N^° 1967

______

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 14 octobre 2009

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2010 (n° 1946),

PAR M. GILLES CARREZ,

Rapporteur Général,

Député.

——

ANNEXE N° 48

VILLE ET LOGEMENT

LOGEMENT

Rapporteur spécial : M. François SCELLIER

Député

____

SYNTHÈSE 7

INTRODUCTION 9

PREMIÈRE PARTIE : LE FINANCEMENT DE LA POLITIQUE DU LOGEMENT ET DE LA PRÉVENTION DE L’EXCLUSION 11

I.– L’EXÉCUTION DU BUDGET EN 2009 EST MARQUÉE PAR LA CRISE ET LE PLAN DE RELANCE 11

A.– L’EXÉCUTION DU PROGRAMME PRÉVENTION DE L’EXCLUSION ET INSERTION DES PERSONNES VULNÉRABLES 11

B.– L’EXÉCUTION DU PROGRAMME AIDE À L’ACCÈS AU LOGEMENT 12

C.– L’EXÉCUTION DU PROGRAMME DÉVELOPPEMENT ET AMÉLIORATION DE L’OFFRE DE LOGEMENT 13

II.– LE FINANCEMENT DE LA POLITIQUE DU LOGEMENT ET DE LA LUTTE CONTRE L’EXCLUSION EN 2010 14

A.– LES CRÉDITS DU BUDGET DE L’ÉTAT EN FAVEUR DU LOGEMENT 14

B.– LE « 1 % LOGEMENT » EN PLEINE MUTATION 16

1.– Une réorganisation profonde de la gouvernance et du réseau 18

2.– La réorientation des ressources du 1 % logement vers les politiques prioritaires 19

C.– LA DÉPENSE FISCALE EN FAVEUR DU LOGEMENT 22

DEUXIÈME PARTIE : LES AIDES AU LOGEMENT 25

I.– LES AIDES PERSONNELLES AU LOGEMENT, AMORTISSEURS DE LA CRISE ÉCONOMIQUE 25

A.– UN BUDGET DE 15 MILLIARDS D’EUROS POUR LES AIDES PERSONNELLES AU LOGEMENT 25

1.– 6,3 millions de ménages bénéficient des aides personnelles au logement 26

2.– Un budget de plus de 15 milliards d’euros 27

B.– LE FINANCEMENT DES AIDES À LA PERSONNE 28

1.– Le financement des aides personnelles au logement en 2008 et 2009 28

2.– Le financement des aides personnelles au logement en 2010 29

C.– L’EFFICACITÉ DES AIDES PERSONNELLES AU LOGEMENT EN QUESTION 30

II.– LE SOUTIEN AUX ASSOCIATIONS 31

A.– LE FINANCEMENT DES ASSOCIATIONS POUR L’INFORMATION SUR LE LOGEMENT 31

B.– LES ASSOCIATIONS ACCOMPAGNANT LES PUBLICS EN DIFFICULTÉ 33

TROISIÈME PARTIE : LA PRÉVENTION DE L’EXCLUSION ET L’INSERTION DES PERSONNES VULNÉRABLES 35

I.– LA PRÉVENTION DE L’EXCLUSION 35

A.– LES PRESTATIONS D’AIDE SOCIALE AUX PERSONNES ÂGÉES ET HANDICAPÉES 35

1.– Les prestations d’aide sociale aux personnes âgées 35

2.– Les prestations aux personnes handicapées 36

3.– Le développement des points d’accueil et d’écoute jeunes (PAEJ) 36

B.– L’ACTION EN FAVEUR DES GENS DU VOYAGE 37

II.– L’HÉBERGEMENT DES PERSONNES SANS DOMICILE OU EN SITUATION DE PRÉCARITÉ 38

A.– UN « CHANTIER PRIORITAIRE » DE L’ACTION PUBLIQUE 39

B.– LA RÉFORME DE L’HÉBERGEMENT MET L’ACCENT SUR L’INSERTION 40

1.– L’hébergement d’urgence 40

2.– La consolidation du dispositif des centres d’hébergement et de réinsertion sociale (CHRS), dans le cadre du plan de relance 42

3.– L’offre de places en résidences sociales et en maisons-relais s’intensifie en 2009 et 2010 43

C.– LES MOYENS CONSACRÉS À LA VEILLE SOCIALE SONT RENFORCÉS EN 2010 44

D.– LA SUPPRESSION PROGRESSIVE DE L’ACCOMPAGNEMENT SOCIAL INDIVIDUALISÉ (ASI) 45

E.– LES AUTRES ACTIONS EN FAVEUR DES PERSONNES DÉFAVORISÉES 46

1.– Les aides aux organismes qui logent des personnes défavorisées à titre temporaire 46

2.– L’aide à la gestion locative sociale 47

3.– Le soutien aux associations intervenant en faveur des plus démunis : aide alimentaire et secours d’urgence 47

III.– LA CONDUITE DE LA POLITIQUE DE LUTTE CONTRE L’EXCLUSION 47

A.– L’INGÉNIERIE, L’ANIMATION ET L’EXPÉRIMENTATION D’OUTILS 47

B.– LA CONTRIBUTION AU FONDS DE COOPÉRATION DE LA JEUNESSE ET DE L’ÉDUCATION POPULAIRE 48

C.– LA QUALIFICATION EN TRAVAIL SOCIAL 48

IV.– RAPATRIÉS 49

A.– DÉSENDETTEMENT DES RAPATRIÉS RÉINSTALLÉS 49

B.– LA POLITIQUE EN FAVEUR DES HARKIS 50

1.– L’allocation de reconnaissance 50

2.– L’allocation aux orphelins des supplétifs décédés 50

3.– Le plan Harkis 51

QUATRIÈME PARTIE : DÉVELOPPER LE PARC LOCATIF SOCIAL 53

I.– LE BILAN DU PLAN DE COHÉSION SOCIALE 53

A.– LE PLAN DE COHÉSION SOCIALE S’EST TRADUIT PAR UNE AUGMENTATION TRÈS IMPORTANTE DES FINANCEMENTS 54

1.– Le financement des logements sociaux (PLUS et PLA-I) 54

2.– Le financement des logements intermédiaires 55

3.– Le bilan du plan de cohésion sociale : des financements à la hauteur des engagements 56

B.– L’AUGMENTATION DES MISES EN CHANTIER EST PLUS LENTE 56

II.– LE PARC LOCATIF SOCIAL BÉNÉFICIE DU PLAN DE RELANCE 58

A.– LE FINANCEMENT DU LOGEMENT SOCIAL EN 2009 ET 2010 58

B.– LES CRÉDITS DU PLAN DE RELANCE 59

C.– LES DÉPENSES FISCALES EN FAVEUR DU LOGEMENT SOCIAL 59

CINQUIÈME PARTIE : L’AMÉLIORATION ET LE DÉVELOPPEMENT DU PARC LOCATIF PRIVÉ 61

I.– LE DÉVELOPPEMENT DU PARC LOCATIF PRIVÉ NEUF 61

A.– LES DISPOSITIFS D’AIDE À L’INVESTISSEMENT LOCATIF DOIVENT S’INSCRIRE DANS UNE STRATÉGIE TERRITORIALE 61

B.– LE DISPOSITIF DIT « SCELLIER » A PERMIS D’AMORTIR LES EFFETS DE LA CRISE ÉCONOMIQUE SUR LA CONSTRUCTION DE LOGEMENT 63

1.– La crise économique pèse sur le marché de la construction 63

2.– Le « dispositif Scellier » permet d’amortir les effets de la crise 64

II.– L’ANAH ENCOURAGE LE DÉVELOPPEMENT ET L’ENTRETIEN DU PARC LOCATIF PRIVÉ EXISTANT 66

A.– L’ÉLARGISSEMENT DES COMPÉTENCES DE L’ANAH 66

B.– LA LENTE MISE EN œUVRE DE LA RÉFORME DU FINANCEMENT DE L’ANAH 66

C.– L’ACCROISSEMENT DES ACTIVITÉS DE L’ANAH A ÉTÉ FAVORISÉ PAR LE PLAN DE RELANCE DE L’ÉCONOMIE 68

1.– La priorité donnée à la lutte contre l’habitat indigne en 2008 et en 2009 69

2.– Le développement de l’offre de logement à loyers maîtrisés 70

3.– Les aides en faveur des propriétaires occupants à revenus modestes 71

4.– Le renforcement de la lutte contre la précarité énergétique 71

5.– La lutte contre les logements vacants 72

6.– Le bilan du programme de l’ANAH en faveur du maintien à domicile des personnes âgées 72

D.– LA RÉORGANISATION TERRITORIALE DE L’ANAH 73

1.– Les observations de la Cour des comptes et le suivi donné par l’ANAH 73

2.– Une réorganisation territoriale de l’ANAH 75

SIXIÈME PARTIE : FAVORISER L’ACCESSION À LA PROPRIÉTÉ 77

I.– LE CRÉDIT D’IMPÔT SUR LES INTÉRÊTS D’EMPRUNT POUR L’ACQUISITION DE LA RÉSIDENCE PRINCIPALE 77

A.– LE SUCCÈS DU DISPOSITIF PRÉVU PAR LA « LOI TEPA » 77

B.– LE « VERDISSEMENT » PROGRESSIF DU DISPOSITIF 78

II.– LE PRÊT À TAUX ZÉRO 79

A.– LE RENFORCEMENT DU PRÊT À TAUX ZÉRO 79

1.– Un dispositif progressivement renforcé 79

2.– Les changements apportés par le plan de relance de l’économie 79

B.– LE PRÊT À TAUX ZÉRO FAVORISE L’ACCESSION À LA PROPRIÉTÉ DES MÉNAGES MODESTES 80

C.– LE FINANCEMENT DU PRÊT À TAUX ZÉRO 82

III.– PROMOUVOIR L’ACCESSION SOCIALE À LA PROPRIÉTÉ 83

A.– LA VENTE DE LOGEMENTS SOCIAUX À LEURS OCCUPANTS PÂTIT DE LA CRISE 83

B.– LA TVA À 5,5 % ET LE PASS-FONCIER POUR LES LOGEMENTS EN ACCESSION SOCIALE À LA PROPRIÉTÉ 84

1.– La TVA à 5,5 % 84

2.– Le Pass-foncier 84

EXAMEN EN COMMISSION 87

ANNEXE : LISTE DES AUDITIONS RÉALISÉES PAR LE RAPPORTEUR SPÉCIAL 89

L’article 49 de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) fixe au 10 octobre la date limite pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires.

À cette date, 51 % des réponses étaient parvenues au Rapporteur spécial, qui a pu, in fine, travailler avec la quasi-totalité des réponses.

SYNTHÈSE

Le budget de la politique du logement et de la prévention de l’exclusion

En 2010, le budget consacré à la politique du logement et à la prévention de l’exclusion devrait s’élever à 6,98 milliards d’euros d’autorisations d’engagement (+ 4,7 % par rapport à 2008), et à 7,1 milliards d’euros de crédits de paiement (+ 6,3 %) :

– les crédits du programme Aide à l’accès au logement augmentent de 8,5 % pour atteindre 5,37 milliards d’euros, dont 5,36 milliards d’euros correspondent à la contribution de l’État au financement des aides personnelles au logement ; l’augmentation de ces aides est due à la hausse du nombre de demandeurs d’emploi ainsi qu’à une réforme du mode de calcul des droits. Cette augmentation n’était pas prévue dans la loi de programmation des finances publiques 2009-2011 ;

– le programme Développement et amélioration de l’offre de logement devrait bénéficier de 514,8 millions d’euros d’autorisations de programme (– 15,3 %) et de 633,5 millions d’euros de crédits de paiement (+ 3,1 %), avec pour objectif le financement de 110 000 logements sociaux ;

– le programme Prévention de l’exclusion et insertion des personnes vulnérables devrait être doté de 1,1 milliard d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement (– 1,9 %). Parmi ces crédits, 900 millions d’euros permettront de financer des structures d’accueil, d’hébergement et de logement adapté pour les personnes sans abri.

La baisse des autorisations d’engagement sur les deux derniers programmes est largement compensée par les moyens additionnels apportés par le plan de relance de l’économie en 2009 et 2010. Ainsi, le programme Prévention de l’exclusion et insertion des personnes vulnérables a bénéficié de 217 millions d’euros en 2009, destinés à humaniser les centres et créer des places d’insertion dans les centres d’hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) et les maisons-relais.

