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(Application de l’article 120 du Règlement)
La réunion de la commission élargie commence à neuf heures cinq.
M. le président Jérôme Cahuzac. Messieurs les ministres, M. Guy Geoffroy, vice-président de la Commission des lois, et moi-même sommes heureux de vous accueillir dans cette réunion de commission élargie afin de vous entendre sur les crédits consacrés, dans le projet de loi de finances pour 2011, aux missions « Gestion des finances publiques et des ressources humaine », « Régimes sociaux et de retraite » et « Remboursements et dégrèvements ».
M. Guy Geoffroy, vice-président de la Commission des lois. Je souhaite à mon tour la bienvenue aux ministres. La Commission des lois s’est plus particulièrement intéressée au programme « Fonction publique ». Ce programme regroupe les crédits pour la formation interministérielle des agents de l’État et l’action sociale interministérielle ainsi que les crédits correspondant aux missions d’étude et de communication de la direction générale de l’administration et de la fonction publique. Il ne recouvre donc pas l’ensemble des actions engagées au niveau interministériel en matière de fonction publique. Dans un contexte de rigueur budgétaire, les dotations de ce programme se maintiennent : elles atteindront 222 millions d’euros en autorisations d’engagement et 221 millions en crédits de paiement, en baisse légère – de 0,2% – par rapport à 2010. Ces crédits doivent permettre la réalisation de vos trois objectifs : promouvoir une nouvelle gestion des ressources humaines dans la fonction publique d’État, moderniser la formation des fonctionnaires, optimiser la gestion des prestations d’action sociale interministérielles. Au-delà, cette réunion annuelle est aussi l’occasion pour le Gouvernement de faire le point sur la gestion de la fonction publique, qu’il s’agisse des effectifs, de la politique salariale ou de la mise en œuvre de la récente loi sur la rénovation du dialogue social dans la fonction publique. Ces questions seront, je n’en doute pas, abordées par M. Bernard Derosier, rapporteur pour avis de la Commission des lois.
M. Thierry Carcenac, rapporteur spécial pour la gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local, et pour la facilitation et la sécurisation des échanges. Je suis chargé de rapporter pour le compte de la Commission des finances le programme 156, qui concerne la « gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local »et le programme 302, « facilitation et sécurisation des échanges ». Ces deux programmes représentent en tout plus de 10 milliards d’euros de dépenses et 136 219 équivalents temps plein travaillé – les ETPT, qui diminuent de 2 733 unités.
Étant donné l’actualité, qu’il s’agisse d’évasion fiscale ou de la situation de l’économie mondiale et du commerce international, un examen détaillé serait utile. Mais, compte tenu du temps dont disposent les rapporteurs spéciaux, je vous renverrai à mes deux rapports et je serai aussi synthétique que possible.
Les crédits du programme 156 « Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local »s’élèveront à 8,46 milliards d’euros en autorisations d’engagement et à 8,45 milliards en crédits de paiement en 2011. En euros courants, ces crédits augmentent donc de moins de 1 %. Toutefois, la question se pose sérieusement de savoir si les besoins en crédits de personnel ont été correctement évalués. En 2009, l’équilibre n’avait été atteint que grâce à une astuce comptable – la réduction, de 60 % à 40 %, du taux de contribution employeur au CAS « Pensions », en décembre. De pareilles tensions risquent de se produire à la fin de l’exercice 2010. Et, en 2011, plusieurs éléments peuvent contribuer à augmenter les besoins : un moindre nombre de départs en retraite ; l’effet des mesures statutaires, notamment pour les fonctionnaires de catégorie B ; la garantie individuelle de pouvoir d’achat, qui touche près de 9,7 % des agents du ministère. On retrouve là les observations formulées par le président de la première chambre de la Cour des comptes venu présenter à notre Commission, le 5 octobre dernier, le rapport demandé à la Cour sur l’évolution de la masse salariale de l’État. Or, la direction générale des finances publiques, la DGFiP, ne dispose d’aucune marge de manœuvre pour faire face. Le schéma budgétaire triennal 2011-2013 étant construit sur des bases identiques, tout cela est-il raisonnable et soutenable ?
Les crédits de personnel, qui représentent 82,5 % de l’ensemble des crédits de ce programme, augmentent de 2,27 %. Le plafond d’emplois du programme 156 diminue de 2 % par rapport à 2010, avec une réduction de 2 372 ETPT.
Ce programme contribue largement à la réduction des effectifs du budget général de l’État – à hauteur de 7,5 %, alors qu’il ne mobilise que 6 % des effectifs totaux. La politique de non-remplacement d’un départ à la retraite sur deux est mieux que respectée. En 2011, les personnels de la catégorie C supportent cet effort à hauteur de 144 % ; la catégorie C a perdu plus de 20 % de ses effectifs depuis 2006, soit 11 953 ETPT en moins. Pendant la même période, la catégorie A+ a augmenté de 47 %, ce qui représente 901 ETPT. L’impact financier de la réduction des effectifs sur les crédits de personnel est absorbé par l’augmentation du taux de la cotisation au CAS « Pensions », par la rémunération de l’encadrement et par le coût salarial de la création de la DGFiP.
La demande de crédits de fonctionnement diminue de 4,2 % en autorisations d’engagement et de 5,9 % en crédits de paiement. Les dépenses de fonctionnement informatique pour 2011 sont provisionnées à la hausse pour 223 millions d’euros en autorisations d’engagement et pour 230 millions en crédits de paiement ; elles représentent environ 20 % de l’ensemble des crédits de paiement, hors charges de personnel.
Les dépenses d’investissement diminuent de 12,7 % en autorisations d’engagement, soit 171 millions d’euros, et de 4,5 % en crédits de paiement, soit 189 millions. Elles sont inscrites à hauteur de 93 % sur l’action « Soutien »,au sein de laquelle les investissements immobiliers, liés à l’installation de la DGFiP, sont estimés à plus de 64 millions. Répartis sur l’ensemble du programme, les investissements informatiques s’élèvent à 58,8 millions en autorisations d’engagement et à 62,4 millions en crédits de paiement. Toutefois, le financement du programme Copernic se fait désormais par report de crédits de 2010 sur 2011, pour 55 millions d’euros ; un article de projet de loi de finances pour 2011 autorise cette majoration du report de crédit au-delà de la limite de 3 % posée par la LOLF.
L’objectif de fusion des services au sein de la DGFiP est satisfait, comme le montrent les indicateurs qui suivent le niveau de réalisation des directions locales unifiées et des services des impôts des particuliers : le guichet fiscal unique est matérialisé. Par ailleurs, la refonte des statuts est prête pour une entrée en vigueur à l’automne 2011.
En 2011, la DGFiP se trouvera engagée dans le démarrage du volet « dépenses » du système Chorus. Cette opération capitale mobilise un nombre non négligeable d’agents en transferts entrants. La performance de l’ensemble du programme n’appelle pas de commentaires, si ce n’est que l’indicateur mesurant l’amélioration des services rendus aux collectivités territoriales devrait être actualisé et qu’apparaît de manière peu adaptée dans le programme 156 un objectif de suivi de la politique immobilière de l’État.
En revanche, mes interrogations demeurent pour ce qui concerne la sanctuarisation des effectifs du contrôle fiscal, la pertinence qualitative des indicateurs, ainsi que la volonté et les moyens de mettre en œuvre les dispositifs juridiques améliorant la lutte contre la fraude et contre l’évasion fiscale internationales.
J’en viens au programme 302 « Facilitation et sécurisation des échanges ». Pour 2011, le total des crédits du programme de la douane s’établit à 1,6 milliard d’euros en autorisations d’engagement comme en crédits de paiement, soit une augmentation infime. Le programme 302 a deux finalités : veiller à la sécurité des produits échangés et faciliter les formalités douanières. Y est désormais rattaché le recouvrement de la fiscalité indirecte, dans une nouvelle action 7 « Perception des droits et taxesprovenant du programme 156 ».
Les crédits de personnel représentent 68 % des crédits du programme. Leur augmentation en euros courants, limitée à 1,59 %, est imputable à la hausse de plus de trois points du taux de la contribution au CAS « Pensions ». En 2011, le programme mobilisera 17 435 ETPT ; son plafond d’autorisations d’emplois diminue de 361 unités. Le taux de non-remplacement des départs à la retraite, qui continue de croître, atteint 60,8 % des ETP. Il affecte principalement les missions commerciales de dédouanement, qui enregistrent des gains de productivité dus à la dématérialisation des opérations de dédouanement par le biais de l’application DELT@.
Les dépenses de fonctionnement – 144 millions en autorisations d’engagement et 140 millions en crédits de paiement – diminuent malgré l’augmentation des loyers budgétaires.
Les crédits d’investissement augmentent de 6,6 % en autorisations d’engagement et de 28,5 % en crédits de paiement. Ils serviront à continuer le renouvellement et la modernisation du dispositif aéronaval – avec 19,8 millions d’euros en autorisations d’engagement et 26,2 millions en crédits de paiement pour le seul parc aérien –, et à poursuivre les investissements informatiques et les investissements immobiliers, à hauteur de 11,8 millions d’euros en autorisations d’engagement dans les deux cas.
Les dépenses d’intervention en faveur des débitants de tabac – action n° 5 – s’établissent à 296 millions, en baisse de 4 %.
La mesure de la performance du programme 302 est enrichie et précisée par un indicateur écrêté de suivi des résultats des enquêtes et par un indicateur de suivi de la dématérialisation des documents nécessaires au dédouanement.
En dépit d’un pilotage budgétaire rigoureux, l’exécution des dépenses, tant pour le titre 2 que pour les autres titres, est rendue difficile par l’adoption de mesures nouvelles et par des annulations de crédits. Tous les efforts des services de la douane portent sur la sauvegarde des moyens opérationnels mais il est évident que le responsable de programme comme les responsables des budgets opérationnels de programme n’ont aucune liberté ou marge de gestion. D’autre part, la direction générale de la douane et des droits indirects achevant la restructuration de toutes ses missions, les « niches » de productivité seront de plus en plus rares.
Je signale qu’après la généralisation de l’immatriculation européenne EORI, les amendements portant sur la sûreté et la sécurité entreront totalement en vigueur le 1er janvier 2011, en dépit du probable report du calendrier du programme informatique européen @CUSTOMS qui met en œuvre le code des douanes européen dématérialisé.
Enfin, le Conseil constitutionnel, dans le cadre de l’examen d’une question prioritaire de constitutionnalité, a censuré la « retenue douanière ». Cette garde à vue, qui concernait quelque 350 personnes chaque année, sera effectivement abrogée à compter du 1er juillet 2011.
Mes quatre premières questions porteront sur le programme 156 de la direction des finances publiques. Monsieur le ministre, au vu de l’exécution 2009 et de la tendance pour 2010, pensez-vous réellement maîtriser la masse salariale de ce programme en 2011 ? Compte tenu du niveau de la garantie individuelle de pouvoir d’achat, de l’impact du report de l’âge de la retraite et du coût salarial de la fusion – notamment avec l’entrée en vigueur, en septembre 2010, des nouvelles dispositions statutaires relatives à la catégorie B –, les dépenses prévisionnelles de titre 2 du budget 2011 et du plan triennal 2011-2013 sont-elle sincères au sens de la LOLF ?
