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La Commission entend M. Didier Migaud, Premier président de la Cour des comptes, sur un rapport demandé à la Cour des comptes, en application de l’article 58-2° de la LOLF, relatif au plan de relance.
M. le président Jérôme Cahuzac. Mes chers collègues, je vous informe que nous avons reçu, en application de l’article 12 de la LOLF, la loi organique relative aux lois de finances, douze projets de décret portant transfert et annulation de crédits. Ces documents sont à votre disposition, dans cette salle et au secrétariat. Je me suis d’ailleurs permis de transmettre, pour information, un certain nombre de ces décrets à des collègues plus particulièrement concernés, comme Michel Bouvard, à propos des transferts de crédits très élevés liés aux difficultés d’application du système Chorus.
Nous allons entendre maintenant M. Didier Migaud, Premier président de la Cour des comptes, à propos d’un rapport relatif à la mise en œuvre du plan de relance de l’économie française, demandé par notre commission en application de l’article 58-2° de la LOLF et sur la suggestion de d’Arlette Grosskost, en sa qualité de rapporteure spéciale des crédits du plan de relance de l’économie française.
Le volet « recettes » de ce plan a été inscrit dans la deuxième loi de finances rectificative pour 2008 et son volet dépenses dans la première loi de finances rectificative pour 2009 du 4 février 2009, sous la forme d’une mission spécifique et temporaire « Plan de relance de l’économie », créée pour deux années, 2009 et 2010, un ministre ayant été nommé afin d’en assurer la mise en œuvre.
Les dépenses du plan de relance sont censées correspondre à des mesures exceptionnelles pendant deux ans, ce qui a justifié leur non-prise en compte dans la norme de dépense. Mais, dans la réalité, il semble que certains de ces crédits aient remplacé des crédits qui auraient trouvé leur place dans le périmètre de la norme de dépense ; par ailleurs, d’autres crédits semblent avoir vocation à être reconduits au-delà de 2010 et n’auraient donc pas dû échapper non plus à cette norme. Quel serait l’impact d’une requalification de ces dépenses sur la norme de dépense 2009 et 2010 ? Cette question prend d’autant plus de relief que le coût du plan de relance, initialement chiffré à 26 milliards d’euros, s’est en réalité élevé à 35 milliards.
Les mesures fiscales du plan ne semblent pas avoir été correctement évaluées, car les prévisions ont été largement dépassées : en 2009, leur coût s’est établi à 16,7 milliards d’euros pour une prévision de 10,5 milliards, soit un dépassement de 59 %. S’il ne s’agit pas de dépenses fiscales au sens d’exonérations mais de remboursements anticipés, force est de constater, une nouvelle fois, combien il est difficile d’évaluer et impossible de maîtriser les effets de telles mesures de guichet, souvent préférées, malheureusement, aux crédits budgétaires.
Les entreprises publiques devaient consentir un effort de l’ordre de 4 milliards d’euros dans le cadre du plan de relance. Or, d’après votre rapport, un quart seulement de ce montant aurait été atteint. Les entreprises publiques, que vous avez certainement dû solliciter à ce sujet, vous ont-elles donné des informations satisfaisantes ?
M. Didier Migaud, Premier président de la Cour des comptes. Pour présenter le rapport de la Cour des comptes relatif à la mise en œuvre du plan de relance, je suis accompagné de M. Christian Babusiaux, président de la première chambre, ainsi que de magistrats qui ont participé à sa préparation.
Ce rapport, demandé par votre commission le 2 décembre 2009, lui a été remis le 21 juillet, dans le respect du délai de huit mois prévu à l’article 58-2° de la LOLF. Le résultat des investigations menées par les rapporteurs a été, selon nos procédures habituelles, largement soumis à la contradiction : le ministre chargé de la mise en œuvre du plan de relance et les ministères financiers, mais aussi l’ensemble des autres ministères, des organismes et des entreprises concernées ont pu présenter leurs observations. Le rapport remis est issu de ce travail, patient et exhaustif, pour lequel je remercie les rapporteurs.
La Cour a examiné de manière approfondie l’exécution du plan en matière budgétaire et fiscale, l’incidence du dispositif du Fonds de compensation de la TVA – le FCTVA –, ainsi que la contribution des grandes entreprises publiques ou encore le pilotage du plan. Elle s’est aussi servi des travaux réalisés dans d’autres cadres : Fonds stratégique d’investissement – FSI –, Caisse des dépôts et consignations – CDC –, Fonds d’épargne.
Le plan a été annoncé par le Président de la République, à Douai, le 4 décembre 2008, avant d’être repris et détaillé dans l’exposé général des motifs du projet de loi de finances rectificative daté du 19 décembre 2008. Trois objectifs lui étaient assignés quand il a été annoncé : intervenir rapidement et au bon moment pour soutenir l’activité et limiter les défaillances d’entreprises ; être temporaire ; être bien ciblé.
Sur le premier point, la rapidité, le plan a permis de limiter la baisse de l’activité en 2009 et son impact a été plus important que prévu en 2010.
Sur le deuxième point, le caractère temporaire, le plan est limité aux années 2009 et 2010, et, pour l’essentiel, son impact s’est ajouté à celui du budget courant, mais la Cour a mis en évidence quelques cas de pérennisation de mesures.
Sur le dernier point, la cible retenue, le plan français a été concentré davantage que dans les autres pays sur l’investissement et l’aide à la trésorerie des entreprises – centrage sur l’investissement pour son impact attendu sur l’activité ; aide à la trésorerie, via les mesures fiscales, pour limiter les disparitions d’entreprises dans une période d’effondrement de la demande.
Au total, 26 milliards d’euros ont été annoncés pour soutenir l’activité et l’emploi : 11,6 milliards de soutien à la trésorerie des entreprises, notamment par le biais de mesures fiscales prises dans le collectif budgétaire ; 10,5 milliards d’euros d’investissements publics, partagés entre l’État pour 4 milliards, les entreprises publiques pour 4 milliards et les collectivités locales, à travers le FCTVA, pour 2,5 milliards ; 2 milliards d’euros en faveur de secteurs particulièrement exposés aux effets de la crise économique, comme le logement et l’automobile ; enfin, 2 milliards d’euros pour les mesures de soutien à l’emploi et au revenu des ménages les plus modestes.
Ce périmètre de départ a ensuite été étendu par le pacte automobile de début 2009 et par les mesures décidées lors du sommet social de février. En outre, certaines mesures initialement prévues pour la seule année 2009 ont finalement été prolongées en 2010. L’effort global est en conséquence passé à 34 milliards d’euros pour 2009 et 2010. D’autres acteurs, en particulier la Caisse des dépôts et consignations, qui n’avaient pas été évoqués lors du discours de décembre, sont en outre intervenus pour des montants très substantiels.
Enfin, en dehors du plan de relance, d’autres mesures ont pu contribuer, à la marge, à soutenir la croissance, comme la suppression de l’imposition forfaitaire annuelle des sociétés ou encore le revenu de solidarité active. L’un des objectifs mis en avant pour la suppression de la baisse de la TVA sur la restauration a aussi été de contribuer à la relance.
L’approche privilégiée par la Cour a consisté à examiner l’ensemble des composantes budgétaires et fiscales du plan de relance, tel qu’annoncé à Douai puis complété au premier semestre 2009. Mais nous avons aussi pris en compte les leviers d’intervention qui sont venus compléter directement les moyens budgétaires et fiscaux dégagés par l’État. En revanche, les considérations liées au poids global des dépenses de crise et des stabilisateurs automatiques dans les finances publiques n’ont pas fait l’objet d’observations, la Cour ayant examiné ces questions dans le rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques, publié à la fin du mois de juin dernier.
L’éventail des moyens mobilisés par l’État est large. La nature différente des mesures choisies rend leur consolidation et leur chiffrage total sujets à précautions. On peut toutefois distinguer : des dépenses budgétaires, voulues exceptionnelles et temporaires, singularisées dans une mission budgétaire créée à cet effet pour les deux exercices d’application du plan de relance, dépenses ciblées sur des actions de soutien à l’investissement public, des mesures en faveur de l’activité économique et de l’emploi, et des aides en faveur du logement et de la solidarité ; des dispositions fiscales spécifiques, destinées à venir en aide aux entreprises et à certains ménages ; un effort budgétaire important en direction des collectivités locales, via le FCTVA, pour les inciter à contribuer à l’effort d’investissement public.
En raison de la situation déficitaire du budget de l’État, ces mesures fiscales et budgétaires ont été intégralement financées par un accroissement de la dette publique. Les mesures nouvelles comprennent aussi un appel aux contributions de plusieurs entreprises publiques – sous la forme d’une augmentation de leurs investissements sur les deux années du plan de relance – des mesures sectorielles de soutien, ainsi que des prêts et garanties d’emprunts.
La moitié environ de l’effort de relance passe donc par l’investissement, qu’il soit public ou privé ; c’est l’une des particularités du plan français.
Comparé à ceux mis en place dans les principaux pays développés, le montant du plan de relance français est dans la moyenne, mais avec quelques caractéristiques notables : les mesures de trésorerie ont été plus importantes qu’ailleurs ; une grande place a été faite à l’investissement ; il a été voulu très concentré sur 2009.
Une autre spécificité nationale a permis d’amortir le choc de la crise en France : l’importance des stabilisateurs automatiques, bien plus grande que dans d’autres pays. Le Fonds monétaire international – FMI – évalue la contribution positive de ces stabilisateurs à 0,6 point de PIB en 2008 et 1,9 point en 2009, contre une moyenne de respectivement 0,3 point et 1,2 point dans les pays du G20. L’effet combiné des stabilisateurs a conduit, sur deux ans, à un avantage d’environ 1 point de PIB en France, limitant la baisse du PIB à 2,5 % en 2009 alors qu’elle a été de 4,2 % pour l’ensemble de la zone euro et d’environ 5 % en Allemagne, en Italie et au Royaume-Uni.
Notre rapport examine aussi dans le détail l’exécution du plan de relance. L’analyse du coût du plan a été menée en tenant bien compte des évolutions du périmètre au gré des annonces faites en 2008 et 2009, ainsi que des réalisations correspondantes.
Le tableau de la page 60 est une synthèse exhaustive. Pour 2009, il présente le coût annoncé du plan dans le périmètre retenu par la Cour en le comparant au coût constaté, et, pour 2010, le coût encore estimé.
Pour 2009, nous constatons : 9,6 milliards d’euros de crédits de paiement ouverts et 7,3 milliards consommés, hors prise en compte des crédits attribués au FSI ; 16,3 milliards d’euros pour les mesures fiscales, contre 11,6 milliards de coût annoncé et même seulement 10,3 milliards dans le discours de Douai ; 3,9 milliards d’euros pour le FCTVA, contre une prévision de 2,5 milliards ; 1,1 milliard d’euros de contributions des entreprises publiques, alors que, fin 2008, 4,1 milliards étaient annoncés. Le coût du volet budgétaire et fiscal est donc de l’ordre de 29 milliards pour le seul exercice 2009.
Pour 2010, 4,1 milliards d’euros de crédits de paiement ont été ouverts et les mesures fiscales représenteraient encore 1,2 milliard, soit un coût budgétaire et fiscal attendu de 5,3 milliards.
Au total, pour 2009 et 2010, le coût budgétaire et fiscal du plan de relance est donc de l’ordre de 34 milliards d’euros.
Une caractéristique transparaît clairement de ces chiffres : le poids des mesures fiscales. Comme la Cour l’a déjà signalé dans son rapport de mai 2010 sur les résultats et la gestion budgétaire de l’État pour 2009 ainsi que dans son rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques de juin 2010, les mesures fiscales ont été la composante la plus coûteuse du plan : 56,7 % en 2009, 70 % en comptant le FCTVA.
Pour bien analyser les phases du plan, il convient de distinguer trois niveaux dans l’exécution.
Le premier est celui des ouvertures d’autorisations d’engagement et de crédits de paiement – AE et CP. Au moment de la mise en place du plan de relance, l’effort budgétaire devait être massivement concentré sur l’année 2009, avec l’ouverture de 100 % des AE et de 87 % des CP prévus sur les deux exercices. En fait, plusieurs changements et ajouts, notamment le volet social concrétisé dans la loi de finances rectificative d’avril 2009 ou la prorogation de certaines mesures au-delà de 2009, ont conduit à un rééquilibrage des ouvertures de crédits entre 2009 et 2010, les CP ouverts en 2009 représentant in fine 75 % du total.
Ensuite, au niveau de l’exécution globale des dépenses 2009 de la mission, 95,8 % des AE ouvertes ont été utilisées et 92,2 % des CP ouverts ont été consommés. Ces chiffres d’exécution, au niveau de la mission elle-même, ne donnent cependant pas une information suffisante sur l’effectivité des dépenses : une grande partie des crédits ont ensuite transité par d’autres programmes ou par des opérateurs ; c’est au sein de ces programmes et chez ces opérateurs que le véritable taux d’exécution du plan peut s’apprécier. À ce propos, comme le rapport l’illustre abondamment, avec de nombreux encadrés et exemples, l’exécution des dépenses a été très variable selon les secteurs.
L’exécution globale des dépenses 2009 a été de l’ordre de 67 % en CP au niveau opérationnel des programmes ministériels et opérateurs destinataires de crédits en provenance de la mission « Plan de relance de l’économie». En enlevant le Fonds stratégique d’investissement de ces calculs, on obtient un taux d’exécution global en 2009 de 76 % des crédits ouverts en CP.
Dans le projet initial, l’année 2009 devait représenter, en CP, 75 % de l’effort global de relance. En pratique, l’utilisation de certains crédits ouverts en 2009 a été décalée en 2010 et des crédits supplémentaires ont été ouverts en 2010. En définitive, 50,7 % seulement des CP ouverts sur les deux années ont été consommés en 2009, soit 8,5 milliards d’euros.
L’exercice 2010, qui devait au départ correspondre à un quart du volet budgétaire du plan de relance, a de ce fait une place beaucoup plus importante que prévu, plus adaptée à l’évolution réelle de la conjoncture que la concentration massive sur 2009 envisagée au départ. Malgré tout, en incluant le volet fiscal, l’incidence budgétaire du plan aura porté très majoritairement sur l’année 2009.
Les conclusions de la Cour sur ce point sont donc claires : l’exécution des crédits ouverts en 2009 a été globalement correcte au niveau des programmes ministériels et des opérateurs destinataires, avec un taux de consommation de 75 %, hors crédits consacrés au FSI. Si nous avons retiré ces derniers de nos calculs, c’est parce que, à notre sens, ils ne relèvent pas directement de la logique conjoncturelle du plan de relance et n’auraient pas dû y être intégrés.
La Cour souligne aussi que les principes initiaux que sont les caractères exceptionnel, additionnel et non reconductible des dépenses ont subi quelques entorses. Des dépenses ont notamment été pérennisées, totalement ou partiellement.
S’agissant du caractère additionnel des dépenses de relance, la Cour a relevé des cas de substitution de dépenses ordinaires par des dépenses de relance, par exemple, au ministère de la justice, dans le financement des programmes immobiliers de l’administration pénitentiaire et des projets liés à la réforme de la carte judiciaire, pour un montant de 80 milliards d’euros en AE, ou encore au ministère de la culture, où les crédits destinés à la relance ont trouvé leur contrepartie dans une moindre consommation des crédits du Centre des monuments nationaux.
S’agissant du caractère non reconductible des dépenses, des dérogations ont été constatées, au bénéfice du ministère de l’écologie notamment, dont environ 50 % des crédits obtenus au titre de la relance, soit 460 milliards d’euros, ont de fait été pérennisés.
Enfin, pour l’essentiel, les dépenses d’investissement du programme 315 de la mission « Plan de relance de l’économie» ont consisté en une anticipation, sur 2009 et 2010, d’investissements prévus pour plus tard. Ce choix répond à un souci d’efficacité et de rapidité de mise en œuvre, puisque les projets étaient prêts, mais il ne s’agit pas, à proprement parler, d’investissements nouveaux et additionnels.
Le mode de pilotage choisi est original : en plus de la direction du budget, un ministère ad hoc et temporaire a été créé. Selon la Cour, ce choix a pu se révéler globalement pertinent et a permis, malgré des outils de suivi budgétaire parfois insuffisamment précis et rigoureux, un bon suivi opérationnel de l’application du plan, du moins pour toute la partie budgétaire.
L’organisation retenue s’est montrée efficace. Elle a permis, pour un faible coût – 3 milliards d’euros –, de mettre en œuvre rapidement les mesures décidées, de coordonner la plupart des acteurs impliqués, de suivre l’exécution des dépenses et les bonnes conditions de mise en œuvre du plan. Le ministère, par ailleurs, a pu jouer un rôle utile de dialogue politique et de valorisation médiatique du plan de relance.
Autre nouveauté, la création d’une mission budgétaire spécifique a certes introduit un élément de complexité, mais, dans la pratique, cela s’est révélé utile : la gestion de la mission budgétaire « Plan de relance de l’économie» a bien rempli sa double fonction de ciblage des dépenses sur les priorités retenues ainsi que de centralisation et de diffusion rapide des crédits du plan de relance.
Le rapport pointe néanmoins plusieurs lacunes.
Premièrement, l’information budgétaire est parcellaire et sa fiabilité n’a pas été pleinement assurée.
Deuxièmement, le ministère a été actif au niveau gouvernemental mais beaucoup moins auprès des autres acteurs du plan de relance – le suivi des entreprises publiques a été trop faible et celui de la contribution de la CDC plus que ténu.
Enfin et surtout, aucun dispositif efficace de mesure de la performance et de l’impact du plan de relance n’a été mis sur pied. Les indicateurs retenus étaient partiels et peu instructifs en termes d’impact, voire inexistants pour certaines composantes importantes du plan de relance comme les mesures fiscales ou le pacte automobile. Les conclusions de la Cour, sur ce point, ont été partagées par le ministère : l’essentiel du suivi a porté sur le rythme d’exécution de la dépense et la rapidité, au détriment de considérations sur l’impact de cette dépense.
Pour être complet, je dirai un mot du rôle joué par les intervenants autres que l’État.
Pour les collectivités locales, un dispositif de remboursement anticipé du FCTVA, destiné à relancer l’investissement, était prévu. Il apparaît qu’elles s’en sont servies pour améliorer leur situation financière, dans un contexte difficile, plutôt que pour relancer l’investissement. Le dispositif a abondé la trésorerie de collectivités dont les dépenses d’investissement étaient sur une pente ascendante. Les autres, celles dont l’investissement de 2008 était inférieur à la moyenne de référence, ont été évincées du dispositif, qui, de fait, n’a pu avoir aucune influence sur leurs décisions. Le remboursement anticipé de FCTVA aura donc permis aux collectivités de réduire leur besoin de financement pour un montant d’investissement à peu près égal et ainsi de moins recourir à l’emprunt. Ainsi, ce mécanisme a été beaucoup plus coûteux que prévu – 3,85 milliards – sans avoir les effets escomptés, même si, selon l’Observatoire des finances locales, il a contribué à lisser le cycle d’investissement.
La contribution des entreprises publiques, annoncée fin 2008 à 4 milliards d’euros sur les 26 milliards, devait tenir une place très significative dans la mise en œuvre du plan de relance. Elle a finalement été bien moindre, de l’ordre de 1 milliard. Certes, c’est un apport non négligeable dans la lutte contre les effets de la crise, mais les entreprises publiques, qui se trouvaient dans une situation financière délicate, n’ont pas réellement modifié les trajectoires d’investissements prévues avant décembre 2008.
Le Fonds d’épargne géré par la CDC a largement contribué au plan de relance de l’économie. Certes, les prêts octroyés sur fonds d’épargne n’ont pas un impact immédiat, mais les montants en jeu sont élevés. À ce jour, les financements versés et engagés sur fonds d’épargne au titre du plan de relance s’établissent à près de 23 milliards d’euros, ce qui est considérable. C’est le secteur financier qui a exercé l’effet multiplicateur le plus net.
Enfin, les mesures sectorielles de soutien ne sont pas de nature à produire un impact conjoncturel tangible dans la période d’application du plan de relance, qu’il s’agisse, par exemple, des prêts octroyés au secteur automobile, des garanties apportées aux partenariats public-privé ou des mesures négociées avec les sociétés concessionnaires d’autoroutes.
Il est difficile d’évaluer les effets de l’ensemble du plan de relance, pour deux raisons principales : plusieurs mesures, prolongées en 2010, sont encore actives ; le phasage initial n’a pas été entièrement respecté. J’ajoute que la Cour a fini ses travaux avant la fin du premier semestre de cette année et qu’elle ne disposait donc pas, à la remise de son rapport, des chiffres les plus récents. Par ailleurs, l’évaluation de l’impact de l’effort global consenti est rendue difficile par l’insuffisance quantitative, pour les dépenses fiscales, comme qualitative, pour les dépenses budgétaires, des indicateurs de performance retenus.
S’il ne faut avancer qu’un chiffre, le coût budgétaire total du plan de relance serait d’environ 34 milliards d’euros sur les exercices 2009 et 2010, dont plus de la moitié, 17,5 milliards d’euros, découle des mesures fiscales et 3,8 milliards du remboursement anticipé de TVA. En données de comptabilité nationale, l’incidence du plan de relance sur le solde des administrations publiques serait plus faible – environ 27 milliards d’euros sur les deux années, soit 1,4 % du PIB –, car certaines dépenses budgétaires correspondant à des prêts ou à des dotations en capital sont considérées comme des opérations financières.
Selon les estimations les plus récentes, l’impact macroéconomique du plan sur le PIB serait un peu supérieur à un demi-point en 2009, ce qui est en deçà de son coût pour les finances publiques, environ 1,4 point de PIB. Cet écart s’explique par le fait qu’une grande partie des dispositions du plan auront servi à soutenir la trésorerie des agents économiques sans agir immédiatement sur l’activité. Il a contribué à atténuer la baisse de l’investissement en 2009. Son impact sur la consommation est passé principalement par la prime à la casse, effet d’aubaine qui a provoqué d’importants achats anticipés d’automobiles et a favorisé le maintien d’une légère progression de la consommation totale en 2009.
En privilégiant les mesures en faveur de l’investissement par rapport aux mesures de soutien à la consommation, le Gouvernement a fait le choix d’un plan aux effets plus diffus et difficilement mesurables à court terme.
En définitive, la Cour considère qu’une telle expérience d’engagement massif de crédits budgétaires et de moyens extrabudgétaires doit rester exceptionnelle, comme le fut la crise que nous venons de traverser. Il convient de revenir le plus rapidement possible aux pratiques normales, sous peine de remettre en cause les exigences d’unité, de lisibilité et de transparence budgétaires. Banaliser cette démarche, ne pas la limiter aux crises graves, irait à rebours de la logique de la LOLF, qui prévoit le suivi dans le temps et la comparaison des politiques publiques. Si des précautions ont, en l’espèce, été prises, malgré des faiblesses et des limites que nous avons soulignées, la continuité budgétaire des objectifs, des indicateurs et des résultats ne doit pas souffrir de trop nombreuses exceptions.
Une autre communication qui vous sera remise, à votre demande, dans les prochains jours, conformément à l’article 58-2° de la LOLF, complète ces conclusions en fournissant une analyse sur l’ampleur et les évolutions récentes des interventions extrabudgétaires de l’État.
Mme Arlette Grosskost, rapporteure sur le suivi du plan de relance de l’économie française. Il ne m’a été donné de connaître ce rapport que ce matin ; j’aurais aimé en avoir communication un peu plus tôt afin de pouvoir l’examiner dans le détail. Pour autant, je vous en félicite car il est assez exhaustif et il répond à notre attente. Il confirme la continuité du suivi du plan de relance, pour lequel nous avons obtenu des données régulièrement, tous les deux ou trois mois.
Ce plan a été très réactif, avec des mesures ambitieuses en faveur de l’investissement, de l’emploi et du pouvoir d’achat.
Mais quelle a finalement été l’ampleur de l’effort public consenti pour la relance ? Vous estimez que la mobilisation des crédits ouverts en faveur de l’investissement a été globalement satisfaisante, la direction du budget évaluant à 91 % le taux de consommation en CP du programme 315, soit un taux particulièrement élevé. Vous faites aussi observer que la consommation par les opérateurs destinataires des crédits transférés a atteint 80 % en CP. Mais l’un des principes de base du plan de relance consistait à ajouter des crédits à la programmation existante et non à s’y substituer. Ce principe a-t-il été globalement respecté ? Avez-vous des exemples de substitution de crédits ? Les montants concernés sont-ils élevés?
Les mesures fiscales d’aides aux entreprises ont consisté, pour l’essentiel, en des modifications apportées aux règles de recouvrement de l’impôt, notamment du crédit d’impôt recherche. Même si elles participent au soutien de l’activité, à l’instar du programme 316, elles n’ont pas été considérées par le ministère du budget comme des dépenses fiscales dédiées à la mission « Plan de relance de l’économie », alors que c’est une disposition exceptionnelle et temporaire. Dès lors, la seule présentation globale des dépenses fiscales annoncées dans le cadre du plan de relance ne garantit pas une lisibilité satisfaisante et conduit à une estimation trop approximative de l’impact de ce dispositif. Quel est le coût effectif global des dépenses fiscales constatées dans le cadre du plan de relance et quel impact ont-elles eu sur les finances publiques ? Comment mesurer l’efficacité de ces dépenses ?
La Cour des comptes conteste l’inclusion de l’action 6 finançant le FSI dans le périmètre du programme 316 et de la mission « Plan de relance de l’économie ». Dans son rapport, elle estime en effet que le FSI s’est vu assigner des objectifs de développement des PME et de protection des actifs économiques stratégiques français sans aucun lien avec la logique conjoncturelle et temporaire du plan de relance. Personnellement, je ne souscris pas à cette analyse, car il me semble que le FSI participe pleinement d’une stratégie de soutien aux PME innovantes, gage de croissance économique pour notre pays. Au-delà de ce désaccord mineur, pouvez-vous nous dresser un bilan de la contribution du FSI à l’effort de relance ?
Sur le plan de la technique budgétaire, vous jugez « partiels et peu instructifs » les indicateurs de performance retenus pour la mission « Plan de relance de l’économie ». La réponse apportée par les ministères du budget et de la relance à ces observations m’a interpellée : ils mettent en avant la difficulté à concilier les projets annuels de performances avec une politique publique nouvelle, particulière et limitée dans le temps, estimant que « la logique usuelle ne trouve donc pas à s’appliquer ». Nous connaissons votre attachement à la LOLF et à l’évaluation de la performance de la dépense publique. Le plan de relance est-il l’exception qui confirme la règle ou bien conviendra-t-il, à l’avenir, de se montrer beaucoup plus vigilants afin de ne pas multiplier les exceptions ?
Enfin, je vous remercie pour l’observation flatteuse que vous avez formulée à propos des fonds d’épargne.
M. Pierre-Alain Muet. Nous sommes heureux d’entendre ces informations économiques importantes, mais il est dommage que nous les découvrions en séance, alors que votre rapport, monsieur le Premier président, est daté de juillet.
Celui-ci montre très bien l’importance en France du niveau élevé de la protection sociale et de l’intervention publique lorsque nous sommes confrontés à une crise. Les stabilisateurs automatiques représentent 1,9 point de PIB dans notre pays, contre 1 ou 1,2 point dans les autres pays, soit près de 1 point d’écart. Leur importance est l’une des raisons pour lesquelles la France a moins souffert de la crise que les autres pays.
Le plan de relance proprement dit, au contraire, qui traduit une politique discrétionnaire, n’a rapporté qu’un demi-point de PIB. Le plus impressionnant est l’écart avec son coût : 34 milliards d’euros, soit 1,4 point de PIB. Aucun plan de relance, par le passé, n’a eu un effet multiplicateur aussi faible. En France, la relance la plus banale produit généralement un effet multiplicateur de 1 : les dépenses du plan de relance se retrouvent dans le PIB. Cet écart considérable s’explique par l’ampleur des mesures de trésorerie et les effets d’aubaine.
Ce plan de relance a été essentiellement axé sur l’investissement, à la différence d’autres plans européens. À l’époque, je l’avais qualifié d’« unijambiste », constatant qu’il oubliait l’emploi. Le taux de chômage, en Allemagne, à la veille de la récession, en juin 2008, était identique à celui de la France : 7,5 %. Aujourd’hui, il a baissé pour approcher 7 %, en dépit de la récession massive, l’Allemagne ayant connu une baisse du PIB de 5 points, supérieure à celle de la France. Cependant, notre taux de chômage a augmenté, s’établissant aujourd’hui aux alentours de 10 %. Il serait intéressant que des instituts de conjoncture et la Cour des comptes procèdent à des comparaisons internationales afin d’analyser la façon dont les différents pays ont réagi à la crise.
En tout cas, une composante emploi a très clairement manqué à votre plan de relance et il ressort de ce rapport qu’il s’est montré formidablement inefficace. Je retiens que le ministère de la relance a surtout été utile en termes de « valorisation médiatique ».
M. Charles de Courson. Le mode de gestion du plan de relance était original.
La Cour des comptes, à ce jour, n’est pas en mesure d’évaluer l’exécution « au bout des tuyauteries », une partie des crédits ayant été versés à des opérateurs. Il sera intéressant de connaître le taux de consommation effective.
Le plan de relance devait éviter de reconduire des financements habituels. De ce point de vue, l’analyse de la Cour m’a un peu déçu : elle constate que des crédits sont reconduits ou se substituent à des crédits habituels mais ne cite que certains cas, sans fournir de synthèse. Quelle proportion du plan de relance est-elle concernée ?
L’efficacité est au centre de tout débat sur la dépense publique. Les indicateurs étaient faibles, comme souvent lorsqu’un plan de relance est conçu rapidement. Vous estimez que le nombre d’emplois créés s’établit dans une fourchette comprise entre 20 000 et 100 000. Cela fait cher l’emploi : au mieux, 340 000 euros par emploi. La Cour pense que cela s’explique probablement en partie par un effet de trésorerie dans les entreprises. Mais à combien celui-ci s’élève-t-il ? Faute de ce soutien en trésorerie, une partie des entreprises concernées auraient dû cesser leur activité et auraient licencié. À ma connaissance, nous ne disposons d’aucun élément d’information, provenant de l’INSEE ou d’ailleurs. L’outil utilisé, à savoir l’impôt, a permis de soutenir rapidement les entreprises, mais nous ignorons les incidences sur le tissu économique. Le nombre de dépôts de bilan a-t-il chuté immédiatement ?
Le résultat – 0,5 point de croissance pour 1,4 ou 1,7 point de dépenses, selon le mode de calcul – traduit la limite de l’outil budgétaire face à une crise économique. Mais ce résultat est similaire à ceux de n’importe quel plan de relance. Ceux qui croient encore au modèle keynésien, comme dans les années cinquante ou soixante, oublient que notre économie est peu compétitive. Le plan de relance français n’a-t-il pas pour beaucoup servi à financer la relance allemande ? Avez-vous une idée du taux de fuite ? Peut-on encore financer une économie à coups de plans de relance ?
M. Didier Migaud. La Cour des comptes essaie d’être la plus objective possible, dans le respect de ses procédures, qui prévoient la contradiction avec les ministères concernés mais aussi la collégialité, certains sujets pouvant faire débat au départ.
Nous avons chiffré l’ampleur du plan de relance à 34 milliards d’euros. D’autres décisions, prises parallèlement, notamment par le secteur financier public – les fonds d’épargne et la CDC –, ont contribué de façon significative à éviter que la récession ne soit plus importante encore. Si elles ont pu contribuer à atténuer les effets de la crise, les interventions du FSI n’ont pas été intégrées dans le plan de relance car son objectif n’est pas forcément lié à la crise : le Gouvernement a décidé de se doter d’un outil dont l’existence peut se justifier même en dehors d’une crise.
Le rapport met en évidence quelque 300 millions d’euros de substitution de crédits. Ce montant n’est peut-être pas totalement exhaustif mais il recouvre l’essentiel et doit être resitué par rapport au volume du budget de l’État, qui se chiffre en centaines de milliards d’euros. Nous nous devions toutefois, pour un motif d’objectivité évidente, de citer quelques exemples.
S’agissant des crédits reconduits, nos remarques principales portent sur 460 millions d’euros non restitués par le ministère de l’écologie et sur 1,6 milliard de crédit d’impôt recherche.
Certaines dépenses d’investissement ont été anticipées par rapport au calendrier normal, pour 2,972 milliards en 2009 et 1,5 milliard en 2010. Ces 4,5 milliards ne figureront donc vraisemblablement dans le champ d’aucune norme.
Les mesures fiscales ont effectivement représenté un coût plus élevé que prévu, pour deux raisons. Elles ont été complétées, après le discours de Douai, notamment à l’issue du sommet de février 2009, par la baisse de l’impôt sur le revenu pour certaines catégories de contribuables, qui s’est concrétisée par une loi de finances rectificative, et par des droits ouverts en fonction de l’activité des entreprises – je pense au crédit d’impôt recherche –, difficiles à anticiper. Ces mesures n’ont pas été rattachées à la mission « Plan de relance de l’économie», hormis la baisse de l’impôt sur le revenu pour les ménages modestes, mais le Parlement a été informé par les rapports d’étapes trimestriels du ministère de la relance.
Dans le deuxième rapport que vous nous avez demandé et qui sera très prochainement transmis à votre Commission, nous reviendrons sur le développement des moyens extrabudgétaires pour le compte de l’État, qui peuvent nuire à la lisibilité et au suivi de la dépense.
À situation exceptionnelle, il est compréhensible que des mesures exceptionnelles soient prises. Il importe néanmoins que le Parlement puisse suivre la dépense et en apprécier la pertinence, même si les moyens engagés sont modiques au regard de la masse du budget de l’État consacrée au financement de l’économie. La mesure de l’impact d’un plan de relance sur le PIB est d’ailleurs délicate. Il faut que cela reste exceptionnel et que le Parlement trouve les moyens de mieux maîtriser tous ces crédits extrabudgétaires, non dépourvus d’effets sur la situation financière du pays.
Nous n’avons pas effectué de comparaison avec les autres plans de relance car il ne nous a été demandé que d’étudier le plan de relance français. Si vous nous interrogez sur les autres plans de relance, peut-être pourrons-nous y travailler. L’une des caractéristiques du plan de relance français est, je l’ai indiqué, l’importance accordée à l’investissement, le Gouvernement ayant jugé que le problème de la consommation se posait d’une façon spécifique en France, eu égard à l’importance de ses stabilisateurs automatiques.
Les mesures de trésorerie, en aidant des entreprises à tenir, semblent avoir permis de limiter l’augmentation du nombre de dépôts de bilan. La difficulté, pour ces entreprises, consiste à consolider leur situation ; c’est pourquoi il peut être intéressant de prolonger certains dispositifs.
Je vous propose que M. Christian Babusiaux apporte quelques précisions complémentaires.
M. Christian Babusiaux. En 2009, le FSI a investi dans vingt et une entreprises mais la Cour estime que cela ne saurait être comptabilisé dans le cadre du plan de relance, pour plusieurs raisons. D’abord, l’objectif du FSI n’est pas conjoncturel mais structurel ; le Gouvernement, lors de sa création, avait d’ailleurs indiqué qu’il s’agissait de défendre l’économie française mais aussi de relever le niveau de la croissance potentielle. Par ailleurs, le FSI a investi 1,4 milliard d’euros en 2009, mais seulement 800 millions en investissements directs, alors que la dotation du plan de relance s’élève à 2,94 milliards. De surcroît, sur ces 800 millions, 362 millions sont allés à de grandes entreprises, par des opérations de rachat de titres, destinées à renforcer la structure des groupes.
Le Gouvernement a pris le parti d’intervenir massivement par des mesures de trésorerie, des remboursements anticipés, en vue d’empêcher des dépôts de bilan ou de les décaler dans le temps, plutôt que de rechercher un effet macroéconomique. Mais cela a pu avoir un effet bénéfique sur le tissu des entreprises françaises, ce qui était l’un des objectifs. En outre, dans le total dont le Gouvernement a fait état, la dotation importante du FSI a eu un impact d’un autre type. L’analyse du plan de relance permet de mieux expliquer le décalage apparent entre l’ampleur des sommes mobilisées et le résultat en termes de taux de croissance, au-delà de l’incertitude quant au bien-fondé des modèles macroéconomiques.
M. Jean-Pierre Balligand. Le plan de relance a eu des effets réels pour stimuler le secteur du bâtiment et des travaux publics, le BTP, en procurant, avec, en un an et demi, l’équivalent de trois ans de travail. Toutefois, au niveau microéconomique, à l’échelle d’un département, je constate maintenant un écroulement de l’activité et l’arrivée de grandes sociétés sur des chantiers minimes de 400 000 ou 500 000 euros, pour s’emparer de la totalité des parts de marché, comme si elles anticipaient un ressac après la stimulation. La Cour a travaillé sur la première partie de l’année 2010 mais la situation des PME durant la deuxième partie m’inquiète : je crains que nous ne revivions une période où tout le tissu des PME du BTP était détruit. L’avez-vous mesuré ou le ferez-vous ?
M. Pascal Terrasse. Toute politique publique de dépenses a pour objectif de démultiplier l’euro investi, ce qui, en l’occurrence, n’est pas le cas : suivant les estimations de l’INSEE et d’organismes privés, notamment bancaires, l’impact sur la croissance serait de 0,2 % à 0,4 % dans la meilleure des hypothèses. J’aimerais que vous nous donniez des informations plus précises à ce sujet. Même la prime à la casse, qui a eu un impact réel, disparaîtra en sifflet d’ici à la fin 2011.
Le plan de relance devait maintenir voire créer des emplois et le ministère de la relance annonce la création ou la sauvegarde de 400 000 emplois, alors que toutes les autres sources d’information, qu’il s’agisse de la Cour ou des organismes spécialisés comme l’INSEE, parlent plutôt de 25 000 emplois. Là encore, j’aurais souhaité obtenir des précisions, car cela fait cher l’emploi.
D’autres pays, contrairement à la France, ont privilégié la consommation. Chez nous, le taux d’épargne a atteint 0,8 % du PIB en 2009 et même 2,1 % en tenant compte de l’épargne financière : les Français se sont donc repliés sur l’épargne, alors que le Gouvernement vante son plan de relance.
Des dépenses ordinaires ont été intégrées au plan de relance et des investissements ont constitué des anticipations. Dans mon département, l’Ardèche, j’ai notamment pu le vérifier pour ce qui concerne la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie, le Fonds national d’aménagement et de développement du territoire et les crédits destinés au secteur du bâtiment : la fongibilité a joué et les mesures du plan de relance, par un jeu comptable, se sont accompagnées d’annulations de CP.
Les remboursements anticipés du FCTVA ont été de bon augure pour les collectivités territoriales mais la mesure est maintenant terminée et le montant des investissements réalisés aura été à peu près stable par rapport aux années précédentes.
M. Jean-Yves Cousin. Dans le chapitre du rapport sur le FCTVA, vous écrivez : « Les dépenses locales d’investissement ont, dans leur ensemble, stagné en 2009 par rapport à 2008 […]. L’effet de levier est absent. […] Au total, conçu pour inciter les collectivités locales à maintenir, sinon à accroître leur volume d’investissements, le dispositif de remboursement anticipé du FCTVA s’est avéré en réalité une mesure d’aisance de trésorerie […]. » Comme tous les maires, le dispositif m’a beaucoup intéressé et je trouve votre analyse pertinente. Dans les communes où, compte tenu du périmètre fixé, la mesure a été possible, l’investissement est resté à peu près stable. À l’inverse, dans les communes qui n’entraient pas dans le périmètre, on observe une chute significative de l’investissement. Le périmètre n’a-t-il pas été beaucoup trop restrictif ? S’il avait été plus large, l’effet sur les trésoreries aurait été plus fort et la chute de 18 % des investissements aurait pu être évitée dans les communes déclarées inéligibles.