Le programme Développement et amélioration de l’offre de logement bénéficie du transfert de 400 millions d’euros d’autorisations d’engagement et de 311 millions d’euros de crédits de paiement globalement sur 2009 et 2010, destinés à la construction de logements sociaux et à l’accession à la propriété. Ils permettent notamment la construction de 30 000 logements supplémentaires par rapport aux objectifs annuels et le rachat de 30 000 logements en VEFA. De 2005 à 2009, plus de 500 000 logements locatifs sociaux auront été financés, et l’objectif de financement du Plan de cohésion sociale sera donc dépassé. L’effort est poursuivi et même amplifié au-delà, grâce au plan de relance.

La politique du logement est aussi mise en œuvre par le 1 % logement, à hauteur de 4 milliards d’euros par an. Celui-ci finance l’Agence nationale de l’habitat (ANAH) à hauteur de 480 millions d’euros par an de 2009 à 2011.

Enfin, 11,5 milliards d’euros de dépenses fiscales concourent à la politique du logement et jouent un rôle essentiel dans l’incitation à l’investissement locatif, pour le logement social comme pour l’investissement privé. Au total, l’effort national en faveur du logement représente près de 35 milliards d’euros.

INTRODUCTION

Le secteur du logement est fortement affecté par la crise économique que nous traversons. Le nombre de mises en chantier sur les 12 derniers mois est passé de 415 000 en septembre 2008 à 326 000 en septembre 2009. Parallèlement, l’augmentation du chômage accroît les difficultés des ménages pour se loger, et la part du budget des ménages consacrée au logement s’accroît.

C’est donc une réponse à la crise que ce budget s’efforce d’apporter. En 2010, les crédits de la politique du logement et de la prévention de l’exclusion devraient s’élever à 6,98 milliards d’euros en autorisations d’engagement, soit une hausse de 4,7 %, et à 7,1 milliards d’euros en crédits de paiement, soit une hausse de 6,3 %. Les aides au logement connaissent une augmentation importante, au-delà de celle prévue dans la loi de programmation des finances publiques pour 2009-2011.

De surcroît, la politique du logement bénéficie en 2009 et 2010 des crédits du plan de relance, qui permettent d’augmenter significativement l’effort de construction ainsi que la capacité d’accueil et d’hébergement d’urgence.

En complément du budget de l’État, la participation des employeurs à l’effort de construction représente près de 4 milliards d’euros. La loi du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion introduit une réforme profonde de l’organisation et de l’intervention du 1 % logement, en vue de recentrer l’utilisation des ressources vers les politiques prioritaires dans le domaine du logement et de limiter les coûts de gestion.

Autre particularité de ce budget, les dépenses fiscales représentent plus du tiers de l’effort national en faveur du logement (11,4 milliards d’euros en 2010) et jouent un rôle essentiel dans l’incitation à l’investissement locatif, pour le logement social comme pour l’investissement privé.

Si le rythme annuel de construction a beaucoup augmenté ces dernières années, notamment grâce au plan de cohésion sociale et aux dispositifs fiscaux d’investissement locatif, la crise économique actuelle frappe durement le marché du bâtiment. C’est pourquoi le Rapporteur spécial estime qu’il ne paraît pas opportun de décourager les investisseurs en modifiant la législation fiscale moins d’un an après l’adoption du dispositif issu de l’« amendement Scellier ».

Rappelons que sur le marché immobilier, les prix des loyers comme des acquisitions se forment, comme sur tous les marchés, pour l’essentiel en fonction de l’équilibre entre offre et demande. Pour garantir la fluidité du marché et peser sur les prix, il ne suffit pas de parvenir à l’égalité entre offre et demande : il faut que l’offre excède significativement la demande.

Le meilleur moyen de garantir un logement à un prix accessible pour tous est donc de construire dans toutes les catégories de logements, afin de satisfaire les besoins quantitatifs et qualitatifs et d’assurer la mobilité dans la chaîne du logement. Bien que les aides personnelles au logement soient indispensables en temps de crise, le Rapporteur spécial considère que les aides à la pierre sont plus pertinentes que les aides personnelles, et qu’il faudra chercher à réorienter l’effort vers les premières, dans le cadre de politiques territorialisées qui prennent en compte la multiplicité des marchés du logement.

De manière générale, l’effort de construction doit être continu, et la stabilité des normes comme des dispositifs de soutien, y compris fiscaux, doit être assurée. S’il est nécessaire de construire des bâtiments économes en énergie, il faut aussi laisser aux professionnels le temps de s’adapter.

PREMIÈRE PARTIE :
LE FINANCEMENT DE LA POLITIQUE DU LOGEMENT
ET DE LA PRÉVENTION DE L’EXCLUSION

Le financement de la politique du logement et de la prévention de l’exclusion ne relève pas uniquement du budget de l’État. Environ un tiers des moyens mis en œuvre sont des dépenses fiscales. Enfin, 40 % des moyens relèvent des finances sociales : « 1 % logement », contribution des employeurs au fonds national d’aide au logement (FNAL) et financement par les régimes sociaux des aides personnelles au logement. Au total, l’effort national en faveur du logement représente près de 35 milliards d’euros.

En ce qui concerne le budget de l’État, les crédits relèvent de la mission Ville et logement. Le présent rapport spécial porte sur trois des quatre programmes de cette mission : le programme Prévention de l’exclusion et insertion des personnes vulnérables, le programme Aide à l’accès au logement et le programme développement et amélioration de l’offre de logement ⁽¹⁾.

I.– L’EXÉCUTION DU BUDGET EN 2009 EST MARQUÉE
PAR LA CRISE ET LE PLAN DE RELANCE

A.– L’EXÉCUTION DU PROGRAMME PRÉVENTION DE L’EXCLUSION ET INSERTION DES PERSONNES VULNÉRABLES

Le programme Prévention de l’exclusion et insertion des personnes vulnérables a été doté de 1 119 millions d’euros en autorisations d’engagement comme en crédits de paiement par la loi de finances initiale pour 2009. Compte tenu des besoins importants de crédits, la réserve de précaution n’a pas été appliquée au programme en 2009. Celle-ci s’élevait à 59,5 millions d’euros en 2008 et n’avait été levée qu’au mois de juillet. Le gel des crédits durant plus de six mois avait généré d’importantes difficultés pour les établissements, compte tenu du poids des dépenses obligatoires de ce programme.

Le programme a bénéficié de reports de crédits non consommés de l’exercice précédent à hauteur de 3 millions d’euros.

Par ailleurs, dans le cadre du plan de relance, l’accueil et l’hébergement ont bénéficié d’une ouverture de crédits de 100 millions d’euros inscrite dans la loi de finances rectificative du 19 février 2009 ainsi que de 20 millions d’euros supplémentaires ouverts par le décret de transfert du 23 juin 2009.

Sur l’ensemble du programme, fin août 2009, 726,79 millions d’euros ont été consommés. La direction générale de l’action sociale anticipe une consommation de la totalité des crédits, et même une surconsommation en matière d’accueil et d’hébergement, qui nécessitera un abondement supplémentaire.

L’exécution prévisionnelle du programme en 2009 est retracée dans le tableau suivant :

EXÉCUTION BUDGÉTAIRE DU PROGRAMME PRÉVENTION DE L’EXCLUSION ET INSERTION DES PERSONNES VULNÉRABLES EN 2009

(en millions d’euros)

(1) Loi de finances rectificative du 19 février 2009 et Décret de transfert du 23 juin 2009.

Source : Direction générale de l’action sociale

B.– L’EXÉCUTION DU PROGRAMME AIDE À L’ACCÈS AU LOGEMENT

Le programme Aide à l’accès au logement comprend deux actions dont l’une, Aides personnelles, regroupe plus de 99 % des dotations.

La loi de finances initiale pour 2009 a ouvert 4,945 milliards d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement sur ce programme. Au début de l’exercice, une réserve de 5 % des crédits, soit 247 millions d’euros, a été constituée à titre de précaution.

La gestion des crédits est assurée dans le cadre de deux budgets opérationnels de programme (BOP). Le premier concerne les Aides personnelles au logement ; sa dotation initiale est de 4,69 milliards d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement, après mise en réserve. Elle constitue la dotation d’équilibre de l’État envers le Fonds national de l’aide au logement (FNAL).

À fin août 2009, la consommation des autorisations d’engagement était de 4,69 milliards d’euros, soit 100 % de la dotation du BOP. Cette situation résulte de la mise en place d’un service facturier visant à engager les dépenses à échéance régulière dans leur intégralité dès le début d’année, dans un objectif de simplification et d’économies de gestion.

La consommation des crédits de paiement s’élevait à 3,583 milliards d’euros au 31 août, soit 76 %, en augmentation par rapport à l’année précédente (à la même date en 2008, les crédits avaient été consommés à hauteur de 72 %). Cette augmentation s’explique par la réduction du nombre de versements qui, en 2008, s’échelonnaient sur dix mois et sont devenus trimestriels à partir de 2009.

La prévision d’exécution du FNAL indique, à ce stade, une baisse des recettes provenant des cotisations des employeurs et une augmentation des dépenses par rapport aux prévisions sous-tendant la dotation prévue initialement. Il faudra donc probablement dégeler la réserve de précaution afin de ne pas augmenter la dette de l’État envers le Fonds national d’aides au logement (FNAL).

Le second BOP concerne le Soutien aux associations ; sa dotation initiale s’élève à 7,99 millions d’euros, après mise en réserve et reports. À fin août 2009, la consommation des autorisations d’engagement atteint 81,8 % de la dotation initiale au BOP (contre 74,2 % en 2008). Pour les crédits de paiement, la consommation est de 34 %, en légère augmentation par rapport à l’année précédente (20,5 %). On peut anticiper une sous-consommation des crédits sur l’année 2009.

C.– L’EXÉCUTION DU PROGRAMME DÉVELOPPEMENT ET AMÉLIORATION DE L’OFFRE DE LOGEMENT

La loi de finances initiale pour 2009 a ouvert 794 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 801 millions d’euros de crédit de paiement sur le programme Développement et amélioration de l’offre de logement. Ces crédits se sont répartis à hauteur de 608 millions d’euros en autorisations d’engagement et 614 millions d’euros en crédits de paiement pour les dépenses hors personnel et 186 millions d’euros pour les dépenses de personnel (titre 2).

Hors dépenses de personnel, 15 % de ces crédits, soit 98,76 millions d’euros en autorisations d’engagement et 26,45 millions d’euros en crédits de paiement, ont été mis en réserve à titre de précaution. Concernant les crédits du titre 2, la mise en réserve est de 0,5 %, soit 0,93 milliard d’euros. Au 1^er septembre 2009, aucune levée de réserve n’a eu lieu.

S’agissant des reports de crédits, un arrêté du 26 mars 2009 a prévu le report à l’exercice 2009 de 56,64 millions d’euros en autorisations d’engagement et de 6,44 millions d’euros en crédits de paiement. Ce report correspond aux crédits non consommés en 2008 au titre du plan exceptionnel d’acquisition en état futur d’achèvement (VEFA) de 30 000 logements.

Trois fonds de concours sont venus abonder l’action Soutien à hauteur de 73 295 euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement au titre de participations directes aux études locales dans le domaine de la construction, du logement et de l’habitat.

Les annulations de crédits s’élèvent à 36,15 millions d’euros en autorisations d’engagement et 10,87 millions en crédits de paiement, dans le cadre de la régulation budgétaire.

Enfin, la mesure la plus significative en gestion a été l’un des transferts de crédits réalisé en début d’année : les crédits (titre 2) inscrits sur l’action Délégués du préfet, d’un montant de 7,37 millions d’euros ont été transférés vers divers autres programmes dans le cadre de la mise en place du plan espoir banlieues.

Le plan de relance est venu abonder ce programme. Un décret du 19 février 2009 a opéré un transfert de 240 millions d’euros en autorisations d’engagement et 149 millions d’euros en crédits de paiement en provenance du programme Effort exceptionnel en faveur du logement et de la solidarité de la mission Plan de relance de l’économie.

II.– LE FINANCEMENT DE LA POLITIQUE DU LOGEMENT ET DE LA LUTTE CONTRE L’EXCLUSION EN 2010

A.– LES CRÉDITS DU BUDGET DE L’ÉTAT EN FAVEUR DU LOGEMENT

En 2010, le budget de la politique du logement et de la prévention de l’exclusion devrait s’élever à 6,98 milliards d’euros en autorisations d’engagement (+ 4,7 % par rapport à 2009) et à 7,1 milliards d’euros en crédits de paiement (+ 6,3 %).

La hausse des crédits s’explique essentiellement par l’augmentation des aides personnelles au logement, liée à l’augmentation du nombre de demandeurs d’emploi ainsi qu’à une réforme du mode de calcul des droits (cf. deuxième partie). Cette augmentation n’était pas prévue dans la loi de programmation des finances publiques 2009-2011.