Je constate par ailleurs que des agents du contrôle fiscal de la DGFiP sont mobilisés sur des terrains divers - les groupes d’intervention régionaux, le Plan banlieue - alors que la fraude fiscale, et notamment la flagrance, sont parfois complexe à établir. Quelles sont, monsieur le ministre, vos orientations en matière de lutte contre la fraude fiscale, et qu’en est-il de la sanctuarisation des effectifs du contrôle fiscal promise par votre prédécesseur, M. Woerth ?
Le rythme de la fusion de la direction générale des impôts et de la direction générale de la comptabilité publique s’est sensiblement accéléré en 2010. Mais l’on constate, ici et là, des difficultés pour l’accueil du public et la constitution de files d’attente. Or les dépenses immobilières du programme sont réparties entre le programme 156, le programme 309 « Entretien des bâtiments de l’État » et le CAS « Gestion du patrimoine immobilier de l’État ». Où en sommes-nous exactement, et quelles mesures de rationalisation envisagez-vous ?
Enfin, les dépenses de fonctionnement informatique progressent et, pour ce qui est singulièrement du programme Copernic, elles se poursuivent contre toute attente pour au moins deux ans encore, couvertes par des reports de crédits importants. Je constate de plus que la DGFiP demeure sans schéma directeur informatique à ce jour. Quand ce schéma, engagé en 2008 et qui devrait être terminé, sera-t-il défini ?
Mes autres questions portent sur le programme 302 de la direction des douanes et des droits indirects.
M. le président Jérôme Cahuzac. Puis-je, monsieur Carcenac, vous inciter à la concision, faute de quoi vos collègues et les ministres seront contraints par le manque de temps de s’exprimer de manière elliptique ?
M. Thierry Carcenac, rapporteur spécial. S’il en est ainsi, monsieur le président, la méthode choisie pour la présentation des rapports sur ces programmes n’est pas acceptable. Chaque rapporteur spécial doit pouvoir prendre la parole aussi longuement que nécessaire. Sans doute faudrait-il revoir l’organisation des travaux.
M. le président Jérôme Cahuzac. Je conviens volontiers que la formule des commissions élargies est un échec – mais ce jugement paraît unanime. Poursuivez, je vous en prie.
M. Thierry Carcenac, rapporteur spécial. Pour faire au plus simple, je dirai que, s’agissant du titre 2, mes observations concernant la DGFiP valent pour les services de la douane. Là encore, la question de la sincérité et de l’efficacité de la dépense se pose, et l’on éprouve de grandes difficultés pour rémunérer les personnels.
Pourriez-vous nous en dire plus, monsieur le ministre, sur le programme de renouvellement du parc aérien, qui semble avoir été allongé dans le temps ?
Et encore : quelles déclinaisons sur son sol la France peut-elle attendre du programme européen Douanes 2013, qui coûte une fortune ? Il m’a été indiqué que de 15 % à 16 % des marchandises destinées au marché français sont encore dédouanées hors du territoire national. Il reste beaucoup à faire pour améliorer l’organisation de nos ports, au moment où l’Espagne, le Maroc et la Tunisie investissent énormément dans la logistique douanière. Comment coordonner l’action interministérielle pour gérer au mieux les ports français et reconquérir le dédouanement, ce qui serait une excellente opération ?
Quelle politique souhaitez-vous engager pour limiter la contrefaçon liée au développement du commerce électronique et son impact potentiellement dangereux pour la santé ?
Dans le cadre de la fiscalité douanière énergétique et environnementale, il est prévu d’instaurer une taxe « poids lourds ». Le recouvrement de cette taxe, par la douane, doit commencer en Alsace en 2011 pour être généralisé en 2013. Les moyens dont disposent les services de la douane le permettront-ils ? Ne va-t-on pas externaliser ce recouvrement ? Quelle est, monsieur le ministre, votre position à ce sujet ?
Enfin, dans le cadre du plan Douane 2013, la France, comme les autres États membres, est tenue de réaliser une analyse de risque sûreté/sécurité. Cette expérimentation a été lancée en 2009 sur les plates-formes logistiques du Havre, de Marseille et de Roissy. Pourriez-vous préciser les objectifs de cette opération pour les services de la douane, le nombre d’agents concernés, le coût et les avantages de cette obligation ?
M. Pierre-Alain Muet, rapporteur spécial pour la stratégie des finances publiques et la modernisation de l’État, et pour la conduite et le pilotage des politiques économique et financière. Mon intervention porte sur les deux programmes « Stratégie des finances publiques et modernisation de l’État »et « Conduite et pilotage des politiques économique et financière ».
La forte augmentation des crédits du premier de ces deux programmes résulte pour l’essentiel de la poursuite du déploiement du système d’information financière Chorus et de la mise en oeuvre de celui qui concerne la paye des fonctionnaires. Les autorisations d’engagement, de 291,4 millions d’euros, connaissent en effet une forte augmentation – de 58 % en 2011 – alors que les crédits de paiement demandés, 344,9 millions d’euros, sont également en hausse – de 11,4 % – par rapport à 2010.
Si la stratégie de performance du programme évolue afin de tenir compte des nouvelles mesures prises lors du conseil de modernisation des politiques publiques du 30 juin 2010, je continue de regretter que le projet annuel de performance ne présente toujours pas d’indicateur mesurant l’activité de la direction du budget dans le respect de la norme de dépenses de l’État. Quand, monsieur le ministre, cet indicateur sera-t-il mis en œuvre ?
Le coût de fonctionnement imputable au système Chorus s’élève à 77 millions d’euros jusqu’en 2013. Le rapport de performances 2010 donnait une évaluation plus faible – 55 millions – et ne prenait pas en compte les coûts, au-delà de 2012, d’un projet de plus d’un milliard d’euros. Les derniers travaux de la mission d’information sur la mise en œuvre de la LOLF ont mis en évidence le fossé entre les effectifs initialement prévus pour faire fonctionner Chorus et les besoins réels des plates-formes – ce qui conduit à douter des hypothèses sur les gains d’effectifs attendus des centres de services partagés et des services facturiers. Certaines des difficultés apparues semblent s’être résorbées progressivement, mais il apparaît aussi qu’au-delà des problèmes techniques inhérents à un projet d’aussi grande envergure, la mise en place de Chorus a souffert de l’entrechoquement avec la mise en œuvre de la RGPP et son cortège de modifications d’organisation affectant la vie quotidienne des fonctionnaires – cela nous a été confirmé lors de l’audition des représentants de la société SAP AG, éditrice du logiciel. Ce projet se veut la traduction de la LOLF, mais il est encore le sujet de la première des réserves substantielles de la Cour des comptes pour la certification des comptes de l’État en 2009. Pensez-vous, monsieur le ministre, que cette réserve sera levée pour les comptes 2010 ?
Dans le cadre de la deuxième phase de la RGPP, cent cinquante nouvelles mesures ont été annoncées le 30 juin 2010 ; elles visent à dégager 10 milliards d’euros d’économies supplémentaires d’ici à 2013, notamment par la poursuite du non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant à la retraite : la RGPP, qui aurait pu être une politique intelligente, a été dévoyée par cet objectif, qui s’est en pratique substitué à une réflexion approfondie sur les missions de service public.
La direction générale de la modernisation de l’État (DGME) a consenti des efforts en ce qui concerne la consultation préalable des usagers pour la définition des mesures visant à faciliter leur accès à l’administration, même si l’Association des usagers de l’administration, que j’ai auditionnée, parle d’un verre à moitié vide, ou à moitié plein. J’aurais souhaité que les mêmes efforts soient accomplis en direction des fonctionnaires. Or je constate que, dans le cadre de la mise en œuvre de la RGPP, la concertation avec les syndicats a été très faible, ce qui est d’ailleurs une constante de la politique gouvernementale. Les syndicats, que j’ai auditionnés l’an dernier, ont, dans leurs réponses à mes questions écrites, formulé les mêmes critiques à l’égard d’un processus auquel ils n’adhèrent pas sous cette forme, alors même qu’ils sont tous attachés à l’efficacité de l’action publique. On ne réforme pas la fonction publique contre les fonctionnaires. Je constate, une fois encore, le peu d’efficacité des économies réalisées dans la première phase de la RGPP, puisque le déficit public atteindra 152 milliards d’euros en 2010.
Par ailleurs, depuis le 4 mars 2010, nos concitoyens ont à leur disposition un nouveau service leur permettant de déclarer sur Internet, et en une seule démarche, la perte de plusieurs titres – carte nationale d’identité, passeport, certificat d’immatriculation d’un véhicule. Mais comment ne pas souligner, à la lecture du rapport de la DGME, les difficultés rencontrées par nombre d’entre eux, qui, lors du renouvellement de leur carte d’identité, doivent prouver leur nationalité française alors qu’ils la possèdent depuis de nombreuses années ?
J’en viens au programme « Conduite et pilotage des politiques économique et financière », dont les autorisations d’engagement s’élèveront à 925 millions d’euros en 2011, en baisse de 4,3 %, et les crédits de paiement à presque 909 millions d’euros, en hausse de 2,8 %. Il est à noter que la totalité du programme est désormais gérée sur Chorus.
Ce programme couvre un grand nombre d’administrations, mais je me limiterai à l’activité de l’inspection générale des finances (IGF). Cette année, monsieur le ministre du budget, je me suis tout particulièrement intéressé aux conditions dans lesquelles vous avez chargé, le 1er juillet dernier, le chef du service de l’IGF, M. Jean Bassères, assisté de trois inspecteurs des finances, d’une mission d’enquête sur l’affaire « Woerth-Bettencourt ».
Je me suis notamment interrogé sur le fait que vous ayez sollicité l’IGF, service administratif placé sous votre autorité, pour enquêter et statuer sur un acte présumé d’un ministre dans l’exercice de ses fonctions, lequel ministre était en l’occurrence votre prédécesseur. En effet, la lettre de mission adressée au chef de l’IGF demandait notamment d’apporter une réponse précise à la question suivante : « M. Éric Woerth, durant la période où il était ministre du budget [...], est-il intervenu pour demander, empêcher ou orienter un contrôle ? » Je considère que cette demande n’entre pas dans les missions d’une administration dépendante de l’exécutif, fût-elle un corps de contrôle : une telle mission ne peut relever que de l’autorité judiciaire ou du Parlement, par l’intermédiaire d’une commission d’enquête. Ainsi, M. Woerth n’a pas été entendu par l’IGF, alors qu’il l’aurait évidemment été par une commission d’enquête.
