N^° 1967

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 14 octobre 2009

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2010 (n° 1946),

PAR M. GILLES CARREZ,

Rapporteur Général,

Député.

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ANNEXE N° 17

ÉCONOMIE

DÉVELOPPEMENT DES ENTREPRISES ET DE L’EMPLOI

Rapporteur spécial : M. JÉrÔme CHARTIER

Député

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SYNTHÈSE 7

PREMIÈRE PARTIE : PRÉSENTATION GÉNÉRALE DE LA MISSION ÉCONOMIE ET DU PROGRAMME N° 134 DÉVELOPPEMENT DES ENTREPRISES ET DE L’EMPLOI 13

A.– LE QUASI-RESPECT DE LA PROGRAMMATION DES CRÉDITS 2009-2011 POUR LA MISSION ÉCONOMIE 13

B.– LA STRUCTURE GÉNÉRALE DU PROGRAMME N° 134 AU SEIN DE LA MISSION ÉCONOMIE 15

C.– LES CRÉDITS DEMANDÉS EN 2010 AU TITRE DU PROGRAMME N° 134 18

D.– LA MAÎTRISE DE LA MASSE SALARIALE SE POURSUIT EN 2010 24

E.– LA MODERNISATION DE L’ADMINISTRATION CENTRALE ET TERRITORIALE AU SERVICE DES ENTREPRISES ET DE L’EMPLOI 24

F.– LES INDICATEURS DE PERFORMANCE DU PROGRAMME N° 134 PAR OBJECTIF 25

DEUXIÈME PARTIE : LE DÉVELOPPEMENT DES ENTREPRISES ET DE L’EMPLOI 27

I.– L’EXPANSION CONTINUE DES DÉPENSES FISCALES DU PROGRAMME 27

A.– LES DÉPENSES FISCALES DU PROGRAMME N° 134 REPRÉSENTENT SEPT FOIS LE MONTANT DES CRÉDITS ET NE SONT PAS TOUJOURS ÉVALUÉES 27

B.– LA BAISSE DE LA TVA DANS LA RESTAURATION EN 2010 : UNE RÉPONSE À UNE PROMESSE DE CAMPAGNE BIEN COÛTEUSE 29

II.– LE RECENTRAGE DES MOYENS EN FAVEUR DES PME, DU COMMERCE, DE L’ARTISANAT, DES SERVICES ET DES PROFESSIONS LIBÉRALES (ACTION N° 2) 31

A.– DES DEMANDES DE CRÉDITS TOUJOURS EN BAISSE (-4 % EN AE ET -7 % EN CP ) 31

1.– Les crédits demandés en 2010 : une augmentation des dépenses de fonctionnement au détriment des dépenses d’intervention 32

2.– Un recentrage des dépenses d’intervention sur les dispositifs d’aides les plus efficaces 33

a) Une baisse de 15 % des aides au départ des commerçants 33

b) Le renforcement des crédits FISAC au profit du petit commerce en outre-mer en 2010 34

b) Une augmentation de 19 % des aides en faveur du développement et de l’initiative des PME 39

B.– DES RÉFORMES ENGAGÉES EN 2008 TRÈS ENCOURAGEANTES POUR FAIRE FACE A LA RÉCESSION 40

1.– Un bilan positif de la simplification des démarches administratives 40

a) Les avancées du régime de l’auto-entrepreneur qu’il convient toutefois d’aménager 40

b) L’instauration d’un dossier unique pour les créateurs d’entreprise devrait enfin voir le jour fin 2009 42

2.–  Un rôle fondamental d’Oséo en faveur des PME en difficulté et des PME innovantes dans le cadre du plan de relance de l’économie 43

a) Les mesures du plan de relance de l’économie impliquant Oséo 43

b) Les effets remarquables de l’intervention d’Oséo auprès des PME 45

3.– Une réforme des réseaux consulaires qui doit aboutir en 2010 50

III.– UN EFFORT PARTICULIER EN 2010 EN FAVEUR DES ENTREPRISES INDUSTRIELLES (ACTION N° 3) 51

A.– DES DEMANDES DE CRÉDITS EN HAUSSE DE 2 % EN AE ET 0,01 % EN CP 51

B.– UNE ACTION VOLONTARISTE EN FAVEUR DES MUTATIONS INDUSTRIELLES ET DE LA REVITALISATION DES TERRITOIRES 52

C.– DES AIDES EN FAVEUR D’ACTIONS COLLECTIVES EN LIEU ET PLACE DES AIDES INDIVIDUELLES AUX ENTREPRISES 53

1.– La poursuite de la « phase 2.0 » des pôles de compétitivité centrée sur la performance et les écotechnologie 53

2.– Le financement de plans nationaux spécifiques 55

IV.– STIMULER LE DÉVELOPPEMENT DES TÉLÉCOMMUNICATIONS, DES POSTES ET DE LA SOCIÉTÉ DE L’INFORMATION (ACTION N° 4) 56

A.–  DES DEMANDES DE CRÉDITS EN HAUSSE DE 2,11 % EN AE ET CP CIBLÉES SUR DES DÉPENSES D’INTERVENTION 56

B.– L’ENJEU 2010 : ASSURER L’AVENIR DE LA POSTE EN PRÉSERVANT SES MISSIONS DE SERVICE PUBLIC ET LE STATUT DU PERSONNEL 57

V.– LA CRÉATION DU CONSEIL GÉNÉRAL DE L’INDUSTRIE, DE L’ÉNERGIE ET DES TECHNOLOGIES (ACTION N° 8) 58

A.– LA CRÉATION DU CGIET LE 1^ER FÉVRIER 2009 58

B.– DES DEMANDES DE CRÉDITS EN HAUSSE DE 6,42 % EN AE ET CP DESTINÉES AU FINANCEMENT DU PERSONNEL DU CGIET 59

VI.– ÉVALUER LES MOYENS DE LA POLITIQUE DE L’EMPLOI ET DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE (ACTION N° 19) 59

A.– DES DEMANDES DE CRÉDITS DE PERSONNEL EN HAUSSE DE 1,7 % EN AE ET CP 60

B.– DES RÉSULTATS À DÉMONTRER EN 2010 60

TROISIÈME PARTIE : LA RÉGULATION ÉCONOMIQUE 61

CHAPITRE PREMIER : LA RÉGULATION ÉCONOMIQUE PAR DES AUTORITÉS ADMINISTRATIVES INDÉPENDANTES 61

I.– LA RÉGULATION DES COMMUNICATIONS ÉLECTRONIQUES ET DES POSTES (ACTION N° 13) 61

A.– DES DEMANDES DE CRÉDITS EN HAUSSE DE 1,2 % EN AE ET CP 61

B.– L’EFFICACITÉ DE L’ARCEP DÉMONTRÉE PAR UN RAPPORT DE LA COUR DES COMPTES 63

C.– L’OUVERTURE DE LA CONCURRENCE DANS LE SECTEUR DES COMMUNICATIONS ÉLECTRONIQUES ET SES PERSPECTIVES 64

1.– Les forces et faiblesses de l’ouverture à la concurrence des communications électroniques en France 64

2.– Les difficultés liées à l’attribution d’une quatrième licence mobile de troisième génération 66

II.– LA RÉGULATION DES MARCHÉS DE L’ÉNERGIE (ACTION N° 14) 69

A.– DES DEMANDES DE CRÉDITS QUASI STABLES (+0,75 %) 69

B.– UN ACCROISSEMENT CERTAIN DES MISSIONS DE LA CRE À PARTIR DE 2010 71

C.– LA MUTUALISATION DES MOYENS DE LA CRE ET DU MÉDIATEUR DE L’ÉNERGIE SOULÈVE LA QUESTION DU RAPPROCHEMENT DES STRUCTURES 74

III.– LA MISE EN œUVRE DU DROIT DE LA CONCURRENCE PAR LA NOUVELLE AUTORITÉ DE LA CONCURRENCE (ACTION N° 15) 75

A.–  DES DEMANDES DE CRÉDITS EN FORTE HAUSSE EN 2010 (+ 5 %) 75

B.– DES RÉSULTATS EN BAISSE EN 2008 QUI REPARTENT A LA HAUSSE 76

CHAPITRE II : LA RÉGULATION ÉCONOMIQUE MISE EN œUVRE PAR LA DGCCRF 79

I.– LES CRÉDITS DEMANDÉS POUR 2010 POUR LES ACTIONS N° 16, 17 ET 18 79

A.– PRÉSENTATION DES DEMANDES DE CRÉDITS DES TROIS ACTIONS 79

B.– ANALYSE DE L’ÉVOLUTION DES DEMANDES DE CRÉDITS DES TROIS ACTIONS 81

II.– L’ANALYSE DES PERFORMANCES DE LA DGCCRF 83

A.– LES PERFORMANCES DE LA DGCCRF EN MATIÈRE DE RÉGULATION CONCURRENTIELLE DES MARCHÉS (ACTION N° 16) 83

B.– LES PERFORMANCES DE LA DGCCRF EN MATIÈRE DE PROTECTION DU CONSOMMATEUR (ACTIONS N° 17 ET N° 18) 84

1.– Le rôle incontournable de la DGCCRF, investie d’une mission transversale de protection des consommateurs 84

2.– Une simplification des indicateurs relatifs à la sécurité des consommateurs 87

III.– L’OPPORTUNITÉ DE PROCÉDER À UNE REDÉFINITION DU PAYSAGE CONSUMÉRISTE FRANÇAIS EN 2010 88

A.– LA NÉCESSITÉ D’ENCADRER L’ACTIVITÉ DE MÉDIATION EN FRANCE 88

B.– LA RECONFIGURATION SOUHAITABLE DU MOUVEMENT CONSUMÉRISTE FRANÇAIS 89

C.– L’UTILITÉ D’UNE « ACTION DE GROUPE À LA FRANÇAISE » 91

1.–  La situation actuelle 91

2.– Le contenu et l’état des travaux menés au niveau national 92

a) Les conditions d’exercice d’une procédure d’action de groupe en droit français 92

b) Le rejet de mécanismes en vigueur aux États-Unis au profit d’une confirmation des règles traditionnelles de la procédure judiciaire française 93

AUDITION DE M. CHRISTIAN BABUSIAUX, PRÉSIDENT DE LA PREMIÈRE CHAMBRE DE LA COUR DES COMPTES (extrait du compte rendu n° 1 du 6 octobre 2009) 95

EXAMEN EN COMMISSION 107

Article 53 Prorogation de la garantie accordée à Dexia 109

Article 54 Prorogation de la garantie accordée à la société de financement de l’économie française (SFEF) 124

ANNEXE 1 : LISTE DES AUDITIONS RÉALISÉES PAR LE RAPPORTEUR SPÉCIAL 131

ANNEXE 2 : RAPPORT D’ENQUÊTE DE LA COUR DES COMPTES (article 58-2° de la LOLF) 133

L’article 49 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) fixe au 10 octobre la date limite pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires.

À cette date, 86 % des réponses étaient parvenues à votre Rapporteur spécial.

La mission Économie comprend en 2010 les quatre programmes n° 134 Développement des entreprises et de l’emploi, n° 223 Tourisme, n° 220 Statistiques et études économiques et n° 305 Stratégie économique et fiscale.

Quatre rapports spéciaux ont pour objet d’en rendre compte : le présent rapport spécial centré sur le programme Développement des entreprises et de l’emploi, le rapport spécial n° 18 de M. Jean-Louis Dumont relatif au programme Tourisme, le rapport spécial n° 19 de M. Olivier Dassault relatif au Commerce extérieur et à l’action internationale, enfin le rapport spécial n° 20 de M. Jean-Claude Mathis sur les programmes Statistiques et études économiques et Stratégie économique et fiscale.

SYNTHÈSE

Dans le contexte économique actuel, marqué à la fois par le ralentissement des économies mondiales mais aussi par les politiques de relance, le développement des entreprises est un enjeu essentiel pour la compétitivité de l’économie française et la croissance de l’emploi. La mission Économie, et le programme n° 134 qui en fait partie, a donc vocation à jouer un rôle essentiel en 2010 afin d’instaurer un environnement propice au retour d’une croissance durable.

1°) La mission Économie en 2010

Les crédits de paiement pour la mission Économie prévus par la loi n° 2009-135 du 9 février 2009 de programmation des finances publiques sont de 1,94 milliard d’euros pour 2009, 1,92 milliard d’euros pour 2010 et 1,93 milliard d’euros pour 2011. Le présent projet de loi de finances prévoit cependant que les crédits proposés pour la mission s’élèvent à 1,942 milliard d’euros pour 2010, soit une évolution annuelle entre 2009 et 2010 de 22 millions supplémentaire (+ 0,14 % à périmètre courant). Ceci s’explique par des mouvements de crédits au sein de la mission à la hausse (+ 1,5 million d’euros), des modifications de périmètre (+ 32 millions d’euros), et l’ajustement à la baisse des montants alloués au CAS Pensions (- 12 millions d’euros).

Les crédits de paiement pour la mission Économie augmentent, à périmètre constant, de 0,71%. Ces demandes de crédits sont réparties comme suit : 57,6 % des crédits pour le programme n° 134 Développement des entreprises et de l’emploi, 21,5 % pour le programme n° 220 Statistiques et études économiques¸ 18 % pour le programme n° 305 Stratégie économique et fiscale et 2,9 % pour le programme n° 223 Tourisme.

Le Rapporteur spécial salue le fait que l’augmentation des crédits de la mission soit concentrée majoritairement sur le programme n° 134 Développement des entreprises et de l’emploi, dont les crédits augmentent de 1,5% en autorisations d’engagement et 1,14 % en crédits de paiement. En effet, le Gouvernement a démontré la maîtrise des dépenses de fonctionnement de sorte que cette augmentation profite essentiellement aux aides aux entreprises et favorisera le retour à la croissance et à l’emploi. Il faut toutefois noter que les évolutions de demandes de crédits sont très variables selon les douze actions du programme n° 134.

Le Rapporteur spécial note également avec satisfaction que la révision générale des politiques publiques (RGPP) a permis de mettre en place une administration centrale et régionale plus efficace et resserrée au service des entreprises et des consommateurs à travers :

– la création d’une autorité unique en charge du développement des entreprises au niveau national, la direction générale de la compétitivité, de l’industrie et des services (DGCIS) ;

– le regroupement des multiples services concourant au même objectif au niveau régional à travers la création des directions régionales chargées des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi (DIRECCTE) ;

– la création de l’Autorité de la concurrence issue de la clarification des compétences entre le Conseil de la concurrence et la direction générale de la Concurrence, la consommation et la répression des fraudes (DGCCRF) ;

– et une meilleure identification du soutien aux entreprises et une meilleure lisibilité du dispositif d’appui aux entreprises à l’export à travers la dévolution progressive à Ubifrance de l’ensemble des activités de soutien aux entreprises françaises à l’étranger.

Il observe que l’augmentation des dépenses fiscales rattachées au programme 134, qui représentent sept fois le montant des crédits budgétaires, et dont la dépense phare en 2010 est bien sûr liée à la baisse de la TVA dans la restauration. D’une façon générale, le Rapporteur spécial souligne les progrès du Gouvernement pour évaluer la performance des dépenses fiscales du programme mais considère que des efforts restent à faire et s’interroge sur l’opportunité de maintenir une vingtaine de dépenses fiscales non chiffrées dont l’impact peut être présumé très faible. S’agissant de la baisse de la TVA dans la restauration, il y a lieu de saluer le respect d’une promesse de campagne tout en précisant que le Gouvernement devra pouvoir démontrer que les professionnels du secteur ont respecté les engagements pris dans le cadre du contrat d’avenir signé le 28 mars 2009 en termes de baisse des prix, de création d’emplois, d’amélioration des conditions de travail et d’investissements nouveaux en contrepartie d’une augmentation des dépenses publiques de 2,6 milliards d’euros.

Le présent rapport spécial entend évaluer l’efficacité de la traduction budgétaire des objectifs du Gouvernement pour 2009 sous deux axes principaux : le soutien aux entreprises et à l’emploi d’une part (2), la régulation économique et la protection du consommateur d’autre part (3).

2°) Les actions en faveur du soutien aux entreprises et à l’emploi

Les demandes de crédits pour l’action n° 2 Développement des PME, du commerce, de l’artisanat et des professions libérales sont en baisse de 4% en AE et 7 % en CP et s’établissent à 189 millions d’euros en AE et 174 millions d’euros en CP. L’augmentation des dépenses de fonctionnement de cette action s’explique par le transfert de la subvention de 20 millions d’euros versée à l’Agence nationale des services à la personne (ANSP), préalablement rattachée au programme n° 103.

En revanche, si les demandes de crédits d’intervention de l’action n° 2 diminuent de 17 % en AE et 21 % en CP en 2010, il n’en demeure pas moins que les dispositifs d’aides les plus efficaces sont préservés : c’est le cas du Fonds d’intervention pour les services, l’artisanat et le commerce (FISAC) et des aides en faveur de l’initiative et du développement des PME (+ 19 %) au détriment des aides au départ des commerçants (- 15 %). Le Rapporteur spécial relève toutefois que cette baisse des aides au départ sera compensée par les premiers effets de l’introduction des mesures fiscales destinées à améliorer la reprise et la transmission des PME par la loi de modernisation de l’économie (LME) du 4 août 2008.

S’agissant du FISAC, différentes enquêtes transmises au Rapporteur spécial montrent qu’il s’agit d’un dispositif efficace tant au regard des aides aux entreprises que des aides aux collectivités qu’il procure. En outre, bien que la réforme de la procédure administrative ne soit pas encore achevée, il apparaît que le délai moyen de traitement des dossiers s’est sensiblement raccourci en 2009. Il convient donc de saluer l’augmentation des crédits en faveur du FISAC de 8 millions d’euros en AE et 4 millions d’euros en CP en 2010 au bénéfice exclusif du petit commerce d’outre-mer pour l’aider à faire face à la crise. La dotation du FISAC s’élèvera donc à 78 millions d’euros en AE et 64 millions d’euros en CP en 2010.

S’agissant des aides en faveur du développement et de l’initiative des PME, 29,2 millions d’euros en AE et CP (contre 24,5 millions d’euros en 2009) seront répartis entre le Comité professionnel de la distribution de carburants (7,6 millions d’euros), les organismes de formation professionnelle des réseaux consulaires (11,8 millions d’euros) et l’Agence en faveur du soutien à la création d’entreprises (3,9 millions d’euros). Le Rapporteur spécial regrette cependant que le projet annuel de performance 2010 ne mentionne plus aucun indicateur relatif à l’efficience et l’attractivité des formations du programme.

Le Rapporteur spécial entend également souligner que le Gouvernement a mis en œuvre des réformes ambitieuses afin de simplifier la création d’entreprises en France et soutenir l’activité des PME par le biais du régime de l’auto-entrepreneur et du soutien d’Oséo en faveur des PME notamment.

La création d’entreprises en France s’est littéralement envolée : les derniers chiffres de l’INSEE attestent ainsi de la création de 56 548 entreprises en septembre dont plus de 32 000 sous la forme de l’auto-entreprise, ce qui porte le nombre total d’entreprises créées depuis le mois de janvier 2009 à 425 769 (65 % de plus qu’à la même période en 2008). Le Gouvernement entend toutefois proposer prochainement une réforme du régime de l’auto-entrepreneur dans le secteur artisanal pour l’astreindre à deux formalités : une déclaration préalable de qualification et une inscription au registre des métiers. Il convient cependant de ne pas complexifier un régime qui fait ses preuves et de limiter ces obligations aux seuls auto-entrepreneurs qui exercent une activité artisanale sous le régime de l’auto-entreprise à temps plein uniquement.

