations départementales d’information (ADIL) ont pour mission de fournir aux usagers tous les éléments juridiques, économiques ou financiers leur permettant d’améliorer leur recherche de meilleures conditions de logement. Les modalités de calcul des subventions aux ADIL sont fondées, d’une part, sur une participation fixe, dont le montant est de 26 000 euros par ADIL, d’autre part, sur une participation qui dépend d’un coefficient tenant compte de critères sociaux et démographiques liés aux départements d’implantation. En 2008, la dotation consacrée à l’ANIL et aux ADIL devrait s’élever à 6,25 millions d’euros soit 600 000 euros pour l’ANIL et 5,65 millions d’euros aux 75 ADIL.

Le projet annuel de performances fixe comme objectif de Veiller à une bonne information du public dans le domaine du logement. L’indicateur est le taux de satisfaction des usagers ayant consulté une association départementale pour l’information sur le logement (ADIL). Il est de 95,4 % en 2006. Il devrait être de 95,8 % en 2007 et de 96 % en 2008.

B.– LES ASSOCIATIONS ACCOMPAGNANT LES PUBLICS EN DIFFICULTÉS

Le ministère chargé du logement attribue, chaque année, des subventions de fonctionnement à certaines fédérations d’associations qui concourent à la mise en œuvre des politiques du logement ; plusieurs d’entre elles sont signataires d’une convention d’objectifs pluriannuelle. Il s’agit des associations d’aide à l’insertion par le logement des personnes défavorisées ⁽¹⁹⁾, des associations d’aide au logement des personnes handicapées ⁽²⁰⁾ et des associations de défense des droits des locataires ⁽²¹⁾. En 2008, le présent projet de loi de finances prévoit une dotation de 1,75 million d’euros.

III.– LA RECONNAISSANCE DU DROIT AU LOGEMENT

L’étude menée en 2001 par l’INSEE a permis d’estimer à 86 000 le nombre de personnes sans domicile fixe en France métropolitaine, dont 63 500 personnes privées de domicile, 16 000 enfants les accompagnant et 6 500 personnes logées dans des centres d’accueil pour demandeurs d’asile ou d’hébergement provisoire pour réfugiés. En comptabilisant les personnes hébergées chez des tiers (155 0000), vivant toute l’année en camping ou en mobile home ⁽²²⁾ (100 000), ou hébergées dans des CHRS et des centres d’hébergement d’urgence (77 000), on dénombre environ 419 000 personnes en France sans domicile personnel.

La loi du 5 mars 2007 instituant le droit au logement a placé le droit au logement au même rang que le droit aux soins ou à l’éducation et dégage les moyens financiers nécessaires pour donner à chacun des possibilités d’hébergement stables.

A.– LE DÉVELOPPEMENT DU PARC D’HÉBERGEMENT D’URGENCE DANS LE CADRE DU PLAN DE COHÉSION SOCIALE

Au sein du parc national d’accueil, d’hébergement et de logement temporaire, on peut distinguer :

– le dispositif généraliste d’urgence, qui compte, au 30 juin 2007, 14 700 places dans les centres d’hébergement d’urgence (CHU) et 9 000 places dans des chambres d’hôtel, réparties sur l’ensemble du territoire. Pendant l’hiver 2006-2007, plus de 7 000 places supplémentaires ont été mises en service ;

– le dispositif généraliste d’insertion comptant plus de 31 000 places réparties dans 770 centre d’hébergement et de réinsertion sociale (CHRS). Les personnes et les familles y sont accueillies sur une durée moyenne prévisionnelle de 6 mois, renouvelable en fonction d’un projet dont l’objectif est de les aider à retrouver leur autonomie à travers des actions d’accompagnement social et d’insertion vers l’emploi et le logement. En 2005, environ 140 000 personnes ont été accueillies en CHRS. En 2007, 600 places supplémentaires doivent être créées ;

– le dispositif spécifique aux demandeurs d’asile qui comprenait, en novembre 2006, un peu plus de 37 000 places réparties entre 19 500 places en centres d’accueil pour demandeurs d’asile (CADA), 16 500 places en accueil d’urgence des demandeurs d’asile ⁽²³⁾ et 1 100 places en centres provisoires d’hébergement destinées aux réfugiés statutaires pour faciliter leur insertion sociale et professionnelle.