Cette démarche, à ma connaissance sans précédent – les anciens chefs de l’IGF que j’ai auditionnés me l’ont d’ailleurs confirmé –, est porteuse d’un risque : celui de l’instrumentalisation de l’IGF pour une mission qui, je le répète, ne relève pas d’un corps de contrôle dépendant de l’exécutif. Qu’est-ce qui, avec ce précédent, empêchera dorénavant un ministre de demander au même service d’expertiser les actes de son prédécesseur ? Mes auditions de l’actuel chef de l’IGF et de certains de ses prédécesseurs ne m’ont pas fait changer d’avis : je pense que la demande formuléee dans la lettre de mission dépassait les prérogatives habituelles de l’IGF.
M. Marc Francina, rapporteur spécial pour la fonction publique et les provisions. Le projet de loi de finances pour 2011 propose de ramener les crédits du programme « Fonction publique » consacrés à la formation interministérielle des fonctionnaires de l’État d’une part, et à l’action sociale interministérielle de l’autre, à 221,3 millions d’euros pour les autorisations d’engagement – en baisse de 9,3 % –, alors que les crédits de paiement restent stables, à 221 millions d’euros. Cette évolution, qui témoigne d’une réelle maîtrise des dépenses, garantit également la poursuite de la mise en œuvre des prestations sociales à destination des agents de la fonction publique.
Pour l’action « Formation des fonctionnaires », qui regroupe essentiellement les dotations de l’École nationale d’administration (ENA) et des instituts régionaux d’administration (IRA), les crédits sont portés à 82,5 millions d’euros. Je ne puis que me réjouir de voir satisfaites les demandes réitérées de mon prédécesseur : l’ENA a enfin signé, en mars 2010, son contrat d’objectifs et de performance, dont je rappelle qu’il intègre les objectifs fixés directement par le Président de la République, lesquels consistent à renforcer la professionnalisation et la diversification du recrutement, à accroître la qualité et l’adaptation du contenu de la formation et à réaffirmer la vocation de l’école en matière de formation continue.
Par ailleurs, la définition du coût de formation d’un élève de l’ENA a également – et enfin – été ajustée : elle recouvre désormais le coût complet, comme c’est le cas, depuis plusieurs années déjà, pour les élèves des IRA. Il s’agit là d’un véritable progrès. En 2011, le coût complet d’un élève de l’ENA est ainsi évalué à 81 100 euros par an, quand celui d’un élève des IRA est estimé à un peu moins de 55 000 euros. S’il convient de se féliciter de l’amélioration de cet indicateur, il apparaît que l’ENA ne parvient pas à produire les mêmes efforts de rationalisation que les IRA. En effet, selon les indications contenues dans le projet annuel de performance, le taux d’augmentation du coût d’un élève de l’ENA d’ici à 2013 est trois fois supérieur à celui d’un élève des IRA. Comment expliquez-vous cette différence, monsieur le ministre, et quels sont vos moyens d’action pour inciter l’ENA à plus d’exemplarité dans sa gestion ? Pouvez-vous par ailleurs nous donner des indications sur le calendrier de mise en œuvre de la suppression effective du classement de sortie de l’ENA ?
Enfin, au sujet de la formation des fonctionnaires, un bilan relatif à la mise en œuvre des classes préparatoires intégrées aux concours externes de la fonction publique accueillant des étudiants de condition modeste devait être présenté au cours du dernier trimestre de cette année. Avez-vous d’ores et déjà quelques éléments significatifs à porter à notre connaissance ?
J’en viens à la politique de la fonction publique. Il est évident que cette politique ne saurait se réduire à la seule mesure de réduction des effectifs. Cependant, l’ampleur de nos déficits publics impose une stabilisation de la masse salariale de l’État, dont les effectifs, en 2011, devraient connaître une réduction de 31 426 équivalents temps plein (ETP), pour un nombre de départs en retraite évalué à environ 62 000, ce qui représente un taux de non-remplacement de 51 %. Au total, sur la période de 2011 à 2013, grâce à la poursuite du non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant à la retraite, le nombre de postes non remplacés serait de l’ordre de 100 000 ETP, ce qui correspond aux suppressions d’emplois constatées entre 2007 et 2010.
En 2011, les dépenses de personnel, charges de pensions incluses, restent stables, à hauteur de 117,2 milliards d’euros – pour 117 milliards en 2010 –, soit 41 % du total des crédits du budget général.
Je tiens par ailleurs à souligner, pour m’en féliciter, qu’au titre des nouvelles mesures de la RGPP annoncées en juin 2010, les opérateurs sont tenus à un effort de maîtrise des emplois publics comparable à celui que fournit l’État, en appliquant la règle du non-remplacement d’un départ en retraite sur deux. Cet effort équivaudrait à une réduction d’1,5 % du plafond d’ETP par an sur trois ans. Pour modeste que soit cette diminution, elle constitue une inflexion remarquable apportée à la politique des opérateurs, qui n’ont cessé d’accroître leurs effectifs au cours de ces dernières années.
Cependant, la seule mesure de non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant à la retraite ne saurait garantir la stabilisation de la masse salariale de l’État : l’ampleur des déficits impose la recherche de solutions nouvelles. Quelles sont les solutions envisagées par le Gouvernement pour atteindre l’objectif d’une croissance des dépenses de l’État nulle en volume, notamment en ce qui concerne l’évolution du point d’indice au-delà de 2011 ? Est-il prévu une diminution du taux de restitution aux fonctionnaires des bénéfices de la mesure de non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant à la retraite, comme le suggère un récent rapport remis par la Cour des comptes à notre Commission ?
Je souhaiterais également que vous fassiez le point sur le dossier des contractuels : quelles sont les principales dispositions prévues à cet égard ? Par ailleurs, où en sont les réformes de l’indemnité de résidence et du supplément familial de traitement ?
Enfin, l’une des missions de la Direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP), qui met en œuvre le programme « Fonction publique », est de garantir la cohérence statutaire et l’unité de la fonction publique. À ce sujet, j’ai parfois eu l’occasion de constater, en ma qualité d’élu local, la relative longueur des délais de transposition à la fonction publique territoriale de dispositifs juridiques appliqués dans la fonction publique d’État. Pouvez-vous nous indiquer les raisons de ces délais et les actions envisagées pour les réduire ?
M. Yves Deniaud, rapporteur spécial pour la politique immobilière de l’État et la gestion du patrimoine immobilier de l’État. Mes questions porteront sur le compte d’affectation spéciale (CAS) « Gestion du patrimoine immobilier de l’État », et plus généralement sur les moyens d’améliorer la gestion immobilière de l’État ; en cette matière, malgré les progrès notables observés depuis le rapport de la MEC en 2005, des progrès sont encore possibles.
Le CAS retrace les produits des cessions et les dépenses immobilières ainsi financées. En 2011, les cessions sont prévues à hauteur de 400 millions d’euros – contre 900 millions en 2010 –, 60 millions devant contribuer au désendettement de l’État et le reste servir à couvrir les dépenses immobilières. Cette prévision tient compte non seulement de l’évolution du marché immobilier observée depuis le milieu de l’année 2008, mais aussi de l’intention de l’État de ne pas brader ses immeubles au détriment de ses intérêts patrimoniaux, préoccupation que nous sommes très nombreux à partager. Compte tenu des ventes enregistrées ces dernières années – 395 millions d’euros en 2008 et 254 millions en 2009 –, et de la reprise du marché, notamment en Île-de-France, l’estimation de 400 millions d’euros m’apparaît ambitieuse mais réalisable.
Ma première question concerne les règles de fonctionnement du CAS. En effet, le projet de loi de finances propose, par l’intermédiaire d’un amendement gouvernemental adopté en première partie, d’augmenter la contribution au désendettement jusqu’à 25 % en 2013. Comment évolueront les 75 % restants ? Quelle sera la part réservée à la mutualisation de ces crédits – elle est actuellement de 20 % –, et celle qui fera intégralement retour aux ministères, lesquels ont une fâcheuse tendance à s’estimer propriétaires des locaux occupés par leurs services ?
Je veux à cet égard évoquer la « dévolution », selon le terme employé, du patrimoine immobilier de l’État aux universités et aux établissements de recherche et d’enseignement supérieur. La même terminologie avait été utilisée au sujet des collèges et des lycées, dont on a finalement transféré la propriété aux départements et aux régions. Il en sera assurément de même dans ce cas : il faudrait donc clarifier la formulation au plus vite, si possible dès à présent.
J’en arrive au programme « Entretien des bâtiments de l’État », qui constitue le début d’une politique d’entretien prise en charge par le service France Domaine. Ses crédits sont prélevés sur les missions et programmes du budget général et correspondent, cette année, à 20 % du montant des loyers budgétaires. Je rappelle que ces derniers ont été généralisés à l’ensemble des biens immobiliers domaniaux de bureaux depuis le 1er janvier 2010. Les crédits du programme s’élèveront à 215 millions d’euros en 2011, contre 169 millions en 2009. Les règles de gestion restent néanmoins complexes, avec quatorze budgets opérationnels de programme (BOP) ministériels et un BOP régional. Je persiste à préconiser une gestion mutualisée de ces crédits au niveau territorial, sans « fléchage » depuis les administrations centrales. Pouvez-vous à ce sujet me préciser les règles de répartition des crédits du programme entre les différents BOP ?
J’ai eu l’occasion, cette année, d’effectuer plusieurs contrôles chez des opérateurs, chez des autorités indépendantes et dans des services de l’État en France et à l’étranger. En ce qui concerne les opérateurs de l’État, je me félicite des progrès accomplis – sous la contrainte, il est vrai – dans la connaissance de leur patrimoine, connaissance qu’il convient néanmoins de compléter afin de lever la réserve substantielle formulée par la Cour des comptes à propos de la certification des comptes de l’État. Je souhaite par ailleurs que les opérateurs se voient appliquer les mêmes règles de bonne gestion immobilière que l’État, notamment en ce qui concerne le ratio d’occupation de 12 mètres carrés par poste : quand ce ratio leur sera-t-il appliqué ?
Mon déplacement en région Rhône-Alpes m’a permis de confirmer ce que j’avais entrevu l’année dernière : la fonction d’État propriétaire en région et en département est sur la bonne voie. Il reste évidemment beaucoup à accomplir, notamment pour ce qui concerne l’adéquation nécessaire des schémas pluriannuels de stratégie immobilière (SPSI) des services déconcentrés avec ceux des opérateurs, ou encore dans la mise en œuvre d’une politique d’entretien mutualisée.
En ce qui concerne le patrimoine immobilier français à l’étranger, la mission de contrôle effectuée à Rome m’a permis de constater combien l’absence de stratégie immobilière globale pouvait être préjudiciable aux intérêts de l’État. De ce point de vue, j’attends avec intérêt la création et l’installation de l’Agence de gestion des immeubles publics à l’étranger, dont la vocation est d’améliorer et de rationaliser la gestion de ce parc. Pouvez-vous, monsieur le ministre, nous indiquer le calendrier et les conditions de mise en place de cette Agence ?