Par ailleurs, l’intervention d’Oséo s’est avérée indispensable et terriblement efficace en 2009 pour soutenir l’activité des PME françaises pendant la crise. Le rôle d’Oséo-Garantie et d’Oséo-Fincancement s’est avéré essentiel pour améliorer l’accès au crédit et la trésorerie des PME. Oséo-Innovation a également largement contribué au soutien de l’activité de recherche et développement des PME en 2010, qui réussit à se maintenir à un niveau comparable à 2009 malgré le contexte économique. Toutefois, le Rapporteur spécial regrette que la réforme des statuts d’Oséo ne soit toujours pas à l’ordre du jour alors que le maintien des statuts actuels lui coûte près de trois millions d’euros par an (5 conseils d’administration, 135 administrateurs…). Dans le contexte de restriction budgétaire actuel, il serait donc temps de permettre à Oséo de se réformer en profondeur afin que cette banque publique concentre l’essentiel de son budget au soutien des PME françaises.

Les demandes de crédits pour l’action n° 3 Action en faveur des entreprises industrielles s’établissent à 259,5 millions d’euros en AE et 264 millions d’euros en CP, s’inscrivant en hausse de 1,94 % en AE et 0,01 % en CP. Le Rapporteur spécial se félicite de l’action volontariste du Gouvernement en faveur des mutations industrielles et de la revitalisation des territoires à travers la dotation de 4 millions d’euros au profit du fonds national de revitalisation des territoires et celle de 5 millions d’euros au titre des contrats de plan État-régions. Il encourage également le Gouvernement à recentrer la politique des pôles de compétitivité sur la performance et les éco-technologie, en favorisant notamment la mise en réseau des pôles sur la base d’une logique de filière, conformément aux recommandations de la mission d’évaluation et de contrôle de la Commission des finances de l’Assemblée nationale dans son rapport n°1930 du 23 septembre 2009.

Les demandes de crédits pour l’action n° 4 Développement des télécommunications, des postes et de la société d’information s’élèvent à 211 millions d’euros, en augmentation de 2,37 % par rapport à l’année 2009. La principale dépense d’intervention correspond à 159 millions d’aide au transport de la presse versée à la Poste. Le Rapporteur spécial souhaite souligner que l’enjeu 2010 est d’assurer l’avenir de la Poste en préservant ses missions de service public et le statut de son personnel. Or, il constate avec satisfaction que le projet de loi du Gouvernement concernant la réforme du statut de La Poste pose toutes les garanties nécessaires pour y parvenir tout en lui permettant de faire face à la concurrence européenne par le biais d’une augmentation de capital de 2,7 milliards d’euros.

Les demandes de crédits pour l’action n° 8 Expertise, conseil et inspection s’élèvent à 19 millions d’euros en 2010 (+ 6,4 %) pour financer la création du Conseil général de l’industrie, de l’énergie et des technologies (CGIET) depuis le 1^er février 2009. Le Rapporteur spécial estime cependant qu’il conviendrait d’introduire un indicateur de performance visant l’action du CGIET, à travers le délai moyen de réponse aux demandes d’expertise du Gouvernement par exemple.

Les demandes de crédits pour l’action n° 19 Moyens de la politique de l’emploi et de la formation professionnelle s’élèvent à 22,5 millions d’euros en AE et CP et doivent permettre à la délégation générale à l’emploi et à la formation professionnelle (DGEFP) d’assurer l’exercice de ses fonctions de conception, de pilotage et mise en œuvre des politiques de l’emploi et de la formation professionnelle. Comme l’an passé, le Rapporteur spécial regrette l’absence de dispositif d’évaluation de la performance sur cette action

3°) La régulation économique et la protection du consommateur

La régulation économique est mise en œuvre essentiellement par la direction générale de la Concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF), ainsi que par trois autorités administratives indépendantes, l’Autorité de la concurrence depuis la LME, la commission de Régulation de l’énergie (CRE) et l’autorité de régulation des Communications électroniques et des postes (ARCEP).

Globalement, les demandes de crédits des autorités de régulation sectorielles évoluent peu en AE et CP : +1,2 % pour l’ARCEP et +0,75 % pour la CRE. Ces deux autorités ont d’ailleurs fait l’objet d’une enquête de la Cour des comptes en 2009 démontrant leur efficacité et leurs efforts en matière de rigueur budgétaire depuis 2007. Le Rapporteur spécial prend acte des conclusions de la Cour s’agissant de l’élargissement à venir des missions de la CRE compte tenu de la transposition prochaine du « troisième paquet énergie » et de l’examen du projet de loi relatif à la nouvelle organisation du marché de l’électricité, qui nécessitera sans doute, en 2011, d’augmenter le plafond d’emplois de la CRE. En revanche, il soulève la question de l’opportunité du rapprochement de la CRE et du médiateur national de l’énergie, qui partageront les mêmes locaux en 2010, afin de réaliser des économies budgétaires.

L’Autorité de la concurrence connaît une progression plus significative de ses demandes de crédits (+5 %) compte tenu du rattrapage liée à la réforme introduite par la loi de modernisation de l’économie du 4 août 2008, cette autorité atteignant son plafond d’emplois en 2010 (187 ETPT).

La DGCCRF, qui intervient à la fois dans le domaine de la régulation concurrentielle des marchés (action n° 16) que dans les domaines de la protection économique du consommateur (action n° 17) et de la sécurité des consommateurs (action n° 18), voit ses demandes de crédits en partie réorientées vers l’action n° 17.

En effet, si les demandes de crédits de paiement de l’action n° 16 passent de 79 millions d’euros en 2009 à 74,2 millions d’euros en 2010, les demandes de crédits de paiement de l’action n° 17 passent de 134 millions d’euros à 140 millions d’euros en 2010. Ceci signifie notamment que l’action de la DGCCRF, depuis la création de l’Autorité de la concurrence qui récupère une grande partie de ses missions, va logiquement se concentrer sur la protection économique du consommateur.

À cet égard, le Rapporteur spécial constate que de grands enjeux sont à l’ordre du jour comme la reconfiguration du paysage consumériste français, le nécessaire encadrement et développement des instances de médiation ou encore l’introduction d’une « action de groupe à la française » en 2010.

PREMIÈRE PARTIE : PRÉSENTATION GÉNÉRALE DE LA MISSION ÉCONOMIE ET DU PROGRAMME N° 134 DÉVELOPPEMENT DES ENTREPRISES ET DE L’EMPLOI

Dans le contexte économique actuel, marqué à la fois par le ralentissement des économies mondiales mais aussi par les politiques de relance, le développement des entreprises est un enjeu essentiel pour la compétitivité de l’économie française et la croissance de l’emploi. La mission Économie, et le programme n° 134 qui en fait partie, a donc vocation à jouer un rôle essentiel en 2010 afin d’instaurer un environnement propice au retour d’une croissance durable. Il convient donc de présenter le rôle de ce programme n° 134 au sein de la mission Économie.

A.– LE QUASI-RESPECT DE LA PROGRAMMATION DES CRÉDITS 2009-2011 POUR LA MISSION ÉCONOMIE

La programmation du budget sur la période 2009-2011 est effectuée au niveau des missions. Elle comprend un plafond global de dépenses de l’État et des plafonds de dépenses par mission.

Le fonctionnement du budget pluriannuel repose sur le principe de responsabilisation des ministères à l’égard des plafonds pluriannuels par mission. Ce principe est le corollaire de la visibilité donnée sur les enveloppes triennales allouées à chaque mission. Il implique que les aléas ou les priorités nouvelles affectant les dépenses d’une mission soient pris en charge dans la limite du plafond de ses crédits, soit par redéploiement de dépenses discrétionnaires, soit par la réalisation d’économies.

La programmation triennale des crédits implique donc pour le Parlement, une fois la loi de finances votée :

– d’une part, de ne modifier le plafond global de dépenses de l’État que pour des ajustements ponctuels ;

– d’autre part, de ne pas procéder à la révision des plafonds de dépenses des missions sur les deux premières années de programmation (2009 et 2010), sous réserve – pour la deuxième année (2010) – d’ajustements limités ;

– enfin, de limiter l’ensemble des mouvements susceptibles d’affecter en cours d’année les plafonds définis par mission.

Les ajustements ponctuels autorisés répondent à la prise en compte des variations de l’inflation ou reposent sur l’utilisation de la réserve de budgétisation.

Les crédits de paiement pour la mission Économie prévus par la loi n° 2009-135 du 9 février 2009 de programmation des finances publiques sont de 1,94 milliard d’euros pour 2009, 1,92 milliard d’euros pour 2010 et 1,93 milliard d’euros pour 2011. Le présent projet de loi de finances prévoit cependant que les crédits proposés pour la mission s’élèvent à 1,942 milliard d’euros pour 2010, soit une évolution annuelle entre 2009 et 2010 de 0,14 % à périmètre courant.

L’écart de 22 millions d’euros entre la loi de programmation et le projet de loi de finances pour 2010 se justifierait toutefois par trois éléments :

– à périmètre constant du budget : des moyens supplémentaires au Fonds d’intervention pour les services, l’artisanat et le commerce (FISAC) au bénéfice exclusif du petit commerce outre-mer (+ 4 millions d’euros) et la diminution du montant des avances prévues dans le cadre du plan de relance de l’économie (-2,5 millions d’euros en CP) ;

– des modifications de périmètre de la mission : les transferts en provenances d’autres missions vers les programmes de la mission Économie (+24 millions d’euros) et l’ajustement à la hausse des loyers budgétaires (+8 millions d’euros) ;

– l’ajustement à la baisse des montants alloués au CAS Pensions (-12 millions d’euros).

La programmation triennale de la mission Économie présentée dans le projet annuel de performances 2010 est la suivante :

RÉCAPITULATION DES CRÉDITS PAR PROGRAMME

(en euros)

Source : projet annuel de performances 2010

Le Rapporteur spécial constate que, compte tenu des prévisions d’inflation retenues par le Gouvernement pour 2010 (+1,2 %), les crédits alloués à la mission Économie continuent de s’infléchir légèrement sur la période 2009-2011 dans un souci de maîtrise de la dépense publique.

Toutefois, il souligne que le programme regroupant l’ensemble des aides aux entreprises pour favoriser la croissance et l’emploi (programme n° 134) bénéficie d’une augmentation de crédits de 1,5 % en 2010 ce qui traduit l’engagement volontariste du Gouvernement pour soutenir concrètement l’économie française.

B.– LA STRUCTURE GÉNÉRALE DU PROGRAMME N° 134 AU SEIN DE LA MISSION ÉCONOMIE

La mission Économie a pour objectif de favoriser la mise en place d’un environnement propice à une croissance durable et équilibrée de l’économie française et de l’emploi. Elle regroupe de manière complémentaire les actions permettant d’assurer un fonctionnement efficace des marchés par une concurrence saine entre les acteurs économiques, et de garantir la protection des consommateurs par la sécurité des produits, en développant la confiance dans l’acte d’achat. Ces politiques sont retracées au sein des quatre programmes suivants : Développement des entreprises et de l’emploi, Tourisme, Statistiques et études économiques, Stratégie économique et fiscale.

Le programme n° 134 représente donc 57,6 % des crédits de la mission Économie en 2010.

Le programme n° 134 Développement des entreprises et de l’emploi se caractérise en 2010 par des demandes d’autorisations d’engagement de 1 130 millions d’euros et de 1 116 millions d’euros de crédits de paiement, des effectifs autorisés de 6 025 équivalents temps plein travaillé (soit – 48 ETPT par rapport à 2009), moyens mobilisés pour atteindre cinq objectifs d’aide aux entreprises avec une efficience croissante. Comme en 2009, le programme n° 134 est organisé autour de douze actions :

L’action 2 est relative aux Moyens des politiques du tourisme et actions en faveur des PME, du commerce, de l’artisanat et des services et des professions libérales ;

L’action 3 Actions en faveur des entreprises industrielles » et l’action 4 Développement des télécommunications, des postes et de la société de l’information visent, d’une part, à améliorer la compétitivité de l’industrie française en agissant sur son environnement économique, réglementaire, social, financier et technologique et, d’autre part, à favoriser le développement des services de communications électroniques, des services postaux et l’essor de la société et des technologies de l’information.

L’action 7 Développement international et compétitivité des territoires a pour objet l’information et le soutien aux entreprises françaises, et notamment aux PME, à l’étranger et participe à la promotion du territoire français auprès des sociétés étrangères susceptibles de s’y implanter. Elle est mise en œuvre par la direction générale du Trésor et de la politique économique, UBIFRANCE et l’Agence française pour les investissements internationaux. Toutefois, le présent rapport n’étudiera pas cette action qui fait l’objet du rapport spécial n° 19 de M. Olivier Dassault, ainsi qu’il en a été fait mention précédemment.

L’action 8 Expertise, conseil et inspection est confiée au Conseil général des mines et au Conseil général des technologies de l’information. La fusion, en 2009, de ces deux conseils généraux, a été décidée par le Conseil de la modernisation des politiques publiques lors de sa réunion du 4 avril 2008. Cette action a pour finalité d’éclairer les décideurs publics au moyen d’avis, d’audits et de contrôle.

L’action 13 Régulation des communications électroniques et des postes, mise en œuvre par l’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP), vise, dans le secteur des communications électroniques, à favoriser l’exercice de la concurrence, à veiller à la fourniture et au financement du service public et, en matière de régulation postale, à concilier le service universel et l’introduction de la concurrence.

L’action 14 Régulation et contrôle des marchés de l’énergie, mise en œuvre par la Commission de régulation de l’énergie (CRE), a pour finalité d’assurer l’exercice d’une concurrence effective et le fonctionnement efficace des marchés de l’électricité et du gaz.

À cet effet, elle garantit l’absence de discrimination et veille à l’indépendance de l’exercice des missions des gestionnaires de réseaux. Elle contribue au développement du marché unique européen de l’énergie.

L’action 15 Mise en œuvre du droit de la concurrence, est réalisée par l’Autorité de la concurrence (AC), autorité administrative indépendante créée par la loi de modernisation de l’économie du 4 août 2008. Elle a pour finalité la lutte contre les pratiques anticoncurrentielles et l’expertise du fonctionnement des marchés, mais également le contrôle des concentrations et des activités d’enquête.

L’action 16 Régulation concurrentielle des marchés, réalisée par la Direction générale de la concurrence de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF), a pour finalité de déterminer et de faire respecter les règles de concurrence afin de favoriser le développement d’un marché ouvert et loyal en luttant contre les pratiques restrictives de concurrence et les pratiques anticoncurrentielles.

L’action 17 Protection économique du consommateur a pour finalité de fixer et de faire respecter les règles relatives à l’information des consommateurs et à la loyauté des pratiques commerciales vis-à-vis de ceux-ci.

L’action 18 Sécurité du consommateur a pour finalité de déterminer et de faire respecter les règles de sécurité relatives à des produits alimentaires ou non alimentaires ou à des prestations de service nécessitant des précautions particulières.

L’action 19 Moyens de la politique de l’emploi et de la formation professionnelle regroupe les moyens permettant à la délégation générale à l’emploi et à la formation professionnelle (DGEFP) d’assurer l’exercice de ses fonctions de conception, de pilotage, d’animation et de mise en œuvre des politiques de l’emploi et de la formation professionnelle.

La mise en œuvre du programme associe la direction générale de la compétitivité, de l’industrie et des services (DGCIS), la direction générale du trésor et de la politique économique (DGTPE), la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF), les trois autorités administratives indépendantes, l’Autorité de la concurrence (AC), la Commission de régulation de l’énergie (CRE) et l’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP), la délégation générale à l’emploi et à la formation professionnelle (DGEFP), ainsi que le Conseil général de l’industrie, de l’énergie et des technologies (CGIET). Le programme contribue au fonctionnement des services déconcentrés, les directions des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi – DIRECCTE – qui sont désormais les interlocuteurs territoriaux uniques des entreprises pour tous les aspects de leurs activités.

C.– LES CRÉDITS DEMANDÉS EN 2010 AU TITRE DU PROGRAMME N° 134

Le tableau suivant présente les demandes de crédits en autorisations d’engagement et crédits de paiement pour 2010 pour chacune des actions du programme n° 134.

PRÉSENTATION PAR ACTION DES CRÉDITS DEMANDÉS POUR 2010

(en millions d’euros)

Source : projet annuel de performances 2010

Comme le montre le graphique suivant, les actions n° 2, 3 et 4 représentent près 57 % des autorisations d’engagement du programme n° 134 en 2010.

RÉPARTITION PAR ACTION DES AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT
DEMANDÉES POUR 2010

Les demandes d’autorisations d’engagement et de crédits de paiements pour 2010, comparées à celles de 2009, sont présentées dans les deux tableaux suivants.

Il apparaît que les évolutions des demandes de crédits sont très variables selon les actions considérées.

DEMANDES D’AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT DU PROGRAMME N° 134 DE LFI 2009 À PLF 2010

(en euros)

Source : projet annuel de performances 2010

Source : projet annuel de performances 2010

CRÉDITS DE PAIEMENT DU PROGRAMME N° 134 DÉVELOPPEMENT DES ENTREPRISES ET DE L’EMPLOI DE LFI 2009 À PLF 2010

(en euros)

Source : projet annuel de performance 2010

Source : projet annuel de performances 2010

D.– LA MAÎTRISE DE LA MASSE SALARIALE SE POURSUIT EN 2010

Pour 2010, le plafond d’emplois du programme s’élève à 6 025 ETPT, dont 12 % de catégorie A +, 41 % de catégorie A, 32 % de catégorie B et 15 % de catégorie C. Les coûts moyens des agents du programme sont de 94 002 euros pour un agent de catégorie A+, 55 390 euros pour un agent de catégorie A, 40 942 euros pour un agent de catégorie B, et 33 977 euros pour un agent de catégorie C. Ces coûts s’entendent rémunérations indiciaires, indemnitaires et cotisations sociales comprises, mais hors contribution employeur au compte d’affectation spéciale Pensions et hors prestations sociales. Le programme connaît une diminution de son plafond d’emplois par rapport à 2009 de 48 ETPT.

E.– LA MODERNISATION DE L’ADMINISTRATION CENTRALE ET TERRITORIALE AU SERVICE DES ENTREPRISES ET DE L’EMPLOI

Le Rapporteur spécial constate que la révision générale des politiques publiques (RGPP) a permis de mettre en place une administration centrale et régionale plus efficace et resserrée au service des entreprises et des consommateurs.

Les décisions du comité de modernisation des politiques publiques (CMPP) du 4 avril 2008 relatives à la création d’une direction unique en charge du développement des entreprises sur la base de la direction générale des entreprises, de la direction du commerce, de l’artisanat et des professions libérales, de la direction du tourisme, et les travaux menés en 2008 ont conduit à la création de la direction générale de la compétitivité de l’industrie et des services (DGCIS) par le décret n° 2009-37 du 12 janvier 2009. Par ailleurs, ces décisions ont eu pour conséquence la suppression de la direction de l'action régionale, de la qualité et de la sécurité industrielle (DARQSI) à compter de juillet 2007.