La mission Ville et logement connaît des changements de périmètre en 2010. Ainsi, à la suite du rattachement du secrétariat d’État au Logement au ministère de l’Écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer, les crédits rémunérant les personnels chargés de la politique du logement, auparavant comptabilisés dans le programme Développement et amélioration de l’offre de logement, sont désormais inscrits sur le programme Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer de la mission Écologie, développement et aménagement durables.

En complément des moyens budgétaires retracés dans la mission, l’Agence nationale de l’habitat (ANAH), désormais financée par le 1 % logement (nouvellement dénommé « Action logement »), concourt à la mise en œuvre des politiques publiques du logement.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DU BUDGET DU LOGEMENT

(en millions d’euros)

* les données relatives à la loi de finances initiale pour 2009 ont été retraitées, afin de tenir compte du transfert des dépenses de personnel vers le programme Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer de la mission Écologie, développement et aménagement durables. Elles tiennent aussi compte du transfert des crédits du délégué du préfet dans les quartiers.

Source : projet annuel de performances.

Par ailleurs, comme on vient de le voir, le plan de relance de l’économie lancé en décembre 2008 comporte des mesures en faveur du logement. Les crédits afférents ont été regroupés au sein du programme Effort exceptionnel en faveur du logement et de la solidarité de la mission Plan de relance de l’économie, créée par la loi n° 2009-122 du 4 février 2009 de finances rectificative pour 2009, puis transférés par décret en gestion vers les programmes de la mission Ville et logement. Les moyens supplémentaires et temporaires sont destinés à construire de nouveaux logements sociaux, soutenir l’accession à la propriété et la rénovation de l’habitat, créer des places d’hébergement et humaniser les centres. Par ailleurs, dans le cadre de la politique de la ville, le plan de relance finance la rénovation de logements sociaux dans des quartiers sensibles.

CRÉDITS DU PLAN DE RELANCE EN FAVEUR DE LA POLITIQUE DU LOGEMENT *

(en millions d’euros)

* Hors politique de rénovation urbaine (l’ANRU relève du programme Politique de la ville).

Source : projet annuel de performances de la mission « Plan de relance de l’économie ».

Dans le cadre du plan de relance, il a également été décidé de doubler le montant du prêt à taux zéro (PTZ) pour les logements neufs en 2009. L’article 46 du projet de loi de finances propose de prolonger cette mesure au 1^er semestre 2010.

B.– LE « 1 % LOGEMENT » EN PLEINE MUTATION

Le 1 % logement, renommé « Action logement » en juillet 2009, désigne, depuis 1953, la participation des employeurs à l’effort de construction (PEEC). À l’origine, ces entreprises devaient consacrer 1 % de leur masse salariale au financement de la résidence principale des salariés. Après des baisses successives, ce taux est fixé depuis 1992 à 0,45 %. La contribution des entreprises ⁽²⁾ n’a pas été substantiellement allégée pour autant, puisqu’elle représente actuellement 0,95 % de la masse salariale. La différence, soit 0,50 %, est versée au Fonds national d’aide au logement (FNAL) qui finance diverses allocations logement sans contrepartie pour les entreprises.

Le 1 % logement est géré par les comités interprofessionnels du logement (CIL) regroupés au sein de l’Union d’économie sociale pour le logement (UESL).

Depuis sa création, le 1 % logement intervenait dans deux domaines : l’investissement pour la réservation de logements locatifs et le financement de prêts aux salariés. À partir de 1996, il a engagé sa modernisation dans le cadre d’une politique conventionnelle entre l’État et les partenaires sociaux. Il a élargi ses moyens d’intervention pour accompagner les salariés tout au long de leur parcours résidentiel, en créant par exemple le Pass-foncier (pour une accession progressive à la propriété) et le Pass-GRL (garantie des risques locatifs).

Le 1 % logement a été amené, ces dernières années, à modifier le périmètre de ses interventions et à s’impliquer dans la mise en œuvre du programme de rénovation urbaine et du plan de cohésion sociale, puis du plan d’action renforcé en faveur des sans-abri ⁽³⁾. Ses fonds sont affectés à trois grandes catégories d’emploi :

– les investissements locatifs (actions de renouvellement urbain, offre de logements locatifs sociaux et conventionnés, offre de logements meublés) ;

– les aides en faveur des ménages (financement des produits en droits ouverts et de l’accession à la propriété) ;

– les versements à l’association « Foncière logement », chargée de développer une offre nouvelle de logements locatifs privés destinés en priorité aux salariés des entreprises.

Abstraction faite des échanges entre collecteurs, les ressources du 1 % logement sont essentiellement composées de la collecte (1,6 milliard d’euros en 2008) et des retours de prêts antérieurs (2,3 milliards d’euros pour les prêts long terme, 0,1 milliard d’euros pour les préfinancements). Au total, la contribution du 1 % logement à la politique du logement a atteint près de 4 milliards d’euros en 2008. Le tableau suivant retrace l’évolution de ces fonds depuis 2000.

CONTRIBUTIONS DU 1 % LOGEMENT À LA POLITIQUE DU LOGEMENT

(en milliards d’euros)

(1) Estimations.

Source : ministère de l’Écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer.

S’agissant des emplois, ils se ventilent en 2008 entre :

– les aides aux personnes physiques pour 1,9 milliard d’euros ;

– les financements de long terme aux bailleurs sociaux, y compris subventions « 1 % relance », pour 675 millions d’euros en 2008 ;

– le financement de l’association Foncière logement (841 millions d’euros en 2008) et de l’ANRU (181 millions d’euros en 2008).

– le financement de la garantie universelle des risques locatifs (10 millions d’euros en 2008) ⁽⁴⁾.

La loi du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion a introduit une réforme profonde de la participation des employeurs à l’effort de construction. Cette réforme consiste à refonder le 1 % logement et sa gouvernance en vue de réorienter l’utilisation des ressources vers les politiques prioritaires dans le domaine du logement et de limiter les coûts de gestion.

1.– Une réorganisation profonde de la gouvernance et du réseau

L’article 8 de la loi du 25 mars 2009 vise à rationaliser la coordination et les interventions des acteurs du 1 % logement, en confortant le rôle de pilotage de l’Union d’économie sociale pour le logement (UESL), afin de permettre des économies de gestion substantielles, de l’ordre de 100 millions d’euros, dès 2011.

Dans ce cadre, une réorganisation du réseau des chambres de commerce et d’industrie (CCI) et des comités interprofessionnels du logement (CIL), chargés de collecter le 1 % logement, est mise en œuvre. Celle-ci aboutira, d’ici le premier trimestre 2010, au regroupement des 109 organismes actuels (98 CIL et 11 CCI) en 21 CIL.

En outre, la réforme attribue à l’Agence nationale pour la participation des employeurs à l’effort de construction (ANPEEC) une mission nouvelle d’évaluation de cette contribution et de contrôle des structures centrales telles que l’UESL.

Les rôles respectifs de l’État et des acteurs centraux du 1 % logement sont modifiés. L’emploi et les montants des ressources issus de la PEEC, qui relevaient jusqu’à présent d’accords passés avec les partenaires sociaux et l’État, sont désormais arrêtés par décret, après concertation avec les partenaires sociaux. L’UESL est responsable de la mise en œuvre des emplois du 1 % logement.

Dans ce cadre, le 1 % logement aura vocation à contribuer au financement de la politique d’amélioration du parc locatif privé et de rénovation urbaine. Il lui revient donc de prendre en charge le financement des interventions de l’Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) et de l’Agence nationale de l’habitat (ANAH).

2.– La réorientation des ressources du 1 % logement vers les politiques prioritaires

Le décret n° 2009-747 du 22 juin 2009 relatif aux enveloppes financières consacrées aux emplois de la PEEC fixe, pour la période 2009-2011, les enveloppes annuelles minimales et maximales consacrées à chaque emploi du 1 % logement. Dans certains cas, une enveloppe commune à plusieurs emplois est prévue. Les enveloppes financières ont été fixées à l’issue de la concertation avec les partenaires sociaux de l’UESL.

La somme des enveloppes cibles pour chaque emploi, comprise entre le minimum et le maximum, est de l’ordre de 4 milliards d’euros, soit le montant des ressources annuelles du 1 % logement, ce qui assure un équilibre du système sur la période triennale. Le tableau présente en page suivante est annexé au décret.

ENGAGEMENTS DU 1 % LOGEMENT POUR 2009-2011

(en millions d’euros)

Source : décret n° 2009-747 du 22 juin 2009.

Les tendances principales sont les suivantes.

Pour l’aide aux personnes physiques, un effort significatif est prévu pour le Pass-Foncier, au sein d’une enveloppe commune avec les prêts accession proche d’un milliard d’euros. L’objectif de recentrage des prêts Pass-Travaux conduit à une diminution conséquente de l’enveloppe qui leur est consacrée (passage d’une enveloppe supérieure au milliard d’euros en 2008 à une enveloppe maximale annuelle de 200 millions d’euros). Les ressources qui sont consacrées aux aides à l’accès et au maintien dans un logement locatif et à la mobilité sont en baisse sensible et diminuent progressivement entre 2009 et 2011.

S’agissant du financement des logements locatifs, les dotations en fonds propres et quasi-fonds propres aux filiales des collecteurs du 1 % Logement (principalement des sociétés anonymes de HLM) sont prévues en forte augmentation (150 millions d’euros annuels à terme, contre 50 millions d’euros annuels par le passé). L’intervention du 1 % logement en faveur du logement social sous forme de subvention est augmentée d’un tiers (300 millions d’euros annuels au lieu de 225 millions d’euros). Les prêts en faveur du logement social et intermédiaire se maintiennent à 300 millions d’euros annuels, de même que les préfinancements à 100 millions d’euros annuels. Les modalités de financement de l’association Foncière logement évoluent en profondeur entre 2009 et 2011, puisque le montant total est plafonné à 500 millions d’euros annuels (contre une cible voisine de 1 milliard d’euros auparavant), et qu’à terme cette aide prendra uniquement la forme de prêts.

Les contributions du 1 % logement au financement du renouvellement urbain et de l’amélioration de l’habitat privé augmentent beaucoup : une enveloppe de 770 millions d’euros par an est prévue pour l’ANRU, ainsi qu’une intervention nouvelle en faveur de l’ANAH à hauteur de 480 millions d’euros par an. La loi du 25 mars 2009 prévoit que les versements à l’ANRU et à l’ANAH doivent faire l’objet de contreparties, en termes de réservations locatives.

La contribution du 1 % logement en faveur des interventions à caractère très social est confirmée. Une enveloppe cible de 150 millions d’euros annuels est consacrée aux structures collectives. La réhabilitation de logements indignes destinés au logement des salariés pourra être financée, avec une enveloppe annuelle augmentant progressivement jusqu’à 100 millions d’euros environ en 2011.

Une montée en puissance du coût des compensations versées au titre de la garantie des risques locatifs est prévue jusqu’à une cible de 100 millions d’euros en 2011.

Le tableau suivant présente les engagements prévisionnels des ressources du 1 % logement en 2009.

ENGAGEMENTS PRÉVISIONNELS 2009

(en millions d’euros)

(1) : dont 2 300 millions d’euros en subventions.

Source : UESL.

Le Rapporteur spécial souligne la part importante désormais consacrée aux subventions dans l’emploi des fonds (60 %). Auparavant, le 1 % logement intervenait principalement via des prêts. Cela n’est pas sans poser de problèmes pour l’activité future du 1 % logement. En effet, les remboursements de prêts antérieurs, notamment les Pass-travaux, qui constituaient jusqu’à présent une part importante des ressources (près de 60 %), vont se tarir. Il faudra tenir compte de cette question au moment de la détermination de l’emploi des fonds du 1 % logement au-delà de 2011.

C.– LA DÉPENSE FISCALE EN FAVEUR DU LOGEMENT

Les dépenses fiscales représentent plus du tiers de l’effort national en faveur du logement ⁽⁵⁾, soit 11,4 milliards d’euros prévus pour 2010.

La mesure la plus coûteuse est l’application d’un taux réduit de TVA (5,5 %) pour les travaux dans les locaux à usage d’habitation, qui devrait représenter 5,2 milliards d’euros en 2010.

Ensuite, le crédit d’impôt sur le revenu au titre des intérêts d’emprunt supportés à raison de l’acquisition ou de la construction de l’habitation principale, introduit par l’article 5 de la loi du 21 août 2007 en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat, coûte 1,5 milliard d’euros à l’État. L’exonération des intérêts et primes versés dans le cadre de l’épargne logement représente environ 550 millions d’euros de manque à gagner pour l’impôt sur le revenu. La déduction des dépenses de grosses réparations et d’amélioration, visant à conserver le patrimoine immobilier, à faciliter l’accès de personnes handicapées et à protéger les locaux des effets de l’amiante coûte 800 millions d’euros.

