N^° 2857

______

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 14 octobre 2010

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2011 (n° 2824),

PAR M. GILLES CARREZ,

Rapporteur Général,

Député.

——

ANNEXE N° 41

SÉCURITÉ CIVILE

Rapporteur spécial : M. Georges GINESTA

Député

____

SYNTHÈSE 5

INTRODUCTION 9

I.– LA SÉCURITÉ CIVILE DANS LE BUDGET DE L’ÉTAT 10

A.– LES RÉSULTATS DE L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE 11

B.– UN PROJET DE BUDGET GLOBALEMENT MAÎTRISÉ POUR 2011 13

1.– Les crédits et les emplois 13

a) Les crédits et leur justification 13

b) La programmation pluriannuelle 2011-2014 19

c) L’École nationale supérieure des officiers de sapeurs pompiers (ENSOSP) 20

d) Les dotations au fonds d’aide à l’investissement des SDIS (FAI) 22

e) L’effort de modération du plafond d’emplois 25

f) Les conséquences budgétaires de la mise en œuvre de la révision générale des politiques publiques (RGPP) 25

2.– La mise en œuvre de la LOLF 27

a) La stratégie de performance 27

b) La mise en œuvre de la fongibilité des crédits 31

c) Les budgets opérationnels de programme 31

d) La question du périmètre de la mission 32

II.– LES AUTRES ACTEURS DE LA SÉCURITÉ CIVILE 33

A.– LES SERVICES DÉPARTEMENTAUX D’INCENDIE ET DE SECOURS (SDIS) 33

1.– Les dépenses des SDIS ont plus fortement augmenté que le nombre d’interventions 33

a) Les interventions des SDIS 33

b) Les dépenses des SDIS 34

2.– L’accentuation continue du poids du financement des SDIS sur les départements et les communes 38

B.– LES SAPEURS POMPIERS PROFESSIONNELS 41

1.– L’augmentation continue des effectifs 41

2.– Une organisation du temps de travail coûteuse et inadaptée aux besoins 46

3.– Rémunérations, promotions et retraites 48

C.– LE DÉFAUT DE PILOTAGE DE LA SÉCURITÉ CIVILE 50

1.– Le document de politique transversale 50

a) La coordination interministérielle est encore limitée 50

b) La mise en œuvre d’une stratégie de performance 52

c) Les résultats des indicateurs de performance en 2009 53

2.– La coordination en matière de secours aux personnes 55

3.– « L’État est garant de la cohérence de la sécurité civile au plan national. » 58

a) Un principe aux contours et aux conséquences mal définis 58

b) L’absence de réflexion sur ce sujet dans le cadre de la RGPP et de la CNSIS 60

4.– La mise en œuvre des préconisations du Livre blanc de la défense et de la sécurité nationale 61

COMPTE RENDU DE LA COMMISSION ÉLARGIE DU 28 OCTOBRE À 15 HEURES 63

EXAMEN EN COMMISSION 75

L’article 49 de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) fixe au 10 octobre la date limite pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires.

Au 11 octobre 2010, 100 % des réponses étaient parvenues au Rapporteur spécial. Le questionnaire budgétaire a fait l’objet d’une mutualisation avec les commissions des Finances et des Lois de l’Assemblée nationale et du Sénat.

SYNTHÈSE

INTRODUCTION

Dans notre pays, la politique régalienne de la sécurité civile est définie au niveau national, alors qu’elle est gérée et financée par des structures dépendant des collectivités territoriales.

Le Rapporteur spécial estime qu’il serait peu judicieux de se contenter d’examiner le milliard d’euros de dépenses de l’État, en négligeant plus de 4,6 milliards d’euros de dépenses des collectivités territoriales.

Il ne s’agit aucunement de remettre en cause la libre administration de ces collectivités, ni la responsabilité des conseils généraux qui votent les budgets des services départementaux d’incendie et de secours (SDIS). Mais le Parlement est dans son rôle quand il s’agit de s’intéresser à un phénomène qui se reproduit 100 fois dans 100 départements différents, avec la même ampleur et les mêmes causes : il s’agit alors d’un problème national et non plus simplement local.

La croissance rapide et constante des dépenses des SDIS ces dernières années, rend l’effort contributif de nos concitoyens difficilement supportable. Dans un contexte budgétaire contraint, où le gel des dotations de l’État aux collectivités est prévu pour les trois prochaines années, ces dépensent risquent de faire défaut dans d’autres secteurs tout aussi prioritaires de l’action locale. Il est temps maintenant de faire une pause dans ces dépenses. Les comptes de gestion 2009 montrent ainsi qu’en moyenne nationale les dépenses des SDIS représentent un coût de 79 euros par habitant. Dans certains départements, la charge par habitant excède donc la taxe d’habitation pour une famille type.

Le Rapporteur spécial regrette que la révision générale des politiques publiques (RGPP) ne se soit pas encore penchée sur l’architecture institutionnelle et la gouvernance de la sécurité civile dans notre pays.

Or, force est de constater une fois de plus que notre système de sécurité civile n’est pas piloté.

C’est dans cette perspective que, après avoir présenté l’évolution des crédits demandés pour la mission Sécurité civile en 2011 (I), le présent rapport procède à un état des lieux de l’évolution des dépenses des SDIS et présente les instruments de pilotage de cette grande politique interministérielle (II).

I.– LA SÉCURITÉ CIVILE DANS LE BUDGET DE L’ÉTAT

La mission Sécurité civile est composée de deux programmes dédiés à la protection des populations et à la gestion de crise. Le programme 161 Intervention des services opérationnels concentre les moyens nationaux de sécurité civile que l’État met à la disposition de la population au quotidien (secours à personnes, opérations de déminage) ou lors de catastrophes majeures, naturelles ou technologiques (feux de forêts, inondations, tempêtes, séismes, risques nucléaires, radiologiques, bactériologiques et chimiques). Le programme 128 Coordination des moyens de secours met en œuvre des projets visant à la coordination des acteurs locaux et nationaux susceptibles de contribuer à la préparation et à la gestion des crises.

Le projet de loi de finances pour 2011 propose de porter les crédits de la mission à 459,78 millions d’euros en autorisations d’engagement, en hausse de 2,46 % par rapport à 2010, et à 434,87 millions d’euros en crédits de paiement, ce qui représente une baisse de 4,63 %.

Comme le montre le tableau ci-après, ces demandes de crédits correspondent pour le programme Intervention des services opérationnels à une diminution de près de 5 % en autorisations d’engagement et à une stabilisation en crédits de paiement en 2011 (+ 0,01 %). En revanche le programme Coordination des moyens de secours connaît une forte hausse de près de 14 % des autorisations d’engagement et une baisse significative de plus de 11 % des crédits de paiement.

MISSION SÉCURITÉ CIVILE : ÉVOLUTION DES CRÉDITS 2010–2011
HORS FONDS DE CONCOURS

(En millions d’euros)

Source : Projet de loi de finances pour 2011.

A.– LES RÉSULTATS DE L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE

En ce qui concerne le programme 161 Interventions des services opérationnels, le niveau de la consommation des crédits ouverts était de 41 % des autorisations d’engagement et des crédits de paiement au 31 juillet 2010. Ce taux de consommation s’explique essentiellement par le montant important des crédits transférés cette année vers le ministère de la Défense dans le cadre de la réalisation de programmes aéronautiques et du maintien en condition opérationnelle des hélicoptères de la sécurité civile (15,4 millions d’euros en autorisations d’engagement et 40,5 millions d’euros en crédits de paiement). Ces crédits ne seront en effet pas consommés sur ce programme.

Par ailleurs, les dépenses liées à l’activité opérationnelle, notamment à la lutte contre les feux de forêts, comme la maintenance des avions, le carburant aérien, la location de l’hélicoptère bombardier d’eau et les produits retardants, qui représentent une partie importante des crédits du programme, augmentent très fortement à partir du mois de septembre.

Les annulations, d’un montant de 2,3 millions d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement, ont été appliquées pour partie sur la réserve de précaution (0,7 million d’euros) et pour partie sur les crédits utilisables (1,6 million d’euros). Le programme d’équipement des services opérationnels a été réajusté en conséquence.

Les reports comprennent essentiellement des crédits ouverts en 2009 par transfert à partir du programme Relance de l’économie et par loi de finances rectificative de fin d’année pour l’acquisition d’hélicoptères.

Pour le programme 128 Coordination des moyens de secours, le taux de consommation des crédits ouverts au 31 juillet 2010, comparable pour les autorisations d’engagement (53 %) et les crédits de paiement (49 %) correspond à un taux normal d’exécution à ce stade de l’année.

Les annulations, d’un montant de 15,3 millions d’euros en autorisations d’engagement et de 12,7 millions d’euros en crédits de paiement, ont été appliquées pour partie sur la réserve de précaution (3,2 millions d’euros en autorisations d’engagement et 4 millions d’euros en crédits de paiement) et pour partie sur les crédits utilisables (12,1 millions d’euros en autorisations d’engagement et 8,7 millions d’euros en crédits de paiement). L’annulation appliquée aux crédits utilisables n’a pas perturbé la gestion car elle a porté sur les crédits ouverts pour le financement de la campagne de vaccination contre la grippe A, dont le coût s’est révélé inférieur à la prévision initiale.

Les reports sont principalement des crédits destinés à couvrir les dépenses liées à l’organisation territoriale de la campagne de vaccination contre la grippe A (H1N1).

Pour les deux programmes de la mission, les crédits reçus au titre des fonds de concours correspondent essentiellement au versement par l’Union européenne des crédits du fonds de solidarité de l’union européenne (FSUE) dans le cadre de la prise en charge des dépenses de la direction de la Sécurité civile et des services d’incendie et de secours liées à leur engagement lors de la tempête Klaus de janvier 2009.

B.– UN PROJET DE BUDGET GLOBALEMENT MAÎTRISÉ POUR 2011

1.– Les crédits et les emplois

a) Les crédits et leur justification

Les crédits demandés en 2011 dans le programme 161 Intervention des services opérationnels s’élèvent à 259,6 millions d’euros en autorisations d’engagement (272,95 millions d’euros ouverts en 2010, soit une réduction de près de 5 %) et 264,84 millions d’euros en crédits de paiement (relativement stable par rapport 2010 où 264,8 millions d’euros avaient été ouverts). La diminution en autorisations d’engagement s’explique essentiellement par la baisse de plus de 21 % (– 15,3 millions d'euros) de l’action Secours à personne par hélicoptère.

Sur le programme 128 Coordination des moyens de secours, les crédits demandés en 2011 s’élèvent à 200,17 millions d’euros en autorisations d’engagement (175,77 millions d’euros ouverts en 2010, en hausse de 13,88 %) et 170,03 millions d’euros en crédits de paiement (191,16 millions d’euros ouverts en 2010, soit une diminution de 11,05 %). L'action Préparation et gestion des crises du programme Coordination des moyens de secours était dotée de 99,84 millions d'euros en 2010 en autorisations d’engagement, dont 90 millions d'euros au titre 2 pour le financement de la campagne de vaccination de la grippe H1N1. En faisant abstraction de ces 90 millions d'euros afin de pouvoir comparer les dotations 2010 et 2011, on constate une augmentation de 44 millions d'euros (9,84 millions d'euros en 2010 et 53,58 millions d'euros en 2011) due à l'inscription de 44 millions d'euros dépenses d’investissement pour financer le déploiement du système d’alerte et d’information de la population (SAIP). Pour ce qui concerne les crédits de paiement, compte non tenu des 90 millions d'euros consacrés à la grippe H1N1, le montant s’élevait à hauteur de 11,94 millions d'euros en 2010. Il diminue légèrement en 2011 pour passer à 9,7 millions d'euros.

