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La Commission procède à l’audition de Mme Christine Lagarde, ministre de l’Économie, de l’industrie et de l’emploi, et de M. François Baroin, ministre du Budget, des comptes publics et de la réforme de l’État, sur le projet de loi de programmation des finances publiques 2011-2014 et sur le projet de loi de finances pour 2011.
M. le président Jérôme Cahuzac. Mes chers collègues, nous accueillons Mme Christine Lagarde, ministre de l’économie, de l’industrie et de l’emploi, et M. François Baroin, ministre du budget, des comptes publics et de la réforme de l’État, pour la présentation du projet de loi de programmation des finances publiques pour la période 2011-2014 et du projet de loi de finances pour 2011.
M. François Baroin, ministre du budget, des comptes publics et de la réforme de l’État. Avant de vous exposer les quelques axes qui ont guidé la préparation du projet de loi de finances et du projet de loi de programmation des finances publiques, je tiens à souligner leur caractère historique en raison de l’ampleur de la réduction des déficits qu’ils prévoient. Il s’agit là d’un objectif intangible compte tenu des engagements que nous avons pris. Nous atteindrons un déficit de 6 % du PIB l’année prochaine, de 4,3 % en 2012, de 3 % en 2013
– ce qui nous ramènera au déficit d’avant la crise – et de 2 % en 2014. Le budget pour 2011 fera date dans l’histoire des finances publiques parce qu’il tourne le dos à des années d’augmentation du budget de l’État. Il appelle à un véritable changement des mentalités vis-à-vis de la dépense publique. Tous les acteurs seront concernés.
Les déficits ont atteint des niveaux élevés à cause de la crise et nous devons désormais nous atteler à les réduire de façon substantielle si nous voulons assurer les conditions d’une croissance forte et durable.
Nous entreprenons donc une réduction historique du déficit public. Notre objectif est de passer de 7,7 % en 2010 à 6 % l’année prochaine. Une telle réduction ne s’est jamais vue durant les cinquante dernières années – un tel déficit non plus, certes – mais, quoi qu’il en soit, l’effort sera considérable. En 2011, le déficit budgétaire s’élèvera à 92 milliards d’euros, soit 60 milliards de moins qu’en 2010. Cet inversement de tendance sera rendu possible par la combinaison de la maîtrise des dépenses, du redressement des recettes lié à la reprise, et de la fin des mesures prises en 2010 pour soutenir l’activité. Nous allons réduire notre déficit budgétaire de 40 % en un seul exercice.
Comment atteindre un tel objectif ?
Le Gouvernement a fait clairement le choix d’agir sur la dépense, plutôt que sur les prélèvements obligatoires. Notre stratégie cible l’ensemble des acteurs de la dépense : l’État, la sécurité sociale et les collectivités territoriales. Le budget pour 2011 verra une véritable inflexion de la dépense. Hormis la dette et les pensions qui sont des dépenses héritées du passé, les moyens de l'État feront l'objet d'une réduction en termes réels puisqu'ils seront pour la première fois stabilisés en valeur. Avec une inflation estimée à 1,5 % en 2011, cela correspond à une baisse réelle des dépenses de l'État, inédite dans l'histoire budgétaire de notre pays. Cette baisse n'est pas ponctuelle : la règle du « zéro valeur » sera maintenue dans les années suivantes.
A cet effet, nous réduisons le train de vie de l'État en poursuivant la réduction de ses effectifs – 100 000 postes ont déjà été supprimés depuis 2007. Nous avons décidé un nombre de suppressions équivalent dans le budget triennal – 97 000 –, alors même que les départs en retraite commencent à être moins importants. La diminution des effectifs s’accompagne d’une redistribution aux agents de 50 % des gains obtenus, sous forme de revalorisation de leur salaire. Ces mesures ne grèvent pas la qualité de nos services publics. Les nouvelles mesures prises dans le cadre de la révision générale des politiques publiques nous permettront de continuer à améliorer la qualité et l'efficacité des services publics.
Autre pièce maîtresse de notre stratégie, la réduction des niches sociales et fiscales rapportera 10 milliards d'euros. Beaucoup ironisaient sur la capacité du Gouvernement à respecter l'objectif du programme de stabilité de réduire les niches de 2 milliards d'euros par an pendant trois ans. Nous serons d’emblée à 10 milliards cette année. C’est dire l’effort puissant exercé par l’État sur le levier des dépenses. J’insiste, une niche fiscale est une dépense fiscale, tout comme une niche sociale est une dépense sociale. Agir sur les niches, c’est réduire la dépense.
Ce projet de budget, s’il est historique, est aussi responsable car il assure un juste équilibre entre l'indispensable baisse des dépenses et la nécessaire préservation de la reprise économique.
En 2008, lors de la crise, nous avons ajusté nos choix en conséquence et tempéré au mieux ses effets. Aujourd'hui, nous devons continuer sur ce chemin de crête, en prenant les mesures appropriées pour réduire les déficits, sans que ces mesures soient récessives. La France a fait des choix financiers et budgétaires responsables face à une crise sans précédent, dont elle a su prendre très tôt la mesure en trouvant les moyens appropriés pour tempérer ses effets. Le plus urgent était de sauver les banques. Nous avons ensuite accepté une baisse considérable des recettes fiscales. L’État a fait un choix politique en renonçant à plus de 54 milliards d'euros de recettes entre 2008 et 2009 – rien que pour l'impôt sur les sociétés, la baisse a été de 28 milliards d'euros –, ce qui a permis de jouer sur les amortisseurs sociaux et d’éviter une récession aussi violente que chez nos voisins, allemands notamment, en soutenant l’activité économique avec un plan spécifique de relance, qui a été salué par les économistes. Nous avons également préservé les investissements d’avenir grâce au grand emprunt. Le FMI a souligné juillet 2009 que « la réponse budgétaire de la France avait été appropriée, d'une ampleur adaptée, concentrée dans le temps et bien diversifiée ».