L’échelon régional devient le niveau de droit commun de pilotage des politiques publiques, ce qui s’est traduit par le regroupement et la rationalisation de la mise en œuvre des grandes politiques publiques au sein de huit grandes structures régionales ministérielles ou interministérielles. Ainsi, la circulaire du Premier ministre du 1^er août 2008 a créé des directions régionales chargées des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi (DIRECCTE) résultant de la fusion des services suivants : direction régionale et départementales de l'emploi, du travail et de la formation professionnelle (DDTEFP et DRTEFP), division du développement industriel (DDI) de la DRIRE, mission concurrence de la direction régionale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DRCCRF), délégation régionale du tourisme (DRT), direction régionale du commerce et artisanat (DRCA), direction régionale du commerce extérieur (DRCE), et chargés de mission régionaux d'intelligence économique (CRIE).

L’objectif est d’y regrouper les services de l’État tournés vers l’entreprise, l’emploi et le soutien à l’économie, afin de disposer au niveau régional d’un relais puissant et efficace des politiques économiques définies au niveau national. La configuration cible et les modalités de mise en place de ces futures DIRECCTE ont fait l’objet depuis le 1er août 2008 de 5 « préfigurations » dans les régions Provence-Alpes-Côte d’Azur, Rhône-Alpes, Aquitaine, Franche-Comté et Languedoc-Roussillon. Une évaluation a été effectuée au deuxième trimestre 2009 par une mission de l’Inspection générale des finances, de l’Inspection générale des affaires sociales et du Conseil général de l’industrie, de l’énergie et des technologies. Un second groupe de « préfigurations » sera mis en place en octobre, l’achèvement du déploiement des DIRECCTE étant prévu le 1er janvier 2010.

La loi de modernisation de l’économie (LME) a par ailleurs modifié le cadre institutionnel de la lutte contre les pratiques anticoncurrentielles, par la création de l’Autorité de la concurrence issue de la clarification des compétences entre le Conseil de la concurrence et la DGCCRF.

Une modernisation des relations avec les usagers est aussi mise en œuvre à travers la clarification et la professionnalisation de la mission d’accueil et de conseil du centre d’appels de la DGCCRF. Actuellement composé de 5 agents, il a vu le 1^er septembre 2009 son effectif renforcé de 3 agents formés par l’école nationale de la DGCCRF. En début d’année 2010, 3 agents supplémentaires y seront affectés, ce qui permettra d’augmenter le nombre d’appels pris en charge.

Enfin, à l’étranger, une meilleure identification du soutien aux entreprises et une meilleure lisibilité du dispositif d’appui aux entreprises à travers la dévolution progressive à Ubifrance des activités de soutien aux entreprises françaises dans leur prospection à l’étranger et des équipes commerciales des missions économiques. La ministre a fixé des objectifs ambitieux d’ici fin 2011 : mobiliser 10 000 nouveaux exportateurs ; atteindre 20 000 accompagnements annuels d’entreprises à l’international ; doubler le nombre de volontaires internationaux en entreprise, soit 10 000 VIE.

F.– LES INDICATEURS DE PERFORMANCE DU PROGRAMME N° 134 PAR OBJECTIF

Le programme n° 134 se recentre en 2010 sur cinq objectifs en 2010 (contre 10 en 2009) :

OBJECTIF 1 Renforcer l’efficacité des aides aux entreprises

Indicateur 1.1 Écart entre le taux de croissance des entreprises aidées par Oséo-Garantie et celui des entreprises comparables

Indicateur 1.2 Taux de survie des entreprises aidées

Indicateur 1.3 (nouveau) Suivi des engagements du « contrat d’avenir pour la restauration » dans le cadre de la baisse de la TVA

OBJECTIF 2 Améliorer la qualité et l’efficacité du soutien aux entreprises à l’exportation

Indicateur 2.1 (nouveau) Efficience du dispositif du développement international des entreprises françaises

OBJECTIF 3 Répondre aux besoins des entrepreneurs en simplifiant l’environnement administratif des entreprises

Indicateur 3.1 Complexité administrative ressentie au moment de la création d’entreprise

OBJECTIF 4 Assurer le fonctionnement loyal et sécurisé des marchés

Indicateur 4.1 (nouveau) Part des pompes à essence trouvées conformes lors de leur vérification périodique

Indicateur 4.2 Taux de suite opérationnelle des indices transmis par les unités départementales de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes aux services spécialisés (BIEC)

Indicateur 4.3 (nouveau) Taux de respect de la programmation des contrôles des établissements responsables de la première mise sur le marché

Indicateur 4.4 (nouveau) Pourcentage d’enquêtes suite à plainte traitée dans les deux mois

Indicateur 4.5 (nouveau) Temps consacré aux enquêtes (concurrence et marchés publics, protection économique du consommateur, qualité, loyauté, sécurité du consommateur rapporté au temps total travaillé (DGCCRF))

OBJECTIF 5 Rendre des décisions de qualité dans les délais

Indicateur 5.1 (nouveau) Délai moyen de réponse aux demandes d’avis

Indicateur 5.2 (nouveau) Délai de traitement des différends et plaintes.

Le Rapporteur spécial évaluera les résultats des performances des administrations ou organisations concernées par objectif ainsi que les cibles visées pour 2010 et 2011 à l’occasion de l’analyse des crédits demandés en faveur du développement des entreprises (deuxième partie) et de la régulation économique (troisième partie).

DEUXIÈME PARTIE : LE DÉVELOPPEMENT DES ENTREPRISES ET DE L’EMPLOI

I.– L’EXPANSION CONTINUE DES DÉPENSES FISCALES DU PROGRAMME

A.– LES DÉPENSES FISCALES DU PROGRAMME N° 134 REPRÉSENTENT SEPT FOIS LE MONTANT DES CRÉDITS ET NE SONT PAS TOUJOURS ÉVALUÉES

Si le nombre des dépenses fiscales rattachées au programme n° 134 Développement des entreprises et de l’emploi a diminué entre 2008 et 2009 passant de 104 mesures fiscales à 78, l’année 2010 se caractérise par l’introduction de six nouvelles dépenses fiscales :

MESURES FISCALES NOUVELLES RATTACHÉES AU PROGRAMME N° 134 DANS LE PLF 2010

En tout état de cause, le montant des dépenses fiscales rattachées au programme n° 134 est en constante augmentation. Pour 2010, l’évaluation des dépenses fiscales atteindrait ainsi 7 807 millions d’euros contre 6 215 millions d’euros en 2009 soit une augmentation de 25 % d’une année sur l’autre.

Il en résulte que le montant global des dépenses fiscales évaluées pour 2010 est sept fois supérieur à celui des crédits du programme 134.

Or, il n’est pas démontré que ces dépenses fiscales soient plus efficaces que les crédits budgétaires du programme 134. La difficulté avérée de l'exercice consistant à évaluer ex ante l'efficacité attendue des dépenses fiscales a, à cet égard, donné lieu à divers constats de la part de la Cour des comptes, des parlementaires ou de missions d'audit de modernisation, notamment dans le rapport sur les aides publiques aux entreprises ⁽¹⁾, ainsi qu'à des préconisations visant à améliorer les outils disponibles en la matière.

La commission des Finances de l'Assemblée nationale elle-même a déjà pu regretter, à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 2009, l'absence d'évaluation en terme d'impact sur l'économie des mesures fiscales. Le Rapporteur spécial a cependant constaté un accroissement de la qualité du chiffrage de ces mesures. Les importants efforts d'ores et déjà réalisés par le Gouvernement en la matière se poursuivent dans le projet annuel de performance 2010.

Il note également que la réalisation des évaluations de l'efficacité des principales dépenses fiscales relève essentiellement de la direction de la législation fiscale et de la direction générale des Finances publiques. Ces deux directions pourraient associer les services concernés et les représentants du responsable de programme à leurs travaux afin de leur permettre de répondre utilement aux questions des parlementaires.

Dans le cadre du présent projet de loi de finances, la qualité de l’évaluation de l’incidence des différentes mesures fiscales reste donc très variable. Des efforts restent à faire sur le plan de l’évaluation de la performance de ces dépenses au sens de la LOLF.

D’une part, 21 mesures sur 79 ne font l’objet d’aucun chiffrage ce qui ne permet pas d’apprécier leur incidence sur le développement des entreprises. D’autre part, en 2010, près de 80 % de la dépense fiscale du programme résultera de cinq mesures (voir tableau ci-après) tandis que 20 mesures auront un coût inférieur à 500 000 euros. Enfin, dans le programme n° 134, le nombre de bénéficiaires des mesures fiscales n’est pas toujours déterminé.

Il convient enfin de s’interroger sur l’opportunité de maintenir une vingtaine de dépenses fiscales dont l’impact peut être présumé très faible.

B.– LA BAISSE DE LA TVA DANS LA RESTAURATION EN 2010 : UNE RÉPONSE À UNE PROMESSE DE CAMPAGNE BIEN COÛTEUSE

Fin 2001, M. Jacques Chirac, candidat à l’élection présidentielle de mai 2002 promet, s’il est élu, au secteur de la restauration d’obtenir une baisse de la TVA en menant des négociations au Conseil des ministres de l’Union européenne. Toutefois, compte tenu de la nécessité d’obtenir l’unanimité des membres du Conseil, cette promesse n’a pu voir le jour sous son mandat.

Le Président de la République, Nicolas Sarkozy, s’est engagé à tenir cette promesse de campagne et a réussi à obtenir l’accord de ses collègues européens, lors du Conseil Écofin du 10 mars 2009, en présentant cette mesure comme un élément supplémentaire de la politique de relance.

Par conséquent, depuis le 1^er juillet 2009, le taux de la TVA sur la restauration est passé à 5,5 % en métropole et à 2,1 % dans les départements d'outre-mer. En contrepartie, à la suite des états généraux de la restauration, les organisations professionnelles du secteur de la restauration se sont engagées, dans le cadre d’un contrat d’avenir signé le 28 mars 2009 ⁽²⁾, à répercuter intégralement la baisse de la TVA sur au moins 7 produits d’une liste de 10 produits (hors boissons alcoolisées – et, en cas de carte restreinte, sur une liste de produits représentant 30 % de leur chiffre d’affaires) permettant au consommateur de bénéficier d’un repas complet en profitant d’une baisse de 11,8 % ; à créer 40 000 emplois supplémentaires sur les deux prochaines années ; et à améliorer les conditions de travail des salariés et revaloriser leur salaire.

Or, l’addition reste salée ! D’une part, le coût budgétaire de cette dépense fiscale devrait atteindre 3 milliards d’euros en 2010, montant duquel il faut déduire une économie de 0,6 milliard résultant de la suppression des aides directes qui avaient été mises en place en 2004. D’autre part, les résultats ne sont pas au rendez-vous trois mois après :

– la baisse des prix n’est pas enclenchée : sur juillet et août, les quatre vagues d’observations réalisées par la DGCCRF dans près de 10 000 restaurants (soit 10 % des restaurants français) de 38 départements les plus touristiques montrent que la baisse globale dans la restauration est de 1,6 %. Au total, environ 30 % seulement des restaurants visités ont pratiqué au moins 7 baisses de prix et respecté le contrat d’avenir. Les restaurateurs ont justifié la situation par le fait que la période estivale n’est pas propice à une baisse des prix et qu’un effort supplémentaire interviendrait en septembre. Or, selon l’INSEE, l’indice des prix dans la restauration en septembre est resté stable et a baissé de 0,3 % dans les cafés. En outre, la dernière enquête de la DGCCRF, réalisée en septembre, montre que moins de 40 % des restaurants ont baissé leurs prix ;

– l’objectif de 40 000 emplois supplémentaires sur deux ans semble surévalué : alors que cet objectif ne devrait pas être trop difficile à atteindre, puisque, au cours des dix dernières années, la moyenne des créations a été de 15 000 par an, un rapport du Conseil des prélèvements obligatoires publié le 7 octobre 2009 le juge toutefois « optimiste » compte tenu de la crise (baisse de la demande) et du manque de réactivité des restaurateurs ;

– la revalorisation des salaires et des conditions de travail fait l’objet de négociations qui s’avèrent difficiles et dont le terme n’est pas encore connu.

Le Rapporteur spécial considère qu’il aurait donc été plus prudent de respecter cette promesse de campagne en proposant, dans un premier temps, un taux réduit de TVA intermédiaire (par exemple à 12,5 %) pour s’assurer de l’engagement réel des professionnels du secteur à moindre coût pour l’État. En outre, il constate que l’indicateur 1.3 relatif au Suivi des engagements du contrat d’avenir pour la restauration est peu contraignant. D’une part, la prévision actualisée du taux de croissance de l’emploi dans le secteur HCR est largement revue à la baisse pour 2009 (1 au lieu de 2,5). D’autre part, aucune cible n’est fixée s’agissant du montant des investissements à réaliser.

Il salue néanmoins les efforts du Gouvernement pour obtenir au plus vite des professionnels du secteur le respect de leurs engagements. En effet, si l’ensemble des restaurateurs jouait le jeu du contrat d’avenir, on observerait une baisse globale des prix de 3 % et l’on rendrait aux Français près d’un milliard d’euros annuels. C’est la raison pour laquelle le Gouvernement a rappelé à l’ordre les organisations professionnelles lors d’une réunion du 14 octobre 2009.

De plus, le Gouvernement assure que, sur le volet emploi, les professionnels ont confirmé leur engagement en faveur de la création de 20 000 contrats en alternance pour les jeunes et de 20 000 emplois pérennes. On note en outre que depuis la signature du contrat d’avenir, les intentions d’embauches ont progressé de 40 %.

Concernant la situation des salariés, le Gouvernement sera vigilant à ce que les partenaires sociaux aboutissent, comme s’y sont engagées les organisations professionnelles patronales dans le contrat d’avenir, à des accords dans les délais, soit avant le 31 décembre 2009. Dans la restauration traditionnelle, trois avenants relatifs à la protection sociale ont d’ores et déjà été signés. Dans la restauration « cafétéria », trois accords sur les salaires, la prévoyance et les indemnités maladies ont également été signés.

Enfin, sur le volet « modernisation du secteur », le ministre de l’Économie, de l’industrie et de l’emploi, a signé avec Oséo le 15 septembre 2009, une convention pour la création d’un Fonds de modernisation de la restauration, doté de 30 millions d’euros par an pendant 3 ans, intégralement financé par les restaurateurs. Il permettra l’attribution de prêts bonifiés pour faciliter les investissements de modernisation dans les restaurants.

II.– LE RECENTRAGE DES MOYENS EN FAVEUR DES PME, DU COMMERCE, DE L’ARTISANAT, DES SERVICES ET DES PROFESSIONS LIBÉRALES (ACTION N° 2)

L’observatoire de la création d’entreprises montre que près de 327 000 entreprises ont été créées en 2008, en progression de plus de 52 % par rapport à 2002 et de 1,8 % par rapport à 2007.

La structure des entreprises françaises est essentiellement composée d’entreprises de moins de 10 salariés (93 %). Les entreprises de 20 salariés et plus ne représentent que 1,7 % du tissu entrepreneurial français comme l’indiquent les statistiques de l’INSEE :

RÉPARTITION DES ENTREPRISES FRANÇAISES PAR NOMBRE DE SALARIÉS ET ACTIVITÉ

Au 1^er janvier 2008 (en pourcentage)

Source : Insee, Répertoire des entreprises et des établissements (SIRENE)

L’action n° 2 a pour vocation d’agir sur l’environnement économique, réglementaire, social et financier des PME françaises afin de favoriser et soutenir leur développement. Elle vise notamment à soutenir la création d’entreprises, à favoriser le développement des entreprises, souvent de trop petite taille en France, à contribuer à leur pérennité, notamment aux phases critiques de leur vie (transmission) et à améliorer leur compétitivité.

A.– DES DEMANDES DE CRÉDITS TOUJOURS EN BAISSE (-4 % EN AE ET -7 % EN CP )

Les demandes de crédits de l’action n° 2 pour 2010 s’établissent à 197,6 millions d’euros en autorisations d’engagement et 174,3 millions d’euros en crédits de paiement, et représentent 16,8 % du total du programme n° 134. Ceci représente une baisse de près de 4 % en AE et 7 % en CP par rapport à 2009, qui avait déjà connu une baisse de 10 % par rapport à 2008. En outre, le Rapporteur spécial observe une augmentation des dépenses de fonctionnement au détriment des dépenses d’intervention (1), ces dernières étant toutefois recentrées sur les plus efficaces (2).

1.– Les crédits demandés en 2010 : une augmentation des dépenses de fonctionnement au détriment des dépenses d’intervention

L’année 2010 se caractérise par une forte augmentation des dépenses de fonctionnement (+ 10 % en AE) au détriment des dépenses d’intervention (- 17 % en AE).

DEMANDES D’AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT DE L’ACTION N° 2
LFI 2009 À PLF 2010

(en euros)

Source : projet annuel de performances 2010

DEMANDES DE CRÉDITS DE PAIEMENT DE L’ACTION N° 2
LFI 2009 À PLF 2010

(en euros)

Source : projet annuel de performances 2010

Cette situation s’explique exclusivement par le transfert, au sein de l’action 2 du programme n° 134, de la subvention versée à l’Agence nationale des services à la personne (ANSP) : 20 millions d’euros en AE et en CP préalablement imputée sur le programme 103 Accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi.

En effet, la loi n° 2005-841 du 26 juillet 2005 relative au développement des services à la personne et à diverses mesures en faveur de la cohésion sociale a créé un nouvel établissement public administratif sous la tutelle du ministre chargé de l‘emploi : l’agence nationale des services à la personne (ANSP), chargée de promouvoir le développement des services à la personne. Le décret du 12 janvier 2009 ayant confié la tutelle de cette agence à la direction générale de la compétitivité, de l’industrie et des services, ces crédits sont imputés sur le programme n° 134 Développement des entreprises et de l’emploi.

Le Rapporteur spécial souligne que M. Laurent Wauquiez, secrétaire d’État chargé de l’Emploi, a annoncé le 24 mars 2009, le lancement du Plan 2 de développement des services à la personne : onze mesures pour soutenir l’emploi, développer la professionnalisation du secteur et étendre l’utilisation du chèque emploi service universel (Cesu).

Ce nouveau plan se situe dans le prolongement du plan de développement des services à la personne de janvier 2006 qui a été un formidable accélérateur de la création d’emplois, avec 2 millions de professionnels fin 2008. Il comprend notamment la mesure annoncée par le Président de la République le 18 février dernier, à savoir offrir des chèques emploi à domicile à 1,5 million de familles. Il vise trois grands objectifs :

– soutenir la création d’emploi dans les services à la personne, avec pour objectif la création de 100 000 emplois chaque année ;

– poursuivre la professionnalisation et améliorer la qualité des emplois, avec la mise en place d’un « baromètre » pour mesurer les avancées concrètes ;

– simplifier et assouplir les outils pour atteindre un milliard d’euros en cesu préfinancés en 2012.

Si le Rapporteur spécial se félicite de l’adoption du plan II, il relève néanmoins que le coût total des dispositifs de soutien aux services à la personne est déjà très élevé compte tenu de l’ampleur des dépenses fiscales y afférentes, toujours retracées dans le programme 103 Accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi. Ces dispositifs souffrent en effet de l’absence d’évaluation et il est très difficile de mesurer précisément leur efficacité pour favoriser la création d’emplois.