Enfin, l’évaluation du patrimoine immobilier de l’État avait fait l’objet d’une réserve substantielle de la Cour des comptes lors de la certification des comptes de l’État en 2009 comme en 2008. En préparant mon rapport spécial, j’ai pu constater combien il était encore difficile d’avoir des certitudes quant à la valorisation de ce patrimoine. Quelles ont été les mesures prises et mises en œuvre afin de lever cette réserve de la Cour ? Est-il raisonnable d’espérer qu’elle soit levée pour la certification des comptes de 2010 ?
M. Michel Vergnier, rapporteur spécial pour les régimes sociaux et de retraite et les pensions. Dans la droite ligne de nos débats récents, je vous parlerai des retraites et des pensions. Je tiens tout d’abord, monsieur le ministre, à féliciter vos services pour avoir répondu à nos questions dans les délais : c’est assez rare pour être souligné. J’espère que cela deviendra une habitude : jusqu’à présent, nous devions rédiger nos rapports sans avoir obtenu toutes les réponses.
L’ensemble des crédits consacrés par l’État au financement des retraites pour 2011 devrait représenter 58,4 milliards d’euros, soit 16 % des dépenses du budget général. Les enjeux financiers sont donc importants et méritent toute notre attention, même si l’on peut déplorer une quasi-absence de levier d’action, tant sur le montant de ces dépenses que sur le calendrier. Sur ce dernier point, il conviendra d’ailleurs d’étudier les effets de la réforme dans les années qui viennent.
En 2009, on a constaté, que ce soit pour le CAS « Pensions » ou pour la mission « Régimes sociaux et de retraite », une programmation plus réaliste, qui a permis, d’une part, de rétablir à un niveau satisfaisant un fonds de roulement pour le CAS et, d’autre part, d’éteindre les dettes accumulées à l’égard de certains régimes de retraite, comme celui du personnel de la SNCF. Je me réjouis qu’il ait été mis un terme à cette mauvaise habitude, que j’avais régulièrement dénoncée, qui consistait à reporter sur d’autres les charges incombant à l’État, et ce pour économiser quelques millions sur une ligne ou sur une autre.
Toutefois, le Gouvernement compte sur la loi portant réforme des retraites pour réaliser de nouvelles économies. À combien estimez-vous ces économies potentielles ? À quelle échéance interviendraient-elles ?
En ce qui concerne la mission « Régimes sociaux et de retraite », qui regroupe certains des crédits de l’État concourant au financement des régimes spéciaux de retraite ou à celui de dispositifs de cessation anticipée d’activité, comment se met en place la réforme des tutelles exercées sur les caisses de retraite, décidée dans le cadre de la RGPP ? Quelle est la responsabilité de chacun des ministères concernés, c’est-à-dire le ministère du budget, celui chargé de la sécurité sociale et celui chargé des transports ? Quelles seront les marges de manœuvre de ce dernier ministère en tant que responsable de programme ?
Les crédits inscrits sur cette mission vont représenter une part croissante des ressources des organismes bénéficiaires d’une subvention d’équilibre, laquelle devrait augmenter de façon importante à court terme, compte tenu notamment de la disparition du mécanisme de surcompensation. Aussi, je souhaiterais que vous m’assuriez que les régimes de retraite concernés bénéficieront bien, en 2010, de la subvention nécessaire pour assurer l’équilibre du régime : je pense notamment à la caisse de retraite de la SNCF, puisque, selon ses propres estimations, il manquerait près de 100 millions d’euros, dans le projet de loi de finances initiale, pour assurer cet équilibre.
Pourriez-vous également faire le bilan du changement de statut de l’Établissement national des invalides de la marine (ENIM), dont nous avons récemment auditionné les responsables ? Qu’en est-il de sa délocalisation à La Rochelle ?
Enfin, l’adossement du régime de retraite de la RATP au régime général est-il toujours d’actualité ? N’y a-t-il pas un problème pour le financement de la soulte, laquelle est calculée en fonction de la fraction des droits repris ?
J’en viens maintenant au CAS « Pensions », sur lequel pèsera le coût de la décristallisation des pensions civiles et militaires de retraite. Pourriez-vous nous indiquer quel en sera le coût ? Quels sont les effectifs concernés ? Pouvez-vous nous donner des indications quant à la mise en œuvre ?
Par ailleurs, l’article 21 de la LOLF dispose qu’en cours d’année, les dépenses d’un compte d’affectation spéciale ne peuvent excéder les recettes constatées sur ce compte. Or il semble que les responsables des programmes du CAS ne puissent contraindre les différents contributeurs à s’acquitter dans les délais de ce dont ils sont redevables. Le Gouvernement entend-il prendre des mesures pour y remédier ? Si oui, dans quel délai ?
M. Jean-Yves Cousin, rapporteur spécial pour les remboursements et dégrèvements. Je me contenterai d’évoquer deux questions qui touchent au cœur même de la mission « Remboursements et dégrèvements ».
Le dispositif d’évaluation de la performance poursuit un seul objectif : la rapidité de traitement des demandes de remboursement faites par les usagers. Il pourrait être utilement amélioré par l’inclusion d’indicateurs mesurant la fiabilité des remboursements – évaluation du taux de recours gracieux et contentieux, par exemple –, et l’efficacité de la lutte contre la fraude, notamment en matière de remboursements de TVA. Quel est votre avis sur ces deux propositions ?
Par ailleurs, les parlementaires sont tout particulièrement attachés à la mise en place d’un indicateur relatif aux dégrèvements de contribution économique territoriale ; par exemple, un indicateur mesurant la part de cette imposition supportée par l’industrie nous permettrait de savoir si l’un des objectifs principaux de la réforme de la taxe professionnelle a été atteint.
Mon second point concerne le déploiement des systèmes d’information Chorus et Copernic, grâce auxquels il devrait être possible de distinguer les dégrèvements d’impôts locaux selon leurs objectifs respectifs. Est-il envisageable que ces dépenses, actuellement intégrées au programme 201, le soient dans les missions du budget général qui poursuivent les mêmes objectifs ? Ainsi, les dégrèvements de contribution économique territoriale pourraient trouver place au sein de la mission « Économie », et les dégrèvements de taxe d’habitation à destination des ménages modestes, au sein de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances ». Je rappelle qu’aux termes de la LOLF, dépenses et objectifs doivent être associés.
M. Bernard Derosier, rapporteur pour avis de la Commission des lois pour la fonction publique. Ma mission a été d’établir le rapport pour avis de la Commission des lois sur le programme 148, relatif à la fonction publique. À la date du 10 octobre fixée par la loi organique, le ministère avait répondu à 82 % des questions que je lui ai posées ; nous en sommes aujourd’hui à près de 100 %, ce dont je le remercie, ainsi que la Direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP).
Je souhaite interroger le Gouvernement sur sa politique à l’égard des services publics, et plus précisément de la fonction publique. S’agissant de la promotion d’une nouvelle gestion des ressources humaines, premier objectif du programme, les chiffres de 2009 n’ont pas été consolidés. Le taux, pour l’indicateur sous sa forme précédente, devait atteindre 92 % en 2010 et 100 % en 2011 ; or, avec le nouvel indicateur, l’objectif est tombé à 60 % pour 2011 et à 70 % pour 2013. La diminution de ces valeurs-cibles s’explique-t-elle par un changement dans la méthodologie, ou par la difficulté de mettre en œuvre la gestion prévisionnelle des ressources humaines ?
Le deuxième indicateur vise à mesurer la prise en compte de la performance dans la rémunération des agents de catégorie A des filières administrative, sociale et technique et des agents de catégorie B de la seule filière administrative. N’est-il pas réducteur d’évaluer le développement d’une gestion stratégique de l’encadrement supérieur à travers un indicateur uniquement quantitatif, et révélateur de la faiblesse actuelle du dispositif d’évaluation de la performance des agents ?
Le troisième indicateur est relatif au nombre de corps qui, bien que le Gouvernement ne cesse de revoir à la baisse ses ambitions, reste chaque année supérieur à ses prévisions. Si les mesures qu’il prend ont pour objectif d’améliorer la mobilité et le recrutement, comme le prévoit la loi du 3 août 2009 relative à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique, pourquoi leur application est-elle si difficile ? La fusion des corps correspond-elle véritablement à des besoins en termes de service public ?
J’en viens au deuxième objectif : « Moderniser la formation des fonctionnaires ». Le Gouvernement envisage-t-il d’évaluer la formation offerte par l’ENA, ainsi que le système de notation adopté par l’école, afin de vérifier que cette formation donne bien aux élèves les compétences qu’on exige d’eux lors des entretiens avec les ministères recruteurs ou lors de la prise de poste ? Par ailleurs, alors que la professionnalisation des concours ne cesse de s’accentuer, l’ENA donne-t-elle à ces mêmes élèves les moyens d’élaborer un projet professionnel, ce qu’on peut espérer si l’on songe que le coût annuel de formation par élève s’élève à 81 100 euros ? Dans le cas contraire, comment faire coïncider les souhaits de sortie des élèves et les desiderata des ministères recruteurs ?
Le deuxième indicateur de l’objectif établit le nombre de concours et d’examens professionnels réformés. En 2010, 300 concours ont été actualisés, mais l’indicateur « Mise en œuvre du droit individuel à la formation » est abandonné. Est-ce à dire que le Gouvernement renonce à instaurer ce droit, considérant que cette réforme a été un échec ?
L’objectif 3 « Optimiser la gestion des prestations d’action sociale interministérielle » repose sur trois indicateurs.
Le premier concerne le « pourcentage des restaurants inter-administratifs dont l’environnement sanitaire est considéré conforme aux normes d’hygiène et de sécurité en vigueur en matière de restauration collective ». L’objectif de 100 %, qui, l’an dernier, avait été fixé pour 2013, a été repoussé à 2014, et seulement 70 % de ces restaurants ont été mis aux normes à ce jour. Le Gouvernement a-t-il conscience des risques sanitaires qu’il fait courir à ses agents et des conditions d’hygiène indécentes auxquelles il soumet au moins 30 % d’entre eux ? Comment se contente-t-il de tels résultats ?
Le deuxième indicateur est relatif au « coût de gestion des prestataires extérieurs chargés de la gestion de certaines prestations d’action sociale ». Le renouvellement des marchés ayant eu lieu pendant la crise financière, les frais de gestion ont été supérieurs à la prévision initiale : au lieu de rester à 1,2 %, la part du coût de gestion, qui s’est élevée à 3,44 % en 2010, est estimée pour 2011 à 3,54 %. Faut-il laisser les marchés financiers décider des dépenses de l’État ? Cet exemple, certes à une échelle réduite, ne doit-il pas inciter le Gouvernement à regarder l’externalisation avec plus de méfiance ?
Le troisième indicateur, qui consiste dans le « taux de pénétration des prestations CESU » pour la garde d’enfants, doit être pris avec précaution, puisque le chiffre de la population cible n’a toujours pas été réactualisé. On s’appuie, malgré une progression démographique significative, sur des données qui remontent à 2007. Par ailleurs, pourquoi le seul indicateur concernant les aides aux familles est-il centré sur un dispositif individuel d’aide à la garde, et non sur les réservations de places dans les crèches, alors que celles-ci devraient être développées près des lieux de travail des agents ?