L’ensemble du dispositif d’hébergement et d’insertion représente plus de 97 000 places. La loi de programmation pour la cohésion sociale a prévu de le renforcer en créant notamment 7 000 places en centres d’aide aux demandeurs d’asile et 1 300 places en centres d’hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) dont 500 par transformation de places de centres d’hébergement d’urgence en CHRS.

Dans le cadre du pacte national pour le logement, 50 millions d’euros ont été mobilisés en octobre 2005 pour la réalisation de travaux de mise en sécurité dans les structures d’hébergement collectif. Ces travaux concernent les centres d’hébergement d’urgence, les CHRS, les CADA, les hôtels sociaux ainsi que les foyers de travailleurs migrants. Ce programme en cours d’achèvement a permis, au 30 août 2007, la mise aux normes de sécurité de près de 900 structures dont 372 CHRS et CADA, 53 CHU, 264 foyers de travailleurs migrants et 170 résidences sociales issues de la transformation de foyers de travailleurs migrants.

Le programme Développement et amélioration de l’offre de logement finance les dépenses d’investissement du parc d’hébergement, les dépenses de fonctionnement étant prises en charge par la mission Solidarité. En 2006, le ministère du Logement a versé 13 millions d’euros pour financer l’hébergement d’urgence. Le projet de loi de finances prévoit une dotation de 15 millions d’euros, que votre Rapporteur spécial propose de doubler, compte tenu de la nécessité de développer rapidement le nombre de places en CHRS.

B.– LE PLAN D’ACTION RENFORCÉ POUR LES SANS-ABRIS

Un plan triennal d’action en faveur de l’hébergement d’urgence, adopté le 12 mai 2006, a amélioré les conditions d’accueil, en prévoyant notamment la pérennisation de 5 000 places hivernales dont 500 places en 2006 (7 régions) et 2 000 places en 2007 (France entière). Ce plan a été complété par la mise en œuvre du programme d’actions renforcé pour les sans-abri (PARSA) en janvier dernier qui modifie sensiblement le volet « hébergement » du traitement de l’urgence sociale.

Le PARSA vise, en effet, à construire un dispositif nouveau composé de places d’hébergement restructurées et de solutions nouvelles d’hébergement et de logement. À des objectifs quantitatifs de créations de places, notamment par transformation de places d’urgence (transformation de 6 000 places en hébergement de stabilisation et 4 500 places en CHRS) s’ajoutent des objectifs qualitatifs comme l’extension des horaires d’ouverture dans les centres d’hébergement d’urgence et une action de soutien aux métiers du secteur. Pour compléter le dispositif d’hébergement et faciliter l’accès au logement, le PARSA prévoit la création de 9 000 places en maisons-relais. Enfin, 4 000 logements dans le parc privé conventionné seront tout particulièrement mobilisés au bénéfice des demandeurs reconnus prioritaires par la commission de médiation.

C.– LE DROIT AU LOGEMENT

En vertu de la loi du 5 mars 2007, les demandeurs les plus prioritaires de logement (estimés entre 400 000 et 600 000) auront la possibilité, à compter du 31 décembre 2008, après avoir saisi la commission de médiation, puis, en cas d’avis favorable de celle-ci non suivi d’effet dans un délai raisonnable, d’engager un recours devant la juridiction administrative. Celle-ci pourra alors demander, sous astreinte financière, le logement, le relogement ou encore l’accueil en structure adaptée du demandeur.