Enfin, le Rapporteur spécial souligne que l’indicateur mesurant la performance des aides aux services à la personne est, sans aucune logique, inséré au sein de l’indicateur 1.3 relatif au Suivi des engagements du contrat d’avenir pour la restauration ce qui peut laisser perplexe. Il vise le taux de croissance de l’emploi dans le secteur des services aux particuliers par rapport aux autres secteurs d’activité. Or, il aurait sans doute été plus pertinent de fixer comme indicateur le nombre d’emplois créés dans le secteur rapporté au montant global des aides budgétaires et fiscales accordées dans ce secteur.

2.– Un recentrage des dépenses d’intervention sur les dispositifs d’aides les plus efficaces

Si les demandes de crédits d’intervention de l’action n° 2 diminuent de 17 % en AE et 21 % en CP en 2010, il n’en demeure pas moins que les dispositifs d’aides les plus efficaces sont préservés : c’est le cas du Fonds d’intervention pour les services, l’artisanat et le commerce (FISAC) et des aides en faveur de l’initiative et du développement des PME au détriment des aides au départ des commerçants.

a) Une baisse de 15 % des aides au départ des commerçants

Les demandes de crédits pour l’aide au départ des commerçants et artisans passent de 30 millions d’euros en AE et en CP en 2009 à 25,5 millions d’euros en AE et 24,24 millions d’euros en CP pour 2010.

L’aide au départ s’adresse aux artisans et commerçants qui, arrivant à l’âge de la retraite, voient leur entreprise se déprécier et éprouvent des difficultés à trouver un repreneur. Le nombre de bénéficiaires de cette aide est de l’ordre de 3 400 par an. Le Rapporteur spécial relève toutefois que cette baisse sera compensée par les premiers effets de l’introduction des mesures fiscales destinées à améliorer la reprise et la transmission des PME par la loi de modernisation de l’économie (LME) du 4 août 2008 (abaissement des droits de mutation à 3 % pour la vente des fonds de commerce, modification du dispositif de la réduction d’impôt sur le revenu accordée au titre des emprunts souscrits pour la reprise d’une entreprise, abaissement du seuil de détention minimale de la société reprise par le repreneur de 50 % à 25 %).

b) Le renforcement des crédits FISAC au profit du petit commerce en outre-mer en 2010

Le FISAC est doté de 78 millions d’euros en AE et 64 millions d’euros en CP pour 2010, dont une dotation supplémentaire de 8 millions d’euros en AE et 4 millions d’euros en CP par rapport à 2009, au bénéfice exclusif du petit commerce outre-mer. Réformé en 2008, le FISAC fait preuve de son efficacité à la lumière de l’évaluation des opérations individuelles comme des opérations collectives, et ce même si la réforme de la procédure administrative n’est pas encore achevée.

● Présentation de la réforme du FISAC en 2008

Le FISAC a été créé par l’article 4 de la loi n° 89-1008 du 31 décembre 1989, pour répondre aux menaces pesant sur l’existence de l’offre commerciale et artisanale de proximité dans des zones rurales ou urbaines fragilisées par les évolutions économiques et sociales, menaces liées, notamment, à la désertification de certains espaces ruraux, au développement de la grande distribution, en particulier à la périphérie des villes, ainsi qu’aux difficultés des zones urbaines sensibles.

La loi de modernisation de l’économie du 4 août 2008 comporte un article 100 qui donne une base législative au FISAC (article L. 750-1-1 du code de commerce) et confirme ainsi l’importance de ce fonds pour la création, le maintien et la modernisation du commerce, de l’artisanat et des services de proximité.

Le Gouvernement a souhaité en effet renforcer l’action du FISAC en orientant de manière prioritaire ses interventions en milieu rural, dans les zones de montagne, dans les halles et les marchés ainsi que dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville. En outre, la possibilité de mobiliser le fonds dans le cas de circonstances exceptionnelles susceptibles de provoquer une atteinte grave au tissu commercial est explicitement mentionnée, conformément aux recommandations que la Cour des comptes avait formulées en 2005 dans son rapport sur ce fonds.

L’article L. 750-1-1 du code du commerce maintient la gestion comptable déléguée à la Caisse nationale du régime social des indépendants (RSI), qui a été instaurée par la loi du 31 décembre 1989 et qui assure la souplesse de gestion du FISAC (coûts de gestion modérés et délais de paiement pouvant, en cas d’urgence, être limités à quelques jours, possibilité de gérer des opérations à caractère pluriannuel). Pour la mise en œuvre des dispositions de l’article L. 750-1-1, ont été préparés un décret en Conseil d’État, un décret simple, deux arrêtés et une circulaire d’application.

Le décret en Conseil d’État n° 2008-1470 du 30 décembre 2008 porte application partielle de l’article L. 750-1-1 susvisé.

Il précise les conditions dans lesquelles le FISAC peut prendre en charge les dépenses afférentes aux intérêts d’emprunts contractés par les communes pour l’acquisition, en application de l’article L. 214-1 du code de l’urbanisme, de fonds artisanaux, de fonds de commerce, de baux commerciaux ou de terrains destinés à l’aménagement commercial qui ont fait l’objet de l’exercice d’un droit de préemption. Ces dépenses peuvent être financées au taux de 50 %. Lorsque le droit de préemption est exercé dans les zones urbaines sensibles et dans les zones franches urbaines, le taux de financement est porté à 80 %.

Les autres modalités d’intervention du FISAC sont fixées par un décret simple n° 1475-2008 du 30 décembre 2008, par un arrêté du 30 décembre 2008 (modifié par un arrêté du 15 mai 2009) et par une circulaire d’application (circulaire du 22 juin 2009).

Les nouvelles dispositions que comportent ces textes sont les suivantes :

– les commerçants non sédentaires deviennent éligibles ;

– le plafond de chiffre d’affaires annuel hors taxes des entreprises éligibles à ce fonds est porté à 1 million d’euros (contre 800 000 euros précédemment) ;

– le champ des opérations individuelles en zone rurale est élargi, le seuil de population des communes éligibles à ce type d’intervention étant porté de 2 000 à 3 000 habitants ;

– le taux maximum de financement est porté à 30 % dans le cadre des opérations collectives en ce qui concerne les opérations d’investissement ;

– les aides directes aux entreprises sont majorées au moyen d’un relèvement, d’une part, de leurs dépenses d’investissement subventionnables qui passent à 50 000 euros à 75 000 euros hors taxes et, d’autre part, du taux de financement qui est porté à 30 % ou à 40 % selon la nature des aménagements projetés ;

– un dispositif harmonisé d’aides directes aux entreprises est mis en place, applicable aussi bien dans les opérations collectives de modernisation en milieu rural concernant les bassins d’emplois ruraux que dans les opérations urbaines concernant les communes de plus de 3 000 habitants. Par voie de conséquence, les entreprises éligibles peuvent désormais, quel que soit leur lieu d’implantation, bénéficier d’aides individuelles pour le financement de la rénovation de leurs vitrines, des équipements destinés à assurer leur sécurité, des aménagements destinés à faciliter leur accessibilité aux personnes handicapées et aux personnes à mobilité réduite et des investissements relatifs à la modernisation de leurs locaux d’activité qui incluent les équipements professionnels, de même que les véhicules de tournées et leur aménagement ;

– le délai de carence entre deux opérations ayant le même objet est ramené de cinq à deux ans pour les maîtres d’ouvrage publics et pour les entreprises. Dans le premier cas, ce délai peut être réduit ou supprimé dans le cas où des aides autres que celles du FISAC, apportées au maître d’ouvrage pour la même opération, pourraient être perdues en cas d’interruption de l’opération. Dans le second cas, cette disposition n’est pas opposable en cas de circonstances exceptionnelles susceptibles de provoquer une atteinte grave au tissu commercial.

Enfin, la réforme de 2008 devait conduire à déconcentrer l’instruction des dossiers FISAC au niveau régional afin d’alléger les procédures, de mieux sélectionner les dossiers et d’en accélérer les délais de traitement. Or, si la circulaire du 22 juin 2009 précise les nouvelles compétences et la procédure à suivre, il apparaît qu’elles sont encore exercées par les préfets de département et par les délégués régionaux au commerce et à l’artisanat.

En effet, ces compétences vont être dévolues prochainement au futur pôle « Économie, entreprises et emploi » des directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi (DIRECCTE) au fur et à mesure de leur mise en place conformément à la décision du comité de modernisation des politiques publiques.

Le Rapporteur spécial regrette donc que la nouvelle procédure ne soit pas encore en place, même s’il se réjouit du fait que le délai moyen d’instruction des dossiers se réduise (de 55 jours en 2007, il est tombé à 52 jours en 2008 et à 47 jours pour le premier semestre de l’année 2009). Il veillera à ce qu’un indicateur visant à mesurer les délais moyens d’instruction au niveau local soit mis en place dans les DIRECCTE.

● L’utilisation des crédits du FISAC en 2009

La loi de finances pour 2009 prévoyait de doter le FISAC de 70 millions d’euros en autorisations d’engagement et 60 millions d’euros en crédits de paiement. En ce qui concerne le premier semestre 2009, le montant des engagements au titre du FISAC s’élève à 48,42 millions d’euros (soit 70 % des AE).

Ces engagements se répartissent de la manière suivante :

– 17,60 millions d’euros pour les opérations réalisées en milieu rural (315 opérations), dont 8,48 millions d’euros pour les opérations rurales individuelles (243 opérations), 1 million d’euros pour les opérations d’aménagement dans les communes rurales (25 opérations) et 8,12 millions d’euros pour les opérations collectives de modernisation en milieu rural (47 opérations) ;

– 12,52 millions d’euros pour les opérations urbaines (63 opérations dont 6 réalisées dans les zones urbaines sensibles) ;

– 0,44 million d’euros pour les études (33 études) ; 6 millions d’euros pour les actions de développement économique en faveur des entreprises artisanales, menées par les chambres de métiers et de l’artisanat ; 0,78 million d’euros pour le financement du dispositif d’aide aux commerces de biens culturels (7 opérations) ;

– 7 millions d’euros pour le financement des opérations que conduit l’Établissement public national d’aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux (EPARECA) ;

– 4,78 millions d’euros pour la mise en place d’un dispositif d’aides aux entreprises victimes des intempéries de janvier 2009 dans les départements de la Gironde, des Landes, du Lot-et-Garonne, des Pyrénées Atlantiques, du Gers, de l’Aude et des Pyrénées Orientales.

Au cours du premier semestre 2009, 17 dossiers (11 opérations rurales individuelles, 5 opérations « biens culturels » et une opération collective) ont fait l’objet d’une décision de rejet. Les motifs de rejet étaient les suivantes : rentabilité insuffisante ; risque de distorsion de concurrence ; dossiers se situant hors du champ d’intervention du FISAC.

● L’efficacité du FISAC est démontrée

L’efficacité des aides aux entreprises (opérations individuelles) :

Chaque année, la DGCIS réalise une enquête visant notamment à mesurer les taux de survie, à trois et cinq ans, des entreprises aidées par le FISAC dans le cadre des opérations individuelles en milieu rural. Selon la DGCIS, trois éléments méritent d’être soulignés :

– les résultats des enquêtes réalisées respectivement par la DGCIS et par l’INSEE convergent, même si les résultats que fait apparaître l’enquête DGCIS sont meilleurs : les entreprises aidées résistent mieux que les entreprises non aidées. En moyenne, les taux de survie à trois et cinq ans des entreprises ayant bénéficié d’une aide du FISAC s’élèvent respectivement à 93,4 % et 91 % ;

– les fermetures d’entreprises enregistrées ne sont pas exclusivement motivées par les difficultés financières que rencontreraient les entreprises. D’autres facteurs comme le décès ou la maladie de l’exploitant, le changement de lieu d’activité ou la vente du fonds de commerce peuvent représenter une part non négligeable en la matière (Jusqu’à 57 % en 2004) ;

– les emplois créés sont confortés au fil du temps, les disparitions de nouveaux emplois étant au total inférieures aux emplois consolidés et complétés dans les entreprises aidées par le FISAC, ce qui laisse présumer de la pertinence des investissements au regard de ce critère.

L’efficacité des aides aux collectivités (opérations collectives) :

Un comité de pilotage a été constitué composé de deux maires, de représentants de l’Assemblée des chambres françaises de commerce et d’industrie (ACFCI), de l’Assemblée permanente des chambres de métiers (APCM) et de la Délégation interministérielle à l’aménagement et à la compétitivité des territoires (DIACT) et de trois délégués régionaux au commerce et à l’artisanat (DRCA). Il s’est réuni à cinq reprises et a sélectionné un prestataire pour évaluer l’efficacité des opérations collectives financées par le FISAC

La société retenue a remis un premier rapport d’étape en février 2008 et a rendu son rapport définitif à la fin du mois de juin de la même année. Ce rapport met en évidence les points suivants :

– la capacité d’adaptation du FISAC à chaque situation locale ;

– la contribution du FISAC apparaît comme un élément fédérateur d’un partenariat entre les acteurs locaux et territoriaux pour l’élaboration d’un projet de territoire sur la thématique « commerce et artisanat » : l’intervention du fonds oblige de facto les professionnels locaux à se concerter et à organiser des actions collectives. Cela étant, ces derniers ont besoin de temps pour se mobiliser et sont souvent plus efficaces en fin d’opération ;

– l’effet d’entraînement du FISAC est déterminant lorsqu’il intervient sur des pôles intermédiaires et de proximité ;

– les opérations du FISAC créent une véritable dynamique par l’anticipation ou l’amplification des investissements mis en œuvre ;

– les opérations du FISAC contribuent à structurer l’organisation commerciale, soit par des aménagements urbains, soit par une pérennisation de la dynamique collective.

Le Rapporteur spécial constate donc que le FISAC fait preuve de son efficacité, et ce même s’il est urgent d’achever la réforme de la procédure administrative.

b) Une augmentation de 19 % des aides en faveur du développement et de l’initiative des PME

Le présent projet de loi de finances prévoit d’orienter 29,2 millions d’euros en AE et CP (contre 24,5 millions d’euros en 2009) en faveur du développement et de l’initiative des PME, ce qui recouvre :

– 7,61 millions d’euros d’aides en faveur des distributeurs de carburants indépendants via le comité professionnel de la distribution de carburants ;

– 11,8 millions d’euros d’aides en faveur de la formation et de l’accompagnement des entreprises dans le cadre des organismes gérés par les réseaux des chambres des métiers et des chambres de commerce : l’Institut supérieur des métiers, le Centre d’études et de formation des assistants du commerce, les Instituts de promotion commerciale (IPC) et de l’Institut de formation commerciale permanente (IFOCOP) et les centres de formation des apprentis (CFA). Le Rapporteur spécial regrette à cet égard, que le projet annuel de performance 2010 ne mentionne plus aucun indicateur relatif à l’efficience et l’attractivité des formations du programme.

– 4,57 millions d’euros en faveur du soutien à la création d’entreprises dont 3,9 millions d’euros pour l’Agence pour la création d’entreprises (APCE). Sous la tutelle du ministère de l’Économie, de l’industrie et de l’emploi, l’APCE assure les missions de promotion de l’esprit d’entreprise, d’appui technique aux responsables territoriaux et aux réseaux d’accompagnement des créateurs d’entreprises, et une fonction d’observatoire de la création d’entreprise. Par exemple, en 2009, au titre de l’année 2009, en complément des mesures engagées en 2008, le ministère a confié à l’APCE le soin de conduire une opération nationale de promotion de la transmission et de la reprise d’entreprises. Cette opération est financée à hauteur de 2 millions d’euros pour développer une base de données de repreneurs (permettant aux candidats à la reprise d’une entreprise d’être aisément approchés par des cédants et par des professionnels de la transmission d’entreprises), ainsi que des outils de promotion et de préparation à la transmission pour l’entreprise concernée (auto diagnostic en ligne, réalisation de 500 prédiagnostics de performance). Un kit d’information des cédants et repreneurs potentiels est en cours de diffusion à 10 000 exemplaires. De même, l’APCE a été chargée de la rédaction des fiches professionnelles dans le cadre de la création du portail mis en œuvre pour assurer la fonction de guichet unique prévue pour la transposition de la directive sur les services La livraison de ces fiches a commencé et devrait être achevée avant la fin de l’année. L’APCE bénéficie pour ce faire d’une subvention de 300 000 euros.

B.– DES RÉFORMES ENGAGÉES EN 2008 TRÈS ENCOURAGEANTES POUR FAIRE FACE A LA RÉCESSION

1.– Un bilan positif de la simplification des démarches administratives

a) Les avancées du régime de l’auto-entrepreneur qu’il convient toutefois d’aménager

● Un premier bilan positif

L’auto-entrepreneur ne constitue pas un nouveau statut. Il s’agit d’un régime fiscal et social pour les travailleurs indépendants, institué par la loi de modernisation de l’économie (LME) du 4 août 2008, qui a pour objectif de mettre la création d’entreprise à la portée de tous :

– en simplifiant et en limitant à l’extrême les formalités et les coûts liés à la création d’entreprise ;

– en calculant les charges sociales et fiscales à partir d’un taux forfaitaire sur le chiffre d’affaires ou les recettes réalisées (si on ne fait pas de chiffre d’affaires, on n’a pas de charge à déclarer ni à payer) ;

– en instituant un paiement des charges (sociales voire fiscales) libératoire, sur une base mensuelle ou trimestrielle.

L’entrée en vigueur du régime

Le nouveau régime est entré en vigueur le 1^er janvier 2009 pour les artisans et les commerçants.

Le 17 février 2009, le régime a été ouvert aux professionnels libéraux relevant de la caisse interprofessionnelle de l’assurance et de la prévoyance vieillesse, dès lors qu’ils créent une activité à compter du 1^er janvier 2009.

Le 1^er mai 2009, il a été permis aux bénéficiaires de l’aide aux chômeurs créateurs repreneurs d'entreprise (ACCRE) qui créent une activité à compter du 1^er mai 2009 de bénéficier de l’intégralité du régime de l’auto-entrepreneur, en effectuant, de façon simplifiée, un versement unique sur le chiffre d’affaires, selon un taux forfaitaire minoré par rapport aux taux normaux : 25 % des taux de droit commun la première année ; 50 % des taux de droit commun la deuxième année ; et 75 % des taux de droit commun la troisième année.

La mise en place du régime de l’auto-entrepreneur a nécessité une vaste campagne d’information des intéressés dont la mise en œuvre a été confiée par l’État à l’APCE et qui comportait :

– la mise en place et la gestion d’un numéro de téléphone Azur permettant d’assurer l’information du public sur le régime de l’auto-entrepreneur.

Ce dispositif a démontré son efficacité puisqu’au cours des six premiers mois de l’année, 173 878 appels, soit 1 348 appels par jour ouvré ont été traités.

– le suivi quotidien des réponses aux questions des internautes sur le régime de l’auto-entrepreneur ;

– l’enrichissement de la rubrique dédiée à l’auto-entrepreneur sur le site Internet de l’APCE, en fonction des évolutions du dispositif.

Les premiers résultats 

Le nouveau régime connaît un réel succès, puisqu’au 31 juillet 2009, plus de 178 340 Français sont devenus auto-entrepreneurs. Parmi ces auto-entrepreneurs, il convient de distinguer 161 000 créateurs d’entreprises et 17 000 micro-entrepreneurs ayant choisi de se transformer en auto-entrepreneurs avant le 31 mars 2009.