Résultat : nous sommes en passe de gagner notre pari. Notre stratégie s'est révélée fructueuse et la France fait partie des premiers pays à être sortis de la crise au deuxième trimestre 2009. La bonne tenue française en Europe est indéniable. La France a mieux absorbé le choc de la crise que l'Allemagne. Le différentiel de prélèvements obligatoires avec ce pays reste stable depuis 2007, ce qui permet de ne pas pénaliser notre compétitivité vis-à-vis de notre principal partenaire commercial. Les indicateurs économiques parlent d'eux-mêmes.
Cette stratégie s’inscrit dans la durée, comme en témoigne le projet de loi de programmation pluriannuelle des finances publiques. À Brégançon, le Président de la République a réaffirmé la ligne conductrice qui sera le fil d’Ariane de notre action pour les années qui viennent : tout surplus lié à la relance de l’activité économique sera affecté au désendettement du pays.
La loi de programmation jalonne la trajectoire du redressement des finances publiques. Elle prévoit un déficit public de 2 % du PIB en 2014 ; la poursuite de la norme « zéro valeur » pour les dépenses de l'État et ses transferts à destination des collectivités territoriales ; un objectif national des dépenses d’assurance maladie fixé à + 2,9 % en 2011 et + 2,8 % les années suivantes. Pour la première fois depuis sa création en 1997, l’ONDAM sera respecté, ce qui conforte la crédibilité de nos prévisions. Enfin, des règles strictes encadreront les dépenses de tous les opérateurs dépendants de l'État et elles seront appliquées partout avec la même vigueur.
Ce budget n'est pas seulement historique et responsable. Il implique des efforts importants, mais nous avons veillé à ce qu'ils soient répartis de la façon la plus équitable. Être juste, c'est bien sûr répartir de façon équilibrée l'effort entre les ménages et les entreprises. C'est aussi épargner les plus fragiles, déjà fortement affectés par la crise.
Pour les ménages et les entreprises, l'effort sera réparti équitablement. Les mesures de réduction des niches prévoient en effet un effort équilibré : 4 milliards d'euros seront demandés aux ménages, 6 milliards aux entreprises. La méthode que nous avons employée pour retenir les 10 milliards d’euros de réduction des niches sociales et fiscales est fondée sur un certain nombre de principes. Nous avons prêté autant attention au soutien à la croissance
– grâce aux niches vitales pour l'emploi et l'innovation – qu’à la pérennité du modèle social. Il s'agit d'un « rabot » ciblé pour continuer à soutenir la croissance en respectant nos objectifs de maîtrise des comptes publics. Il ne faudrait pas céder à la facilité d'augmenter la fiscalité des seules entreprises, alors qu'elles supportent déjà une charge fiscale plus importante que leurs concurrents européens.
Pour les acteurs de la dépense publique, l'effort sera sans précédent et là aussi partagé de façon équitable. Comme je l'évoquais tout à l'heure, État, Sécurité sociale et collectivités locales connaîtront une maîtrise étroite des dépenses. L’État veillera à ses dépenses de fonctionnement comme à ses dépenses d'intervention. Cet effort tient compte évidemment des engagements gouvernementaux, notamment pour la justice, l'enseignement supérieur et la recherche, et la sécurité intérieure. Au total les dépenses de l'État s'élèvent à 357 milliards d'euros.
Les collectivités territoriales, quant à elles, verront une stabilisation en valeur des concours de l'État hors Fonds de compensation de la TVA. Le principe de la péréquation entre les collectivités les plus favorisées et celles qui ont besoin de solidarité a été réaffirmé.
Pour la Sécurité sociale, enfin, la réforme des retraites, la reprise de la dette sociale par la CADES et la maîtrise serrée des dépenses, notamment celles de l'assurance maladie, permettront de maintenir la trajectoire fixée.
Le Gouvernement a choisi aussi d'épargner les publics les plus fragiles. Une politique se lit aussi dans le choix de ne pas toucher à certains dispositifs. Nous avions envisagé de réévaluer les dispositifs en faveur des étudiants et des personnes souffrant d'un handicap. Le Président de la République a décidé d’épargner ceux qui ont besoin d’être accompagnés pendant la sortie de crise et d’adresser un message clair : « tout sera fait pour tenir les engagements pris pendant la campagne présidentielle ». C’est ainsi que l’augmentation de 25 % de l’allocation adulte handicapé ne sera pas étalée sur six ans, au lieu de cinq. Dans le même esprit de justice, nous n'avons pas touché au RSA, véritable « bouclier social » qui favorise l'activité tout en luttant contre la pauvreté. La montée en puissance du RSA se poursuivra en 2011.
Ensuite, les réductions de niches fiscales et sociales ont été appliquées avec discernement et le même souci d'équité.
En matière de services à la personne, nous aurions pu appliquer les 10 % de réduction à toutes les aides : le Gouvernement ne l'a pas souhaité. Il a choisi de supprimer la niche sociale et de préserver intégralement les avantages fiscaux. Par ailleurs, pour les plus défavorisés – personnes âgées, dépendantes, parents d'enfants handicapés –, l'ensemble des avantages fiscaux et sociaux sera maintenu. Le caractère juste et équitable de notre projet et la volonté de protéger notre modèle social se concrétisent de façon emblématique dans la réduction des niches fiscales et sociales : 70 % des gains réalisés, soit près de 7 milliards d'euros pour l'année 2011, seront affectés aux organismes de sécurité sociale.
Mme Christine Lagarde, ministre de l’économie, de l’industrie et de l’emploi. Monsieur le président, monsieur le rapporteur général, mesdames, messieurs les commissaires, n’en déplaise à certains, la France est entrée dans l’après-crise. J’y vois en grande partie le résultat de la politique économique déterminée que nous avons menée pendant la grave crise financière et la phase de relance, grâce notamment à l’activation des finances publiques, et maintenant au moyen d’un projet de loi de finances qui suit les lignes directrices exposées par François Baroin.