Au total, les variations constatées font apparaître une baisse de 4,6 %, (soit 20,5 millions d'euros) des crédits de paiement des deux programmes de la mission et une légère hausse de 2,5 % (soit 11 millions d'euros) des autorisations d’engagement. Le Rapporteur spécial y voit le signe d’une maîtrise des coûts de la part de la direction de la Sécurité civile (DSC), lui permettant de contribuer à la réduction du déficit budgétaire.

Constatant en revanche une augmentation permanente des coûts des SDIS, le Rapporteur spécial s’étonne en revanche que les départements n’arrivent toujours pas à maîtriser leurs dépenses, comme il sera indiqué dans la partie II du présent rapport, alors que la dépense des deux programmes précités est relativement stable d’année en année.

Deux grands projets transversaux sont gérés par la mission :

– le projet d’infrastructure de communication des services opérationnels Antares nécessitera, en 2011, 9,69 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 23,33 millions d’euros en crédits de paiement ;

– le projet de modernisation du système d’alerte et d’information des populations (SAIP) nécessitera quant à lui 44,7 millions d’euros en autorisations d’engagement et 0,65 million d’euros en crédits de paiement.

La participation de l’État au fonctionnement de la brigade des sapeurs pompiers de Paris (BSPP) est demandée à hauteur de 78,36 millions d’euros en 2010 (contre 76,9 millions d’euros en 2009). Le projet annuel de performances ne justifie pas suffisamment cette dépense très importante. Il se contente de rappeler que cette participation est l’application du code général des collectivités territoriales, qui dispose que le ministère de l’Intérieur participe à hauteur de 25 % de son budget. Le Rapporteur spécial regrette, une nouvelle fois, que cette présentation n’indique pas les efforts entrepris par la brigade de sapeurs pompiers de Paris pour rationaliser sa dépense et maîtriser ses coûts.

● Des dépenses à la merci des risques naturels ou technologiques

Les dépenses découlant de l’activité opérationnelle sont par nature très difficiles à prévoir et peuvent subir d’une année à l’autre des fluctuations très importantes sous l’influence d’événements exceptionnels (par exemple, la tempête Xynthia en 2010).

Certaines lignes budgétaires peuvent ainsi évoluer de manière très dynamique sous l’effet de l’activité opérationnelle, notamment celles relatives aux colonnes de renfort et aux crédits d’extrême urgence, qui permettent, dans les premières heures ou les premiers jours d’une catastrophe, d’apporter une réponse rapide de l’État, en attendant que les aides structurantes des différents ministères soient débloquées par le système interministériel.

Aussi, afin d’ajuster au mieux les crédits alloués en loi de finances aux besoins réels, la DSC a réévalué depuis la loi de finances initiale pour 2009 les dotations des secours d’extrême urgence et des colonnes de renfort, respectivement à 0,36 million d’euros et à 3,26 millions d’euros, montants correspondant à la moyenne de la consommation des trois dernières années constatée sur ces deux postes de dépenses (hors fonds de concours et aide exceptionnelle aux victimes de la sécheresse de 2003 s’agissant des secours d’extrême urgence). La dotation de carburant aérien a quant à elle été augmentée de 0,08 million d’euros dans le présent projet de loi de finances.

Le tableau suivant présente les crédits consommés et prévus tels que calculés par la DSC.

DÉPENSES D’ACTIVITÉ OPÉRATIONNELLE :
ÉVOLUTION DES CRÉDITS DU BUDGET DE L’ÉTAT

(En millions d’euros)

* : Hors indemnisation des victimes de la sécheresse 2003 et hors fonds de concours.

Source : DSC.

Le Rapporteur spécial constate effectivement que depuis la loi de finances pour 2009, les crédits de colonnes de renfort et de secours d’extrême urgence, ont été mieux provisionnés que lors des exercices précédents. Cependant, il est à craindre que face à de graves catastrophes naturelles ou technologiques comme une sécheresse, une saison feu très dense ou d’autres aléas climatiques de grande ampleur (épidémie, tsunami en Méditerranée, cyclone outre-mer…), ces dotations ne soient insuffisantes.

Le Rapporteur spécial rappelle l’engagement du ministre du Budget, lors de la présentation du projet de loi de finances pour 2009, de supprimer toutes les sous-dotations. Cette règle de bonne gestion est d’autant plus importante à respecter que les lois de finances s’inscrivent depuis 2009 dans une programmation pluriannuelle. Il est certes impossible de prévoir les grandes catastrophes naturelles ou technologiques, mais si une telle catastrophe intervenait, la dimension de la mission Sécurité civile, relativement modeste, ne permettrait sans doute pas un financement par fongibilité. Le Gouvernement devrait alors envisager un financement en dehors des crédits de la mission, par transfert entre missions, sur la réserve de budgétisation ou en loi de finances rectificative.

● L’indemnisation des catastrophes naturelles

La Caisse centrale de réassurance (CCR), société anonyme détenue à 100 % par l’État français, assure pour le compte de ce dernier la gestion de certains fonds publics. Elle est habilitée à proposer des couvertures de réassurance, avec la garantie de l’État, pour des branches spécifiques, notamment la branche « catastrophes naturelles » créée par la loi du 13 juillet 1982. Elle n’a cependant pas de monopole en la matière. Selon les comptes enregistrés à la CCR à la date du 24 août 2010, les sinistres « catastrophes naturelles » déclarés aux assureurs au cours des trois dernières années se sont élevés à : 630 millions d’euros en 2007, 650 millions d’euros en 2008 et 480 millions d’euros en 2009.

Il convient de préciser qu’un sinistre déclaré au cours d’une année donnée n’est pas nécessairement survenu cette même année. Ainsi, une partie de la charge des années 2008 et 2009 provient de sinistres imputables à des épisodes de sécheresse antérieurs mais pour lesquels les arrêtés interministériels de reconnaissance ont été publiés en 2008 ou en 2009. Les chiffres afférents à l’année 2010 ne sont pas encore disponibles.

Si le régime d’indemnisation des catastrophes naturelles donne globalement satisfaction depuis 1982, le fonctionnement de ce régime mérite d’être revu. Dans un contexte de changement climatique et d’accroissement prévisible des risques naturels, le renforcement des comportements de prévention apparaît indispensable, appelant à une évolution du régime d’indemnisation des catastrophes en termes de responsabilisation des acteurs, de transparence et de viabilité économique à long terme.

Suite au discours du Président de la République à la Roche-sur-Yon après la tempête Xynthia de février 2010, un projet de réforme du régime par les ministères concernés a débuté. Trois objectifs seront poursuivis dans le cadre de ce projet : renforcer la transparence du régime, agir pour prévenir et renforcer la solidité financière du régime.

Une incitation accrue à la prévention serait mise en place par la modulation des primes (12 % pour les biens immobiliers et 6 % pour les véhicules à moteur).

S’agissant de la transparence du régime, il s’agira de mieux définir les phénomènes en les fixant par la loi et en déterminant, par voie réglementaire, les seuils à partir desquels serait déclenchée la reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle.

Dans l’hypothèse de phénomène d’une particulière gravité, une procédure d’urgence serait instituée, l’arrêté interministériel étant alors susceptible de couvrir un périmètre plus large que la commune (canton, département). Il appartiendrait ensuite aux assureurs de vérifier, en fonction des seuils et des rapports scientifiques, le lien entre le contenu de l’arrêté et les déclarations des assurés.

● Les flottes aériennes

La Base d’avions de la sécurité civile (BASC), et le Groupement d’hélicoptères de la sécurité civile (GHSC) sont les deux unités aériennes opérationnelles qui constituent le groupement des moyens aériens, échelon central de commandement et de coordination, situé à la direction de la Sécurité civile. La flotte de la sécurité civile comporte, au 30 juin 2010, 63 aéronefs dont 26 avions (Canadair, Tracker, Dash et Beechcraft) et 37 hélicoptères (Écureuil et EC145).

La maintenance de la flotte d’avions et d’hélicoptères de la sécurité civile est financée sur les actions Participation de l’État à la lutte contre les feux de forêts et Secours à personne par hélicoptères.

En ce qui concerne la maintenance de la flotte d’avions, compte tenu de l’intensité moyenne de la saison « feux » en 2009, la consommation se situe dans la moyenne de ces dernières années avec 31,7 millions d’euros en autorisations d’engagement et 35,6 millions d’euros en crédits de paiement. Au 7 septembre 2010, 22,4 millions d’euros ont été consommés en crédits de paiement. La consommation totale en autorisations d’engagement, au titre de la deuxième année d’exécution des nouveaux marchés, devrait être d’environ 34,4 millions d’euros. Les crédits prévus pour 2011 au titre des nouveaux marchés de maintenance sont de 34,63 millions d’euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement. Ce montant est stable par rapport aux montants alloués en 2010.

En 2009, 20,6 millions d’euros en autorisations d’engagement et 13,6 millions d’euros en crédits de paiement ont été consommés au titre des marchés de maintenance d’hélicoptères gérés par la structure intégrée du maintien en condition opérationnelle des matériels aéronautique du ministère de la Défense (SIMMAD). Il convient d’y ajouter 0,3 million d’euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement dépensés par le groupement hélicoptères de Nîmes. Au 7 septembre 2010, 14,2 millions d’euros en autorisations d’engagement et 22,2 millions d’euros en crédits de paiement ont été transférés à la SIMMAD. Ce montant correspond à la prévision de consommation pour l’année 2010. Par ailleurs, 0,29 million d’euros sur le 0,3 million d’euros prévu ont été consommés, en autorisations d’engagement et en crédits de paiement, par le groupement hélicoptères de Nîmes. En 2011, les crédits prévus pour la maintenance externalisée s’élèvent à 24,16 millions d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement, dont 0,72 million d’euros sont financés par la LOPPSI au titre de la mise en place d’un hélicoptère Outre-mer. Ce montant doit permettre de couvrir une activité aérienne normale estimée, pour 2011 par la DSC, à 18 200 heures de vol.

Un gel de 5 % de la dotation a été appliqué comme pour l’ensemble des crédits hors titre 2. S’agissant de l’année 2011, le montant des crédits alloués à la maintenance des hélicoptères (hors financement complémentaire de la LOPPSI) est maintenu au niveau de 2010.

Avec un total de 8 255 heures de vol en 2009, l’activité aérienne de la BASC correspond à celle d’une année forte. L’activité totale de la BASC fut, pour les années précédentes, de 5 736 heures en 2008, 8 171 heures en 2007, 7 686 heures en 2006, 7 728 heures en 2005, 7 762 heures en 2004 et 12 905 heures en 2003 (années exceptionnelles en matière de feux de forêt). L’activité aérienne sur les feux de forêts a été comparable à celle des années précédentes (hormis 2003 et 2008) : 4 002 heures sur feux répartis en 2 262 heures feu et 1 613 heures en guet aérien armé (GAAR). À ce total, il convient d’ajouter 127 heures d’investigation/coordination sur Beech 200. Un total de 12 270 hectares a été brûlé sur l’ensemble du territoire (1 815 feux).

À la date du 7 septembre 2010, l’activité aérienne de la BASC correspond à celle d’une année normale (5 958 heures de vol dont 2 110 heures sur feu).