Selon les premières analyses, 66 % des auto-entrepreneurs sont des hommes et 44 % sont des femmes. L’âge moyen des auto-entrepreneurs est de 40 ans, soit un an de plus seulement que la moyenne des autres créateurs individuels. Ils se répartissent de la façon suivante : salariés : 33 % ; bénéficiaires de l’ACCRE : 25 % ; retraités ou pensionnés : 6 % ; et autres : 36 %.

RÉPARTITION SECTORIELLE DES AUTOENTREPENEURS AU 31 JUILLET 2009

70 000 auto-entrepreneurs, inscrits au premier trimestre 2009 devaient déclarer leur chiffre d’affaires lors de l’échéance du 31 juillet 2009 : ils ont généré un chiffre d’affaires de 180 millions d’euros au 1er semestre (54 millions d’euros au premier trimestre et 126 millions d’euros au deuxième trimestre). Cette forte augmentation entre les deux trimestres est très encourageante et traduit le bon développement de l’activité des auto-entrepreneurs.

Le chiffre d’affaires moyen est de 4 200 euros et la prévision pour l’ensemble de l’année 2009 atteindrait, selon le ministre, M. Hervé Novelli, 1 milliard d’euros de chiffre d’affaires déclaré, ce qui produirait près de 200 millions d’euros de recettes fiscales.

● Un régime à aménager

L’Assemblée permanente des chambres des métiers s’est inquiétée des effets d’éviction du régime de l’auto-entrepreneur sur la création d’entreprises artisanales traditionnelles.

Un groupe de travail sur l’auto-entrepreneur et l’artisanat, composé de représentants des organisations professionnelles et consulaires du secteur de l’artisanat et de représentants des pouvoirs publics, a donc été mis en place en mai 2009. Il a été décidé de donner suite aux propositions issues de ce groupe de travail sur deux points.

Tout d’abord, avant toute création d’entreprise dans le domaine artisanal soumise à une obligation de qualification professionnelle, l’entrepreneur devra attester de sa qualification en indiquant préalablement, le cas échéant par voie dématérialisée, la manière dont il remplit les critères de qualification requis par la législation (détention d’un diplôme y compris par validation des acquis de l’expérience ou trois ans d’expérience professionnelle). Cette règle de déclaration préalable s’appliquera à tous qu’ils soient ou non auto-entrepreneurs.

De plus, les auto-entrepreneurs qui ont une activité artisanale à titre principal seront tenus de s’inscrire au répertoire des métiers dès leur inscription comme auto-entrepreneur. Pour ne pas renchérir le coût de la création d’entreprise, cette immatriculation sera gratuite et sans taxe pendant les trois premières années à compter de la création et ne s’accompagnera d’aucune formalité supplémentaire. Les auto-entrepreneurs concernés bénéficieront ainsi de l’accompagnement des chambres de métiers et de l’artisanat.

Le Rapporteur spécial tient à souligner que l’immatriculation au registre des métiers est nécessaire si, et seulement si, l’auto-entrepreneur exerce une activité artisanale à plein temps. En effet, il serait très préjudiciable que les auto-entrepreneurs, exerçant une activité artisanale à titre accessoire (retraités, salariés, fonctionnaires…), soient tenus de s’immatriculer et de faire l’objet d’un accompagnement des chambres des métiers s’ils ne le souhaitent pas, tout l’intérêt du régime résidant dans la simplicité des formalités à accomplir.

b) L’instauration d’un dossier unique pour les créateurs d’entreprise devrait enfin voir le jour fin 2009

Les têtes de réseau des centres de formalités pour les entreprises (CFE) ont signé avec l’État le 27 mai 2009 une convention partenariale pour la mise en place du guichet unique de la création d’entreprise, prévoyant l’ouverture du portail unique pour le 28 décembre 2009 au plus tard. Le Rapporteur spécial salue cette initiative qui devrait enfin permettre de traiter par voie dématérialisée des formalités de création d’entreprises et de disposer d’informations en ligne sur l’ensemble des autorisations administratives nécessaires à l’exercice d’une activité dans le secteur des services.

En revanche, il regrette que l’objectif n° 3 du programme n° 134 Répondre aux besoins des entreprises en simplifiant leur environnement administratif soit encore évalué par un unique indicateur, qui mesure auprès du grand public le degré de complexité administrative ressenti au moment de la création d’entreprise. En 2008 comme en 2007, 76 % des personnes interrogées en France par l’Institut Gallup étaient d’accord ou tout à fait d’accord avec l’opinion « il est difficile de créer sa propre affaire à cause de la complexité des procédures administratives » alors même que l’objectif fixé en 2008 était de 60 %.

Le Rapporteur spécial estime que ces résultats sont très médiocres et ne traduisent aucune amélioration depuis 2007. De plus, alors que la cible fixée dans le PAP 2009 était de réduire ce pourcentage à 50 % en 2010, le PAP 2010 ne se fixe comme seul objectif que de maintenir le résultat actuel. Enfin, cet indicateur est tout à fait insuffisant, dans la mesure où il ne porte que sur la création d’entreprise.

2.–  Un rôle fondamental d’Oséo en faveur des PME en difficulté et des PME innovantes dans le cadre du plan de relance de l’économie

Il convient de rappeler que selon la Banque de France, les crédits bancaires accordés aux PME, et aux entreprises intervenant dans le secteur industriel en particulier, se contractent depuis le début de l’année 2009 (– 9 % en juin 2009 en glissement annuel). De plus, les crédits à court terme ont fortement diminué depuis le dernier trimestre 2008 : les prêts bancaires ont ainsi diminué de 7,6 % en juin 2009 en glissement annuel sachant que les crédits de court terme représentaient 40 % des crédits mobilisés en 2008. À fin juin 2009, la Banque de France évalue à 21,7 % la baisse des crédits à court terme. Enfin, les charges financières, fortement liées aux emprunts passés, progressent.

Face à ces difficultés croissantes de financement des PME, le Rapporteur spécial considère que l’intervention d’Oséo s’est révélée particulièrement nécessaire mais également efficace.

a) Les mesures du plan de relance de l’économie impliquant Oséo

Le 2 octobre 2008, le Président de la République a annoncé un plan de soutien au financement des PME afin de prévenir les effets de la crise financière. Ce plan représente un montant global de 22 milliards d’euros destiné à augmenter de 10 % la capacité de financement des PME à travers deux canaux.

D’une part, l’établissement public, Oséo, a été autorisé à prendre cinq milliards d’euros de risques supplémentaires dont :

– deux milliards d'euros de cofinancement avec les banques commerciales, par une nouvelle ligne de refinancement auprès de la Caisse des dépôts et consignations ;

– deux milliards d’euros de prêts garantis supplémentaires par les fonds de garantie existant d’Oséo ;

– un milliard d’euros de garanties mises en œuvre via un nouveau « fonds de renforcement de la trésorerie des PME », qui vise à garantir la consolidation sur moyen et long terme des prêts à court terme aux PME.

D’autre part, les excédents d’épargne des livrets de développement durable (LDD) et des livrets d’épargne populaire (LEP) ont été mobilisés à hauteur de 17 milliards d’euros, en contrepartie d’engagements pris par les banques d’utilisation au profit des PME et des entreprises de taille intermédiaire (ETI).

Ces mesures ont été accompagnées de la mise en place d’un dispositif de suivi territorial et d’accompagnement au plus près des entreprises : création d’un comité départemental de suivi du crédit aux PME, piloté par les préfets de chaque département ; désignation d’un « parrain PME » pour conseiller et orienter les entreprises au sein de chaque direction régionale de l’industrie, de la recherche et de l’environnement ; ouverture d’un dispositif national d’accueil d’Oséo par un numéro de téléphone unique et un formulaire sur Internet.

Ce plan de soutien a été complété par un dispositif de médiation du crédit, opérationnel depuis le 14 novembre 2008, et par un nouveau mécanisme d’assurance crédit publique, opérationnel depuis le 8 décembre 2008.

La loi n° 2009-122 du 4 février 2009 de finances rectificative pour 2009 a complété les dispositifs de garanties bancaires pour lever 4 milliards d’euros de prêts supplémentaires au profit des PME à travers le renforcement des garanties accordées par Oséo et par la société de caution mutuelle de l'artisanat et des activités de proximité (SIAGI), afin de soutenir l’offre et la demande de prêts et d’améliorer le financement du fonds de roulement des entreprises.

S’agissant d’Oséo, la loi de finances rectificative a renforcé les moyens d’Oséo-Garantie, à hauteur de 200 millions d’euros, afin de lui permettre de couvrir quatre milliards d’euros de prêts supplémentaires par le biais de deux outils :

– la mise en place d’une garantie Oséo ciblée sur les financements bancaires à court terme (moins de deux ans) avec deux milliards d’euros supplémentaires de prêts garantis ciblés sur les délais de paiement. Ce dispositif devait permettre aux entreprises de faire face, dans des délais rapides, à des besoins de trésorerie, en facilitant le recours à l’emprunt. Le cas le plus fréquent concerne les PME contraintes de payer leurs fournisseurs plus vite sans être réglées elles-mêmes plus tôt par leurs clients ;

– le doublement du fonds de renforcement de la trésorerie des PME, à hauteur de deux milliards d’euros (contre un milliard d’euros pour l’instant) qui vise à garantir la consolidation sur moyen et long terme des prêts à court terme aux PME rencontrant ou susceptibles de rencontrer des difficultés conjoncturelles qui ne sont pas d’origine structurelle.

Enfin, cette loi de finances rectificative a abondé les crédits du fonds de garantie de la banque publique, Oséo, à hauteur de 375 millions d’euros dans le cadre du programme Soutien à l’activité économique et à l’emploi. Cette mesure a permis de porter à 90 % le niveau de garantie pouvant être assuré par Oséo aux prêts contractés par les entreprises de moins de 5 000 salariés qui ont besoin de consolider leur structure financière ou de financer un accroissement temporaire de fonds de roulement. Elle répond à l’engagement du Président de la République pris à Vesoul le 15 janvier 2009.

Cette augmentation a contribué à lutter contre le rationnement du crédit, en limitant le risque des banques à 10 %. Le volume de cette augmentation permet en effet de couvrir à la fois une augmentation de la quotité garantie moyenne à profil de risque constant mais, également un financement des projets plus risqués.

b) Les effets remarquables de l’intervention d’Oséo auprès des PME

● Les résultats d’Oséo-Garantie

Du 1^er janvier 2009 au 5 octobre 2009, Oséo-Garantie est venue soutenir, dans le cadre du plan de relance, 13 232 PME à travers un montant total de prêt de 2,78 milliards d’euros dont 1,63 milliard d’euros au titre de la garantie financière d’Oséo.

Le PDG d’Oséo auditionné par votre Rapporteur a précisé que, par rapport au risque anticipé fin 2008, la situation actuelle était maîtrisable, et ce d’autant plus que s’agissant de la garantie de 90 %, Oséo a introduit une règle destinée à protéger les intérêts de l’État : Oséo ne garantit le risque à hauteur de 90 % du montant du prêt qu’à partir du moment où l’entreprise n’a pas déposé le bilan dans un certain délai : 9 mois en cas de prêt destiné au renforcement de la trésorerie (RT) et 4 à 12 mois en cas de ligne de crédit confirmé (LCC) selon que le crédit est accordé pour 12 à 18 mois.

Globalement, les dotations versées chaque année à Sofaris devenue Oséo garantie, ont permis d’alimenter différents fonds (voir tableau ci-après) pour soutenir de façon croissante la création, la transmission ou le développement des PME de façon croissante depuis 2007.

INTERVENTIONS D’OSÉO-GARANTIE

En millions d’euros

Source :Oséo-Garantie

Le Rapporteur spécial constate que, grâce à l’intervention d’Oséo-Garantie, le taux de croissance des entreprises aidées est largement supérieur à celui des entreprises comparables et le taux de pérennité à trois ans des entreprises aidées l’année de leur création est supérieur de plus de 25 % à celui des autres entreprises créées en France, comme le montrent les indicateurs ci-après. Il est d’ailleurs surprenant que les cibles fixées soient largement inférieures aux résultats réalisés depuis 2005.

INDICATEURS DE PERFORMANCES DE L’OBJECTIF N° 1
RENFORCER L’EFFICACITÉ DES AIDES AUX ENTREPRISES

Source : projet annuel de performances 2010

● Les résultats d’Oséo–Financement

L’intervention d’Oséo–Financement s'effectue soit en cofinançant, au côté des établissements financiers, les PME, soit en allégeant les banques d'une partie du coût de leurs risques via sa filiale Oséo–Garantie. Oséo–Financement intervient également auprès des capitaux investisseurs pour faciliter le financement en fonds propres des PME. Les interventions d'Oséo–Financement couvrent trois types de besoins des PME et de leurs partenaires :

– les financements spécifiques et le cofinancement avec les partenaires financiers s’appliquent à toute une série de solutions : prêt à la création d'entreprise (PCE), prêts participatifs de développement, prêts à moyen ou long terme, crédit-bail mobilier – location financière, crédit-bail immobilier, crédit bail Énergie–Environnement ;

– le financement du court terme concerne la mobilisation des créances relatives aux marchés publics : financement des délais de paiement des commandes, crédit de trésorerie... Le financement associé à la garantie permet d'apporter une caution sur projet innovant. La mobilisation des créances s'applique également au « crédit d'impôt recherche » ;

– la garantie permet de réduire le risque (de 40 à 70 % selon les opérations couvertes) pris par les établissements financiers (banques, sociétés de capital-risque...), grâce à des fonds de garantie bénéficiant d'abondements de l'État (Fonds national de garantie), des collectivités territoriales (avec Oséo–Garantie régions), de la CDC et de l'Union européenne. Les dispositifs de garantie des financements proposés couvrent les besoins suivants : création, capital, innovation, développement, international, Transmission, biotech, Énergie.

L’année 2008 est une année record pour Oséo–Financement : l’encours du cofinancement s’élève à 7 887 milliards d’euros à fin 2008, par rapport à 7 212 milliards d’euros à fin 2007, soit une progression de 9,36 %, malgré un contexte difficile avec l’entrée en récession des États-Unis et de la zone euro.

Le montant des avances effectuées s’est élevé à 5,02 milliards d’euros. Ces crédits et avances ont bénéficié à 6 856 entreprises, 40 % en nombre concernant le secteur du BTP. Oséo a ainsi su répondre aux attentes des entreprises notamment des plus petites : 95 % des entreprises financées en Court Terme emploient moins de 50 salariés.

Au titre des marchés financés, Oséo–Financement délivre des engagements par signature : soit des cautions, soit des garanties à première demande. L’encours moyen des opérations de crédit s’élève à 572 millions d’euros Au total, les encours de crédit et caution d’Oséo–Financement représentent un montant de 823 millions d’euros en 2008.

● Les résultats d’Oséo-Innovation

L’intervention d’Oséo en soutien à l’innovation est réalisée sous forme de subventions ou d’avances remboursables (AR) en cas de succès. Les subventions aux entreprises porteuses de projets innovants sont acquises par l'entreprise, au contraire des avances remboursables, dont le taux de remboursement constaté est de 55 % pour le programme « Aide à l’innovation» (AI). En ce qui concerne le programme d'innovation stratégique industrielle (ISI), aucun projet n'a encore atteint sa réalisation technique complète et encore moins ses échéances de remboursement. Pour les projets du programme ISI, les remboursements des avances remboursables seront assortis d’intérêts et d’intéressement au résultat. Sur ces programmes (AI comme ISI), les crédits publics couvrent aujourd'hui le montant des subventions accordées et les échecs attendus sur les avances remboursables.

PRÉVISIONS D’ACTIVITÉ ABONDÉES PAR DES FONDS PUBLICS POUR 2009

Le nombre des entreprises aidées par Oséo–Innovation ainsi que le montant moyen des aides par catégories d’entreprises (moins de 50, 100, 250, 1 000 et 2 500 salariés) depuis 2007 figure dans le tableau ci-après.

NOMBRE D’ENTREPRISES AIDÉES PAR OSÉO-INNOVATION PAR TRANCHE D’EFFECTIF

3.– Une réforme des réseaux consulaires qui doit aboutir en 2010

Dans le contexte de la révision générale des politiques publiques (RGPP), la décision a été prise d’inciter les réseaux des chambres consulaires, chambres de métiers et de l’artisanat et chambres de commerce et d’industrie, à rationaliser leur organisation administrative dans le but tant de diminuer la charge pesant sur les entreprises que d’améliorer les services rendus. Les chambres ont ainsi été invitées, comme l’ensemble des structures publiques, à proposer des réformes d’organisation et de fonctionnement.

Dans ce cadre, l’Assemblée permanente des chambres de métiers (APCM) a formalisé ses propositions d’évolution du réseau consulaire lors de son assemblée générale des 1^er et 2 décembre 2008. Cette délibération a recueilli 94 % des voix. Le projet retenu vise à simplifier l’architecture du réseau, soit en ne laissant perdurer qu’un seul établissement public parmi les établissements d’une même région, soit en organisant des mutualisations fortes entre ces établissements. Dans les deux cas, la collecte des ressources serait centralisée au niveau régional, un rééquilibrage des compétences étant opéré en faveur de l’échelon régional. Cette nouvelle organisation serait ainsi conforme à celle mise en œuvre en région s’agissant des services déconcentrés de l’État. Toutes les propositions formulées laissent place à une représentation départementale chargée de la mise en œuvre locale des orientations nationales et des services de proximité.

De leur côté, les débats menés au sein du réseau des chambres de commerce et d'industrie (CCI) lui ont permis d'adopter, le 25 novembre 2008, une motion de synthèse présentant les grandes orientations de la réforme à venir. Élaborée à l’issue d'une large consultation au sein du réseau, un document cadre contenant les modalités détaillées de la réforme a ensuite été adopté par l'assemblée générale de l'Assemblée des chambres françaises de commerce et d'industrie (ACFCI) le 14 avril 2009. Selon ce projet, les chambres de région deviennent l’interlocuteur privilégié des collectivités territoriales, favorisent la mutualisation d'un certain nombre d'actions menées actuellement par les chambres locales, tout en tenant compte des enjeux de proximité territoriale et rurale, avec le maintien des chambres territoriales.

Selon le Gouvernement, les dispositions contenues dans le projet de loi relatif aux réseaux consulaires, au commerce, à l’artisanat et aux services, adopté par le conseil des ministres le 29 juillet 2009 et transmis le jour même au Parlement reprennent les orientations adoptées par chacun des deux réseaux. Ces dispositions seront complétées par des dispositions de nature réglementaire, notamment en ce qui concerne la gouvernance des établissements publics régionaux et le régime électoral. À cet égard, le principe retenu par chacun des deux réseaux d’un scrutin permettant d’élire à la fois les élus territoriaux et régionaux (les élus régionaux siégeant également dans l’assemblée territoriale), est un point essentiel de la réforme dans la mesure où cela renforcera la légitimité de l’échelon régional tout en maintenant un lien de proximité territorial.

Le Rapporteur spécial se réjouit de la discussion prochaine à l’Assemblée nationale du projet de loi et estime qu’il sera nécessaire, dans une dynamique d’économies, de supprimer la double affiliation obligatoire des artisans-commerçants aux CCI et CMA, ce qui leur impose de supporter une double taxe.