M. Didier Migaud. Monsieur Balligand, l’enjeu essentiel est effectivement de sortir du plan de relance et d’éviter le contrecoup de la fin des dispositifs. D’une certaine façon, un relais monétaire a été pris, avec des taux d’intérêt bas et des liquidités en grande quantité afin de répondre aux demandes exprimées. C’est inégalement vrai selon les secteurs mais cela se vérifie notamment dans l’immobilier, avec des conséquences sur le BTP. En tout cas, la situation n’est plus du tout la même que lorsque nous étions en crise : tant que les taux d’intérêt restent bas, le secteur financier peut répondre à des demandes dans des conditions favorables.
Monsieur Terrasse, la Cour n’est pas aussi pessimiste que vous quant à l’impact du plan de relance sur le PIB : nous ne parlons pas de 0,2 % mais de 0,5 % de PIB, voire légèrement plus.
La prime à la casse a incontestablement eu des conséquences heureuses sur le secteur automobile. En a-t-elle eu sur la consommation dans son ensemble ? Vraisemblablement pas puisque cela a créé un effet d’éviction sur l’achat d’autres biens, sans compter que le taux d’épargne a augmenté ; la consommation a certes augmenté mais l’épargne de précaution s’est développée. Il convient de ne pas raisonner secteur par secteur mais globalement.
S’agissant de l’impact sur l’emploi, je vous renvoie à la page 72 de notre rapport : l’estimation du ministre chargé de la mise en œuvre du plan de relance nous semble quelque peu maximaliste. Le modèle MESANGE, utilisé par l’INSEE et la direction générale du Trésor, retient une élasticité de l’emploi à la variation du PIB inférieure à 0,5, soit, durant la période du plan de relance, de 18 000 à 72 000 emplois créés selon les mesures prises en compte ; ce n’est pas rien, mais cela ne correspond pas aux chiffres avancés. La ministre de l’économie, de l’industrie et de l’emploi a rendu publics des chiffres plus proches de la réalité.
Monsieur Cousin, le périmètre de la mesure relative au FCTVA a été assoupli au fil du temps : la période de référence a changé, le champ des dépenses prises en compte a été élargi et l’échéance de conclusion des conventions a été repoussée. Les effets ont évidemment été positifs pour les collectivités territoriales mais, d’après l’Observatoire des finances locales, leur besoin de financement s’est réduit de 3,1 milliards d’euros et l’investissement local a baissé de 1,4 milliard en 2009. La hausse des recettes de TVA s’est traduite par une diminution du besoin de financement. La mesure a permis aux collectivités de maintenir l’investissement local sans recourir à l’emprunt : 18 milliards d’emprunts nouveaux ont été engagés pour 12 milliards remboursés, ce qui a limité le besoin de financement à 6 milliards, mais c’est l’État qui a payé. D’une certaine façon, toutes ces mesures ont été financées par l’accroissement de la dette de l’État, avec des conséquences sur l’ensemble des comptes publics.
M. Louis Giscard d’Estaing. Je trouve dans ce rapport de la Cour des comptes une vraie réponse au scepticisme qui était le nôtre lors de la mise en place du plan de relance et aux questions de nos collègues, notamment en ce qui concerne le pilotage, que vous jugez « globalement bien assuré », l’évaluation, l’impact sur les revenus et la consommation, avec, page 71, l’analyse des écarts de consommation constatés entre la France, l’Espagne, l’Italie et le Royaume-Uni.
L’élargissement du périmètre du dispositif du FCTVA a conduit à faire passer de 2,5 milliards à 3,853 milliards d’euros, soit une augmentation de 54 %, l’enveloppe prévue pour 2009. Page 92, vous relevez que les collectivités ayant signé une convention ont davantage investi que les autres. Mais la difficulté consiste à imaginer ce qui se serait passé sans plan de relance ; les investissements de ces collectivités auraient probablement diminué.
Vous considérez que le soutien à Dexia ne relève pas du plan de relance. Mais que serait-il advenu si Dexia n’avait pas été sauvée et avait disparu ? Pour ne pas pénaliser les collectivités locales, il aurait fallu les relancer.
Vous constatez que les entreprises publiques – EDF, La Poste, la SNCF, etc. –, n’ont apporté que 1,145 milliard sur les 4 milliards d’euros prévus. Que pensez-vous de cet écart négatif ?
M. Daniel Garrigue. Vous n’avez pas évoqué le grand emprunt, qui, au départ, était pourtant présenté comme un instrument de relance. Est-il d’une autre nature ? Peut-il contribuer au lissage de la sortie du plan de relance ?
Il a beaucoup été dit que l’Europe aussi devait s’impliquer en matière de relance. Quelques milliards ont bien été dégagés dans le budget de l’Union européenne mais, au final, le seul outil mis en œuvre a été la Banque européenne d’investissement, la BEI. Il n’entre pas dans vos fonctions de contrôler l’action de cette institution mais avez-vous une idée de l’effectivité et de l’impact de ses interventions ?
M. Richard Mallié. Votre analyse relative au FCTVA est intéressante, notamment les tableaux de la page 92, qui montrent la différence entre les collectivités selon qu’elles ont signé ou non une convention. Mais, dans la mesure où c’était un « fusil à un coup », les collectivités qui en ont profité pour améliorer leur trésorerie plutôt que pour financer des investissements n’ont pas fait une bonne opération.
Vous estimez que le plan de relance a eu des conséquences positives sur le secteur automobile, dont je rappelle qu’il représente tout de même 10 % de l’emploi salarié en France. Les conséquences sur l’emploi ont donc forcément été positives. Mais il est toujours difficile de chiffrer les conséquences sur l’emploi d’une politique publique.
M. Laurent Hénart. Au sein de cette commission, nous avons souvent constaté que la mise en œuvre des programmes d’État, notamment des contrats de projets État-région, était un exercice difficile. J’ai cru comprendre qu’une partie du plan de relance devait servir à accélérer et régulariser des mesures programmées, notamment dans un secteur que je connais bien en tant que rapporteur spécial, celui de l’enseignement supérieur. À cet égard, avez-vous pu observer des effets vertueux ?
Une petite mesure du plan de relance constitue une sorte de droit de suite du rapport de la Cour sur les politiques de l’emploi : celle consistant à distribuer 300 millions de chèques emploi service universel, les CESU. Avez-vous jeté un œil sur cette mesure, destinée à aider des publics fragiles comme les plus anciens, les familles avec enfant à charge ou les demandeurs d’emploi reprenant une activité ?
M. Henri Nayrou. Malgré l’engagement budgétaire récent de l’État pour sauver les banques à un moment précis de leur histoire, elles refusent systématiquement d’aider les petites entreprises du monde rural : sur des opérations industrielles ou commerciales où le financement de deux banques suffisait, il faut maintenant en trouver cinq et, phénomène nouveau, les banques s’attendent mutuellement pour bouger. Dans mon département, les banques, pourtant invitées, ont même eu l’outrecuidance de ne pas se faire représenter lorsque M. Michel Mercier, ministre de l’espace rural et de l’aménagement du territoire, est venu apporter la caution de l’État pour un projet de reprise d’activité dans le secteur forestier.
M. Didier Migaud. Monsieur Giscard d’Estaing, la situation de Dexia n’est certes évoquée qu’à la marge dans le rapport dont nous discutons aujourd’hui mais nous l’étudions surtout dans notre rapport relatif aux concours publics au secteur financier, en formulant une série d’observations.
S’agissant des entreprises publiques, le décalage de 3 milliards se comprend, certaines d’entre elles ayant anticipé sur des travaux déjà prévus. Celles dont la situation financière est difficile n’ont pas pu respecter les engagements pris en leur nom. De tels investissements font l’objet d’une programmation mais s’ajustent en fonction des circonstances. Des efforts complémentaires ont été consentis, mais à proportion des capacités de ces entreprises publiques. Dans le rapport, nous donnons quelques exemples, comme celui de La Poste.
Monsieur Garrigue, les investissements d’avenir supplémentaires financés par le grand emprunt représentent de 4 à 5 milliards d’euros par an sur la période 2010-2013, soit 19 à 20 milliards au total. Le plan de relance est certes d’un ordre de grandeur supérieur, mais le grand emprunt constitue un relais appréciable pour des secteurs considérés comme stratégiques.
Le financement des PME était l’une des priorités du plan de relance. Les 850 millions d’euros de crédits ont été consommés en 2009, principalement au profit d’OSEO. La médiation du crédit a aussi joué un rôle, en intervenant pour régler certaines situations.
Nous ne disposons effectivement pas de tous les éléments concernant la BEI. Dans notre rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques, nous expliquions que beaucoup de mesures prises parallèlement aux plans de relance ont pu avoir un impact positif. Nous signalions les actions de la BEI et de la Banque centrale européenne, qui ont eu des effets massifs pour contenir au mieux la crise. L’essentiel des masses financières engagées ont été de nature monétaire et non budgétaire.
Monsieur Mallié, le secteur de l’automobile est important dans notre pays et les impacts directs du plan de relance ont été positifs, mais il faut les resituer dans un contexte plus général et sur une période plus longue, afin de tenir compte des « contre-effets ».
Monsieur Hénart, comme il est indiqué page 15 de notre rapport, les crédits de CESU ont été entièrement consommés. Le « retard à l’allumage » soulève toutefois un problème d’organisation des services car il importe qu’une mesure décidée par le Parlement produise pleinement ses effets. Quoi qu’il en soit, cette mesure a eu un effet immédiat sur la situation des personnes concernées.
Il est normal que les moyens ouverts aient permis d’anticiper la réalisation de programmes prévus, et cette logique vaut aussi pour les entreprises publiques.
Monsieur Nayrou, j’ai noté votre observation.
M. Charles de Courson. Il serait très intéressant que la Cour nous dise si le plan de relance a entraîné un effet de substitution entre endettement public et endettement privé. Le gros des mesures en faveur des entreprises étaient des mesures de trésorerie et d’aucuns prétendent que les entreprises en ont profité pour se désendetter, ce qui a fait chuter le volume du crédit aux entreprises. De même, je pense qu’une partie seulement des milliards accordés aux collectivités territoriales ont servi à accroître leurs investissements, le reste ayant simplement contribué à leur désendettement. Les statistiques bancaires doivent faire apparaître une baisse de l’endettement privé et un accroissement de l’endettement public. Lorsque vous approfondirez votre analyse du plan de relance, pourrez-vous étudier cette question de la substitution d’endettement, côté collectivités locales et côté entreprises ? Du côté des ménages, à mon avis, il n’y a rien à voir.
M. Didier Migaud. Des transferts se sont manifestement produits vers l’État car la dette des collectivités territoriales se serait creusée si elles avaient dû couvrir leurs investissements dans les conditions normales. Sans doute votre raisonnement est-il tout aussi juste pour les entreprises mais il reste à déterminer l’ampleur de cette substitution. Nous avions fourni des éléments dans nos rapports sur les concours publics aux établissements de crédit.
M. Christian Babusiaux. Les crédits aux entreprises ont chuté début 2009, c’est clair, nous l’avons repéré, mais le rapport de causalité n’est pas forcément celui que vous décrivez, monsieur de Courson. Début 2009, les entreprises avaient peu de commandes et nombre d’entre elles risquaient le dépôt de bilan à très court terme. Elles ont certes empoché le bénéfice des facilités de trésorerie mais pas systématiquement pour le substituer à de l’endettement. Dans notre rapport sur les concours publics aux établissements de crédit, nous avons bien décrit ce phénomène. D’ici à quelques mois, nous pourrons étudier l’évolution sur moyenne période de l’endettement des entreprises privées, mais je ne crois pas que l’on puisse conclure à une manœuvre délibérée de leur part, la réalité est beaucoup plus complexe.
M. Charles de Courson. Pourriez-vous effectuer une étude microéconomique sur un échantillon d’entreprises ? Il m’a été rapporté que, parmi les grandes entreprises, principales bénéficiaires des mesures de trésorerie, certaines ont procédé à une substitution en bonne et due forme.
M. le président Jérôme Cahuzac. Je consulte les membres de la Commission pour m’assurer qu’ils ne voient pas d’objection à ce que ce rapport soit publié… Il en est ainsi décidé.
Monsieur le Premier président, je vous remercie.
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Informations relatives à la Commission
La Commission a reçu en application de l'article 12 de la loi organique relative aux lois de finances n° 2011-692 du 1er août 2001 :
– un projet de décret qui a pour objet le transfert de 650 000 euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement du programme 147 Politique de la ville de la mission Ville et logement vers le programme 307 Administration territoriale de la mission Administration générale et territoriale de l'État. Ce mouvement correspond aux dépenses de fonctionnement des délégués du préfet en charge de la coordination des services de l'État dans les quartiers pour 500 000 euros, ainsi qu'à leur frais de déplacements (formations), pour 150 000 euros. En effet, faisant suite aux décisions prises dans le cadre de la dynamique « espoir banlieues » et du Comité interministériel des villes et du développement social urbain du 20 juin 2008, la circulaire du 30 juillet 2008 a précisé les modalités de mise en place de ces délégués du préfet et dispose que le « délégué du préfet aura pour mission de coordonner les services de l'État dans les quartiers, sous l'autorité du représentant de l'État dans le département, et, le cas échéant, du préfet délégué pour l'égalité des chances ou du sous-préfet, chargé de mission pour la politique de la ville ». Dans la mesure où le ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales avance, à partir du programme 307 Administration territoriale, les crédits nécessaires au paiement des dépenses de fonctionnement et frais de déplacement des délégués du préfet, le projet de décret vise à transférer, depuis le programme 147 Politique de la ville les crédits correspondant à ces dépenses vers le programme 307 Administration territoriale au titre de l'année 2010.
– un projet de décret portant transfert de crédits d'un montant de 860 000 euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement du programme 163 Jeunesse et vie associative rattaché à la mission Sport, jeunesse et vie associative vers le programme 214 Soutien de la politique de l'éducation nationale rattaché à la mission Enseignement scolaire.
– un projet de décret portant transfert de crédits de la mission Relations avec les collectivités territoriales vers la mission Politique des territoires. Le mouvement s'effectue du programme 122 Concours spécifiques et administration vers le programme 162 Interventions territoriales de l'État, pour un montant de 700 000 euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement. Ce transfert de crédits en 2010 intervient au titre de la participation de l'État à la lutte contre la pollution causée par les algues vertes.
– un projet de décret portant virement de crédits du programme 154 Économie et développement durable de l'agriculture, de la pêche et des territoires vers le programme 149 Forêt de la mission Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales. Ce mouvement, d'un montant de 6 775 990 euros en crédits de paiement doit permettre de compléter le versement d'une subvention exceptionnelle à l'Office national des forêts (ONF). Ces crédits correspondent à la part des crédits de paiement qui ne peut être financée par dégel de la réserve de précaution du programme 149 Forêt.
– un projet de décret portant transfert de crédits hors titre 2 d'un montant de 3,5 millions d'euros en autorisations d'engagement et crédits de paiement, depuis le programme 144 Environnement et prospective de la politique de défense de la mission Défense vers le programme 129 Coordination du travail gouvernemental de la mission Direction de l'action du gouvernement. Le présent décret a pour objet de réaliser le financement d'un besoin opérationnel prioritaire mis en œuvre par le ministère de la Défense et dont le coût a été pris en charge par les services du Premier ministre.
– un projet de décret portant transfert de 183 équivalents temps plein travaillés (ETPT) et de crédits de titre 2 à hauteur de 10 294 522 € à partir du programme 124 Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales de la mission Solidarité, insertion et égalité des chances vers 18 programmes. Ce transfert est destiné à assurer le remboursement, par le ministère du Travail, de la solidarité et de la fonction publique, des ministères qui contribuent par la mise à disposition d’agents à la mise en œuvre de la dynamique « espoir banlieues ». Ce remboursement est prévu par la circulaire du Premier ministre du 30 juillet 2008 relative aux délégués du préfet dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville. Ce décret porte un premier transfert de crédit correspondant à 183 ETPT vers 18 programmes du budget de l’État pour lesquels les conventions de mise à disposition sont signées. Un second décret sera présenté à la suite d’un recensement effectué au mois d’août 2010. Le programme 124 Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales inclut, depuis 2010, les emplois et crédits des délégués du préfet auparavant portés par le programme 135 Développement et amélioration de l’offre de logement. Le programme 124 comprend six actions portant des dépenses de personnel dont l’une, l’action 3 Gestion des politiques sociales, identifie ainsi les emplois et la masse salariale des 350 ETPT prévus pour mettre en œuvre en tant que délégués du préfet le dynamique espoir banlieues. Les agents concernés sont choisis par les préfets pour animer la politique de la ville, selon les règles prévues pour la mise à disposition par le décret n° 85-986 du 16 septembre 1985 des agents de l’État, titulaires et contractuels de droit public recrutés pour une durée indéterminée et régis par le décret n° 86-83 du 17 janvier 1986.
– un projet de décret portant transfert de 170 000 euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement en provenance du programme 217 Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer de la mission Écologie, développement et aménagement durables, vers le programme 105 Action de la France en Europe et dans le monde de la mission Action extérieure de l’État. Les crédits transférés sont destinés à la prise en charge des frais d’organisation des conférences internationales sur le climat et la biodiversité, notamment celle organisée à Cancun en novembre 2010.
– un projet de décret portant transfert de crédits à partir du programme 316 Soutien exceptionnel à l’activité économique et à l’emploi de la mission Plan de relance de l’économie sur le programme 102 Accès et retour à l’emploi de la mission Travail et emploi, à hauteur de 334 millions d’euros en autorisations d’engagement et de 394 millions d’euros en crédits de paiement. Ce mouvement permet, à hauteur de 60 millions d’euros, de compléter la couverture en crédits de paiement des autorisations d’engagement précédemment transférées dans le cadre du plan « Agir pour la jeunesse », le décret n° 2010-557 du 26 mai 2010 portant transfert de crédits ayant ouvert à ce titre sur le programme 102, 120 millions d’euros en autorisations d’engagement et 60 millions d’euros en crédits de paiement. Le programme 102 est par ailleurs abondé au titre d’une contribution du plan de relance au financement de la majoration des taux d’aide pour les contrats aidés dans le secteur non-marchand, à hauteur de 334 millions en autorisations d’engagement et en crédits de paiement. Cette aide permet de passer le taux de subventionnement de 70 % à 90 % du SMIC pour les contrats signés depuis le 1er avril 2009.
– un projet de décret portant virement de crédits du programme 124 Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales de la mission Solidarité, insertion et égalité des chances relevant du ministère du travail, de la solidarité et de la fonction publique vers le programme 155 Conception, gestion et évaluation des politiques de l’emploi et du travail de la mission Travail et emploi relevant du même ministère. Ce mouvement de crédit de titre 2, d’un montant total de 765 000 euros est destiné à compenser les dépenses effectuées sur le programme 155 Conception, gestion et évaluations des politiques de l’emploi et du travail, résultant du recrutement par le ministère du travail, de la solidarité et de la fonction publique de délégués du préfet, conformément à la circulaire du Premier ministre du 30 juillet 2008 relative aux délégués du préfet dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville. Les rémunérations des délégués du préfet issus d’autres ministères que le ministère du travail, de la solidarité et de la fonction publique, sont remboursées par décret de transfert depuis le programme 124 Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales.
– un projet de décret portant transfert de crédits vers le programme 105 Action de la France en Europe et dans le monde de la mission Action extérieure de l’État de :
* 118 000 euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement pour les crédits hors titre 2 et 13 500 euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement pour les crédits du titre 2 en provenance du programme 215 Conduite et pilotage des politiques de l’agriculture de la mission Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales ;
* 87 400 euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement pour les crédits hors titre 2 en provenance du programme 217 Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer de la mission Écologie, développement et aménagement durables ;
* 50 000 euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement pour les crédits hors titre 2 en provenance du programme 205 Sécurité et affaires maritimes de la mission Écologie, développement et aménagement durables ;
* 30 000 euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement pour les crédits hors titre 2 en provenance du programme 172 Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires de la mission Recherche et enseignement supérieur.
– un projet de décret portant transferts de crédits du programme 134 Développement des entreprises et de l’emploi de la mission Économie vers le programme 217 Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer de la mission Écologie, développement et aménagement durables. Ce mouvement porte sur un montant de 2 622 050 euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement. Il correspond à la part des moyens de fonctionnement des directions régionales de l’industrie, de la recherche et de l’environnement appelées à rejoindre les directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi inscrite en loi de finances initiale sur le programme 134 alors que la dépense est supportée par le programme 217.
– un projet de décret portant annulation de crédits d’un montant de 9 554 766 euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement. Ce mouvement, à caractère technique, vise d’une part à rembourser des trop-perçus sur fonds de concours et d’autre part à transporter sur un compte de tiers des crédits européens excédentaires d’assistance technique.
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Membres présents ou excusés
Commission des finances, de l'économie générale et du contrôle budgétaire
Réunion du mardi 14 septembre 2010 à 11 h 30
Présents. - M. Jean-Pierre Balligand, M. Gérard Bapt, M. Claude Bartolone, M. Jean-Marie Binetruy, M. Pierre Bourguignon, M. Michel Bouvard, M. Jérôme Cahuzac, M. Olivier Carré, M. Jérôme Chartier, M. Alain Claeys, M. Charles de Courson, M. Jean-Yves Cousin, M. Olivier Dassault, M. Michel Diefenbacher, M. Marc Francina, M. Daniel Garrigue, M. Louis Giscard d'Estaing, M. Jean-Pierre Gorges, M. Marc Goua, Mme Arlette Grosskost, M. Laurent Hénart, M. Jean-Louis Idiart, M. Patrick Lemasle, M. Richard Mallié, M. Jean-François Mancel, M. Hervé Mariton, M. Patrice Martin-Lalande, M. Pierre-Alain Muet, M. Henri Nayrou, M. Jacques Pélissard, M. Nicolas Perruchot, M. Alain Rodet, Mme Isabelle Vasseur, M. Michel Vergnier, M. Philippe Vigier
Excusés. - M. Dominique Baert, M. Gilles Carrez, M. Victorin Lurel, Mme Béatrice Pavy
Assistaient également à la réunion. - M. Jean Grellier, M. Pascal Terrasse
——fpfp——
PA 58837
COMMUNICATION A LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ECONOMIE GENERALE ET
DU CONTRÔLE BUDGETAIRE
DE L’ASSEMBLÉE NATIONALE
(art. 58-2 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances)
La mise en œuvre du plan de relance
de l’économie française
Juillet 2010
Introduction 1
Partie I - Le volet budgétaire et fiscal du plan de relance 5
A - la mise en place d’une mission budgetaire ad hoc et temporaire 5
B - Exécution des dépenses du plan de relance : des réalités contrastées selon les domaines 8
C - des coûts sensiblement supérieurs aux prévisions initiales 27
Partie II - Les autres leviers d’intervention du plan de relance 31
B - un dispositif assoupli et peu contrôle, pour recueillir le plus d’adhésions 34
D - L’effet du dispositif FCTVA sur l’évolution de l’investissement local 37
A - Une volonté politique claire de mise a contribution des entreprises publiques 38
B - Un pilotage d’ensemble réduit à sa plus simple expression 41
C - Un surcroit d’investissement limite dans les faits 44
IV - Les mesures sectorielles de soutien : une efficacité qui n’est pas encore mesurable 56
Partie III - Pilotage et impact du plan de relance : premier bilan 63
A - Des objectifs et indicateurs de performances partiels et peu instructifs en termes d’impact 69
B - La dificulté d’évaluer l’impact macro-économique du plan de relance 71
C - Répartition du coût des mesures fiscales par secteur et par taille d’entreprises 9
E - EXECUTION DES PLANS DE RELANCE 14
La crise économique mondiale qui s’est déclarée au cours de l’année 2008 a été la plus importante de l’après-guerre. Elle a trouvé son origine dans la crise du secteur bancaire, latente depuis le printemps 2007 et devenue systémique à l’automne 2008. L’OCDE souligne à cet égard que les crises d’origine bancaire sont en moyenne deux fois plus longues que les autres (choc de demande ou crise de change par exemple).
Elle a certes été de moindre ampleur que la grande dépression des années 1930, au cours de laquelle le PIB des grandes économies s’était contracté de 30% aux Etats-Unis, de 15% en France et de 22% en Allemagne, ces Etats n’ayant retrouvé qu’en 1939 leur PIB de 1929. Profonde néanmoins, elle a affecté les économies européennes de manière très différenciée.
Ainsi, la France semble avoir été moins touchée que les autres grands pays européens. Selon l’INSEE, cette résistance tient à des causes structurelles. Son absence de spécialisation sectorielle, qui est un handicap en période de croissance, s’est avérée être un « rempart » de protection en cette période de crise. De même, la moindre contribution de ses exportations à la croissance, l’endettement plus faible de ses ménages et son marché du travail moins flexible, y ont atténué l’impact de la crise.
Au surplus, l’importance des stabilisateurs automatiques a permis d’amortir le choc de la crise en France, bien plus que dans d’autres pays. Le FMI estime ainsi la contribution de ces stabilisateurs à 0,6 point de PIB en 2008, et 1,9 point en 2009, contre une moyenne de respectivement 0,3 et 1,2 dans les pays du G20, soit un point de plus sur les deux années. Au total, l’effet combiné de ces différentes spécificités de l’économie française a conduit à ce que la baisse du PIB soit limitée à 2,5 % en 2009 alors qu’elle était de 4,2 % pour l’ensemble de la zone euro et d’environ 5 % en Allemagne, en Italie et au Royaume-Uni.
Contrairement à ce qui s’était produit dans les années 1930, les Etats ont réagi de manière coordonnée et rapide : des mesures de soutien budgétaire importantes ont été adoptées, tandis que les banques ont bénéficié de substantiels concours publics ; les autorités monétaires ont abaissé leurs taux d’intérêt, et l’importance du libre échange a été réaffirmée. L’ensemble de ces dispositions a permis de limiter l’impact de la crise économique, les plans de relance budgétaires n’étant qu’un des volets du large panel des réponses adoptées.
Le plan de relance français, tel qu’annoncé par le Président de la République le 4 décembre 2008 et rappelé dans l’exposé général des motifs du projet de loi de finances rectificative daté du 19 décembre 2008, a affiché un engagement total de 26 Md€ pour le soutien en faveur de l’activité et de l’emploi, dont les grandes masses se décomposaient comme suit :
- 11,6 Md€ de soutien à la trésorerie des entreprises (notamment par le biais de mesures fiscales prises dans le collectif budgétaire de décembre 2008) ;
- 10,5 Md€ d’investissements publics, partagés entre l’Etat (4 milliards), les entreprises publiques (4 milliards) et les collectivités locales, soutenues pour cela par l’Etat via le Fonds de Compensation de la TVA (2,5 milliards) ;
- 2 Md€ en faveur de secteurs particulièrement exposés aux effets de la crise économique (logement et automobile) ;
- 2 Md€ pour les mesures de soutien à l’emploi et au revenu des ménages les plus modestes.
Les moyens mobilisés sont de natures très différentes : crédits budgétaires, mesures fiscales, prêts, garanties d’emprunt, etc.
L’ampleur du plan de relance français se situe dans une bonne moyenne parmi les principaux pays développés. Néanmoins, en retirant les mesures ayant un simple impact de trésorerie (cf. mesures fiscales de remboursement anticipé ; avances sur marchés publics…) et qui ne sont pas prises en compte dans les données relatives aux autres pays, alors le plan français représente seulement environ 1,1 point de PIB1, ce qui le place à l’avant-dernier rang des grands pays développés, devant l’Italie.
Ce niveau est d’ailleurs cohérent à la fois avec une situation budgétaire de départ plus dégradée en France et les préconisations formulées par l’Union européenne (communication de la Commission européenne - novembre 2008, puis conclusions du Conseil européen - décembre 2008), invitant à la mise en œuvre de mesures budgétaires coordonnées entre les Etats-membres pour un total de l’ordre de 170 Md€, soit environ 1,2% du PIB communautaire.
L’ampleur du plan de relance a toutefois été renforcée de trois manières. Elle l’a été tout d’abord par les prêts consentis à des constructeurs automobiles dans le cadre du pacte automobile conclu au début de l’année 2009, ainsi que par les mesures budgétaires adoptées en loi de finances rectificative d’avril 2009 pour mettre en œuvre notamment les orientations décidées lors du sommet social de février, ce qui a porté l’effort global annoncé par le gouvernement en faveur de la relance de l’économie à 35 Md€ pour les années 2009 et 2010. Elle l’a été également par l’intervention d’autres acteurs publics qui n’avaient pas été évoqués à l’origine dans les premières annonces. Enfin, des mesures entrées en vigueur en 2009, tout en ne faisant pas partie intégrante du plan, ont également été présentées comme devant concourir au soutien à la consommation ou à l’investissement2.
Le plan de relance s’est en outre caractérisé par un coût constaté plus important que prévu du fait du poids des mesures fiscales, comme l’a souligné la Cour dans son rapport de mai 2010 sur les résultats et la gestion budgétaire de l’Etat pour 2009 et celui sur la situation et les perspectives des finances publiques de juin 2010.
Le phasage retenu par les principaux pays développés pour la mise en œuvre de leurs plans de relance fait pour sa part apparaître des différences d’approche importantes dans les intentions de départ. La France, comme le Japon, a souhaité que son plan soit majoritairement concentré sur l’année 2009, tandis que des pays comme les Etats-Unis et l’Allemagne ont choisi de répartir leur stimulus entre 2009 et 2010 de manière plus équilibrée. Le plan britannique fait exception, dans la mesure où il n’avait vocation à s’appliquer qu’en 2009. En termes de contenu des mesures annoncées, le plan de relance français se distingue par l’accent mis sur l’investissement (qu’il soit public ou privé), lequel devait mobiliser environ 50% de l’effort global.
Le présent rapport résulte d’investigations conduites par la Cour de la fin de l’année 2009 au mois d’avril 2010, pour répondre à la saisine effectuée par le président de la Commission des finances de l’Assemblée nationale le 2 décembre 2009 portant sur la « mise en œuvre du plan de relance ». Une large contradiction a été menée avec le ministre chargé de la mise en œuvre du plan de relance et les ministères financiers, mais aussi tous les autres ministères, organismes et entreprises concernés.
L’approche privilégiée par la Cour a consisté à examiner l’ensemble des composantes budgétaires et fiscales du plan de relance, tel qu’annoncé à Douai puis complété au premier semestre 2009, et à prendre en compte, au-delà de ce strict périmètre, les leviers d’intervention qui sont venus directement compléter les moyens budgétaires et fiscaux dégagés par l’Etat, tels la mobilisation du fonds d’épargne ou l’appel à contribution des sociétés concessionnaires d’autoroutes. Elle n’a pas intégré en revanche les considérations liées au poids global des dépenses de crise et des stabilisateurs automatiques dans les finances publiques, lesquelles ont été développées par ailleurs dans le rapport sur les résultats et la gestion budgétaire 2009 de l’Etat.
Les développements qui suivent portent ainsi d’une part sur le volet budgétaire et fiscal du plan de relance au sens strict (partie I) - qui concentre l’essentiel des mesures -, d’autre part sur les autres leviers mobilisés, tels que l’association des collectivités locales, des entreprises publiques et du secteur public financier à l’effort de relance (partie II), et enfin sur le pilotage d’ensemble du plan et un premier éclairage sur l’impact de ce dernier, même si ce dernier point n’est pas formellement énoncé dans la saisine du 2 décembre 2009 (partie III).
Partie I - Le volet budgétaire et fiscal
du plan de relance
Cœur du dispositif de relance mis en place par le gouvernement, les mesures budgétaires et fiscales ont fait l’objet d’une présentation dès le discours prononcé par le Président de la République à Douai le 4 décembre 2008. Elles s’articulent autour d’une mission budgétaire spécifique et temporaire « Plan de relance de l’économie » d’une part, de mesures fiscales exceptionnelles en faveur des entreprises et des ménages modestes d’autre part. A été nommé un ministre chargé de l’application de ces orientations (coordination, suivi de la bonne exécution et gestion des crédits attachés), qui ne dispose pas de services rattachés, mais qui a autorité sur quinze services et directions d’administration centrale (cf. Partie III sur le pilotage).
I - La mission budgétaire « plan de relance » : un équilibre entre 2009 et 2010 différent des annonces initiales ; des réalités contrastées dans l’exécution des dépenses en 2009
A - la mise en place d’une mission budgetaire ad hoc et temporaire
Trois sous-directeurs de la Direction du budget ont été désignés comme responsables des programmes de ladite mission. La création d’une mission budgétaire ad hoc, dont l’existence est bornée aux deux seules années 2009 et 2010, a été considérée comme l’option la plus pertinente pour :
- assurer une claire identification des masses budgétaires affectées au plan de relance, afin de matérialiser ainsi aux yeux de l’opinion l’effort consenti par les pouvoirs publics français pour répondre à la crise économique ;
- permettre une sanctuarisation des crédits exceptionnels ouverts, lesquels échappent, par leur caractère exceptionnel, à la norme de dépense de l’Etat, et devaient pouvoir être suivis dans toute la chaîne d’exécution (par dérogation au principe de fongibilité), au seul service des objectifs et actions prévus par le plan de relance ;
- et éviter toute pérennisation desdits crédits au-delà de l’échéance du plan de relance.
Un autre schéma aurait été d’abonder les programmes budgétaires existants, ainsi d’ailleurs que les opérateurs rattachés, en crédits additionnels « Plan de relance », l’ensemble pouvant être mis en cohérence, y compris avec le volet fiscal, par la réalisation d’un Document de politique transversale (DPT), catégorie créée par l’article 128 de la Loi de Finances Rectificatives du 30 décembre 2005.
Néanmoins, la mise en place d’une mission budgétaire ad hoc pour le plan de relance a présenté certains avantages, au vu des circonstances exceptionnelles de crise économique aiguë dans lesquelles elle a été décidée :
- elle a permis de donner une visibilité immédiate et forte au volet budgétaire du plan de relance français, et de structurer ainsi le débat budgétaire sur l’ensemble des moyens consacrés par l’Etat à la relance ;
- et, en dépit de modalités de fonctionnement très indirectes (cf. infra), elle a assuré une diffusion rapide des crédits additionnels Relance et un suivi étroit du rythme d’exécution par les ministères et les opérateurs destinataires in fine.
Cependant, cette démarche devra rester exceptionnelle, sauf à empêcher la comparaison dans le temps avec les programmes habituels et la stabilité des objectifs et indicateurs de performance. La lisibilité pluriannuelle du budget serait perturbée par la multiplication de tels dispositifs ad hoc.
La mission budgétaire « Plan de relance » ainsi créée comporte trois programmes (cf. données en annexe), privilégiant des actions dont la sélection a été effectuée - dans le cadre d’une concertation menée d’abord entre cabinets ministériels, puis au niveau des services (avec association étroite des préfectures de région), sur une période courant de novembre 2008 au Comité interministériel pour l’aménagement et la compétitivité des territoires (CIACT) exceptionnel du 2 février 2009 à Lyon, spécialement consacré à la mise en œuvre du plan de relance - dans le but de garantir à la fois :
- l’additionnalité par rapport aux crédits ordinaires prévus par la Loi de Finances Initiale pour 2009 ;
- une mise en œuvre immédiate (concentrée essentiellement sur l’exercice budgétaire 2009, avec un reliquat sur 2010) ;
- et un effet maximal d’entraînement sur l’économie et sur l’emploi.
Le programme 315 - Programme exceptionnel d’investissement public synthétise l’ensemble des interventions prévues pour assurer l’accélération de projets de construction ou d’entretien d’infrastructures, ainsi que la relance de l’investissement civil et militaire de l’Etat (hors le champ du logement, couvert par le programme 317).
Le programme 316 - Soutien exceptionnel à l’activité économique et à l’emploi rassemble les actions et crédits dédiés d’une part au soutien direct apporté aux entreprises - tout particulièrement aux TPE et aux PME, fortement fragilisées par la crise - et d’autre part aux politiques actives de l’emploi.
Enfin, le programme 317 - Effort exceptionnel en faveur du logement et de la solidarité regroupe les actions conçues à la fois pour relancer la politique du logement - traditionnellement considérée comme fortement contributrice à la création ou à la conservation des emplois - et pour apporter un soutien au pouvoir d’achat, ciblé sur les ménages les plus modestes.
Ouverts par les lois de finances rectificatives du 4 février, du 20 avril et du 31 décembre 2009, les crédits de la mission se sont élevés pour 2009 à :
Tableau n° 1 : Crédits ouverts en 2009
(En M€ - 2009)
Programme 315 |
Programme 316 |
Programme 317 |
Total de la mission |
Total de la mission hors FSI | |
AE LFR 1 LFR 2 LFR 3 |
4.001 100 - |
5.020 1.540 155,5 |
1.917 683 184 |
10.938 2.323 339,5 |
|
Total AE 2009 |
4.101 |
6.715,5 |
2.784 |
13.600,5 |
10.660,5 |
CP LFR 1 LFR 2 LFR 3 |
2.737 60 175 |
6.020 1.540 -348 |
1.520 683 173 |
10.277 2.283 0 |
|
Total CP 2009 |
2.972 |
7.212 |
2.376 |
12.560 |
9.620 |
(Source : lois de finances 2009)
Dans cette architecture d’ensemble, l’inclusion de l’action 6 du programme 316 - Fonds stratégique d’investissement (FSI) -, dotée à hauteur de 2.940 M€ en AE=CP en 2009, semble peu justifiée. Le FSI s’est vu en effet assigner des objectifs de développement des PME et de protection d’actifs économiques stratégiques français contre les risques éventuels de prise de contrôle par des intervenants étrangers, vocation qui n’a aucun lien direct avec la logique du plan de relance (cf. infra) et qui préexistait à la crise.
Exclusion faite de cette mesure, les ouvertures de crédits se sont élevées en 2009 à 10.660,5 M€ et 9.620 M€ respectivement en AE et CP.
Quant aux ouvertures de crédits opérées en loi de finances initiale pour 2010, elles ont été les suivantes :
Tableau n° 2 : Crédits ouverts en 2010
(En M€ - 2010)
Programme 315 |
Programme 316 |
Programme 317 |
Total de la mission | |
AE |
- |
2.050 |
290 |
2.340 |
CP |
1.454 |
2.050 |
598 |
4.102 |
(Source : LFI 2010)
Les crédits prévisionnels de la mission Plan de relance, tels qu’ils apparaissaient dans la loi de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012, avaient été fixés à :
- 10,94 Md€ en AE et 10,28 Md€ en CP pour 2009 (ce qui correspond aux crédits ouverts par la LFR du 4 février 2009) ;
- et 1,56 Md€ en CP pour 2010 (seules ouvertures de crédits prévues dans l’exposé des motifs du PLFR du 19 décembre 2008).
Par rapport à cette épure de la LPFP 2009-2012, le plafond alloué en LFI 2010 à la mission Plan de relance enregistre un écart, substantiel, de 2.340 M€ en AE et 2.542 M€ en CP. Celui-ci s’explique à titre principal par la décision prise, contrairement à ce qui était prévu dans la LFR du 4 février 2009, d’ouvrir finalement des AE supplémentaires sur l’année 2010, ainsi que les CP correspondants, pour assurer la poursuite extinctive sur l’exercice 2010 de certains dispositifs lancés en 2009 et qui devaient s’interrompre en fin d’année.