Parmi les événements marquants de 2010, on peut signaler le feu de Châteauneuf-les-Martigues (Bouches-du-Rhône) qui a parcouru 934 hectares le 24 juillet 2010 et ceux de Fontanes et de Villeveyrac (Hérault) qui ont brûlé respectivement 2 554 hectares et 407 hectares, le 30 août 2010. Par ailleurs deux Canadair ont été engagés au Portugal du 11 au 18 août 2010 (95 heures de vol feu et 411 largages) alors qu’un Dash 8 a réalisé en Russie, du 9 au 18 août 2010, 38 heures de vol feu et 48 largages.

Le Rapporteur spécial souligne, comme les années précédentes, l’importance primordiale des moyens aériens dans la lutte contre les incendies de forêt, notamment pour lutter contre les départs de feu. Les sapeurs pompiers ne sont plus les seuls « soldats du feu » qu’ils ont été historiquement. Les SDIS devraient en tirer les conséquences dans le dimensionnement et l’organisation de leurs dispositifs.

● Les fonds de concours

En 2011, le projet annuel de performances indique que les deux programmes de la mission devraient recevoir au total plus de 1,97 million d'euros en provenance de plusieurs fonds de concours dont les origines ne sont malheureusement pas précisées dans le document.

● La prestation de fidélité et de reconnaissance (PFR)

L’article 83 de la loi n° 2004-811 du 13 août 2004 relative à la modernisation de la sécurité civile a institué une prestation de fidélisation et de reconnaissance (PFR) au bénéfice des sapeurs pompiers volontaires, destinée à encourager leur fidélité et à reconnaître leur engagement au bénéfice de la collectivité.

La PFR représente un coût estimé de 64 millions d’euros par an, dont la moitié est prise en charge par l’État. La contribution de l’État au financement de la PFR s’effectue sous la forme d’un abondement de la DGF des départements. Les transferts sur la DGF des départements sont de 20 millions d’euros au titre de la loi de finances pour 2005, reconduits d’année en année, auxquels se sont ajoutés 12 millions d’euros au titre de 2006 également reconduits d’année en année, et 12 millions d’euros exceptionnels, non reconduits, au titre de 2007. Ces montants sont indexés sur le taux de la DGF mise en répartition. En 2009 et 2010, l’abondement de la DGF des départements au titre de la PFR s’est élevé respectivement à 34,39 millions d’euros et 34,5 millions d’euros. Dans ce cadre, l’État a pleinement tenu ses engagements depuis le début de la mise en place du dispositif, puisque c’est un montant total de 200,85 millions d’euros qui a été mis en répartition au titre de la participation de l’État.

Par construction, ce dispositif provisionné est d’un coût annuel stable et il est en partie financé en longue période par les produits financiers qu’il génère.

b) La programmation pluriannuelle 2011-2014

Il convient de rappeler que la loi de programmation des finances publiques pour la période 2011-2014 met en œuvre pour la deuxième fois les dispositions de l’avant-dernier alinéa de l’article 34 de la Constitution. La loi de programmation est le fondement de l’élaboration des projets de loi de finances, qui sont examinés chaque année par le Parlement. Elle définit par exercice des plafonds de crédits et d’emplois, fermes au niveau des missions, indicatifs au niveau des programmes. Elle n’est pas une programmation glissante et n’a donc pas vocation à être ajustée tous les ans.

PROGRAMMATION TRIENNALE DE LA MISSION SÉCURITÉ CIVILE
POUR LA PÉRIODE 2011-2013 

(En millions d’euros)

Source : projet de loi de finances 2011.

La programmation hors titre 2 est caractérisée par une augmentation en crédits de paiement d’environ 10 millions d’euros par an, sur trois ans. Cette augmentation est essentiellement due au financement de l’infrastructure nationale partagée des télécommunications (INPT) ainsi qu’à la montée en puissance de plusieurs projets prévus dans le cadre de la loi d’orientation et de programmation pour la sécurité intérieure (LOPPSI) tels que la mise en place du système d’alerte et d’information des populations (SAIP), la poursuite des acquisitions de matériels de lutte contre la menace nucléaire, radiologique, biologique, chimique, explosive (NRBCE) et la refondation du service du déminage. Les crédits de fonctionnement demeurent stables. L’évolution des autorisations d’engagement est marquée par le lancement des travaux du SAIP en 2011.

Le projet de loi de finances précise qu’à l’exception des dépenses directement liées à l’activité opérationnelle (retardant, carburant et maintenance des aéronefs) qui sont maintenues au niveau de 2010, une diminution des crédits de fonctionnement de 5 % a été appliquée au programme Intervention des services opérationnels, ce qui correspond à la norme générale pour le budget de l’État.

Les opérations d’investissement prévues dans la LOPPSI ont été intégrées dans le budget triennal.

S’agissant du programme Intervention des services opérationnels, la LOPPSI met l’accent sur les investissements de modernisation des infrastructures :

– le programme de refondation du service de déminage sera amplifié ;

– la mise en œuvre des recommandations du livre blanc sur la défense et la sécurité nationale se poursuivra avec la mise en service en Martinique, à terme, de deux hélicoptères polyvalents de sécurité civile ;

– l’acquisition de nouveaux matériels de lutte contre la menace NRBCE.

Concernant le programme Coordination des moyens de secours, la LOPPSI prévoit :

– le lancement des premiers travaux du système d’alerte et d’information des populations (SAIP) ;

– la poursuite de l’acquisition de moyens de protection des populations contre les menaces NRBCE (chaînes de décontamination et véhicules de détection).

c) L’École nationale supérieure des officiers de sapeurs pompiers (ENSOSP)

L’École nationale supérieure des officiers de sapeurs pompiers (ENSOSP) est un établissement public national placé sous la tutelle du ministère de l’Intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales.

Le projet annuel de performances indique que l’ENSOSP n’est plus considéré, à compter de 2011, comme un opérateur de l’État. De ce fait, la subvention de fonctionnement qui s’élève, pour 2011, à 3,48 millions d’euros apparaît désormais comme une dépense d’intervention. De plus, l’État cessera totalement de verser une subvention à l’ENSOSP à partir de 2013. Cependant, pour 2011, un complément de 5,17 millions d’euros est attribué à l’ENSOSP au titre des dotations en fonds propres destiné à financer le remboursement de l’emprunt contracté par l’établissement pour le financement de la construction de sa nouvelle implantation à Aix-en-Provence.

Il convient de rappeler que, conformément au protocole d’accord signé le 25 mars 2004, cette construction est financée initialement à hauteur de 52,8 millions d’euros, soit 60 % des coûts d’investissement, par un emprunt contracté par l’ENSOSP et dont les échéances sont remboursées par l’État, et à hauteur de 40,8 millions d’euros par les collectivités locales. Les ressources propres à l’établissement ont permis de compléter le financement du transfert à Aix-en-Provence pour un montant total de 4,96 millions d’euros.

Le projet de construction de l’ENSOSP connaît un développement conforme aux plans prévus : le plateau technique de Vitrolles fonctionne depuis septembre 2008 et le pôle pédagogique d’Aix-en-Provence, a été achevé en décembre 2009, pour une mise en service début février 2010. Le terrain d’extension de ce pôle pédagogique est acquis et un simulateur d’urgence y est désormais opérationnel depuis la fin 2009. Un bâtiment de 70 chambres y sera réhabilité fin 2011.

Le total des engagements financiers pour l’ensemble de ces investissements s’élève au 1^er août 2010 à 71,87 millions d'euros hors taxe (85,78 millions d'euros TTC) incluant 18,37 millions d'euros hors taxe (21,9 millions d'euros TTC) pour le chantier du plateau technique.

Le montant du budget 2010 de l’ENSOSP s’élève à 27,16 millions d'euros (26,48 millions d'euros en section de fonctionnement ; 6,7 millions d'euros en section d’investissement).

Compte tenu des contraintes de l’ENSOSP qui a dû faire face à une profonde restructuration (délocalisation à Aix-les-Milles, construction d’un pôle pédagogique et d’un plateau technique) et d’une refonte du cursus de formation des officiers de sapeurs pompiers professionnels et volontaires, il est apparu nécessaire de devoir passer par une étape intermédiaire avant la rédaction du contrat d’établissement prévu par l’article 4 du décret n° 2004-502 du 7 juin 2004 relatif à l’ENSOSP.

L’étape intermédiaire a consisté à élaborer un programme d’orientations et d’actions stratégiques (POAS) pour la période 2007-2009. Celui-ci a été approuvé par le conseil d’administration de l’ENSOSP du 7 février 2007. Il a été prorogé d’un an fin 2009 pour permettre à l’ENSOSP son installation dans les locaux définitifs et mettre ainsi un terme à la phase transitoire.

Le POAS fixait deux grands objectifs dont le premier « créer une nouvelle structure » est aujourd’hui réalisé. Le second « donner une nouvelle dimension à l’école » avait pour but de mener une réflexion globale baptisée projet d’établissement.

L’élaboration de ce projet d’établissement en 2010 a permis d'engager la rédaction du contrat d’établissement. Ce contrat, qui sera signé entre l’État, le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) et l’ENSOSP permettra de fixer, sur une base pluriannuelle de trois ans, les objectifs de l’école dans l’exercice de ses missions et présentera les moyens nécessaires à son fonctionnement pour la période 2011 à 2013. Il sera présenté pour avis au conseil d’administration de l’ENSOSP avant la fin de l’année 2010.

Par ailleurs, la coopération entre le CNFPT et l’ENSOSP s’intensifie au travers de missions de soutien pédagogique ou d’évaluation du dispositif de formation à l’attention des officiers de sapeurs pompiers professionnels. Un protocole de partenariat a été élaboré en 2009 et finalisé en 2010. Il porte sur les points suivants : une collaboration accrue du CNFPT en matière d’ingénierie pédagogique au bénéfice de l’ENSOSP ; la fourniture de supports pédagogiques par le CNFPT ; la mise à disposition d’intervenants de chacune des deux institutions au profit de l’autre ; la possibilité pour l’ENSOSP de pouvoir bénéficier de la formation à distance et du centre de ressources documentaires du CNFPT ; une meilleure participation des représentants du CNFPT aux jurys de l’ENSOSP.

Enfin il convient de rappeler que, nombre de SDIS ont mis en place sur une base départementale, des écoles de formation spécifiques. Notre pays compte ainsi quelque 80 écoles de formation des sapeurs pompiers.

d) Les dotations au fonds d’aide à l’investissement des SDIS (FAI)

Instauré par l’article 129 de la loi de finances pour 2003 en remplacement de la majoration exceptionnelle de la dotation globale d’équipement (DGE) des SDIS mise en place pour trois années, le fonds d’aide à l’investissement des SDIS (FAI), pérennisé à l’article L. 1424-36-1 du code général des collectivités territoriales, est destiné à soutenir ces établissements publics dans leurs efforts d’investissement en équipements et matériels.

Il est demandé pour 2011 une dotation de 21,36 millions d’euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement pour le fonds d’aide à l’investissement des SDIS. Depuis 2007, une fraction du FAI concourt au financement du projet Antares, qui vise à l’interopérabilité des réseaux de communication des services publics participant aux missions de sécurité civile. Ce concours a été de 7,5 millions d’euros en 2009 et de 4,6 millions d’euros en 2010. Il sera de 11,55 millions d’euros en 2011.

Comme l’indique le tableau ci-dessous, cette dotation est en baisse continue depuis 2005.