S’agissant de la reprise, au deuxième trimestre 2010, la France a vu son produit intérieur brut augmenter de 0,7 %, ce qui correspond à une croissance annualisée de 2,5 %. J’insiste à l’intention de ceux qui estiment que nos prévisions pour 2012 et au-delà sont aventureuses. Nous sommes déjà à 2,5 %. La reprise est engagée, mieux que ce que nous avions anticipé lors de l’élaboration du budget.
La consommation, tout d’abord, n’a jamais baissé. Elle a tenu, en France, grâce aux amortisseurs sociaux, à la part que nous avons consacrée aux ménages les plus défavorisés pendant la phase de relance, et elle tient toujours. Ensuite, l’investissement du secteur privé, qui est déterminant et qui était en panne avant la crise, a repris de la vigueur, augmentant de 1,5 % au cours du deuxième trimestre 2010. Il faut y voir les effets de la demande mondiale mais aussi de la réforme courageuse de la taxe professionnelle que vous avez menée puisque les investissements en équipements et biens mobiliers sont devenus globalement moins chers pour les chefs d’entreprise du secteur industriel et les dirigeants de PME.
La France a mieux traversé la crise que ses partenaires et les niveaux d’activité sont en train de se rétablir. Le PIB français a fléchi – moins 2,6 % – dans des proportions moindres qu’en Allemagne – moins 4,9 % – qu’au Royaume-Uni et que la moyenne de la zone euro. Malgré un redressement spectaculaire de l’économie allemande au deuxième trimestre 2010, elle n’a pas encore rejoint la ligne de croissance du PIB français.
Les investisseurs qui évaluent le risque France n’hésitent pas à s’engager auprès de nous car les agences de notation ont maintenu notre note AAA. Nous empruntons avec un spread de 30 points de base par rapport au taux allemand, qu’il s’agisse de taux d’intérêt ou de CDS – Credit default swap. Cela conforte la France dans sa position de risque stable et sûr au sein de la zone euro.
Autre critère de réussite, la création d’emploi. Le nombre de demandeurs d’emploi s’est progressivement stabilisé en dépit d’un effet de tôle ondulée qui persistera. Et les jeunes s’en sortent plutôt mieux que la moyenne. Depuis le 1er janvier 2010, il y a eu 60 000 créations nettes d’emploi et le mouvement devrait se poursuivre en 2011.
Notre politique économique pour 2011 repose essentiellement sur la réduction rapide des déficits et la poursuite des réformes structurelles.
Pourquoi réduire le déficit ? Premièrement, il s’agit de respecter les engagements que nous avons pris au titre du pacte de stabilité et de croissance à l’égard de nos partenaires européens, et plus particulièrement des membres de la zone euro. Deuxièmement, nous devons prendre cet engagement vis-à-vis des générations futures, pour leur éviter de leur transmettre la « patate chaude » que représente une dette qui grossit chaque année. Troisièmement, c’est tout simplement un impératif économique. Des déficits importants aggravent la dette qui, si elle dépassait 90 % du produit intérieur brut, freinerait mécaniquement la croissance. Enfin, quatrièmement, c’est un impératif financier parce que, à défaut d’une politique de réduction des déficits extrêmement responsable et durable, le regard de ceux qui financent notre dette changerait, ce qui placerait notre pays dans une situation délicate.
En ce qui concerne les réformes structurelles, qui sont nécessaires pour consolider une reprise encore timide, il faut agir sur le volume de travail dans l’économie. Beaucoup a été fait et la réforme des retraites y contribuera à hauteur de 0,3 % en moyenne annuelle sur la décennie de même qu’elle concourra à la réduction du déficit de l’ordre de 0,5 % par an à partir de 2013. Il convient de poursuivre l’effort consenti en faveur des fonds propres et de la compétitivité des entreprises, les réformes de la taxe professionnelle et du crédit d’impôt recherche ayant été décisives : il est impératif de maintenir le crédit d’impôt recherche si l’on veut assurer la compétitivité de nos entreprises et orienter l’investissement dans la bonne direction.
Il ne faut pas oublier la régulation. La confiance ne peut être restaurée sans le renforcement de la régulation et de la supervision du secteur financier. La France s’efforce de donner des impulsions au niveau mondial et, sur le plan national, de suivre sa feuille de route. Le projet de loi sur la régulation bancaire et financière sera finalisé dans les prochains jours au Sénat.
Le PLF 2011 repose sur une hypothèse de croissance de 2 %, une prévision d’inflation de 1,5 %, des créations nettes d’emploi salarié marchand de 160 000 et il table sur un taux de prélèvements obligatoires de 42,9 %, c'est-à-dire ramené au niveau de l’année 2008.
Notre politique fiscale est cohérente puisqu’un tiers de l’effort fiscal, qui sera consenti par tous, sera consacré au financement des retraites. Nous avons, pour ce faire, relevé le taux marginal d’imposition sur le revenu de 40 % à 41 %. Nous avons augmenté d’un point le prélèvement sur les revenus du capital. Ces deux mesures ne pourront être neutralisées par le bouclier fiscal. Un deuxième tiers servira au financement de la dette sociale et le dernier tiers contribuera à réduire le déficit de l’État. Au total, les niches fiscales et sociales seront diminuées de 9,9 milliards d’euros en 2011 ; et de 11,5 milliards en 2012. Certaines des mesures contenues dans le PLF ne produiront leurs effets sur les recettes qu’en 2012. Si l’on ajoute les autres mesures de recettes du PLF et du PLFSS, l’effort total sera de 10,9 milliards d’euros en 2011 et de 13,6 milliards en 2012.