Ainsi, alors qu’au moment de la mise en place du plan de relance, son volet budgétaire devait s’articuler autour d’un effort massivement concentré sur l’année 2009 (ouverture de 100 % des AE et de 87 % des CP prévus sur les deux années), les changements et ajouts successivement apportés (volet social concrétisé dans la LFR d’avril 2009 ; prorogation de certaines mesures au-delà de 2009…) ont finalement conduit, de facto, à un profil plus équilibré des ouvertures de crédits entre les exercices 2009 et 2010 (2009 représentant in fine 75 % des CP ouverts sur les deux années).
Le propre de la mission Plan de relance est d’ouvrir des crédits budgétaires qui, pour leur intégralité, font ensuite l’objet :
- soit de transferts vers d’autres programmes budgétaires ;
- soit de versements à des opérateurs, dans le cadre d’une gestion dite « directe » (i.e. versements assurés directement sur les crédits de la mission, sans passer par les programmes et missions auxquels sont rattachés les opérateurs concernés).
Les crédits ouverts n’ont subi aucune mesure de régulation au cours de la gestion 2009, principe qui s’imposait logiquement au regard de la finalité poursuivie par la mission. Dans le même temps, des dispositions ont été prises pour assouplir les exigences de mise en réserve des crédits dans l’ensemble des ministères, afin d’accompagner la mise en œuvre budgétaire du plan de relance (dégel, dès le début de la gestion 2009, des crédits d’investissement mis en réserve, de façon dérogatoire à l’exigence préalablement édictée).
Le bilan global de l’exécution 2009 des dépenses au niveau de la mission Plan de relance en tant que telle se résume ainsi :
Tableau n° 3 : Bilan global de l’exécution 2009 de la mission
(En M€)
Programme 315 |
Programme 316 |
Programme 317 |
Total de la Mission | |
AE ouvertes |
4.101 |
6.715,5 |
2.784 |
13.600,5 |
AE transférées |
2.932,22 |
710,8 |
405 |
4.048,02 |
AE consommées en gestion directe |
1.147,79 |
5.668 |
2.159,74 |
8.975,53 |
Total des AE utilisées et % des AE ouvertes |
4.080,01 99,5% |
6.378,8 95,0% |
2.564,74 92,1% |
13.023,55 95,8% |
CP ouverts |
2.972 |
7.212 |
2.376 |
12.560 |
CP transférés |
2.032,53 |
1.206,97 |
300,97 |
3.540,47 |
CP consommés en gestion directe |
694,42 |
5.432,16 |
1.915,03 |
8.041,61 |
Total des CP utilisés et % des CP ouverts |
2.726,95 91,8% |
6.639,13 92,1% |
2.216 93,3% |
11.582,08 92,2% |
(Source : Direction du budget)
Les taux d’exécution de la dépense au niveau de la mission Plan de relance ressortent donc à des niveaux relativement élevés pour l’exercice 2009, ce qui est cohérent avec la logique de simple répartition qui préside au fonctionnement de la mission. Les reports d’AE et de CP n’ont néanmoins pas été négligeables, puisqu’ils se sont élevés respectivement à 4,2 % et 7,8 % (cf. tableau en annexe B).
Quoi qu’il en soit, ces chiffres d’exécution établis au niveau de la mission elle-même ne donnent aucune information sur l’effectivité des dépenses du plan de relance, laquelle ne peut s’apprécier qu’au sein des programmes ministériels et opérateurs chargés de la mise en œuvre opérationnelle.
B - Exécution des dépenses du plan de relance : des réalités contrastées selon les domaines
Les données d’exécution disponibles - à la fois dans les tableaux de bord bâtis grâce à l’outil Viziaprog mis au point par le ministère chargé de la mise en œuvre du plan de relance pour le suivi opérationnel des projets financés, tableaux qui nécessitent une lecture prudente en raison des limites méthodologiques de l’outil (cf. infra - partie III), et dans les systèmes d’exploitation India Lolf et Accord - font apparaître le bilan suivant pour la consommation des CP 2009 du plan de relance :
Tableau n° 4 : Consommation des crédits par programmes de la mission en 2009
(En M€)
Programme 315 |
Programme 316 |
Progr 316 hors FSI |
Programme 317 |
Total de la Mission |
Total de la Mission hors FSI | |
CP ouverts |
2.972 |
7.212 |
4.272 |
2.376 |
12.560 |
9.620 |
CP consommés au niveau de chaque programme |
2.726,95 |
6.639,13 |
3.699,13 |
2.216 |
11.582,08 |
8.642,08 |
% des CP ouverts |
91,75% |
92,06% |
86,59% |
93,27% |
92,21% |
89,83% |
CP exécutés au niveau opérationnel des programmes |
2.392 |
4.278,75 |
3.118,75 |
1.786,21 |
8.456,96 |
7.296,96 |
% des CP ouverts |
80,48% |
59,32% |
77,68% |
75,18% |
67,33% |
75,85% |
(Source : Direction du budget et ministre de la relance – Calculs Cour)
L’exécution globale des dépenses 2009 a été de l’ordre de 67 % en CP au niveau opérationnel des programmes ministériels et opérateurs destinataires de crédits en provenance de la mission Plan de relance.
Ce taux d’exécution, en net retrait par rapport à celui établi au niveau de la mission en tant que telle, est attribuable, en grande partie, aux données effectives de consommation des crédits du programme 316, soutien exceptionnel à l’activité économique et à l’emploi, dans lequel figurait le FSI. Abstraction faite de l’impact budgétaire substantiel du FSI3, l’exécution globale des dépenses 2009 s’établit à un peu moins de 76 % des crédits ouverts en CP.
A l’aune des ouvertures de crédits effectuées en 2009 et prévues pour 2010, l’année 2009 devait représenter, en CP, 75 % de l’effort global (cf. supra). Mais l’utilisation de certains crédits ouverts en 2009 a été décalée en 2010 et des crédits supplémentaires ont été ouverts en 2010. Au total, si l’on rapporte les CP totaux consommés en 2009 (8.456,96 M€) au total des CP ouverts sur les deux années, le pourcentage obtenu n’est que de 50,7 %, chiffre en net retrait par rapport au profil initialement prévu.
Par conséquent, l’exercice 2010, qui devait au départ n’assurer qu’un reliquat de 25 % dans la mise en œuvre du volet budgétaire du plan de relance, y tiendra finalement une place beaucoup plus importante.
Les moyens budgétaires consacrés par le plan de relance au soutien apporté à l’investissement correspondent au programme 315 dans sa totalité et à une partie du programme 317.
S’agissant du programme 315, les données Viziaprog font ressortir des taux d’exécution d’environ 90 % en AE et 88 % en CP au sein des programmes et opérateurs affectataires des crédits du programme 315 (cf. détails par sous-actions en annexe).
Tableau n° 5 : Exécution des crédits du programme 315 en 2009
(En M€)
Programme 315 |
Total des ouvertures de crédits |
Total transféré ou versé |
Consommation (ViziaProg) |
Taux d’exécution (% du total transféré ou versé) | |||||
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP | ||
01 |
Infrastructures et équipements civils |
1 381,80 |
1 047,80 |
1 376,85 |
881,40 |
1 165,00 |
802,00 |
84,61% |
90,99% |
02 |
Enseignement supérieur et recherche |
691,00 |
605,00 |
675,01 |
529,61 |
558,00 |
374,00 |
82,67% |
70,62% |
03 |
Equipements de défense et de sécurité |
1 390,00 |
825,00 |
1 390,00 |
825,00 |
1 402,00 |
821,00 |
100,86% |
99,52% |
04 |
Patrimoine |
638,20 |
494,20 |
638,20 |
490,95 |
531,00 |
395,00 |
83,20% |
80,46% |
TOTAL |
4 101,00 |
2 972,00 |
4 080,06 |
2 726,96 |
3 656,00 |
2 392,00 |
89,61% |
87,72% | |
(Source : Viziaprog)
Rapportées au total des crédits ouverts (et non pas aux seuls crédits transférés/versés par le programme 315), ces consommations représentent 89,1 % en AE et 80,5 % en CP, soit des taux en retrait d’environ 10 points par rapport aux consommations établies au niveau du programme 315 en tant que tel.
Ce constat d’ensemble recouvre en outre des réalités contrastées, entre d’une part le niveau d’exécution élevé des dépenses au titre de l’action 01 (tout particulièrement pour les infrastructures de transport) et de l’action 03 (équipements de défense et de sécurité), et d’autre part les mesures retenues au titre de l’action 02 (enseignement supérieur et recherche) qui subissent, pour certaines, des retards d’exécution.
S’agissant du programme 317, qui comprend de très nombreuses actions, la réalité est encore plus contrastée, les taux d’exécution en CP par sous-actions allant de moins de 10 % à 100 % (cf. détails par sous-actions en annexe).
Tableau n° 6 : Exécution des crédits de soutien à l’investissement
du programme 317 en 2009
Programme 317 (En M€) |
Total des ouvertures de crédits |
Total transféré ou versé |
Consommation |
Taux d’exécution (% du total transféré ou versé) | |||||
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP | ||
01 |
Soutien à la construction et à l'accession sociale |
410,00 |
219,00 |
240,00 |
142,63 |
102,62 |
29,64 |
42,76% |
20,78% |
02 |
Accélération de la rénovation urbaine (ANRU) |
350,00 |
200,00 |
350 (V) |
200,00 |
350,00 |
134,00 (Anru) |
100,00% |
67,00% |
03 |
Lutte contre l'habitat indigne et rénovation thermique du parc privé (ANAH) |
200,00 |
133,00 |
200 (V) |
133,00 |
177,50 |
36,80 |
88,75% |
27,67% |
04 |
Hébergement et structures d'accueil |
242,00 |
242,00 |
222,00 |
190,33 |
205,08 |
158,14 |
92,37% |
83,09% |
(Sources : Direction du budget, INDIA, mission Ville et Logement – programmes 135 et 177 ; les données d’exécution issues des opérateurs sont mentionnées par une annotation entre parenthèses)
NB : les mentions (V) et (T) font référence au mode de gestion (Versement en gestion directe, ou Transfert)
Les explications de ces écarts ont été livrées par la Cour dans son rapport de mai 2010 sur les résultats et la gestion budgétaires de l’Etat pour 2009.
Le soutien au logement social, à l’accession sociale et à la rénovation urbaine (programme 317)
Compte tenu des délais d’exécution des opérations en matière de logement social, les ministres chargés de la relance et du logement ont choisi d’autoriser l’utilisation des crédits de relance consacrés au parc locatif social sur des opérations anciennes en sélectionnant prioritairement les organismes les plus investis dans l’effort de construction. Malgré cela, les retards d’exécution ont été importants, puisque, au total, le taux de consommation des crédits de paiement transférés en 2009 au titre de ces mesures d’aide à la construction de logements sociaux a été de 25% à peine.
Quant aux crédits relance consacrés au Pass foncier, ils doivent permettre de porter à 30.000 le nombre de logements pouvant bénéficier de ce dispositif sur les années 2009 et 2010. 2009 a été une année de simplification et de mise en route, ce qui a contribué à une faible consommation des crédits. Cependant, le dispositif suscite désormais un engouement, et l’objectif fixé initialement devrait être atteint, voire dépassé.
S’agissant des crédits destinés au financement du programme national de rénovation urbaine, délégués directement à l’Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU), ils ont permis le lancement en 2009 de 1.157 opérations sur les 1.244 retenues initialement au titre du plan de relance, soit 93 %.
Sur les 376 avenants signés par l’ANRU avec l’ensemble des maîtres d’ouvrage, 134 M€ ont été effectivement consommés en 2009, à comparer à une estimation initiale de 200 M€ pour l’année. La répartition effective constatée est certes plus rapide que celle qui prévaut habituellement pour les opérations ANRU, notamment grâce au versement d’avances, mais il s’agit malgré tout d’une sous-exécution non négligeable par rapport au profil de dépenses initialement prévu.
Enfin, les crédits versés à l’Agence nationale pour l’amélioration de l’habitat (ANAH) au titre de la lutte contre l’habitat indigne et pour la rénovation thermique du parc privé, qui ont servi à alimenter un fonds de lutte contre l’habitat dégradé et pour les économies d’énergie - avec l’objectif d’intervention sur 80.000 logements en deux ans -, ont été très faiblement exécutés en CP (à peine 28%), principalement parce que l’ANAH effectue ses remboursements sur présentation des factures, ce qui explique le décalage avec les aides octroyées.
L’enseignement supérieur et la recherche ( programme 315)
La plupart des conventions conclues avec les 21 établissements universitaires bénéficiaires des crédits relance dans le cadre de l’Opération Campus ont été signées entre septembre et novembre 2009, et les versements afférents ont été effectués, à la même période, en AE et en CP pour la totalité des montants prévus. Huit d’entre elles ont fait l’objet d’un avenant signé le 21 décembre 2009, et une convention nouvelle a été conclue le même jour avec l’université de Lille, donnant lieu à des versements additionnels - pour un total de 22,15M€ en AE et en CP - en période complémentaire. Ce montant considérable a permis de facto d’accroître significativement le niveau d’exécution des dépenses affiché en 2009 pour le volet Opération Campus du plan de relance.
Le niveau d’exécution relativement faible en CP sur la recherche civile tient, pour une large part, au caractère assez tardif de la signature des conventions avec certains opérateurs (Commissariat à l’Energie Atomique et Agence Nationale de la Recherche) qui, en toute logique, a conduit à un déblocage très partiel des versements au dernier quadrimestre de 2009.
Au total, les crédits de soutien à l'investissement on représenté le tiers des crédits ouverts sur la mission plan de relance, tant en AE qu'en CP, FSI compris, et de l'ordre de 40 % hors FSI. Les AE ont été consommées à hauteur de près de 85 % , mais les consommations de CP ont été sensiblement en retrait.
Ouverture et exécution des crédits de soutien à l’investissement
Crédits ouverts :
AE 2009 : 4,101 (P 315) + 1,202 (P 317) = 5,303 Md €
AE 2010 : 10 M€ (P 317)
Total AE 2009+2010 : 5,313 Md €, soit 33,3 % du total des AE ouvertes sur la mission, ou 40,9 % du total des AE ouvertes hors FSI
CP 2009 : 2,972 (P 315) + 794 (P 317) = 3,766 Md €
CP 2010 : 1,454 (P 315) + 0,318 (P 317) = 1,772 Md €
Total CP 2009+2010 : 5,538 Md €, soit 33,23 % du total des CP ouverts sur la mission, ou 40,3 % du total des CP ouverts hors FSI
Crédits exécutés en 2009 au niveau des programmes et opérateurs affectataires :
AE : 3,656 (P 315) + 0,835 (P 317) = 4,491 Md €, soit 84,7 % des AE ouvertes en 2009 et 84,5 % des AE ouvertes sur 2009 et 2010
CP : 2,392 (P 315) + 0,359 (P 317) = 2,751 Md €, soit 73 % des CP ouverts en 2009 et 49,7 % des CP ouverts sur 2009 et 2010
Les mesures d’aides en faveur des TPE et PME font ressortir des sous-exécutions significatives à la fois sur le FSI - ce qui est logique, compte tenu de l’étalement dans le temps des appels de fonds effectués auprès de l’Etat actionnaire en fonction du rythme d’investissement (cf. infra - partie II) - et sur l’aide à l’embauche dans les TPE. Elles sont résumées dans le tableau ci-dessous :
Tableau n° 7 : Exécution des crédits TPE et PME du programme 316 en 2009
(En M€)
Programme 316 |
Total des ouvertures de crédits |
Total transféré ou versé |
Consommation |
Taux d’exécution (% du total transféré ou versé) | |||||
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP | ||
01 |
Financement des PME |
1.040 |
1.040 |
850 |
850 |
850 |
850 |
100% |
100% |
1 |
Augmentation des capacités d’intervention OSEO et AFD |
840 |
840 |
840 (V) |
840 |
840 |
840 |
100% |
100% |
2 |
Augmentation des capacités d’intervention de la SIAGI |
- |
- |
- |
- |
- |
- |
- |
- |
3 |
Fonds de sécurisation du crédit inter-entreprises |
200 |
200 |
10 (V) |
10 |
10 |
10 |
100% |
100% |
04 |
Aide à l’embauche dans les TPE |
535 |
535 |
535 (V) |
368,11 |
200,9 (Pôle Emploi) |
54,58% | ||
06 |
FSI |
2.940 |
2.940 |
2.940 (V) |
2.940 |
1.160 (C.A.S. PFE) |
39,45% |
39,45% | |
(Sources : Direction du Budget, INDIA ; les sources spécifiques d’informations sont précisées entre parenthèses dans la colonne « Consommation »)
NB : la mention (V) fait référence au mode de gestion (Versement en gestion directe)
L’aide à l’embauche dans les TPE
Autrement appelée le « zéro charge TPE » -, pour laquelle 700 M€ en AE et en CP avaient été ouverts en LFR de février 2009, elle a vocation à venir en complément des autres allègements de charges patronales existants. Elle permet ainsi, pour les entreprises de moins de 10 salariés, de réduire à zéro les charges patronales pour les salaires au niveau du SMIC, et de les compenser de manière dégressive jusqu’à 1,6 SMIC.
Le démarrage de ce dispositif a été lent et tardif, au point que les crédits ouverts en LFR de février - très largement supérieurs aux besoins constatés - ont servi à gager (à hauteur de 165 M€ en AE et en CP) une partie des besoins liés à la prime à la casse.
Au total, sur les 535 M€ restants en AE (versés à Pôle Emploi, chargé de la gestion de ce dispositif), seuls 368,11 M€ en CP ont été mis à disposition. Pour leur part, les consommations effectivement réalisées - telles qu’elles ressortent des données de Pôle Emploi - se sont élevées à 200,9 M€ à fin décembre 2009, soit à peine plus de 54 % des CP versés.
Néanmoins, après ce démarrage très incertain, la mesure semble progressivement monter en puissance, comme l’attestent les chiffres récents de Pôle Emploi. La mesure, prévue pour bénéficier potentiellement à environ 3 millions d’employeurs, aurait donné lieu à 670.000 demandes d’aides en 2009, et à près d’un million au total au printemps 2010. L’impact sur l’emploi est très difficile à estimer, dans un contexte de forte baisse des effectifs (-347 000 en 2009) particulièrement dans les petites entreprises (cf. Partie III).
Dans ce contexte, la décision a été prise de prolonger la mesure sur l’année 2010 (avec une dotation additionnelle de 410 millions en AE et en CP), alors qu’elle devait ne s’appliquer qu’à l’année 2009. Cette prorogation s’explique à la fois par la volonté de ne pas interrompre la dynamique, tardive mais réelle, constatée pour cette mesure dans les derniers mois de 2009, et par le souci de ne pas provoquer un effet de rupture brutale, qui aurait pu être néfaste en période de conjoncture économique encore morose.
Au 1er avril 2010, le montant total des dépenses s’élevait à 337,7M€, au bénéfice de 315.300 employeurs.
Ouverture et exécution des crédits en faveur des TPE et PME
Crédits ouverts :
AE=CP 2009 : 4,515 Md € et 1,575 Md € hors FSI
AE=CP 2010 : 410M€ (aide à l’embauche dans les TPE)
Total AE=CP 2009+2010 : 4,925 Md €, soit 29,5 % du total des CP ouverts sur la mission ; ou 1,985 Md € hors FSI, soit 14 % du total des CP ouverts sur la mission hors FSI
Crédits exécutés en 2009 au niveau des programmes et opérateurs affectataires :
CP : 2,211 Md €, soit 48,9 % des CP ouverts en 2009 et 44,9 % du total des CP ouverts sur 2009 et 2010
CP hors FSI : 1,051 Md €, soit 66,7 % des CP hors FSI ouverts en 2009, et 52,9 % du total des CP hors FSI ouverts sur 2009 et 2010
La mesure d’avances sur les marchés publics de l’Etat (action 02 du programme 316) a fait l’objet d’un décret de transferts spécifique, pris le 25 mai 2009 pour un montant de 451,26 M€ en CP. 14 missions et 24 programmes ministériels en ont été bénéficiaires.
Ladite mesure consiste à augmenter exceptionnellement en 2009 le niveau des avances versées par l’Etat à ses fournisseurs dans le cadre des marchés publics, afin d’améliorer leur situation de trésorerie. Une avance de 20% (au lieu de 5% habituellement) a été systématiquement prévue quand le montant initial du marché ou de la tranche affermie était supérieur à 20.000 € HT et inférieur à 5 M€ HT. Elle a été mise en place par un décret du 19 décembre 2008 et a fait l’objet d’une circulaire du Premier ministre datée du même jour. Ses modalités de mise en œuvre ont été précisées par une circulaire budgétaire du 17 avril 2009, tandis que son mode de suivi (pour l’un des indicateurs de performance retenus sur le programme 316) a été défini par la circulaire budgétaire du 9 juillet 2009.
Pour cette mesure, dotée initialement à hauteur de 1 Md€ en CP dans la LFR de février 2009, le premier décret de transfert du 25 mai - qui a mis à la disposition des programmes concernés un montant correspondant à une estimation forfaitaire - devait être complété à l’automne par un deuxième décret de transfert d’importance équivalente, dont les montants seraient ajustés à l’exécution constatée et à l’actualisation des besoins de chaque ministère.
En définitive, ce deuxième décret n’est pas intervenu. Tout au plus y a-t-il eu, dans le décret de transfert du 27 novembre 2009, une disposition organisant un versement complémentaire, au titre de la mesure Avances, à destination de 5 seulement des 24 programmes retenus dans le décret du 25 mai, et pour un montant de 44,91 M€.
Le total des crédits transférés sur l’action 02 du programme 316 a donc été de 496,17 M€, en très net retrait par rapport à la dotation initialement inscrite. La sous-exécution ainsi constatée a conduit à une annulation de 503,5 M€ sur cette action dans la LFR de décembre 2009, ce qui a permis de gager l’augmentation des moyens consacrés à l’action 03 (Aide au remplacement de véhicules anciens) du programme 316.
En termes de consommation effective des crédits transférés aux différents programmes bénéficiaires, la traçabilité a été rendue délicate par la circulaire budgétaire du 17 février 2009 qui prévoit un dispositif de suivi plus « indirect » pour la mesure Avances (tout comme pour les actions gagées sur des engagements antérieurs) que pour les autres mesures.
Dans ce contexte, il n’est pas aisé, à travers les outils budgétaires et comptables usuels (INDIA au premier chef), de retracer l’exécution de cette mesure à l’échelle de chaque ministère. Les données issues de Viziaprog constituent donc la principale source d’information à ce stade, et font état d’une exécution de la mesure Avances à hauteur de 483 M€ à fin 2009.
Le rapport annuel de performances 2009 du programme 316 souligne que le volume global des avances sur les marchés publics de l’Etat s’est élevé à 1,5 Md€ dans l’année, soit un niveau près de trois fois plus élevé que la moyenne constatée au cours des trois exercices précédents (environ 560 M€). Seule une partie de la forte augmentation constatée en 2009 (environ 1 Md€) a donc été prise en charge par les crédits transférés aux ministères en provenance du programme 316 4.
La mesure Aide au remplacement de véhicules anciens (action 03 du programme 316) a, quant à elle, connu un vif succès au cours de l’année 2009. Cette aide, autrement appelée « prime à la casse », a été créée dans le cadre du plan de soutien en faveur du secteur automobile, volet important du plan de relance.
Mise en place par un décret du 19 janvier 2009, elle a provoqué de fait le gel provisoire de la mesure qui lui préexistait, le « super bonus ». Très incitative financièrement, elle a consisté à verser une prime de 1 000 € pour toute acquisition d’un véhicule neuf dont les émissions sont inférieures ou égales à 160 g de CO2 par kilomètre, lorsque cette acquisition s’accompagne du retrait d’un véhicule de plus de 10 ans. Ladite aide a été attribuée, à titre rétroactif, aux acquisitions faites à partir du 4 décembre 2008 (date du discours de Douai).
Prévue initialement sur la seule année 2009, cette mesure a finalement été prorogée en 2010, afin d’éviter un effet d’effondrement brutal des ventes dans le secteur automobile. Son montant a toutefois été réduit à 700 € jusqu’en juillet 2010, et 500 € ensuite. A ce titre, la mesure a donc fait l’objet d’ouvertures de crédits dans la LFI 2010, à hauteur de 240 M€ en AE et en CP.
Pour faire face au très vif succès rencontré par cette mesure, pour laquelle la dotation initiale de 220 M€ en AE et en CP en LFR de février s’est avérée rapidement dépassée, plusieurs mesures de redéploiements internes au programme 316 ont été prises. En définitive, les crédits versés par le programme 316 à l’Agence de services et de paiements (ASP) - chargée de gérer le dispositif - se sont élevés à 532 M€ en AE et 531,90 M€ en CP, soit un montant plus de deux fois supérieur à la dotation initiale.
La dépense totale exécutée, telle qu’elle ressort des données de l’ASP au 31 décembre 2009, s’est élevée à 514 millions d’euros.
Inspirées par la volonté d’injecter immédiatement du pouvoir d’achat dans l’économie - ciblé sur les ménages les plus modestes, dont la propension à épargner est la plus faible - les mesures de solidarité sont portées principalement par le programme 317, et secondairement par le programme 316.
Les données d’exécution sur les mesures de solidarité du programme 317 sont résumées dans le tableau suivant :
Tableau n° 8 : Exécution des mesures de solidarité du programme 317 en 2009
(En M€)
Programme 317 |
Total des ouvertures de crédits |
Total transféré ou versé |
Consommation |
Taux d’exécution (% du total transféré ou versé) | |||||
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP | ||
05 |
Prime de solidarité active |
885,00 |
885,00 |
885 (V) |
882,77 |
885,00 |
882,77 |
100% |
100% |
06 |
Prime aux familles modestes ayant des enfants scolarisés |
464,00 |
464,00 |
463,74 (V) |
463,26 |
463,74 |
463,26 |
100% |
100% |
07 |
Revenu supplémentaire temporaire d'activité / RSTA (Outre-mer) |
233,00 |
233,00 |
204 (V) |
204 |
81,60 |
81,60 |
40% |
40% |
(Sources : Direction du budget, INDIA) NB : la mention (V) fait référence au mode de gestion (Versement en gestion directe)
Quant à l’exécution des crédits consacrés à la distribution de CESU préfinancés par l’Etat, mesure de solidarité contenue dans le programme 316, elle a été la suivante :
(En M€)
Programme 316 |
Total des ouvertures de crédits |
Total transféré ou versé |
Consommation |
Taux d’exécution (% du total transféré ou versé) | |||||
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP | ||
07 |
Distribution de CESU |
300 |
300 |
300 (V) |
276 |
274,9 (ANSP) |
99,6% | ||
(Sources : Direction du budget, INDIA) NB : la mention (V) fait référence au mode de gestion (Versement en gestion directe)
Le revenu supplémentaire temporaire d’activité - RSTA
Alors que les montants prévus pour la prime de solidarité active et la prime aux familles modestes ayant des enfants scolarisés étaient insuffisants, nécessitant des versements complémentaires en cours d’année, le RSTA a connu un démarrage très lent en 2009. Mesure de soutien du revenu des travailleurs d’outre-mer à bas salaires, à l’instar du revenu de solidarité active (RSA) entré en vigueur le 1er juin 2009 en métropole, le RSTA est une allocation forfaitaire mensuelle de 100 € payée par l’État aux salariés travaillant à temps plein et dont la rémunération horaire est inférieure ou égale à 1,4 SMIC. Le bénéfice de cette prestation est ouvert aux salariés du secteur privé et aux agents non titulaires de droit public. Les droits au RSTA sont ouverts depuis le 1er mars 2009.
Pour le financement de ce dispositif, 233 M€ de crédits ont été ouverts par la LFR d’avril 2009. Néanmoins, la montée en charge a été bien plus lente que prévu, en raison des délais administratifs de mise en place du dispositif de gestion de cette aide nouvelle. Cette situation a conduit le responsable du programme 317 à réduire le versement effectué de 29 millions par rapport à l’ouverture initiale de crédits. En définitive, l’exécution effective sur l’année a été très faible, à hauteur de 82 M€ à peine.
Le RSTA doit normalement prendre fin avec la mise en place du RSA outre-mer, soit au plus tard le 1er janvier 2011. Dans cette attente, la LFI 2010 a ouvert de nouveaux crédits sur l’action 07 du programme 317, à hauteur de 280 M€ en AE et en CP.
Prenant appui sur le constat d’une très faible exécution 2009, le responsable du programme 317 a prévu, dans la convention 2010 avec la CNAV qui gère ce dispositif, qu’aucun versement de crédits en provenance du programme 317 n’interviendrait au titre des prestations servies jusqu’au 1er juin 2010.
La distribution de CESU
Introduite par la LFR d’avril 2009, cette mesure a fait l’objet d’une ouverture de crédits de 300 M€ en AE=CP, destinée à délivrer des bons d’achat de services à la personne, préfinancés par l’Etat, pour un montant de 200 euros par foyer (pour les ménages bénéficiaires de certaines allocations ou sans emploi).
L’Agence nationale de services et de paiement (ANSP), chargée de gérer ce dispositif, a reçu un versement de 300 M€ en AE et 276M€ en CP, qui lui a permis de distribuer les bons d’achat à la fin du premier semestre 2009. La consommation effective des CP versés à l’ANSP a été quasi-intégrale, puisqu’elle s’est établie à 274,9 M€ en fin d’année 2009. La date de validité des CESU ayant été fixée au 31 janvier 2010, les 25 M€ résiduels doivent être versés à l’ANSP en 2010 selon ses besoins.
L’attribution de CESU préfinancés à des publics modestes ciblés a mis en lumière le sous-dimensionnement du centre de remboursement des CESU (CR CESU) mis en place par l’agence en 2005. Alors que le CRCESU avait affilié 100 000 nouveaux intervenants au cours de l’année 2008, ce sont 329 284 nouveaux intervenants qui ont demandé leur affiliation au titre de la mesure de relance. Quelle que soit l’urgence dans laquelle la mesure a été conçue et lancée, il est regrettable, au regard des sommes engagées, qu’en amont, des indicateurs n’aient pas été définis pour mieux rendre compte des objectifs de la démarche.
Ouverture et exécution des crédits consacrés aux mesures de solidarité
Crédits ouverts :
AE=CP 2009 : 0,300 (P 316) + 1,582 (P 317) = 1,882 Md €
AE=CP 2010 : 280M€ (P 317 - RSTA)
Total AE=CP 2009+2010 : 2,162 Md €, soit 13 % du total des CP ouverts sur la mission, ou 15,7 % du total des CP ouverts sur la mission hors FSI.
Crédits exécutés en 2009 au niveau des opérateurs affectataires :
CP : 0, 275 (P 316) + 1,427 (P 317) = 1,702 Md €, soit 90,4 % des CP ouverts en 2009, et 78,7 % du total des CP ouverts sur 2009 et 2010
f) Les mesures en faveur des politiques actives de l’emploi (programme 316)
Rassemblées dans l’action 05 du programme 316, les mesures en faveur des politiques actives de l’emploi ont été exécutées en 2009 de la manière suivante :
Tableau n° 9 : Exécution des mesures « emploi » du programme 316 en 2009
(En M€)
Programme 316 |
Total des crédits ouverts |
Total transféré ou versé |
Consommation |
Taux d’exécution (% du total transféré ou versé) | |||||
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP | ||
05 |
Politiques actives de l'emploi |
1 300,00 |
1 300,00 |
1 221,81 |
1 176,97 |
834,56 (*) |
795,91 |
68,30% |
67,62% |
1ères mesures emploi hors plan jeune |
|||||||||
Communication (218) |
3,00 |
3,00 |
3,00 |
3,00 |
nd |
nd |
|||
1.1 |
Chômage partiel 60% 2009 (103) |
389,00 |
389,00 |
338 (T) |
338,00 |
288,84 |
272,76 |
85,46% |
80,70% |
1.2 |
Accompagt CRP - CTP (PE) |
41,00 |
41,00 |
20,57 (V) |
20,57 |
38,15 |
38,15 |
185,48% (**) |
185,48% |
1.3 |
AFDEF 2009 (PE) |
33,00 |
33,00 |
25,00 (V) |
25,00 |
10,35 |
10,35 |
41,42% |
41,42% |
Programme 316 |
Total des crédits ouverts |
Total transféré ou versé |
Consommation |
Taux d’exécution (% du total transféré ou versé) | |||||
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP | ||
1.4 |
Mesures de GPEC (103) |
30,00 |
30,00 |
30,00 (T) |
30,00 |
29,71 |
15,66 |
99,02% |
52,17% |
1.5 |
Mesures IAE (102) |
18,50 |
18,50 |
18,50 (T) |
18,50 |
7,68 |
7,68 |
41,51% |
41,51% |
1.6 |
FNE Formation (102) |
28,90 |
28,90 |
51,00 (T) |
51,00 |
12,73 |
8,98 |
24,96% |
17,61% |
1.7 |
FNRT (103) |
4,00 |
4,00 |
4,00 (T) |
4,00 |
3,00 |
3,00 |
75,00% |
75,00% |
1.8 |
Contrats aidés Educ. nat.(ASP) |
17,00 |
17,00 |
17,00 (V) |
13,60 |
4,05 |
4,05 |
23,82% |
29,77% |
Contrats aidés Educ. nat. (230) |
4,30 |
4,30 |
4,30 (T) |
4,30 |
nd |
nd |
|||
1.9 |
Illettrisme (ACSE) |
20,00 |
20,00 |
20,00 (V) |
8,00 |
6,89 |
5,80 |
34,45% |
72,50% |
2èmes mesures emploi hors plan jeune |
|||||||||
2.1 |
AER (PE) |
56,00 |
56,00 |
55,00 (V) |
52,33 |
41,23 |
41,23 |
74,95% |
78,78% |
2.2 |
Prime 500€ SPE (PE) |
57,00 |
57,00 |
45,51 (V) |
19,56 |
15,09 |
15,09 |
33,16% |
77,14% |
2.3 |
CAE Major. Tx 90% (102) |
253,00 |
253,00 |
253 (T) |
253,00 |
253,00 |
253,00 |
100,00% |
100,00% |
Plan d'urgence p/ l'emploi des jeunes |
|||||||||
3.1 |
Prime contrat de prof. (PE) |
68,00 |
68,00 |
67,00 (V) |
66,84 |
7,87 |
7,87 |
11,75% |
11,77% |
3.2 |
Prime emb. apprenti sup. (PE) |
20,00 |
20,00 |
18,00 (V) |
17,34 |
6,78 |
6,78 |
37,67% |
39,10% |
3.3 |
0 charges p/ empl. apprentis (PE) |
30,00 |
30,00 |
29,17 (V) |
29,17 |
0,32 |
0,32 |
1,09% |
1,09% |
3.4 |
Flash stage p/ 50.000 j / C-ASP |
22,00 |
22,00 |
20,00 (V) |
20,00 |
7,78 |
7,78 |
38,90% |
38,90% |
3.5 |
50.000 CIE sup sect tension / C-ASP |
64,50 |
64,50 |
63,76 (V) |
63,76 |
56,57 |
56,57 |
88,72% |
88,72% |
3.6 |
Ecoles de la 2eme chance (102) |
9,00 |
9,00 |
9,00 (T) |
9,00 |
7,42 |
3,74 |
82,40% |
41,52% |
3.7 |
Contrats acc. format° / C- ASP&PE |
80,00 |
80,00 |
80,00 (V) |
80,00 |
3,00 |
3,00 |
3,74% |
3,74% |
3.8 |
30.000 CAE passerelle / C-ASP |
51,80 |
51,80 |
50,00 (V) |
50,00 |
34,11 |
34,11 |
68,22% |
68,22% |
(Sources : Direction du Budget, INDIA, DGEFP ; les sources spécifiques d’informations sont précisées entre parenthèses dans la colonne « Consommation ») - NB : les mentions (V) et (T) font référence au mode de gestion (Versement en gestion directe, ou Transfert)
(*) : Les totaux de cette colonne « consommation » sont calculés hors prise en compte des quelques lignes pour lesquelles les données sont à ce stade indisponibles.
(**) : Ce pourcentage d’exécution s’explique par une erreur d’imputation commise par Pôle Emploi, qui a improprement imputé, pour cette mesure, des dépenses normalement prises en charge par les crédits ordinaires du programme 103 (régularisation effectuée en 2010).
Au total, le taux d’exécution des mesures de politique active de l’emploi a été de l’ordre de 68 %, niveau relativement faible qui trouve principalement sa source dans le fait que le volet social du plan de relance a été mis en œuvre de manière tardive, et au surplus étalée, au cours de l’année 2009. Le vrai point de départ a en effet été, non pas la LFR de février comme pour la majeure partie des autres dispositifs composant le volet budgétaire du plan de relance, mais la LFR d’avril (laquelle a ouvert 800 M€ en AE et en CP sur l’action 05 du programme 316).
Les mesures gérées par Pôle emploi
Les délais classiques de déploiement de différentes mesures sur le terrain, que ce soit par les services déconcentrés de l’Etat ou par des opérateurs spécialisés comme Pôle Emploi, ont conduit, de facto, à une montée en puissance surtout au deuxième semestre de l’année 2009.
Ainsi, par exemple, les mesures mises en œuvre dans le cadre du plan jeunes (Ecoles de la 2ème chance) ou le renforcement des aides à l’insertion par l’activité économique (IAE) ont fait l’objet d’arbitrages tardifs et d’un démarrage à l’été 2009, ce qui a conduit à un taux de consommation relativement modeste en fin d’année (environ 40 %).
La mesure relative aux allocations spécifiques de chômage partiel a, elle aussi, démarré tardivement (le taux de consommation était de 4 % à fin mai 2009). Ce délai s’explique par le fait que les 39 M€ de crédits affectés au financement du chômage partiel dans la LFI de la mission « Travail et emploi » ont été intégralement consommés de janvier à mi-mai, à la suite de quoi les crédits prévus au titre du plan de relance ont pris le relais. Ce dispositif a connu une très forte dynamique au deuxième semestre de l’année, pour aboutir à un taux d’exécution de l’ordre de 80 % en fin d’année.
A l’inverse, des mesures de redéploiement ont été prises en cours de gestion pour tirer les conséquences de la faible utilisation du mécanisme du FNE-formation, permettant en contrepartie le financement des allocations et conventions de chômage partiel dont les besoins avaient été revus à la hausse. Il y a d’ailleurs matière à s’interroger sur la pertinence du choix de mesures comme la Gestion Prévisionnelle des Emplois et des Compétences ou le FNE-Formation parmi les dispositifs éligibles aux crédits du programme 316, compte tenu de la longueur de leurs délais de mise en œuvre, incompatible avec les exigences posées par le plan de relance en termes de rapidité d’exécution.
Globalement, les faibles taux d’exécution recensés sur certains dispositifs ne sont pas liés à une lenteur excessive dans l’adoption des textes d’application. Ces derniers ont été pris dans les semaines qui ont suivi l’adoption des mesures, et accompagnés, dans des délais tout aussi brefs, des instructions permettant aux services de Pôle emploi de se les approprier.