En matière d’accession sociale à la propriété, le prêt à taux zéro (crédit d’impôt sur les sociétés compensant l’absence d’intérêts perçus par les banques) coûte 950 millions d’euros.

Le logement social bénéficie de divers dispositifs fiscaux : exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties, taux réduit de TVA (5,5 %) pour la livraison et la vente de logements sociaux (750 millions d’euros) ainsi que pour l’achat de terrains à bâtir (60 millions d’euros), exonération d’impôt sur les sociétés des organismes d’HLM et des offices publics d’aménagement et de construction (700 millions d’euros), exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties.

Enfin, l’outil fiscal est utilisé pour développer le parc locatif privé, notamment à travers les dispositifs favorisant les revenus tirés de l’investissement locatif : dispositifs dits Robien, Borloo, Périssol, Besson et Scellier (665 millions d’euros).

DÉPENSES FISCALES DIRECTEMENT RATTACHABLES À LA POLITIQUE DU LOGEMENT ⁽¹⁾

(en millions d’euros)

(1) Dépenses fiscales principalement rattachables aux programmes, sur impôts d’État ou sur impôts locaux prises en charge par l’État.

Source : projet annuel de performances.

(1) Estimations.

DEUXIÈME PARTIE :
LES AIDES AU LOGEMENT

I.– LES AIDES PERSONNELLES AU LOGEMENT, AMORTISSEURS DE LA CRISE ÉCONOMIQUE

Le programme Aide à l’accès au logement regroupe l’ensemble des aides destinées directement ou indirectement aux ménages. Il devrait être doté en 2010 de 5,369 milliards d’euros en autorisations d’engagement comme en crédits de paiement, dont 5,361 milliards d’euros (99,84 % du total) correspondant à la contribution de l’État au financement des aides personnelles au logement. L’augmentation des crédits de 8,5 % par rapport à 2009 est la conséquence de la crise économique, en particulier de la hausse du chômage.

A.– UN BUDGET DE 15 MILLIARDS D’EUROS POUR LES AIDES PERSONNELLES AU LOGEMENT

Les aides personnelles au logement ont pour objectif de favoriser l’accès au logement des ménages modestes par la prise en charge d’une part de leurs dépenses de logement, dans le secteur locatif comme en cas d’accession à la propriété.

1.– 6,3 millions de ménages bénéficient des aides personnelles au logement

Au 31 décembre 2008, on constate globalement une forte augmentation des effectifs pour les trois prestations (+5,7 %). À cette date, environ 6,3 millions de ménages ont bénéficié au total de 15,2 milliards d’euros d’aides, contre 6 millions de bénéficiaires pour 14,2 milliards d’euros en 2007. Sur les 15,2 milliards d’euros versés, les allocations de logement (ALF + ALS) sont prédominantes.

Deux facteurs expliquent cette augmentation du nombre de bénéficiaires en 2008 :

– d’une part, la crise économique, les situations de chômage ouvrant droit à une aide au logement majorée ⁽⁷⁾ ;

– d’autre part, le report de la période de paiement des aides : le recalcul des droits sur la base des nouveaux revenus n’a pas eu lieu au 1^er juillet 2008 mais au 1^er janvier 2009. Cette réforme, qui constitue une simplification administrative majeure en autorisant l’accès direct aux données fiscales des allocataires, s’est traduite par une forte augmentation du nombre de bénéficiaires au second semestre en l’absence de flux sortant lié à un recalcul au 1^er juillet.

LES BÉNÉFICIAIRES DES AIDES PERSONNELLES
AU LOGEMENT AU 31 DÉCEMBRE 2008

(en milliers)

Source : statistiques de bénéficiaires CNAF et CCMSA

Les locataires représentent 90,3 % des bénéficiaires. Parmi ceux-ci, les ménages logés dans le parc non conventionné, qui bénéficient des allocations logements, sont majoritaires (57 %). Par ailleurs, 558 000 ménages hébergés dans des foyers (foyers de personnes âgées, de travailleurs migrants, de personnes handicapées, résidences universitaires, etc.) bénéficient d’une aide au logement et représentent ainsi 9,8 % des locataires aidés. Enfin, avec près de 700 000 bénéficiaires, les étudiants représentaient globalement, en décembre 2008, 12 % des locataires percevant une aide au logement.

Par ailleurs, les aides personnelles au logement restent centrées à la fois sur les petits ménages composés d’une personne seule ou d’un couple sans enfant (60 % des bénéficiaires), en particulier sur les personnes âgées de plus de 65 ans, et sur les ménages à revenus très modestes : 76 % des allocataires ont un revenu inférieur au SMIC et 99 % à 2 SMIC ; 92 % des accédants ont des ressources n’excédant pas 2 SMIC.

RÉPARTITION DES BÉNÉFICIAIRES PAR TYPE D’AIDES

(en milliers)

Source : Statistiques annuelles de la CNAF et de la CCMSA

2.– Un budget de plus de 15 milliards d’euros

En 2008, les prestations représentent 15,2 milliards d’euros contre 14,2 milliards en 2007, soit une hausse de 6,7 % qui s’explique par les raisons précitées. L’État en a pris en charge 5,1 milliards d’euros.

MONTANTS VERSÉS EN 2008 PAR TYPE D’AIDES

(en milliards d’euros)

Source : balances comptables 2008 CNAF et CCMSA

Ces montants devraient poursuivre leur progression en 2009 et 2010, du fait de la montée du chômage.

B.– LE FINANCEMENT DES AIDES À LA PERSONNE

1.– Le financement des aides personnelles au logement en 2008 et 2009

Depuis le 1^er janvier 2006, l’APL et l’ALS sont financées par un fonds unique, le FNAL, à la suite de sa fusion avec le FNAH. Ce fonds est alimenté par différentes recettes :

– des contributions des régimes de prestations familiales et de la caisse centrale de mutualité sociale agricole. Celles-ci sont égales au montant des prestations qui auraient été versées par eux au titre de l’allocation de logement familiale et de la prime de déménagement, en l’absence d’APL ;

– le produit des prélèvements mis à la charge des employeurs en application de l’article L. 834-1 du code de la sécurité sociale, soit une cotisation de 0,10 % assise sur les salaires plafonnés, due par tous les employeurs – qu’ils soient publics ou privés – et une contribution assise sur la totalité des salaires, due par l’ensemble des employeurs occupant au moins 20 salariés, à l’exception de ceux relevant du régime agricole. En 2008, le taux de cette contribution s’élève à 0,40 % ;

– une fraction de 1,48 % des droits sur les tabacs ;

– une contribution de l’État.

Ainsi, la dotation de l’État inscrite dans le programme Aide à l’accès au logement assure l’équilibre des dépenses et des recettes du FNAL. Son évolution est retracée dans le tableau suivant.

CONTRIBUTION DE L’ÉTAT AU FINANCEMENT DES AIDES PERSONNELLES AU LOGEMENT

(en millions d’euros)

Source : ministère de l’Écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer.

En 2008, la dotation de l’État au FNAL s’est élevée à 4,985 milliards d’euros sur laquelle une réserve de précaution d’un montant de 299 millions d’euros a été constituée en début d’année. Elle a été levée en décembre. Une dotation complémentaire de 100 millions d’euros a par ailleurs été votée en loi de finances rectificative pour 2008, au vu de l’augmentation des prestations résultant notamment de la hausse du chômage et du report de six mois de la période de paiement des aides.

Pour 2009, la dotation votée en loi de finances initiale s’élève à 4,937 millions d’euros. La prévision d’exécution indique, à ce stade, une baisse des recettes provenant des cotisations des employeurs et une augmentation des dépenses par rapport aux prévisions sous-tendant la dotation prévue initialement. Il est donc probable qu’il faille ajouter des crédits en loi de finances rectificative.

2.– Le financement des aides personnelles au logement en 2010

La dotation budgétaire prévue pour 2010 s’élève à 5,361 milliards d’euros, soit une hausse de 8,5 % par rapport à 2009. Un complément de dotation de 423 millions d’euros est prévu par rapport à la programmation triennale, compte tenu de l’exécution 2008 ainsi que de l’évolution de l’emploi et de la masse salariale. Enfin, la dotation budgétaire tient également compte de l’indexation annuelle des barèmes sur l’évolution de l’indice de référence des loyers.

BUDGET DU FNAL POUR 2010

(en millions d’euros)

Source : projet annuel de performances.

Le tableau suivant détaille le financement en emplois et ressources des aides à la personne en 2009 ainsi que les prévisions intégrées au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2010.

LE FINANCEMENT DES AIDES À LA PERSONNE

(en millions d’euros)

Source : Ministère du Budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l’État.

Pour l’année 2011, les besoins en crédits budgétaires avaient été estimés dans la loi de programmation des finances publiques à 4 966 millions d’euros. Ce montant devrait faire l’objet d’un réajustement en 2011 au vu de l’exécution 2009 et, pour 2010, d’hypothèses actualisées d’évolution des dépenses en prestations et des recettes provenant des cotisations sur les salaires.

C.– L’EFFICACITÉ DES AIDES PERSONNELLES AU LOGEMENT EN QUESTION

Dans le projet annuel de performances pour 2010, le programme Aide à l’accès au logement est accompagné de trois objectifs dont, concernant les aides personnelles au logement, celui d’aider les ménages modestes à faire face à leurs dépenses de logement.

Dans ce cadre, l’indicateur retenu est le taux d’effort net moyen des ménages dans le secteur locatif portant sur trois catégories de ménages : bénéficiaires de minima sociaux, salariés et étudiants (dont boursiers et non boursiers) correspondant au rapport entre le loyer, ou la mensualité, majoré des charges et diminué de l’aide, et le revenu. On constate que la cible pour 2011 devrait être atteinte dès 2009 et se maintenir en 2010.

ÉVOLUTION DU TAUX D’EFFORT NET MOYEN DES MÉNAGES LOCATAIRES

(en %)

Source : projet annuel de performances.

Le coût des aides personnelles est en augmentation constante depuis le milieu des années 80. L’insuffisance de l’évaluation de la performance des aides au logement a été soulignée par la Cour des comptes dans son rapport annuel de 2007. L’élargissement du nombre de bénéficiaires se serait fait au détriment de leur efficacité sociale. La Cour déplore aussi que la multiplicité d’acteurs dans la gestion des aides et la diversité des objectifs créent une grande complexité des circuits de décision.

On peut regretter que les aides personnelles au logement représentent une part prépondérante de l’effort national en faveur du logement. En effet, bien que nécessaires au plan social, les allocations ne sont pas sans effet inflationniste sur les loyers, et ne contribuent pas à résoudre le problème principal du marché du logement que constitue l’insuffisance de l’offre. Un rééquilibrage en faveur des aides à la pierre serait nécessaire, mais difficile à mettre en œuvre sachant que les aides à la construction n’entraînent pas une baisse immédiate des loyers, puisqu’il faut le temps que les logements soient construits avant que l’augmentation de l’offre n’entraîne une baisse des prix.

II.– LE SOUTIEN AUX ASSOCIATIONS

A.– LE FINANCEMENT DES ASSOCIATIONS POUR L’INFORMATION SUR LE LOGEMENT

L’association nationale pour l’information sur le logement (ANIL) et les associations départementales pour l’information sur le logement (ADIL) ont pour mission de fournir aux usagers tous les éléments juridiques, économiques et financiers leur permettant d’améliorer leur recherche de meilleures conditions de logement.

L’ANIL anime et coordonne le réseau des ADIL en favorisant la création de nouvelles structures dans les départements qui n’en sont pas pourvus, en leur apportant un soutien technique et en réalisant des outils documentaires et informatiques destinés à leur information. Elle participe au pôle national de lutte contre l’habitat indigne.

La mission principale des ADIL consiste en l’organisation de consultations sur place ou par téléphone afin de fournir une information personnalisée, complète, gratuite et neutre sur les aspects juridiques, financiers et fiscaux du logement. Leurs attributions se diversifient peu à peu. Désormais, elles peuvent intervenir dans l’ensemble des dispositifs d’aide au logement des familles et des personnes démunies (plans départementaux d’action en faveur du logement des personnes défavorisées par exemple). Elles peuvent également apporter leur expertise juridique, économique et financière aux commissions de médiation chargées de l’instruction des demandes dans le cadre du dispositif du droit au logement opposable. Enfin, elles participent à la mise en place d’observatoires départementaux sur le logement et contribuent aux démarches locales de lutte contre l’habitat indigne.