J’en viens à l’action 01 « Formation des fonctionnaires » : aucun indicateur ne permet de mesurer quantitativement ni qualitativement l’amélioration des processus de formation continue, qui serait en mesure de justifier une optimisation des coûts. Il serait intéressant de pouvoir apprécier l’effort consenti en faveur de la formation continue des agents de l’État grâce à un indicateur qui, d’une part, ferait apparaître les demandes et les réalisations, et, d’autre part, permettrait de savoir si les moyens inscrits sont suffisants. Quelles sont les intentions du Gouvernement à ce sujet ?
Pour l’action 02 « Action sociale interministérielle », le Gouvernement s’est-il interrogé sur les ratés du dispositif de prêt mobilité avant d’en réduire les crédits, alors même que les agents sont soumis à cet égard à des obligations plus importantes, dues à la loi sur la mobilité des fonctionnaires et à la réorganisation administrative territoriale (RéATE) ? Ne pourrait-on disposer d’éléments qualitatifs sur la politique d’action sociale en faveur des fonctionnaires de l’État, notamment sur la qualité des prestations versées ou sur leur adaptation aux besoins des agents ?
Plusieurs de mes collègues ont évoqué la suppression des postes et le non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant en retraite. Le projet de loi de finances prévoit la suppression de 31 638 ETP, qui entraînera celle d’un nombre plus élevé d’emplois, tous les fonctionnaires n’exerçant pas à temps plein. Compte tenu du nombre de départs en retraite et des recrutements qui seront nécessaires dans les années à venir, une connaissance précise des effectifs et des missions exercées est indispensable au contrôle parlementaire. Il convient donc d’élaborer un indicateur clair qui permettra à la représentation nationale d’apprécier la gestion prévisionnelle des emplois et des effectifs.
Le Gouvernement se décidera-t-il à étudier les besoins en agents, au lieu d’éliminer aveuglément un emploi sur deux ? Des études ont-elles été conduites pour déterminer si, en 2013, l’État sera encore en mesure de remplir ses missions de service public ?
Le nombre de contractuels, qui a continué d’augmenter cette année, représente actuellement 16,5 % des emplois des trois fonctions publiques. Comment le Gouvernement compte-t-il concilier une titularisation de ces contractuels – débouchant sur une entrée dans la fonction publique, et non sur la transformation d’un CDD en CDI – avec son objectif de réduction des effectifs ?
S’agissant de la garantie individuelle de pouvoir d’achat (GIPA), et plus précisément de l’affectation des économies issues du non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux à l’augmentation des rémunérations, pourquoi le Gouvernement ne choisit-il pas d’affecter les sommes ainsi dégagées à des mesures statutaires générales plutôt qu’à des mesures individuelles, qui cassent l’esprit collectif du service public ? Les mesures statutaires annoncées oralement aux organisations syndicales feront-elles l’objet d’une mise en œuvre législative ?
Selon le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014, les crédits de la fonction publique connaîtront une diminution par rapport à la loi de finances initiale pour 2010. Quelles hypothèses salariales ont été retenues pour établir ses plafonds de crédits ? Intègrent-elles un gel du point d’indice pour 2012 et 2013 ?
Combien le rachat des jours de RTT placés sur les comptes épargne temps va-t-il coûter en 2010 et en 2011 ? Il importe, notamment pour des raisons de transparence, que vous nous éclairiez sur l’effet qu’aura ce dispositif sur le pouvoir d’achat.
Les cas de souffrance au travail augmentent : 77 % des agents pensent que leurs conditions de travail se dégradent, et 58 % que la qualité du service se détériore. Or les mesures envisagées consistent surtout à débusquer les fraudeurs. Aucun recrutement de médecin du travail n’est annoncé. Pourquoi le Gouvernement envisage-t-il la disparition de la médecine du travail, dans le public comme dans le privé ? Au nom même d’une certaine rentabilité, ne vaudrait-il pas mieux insister sur la prévention au lieu d’instaurer une politique de méfiance vis-à-vis des agents en arrêt maladie ? Le ministère de l’éducation nationale, qui avait prévu de recruter 80 médecins de prévention en 2010, n’a encore pris aucune mesure en ce sens. Le fera-t-il d’ici à la fin de l’année ?
Comment le Gouvernement, si désireux d’aligner la fonction publique territoriale sur la fonction publique de l’État, justifie-t-il le retard pris en matière de dispositions réglementaires pour la participation des employeurs publics au financement de la protection sociale complémentaire ? Quand placera-t-il concrètement la fonction publique territoriale au même niveau que la fonction publique d’État, à cet égard ?
Enfin, quelles dispositions le Gouvernement envisage-t-il afin de faciliter l’articulation de la RéATE avec les dispositifs de représentation du personnel ? On peut craindre qu’il n’utilise la difficulté d’une concertation avec les préfets au niveau régional pour diminuer la représentativité des organisations syndicales.
M. le président Jérôme Cahuzac. Avant de vous donner la parole, messieurs les ministres, je signale que la Commission des finances a reçu de la Cour des comptes un rapport selon lequel les économies issues du non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux seraient, non de 500 millions d’euros, mais seulement de 100 à 200 millions . Elles sont en effet grevées par le coût des heures supplémentaires que cette mesure rend nécessaires, coût qui s’élève à 300 millions. Si vous confirmez ce chiffre, comment envisagez-vous de modifier la loi de programmation pluriannuelle, qui table sur une économie nette de 500 millions, sachant que, sur l’ensemble de la période concernée, il s’en faudrait d’un milliard ?
Une note figurant à la page 32 du même rapport indique que la prime spécifique versée, pour un montant total de 50 millions, l’année durant laquelle s’est opérée la fusion de deux directions de votre administration, a été intégrée dans les avantages catégoriels. Confirmez-vous qu’elle a été ainsi pérennisée pour tous les fonctionnaires, même pour ceux qui entreront à l’avenir dans votre administration ou pour ceux dont le travail n’a en rien été affecté par la fusion ?
M. François Baroin, ministre du budget, des comptes publics et de la réforme de l’État. Monsieur Carcenac, vous nous avez posé des questions extrêmement détaillées. En ce qui concerne la poursuite du processus de fusion, le calendrier est respecté. Pour l’essentiel, tout sera achevé à la fin de 2011.
En ce qui concerne l’évolution du budget de la direction générale des finances publiques, compte tenu du poids de la masse salariale, l’harmonisation des régimes indemnitaires entraîne un surcoût qui n’avait été que partiellement anticipé. Nous allons donc procéder à une correction.
Par ailleurs, à Bercy comme dans l’ensemble de la fonction publique, les départs en retraite ont été moins nombreux que par le passé. Le taux de suppression d’emplois restera proche de 60 %. Pour être issu de ce ministère, que vous connaissez bien, vous savez qu’il consent un effort certes légitime, compte tenu de l’évolution de ses missions, mais important en termes d’organisation et de modernisation du service public, notamment pour le traitement de l’impôt. Je tiens à le souligner, en rapport avec l’appréciation globale que l’on peut porter sur la révision générale des politiques publiques.
Je ne prends pas comme une mauvaise manière votre interrogation sur la sincérité des prévisions du titre 2, et je m’en tiendrai à une réponse budgétaire. Les dépenses de personnel du ministère représentent environ 7 % des dépenses de personnel totales du budget de l’État. Pour 2011, on constate sur le budget triennal de l’État une légère progression de ces dépenses, pour un peu plus de 600 millions. Il est sincère de l’écrire ainsi, et plus encore de la budgéter. Quant au budget du ministère, son augmentation est limitée à 2011, puisque les dépenses commenceront à baisser en valeur à partir de 2012, lorsque les réformes et le schéma d’emploi prendront leur plein effet.
Je peux vous rassurer sur la sanctuarisation des emplois du contrôle fiscal sur le terrain, puisque le nombre de vérificateurs exprimé en ETP – environ 5 000 – n’est pas réduit.
Pour la fusion et le volet immobilier, nous sommes en ligne. La fusion avance : quatre-vingt-huit directions régionales et départementales des finances publiques seront en place avant la fin de l’année. À ce sujet, je souligne les qualités dont ont fait preuve deux corps qui, dans le meilleur des cas, se regardaient avec une distance aimable et respectueuse, et, dans le pire, rencontraient, dans l’exercice de leurs missions, des problèmes de frontière. Je suis impressionné par la rapidité avec laquelle ces agents ont appris à mieux se connaître. Sur le terrain, ils effectuent un travail considérable, qui amplifiera encore les vertus de la réforme en donnant tout son sens à la fusion.
Pour le programme « Copernic », notre objectif est de sortir d’un mode projet, après dix ans, afin de mieux intégrer les équipes dans les schémas informatiques de la DGFiP. Sur le plan budgétaire, nous fonctionnons, comme vous l’avez dit, par report de crédits.
Sur la taxe « poids lourd », si nous recourons à l’externalisation pour la technologie, l’administration conserve la haute main sur tout ce qui touche aux prérogatives régaliennes, ce qui nous assure toutes les garanties en matière de contrôle.
Au niveau européen, nous avons lancé, pour combattre la contrefaçon des médicaments et leur vente sur Internet, un plan important de développement de l’action des douanes. C’est là une donnée qui sera prise en compte dans le budget comme dans la formation des agents. La fraude, qui porte sur un volume important, représente une menace réelle pour la santé publique, car les médicaments ainsi commercialisés ne satisfont pas aux normes de sécurité, quand ils ne s’avèrent pas réellement dangereux.
Monsieur Muet, pour vous avoir entendu cette semaine dans l’hémicycle, je sais que votre numéro est parfaitement rodé ! Vous savez défendre des positions parfois agressives sur un ton parfaitement paisible, mais vos propos n’appellent pas moins des réponses fermes.
Pour la certification des comptes 2010, la levée de la réserve de la Cour des comptes apparaît problématique, puisque la dépense pour le déploiement de Chorus se terminera en 2011 et que ce système d’information englobera la comptabilité de l’État en 2012. On voit mal, dans ces conditions, comment la levée de cette réserve pourrait intervenir en juin ou en juillet. En revanche, pendant la phase de transition, il faut continuer d’améliorer la traçabilité dans des systèmes qui sont encore juxtaposés, ainsi que la qualité des données. Entre 2008 et 2010, le nombre d’écritures comptables contestables a diminué de 50 %. Nous sommes par conséquent en voie ne normalisation et d’optimisation progressive de Chorus, dont je rappelle que son coût a été estimé à 1,1 milliard.
Sur la RGPP, nous avons un désaccord de fond. À mon sens, vous ne mesurez pas pleinement l’apport de ce qui est une véritable modernisation de l’État, ni sa contribution à l’évolution des services que l’usager est en droit d’attendre. Pour ma part, je constate que la première révision générale des politiques publiques, qui a supprimé 100 000 postes de fonctionnaires par non-remplacement d’un poste sur deux en cas de départ à la retraite, a été globalement acceptée. Ayons l’honnêteté de le reconnaître : cela tient en partie au fait que 50 % des économies réalisées ont été restituées sous forme de bonifications indiciaires ou de revalorisations salariales. Mais cela s’explique aussi par le fait que la mesure s’imposait avec la force de l’évidence.