Les mesures concernant les niches affectées au financement des retraites et celui de la dette sociale, soit 5 milliards d’euros au total, toucheront particulièrement le secteur des assurances qui fournira une contribution de 1,6 milliard d’euros, prélevée au fil de l’eau sur les compartiments euros des contrats d’assurance-vie multisupports. Parmi les autres réductions de niches fiscales, figure la hausse de TVA sur les offres composites triple play à hauteur de 1,1 milliard d’euros sur un total de 1,3 milliard. La réforme des aides fiscales sur l’énergie photovoltaïque devrait rapporter 150 millions d’euros en 2012 et 850 millions en 2012, outre le recentrage de l’investissement dans les PME, les modalités déclaratives en cas de mariage, divorce, PACS et « dé-PACS », la taxe sur les véhicules de tourisme N1 de société, et, enfin, le rabot de 10 %. Nous avons retenu une approche multifonctionnelle : certaines niches ont été purement et simplement supprimées, d’autres ont été considérablement réduites, le reliquat se voyant raboté de 10 % sachant que l’assiette du rabot porte aussi sur le plafond des niches, à l’exclusion de celles destinées à soutenir l’emploi, l’innovation et les publics les plus fragiles. Il s’agit d’une politique cohérente qui permettra de continuer à mener les réformes structurelles nécessaires en matière d’emploi et d’investissement et qui contribuera à faire du levier fiscal un instrument d’accompagnement de la politique économique.
Nous avons donc privilégié la révision de la dépense fiscale plutôt que la hausse générale des impôts qui perturberait le soutien à la croissance. Nos priorités sont claires. Tous les contribuables participeront à l’effort collectif puisque le bouclier fiscal ne sera opposable ni au rabot, ni au complément d’imposition sur les plus hauts revenus, ni au point supplémentaire de prélèvement sur les revenus du capital.
Les réformes structurelles seront également poursuivies par des mesures en faveur de l’investissement des ménages. Benoist Apparu a annoncé une réforme en profondeur des mécanismes d’aide à l’accession à la propriété. Ils seront fusionnés en un dispositif universel destiné à tous les primo-accédants, le prêt à taux zéro – PTZ – nouvelle mouture. En faveur des entreprises, nous pérennisons le remboursement anticipé du crédit d’impôt recherche pour les petites et moyennes entreprises, qui a été très efficace pendant la phase de relance et qui doit être poursuivi si nous voulons que les PME continuent à investir en recherche-développement. Nous supprimons une incohérence patente de notre système de taxation des revenus des brevets. Aujourd'hui, il est fiscalement plus avantageux de confier l’exploitation de brevets à l’étranger plutôt que de les exploiter en France. Par ailleurs, nous honorons le rendez-vous pris l’année dernière en loi de finances sur la taxe professionnelle en proposant des améliorations. L’assiette de l’imposition forfaitaire des entreprises de réseau – l’IFER – sera élargie pour éviter qu’elle soit répercutée en totalité sur l’ensemble des opérateurs alternatifs ; son taux et son rendement augmentés pour encourager le bloc communal à utiliser l’éolien. Nous simplifions les mécanismes de péréquation et les améliorons à l’échelon départemental et régional. Nous ouvrons le chantier de la péréquation du bloc communal qui est complexe. Le projet de loi de finances inscrira les principes programmatiques, l’objectif de 2 %, l’année 2011 servant à peaufiner le dispositif de péréquation au profit des collectivités qui en ont le plus besoin.
Dernier projet : la taxation des banques. Il s’agit d’un volet important de la régulation qui passe également par un renforcement raisonnable des fonds propres, une supervision améliorée, et une plus grande réactivité en cas de sinistre bancaire. Seront perçues une taxe systémique, la contribution à la supervision exercée par l’Autorité de contrôle prudentiel et la contribution au Fonds de garantie des dépôts qui rapportera 90 millions d’euros par an de façon à se mettre en conformité avec la directive sur la garantie des dépôts. Le tout rapportera plus d’un milliard d’euros en 2013.
M. le président Jérôme Cahuzac. Le plan de stabilité transmis en début d’année aux autorités communautaires prévoit un effort de 100 milliards d’euros d’ici à 2013 : 60 milliards au titre des réductions de dépenses et 40 milliards d’augmentation des prélèvements obligatoires. Je vous avais interrogé sur ce dernier point et vous m’aviez répondu que 20 milliards d’euros seraient obtenus mécaniquement, que 6 milliards le seraient volontairement, le solde correspondant à la fin du plan de relance et de la réforme de la taxe professionnelle. Or, aujourd'hui, les 6 milliards d’euros sont devenus 10 milliards. Pourriez-vous nous indiquer la nouvelle ventilation entre recettes « mécaniques » et recettes « volontaires » ?
Quelle est la part des dépenses fiscales et sociales identifiées comme des niches ? Si l’on s’en tient à la nomenclature de vos services, la taxe sur les sociétés d’assurance, la TVA réduite sur l’offre triple play, la taxation des sociétés mère-fille n’en sont pas. Avez-vous récemment modifié la nomenclature ? Ou devons-nous désormais considérer comme niches ce que nous considérions jusqu’alors comme des modalités particulières de calcul de l’impôt ? De deux choses l’une : soit la nomenclature a un sens et il faut s’y tenir, soit elle n’en a pas et il faut faire masse des 75 milliards d’euros de niches fiscales de la nomenclature et des 80 milliards d’euros des modalités particulières de calcul de l’impôt, et notamment le bouclier fiscal.
Selon vous, l’augmentation du taux de TVA sur le triple play, qui rapportera 1 milliard d’euros, pèserait également sur les ménages et les entreprises. Sur quels éléments fondez-vous cette évaluation ? Quelles garanties avez-vous obtenu des compagnies d’assurance que la taxe sur la réserve de précaution ne sera pas intégralement répercutée sur les primes ? À défaut, comment justifiez-vous de la faire peser sur les seules entreprises ?