Les difficultés d’exécution de certaines mesures du plan de relance semblent bien plutôt à relier à la nature de certains des dispositifs sélectionnés. Les mesures qui supposaient la conclusion d’un contrat de travail (embauche d’un apprenti, embauche en contrat de professionnalisation) n’ont ainsi connu qu’un très faible succès. De même, celles qui impliquaient l’élaboration d’une démarche complexe d’identification de besoins en formation, comme le contrat accompagnement formation, sont restées quasiment inutilisées (il visait à proposer des actions de formation d’une durée de 600 heures à 50.000 jeunes non qualifiés). A l’inverse, les mesures qui ont fonctionné sont celles qui reposaient sur une logique de « guichet ouvert » et une aide directe aux salariés (prime exceptionnelle, allocation équivalent retraite, Convention de Reclassement Personnalisé). En définitive, si l’objectif principal du plan de relance était, comme cela a été affiché, d’obtenir une mobilisation rapide des dépenses à des fins de soutien de la demande, le calibrage des mesures du plan déléguées à Pôle emploi n’a pas été entièrement adapté.
Pour permettre la pleine mise en œuvre des mesures sociales du plan de relance - qui ne sont montées en puissance que progressivement à partir du second semestre 2009 -, la LFI 2010 a ouvert des crédits à hauteur de 1.4 M€ en AE et en CP au titre l’action 05 du programme 316.
Ouverture et exécution des crédits de politique active de l’emploi
Crédits ouverts :
AE=CP 2009 : 1,3 Md €
AE=CP 2010 : 1,4 Md €
Total AE=CP 2009+2010 : 2,7 Md €, soit 16,2 % du total des CP ouverts sur la mission, ou 19,7 % du total des CP ouverts hors FSI
Crédits exécutés en 2009 au niveau des programmes et opérateurs affectataires :
CP : 0,796 Md €, soit 61,2 % des CP ouverts en 2009, et 29,5 % des CP ouverts sur 2009 et 2010
C - un choix selectif, ciblé sur des dépenses additionnelles et réversibiles : un principe qui ne s’avere pas intangible
La plupart des actions financées par les crédits en provenance des programmes 316 et 317 de la mission présentent sans conteste un caractère nouveau et additionnel tout-à-fait conforme à l’esprit qui a présidé à la mise en œuvre du plan de relance. Tout au plus convient-il de souligner que le dispositif d’aide au remplacement des véhicules anciens (action 03 du programme 316), n’a pas été mis en place ex nihilo, mais s’est substitué à un mécanisme préexistant, celui dit du « super-bonus », dont l’application a de fait été provisoirement gelée.
S’agissant en revanche des actions conduites grâce aux crédits transférés ou versés par le programme 315, plusieurs cas de substitution de crédits ordinaires par les crédits exceptionnels du plan de relance ont pu être relevés.
Il en va ainsi du ministère de la justice pour la conduite des projets immobiliers liés à la fois à l’administration pénitentiaire (programme 107) et à la réforme de la carte judiciaire (programme 166). Les crédits reçus en 2009 par le programme 107 au titre du plan de relance (50 M€ en AE et 33,5 M€ en CP) ont certes été quasi-intégralement consommés, mais, en contrepartie, les crédits d’investissement « ordinaires » du programme, notoirement sous-exécutés (baisse de 23% en CP par rapport à l’exercice 2008), ont fait l’objet, en cours de gestion, de redéploiements partiels en faveur de dépenses de fonctionnement. Quant au programme 166, il a reçu 30 M€ en AE et 20,7 M€ en CP, qui ont été largement engagés (25,2 M€) et mandatés (16,5 M€) en 2009, tandis que l’enveloppe prévue au titre du compte d’affectation spéciale Immobilier de l’Etat n’a quasiment pas été mobilisée.
De la même manière, au ministère de la culture, les crédits additionnels reçus en provenance de l’action 04 (Patrimoine) du programme 315 - 101,5 M€ en AE et 80 M€ en CP - se sont trouvés de fait en partie compensés par une moindre consommation des crédits attribués en base au Centre des monuments nationaux.
Les dépenses d’investissement engagées sur les crédits du programme 317 au titre du soutien à la construction de logements sociaux (action 01) et de la rénovation urbaine (action 02) revêtent clairement le caractère de dépenses additionnelles, dans la mesure où elles sont venues s’ajouter, sans s’y substituer, aux enveloppes budgétaires existantes, permettant de ce fait de financer un nombre plus important d’opérations.
En revanche, au sein du programme 315, si le principe d’additionnalité des crédits du plan de relance a été globalement respecté, il s’est néanmoins étendu sur un horizon de court terme, puisque dans la grande majorité des actions entreprises, il s’est agi d’une simple anticipation de dépenses d’investissements d’ores et déjà prévues.
Ce choix se justifiait certes par la volonté de mettre l’accent sur la rapidité d’exécution, ce qui plaidait en faveur de projets déjà identifiés et programmés, plutôt que pour des investissements nouveaux. Toutefois, il pose clairement la question de savoir comment les ministères concernés conduiront leur programme d’investissements dans les années postérieures à 2010, puisque leur plafond pluriannuel de dépenses, temporairement augmenté en 2009-2010 grâce aux dotations du plan de relance, a été réduit à due concurrence (sauf exceptions - cf. infra) pour les années ultérieures.
Ainsi, pour le ministère de la défense qui a bénéficié de transferts de crédits importants en provenance du programme 315 (1.755 M€ en 2009 et 2010), la conception de la loi de programmation militaire (LPM) 2009-2014 a d’emblée intégré les crédits du plan de relance comme une avance de fonds permettant, sur les 28 opérations d’armement retenues comme éligibles, une anticipation de dépenses qui étaient prévues pendant les deux LPM.
Au sein du ministère de l’écologie et du développement durable, les crédits élevés reçus du programme 315 (920 M€ en 2009 et 2010) ont permis de financer des opérations d’investissements dans des infrastructures de transport qui, pour la quasi-intégralité d’entre elles - à l’exception notable de certains projets portuaires -, correspondent à des anticipations de dépenses, et non pas au financement de projets nouveaux et additionnels.
De même, pour les équipements de véhicules de la police et de la gendarmerie, les 100 M€ octroyés au titre du plan de relance aux programmes ministériels « police nationale » et « gendarmerie nationale » ont permis une avance de phase dans le renouvellement de la flotte des forces de sécurité, et non pas l’acquisition de véhicules supplémentaires par rapport au programme d’équipement prévu. L'avance de base peut cependant induire à son tour une anticipation des besoins de renouvellement.
La logique du plan de relance dictait de privilégier des dépenses exceptionnelles - pour produire un impact conjoncturel fort sur les années 2009 et 2010 - et non reconductibles (au-delà de 2009 et, pour certaines d’entre elles - aide au remplacement des véhicules anciens, aide à l’embauche dans les TPE, et mesures de politique active de l’emploi pour le programme 316 ; revenu supplémentaire temporaire d’activité pour le programme 317 -, de 2010). Cette réversibilité était le gage d’un strict respect de la norme de dépenses de l’Etat.
Néanmoins, dans certains cas, la réversibilité des mesures prises ne semble pas pleinement garantie. Ainsi, par exemple, compte tenu du vif succès rencontré par les nouveaux dispositifs de garantie (renforcement de trésorerie ; ligne de crédit confirmé) mis en place par OSEO dans le cadre du plan de relance et dotés par l’Etat sur les crédits de l’action 01 du programme 316, il n’est pas certain que la décision puisse être prise d’en interrompre l’existence, et les dotations budgétaires afférentes, au-delà de 2010.
De même, il est assez vraisemblable que les dotations complémentaires en fonctionnement qui ont été allouées aux centres d’hébergement (centres d’hébergement et de réinsertion sociale ; centres d’hébergement d’urgence) au titre de l’action 04 du programme 317 soient in fine pérennisées dans le financement de ces structures, en raison de leur mode de tarification, leurs « douzièmes provisoires » étant calculés à partir des dotations de 2009 et 2010 majorées par les crédits du plan de relance.
Les crédits du plan de relance, voulus comme exceptionnels et temporaires, ont été exclus du calcul de la norme de dépenses de l’Etat. Or, certaines décisions ont été prises en contradiction avec ce principe général.
Ainsi, sur les 920 M€ reçus par le ministère de l’écologie sur les années 2009 et 2010, ce dernier a obtenu de n’en restituer au total que 460 M€ sur les années 2011 et au-delà, soit tout juste 50%. La moitié des dotations reçues grâce au plan de relance - qui avaient un caractère exceptionnel et temporaire par nature - se retrouve donc de fait intégrée désormais dans le plafond prévu pour la mission Ecologie dans la loi de programmation des finances publiques.
De manière plus générale, le principe-même d’exclusion des dépenses liées au plan de relance de la norme de dépenses de l’Etat, s'il apparaît pleinement justifié pour les cas où le plan de relance consiste à financer des actions à titre exceptionnel et temporaire, est en revanche plus discutable dès lors que sont en jeu des dépenses qui sont simplement anticipées, et qui auraient donc normalement figuré pour l'un ou l'autre des exercices dans le périmètre de la norme de dépense.
Par ailleurs, à l’issue du sommet social du 10 mai 2010, ont été maintenues les aides aux entreprises recourant au chômage partiel, prolongées les aides en faveur de l’alternance et recentré le dispositif zéro charges.
II - Les mesures fiscales du plan de relance : un effet rapide et une importante sous-estimation initiale des coûts
A - des mesures beneficiant essentiellement aux entreprises, et marginalement aux menages modestes
Présentées, pour leur plus grande partie, lors du discours prononcé par le Président de la République à Douai le 4 décembre 2008, les mesures fiscales du plan de relance sont destinées, au même titre que les crédits de la mission budgétaire, à stimuler les acteurs économiques touchés par la crise. Deux axes prioritaires ont été retenus :
- d’une part, apporter une aide en trésorerie aux entreprises, pour leur permettre de faire face à l’impact fort de la crise sur leurs carnets de commandes ;
- d’autre part, faire bénéficier les ménages modestes d’un soutien ciblé à leur pouvoir d’achat, afin de soutenir la consommation.
Les mesures fiscales d’aide à la trésorerie des entreprises, toutes prévues dans la LFR de décembre 2008, sont les suivantes :
- remboursement des excédents d’impôts sur les sociétés au titre d’acomptes versés sur les exercices clos avant le 30 septembre 2009 ;
- remboursement immédiat, plutôt qu’au terme d’un délai normal de cinq ans, du solde des créances de report en arrière (carry back) ;
- remboursement immédiat de toutes les créances de crédit d’impôt recherche (CIR) ;
- remboursement mensuel, plutôt que trimestriel ou annuel, des crédits de TVA ;
- majoration d’un demi-point des coefficients d’amortissement dégressif, afin de permettre un amortissement accéléré des investissements.
Toutes cantonnées initialement sur l’année 2009, ces mesures ont néanmoins fait l’objet d’une prorogation pour deux d’entre elles :
- d’une part le remboursement des créances de CIR, qui a été prolongé sur l’année 2010 ;
- d’autre part le remboursement mensuel de la TVA qui devient, de facto, une mesure de droit commun dorénavant.
Le coût global de ces mesures était estimé à 9,9 Md€ (cf. détails infra).
Les mesures fiscales de soutien au pouvoir d’achat des ménages modestes ont pour leur part consisté :
- en un doublement du crédit d’impôt dit « prêt à taux zéro » (plafond porté de 32.500 à 65.100 euros pour les transactions effectuées en 2009), mesure introduite dans le collectif budgétaire de la fin de l’année 2008, étant souligné par ailleurs que ce dispositif de PTZ - qui devait prendre fin au 31 décembre 2009 – a été prorogé pour trois ans ;
- et, principalement, en l’exonération du paiement du deuxième acompte provisionnel d’impôt sur le revenu pour tous les ménages dont le revenu imposable relève des tranches à 5,5 % et 14 % dans la limite de 12.475 euros par part, mesure introduite en LFR du 20 avril pour la seule année 2009.
Le coût global de ces deux mesures était estimé à 1,2 Md€, dont 1,1 Md pour le dispositif lié à l’impôt sur le revenu (cf. détails infra).
Les mesures fiscales d’aide aux entreprises ont consisté, pour l’essentiel, en des modifications apportées aux règles de recouvrement de l’impôt qui n’ont pas, en tant que telles, le caractère de « dépense fiscale ». C’est la raison pour laquelle elles n’ont pas fait l’objet d’un recensement en tant que dépenses fiscales dédiées à la mission Plan de relance de l’économie.
La mesure de restitution du CIR constitue quant à elle une dépense fiscale sur l’année 2009. Elle consiste en effet à autoriser la restitution en 2009 du CIR dû au titre des années antérieures, pour des entreprises déficitaires ou faiblement bénéficiaires qui, faute de pouvoir imputer cette créance sur leur impôt dû, n’auraient normalement pu en obtenir le remboursement qu’avec un décalage de trois ans. Ladite mesure a été présentée comme dépense fiscale rattachée, non pas à la mission Plan de relance et à son programme 316, mais au programme 172 (Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires) de la mission Recherche et Enseignement supérieur.
De fait, seule la mesure « IR ménages modestes », mise en œuvre dans la LFR d’avril 2009 et présentant un caractère temporaire, a été considérée et présentée comme une dépense fiscale nouvelle dédiée à la mission Plan de relance, rattachée en l’espèce au programme 317.
Au même titre que la mesure de restitution anticipée du CIR aurait pu être rattachée au programme 316, il eût été concevable, au vu des conditions dans lesquelles la mesure PTZ a été prorogée et amplifiée, qu’elle soit présentée comme dépense fiscale dédiée au programme 317, car il s’agit d’un dispositif exceptionnel et temporaire, logiquement rattachable, à ce titre, à la mission Plan de relance.
Sur le fond, le principe retenu par le gouvernement a consisté à ne rattacher à la mission Plan de relance que les dépenses fiscales non rattachables à d’autres programmes ministériels, à des fins de continuité dans le temps. Pour justifiée qu’elle soit dans l’absolu, cette règle a donc limité la lisibilité directe, dans les documents budgétaires, des mesures fiscales du plan de relance.
Néanmoins, cette faiblesse est compensée par la transmission au Parlement de rapports d’étape trimestriels sur la mise en œuvre du plan de relance, lesquels comportent une traçabilité exhaustive des mesures fiscales, que celles-ci aient le caractère de dépenses fiscales stricto sensu ou pas. L’impact des dispositions prises dans le cadre du plan de relance sur les dispositifs PTZ et CIR a par ailleurs été isolé dans l’annexe « Voies et Moyens » tome 2 du PLF 2010.
B - Une mise en œuvre rapide et efficace : l’exemple de la direction des grandes
entreprises de la DGFiP
La direction générale des finances publiques (DGFiP) a eu la responsabilité de piloter la mise en œuvre de l’ensemble du volet fiscal du plan de relance. Son rôle a consisté à :
- expliciter les mesures retenues,
- déterminer les secteurs prioritaires de vigilance,
- définir les conditions d’une utilisation différenciée des grilles usuelles d’analyses et de contrôles,
- organiser un suivi étroit, et en temps réel, aux niveaux national et local.
Défini en décembre 2008, le plan de marche de la DGFiP a été opérationnel au début du mois de janvier 2009. Ses effets sur les règlements ont eu un impact dès les premiers mois de l’année. Ils se sont inscrits dans la tendance - déjà observée en 2008 - d’une préférence des entreprises pour la liquidité, mais dans des volumes et à un rythme qui ont été inédits (cf. infra).
Des consignes ont été données aux services pour procéder le plus rapidement possible, avec des contrôles allégés d’analyse de risques. Des contrôles a posteriori sont programmés, et les remboursements ont été définis comme un axe prioritaire de tous les plans départementaux de contrôles pour l’année 2010.
Les tableaux de bord de suivi mis au point par la DGFiP sont régulièrement transmis aux trois responsables de programmes de la direction du Budget et au ministre chargé de la mise en œuvre du plan de relance.
Très rapidement, la publicité assurée autour des mesures fiscales exceptionnelles prises en faveur des entreprises dans le cadre du plan de relance a suscité un fort attrait, et un afflux de demandes, comme l’attestent les chiffres ci-dessous établis par la direction des grandes entreprises de la DGFiP, qui traite les impôts des 35 000 plus grandes entreprises.
Tableau n° 10 :Remboursements de crédits de TVA (2008/2009)
|
Demandes reçues |
Demandes traitées |
Demandes restant à traiter |
Demandes de plus de 28 jours restant à traiter |
Demandes annulées |
% de demandes traitées sous 28jours | ||||
Nombre |
Montant (M€) |
Nombre |
Montant (M€) |
Nombre |
Montant (M€) |
||||
|
2009 |
35 304 |
21 392 |
33 916 |
20 828 |
1 397 |
722 |
128 |
360 |
88,7 |
|
2008 |
19 229 |
19 175 |
19 297 |
19 368 |
361 |
369 |
121 |
108 |
78,3 |
(Source : DGFiP - Statistiques du 1er janvier au 31 décembre)
Tableau n° 11 : Remboursements de reports en arrière de déficits (2008/2009)
|
Demandes reçues |
Demandes accordées | |||
Nombre |
Montants (M€) |
Nombre |
Montants (M€) | |
2009 |
819 |
3876,81 |
782 |
3603,60 |
2008 |
119 |
216,94 |
105 |
206,63 |
(Source : DGE - Statistiques du 1er janvier au 31 décembre)
Tableau n° 12 : Restitutions d’excédents d’impôts sur les sociétés (2008/2009)
|
Demandes reçues |
Demandes accordées | |||
|
Nombre |
Montants (M€) |
Nombre |
Montants (M€) | |
|
2009 |
3 016 |
9 867,23 |
3 016 |
9 461,07 |
|
2008 |
2 398 |
5 119,84 |
2 436 |
5 300,79 |
(Source : DGFiP - Statistiques du 1er janvier au 31 décembre)
Tableau n° 13 : Remboursement du crédit d'impôt recherche (2008/2009)
|
Demandes reçues |
Demandes accordées | |||
Nombre |
Montants (M€) |
Nombre |
Montants (M€) | |
2009 |
1 176 |
2 800,84 |
1 136 |
2 725,25 |
2008 |
175 |
273,51 |
157 |
192,26 |
(Source : DGFiP -Statistiques du 1er janvier au 31 décembre)
Les montants des demandes reçues au titre des remboursements de reports en arrière de déficits et du CIR ont été multipliés respectivement par près de 18 et par plus de 10 entre 2008 et 2009. Le multiplicateur a été de presque 2 pour les montants des demandes reçues sur les restitutions d’excédents d’IS. Quant au nombre des demandes de remboursements de TVA reçues, il a progressé de 83 % entre 2008 et 2009.
La mise en œuvre des mesures fiscales du plan de relance a donc eu un impact très fort sur le volume d’activité de la DGE, laquelle a su toutefois contenir les délais de traitement.
Le lendemain du discours de Douai, l’administration centrale de la DGFiP a fixé la mise en œuvre du plan de relance comme la priorité de l’année 2009 pour la direction des grandes entreprises (DGE). Dans ce contexte, un suivi a été mis en place, fondé notamment sur la transmission de résultats détaillés (nature des flux traités et délais d’instruction), hebdomadaires et mensuels, tandis que des dispositions particulières ont été prises dans l’organisation du travail.
Ont été intégrés automatiquement, dans l’application locale « Pilote », les bordereaux de relevé de solde de liquidation de l’impôt sur les sociétés (imprimé n°2572). Par ailleurs, des fiches techniques ont été mises à disposition des agents au fur et à mesure des difficultés identifiées (« Foire aux questions » sur le site interne « Hermès »). Enfin, plusieurs modifications ont été demandées et sont encore en cours de développement pour l’automatisation des traitements et les télé-procédures existantes.
La DGE a en outre obtenu de pouvoir alléger les travaux de saisie à compter de juillet 2009, pour les demandes de remboursement de crédits de TVA (intégration automatique au sein de la direction comme dans toutes les unités territoriales).
Les chefs d'équipe IFU (interlocuteur fiscal unique) ont dû réaliser, au cours de l'année 2009, des contrôles internes de 1er niveau portant sur les remboursements de crédit de TVA et les restitutions de crédits d'impôts.
De plus, au cours du mois de juin, trois enquêtes ont été diligentées par l'inspection principale afin de s'assurer de la qualité de traitement des remboursements de crédits de TVA, des restitutions de crédits d'impôts IS et des plans de règlement.
Enfin, une action de contrôle systématique a été menée à la fin de l'année sur les restitutions de report en arrière de déficits, qui peuvent faire l’objet de corrections dans un laps de temps déterminé.
C - des coûts sensiblement supérieurs aux prévisions initiales
Estimé initialement à 10,5 Md€ (discours de Douai du 4 décembre, et PLFR du 19 décembre 2009), le coût global du volet fiscal du plan de relance, tel que constaté à la fin de l’exercice 2009, s’est élevé à 16,7 Md€, soit un gonflement de 59%.
Tableau n° 14 : Evolution du coût du volet fiscal
Coût en M€ |
Annonces de décembre 2008 |
LFI 2009 |
LFI + LFR 2009 |
Exécution estimée 2009 (PLF 2010) |
Coût constaté en 2009 |
Coût net estimé pour 2010 |
Carry back - RAD |
1 800 |
1 800 |
1 800 |
4 500 |
5 031 |
- 800 |
TVA |
3 600 |
3 600 |
3 600 |
6 500 |
6 504 |
Néant |
CIR |
3 800 |
3 800 |
3 800 |
3 800 |
3 800 |
1 500 |
Excédents d’IS |
Néant |
Néant |
Néant |
Néant |
Néant |
néant |
Amortissement accéléré |
700 |
Impact 2010 |
Néant |
400 | ||
Total Mesures fiscales Entreprises |
9 900 |
9 200 |
9 200 |
14 800 |
15 335 |
1 100 |
IR ménages modestes |
Sans objet |
1 100 |
1 000 |
932 |
néant | |
Doublement du plafond PTZ |
600 |
Impact 2010 |
Néant |
100 | ||
Total Mesures fiscales Ménages |
600 |
0 |
1 000 |
932 |
||
|
TOTAL |
10 500 |
9 200 |
10 300 |
15 800 |
16 267 |
1 200 |
(Sources : ministère de la Relance - rapports Cour - données 2009 effectives issues de la DGFiP)
L’écart entre le coût effectivement constaté à la fin de l’exercice 2009 et les chiffres figurant dans la LFI 2009, d’un montant total de 7,4 Md€, tient :
- d’une part à l’ajout d’une mesure en faveur des ménages modestes dans la LFR d’avril 2010 (coût estimé de 1,1 Md ; coût constaté de 930 M€) ;
- d’autre part à un très vif succès des mesures fiscales en faveur des entreprises, qui a engendré un coût additionnel de 6,5 Md€.
La réduction d’impôt sur le revenu, introduite dans la LFR d’avril 2009, s’inscrit dans le droit fil des mesures du volet budgétaire du plan de relance (cf. supra) destinées à donner du pouvoir d’achat supplémentaire aux ménages dont la propension à épargner est le plus faible, afin de garantir le meilleur effet de levier possible sur la dynamique de la consommation. Estimée à 1,1 Md€, cette mesure n’a finalement coûté que 932 M€.
Quant aux mesures en faveur des entreprises, l’essentiel du différentiel de coût tient au très grand succès, non anticipé, du remboursement mensuel de TVA (coût 2009 de 6,5 Md, contre 3,6 en prévision) et du remboursement des soldes de carry back (coût 2009 de 5 Md, contre 1,8 en prévision). Le remboursement des excédents d’acomptes d’IS, qui anticipe le rythme infra-annuel des versements, a en revanche été budgétairement neutre sur l’exercice 2009.
Les effets budgétaires des dispositifs de remboursements et restitutions anticipés mis en place dans le cadre du plan de relance avaient déjà été pris en compte dans la LFI 2009 par un réajustement à la hausse (par rapport à l’exécution 2008) des crédits de la mission remboursements et dégrèvements, mais celui-ci n’a pas été suffisant.
En matière de remboursement de TVA, le comportement des entreprises a été différent selon leur taille. En l’espèce, les grands groupes ont toujours privilégié le remboursement du crédit de TVA plutôt que l’imputation sur échéance future, et ce afin d’optimiser leur trésorerie. La mensualisation n’a donc pas fondamentalement changé leurs habitudes, mais simplement conduit à une accélération des remboursements. En revanche les PME, qui pour leur part ne disposent généralement pas de fonctions financières développées, avaient pour habitude d’attendre que leur crédit de TVA atteigne un montant significatif pour en demander le remboursement. La crise économique et la raréfaction des lignes de crédits bancaires ont clairement changé la donne, en incitant bon nombre de PME à privilégier des demandes rapides de remboursement. La hausse des demandes en 2009 s’explique essentiellement par ce phénomène propre aux PME.
L’ensemble de ces mesures ayant bénéficié à tous les contribuables qui remplissaient les conditions requises, le volume des demandes présentées et les coûts afférents ont été la résultante directe de la crise, mais dans des proportions qui, à l’évidence, ont été mal anticipées.
En masse globale, les remboursements toutes mesures confondues, hors excédents d’IS, ont été concentrés sur les grandes entreprises : à la fin décembre 2009, les PME avaient perçu 43,6 % des 15,7 Md€ de coût en exécution (6 869 M€) contre 56,4 % pour les autres (8 877 M€).
Tableau n° 15 : Répartition PME / hors PME des mesures fiscales
En M€ / En nombre |
Montant PME |
Montant hors PME |
Total |
Montant PME |
Nombre PME |
Nombre hors PME |
Total |
Carry back IS |
1 463 |
3 567 |
5 031 |
29% |
38 768 |
916 |
39 684 |
CIR (1) |
1 467 |
2 745 |
4 211 |
35% |
13 008 |
1 352 |
14 360 |
Mensualisation TVA |
3 939 |
2 565 |
6 504 |
60,5% |
247 580 |
68 710 |
316 290 |
Total |
6 869 |
8 877 |
15 746 |
43,6% |
|||
Excédent IS |
2 096 |
4 670 |
6 766 |
31% |
36 671 |
366 |
37 037 |
Total général |
8 965 |
13 547 |
22 511 |
39,8% |
(Source : DGFiP) – (1) : les chiffres CIR de ce tableau portent sur le montant des créances restituées.
Au 17 avril 2009, les 19 remboursements les plus importants (supérieurs à 70 M€) avaient atteint 3,5 Md€, dont 53,5 % pour cinq groupes appartenant aux secteurs de l’énergie, de l’assurance et de l’industrie pharmaceutique.
Les tableaux détaillés relatifs à chacune des mesures fiscales figurent en annexe C du présent rapport.
Les mesures de remboursement anticipé des RAD et des CIR ont représenté un coût budgétaire élevé en 2009. En revanche, leur application va logiquement produire en contrepartie un effet positif en 2010, sous forme d’une diminution des remboursements et restitutions correspondant aux flux traités par anticipation en 2009. Cet impact 2010 est estimé à 1,8 Md€ de moindres remboursements (800 M€ pour les créances de RAD, et 1 Md€ pour les créances de CIR).
Inversement, la majoration d’un demi-point des coefficients d’amortissement dégressif, applicable à l’exercice fiscal 2009 se traduira en moindres recettes d’impôt sur les sociétés réglé en 2010 sur les comptes sociaux 2009. L’estimation correspondante s’élève à 400 M€ (cf. tableau supra). De même, le doublement du crédit d’impôt lié au prêt à taux zéro, applicable dès l’année fiscale 2009, produira ses effets sur les recettes 2010 de l’impôt sur le revenu, pour un montant estimé en LFI 2010 à 100 M€.
La mensualisation des remboursements de crédit de TVA, prévue initialement à titre exceptionnel pour la seule année 2009, est entrée de facto dans le droit commun. Néanmoins, en termes de coût budgétaire, la pérennisation de cette mesure n’emporte aucune conséquence au-delà de 2009, l’année de sa mise en œuvre.
Il n’en va pas de même avec la prorogation, à ce stade prévue pour l’année 2010 seulement, du dispositif de remboursement des créances de CIR. Son coût, estimé en LFI 2010 à 2,5 Md€, viendra donc s’ajouter au coût global de 16,3 Md€ constaté en 2009 pour l’ensemble du volet fiscal du plan de relance.
Au total, déduction faite de l’impact positif en 2010 de certaines mesures appliquées en 2009 (cf. supra), le coût net fiscal du plan de relance pour 2010 serait donc de 1,2 Md€.
Partie II - Les autres leviers d’intervention
du plan de relance
Le Gouvernement a fait appel d'une part à la participation des collectivités locales et des entreprises publiques (évoquées dans le discours de Douai) et d’autre part à l’association du secteur public financier et de divers partenaires (notamment les concessionnaires d’autoroutes) pour compléter le volet budgétaire et fiscal du plan de relance.
I - Le dispositif de remboursement anticipe au titre du fonds de compensation de la tva : un effort majeur en direction des collectivités locales
Afin que les collectivités locales participent au plan de relance de l’économie, l’Etat a décidé fin 2008 de les inciter à accroître leurs dépenses d’investissement ou, à tout le moins, à ne pas les réduire5. Après le discours de Douai le 4 décembre 2008, le Premier ministre a annoncé, lors de la conférence nationale des exécutifs du 16 décembre 2008, que les collectivités qui accroîtraient leurs dépenses d’investissement en 2009 bénéficieraient la même année des dotations du fonds de compensation de la TVA (FCTVA) qu’elles n’auraient dû percevoir qu’en 2010.
Cette incitation a été créée par l’article 1er de la LFR du 4 février 2009, codifié à l’art. L 1615-6 du CGCT. Pour en bénéficier, les collectivités locales doivent s’engager par convention à augmenter leurs dépenses d’investissement par référence à la moyenne des années 2004 à 2007. Si l’engagement est respecté, le versement du FCTVA avec un an de décalage seulement par rapport aux dépenses d’investissement leur est définitivement acquis. Dans le cas contraire, les collectivités ne perçoivent aucune dotation de FCTVA en 2010 ; elles en perçoivent à partir de 2011 mais avec de nouveau deux ans de décalage par rapport à leurs dépenses.
Il s’agit donc d’un avantage de trésorerie de nature conjoncturelle pour toutes les collectivités signataires qui perçoivent en 2009 le FCTVA dû à la fois au titre de 2007 et de 2008. Cet avantage n’est pérennisé que pour celles ayant respecté leur engagement.
A - LE LEVIER DU FCTVA, LE PLUS UNIVERSEL POUR INCITER TOUTES LES COLLECTIVITÉS À PARTICIPER AU PLAN DE RELANCE
Le FCTVA représente plus de 70 % des concours de l’Etat affectés à la section d’investissement des collectivités locales soit, en 2008, 5 555 M€ sur 7 971 M€, et en 2009, 6 063 M€ sur 8 264 M€ (hors versement anticipé de FCTVA). Il est par ailleurs le seul concours bénéficiant à l’ensemble des collectivités et de leurs groupements et n’est pas conditionné par la nature des investissements.
Le caractère universel de ce concours a pesé sur son choix comme levier incitatif.
Versé à guichet ouvert, le FCTVA a crû parallèlement à la FBCF des collectivités locales de la pénultième année :
Tableau n° 16 : Evolution du FCTVA et de la FBCF des APUL
(en M€) | |||||||||||
(en M€) |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
Evol. 2009/ 2002 |
|
FCTVA en LFI* |
3 613 |
3 664 |
3 710 |
3 791 |
4 030 |
4 711 |
5 192 |
5 855 |
6 228 |
62% | |
N/N-1 en LFI* |
0,8% |
1,4% |
1,3% |
2,2% |
6,3% |
16,9% |
10,2% |
12,8% |
6,4% |
| |
FCTVA exécuté |
3 795 |
3 930 |
3 910 |
4 166 |
4 547 |
5 058 |
5 555 |
6 063 |
|
60% | |
N/N-1 exécuté |
6,1% |
3,6% |
-0,5% |
6,5% |
9,1% |
11,2% |
9,8% |
9,1% |
|
| |
Ecart exécuté/LFI |
5,0% |
7,3% |
5,4% |
9,9% |
12,8% |
7,4% |
7,0% |
3,6% |
|
| |
FBCF des coll. loc. en N-2 |
29 702 |
29 839 |
29 338 |
31 629 |
34 459 |
37 810 |
39 950 |
43 650 |
|
47% | |
FBCF N/N-1 |
|
0,5% |
-1,7% |
7,8% |
8,9% |
9,7% |
5,7% |
9,3% |
|
| |
* hors PRE en 2009 ; Sources : annexe au PLF 2010 « Effort financier de l’Etat en faveur des collectivités territoriales » ; 2010 ; DGFIP pour l'exécution 2009 hors PRE ; comptes de la Nation pour la FBCF | |||||||||||
En dépit de cette corrélation étroite6, le montant du prélèvement sur recettes au titre du FCTVA a été fréquemment sous-estimé par les lois de finances initiales.
La Cour n’a eu connaissance d’aucune étude d’impact préalable à la décision annoncée fin 2008. La LFR de février 2009 en estimait le coût à 2 500 M€. Il sera finalement supérieur de moitié (3 853 M€) - cf. infra.
Bien qu’utilisé en 2009 pour inciter les collectivités locales à investir davantage, le FCTVA n’est pas une subvention d’investissement. C’est un droit individuel à un concours financier, acquis dès lors qu’une dépense passée est éligible.
Le remboursement anticipé de FCTVA ne discrimine le soutien financier de l’Etat ni entre catégories de collectivités ni entre natures d’investissement. Cette absence de sélectivité paraît pertinente au regard des objectifs énoncés par l’exposé des motifs du PLFR du 19 décembre 2008 :
- toutes les catégories de collectivités et groupements (à l’exception des communautés de communes et d’agglomération) sont incitées à contribuer à une augmentation de la demande des personnes publiques ;
- toutes les dépenses d’équipement sans exception sont concernées, ce qui permet aux collectivités locales de s’engager quelle que soit la nature de leurs projets ;
- il n’est pas nécessaire de déterminer, voire de négocier, les investissements à privilégier ou le niveau de subvention adéquat, voire les capacités financières des collectivités à retenir parmi les volontaires pour participer à la relance de l’activité économique.
En outre, la réduction du délai entre la dotation de FCTVA et la réalisation des dépenses y ouvrant droit est une revendication constante et ancienne des élus locaux.
Certaines formes de sélectivité auraient cependant présenté divers avantages :
- des catégories de collectivités ou des strates de collectivités au sein d’une même catégorie auraient pu s’engager davantage que d’autres à accroître substantiellement leurs dépenses d’investissements, en fonction de leurs priorités ou calendriers propres ;
- un objectif de relance immédiate n’était pas antinomique avec la sélection des investissements, par exemple selon leurs externalités environnementales ;
- enfin auraient pu être écartées les collectivités dont la situation financière est dégradée car des dépenses d’investissement supplémentaires risquaient d’aggraver leur situation.
A cet égard, il convient de relativiser l’apport du versement anticipé de FCTVA : les collectivités qui auront lancé des projets non prévus à leurs budgets primitifs 2009, afin d’augmenter leurs dépenses d’investissement pour bénéficier de ce versement anticipé, devront financer le solde entre le coût de ces projets et le surplus de FCTVA.
En cas de sélectivité, des négociations auraient sans doute été nécessaires et les processus administratifs, tant de l’Etat que des collectivités, auraient été plus lourds et plus longs. Il ne s’agit toutefois que d’hypothèses car aucune alternative à la solution retenue n’a été étudiée.
Or l’Etat était tenu d’agir vite. La stimulation de l’investissement local devait être simultanée avec les autres dispositifs de soutien de l’activité du plan de relance, et tout particulièrement bien sûr, ceux prévus dans le programme 315 de la mission budgétaire. A cet effet, il fallait que les collectivités aient connaissance suffisamment tôt d’une mesure simple pour peser sur leurs investissements en 2009.
Mobiliser le FCTVA présentait ainsi beaucoup d’avantages pratiques. Les effets d’éviction mis à part (cf. infra), toutes les collectivités locales étaient également traitées. En outre, au regard du principe constitutionnel de libre administration, les collectivités pouvaient insérer leurs propres décisions dans le processus de relance décidé par l’Etat.
La LFI pour 2009 et la loi de programmation pluriannuelle des finances publiques du 9 février 2009 (article 7) ont inclus le FCTVA dans le périmètre des concours financiers de l’Etat soumis à une norme d’évolution, en l’espèce l’évolution prévisionnelle de l’indice des prix à la consommation, exceptionnellement majorée de 0,5 % en 2009.
Compte tenu du taux de croissance élevé du FCTVA observé ces dernières années (6,6 % en moyenne par an entre 2002 et 2008) et de son versement à guichet ouvert, la norme d’évolution globale ne pourra probablement être respectée à moyen terme qu’en diminuant d’autres dotations choisies pour servir de « variables d’ajustement », comme l’a déjà relevé la Cour7. Comme ces variables d’ajustement pourraient être des dotations de fonctionnement, l’ensemble des collectivités risque d’être confronté à un dilemme : modérer leurs investissements pour sauvegarder leurs dotations de fonctionnement ; maintenir la dynamique de leurs investissement et les dotations de FCTVA allant avec, au risque de voir réduites les dotations allouées au fonctionnement des équipements réalisés8.
Le législateur a veillé à distinguer, parmi les prélèvements sur les recettes de l’Etat, ceux pour les dotations de FCTVA de droit commun, dans l’enveloppe normée, de ceux pour le remboursement anticipé, de fait en dehors de cette enveloppe.
Cependant, la contradiction entre la décision d’aligner la progression des dotations, y compris le FCTVA, sur celle des prix et l’injonction quasi simultanée d’investir davantage n’a pas échappé aux responsables locaux. Les associations d’élus consultées l’ont confirmé à la Cour.
Cette perception a pu peser sur les décisions d’investissement des collectivités pour 2009. Le remboursement anticipé de FCTVA pouvait surtout conduire à la seule accélération de projets en cours, nécessitant un besoin de trésorerie complémentaire limité. En revanche, l’engagement de projets nouveaux, pesant sur le besoin de financement des années futures, a pu être inhibé par des interrogations des exécutifs locaux sur leurs ressources futures. Ces interrogations n’ont pu être qu’accrues par l’annonce de la réforme de la taxe professionnelle.
B - UN DISPOSITIF ASSOUPLI ET PEU CONTRÔLE, POUR RECUEILLIR LE PLUS D’ADHÉSIONS
Le périmètre des dépenses d’investissement retenues pour servir de référence à la mesure de leur évolution en 2009 est plus large que celui des dépenses ouvrant droit au FCTVA. Elles incluent par exemple les subventions versées qui, n’étant pas assujetties à la TVA, sauf exception, ne donnent pas droit au FCTVA.
Le PLFR du 19 décembre 2008 prévoyait que l’accroissement des dépenses d’investissement en 2009 se ferait par référence à la moyenne des dépenses réelles d’équipement9 calculée sur les trois exercices 2006, 2007 et 2008. La LFR du 4 février 2009 a étendu d’un an et décalé dans le temps cette période : la référence est celle des quatre exercices 2004 à 2007.
Cette référence unique présente l’avantage de la simplicité. Elle est relativement basse : le montant global des dépenses de référence est de 54,4 Md € (moyenne de 2004 à 2007), celui des dépenses d’investissement constaté en 2008 étant de 58,1 Md€.
La circulaire d’application du 11 février 2009 a confié aux services centraux de la DGFiP le calcul des moyennes, qui a nécessité des retraitements comptables. Ces derniers, après examen de la Cour, ont pertinemment neutralisé des changements de règles comptables intervenus durant la période de référence, ainsi que la double comptabilisation des avances et frais d'étude.
La circulaire donnait également latitude aux préfets pour convenir avec les exécutifs locaux d’une référence tenant compte de changements de périmètres. Ont été concernées par exemple des communes qui auraient adhéré à un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) en 2009 ou transféré des compétences à un EPCI au cours de la période de référence.