ÉVOLUTION DES DOTATIONS AU FAI

(en millions d’euros)

Source : DSC.

La baisse de la dotation de l’État au FAI s’explique, outre le contexte budgétaire général très difficile, par la sous-consommation chronique des crédits de ce fonds. Les trois quarts des SDIS sont encore dans l’incapacité de consommer l’intégralité des sommes qu’ils reçoivent au titre du FAI.

Comme l’année dernière, le projet annuel de performances manque singulièrement de précision dans la justification de cette dépense qui reste encore élevée. Il se contente de rappeler qu’en application du code général des collectivités territoriales, le fonds est réparti entre les zones de défense en fonction de la population DGF des départements. Le montant alloué à chaque zone est ensuite attribué aux SDIS sur décision du préfet de zone après avis d’une commission composée notamment des présidents de conseils d’administration des SDIS de la zone.

Le fonds a, par le passé, fait l’objet de critiques émanant tant du Parlement, que du ministère de l’Économie et des finances et de la Cour des comptes, notamment en ce qui concerne les modalités de répartition des crédits entre toutes les catégories d’équipements et de matériels nécessaires aux missions des SDIS. Ces modalités, qui manquaient singulièrement de transparence, ont longtemps conduit à appliquer un taux de 20 % à l’achat de véhicules de secours et d’assistance aux victimes. De fait, on aboutissait, dans la majorité des cas, à un saupoudrage alors que l’objectif de ce fonds consistait à aider les SDIS à réaliser des investissements structurants.

Une circulaire du 5 février 2007 a eu pour objet de réorienter l’utilisation du fonds vers le financement de moyens lourds ou structurants couvrant les risques majeurs (moyens de commandement ou de coordination interdépartementaux ou interservices, mise en place de plates-formes communes d’appels d’urgence, équipements et adaptation des systèmes d’information et de communication des SDIS dans le cadre de la migration vers Antares) et d’encourager la mutualisation des acquisitions et de l’emploi des matériels. La répartition par catégories du FAI 2007 fait apparaître que ces orientations ont été prises en compte dans la mesure où les crédits du FAI ont été recentrés essentiellement sur deux catégories : les feux d’espaces naturels pour 40 %, et les matériels de transmission et d’informatique pour 43 %.

Trois circulaires de 2008, 2009 et 2010 s’inscrivent dans la continuité de celle de 2007, en accordant une mention spéciale concernant la migration vers l’infrastructure Antares. En effet, l’interopérabilité des réseaux de communication des services publics qui concourent aux missions de sécurité civile, prévue par l’article 9 de la loi du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile, constitue une priorité au plan national. La réalisation du complément d’infrastructure par l’État devant être réalisée de 2008 à 2010, la généralisation de la migration des SDIS vers Antares est d’ores et déjà en cours. Il importe en conséquence d’encourager et d’aider les SDIS à adhérer au nouveau réseau et à faire migrer leurs terminaux en vue de l’exploitation du réseau. C’est pourquoi la circulaire de 2008 a proposé d’accorder une aide supplémentaire aux SDIS qui effectuent cette migration dès 2008. Ainsi, l’affectation des subventions du FAI 2008 pour le raccordement à Antares a été fonction de l’avancement du déploiement du réseau dans chaque département.

La répartition des crédits 2009 et 2010 retrace cette évolution et montre que les SDIS ont parfaitement pris en compte les orientations préconisées, puisque les crédits du fonds ont été attribués en 2009 à 77,20 % aux transmissions et à l’informatique, dont 85,54 % utilisés au financement des compléments nécessaires au raccordement à l’infrastructure Antares ; en 2010, ce sont 80,67 % des crédits du fonds qui ont été attribués aux transmissions et à l’informatique, dont 88,3 % pour le financement des compléments Antares.

En 2009, le Rapporteur spécial s’était félicité du projet de décret qui visait à redonner au fonds son rôle de levier d’orientation sur les investissements des SDIS, et de recentrer l’action de l’État sur un nombre réduit de priorités. Toutefois, la DSC indique que la réforme initiée en 2007 et poursuivie en 2008 et 2009 par circulaires annuelles, a permis d’ores et déjà une réorientation des crédits du fonds vers des investissements de mutualisation interdépartementale ainsi que vers des investissements susceptibles de répondre à des risques majeurs de portée nationale. Dès lors, la réforme introduite par circulaire ayant été suivie par l’ensemble des commissions zonales, l’objectif visé par le projet de décret initialement prévu paraît désormais atteint, et la modification des dispositions réglementaires relatives au FAI ne paraît pas s’imposer actuellement selon la DSC.

Le Rapporteur spécial persiste à considérer que l’octroi de ces crédits doit être conditionné à l’engagement de mutualisation des achats des SDIS et de respect des référentiels techniques identiques sur l’ensemble du territoire. Une plus grande modularité pourra ainsi être recherchée dans l’attribution des crédits du FAI aux SDIS qui montrent des efforts en matière de rationalisation des dépenses et de leur gestion. Il maintient qu’une réflexion devrait être engagée sur la disposition inscrite dans le code général des collectivités territoriales, qui répartit la dotation du FAI en fonction de la DGF des départements. La répartition des crédits du FAI est traditionnellement décidée par les élus locaux alors qu’il s’agit de fonds en provenance de l’État. Or c’est ce dernier qui devrait fixer les orientations pour les financements qu’il met en place.

e) L’effort de modération du plafond d’emplois

Le plafond d’emplois autorisé de la direction de la Sécurité civile s’élève à 2 472 emplois temps plein travaillé (ETPT) pour 2011. Précédemment répartis entre les programmes Coordination des moyens de secours et Intervention des services opérationnels, l’ensemble des ETPT du premier ont été transférés sur le second par soucis de simplification. Il s’agit d’une illustration supplémentaire du caractère artificiel de la séparation des crédits de la mission en deux programmes, comme il sera exposé plus loin. Le plafond d’ETPT connaît une diminution de 27 emplois par rapport à 2010.

Le Rapporteur spécial note une nouvelle fois que les services nationaux de la sécurité civile réussissent à maintenir – voire améliorer – leur niveau de prestation avec des effectifs en très légère baisse.

f) Les conséquences budgétaires de la mise en œuvre de la révision générale des politiques publiques (RGPP)

La première phase de la révision générale des politiques publiques a fixé trois objectifs à la direction de la Sécurité civile : optimiser la maintenance des aéronefs ; mutualiser les fonctions support des flottes d’hélicoptères ; optimiser l'implantation des bases.

L’optimisation des moyens aériens de la sécurité civile, en rationalisant notamment la maintenance des avions a été réalisée par la passation d’un nouvel accord-cadre, notifié en 2008. Le gain annuel était estimé entre 1,1 et 2 millions d'euros. Aucun gain en emplois n’était prévu, cette activité étant déjà externalisée.

Deux ans après la notification du nouvel accord-cadre, l’objectif est atteint.

En effet, les crédits affectés à la maintenance des avions n’ont augmenté que de 0,58 million d'euros entre la loi de finances 2008 et la loi de finances 2011. L’économie réelle, obtenue en comparant le montant de la maintenance qui aurait été inscrit en loi de finances initiale 2011 si les anciens marchés avaient été reconduits (révision de prix de 3 % par an) avec le montant inscrit au titre des nouveaux marchés, est estimée à 2,58 millions d'euros. Cet objectif a pu être atteint principalement grâce à la mise en œuvre de trois principes qui ont guidé l’élaboration des nouveaux marchés notifiés en octobre 2008 : une meilleure prise en compte des pratiques aéronautiques actuellement en vigueur dans le milieu non étatique ; une augmentation de la durée des contrats (passage de 4 à 12 ans) ; un meilleur allotissement qui a permis d’accroître la concurrence.

La mutualisation des fonctions support des flottes d’hélicoptères s’inscrit dans le cadre d’un second mandat confié à la direction générale de la Gendarmerie nationale (DGGN) et à la direction de la Sécurité civile (DSC). L’objectif poursuivi est d’obtenir des gains de productivité dans le domaine du maintien en condition opérationnelle des hélicoptères en opérant des regroupements par type d’appareils sur deux sites : sur la plate-forme aérienne d’Orléans-Bricy, sous la responsabilité de la DGGN, pour les hélicoptères Écureuil de la DSC et de la DGGN et les EC 135 de la DGGN ; sur celle de Nîmes-Garons, sous la responsabilité de la DSC, pour tous les hélicoptères de type EC145 des deux directions.

L'harmonisation et le renouvellement des marchés de maintien en condition opérationnelle des hélicoptères ont été effectués à l’aune de cette démarche de mutualisation, laquelle n’exclut pas le recours à l’externalisation d’une partie des visites d'entretien programmé des EC145 et Écureuil de la DSC et de la DGGN pendant la phase de montée en puissance de ce nouveau dispositif.

En ce qui concerne l’optimisation de l'implantation des bases, conformément aux arbitrages prononcés par le cabinet du ministre de l’intérieur en 2008, les flottes d’hélicoptères de la gendarmerie nationale et de la sécurité civile se sont vu assigner des missions à titre principal. Il s’agit des missions de sécurité publique pour la gendarmerie nationale et de secours à personne pour la sécurité civile. Cette logique implique cependant la mise en œuvre d’un principe de subsidiarité missionnelle. En effet, même si les deux flottes conservent leur caractère spécifique elles doivent s’inscrire dans une logique de subsidiarité en cas d’indisponibilité ou d’exigence de mobilisation concomitante des deux flottes du ministère de l’Intérieur. Les appareils des deux flottes doivent donc, en toutes circonstances, pouvoir assurer a minima la mission subsidiaire dans un délai inférieur à 30 minutes, comme c’est déjà le cas en montagne et outre-mer.

Un projet de schéma directeur d’implantation des bases d’hélicoptères établi par la DSC et la DGGN a ainsi été soumis à l’arbitrage du ministre de l’intérieur le 25 mai 2010. Le principe de colocalisation des bases, dès qu'il est possible à coût maîtrisé, et celui de mutualisation dans le domaine des servitudes aéronautiques sur les bases colocalisées existantes, comme c’est le cas à Lyon et Montpellier, ont présidé à l’élaboration de ce schéma directeur afin d'offrir aux autorités la certitude de disposer, en toutes circonstances, d'une réponse aérienne adaptée du ministère de l’Intérieur.

Par ailleurs, le dernier conseil de modernisation des politiques publiques de juin 2010 a décidé la mise en œuvre, d’ici à 2013, de 150 nouvelles mesures. La nouvelle phase de réformes fait porter l’effort sur les effectifs en charge des fonctions support, notamment en administration centrale, en préservant le plus possible les fonctions opérationnelles du ministère.

La nouvelle mesure Optimiser l’organisation de la direction de la sécurité civile consistera à réaliser des mutualisations afin de limiter la dispersion des fonctions support.

La direction de la Sécurité civile s’emploie à préciser les bénéfices attendus, les coûts, les risques, les parties prenantes et le calendrier pour déterminer et mettre en œuvre le plan d’action de cette réforme.

2.– La mise en œuvre de la LOLF

a) La stratégie de performance

● En réponse aux observations formulées par la Cour des comptes, en mai 2010, dans sa note d’exécution budgétaire sur la mission Sécurité civile sur la mise en place d’instruments adaptés à la mesure des performances et des actions conduites dans le cadre de la mission, la direction de la Sécurité civile indique qu’un tableau de bord opérationnel a été élaboré en 2006, déclinant les objectifs et indicateurs du projet annuel de performances au niveau des budgets opérationnels de programme. Ce tableau de bord vise à devenir un outil de gestion partagé, destiné à évoluer et à être complété en fonction des besoins et des priorités.