III.– UN EFFORT PARTICULIER EN 2010 EN FAVEUR DES ENTREPRISES INDUSTRIELLES (ACTION N° 3)

Outre la réforme de la taxe professionnelle proposée dans le présent projet de loi de finances, qui devrait particulièrement profiter aux entreprises industrielles à compter de 2010, l’État met l’accent sur la restructuration du tissu industriel français à travers une augmentation conséquente des autorisations d’engagement de l’action n° 3 du programme n° 134 : + 1,94 % par rapport à 2009.

L’action n° 3 Action en faveur des entreprises industrielles vise en effet à améliorer la compétitivité de l’industrie française. Différents acteurs concourent à la mise en œuvre de cette action : les pôles de compétitivité et les réseaux d’entreprises sur les territoires, les centres techniques industriels (CTI), les comités professionnels de développement économique, et divers opérateurs de l’État, notamment l’institut national de la propriété industrielle (INPI), le laboratoire de métrologie et d’essais (LNE), Ubifrance, ou l’association française de normalisation (AFNOR).

A.– DES DEMANDES DE CRÉDITS EN HAUSSE DE 2 % EN AE ET 0,01 % EN CP

Les demandes de crédits de l’action n° 3 pour 2010, s’établissent à 259,49 millions d’euros en AE et 264 millions d’euros en CP, soit 23,3 % du total du programme n° 134 s’inscrivant en hausse de 1,94 % en AE et 0,01 % en CP.

DEMANDES D’AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT DE L’ACTION N° 3
LFI 2009 À PLF 2010

(en euros)

Source : projet annuel de performances 2010

DEMANDES DE CRÉDITS DE PAIEMENT DE L’ACTION N° 3
LFI 2009 À PLF 2010

(en euros)

Source : projet annuel de performances 2010

B.– UNE ACTION VOLONTARISTE EN FAVEUR DES MUTATIONS INDUSTRIELLES ET DE LA REVITALISATION DES TERRITOIRES

Les crédits sont augmentés en 2010 par l’abondement de la ligne « mutations industrielles » au titre de la contribution, à hauteur de 4 millions d’euros en AE, du fonds national de revitalisation des territoires (FNRT), mis en place en mars 2009. Ce fonds a pour objet de soutenir la revitalisation territoriale des territoires affectés par des suppressions d’emplois dans des entreprises non soumises à l’obligation de revitalisation territoriale, soit en raison de leur situation de redressement ou liquidation judiciaire, soit parce qu’elles ont moins de 1 000 salariés. En CP, 5 millions d’euros sont prévus pour la couverture du FNRT et celle d’engagements antérieurs, notamment ceux contractés au titre du fonds d’industrialisation pour la Lorraine.

Le premier comité stratégique d’orientation du FNRT s’est réuni à la Délégation interministérielle à l’aménagement et à la compétitivité des territoires (DIACT), le 8 avril 2009. Le FNRT doit permettre, d’ici trois ans, l’octroi par Oséo de 135 millions d’euros de prêts sans garantie aux entreprises, créant ou préservant de 10 à 500 emplois dans les territoires touchés par des restructurations économiques qui ne donnent pas lieu à des actions de revitalisation. À cet effet, l'État et la Caisse des Dépôts ont doté Oséo d'un fonds de garantie de 45 millions d'euros.

L’objectif des partenaires de la mise en œuvre du FNRT est de parvenir, dès 2009, à accompagner 30 territoires, permettant ainsi de soutenir plus de 50 projets correspondant pour les entreprises à la réalisation de plus de 75 millions d’euros de dépenses. Le Gouvernement a donc placé auprès des préfets de région, 10 commissaires à la réindustrialisation, qui ont pour mission d'assurer la coordination et la mobilisation de l'ensemble des acteurs locaux impliqués dans le traitement des restructurations.

Depuis sa mise en place en mars 2009, le comité stratégique d’orientation a labellisé 25 territoires FNRT et a octroyé une enveloppe prévisionnelle d’engagement de prêts de 40,5 millions d’euros.

Il convient d’ajouter que les régions participent activement à la revitalisation économique des territoires, de sorte que les actions d’anticipation et d’accompagnement des mutations des filières et des secteurs industriels et de service sont inscrites pour un montant d’AE en 2010 à hauteur de 5 millions d’euros au titre des contrats de plan État-régions (CPER).

C.– DES AIDES EN FAVEUR D’ACTIONS COLLECTIVES EN LIEU ET PLACE DES AIDES INDIVIDUELLES AUX ENTREPRISES

Suite à la décision, prise lors du Conseil de la modernisation des politiques publiques (CMPP) du 4 avril 2008, de concentrer l’action régionale de l’État essentiellement sur les actions interrégionales et la déclinaison des priorités nationales, la suppression des aides individuelles distribuées par la DGCIS en déconcentré s’est traduite dans les dotations budgétaires 2010 par une baisse de 4,7 millions d’euros en AE et 9 millions d’euros en CP. Ces crédits ont permis de développer des actions collectives à travers la poursuite de la phase II des pôles de compétitivité ou le financement de plans nationaux spécifiques.

1.– La poursuite de la « phase 2.0 » des pôles de compétitivité centrée sur la performance et les écotechnologie

Le 23 juin 2008, le Président de la République a annoncé la poursuite de la politique nationale de soutien aux pôles pour la période 2009-2011. Leur évaluation, menée au premier semestre 2008 par les cabinets Boston Consulting Group et CM International a donné lieu à la publication d’un rapport rendu le 18 juin 2008, qui a confirmé le bien fondé de l’engagement financier de l’État.

L’étude d’évaluation a réparti les 71 pôles en trois groupes :

– 39 pôles ayant atteint les objectifs de la politique des pôles (groupe 1),

– 19 pôles ayant partiellement atteint les objectifs (groupe 2),

– et 13 pôles nécessitant une reconfiguration (groupe 3).

Pour les pôles des groupes 1 et 2, l’attribution du label « pôle de compétitivité » a été confirmée pour la période 2009-2011.

Les 58 pôles classés dans les groupes 1 et 2 ont été tenus de signer des contrats de performance avec l’État et les collectivités territoriales impliquées. En contrepartie de ces engagements pris sur la performance, ces contrats leur donnent une visibilité sur la continuité des soutiens financiers apportés par l’État pour la période 2009-2011. Au 30 juillet 2009, l’état d’avancement des signatures est positif puisque 85 % des projets de contrats de performance ont été validés par le groupe de travail interministériel (GTI) (39 contrats signés, 10 contrats prêts à être signés, 9 contrats en cours de finalisation). Les 13 pôles à reconfigurer ont bénéficié d’une période d’observation complémentaire d’un an avant de se voir renouveler, regrouper avec un ou plusieurs autres pôles ou délabelliser en décembre 2009.

La reconduction a été décidée pour trois ans (2009-2011 ou version 2.0) pour l’ensemble des pôles, et est financée avec une nouvelle enveloppe globale de 1,5 milliard d’euros.

Le tableau ci-après présente la nouvelle ventilation de l’enveloppe reconduite de 1,5 milliard d’euros pour la période 2009-2011.

SYNTHÈSE DES FINANCEMENTS

(en millions d’euros)

Source : DIACT

(1) Fonds unique interministériel

(2) Pour mémoire, les exonérations fiscales prévues à l’article 24 de la loi de finances pour 2005 ont été abrogées concernant la période 2009-2011

Plusieurs nouveautés par rapport à la phase 1.0 sont à souligner :

– les dotations du fonds unique interministériel (FUI) sont en baisse de 20 % par rapport à la phase précédente ;

– 105 millions d’euros sont destinés au cofinancement de projets d’équipements et d’infrastructures mutualisés (ou « plateformes d’innovation ») ;

– compte tenu du renfort du crédit impôt recherche (CIR) décidé en 2007, les taux d’intervention du FUI au profit des entreprises participant aux projets retenus ont été adaptés et varient de 25 % à 45 % selon les cas.

En cumulé, sur les 1 510 projets présentés dans le cadre des appels à projets du FUI de 2006 à 2009, 738 ont été retenus, soit un taux de sélection de 49 %. Ce bon niveau de sélectivité témoigne du dynamisme des pôles et doit être mis en regard avec l’augmentation continue de la qualité des projets constatée au cours des dernières réunions du GTI.

Dans le cadre des engagements pris sur le « verdissement » des projets, pour la période 2009-2011, le Gouvernement s’est fixé comme objectif de porter la part de projets labellisés liés au développement durable à 30 % contre 16 % obtenue pour la phase précédente. Cet objectif a été atteint dès le mois de juillet 2009 lors des résultats du huitième appel à projets du FUI, avec un taux de 31,2 % de projets retenus.

Enfin, un appel à projet pour labelliser de nouveaux pôles éco-tech a été lancé jusqu’au 2 octobre 2009. Il est prévu de retenir trois ou quatre nouveaux pôles parmi la quinzaine de candidatures déposées. Les résultats définitifs de cette sélection seront connus en fin d’année.

Le Rapporteur spécial se réjouit de la poursuite de la politique des pôles de compétitivité et de son recentrage sur la performance, les technologies du développement durable et la coopération inter-pôles. Ces nouvelles orientations s’inscrivent en effet dans le cadre des 15 propositions de la mission d’évaluation et de contrôle de la commission des Finances de l’Assemblée nationale, présentées dans un rapport d’information n° 1930 du 23 septembre 2009.

2.– Le financement de plans nationaux spécifiques

Le montant des crédits permettant la mise en œuvre des programmes nationaux prioritaires en faveur des mutations industrielles s’élève à 11,2 millions d’euros en AE et concerne les domaines suivants :

– l’utilisation des technologies de l’information et des communications (TIC) dans les entreprises ;

– le programme écotechnologies qui soutient les entreprises concernées par les écotechnologies, afin de développer une offre française de produits, de procédés ou de services, dans le cadre du plan « Ecotech 2012 ». En région, trois formes d’actions à destination des PME sont prévues ; sensibilisation, formation par chaîne de valeur et accompagnement individualisé sur site ;

– l’accompagnement des grandes filières, qui vise particulièrement les entreprises sous traitantes de l’automobile et de l’aéronautique, conformément au plan national de relance ;

– le développement des coopérations entre entreprises et le renforcement des actions à destination des moyennes entreprises pour rompre l’isolement des chefs d’entreprises de taille restreinte et à favoriser le regroupement d’entreprises en recherchant la « taille critique » et la création de réseaux ;

– l’accès des PME aux financements publics internationaux, notamment européens ;

– le soutien à la compétitivité de groupes d’entreprises qui cible les domaines suivants : qualité, propriété industrielle et marques, technologies clefs, innovation technologique et non technologique, services à l’industrie, marketing et actions commerciales, capital humain, intelligence économique…

– le plan « Qualité et performance 2010 » qui a été lancé par le ministre chargé de l’industrie en décembre 2008, pour aider les PME et PMI à améliorer leur démarche de performance.

IV.– STIMULER LE DÉVELOPPEMENT DES TÉLÉCOMMUNICATIONS, DES POSTES ET DE LA SOCIÉTÉ DE L’INFORMATION (ACTION N° 4)

Les demandes de crédits de l’action n° 4 Développement des télécommunications, des postes et de la société de l’information pour 2010, s’établissent à 207 millions d’euros en autorisations d’engagement, soit 18,7 % du total du programme n° 134. Ceci représente une augmentation de 2,11 % par rapport à 2009.

A.–  DES DEMANDES DE CRÉDITS EN HAUSSE DE 2,11 % EN AE ET CP CIBLÉES SUR DES DÉPENSES D’INTERVENTION

La hausse des demandes de crédits pour 2010 est largement ciblée sur des dépenses d’intervention.

DEMANDES D’AUTORISATION D’ENGAGEMENT ET DE CRÉDITS DE PAIEMENT DE L’ACTION N° 4 - LFI 2009 À PLF 2010

(en euros)

Source : projet annuel de performances 2010

Les dépenses de fonctionnement correspondent à la subvention pour charges de service public versée à l’Agence nationale des fréquences (ANFr), dont les activités sont principalement régaliennes (planification du spectre, négociations internationales, contrôle et police des fréquences…).

Les principales dépenses d’intervention correspondent à 159 millions d’euros d’aide au transport de presse versés à La Poste (auxquels il faut ajouter 83 millions d’euros financés sur le programme Presse de la mission Médias). Comme il a déjà eu l’occasion de le mentionner plusieurs fois, le Rapporteur spécial estime que le maintien d’une division de l’aide au transport de presse versée à la Poste entre deux missions budgétaires distinctes n’est pas souhaitable. Aussi faudrait-il enfin prévoir son regroupement au sein du programme 180.

S’ajoutent à ces dépenses d’intervention, 1,77 million d’euros de remboursement des courriers des particuliers adressés en franchise postale et 4,2 millions d’euros au titre de la compensation des exonérations de cotisations sociales sur les heures supplémentaires à La Poste (dépense nouvelle en 2010). Les autres dépenses d’intervention, d’un montant de 8,3 millions d’euros, correspondent aux subventions versées aux organisations internationales du secteur, auxquelles il faut ajouter 1 million d’euros de subventions versé à certaines associations d’utilisateurs (forum des droits sur Internet…).

B.– L’ENJEU 2010 : ASSURER L’AVENIR DE LA POSTE EN PRÉSERVANT SES MISSIONS DE SERVICE PUBLIC ET LE STATUT DU PERSONNEL

Le projet de loi relatif à La Poste et aux activités postales dispose que La Poste sera transformée en société anonyme au 1er janvier 2010, détenue à 100 % par des personnes publiques. Le capital de La Poste restera donc, avant comme après la réforme, intégralement public.

Les quatre missions de service public du groupe sont rappelées dans un article unique du projet de loi, ce qui constitue une nouveauté et rappelle l’importance de ces missions : service universel postal ; contribution à l’aménagement du territoire ; transport postal et distribution de la presse ; accessibilité bancaire.

Les droits et statuts des fonctionnaires travaillant dans le groupe La Poste demeurent inchangés. Affectés à la société La Poste, ils sont placés sous l’autorité de son président qui dispose des pouvoirs de nomination et de gestion à leur égard. Les droits des salariés travaillant pour La Poste demeurent également inchangés.

Le projet de loi ouvre également la possibilité au groupe La Poste de réaliser des opérations d’actionnariat salarié au bénéfice de ses agents.

Le projet de loi prévoit enfin que La Poste sera désignée comme le seul prestataire du service universel du courrier pour une durée de 15 ans à partir de 2011. La mission de service universel postal sera financée par une taxe au chiffre d’affaires sur les nouveaux entrants.

Le changement de statut vise à permettre à La Poste de se doter d’un nouveau statut de société anonyme, lui permettant ensuite de réaliser une augmentation de capital qui lui permettra de bénéficier de financements complémentaires. L’augmentation de capital sera souscrite à hauteur de 1,2 milliard d’euros par l’État et à hauteur de 1,5 milliard d’euros par la Caisse des dépôts et consignations. Cette augmentation de capital sera donc intégralement souscrite par des personnes publiques.

Le changement du statut de La Poste ne devrait donc pas remettre en question les objectifs de qualité de service, dont la trajectoire a été définie jusqu’en 2010 dans le cadre du contrat de service public entre La poste et l’État. Les performances réalisées par l’opérateur et améliorées par la poursuite du déploiement du programme de modernisation «CAP Qualité Courrier» n’ont aucune raison d’être remises en cause. Cette trajectoire prévoit un objectif de distribution de 85 % des lettres en J+1 au niveau national en 2010 (contre un ratio de 83,9 % réalisé pour l’année 2009). Un arrêté annuel est pris par le ministre en charge des Postes pour préciser l’objectif attendu pour l’année à venir.

En outre, le changement de statut de La Poste s’accompagne de l’engagement du Gouvernement que les droits et statuts des postiers ainsi que les conditions de départ en retraite seront intégralement préservés.

La situation est juridiquement plus complexe pour les retraites complémentaires des agents contractuels. La transformation de La Poste en société anonyme impliquerait la sortie de l’ensemble des agents contractuels du champ de l’IRCANTEC pour être réaffiliés aux régimes de droit commun que sont l’AGIRC et l’ARRCO. En causant la perte d’une part importante de ses cotisations, une telle évolution mettrait l’IRCANTEC en difficulté. Plusieurs pistes sont donc examinées avec l’ensemble des parties prenantes, et la décision ne sera arrêtée qu’après discussion avec les organisations syndicales, La Poste et les régimes concernés.

Le Rapporteur spécial constate donc que la réforme a essentiellement pour objectif de permettre à La Poste de bénéficier de moyens supplémentaires dans un environnement concurrentiel, tout en laissant inchangées les grandes caractéristiques de La Poste : détention intégralement publique du capital, maintien des quatre missions de service public de La Poste, maintien des droits et statuts des postiers.

V.– LA CRÉATION DU CONSEIL GÉNÉRAL DE L’INDUSTRIE, DE L’ÉNERGIE ET DES TECHNOLOGIES (ACTION N° 8)

A.– LA CRÉATION DU CGIET LE 1^ER FÉVRIER 2009

Le Conseil général de l’industrie, de l’énergie et des technologies (CGIET) a été créé par décret du 1er février 2009 par la fusion du Conseil général des mines et du Conseil général des technologies de l’information. Le CGIET est compétent dans les domaines :

– du développement économique et de l’industrie ;

– des technologies de l’information, des communications électroniques, de l’informatique, des techniques audiovisuelles, de l’espace et du secteur postal ;

– de l’énergie, des ressources minières et minérales et de l’utilisation du sous-sol.

Le conseil peut être appelé à conduire, pour le compte des ministres chargés des domaines correspondants, des missions de conseil et des missions d’expertise, d’évaluation et des études. Le conseil est également compétent pour toutes les activités se rattachant à ces domaines, notamment en matière de services associés, de technologie, de recherche, de formation, de métrologie, de sécurité industrielle et de risques technologiques.

B.– DES DEMANDES DE CRÉDITS EN HAUSSE DE 6,42 % EN AE ET CP DESTINÉES AU FINANCEMENT DU PERSONNEL DU CGIET

Ces crédits sont destinés au financement des emplois du CGIET. L'effectif de ce conseil comporte 167 agents, répartis entre 140 ingénieurs généraux des mines, contrôleurs généraux, ingénieurs des mines et cadres, 13 agents de catégorie B et 14 de catégorie C.

DEMANDES D’AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT ET CRÉDITS DE PAIEMENT DE L’ACTION N° 8 - LFI 2009 À PLF 2010

(en euros)

Source : projet annuel de performances 2010

Le Rapporteur spécial s’étonne du fait qu’aucun indicateur de performance ne vise l’action du CGIET, à travers le délai moyen de réponse aux demandes d’expertise du Gouvernement par exemple.

VI.– ÉVALUER LES MOYENS DE LA POLITIQUE DE L’EMPLOI ET DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE (ACTION N° 19)

L’action 19 Moyens de la politique de l’emploi et de la formation professionnelle regroupe les moyens permettant à la délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle (DGEFP) d’assurer l’exercice de ses fonctions de conception, de pilotage, d’animation et de mise en œuvre des politiques de l’emploi et de la formation professionnelle. Il s’agit d’une action nouvelle du programme n° 134, introduite par le présent projet de loi de finances.

La DGEFP est chargée de proposer les orientations de la politique pour l'emploi et la formation professionnelle continue. Elle en construit le cadre juridique en concertation avec les départements ministériels et les partenaires sociaux, elle conduit et coordonne la mise en œuvre des dispositifs et en évalue les résultats. Elle veille à l'inscription de cette politique dans la stratégie européenne pour l'emploi et de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale.