La communication de la moyenne de référence devait intervenir avant le 23 février 2009. La convention, formalisant l’engagement de la collectivité, devait être signée selon le PLFR avant le 15 mars, délai reculé par la LFR au 15 avril. Finalement, tenant compte de la demande des associations d’élus, la date limite de signature a été reportée au 15 mai.
L’échéance initiale traduisait l’ambition d’injecter au plus vite le surplus de FCTVA dans les trésoreries des collectivités bénéficiaires, afin de maximiser l’effet de relance. Toutefois, le calendrier était une condition importante du succès du dispositif, apprécié par le nombre d’adhésions. Selon leur degré d’information et leur capacité d’analyse financière, certaines collectivités ont été en mesure d’anticiper dès fin 2008 la mesure, mais d’autres ont pu préférer attendre la notification par les préfectures de leur moyenne de référence pour s’engager.
L’ambition initiale de célérité s’est donc heurtée à la réalité des délais administratifs inévitables. Au demeurant, pour les collectivités devant conduire des consultations techniques ou politiques préalables à l’engagement de nouveaux investissements, l’échéance du 15 mai demeurait exigeante. Dès lors, certaines collectivités ont pu être évincées du dispositif, faute de capacité technique pour se conformer au calendrier, notamment les collectivités de petite taille.
Nombre de signataires de conventions ont rencontré des difficultés pour réaliser en 2009 un montant de mandatements supérieur à la moyenne des années 2004 à 2007. Ainsi dans une grande région, la Cour a observé que 26 % des organismes signataires n’avaient pas atteint l’objectif minimal de mandatements au 31 décembre 2009, ni a fortiori leurs engagements de dépenser davantage : 83 % ne les avaient pas respectés.
Afin de limiter l’ampleur de ces échecs, la loi de finances pour 2010 dispose que pour mesurer le respect de l’engagement conventionnel, aux mandatements de 2009, comme initialement prévu, sont ajoutés les restes à réaliser au 31 décembre sur les opérations engagées en 2009. Au sein d’un échantillon de départements d’une autre région, la Cour a constaté que, parmi les collectivités ayant atteint l’objectif minimal, 17 % l’ont atteint grâce à la prise en comptes des restes à réaliser.
Des collectivités qui n’ont pas signé de convention au vu de la règle initiale auraient été en mesure d’en signer, au vu de la règle assouplie un an plus tard.
La LFI pour 2010 permet également aux collectivités non signataires en 2009 de conventionner en 2010. Le versement complémentaire de FCTVA à ce titre est prévu pour 1 Md€. Des collectivités signataires d’une convention en 2009 et en 2010 perdront le bénéfice de ce mode de versement si elles n’atteignent pas le seuil minimal de dépenses prévu. Dans la mesure où le coût administratif de la coexistence de plusieurs régimes ne serait pas négligeable, la prorogation du dispositif en 2010 rend souhaitable, à terme, une généralisation du versement du FCTVA à toutes les collectivités avec un an de décalage seulement.
Lors de l’examen en 2009 de la tenue de la comptabilité au ministère de l’intérieur, la Cour a observé que les moyens de contrôle en ce domaine diffèrent sensiblement d’une préfecture à l’autre. La rigueur des contrôles est très variable et, globalement, leur fiabilité est incertaine, avec en particulier des risques de versements indus pour des opérations ayant déjà donné lieu à récupération de la TVA en application du code général des impôts.
Dans les préfectures des départements comportant de nombreuses collectivités signataires, les contrôles apparaissent à la fois incomplets et insuffisamment fiables. Face à des contestations des organismes demandeurs, les services ont incliné à retenir l’interprétation des règles la plus favorable aux demandeurs, faute d’être assurés dans leurs analyses. La relative faiblesse du taux de rejet des demandes confirme empiriquement cette bienveillance. Elle est moins sensible dans les départements à dominante rurale où les signataires étaient relativement moins nombreux.
Au total, des collectivités pourraient avoir bénéficié de versements de FCTVA au titre de 2008 au-delà de ce à quoi leurs dépenses leur donnaient droit.
Si la règle initiale pour mesurer les dépenses d’investissement de 2009 (les seuls mandatements) avait été maintenue, le contrôle de son respect aurait été simple et automatisé, à partir des seules balances comptables. A cause de son changement, les préfectures ont dû mener un travail supplémentaire de contrôle des restes à réaliser, dans un délai particulièrement contraint, début 2010. Elles l’ont difficilement absorbé. En général, a seulement été contrôlé que les restes à réaliser déclarés étaient bien distincts des dépenses déjà mandatées.
C - Un coût budgétaire plus élevé que prévu du fait de l’universalité et
de l’assouplissement du dispositif
Le montant des versements anticipés de TVA prévu dans la LFR du 4 février 2009 (2,5 Md€) correspondait à l’hypothèse d’un dispositif concernant environ la moitié des investissements locaux. Cependant, l’administration centrale a donné aux préfets l’objectif de maximiser le nombre de conventions signées.
Le montant moyen des dépenses d’investissement de la période 2004-2007 des collectivités signataires a été de 67 % du total. Cette proportion a été de 72 % pour les dépenses de 2008 puis de 77% pour celles de 2009 (44 867 M€ sur un total de 58 082 M€). Le dispositif a donc concerné environ les trois quarts de l’investissement local, confirmant son universalité.
Il a ainsi rencontré un grand succès par rapport à l’hypothèse implicite de la LFR de février (environ la moitié de l’investissement local concerné) ; le montant de FCTVA au titre de 2008 perçu par anticipation en 2009 a été au total de 3 852,9 M€ (contre 2 500 M€ prévus).
Les versements anticipés ont d'abord bénéficié aux communes (1 879,5 M€) ; puis aux départements (1 078,9 M€) et aux régions (547,2 M€) ; enfin aux autres organismes éligibles qui se sont partagé 623,8 M€.
D - L’effet du dispositif FCTVA sur l’évolution de l’investissement local
Selon les données publiées par le ministère de l’intérieur, 19 540 conventions ont été signées par notamment 23 régions, 90 départements et 17 183 communes réparties uniformément sur tout le territoire, soit près d’une commune sur deux. Les dépenses locales d’investissement ont, dans leur ensemble, stagné en 2009 par rapport à 2008, année où elles avaient baissé par rapport à 2007 (- 4 %). L’effet recherché de stimulation de l’investissement local n’apparaît donc pas globalement.
L’ensemble des collectivités signataires (trois quarts de l’investissement local) étaient dans une dynamique d’investissement (+12,5% en 2007 par rapport à 2006) qui s’est poursuivie en 2009, après une pause en 2008, tandis que celles qui n’ont pas signé de convention étaient dans une dynamique inverse. Globalement, les dépenses d’investissement de ces dernières (un quart de l’investissement local) avaient stagné en 2007 par rapport à 2006, puis reculé de 15 % en 2008 par rapport à 2007. Elles ont de nouveau reculé de 18 % en 2009 par rapport à 2008, pour se retrouver à un niveau de 26 % inférieur à la moyenne des années 2004 à 2007.
L’analyse des évolutions par catégories de collectivités confirme que le dispositif a abondé la trésorerie de collectivités dont les dépenses d’investissement étaient sur une pente ascendante. Les autres, celles dont l’investissement en 2008 était inférieur à la moyenne de référence, ont été évincées du dispositif qui, de fait, n’a pu avoir aucune influence sur leurs décisions. De nombreux organismes, parmi les échantillons contrôlés par la Cour, se sont contentés de respecter l’objectif conventionnel a minima, tout en diminuant leurs dépenses par rapport à 2008 et même en révisant à la baisse leur propre programme prévisionnel d’investissement, en raison des incertitudes sur leurs futures capacités financières. Dans l’un de ces échantillons, le nombre de collectivités ayant respecté le montant de leurs engagements conventionnels au-delà du seuil minimal de dépenses (1 € de plus par rapport à la moyenne des années 2004 à 2007) est d’environ 20 %. 80 % des bénéficiaires se sont donc bornés à maintenir leurs dépenses, afin de bénéficier de façon pérenne du versement du FCTVA avec seulement un an de décalage, sans relance de leurs investissements. L’effet de levier est absent.
Aucune des préfectures interrogées par la Cour n’a pu citer d’exemples significatifs d’organismes qui, du seul fait de l’avantage procuré, auraient modifié leur programme d’investissements au regard de ce qu’ils avaient envisagé dans le cadre de la préparation de leurs budgets primitifs 2009. Dans quelques cas, la section d’investissement a pu être ajustée marginalement de manière à prévoir des dépenses légèrement supérieures à la moyenne de référence. Le ministre de l’intérieur confirme que « la temporalité de la mesure n’a pas permis, de facto, de modifier sensiblement leur programme d’investissement », mais il estime que « la mesure a certainement permis aux collectivités signataires de le respecter ». Selon le ministre du budget, en l’absence de mesure, nombre de collectivités locales « auraient sans doute retardé voire annulé certains projets d’investissement », à cause de la réduction de leurs capacités d’autofinancement. Cette capacité a certes été réduite en 2009, mais de 0,5 Md€ (après 1,8 Md€ en 2008), soit nettement moins que le coût de la mesure pour le budget de l’Etat. L’incitation aurait ainsi été au maintien de l’investissement pour des organismes en situation financière tendue.
Au total, conçu pour inciter les collectivités locales à maintenir, sinon à accroître leur volume d’investissements, le dispositif de remboursement anticipé du FCTVA s’est avéré en réalité une mesure d’aisance de trésorerie, grâce à un transfert de fonds de l’Etat au secteur local. Toutes choses égales par ailleurs, le remboursement anticipé de FCTVA (3,85 Md€) aura donc permis aux collectivités de réduire leur besoin de financement pour un montant d’investissement à peu près égal et ainsi de moins recourir à l’emprunt. Les difficultés financières rencontrées par certains départements risquent en outre de freiner l’investissement local en 2010.
II - La contribution des entreprises publiques a l’effort collectif du plan de relance : une forte mobilisation affichée ; un effort net limité
A - Une volonté politique claire de mise a contribution des entreprises publiques
Dans l’engagement total de 26 Md€ annoncé lors du discours de Douai le 4 décembre 2008, la contribution des entreprises publiques au plan de relance prenait une part très substantielle, puisque leurs investissements exceptionnels devaient totaliser 4,1 Md€, soit près de 1/6ème de l’effort global.
Les entreprises appelées à contribuer au plan de relance ont été EDF, GDF-Suez, La Poste, la SNCF et la RATP, pour des montants d’investissements annoncés qui s’élevaient respectivement à :
- 2,5 Md € pour EDF ;
- 600 M€ pour La Poste ;
- 456 M€ pour la RATP ;
- 384 M€ pour la SNCF ;
- 200 M€ pour GDF-Suez (classée, pour la présentation du plan de relance, parmi les entreprises publiques malgré sa privatisation de juillet 2008 ; elle se situe en dehors du périmètre de contrôle de la Cour des comptes).
Les projets retenus au titre de la contribution d’EDF au plan de relance ont été les suivants :
- 1,1Md€ dans l’outil de production (EDF SA),
- 300 M€ pour les énergies insulaires DOM et Corse (EDF SA),
- 300M€ pour les réseaux de transport (RTE),
- 300 M€ pour les réseaux de distribution (ERDF).
A ce total de 2 Md€ pour les actions menées par le groupe en France, venait s’ajouter une enveloppe de 500 M€ se décomposant ainsi :
- 200 M€ pour la part France des investissements nucléaires internationaux10 (EDF SA),
- 300 M€ pour les énergies renouvelables en France (EDF EN et EDF ENR).
Les projets identifiés lors des annonces initiales, en cohérence avec les priorités du plan stratégique 2008-2012 « Performance et confiance », portaient principalement sur l’amélioration de l’accueil des clients et du service rendu, et sur le développement durable.
L’essentiel des actions prévues est donc en lien, direct ou indirect, avec les investissements immobiliers : rénovation et aménagements intérieurs de bureaux de poste et de plateformes de distribution du courrier ; construction de nouveaux bâtiments ; réalisation de travaux améliorant la qualité environnementale des constructions, etc.
Les autres projets (amélioration des systèmes d’information, achat de mobiliers, etc.) sont relatifs à des travaux effectués à la suite d’une phase de rénovation ou de construction.
Les engagements affichés par la RATP portent sur des opérations destinées à renouveler et compléter le matériel roulant, ainsi qu’à améliorer l’accessibilité des stations, les rénover et les moderniser.
Les projets retenus par la SNCF pour sa participation au plan de relance ont été les suivants :
1. Accélération des programmes de révision et transformation du parc actuel des rames TGV, pour 123 M€
2. Accélération des révisions et transformations de locomotives pour du parc actuel des locomotives pour 42 M€, s’inscrivant dans un programme 2008-2013 de 189 M€ au total.
3. Acquisition de locomotives diesel de lignes et de manœuvre, pour 70 M€
4. Projets informatiques, dont "voix sur IP" et "LAN réseau bureautique", pour 20 M€, s’inscrivant dans le cadre d’un ensemble de projets liés aux télécommunications (de 2008 à 2013) pour 136 M€.
5. Déploiement du programme Connexion TGV (installation de wi-fi à bord du TGV Est) 15 M€, s’inscrivant dans un programme de 2008-2012 de 23 M€ au total.
6. Autres projets, dont ceux relatifs aux gares, pour 114 M€.
L’effort de la SNCF aurait pu être plus important, dans la mesure où d’autres projets aisément réalisables étaient prêts. Mais cela était conditionné à l’obtention d’une nouvelle dotation en capital de l’Etat, que la SNCF a demandée mais pas obtenue.
Les discussions relatives à la contribution des entreprises publiques ont été cantonnées à quelques jours, laissant ainsi peu de temps auxdites entreprises pour conduire un travail très approfondi.
Ainsi, pour le groupe EDF, le plan de relance a été construit entre le 19 novembre et le 3 décembre 2008, ce qui a laissé de fait très peu de temps à EDF SA pour modifier en profondeur ses projections d’investissement, examinées par la tête de groupe le 20 novembre 2008. Les arbitrages ont donc été rendus par EDF SA, à partir des projections établies à l’automne par chacune des filiales, mais sans association active de celles-ci.
De même, La Poste a été sollicitée dans un délai très court sur les modalités et le montant de sa contribution au plan de relance. Les échanges préalables aux annonces du discours de Douai ont permis de définir simplement le montant global de la contribution de La Poste. Ensuite, au terme d’un dialogue de quelques jours seulement avec l’Agence des participations de l’Etat avant le conseil d’administration du 18 décembre 2008, La Poste a dû réviser son budget pour 2009, afin de programmer les investissements complémentaires répondant aux exigences posées par les pouvoirs publics, dans un contexte où elle s’apprêtait à arrêter un résultat 2008 en forte diminution.
Dans cette forte contrainte de temps, la sélection initiale des projets d’investissements, faite dans l’urgence, n’a pas donné entière satisfaction. Elle a donc fait l’objet d’un nouvel examen, au cours de la période courant jusqu’en mars 2009, permettant de vérifier que les caractéristiques de chacun des projets répondaient bien aux objectifs du plan de relance, en particulier l’enjeu de la préservation de l’emploi. Au total, cet examen a conduit au retrait de 9 % des 600 premières opérations initialement retenues, soit plus de 50 projets.
La RATP, pour sa part, a arrêté son programme annuel d’investissements - pour un montant total de 1 128 M€ en 2009 - lors de son traditionnel conseil d’administration de novembre 2008. Ce n’est qu’après, dans un courrier du 26 novembre fait en réponse à une demande de la présidence de la République, que le président de la régie a présenté les scénarios possibles de contribution au plan de relance, à concurrence d’une enveloppe d’investissements supplémentaires pouvant aller jusqu’à 450M€, montant qui s’est donc trouvé repris et confirmé dans le discours de Douai.
La direction du Budget et la direction générale de l’Agence des participations de l'Etat (APE) n’ont pas été associées à l’élaboration des contributions des entreprises publiques, ou dans le meilleur des cas, l’ont été à la dernière minute. Elles ont d’ailleurs été informées des arbitrages rendus l’avant-veille de l’annonce officielle faite par le Président de la République à Douai le 4 décembre 2008.
S’agissant d’EDF, l'APE a indiqué que son rôle avait été cantonné à celui d’appui à la mise en place des procédures de reporting en début d’année 2009. La direction du budget a quant à elle souligné ne pas avoir été associée à la définition de la contribution d’EDF. La direction générale de l’énergie et du climat n’a pas non plus été associée à l’élaboration du plan de relance ni aux arbitrages. Son directeur général a simplement indiqué à la Cour que la DGEC s’est impliquée dans l’identification des secteurs économiques pouvant contribuer au plan de relance en soulignant, auprès des cabinets ministériels, que le secteur énergétique s’y prêtait particulièrement.
Quant à la Poste, un dialogue s’est instauré avec l'APE, et sur quelques jours seulement, après le discours de Douai et en vue de préparer dans l’urgence le conseil d'administration du 18 décembre 2008 appelé à tirer les conséquences des annonces faites par le Président de la République.
Pour la SNCF et la RATP enfin, les administrations de tutelle (ministère en charge des transports et Agence des participations de l’Etat) ne se sont que peu impliquées, et en tout état de cause après les annonces du 4 décembre 2008 à Douai, dans le choix des opérations retenues et l’analyse de leur pertinence.
Dans ce dialogue, fortement contraint dans le temps et donc très réduit dans sa portée, le ministère chargé de la mise en œuvre du plan de la relance n’a pris qu’une part symbolique.
Cela tient bien sûr, au premier chef, au fait que le principe de fonctionnement du ministère n’a été fixé que le 5 décembre 2008, date de la nomination du ministre délégué auprès du Premier Ministre. Il n’a donc pas pu jouer un rôle dans la préparation des annonces faites lors du discours de Douai. Quant à la déclinaison de ces annonces en listes concrètes de projets d’investissements, elle est elle aussi intervenue au cours du mois de décembre, à un moment où le cabinet du ministre chargé de la mise en œuvre du plan de relance se constituait progressivement.
Ce dernier a tout de même tenu, à défaut d’avoir participé à la conception des contributions des entreprises publiques, à jouer un rôle dans leur mise en forme et leur valorisation médiatique.
Ainsi, à titre d’exemple, le cabinet du ministre est intervenu, en janvier et février 2009, pour aider les différentes structures du Groupe EDF impliquées dans le plan de relance (EDF SA, RTE, ERDF et EDF EN) à présenter les projets phares dont la liste serait communiquée à la presse. Leur valorisation a également été assurée, ensuite, par des visites ministérielles qui ont pu leur donner davantage de visibilité.
B - Un pilotage d’ensemble réduit à sa plus simple expression
Dans le cas de La Poste, l’association entre les administrations centrales et le ministère chargé de la mise en œuvre du plan de relance d’une part, et l’entreprise d’autre part, a été plutôt satisfaisante. Ainsi, les décisions prises, au début de l’année 2009, quant à l’évolution du contenu des projets composant l’effort de relance de La Poste (cf. supra) sont le fruit d’une concertation avec APE et le cabinet du ministre chargé du plan de relance.
La contribution de La Poste a ainsi évolué vers une part plus significative donnée aux projets immobiliers, dans le double objectif d’avoir un impact sur l’emploi plus aisément visible et mesurable, et de mieux irriguer le tissu des petites ou moyennes entreprises locales (grâce à la multiplicité des commandes liées aux petites opérations de travaux lancées).
Alors que les projets immobiliers représentaient environ un tiers (ou 53 % en incluant les travaux de développement durable) de la contribution dans le plan initial présenté au conseil d’administration de La Poste du 18 décembre 2008, la part de l’immobilier a donc augmenté pour représenter 61 % de l’effort de La Poste pour 2009 et 2010, ou plus de 70 % en incluant le développement durable.
Quant à EDF, elle a retenu, au titre de sa contribution au plan de relance, à la fois :
- un volume non défini de variation de dette sur immobilisations (paiement des fournisseurs),
- des investissements physiques nouveaux (acquisitions d’immobilisations) pour des montants non précisés,
- 135 M€ d’investissements financiers,
- 85 M€ au titre du rachat par RTE d’une partie du réseau ferré de la SNCF.
Cette approche très large tient notamment au fait qu’EDF SA retient traditionnellement, pour la tenue des comptes de la société et du groupe, une définition extensive de la notion d’investissement, qui procède en fait d’une logique de trésorerie (somme des flux d’argent liés à un cycle d’investissement, c’est-à-dire des « investissements » dits Capex pour « capital expenditures »).
Néanmoins, cette définition - même si elle est conforme à la pratique constante d’EDF SA - porte à confusion dans la mesure où la notion usuelle d’investissement ne comprend pas le paiement des impayés aux fournisseurs pour des investissements déjà réalisés. Elle a en outre conduit, de facto, à accroître l’ampleur de l’effort d’investissement réel (acquisitions d’immobilisations nouvelles) affiché par le groupe au titre du plan de relance. En effet, le paiement des arriérés envers les fournisseurs est certes une mesure de lutte contre la crise, mais elle ne constitue pas un levier de relance de l’investissement.
Au surplus, l’enveloppe globale affichée par EDF a intégré des mesures - pour un total non négligeable de 220M€ (cf. supra) - qui ne présentent aucun lien ni avec la lutte contre la crise, ni avec la relance de l’investissement (rachat du réseau haute tension de la SNCF, achat d’actifs financiers sur les marchés).
Les administrations centrales et le ministre chargé de la mise en œuvre du plan de relance ont néanmoins accepté telles quelles les propositions faites par EDF.
La mise en œuvre de leurs plans de relance respectifs par les entreprises publiques participantes a fait l’objet d’un suivi de la part du ministre chargé du plan de relance, le cas échéant avec l’aide de l’Agence des participations de l’Etat.
Ce suivi, assuré au sein du cabinet du ministre par un conseiller technique couvrant l’ensemble des entreprises publiques, a néanmoins un contenu essentiellement quantitatif, qui a vocation à alimenter les rapports trimestriels produits par le ministre à l’attention de la représentation nationale, lesquels mettent avant tout l’accent sur le degré d’avancement dans la mise en œuvre du plan de relance, toutes composantes confondues.
Contrairement au dispositif qui s’est mis en place pour le suivi d’exécution du volet budgétaire du plan de relance, aucun comité de pilotage n’a été instauré avec les entreprises publiques, le ministre chargé de la mise en œuvre du plan de relance estimant de tels comités incompatibles avec les modes de gouvernance des entreprises concernées, sachant en outre que deux d’entre elles sont cotées.
Le ministre n’a pas non plus organisé des partages d’informations entre les différentes entreprises publiques participantes, qui auraient pourtant pu trouver un intérêt à une certaine mutualisation des expériences, notamment sur les éventuelles difficultés rencontrées dans la mise en œuvre.
Le suivi d’exécution s’est donc résumé, pour l’essentiel, à des rencontres trimestrielles avec les entreprises impliquées, et à l’établissement de comptes-rendus d’avancements réguliers, qui sont repris tels quels, sans véritable contre-expertise possible, par le ministère chargé de la mise en œuvre du plan de relance.
Ainsi, le cabinet de la présidence du groupe EDF a communiqué au ministre chargé de la mise en œuvre du plan de relance, à compter du mois de mars 2009, des comptes-rendus d’exécution mensuels et trimestriels. Ils portent sur l’état d’avancement des investissements retenus dans le périmètre des 2,5 Md€ annoncés. RTE et EDF EN ont fait de même, à compter du mois d’avril 2009, pour les projets relevant de leur compétence.
Les comptes-rendus communiqués ont pu présenter des lacunes, sans pour autant que des améliorations ou compléments soient demandés. Dans le domaine des énergies renouvelables, le reporting produit par l’entreprise s’est limité aux investissements d’EDF EN (135 M€ en théorie), et ceux relevant d’EDF ENR n’ont pas fait l’objet de comptes-rendus. Au surplus, le reporting au titre des énergies renouvelables a été effectué, non pas sur l’enveloppe globale de 300 M€ annoncée initialement, mais sur un montant limité à 208 M€, sans que l’entreprise ait été invitée par le ministre à fournir des explications à ce sujet.
Il convient de souligner par ailleurs que le ministère chargé de la mise en œuvre du plan de relance a ponctuellement apporté son aide à EDF pour obtenir des préfets une accélération des procédures.
S’agissant de La Poste, un chargé de mission, placé auprès du directeur général, a été désigné afin d’assurer le suivi de l’ensemble des opérations retenues au titre du plan de relance. Un tableau de bord mensuel a été élaboré par l’entreprise et validé par l'APEX de l’Etat. Cet état des lieux est communiqué au ministre chargé de la mise en œuvre du plan de relance. De manière plus spécifique, les projets immobiliers font l’objet d’un suivi plus détaillé, mensuel et par département, mis en œuvre à partir d’avril 2009. Il a nécessité la mise en place d’une structure dédiée et de processus ad hoc au sein de Postimmo, la filiale immobilière de La Poste.
La RATP et la SNCF ont elles aussi désigné un pilote interne, chargé de la coordination de leurs entités et de l’interface avec les pouvoirs publics pour le suivi d’exécution. Un bilan mensuel a été établi à partir du mois de mars 2009, et envoyé au ministre chargé de la mise en œuvre du plan de relance, faisant un point sur l’avancement de l’ensemble des projets retenus, en termes d’engagements et de paiements.
Dans tous les cas de figure, les comptes-rendus ainsi produits par les entreprises sont exploités sans véritables retraitements ni contre-expertise approfondie possible de la part du ministre de la relance.
C - Un surcroit d’investissement limite dans les faits
L’exécution globale du plan de relance EDF (cf. tableau en annexe), telle que présentée par EDF en février 2010, ressort à 92,4% de l’enveloppe initialement annoncée, soit 2,311 Md€. Ces réalisations se décomposent comme suit :
- 1 424 M€ de croissance du volume d’investissements d’exploitation, au-delà du niveau atteint en 2008 ;
- 887 M€ de diminution du volume des dettes du groupe à l’égard des fournisseurs d’immobilisations.
Le taux d’exécution relativement satisfaisant du plan de relance EDF est donc en grande partie imputable au règlement des impayés de 2008 et à l’accélération du rythme de paiement des fournisseurs. Il y a lieu, à cet égard, de souligner l’impact massif du paiement de ses fournisseurs par ERDF (300 M€), qui a permis un niveau de réalisations deux fois supérieur aux prévisions.
A l’inverse, on peut noter le faible taux de réalisation, à ce stade, des projets retenus au titre des énergies renouvelables et, dans une moindre mesure, des systèmes électriques insulaires.
Enfin, les investissements financiers annoncés à hauteur de 135 M€, ainsi que le rachat du réseau SNCF (85 M€), n’ont pas été exécutés.
Pour la part de l’effort consacrée effectivement à une variation du volume d’investissements par rapport à 2008 (1 424 M€), il s’avère que, dans la grande majorité des cas, les investissements en question étaient d’ores et déjà programmés par EDF.
Dans les faits, le comité de direction générale du 20 novembre 2008 avait validé un ressaut du volume d’investissements du groupe sur le périmètre de gestion France égal à 1,4 Md€ (soit 7,1 Md€ d’investissements prévus en 2009), auxquels devaient encore s’ajouter les investissements d’EDF EN, EDF ENR et la « part France du nucléaire international » pour environ 500M€11. Le cycle d’investissement d’EDF en France prévoyait donc, en tendance, un ressaut autour de 2 Md€ en 2009, mais devait encore être soumis pour validation au conseil d’administration de l’entreprise.
A l’issue des arbitrages rendus par les pouvoirs publics sur le plan de relance au début du mois de décembre, le groupe EDF a annoncé un ressaut d’investissement de 2,5 Md€ sur le périmètre France en 2009 au titre de sa contribution à l’effort collectif.
Néanmoins, le niveau effectif des investissements prévus sur le périmètre de gestion France s’étant finalement établi à 7,5 Md€ (contre 7,1 initialement envisagés), on peut considérer que le ressaut d’investissements directement imputable au plan de relance a été compris à entre 400 et 500 M€. Cet effort supplémentaire net porte principalement sur l’outil de production d’EDF SA, ainsi que sur l’investissement dans les réseaux de distribution. Il vient s’ajouter au maintien de la tendance générale d’augmentation des investissements du groupe, laquelle témoigne en 2009 d’un effort réel pour compenser le faible niveau d’investissements d’exploitation au cours de la décennie écoulée, et mené en dépit du contexte de crise économique.
2 - La Poste : un effort consenti malgré une forte dégradation de l'activité, mais plus modeste qu'affiché
Les projets retenus par La Poste au titre de sa contribution au plan de relance étaient d’ores et déjà identifiés et programmés. Leur sélection s’est appuyée à la fois sur la faisabilité d’une anticipation dès 2009, et sur un critère d’impact des investissements en termes de soutien apporté aux entreprises sous-traitantes.
Le périmètre des projets identifiés, ajusté au cours du premier trimestre 2009 (cf. supra), a été en outre élargi, pour dépasser de 9 % le montant de l’engagement pris par La Poste (654 M€ pour 600 M€ d’engagement). Cette décision a été prise à titre de précaution, afin de tenir compte des aléas pouvant survenir sur tout projet au cours des deux années de mise en œuvre, et de garantir ainsi, au final, la pleine réalisation de l’engagement annoncé par l’entreprise.
L’objectif des décaissements pour l’exercice 2009 a été tenu, voire dépassé, comme le montre le tableau en annexe.
La cible fixée pour la part 2009 de la contribution de La Poste au plan de relance peut donc être considérée comme atteinte, avec un taux d’exécution à 97%. On peut en conclure que la liste des projets retenus, telle que réajustée au cours du premier semestre 2009, a été construite de manière assez pertinente au regard du critère de réalisation rapide.
Pour autant, il convient de souligner que le plan d’investissements 2008-2012 de La Poste, adopté fin 2007, a fait l’objet d’une révision au dernier trimestre 2008, afin de permettre à La Poste d'atteindre, malgré les conséquences de la crise financière et tandis qu’elle s’apprêtait à arrêter un résultat 2008 en forte diminution, les objectifs fixés dans son plan stratégique 2008-2012. Cette révision a consisté à retrancher 400M€ sur le montant prévisionnel total pour la période 2009-2010.
Dès lors, l’effort de 600M€ consenti par La Poste au titre du plan de relance est venu compenser les effets de cette décision. Un rapprochement de ces deux décisions conduit en effet à considérer que l’effort net a été de 200M€.
La contribution de la SNCF au plan de relance s’élevait, dans les annonces initiales, à 384M€. L’entreprise affiche les réalisations 2009 suivantes : 346M€ engagés (soit 90%) et 333M€ payés (soit 86,7%), ce qui constitue des taux d’exécution tout à fait satisfaisants.
En pratique néanmoins, l’analyse des données liées aux investissements de la SNCF conduit à considérer que l’effort net fourni par la SNCF au titre du plan de relance s’élève à un peu moins de 200 M€.
La capacité d’autofinancement attendue pour l’exercice 2009 était de 1.600 M€, chiffre retenu comme base de référence dans les reportings effectués par la SNCF auprès du ministère chargé de la mise en œuvre du plan de relance. Dans les règles de gestion interne, les investissements doivent globalement correspondre à cette capacité d’autofinancement.
Dans la mesure où le budget d’investissement voté par la SNCF s’est élevé à 1.969 M€ pour l’année 2009, l’effort de l’entreprise au titre du plan de relance peut être évalué, ab initio, à 369 M€, soit l’excédent d’investissement par rapport à la capacité d’autofinancement prévue.
En définitive, la SNCF a réalisé en 2009 des investissements autofinancés à hauteur de 1.797 M€, soit 197 M€ de plus que la référence de 1.600 M€. Ce montant de 197 M€ peut donc être considéré comme l’effort réellement additionnel fourni par la SNCF au titre du plan de relance, ce qui représente la moitié de l’annonce initiale de 384 M€.
Par ailleurs, sur l’ensemble de ses investissements prévus pour l’année 2009 (relance et hors relance), la SNCF affiche un taux de réalisation de 91%, en recul par rapport à 2008 (95%), 2007 (96%) et 2006 (105%). En outre, les investissements sur fonds propres ont diminué en 2009 : ils s’étaient élevés à 1 842 M€ en 2008, soit 45 M€ de plus que le montant atteint à fin 2009 ; quant aux projections retenues dans le plan d’investissements voté en février 2009 (1 969 M€), elles avaient été fixées à un niveau globalement équivalent à celui de la prévision 2008 (1 925 M€).
Cette évolution est clairement attribuable à la situation financière plus tendue de la SNCF en cette période de crise, qui l’a conduite à modérer significativement son effort d’investissement.
Le coût prévisionnel de certaines composantes du plan de relance de la RATP ayant été revu à la hausse, l’enveloppe globale de la contribution affichée par la régie s’est élevée à 484 M€, au lieu des 456 M€ initialement pris en compte dans les annonces du discours de Douai.
Dans les faits, le total des investissements engagés en 2009 par la RATP s’est élevé à 1 246 M€, soit 248 M€ de plus que le montant de 998 M€ prévu à la fin de l’année 2008 avant la prise en compte de la participation de la régie au plan de relance. Ces 248 M€ représentent l’effort additionnel effectif fourni par la RATP au titre de la relance.
En outre, la RATP a argué de sa situation financière fragile du fait d’un fort endettement pour obtenir, de la part de l’Etat et de la région Ile-de-France, le financement de l’essentiel de sa participation au plan de relance.
Ainsi, sur les 456 M€ annoncés, 150 M€ devaient provenir d’une dotation en capital exceptionnelle effectuée par l’Etat au début de l’année 2009, dotation qui, au regard des incertitudes pesant sur sa compatibilité avec le régime des aides d’Etat, n’a pu être concrétisée. Le Conseil régional et le STIF ont également apporté des contributions à hauteur de 150 M€, sur lesquels 25 M€ sont à ce jour encore dus, selon les informations fournis par la régie.
Au total, l’effort additionnel net de la RATP au titre du plan de relance devrait être en définitive presqu’intégralement pris en charge par des contributions financières externes.
Les opérations du plan de relance ont donné lieu à des engagements à hauteur de 97 % et des paiements à hauteur de 86 %. Toutefois, cette performance relativement bonne est due au fait que les investissements liés au plan de relance ont été considérés comme prioritaires par rapport aux autres. Ils ont largement mobilisé la capacité humaine et technique de la RATP, au point d’aboutir, in fine, à une forme de substitution des investissements retenus dans le plan de relance aux investissements du programme normal.
Dans ce contexte, le montant des investissements hors plan de relance réalisés en 2009 a été inférieur aux prévisions, seulement 87,5% du budget ayant été engagé. Cette situation illustre la volonté de la RATP de conserver une gestion prudente de son programme d’investissements, et le respect de la trajectoire de dette autorisée par le conseil d’administration.
En définitive, la volonté d’associer les entreprises publiques au plan de relance s’est heurtée à leur situation financière déjà délicate, marquée pour la plupart par un lourd endettement. Dans la réalité, l’effort net d’investissement, s’il constitue un apport non négligeable aux actions engagées par ailleurs par l’Etat pour lutter contre la crise, reste nettement en-deçà des objectifs annoncés, les trajectoires d’investissements prévues avant décembre 2008 ayant été globalement conservées.
III - La valeur ajoutée apportée par le secteur public financier : un démultiplicateur de l’intervention de l’Etat
A - Le plan de relance d’OSEO en faveur des PME : une bonne dynamique mais qui a partiellement atteint ses objectifs ; des conséquences financières pour l’Etat
En l’espace de 4 mois, trois dispositifs successifs de soutien aux PME ont été mis en place :
- un plan de soutien aux PME annoncé le 2 octobre 2008, d’un montant total de 22 Mds€, dont 5 Mds€ de prêts bénéficiant de la garantie d’OSEO ;
- le plan de relance en tant que tel, dont le volet PME, présenté lors du discours de Douai, comporte un objectif de 5 Mds€ de prêts garantis par OSEO ;
- et le pacte automobile du 9 février 2009, comportant l’annonce d’un « Fonds de garantie pour les prêts octroyés aux équipementiers et sous-traitants » avec un objectif de prêts garantis par OSEO de 1 Md€.
L’objectif global assigné à OSEO n’est pas la simple addition des enveloppes de ces trois plans puisque ceux-ci se recoupent en partie : 1 Md€ du plan de relance est compris dans le plan de soutien aux PME, 1 Md€ du pacte automobile est compris dans le plan de relance (aucune dotation spécifique à l’automobile n’a été accordée à OSEO à ce titre, les entreprises de ce secteur pouvant bénéficier des garanties de prêts dans les mêmes conditions que les PME des autres secteurs d’activité). Ces mesures ont été complétées, le 15 janvier 2009, par l’annonce ouvrant à OSEO Garantie la possibilité d’intervenir avec une quotité garantie majorée à 90%.
La convention «relative à la mise en œuvre par OSEO du plan de soutien au financement des PME et du plan de relance de l’économie», signée le 5 mai 2009, aurait dû précéder (alors qu’elle les a suivies) les conventions techniques du 11 mars 2009, dont elle reprend les termes. Cet écart de deux mois s’explique par la volonté de mettre en œuvre rapidement le dispositif. La convention cadre a le mérite de fixer avec précision les objectifs quantitatifs assignés à OSEO pour chacun des dispositifs et donc de clarifier un dispositif touffu.
Ces objectifs de prêts n’ont pas de valeur contraignante pour OSEO, dans le sens où ils définissent une ambition de principe, qui laisse toutefois toute sa place à la prise de décision selon l’appréciation des risques et les orientations de la demande.
Les dispositifs mis en place ont été reconduits pour 2010, ce qui a été signifié à OSEO par une lettre des ministères de tutelle et du ministère de la relance en date du 23 décembre 2009. A ce titre, la dotation globale accordée à OSEO pour 2010 a été fixée à 380 M€.
318,1 M€ ont été versés dès la fin 2009. Cette décision a dérogé au principe général des conventions Etat/OSEO, qui veut que les crédits ne soient versés qu’en début de gestion, avec des échéanciers et des seuils de déclenchement des versements en fonction des dotations consommées. Dans le cas d’espèce, il s’est agi d’un versement totalement anticipé, dont la justification essentielle tient au souhait de maximiser l’exécution 2009 des crédits du programme 316 de la mission budgétaire Plan de relance, dans un contexte où, mécaniquement, une partie des dossiers décidés en 2009 se traduit par des accords de garantie émis en 2010.
Le complément de dotation (61,9 M€) doit s’effectuer en cours d’année 2010, en prenant en compte les éventuels excédents des fonds en exécution budgétaire 2009.
L’annexe à la lettre du 23 décembre 2009 prévoyait que le détail de la répartition entre les différents fonds, les modalités de versement et de gestion de la sortie de la relance feraient l’objet d’une convention Etat-OSEO. A fin juin 2010, cette convention était toujours en cours de signature. Pour les années 2008 et 2009, l’objectif était de mettre en place 4 780 M€ de prêts garantis sur la base d’une dotation de 561 M€, soit un multiplicateur de 8,52. Pour 2010, l’objectif affiché est de 2 404 M€ de prêts sur la base d’une dotation de 189 M€, soit un multiplicateur de 12,72. Cette augmentation de près de 50% dans l’effet de levier du dispositif tient à la baisse de la quotité des sur-garanties (de 90 à 70%) et à la limitation de ce dispositif au premier semestre 2010, ce qui diminue les risques.
Les versements effectués en 2009 au profit d’OSEO et de l’AFD par le programme 316 de la mission budgétaire Plan de relance de l’économie se sont élevés à 840 M€ au total, auxquels il convient d’ajouter 70 M€ versés préalablement sur le budget de l’Etat pour alimenter le fonds de garantie RT PME (dans le cadre du plan de soutien aux PME).