L’objectif de la seconde campagne de RGPP, quasi identique à celui de la première, est d’environ 97 000 suppressions de postes. Si l’on songe aux mesures prises en Allemagne et plus encore en Grande-Bretagne, il apparaît clairement qu’en France, cette modernisation préserve les services publics et le périmètre de l’État. La gestion de l’après-crise, la réforme des retraites ou le plan de financement de la sécurité sociale, qui vise à réduire le déficit de 40 milliards, maintiennent l’essentiel de notre modèle social, grâce à la restitution de 70 % de l’effort sur les niches. Je rends hommage aux concepteurs de la RGPP : sur le terrain, je le répète, la qualité du service public n’a pas été altérée par sa modernisation.
Nous divergeons aussi en ce qui concerne le rapport de l’Inspection générale des finances (IGF). On peut évidemment contester la décision politique du ministre qui a souhaité la saisir, mais il me semble difficile, surtout à vous, monsieur Muet, de remettre en cause le caractère professionnel, sincère, voire intraitable d’un corps auquel vous avez vous-même appartenu. Les hauts fonctionnaires qui y travaillent disposent, dans l’exercice de leurs missions, de tous les moyens nécessaires pour mener à bien leurs investigations. Certes, leurs travaux diffèrent de ceux d’une commission d’enquête parlementaire, qui exige une prestation de serment et qui travaille au grand jour. Mais, dès lors que le Parlement n’a pas choisi cette voie, la séparation des pouvoirs impose au Gouvernement de s’abstenir de tout commentaire. Quant à la voie judiciaire, j’ai cru comprendre en lisant la presse que des magistrats instructeurs seront chargés de faire toute la lumière sur l’affaire. L’IGF a pleinement joué son rôle, sans créer aucune forme de jurisprudence particulière. Elle s’est contentée de contrôler l’action des services, conformément à ses missions, et de vérifier l’existence d’interventions éventuelles. À cet égard, je suis en complet désaccord avec votre analyse.
M. le président Jérôme Cahuzac. Pour avoir lu le rapport de l’IGF et ses annexes, je peux certifier que l’inspection a répondu précisément à toutes les questions qui lui étaient posées, sans sortir de ce cadre, ce qu’elle n’avait d’ailleurs pas à faire.
Par ailleurs, au même titre que les rapporteurs, j’ai eu connaissance d’un décret d’avance en faveur du ministère des affaires étrangères, pour plusieurs centaines de millions d’euros. Les dettes que l’État a contractées à l’étranger ne pouvant être acquittées via Chorus, le seul logiciel qui permette de le faire se trouve au ministère des affaires étrangères, ce qui explique qu’il soit ainsi sollicité, même pour des dettes qui ne le concernent pas en propre. Reste que, ce véhicule n’étant pas satisfaisant, il importe de trouver une autre solution.
M. François Baroin, ministre du budget, des comptes publics et de la réforme de l’État. Sur ce point, monsieur le président, je partage votre point de vue, et je vous remercie de votre mise au point sur le rapport de l’IGF. Ses annexes contiennent des documents couverts par le secret fiscal, mais dont vous avez pu prendre connaissance en tant que président de la Commission des finances. Vous avez ainsi pu porter un regard objectif sur le dossier. Je répète que, par ses travaux, le corps de l’IGF fait honneur à l’administration française.
Monsieur Deniaud, j’ai déposé un amendement sur le fonctionnement du CAS, et je crois que nous sommes parfaitement en accord sur ce sujet. Je souhaite qu’une grande partie des fonds provenant des cessions immobilières de l’État, notamment des 1 700 biens qui doivent être vendus d’ici à 2013, soit progressivement affectée au désendettement de ce même État. Les administrations n’ont pas à se sentir propriétaires de leurs bâtiments. L’État est un tout, et cette approche doit s’étendre désormais aux opérateurs. Notre politique immobilière doit être globale, et servir cette priorité qu’est la réduction des déficits. La part des produits de cessions affectée au désendettement sera donc portée à 20 % en 2012 et à 25 % en 2013, cependant que la part consacrée au relogement des administrations sera limitée à 55 %. Comme vous le voyez, en cinq ans, nous avons fait considérablement évoluer la doctrine !
La loi sur l’autonomie des universités leur a ouvert la possibilité de demander le transfert de la propriété du patrimoine qu’elles occupent. La « dévolution » constituera donc bien un transfert de patrimoine en pleine propriété, pour des raisons de cohérence. France Domaine a d’ailleurs travaillé à l’évaluation de ces biens, pour établir le bilan nécessaire à l’ouverture du processus ; huit universités se sont d’ores et déjà engagées dans celui-ci.
Vous m’avez interrogé sur les règles de répartition des crédits d’entretien immobilier pour 2010 et 2011. Nous procédons à une mutualisation des crédits, à hauteur d’un tiers du programme pour le périmètre de la réforme de l’administration territoriale, sous l’autorité du préfet de région, et à une mutualisation intégrale pour la mise en œuvre des plans régionaux d’entretien. Les diagnostics techniques seront bientôt achevés, ce qui nous permettra d’entrer dans la phase opérationnelle.
La règle des douze mètres carrés par agent s’applique d’ores et déjà aux opérateurs. Autant dire que, s’agissant aussi bien de l’évaluation du patrimoine que de la déclinaison pratique de la révision générale des politiques publiques, l’approche est maintenant une, pour l’État et pour les opérateurs. France Domaine veille à l’examen des schémas immobiliers, qui sont en cours d’approbation par le Conseil de l’immobilier de l’État, que vous présidez, monsieur Deniaud.
Dans le cadre de la RGPP, nous travaillons avec le ministère des affaires étrangères à la création d’une agence foncière gérant les biens de l’État à l’étranger – biens estimés à 5 milliards d’euros –, dont le budget bénéficierait des produits de cessions.
Seule la Cour des comptes pourra indiquer la date de levée des réserves de certification. Toutefois, nous avons d’ores et déjà pris un certain nombre de mesures, comme l’établissement d’un plan d’action comptable de l’État, des travaux d’amélioration de la connaissance et de la description du parc immobilier en utilisant un outil nouveau qui sera une des déclinaisons de CHORUS, des travaux de fiabilisation des surfaces et des réunions d’animation du réseau des administrations.
Le transfert du siège de l’Enim à la Rochelle est toujours d’actualité, mais doit être confirmé. Je laisserai à Georges Tron le soin de répondre aux questions portant sur les régimes spéciaux et sur le CAS « pensions ».
Jean-Yves Cousin, sur les 82 milliards de la mission « Remboursements et dégrèvements », 11 milliards concernent les impôts locaux. Il s’agit d’un élément de réflexion qui doit être intégré dans le cadre d’une stratégie fiscale globale. Cet élément doit être mis en avant pour valoriser aux yeux de l’opinion publique le choix du modèle redistributif français.
Je suis favorable à la mise en place d’un indicateur mesurant la participation de l’industrie à la contribution économique territoriale. La réforme de la taxe professionnelle étant derrière nous, nous entrons dans un schéma traditionnel de poursuite des dégrèvements.
Plutôt que de toucher au périmètre de la mission « Remboursements et dégrèvements », il conviendrait de poursuivre l’objectif de stabilisation en valeur des dépenses fiscales votées par le Parlement dans le cadre de la loi de programmation des finances publiques.
Je suis personnellement convaincu que le questionnement sur l’assiette, les dégrèvements, les taux, la fiscalité des particuliers, la fusion IR-CSG ou encore la retenue à la source a toute sa place dans le cadre d’une réflexion globale sur la fiscalité économique. L’objectif de cette stratégie fiscale est double : faire accepter de tous cette réforme visant l’équité ; servir le développement économique dans le cadre de la convergence européenne.
M. Georges Tron, secrétaire d’État chargé de la fonction publique. Monsieur Muet, nous ne faisons pas la réforme contre les fonctionnaires. Au contraire, les discussions sont nombreuses – plus d’une cinquantaine de négociations différentes sur les retraites – et les textes qui viennent au Parlement font désormais l’objet d’un accord préalable. Ce fut le cas du projet de loi sur la santé et la sécurité au travail et du projet de loi sur le dialogue social, transposant un accord signé à Bercy par six organisations syndicales sur huit. La loi sur le dialogue social a d’ailleurs prévu que la règle de la majorité en suffrages exprimés constituera l’unique critère de validité des accords à partir de 2014. Le dialogue dans la fonction publique est donc en profonde mutation.
Messieurs Marc Francina et Bernard Derosier, le coût d’un élève à l’ENA – environ 80 000 euros –, futur fonctionnaire de catégorie À +, est plus élevé que celui d’un élève en IRA, futur fonctionnaire de catégorie A. Par ailleurs, le budget de l’ENA prend en charge le coût salarial des cycles de préparation ainsi que le coût, assez élevé, des stages à l’étranger. L’École s’applique les mêmes règles en matières d’effectifs que dans le reste de la fonction publique : 12 ETP seront supprimés dans le cadre du projet triennal. Enfin, la revalorisation de la rémunération des élèves a été financée par la réduction de la durée de la scolarité, de 27 à 24 mois.
Dans le cadre de la politique mise en œuvre dans la fonction publique depuis 2001 sous l’égide de Michel Sapin, qui avait souhaité modifier le système de notation, tout est fait pour favoriser le dialogue, l’entretien individuel plutôt que la notation, et la reconnaissance des acquis de l’expérience professionnelle. C’est dans ce cadre qu’une réforme du classement de sortie de l’ENA sera bientôt mise en œuvre pour mettre fin à un système qui fait que ce ne sont pas les employeurs publics qui choisissent leurs collaborateurs en fonction de leurs compétences, mais les collaborateurs qui choisissent seuls leur futur employeur en fonction de leur classement. Une commission de la transparence, présidée par Jean-Pierre Jouyet, mettra en regard la liste des postes ouverts et les vœux émis par les élèves. Elle organisera ensuite des entretiens, à l’issue desquels l’administration établira une liste préférentielle des élèves. Cette liste sera croisée avec les choix des futurs fonctionnaires. Ce dispositif figure à l’article 146 bis de la proposition de loi déposée par Jean-Luc Warsmann et relative à la simplification du droit. Légèrement amendé par la Commission des affaires sociales du Sénat sur un point concernant le Conseil d’État, ce dispositif devrait être examiné en séance publique au mois de décembre.
Les opérateurs, depuis la loi de finances pour 2009, sont soumis aux mêmes conditions que les administrations. Ils seront « redevables » de 2 200 emplois, soit 1,5 % de leurs effectifs. La particularité qui faisait qu’ils échappaient jusqu’à présent au contrôle du Parlement a été corrigée.