Le bouclier fiscal a coûté en 2009 120 millions d’euros de plus que l’année précédente et, en 2010, encore 200 millions d’euros de plus qu’en 2009. Certaines des mesures que vous proposez seront hors bouclier fiscal, à combien chiffrez-vous la moindre dépense fiscale ? Enfin, dans le produit de la taxation des banques, les chiffres indiqués sont-ils nets de la réduction d’assiette au titre de l’impôt sur les sociétés ?
M. Gilles Carrez, rapporteur général du budget. Je voudrais tout d’abord revenir sur nos conditions de travail. Le calendrier auquel nous allons devoir nous plier est proprement infernal. La Commission des finances examinera dès la semaine prochaine la loi de programmation présentée ce matin en conseil des ministres, et la semaine suivante la première partie du projet de loi de finances, qui ne compte pas moins de 100 articles, et qui sera à l’ordre du jour de la séance publique le 18 octobre. J’ai envoyé début juillet à vos services un questionnaire sur les recettes et je n’ai pas encore obtenu la totalité des réponses. Ce rythme conduit à m’interroger sur le travail de notre Assemblée. Nos collègues sénateurs ont plus de temps mais l’urgence qui nous est imposée nous complique considérablement la tâche. Nous allons faire de notre mieux mais je souhaiterais que soit suivie l’année prochaine une procédure différente de façon à faire du bon travail. Nous voudrions avoir connaissance des mesures fiscales en amont pour être en mesure d’éclairer nos collègues et d’étayer nos commentaires d’articles.
Le Gouvernement et la majorité ont fait un quasi-sans-faute dans la gestion économique et financière de la crise – il faut le souligner parce que la crédibilité des prévisions pour 2011 est en jeu. Le soutien aux banques et, partant, au financement des entreprises a eu pour résultat que les entreprises ont pu se financer à de bonnes conditions, sans que le contribuable français soit sollicité. Le plan de relance a préservé la consommation : le pouvoir d’achat des Français a augmenté en 2009 et il a continué d’augmenter en 2010. Les entreprises ont recommencé à investir. Avant-hier, le président d’OSEO me déclarait que les défauts d’entreprises, essentiellement des PME, étaient quatre fois moins élevés que prévu. Il faut y voir le fruit d’une politique équilibrée. Par ailleurs, le Grand Emprunt est orienté vers l’avenir puisqu’il soutient la recherche et l’enseignement supérieur. Il y a là une cohérence d’ensemble qui a permis d’obtenir cette année des résultats tangibles avec un taux de croissance qui sera supérieur de 0,1 ou 0,2 point aux prévisions. Cela prouve que les critiques qui dénoncent votre optimisme, madame la ministre, sont injustes. Ensuite, les comptes publics se restaurent doucement puisque nous terminerons l’année avec un déficit de 7,7 % du PIB contre 8 % l’année dernière.
Aujourd'hui, la priorité doit aller au redressement de nos comptes publics et présenter conjointement le projet de loi de finances pour 2011 et le projet de loi de programmation pluriannuelle 2011-2014 est une excellente initiative. La base, c'est-à-dire les chiffres de 2010, qui conditionne la crédibilité des prévisions pour 2011 est solide.
Venons-en aux questions.
La première concerne les crédits budgétaires. En exécution, nous constatons, comme l’an dernier, un dérapage de plusieurs milliards d’euros au titre de la mission « Travail et emploi » et des guichets sociaux, qui présente des aspects structurels. Or, les recettes correspondantes sont temporaires : une charge de la dette inférieure de 1 à 1,5 milliard d’euros aux prévisions – un peu plus de 41 milliards d’euros contre 43 milliards budgétés ; une baisse de 500 millions d’euros sur le prélèvement au bénéfice de l’Union européenne ; enfin, le surplus du panier de recettes « Fillon » du fait du lien entre les comptes de l’État et ceux de la sécurité sociale. Les projections pour 2011 et au-delà anticipent une division par trois du rythme d’évolution des dépenses publiques qui, au lieu d’une progression moyenne annuelle de 2,3 % en volume entre 2000 et 2008, tomberait à 0,8 %. Comment concilier des dérapages importants et ciblés avec ce freinage d’autant que les dépenses de l’État sont extrêmement rigides ? La masse salariale, de 85 milliards d’euros, augmentera de 600 millions par an même si on ne remplace qu’un fonctionnaire sur deux partant à la retraite ; les dotations aux collectivités locales augmenteront moins que l’inflation, mais il reste les dépenses d’intervention et les guichets sociaux.
La question est la même pour les dépenses fiscales. Dans la loi de programmation, on ne raisonne qu’en mesures nouvelles, mais pourquoi ne pas fixer un objectif annuel d’évolution des dépenses fiscales ? La Cour des comptes a observé que, depuis une douzaine d’années, les dépenses fiscales progressent infiniment plus vite que le budget. Or elles minent l’équilibre tout autant que les dépenses tout court. Nous devons être très vigilants à la dynamique des dépenses fiscales qui résultent de décisions antérieures au 1er juillet 2010. Je pense en particulier au crédit d’impôt recherche – CIR –. L’excellent travail de notre Commission est confirmé par le travail non moins excellent de l’Inspection générale des finances. Des propositions ont été faites pour mieux maîtriser le CIR qui coûtait 1 milliard d’euros il y a quatre ans, 2 milliards il y a trois ans et 4 milliards l’année dernière, voire 6 ou 8 milliards demain. De même, le coût du crédit d’impôt intéressement va passer de 100 millions d’euros aujourd'hui à 1,5 milliard dans deux ans, à moins d’y prendre garde. Depuis trois ans, la commission des Finances ne cesse de tirer la sonnette d’alarme à propos du crédit d’impôt développement durable – article 200 quater du CGI. Est-il normal qu’en face d’une prévision de dépense de 1,5 milliard d’euros on constate une dépense de 2,8 milliards en exécution ? Les écarts étaient du même ordre de grandeur l’année précédente. Nous avons instamment demandé des mesures. Ainsi, la loi pour le développement économique de l’outre-mer prévoyait un arrêté pour limiter le développement du photovoltaïque outre-mer. Il n’a pas été pris. Il faut être beaucoup plus rigoureux dans la maîtrise de la dépense fiscale.