La dotation annuelle que l’État verse à l’ANIL est forfaitaire. La subvention que perçoit chaque ADIL comprend :

– d’une part, une somme forfaitaire de 26 000 euros ;

– d’autre part, une aide dont le montant est déterminé sur la base de critères sociaux et démographiques liés aux départements d’implantation : pourcentage de ménages dans le département par rapport au nombre de ménages des départements dotés d’une ADIL, pourcentage d’allocataires du RMI par rapport au nombre d’allocataires du RMI des départements dotés d’une ADIL, pourcentage de prêts à taux zéro accordés dans le département par rapport au nombre de prêts à taux zéro accordés dans les départements dotés d’une ADIL.

En 2008, la dotation pour un réseau de 73 associations était de 7,06 millions d’euros. En 2009, le montant a été fixé à 6,82 millions d’euros pour 75 ADIL. En 2010, il devrait être porté à 7,2 millions d’euros pour permettre la création de trois nouvelles structures. Dans ce cadre, il sera possible d’allouer :

– une subvention moyenne d’environ 84 000 euros (+5,5 %) par ADIL ;

– et une subvention forfaitaire de 610 000 euros à l’ANIL (soit le même montant qu’en 2009).

À ce financement par l’État s’ajoutent les subventions de l’Union d’économie sociale pour le logement (UESL), de la Caisse de garantie du logement locatif social, des caisses d’allocations familiales, des organismes HLM ainsi que des collectivités territoriales (communes et départements). Ces dernières représentent 40 % des ressources des ADIL.

B.– LES ASSOCIATIONS ACCOMPAGNANT LES PUBLICS EN DIFFICULTÉ

L’État apporte, chaque année, son soutien financier à une trentaine de fédérations ou associations qui concourent à la mise en œuvre des politiques du logement. Pour l’essentiel, il s’agit d’organismes promouvant l’insertion par le logement des personnes défavorisées, aidant au logement des personnes handicapées ou participant à la défense des droits des locataires.

La dotation allouée permettra de verser une subvention moyenne 50 000 euros par association. Le montant global de la dotation s’élèvera à 1,5 million d’euros en 2010, contre 1,48 million d’euros en 2009.

TROISIÈME PARTIE :
LA PRÉVENTION DE L’EXCLUSION ET L’INSERTION DES PERSONNES VULNÉRABLES

En 2010, le programme Prévention de l’exclusion et insertion des personnes vulnérables devrait être doté de 1,1 milliard d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement. Parmi ces crédits, 900 millions d’euros permettront de financer des structures d’accueil, d’hébergement et de logement adapté pour les personnes sans abri. Les priorités du programme seront centrées sur la réforme en profondeur du dispositif d’hébergement et d’accès au logement des publics sans domicile et sur la lutte contre l’exclusion.

I.– LA PRÉVENTION DE L’EXCLUSION

A.– LES PRESTATIONS D’AIDE SOCIALE AUX PERSONNES ÂGÉES ET HANDICAPÉES

37 millions d’euros sont demandés pour financer les allocations et les aides sociales aux personnes âgées et handicapées. Ces dépenses sociales, à la charge de l’État, constituent des transferts aux ménages. Ceux-ci prennent la forme d’allocations individuelles et de prises en charge d’établissements et de services médico-sociaux.

Depuis 2004, une dette s’est constituée sur cette action. À cette date, le financement de l’aide sociale de l’État avait été réduit de 13,8 millions d’euros afin d’utiliser cette somme pour intervenir en urgence en faveur des personnes âgées victimes de la canicule. Depuis lors, les crédits d’aide sociale ont été strictement reconduits. Ainsi, un déficit de financement s’est creusé sur cette action et la dette cumulée a atteint 21 millions d’euros, en 2008, envers les établissements pour personnes âgées et 7 millions d’euros au titre de l’hébergement pour les personnes handicapées.

1.– Les prestations d’aide sociale aux personnes âgées

Une allocation simple d’aide sociale à domicile, à la charge exclusive de l’État, est versée aux personnes âgées qui, à l’âge de la retraite, n’ont pas droit à une pension, en raison d’un défaut de cotisation. Son montant est égal à celui de l’allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA), soit 677,13 euros par mois pour une personne seule, en 2009. Ce dispositif concerne principalement les résidants des départements d’outre-mer. Le nombre de bénéficiaires est stable et s’élève à 227 pour 2009, contre 216 bénéficiaires en 2008. Le besoin de financement pour 2010 est estimé à 1,67 million d’euros.

Les aides sociales aux personnes âgées prennent également la forme de prestations d’hébergement en établissement pour personnes âgées sans domicile fixe, ainsi que des frais de repas et d’aide ménagère, en principe à la charge des conseils généraux. Le nombre de bénéficiaires de ce dispositif est en diminution, pour ce qui concerne l’hébergement, et en augmentation pour l’aide ménagère, les frais de repas et la participation au financement de l’allocation personnalisée d’autonomie (APA). Ainsi, le nombre de bénéficiaires concernés par ce dispositif est estimé à 2 246 en 2009, contre 2 650 en 2008. Les besoins financiers pour 2009 sont estimés à 28,15 millions d’euros. La dotation demandée pour 2010 s’élève à 21,53 millions d’euros, pour 2 246 bénéficiaires.

2.– Les prestations aux personnes handicapées

Une allocation différentielle garantit aux personnes handicapées la conservation de droits acquis au titre de la législation antérieure à la loi d’orientation du 30 juin 1975, instituant notamment l’allocation aux adultes handicapés. Le nombre de bénéficiaires de cette allocation diminue régulièrement avec 479 personnes concernées par ce dispositif au 31 décembre 2008 et 427 estimées en 2009. Les besoins financiers de cette prestation seront de 1,4 million d’euros en 2010, soit une diminution de 10 % du montant de la dotation pour 2009.

Les personnes handicapées sans domicile fixe bénéficient aussi de la prise en charge de leurs frais de séjour en établissements d’hébergement et du versement de l’allocation compensatrice pour tierce personne. Le nombre de bénéficiaires, en diminution constante, était de 958 en 2007, 871 en 2008 et est estimé à 785 en 2009. Le montant de la dépense correspondante prévu pour 2009 est de 16,26 millions d’euros, contre 16,04 millions d’euros en 2008. Pour 2010, la dotation budgétaire est fixée à 12,44 millions d’euros.

3.– Le développement des points d’accueil et d’écoute jeunes (PAEJ)

Créés en mars 2002, les points d’accueil et d’écoute jeunes (PAEJ) s’adressent aux adolescents et jeunes majeurs qui rencontrent d’importantes difficultés (conduites à risque, conflits familiaux) ainsi qu’à leurs parents. Ces lieux d’accueil ont été particulièrement soutenus par les directions départementales des affaires sanitaires et sociales (DDASS) situées dans les départements fortement touchés par la question des jeunes en difficulté.

Le développement des PAEJ a été limité par la difficulté rencontrée pour mobiliser des co-financeurs pour la mise en place de ces structures. Alors que le réseau comptait 174 points d’accueils en 2003, la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale a encouragé le développement de ces lieux d’accueil et a prévu la création de 300 PAEJ, au cours des années 2005, 2006 et 2007, afin d’assurer une meilleure couverture territoriale. Ainsi, en 2007, on recensait 291 PAEJ ou antennes répartis sur 80 départements.

L’État finance un tiers du budget global des PAEJ, les deux tiers restant étant à la charge des collectivités territoriales. Le projet de loi de finances pour 2010 prévoit une dotation de près de 10 millions d’euros, légèrement inférieure à 2009 (10,76 millions d’euros). Ces crédits permettront de financer 239 PAEJ et 183 antennes.

Outre les points d’accueil et d’écoute jeunes, le projet de budget prévoit de financer d’autres actions jeunes en 2010, à hauteur de 0,24 million d’euros. Il s’agit d’action inter-partenariales, pour lesquelles les crédits de l’État jouent un rôle d’impulsion. Ces actions, qui relèvent de la compétence des départements, concernent les jeunes les plus éloignés de l’emploi, notamment pour des raisons de santé telles que les addictions.

B.– L’ACTION EN FAVEUR DES GENS DU VOYAGE

La politique de lutte contre l’exclusion comporte également des actions en faveur des gens du voyage, en favorisant la pré-scolarisation et la scolarisation des enfants et en développant des dispositifs améliorant l’accès aux droits, l’orientation de ces personnes vers des formations adaptées, la formation d’intervenant auprès de ces publics et la médiation. Une dotation de 2,63 millions d’euros est prévue, en 2010, pour financer ces actions.

Des actions visent également à soutenir la mise en œuvre des dispositions relatives à la domiciliation, prises dans le cadre de la loi du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable. L’article 51 de cette loi dispose en effet que les personnes sans domicile stable peuvent désormais bénéficier des droits liés à la domiciliation, notamment l’inscription sur les listes électorales, l’ouverture d’un compte bancaire ou encore le paiement, autrement qu’en espèces au guichet postal, des prestations sociales. Les publics concernés pourront bénéficier de leurs droits auprès d’un centre communal d’action sociale (CCAS) ou d’une association agréée par le préfet.

L’État participe également au financement des aires d’accueil des gens du voyage, dont les crédits figurent dans le programme Développement et amélioration de l’offre de logements.

La loi du 5 juillet 2000 relative à l’accueil et à l’habitat des gens du voyage prévoit l’élaboration d’un schéma départemental pour l’accueil des gens du voyage, dans chaque département. Les collectivités territoriales reçoivent des subventions pour la réalisation ou la réhabilitation d’aires d’accueil des gens du voyage et d’aires de grand passage.

Le cumul des places financées en aires d’accueil sur la période 2000-2008 s’est élevé à 24 884 places.

Depuis le 31 décembre 2008, dans le cadre du renouvellement des schémas départementaux en 2009 et 2010, le soutien financier de l’État aux projets insérés dans les schémas actuels a pris fin. Néanmoins, l’État continuera d’apporter son soutien, à hauteur de 70 % ou de 100 %, aux collectivités qui n’étaient pas inscrites dans les précédents schémas et qui réalisent des aires d’accueils destinées aux grands groupes de gens du voyage. Par ailleurs, l’État aura également la possibilité de financer l’aménagement de terrains « familiaux » destinés à accueillir les gens du voyage en voie de sédentarisation.

Pour 2010, 5 millions d’euros d’autorisations d’engagements et 40 millions d’euros de crédits de paiement sont demandés.

FINANCEMENT DES AIRES D’ACCUEIL DES GENS DU VOYAGE EN 2010

(en autorisations d’engagement)

Source : Projet annuel de performances.

II.– L’HÉBERGEMENT DES PERSONNES SANS DOMICILE
OU EN SITUATION DE PRÉCARITÉ

Selon l’enquête menée par l’INSEE en 2006 ⁽⁸⁾, le nombre de personnes sans domicile en France s’élève à 400 000, dont 86 000 personnes sans abris, 120 000 occupants des habitations mobiles et 115 000 personnes hébergées chez des tiers.

Le nombre de logements inconfortables, de mauvaise qualité et/ou surpeuplés s’élève à 872 000, ce qui représente 3,3 % du parc de résidences principales. Ces logements hébergeaient 2,04 millions de personnes, soit 3,4 % de la population. Ce chiffre est en diminution par rapport à 2002. À cette date, le mal-logement concernait 1,2 million de logements et 2,7 millions de personnes. Par ailleurs, le mal-logement touche davantage l’habitat temporaire (11 %) que l’ensemble des résidences principales (3,4 %).

A.– UN « CHANTIER PRIORITAIRE » DE L’ACTION PUBLIQUE

La loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant un droit au logement opposable (dite « loi DALO ») a créé des catégories de publics « super-prioritaires » pour l’accès au logement social. Les personnes hébergées dans les structures collectives ou logées dans des structures de logements adaptés relèvent de ces catégories. En vertu de cette loi, ces personnes ont la possibilité, depuis le 31 décembre 2008, après saisie et avis favorable de la commission de médiation non suivi d’effet dans un délai raisonnable, d’engager un recours devant la juridiction administrative. Celle-ci pourra alors demander, sous astreinte financière, le logement, le relogement ou l’accueil en structures adaptées. D’après le deuxième rapport du Comité DALO d’octobre 2008, sur 90 500 recours déposés, 42 % des demandes d’hébergement ont reçu une réponse favorable et 31 % ont abouti. Un autre rapport est en cours de rédaction, pour l’année 2009.

La loi DALO prévoit également, dans son article 4, un principe de continuité dans la prise en charge des personnes sans abri. Ce principe a entraîné la transformation d’une grande partie du parc d’hébergement d’urgence en hébergement de stabilisation et en CHRS.

À la suite du rapport de notre collègue Étienne Pinte ⁽⁹⁾, l’hébergement et l’accès au logement ont été déclarés « grand chantier prioritaire 2008-2012 ». Le Premier ministre a nommé, par décret du 28 avril 2008, un délégué général pour la coordination des politiques de l’hébergement et de l’accès au logement des personnes sans abri ou mal logées, afin de mettre en œuvre une nouvelle politique de lutte contre l’exclusion. Cette stratégie vise à ne plus condamner à la rue en offrant des solutions adaptées aux différentes situations et à se donner plus de moyens pour mettre en œuvre la « loi DALO ».