Sur cette enveloppe de 910 M€, 30,8 M€ ont été affectés à l’AFD (dont 25,8 M€ pour les années 2008/2009, et 5 M€ pour 2010) et le solde (879,2 M€) à OSEO.
Dans la mesure où le fonds de garantie prévu dans le cadre du pacte automobile ne s’est pas mis en place, et où la dotation initialement programmée pour la SIAGI n’a pas eu à être mobilisée, les 265 M€ correspondants ont été recyclés au bénéfice des autres dispositifs plan de relance d’OSEO.
Sur le total reçu par OSEO sous forme de dotations en provenance du programme 316 (soit 809,2 M€) ou d’autres sources budgétaires (70M€, cf. supra), la seule activité labellisée « Plan de relance » représente, sur la période 2008/2010 et conformément aux instructions qui lui ont été données, une enveloppe de 750,1 M€ seulement.
Tableau n° 17 : Rythme et montants de versement des fonds à Oséo
Fonds de garantie du Plan de relance |
Dotations de l’Etat en 2008 et 2009 (M€) |
Versements successifs effectués par l’Etat (M€) |
Dates de versement |
Dotations de l’Etat 2010 (M€) |
Versements effectués par l’Etat (M€) |
Date de versement |
35 |
35 |
Fin 2008 |
||||
526,1 |
35 |
30/01/2009 |
189 |
189 |
5/01/2009 | |
178,33 |
14/05/2009 | |||||
97,21 |
31/08/2009 | |||||
215,56 |
31/12/2009 | |||||
561,1 |
561,1 |
(Source : OSEO)
Par conséquent, 129,1 M€ de dotations reçues au titre du plan de relance ont servi ou vont servir à financer d’autres actions d’OSEO. L’affectation de crédits relance à d’autres outils d’intervention pourrait d’ailleurs être d’un niveau encore supérieur, car l’intégralité des dotations disponibles n’a pas été consommée à fin 2009 (cf. infra).
Le surplus dont bénéficie OSEO grâce aux dotations du plan de relance va notamment permettre de couvrir en partie les besoins liés à l’activité classique d’OSEO Garantie, ou encore à la mise en place des nouveaux contrats de développement participatifs (CDP - prêts sans garantie, de longue durée, à remboursement différé), décidée à la suite des annonces faites en octobre 2009 dans le cadre du Forum «Agir pour le développement des entreprises». Il s’agit du dispositif destiné à aider le financement des entreprises en phase de sortie de crise. Les CDP n’ont donc pas vocation à être pérennisés.
En vertu des conventions de gestion des fonds du plan de relance, OSEO devait fournir un suivi bimensuel des garanties accordées. L’établissement a transmis avec régularité des documents donnant - pour chacun des fonds RT - une synthèse d’activité mensuelle, assortie d’une analyse régionale et d’une répartition des entreprises en fonction de leurs catégories NAF.
Il en ressort que près de 17 000 entreprises ont été aidées sur la période. Néanmoins, la prévision initiale de volume de prêts garantis (4 780 M€) n’a été atteinte qu’à 82 %, avec un niveau total de prêts garantis de 3 919 M€.
La validation par la Commission européenne du régime de sur-garantie et de l’extension des interventions d’OSEO aux ETI n’étant intervenue qu’à la fin du moins de février 2009, lesdits mécanismes n’ont pu démarrer qu’en mars. Il n’est pas exclu que ce retard de mise en œuvre ait contribué, entre autres facteurs, à la sous-exécution constatée en fin d’exercice.
En termes de profil des entreprises bénéficiaires, les réalisations se sont substantiellement écartées des prévisions :
- les garanties en direction des PME, qui étaient les principales cibles du dispositif (80 % du total), ont atteint un niveau nettement inférieur (62 %) ;
- réciproquement, les garanties au bénéfice des entreprises de taille intermédiaire (ETI), secteur nouveau pour OSEO garantie mais bien connu d’OSEO financement, et représentant des montants de prêts garantis jusqu’à dix fois supérieurs dans certains cas, ont atteint un niveau très supérieur aux objectifs (38% contre un objectif initial de 20%).
Les chiffres disponibles par régions (sur la période 2008/2010) montrent que Rhône-Alpes concentre le plus de bénéficiaires (2764), devant l'Ile de France (2586) et les Pays de la Loire (1326), mais qu’en terme de montant des prêts, c’est l’Ile de France qui vient en tête (857 M€), devant Rhône-Alpes (663 M€) et les Pays de la Loire (323 M€). Ces trois régions représentent à elles seules 41 % des prêts garantis accordés.
Quant à la dotation de 561 M€, elle a été utilisée à 95 % à fin avril, laissant disponible un reliquat qui sera probablement de l’ordre de 20 à 30 M€. Ce taux de consommation de la dotation, supérieur au taux de réalisation de l’objectif de volume de prêts, atteste que la quotité moyenne des garanties accordées a été supérieure aux prévisions :
- alors que les quotités moyennes des sur-garanties étaient prévues à 80%, elles atteignent un niveau supérieur à 84%, ce qui laisse supposer que le recours à la quotité maximale de 90% a été moins exceptionnel que prévu ;
- de même, les quotités moyennes des garanties classiques avaient été estimées entre 44 et 49 %, alors qu’elles sont comprises entre 51 et 53%.
Bien que les prévisions initiales pour 2009 n’aient été qu’imparfaitement atteintes, le rôle joué par ses dispositifs de garantie a été important dans la dynamique globale de prêts aux PME. Selon les estimations de la direction générale du trésor, l’intervention d’OSEO (garantie et financement) serait passée de 4,4% des nouveaux crédits aux TPE, PME et ETI en 2008 à 8% en 2009.
L’activité d’OSEO a connu un développement exceptionnel en 2009 dans tous ses compartiments, mais particulièrement pour la garantie, comme le montre le tableau ci-dessous :
Tableau n° 18 : Comparaison des risques pris par Oséo en 2008 et 2009
Activité |
Risques pris par OSEO 2009 (M€) |
Risques pris par OSEO 2008 (M€) |
Taux de progression (%) |
Total OSEO Innovation |
561 |
459 |
22 |
Total Plan de relance dont : |
2 247 |
59 |
3 689 |
Plan de relance hors automobile |
1807 |
51 |
3422 |
Automobile |
440 |
8 |
5400 |
Activité courante de garantie |
3 630 |
3 288 |
10 |
Total OSEO garantie |
5 877 |
3 347 |
76 |
Financement Moyen et long terme, quasi fonds propres |
2 581 |
2 071 |
25 |
Financement court terme |
4 370 |
4024 |
4 |
Total général |
13 389 |
10 081 |
33 |
L’augmentation de l’activité de l’établissement a comme conséquence un fort accroissement de son besoin de fonds propres, afin de respecter les ratios prudentiels imposés. Cet élément n’était évidemment pas inconnu lors de l’élaboration du plan de relance, mais les documents communiqués ne font pas état d’une prévision de besoin de financement à ce titre.
L’augmentation de fonds propres qui s’avère nécessaire, pour permettre à OSEO à la fois de respecter son ratio limite de fonds propres de base (8% à ce jour, objectif minimum nouvellement fixé en mars 2010 par l’Autorité de contrôle prudentiel) et de consolider son statut de garant par une bonne notation, devrait intervenir selon les modalités suivantes :
- 500 M€ en provenance de l’Etat, financés à hauteur de 360 M€ par la taxe sur les bonus (dont le montant effectif devrait être bientôt connu), le solde par prélèvement sur l’Emprunt National ;
- Apport des autres actionnaires restant à déterminer.
Selon OSEO, l’activité générée par le plan de relance mobilise environ 10% des fonds propres actuels, soit 150 M€, ce qui représente 30% des 500M€ que l’Etat va devoir apporter à l’établissement dans le cadre de la prochaine augmentation de fonds propres, laquelle devrait être décidée en juillet 2010 lors de l’assemblée générale.
En toute logique, ces 150 M€ doivent donc être pris en compte dans le calcul de l’effort budgétaire global fourni par l’Etat pour le volet OSEO du plan de relance.
B - Une contribution majeure de la Caisse des dépôts, à la fois au titre des fonds d’épargne et sur fonds propres
La contribution de la CDC au plan de relance de l’économie s’est concrétisée principalement de deux manières :
- Une mobilisation rapide et significative de fonds pour faire face aux problèmes de liquidités du secteur bancaire, au financement de la sécurité sociale et des collectivités locales ;
- L’amplification de son soutien à l’investissement public (principalement logements sociaux et infrastructures de transport), avec des effets étalés sur plusieurs années.
Elle intervient aussi dans le renforcement des fonds propres des entreprises, dans des conditions qui, en partie en tout cas, ne relèvent pas directement de la logique du plan de relance (cf. infra).
D’un point de vue comptable, ces mesures ont un impact aussi bien sur la section générale de la crise (missions d’intérêt général) que sur le fonds d’épargne (en emplois ou en ressources), lequel est géré par la CDC mais dont les emplois sont fixés par le ministre chargé de l’économie.
Dans un contexte financier plus contraint lié au résultat négatif de 2008 (perte consolidée de 1 468M€), la CDC a fait le choix de maintenir un niveau d’intervention important (1061 M€ de nouveaux engagements) au titre de ses missions d’intérêt général.
Tableau n° 19 : Engagements nets par priorités
Engagements nets millions d’euros |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 (estimation) |
2010 (prévision) |
Logement et politique de la ville |
591,4 |
449,8 |
320,2 |
236,2 |
209,0 |
Université et économie de la connaissance |
76,2 |
66,4 |
88,3 |
67 |
168,5 |
PME |
291,2 |
485,3 |
512,4 |
351,9 |
414,4 |
Développement durable |
30,5 |
173,8 |
68,2 |
102,9 |
- 2,2 |
Total |
1004,3 |
1188,4 |
1000,4 |
747,4 |
801,6 |
(Source : CDC)
La CDC a fait porter près de 50 % de ses efforts en 2009 sur le financement des PME, confrontées à de graves problèmes de financement.
Elle a également accompagné le plan de relance dans le secteur immobilier, en renforçant les fonds propres de la Société nationale immobilière par abandon de dividendes (50 M€ par an sur trois ans) pour lui permettre d’acquérir des logements en VEFA auprès de promoteurs immobiliers.
En 2009, la CDC a assuré au total la construction de 19 000 logements nouveaux, comparés à 11 000 en 2008, à raison de 9600 logements construits par ICADE, SNI et l’établissement public, ainsi que 9400 logements achetés en VEFA par le groupe SNI. L’objectif de construction dans le groupe CDC pour 2010 est de 13 000 logements.
La contribution prévisionnelle du fonds d’épargne en emplois et en ressources au titre de la crise financière et du plan de relance devait atteindre un montant de 43,64 Md€.
Un crédit de 5 Md€ a été mobilisé sur le fonds d’épargne sur une période très courte à la Société de Financement de l’Economie Française (SFEF), au moment de son démarrage, du 24 octobre au 19 décembre 2008. Il a bénéficié de la garantie de l’Etat comme pour toutes les autres émissions de la SFEF, au taux EONIA + 10 points de base (soit 3,14 %). Le montant des intérêts s’élève à 24,5 M€.
La décentralisation des ressources LDD et LEP : un levier majeur pour la liquidité bancaire et le financement des TPE et PME
Une partie des ressources des Livrets de développement durable (LDD) et des Livrets d’épargne populaires (LEP) centralisées au fonds d’épargne géré par la CDC ont été déconcentrées en octobre 2008 au secteur bancaire, sans attendre la mise en place de la modification des règles de centralisation des fonds d’épargne au 1er janvier 2009 dans le contexte de la généralisation de la distribution du livret A (décret du 4 décembre 2008).
Les modalités de centralisation de l’épargne réglementée étaient les suivantes jusqu’au 15 octobre 2008 : 100 % des dépôts des livrets A, 85 % des dépôts des LEP et 9 % des dépôts des LDD. Ensuite, le taux de centralisation a été ramené à 0 % pour le LDD et 70 % pour le LEP.
A compter du 1er janvier 2009, la centralisation pour le livret A et le LDD a été fixée à 160 Md€, majorés de la moitié de la capitalisation des intérêts et de la centralisation volontaire des réseaux ne pouvant pas respecter les règles d’emplois au bénéfice des PME et des travaux d’économie d’énergie.
Selon les données CDC, le montant des fonds ainsi transférés au secteur bancaire en octobre 2008 s’est élevé finalement à 14,4 Md€ au lieu des 16,5 Md€ prévus initialement (le différentiel provenant essentiellement de la Banque Postale, qui a souhaité maintenir un encours de 85 % du LEP au fonds d’épargne).
Le transfert des ressources LDD et LEP a incontestablement eu un impact immédiat sur la liquidité bancaire au moment de sa mise en œuvre. Compte tenu du dynamisme de la collecte en 2008, ce transfert a été possible sans pour autant empêcher les dépôts du fonds d’épargne d’augmenter en 2008. Ils sont passés de 200,4 Md€ en 2007 à 211 Md€ en 2008.
Les dépôts centralisés à la CDC sont restés quasi stables en 2009 à 211,6 Md€ (dont 167,7 Md€ fin 2009 sur les livrets A et LDD et à 43,9 Md€ sur le LEP), en progression de + 0,6 Md€, alors même que le niveau de collecte sur le livret A était élevé (+ 16,6 Md€ hors capitalisation). Cette progression de la collecte, très forte en début d’année (janvier et février), semble directement liée à la généralisation de la distribution des livrets. La nouvelle donne est manifestement avantageuse pour la liquidité du secteur bancaire, toute choses égales par ailleurs. Elle a donc consolidé, sinon amplifié, l’avantage accordé fin 2008.
La Cour n’a pas examiné, dans le cadre des travaux liés au présent rapport, le respect par les établissements bancaires des critères d’emploi des sommes ainsi restituées.
Dans le même but de favoriser le financement des PME, une enveloppe de prêt supplémentaire de 2 Md€ a été consentie à OSEO. La dernière tranche (0,5 Md€) devrait être tirée en juin 2010. Il convient toutefois de ne pas cumuler ce refinancement dans le bilan du plan de relance avec les enveloppes engagées par Oséo.
Prêts aux collectivités locales
Dès novembre 2008, une enveloppe de 5 Md€ a été proposée aux collectivités locales, pour moitié directement et pour moitié par refinancement des établissements bancaires, afin de pallier les défaillances du secteur bancaire. Les ressources étaient disponibles jusqu’au 30 juin 2009.
Les taux, relativement élevés, ont été fixés par référence au taux du LEP avec une marge de 116 points de base. Durant la période considérée, le taux du LEP a culminé à 4,5 %. La CDC s’est alignée, pour ses prêts en direct, sur le taux moyen pondéré de l’adjudication par lots auprès des établissements bancaires.
En définitive, la consommation s’est limitée à 2 Md€, soit moins de la moitié de l’enveloppe prévue. Les prêts ont été consentis principalement par la CDC (1 741 M€ pour plus de 500 collectivités - respectivement 984 M€ et 757 M€ en 2008 et 2009) et dans une proportion anormalement faible par les établissements bancaires adjudicataires (266 M€ pour deux établissements bancaires). La direction générale du trésor attribue la sous-consommation de cette enveloppe à un retour progressif à la normale, le secteur bancaire étant à nouveau en mesure d’assurer le financement des collectivités locales.
De fait, seuls le groupe Dexia et la CNECEP ont sollicité un refinancement au premier semestre 2009, pour des montants de 166 M€ et 100 M€ respectivement (un prêt de 715 M€ signé avec le Crédit Agricole n’a pas été mobilisé finalement).
Le plan de recapitalisation de Dexia (septembre 2008) a consisté en une augmentation de capital réservée d’un montant de 6 Md€, dont 1 Md€ souscrit directement par l’Etat et 2 Md€ par la CDC. L’augmentation de capital relevant de la CDC a été répartie proportionnellement aux participations existantes. La section générale a ainsi investi 1 266,47 M€, le fonds d’épargne 445,55 M€ et la CNP 287,98 M€.
La Cour ne considère pas que cette augmentation de capital relève directement du plan de relance mais plutôt des interventions en faveur du secteur bancaire.
Le volet logement du plan de relance repose sur quatre mesures, dont la plus spectaculaire est un programme de 100 000 logements locatifs (sociaux ou intermédiaires) supplémentaires sur deux ans (2009 et 2010).
Ce programme devait s’ajouter aux objectifs de production de logements par les organismes HLM et aux moyens financiers déjà mis en place (110 000 logements sociaux pour 2009, dont 58 000 PLUS, 20 000 PLAI et 32 000 PLS), ce qui devait permettre, au passage, de rejoindre en tendance les projections originelles du plan de cohésion sociale pour 2009 (dernière année du plan - 142 000 logements sociaux dont 80 000 PLUS, 20 000 PLAI, 32 000 PLS).
Le programme 317 de la mission budgétaire Plan de relance a contribué à la mise en œuvre de cette ambition (cf. supra), par des transferts de crédits au profit de la mission Ville et Logement principalement, et marginalement au bénéfice de la mission Outre-Mer pour le logement social ultra-marin.
Quant à la contribution via les fonds d’épargne, elle a été chiffrée à 6,7 Md€ sur la base des derniers prêts moyens connus.
Le montant des engagements au titre du plan de relance sur l’année 2009 s’élève à 1,8 Md€, en comptabilisant les conventions signées avec les établissements bancaires (1 635 M€, y compris les VEFA) et les engagements de la CDC vis-à-vis des bailleurs sociaux (159 M€).
Toutefois, les banques ne sollicitent leur refinancement que tardivement par rapport à ce qu’elles engagent, et aucun contrat n’avait été signé au 31/12 /2009 sur les 1 635 M€. S’agissant des bailleurs sociaux (159 M€ engagés), le montant des contrats signés était de 35 M€ fin 2009 et le montant des versements de 18 M€.
Dans la réalité de l’exécution, il est trop tôt pour apprécier l’impact du plan de relance sur l’activité de prêts au secteur du logement social. En tout état de cause, mérite d’être soulignée la forte dynamique des prêts directs au logement social et à la politique de la ville signés en 2009, qui ont atteint 10,6 Md€, comparés à 8,5 Md€ en 2008, soit un effort supplémentaire de 2,1 Md€, qui s’explique principalement par la montée en charge des agréments des années précédentes.
On peut donc en conclure à ce stade que le plan de relance est venu prolonger la croissance constatée depuis 2006, avec le plan de cohésion sociale et le programme national de renouvellement urbain.
Tableau n° 20 : Prêts logement social habitat ville
En Md€ |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
Prêts annuels |
4,1 |
5 |
6,5 |
8,5 |
10,6 |
Accroissement |
- |
+ 0,9 |
+ 1,5 |
+ 2 |
+ 2,1 |
Les fonds d’épargne ont contribué au financement de 106 000 logements en 2009, soit une progression de près de 25 % par rapport à 2008 (85 000) et de plus de 42 % par rapport à 2007.
Après avoir consacré une enveloppe de 4 Md€ au financement des infrastructures de transport sur la période 2004-2008 (laquelle a été engagée à hauteur de 3 314 M€ (83 %), dont 1 964 M€ pour les grandes infrastructures de transport et 1350 M€ pour les transports en commun en site propre), il était prévu de la faire passer à 8 Md€ pour la période 2009-2013. Le plan de relance a permis de confirmer ce projet, d’en accélérer la mise en œuvre et d’élargir le périmètre d’intervention initial.
Tableau n° 20 : Contribution du fonds d’épargne
En Md€ |
Mesures annoncées |
Montants retenus |
Engagés et versés fin 2009 |
Engagés et non versés fin 2009 |
Financement des entreprises |
18,5 |
16,4 |
15,866 |
0,500 |
dont prêts nouvelle enveloppe OSEO |
2 |
2 |
1,500 |
0,500 |
dont transfert des ressources LDD et LEP |
16,5 |
14,366 |
14,366 |
|
Financement des collectivités locales |
5 |
2 |
2 |
|
dont prêts enveloppe CDC |
2,5 |
1,741 |
1,741 |
|
dont prêts enveloppe banques |
2,5 |
0,3 |
0,266 |
|
Financement 100 000 logements sociaux – engagements. |
6,7 |
6,7 |
0,018 |
1,795 |
Financement grandes infrastructures (2009-2013)- engagements. |
8 |
8 |
0,786 |
1,665 |
TOTAL |
38,2 |
33,1 |
18,677 |
3,960 |
Total des financements versés et engagés |
22,637 | |||
* remboursement dans l’année 2008
Au total, la contribution apportée par le fonds d’épargne à la mise en œuvre du plan de relance - même si elle prend la forme de prêts, dont les effets sont différés ou étalés dans le temps - met en jeu des masses financières très substantielles.
Cette forte mobilisation des fonds d’épargne au titre du plan de relance vient néanmoins diminuer leur liquidité, problème souligné par la Cour dans son insertion au rapport public annuel de février 2010 sur les fonds d’épargne.
Tableau n° 22 : Contributions CDC (hors fonds d’épargne)
En Md€ |
Montants prévisionnels |
Montants retenus |
Engagés et versés fin 2009 |
Engagés et non versés fin 2009 |
FSI* |
3 |
3 |
1 |
- |
Groupe SNI (effort en fonds propres)** |
1,6 |
1,4, |
1,4 |
- |
* Le FSI dans lequel la CDC a investi 3 Md€ en 2009 en numéraire a investi 1,4 Md€ en 2009.
** 9 400 VEFA acquis et engagés en cumulé sur 2008 et 2009 (objectif initial 10 000).
Cette synthèse ne retient pas le financement de la SFEF pendant quelques semaines fin 2008 ni la participation à l’augmentation de capital de Dexia. Une partie seulement des investissements du FSI sont comptabilisés au titre du plan de relance.
C - Le Fonds stratégique d’investissement : un outil d’intervention qui ne relève pas du plan de relance
Le Fonds stratégique d’investissement (FSI), dont la création a été annoncée par le président de la République le 20 novembre 2008, a vocation à conforter les outils français de renforcement des fonds propres stables des entreprises, et notamment des PME. L’actionnariat du FSI est partagé entre la CDC (51 %) et l’Etat (49 %).
Le FSI n’a qu’une seule modalité d’action : l’investissement de moyen et long terme minoritaire en capital, inscrit dans les règles du marché. Les investissements sont choisis pour leur contribution potentielle à la compétitivité du pays.
La dotation en fonds propres du FSI est de 20 Md€, apportés à hauteur de 14 Md€ sous forme de participations et 6 Md€ en numéraire. Pour la participation en numéraire de l’Etat, les dotations ont été effectuées à partir du programme 316 de la mission budgétaire Plan de relance, et via le compte d’affectation spéciale des participations financières de l’Etat (PFE) : un premier engagement de 490 M€ le 30 mars 2009 et un second de 2 450 M€ le 5 novembre 2009, soit un total de 2 940 M€. Le capital souscrit en numéraire n’étant appelé qu’au fur et à mesure des consommations, le montant libéré en avril 2010 est de l’ordre de 2,6 Md (Etat et CDC), sur le total prévu des 6 Md€.
Le FSI ne s’inscrit donc pas prioritairement dans la logique d’un plan de relance. Mais son lancement en fin d’année 2008 avait aussi pour objet de compenser au moins partiellement l’effondrement spectaculaire du capital investissement en France, globalement en recul de 59 % pour l’année 2009 selon les chiffres de l’AFIC.
Les investissements dans des sociétés cotées par rachat de titres existants, sans se prononcer ici sur leur intérêt stratégique, ne relèvent pas directement du plan de relance.
En revanche les investissements dans les ETI seraient nettement renforcés par rapport aux moyens que la CDC y consacrait précédemment, dans une période de rareté des fonds sur le marché. S’agissant du FMEA, les investissements concernaient les entreprises d’un secteur fortement éprouvé par la conjoncture. Pour les PME, le FSI a repris les engagements du programme France Investissement de la CDC, devenu FSI France Investissement, qui retrace le soutien de la CDC aux fonds propres des PME.
Tableau n° 23 : Total FSI France Investissement
2006 (partielle) |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 (prév) |
2011 (prév) |
2012 (partielle) |
Total | |
Part CDC (garantie OSEO) |
0 |
20 |
23 |
20 |
20 |
20 |
20 |
123 |
Part FSI (FSI-PME) |
41 |
416 |
286 |
355 |
593 |
365 |
257 |
2313 |
Total |
41 |
436 |
308 |
375 |
613 |
385 |
277 |
2435 |
(Source : FSI)
Le niveau total des investissements s’est redressé en 2009 par rapport à l’étiage de 2008, sans retrouver pour autant le niveau de 2007. Au sein du FSI-PME, des efforts ont été réalisés pour adapter les moyens d’intervention au contexte de la crise et du désengagement des investisseurs institutionnels.
IV - Les mesures sectorielles de soutien : une efficacité qui n’est pas encore mesurable
A - Les mécanismes de prêts et de garanties : des mesures de moyen terme, dépourvues d’impact conjoncturel
Le pacte automobile, annoncé par le Président de la République le 9 février 2009, organise la mobilisation autour de ce secteur, afin de faire face aux conséquences de la crise économique.
La mesure la plus emblématique de ce plan de soutien sectoriel a été la mise en place de l’aide au remplacement des véhicules anciens, autrement appelée « prime à la casse ». Portée par le programme 316 de la mission budgétaire Plan de relance, elle a généré en 2009 un coût global de 532M€, sans commune mesure avec la dotation initialement prévue (220M€). Face au vif succès rencontré, et pour éviter un effondrement trop brutal des ventes de véhicules, le dispositif - qui devait prendre fin en décembre 2009 - a été finalement prorogé de manière extinctive sur l’année 2010.
En plus de cette composante-phare du pacte automobile, de nombreux mécanismes de prêts ont été ouverts au bénéfice du secteur.
Ainsi, dans le cadre du plan de soutien au secteur bancaire déjà, l’Etat avait donné accès, via la SFEF, à 1 Md€ de crédits aux filiales bancaires des constructeurs, dans les mêmes conditions qu’aux réseaux bancaires « classiques » (taux d’intérêt de 8%). A la suite du lancement du pacte automobile, ces prêts aux deux banques internes des constructeurs automobiles PSA et Renault ont été portés à 2 Md€ au total. En outre, ont été mis en place des prêts participatifs, ainsi que des prêts bonifiés attribuables sur appels à projets.
La loi de finances rectificative du 20 avril 2009 a créé, au sein de la mission «Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés», un programme 863 libellé « prêts à la filière automobile », doté de 6,65 Md€ de crédits en AE et en CP. Ce programme a vocation à porter des « prêts pour le soutien à l’innovation (qui) visent à accompagner et à soutenir les acteurs de la filière automobile dans le développement de produits innovants. Ils permettront de renforcer leur capacité à financer les phases plus aval de développement de ces produits » (projet annuel de performances 2010).
Au sein de ce programme 863, l’action 01 « Prêts aux constructeurs automobiles », pilotée par la direction générale du Trésor, a été dotée de 6,5 Md€, permettant d’octroyer des prêts à hauteur de 3 Md€ chacun pour Renault et PSA et 250 M€ chacun pour IVECO et Renault Trucks.
Ces prêts, accordés pour une durée de 5 ans, sont assortis d’une rémunération composée d’une part fixe à 6% (taux d’intérêt minimum) et d’une partie variable indexée sur le taux de marge opérationnelle de la société pour l’exercice achevé le 31 décembre précédant l’échéance annuelle du prêt (taux limité à 9%). Ils doivent permettre de financer des grands programmes de développement de véhicules plus propres.
Les prêts en faveur de Renault et de PSA ont été signés dès le 25 mars 2009 (avant le vote de la LFR) et le contrat avec Renault Trucks le 4 mai 2009. IVECO a quant à lui renoncé au prêt. Au total, 6,25 Md€ ont été utilisés soit plus de 96% sur les 6,5Md€ ouverts. Le reliquat non utilisé de 250 M€ a servi, par redéploiement, à abonder les crédits du programme 871 « Avances au titre du paiement de l’aide à l’acquisition de véhicule propres » de la mission Avances au fonds d’aide à l’acquisition de véhicules propres.
Aucun indicateur de performance n’est associé à cette action. A ce stade, en tout état de cause, il est trop tôt pour apprécier la manière dont ces prêts auront impacté le comportement des constructeurs.
L’action 02 « Prêt pour le soutien à l’innovation de la filière automobile » du programme 863 ci-dessus évoqué, pilotée par la sous-direction des filières, des matériels de transports, de l’énergie et des éco-industries de la direction générale de la compétitivité, de l’industrie et des services, a reçu une dotation de 150 M€ en 2009, complétée de 100 M€ en 2010.
Cette enveloppe doit permettre d’octroyer des prêts au secteur automobile pour le développement des véhicules hybrides rechargeables ou électriques, ainsi que des équipements de type batteries, mesure s’inscrivant dans le plan pour la promotion des véhicules «décarbonés». Ce plan comporte par ailleurs des mesures de soutien à la R&D (400M€) et un dispositif spécifique de bonus (5000 €) pour les 100.000 premiers véhicules décarbonés vendus en France.
Pour l’octroi de ces prêts bonifiés, un appel à projets est ouvert jusqu’au 31 décembre 2010, qui spécifie les projets éligibles, les critères de sélection et les conditions du prêt.
D’une durée de 7 à 15 ans, le remboursement du capital est prévu en une fois, le paiement des intérêts se faisant annuellement avec une période de franchise correspondant à la réalisation de l’investissement. Le montant des prêts ne peut dépasser 50% du coût total du projet.
Les 150 M€ ouverts en 2009 n’ont pas été utilisés. Quatre projets ont été reçus : deux projets Renault à Flins et Maubeuge (170 M€), en cours de concrétisation, un projet PSA en cours de montage et un projet de quadricycle léger (5 M€).
Le projet annuel de performances 2010 retient un indicateur « ratio montant des prêts octroyés / montant des autres apports », qui a pour but de mesurer l’effet de levier sur les capitaux privés des prêts octroyés par l’Etat pour le soutien de l’innovation de la filière automobile. Ce taux fait l’objet d’une clause au contrat de prêt. Faute de recul, aucune analyse ne peut être conduite à ce stade sur l’efficacité de ce dispositif.
La loi de finances rectificative de février 2009, en même temps qu’elle a créé la mission budgétaire Plan de relance, a ouvert la possibilité au ministre de l’Economie d’accorder la garantie de l’Etat, à titre onéreux, aux prêts bancaires consentis aux entreprises signataires de contrats de partenariat public-privé (PPP) ou de contrats de concession de travaux publics ou de délégation de service public. L’objectif ainsi poursuivi est de desserrer les contraintes qui ont, jusqu’à présent, freiné le développement des PPP.
L’intervention de l’Etat est cantonnée à 80% du montant des prêts, dans la limite d’un plafond global de 10 Md€ jusqu’à fin 2010.
A fin 2009, l’Etat a déclaré éligibles quatre projets, pour un montant total de 2,66 Md€ :
- LGV Tours-Bordeaux pour 1,04 Md€ ;
- LGV ouest pour 850 M€ ;
- Tram-train de la Réunion pour 505 M€ ;
- CDG Express pour 265 M€.
Si elle est incontestablement de nature à inciter les banques à intervenir de manière plus active dans le secteur des PPP, une telle mesure est sans effet immédiat dans la logique de soutien conjoncturel qui préside au plan de relance français.
B - L’allongement des concessions autoroutières : une décision prise dans le cadre de la relance, mais dépourvue d’effet sur la période prioritaire 2009-2010
Dans le cadre du plan de relance, l’Etat a décidé d’allonger d’un an la durée des concessions des sociétés d’autoroutes en contrepartie de travaux à engager. Ce mécanisme, prévu par l’article 25 de la loi du 17 février 2009 pour l’accélération des programmes de construction et d’investissement publics et privés, a été précisé dans le décret du 22 mars 2010 approuvant les avenants aux contrats de concession et aux cahiers des charges des sociétés concessionnaires d’autoroutes concernées par l’allongement de concession.
Tableau n° 24 : Durée des concessions après allongement
Concessionnaire |
Début de la concession |
Durée actuelle de la concession |
Année de fin de concession |
ASF |
1975 |
58 ans |
2033 |
ESCOTA |
1957 |
70 ans |
2027 |
COFIROUTE |
1970 |
61 ans |
2031 |
SANEF |
1973 |
56 ans |
2029 |
SAPN |
1963 |
66 ans |
2029 |
(Source MEEDDM)
Du fait d’hypothèses très conservatrices en matière de trafic, la valorisation de l’année supplémentaire de concession s’est faite à un niveau minimal, ce qui est favorable aux sociétés d’autoroute. Or les prévisions de trafic auraient mérité d’être actualisées, au plus tard dans la perspective du round 2 des négociations (automne 2009 - cf. infra), au regard de l’évolution du trafic au cours de l’année 2009. En outre, l’Etat n’a pas réussi à introduire une clause d’intéressement en cas de rentabilité supérieure aux prévisions.
La contrepartie souhaitée de la part des sociétés concessionnaires est l’engagement d’un programme de travaux de l’ordre d’1 milliard d’euros, dans le but de soutenir l’activité du secteur des travaux publics.
Les prévisions initiales faisaient état d’investissements autoroutiers de l’ordre d’1,5 Md€, mais l’enveloppe finalement retenue n’a été que de 1 Md pour deux groupes (Vinci et Sanef-SAPN). A cet égard, il convient de souligner - comme le fait d’ailleurs le ministre de la relance - que cet effort demandé aux sociétés concessionnaires est d’une importance non négligeable, puisqu’il correspond, peu ou prou, aux moyens budgétaires consacrés par le programme 315 de la mission Plan de relance aux dépenses d’investissements dans les infrastructures de transport (920M€ au total). Toutefois, la question demeure de la réalisation concrète de ces travaux qui se font sous la seule responsabilité des sociétés concessionnaires. Ainsi, les engagements de travaux sur les premiers mois de 2010 montrent que le montant programmé cette année par les concessionnaires risque de ne pas être atteint.
Aucun cahier des charges n’a été négocié, ni aucune prescription précise fixée avec les sociétés concessionnaires d’autoroutes s’agissant des travaux à entreprendre. Les sociétés assument seules la responsabilité des travaux, depuis leur conception jusqu’à leur réalisation. Ainsi, par exemple, la rénovation des aires ou les dispositifs anti bruit sont laissés à la seule appréciation des sociétés concessionnaires d’autoroutes. Il en résulte que, si l’estimation initiale des travaux et leur coût réel in fine étaient sensiblement différents, l’Etat n’a guère de moyens d’action, une fois l’avenant signé avec le concessionnaire. Le bénéfice d’un moindre coût revient entièrement au concessionnaire.
En outre, certains travaux retenus pour autoriser l’allongement de la concession revêtent un caractère obligatoire au vu de la législation et de la règlementation existantes, et auraient donc dû être réalisés de toute façon.
Une autre partie correspond à l’intérêt commercial et d’image des sociétés d’autoroutes et, à ce titre, aurait probablement été envisagée indépendamment du « paquet vert » : il en va ainsi de la mise en place du télépéage sans arrêt ou encore, dans le cadre des relations avec les élus des territoires à proximité des autoroutes, de la mise en place d’isolants phoniques.
Du fait de la longueur des négociations avec les concessionnaires (un round au printemps, un round en automne 2009), le dispositif de relance organisé autour de l’allongement d’un an de la concession de cinq sociétés d’autoroutes en contrepartie de travaux pour environ 1 Md€ est entré en vigueur (décret du 22 mars 2010) un an après avoir été voté par le Parlement.
Ce retard entre en contradiction avec le principe-même du plan de relance, dont l’un des objectifs est la rapidité d’exécution.
Les travaux des sociétés concessionnaires doivent s’étaler sur 36 mois à compter de fin mars 2010, voire aller au-delà. C’est le résultat d’un arbitrage entre d’une part la volonté des entreprises concernées - qui auraient souhaité une durée de travaux d’au moins 48 mois - et d’autre part la position de l’Etat - qui souhaitait initialement que les travaux soient étalés sur une durée maximale de 24 mois, entre l’été 2009 et la fin de l’année 2011 au plus tard.
L’horizon d’investissement retenu en définitive, de 36 mois, est en décalage assez net avec la période d’application du plan de relance, dont l’effet contra-cyclique souhaité doit être concentré sur les années 2009 et 2010.
En réalité, la mesure s’étalera, dans le meilleur des cas, sur l’année 2010 pour une faible partie, et sur les années 2011 et 2012, voire pour partie en 2013. Dans la programmation convenue entre l’Etat et les sociétés concessionnaires, la plupart des investissements auront lieu plutôt en fin de période.
Tableau n° 25 : Répartition des travaux sur les années 2010 à 2013
VINCI AUTOROUTES |
SANEF-SAPN | |||
ASF |
ESCOTA |
COFIROUTE |
||
2009 |
5,6 % | |||
2010 |
10 % |
15 % |
16 % |
21,9 % |
2011 |
45 % |
43 % |
31 % |
29,1 % |
2012 |
45 % |
35 % |
53 % |
33,5 % |
2013 |
7 % |
9,8 % | ||
Total |
100 % |
100 % |
100 % |
100 % |
(Source : prévisions des sociétés concessionnaires d’autoroutes)
* * *
Au total, l’exécution du plan de relance à ce jour a des caractéristiques singulièrement différentes de celles qui étaient envisagées lors de son lancement à la fin de l’année 2008. Les crédits ouverts en 2009 au titre de la mission Plan de relance ont subi, pour certaines actions, un retard d’exécution, décalant ainsi sur l’année 2010 une part plus importante que prévu de la mise en œuvre des mesures budgétaires du plan. Le volet fiscal, pour sa part, a pris une ampleur bien plus substantielle que dans les prévisions effectuées lors des annonces de décembre 2008, alourdissant ainsi le coût effectif du plan de relance en 2009. Les entreprises publiques enfin, dont la contribution à l’effort collectif promettait d’être très élevée, ont finalement fourni un effort d’investissement réel limité, lequel est globalement cohérent avec la faible marge de manœuvre laissée par leurs situations financières respectives et la conjoncture de crise. La Caisse des dépôts et surtout le fonds d'épargne ont joué un rôle majeur.
Tableau n° 26 : Synthèse générale - Plan de relance
Crédits de la mission Plan de relance (en M€) |
Crédits ouverts en 2009 |
Crédits exécutés en 2009 (*) |
Crédits ouverts en LFI 2010 | ||
AE |
CP |
Total en CP |
AE |
CP | |
Ensemble de la mission |
13.600,5 |
12.560 |
8.457 |
2.340 |
4.102 |
Ensemble de la mission hors FSI dont |
10.660,5 |
9.620 |
7.297 |
||
1) mesures de soutien à l’investissement |
5.303 |
3.766 |
2.751 |
10 |
1.772 |
2) mesures de solidarité |
1.882 |
1.882 |
1.702 |
280 |
280 |
3) mesures en faveur des TPE et PME |
1.575 |
1.575 |
1.051 |
410 |
410 |
4) mesures de politiques actives de l’emploi |
1.300 |
1.300 |
796 |
1.400 |
1.400 |
5) aide au remplacement de véhicules anciens |
600,5 |
600,5 |
514 |
240 |
240 |
6) avances sur les marchés publics de l’Etat |
- |
496,5 |
483 |
- |
- |
Mesures fiscales et de prélèvement sur recettes (en M€) |
Coût estimé en 2009 |
Coût 2009 constaté |
Coût 2010 estimé |
Reports en arrière de déficits – carry back |
1.800 |
5.031 |
- 800 |
TVA |
3.600 |
6.504 |
0 |
Crédit d’impôt recherche |
3.800 |
3.800 |
1.500 |
Excédents d’IS |
0 |
0 |
0 |
Amortissement accéléré |
700 |
0 (effet 2010) |
400 |
Total des mesures fiscales Entreprises |
9.900 |
15.335 |
1.100 |
Réduction d’IR ménages modestes |
1.100 |
932 |
0 |
Doublement du plafond du prêt à taux zéro |
600 |
0 (effet 2010) |
100 |
Total des mesures fiscales Ménages |
1.700 |
932 |
100 |
Total des mesures fiscales |
11.600 |
16.267 |
1.200 |
Remboursement anticipé du FCTVA |
2.500 |
3.853 |
|
Coût budgétaire total du plan (arrondi) |
28 600 |
5 300 |
Entreprises publiques (en M€) |
Contribution annoncée |
Contribution nette estimée |
EDF |
2.500 |
500 |
La Poste |
600 |
200 |
RATP |
456 |
248 |
SNCF |
384 |
197 |
GDF-Suez |
200 |
Non examiné par la Cour |
|
Total |
4.140 |
1145 (hors GDF-Suez) |
Partie III - Pilotage et impact
du plan de relance : premier bilan
Le dispositif de pilotage retenu a privilégié l’efficacité d’exécution sur le système d’informations, ce qui rend complexe l’évaluation d’un plan de relance qui n’en est qu’à mi-parcours dans sa réalisation à la fin 2009.