D’autres dispositions de la loi ont un impact direct sur la prise en charge des personnes accueillies dans le dispositif d’hébergement :

– l’article 2 renforce les obligations pour certaines communes de disposer d’un nombre minimum de places d’hébergement sous peine, à compter du 1^er janvier 2009, de se voir appliquer un prélèvement sur leurs ressources fiscales ;

– l’article 4 pose un principe de continuité de la prise en charge : ainsi une personne hébergée dans un centre d’hébergement d’urgence doit pouvoir y rester tant que ne lui est pas proposée une orientation durable. Ce principe modifie profondément l’approche de ce dispositif : il a notamment justifié la consigne de ne pas interrompre le fonctionnement des centres d’hébergement à l’issue de la campagne hivernale. En conséquence, une grande partie du parc d’hébergement d’urgence va être transformée en hébergement de stabilisation et en CHRS et une offre de logements très sociaux et de logements adaptés (notamment en maisons relais) destinés aux personnes prises en charge par le dispositif d’hébergement devra être significativement développée ;

– enfin l’article 20 modifie la programmation du plan de cohésion sociale en augmentant les crédits alloués.

PROGRAMMATION DU FINANCEMENT DES CENTRES D’HÉBERGEMENT

(en millions d’euros)

M. Augustin Legrand, président de l’association Don Quichotte, auditionné par votre Rapporteur spécial, a souligné la nécessité de développer l’accompagnement social des personnes sans-domicile fixe, notamment dans les maisons-relais, et de réhabiliter certains centres d’hébergement, en majorant les crédits de la ligne « urgence » du budget du logement.

Les financements prévus par la mission Solidarité en 2008 pour le fonctionnement des structures d’hébergement sont détaillés dans le tableau suivant.

FINANCEMENT DU DISPOSITIF D’ACCUEIL, D’HÉBERGEMENT
ET DE LOGEMENT TEMPORAIRE

(en millions d’euros)

Source : projet annuel de performances de la mission Solidarité

TROISIÈME PARTIE : DÉVELOPPER LE PARC LOCATIF SOCIAL

Le parc locatif social, qui comprend 4,3 millions de logements au 1^er janvier 2006, doit faire face aujourd’hui à de nombreux défis.

Il doit répondre, en premier lieu à une demande croissante de logements sociaux. Au 1^er janvier 2007, on dénombrait 1,75 million de demandes, dont 556 074 provenaient de ménages logeant déjà dans le parc social. Le Plan de cohésion sociale renforcé par la loi du 5 mars 2007 en prévoyant le financement de 117 000 logements en 2007 et de 142 000 logements en 2008 et 2009 devrait permet de rattraper les retards de construction accumulés depuis plusieurs années.

Lors du congrès de l’Union sociale pour l’habitat, la ministre du Logement et de la ville, Mme Christine Boutin, a annoncé sa volonté de seconder les bailleurs investis dans un programme de construction dans des zones de forte demande. Ceux-ci pourraient bénéficier, en contrepartie d’engagements en terme de production, d’abattements significatifs pour l’acquisition de foncier public, de prêts super bonifiés à long terme de la caisse des dépôts et consignations, et de mesures d’accompagnement fiscal et urbanistique. Inversement, les bailleurs qui refuseraient de se mobiliser suffisamment, alors même qu’ils en auraient les moyens techniques et financiers, pourraient voir leurs ressources inutilisées affecter à d’autres bailleurs.

Auditionnés par votre Rapporteur spécial, Mme Dominique Dujols, directrice des relations institutionnelles et du partenariat et M. Michel Amzallag, directeur des études économiques et financières de l’Union sociale pour l’habitat, ont salué la nouvelle impulsion donnée par la loi du 5 mars 2007. Ils ont cependant souligné la nécessité, compte tenu de la hausse continue du coût de la construction, de prévoir, dans la programmation des aides de l’État, une actualisation du montant des subventions versées pour chaque logement. De plus, il faut permettre aux organismes HLM de construire des PLA-I pour des ménages modestes, sans prévoir systématiquement un accompagnement social qui n’est pas forcément nécessaire.