L’augmentation significative des crédits consacrés au financement de l’hébergement d’urgence et d’insertion, et les mesures favorisant l’accès au logement, concrétisent la volonté du Gouvernement de faire de l’hébergement et de l’accès au logement une priorité. Par ailleurs, avec des financements accrus, l’État affirme sa volonté de tenir compte des effets de la crise économique sur les populations les plus vulnérables. 57,2 millions d’euros ont été accordés, dans le cadre du plan de relance de l’économie pour financer notamment 1 830 places d’hébergement d’urgence ouvertes en 2008 mais dont le financement pour 2009 n’était pas assuré, et financer plusieurs mesures nouvelles, notamment l’ouverture de 100 places d’hébergements d’urgence.

Le parc national d’accueil, d’hébergement et de logement temporaire rassemble les dispositifs suivants :

– le dispositif généraliste d’urgence, qui comprend des places dans des centres d’hébergement d’urgence (CHU) et dans des chambres d’hôtel, réparties sur l’ensemble du territoire ;

– le dispositif généraliste d’insertion, qui comprend les places au sein des centres d’hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) ;

– le dispositif spécifique aux demandeurs d’asile ;

– les logements temporaires, qui comprennent les résidences sociales et les maisons-relais ;

– les logements-foyers, qui comprennent les foyers de jeunes travailleurs et les foyers de travailleurs migrants.

ÉVOLUTION DES CAPACITÉS D’HÉBERGEMENT ET DE MAISONS RELAIS 2004-2009

(en nombre de places)

Source : direction générale de l’action sociale (DGAS)

B.– LA RÉFORME DE L’HÉBERGEMENT MET L’ACCENT SUR L’INSERTION

1.– L’hébergement d’urgence

Les crédits de l’hébergement d’urgence ont longtemps été sous-dotés en loi de finance initiale, si bien qu’ils ont dû être abondés en cours d’année, comme ce fut le cas en 2007 et 2008.

La dotation inscrite en 2009 de 234 millions d’euros a marqué la volonté d’inscrire dès le début de l’exercice les crédits nécessaires. Cependant, ce réajustement appréciable des moyens de l’État consacrés à l’hébergement d’urgence n’a pas permis de combler l’écart structurel observé ces dernières années entre les crédits accordés en loi de finances initiale et les crédits réellement consommés en cours d’année.

ÉVOLUTION DU FINANCEMENT DES PLACES D’HÉBERGEMENTS D’URGENCE

(en millions d’euros)

Source : Projet annuel de performances.

Le projet de loi de finances pour 2010 prévoit une dotation de 214 millions d’euros, qui doit permettre de financer :

– 12 142 places d’hébergement d’urgence, pour 120 millions euros ;

– 4 281 places de stabilisation, hors CHRS, pour 45 millions euros ;

– 4 780 places hivernales, à hauteur de 16 millions euros ;

– 5 431 nuits d’hôtels, à hauteur de 32 millions euros. Le recours aux nuitées d’hôtels doit être limité grâce au renforcement du dispositif d’intermédiation locative en 2010.

Le dispositif national d’accueil, d’hébergement et de logement temporaire est destiné aux personnes ne pouvant pas accéder à un logement autonome, en raison de difficultés socio-économiques.

En 2009, on estime à 12 142 les places financées au sein des centres d’hébergement d’urgence (CHU), 4 281 les places de stabilisation et 11 555 les places d’hôtels. Pendant l’hiver 2008-2009, 5 349 places supplémentaires ont été ouvertes, contre 5 700 places durant l’hiver 2007-2008.

Le plan d’action renforcée pour les sans-abri (PARSA), arrêté le 8 janvier 2007, a complété le plan triennal d’action en faveur de l’hébergement d’urgence adopté le 12 mai 2006. Aux objectifs quantitatifs de créations de places supplémentaires, le plan PARSA ajoute une amélioration qualitative du dispositif d’hébergement des personnes sans abri, notamment grâce à l’extension des horaires d’ouverture des centres d’hébergement, la non remise à la rue et la stabilisation. Ce plan prévoit de diversifier l’offre afin de répondre aux besoins des différentes catégories de personnes sans domicile, c’est-à-dire les personnes seules, les familles, les personnes vieillissantes et les travailleurs pauvres, les chômeurs et les demandeurs d’asile.

Le PARSA a programmé la transformation de 6 000 places d’hébergement d’urgence en places de stabilisation, à partir du constat suivant lequel l’hébergement d’urgence, caractérisé par des durées courtes d’accueil, ne correspondait pas aux besoins de la plus grande partie du public accueilli. Les résultats ont nettement dépassé ces objectifs, puisqu’au 30 juin 2009 étaient recensées 7 976 places de stabilisation. Ces évolutions montrent la volonté de privilégier l’hébergement d’insertion. Les résultats du plan sont néanmoins plus contrastés en ce qui concerne l’ouverture 24 heures sur 24 des centres d’hébergement d’urgence.

Cette évolution de la durée d’accueil appelle des restructurations des établissements concernés. Le plan d’humanisation, introduit par la circulaire du Premier ministre du 22 février 2008, répond à cet objectif.

2.– La consolidation du dispositif des centres d’hébergement et de réinsertion sociale (CHRS), dans le cadre du plan de relance

Les centres d’hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) accueillent les personnes sans domicile durant une durée prévisionnelle de 6 mois. Cette période est renouvelable en fonction d’un projet, qui doit avoir pour objectif d’aider les personnes hébergées à retrouver leur autonomie, grâce à des actions d’accompagnement social et d’insertion vers l’emploi et le logement.

Le plan d’action renforcé pour les sans-abri a programmé le passage sous statut CHRS de 4 000 places d’urgence. Cet objectif a été dépassé : au 30 juin 2009, le nombre de places de CHRS était de 38 700 places, soit 7 495 places supplémentaires par rapport à 2006 (31 185 places). En 2009, 576,6 millions d’euros de crédits ont été ouverts en loi de finances initiale, permettant de financer les 38 298 places de CHRS existantes à la fin de l’année 2008.

Le dispositif des CHRS a également bénéficié d’un abondement, au titre du plan de relance, d’un montant de 10,1 millions d’euros pour permettre la reprise des déficits des CHRS antérieurs à 2008, 12,5 millions d’euros pour la création de 600 places en métropole et 200 places dans les départements d’outre-mer. Enfin, ces crédits supplémentaires permettent de financer une aide ponctuelle supplémentaire à la consolidation du dispositif.

Pour 2010, le présent projet de loi de finances prévoit une dotation de 615,6 millions d’euros. Celle-ci permettra de financer, par le versement de dotations aux établissements, les places existantes au 31 décembre 2009, soit 39 447 places (dont les 800 créées dans le cadre du plan de relance de l’économie).

ÉVOLUTION DU FINANCEMENT DES CENTRES D’HÉBERGEMENT
ET DE RÉINSERTION SOCIALE

(en millions d’euros)

L’hétérogénéité des coûts constatés entre les différents établissements, en raison notamment des taux d’encadrement et des prestations offertes, rend nécessaire l’élaboration de référentiels de coûts. Ceux-ci doivent assurer une tarification plus juste et plus efficiente. Dans cette perspective, et suite au rapport d’inspection IGAS-IGF relatif à la situation financière des CHRS, une réflexion est en cours sur la définition d’un référentiel de coûts des prestations en CHRS. Les travaux de cette mission devraient aboutir d’ici la fin de l’année 2009.

3.– L’offre de places en résidences sociales et en maisons-relais s’intensifie en 2009 et 2010

L’offre de résidences sociales, au 1^er janvier 2008, représentait 72 224 logements, soit 80 176 places. Ces logements étaient répartis entre 1 214 établissements.

Un type particulier de résidences sociales, les maisons-relais, a été créé par une circulaire du 10 décembre 2002. Renommé « pensions de famille » par la loi du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion, ce dispositif est piloté par la direction générale de l’action sociale. Ces maisons permettent d’offrir un logement stable à des personnes très isolées. Ce dispositif repose sur l’association de logements privatifs à des locaux collectifs. Cette organisation vise à offrir un cadre de vie favorisant une réinsertion sociale. L’État participe au financement de ce dispositif. Cette participation est affectée à la rémunération de l’hôte, sur la base d’un forfait journalier de 16 euros par place pour les maisons ouvertes depuis 2007.

La loi du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale a accéléré la montée en charge du dispositif, en prévoyant la création de 4 000 nouvelles places sur les années 2005, 2006 et 2007.

La création de logements en maisons-relais, déjà importante en 2007 et 2008, s’intensifie en 2009. À la fin de l’année 2008, 6 249 places ont été ouvertes en maisons-relais et 2 309 places ont bénéficié d’un accord de financement pour une ouverture prochaine. À la fin de l’année 2009, 8 804 places en maisons-relais sont ouvertes.

Cette dynamique devrait se poursuivre en 2010 et 2011 avec la création de 9 000 places supplémentaires prévue par le PARSA, afin d’atteindre l’objectif de 12 000 places en maisons-relais. Cet objectif a été porté à 15 000 places dans le cadre du plan de relance de l’économie.

Le présent projet de loi de finances prévoit pour 2010 une dotation de 50 millions d’euros pour les maisons relais. Ces crédits permettront de financer les 6 249 places ouvertes au 31 décembre 2008 à hauteur de 36 millions d’euros, et les places ouvertes en 2009 et en 2010, à hauteur de 13,5 millions d’euros.

ÉVOLUTION DES PLACES EN MAISONS-RELAIS ET DE LEUR FINANCEMENT

(en nombre de places et en millions d’euros)

C.– LES MOYENS CONSACRÉS À LA VEILLE SOCIALE SONT RENFORCÉS EN 2010

La politique de lutte contre l’exclusion repose, en amont, sur les capacités de mobilisation d’équipes chargées de la veille sociale. Ces équipes assurent le premier accueil des personnes sans abri. Quatre types de services, financés par l’État, à l’exception des accueils de jour qui sont financés pour moitié par les collectivités, assurent cette mission : le service téléphonique d’urgence « 115 », présent dans chaque département, les services d’accueil et d’orientation (SAO), les équipes mobiles de type « SAMU social » et les accueils de jour. Ces services apportent aux publics accueillis les premières aides matérielles essentielles telles que l’hygiène, la restauration et l’habillement, et orientent ces personnes vers des solutions d’hébergement adaptées.

Les personnels sont constitués de près de 2 000 travailleurs professionnels, auxquels s’ajoutent un nombre important de bénévoles au sein des équipes mobiles et des accueils de jour.

En 2008, les crédits consommés en matière de veille sociale ont atteint 63 millions d’euros, soit un dépassement de 22 millions d’euros par rapport aux crédits inscrit en loi de finance initiale. La loi de finances pour 2009 a prévu 43,4 millions d’euros pour ce dispositif, auxquels se sont ajoutés 2,9 millions d’euros au titre du plan de relance. Ces crédits supplémentaires ont permis la création de 50 équipes mobiles supplémentaires.

Le présent projet de loi de finances prévoit une dotation de 51 millions d’euros, soit une augmentation de 7,65 millions d’euros par rapport à 2009.

LE FINANCEMENT DU DISPOSITIF DE VEILLE SOCIALE EN 2010

(en millions d’euros)

Source : Projet annuel de performances.

En 2010, le financement, à hauteur de 6 millions d’euros, du Groupement opérationnel de coordination de l’hébergement d’urgence (COCHU) en Île-de-France doit être poursuivi. Ce dispositif, mis en place par l’article 72 de la loi du 25 mars 2009 sur la mobilisation pour le logement et de lutte contre l’exclusion, repose sur les principales structures chargées d’assurer l’hébergement d’urgence, telles que le SAMU social, les associations gestionnaires du « 115 » et de centres d’accueil, et le FNARS. Il a pour objectif de mettre en œuvre un système d’information partagé du « 115 », afin de mutualiser la gestion de l’offre d’hébergement. En 2009, 4 millions d’euros ont été répartis, en Île-de-France, afin de renforcer l’efficacité de la veille sociale.

D.– LA SUPPRESSION PROGRESSIVE DE L’ACCOMPAGNEMENT SOCIAL INDIVIDUALISÉ (ASI)

L’appui social individualisé (ASI), régi par l’article L. 322.4.17 du code du travail et par la circulaire du 15 mai 2007, est prescrit par le Pôle emploi et les organismes habilités. Ce dispositif est une mesure d’accompagnement global vers l’emploi. Il est destiné aux personnes présentant des difficultés à la fois sociales et professionnelles. Il permet l’élaboration d’un itinéraire contractualisé vers l’emploi en répondant à la situation spécifique.