Dans cette perspective, trois chantiers ont été engagés en 2009 et 2010 :

– le premier porte sur la comptabilité analytique et sur l’analyse des coûts, avec notamment la mise en place de ratios coût/activité pour les services opérationnels. Il a d’ores et déjà abouti à la mise en place de tableaux de suivi d’activité des établissements de soutien opérationnel et logistique. Ces tableaux permettent l’analyse de la gestion du temps de travail des personnels, de la gestion de l’activité des ateliers mais également d’établir les coûts complets des interventions et des opérations logistiques ;

– le second concerne l’intégration dans le tableau de bord opérationnel, qui agrège les éléments propres aux différents services, d’indicateurs de pilotage des services. En effet, il s’agit, en complétant les indicateurs de performance financiers et non financiers, de mieux appréhender l’efficacité des dispositifs et de la gestion de moyens (humains, matériels et budgétaires). Ce travail, amorcé en 2008, a dû être interrompu une grande partie de l’année 2009 en raison du départ du contrôleur de gestion qui n’a pu être immédiatement remplacé. Il a été réengagé au dernier trimestre suite à l’arrivée d’un nouveau contrôleur de gestion, et devrait aboutir à la fin de l’année 2010 ;

– la création d’un comité de budgétisation interne à la sous-direction services opérationnels (SDSO) en 2010 constitue le troisième chantier. Le comité regroupe les contrôleurs de gestion et les responsables budgétaires du groupement des moyens aériens (GMA), du déminage et des Formations militaires de la sécurité civile (FORMISC).

● Par ailleurs, le Comité interministériel d’audit des programmes (CIAP) a analysé la stratégie de performance et les indicateurs de suivis pour les deux programmes de la sécurité civile, dans son rapport n° 117 de juin 2010. Ayant examiné les objectifs et indicateurs des deux programmes de la mission, le CIAP a jugé qu’en ce qui concerne le programme Interventions des services opérationnels, la pertinence du dispositif de performance était globalement insuffisante, alors qu’elle était acceptable pour le programme Coordination des moyens de secours.

En réponse à ces observations critiques, le responsable de programme envisage les évolutions suivantes pour le projet de loi de finances 2012 :

– pour le programme Interventions des services opérationnels : élargir le champ des indicateurs de disponibilité (équipages d’avions, soutien médical embarqué en hélicoptère, disponibilité combinée matériels et personnels FORMISC) ; transférer les indicateurs de coûts des heures de vol vers la justification au premier euro et introduire le coût de la maintenance dans la performance ; restituer la réforme des moyens (déminage) et l’adaptation des réponses aux environnements changeants (réseau national d’alerte, NRBCE) ; définir des indicateurs pour l’action Soutien à la politique de sécurité civile du programme et l’action Pilotage de la politique de sécurité civile du programme Coordination des moyens de secours ;

– pour le programme Coordination des moyens de secours : étendre le concept d’harmonisation des moyens des SDIS (plus-value des formations dispensées à l’ENSOSP, mutualisation des achats notamment).

Enfin le document de politique transversale (DPT) Sécurité civile devrait restituer davantage l’interministérialité des actions de l’État en la matière.

Pour 2011, le projet annuel de performances fait d’ores et déjà évoluer les objectifs et indicateurs de la mission Sécurité civile :

Si le programme Interventions des services opérationnels demeure inchangé dans ses actions, ses objectifs et ses indicateurs, les cibles de deux indicateurs suivis par les formations militaires de sécurité civile ont cependant été ajustées à la baisse :

– celle de l’indicateur 1.3 Disponibilité des véhicules spécifiques de la lutte contre les feux de forêts des unités d’instruction et d’intervention de la sécurité civile – UIISC – durant la « saison feux » a été établie à 83 % dans le projet de loi de finances 2011 contre 90 % dans le projet de loi de finances 2010. L’utilisation de ces véhicules à d’autres fins croît en effet (tempêtes, neige, dépollution, ouvertures d’itinéraires) pour atteindre cette année jusqu’à 60 % du temps annuel. Celle-ci induit indisponibilité et usure du matériel ;

– celle de l’indicateur 2.1 Pourcentage des effectifs en opération ou disponibles pour intervention (moyens engagés ou engageables) a été fixée à 64 % dans le projet de loi de finances 2011 contre 80 % dans le projet de loi de finances 2010, afin de prendre en compte le transfert des personnels militaires du programme Coordination des moyens de secours vers le programme Interventions des services opérationnels. Ceux-ci sont essentiellement affectés à des missions non opérationnelles de nature administrative.

Le programme Coordination des moyens de secours demeure également inchangé dans ses actions et ses objectifs. Cependant le mode de calcul de l’indicateur 2.1 Taux de fréquence des accidents de sapeurs pompiers imputables au service est modifié afin de prendre en compte tous les accidents de service ayant entraîné un arrêt de travail, et non plus uniquement ceux étant advenus en service commandé : la valeur cible ainsi recalculée pour 2010 devient 2,2 (au lieu de 1,8 présentée dans le projet annuel de performances 2010), et celle de 2011 est de 2.

Le CIAP considère par ailleurs que la présentation stratégique des programmes de la mission dans le projet annuel de performances 2010 ne « reflète pas clairement les grands enjeux de la politique de sécurité civile, notamment son insertion dans la démarche gouvernementale relative à la sécurité nationale, et ses interactions avec les collectivités territoriales ». Cette remarque rejoint celle formulée les années précédentes par le Rapporteur spécial qui regrettait que cette présentation stratégique ne mentionne pas les moyens opérationnels de la sécurité civile qui sont gérés par les SDIS et ne traite pas à sa juste place la problématique du pilotage global de notre système de sécurité civile et la maîtrise globale des coûts.

La présentation stratégique du programme Intervention des services opérationnels décrit les orientations d’action et les principaux projets d’investissement. La stratégie du programme Coordination des moyens de secours trace les principaux axes d’intervention de l’État en la matière. Le Rapporteur spécial rappelle que la loi de modernisation de la sécurité civile du 13 août 2004 charge l’État d’assurer la cohérence du rôle des collectivités territoriales dans le dispositif national de secours, d’en coordonner les moyens, d’en définir la doctrine d’emploi ainsi que d’évaluer le niveau de préparation aux risques et de veiller à la mise en œuvre des mesures d’information et d’alerte des populations. La coordination des acteurs de la sécurité civile comporte notamment l’harmonisation nationale de l’organisation et du fonctionnement des SDIS. La stratégie du programme développe les points mentionnés dans la stratégie de la mission (Livre blanc, réseau national d’alerte, lutte contre les risques NRBCE…) mais ne mentionne pas le problème de la maîtrise des coûts de la sécurité civile dans les SDIS. L’État semble ainsi se désintéresser de la dépense des services opérationnels d’incendie et de secours, en en laissant la responsabilité en ordre dispersé aux départements (voir II ci-après).

Pour le programme Intervention des services opérationnels, l’indicateur mesurant la disponibilité de la flotte d’avions connaît une réalisation supérieure aux cibles à l’exception de la flottille des bombardiers d’eau amphibie dont la réalisation est inférieure de 7,1 % aux prévisions et de 7,5 % par rapport à la réalisation 2009. Pour 2010, les prévisions actualisées sont conformes aux cibles. Les cibles n’évoluent pas pour 2011 et 2012. On peut alors s’interroger sur le niveau d’ambition de ces cibles.

L’indicateur mesurant le coût total de l’heure de vol des avions reste globalement stable entre les réalisations 2009 et les prévisions actualisées pour 2010. Les prévisions 2011 sont en légère diminution (-0,3 %) par rapport aux prévisions actualisées pour 2010. Une heure de vol coûte entre 3 700 et 7 900 euros selon le type d’avion.

Il est difficile de tirer des conclusions sur l’indicateur mesurant la disponibilité des véhicules terrestres de lutte contre les feux de forêt, car sa réalisation est liée à une activité et à une intensité d’utilisation difficilement prévisibles à moyen terme.

L’indicateur mesurant la disponibilité de la flotte d’hélicoptères atteint des valeurs proches des cibles. Celui mesurant le coût de l’heure de vol des hélicoptères connaît une réalisation légèrement supérieure aux prévisions et aux cibles ; il est cependant difficile de se faire une idée sur le degré d’ambition de la cible 2011 et sur les leviers d’action influant sur les coûts. Une heure de vol en hélicoptère coûte environ 3 000 euros.

Pour les services de déminage, l’indicateur mesurant le délai moyen de satisfaction des demandes d’intervention sur engins de guerre est de 7 jours (prévision 2010). En 2009, il a connu une réalisation de 5,2 jours. La cible est de 5 jours en 2013. La prévision 2010 actualisée de l’indicateur correspondant aux délais moyens d’intervention sur les colis piégés, est de 15 minutes lorsque les équipes sont pré-positionnées sur le site et de 1 heure lorsque cela n’était pas le cas, ce qui correspond aux prévisions pour 2011. La cible pour 2013 est de 12,6 minutes ou 58 minutes suivant le pré-positionnement ou non des équipes.

Pour le programme Coordination des moyens de secours, l’indicateur relatif aux colonnes de renfort mesure la pertinence de leur pré-positionnement pendant la saison feu. La réalisation 2009 est inférieure aux prévisions. Les prévisions actualisées pour 2010 sont conformes aux prévisions initiales et sont identiques aux cibles pour 2013.

L’indicateur relatif au nombre d’hectares brûlés en fonction du nombre de l’intensité de l’aléa climatique pendant la campagne « saison feux » donne des valeurs réalisées conformes aux prévisions et aux cibles. L’indicateur indiquant le pourcentage des incendies ne dépassant pas cinq hectares affiche pour 2009 une réalisation de 92,9 %. La prévision actualisée pour 2010 est de 96 %. Les prévisions et cibles pour 2011 et 2013 sont de 95 %. Le Rapporteur spécial voit dans ses résultats le signe de l’efficacité des mesures de prévention des incendies de forêts mises en œuvre par les collectivités sur le territoire national. Il note cependant que cette moindre fréquence des grands incendies n’a malheureusement pas d’impact sur l’évolution des dépenses des SDIS en perpétuelle augmentation.

L’indicateur relatif à l’accidentologie des sapeurs pompiers a vu son mode de calcul modifié (cf. supra) : il mesure le nombre d’accidents de service ayant entraîné un arrêt de travail par rapport au nombre d’interventions. Les prévisions 2010 et 2011, comme la cible 2013 sont respectivement de 2,1 %, 2 % et 1,8 %.

Le Rapporteur spécial estime qu’il faudrait suivre séparément les différentes causes d’accidents au moyen de trois sous-indicateurs (accident de circulation, sur site d’intervention et lors de la préparation opérationnelle).