Ses effectifs, dont les crédits sont rattachés au programme n° 134 depuis 2009 alors qu’ils étaient inscrits en 2008 sur le programme 305, contribuent à la mise en œuvre des programmes d’intervention dont elle a la responsabilité (programmes 102 et 103) et sont ventilés dans les actions de ces deux programmes selon une clé de répartition basée sur la part relative des effectifs alloués à leur mise en œuvre. Ces actions sont :

– d’une part, celles relatives à l’accès et au retour à l’emploi, centrées notamment sur l’accompagnement des demandeurs d’emploi, le fonctionnement du marché du travail et du service public ;

– d’autre part, celles orientées vers les entreprises et les salariés, destinées notamment à favoriser l’anticipation des mutations économiques, le développement des compétences, l’adaptation des qualifications et la création d’activités et d’emploi.

A.– DES DEMANDES DE CRÉDITS DE PERSONNEL EN HAUSSE DE 1,7 % EN AE ET CP

Les autorisations d’engagement et crédits de paiement demandés pour 2009 s’élèvent à 22,15 millions d’euros et sont destinés exclusivement aux dépenses de personnel (20,33 millions d’euros) et au remboursement des rémunérations des agents mis à la disposition de la DGEFP par ses grands opérateurs (ANPE, AFPA…) (2,2 millions d’euros).

DEMANDES D’AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT ET CRÉDITS DE PAIEMENT DE L’ACTION N° 19 DE LFI 2009 À PLF 2010

(en euros)

Source : projet annuel de performances 2010

B.– DES RÉSULTATS À DÉMONTRER EN 2010

Votre Rapporteur spécial se réjouit du rattachement des moyens d’impulsion de la politique de l’emploi et de la formation professionnelle à ce programme. Cette démarche concrétise la volonté de mettre en synergie les interventions des différents acteurs qui concourent à l’action du Gouvernement en matière de compétitivité des entreprises et de politique de l’emploi.

Pour autant, il estime toujours nécessaire d’introduire des indicateurs de performance pour l’évaluation de cette action.

TROISIÈME PARTIE : LA RÉGULATION ÉCONOMIQUE

Les finalités de la régulation économique sont, d’abord, de garantir une concurrence saine en luttant contre la contrefaçon, les pratiques anticoncurrentielles, les fraudes douanières et la contrebande, ensuite, de protéger les consommateurs contre les produits présentant des risques pour leur santé ou leur sécurité.

Elle est mise en œuvre par trois autorités administratives indépendantes, l’Autorité de la concurrence (AC), la Commission de régulation de l’énergie (CRE) et l’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP) ainsi que par la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF).

CHAPITRE PREMIER :
LA RÉGULATION ÉCONOMIQUE PAR DES AUTORITÉS ADMINISTRATIVES INDÉPENDANTES

I.– LA RÉGULATION DES COMMUNICATIONS ÉLECTRONIQUES ET DES POSTES (ACTION N° 13)

L’action n° 13 Régulation des communications électroniques et des postes, mise en œuvre par l’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP), vise :

– dans le secteur des communications électroniques, à favoriser l’exercice de la concurrence, à veiller à la fourniture du financement public, à favoriser le développement de l’emploi, de l’innovation et de la compétitivité, tout en prenant en compte l’intérêt des territoires et des utilisateurs ;

– en matière de régulation postale, à concilier l’existence et la viabilité du service universel avec l’introduction graduelle de la concurrence.

L’action n° 13 représente 2,05 % des autorisations d’engagement de l’ensemble du programme n° 134.

A.– DES DEMANDES DE CRÉDITS EN HAUSSE DE 1,2 % EN AE ET CP

L’ARCEP bénéficie d’allocations budgétaires classiques, au lieu des ressources propres – taxes ou redevances – prévues au départ. Les demandes de crédits pour l’action n° 13 Régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP) s’élèvent pour 2010, en autorisations d’engagement, à 22,8 millions d’euros et 23,14 millions d’euros en crédit de paiement. Ce budget est en très légère augmentation par rapport à 2008 (+ 1,22 %).

DEMANDES D’AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT ET DE CRÉDITS DE PAIEMENT DE L’ACTION N° 13 - LFI 2009 À PLF 2010

(en euros)

Source : projet annuel de performances 2010

Pour 2010, l’ARCEP se voit attribuer 15 millions d’euros de crédits de paiement pour ses dépenses de personnel (+2,59 % par rapport à 2009), soit 65 % de ses dépenses totales.

Les dépenses relatives à l’activité des services s’élèvent à 3,92 millions d’euros et se décomposent de la manière suivante :

– 1,6 million d’euros en autorisations d’engagement et 1,5 million d’euros en crédits de paiement au titre des commandes d’analyses et d’études externes sur cahiers des charges spécifiques et d’études multi-clients. Les dépenses d’études revêtent une importance stratégique pour l’autorité qui ne dispose pas toujours des compétences très pointues ou des moyens d’enquêtes nécessaires à l’accomplissement de ses missions de régulation À cet égard, il faut relever un effort certain de l’ARCEP pour réduire le coût de ces dépenses par une mutualisation des frais avec d’autres organismes (CREDOC, CGIET…).

– 1 million d’euros au titre de la communication (rapport d’activité, lettre de l’Autorité, organisation de diverses manifestations), de la formation des personnels, des colloques et de l’ensemble des dépenses liées à l’affirmation de la présence et du rôle du régulateur notamment au plan européen,

– 0,92 million d’euros de dépenses informatiques,

– 0,6 million d’euros de dépenses de logistique (dépenses relatives aux télécommunications, frais postaux, parc automobile, impression et reprographie, achats de documentation et fournitures diverses),

– 0,4 million d’euros au titre des missions et déplacements,

– 0,24 million d’euros au titre des frais sociaux liés au personnel (médecine de prévention, restauration collective, association du personnel).

Les dépenses immobilières s’élèvent à 3,34 millions d’euros et comprennent le coût du loyer (2,8 millions d’euros) indexé sur l’indice du coût de la construction, les charges locatives (0,4 million d’euros), les fluides et le nettoyage (0,14 million d’euros). Le prix du loyer révisé 2008 au mètre carré de bureau s’élève donc à 465 euros, ce qui est supérieur à la fourchette de prix constatée dans la zone d’implantation de l’ARCEP (280 à 440 euros).

B.– L’EFFICACITÉ DE L’ARCEP DÉMONTRÉE PAR UN RAPPORT DE LA COUR DES COMPTES

À la demande du Rapporteur spécial, le Président de la Commission des finances de l’Assemblée nationale a saisi la Cour des comptes, en application du 2° de l’article 58 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), afin qu’elle procède à une enquête relative aux autorités de régulation et de médiation dans le domaine économique. La Cour des comptes, qui avaient déjà décidé de procéder au contrôle de l’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP), a transmis à la Commission ses observations définitives en date du 18 septembre 2009 qui porte sur les exercices 2007 et 2008.

La Cour relève tout d’abord que la dynamique rapide de l’évolution des marchés des communications électroniques, l’apparition permanente de nouvelles technologies et applications n’ont pas modifié les missions fondamentales de l’ARCEP sur la période contrôlée. De plus, si l’ARCEP partage de nombreuses missions avec d’autres entités, les rôles de chacun étant clairement identifiés, la Cour n’a pas constaté de dysfonctionnement pouvant nuire à l’efficacité de l’ARCEP dans l’accomplissement de ses missions.

Par ailleurs, la Cour relève que les principaux dossiers traités par l’ARCEP depuis 2007 témoignent d’un besoin de régulation qui ne décroît quasiment pas et qui devrait se maintenir dans les prochaines années. Ces dossiers sont les suivants :

– affectation des fréquences libérées par le passage de la diffusion hertzienne de la télévision à la technologie numérique (« dividende numérique ») ;

– attribution d’une quatrième licence mobile de troisième génération ;

– déploiement de nouveaux réseaux à très haut débit en fibre optique ;

– encadrement tarifaire de la terminaison d’appel vocale mobile ;

– encadrement pluriannuel des tarifs du service universel postal et chiffrage du service universel ;

– surveillance à la qualité du service fourni par les opérateurs puissants, notamment pour ce qui concerne la couverture du territoire.

Sur le plan de la performance budgétaire, la Cour confirme que l’ARCEP considère que ses allocations budgétaires sont compatibles avec le bon exercice de ses missions et ne sont pas préjudiciables à son indépendance. L’objectif de performance assigné par la LOLF est atteint depuis sa mise en place en 2006 (rendre des décisions de qualité dans les délais) de sorte que la Cour s’interroge sur la pertinence de cet objectif et des indicateurs associés.

Le Rapporteur spécial rejoint les observations de la Cour sur ce point et espère que le travail de réflexion mené par l’ARCEP avec la direction du budget aboutisse pour améliorer la qualité de ses indicateurs de performance. Il conviendrait toutefois de revoir les indicateurs de performance de l’ensemble des Autorités administratives indépendants (AAI) du programme n° 134, ce qui implique une véritable coordination sur ce sujet en 2010.

Sur le plan strictement budgétaire, la Cour souligne que si depuis sa création, l’ARCEP a bénéficié de budget en progression (+ 4 % en moyenne par an) pour faire face à la montée en puissance du travail de régulation en matière de communications électroniques et des postes, à partir de 2007, les taux de croissance ont été moins élevés que les années précédentes (+ 2 % en 2007, + 2,4 % en 2008, + 1,9 % en 2009). Le Rapporteur spécial se félicite du fait que cette tendance se poursuit en 2010 (+ 1,2 %). Sur la période d’observation, la Cour constate que les dépenses de l’ARCEP sont mieux maîtrisées, en dehors du loyer : mutualisation du financement des études externes, réduction de certaines dépenses de fonctionnement (frais de réception, missions et déplacements, frais de communication). Selon la Cour, il reste à l’autorité de réduire de 20 % son parc de véhicules, surdimensionné par rapport à ses besoins, pour le ramener à 17 véhicules au lieu de 22.

À ce sujet, le Rapporteur spécial estime que l’effort de l’ARCEP pourrait être plus important compte tenu des contraintes budgétaires actuelles.

Enfin, sur le plan de la politique des ressources humaines, la Cour relève qu’après avoir augmenté de 10,1 % entre 2001 et 2005, du fait de la mise en place du service de la régulation postale et du comblement des postes vacants, l’ARCEP a vu ses effectifs augmenter beaucoup moins fortement depuis 2006 (163 personnes en 2006, 165 en 2007 et 169 en 2008), son plafond d’emplois étant fixé à 174 ETPT depuis 2008. Le Rapporteur spécial se réjouit de cette maîtrise des dépenses du personnel, qui n’a d’ailleurs pas remis en cause la qualité du travail de l’Autorité.

C.– L’OUVERTURE DE LA CONCURRENCE DANS LE SECTEUR DES COMMUNICATIONS ÉLECTRONIQUES ET SES PERSPECTIVES

1.– Les forces et faiblesses de l’ouverture à la concurrence des communications électroniques en France

En France, la loi du 26 juillet 1996 a ouvert le secteur des télécommunications fixes à une concurrence totale programmée le 1^er janvier 1998, et a créé l'Autorité de régulation des télécommunications mise en place le 5 janvier 1997 (devenue l’ARCEP avec la loi de régulation des activités postales du 20 mai 2005).

L’un des objectifs poursuivis par le législateur était de favoriser « l’exercice au bénéfice des utilisateurs d’une concurrence effective et loyale ». La concurrence n’est pas une fin en soi ; elle a pour objectif de fournir aux consommateurs, particuliers ou entreprises, une meilleure qualité de service à de meilleurs prix et une diversité de services répondant à leurs attentes. La concurrence ne vaut que si elle est un facteur de développement du marché et de l’économie. Le régulateur, dans ses avis et décisions, s’attache à favoriser l’emploi et l’innovation des entreprises du secteur en préservant un environnement favorable à leur compétitivité.

Sur les marchés de la téléphonie fixe, du haut débit et du très haut débit, l’ouverture à la concurrence s’est traduite dans un premier temps par l’émergence de très nombreux acteurs venus concurrencer le monopole historique d’une part sur les communications téléphoniques, d’autre part sur la fourniture d’accès à Internet, la fourniture de l’accès au réseau téléphonique commuté restant assurée par France Telecom.

Aujourd’hui, depuis l’ouverture de nouveaux segments d’activité pour les opérateurs alternatifs (dégroupage total, vente en gros de l’abonnement téléphonique…) et après un important mouvement de concentration capitalistique, les marchés du fixe se sont recomposés autour de quelques acteurs puissants, particulièrement innovants et capables de concurrencer efficacement l’opérateur historique.

Ainsi, à l’été 2008, plus de cinq millions d’usagers avaient délaissé leur abonnement France Telecom et opté pour l’offre d’un opérateur alternatif. La concurrence s’est ainsi traduite, pour les consommateurs, par l’accès à de nouveaux services (téléphonie en VoIP, télévision numérique par Internet) et par une baisse des tarifs (le tarif de référence pour les offres « triple play ⁽³⁾» avec appels illimités est désormais calé sur le tarif agressif initialement proposé par Free à 29,99 euros).

Si les débuts de l’ouverture à la concurrence ont parfois été synonymes d’une détérioration de la qualité de service, le législateur et le régulateur ont mis en place des outils permettant d’inciter les opérateurs à de bonnes pratiques. Le prochain enjeu pour le secteur est le bon déroulement du déploiement de la fibre optique, qui permettra aux opérateurs alternatifs de proposer des services à très haut débit à leurs clients finaux à partir de leur infrastructure propre.

Sur le marché mobile, il y a eu dès l’origine, l’attribution de licences d’utilisation des ressources rares que sont les fréquences à quelques acteurs sélectionnés. Sur ce marché, France Telecom occupe une position forte, avec environ 44 % de part de marché, face à deux concurrents d’inégale puissance : SFR (34 % de part de marché) et Bouygues (17 %).

Les opérateurs de réseau mobile virtuel (MVNO), qui ont fait leur apparition en 2005 et sont aujourd’hui au nombre de 11, se partagent seulement 5 % de part de marché.

Le nombre de clients de la téléphonie mobile en France est de 58,9 millions à la fin du premier trimestre 2009, avec une croissance annuelle de 5 % en 2008, et le secteur est caractérisé à la fois par des innovations commerciales (offres d’abondance initiées par Bouygues et désormais généralisées) et par des innovations techniques (Internet mobile, convergence fixe-mobile).

De plus, des corrections sont apportées à la fois par le législateur (loi Chatel diminuant les freins au changement d’opérateur), par l’Autorité de la concurrence, qui sanctionne les pratiques anticoncurrentielles, et par le régulateur sectoriel qui, par exemple, définit le tarif de terminaison d’appel et fixe ainsi les règles du jeu sur les marchés de gros de la téléphonie mobile.

Il reste que le marché de la téléphonie mobile prend aujourd’hui la forme d’un oligopole à trois acteurs, en l’absence d’un véritable pouvoir de marché des MVNO. L’attribution prochaine de la 4^ème licence mobile devrait donc apparaître comme le meilleur remède possible.

2.– Les difficultés liées à l’attribution d’une quatrième licence mobile de troisième génération

Prenant acte du caractère infructueux de l’appel à candidatures pour la 4^ème licence 3G lancé le 8 mars 2007, le Parlement, en adoptant l’article 22 de la loi n° 2008-3 du 3 janvier 2008 pour le développement de la concurrence au service des consommateurs, a ouvert la voie à la fixation de nouvelles modalités de redevances pour la bande 2,1 GHz. Il a donné la possibilité au Gouvernement de fixer de nouvelles dispositions relatives à la redevance par voie réglementaire, après un débat parlementaire.

Le Gouvernement a ensuite sollicité l’ARCEP le 19 mai 2008 afin d’étudier les conditions les plus appropriées à la relance du processus d’attribution de ces fréquences.

La consultation publique, menée par l’ARCEP entre le 13 juin et le 18 juillet 2008 et dont la synthèse a été publiée le 22 septembre 2008, a recueilli de nombreuses contributions parmi lesquelles plusieurs marques d’intérêt pour les fréquences disponibles dans la bande 2,1 GHz. Elle a aussi permis de tirer plusieurs enseignements sur les enjeux et les procédures d’attribution envisageables, notamment sur la pertinence de la conservation d’une réservation de fréquences à un nouvel entrant.

Sur la base de ces éléments, l’Autorité a indiqué être en mesure de proposer rapidement le lancement d’un nouvel appel à candidatures dans la bande 2,1 GHz, dès que les modalités financières auraient été définies par le Gouvernement, après le débat parlementaire prévu par la loi.

Le 12 janvier 2009, le Premier ministre a annoncé, en accord avec l’ARCEP, une stratégie d’ensemble en matière d’allocation de fréquences pour les réseaux mobiles. Celle-ci prévoit, d’une part, l’attribution des fréquences encore disponibles dans la bande 2,1 GHz, utilisée par les réseaux 3G, et, d’autre part, le lancement des procédures d’attribution des fréquences de la bande 2,6 GHz et de la bande 800 MHz (issue du dividende numérique), qui permettront le déploiement des réseaux à très haut débit mobile (4G) au cours de la prochaine décennie.

Le débat parlementaire prévu par la loi n° 2008-3 du 3 janvier 2008 s’est tenu le 5 février 2009 à l'Assemblée Nationale et le 11 février 2009 au Sénat.

L’attribution des fréquences disponibles de la bande 2,1 GHz, correspondant à une largeur de bande de 2 x 14,8 MHz, sera réalisée selon deux procédures distinctes et successives : un premier appel à candidatures concernant un lot de 2 x 5 MHz réservé à un nouvel entrant (4ème licence 3G), puis l’attribution, lors d’un second appel à candidatures, du reste des fréquences disponibles dans la même bande.

L’appel à candidatures pour l’attribution de la quatrième licence 3G a été lancé par le Gouvernement le 1er août 2009. Les dossiers de candidature devraient être déposés le jeudi 29 octobre au plus tard. Le président de l’ARCEP auditionné a indiqué que seul Free s’était porté candidat. La délivrance de l’autorisation devrait intervenir avant la fin de l’année 2009. Cet appel à candidatures porte sur un lot de 5 MHz réservé à un nouvel entrant. Ainsi, seuls les candidats non encore titulaires d’une autorisation d’utilisation de fréquences dans la bande 2,1 GHz en France métropolitaine étaient admis à déposer un dossier de candidature.

Les modalités et les conditions d’attribution de cette autorisation, qui sera délivrée pour une durée de 20 ans, sont fixées dans la décision n° 2009-0610 de l’Autorité en date du 16 juillet 2009.

Les obligations du nouvel entrant

Les obligations minimales imposées au nouvel entrant sont identiques à celles qui étaient imposées dans les trois précédentes procédures. Il devra couvrir a minima 25 % de la population au bout de 2 ans puis 80 % de la population au bout de 8 ans après la délivrance de l’autorisation. Il devra obligatoirement fournir le service de téléphonie, un service de messagerie interpersonnel, l’accès à Internet et un service de transmission de données. Ces services devront être fournis sur l’ensemble de la zone de couverture de l’opérateur, avec un taux de réussite dès la première tentative qui devra être, pour chaque service, d’au moins 90 %.