Bernard Derosier m’a interrogé sur la politique salariale. J’ai rencontré avec Éric Woerth les organisations syndicales en deux temps, conformément aux règles fixées par la loi sur le dialogue social. Après avoir fait le point sur l’augmentation du pouvoir d’achat dans la fonction publique, nous avons proposé que le point d’indice soit augmenté de 0,5 % pour l’année 2010 puis qu’il fasse l’objet d’un gel en 2011. La différence d’appréciation entre les organisations syndicales et nous tient au fait que celles-ci estiment que seul le point d’indice doit servir de référence, alors que nous, nous prenons en compte tous les dispositifs complémentaires de rémunération, tels que le GVT, le GVT solde, les mesures catégorielles ou encore la Gipa, qui concerne 140 000 fonctionnaires et dont le coût est de l’ordre de 120 à 130 millions d’euros. J’indique au passage que, depuis l’année 2000, l’augmentation du pouvoir d’achat dans la fonction publique est constante : il n’y a pas une année – y compris en 2003 qui fut une « année blanche » – où l’augmentation du pouvoir d’achat dans la fonction publique n’ait pas dépassé 0,5%. Enfin, conformément aux accords conclus avec les organisations syndicales, un autre rendez-vous salarial se déroulera l’année prochaine pour décider de l’évolution du point d’indice en 2012 et en 2013.
J’attire votre attention sur le fait que ce dispositif est spécifique à la France. Nombre de nos voisins ont décidé de baisser les rémunérations dans la fonction publique, avant de les geler.
À la demande du Président de la République, nous avons proposé aux organisations syndicales d’ouvrir le chantier concernant les contractuels, au nombre de 840 000 dans les trois fonctions publiques. Après seize plans de titularisation en cinquante ans, notre objectif consiste non à lancer un dix-septième plan, mais surtout à distinguer les situations d’abus. La discussion a été suspendue pendant les débats sur la réforme des retraites ; elle reprendra dans les prochains jours.
L’indemnité de résidence – qui ne correspond plus à la géographie des administrations – et le supplément familial de traitement, qui datent respectivement de 1917 et 1918, sont obsolètes. Nous comptons réformer, à enveloppe équivalente, ces deux systèmes, au plus tard dans le deuxième semestre de l’année 2011.
Le nouveau Conseil supérieur de la fonction publique, commun aux trois fonctions publiques, devrait permettre, grâce à un examen concomitant, d’éviter les retards constatés pour ce qui est des décrets concernant la fonction publique territoriale, retards pouvant s’expliquer par la diversité des collectivités territoriales.
Michel Vergnier, le COR a calculé que la contribution supplémentaire de l’État au CAS « pensions » avait été de 15,6 milliards annuels par rapport à ce qu’elle aurait dû être si elle avait été calculée sur les bases de l’année 2000. Pour geler cette contribution supplémentaire, quatre mesures ont été prises : reports d’âge ; suspension à partir du 31 décembre puis abrogation du dispositif de départ à la retraite anticipée pour les parents ayant trois enfants et quinze ans de service – mesure qui devrait rapporter 3,5 milliards d’euros sur les quinze prochaines années ; augmentation du taux de contribution de 7,85 % à 10,55 % – cette mesure devant rapporter à peu près la même somme que la précédente; révision des règles pour l’obtention du minimum garanti, dont le montant reste inchangé – environ 200 euros de plus que le minimum contributif du secteur privé.
S’agissant des régimes spéciaux, la montée en puissance jusqu’en 2016 de la réforme réglementaire de 2007-2008 se poursuit. La réforme de 2010 prendra effet à partir de 2017.
Bernard Derosier, des conférences de gestion prévisionnelle des ressources humaines permettant de prévoir les recrutements et les politiques de formation et de promotion professionnelles sont organisées au niveau de chaque ministère par la DGHFP. Ce dispositif est décliné au niveau territorial, dans des plans placés sous l’autorité du préfet de région. Ces conférences peuvent difficilement donner lieu à des indicateurs uniques, indicateurs que, par ailleurs, le Parlement ne tient pas à voir se multiplier. Toutefois, je tiens à votre disposition tous les comptes rendus.
L’indicateur 1.1 sur les suites données à ces conférences rendra compte directement de la réalisation des engagements pris entre la DGHFP et les DRH. L’indicateur 1.2 relatif à la rémunération à la performance, qui ne concernait que la catégorie A de la filière administrative, a été élargi à la catégorie B et à la filière sociale, ce qui a multiplié par cinq l’assiette des agents concernés par la mesure.
Enfin, l’indicateur 2.1, afférent aux dépenses consacrées à la formation initiale dans les IRA et à l’ENA, a fait l’objet d’une première phase d’harmonisation vers un coût complet de l’élève, ce qui était souhaitable, notamment au regard de l’inclusion du coût de l’immobilier – ce coût n’était pas rapporté dans les coûts globaux de la formation à l’ENA, tandis qu’il l’était pour les IRA.
Nous avons déjà révisé 300 concours sur les 360 que compte la fonction publique. Notre objectif, conformément aux préconisation du rapport Le Bris, est de professionnaliser le recrutement en privilégiant les compétences sur les connaissances.
Le premier accord dans l’histoire de la fonction publique sur la santé et la sécurité au travail a été signé par Éric Woerth et par sept organisations syndicales sur huit. Cet accord est commun aux trois fonctions publiques. Il prévoit d’améliorer la formation à la médecine de prévention et de rendre plus attractif le recrutement des médecins.
En matière d’absentéisme, nous ne voulons en aucun cas stigmatiser les fonctionnaires, mais mieux connaître les raisons de leur absence au travail. C’est la raison pour laquelle nous cherchons à améliorer le dispositif de recensement. Dans six départements, une expérimentation vise à confier le contrôle de l’absentéisme aux caisses locales d’assurance-maladie.
Il est vrai que le prêt mobilité ne connaît pas un grand succès. Les agents bénéficient souvent d’une aide à la première installation. Il nous faudra tirer toutes les conséquences de l’utilisation des dispositifs issus de la loi de 2009.
Dans le cadre du deuxième volet de la RGPP, le Gouvernement a décidé d’optimiser la formation continue. Les formations des différents ministères seront mutualisées et leur qualité certifiée par un label. Ce dispositif permettra une meilleure lisibilité et des économies potentielles.
À la suite du Livre blanc de Jean-Ludovic Silicani, les suppressions de corps ont permis de ramener de 700 à 380 le nombre de corps vivants dans la fonction publique de l’État. D’ici à 2015, 150 nouveaux corps seront supprimés. La fonction publique de l’État sera alors articulée autour d’un nombre limité de corps – environ 230 –, à l’image de la fonction publique territoriale, et structurée par métiers, ce qui permettra de développer la mobilité et le nombre de passerelles.
Les difficultés d’application de la protection sociale complémentaire territoriale proviennent de l’hétérogénéité des employeurs et de la grande complexité du dialogue avec la Commission européenne. Toutefois, ce dialogue devrait aboutir dans des délais raisonnables.
M. le président Jérôme Cahuzac. Je me permets de réitérer deux questions, et de vous en poser une troisième.
Premièrement, confirmez-vous que le montant de la prime de fusion sera de l’ordre de 50 millions d’euros et sera intégrée dans les avantages catégoriels ?
Deuxièmement, faites-vous vôtres les conclusions de la Cour des comptes sur l’économie réelle réalisée par le non remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant en retraite ? La Cour estime dans son rapport sur l’évolution de la masse salariale de l’État, que, en raison des heures supplémentaires que ce non-remplacement rendra nécessaire, l’économie réalisée serait de 100 à 200 millions, et non de 500 millions d’euros par an.
Troisièmement, avez-vous pris connaissance du rapport de synthèse de la Cour des comptes concernant les industries électriques et gazières ? Selon celle-ci, les structures ad hoc de ces industries vont manquer de financement, ce qui amènera l’État, soit à compenser, soit à accepter une augmentation de la contribution d’acheminement territorial – c’est-à-dire une augmentation des tarifs pour les usagers – en raison des avantages de carrière consenties aux agents de ces structures dans le cadre de la réforme des régimes spéciaux de retraites de 2007.
M. Étienne Blanc. La mission « gestion des finances publiques et des ressources humaines » qui nous est présentée traduit parfaitement les efforts engagés par le Gouvernement, qui poursuit une politique vigoureuse de modernisation, d’optimisation et de rationalisation des services de l’État et de la fonction publique, au sens le plus large. À ce titre, on peut saluer le chantier « phare » qu’a constitué la création de la Direction générale des finances publiques, issue de la fusion de Direction générale des impôts et de la Direction générale de la comptabilité publique. D’ores et déjà, la qualité du service rendu à l’usager et aux collectivités locales s’en est trouvée améliorée.
À peine deux ans après sa création, la Direction aura mis en œuvre, d’ici à la fin de l’année 2010, l’essentiel des opérations de fusion, anticipant de plus d’un an les échéances initialement prévues, ce qui mérite d’être souligné car particulièrement rare. Cela signifie que, fin 2010, un interlocuteur fiscal unique des élus locaux en matière fiscale sera mis en place et généralisé dans l’ensemble des départements. Quant au guichet fiscal unifié pour les particuliers, il se traduit par la mise en œuvre de l’accueil fiscal de proximité, opérationnel depuis septembre 2009 sur tout le territoire. Ainsi, 260 services des impôts des particuliers sont déjà en place, et 350 nouveaux le seront en 2010, le rythme du déploiement ayant dépassé, là encore, l’objectif fixé. La Direction franchira en outre une nouvelle étape dans le développement de l’administration électronique, grâce à ces deux mesures qui ont été particulièrement bien accueillies : la simplification de la télédéclaration de l’impôt sur le revenu, de la TVA et la dématérisalisation des échanges avec les contribuables.
De manière plus générale, les grands chantiers de modernisation des systèmes informatiques de gestion financière de l’État, dont l’aboutissement est l’une des conditions de la réussite des réformes en cours, seront poursuivies, en particulier avec le déploiement du système CHORUS et des programmes HÉLIOS, COPERNIC et SIRIUS. De même, l’opérateur national de paye poursuivra-t-il l’élaboration d’un nouveau système d’information et de gestion de la paye des agents de l’État, afin que les premiers ministères puissent s’y raccorder avant la fin de la période triennale.
Le Gouvernement s’est donc montré particulièrement actif et volontariste, pour faire avancer des projets et des réformes que l’on peut qualifier de novatrices. Dès lors, messieurs le ministre, monsieur le secrétaire d’État, le groupe UMP, convaincu que la France réussira à moderniser notre fonction publique et à renforcer les services publics, votera le budget que vous nous proposez. Mais au préalable, je souhaiterais vous poser trois questions.
Premièrement, pouvez-vous nous indiquer ce que sera l’évolution du pouvoir d’achat des fonctionnaires ? Les chiffres que vous nous avez fournis tout à l’heure méritent d’être précisés, et en tout cas d’être médiatisés, au regard des critiques formulées contre la politique gouvernementale – critiques incompréhensible si l’on veut bien prendre en compte les résultats obtenus ces trois dernières années.
Deuxièmement, quelles mesures salariales l’État va-t-il imposer aux collectivités territoriales, qui connaissent une véritable flambée de leurs dépenses de fonctionnement et de leur masse salariale ?