En second lieu, se pose la question de la mobilisation de la ressource foncière, qui constitue un obstacle important, particulièrement en Île-de-France, à la construction de logements sociaux. Votre Rapporteur spécial propose dans un amendement de prolonger d’un an le dispositif fiscal qui permet d’exonérer de taxe sur les plus-values les particuliers qui vendent un terrain à un bailleur social ou à une collectivité territoriale qui prend elle-même l’engagement de le céder à un bailleur social.

Des réflexions sont actuellement menées sur la mobilité des locataires au sein du parc social. Une étude, commandée par la Cour des comptes et publiée par l’INSEE en août dernier ⁽²⁴⁾ montre qu’une part importante de logements HLM est soit sous-occupée, soit surpeuplée. Sur un ensemble de 3,8 millions de ménages résidant en HLM : « le nombre de logements en sous-peuplement prononcé est compris entre 650 000 et 800 000, et le nombre de logements en surpeuplement (modéré ou prononcé) entre 430 000 et 830 000 ». Le taux de rotation dans le parc HLM a augmenté régulièrement en métropole de 1994 à 1999 de 10,6 % jusqu’à 12,4 % puis a diminué sensiblement depuis pour s’établir à 9,6 % en 2005. Une piste de réforme, actuellement envisagée, serait de garantir au locataire, non plus un droit au maintien dans les lieux, mais un droit au maintien dans le parc social. Le locataire qui verrait sa situation familiale modifiée, pourrait changer de logement en se voyant garantir un maintien du prix du loyer au mètre carré.

Se pose aussi la question de l’avenir du financement du logement social par le livret A. En effet, la Commission européenne, a décidé le 10 mai dernier, de remettre en cause le monopole de distribution des livrets A et bleus dont bénéficient la Banque postale, les caisses d’épargne, et le Crédit mutuel. Le Gouvernement a déposé auprès du Tribunal de première instance des Communautés européennes une requête en annulation de cette décision. Parallèlement à la procédure contentieuse, une mission a été confiée, en juin, à Michel Camdessus sur les modalités d’une réforme de la distribution du livret A visant à se mettre en conformité avec les règles communautaires, tout en préservant pleinement les missions d’intérêt général de financement du logement social et d’accessibilité bancaire. Le rapport de la mission sera remis au Gouvernement avant la fin de l’année.

Enfin, les bailleurs sociaux sont aujourd’hui incités à vendre davantage de logements locatifs à leurs occupants. La ministre du Logement et de la ville a posé un objectif de vente de 40 000 logements sociaux par an et des négociations sont actuellement en cours avec les bailleurs sociaux.

I.– UNE POLITIQUE VOLONTARISTE EN FAVEUR DU DÉVELOPPEMENT DU PARC LOCATIF SOCIAL

A.– LA RELANCE DE LA PRODUCTION DE LOGEMENTS SOCIAUX

1.– Le Plan de cohésion sociale

La loi de programmation pour la cohésion sociale du 18 janvier 2005 a pour objectif de donner les moyens financiers nécessaires à un rattrapage massif de la production de logements locatifs. Elle prévoit ainsi le financement de 100 000 logements en moyenne par an, soit un total de 500 000 logements sur la période 2005–2009, hors programme de rénovation urbaine, dont 310 000 logements PLUS (prêt locatif à usage social) et PLA-I (prêt locatif aidé d’intégration), 140 000 logements PLS (prêt locatif social) et 50 000 logements construits par l’association foncière logement.

Le tableau suivant retrace la programmation prévue de 2005 à 2009, ainsi que les financements prévus.

PROGRAMMATION DU FINANCEMENT DE LOGEMENTS LOCATIFS SOCIAUX

(1) en millions d’euros, valeur 2004.

(2) Il s’agissait d’autorisations de programmes en 2005.