Les prescriptions en faveur du nouvel entrant

Les prescriptions en faveur du nouvel entrant sont identiques à celles qui avaient été prévues lors des procédures précédentes. Elles portent sur :

– l’accès à une bande de 5 MHz dans la bande 900 MHz. Le nouvel entrant aura accès à cette bande de fréquences le 31 décembre 2012 dans les zones très denses et 18 mois après la délivrance de son autorisation en dehors des zones très denses ;

– l’accès à l’itinérance métropolitaine sur le réseau GSM d’un opérateur 2G/3G. Cet accès n’est que transitoire, d’une durée de 6 ans, et pour pouvoir en bénéficier, le nouvel entrant devra avoir couvert 25 % de la population;

– l’accès aux sites GSM d’un opérateur 2G/3G qui seraient réutilisés.

La procédure de sélection

La sélection des candidats se fera par une soumission comparative basée sur des critères de sélection. Le processus d’instruction des différents dossiers de candidature conduira l’Autorité à examiner trois séries de critères :

– des critères de recevabilité tout d’abord, que chaque candidat devra respecter pour être admis à participer à la procédure. Pour cela, le dossier de candidature devra être rédigé en français, devra contenir tous les éléments listés dans l’annexe de la décision n° 2009-0610 et avoir été déposé avant le jeudi 29 octobre à 12 heures.

– des critères de qualification ensuite, que chaque candidat devra respecter pour être admis à participer à la phase de sélection. Pour cela, les candidats devront être éligibles à l’obtention d’une autorisation d’utilisation de fréquences, au regard des dispositions prévues par l’article L. 42-1 du code des postes et des communications électroniques, devront s’engager à respecter les conditions minimales d’autorisation d’utilisation des fréquences et devront être indépendants des opérateurs déjà titulaires d’autorisations 3G.

– des critères de sélection enfin, dont l’examen sera effectué dans une logique de comparaison des dossiers entre eux. Ces critères de sélection reprenant les données de référence utilisées lors des précédents appels à candidatures serviront à départager les candidats. Le candidat finalement retenu sera celui auquel aura été affectée la meilleure note globale sur l’ensemble de ces critères de sélection, et les engagements souscrits par le candidat retenu, notamment sur ces critères de sélection, seront repris en tant qu’obligations dans son autorisation.

Le Rapporteur spécial invite le Gouvernement à respecter l’égalité de traitement entre les opérateurs de téléphonie mobile, quitte à ne pas octroyer de quatrième licence à un nouvel entrant qui ne serait pas en mesure de faire face à l’ensemble des obligations qui s’imposent aux opérateurs en place.

II.– LA RÉGULATION DES MARCHÉS DE L’ÉNERGIE (ACTION N° 14)

La Commission de régulation de l’énergie (CRE) concourt, au bénéfice des consommateurs finals, au bon fonctionnement des marchés de l’électricité et du gaz naturel. La CRE sera, en 2010, confrontée à un nouvel élargissement de ses compétences, d’une part en raison de l’adoption définitive par le Parlement européen du « troisième paquet » de directives européennes dans le domaine de l’énergie et, d’autre part, en raison de la mise en œuvre prochaine des conclusions du rapport Champsaur à travers le projet de loi sur la nouvelle organisation du marché de l’électricité (« Loi NOME »).

A.– DES DEMANDES DE CRÉDITS QUASI STABLES (+0,75 %)

Les demandes de crédits pour l’action n° 14 Régulation et contrôle des marchés de l’énergie s’élèvent pour 2010, en autorisations d’engagement et en crédits de paiement, à 19,9 millions d’euros (+ 0,75 %) Cette action représente 1,78 % du total du programme n° 134.

DEMANDES D’AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT ET DE CRÉDITS DE PAIEMENT DE L’ACTION N° 14 - LFI 2009 À PLF 2010

(en euros)

Source : projet annuel de performances 2010

La CRE s’appuiera, en 2010 comme en 2009, sur 131 ETPT dans le contexte d’une activité en fort développement. 80 % des agents sont affectés aux fonctions opérationnelles de la régulation car les fonctions support disposent d’effectifs maîtrisés (20 %). Ces effectifs sont principalement des contractuels de droit public (86 %), recrutés sur un contrat de trois ans, reconductible dans la limite totale de six ans, et des fonctionnaires détachés (14 %) que l’on trouve soit dans l’encadrement dirigeant (grands corps techniques) soit dans les fonctions administratives ou de support (administration, gestion, communication, informatique, documentation…).

En 2010, les dépenses directement liées à l’activité de la CRE s’élèveront à 3,31 millions d’euros et représenteront un peu plus de 41 % des crédits du budget de fonctionnement. Elles concerneront en particulier les crédits qui lui permettent de développer l’expertise externe nécessaire dans des domaines où elle ne dispose pas des moyens techniques suffisants pour exercer des missions de contrôle et d’audit prévues par la loi, ainsi que pour faire réaliser les études et les enquêtes liées à la surveillance des marchés de l’électricité et du gaz. Le reste des crédits se répartit entre les actions de communication, les frais de déplacements, la documentation, la formation des personnels et le paiement des honoraires de conseils.

Les dépenses immobilières s’élèveront à 3,2 millions d’euros en 2010. En 2009, le loyer, d’un montant de 3,5 millions d’euros, représentait 44 % des crédits de fonctionnement LFI (hors régulation). Les autres dépenses, de moins de 700 k€, incompressibles et liées à l’immobilier représentaient 8 % des crédits (charges au bail, fluides, gardiennage, accueil, nettoyage, maintenance de l’immeuble, gestion des déchets). La CRE avait engagé dès 2008 la renégociation de son loyer dans la perspective de l’échéance du bail le 28 février 2010. N’ayant pas obtenu de proposition en accord avec l’évolution du marché et avec la qualité d’un immeuble de deuxième main, elle a soumis à l’avis de France Domaine, qui a donné son accord, une solution alternative fondée sur deux caractéristiques :

– un loyer en rapport avec l’évolution du marché immobilier dans Paris, qui se caractérise en particulier par une baisse très importante des prix dans certains quartiers ;

– une mutualisation de l’ensemble des moyens de support avec le Médiateur national de l’énergie, dont la CRE est fonctionnellement proche, dans un objectif de réduction des coûts, non seulement de la gestion financière du loyer et des ratios des superficies associées, mais également de réduction des coûts de fonctionnement respectifs des charges, de l’accueil, de la sécurité, de l’entretien, de la documentation, de l’informatique, de l’expertise juridique, etc.

La conclusion de ce nouveau bail devrait entraîner une diminution du loyer payé par le CRE d’environ 40 % après répartition avec le Médiateur national de l’énergie avec lequel elle partagera ses locaux. Toutefois, s’agissant de la gestion de cette économie, 2010 sera une année de transition ; la réduction du loyer sera en effet en grande partie neutralisée, car la CRE aura à supporter à la fois une partie du loyer actuel très élevé (deux mois), mais aussi le remboursement des travaux d’aménagement des nouveaux locaux (en partie payés sur 2010, en partie répartis sur la durée du bail) ainsi qu’un certain nombre de dépenses liées à l’installation.

Les dépenses de fonctionnement courant s’élèveront à 1,12 million d’euros. Ces dépenses représentent 14 % des crédits de fonctionnement et sont en légère augmentation en 2010 en raison du renouvellement d’un certain nombre de marchés, relatifs aux véhicules, aux carburants, aux impressions, à la réparation et aux achats de mobiliers, aux photocopieurs. Enfin, les dépenses informatiques s’élèveront à 380 000 euros.

Le Rapporteur spécial constate toutefois que la dotation accordée à la CRE pour ses dépenses de fonctionnement en 2009, d’un montant de 8 073 millions d’euros a été consommée en totalité et n’aurait pas suffi aux besoins de la CRE sans l’apport conjoncturel de crédits de fonds de concours (682 000 euros) provenant de la contribution du Médiateur national de l’énergie (MNE) au titre du remboursement des frais de mise en place en 2007 et de gestion du service «Energie-Info».

Cette situation confirme le déficit structurel du budget de fonctionnement de la CRE relevé dans le dernier rapport d’enquête de la Cour des comptes de 2009. L’accroissement à venir des missions de la CRE pourrait donc justifier une augmentation des crédits de la CRE en 2011.

B.– UN ACCROISSEMENT CERTAIN DES MISSIONS DE LA CRE À PARTIR DE 2010

Deux réformes législatives majeures vont avoir pour effet d’étendre ou d’amplifier les compétences de la CRE dès 2010 :

– d’une part, la transposition en droit national du « troisième paquet énergie » formellement adopté par le Parlement européen et le Conseil le 13 juillet 2009 et publié au journal officiel de l’Union européenne le 14 août 2009 (voir encadré), qui doit intervenir avant la fin de l’année 2011 ;

– d’autre part, l’examen en 2010 du projet de loi relatif à la nouvelle organisation du marché de l’électricité (« Loi NOME »), faisant suite aux recommandations du rapport de M. Paul Champsaur portant sur les volets amont et aval du marché de l’électricité «coordonné par un même régulateur et un même processus institutionnel » : en amont, un droit d’accès des fournisseurs à la production d’électricité du parc nucléaire historique à un prix régulé et, en aval, suppression des tarifs réglementés pour les consommateurs industriels (Tartam, tarifs verts et une partie des tarifs jaunes) et maintien des tarifs réglementés pour les petits consommateurs. Tous les fournisseurs pourraient proposer des tarifs réglementés et la réversibilité serait totale.

Le Rapporteur spécial relève notamment que les pouvoirs de la CRE seront élargis en matière d’élaboration des tarifs d’accès aux réseaux, de règlement des différends et de sanction compte tenu des décisions contraignantes qui pourraient être adoptées par la future agence de coopération des régulateurs de l’énergie (ACER), ou encore au regard des pouvoirs de fixation ou d’approbation des conditions de raccordement.

De nouveaux pouvoirs devraient également lui être confiés : fixer ou approuver les capacités d’allocation pour les importations journalières aux frontières en électricité et gaz ; approuver ou fixer des règles de gestion des congestions en électricité et en gaz ; mettre en œuvre une procédure de certification des gestionnaires de réseaux de transport (GRT) ; veiller à l’indépendance des personnels et des dirigeants des GRT ; participer au conseil des régulateurs de l’ACER.

Enfin, la CRE pourrait se voir confier de nouvelles missions, seule ou conjointement avec d’autres autorités de régulation ou de médiation, en matière de concurrence, de protection des consommateurs, de sécurité d’approvisionnement ou de surveillance de plans d’investissement.

C.– LA MUTUALISATION DES MOYENS DE LA CRE ET DU MÉDIATEUR DE L’ÉNERGIE SOULÈVE LA QUESTION DU RAPPROCHEMENT DES STRUCTURES

La loi du 7 décembre 2006 a institué un médiateur national de l’énergie « chargé de recommander des solutions aux litiges [relatifs aux contrats de fourniture] entre consommateurs et fournisseurs d’électricité et de gaz naturel et de participer à l’information des consommateurs d’électricité ou de gaz naturel sur leurs droits. »

L’article 28 de la loi du 10 février 2000 modifiée prévoit que la CRE « dans le respect des compétences qui lui sont attribuées, […] concourt, au bénéfice des consommateurs finals, au bon fonctionnement des marchés de l’électricité et du gaz naturel ».

Lorsque le premier médiateur a été nommé le 14 mars 2007, notre collègue député Jean-Claude Lenoir, la CRE avait déjà développé des services et des compétences. Elle avait également structuré une concertation entre les consommateurs, les opérateurs de réseau et les fournisseurs dans la perspective de l’ouverture complète des marchés le 1^er juillet 2007. Dans l’urgence de mettre en place les outils d’information des consommateurs qui devaient être opérationnels le 1^er juillet et en l’absence de services du médiateur déjà constitués, la CRE avait développé un dispositif commun d’information en accord avec le médiateur, la DGCCRF et la direction de la demande et des marchés énergétiques.

Ce service, appelé « Energie-Info », a été mis en place avec les seuls moyens budgétaires de la CRE. Il était constitué d’un site Internet dédié à l’information des consommateurs résidentiels et professionnels et d’un centre d’appel appelé « service information consommateurs » structuré en un serveur vocal interactif (0810 112 212), un « front office » externalisé, pour les questions les plus simples et les plus répétitives, et un « back office » pour le traitement des questions complexes, des courriers, télécopies et courriels.

Les éléments composant ce dispositif d’information forment un ensemble indissociable, qui permet de garantir la cohérence des réponses apportées aux consommateurs et de les réorienter vers l’entité compétente, tout en optimisant le rapport coût/performance du fonctionnement du dispositif d’information. C’est dans cet esprit que le nouveau médiateur, M. Denis Merville, nommé le 5 novembre 2007, a souhaité, dans la continuité de ce qui avait déjà été réalisé par la CRE, établir avec celle-ci une relation contractuelle.

Les modalités et conditions de cette collaboration ont été définies au sein d’un contrat cadre décliné en conventions particulières, qui ont été signées le 2 avril 2008 et renouvelées le 1^er juillet 2009. Ces contrats et conventions ont établi, d’une part, le principe d’un partage à parts égales des frais engagés par la CRE pour le dispositif d’information des consommateurs et, d’autre part, la rémunération des services rendus par la CRE au Médiateur dans l’exercice de ses fonctions (expertise juridique, technique et soutien administratif et logistique).

À compter du 1^er février 2009, les équipes chargées du service d’information des consommateurs « Energie-Info » ont été transférées chez le médiateur, de même que les marchés relatifs au fonctionnement du service. Celui-ci s’enrichira, dès le mois de novembre 2009, d’un service de comparateur des offres de fourniture d’électricité et de gaz disponibles.

Le service « Energie-Info » tient le rôle de guichet unique d’information des consommateurs tel que les directives européennes du 3^ème paquet énergie l’ont défini. Il garantit une réponse à toutes les questions de consommateurs, écrites, téléphoniques ou par courriel, qui sont adressées soit à la CRE, soit au médiateur national de l’énergie, et réoriente les dossiers auprès des administrations compétentes le cas échéant (DGCCRF par exemple).

Le Rapporteur spécial s’étonne toutefois de la coexistence de deux structures juridiquement distinctes qui, pour autant, se nourrissent l’une de l’autre et cohabiteront très prochainement dans les mêmes locaux. Il propose donc de réfléchir, dans le cadre des réformes législatives à venir, à un rapprochement du MNE au sein de la CRE, sous la responsabilité du président de la CRE et disposant des mêmes garanties d’indépendance que le Comité de règlement du différend et des sanctions (CORDIS).

III.– LA MISE EN œUVRE DU DROIT DE LA CONCURRENCE PAR LA NOUVELLE AUTORITÉ DE LA CONCURRENCE (ACTION N° 15)

L’action 15 Mise en œuvre du droit de la concurrence est réalisée par l’Autorité de la concurrence (AC), instituée par la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 relative à la modernisation de l’économie (LME) en lieu et place du Conseil de la concurrence. Elle a pour finalité la lutte contre les pratiques anticoncurrentielles et l’expertise du fonctionnement des marchés mais également le contrôle des concentrations et les activités d’enquête donnant lieu à des opérations de visites et saisies. L’Autorité de la concurrence se voit doter de 20,4 millions d’euros en 2010 et bénéficie de la plus forte augmentation du programme (+ 5%), mais l’action n° 15 ne représente que 1,8 % des autorisations d’engagement de l’ensemble du programme n° 134.

A.–  DES DEMANDES DE CRÉDITS EN FORTE HAUSSE EN 2010 (+ 5 %)

DEMANDES D’AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT ET DES CRÉDITS DE PAIEMENT DE L’ACTION N° 15 - LFI 2009 À PLF 2010

(en euros)

Source : projet annuel de performances 2010

L’augmentation des demandes de crédits pour 2010 est concentrée sur les dépenses de personnels. En effet, l’Autorité bénéficie du transfert de 12 ETPT, représentant 870 000 euros de crédits de rémunérations et 900 000 euros de crédits de fonctionnement de l’action 16 vers l’action 15 Mise en œuvre du droit de la concurrence. Cela lui permet d’atteindre son plafond d’emplois (187 ETPT) après une année de transition, 2009, au cours de laquelle elle a déjà intégré 48 ETPT.

Les demandes de crédits couvrant les dépenses de fonctionnement sont en revanche en baisse de 1,82 % pour 2010 et s’élèvent à 5,4 millions d’euros répartis comme suit :

Les dépenses immobilières de l’Autorité de la concurrence sont évaluées à 2,6 millions d’euros en 2010. Depuis janvier 2009, l’Autorité de la concurrence est installée sur 3 sites : deux sont des bâtiments loués à des propriétaires privés pour des loyers annuels de 1,6 million d’euros (les sites du 11 rue de l’Échelle et du 3 place de Valois) et le troisième est un immeuble domanial pour lequel aucun loyer budgétaire n’a encore été fixé (le 6 avenue de l’Opéra). Il faut y ajouter un million d’euros au titre des dépenses de nettoyage, de gardiennage, de maintenance, d’énergie, d’eau et de travaux pour les trois sites.

Les dépenses d’expertise, de conseil, de documentation et de communication sont évaluées à un million d’euros et correspondent principalement à des prestations intellectuelles directement liées à l’activité. Le recours aux expertises économiques et juridiques est nécessaire à l’instruction des dossiers et à la sécurisation des procédures. Ce poste comprend également les honoraires d’avocat pour la représentation juridique de l’Autorité devant la Cour de cassation et le Conseil d’État.

Les dépenses de fonctionnement courant s’élèvent à 750 000 euros et correspondent aux achats de fournitures de bureau, de papier, des matériels et équipements, y compris leur maintenance, les frais de correspondance, les dépenses de téléphonie et diverses prestations de service externalisées.

Les dépenses de représentation et de déplacement atteignent 500 000 euros. Enfin, les dépenses d’informatique s’élèvent à 550 000 euros afin de permettre à l’Autorité de poursuivre le développement de l’application PEGASE pour la gestion des dossiers. Les dépenses vont concerner essentiellement la chaîne de numérisation et la création d’un extranet pour les parties à la procédure et les rapporteurs.

B.– DES RÉSULTATS EN BAISSE EN 2008 QUI REPARTENT A LA HAUSSE

Le dernier rapport annuel disponible du Conseil de la concurrence retrace l’activité de cette autorité administrative indépendante en 2008, c’est à dire avant la création officielle de l’Autorité de la concurrence le 13 janvier 2009.

S’agissant de l’évolution du stock d’affaires traitées par cette autorité en 2008, il apparaît que la situation se dégrade par rapport aux années précédentes (+21 affaires) : l’augmentation du stock en 2008 résulte de deux effets : un accroissement sensible des affaires nouvelles au premier semestre 2008 et une perturbation de l’organisation des séances de l’autorité suite au décès de l’un de ses vice-présidents fin 2008, de sorte que le nombre de décisions est tombé de 106 à 87 entre 2007 et 2008. Cependant, selon les derniers chiffres transmis par l’Autorité de la concurrence, au 31 octobre 2009, le nombre d’affaires nouvelles en 2009 atteint 114 et le nombre d’affaires closes est remonté à 124.

ÉVOLUTION DU NOMBRE D’AFFAIRES TRAITÉES PAR LE CONSEIL DE LA CONCURRENCE

Le nombre de saisines au fond est en baisse en 2008, notamment du fait de la forte réduction des saisines ministérielles, qui atteignent un minimum historique, probablement dû à l’anticipation de la réforme qui confie désormais à l’Autorité de la concurrence la responsabilité principale en matière d’enquête.

ÉVOLUTION DES SAISINES AU FOND PAR ORIGINE