L’harmonisation des moyens des SDIS est mesurée avec l’indicateur mesurant leur taux d’adhésion à l’infrastructure de communication commune Antares. Les prévisions et la cible prévoient une forte progression : 50 % en 2010, 65 % en 2011 et 75 % en 2013, alors que la réalisation 2008 n’était que de 28 %. Là encore, des sous-indicateurs supplémentaires auraient pu mesurer l’efficience des services d’incendie et de secours, en rapportant par exemple le coût global des services rendus à la population à sa qualité et quantité.

b) La mise en œuvre de la fongibilité des crédits

Il n’y a pas eu de mouvement de fongibilité asymétrique en 2009 sur les deux programmes de la mission Sécurité civile. Un mouvement de fongibilité asymétrique de 38 millions d’euros en autorisations d’engagement et de 45,6 millions d’euros en crédits de paiement a été réalisé en 2010 à partir des 90 millions d’euros ouverts en loi de finances sur le titre 2 pour le financement de la campagne de vaccination contre la grippe A. Ce mouvement a été mis en œuvre afin de pouvoir financer les dépenses autres que celles de rémunération liées au fonctionnement des centres de vaccination.

c) Les budgets opérationnels de programme

Rappelons que la DSC a choisi d’adopter une gestion centralisée de ses crédits. En ce sens, la mission Sécurité civile dispose uniquement de budgets opérationnels de programme (BOP) et d’unités opérationnelles (UO) centraux (sous réserve d’UO locales de pure exécution). Ses services opérationnels (centre de déminage, base d’hélicoptère…) ventilés sur le territoire ne sont pas considérés comme déconcentrés – ce qui justifierait que leur soit dévolue une responsabilité de gestion financière – mais comme « délocalisés ». La gestion est donc assurée à l’échelon central, en fonction d’impératifs communs dictés par un souci de mutualisation (maintenance, acquisition de matériels, carburant…) et de maîtrise des dépenses, dont on sait qu’elles peuvent être volatiles en cas de risque naturel ou technologique.

La cartographie des BOP et des UO du programme 161 n’a pas connu de modification depuis 2007, date à laquelle ont été fusionnés dans un seul BOP Services opérationnels les cinq BOP du programme Intervention des services opérationnels. À ce BOP unique demeurent rattachées 5 unités opérationnelles correspondant aux avions et aux hélicoptères du groupement des moyens aériens, aux formations militaires de la sécurité civile, au service du déminage ainsi qu’à la rémunération.

Depuis le 1^er janvier 2010, les trois BOP du programme 128 (crises, coordination des acteurs du secours et soutien) ont été transformées en trois UO rassemblées au sein d’un BOP unique Coordination des moyens de secours. L’UO paie du programme 128, jusque-là rattachée au BOP soutien, a été supprimée suite au transfert en loi de finances initiale 2010 des emplois et de la masse salariale du programme 128 vers le programme 161. Ce programme comprend ainsi désormais l’intégralité des emplois et des crédits de rémunération de la mission.

La cartographie des UO locales d’exécution sur les deux programmes demeure pour sa part inchangée.

La cartographie actuelle des deux programmes ne sera pas modifiée dans le cadre du passage à Chorus à partir du 1^er janvier 2011.

d) La question du périmètre de la mission

Plusieurs ministères concourent à la sécurité civile : Intérieur, mais aussi Agriculture, Écologie et Santé.

Les corps de contrôle sont unanimes à constater le caractère artificiel de la séparation en deux programmes de la mission Sécurité civile, dans sa limitation actuelle aux services dédiés exclusivement à la sécurité civile du ministère de l’Intérieur. Le rapport précité du CIAP en fait ainsi la première de ses 47 recommandations. Les deux programmes de la mission ont le même responsable. Aucune fongibilité ne peut intervenir en gestion entre les deux programmes, et tout transfert entre eux nécessiterait une loi de finances rectificative. Les deux programmes ont un champ d’action trop étroit pour permettre de définir des BOP de taille suffisante.

La réponse de la DSC illustre, si besoin en était, le caractère politiquement sensible de cette éventualité : « Si l'argumentaire technique du rapport est peu contestable, son évaluation de l'impact politique de la mesure semble totalement sous estimée, comme le confirme le courrier du président de la Fédération Nationale des Sapeurs Pompiers de France (FNSPF) du 3 août dernier. En d'autres termes, le contexte politique rend plus que jamais politiquement très dangereuse, à l'égard des sapeurs pompiers, la mise en œuvre de cette recommandation. »

Le ministère de l’Intérieur a abandonné l’idée de créer une mission interministérielle regroupant les actions des ministères participant à la sécurité civile, tant pour la prévention (Agriculture, Écologie) que pour la lutte contre les risques survenus (Intérieur, Santé). Le cadre du document de politique transversale (DPT) sur la sécurité civile, avec le rôle du ministère de l’Intérieur (et en particulier de la DSC) paraît alors le mieux à même de faire vivre cette interministérialité, comme le recommande le rapport du CIAP. La DSC se propose de revoir en profondeur la maquette du DPT en 2011 (cf. supra).

Cependant, le Rapporteur spécial souhaite, comme par le passé, que la réflexion s’engage vers un regroupement de la mission Sécurité civile avec d’autres missions ou programmes gérés par le ministère de l’Intérieur, ainsi la Sécurité (police et gendarmerie), les Relations avec les collectivités territoriales ou l’Administration générale et territoriale de l’État (préfectures).

II.– LES AUTRES ACTEURS DE LA SÉCURITÉ CIVILE

A.– LES SERVICES DÉPARTEMENTAUX D’INCENDIE ET DE SECOURS (SDIS)

Les comptes de gestion des SDIS en 2009 indiquent que les dépenses des SDIS atteignent 4,669 milliards d’euros. Elles ont augmenté de 4,1 % par rapport à 2008, ce qui après une augmentation de 6 % en 2008, confirme l’augmentation régulière des coûts. Pour mémoire, l’inflation a progressé de 2,8 % en 2008 et de 0,1 % en 2009.

1.– Les dépenses des SDIS ont plus fortement augmenté que le nombre d’interventions

Selon les derniers chiffres transmis par la DSC, depuis 2001, date de l’achèvement de la départementalisation des SDIS, leurs dépenses ont augmenté de 56,5 %, alors que le nombre des interventions a augmenté de seulement 16,2 % pour atteindre 4,250 millions d’interventions en 2009.

a) Les interventions des SDIS

L’édition 2010 du recueil statistique publié par la DSC dénombre 4,250 millions d’interventions des services de sécurité et de secours en 2009, dont 3,645 millions sont l’œuvre des SDIS, soit une augmentation de 6 % par rapport à l’année précédente ⁽¹⁾. Cela représente au total pour l’ensemble des SDIS une moyenne de 9 388 interventions par jour en 2009. La moyenne par SDIS s’élève à 104 interventions par jour.

Les incendies représentaient 8 % des interventions des sapeurs pompiers, les accidents de la circulation 7 %, le secours à victime et l’aide à personne 65 % et les autres opérations 20 % (protection des biens, faits d’animaux, fuites d’eau et de gaz, inondations, ouvertures de porte, dégagements de voie publique…). En pondérant les interventions par le temps passé et le nombre d’hommes, les incendies représentent 18 % de l’activité et les secours à victime et l’aide à personne 54 %. En 2009 le nombre d’interventions pour le secours à personnes a augmenté de 6 %, celui pour accidents de la route est resté stable et celui pour incendies a augmenté de 10 %. Le recueil statistique propose également les durées moyennes par nature d’intervention. Ainsi, pour les interventions de secours à victime, de loin les plus nombreuses, il est indiqué qu’une intervention dure en moyenne 1 h 25 et mobilise 3 hommes.

Il apparaît donc que l’activité traditionnelle du sapeur pompier « soldat du feu » est de plus en plus secondaire par rapport aux secours à personne. Cette évolution n’est pas critiquable en soi. Mais les services d’incendie et de secours continuent à être organisés avec les sujétions et les avantages de leur activité qui prévalait jadis : sujétions horaires, sapeurs pompiers volontaires, contreparties statutaires des sapeurs pompiers professionnels (indemnités de risque, retraite à 55 ans…). Il faut tirer les conséquences du fait que les SDIS voient converger une grande partie de leur activité avec celle des autres services de secours à personne et de transport sanitaire.

b) Les dépenses des SDIS

Les comptes de gestion des SDIS montrent que les dépenses des SDIS ont augmenté de 4,1 % entre 2008 et 2009 ce que confirme la plaquette statistique des SDIS.

Les comptes de gestion font état d’un niveau de dépenses à hauteur de 4,669 milliards d’euros en 2009 pour l’ensemble de la France (auquel il convient d’ajouter un budget de 337 millions d’euros pour financer les unités militaires de Paris, alors que les dépenses constatées du Bataillon de marins pompiers de Marseille se sont élevées à plus 103 millions d'euros en 2009). Les dépenses de fonctionnement représentent environ 80 % et celles d’investissement 20 %. Les dépenses de personnel représentent plus du trois quarts des dépenses de fonctionnement, soit plus de la moitié des dépenses totales.

Les budgets primitifs des SDIS augmentent de 1,4 % entre 2009 et 2010. Le Rapporteur spécial souligne à nouveau le problème de budgétisation des SDIS. Ainsi en 2009, alors que les comptes de gestion indiquent un montant de dépenses à hauteur de 4 668 millions d’euros, le total des budgets primitifs des SDIS s’élevait à 5 497,6 millions d’euros. Les conseils généraux adoptent des budgets primitifs qui sont de fait très partiellement consommés, et ce dans des proportions importantes.

En tenant compte de la rupture statistique intervenue en 2008, les comptes des SDIS ont été multipliés par 3,72 en quatorze ans, entre 1996 et 2010. Depuis 2001, date de l’achèvement de la départementalisation des SDIS, leurs comptes ont augmenté de 56,5 %. En comparaison, le nombre d’interventions des sapeurs pompiers a augmenté de seulement 16,2 % au cours de la même période (et de 12,5 % depuis 1999).

ÉVOLUTION DES DÉPENSES DES SDIS

(en millions d’euros et %)

CA : comptes administratifs (jusqu’en 2006).

CG : comptes de gestion (depuis 2007).

BP : budgets primitifs.

Source : DDSC et SDIS.

La départementalisation progressive à partir de 1996, qui a permis d’individualiser tous les coûts supportés par les collectivités explique en partie cette évolution des dépenses des SDIS. Mais elle a rendu la dépense plus anonyme en l’éloignant du maire. Or, le rattrapage effectué lors du transfert des services d’incendie et de secours des communes au département est terminé depuis plusieurs années alors que les dépenses continuent à augmenter fortement.

Le tableau ci-après présente les dépenses des SDIS par département dans les comptes administratifs pour 2009. En moyenne nationale il s’agit d’une dépense de 79 euros par habitant. Dans certains départements, cette dépense représente un prélèvement qui peut être supérieur à celui de la taxe d’habitation pour une famille de quatre personnes.

Le Rapporteur spécial regrette à nouveau cette année ce défaut de maîtrise des dépenses et estime plus que jamais nécessaire que s’engage un mouvement de regroupement des casernes et un gel des recrutements.

DÉPENSES DES SDIS PAR DÉPARTEMENT

(COMPTES DE GESTION 2009)

(en millions d’euros)

Source : DSC et SDIS

2.– L’accentuation continue du poids du financement des SDIS sur les départements et les communes

Il ressort du tableau ci-après que les contributions des collectivités aux SDIS ont augmenté de 3,8 % en 2009 ; cette augmentation devrait s’infléchir à hauteur de 1,9 % en 2010 (budgets primitifs). Depuis le gel des contributions communales et intercommunales au niveau de l’inflation (+ 2,7 % en 2009), la plus grande part de l’augmentation est supportée par les départements (+ 4,6 % en 2009). Le Rapporteur spécial regrette, une nouvelle fois, que l’idée de mentionner sur la feuille d’impôts locaux la part qui finance les SDIS ne soit pas mise en œuvre. Cela permettrait pourtant une prise de conscience, en comparant les SDIS entre eux et en informant nos concitoyens. La réforme de la fiscalité locale crée une situation favorable, en simplifiant les feuilles d’impôts.