En 2008, 50 398 personnes ont été prises en charges au titre de ce dispositif, la majorité d’entre eux étant inscrit à Pôle emploi. Malgré des résultats encourageants, notamment en ce qui concerne le taux de sortie en insertion professionnelle, à 39 %, ce dispositif est supprimé en 2010. Cette suppression répond à la volonté de rationaliser les interventions en matière d’accompagnement social et professionnel. Ainsi, les actions « ASI » devraient être reprises dans le cadre des mesures d’accompagnement du revenu de solidarité active (RSA).

E.– LES AUTRES ACTIONS EN FAVEUR DES PERSONNES DÉFAVORISÉES

1.– Les aides aux organismes qui logent des personnes défavorisées à titre temporaire

L’aide au logement temporaire (ALT1), instituée par la loi n° 91-1406 du 31 décembre 1991, permet d’accueillir dans un parc de logements géré par les associations ou centres communaux d’action sociale (CCAS), en urgence et à titre temporaire, des personnes sans ressources et n’ayant pas accès aux aides personnelles au logement. Cette aide est financée à parité par l’État (50 %) et les organismes de protection sociale (CNAF : 48 % et MSA : 2 %). Sa liquidation relève des caisses d’allocations familiales.

Fin 2008, l’aide au logement temporaire a bénéficié à 24 700 logements indépendants ou places au sein de structures de types CHU ou dans les résidences sociales, dans une limite pour ces dernières de 10 % des places.

L’aide aux communes gérant des aires d’accueil des gens du voyage (ALT2) est financée pour moitié par l’État. Le montant de cette aide est forfaitaire et a été fixé en 2009, comme en 2008, à 132,45 euros par mois. Ce montant varie en fonction du nombre d’emplacements installés. Les besoins pourront être réévalués en fonction du rythme réel de montée en charge du dispositif, dans le cadre des schémas départementaux d’accueil des gens du voyage.

En 2010, les moyens affectés à l’aide au logement temporaire s’élèveront à 41 millions d’euros, soit une reconduction des moyens de 2009.

L’aide à l’intermédiation locative permet d’aider les associations ou les organismes de logement social à prendre à bail des logements du parc privé et à les sous-louer à un tarif social à des ménages défavorisés. Cette mesure concerne notamment les ménages prioritaires DALO, c’est-à-dire les ménages hébergés, qui sont en incapacité d’occuper un logement. À la fin de l’année 2009, les opérateurs prendront un engagement, à hauteur de 4 368 logements, par la signature d’une convention passée avec l’État. Parmi ces logements, 1 137 seront des mandats de gestion, dont le coût moyen est estimé à 3 750 euros par logement.

En 2010, 9 millions d’euros seront consacrés au renforcement de l’intermédiation locative. La dépense permettra de couvrir le différentiel de loyer entre un loyer social et le prix du marché, en sous-location, les charges de fonctionnement pour les opérateurs (prospection, prise à bail, équipement de logements), ainsi que les coûts d’accompagnement social des ménages bénéficiaires.

2.– L’aide à la gestion locative sociale

L’aide à la gestion locative sociale (AGLS) est versée par l’État aux gestionnaires de résidences sociales afin de mettre en œuvre des réponses adaptées aux besoins des populations accueillies. Le montant plafond annuel de cette aide est défini en fonction d’un barème lié au nombre de logements de la résidence sociale : 11 500 euros pour une résidence sociale comportant moins de 50 logements, 19 000 euros pour un nombre de logements compris entre 50 et 100 et 22 500 euros pour les résidents ayant plus de 100 logements.

Pour 2010, le montant demandé est de 10 millions d’euros, soit le double du montant inscrit en 2009. L’accroissement de ces crédits doit favoriser les créations de places de résidences sociales et contribuer à augmenter le nombre de sorties des structures d’hébergement.

3.– Le soutien aux associations intervenant en faveur des plus démunis : aide alimentaire et secours d’urgence

En 2010, le montant consacré à l’aide alimentaire et à l’aide d’urgence sera de 14,1 millions d’euros. Cette dotation s’ajoute au programme européen d’aide aux plus démunis (PEAD), qui permet de mettre à disposition des denrées alimentaires pour un montant de 3 millions d’euros par personnes.

III.– LA CONDUITE DE LA POLITIQUE DE LUTTE CONTRE L’EXCLUSION

A.– L’INGÉNIERIE, L’ANIMATION ET L’EXPÉRIMENTATION D’OUTILS

Le montant des crédits alloués à l’ingénierie, l’animation et à l’expérimentation d’outils s’élève à 10,61 millions d’euros. Ces moyens permettront de financer :

– les 81 associations têtes de réseaux intervenant dans le domaine de la lutte contre les exclusions. Celles-ci sont subventionnées à hauteur de 8,8 millions d’euros. Dans ce cadre, 42 conventions pluriannuelles d’objectifs ont été conclues avec ces organismes têtes de réseaux. Le montant de l’aide aux réseaux associatifs nationaux sera reconduit en 2010 ;

– les actions d’animation, d’évaluation d’impact des politiques publiques menées et d’élaboration d’outils de gouvernance, à hauteur de 1,4 million d’euros. La mesure de la performance appelle un suivi périodique quantitatif et qualitatif des dispositifs de lutte contre l’exclusion. Dans cette perspective, la mise en place de 20 nouvelles chartes territoriales sera financée, en 2010. Celles-ci encouragent le développement de la coopération et l’accroissement de la participation des usagers. Le coût unitaire moyen d’aide à l’ingénierie représente 30 000 euros par charte et par territoire ;

– le soutien aux fédérations locales des centres sociaux, à hauteur de 426 857 euros, avec une subvention moyenne par centre qui s’élève à 28 457 euros. En 2010, le montant de l’aide à ces fédérations sera reconduit.

B.– LA CONTRIBUTION AU FONDS DE COOPÉRATION DE LA JEUNESSE ET DE L’ÉDUCATION POPULAIRE

Le Fonds de coopération de la jeunesse et de l’éducation populaire (FONJEP) est chargé d’aider les associations à salarier des personnels permanents, qui exercent principalement des fonctions d’encadrement et qui jouent un rôle dynamique de développement des actions de terrain menées par les associations.

Le FONJEP verse des subventions destinées à la rémunération des personnels dans les conditions fixées par l’article 19 de la loi du 13 mai 2006 relative au volontariat associatif et à l’engagement éducatif. Ce fonds assure la régularité des paiements et contrôle l’occupation du poste par un salarié. Ainsi, dès qu’un poste est attribué par un ministère, le FONJEP verse une contribution, d’avance et par semestre.

En 2009, la dotation au titre du FONJEP s’est élevée à près de 11 millions d’euros. Le nombre de postes FONJEP financés au titre du programme Prévention de l’exclusion et insertion des personnes vulnérables s’élève à 1 488. Chaque poste représente, pour l’association bénéficiaire, une aide de l’État dont le montant est de 7 320 euros, auquel s’ajoutent les frais de gestion à la charge de l’État, à hauteur de 51 euros par postes. Une dotation de 9,47 millions d’euros est prévue en 2010, contre 10,97 millions d’euros en 2009.

C.– LA QUALIFICATION EN TRAVAIL SOCIAL

La direction générale de l’action sociale (DGAS) est chargée des actions en matière de qualification en travail social. Celles-ci concernent le développement des ressources pédagogiques nationales et d’appui au développement de l’emploi social. Ainsi, la DGAS est responsable de la qualification des professionnels du secteur du travail social, qui sont chargés d’intervenir auprès des personnes en situation de fragilité. À ce titre, la direction générale crée et organise les diplômes du travail social.

Ainsi, en 2010, les investissements dans les établissements de formation en travail social s’élèveront à 220 000 euros et 2,71 millions d’euros seront destinés à financer :

– le soutien aux associations têtes de réseau ;

– le développement de plateformes régionales et de pôles ressources, afin de mutualiser les ressources pédagogiques et une meilleure articulation entre la formation et la recherche, dans le cadre des orientations ministérielles pour les formations sociales 2007-2009. Ainsi, en 2008 et en 2009, 20 pôles ressources recherche ont été développés. La montée en charge de ces pôles doit se poursuivre en 2010 avec le renforcement des partenariats entre établissements de formation, universités, et laboratoires de recherche et conseils scientifiques ;

– des actions de professionnalisation telles que la formation de formateurs de terrains ;

– des actions d’animation et de dynamisation des partenariats locaux visant à renforcer la mobilisation des acteurs locaux.

IV.– RAPATRIÉS

L’action Rapatriés regroupe l’ensemble des crédits alloués à l’indemnisation des Français rapatriés d’outre-mer. Elle retrace l’impact budgétaire de la loi n° 2005-158 du 23 février 2005 portant reconnaissance de la Nation et contribution nationale en faveur des rapatriés. Cette loi a revalorisé l’allocation de reconnaissance à tous les harkis et aux veuves de plus de 60 ans originaires d’Afrique du Nord. En outre, cette loi a eu pour effet de restituer aux rapatriés installés, dans des professions non salariées, des sommes prélevées sur des prêts consentis au titre des lois de 1970 et de 1978.

Cette action participe également à l’insertion professionnelle et sociale des enfants de harkis, ainsi qu’à la mise en place d’un outil de mémoire et de recherche, par le financement du mémorial de la France d’outre-mer.

ÉVOLUTION DES DÉPENSES RELATIVES AUX RAPATRIÉS

(en millions d’euros)

Source : projet annuel de performances.

A.– DÉSENDETTEMENT DES RAPATRIÉS RÉINSTALLÉS

Les rapatriés exerçant une activité professionnelle non salariée outre-mer qui se sont réinstallés en métropole, ont été réinstallés dans des conditions souvent précaires. Malgré des mesures d’aides telles que l’effacement de dettes ou les prêts de consolidation, un certain nombre de rapatriés réinstallés demeurent confrontés à un endettement important.

Sur 3 145 demandes examinées par la commission nationale de désendettement (CNAIR), 724 dossiers de rapatriés réinstallés, dans une profession non salariée, ont été reconnus éligibles au dispositif prévu par le décret du 4 juin 1999.

En ce qui concerne les dossiers éligibles mais n’ayant pas abouti à un plan d’apurement, le Gouvernement a demandé qu’un réexamen soit diligenté en 2008, dans le cadre du droit de réformation ouvert par l’article 12 du décret du 4 juin 1999. À ce titre, 308 dossiers ont été repris, en vue d’un examen par le Président de la Mission interministérielle aux rapatriés. Parmi ces dossiers, 34 ont reçu un avis favorable.

En 2010, une dotation de 1 million d’euros est prévue pour financer les dossiers finalisés en 2009 mais non réglés sur l’exercice. Cette dotation permettra également de financer les secours exceptionnels accordés par les préfets pour la sauvegarde des toits familiaux pour les rapatriés surendettés, conformément au décret du 23 mars 2007.

B.– LA POLITIQUE EN FAVEUR DES HARKIS

1.– L’allocation de reconnaissance

Depuis 2003, une allocation de reconnaissance indexée sur les prix à la consommation est versée chaque année aux harkis et à leurs veuves âgés de plus de 60 ans. Cette mesure concerne 12 385 personnes.

Dans le cadre de la loi du 23 février 2005, les bénéficiaires ont pu opter pour une forte augmentation de leur allocation, portée de 1 830 euros à 2 800 euros par an (option 1), son maintien accompagné du versement d’un capital de 20 000 euros (option 2), ou le versement d’un capital de 30 000 euros se substituant à la rente (option 3). Les bénéficiaires de l’allocation de reconnaissance ont quasiment tous reçu le montant en capital choisi, de 20 000 euros ou de 30 000 euros.

En 2008, la dépense pour l’allocation de reconnaissance s’est élevée à 121,43 millions d’euros, contre 116 millions d’euros en 2007.

Compte tenu de l’actualisation du montant de l’allocation, au 1^er octobre 2007, la rente revalorisée s’élève désormais à 3 021 euros et la rente maintenue à 2 005 euros. Dans ce contexte, la dépense pour 2010 s’élève à 2 millions d’euros pour les 660 bénéficiaires de la rente revalorisée et à 11,2 millions d’euros pour les 5 570 bénéficiaires de la rente maintenue, soit un montant total de la dépense estimé pour 2010 à 13,2 millions d’euros.

2.– L’allocation aux orphelins des supplétifs décédés

Dans le cadre de la loi du 23 février 2005, le versement d’une allocation aux orphelins d’anciens supplétifs est également prévu. Celle-ci représente un capital de 20 000 euros par fratrie. Cette allocation a été versée en 2008 et en 2009, selon que le supplétif était né avant ou après 1930. Ainsi, 2 150 demandes ont été déposées, dont 1 480 ont été reconnues éligibles. Le besoin de financement au titre du versement de cette allocation est estimé à 3 millions d’euros en 2010.