Troisièmement, comment évoluent les effectifs des autres fonctions publiques ? Ceux de la fonction publique territoriale, notamment, se sont beaucoup développés depuis un certain nombre d’années.
M. Michel Bouvard. En matière d’immobilier de l’État, les universités semblent avoir une vision un peu idéaliste des choses. En l’état actuel des textes, et alors que les dossiers sont finalisés depuis plusieurs mois, nous ne sommes pas en mesure de lancer un certain nombre d’opérations avec plusieurs d’entre elles, comme celles de Bordeaux, Lyon ou Strasbourg, qui sont pourtant prêtes à prendre ce patrimoine et à l’engager pour assurer le bouclage de ces opérations La Direction des enseignements supérieurs a longtemps affirmé que la loi n’y faisait pas obstacle, mais la ministre des universités, Valérie Pécresse, a reconnu que cette position n’était pas fondée. Quand nous allons-nous disposer du texte permettant effectivement d’engager ces travaux ? Une proposition de loi a été déposée à ce sujet au Sénat par nos collègues Philippe Adnot et Jean-Léonce Dupont. Nous souhaiterions que Gouvernement fasse en sorte que cette proposition de loi soit examinée à l’Assemblée dans les délais les plus brefs, pour que nous ayons enfin les moyens juridiques d’agir.
Toujours s’agissant du patrimoine immobilier de l’État, le parc immobilier des opérateurs est estimé à 32,4 milliards, hors forêts. Toutefois, cet inventaire ne semble pas totalement terminé. Cette évaluation est-elle fiable ?
Enfin, je tiens à rappeler que la première mission sur le patrimoine immobilier de l’État français en Italie, laquelle avait été confiée à Jérôme Chartier, date maintenant de sept ans. Depuis, la valeur de ce patrimoine n’a que peu évolué. Il est urgent d’agir en la matière.
En ce qui concerne CHORUS, quand se fera le retour sur investissement et quand la fonction « système de gestion immobilière » sera-t-elle mise à disposition ?
Ma dernière question prolongera celle de notre collègue Derosier sur la réduction du nombre des corps. La cartographie des métiers de l’État est-elle maintenant établie ? Comment l’utiliser pour assurer une meilleure fluidité entre les ministères ? Nous butons encore sur une absence d’identification des métiers, dont la vocation est d’assurer une bonne mobilité entre les services de l’État en faisant abstraction, justement, des logiques de corps.
M. François Baroin, ministre du budget, des comptes publics et de la réforme de l’État. Monsieur le président Cahuzac, la prime de fusion est en effet intégrée. Elle est d’un montant de 50 millions et a été entièrement financée par la réforme elle-même.
S’agissant des heures supplémentaires, la Cour des comptes s’est livrée à une extrapolation sur le paiement des heures supplémentaires dans l’éducation nationale, pensant qu’il s’agissait d’un système pérenne alors qu’il s’est arrêté en 2010. Nous maintenons donc nos projections d’économies à hauteur de 500 millions, notamment pour la programmation pluriannuelle.
Monsieur Blanc, je crois que la mesure politique assez courageuse consistant à geler dans la durée la dotation de l’État aux collectivités locales permettra à ces dernières de se réformer. Je ne rentrerai pas dans le détail de la CNRACL ni sur toutes les figures imposées par l’État pour faire évoluer la gestion des différentes fonctions publiques. Mais je dirai que les collectivités ayant échappé, grâce au FCTVA, au gel de la dotation, seront à même de poursuivre leur politique d’investissement. En d’autres termes, si elles doivent faire des économies en fonctionnement, elles pourront y procéder sans faire appel aux impôts. Toutefois, si les collectivités veulent augmenter leur fiscalité, elles le feront pour du fonctionnement. En tout cas, ce n’est pas l’État qui sera à l’origine d’une augmentation de la fiscalité pour payer des investissements, puisque le FCTVA échappe à cette ligne. C’est un message politique fort. Le même raisonnement vaut pour la taxe professionnelle.
Monsieur Bouvard, la modification du code de l’éducation est en effet en cours, par le biais de la proposition de loi Adnot sur les universités et de la proposition de loi Warsmann, que le Gouvernement soutient. Le calendrier parlementaire offre des niches pour examiner ces propositions de loi.
Monsieur Bouvard, la dernière tranche d’évaluation des biens immobiliers des opérateurs sera révisée au premier trimestre 2011. Le chiffre de 32,4 milliards n’est donc pas définitif, et il devrait y avoir une variation à la hausse. En tout cas, nous saurons précisément l’année prochaine ce que possède l’État et ce que possèdent les opérateurs. Historiquement, c’est en 2011 que l’État sera capable de dire : voilà ce qui m’appartient…Cela fait réfléchir sur la marge capacitaire que l’on peut avoir pour mener des politiques publiques bien adaptées en ignorant ce que l’on a en caisse. En tout cas, cela montre aussi notre détermination d’arriver à quelque chose en peu d’années.
Pour ce qui est de CHORUS, la dépense s’élève à 1,1 milliard. On peut considérer que cet enfant était mal né. L’objectif pour le Gouvernement, pour le ministre du budget que je suis, est tout de même de se mettre en situation de lever le plus rapidement possible les réserves que ce système suscite. Pour ce faire, il faut à la fois moderniser et être efficace. On peut considérer que lorsque les problèmes de naissance seront derrière nous et que l’adolescent aura grandi, le retour sur investissement se fera en sept ans – au départ, on pensait qu’il se ferait en dix ans. N’oublions pas que c’est un dispositif exceptionnel qui permettra une centralisation à l’échelle de l’État.
M. Michel Bouvard. Quand le système de gestion immobilière sera-t-il disponible ?
M. François Baroin, ministre du budget, des comptes publics et de la réforme de l’État. Je ne peux pas vous donner une date précise.
M. Georges Tron, secrétaire d’État chargé de la fonction publique. Monsieur le président, le rapport de la Cour des comptes souligne que, en réalité, la règle du retour à 50 % n’est pas aujourd’hui strictement suivie. Or, si cette règle n’est pas suivie, c’est parce que les agents reçoivent plus que moins. La politique du « un sur deux » permettant une économie de l’ordre de 900 millions à un milliard d’euros, la règle des 50 % devait aboutir à un reversement de 450 à 500 millions. Or il a été reversé une somme proche de 650 millions, laquelle a servi notamment à financer différents plans catégoriels, en particulier en faveur de l’éducation nationale.
Je rappelle que c’est sur la base des économies ainsi réalisées qu’est financé le plan de masterisation dans l’éducation nationale, que sont versées différentes primes, en particulier les primes d’installation pour les nouveaux professeurs ou les primes spéciales versées aux proviseurs. On voit donc bien quel est le sens de ces économies. Il y a dans cette politique du « un sur deux », au-delà d’une volonté de faire des économies, une volonté de redonner aux agents une partie de celles-ci.
D’après les chiffres de la Cour des comptes, les heures supplémentaires représentent une augmentation d’environ 140 millions d’euros par rapport à l’année 2009. Elles correspondent en fait à une politique de volontariat et sont effectuées en grande partie – de 80 à 90 % – dans l’éducation nationale. Dès lors, on voit bien que le rapport de la Cour des comptes ne peut pas donner une vision d’ensemble.
Par ailleurs, la Cour des comptes avance des propositions qui vont au-delà de ce que le Gouvernement pouvait même envisager, qu’il s’agisse du gel du point d’indice sur plusieurs années ou de la limitation des mesures catégorielles – maintien des 50 % dans un premier temps puis réduction jusqu’à 20 % dans un second.
Ce rapport de la Cour des comptes rend un hommage à la générosité de l’État dans sa façon de gérer le un sur deux, mais avance aussi en matière de finances publiques des propositions qui vont beaucoup plus loin que ce que, pour l’instant, nous avons prévu de le faire.
Monsieur Blanc, s’agissant de l’évolution du pouvoir d’achat des fonctionnaires, je confirme les propos que j’ai tenus précédemment : entre 2000 et 2010, il n’y a pas eu une année où l’augmentation globale du pouvoir d’achat des fonctionnaires, calculée à partir de la rémunération moyenne des personnes physiques, c’est-à-dire un agent en année n et un agent en année n+1, ait été inférieure à 0,5 %, y compris en 2003, seule année où le point d’indice n’a pas été augmenté. De fait, en 2009 et en 2010, l’augmentation a été supérieure à 3 % . En 2011 et en 2012, y compris en intégrant l’augmentation de 0,27 % du taux de cotisation – rattrapage qui se fera sur dix ans – , l’augmentation du pouvoir d’achat dans la fonction publique sera, en toute hypothèse, supérieure à 2, 2,5 %, sauf événement majeur qui viendrait bouleverser toutes les donnes économiques.
Pour ce qui est de l’extension du dispositif de la prime de fonctions et de résultats, ou PFR, elle aboutira à harmoniser les régimes indemnitaires. Les différentes organisations d’employeurs publics territoriaux que j’ai reçues – dont le président Rousset – ont toutes manifesté leur volonté d’une simplification du dispositif.
La PFR est actuellement étendue aux filières de la fonction publique d’État qui n’étaient pas concernées jusqu’à présent, notamment la filière sociale. Dans le texte de loi sur le dialogue social, il a été décidé de la généraliser à la fonction publique territoriale et à la fonction publique hospitalière. À terme, le dispositif y gagnera en lisibilité.
Comment évoluent les effectifs dans les deux autres fonctions publiques ? Ceux de la fonction publique hospitalière sont passés de 873 000 ETP en 1998 à 1 045 000 ETP en 2008, enregistrant sur la période une croissance continue de l’ordre de 20 %. Je précise que la fonction publique hospitalière n’est soumise à aucun ratio de réduction des effectifs. On apprécie en fonction des situations.
Toujours entre 1998 et 2008, les effectifs des collectivités locales ont progressé de 459 000 agents, soit une hausse de 30 %. Les emplois transférés par l’État dans la même période sont estimés à peu près à 117 000. Cela signifie qu’un quart seulement de l’augmentation de 459 000 postes s’explique directement par des transferts de compétences. Cela signifie aussi qu’environ 330 000 emplois ont été créés dans la fonction publique territoriale en dehors des transferts de compétences. Vous comprenez donc pourquoi la question de la maîtrise des effectifs se pose également dans la fonction publique territoriale.
Enfin, monsieur Bouvard, nous venons de signer avec Éric Woerth la deuxième édition du répertoire interministériel des métiers de l’État, que tout le monde utilise : les agents, pour préparer leur mobilité ; les employeurs, pour mieux préparer leurs recrutements et mettre en place les dispositifs de formation ; les candidats, lorsqu’il s’agit pour eux de choisir un métier. La meilleure réponse que je puisse vous apporter serait de vous en transmettre un exemplaire.
M. le président Jérôme Cahuzac. Monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d’État, je vous remercie.
La réunion de la commission élargie s’achève à onze heures vingt.
Le Directeur du service
des comptes rendus des commissions,
Michel Kerautret