Par ailleurs, confirmez-vous les coûts prévisionnels de la réforme de la taxe professionnelle – 11,7 milliards d’euros en 2010 et 4,3 milliards en régime de croisière nets d’impôt sur les sociétés ? En ce qui concerne les prêts à la Grèce, à quoi correspond l’ajustement en crédits de paiement ? La loi de programmation supprime une ligne dont l’évolution est très préoccupante : l’endettement des opérateurs de l’État. Aux termes du projet de loi, ne sont autorisées à emprunter à plus d’un an que la Caisse d’amortissement de la dette sociale – CADES – et la Société de prises de participation de l’État – SPPE. Quels sont les opérateurs à qui il sera interdit d’emprunter à moins d’un an ? Et quel sort sera réservé à la société du Grand Paris qui va recevoir 4 milliards d’euros avec le remboursement des prêts consentis à l’automobile ?
M. le président Jérôme Cahuzac. Si le crédit d’impôt recherche a représenté une dépense fiscale de 4 milliards d’euros, le volume d’investissements supplémentaires dans la recherche n’a été, semble-t-il, que de 200 millions d’euros. Confirmez-vous ces chiffres ?
M. le ministre. Sur les 75 milliards d’euros de « niches fiscales » et les 45 milliards de « niches sociales », le rabot ne pouvait s’appliquer qu’à 15 milliards d’euros. Nous avons laissé de côté les modalités de calcul de l’impôt sur le revenu, par exemple les déductions pour frais professionnels accordées à certaines catégories socioprofessionnelles, car il ne s’agit pas d’une niche. Il faudra sans doute s’interroger, notamment à l’approche de l’échéance de 2012. Ce sera l’occasion de prendre les Français à témoin de l’opportunité d’une réforme fiscale beaucoup plus large. Il est entendu que nous ne proposons pas le grand soir fiscal. Mais la question de la fiscalité doit être au cœur du débat économique que devront trancher les Français.
En ce qui concerne le triple play, nous étions dans l’obligation de bouger, sous la pression de la Commission européenne. Nous avons fait le choix d’une recette dynamique mais notre proposition est équilibrée puisque seuls les fournisseurs d’accès à Internet seront ciblés par la mesure. Ceux qui exercent d’autres activités ne seront peu ou pas concernés.
Monsieur le rapporteur général, je vous remercie pour vos encouragements et votre soutien qui seront précieux dans le débat budgétaire. Les dérapages observés sur la mission Travail et emploi ont suscité de notre part des efforts conséquents, même si le robinet n’est pas fermé. Je rappelle que, d’une année sur l’autre, l’Allemagne a réduit de plus de 40 % les crédits budgétaires de la mission équivalente. Nous les réduisons de 2 milliards d’euros. Avec la sortie de crise, les dispositifs d’emplois aidés vont se réduire et le secteur marchand prendra le relais.
Quant aux comptes sociaux, l’excédent du panier des recettes affectées à la sécurité sociale pour couvrir notamment la très forte progression des dépenses en faveur de l’emploi sera déterminé dès la loi de finances rectificative de fin d’année.
Les 655 opérateurs de l’État sont concernés par la réduction transversale du train de vie de l’État. En particulier, ils n’auront plus le droit de recourir à l’emprunt. Le Grand Paris, lui, relève de la procédure des investissements d’avenir.
Mme la ministre. Le taux de prélèvement obligatoire passera de 41,6 % de PIB en 2009 à 43,2 % en 2012. Certains évoqueront sans doute une « augmentation massive des prélèvements » ; encore faut-il analyser les raisons de cet écart. Or, il s’explique pour 28 % par une augmentation quasi mécanique due à la croissance, pour 54 % par le contrecoup des mesures de relance, pour 10 % par l’application de mesures pérennes liées à la fiscalité et pour 8 % par les hypothèses conventionnelles prises sur la fiscalité locale.
Quelques précisions sur le volume de réduction des niches. En 2011, la réduction sera de 9,7 milliards d’euros, et de 10,9 milliards en incluant la taxation bancaire et quelques autres mesures ; en 2012, les montants seront respectivement de 11,5 milliards d’euros et de 13,6 milliards. Cette réduction de volume progressera de 3 milliards d’euros par an, sachant qu’en 2012, pratiquement deux milliards d’euros auront été votés à cette fin en loi de finances pour 2011 ; il suffira donc d’ajouter entre 900 millions d’euros et un milliard.
S’agissant de la définition des niches : la taxe spéciale sur les conventions d’assurance est bien comptabilisée comme niche fiscale, pour 2,2 milliards d’euros, au « bleu budgétaire ». Il est vrai que certains dispositifs ne sont pas obligatoirement définis comme des niches, mais pour prendre la mesure de l’effort consenti dans ce projet, il faut avoir l’honnêteté de recenser comme telles les dispositions dérogatoires qui bénéficient à telle catégorie de contribuables ou à telle autre pour atteindre certains objectifs.
Vous m’avez interrogée, monsieur le président, sur la taxation systémique bancaire. Les 504 millions d’euros qui seront prélevés en 2011, 555 en 2012 et 809 millions en 2013 sont des montants bruts. Comme toutes les taxations – sauf amendes et pénalités –, ces montants viendront en déduction de l’assiette de l’impôt sur les sociétés.
M. Henri Emmanuelli. Si bien qu’en réalité, le produit de la taxe sera bien moins élevé que ce qui est annoncé.
Mme la ministre. Tout dépendra du résultat des banques, et je rappelle qu’elles ont réussi à verser 2 milliards d’euros d’intérêts à l’État.