ÉVOLUTION DES CONTRIBUTIONS DES COMMUNES, DES EPCI ET DES DÉPARTEMENTS

(en millions d’euros)

Le Rapporteur spécial déplore également la réponse adressée par le ministère de l’Intérieur à la proposition de la MEC relative à la fiscalisation de ces dépenses de sécurité civile :

Au premier semestre 2009, la mission d’évaluation et de contrôle de la commission des Finances de l’Assemblée nationale (MEC) a particulièrement étudié la question du financement des SDIS et a estimé que la maîtrise des dépenses des SDIS était la condition d’un effort supportable pour les contribuables locaux ⁽²⁾. En effet, une étude du cabinet François Lamotte remise à l’Assemblée des départements de France (ADF) en février 2009, avait calculé que la contribution des départements aux SDIS devrait évoluer dans les années à venir en moyenne de l’ordre de 4 % à 5 % au-dessus de l’inflation prévisible. La dispersion importante observée dans le niveau des contributions communales au sein d’un même département et d’un département à l’autre provient essentiellement de raisons historiques.

3.– La coopération interdépartementale des SDIS dans l’impasse

Les articles 62 et 63 de la loi de modernisation de la sécurité civile du 13 août 2004 ont donné aux SDIS la possibilité de créer des établissements publics interdépartementaux d’incendie et de secours (EPIDIS). Les domaines principaux susceptibles de favoriser l’action des SDIS semblent être la formation et l’organisation de marchés groupés, de façon à parvenir à une mutualisation des coûts.

Un accord de partenariat a été signé le 15 juin 2006 entre les SDIS du Bas-Rhin et du Haut-Rhin afin de définir les instruments utiles à la création éventuelle d’un EPIDIS. Le projet progresse : les deux partenaires ont à présent achevé le déploiement de l'infrastructure Antares ; un audit est actuellement en cours en vue de la réorganisation des systèmes informatiques des deux services ; des matériels d’intervention et d’un poste de commandement de site ont été mis en commun et sont déjà à disposition des deux départements ; le projet de création d’une école régionale chargée de la mise en œuvre des plans de formation des deux SDIS se poursuit ; les deux SDIS ont procédé à la formalisation de la formation commune des officiers de site, etc.

Dans le même esprit, une convention de partenariat a été signée le 28 novembre 2008 entre le Haut-Rhin et le Territoire de Belfort en vue de la mise en commun de moyens de secours, et du rapprochement des stratégies en termes de perspectives d’établissement ou de création d’outils communs.

La démarche apparaît progressive et pourrait aboutir, à terme, à la création d’un EPIDIS.

Pourtant, au-delà du partenariat Haut-Rhin/Bas-Rhin et de l’établissement public pour la protection de la forêt méditerranéenne, les SDIS n’ont toujours pas fait usage de cette possibilité de coopération interdépartementale et de mutualisation des moyens.

Afin de faciliter la création d’EPIDIS, la DSC s’est positionnée en soutien, notamment juridique, des acteurs locaux, et un message explicatif a été adressé à en mai 2006. Pour autant, cette disposition n’a pas encore été mise en œuvre. Tous les élus font état des difficultés rencontrées dans le montage des EPIDIS. Une entente entre les départements suppose une décision politique délicate sur le choix des compétences et des attributions et d’autre part sur la constitution de l’équipe de direction de l’établissement. Les élus y ont souvent vu un échelon inutile. La formalisation de la structure la rend trop complexe, lourde et potentiellement coûteuse, puisqu’à l’instar de ce qui s’est passé pour les intercommunalités, les EPIDIS seraient construits non à partir de transferts de personnels en provenance des SDIS, mais par des recrutements supplémentaires.

Sans renoncer à la constitution d’EPIDIS, la MEC avait donc proposé que l’on favorise des formes de coopération plus souples : conventions dans des domaines très différents de l’opération, de la formation ou des concours. Une mutualisation des équipements, véhicules mobiles ou centres de secours, devrait par exemple être systématiquement recherchée là où c’est possible.

À cet égard, plusieurs actions ont été engagées par la DSC pour favoriser la définition de spécifications communes des matériels et la mutualisation des achats entre SDIS.

La première action est la réalisation d’un état des lieux par le biais de l'enquête annuelle sur les SDIS, afin de connaître le montant unitaire des véhicules et matériels acquis par les SDIS et de recenser les actions d’acquisition mutualisée réalisées en 2009 et les années antérieures. Cette action permet d'orienter la politique nationale concernant les équipements et faciliter le contrôle des présidents de conseil d’administration des services départementaux d’incendie et de secours par une meilleure connaissance des coûts moyens d’acquisition. Cela a permis de montrer que s'agissant des principaux engins, les achats des SDIS effectués auprès de l’Union des groupements d’achats publics (UGAP) ont concerné 75 engins en 2009, contre 50 en 2008, soit une augmentation de 50 %.

La deuxième action concerne l'élaboration, sous le pilotage de la DSC, de guides d'aide à la définition du besoin pour les principaux véhicules en service dans les SDIS. Ces guides définissent les rubriques que le mandataire doit remplir et ne reprennent, dans les normes, que les éléments qui nécessitent des précisions ou des compléments.

La troisième action consiste à assister l’UGAP pour offrir aux SDIS, à terme, des véhicules et équipements répondant à plusieurs niveaux d’attente, afin d’augmenter la part des achats mutualisés.

La dernière action, la plus ancienne, est la participation systématique de la DSC aux travaux de normalisation tant sur les véhicules, que sur les équipements portables ou les vêtements. Faire référence uniquement à la norme professionnelle dans les appels d’offres est la première étape de la mutualisation, par une définition commune des besoins des SDIS. Il est toujours possible pour l’acheteur de demander des spécifications en complément des exigences normatives et au fournisseur retenu conformément aux règles prévues par le code des marchés publics d’adapter son offre.

Le Rapporteur spécial estime qu’il faut aller plus loin dans cette voie, en rendant obligatoire l’harmonisation des équipements afin de permettre l’achat groupé, sur une base interdépartementale, voire nationale. Quelle est la justification du fait que les véhicules de secours répondent à des cahiers des charges spécifiques dans chacun des SDIS, font par là même l’objet de commandes en très petit nombre aux fournisseurs, ce qui entraîne un surcoût substantiel ? L’idée de créer un EPIDIS regroupant tous les SDIS de France et passant des marchés d’équipement avec les fournisseurs, un temps envisagée, n’a jamais vu le jour.

B.– LES SAPEURS POMPIERS PROFESSIONNELS

1.– L’augmentation continue des effectifs

En 2009, les effectifs de sapeurs pompiers professionnels (SPP) ont progressé de 869 unités pour atteindre 40 095 employés dans les SDIS. Aux effectifs des SDIS, il convient d’ajouter ceux de la brigade de sapeurs pompiers de Paris (BSPP : 8 393) et du bataillon de marins pompiers de Marseille (BMPM : 2 481).

Notre pays compte un total de 249 020 sapeurs pompiers si l’on inclut les 196 825 sapeurs pompiers volontaires et les 12 100 militaires. Les effectifs des services de santé et de secours médical représentent près de 5 % des effectifs des SDIS.

Entre 2008 et 2009, les effectifs de sapeurs pompiers professionnels ont augmenté de 2,2 %. La BSPP a également connu une augmentation importante de ses effectifs au cours des dernières années : en 2010, ses effectifs devraient atteindre 8 494 pompiers, en progression de 1,2 % par rapport à 2009. Le nombre de sapeurs pompiers volontaires a retrouvé le niveau de 1999.

Le tableau suivant montre l’évolution des effectifs depuis 1999.

ÉVOLUTION DES EFFECTIFS DES SAPEURS POMPIERS PROFESSIONNELS
ET DES SAPEURS POMPIERS VOLONTAIRES (a)

(a) Y compris services de santé et de secours médical (SSSM)

Source : DSC

Le tableau ci-après présente les effectifs de sapeurs pompiers professionnels par département.

EFFECTIFS DE SAPEURS POMPIERS
PROFESSIONNELS PAR DÉPARTEMENT

(a) Hors services de santé et de secours médical (SSSM)

Source : DSC

Le Rapporteur spécial note que son appel depuis 2008 à une pause dans les recrutements n’a pas été suivi d’effet. Alors que les services de l’État voient depuis plusieurs années leurs effectifs baisser, les SDIS continuent à augmenter leurs effectifs dans des proportions importantes.

Il est très instructif de comparer cette augmentation continue des effectifs avec l’évolution du nombre des interventions. Le tableau et les graphiques qui suivent ont été construits à partir des données fournies par la DSC. Ils permettent de constater que si depuis 1999, les effectifs de sapeurs pompiers professionnels des SDIS croissent régulièrement, le nombre d’interventions connaît des variations tant à la hausse qu’à la baisse selon les années. Cette évolution trouve sa traduction dans les variations du ratio du nombre d’intervention par SPP qui a chuté de plus de 17 % en 11 ans. Alors qu’en 1999, on comptait 128 interventions par an par sapeur pompier professionnel, en 2009 on en dénombre 106.

ÉVOLUTION COMPARÉE DES EFFECTIFS
DE SAPEURS POMPIERS PROFESSIONNELS ET DES INTERVENTIONS DEPUIS 1999

2.– Une organisation du temps de travail coûteuse et inadaptée aux besoins

Le décret n° 2001-1382 du 31 décembre 2001 relatif au temps de travail des sapeurs pompiers professionnels autorise les SDIS à conserver des cycles de travail de 24 heures consécutives en fixant une durée équivalente à la durée légale annuelle du temps de travail. Cette durée équivalente doit être comprise entre 2 160 heures et 2 400 heures.

Depuis plusieurs années déjà, le Rapporteur spécial est persuadé que l’organisation du temps de travail sur la base de gardes de 24 heures engendre des coûts supérieurs aux autres modes de garde sans que cela participe pour autant à un meilleur service rendu aux populations. De son point de vue, il est urgent de généraliser le principe de la garde de 8 heures. Il ne s’agit bien sûr nullement dans l’esprit du Rapporteur spécial de dénigrer le rôle et l’implication des sapeurs pompiers dans leur mission, dont l’importance est unanimement reconnue. Mais dans le contexte général de déficits des finances publiques que connaît notre pays, il convient de faire en sorte que la gestion des SDIS, soit de ce point de vue la plus efficiente possible.

Le Rapporteur spécial rappelle par ailleurs que la conséquence du décret de 2001 est que, sur la base de gardes de 24 heures, les sapeurs pompiers professionnels effectuent en moyenne 95 jours de garde par an. Cela leur permet d’être hors de leur lieu de travail 270 jours par an… Est-il réellement concevable d’effectuer son travail de façon optimale quand on l’exerce un si petit nombre de jours ? De plus, rien n’indique dans le décret de 2001, pas plus que dans les autres textes réglementaires, que l’on doive faire des gardes de 24 heures ; au contraire, le décret de 2001 les considère comme l’exception. Ces durées de travail extrêmes font d’ailleurs l’objet d’un encadrement au niveau européen.