3.– Le plan Harkis

Outre l’allocation de reconnaissance et celle versée aux orphelins, la loi du 23 février 2005 prévoit :

– le prolongement, jusqu’au 31 décembre 2009, des aides au logement. Ce dispositif, mis en place par la loi du 11 juin 2004, recouvre les aides à l’amélioration de l’habitat pouvant atteindre 7 600 euros, les aides à l’acquisition pouvant s’élever à 12 200 euros, et l’aide exceptionnelle versée au titre du désendettement immobilier. Ces actions susciteront encore des paiements sur l’exercice 2010, à hauteur de 1,3 million d’euros ;

– un dispositif d’insertion professionnelle des enfants de harkis. Dans le cadre du plan national lancé par le Président de la République, à partir de 2008, les mesures visant à placer ces enfants dans une situation identique à celle de l’ensemble des demandeurs d’emploi ont été renforcées. Ces actions, avec notamment le versement de compléments de bourses scolaires, seront engagées jusqu’à la fin de l’année 2009. Ces mesures mobiliseront 1,3 million d’euros en 2010 ;

– une aide spécifique aux conjoints survivants de harkis décédés et des aides de secours d’urgence, dont le montant est estimé à 0,6 million d’euros pour 2010.

En 2008, la dépense en faveur du plan Harkis s’est élevée à 4,8 millions d’euros. Le présent projet de loi de finances prévoit, pour 2010, 1,9 million d’euros en faveur du plan Harkis.

QUATRIÈME PARTIE :
DÉVELOPPER LE PARC LOCATIF SOCIAL

Le présent rapport ne traite pas des crédits rattachés à la politique de la ville, si bien que les opérations de reconstruction de logements sociaux dans le cadre de la rénovation urbaine sont exclues de la présentation suivante. Sur ces aspects, on se reportera au rapport spécial n° 47 de M. François Goulard.

I.– LE BILAN DU PLAN DE COHÉSION SOCIALE

Le déficit très important de production de logements locatifs sociaux constaté au début des années 2000 a conduit le Gouvernement à mettre en œuvre des moyens exceptionnels par la loi de programmation pour la cohésion sociale du 18 janvier 2005. Le plan de cohésion sociale avait pour objectif principal de résoudre la crise du logement par un rattrapage massif en matière de production de logements locatifs, tant dans le parc social que dans le parc privé.

Le tableau suivant présente les objectifs de construction de logements sociaux établis par le plan de cohésion sociale. L’objectif posé sur cinq ans était la construction de 500 000 logements sociaux supplémentaires, à raison de 100 000 logements en moyenne par an.

OBJECTIFS INITIAUX DU PLAN DE COHÉSION SOCIALE

(nombre de logements financés)

PROGRAMMATION INITIALE DES MOYENS BUDGÉTAIRES

(en millions d’euros)

Source : Ministère de l’Écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer

Ces objectifs et moyens financiers ont, par la suite, été renforcés par la loi du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable (dite « loi DALO »). Celle-ci distingue, en particulier, un objectif propre de financement de 20 000 PLA-I chaque année jusqu’en 2009.

Par ailleurs, confronté à la dégradation du marché de l’immobilier dans le contexte de la crise financière, le Gouvernement a décidé, en octobre 2008, de mener une action résolue afin de soutenir la construction et l’emploi dans le secteur du logement en mobilisant les bailleurs sociaux. À ce titre, un programme exceptionnel d’acquisition en vente en l’état futur d’achèvement (VEFA) de 30 000 logements était lancé.

Le tableau suivant synthétise les objectifs en termes de logement locatif depuis l’année 2005 (hors programme exceptionnel VEFA).

OBJECTIFS RÉVISÉS PAR LA « LOI DALO » PUIS LE PLAN DE RELANCE

(en nombre de logements)

PROGRAMMATION DES MOYENS BUDGÉTAIRES RÉVISÉE

(en millions d’euros)

Source : Ministère de l’Écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer

A.– LE PLAN DE COHÉSION SOCIALE S’EST TRADUIT PAR UNE AUGMENTATION TRÈS IMPORTANTE DES FINANCEMENTS

1.– Le financement des logements sociaux (PLUS et PLA-I)

La construction et l’acquisition-amélioration de logements sociaux sont principalement réalisées à l’aide de prêts PLUS. Le tableau ci-dessous présente l’évolution du nombre de logements bénéficiant des prêts PLUS financés.

FINANCEMENT DES LOGEMENTS PLUS

Source : info centre SISAL

La construction et l’acquisition-amélioration de logements très sociaux sont, depuis le 1^er avril 2000, exclusivement réalisées à l’aide de prêts locatifs aidés très sociaux, dits d’intégration (PLA-I). 17 000 ont été financés en 2008.

FINANCEMENT DES LOGEMENTS PLA-I

(en nombre de logements)

Source : info centre SISAL

En outre, les constructions-démolitions (PLUS) financées ont représenté 599 logements en 2008, et 3 675 logements sur la période 2005-2008.

Au total, entre 2005 et 2008, 238 000 logements PLUS et PLA-I ont été financés.

2.– Le financement des logements intermédiaires

Les prêts locatifs sociaux (PLS) financent des logements locatifs pour lesquels le plafond de revenu des ménages est supérieur de 30 % au plafond des logements PLUS. Les loyers des logements financés en PLS sont limités à 150 % de ceux du PLUS sans possibilité d’application de marges locales de dépassement.

FINANCEMENT DES PLS

(en nombre de logements)

Source : info centre SISAL

Le nombre de logements financés a connu une accélération très forte depuis 2000. Entre 2005 et 2008, 122 955 logements ont été financés en PLS.

3.– Le bilan du plan de cohésion sociale : des financements à la hauteur des engagements

Le plan de cohésion sociale arrive à échéance en 2009. Compte tenu de la programmation prévisionnelle pour 2009 et de l’exécution pour 2008, un premier bilan peut-être tiré.

BILAN DU PLAN DE COHÉSION SOCIALE : LOGEMENTS SOCIAUX FINANCÉS

(en nombre de logements)

Source : Département de l’habitat et de la planification urbaine.

Au total, si les objectifs de 2009 sont atteints, 501 000 logements locatifs sociaux auront été financés entre 2005 et 2009, soit plus que le montant fixé par le Plan de cohésion sociale. En revanche, l’objectif posé par la loi relative au droit au logement opposable de 591 000 logements financés reste plus éloigné. Cependant, le plan a permis un véritable rattrapage et le Rapporteur spécial constate avec satisfaction le nombre sans cesse croissant de logements financés depuis 2005.

B.– L’AUGMENTATION DES MISES EN CHANTIER EST PLUS LENTE

L’augmentation du nombre de logements sociaux mis en location est progressive. En effet, un délai important sépare le financement de la mise en location des logements sociaux neufs. Tout d’abord, un délai s’écoule entre la décision de financement et la mise en chantier. À celui-ci s’ajoute un délai entre la mise en chantier et la livraison des travaux. Au total, entre le financement et l’achèvement du chantier, il s’écoule au moins 30 mois.

Les logements sont ainsi généralement mis en chantier plus d’un an après leur financement. Le tableau suivant présente le nombre de mises en chantier par les organismes HLM. Ces chiffres ne concernent qu’une partie des opérations financées puisque les organismes HLM ne représentent que 72 % du total des opérations en 2008 et que les opérations de vente en l’état futur d’achèvement (VEFA), environ 10 % du total, ne sont pas non plus comptabilisées ici, les opérations en acquisition ne faisant souvent pas l’objet d’un permis de construire. En outre, il s’agit des mises en chantier nettes des démolitions.

MISES EN CHANTIER DES ORGANISMES HLM

(en nombre de logements)

Source : SOES enquête sur le parc locatif social

NOMBRE DE LOGEMENTS SOCIAUX DÉMOLIS

Source : SOES enquête sur le parc locatif social

L’augmentation du nombre de logements sociaux financés en 2005, 2006 et 2007 doit se traduire par une accélération du nombre de logements sociaux mis en location à partir de 2008.

Les statistiques suivantes présentent l’évolution du nombre de logements locatifs sociaux ordinaires mis en location jusqu’en 2007. Le nombre de logements mis en location au cours de l’année 2007 reflète essentiellement les volumes de financement de logements observés avant 2005.

MISES EN LOCATION DE LOGEMENTS SOCIAUX

(en nombre de logements)

Source : ministère de l’Écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer.

II.– LE PARC LOCATIF SOCIAL BÉNÉFICIE DU PLAN DE RELANCE

A.– LE FINANCEMENT DU LOGEMENT SOCIAL EN 2009 ET 2010

En 2009, la loi de finances initiale a ouvert 530 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 547 millions d’euros de crédits de paiement avec pour objectif le financement de 120 000 logements sociaux.

Pour 2010, le présent projet de loi prévoit une dotation de 480 millions d’euros d’autorisations d’engagement et de 564 millions d’euros de crédits de paiement, qui doivent permettre le financement du programme suivant :

PROGRAMME DE FINANCEMENT DE LOGEMENTS SOCIAUX EN 2010

Source : projet annuel de performances.

Les crédits demandés au titre de la surcharge foncière visent à contribuer à l’implantation de logements sociaux dans les zones tendues où les coûts d’achat ou d’aménagement des terrains d’emprise sont élevés. Le principe est de subventionner la partie de la charge foncière de l’opération (en neuf) ou du prix de revient de l’opération (en acquisition de logements existants) qui dépasse une valeur de référence.

La subvention de l’État pour surcharge foncière ne peut être accordée que si une collectivité locale subventionne au moins 20 % du dépassement, sauf lorsque la décision de subvention est prise par un délégataire ayant conclu une convention de délégation de compétence. Elle peut être accordée pour les opérations financées en PLUS, en PLA-I et, à titre exceptionnel, pour celles financées en PLS. En Île-de-France, elle peut également être accordée pour les opérations financées en locatif intermédiaire. En 2008, 17 019 logements ont bénéficié de la surcharge foncière, soit environ 17 % des logements sociaux financés.

Pour 2010, 171,6 millions d’euros sont demandés au titre de la surcharge foncière (+ 20 %). L’objectif est de construire bien davantage en zones tendues.

B.– LES CRÉDITS DU PLAN DE RELANCE

Le plan de relance comporte un volet destiné à la construction de logements sociaux, dont les crédits ont été ouverts à l’action Soutien à la construction et à l’accession sociale au sein du programme Effort exceptionnel en faveur du logement et de la solidarité de la mission Plan de relance de l’économie, puis transférés en gestion vers le programme Développement et amélioration de l’offre de logement. La loi de finances rectificative du 4 février 2009 a ouvert ainsi 390 millions d’euros en autorisations d’engagement et 210 millions d’euros en crédits de paiement.

En 2010, les dotations demandées à ce titre s’élèvent à 10 millions d’euros en autorisations d’engagement et 101 millions d’euros en crédits de paiement. Il s’agit pour l’essentiel de compléter la couverture en crédits de paiement des autorisations d’engagement ouvertes en 2009.

Ces crédits sont destinés à financer la construction ou l’acquisition en neuf de 100 000 logements supplémentaires sur les deux années 2009 et 2010, se décomposant en :

– 30 000 logements du programme exceptionnel d’acquisition en vente en état futur d’achèvement (VEFA) à des promoteurs ;

– 30 000 logements sociaux et très sociaux PLUS ou PLA-I répartis à parts égales entre 2009 et 2010 ;

– 30 000 logements sociaux financés en PLS réalisés par des investisseurs privés ;

– 10 000 logements intermédiaires réalisés par la Caisse des dépôts et consignations qui doit réaliser son programme avant fin 2010.

Le programme de rachat des logements en VEFA est d’ores et déjà un succès. Ainsi, à fin octobre 2009, 28 000 logements ont été rachetés et affectés au logement social.

En revanche, l’objectif de 30 000 PLS privés ne sera pas atteint.

C.– LES DÉPENSES FISCALES EN FAVEUR DU LOGEMENT SOCIAL

Les avantages fiscaux en faveur de la production de logements sociaux devraient représenter 1,53 milliard d’euros en 2010. Les deux plus significatifs sont le taux réduit de TVA pour certaines opérations portant sur les logements sociaux (750 millions d’euros, contre 950 millions d’euros en 2008) et l’exonération d’impôt sur les sociétés pour les organismes HLM et les OPAC (700 millions d’euros). Le tableau suivant retrace les différentes aides fiscales au parc locatif social.

DÉPENSES FISCALES EN FAVEUR DU LOGEMENT LOCATIF SOCIAL

(en millions d’euros)