L’« exit tax » sur les compagnies d’assurances est un complément d’impôt sur les sociétés. Je ne sais si elle sera ou non répercutée sur les assurés. Cela étant, on ne peut partir du principe selon lequel, parce que l’on fait peser 60 % de l’effort sur les entreprises, elles le répercuteront automatiquement sur les ménages. Le jeu de la concurrence sera encouragé et mes services vérifieront si les opérateurs qui offrent le triple play répercutent l’augmentation de la TVA sur les consommateurs, dans quelles conditions et avec quel degré de concertation.
Je reconnais, monsieur le rapporteur général, que nous n’avons pas répondu à toutes vos questions ; c’est que tous nos services travaillent dans un état de grande pression. Nous ferons de notre mieux pour apporter une réponse à chacune de vos 180 questions et pour informer votre Commission.
Vous avez proposé la fixation d’un objectif annuel d’évolution des dépenses fiscales. Le Gouvernement va dans cette direction, puisque le Premier ministre a posé la règle que l’ensemble des dispositifs fiscaux soit désormais exclusivement contenu dans les projets de loi de finances, initiales ou rectificatives.
Le crédit impôt recherche est un partenariat fiscal indispensable entre l’État et les entreprises. D’autres pays ont des politiques incitatives. Outil puissant d’incitation à la recherche-développement, ce dispositif doit absolument être maintenu, et l’argent des contribuables dépensé pour améliorer la compétitivité de nos entreprises. Cela n’empêche pas que l’on puisse revenir sur certaines modalités du mécanisme, et je salue les travaux conduits par votre Commission à ce sujet, comme ceux de l’Inspection des finances. Vous avez souligné l’envolée de la dépense à ce titre en 2009. Mais c’est que, au plus fort de la crise, nous devions impérativement permettre aux entreprises de retrouver la trésorerie dont la constriction du crédit ne leur permettait plus de disposer ; dans ce cadre, nous avons décidé que l’État réglerait sans délai aux entreprises ce qui leur était dû, et c’est ainsi que le montant de 4 milliards d’euros a été atteint pour le crédit impôt recherche.
M. Henri Emmanuelli. Quatre milliards d’euros payés aveuglément !
Mme la ministre. Nullement. l’État a voulu restaurer la trésorerie des entreprises en réglant dans les plus brefs délais ses créances à leur égard. Le projet de loi de finances prévoit que le dispositif sera revu ; il n’est donc plus question de 4 milliards d’euros, mais d’une dépense de 2,1 milliards l’an prochain, ce qui me paraît un régime de croisière raisonnable.
Quelques précisions sur le coût de la réforme de la taxe professionnelle. 12,9 milliards d’euros avaient été initialement prévus ; le montant inscrit dans le PLF pour 2011 est de 9,5 milliards. Une « bosse » de la taxe professionnelle était prévue au titre de l’année 2010, mais les corrections d’imputations ont permis à l’État de devoir moins rembourser au titre de 2010. Le coût net d’impôt sur les sociétés, initialement prévu à 5,3 milliards d’euros, est revu à 4,7 milliards pour 2011 et les années suivantes. Avec l’entrée en vigueur de la contribution économique territoriale, la période de transition au cours de laquelle l’État s’est substitué aux contribuables redevables de la taxe professionnelle pour assurer la garantie du financement des collectivités territoriale sera achevée.
Le ministre du budget et moi-même avons adressé aux présidents et aux rapporteurs généraux des deux commissions des finances du Parlement un courrier par lequel nous les informions d’un versement supplémentaire de 1,9 milliard d’euros à la Grèce en 2010. Cette aide complémentaire ne résulte pas d’une quelconque légèreté de la Grèce, qui remplit les engagements auxquels elle a souscrit, mais d’une demande de la Commission européenne et du FMI tendant à permettre la recapitalisation des banques grecques pour pallier un risque systémique. Pour que la Grèce puisse constituer le fonds d’urgence ad hoc, nous avons été appelés à augmenter notre premier versement. Cela ne modifiera pas le volume total de notre participation et, bien que la Slovaquie ait fait savoir qu’elle n’honorerait pas ses engagements internationaux en refusant de contribuer au plan d'aide financière en faveur de la Grèce, ce plan suivra son cours sous le contrôle de la Commission européenne et du FMI.
M. le président Jérôme Cahuzac. J’aurais aimé une réponse sur le rapport entre les investissements supplémentaires des entreprises en matière de R&D rapportés au montant du crédit impôt recherche, et savoir si le montant de 200 millions dont fait état un rapport a quelque fondement.
M. Jérôme Chartier. Le budget qui nous est présenté lance la France dans un nouveau cycle de croissance.
Il est nécessaire de réduire et le déficit et la dette. Le niveau des transferts sociaux sert d'amortisseur naturel aux crises fortes. Ce système a pu fonctionner aussi longtemps que les marchés acceptaient de financer largement l'endettement consécutif au financement de ces transferts. Mais la chute des recettes provoquée par la crise en 2008-2009 aurait asséché les capacités de financement de notre modèle social si le marché n'avait consenti à absorber deux fois et demi plus de dette publique qu'à l'accoutumée. Une dette excessive nous rend dépendants des prêteurs étrangers ; c'est donc une menace pour notre souveraineté nationale.
La sécurisation des recettes fiscales et sociales est un engagement tout aussi important. En 2009, l'impôt sur les sociétés a atteint 21 milliards d'euros. En 2008, année « normale », il atteignait 49,2 milliards. Le projet de loi de finances pour 2011 prévoit que 44 milliards d’euros environ seront collectés à ce titre. Cela illustre la vulnérabilité de cet impôt à la crise, mais aussi sa vulnérabilité à la concurrence fiscale internationale. Or la France a le deuxième taux nominal d'impôt sur les sociétés le plus élevé de l'Union européenne après Malte – nominal, car les différences d'assiette brouillent la comparaison. Il n’en reste pas moins que le taux « facial » élevé est un désavantage pour la France, dont la situation au titre de l'impôt sur les sociétés n’est pas aussi mauvaise qu’il y paraît. Il faut donc encourager la définition d’une assiette commune consolidée d'impôt sur les sociétés – le projet ACCIS – et espérer que l'initiative de convergence fiscale franco-allemande trouve rapidement une issue favorable.