Source : loi de programmation pour la cohésion sociale

Comme votre Rapporteur spécial le développera ultérieurement, la loi du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable a accru les objectifs initiaux du Plan de cohésion sociale en portant l’objectif de financement de logements sociaux à 591 000 sur la période 2005-2009.

2.– Le pacte national pour le logement

En 2005, plusieurs mesures ont été décidées par le ministre de l’Économie, des finances et de l’industrie pour améliorer l’équilibre financier des opérations de constructions de logements sociaux : baisse des taux d’intérêts des prêts locatifs sociaux (PLUS, PLA-I), augmentation de la durée des prêts (40 ans au lieu de 35 pour la partie relative à la construction des logements), diminution des taux des prêts PLS… Par ailleurs, une contribution exceptionnelle des sociétés anonymes de crédit immobilier (SACI) de 250 millions d’euros a été versée, en 2006, aux organismes de logements sociaux pour diminuer la dette de l’État à leur égard.

En outre, la loi du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement comprend de nombreuses mesures pour faciliter la mobilisation de la ressource foncière. Elle donne notamment aux maires de nouveaux outils pour lutter contre la rétention foncière :

– les communes ont désormais la possibilité de partager avec les propriétaires de terrains non bâtis rendus constructibles une partie de la plus-value résultant de la cession de ces terrains ⁽²⁵⁾ ;

– la taxe foncière sur les propriétés non bâties pourra être relevée, sur délibération du conseil municipal et la base d’imposition de la taxe locale d’équipement a été majorée d’environ 10 % ;

– enfin l’exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties supportées par les communes et les EPCI au titre des logements PLUS et PLA-I financés pendant la durée du Plan de cohésion sociale est intégralement compensée par l’État.

Pour mobiliser davantage la ressource foncière, Mme Boutin s’est engagée, lors du congrès de l’Union sociale pour l’habitat, à accélérer le rythme de cession des terrains de l’État et de ses établissements publics. Elle a annoncé un nouveau plan de mobilisation du foncier public, qui permettra, d’ici 2012, de mettre en chantier 60 000 logements, dont une majorité de logements sociaux. Début 2008, une liste de terrains sera soumise au Comité interministériel au développement de l’offre de logement. Des mesures spécifiques pourraient aussi être mises en place dans la région Île-de-France.

3.– La mise en œuvre du Plan de cohésion sociale

a) 80 000 logements financés en 2005

En 2005, la loi de finances a doté le parc locatif social de 442 millions d’euros en autorisations de programme et de 465 millions d’euros en crédits de paiement. 81 167 logements ont été financés, dont 53 282 PLUS, 7 538 PLAI-I, 23 708 PLS, et 4 177 PLS de l’association foncière logement, soit 90,2 % de l’objectif fixé pour 2005.

FINANCEMENT DE LOGEMENTS SOCIAUX EN 2005

Source : ministère du Logement et de la ville

b) Le bilan du Plan de cohésion sociale en 2006

La loi de finances pour 2006 a prévu une dotation de 476 millions d’euros d’autorisations d’engagement et de 529 millions d’euros de crédits de paiement. Les autorisations d’engagement effectivement ouvertes se sont élevées à 459 millions d’euros. Sur une dotation de 17 millions d’euros mise en réserve en début d’exercice, 1,5 million d’euros a fait l’objet d’une annulation et 15,5 millions d’euros ont été redéployés pour financer le développement des aires d’accueil des gens du voyage. 453,18 millions d’euros ont été engagés, soit 95 % des crédits votés.

506 millions d’euros en crédits de paiement ont été mandatés et 501,77 millions d’euros ont été consommés, soit 94,9 % de la dotation initiale. Sur une dotation de 23 millions d’euros mise en réserve en début d’exercice, 5 millions d’euros ont été redéployés pour financer le développement des aires d’accueil des gens du voyage et les 18 millions d’euros restant ont été annulés.