I - Un pilotage globalement bien assure, au service d’une mobilisation large et d’une mise en œuvre voulue rapide malgré les difficultés de suivi
A - La mise en œuvre du volet budgétaire et fiscal du plan de relance : un dispositif complet de pilotage et de suivi, s’appuyant néanmoins sur une information incomplète et imparfaite
Le ministre chargé de la mise en œuvre du plan de relance étant placé auprès du Premier ministre, la mission budgétaire Plan de relance de l’économie, créée par la LFR du 4 février 2009 est formellement rattachée à ce dernier. Néanmoins, dans la pratique, et compte tenu de la spécificité d’un ministre ad hoc nommé sans services rattachés (cf. infra), l’arrêté du 10 février 2009 portant règlement de comptabilité de ce ministère a institué à compter de la gestion 2009 les sous-directeurs des première, quatrième et sixième sous-directions de la direction du budget ordonnateurs principaux délégués des recettes et des dépenses sur le budget du ministère chargé de la mise en œuvre du plan de relance.
Cette décision résulte d’un arbitrage excluant deux autres options qui, au moins en théorie, se présentaient :
- confier la responsabilité des programmes de la mission à des directeurs d’administration centrale directement concernés par le contenu des actions retenues au titre du plan de relance ;
- ou désigner les responsables des programmes de la mission au sein des services du Premier ministre (SGG, directeur des services administratifs et financiers), en prenant appui sur le positionnement du ministre chargé de la mise en œuvre du plan de relance, rattaché au Premier ministre, et sur le caractère fortement interministériel du plan.
Ces deux scénarios ont été rapidement exclus. Le premier l’a été pour des raisons évidentes tenant à l’exigence de cohérence avec le choix d’une mission budgétaire ad hoc, qui ne pouvait logiquement pas s’accommoder d’une désignation des responsables de ses programmes dans tel ou tel ministère concerné par des mesures du plan de relance, d’autant plus que les champs et thèmes d’intervention couverts par les trois programmes de la mission concernent systématiquement plusieurs ministères et de nombreuses directions d’administrations centrales. Quant à la deuxième option, elle a été considérée comme peu pertinente, en raison de ce que sont les attributions habituelles de ces responsables.
La désignation de trois des sous-directeurs de la direction du budget comme responsables des programmes de la mission Plan de relance, non coutumière au regard du rôle habituellement joué par cette direction, a néanmoins a été retenue comme la meilleure réponse possible au double défi de la mise en œuvre du volet budgétaire du plan de relance :
- sélectionner dans l’urgence, sur une période très courte, l’ensemble des projets et actions éligibles au plan de relance ; l’expertise approfondie, et par essence totalement transversale, dont jouit la direction du budget sur l’ensemble des actions de l’Etat a été jugée comme une garantie de pertinence dans les choix effectués (les propositions des ministères ont pu ainsi être facilement validées, ou contredites, par les services du Budget) ;
- assurer une mise en œuvre rapide, assortie d’un pilotage étroit de l’ensemble des ministères et opérateurs concernés par le plan de relance, exigence que pouvait assumer la direction du budget, qui dispose des savoir-faire nécessaires.
L’organisation administrative ainsi mise en place a été complétée par la signature de conventions de délégation de gestion entre les trois sous-directeurs responsables de programme et le directeur de la Direction des Personnels et de l’adaptation de l’environnement professionnel (DPAEP) du ministère de l’Economie, signées le 16 février 2009. Elles disposent que l’exécution matérielle des opérations de dépenses et de recettes des trois programmes de la mission est confiée au Directeur de la DPAEP, à l’exception de celles relatives aux transferts vers d’autres programmes budgétaires.
Le ministère chargé de la mise en œuvre du plan de relance et la direction du budget ont mis en place un dispositif de pilotage opérationnel et financier assez complet.
Ainsi, 70 conventions de gestion ont été signées entre d’une part le ministre chargé de la mise en œuvre du plan de relance et le responsable de programme (315, 316 ou 317), et d’autre part chacun des ministères et des opérateurs ou organismes recevant des crédits additionnels en provenance d’un programme de la mission ad hoc ; lesdites conventions encadrent la nature des mesures et projets bénéficiant de crédits Relance, le calendrier de mise à disposition des crédits (AE et CP) en provenance de la mission ad hoc, les modalités de reporting imposées au ministère ou l’opérateur concerné, et fixe les règles dites « de dégagement d’office » applicables en cas de sous-exécution.
En outre, des comités de pilotage thématiques ont été mis en place, au nombre d’une quinzaine (auxquels viennent s’ajouter, dans certains domaines, des comités ad hoc par mesures), réunissant le cabinet du ministre chargé de la mise en œuvre du plan de relance, le responsable du programme de la mission ad hoc concerné, le cabinet et les services du ministère concerné par les transferts de crédits, la direction du ou des opérateur(s) bénéficiaire(s) de versements en provenance de la mission ad hoc, ainsi que le contrôleur budgétaire du ministère concerné.
Ces comités, présidés par le cabinet du ministre chargé de la mise en œuvre du plan de relance, se tiennent mensuellement et ont vocation à assurer un suivi en temps réel des conditions de mise en œuvre des mesures et projets retenus dans le cadre du plan de relance, ainsi que des conditions d’exécution des crédits afférents ; ce sont ces comités qui, le cas échéant, sont conduits à prendre des mesures correctrices, sous forme de redéploiements de crédits, en cas de retard d’exécution ou, au contraire, de dynamique plus forte de telle ou telle action.
Quant au volet fiscal du plan de relance, son pilotage a été assumé par la direction générale des finances publiques, dans des conditions qui en ont permis un déploiement rapide au sein du réseau et auprès des bénéficiaires finaux. Tous les bilans d’exécution, dressés par mesures fiscales, font l’objet d’une transmission systématique à la fois à la direction du budget (responsables des trois programmes de la mission budgétaire Plan de relance) et au cabinet du ministre chargé de la mise en œuvre du plan de relance.
Au niveau de la direction du budget, de la DPAEP et du service du contrôle budgétaire des ministères chargés des Finances, l’information budgétaire produite s’appuie sur les systèmes d’exploitation existants que sont INDIA-LOLF et ACCORD, et n’appelle pas de commentaires particuliers sur ses modalités de constitution et d’exploitation et quant à sa fiabilité.
L’enjeu essentiel en termes de qualité de l’information budgétaire et, partant, du suivi de l’utilisation effective des crédits du plan de relance, se situe moins au niveau de la mission budgétaire ad hoc en tant que telle, qu’à celui des programmes et/ou opérateurs destinataires des crédits en provenance de la mission.
A cet égard, la circulaire budgétaire n° DF-MGFE-09-3013 (Direction du Budget – DGFiP) du 17 février 2009 est venue préciser les modalités retenues pour la gestion et le suivi des crédits du plan de relance de l’économie dans les systèmes d’information financière que sont ACCORD-LOLF, NDL et INDIA.
Or il ressort des constats effectués sur l’exécution budgétaire 2009 dans certains ministères, que des administrations centrales et déconcentrées concernées par les transferts de crédits en provenance de la mission Plan de relance :
- n’ont, dans certains cas, pas adapté leur nomenclature d’exécution budgétaire ;
- ont dû parfois, en début d’exercice 2009, assumer certaines dépenses urgentes relevant du plan de relance avant même que soit appliquée la circulaire du 17 février 2009, et de ce fait utilisé la nomenclature budgétaire traditionnelle (cf. par exemple, mesures de chômage partiel mises en œuvre par la DGEFP dans le cadre des crédits du programme 316) ;
- et ne sont pas en mesure de garantir la parfaite fiabilité des informations spécifiques aux crédits « RL » (relance) dans les systèmes Accord et NDL, tout particulièrement dans les cas correspondant aux mesures n’ayant pas fait l’objet d’engagements nouveaux ; en l’espèce, des erreurs d’imputation des dépenses ont à l’évidence été commises.
Au surplus, les dispositions prises par la circulaire du 17 février 2009 pour assurer la traçabilité d’exécution des crédits du plan de relance n’étaient pas applicables au suivi des crédits versés par la mission Plan de relance aux opérateurs de l’Etat et organismes divers au titre de la gestion dite « directe », et ce alors même que les crédits en « gestion directe » ont représenté une part très substantielle de l’ensemble des répartitions effectuées sur les crédits ouverts en 2009 dans la mission Plan de relance.
Dans ce contexte, le ministère chargé de la mise en œuvre du plan de relance a pris le parti de développer un outil spécifique de suivi de l’ensemble des projets et dépenses liés au plan de relance, que ces derniers soient gérés dans le cadre de programmes ministériels ou par des opérateurs. La solution retenue a consisté :
- -à prendre appui sur le logiciel PRESAGE, outil couramment utilisé par les services déconcentrés de l’Etat pour le suivi des crédits des fonds structurels communautaires et des contrats de projet Etat-région ;
- et à l’articuler avec une application créée de toutes pièces, appelée Viziaprog Relance, déployée à partir du mois de mars 2009.
- Le recours au logiciel PRESAGE a résulté d’un arbitrage inconvénients/avantages :
- conçu pour des finalités tout autres que celles du plan de relance, PRESAGE a nécessité des adaptations ponctuelles, et imparfaites, sous forme de « patchs » ;
- néanmoins, il avait le mérite d’être utilisé par tous les services déconcentrés de l’Etat, à commencer par les SGAR, ce qui facilitait un déploiement rapide des mécanismes de suivi des mesures du plan de relance, sans avoir à passer par un fastidieux et nécessairement long travail de formation des équipes, dont la durée était incompatible avec l’exigence d’efficacité opérationnelle immédiate..
Quant à l’outil Viziaprog Relance, il permet - à partir des extractions et retraitements des données entrées dans l’application PRESAGE - d’assurer un suivi à plusieurs niveaux :
- par programme budgétaire ;
- par région ;
- par projet individuel ou groupe de projets, ou bien encore par agrégat d’une mesure (cf. par exemple, prime à la casse).
Toutefois, seules les données relatives aux crédits issus du programme 315 de la mission et à une partie des crédits du programme 317 (logement, ANRU, ANAH et structures d’accueil) sont renseignées dans l’application PRESAGE. Celles relatives aux crédits issus du programme 316 et du reste du programme 317 sont, pour leur part, directement renseignées par les administrations centrales sur une base déclarative, et intégrées dans Viziaprog par le ministère chargé de la mise en œuvre du plan de relance.
Au total, le seul outil de synthèse existant pour suivre exhaustivement l’exécution des dépenses au titre du plan de relance - que celles-ci soient effectuées au sein des programmes ministériels ou par des opérateurs - est le logiciel Viziaprog, dont l’exhaustivité et la fiabilité des restitutions n’est pas pleinement assurée, compte tenu d’une part de sa vocation d’outil de suivi opérationnel, et non budgétaire au sens strict, et d’autre part de son mode d’alimentation, déclaratif dans bien des cas.
B - Le ministère chargé de la mise en œuvre du plan de relance : un rôle de coordination de poids inégal ; un vecteur de mobilisation politique et de valorisation médiatique
Après la nomination du ministre auprès du Premier ministre, chargé de la mise en œuvre du plan de relance le 5 décembre 2008, le décret n° 2008-1296 du 11 décembre a défini ses attributions en précisant qu’il « coordonne, par délégation du Premier ministre, la mise en œuvre du plan de relance » et qu’il est « responsable de sa bonne exécution et de la gestion des crédits qui y sont attachés ». Ne disposant pas de services administratifs rattachés à lui en propre, le ministre a autorité, dans la limite de ses attributions, sur 15 services et directions d’administration centrale.
Dans la mesure où le cabinet du ministre s’est constitué au cours du mois de décembre 2008, il n’a pas participé, par construction, au dialogue restreint de préparation des grandes lignes du plan de relance, préalable au discours de Douai. En revanche, avec l’aide de la direction du budget, il a joué un rôle-clé dans la déclinaison des priorités annoncées à Douai, et dans le travail conduit avec l’ensemble des ministères pour préparer le CIACT exceptionnel de Lyon qui, le 2 février 2009, a validé l’ensemble des projets retenus au titre du plan de relance.
De la même manière, dans le suivi opérationnel de l’exécution budgétaire du plan de relance, le ministère a assumé une responsabilité centrale, en coordonnant l’ensemble des comités de pilotage thématiques mis en place, et en administrant la base de données Viziaprog.
Son implication n’a en revanche pas été de la même intensité auprès des autres acteurs du plan de relance, à commencer par les entreprises publiques. Pour des raisons évidentes tenant, là aussi, au calendrier de son installation, le cabinet du ministre n’a que très peu participé à l’élaboration des contributions des entreprises publiques au plan de relance. Et au-delà, son rôle n’a été que symbolique, à la fois par l’absence de droit de regard réel sur le contenu-même des contributions proposées par lesdites entreprises et par le caractère très succinct du suivi d’exécution mis au point (cf. supra).
Il en est allé de même pour la Caisse des dépôts et consignations. Alors que sa contribution au plan de relance est majeure, aucun mécanisme particulier de suivi et de coordination n’a été mis en place par le ministère chargé de la mise en œuvre du plan de relance, à l’exception de la composante liée au fonds stratégique d’investissement, qui fait partie des attributions d’un des conseillers techniques du cabinet.
Lors du lancement du plan de relance au début de l’année 2009, les assemblées parlementaires ont été privées d’une partie de l’information budgétaire sur laquelle elles s’appuient traditionnellement pour leurs travaux.
Ainsi, dans la mesure où les annonces sur le contenu du plan de relance ont été faites au début du mois de décembre 2008 - soit plusieurs semaines après le dépôt du projet de loi finances initiale pour 2009 -, un premier projet de loi de finances rectificatif, celui du 4 février 2009, a été nécessaire, afin à la fois de tirer les conséquences budgétaires du plan de relance et de créer la mission Plan de relance de l’économie. Ce faisant, la représentation nationale a été privée d’un projet annuel de performances 2009 en bonne et due forme, ce que de nombreux parlementaires ont pu à juste titre déplorer.
Cette lacune n’est évidemment plus de mise cette année, puisque la mission Plan de relance et les programmes qui la composent ont fait l’objet d’une part d’un projet annuel de performances pour 2010, et d’autre part de rapports annuels de performances pour l’exercice 2009.
Au surplus, la maquette des rapports annuels de performances pour 2009 des programmes concernés par des transferts de crédits en provenance de la mission Plan de relance a été adaptée pour intégrer une partie spécifique transversale intitulée « Participation à la mise en œuvre du plan de relance de l’économie » (cf. instructions données dans l’annexe 13 de la circulaire budgétaire du 21 décembre 2009 relative aux RAP).
Cette partie comporte deux volets renseignés en fonction de la situation de chaque programme :
- l’un destiné à regrouper la justification au premier euro de l’utilisation de l’ensemble des crédits reçus de la mission Plan de relance ;
- l’autre portant sur l’utilisation des crédits versés depuis l’un des programmes de la mission Plan de relance à l’un des opérateurs rattachés, à titre principal, au programme concerné.
Au-delà des documents venant directement à l’appui des discussions budgétaires, les assemblées parlementaires ont été destinataires de bilans d’étape trimestriels, élaborés par le ministère chargé de la mise en œuvre du plan de relance, qui ont le mérite de récapituler l’état d’avancement du plan dans toutes ses composantes. L’information ainsi délivrée peut souffrir de certaines des faiblesses méthodologiques soulignées précédemment (cf. limites de Viziaprog pour l’exécution budgétaire ; informations des entreprises publiques non contredites ; absence de données sur la Caisse des dépôts, sauf le FSI), mais elle donne globalement une photographie instructive sur le plan de marche suivi.
Le ministère chargé de la mise en œuvre du plan de relance tient une place centrale dans la mise en forme et la valorisation, à la fois médiatique et grand public, du plan de relance français.
Il mobilise, pour ce faire, les différents outils qu’il a mis en place :
- un site internet complet, et très didactique, qui donne une information actualisée sur l’avancement du plan de relance ;
- la base de données Viziaprog qui, grâce aux extractions territoriales ou thématiques qu’elle permet, donne matière à une pédagogie très concrète, sur le terrain, des actions entreprises grâce aux crédits du plan de relance ;
- de fréquentes visites ministérielles, qui mettent en valeur les différents volets du plan de relance ;
- des dossiers de presse ciblés et réguliers.
II - Les faiblesses du dispositif de suivi des effets du plan de relance
et les incertitudes sur son impact
A - Des objectifs et indicateurs de performances partiels et peu instructifs en
termes d’impact
Les objectifs et indicateurs de performances retenus pour chacun des programmes de la mission budgétaire Plan de relance relèvent de trois grandes familles :
- les indicateurs de suivi d’exécution des crédits (taux de consommation des AE et des CP, selon qu’il s’agit de l’Etat ou d’opérateurs) ;
- les indicateurs de suivi physique des actions soutenues par le plan de relance (par exemple, kilomètres d’infrastructures construites ou rénovées grâce au plan de relance ; part des véhicules neufs achetés en 2009 ayant bénéficié du dispositif de prime à la casse ; etc…), lesquels peuvent notamment présenter un intérêt réel en termes de mise en perspective politique et pédagogique de l’effet du plan de relance dans les territoires ;
- et enfin les indicateurs d’impact du plan de relance sur l’économie et sur l’emploi (nombre d’emplois créés ou sauvegardés grâce au plan de relance).
Les indicateurs relevant des deux premières catégories sont renseignés par les services ministériels et les opérateurs impliqués dans la mise en œuvre du plan de relance. Ils font l’objet d’une remontée d’informations, selon une fréquence généralement bimensuelle définie dans les conventions de gestion ci-dessus mentionnées, et d’un passage en revue lors des réunions mensuelles des comités de pilotage thématiques.
Fondés exclusivement sur un suivi physico-financier de l’exécution des crédits du plan de relance, ils sont clairement considérés par le ministre en charge de la relance comme ceux qui revêtent le caractère le plus essentiel et le plus prioritaire en termes d’affichage politique.
S’agissant par ailleurs de l’indicateur d’impact sur l’emploi - qui est retenu de manière très générique dans les trois programmes de la mission budgétaire, sous la forme du « nombre d’emplois créés ou sauvegardés » - de premières directives avaient été données aux services déconcentrés pour que les informations correspondantes soient renseignées, au cas par cas, dans la base de données PRESAGE. Elles ont toutefois été appliquées de manière très hétérogène sur le terrain.
C’est pourquoi le parti alternatif finalement retenu a consisté à recourir à la méthode dite des ratios permettant, sur la base de calculs économétriques réalisés par des économistes et des fédérations professionnelles, de retenir des données prévisionnelles standardisées sur le contenu en emplois de tel ou tel type d’investissement (en construction ou en rénovation par exemple).
Dans certains cas néanmoins, il est regrettable qu’un suivi précis de l’impact de la dépense sur les entreprises et sur l’emploi local n’ait pas été maintenu, alors même qu’il aurait été méthodologiquement possible et relativement robuste. Il en va ainsi notamment des contrats d’armement, confiés en règle générale à des entreprises industrielles de grande taille, activant sous leur maîtrise d'œuvre un tissu de sous-traitance composé d'un grand nombre de PME-PMI, le plus souvent dans des bassins d’emplois géographiquement concentrés. Une évaluation territoriale assez précise aurait donc pu être conduite, mais à l’évidence, le pilotage et l’évaluation se sont focalisés sur le franchissement des jalons quantitatifs plus que sur l’impact économique de la dépense.
Au total, cet indicateur d’impact du plan de relance sur l’économie et sur l’emploi, certes important dans son principe en termes d’affichage politique au regard des efforts budgétaires substantiels que représente le plan de relance, et dont le ministère chargé de la mise en œuvre du plan de relance estime qu’il est globalement fidèle à la réalité dans une approche consolidée, n’est pas de nature - compte tenu de son mode de calcul - à donner une illustration fiable de l’effet produit par le plan de relance. Cette difficulté méthodologique est d’ailleurs rencontrée traditionnellement dans la mesure d’impact sur l’emploi de toutes les politiques publiques.
Le volet fiscal du plan de relance présente l’inconvénient, comme évoqué précédemment, d’offrir une lisibilité réduite dans les documents budgétaires, dans le sens où les mesures prises - dès lors qu’elles ont le caractère d’une dépense fiscale, ce qui n’est pas le cas pour toutes - sont restées rattachées à d’autres missions et programmes budgétaires, à l’exception de la mesure de réduction d’impôt sur le revenu en faveur des ménages modestes.
Dans ce contexte, et en toute logique, le rapport annuel de performances 2009 de la mission Plan de relance - tout comme le projet annuel de performances 2010 - ne comporte ni objectifs, ni indicateurs sur les mesures fiscales du plan de relance.
Plus globalement d’ailleurs, on peut souligner le manque d’indicateurs d’impact relatifs aux dépenses fiscales et, en particulier, aux mesures rassemblées dans la mission Remboursements et dégrèvements.
Dans le cadre du pacte automobile, exposé précédemment, les prêts participatifs octroyés aux constructeurs (via le programme 863), qui représentent un montant substantiel de 6,25 Md€, ne sont assortis d’aucun indicateur.
Par ailleurs, au titre du programme 315 de la mission Plan de relance, un indicateur a été retenu, intitulé « part des collectivités s’étant engagées à augmenter leurs dépenses d’investissement au cours de l’année 2009 », pour mesurer l’atteinte de l’objectif consistant à « favoriser l’investissement des collectivités locales ».
Destiné à dénombrer les collectivités locales ayant signé avec l’Etat des conventions par lesquelles elles s’engagent à augmenter leurs dépenses d’investissement en 2009, en contrepartie du bénéfice d’un remboursement anticipé au titre du FCTVA, cet indicateur n’a pour autant qu’un intérêt limité en soi, car il ne renseigne aucunement sur l’effort réel d’investissement additionnel engagé par les collectivités locales bénéficiaires du dispositif.
De manière plus générale, la faiblesse de cet indicateur sur le FCTVA renvoie au manque d’indicateurs de performances pour les dispositifs de prélèvements sur recettes, qui est un véritable enjeu d’amélioration.
Dans leurs réponses aux observations faites par la Cour sur ce sujet des indicateurs, les ministères chargés de la relance et du budget soulignent la difficulté de concilier la logique du volet performance associé aux projets annuels de performances avec une politique publique nouvelle, particulière et limitée dans le temps, estimant que « la logique usuelle ne trouve donc pas à s’appliquer ». L'ampleur des mesures engagées et les enjeux économiques importants qui étaient en cause auraient cependant justifié un dispositif de suivi de la performance malgré le caractère temporaire des mesures prises.
B - La dificulté d’évaluer l’impact macro-économique du plan de relance
La France a fait face, depuis la fin de l’année 2008, à la plus grave crise économique qu’elle ait connue depuis l’après-guerre : elle a été en récession pendant quatre trimestres consécutifs, du deuxième trimestre 2008 au deuxième trimestre 2009, l’économie.
Le plan de relance a permis d’atténuer les effets de cette crise. Toutefois, l’évaluation quantifiée de l’impact du plan de relance sur les grandes variables macro-économiques (PIB, prix, emploi…) est difficile. Pour y parvenir, il faudrait pouvoir définir un scénario contrefactuel, c’est-à-dire un scénario décrivant l’évolution de l’économie sans intervention de mesures de relance. Or, la gravité exceptionnelle de cette crise économique ne permet pas de formuler ces hypothèses, ni par conséquent de mesurer l’impact des mesures de relance.
L’évaluation de l’impact du plan de relance sur la croissance doit donc être réalisée avec précautions, notamment parce que les prévisions ne retiennent jamais le même périmètre de stimulus budgétaire. En outre, ces estimations ont été réalisées à des moments différents, de sorte que les paramètres économiques des estimations ne sont pas comparables. La plupart d’entre elles ont en outre été réalisées avant l’été 2009 et ne prennent donc pas en compte la forte révision à la hausse du coût du plan de relance par rapport aux annonces initiales.
Les estimations disponibles appliquent à chaque mesure de relance un multiplicateur pour évaluer l’impact des différentes mesures sur le PIB. Les multiplicateurs sont susceptibles d’évaluations différentes, selon les pays, les périodes et le contexte économique.
Pour la France, contrairement aux Etats-Unis, peu d’études sont disponibles, mais elles retiennent les valeurs suivantes :
Tableau n° 27 : Estimations du multiplicateur en France pour différentes mesures
Baisse d’un impôt sur la consommation ou le revenu |
Baisse d’un impôt sur les sociétés |
Transferts sociaux | |
Al Eyd et Barrel (2005)12 |
0,3 la première année 0,2 la deuxième année |
0,2 la première année 0,4 la deuxième année |
0,1 la première année 0,2 la deuxième année |
Baisses d’impôt |
Consommation privée |
Investissement public | |
HM Treasury (2003)13 |
0,1 |
0,5 |
|
INSEE et DGTPE (modèle Mésange)14 |
0,5 (impôts sur personnes physiques) 0,25 (impôts sur personnes morales) 0,4 (cotisations) |
0,5 |
1,1 (au bout d’1 an) 1,3 (au bout de 2 ans) |
Biau et Girard (2005)15 |
1,4 à court terme (2 ans) | ||
FMI |
0,38 |
0,56 |
1,06 |
OCDE |
0,2 |
0,6 |
0,8 |
Politiques actives de l’emploi |
Consommation privée |
Investissement public | |
OFCE (2009)16 |
0,7 |
0,5 0,8 pour les bénéficiaires de minima sociaux |
1 |
Traditionnellement, aux dépenses d’investissement est associé un multiplicateur supérieur à celui des dépenses de consommation, dans la mesure où une partie des transferts aux ménages est épargnée et, de ce fait, privée d’impact sur la consommation.
b) Les estimations disponibles : un impact variant entre 0,2 et 0,8 point de PIB sur deux ans
En l’espèce, l’impact estimé du plan de relance français sur le PIB varie de 0,2 point de PIB pour les estimations les plus pessimistes (FMI, Natixis) à 0,8 point de PIB pour les plus optimistes (OFCE), les effets du plan étant étalés sur l’ensemble de sa durée de vie (soit sur deux ans, 2009 et 2010). Selon toutes ces études, le coût budgétaire est d’un montant supérieur à l’impact sur le PIB.
Tableau n° 28 : Estimation de l’impact du plan de relance français sur le PIB
En % PIB |
2009 |
2010 | |
OFCE (hors mesures sociales) Mesures sociales de février 2009 |
0,54 (pour un coût budgétaire de 1,3 % PIB) 0,1 |
0,2 | |
INSEE |
0,5 à 0,7 (pour un coût budgétaire de 0,8 % PIB) | ||
Natixis |
0,2-0,4 (pour un coût budgétaire de 1,3 % PIB) | ||
Bruegel |
0,4 |
0,2 | |
FMI |
0,2 à 0,6 (pour un coût budgétaire de 0,7 % PIB) | ||
Source : INSEE, note de conjoncture décembre 2009 ; OFCE, note de recherche de janvier 2009 ; Bruegel, note de recherche de février 2009 ; FMI, note au G20, mars 2009 ; Natixis, note de recherche 5 décembre 2008
Essentiellement centré sur l’investissement - ce qui a pu susciter des critiques de la part de certains organismes de conjoncture, prônant un plan plutôt centré sur le soutien à la consommation -, le plan de relance français n’a commencé à produire ses premiers effets qu’à partir de la mi-2009, soit à un moment où l’activité avait déjà lourdement chuté, les pires périodes ayant été le 4ème trimestre 2008 et le 1er trimestre 2009.
Le plan de relance français a mis un accent tout particulier sur le soutien apporté à l’investissement, que ce soit à travers les mesures de relance de l’investissement public contenues dans la mission budgétaire Plan de relance, ou par le biais du dispositif de remboursement anticipé du FCTVA au bénéfice des collectivités locales.
Sur l’année 2009, l’investissement de l’ensemble des agents a chuté de 7,1% en volume : il a diminué de 8% pour les entreprises, et de 8,7% pour les ménages. Seule la FBCF des administrations publiques, après avoir été stable depuis 2007, a légèrement augmenté de + 0,5% en 2009 : elle est passée de 62,33 Md€ en 2007, à 62,38 Md€ en 2008, et à 63,9 Md€ en 200917.
On constate notamment, comme il a été précédemment souligné (partie II, chapitre I), une stagnation de l’investissement des administrations territoriales en 2009, et ce malgré l’effort substantiel consenti en leur faveur par l’Etat à travers le remboursement anticipé du FCTVA, effort qui s’est essentiellement traduit par une diminution du besoin de financement des collectivités locales.
Il conviendra de voir, avec le recul nécessaire, quel pourra être l’effet global du plan de relance sur la période 2009-2010, en tenant compte du temps de latence inhérent à toutes les mesures centrées sur l’investissement.
Les mesures de soutien à la consommation incluses dans le plan de relance ont été complétées par d’autres dispositifs, entrés en vigueur début 2009 (revalorisation des prestations sociales, création du RSA), qui ont eux aussi eu un impact sur la consommation.
Dans certains pays, l’impact de telles dispositions s’est trouvé diminué par une hausse de l’épargne des ménages. Ainsi en Espagne, les baisses d’impôts ne se retrouvent pas dans les statistiques de la consommation, qui a chuté de 6,5 % pendant la période de récession. En Italie et au Royaume-Uni de même, la consommation a diminué de -2,4% et -3,8%.
En France, la croissance de la consommation s’est sensiblement ralentie depuis le début de 200818, mais elle a continué d’augmenter. La poursuite de son augmentation en 2009 (+0,6%) tient notamment, comme en Allemagne, à l’impact déterminant de la « prime à la casse ».
Traditionnellement, une partie des mesures publiques de soutien à la consommation modifie la structure de la demande, mais pas nécessairement son niveau. Un tel effet de substitution ne peut pas être exclu, mais est difficilement mesurable. Tout au plus peut-on se borner à constater que la consommation française est restée en croissance positive sur l’année 2009, ce qui n’indique pas d’éviction significative de la prime à la casse sur les autres demandes de consommation, même si l’INSEE identifie bien des « produits sacrifiés » (textile, bricolage, papeterie), dont la consommation a significativement baissé en 2009.
Les mesures de soutien à la consommation n’ont pas empêché une augmentation sensible du taux d’épargne en France : celui-ci a augmenté de 0,8 point en 2009, et le taux d’épargne financière (hors dépenses de logement) de 2,1 points. Cette hausse traduit la constitution d’une épargne de précaution, liée à des effets de richesse négatifs, à la montée du chômage et sans doute, de manière plus générale, à une crainte accrue de l'avenir.
Le secteur automobile – la prime à la casse
La prime à la casse, mesure de soutien à la consommation, a déjà prouvé son efficacité, mais aussi ses effets pervers, lors de la récession de 1993. Son rôle est parfaitement connu et assumé : elle provoque des anticipations d’achat, mais son impact sur la production totale d’automobiles et sur le PIB, s’il existe, est purement transitoire.
Au total, elle a permis d’accroître fortement les immatriculations de véhicules neufs à partir du printemps 2009, les portant à 202.400 par mois en moyenne au 2ème semestre 2009, soit une augmentation de 22% par rapport à la période correspondante de 2008, avec des pointes mensuelles proches de 230.000 en novembre et décembre 2009, mois marqués par des anticipations d’achats à l’approche de la réduction de la prime. Par contrecoup, les immatriculations ont reculé de 11% au 1er trimestre 2010, en se maintenant toutefois à des niveaux élevés, supérieurs aux moyennes des années 2005-2008.
En 2009, le secteur automobile français a surtout profité des primes à la casse des pays étrangers. Les exportations automobiles françaises, après une chute en 2008, ont connu une hausse spectaculaire au premier semestre 2009, qui est parfaitement corrélée à la date d’entrée en vigueur des primes à la casse dans les différents pays clients. De même, la hausse des exportations françaises aux 2ème et 3ème trimestres 2009 s’explique principalement par les exportations automobiles.
Du fait de l’arrêt des primes à la casse en 2010 chez nos principaux partenaires, et de l’arrêt progressif de la prime à la casse française, on peut anticiper des difficultés pour le secteur automobile en 2010 et surtout 2011.
Une étude estime que le secteur automobile, et donc la prime à la casse, explique 69% de la croissance du PIB observée aux 2ème et 3ème trimestres 2009 (respectivement 0,2 et 0,3%). Ce calcul confirme l’intuition de la direction du Trésor, qui estime que le multiplicateur de la prime à la casse est bien supérieur à 1.
Par symétrie, on peut donc anticiper, dès que l’ensemble des primes à la casse en France et à l’étranger auront pris fin, une contribution négative du secteur automobile à la croissance du PIB d’une proportion équivalente à sa contribution positive en 2009.
A ce jour, le ministre chargé de la mise en œuvre du plan de relance estime que le plan de relance devrait contribuer à créer ou sauvegarder 400.000 emplois en 2009 et 2010. Au regard de cette assertion, il convient de souligner que le modèle Mésange, utilisé par l’INSEE et la Direction générale du Trésor, donne une élasticité de l’emploi à la variation du PIB inférieure à 0,5. Cela signifie que si le PIB varie entre 0,2 et 0,8 point du fait des mesures de relance, l’emploi supplémentaire créé devrait varier entre 0,1 et 0,4 point. Compte tenu d’un emploi salarié dans les secteurs concurrentiels de 18 millions de personnes, cela donnerait, selon les estimations de l’impact du plan de relance, de 18 000 à 72 000 emplois créés pour la période du plan.
La fourchette haute de cette estimation n'est pas très éloignée des annonces faites en décembre 2008 par la ministre de l’économie, selon lesquelles le plan de relance aurait pu créer 100.000 emplois en 2009 – ce qui correspond à un effet sur le taux de chômage d’environ 0,4 point. La fourchette basse de cette estimation en est beaucoup plus éloignée.
Il faut ajouter que cette estimation est fondée sur l’évaluation de l’impact du plan de relance par divers organismes, qui n’incluent en général pas les mesures dites de trésorerie dans leur étude. Or, ces mesures (plans de règlement accordés aux entreprises ; mesures fiscales de restitution accélérée ; avances sur les marchés publics de l’Etat) ont eu un impact déterminant pour limiter les faillites d’entreprises, et donc sur l’emploi, sans que leur impact spécifique puisse être quantifié : il n’existe aucune estimation de l’impact de telles mesures sur l’activité.
Enfin, s’agissant de l’indicateur de performances prévu dans chacun des trois programmes de la mission budgétaire Plan de relance (nombre d’emplois créés ou sauvegardés grâce au plan de relance), les rapports annuels de performances 2009 livrent les indications suivantes, qui sont à lire avec précaution en raison des limites liées à leur méthodologie d’élaboration sur la base de ratios standardisés :
- 18.337 emplois créés ou sauvegardés grâce aux crédits du programme 315 ;
- pas de chiffre global donné pour l’indicateur 2 du programme 316 ;
- 92.603 emplois créés ou sauvegardés grâce aux crédits du programme 317.
L’estimation donnée par ces indicateurs de performance, de même que la baisse de 0,4 point du taux de chômage annoncée, sont donc des estimations maximalistes.
Le coût budgétaire du plan de relance serait d’environ 34 Md€ sur l’ensemble des deux années 2009 et 2010. Les mesures fiscales ont pesé beaucoup plus que prévu, de même que les remboursements anticipés du FCTVA aux collectivités locales. En revanche, seulement 67% des crédits délégués par la mission Plan de relance aux gestionnaires de programmes et opérateurs ont été effectivement consommés en 2009.
L’incidence du plan de relance sur le solde des administrations publiques est sensiblement plus faible en données de comptabilité nationale19 : le supplément de dépenses effectué par l’Etat et ses opérateurs y est estimé à 7,5 Md€ en 2009, et les pertes de recettes à 13 Md€, soit un impact sur le déficit public de 20,5 Md€ ou 1,1% du PIB. Celui-ci serait sensiblement plus faible en 2010 (0,3%).
Ce coût direct estimé à 1,4 point de PIB sur l’ensemble des deux années engendre pour les administrations publiques un surcroît d’endettement de même montant, d’où résultent des charges d’intérêt durablement accrues. En retenant un taux d’intérêt moyen de 3,5 %, ces charges supplémentaires peuvent être estimées à environ 900 M€ chaque année (soit 0,05 point de PIB). Le service de la dette afférente vient ainsi alourdir l’impact du plan de relance sur la dette et le déficit publics.
* * *
Conclusion
Annoncé dans ses grandes lignes et ses principales masses financières lors du discours prononcé le 4 décembre 2008 par le Président de la République, le plan de relance de l’économie française, conçu pour porter ses effets sur les années 2009 et 2010, s’est appuyé sur un ensemble étendu de leviers d’intervention :
- des dépenses budgétaires, voulues exceptionnelles et temporaires, singularisées dans une mission budgétaire créée à cet effet et dont l’existence est cantonnée aux deux exercices d’application du plan de relance ; ces dépenses nouvelles ont été ciblées sur l’investissement public, le soutien de l’activité économique et de l’emploi, et des actions en faveur du logement et de la solidarité ;
- des dispositions fiscales spécifiques, destinées à venir en aide aux entreprises et à certains ménages ;
- un effort budgétaire important en direction des collectivités locales (via le FCTVA), pour les inciter à contribuer à l’effort d’investissement public ;
- un appel aux contributions de plusieurs entreprises publiques, par une amplification de leurs investissements sur les deux années du plan de relance ;
- des mesures sectorielles de soutien, telles que les prêts au secteur automobile.
A ces différentes composantes du plan de relance annoncées pour l’essentiel dès la fin de l’année 2008, s’est ajoutée une contribution du secteur financier public (plan de soutien aux PME, mobilisation du fonds d’épargne géré par la Caisse des dépôts et consignations,…) pour démultiplier les interventions conduites par l’Etat.