De ce point de vue, la perspective dessinée par l’éventuelle adoption d’une nouvelle directive européenne sur le temps de travail, mettant en application le principe « une heure pour une heure », impose d’autant plus l’abandon du régime de garde de 24 heures, sous peine d’une explosion des dépenses. En effet, dans cette hypothèse et sur la base d’une durée annuelle de 1 607 heures de travail par an, ce système signifierait 67 jours travaillés par an pour un pompier professionnel, (autrement dit 300 jours de congés), et imposerait une vague de recrutements massifs. Qui peut croire qu’un tel système serait viable pour les finances des collectivités territoriales ?

Les organisations syndicales de sapeurs pompiers sont de fait très attachées aux gardes de 24 heures Mais il apparaît qu’entre 23 heures et 6 heures du matin, il y a très peu d’interventions : est-il illégitime d’envisager de réduire les effectifs présents dans les casernes à ce moment-là ? Selon le Rapporteur spécial la raison voudrait que les gardes évoluent vers des durées moins longues. La conséquence serait de porter respectivement les gardes à 134 ou 200 jours ouvrés sur la base de 1 607 heures de travail par an. Cela permettrait d’avoir une présence plus permanente de chacun des sapeurs pompiers et moins de rupture de rythme. Les statistiques tenues par la DSC montrent une évolution mais encore trop lente, au grand regret du Rapporteur spécial.

RÉGIMES DE GARDE
DES SAPEURS POMPIERS PROFESSIONNELS

Source : DSC

(*) Chaque SDIS compte pour 1 quel que soit son effectif de garde

Le Rapporteur spécial estime par ailleurs qu’une des conséquences du rythme de travail actuel est l’essor des demandes de formation dont le coût est loin d’être négligeable : 96,9 millions d’euros en 2009. Il est en effet vraisemblable que le besoin de formation des effectifs évolue de manière inversement proportionnelle à la fréquence de leur pratique opérationnelle.

Enfin, le Rapporteur spécial s’interroge toujours sur le très grand nombre de sapeurs pompiers professionnels qui utilisent leurs jours de repos pour effectuer des vacations en tant que sapeurs pompiers volontaires et bénéficient par là même des exonérations d’impôts et primes qui y sont attachées. Les dispositions législatives devraient être modifiées pour encadrer le cumul entre les fonctions de sapeur pompier professionnel et volontaire.

3.– Rémunérations, promotions et retraites

Le coût salarial moyen annuel d’un sapeur pompier professionnel, correspondant au coût total des agents rapporté à leur nombre, s’élevait au 31 décembre 2009 à 48 590 euros (67 179 euros pour les officiers, 47 928 euros pour les sous-officiers et 41 300 euros pour les sapeurs et caporaux).

Avec 166 colonels et 489 lieutenants-colonels sur un total de 39 561 sapeurs–pompiers professionnels (hors services de santé), la proportion est de 1 pour 60, ce qui fait un taux d’encadrement extrêmement élevé si on le compare à celui de l’armée. Il montre une propension à la multiplication des promotions par un processus décisionnel qui reste au niveau départemental.

COÛT ANNUEL DES SAPEURS POMPIERS PROFESSIONNELS EN 2009

(en euros)

Source : DSC

Il convient de noter que ces coûts annuels moyens intègrent les charges patronales. Ces coûts ne peuvent être qu’indicatifs, en raison de la complexité du régime indemnitaire des sapeurs pompiers professionnels, de la situation individuelle de chaque agent, tant au niveau professionnel (spécialités et niveaux de qualification acquis par chaque SPP) que personnel (situation familiale, logement, etc.) ainsi que de la politique de ressources humaines de chaque département (mise en place et modulation des indemnités, politique du logement). En conséquence, les traitements de deux agents du même grade et du même échelon peuvent être différents selon leur situation personnelle et leur SDIS d’appartenance.

L’âge de départ à la retraite des sapeurs pompiers professionnels est actuellement fixé à 55 ans.

L’article 72 de la loi du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile, reconnaissant la dangerosité du métier et des missions des sapeurs pompiers, a modifié les dispositions de la loi du 7 juillet 2000, pour mieux prendre en compte les situations de difficultés opérationnelles que peuvent rencontrer certains sapeurs pompiers professionnels âgés d’au moins cinquante ans, en leur permettant d’établir un projet de fin de carrière.

Ce projet de fin de carrière offre des solutions variées qui sont sans équivalent dans toute la fonction publique. Il permet ainsi aux sapeurs pompiers professionnels, tout en conservant la catégorie active et la prime de feu, d’obtenir une affectation non opérationnelle au sein même du service départemental d’incendie et de secours (SDIS), de bénéficier d’un reclassement dans un autre corps ou cadre d’emplois de la fonction publique ou bien d’un congé pour raison opérationnelle pouvant prendre la forme, soit d’un congé avec faculté d’exercer une activité privée, soit d’un congé avec constitution de droits à pensions.

Le décret du 20 avril 2005, pris en application de ces nouvelles dispositions législatives, définit la procédure applicable dans les SDIS ; il prévoit également l’organisation annuelle d’une procédure paritaire d’évaluation de ce nouveau dispositif par la Conférence nationale des services d’incendie et de secours (CNIS).

Au terme de la quatrième année d’application de ce dispositif, 40 sapeurs pompiers ont bénéficié d’une affectation non opérationnelle, s’ajoutant aux 306 sapeurs pompiers bénéficiant déjà de cette disposition, 2 ont bénéficié d’un reclassement pour raison opérationnelle, 17 ont bénéficié d’un congé pour raison opérationnelle avec faculté d’exercer une activité privée, et 16 ont bénéficié d’un congé pour raison opérationnelle avec constitution de droits à pensions.

Des mesures d’ajustement, notamment pour le congé pour raison opérationnelle, ont été proposées, courant 2006, en vue d’améliorer le dispositif de fin de carrière. Ces propositions portaient notamment sur l’exonération de la décote pour les sapeurs pompiers bénéficiaires d’un congé pour raison opérationnelle qui sont obligatoirement mis à la retraite avant d’avoir atteint l’âge limite de 60 ans, ainsi que sur la possibilité offerte aux agents bénéficiaires d’un congé de ce type de voir leur pension liquidée dans les conditions des textes en vigueur au jour de l’admission au bénéfice de ce congé.

Le Rapporteur spécial estime que toute autre mesure d’adaptation du dispositif du projet de fin de carrière ne pourra désormais être envisagée que dans le cadre du débat sur les retraites. La DSC indique effectivement que les décrets statutaires des cadres d’emplois de sapeurs pompiers professionnels devront être modifiés selon les dispositions qui auront été votées dans le cadre de la réforme des retraites. Une attention toute particulière sera portée au volet « pénibilité », qui fait l’objet d’une grande vigilance de la part de toute la profession.

Par ailleurs, la gestion actuelle des directeurs départementaux de service d’incendie et de secours (DDSIS) est confrontée à un certain nombre de difficultés, liées principalement à l’inadaptation et à la rigidité du système de co-nomination dans ces emplois, partagée entre l’État et le président du conseil d’administration du SDIS (PCASDIS).

La DSC envisage une réforme dont les grandes lignes pourraient être les suivantes :

● le DDSIS continuerait d’être choisi par le PCASDIS parmi une liste de candidats proposés par la direction de la sécurité civile. Cette liste serait le résultat d’un parcours sélectif des officiers de sapeurs pompiers professionnels, maîtrisé par l’État, au sein duquel une mobilité statutaire serait introduite ;

● le DDSIS serait nommé pour une durée déterminée de 5 ans renouvelable, en qualité de directeur, de chef de corps et de commandant des opérations de secours, par le préfet et le PCASDIS. Toutefois, pendant cette période, il pourrait être mis fin aux fonctions du DDSIS sur demande des deux autorités.

● le classement des SDIS, actuellement en 5 catégories, se rapprocherait de celui des conseils généraux (3 catégories) afin de rendre à ce dispositif sa cohérence et son indépendance vis-à-vis de l’ensemble des acteurs ;

● une réflexion devrait être menée sur les aspects indemnitaires et indiciaires, afin de rendre plus attrayants les postes à haute responsabilité, ainsi que sur la structure et les modalités de gestion des personnels concernés.

L'Assemblée des départements de France (ADF) a décidé d’imposer un moratoire sur ce dossier.

C.– LE DÉFAUT DE PILOTAGE DE LA SÉCURITÉ CIVILE

Le Rapporteur spécial dresse depuis plusieurs années le constat que, depuis la départementalisation en 1996, la sécurité civile n’est pas pilotée. Il faut au plus tôt nous doter des outils de maîtrise de la dépense.

1.– Le document de politique transversale

a) La coordination interministérielle est encore limitée

Le tableau ci-après, issu du document de politique transversale sur la sécurité civile, récapitule les crédits d’État consacrés à la sécurité civile.

ÉVALUATION DES CRÉDITS CONSACRÉS À LA POLITIQUE TRANSVERSALE

(en millions d’euros)

AE = autorisations d’engagement

CP = crédits de paiement

Source : document de politique transversale Sécurité civile annexé au projet de loi de finances pour 2011

Ainsi environ un milliard d’euros (1 081 millions en autorisations d’engagement et 993 millions d'euros en crédits de paiement en 2011) sont dépensés par les différents ministères (Intérieur, Écologie, Santé et Agriculture) en faveur de la sécurité civile. Si l’on soustrait les crédits gérés par la DSC (les deux programmes de la mission Sécurité civile), 621,6 millions d’euros en autorisations d’engagement sont gérés par les autres ministères pour la sécurité civile.

La finalité première du document de politique transversale est de favoriser la coordination entre les activités de prévention et de lutte contre les incendies et autres risques naturels et technologiques.

La prévention passe par une étroite coopération entre les ministères de l’Agriculture (directions régionales de l’agriculture et Office national des forêts, sensibilisation des agriculteurs et des éleveurs), de l’Écologie (à laquelle est rattachée Météo France), de la Justice et de l’Intérieur (police et gendarmerie pour la répression des incendiaires). En tant que chef de file du document de politique transversale Sécurité civile, le directeur de la Sécurité civile, au ministère de l’Intérieur, est chargé de mettre en œuvre tous les moyens pour renforcer cette coordination à tous les niveaux et pour l’ensemble des acteurs intervenant en la matière.

b) La mise en œuvre d’une stratégie de performance

Rappelons que la DSC a amplement développé ces dernières années sa plaquette statistique annuelle précitée sur les SDIS. Figurent dans ce document des données comparatives sur tous les SDIS de France.

La démarche dont résulte cette plaquette statistique devait être formalisée et encadrée juridiquement. Le Rapporteur spécial rappelle qu’il avait été à l’origine de l’article 129 de la loi de finances pour 2007 qui dispose que : « le document de politique transversale sur la sécurité civile (…) présente également un état détaillé des dépenses engagées par les collectivités territoriales au titre des services départementaux d’incendie et de secours. Il comporte en outre une vision d’ensemble de la stratégie définie, en matière de gestion par la performance, par les services d’incendie et de secours, sur la base d’indicateurs normalisés au niveau national. »

La DSC a engagé la mise en œuvre de cette disposition. Sur le modèle de la LOLF, elle a entrepris au cours de l’année 2007 la définition au niveau national d’indicateurs normalisés, reflétant une stratégie de gestion de la performance définie par les SDIS, au moyen d’une démarche concertée associant de nombreux acteurs et de la mise au point d’une méthodologie partagée. L’objectif était avant tout de proposer aux collectivités territoriales des outils permettant de mesurer les résultats obtenus au regard des moyens mis en œuvre, et de favoriser ainsi un pilotage plus aisé des SDIS, ainsi que l’optimisation de l’allocation des ressources.