Ces crédits s’inscrivent en deçà de l’échéancier budgétaire prévu par la loi de programmation pour la cohésion sociale. Cependant, comme le montre le tableau ci-dessous, l’objectif de financement des logements sociaux a été quasiment atteint puisque 96 510 logements locatifs sociaux ont été financés, soit 95,5 % de l’objectif posé par la loi de finances pour 2006.

BILAN DE LA RÉALISATION DU PLAN DE COHÉSION SOCIALE EN 2006

(en nombre de logements et en millions d’euros)

Source : rapport annuel de performances pour 2006

L’exécution budgétaire 2006 a été aussi marquée par le souci d’accélérer le paiement des subventions aux organismes de logement social. Celui-ci a été opéré par un prélèvement de 250 millions d’euros sur les fonds propres des sociétés anonyme de crédits immobilier, qui a transité par la Caisse des dépôts et consignations. Il a été opéré par une ordonnance du 25 août 2006 et aurait dû être prévu en loi de finances. La Cour des comptes souligne dans son rapport sur les résultats et la gestion budgétaire de l’État en 2006 que cette mobilisation s’est « opérée dans des conditions contestables. L’avance consentie par la Caisse des dépôts et consignations (CDC) aux organismes de logement social pour accélérer le paiement des subventions est en effet intervenue selon des modalités qui, initialement, ne garantissaient pas aux mieux les intérêts financiers de l’État. Ce n’est qu’à la fin de l’année 2006 que les organismes précités ont été invités à conclure des avenants modificatifs à la convention d’attribution de l’avance prévoyant le renoncement aux créances détenues sur l’État. En outre, le dispositif repose sur un système de gestion lourd pour l’administration centrale et, surtout, pour les services déconcentrés. »

c) Une nouvelle impulsion au financement de logements sociaux en 2007

En 2007, une dotation de 476,9 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 458 millions d’euros de crédits de paiement a été votée en loi de finances. Suite à l’adoption de la loi du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable qui a augmenté les objectifs de financements de logements sociaux, ces crédits ont été complétés, pour les autorisations d’engagement, à hauteur de 189 millions d’euros par le décret n° 2007–524 du 6 avril 2007 ⁽²⁶⁾. Au total, la dotation de l’État au parc locatif social s’élève à 665,9 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 435,5 millions d’euros de crédits de paiement.

L’objectif poursuivi par la loi de finances est le financement de 100 000 logements sociaux. Cet objectif a été porté à 117 000 logements par la loi du 5 mars 2007. Auditionné par votre Rapporteur spécial, M. Alain Lecomte, directeur général de l’urbanisme, de l’habitat et de la construction, a indiqué que le nombre de logements sociaux financés en 2007 devrait être de 113 700, soit 114 % de l’objectif posé par la loi de finances et 97,2 % du nouvel objectif posé par la loi du 5 mars 2007.

PRÉVISION DE RÉALISATION DU PLAN DE COHÉSION SOCIALE

(en nombre de logements)

Ce soutien de l’État s’accompagne parallèlement de la mise en œuvre des dispositions de la loi nº 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales qui prévoit la possibilité de délégation par l’État de sa compétence d’attribution des aides publiques au logement aux EPCI ou aux départements qui le souhaitent. À ce jour, 98 délégations (73 EPCI et 25 départements) ont été mises en place.

d) Un premier bilan des trois premières années du Plan de cohésion sociale

La loi de programmation pour la cohésion sociale a permis d’augmenter véritablement les dotations budgétaires destinées au logement locatif social, hors zones urbaines sensibles. Entre 2000 et 2006, les autorisations d’engagement ⁽²⁷⁾ ont connu une hausse de 73,1 % et les crédits de paiement ont progressé de 51,4 %.

MISE EN œUVRE DU PLAN DE COHÉSION SOCIALE

(en millions d’euros et en crédits de paiement)

(1) Annuité théorique telle que définie par la loi du 5 mars 2007.