Le bilan de la mise en œuvre, à ce jour, du volet budgétaire et fiscal du plan de relance - dont le coût en 2009 a été d’environ 29 Md€ - se caractérise par :
- une gestion efficace de la mission budgétaire Plan de relance, qui a bien assumé sa fonction de ciblage des dépenses sur les priorités retenues, de centralisation et de diffusion rapide des crédits ouverts au titre du plan de relance ;
- une exécution globalement correcte des crédits ouverts en 2009 au niveau des programmes ministériels et des opérateurs destinataires, le taux de consommation s’élevant à 75% hors prise en compte des crédits consacrés au Fonds stratégique d’investissement qui, selon la Cour, ne relève pas directement de la logique conjoncturelle du plan de relance ;
- un effort budgétaire en définitive moins concentré que prévu sur l’année 2009, en raison des mesures nouvelles successivement ajoutées après l’annonce du plan (mesures sociales, prêts aux constructeurs automobiles), de la prorogation de certains dispositifs en 2010 et de reports de dépenses, qui devraient conduire in fine à une répartition à peu près équilibrée des dépenses de la mission Plan de relance, en termes de consommation effective des crédits, entre les deux exercices 2009 et 2010 ; cependant, en incluant le volet fiscal, l’incidence budgétaire du plan aura porté très majoritairement sur l’année 2009 ;
- un coût des mesures fiscales et de prélèvement sur recettes constaté en 2009 nettement plus élevé que les prévisions initiales : 16,3 Md€ au lieu de 10,3 Md€ pour les mesures fiscales, 3,8 Md€ au lieu de 2,5 Md€ pour le FCTVA ; les mesure fiscales ont été de ce fait la composante la plus coûteuse du plan ;
certaines entorses faites aux principes initiaux, et notamment la pérennisation, totale ou partielle, de certaines dépenses décidées au titre du plan de relance. Les entreprises publiques pour leur part, dont la contribution annoncée à la fin de l’année 2008 devait tenir une place très significative dans la mise en œuvre du plan de relance - avec un effort d’investissement de 4 Md€, sur un total de 26 Md€ annoncés pour le plan dans son ensemble - ont finalement effectué en 2009 des investissements additionnels au titre du plan de relance pour un montant nettement moins élevé (environ 1 Md€), même s’il constitue un apport non négligeable aux actions engagées par l’Etat pour lutter contre les effets de la crise ; les trajectoires d’investissements prévues avant décembre 2008 ont été globalement conservées, dans le souci notamment de tenir compte de situations financières délicates.
La contribution apportée par le fonds d’épargne au plan de relance de l’économie a, quant à elle, été substantielle. Elle n’est pas de même nature que les mesures budgétaires et fiscales prises par l’Etat, dans le sens où les prêts octroyés sur fonds d’épargne n’ont pas un impact immédiat. Il n’en demeure pas moins que les montants en jeu sont élevés, puisque, à ce jour, les financements versés et engagés sur fonds d’épargne au titre du plan de relance s’établissent à près de 23 Md€.
Pour leur part, les mesures sectorielles de soutien, qu’il s’agisse des prêts octroyés au secteur automobile, des garanties apportées aux partenariats public-privé ou des mesures négociées avec les sociétés concessionnaires d’autoroutes par exemple, pour utiles et pertinentes qu’elles puissent être, ne sont pas de nature à produire un impact conjoncturel tangible dans la période d’application du plan de relance.
Recouvrant des thèmes d’intervention multiples, la mise en œuvre du plan de relance a été pilotée par un ministre placé auprès du Premier ministre, assisté dans sa tâche par la direction du budget. L’organisation ainsi mise en place a permis de faire face de manière globalement efficace aux exigences de rapidité de déploiement des mesures, de coordination de la plupart des acteurs impliqués, de suivi d’exécution, et de restitution sur les conditions de mise en œuvre du plan. Mais ce pilotage ne s’est pas accompagné d’un dispositif efficace de mesure de la performance et de l’impact du plan de relance.
En définitive, la France a fait le choix d’un plan de relance d’une ampleur plus mesurée que chez ses principaux partenaires, parce que les caractéristiques de son système économique et social ont limité l’impact de la crise dans notre pays. La situation des finances publiques déjà très dégradée à l’entrée de la crise a également pu justifier cette prudence, partiellement contrecarrée dans les faits par le coût plus important que prévu du volet fiscal.
L’évaluation de l’impact de l’effort global consenti est rendue difficile par l’insuffisance quantitative (dépenses fiscales) comme qualitative (dépenses budgétaires) des indicateurs de performances retenus, le choix ayant été fait de privilégier, pour l’essentiel, une simple logique de suivi d’exécution, pour veiller à la rapidité de mise en œuvre du plan.
Au total, le coût budgétaire du plan de relance serait d’environ 34 Md€ sur l’ensemble des deux années 2009 et 2010, dont plus de la moitié (17,5 Md€) découlerait des mesures fiscales et 3,8 Md€ du remboursement anticipé de TVA. L’incidence du plan de relance sur le solde des administrations publiques serait plus faible en données de comptabilité nationale - environ 27 Md€ sur l’ensemble des deux années, soit 1,4 % du PIB - par le fait que certaines dépenses budgétaires correspondant à des prêts ou à des dotations en capital y sont considérées comme des opérations financières. L’impact macroéconomique du plan sur le PIB serait un peu supérieur au ½ point selon les estimations les plus récentes, très en-deçà de son coût pour les finances publiques, l’écart s’expliquant par le fait qu’une grande partie des dispositions du plan auront servi à soutenir la trésorerie des agents économiques sans incidence immédiate sur l’activité. Le plan a contribué à limiter la baisse de l’investissement en 2009 ; son impact sur la consommation est passé principalement par la prime à la casse qui a provoqué d’importants achats anticipés d’automobiles et a favorisé le maintien d’une légère progression de la consommation totale en 2009.
A - DONNEES D’EXECUTION BUDGETAIRE PAR PROGRAMMES
B - REPORTS DE CREDITS SUR LA MISSION PLAN DE RELANCE
C - RÉPARTITION DU COÛT DES MESURES FISCALES PAR SECTEUR ET PAR TAILLE D’ENTREPRISES
E - EXECUTION DES PLANS DE RELANCE A LA POSTE ET A EDF
F - REMBOURSEMENT ANTICIPÉ AU TITRE DU FCTVA
A – DONNEES D’EXECUTION BUDGETAIRE
PAR PROGRAMMES
PROGRAMME 315
(En M€)
Programme 315 |
Total des ouvertures de crédits |
Total transféré ou versé |
Consommation (ViziaProg) |
Taux d’exécution (% du total transféré ou versé) | |||||
|
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP | ||
01 |
Infrastructures et équipements civils |
1 381,80 |
1 047,80 |
1 376,85 |
881,40 |
1 165,00 |
802,00 |
84,61% |
90,99% |
1 |
Entretien Routier (203 & AFITF) |
200,00 |
120,00 |
203,74 (T&V) |
120,00 |
179,00 |
93,00 |
87,86% |
77,50% |
2 |
Programme de modernisation des itinéraires routiers (203 & AFITF) |
250,00 |
150,00 |
245,64 (T&V) |
100,00 |
236,00 |
120,00 |
96,08% |
120,00% |
3 |
Régénération du réseau ferré (203 & AFITF) |
100,00 |
50,00 |
101,56 (T&V) |
50,00 |
65,00 |
38,00 |
64,00% |
76,00% |
4 |
Accélération des contrats de projets Etat-régions ferroviaires (203 & AFITF) |
150,00 |
100,00 |
149,11 (T&V) |
100,00 |
145,00 |
106,00 |
97,24% |
106,00% |
5 |
Acquisitions foncières et travaux préparatoires des grands projets ferroviaires et fluviaux (203 & AFITF) |
70,00 |
39,00 |
70,00 (T&V) |
39,00 |
69,00 |
38,00 |
98,57% |
97,44% |
6 |
Voies navigables (VNF) |
100,00 |
50,00 |
100 (V) |
50,00 |
68,00 |
44,00 |
68,00% |
88,00% |
7 |
Entretien portuaire (203) |
50,00 |
40,00 |
50,00 (T) |
40,00 |
45,00 |
32,00 |
90,00% |
80,00% |
8 |
Outre-mer accélér. CPER et FEI (123) |
125,00 |
95,00 |
125 (T) |
85,00 |
116,00 |
95,00 |
92,80% |
111,76% |
9 |
Investissements territoriaux |
49,80 |
124,80 |
44,80 (T) |
112,80 |
32,00 |
96,00 |
71,43% |
85,11% |
10 |
Agriculture durable - efficacité énergétique (154) |
30,00 |
22,00 |
30,00 (T) |
14,60 |
30,00 |
1,00 |
100,00% |
6,85% |
11 |
Santé - Hôpitaux psychiatriques (FMESPP) |
70,00 |
70,00 |
70,00 (V) |
45,00 |
56,00 |
20,00 |
80,00% |
44,44% |
12 |
AFITF |
50,00 |
50,00 |
50,00 (V) |
50,00 |
50,00 |
50,00 |
100,00% |
100,00% |
13 |
Equipement numérique d'écoles rurales (214) |
67,00 |
67,00 |
67,00 (T) |
50,00 |
54,00 |
49,00 |
80,60% |
98,00% |
14 |
INRAP |
20,00 |
20,00 |
20,00 (V) |
20,00 |
20,00 |
20,00 |
100,00% |
100,00% |
15 |
Plan numérique "serious gaming web 2.0" (192 et 172) |
50,00 |
50,00 |
50,00 (T) |
5,00 |
0,00 |
0,00 |
0,00% |
0,00% |
Programme 315 |
Total des ouvertures de crédits |
Total transféré ou versé |
Consommation (ViziaProg) |
Taux d’exécution (% du total transféré ou versé) | |||||
|
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP | ||
02 |
Enseignement supérieur et recherche |
691,00 |
605,00 |
675,01 |
529,61 |
558,00 |
374,00 |
82,67% |
70,62% |
1 |
Etudes Opération Campus et PPP (150 et universités) |
75,00 |
75,00 |
59,01 (T&V) |
59,01 |
1,00 |
1,00 |
1,69% |
1,69% |
2 |
Mises en sécurité et travaux lourds de rénovation et acessibilité |
220,00 |
194,00 |
220,00 (T&V) |
167,00 |
171,00 |
127,00 |
77,73% |
76,05% |
3 |
Désamiantage et mise en sécutité de Jussieu (150) |
0,00 |
10,00 |
0,00 |
10,00 (T) |
10,00 |
100,00% | ||
4 |
Contrats de plan Etat-régions 00-06 et contrats de projets 07-13 |
140,00 |
140,25 |
143,07 (T) |
130,25 |
157,00 |
135,00 |
109,74% |
103,65% |
5 |
Logement étudiant |
30,00 |
29,75 |
26,93 (T&V) |
29,75 |
23,00 |
9,00 |
85,41% |
30,25% |
6 |
TGIR, flotte océanographique et fonds démonstrateurs (EPST EPIC et 172) |
46,00 |
46,00 |
46,00 (V) |
46,00 |
33,00 |
17,00 |
71,74% |
36,96% |
7 |
Nanotechnologies (CEA et ANR) |
70,00 |
70,00 |
70,00 (V) |
47,60 |
63,00 |
33,00 |
90,00% |
69,33% |
8 |
Technologies de défense (144) |
110,00 |
40,00 |
110 (T) |
40,00 |
110,00 |
42,00 |
100,00% |
105,00% |
03 |
Equipements de défense et de sécurité |
1 390,00 |
825,00 |
1 390,00 |
825,00 |
1 402,00 |
821,00 |
100,86% |
99,52% |
1 |
Equipements de défense |
1 290,00 |
725,00 |
1 290 (T) |
725,00 |
1 307,00 |
726,00 |
101,32% |
100,14% |
2 |
Equipements de véhicules de la police et de la gendarmerie |
100,00 |
100,00 |
100 (T) |
100,00 |
95,00 |
95,00 |
95,00% |
95,00% |
04 |
Patrimoine |
638,20 |
494,20 |
638,20 |
490,95 |
531,00 |
395,00 |
83,20% |
80,46% |
1 |
Patrimoine du ministère de la justice |
80,00 |
56,00 |
80,00 (T) |
54,25 |
67,00 |
49,00 |
83,75% |
90,32% |
2 |
Patrimoine du minsitère de la Culture |
101,50 |
81,50 |
101,50 (T&V) |
80,00 |
94,00 |
69,00 |
92,61% |
86,25% |
3 |
Immobilier de la défense (212) |
220,00 |
220,00 |
220 (T) |
220,00 |
215,00 |
211,00 |
97,73% |
95,91% |
4 |
Etat exemplaire |
236,70 |
136,70 |
236,70 (T&V) |
136,70 |
155,00 |
66,00 |
65,48% |
48,28% |
|
| ||||||||
TOTAL |
4 101,00 |
2 972,00 |
4 080,06 |
2 726,96 |
3 656,00 |
2 392,00 |
89,61% |
87,72% | |
(Sources : Direction du budget et de la relance - ViziaProg)
NB : les mentions (V) et (T) font référence au mode de gestion (Versement en gestion directe, ou Transfert)
PROGRAMME 316
(En M€)
Programme 316 |
Total des ouvertures de crédits |
Total transféré ou versé |
Consommation |
Taux d’exécution (% du total transféré ou versé) | |||||
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP | ||
01 |
Financement des PME |
1.040 |
1.040 |
850 |
850 |
850 |
850 |
100% |
100% |
1 |
Augmentation des capacités d’intervention OSEO et AFD |
840 |
840 |
840 (V) |
840 |
840 |
840 |
100% |
100% |
2 |
Augmentation des capacités d’intervention de la SIAGI |
- |
- |
- |
- |
- |
- |
- |
- |
3 |
Fonds de sécurisation du crédit inter-entreprises |
200 |
200 |
10 (V) |
10 |
10 |
10 |
100% |
100% |
02 |
Avances versées sur les marchés publics de l’Etat |
- |
496,5 |
- |
496,17 (T) |
- |
483 (Viziaprog) |
- |
97,35% |
03 |
Aide au remplacement de véhicules anciens |
600,5 |
600,5 |
532 (V) |
531,9 |
514 (ASP) |
96,63% | ||
04 |
Aide à l’embauche dans les TPE |
535 |
535 |
535 (V) |
368,11 |
200,9 (Pôle Emploi) |
54,58% | ||
06 |
FSI |
2.940 |
2.940 |
2.940 (V) |
2.940 |
1.160 (C.A.S. PFE) |
39,45% |
39,45% | |
07 |
Distribution de CESU |
300 |
300 |
300 (V) |
276 |
274,9 (ANSP) |
99,6% | ||
(Sources : Direction du Budget, INDIA ; les sources spécifiques d’informations sont précisées entre parenthèses dans la colonne « Consommation »).
NB : les mentions (V) et (T) font référence au mode de gestion (Versement en gestion directe, ou Transfert).
(En M€)
Programme 316 |
Total des crédits ouverts |
Total transféré ou versé |
Consommation |
Taux d’exécution (% du total transféré ou versé) | |||||
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP | ||
05 |
Politiques actives de l'emploi |
1 300,00 |
1 300,00 |
1 221,81 |
1 176,97 |
834,56 (*) |
795,91 |
68,30% |
67,62% |
1ères mesures emploi hors plan jeune |
|||||||||
Communication (218) |
3,00 |
3,00 |
3,00 |
3,00 |
nd |
nd |
|||
1.1 |
Chômage partiel 60% 2009 (103) |
389,00 |
389,00 |
338 (T) |
338,00 |
288,84 |
272,76 |
85,46% |
80,70% |
1.2 |
Accompagt CRP - CTP (PE) |
41,00 |
41,00 |
20,57 (V) |
20,57 |
38,15 |
38,15 |
185,48% (**) |
185,48% |
1.3 |
AFDEF 2009 (PE) |
33,00 |
33,00 |
25,00 (V) |
25,00 |
10,35 |
10,35 |
41,42% |
41,42% |
1.4 |
Mesures de GPEC (103) |
30,00 |
30,00 |
30,00 (T) |
30,00 |
29,71 |
15,66 |
99,02% |
52,17% |
1.5 |
Mesures IAE (102) |
18,50 |
18,50 |
18,50 (T) |
18,50 |
7,68 |
7,68 |
41,51% |
41,51% |
1.6 |
FNE Formation (102) |
28,90 |
28,90 |
51,00 (T) |
51,00 |
12,73 |
8,98 |
24,96% |
17,61% |
1.7 |
FNRT (103) |
4,00 |
4,00 |
4,00 (T) |
4,00 |
3,00 |
3,00 |
75,00% |
75,00% |
1.8 |
Contrats aidés Educ. nat.(ASP) |
17,00 |
17,00 |
17,00 (V) |
13,60 |
4,05 |
4,05 |
23,82% |
29,77% |
Contrats aidés Educ. nat. (230) |
4,30 |
4,30 |
4,30 (T) |
4,30 |
nd |
nd |
|||
1.9 |
Illettrisme (ACSE) |
20,00 |
20,00 |
20,00 (V) |
8,00 |
6,89 |
5,80 |
34,45% |
72,50% |
2èmes mesures emploi hors plan jeune |
|||||||||
2.1 |
AER (PE) |
56,00 |
56,00 |
55,00 (V) |
52,33 |
41,23 |
41,23 |
74,95% |
78,78% |
2.2 |
Prime 500€ SPE (PE) |
57,00 |
57,00 |
45,51 (V) |
19,56 |
15,09 |
15,09 |
33,16% |
77,14% |
2.3 |
CAE Major. Tx 90% (102) |
253,00 |
253,00 |
253 (T) |
253,00 |
253,00 |
253,00 |
100,00% |
100,00% |
Plan d'urgence p/ l'emploi des jeunes |
|||||||||
3.1 |
Prime contrat de prof. (PE) |
68,00 |
68,00 |
67,00 (V) |
66,84 |
7,87 |
7,87 |
11,75% |
11,77% |
3.2 |
Prime emb. apprenti sup. (PE) |
20,00 |
20,00 |
18,00 (V) |
17,34 |
6,78 |
6,78 |
37,67% |
39,10% |
3.3 |
0 charges p/ empl. apprentis (PE) |
30,00 |
30,00 |
29,17 (V) |
29,17 |
0,32 |
0,32 |
1,09% |
1,09% |
3.4 |
Flash stage p/ 50.000 j / C-ASP |
22,00 |
22,00 |
20,00 (V) |
20,00 |
7,78 |
7,78 |
38,90% |
38,90% |
3.5 |
50.000 CIE sup sect tension / C-ASP |
64,50 |
64,50 |
63,76 (V) |
63,76 |
56,57 |
56,57 |
88,72% |
88,72% |
3.6 |
Ecoles de la 2eme chance (102) |
9,00 |
9,00 |
9,00 (T) |
9,00 |
7,42 |
3,74 |
82,40% |
41,52% |
3.7 |
Contrats acc. format° / C- ASP&PE |
80,00 |
80,00 |
80,00 (V) |
80,00 |
3,00 |
3,00 |
3,74% |
3,74% |
3.8 |
30.000 CAE passerelle / C-ASP |
51,80 |
51,80 |
50,00 (V) |
50,00 |
34,11 |
34,11 |
68,22% |
68,22% |
(Sources : Direction du Budget, INDIA, DGEFP ; les sources spécifiques d’informations sont précisées entre parenthèses dans la colonne « Consommation ») - NB : les mentions (V) et (T) font référence au mode de gestion (Versement en gestion directe, ou Transfert)
(*) : Les totaux de cette colonne « consommation » sont calculés hors prise en compte des quelques lignes pour lesquelles les données sont à ce stade indisponibles.
(**) : Ce pourcentage d’exécution s’explique par une erreur d’imputation commise par Pôle Emploi, qui a improprement imputé, pour cette mesure, des dépenses normalement prises en charge par les crédits ordinaires du programme 103 (régularisation effectuée en 2010).
PROGRAMME 317
(En M€)
Programme 317 |
Total des ouvertures de crédits |
Total transféré ou versé |
Consommation |
Taux d’exécution (% du total transféré ou versé) | |||||
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP | ||
01 |
Soutien à la construction et à l'accession sociale |
410,00 |
219,00 |
240,00 |
142,63 |
102,62 |
29,64 |
42,76% |
20,78% |
1 |
Parc locatif social (135 & 123) |
360,00 |
169,00 |
190 (T) |
109,30 |
95,14 |
26,40 |
50,07% |
24,16% |
2 |
Accession soc.- Pass foncier (135) |
50,00 |
50,00 |
50 (T) |
33,33 |
7,48 |
3,24 |
14,95% |
9,72% |
02 |
Accélération de la rénovation urbaine (ANRU) |
350,00 |
200,00 |
350 (V) |
200,00 |
350,00 |
134,00 (Anru) |
100,00% |
67,00% |
03 |
Lutte contre l'habitat indigne et rénovation thermique du parc privé (ANAH) |
200,00 |
133,00 |
200 (V) |
133,00 |
177,50 |
36,80 |
88,75% |
27,67% |
04 |
Hébergement et structures d'accueil |
242,00 |
242,00 |
222,00 |
190,33 |
205,08 |
158,14 |
92,37% |
83,09% |
1 |
Humanisation struct. Hébergt (135 et ANAH) |
60,00 |
60,00 |
40 (T&V) |
33,33 |
3,08 (P.135) Anah : 20 |
0,80 (P.135) Anah: 0,34 |
57,7% |
3,42% |
2 |
Veille sociale (177) |
9,07 |
9,07 |
9,07 (T) |
9,07 |
9,07 |
9,07 |
100% |
100% |
3 |
Hébergements d'urgence (177) |
61,65 |
61,65 |
61,65 (T) |
61,65 |
61,04 |
61,04 |
99,01% |
99,01% |
4 |
Centres d'hébergement et de réinsertion sociale (177) |
27,12 |
27,12 |
27,12 (T) |
27,12 |
27,12 |
27,12 |
100% |
100% |
5 |
Renforcement et accompagnement vers et dans le logement (177) |
12,04 |
12,04 |
12,04 (T) |
12,04 |
12,77 |
12,77 |
106,06% |
106,06% |
6 |
Intermédiation locative (177) |
15,00 |
15,00 |
15,00 (T) |
15,00 |
15,00 |
15,00 |
100% |
100% |
7 |
Dotation en capital de l'ADOMA |
37,00 |
37,00 |
37 (V) |
12,00 |
37,00 |
12,00 |
100% |
100% |
8 |
Dotation exceptionnelle au titre de l'aide alimentaire (177) |
20,12 |
20,12 |
20,12 (T) |
20,12 |
20,00 |
20,00 |
99,40% |
99,40% |
05 |
Prime de solidarité active |
885,00 |
885,00 |
885 (V) |
882,77 |
885,00 |
882,77 |
100% |
100% |
06 |
Prime aux familles modestes ayant des enfants scolarisés |
464,00 |
464,00 |
463,74 (V) |
463,26 |
463,74 |
463,26 |
100% |
100% |
07 |
Revenu supplémentaire temporaire d'activité / RSTA (Outre-mer) |
233,00 |
233,00 |
204 (V) |
204 |
81,60 |
81,60 |
40% |
40% |
TOTAL |
2.784,00 |
2.376,00 |
2.564,74 |
2.215,99 |
2.265,53 |
1.786,21 |
88,33% |
80,60% | |
(Sources : Direction du budget, INDIA, mission Ville et Logement ; les données d’exécution issues des opérateurs sont mentionnées par une annotation entre parenthèses)
NB : les mentions (V) et (T) font référence au mode de gestion (Versement en gestion directe, ou Transfert)
B - REPORTS DE CRÉDITS
SUR LA MISSION PLAN DE RELANCE
(En M€ - source : lois de finances)
AE 2009 ouvertes |
AE reportées % report |
AE ouvertes en LFI 2010 |
CP 2009 ouverts |
CP reportés % report |
CP ouverts en LFI 2010 | |
Programme 315 |
4.101 |
20,994 0,51% |
0 |
2.972 |
245,046 8,24% |
1.454 |
Programme 316 |
6.715,5 |
336,698 5,01% |
2.050 |
7.212 |
572,870 7,94% |
2.050 |
Programme 317 |
2.784 |
219,257 7,87% |
290 |
2.376 |
160,004 6,73% |
598 |
TOTAL Mission |
13.600,5 |
576,949 4,24% |
2.340 |
12.560 |
977,920 7,78% |
4.102 |
C - RÉPARTITION DU COÛT DES MESURES FISCALES PAR SECTEUR ET PAR TAILLE D’ENTREPRISES
Remboursement des excédents d’Impôt sur les sociétés
Source : DGFiP, note au ministre décembre 2009
Report en arrière des déficits
Source : DGFiP, note au ministre décembre 2009
Crédit d’Impôt Recherche
(Source : DGFIP, note ministre décembre 2009)
Source : DGFiP, note au ministre décembre 2009
RT PME |
Sur-garantie RT PME et ETI |
LCC |
Sur-garantie LCC PME et ETI | |
Date de la convention20 |
23/10/2008 |
11/3/2009 |
11/3/2009 |
11/3/2009 |
But des concours financiers |
Consolider à moyen terme des concours bancaires à court terme. |
Idem RT PME |
Lignes de crédits court terme d’une durée > 12 mois pour le financement du cycle d’exploitation des entreprises |
Idem LCC, dans le cadre d’une mise en place de crédits nouveaux ou renouvelés. |
Dotation initiale |
70 M€ à verser avant fin janvier 2009 |
197,8 M€, en plusieurs tranches, dont 9,2 M€ pour la garantie des ETI, 89,2 M€ pour leur sur-garantie et 99,4 M€ pour la sur-garantie des PME |
61,6 M€ |
194 M€, en plusieurs tranches, dont garantie des ETI 5,4 M€, sur-garantie des ETI 89,2 M€, sur-garantie des PME 99,4 M€ |
Entreprises éligibles |
PME et TPE 21 implantées en France |
PME et ETI indépendantes |
PME et TPE implantées en France |
PME et ETI indépendantes |
Durée de la garantie |
Au maximum égale à la durée initiale du concours financier : supérieure ou égale à 2 ans |
Supérieure ou égale à 2 ans, inférieure à 10 ans |
12 à 18 mois correspondant à la durée de la ligne de crédit confirmée |
Idem LCC classique |
Durée de la franchise |
9 mois |
9 mois |
4 mois sauf pour les entreprises créées depuis moins de 3 ans |
4 mois sauf pour les entreprises créées depuis moins de 3 ans |
Montant maximum de la garantie |
1,5 M€ |
1,5 M€ pour les PME 15 M€ pour les ETI, dans la limite de la masse salariale totale |
6 mois de CA dans la limite de 1,5 M€, sauf dérogation décidée par la DG d’OSEO, avec information de l’Etat |
LCC ETI et LCC sur-garantie ETI : 6 mois de CA, dans la limite de 15 M€ |
Quotité de la garantie |
Au maximum 60% ramené à 50 % si les concours bancaires à l’entreprise n’augmentent pas |
RT ETI classique : idem RT PME RT sur-garantie pour PME et ETI : 90% Quotité peut être réduite en cas d’intervention pluribancaire ou d’aides publiques élevées. |
50 % maximum, portée à 60% pour les LCC de 18 mois. Quotité peut être réduite en cas d’intervention pluribancaire ou d’aides publiques élevées. |
LCC classique ETI : idem LCC PME LCC sur-garantie ETI : 90% (avec même clause de réduction que LCC classique LCC Sur-garantie PME : 90 % |
Coefficient multiplicateur PME |
7 |
3 |
11 |
3 |
Coefficient multiplicateur ETI |
7 RT classique 3 RT sur-garantie |
12 LCC Classique 3 LCC Sur-garantie |
Source : Cour des Comptes sur la base des diverses conventions Etat/ OSEO
Chiffres-clés sur les activités de garanties
Le graphique ci-dessous (source OSEO) indique la répartition sectorielle des entreprises (au 30/6/09) :
Sondage sur l’impact emploi des dispositifs créés
Le tableau ci-dessous montre que 81 % des entreprises considèrent que l’aide d’OSEO a permis de sauvegarder l’entreprise et des emplois.
Elles estiment par ailleurs que 30 000 emplois ont été sauvegardés, soit 33% des effectifs des entreprises ayant eu recours à un financement garanti par OSEO.
Les chefs d’entreprises demeuraient toutefois très inquiets de la pérennité de leur établissement : 30 % estimaient qu’ils pourraient cesser leur activité à horizon de 6 mois.
(en M€) |
Cible initiale |
Cible révisée |
Réalisation |
% réal. cible initiale |
% réal. cible révisée |
Immobilier |
90 |
130 |
142,71 |
158,57% |
109,78% |
dont investissement logement |
18 |
||||
Développement durable |
22 |
11 |
10,45 |
47,50% |
95,00% |
Autres projets |
129 |
100 |
99,32 |
76,99% |
99,32% |
Total |
241 |
241 |
252,48 |
104,76% |
104,76% |
Total sans investissement logement |
234,48 |
97,29% |
97,29% | ||
Source : La Poste – Retraitements Cour des comptes.
EDF
En M€ |
Contribution annoncée par EDF22 (décembre 2008) |
Bilan des réalisations présenté par EDF (février 2010) |
Dont variation volume investissements |
Dont diminution des dettes sur immobilisations |
Outil de production EDF SA |
1 100 |
1 003 |
465 |
538 |
Systèmes électriques insulaires (EDF SA) |
300 |
180 |
122 |
58 |
RTE |
300 |
207 |
216 (1) |
-9 |
ERDF |
300 |
613 |
313 |
300 |
Part France investissements nucléaires filiales internationales |
200 |
190 |
190 |
Ns |
EDF EN et EDF ENR (en France) |
300 |
118 |
118 |
ns |
Total |
2 500 |
2 311 |
1 424 |
887 |
(1) Dont investissements (CAPEX) : 193 M€ ; Charges d’exploitation (OPEX) : 23 M€ (voir supra)
F - REMBOURSEMENT ANTICIPÉ AU TITRE DU FCTVA
Taux d’option des communes par strates de population | |||
Strates |
Nombre total de collectivités (1) |
Nombre de collectivités signataires (2) |
Taux d’option (2) / (1) |
- 100 000 habitants et plus |
40 |
35 |
87,5% |
- de 10 000 à 99 999 habitants. |
911 |
624 |
68,5% |
- de 3 500 à 9 999 habitants. |
1 952 |
1 146 |
58,7% |
- de 500 à 3 499 habitants. |
13 591 |
7 093 |
52,2% |
- moins de 500 habitants. |
20 188 |
8 370 |
41,5% |
Total |
36 682 |
17 268 |
47,1% |
Résultats globaux pour les collectivités ayant signé une convention | |
Moyenne des dépenses d’investissement 2004-2007 (1) |
36 633 M€ |
Engagement conventionnel (2) |
54 510 M€ |
écart à la moyenne de référence (2) - (1) |
17 878 M€ |
écart à la moyenne de référence en % : [ (2) / (1) ] – 1 |
49% |
Dépenses d’investissement en 2009 |
44 867 M€ |
écart à la moyenne de référence (3) - (1) |
8 235 M€ |
écart à la moyenne de référence en % [ (3) / (1) ] – 1 |
22,5% |
Dépenses d’investissement des collectivités locales | |||||||
En millions d'euros |
Moyenne 2004 -2007 |
2007 |
2008 |
2009 |
2008 / 2007 |
2009 / 2008 |
2009 / moyenne |
Ensemble des dépenses d'équipement des collectivités |
54 423 |
60 726 |
58 136 |
58 082 |
- 4,3 % |
- 0,1% |
+ 6,7% |
- dont collectivités ayant signé une convention |
36 633 |
41 773 |
41 998 |
44 867 |
+ 0,5 % |
+ 6,8% |
+ 22,5% |
- dont collectivités n'ayant pas signé de convention |
17 790 |
18 953 |
16 138 |
13 215 |
- 14,9 % |
- 18,1% |
- 25,7% |
|
|
|
|
En millions d'euros |
Moyenne 2004-2007 |
2007 |
2008 |
2009 |
2008 / 2007 |
2008 / moyenne |
2009 / moyenne |
2009 / 2008 |
FCTVA perçu au titre de 2007 |
FCTVA perçu au titre de 2008 |
Communes |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
ayant signé une convention en 2009 |
14 966 |
17 202 |
16 926 |
18 810 |
-1,6% |
13,1% |
25,7% |
11,1% |
|
1 879,5 |
n'ayant pas signé de convention en 2009 |
8 779 |
9 644 |
7 921 |
6 026 |
-17,9% |
-9,8% |
-31,4% |
-23,9% |
|
|
Total dépenses d'équipement des communes |
23 745 |
26 846 |
24 847 |
24 836 |
-7,4% |
4,6% |
4,6% |
0,0% |
3 063,8 |
1 879,5 |
Départements |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
ayant signé une convention en 2009 |
11 083 |
12 385 |
12 638 |
12 831 |
2,0% |
14,0% |
15,8% |
1,5% |
|
1 078,9 |
n'ayant pas signé de convention en 2009 |
1 470 |
1 577 |
1 407 |
1 168 |
-10,8% |
-4,3% |
-20,5% |
-17,0% |
|
|
Total dépenses d'équipement des départements |
12 553 |
13 962 |
14 045 |
13 999 |
0,6% |
11,9% |
11,5% |
-0,3% |
1 173,8 |
1 078,9 |
Régions |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
ayant signé une convention en 2009 |
7 191 |
8 243 |
8 446 |
8 798 |
2,5% |
17,5% |
22,4% |
4,2% |
|
547,2 |
n'ayant pas signé de convention en 2009 |
549 |
529 |
514 |
579 |
-2,8% |
-6,4% |
5,5% |
12,6% |
|
|
Total dépenses d'équipement des régions |
7 740 |
8 772 |
8 960 |
9 377 |
2,1% |
15,8% |
21,2% |
4,7% |
569,3 |
547,2 |
EPCI à fiscalité propre |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
ayant signé une convention en 2009 |
1 797 |
2 170 |
1 756 |
1 873 |
-19,1% |
-2,3% |
4,2% |
6,7% |
|
115,5 |
n'ayant pas signé de convention en 2009 |
1 123 |
1 444 |
925 |
818 |
-35,9% |
-17,6% |
-27,1% |
-11,6% |
|
|
Total dépenses d'équipement des GCFP |
2 920 |
3 614 |
2 681 |
2 691 |
-25,8% |
-8,2% |
-7,8% |
0,4% |
218,6 |
115,5 |
Syndicat de communes |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
ayant signé une convention en 2009 |
1 073 |
1 190 |
1 482 |
1 694 |
24,5% |
38,2% |
57,9% |
14,3% |
|
122,6 |
n'ayant pas signé de convention en 2009 |
5 228 |
5 045 |
4 860 |
4 223 |
-3,7% |
-7,0% |
-19,2% |
-13,1% |
|
|
Total dépenses d'équipement des syndicats de communes |
6 301 |
6 235 |
6 342 |
5 917 |
1,7% |
0,7% |
-6,1% |
-6,7% |
240,2 |
122,6 |
Etablissements publics locaux |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
ayant signé une convention en 2009 |
524 |
583 |
750 |
861 |
28,6% |
43,3% |
64,5% |
14,8% |
|
109,2 |
n'ayant pas signé de convention en 2009 |
641 |
714 |
511 |
401 |
-28,4% |
-20,3% |
-37,4% |
-21,5% |
|
|
Total dépenses d'équipement des EPL |
1 165 |
1 297 |
1 261 |
1 262 |
-2,8% |
8,3% |
8,4% |
0,1% |
165,0 |
109,2 |
Total des dépenses d'équipement des collectivités signataires |
36 633 |
41 773 |
41 998 |
44 867 |
0,5% |
14,6% |
22,5% |
6,8% |
|
|
Total des dépenses d'équipement des collectivités non signataires |
17 790 |
18 953 |
16 138 |
13 215 |
-14,9% |
-9,3% |
-25,7% |
-18,1% |
|
|
Total des dépenses d'équipement des collectivités |
54 423 |
60 726 |
58 136 |
58 082 |
-4,3% |
6,8% |
6,7% |
-0,1% |
5 430,7 |
3 852,9 |
Source : données comptables, DGFIP (montants provisoires arrêtés au 31/01/2010 avec les opérations comptabilisées en journée complémentaire). Au FCTVA perçu au titre de 2007 cité ci-dessus (5 430,7 M€) s’ajoute celui versé en 2009 au titre de 2009 aux communautés de communes et d’agglomération, soit en exécution comptable un total de 6 063 M€ | ||||||||||
1 Ce chiffre correspond à l’effet direct sur les comptes des administrations publiques en comptabilité nationale ; avec prise en compte des mesures dites de trésorerie, il atteint 1,3%
2 Baisse de la TVA dans la restauration, entrée en vigueur du RSA, suppression de l’Imposition Forfaitaire Annuelle,…
3 L’Etat a souscrit en 2009 à deux augmentations de capital du FSI pour un montant de 2,940 Md€ ; les engagements correspondants ont fait l’objet de transferts du programme 316 au compte d’affectation spéciale « participations financières de l’Etat » ; mais seulement 1,160 Md€ de capital avait été appelé en fin d’année 2009, soit un taux de consommation de 39 % qui réduit artificiellement le taux d’exécution des crédits du programme 316 et du plan de relance dans son ensemble.
4 Les données disponibles ne permettent pas de distinguer, dans l'augmentation des avances financée sur les crédits propres des ministères, ce qui tient à l'évolution virtuelle de ces avances et ce qui serait venu d'un effet spécifique d'accélération.
5 Au moment de cette décision, l’investissement des collectivités locales en 2008 n’était pas encore connu. Il ne l’a été qu’à la fin du premier trimestre 2009. Le total des dépenses d’investissement des collectivités concernées par cette décision a été en 2008 de 58 082 Md€, en légère diminution par rapport à 2007 (58 136 Md€).
6 Le coefficient de corrélation observé entre 2001 et 2009 est de 99,6 %.
7 Rapport sur les résultats et la gestion budgétaire 2008.
8 Le montant de dépenses de fonctionnement annuel induit par un investissement est communément estimé de 10 à 15 % de son coût.
9 Inscrites au budget général et à tous les budgets annexes (y compris des services publics industriels et commerciaux).
10 Par exemple commande à des fournisseurs français pour de l’investissement international
11 Les arbitrages du Programme Moyen Terme d’EDF portent sur le périmètre suivant : EDF SA, ERDF, RTE ; le montant des investissements d’EDF en 2009 sur ce périmètre a été programmé à 7,5Md euros ; le périmètre du plan de relance inclut, en plus, les investissements d’EDF Energies Nouvelles et EDF Energies réparties, ainsi que la part France du nucléaire international ; sur ce second périmètre le montant des investissements devait être égal à 8,3Md€.
12 Ali Al-Eyd et Ray Barrell, Estimating tax and benefit multipliers in Europe : Economic modelling, vol. 22, 2005
13 HM Treasury, Fiscal stabilisation in EMU : Discussion paper 2003
14 INSEE et DGTPE, Document de travail sur Mésange, janvier 2010
15 O. Biau et E. Girard, Politique budgétaire et dynamique économique en France : l’approche VAR structurel : Revue économique n° 56, 2005
16 OFCE, Finances publiques 2009, janvier 2009
17 INSEE, comptes nationaux
18 Elle avait été de 2,8% par an en moyenne entre 2000 et 2007
19 Les dépenses budgétaires correspondant à des prêts ou à des apports en capital y sont considérées comme des opérations financières
20 Ces conventions sont pour l’essentiel reprises et parfois précisées par la convention, de portée générale, du 5 mai 2009.
21 Les conventions précisent qu’il s’agit des PME et TPE au sens de la définition européenne de la PME. La recommandation 2003/361/CE du 6 mai 2003 précise qu’une PME a un effectif inférieur à 250 personnes, un CA inférieur à 50 M€ ou un total de bilan inférieur à 43 M€. La TPE a un effectif inférieur à 50 personnes, un CA ou un total de bilan inférieur à 10 M€.
22 Présentation faite aux ministères de tutelle mais non communiquée à la presse dans son intégralité