Source : direction du Budget

L’impulsion donnée par le Plan de cohésion sociale a permis un véritable rattrapage : fin 2006, 176 123 logements avaient été financés ou agréés au titre des années 2005 et 2006, soit une augmentation de 77,7 % entre 2002 et 2006.

LOGEMENTS LOCATIFS SOCIAUX FINANCÉS

Source : ministère du Logement et de la ville

L’évolution du nombre de logements sociaux financés depuis 1990 est retracée dans le schéma suivant :

Cette forte augmentation du nombre de logements financés a permis aux communes concernées par l’article 55 de la loi solidarité et renouvellement urbain ⁽²⁸⁾ de respecter en grande partie leurs objectifs. L’indicateur Pourcentage de logements locatifs sociaux financés dans les communes soumises à l’article 55 de la loi SRU par rapport à leur objectif annuel moyen sur la période triennale par tranche montre qu’en 2007, les communes ayant entre 0 et 5 % de logements sociaux et celles ayant entre 5 et 10 % de logements sociaux ont nettement progressé, en remplissant respectivement 80 % et 124% de leurs objectifs. Celles ayant entre 10 et 15 % de logements sociaux et entre 15 et 20 % de logements sociaux voient leur réalisation dépasser les objectifs et aller au-delà de la valeur cible. Cependant, comme l’indique le rapport annuel de performances, « même si les taux de réalisation sont élevés sur les tranches [10%-15%] et [15%-20%], il ne faut pas perdre de vue que l’objectif annuel, sur lequel le taux de réalisation est basé, est un objectif minimal. À ce jour, le déficit réel est de 401 968 logements locatifs sociaux d’après l’inventaire au 1^er janvier 2005 ».

En outre, l’augmentation du nombre de logements sociaux mis en location est progressive. En effet, un délai d’environ 30 mois, sépare le financement de la mise en location des logements sociaux neufs. Ainsi, la forte augmentation du nombre de logements sociaux financés de 2004 à 2006 se traduira par une progression du nombre de logements sociaux mis en location de 2007 à 2009. Comme le montre le tableau suivant, 44 605 logements ont été mis en chantier par les organismes HLM et les SEM en 2006. ⁽²⁹⁾

MISES EN CHANTIER DE LOGEMENTS SOCIAUX

Source : ministère du Logement et de la ville

C’est pourquoi, dans les zones tendues notamment, il existe encore un fort décalage entre la demande de logements sociaux et l’offre existante. Par conséquent, la politique du logement peine encore à répondre à l’objectif de Satisfaire dans les meilleurs délais la demande de logements locatifs, en particulier dans les zones tendues.

Ainsi, 22,5 % de demandeurs de logements sociaux ont une demande 1,5 fois plus ancienne que l’ancienneté moyenne en 2007. Ils étaient 22,6 % en 2006 et 22,4 % en 2005. La loi du 13 juillet 2006 et la loi du 5 mars 2007 renforcent les mécanismes d’attribution en faveur des demandeurs les plus anciens de logements sociaux : c’est pourquoi la cible retenue pour 2011 est de 20 %.

Par ailleurs, les logements sociaux sont surtout financés dans les zones détendues (avec un taux estimé à 31,8 % en 2007, contre 29 % en 2005 et 32,1 % en 2006) et moyennement tendues (avec un taux de 45,2 %, contre 48,5 % en 2005 et 44,9 % en 2006). En revanche, ce pourcentage est seulement de 23 % dans les zones tendues, soit 5 points de moins que les prévisions du projet annuel de performances pour 2007. Le rapport annuel de performances pour 2006 souligne les difficultés réelles rencontrées pour financer des logements locatifs sociaux dans ces zones ; le plan de cohésion sociale ayant fixé des objectifs par département, le financement de logements sociaux se reporte principalement dans les zones détendues.

B.– LA LOI INSTITUANT LE DROIT AU LOGEMENT OPPOSABLE : UNE NOUVELLE IMPULSION EN FAVEUR DU PARC LOCATIF SOCIAL

1.– Un programme ambitieux

La loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable a accru les objectifs de financements des années 2007, 2008 et 2009, accentuant ainsi les ambitions du Plan de cohésion sociale. L’article 22 de cette loi modifie la programmation prévue par la loi du 18 janvier 2005 et pose un objectif de financement de 591 000 logements sur la période 2005-2009, dont 117 000 en 2007, et 142 000 en 2008 et en 2009. Elle distingue aussi un objectif propre de financement de 20 000 PLA-I chaque année jusqu’en 2009.

Le tableau suivant présente la programmation du financement de logements locatifs sociaux prévue par la loi instituant le droit au logement opposable.

PROGRAMMATION DU FINANCEMENT DE LOGEMENTS LOCATIFS SOCIAUX
PAR LA LOI INSTITUANT LE DROIT AU LOGEMENT OPPOSABLE

(en logement et en millions d’euros, valeur 2004)

Source : ministère du Logement et de la ville

La loi prévoit aussi diverses mesures pour favorise la construction de logements sociaux :

– l’association foncière logement bénéficie d’un allègement d’impôt sur les plus-values en cas de cession de terrains pour les opérations acquises en VEFA entrant dans le champ du logement social, d’un taux de TVA réduit pour les opérations de logements intermédiaires construits en ZUS faisant l’objet d’une convention avec l’ANRU et d’une exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties pour la construction de logements neufs à usage locatif ;

– l’application de l’article 55 de la loi solidarité et renouvellement urbain est étendu aux communes faisant partie d’un EPCI à fiscalité propre de plus de 50 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15 000 habitants (sous réserve qu’elles disposent d’une population au moins égale à 1 500 habitants en Île-de-France et 3 500 habitants dans les autres régions), et dont le nombre total de logements locatifs sociaux représente, au 1^er janvier de l’année précédente, moins de 20 % des résidences principales ⁽³⁰⁾.

La déclinaison régionale des nouveaux objectifs de la loi du 5 mars 2007 est détaillée dans le tableau suivant.

PROGRAMMATION RÉGIONALE DE FINANCEMENT DU PARC LOCATIF SOCIAL ⁽¹⁾

(1) Hors Foncière logement et hors ANRU

Source : ministère du Logement et de la ville

2.– Des moyens renforcés en 2008

a) Les dotations budgétaires

Le présent projet de loi de finances prévoit une dotation de 798 millions d’euros d’autorisations d’engagement, soit une hausse de 65,9 % par rapport à 2007 et de 530 millions d’euros de crédits de paiement, soit une hausse de 16,1 % par rapport à 2007. La production de 142 000 logements locatifs sociaux nouveaux devrait être financée.

Cette forte hausse doit être néanmoins relativisée puisque la dotation de 2007 a été augmentée de 189 millions d’euros par un décret d’avance du 27 mars 2007. En comptant ces moyens supplémentaires, les crédits consacrés au parc locatif social en 2008 augmentent de 19,8 % pour les autorisations d’engagement et de 21,7 % pour les crédits de paiement par rapport à 2007.

PROGRAMME DE FINANCEMENT DE LOGEMENTS SOCIAUX EN 2008

Source : projet annuel de performances

b) Les aides fiscales

Les avantages fiscaux liés à la production de logements sociaux devraient représenter 1,6 milliard d’euros en 2008, dont 1,04 milliard d’euros pour l’application du taux de TVA réduit pour les constructions de logements sociaux et pour l’acquisition de terrains à bâtir pour la production de logements sociaux et 370 millions d’euros pour l’exonération d’impôt pour les sociétés des organismes HLM.

Le tableau suivant retrace les principales aides fiscales au parc locatif social :

DÉPENSES FISCALES EN FAVEUR DU LOGEMENT LOCATIF SOCIAL

(en millions d’euros)