J’ai entendu les critiques portant sur ce qui serait l’insuffisance du « rabotage » des niches fiscales, certains soutenant qu’il devrait être plus large et plus égalitariste, écrêtant uniformément toutes les dépenses fiscales. En matière de niches fiscales comme en toute chose, il faut faire la part des choses. Les dépenses fiscales sont des dispositifs dérogatoires institués pour répondre à une situation économique ou sociale précise ; il serait donc utile de les limiter systématiquement dans le temps et de les évaluer, tous les trois ans par exemple, avant de les reconduire éventuellement. Le comité d’évaluation présidé par M. Guillaume remettra en juillet prochain un rapport impatiemment attendu, car il permettra d’approfondir le travail engagé de réduction des niches fiscales.
J’ai, pour finir, quelques questions à poser aux ministres. En premier lieu, la soumission de l’ensemble des offres triple play à la TVA à taux normal ne risque-t-elle pas de créer une distorsion de concurrence entre le câble et l'ADSL ? Dans un autre domaine, comment faire pour étendre aux pays européens, l'Espagne par exemple, la taxe sur les banques ? Par ailleurs, quelles seraient les conséquences d’un accroissement de 30 points du spread avec l’Allemagne si les investisseurs, qui surveillent l’évolution de notre dette, avaient moins confiance en la France ?
Enfin, lors de la deuxième conférence sur le déficit, le Président de la République a lancé une réflexion sur l’adoption d’une règle constitutionnelle relative aux finances publiques. Un groupe de travail présidé par Michel Camdessus a été créé, dont les conclusions ont été remises au début de l'été. Le Premier ministre a transmis les conclusions de ce groupe aux Commissions concernées et aux groupes politiques, dans la perspective d'une concertation. Comment s'articulent la loi de programmation des finances publiques et la réflexion ainsi conduite ? Lesquelles des préconisations contenues dans le rapport Camdessus avez-vous retenues dans la loi ?
M. Pierre-Alain Muet. Peut-être aurez-vous, madame la ministre, l’amabilité de répondre à la question écrite que vous a adressée le président de notre Commission au sujet de l’enrichissement de M. Bernard Tapie. Nous en restons pour l’instant à des évaluations très différentes de celle que vous aviez donnée il y a deux ans à notre Commission.
M. le ministre du budget a qualifié par trois fois d’« historique » la réduction du déficit public à laquelle vous comptez procéder. J’observe que le qualificatif s’applique d’ordinaire à des faits constatés et non à des prévisions. Un élément est à coup sûr historique : nous avons abordé la récession majeure à laquelle nous avons été confrontés dans une situation de déficit excessif, dont la Cour des comptes explique qu’il est pour deux tiers dû à des causes structurelles et pour un tiers aux effets de la crise. D’une certaine façon, ce budget d’austérité massive – car c’est ce que signifie la réduction du déficit dans la proportion de 2 points de PIB – est la première facture de votre politique, qui a consisté, quand tout allait bien, à laisser dériver les déficits en faisant des cadeaux fiscaux aux plus riches alors que tous les autres pays européens réduisaient leurs déficits.
Vous vous plaisez à comparer France et Allemagne. Mais alors, il faut dire aussi que l’Allemagne, qui avait le même taux de déficit que nous en 2005, avait ramené son déficit à zéro en 2008, et que ses finances publiques ne sont pas dans la même situation que les nôtres maintenant. Il faut dire aussi que si l’Allemagne a beaucoup souffert de la crise, celle-ci est restée sans effet sur son taux de chômage – qui a même baissé ; les chiffres de juillet d’Eurostat montrent qu’il s’établit à 7 % en Allemagne.
Votre politique est une politique d’austérité massive, car 10 milliards d’euros d’impôts supplémentaires auront bien sûr des conséquences sur l’activité économique, qu’il s’agisse des 7 milliards de coupes aveugles dans les dépenses publiques ou de l’arrêt brutal du plan de relance. On ne peut dire que le plan de relance a soutenu l’activité économique, et passer sous silence que son arrêt aura un effet dépressif ! À cela s’ajoutent le gel des salaires dans la fonction publique et celui des crédits aux collectivités locales, des mesures qui auront un effet dépressif sur la consommation d’une part, sur les investissements d’autre part. Dans ces conditions, il est très peu probable que la France atteigne en 2010 le taux de croissance de 2 % annoncé. Au sein des instituts d’analyse économique, le consensus se fait pour estimer notre taux de croissance à 1,5 % en 2011. Aucun ne prévoit qu’il puisse y avoir simultanément un taux de déficit égal à 6 % de PIB et une croissance supérieure à celle de l’an dernier.
Ce n’est pas par une politique d’austérité massive que l’on relance la croissance, surtout quand on ne fait rien pour l’emploi. Si l’économie allemande a pu redémarrer vite après avoir été touchée plus que nous par la crise, c’est qu’elle a su limiter les dégâts sur l’emploi. Au contraire, vous n’avez aucunement soutenu l’emploi pendant toute la crise, et vous ne le soutenez pas davantage maintenant. « Les crédits de la mission travail emploi connaîtront une légère hausse en 2011 pour ensuite décroître fortement en 2012 et 2013 », dites-vous. Vous vous trompez : si la France a le même cycle de croissance que les autres pays européens, ce sont les créations d’emplois qui font la différence. Des créations d’emplois, il y en a eu pendant une période historique de cinq ans mais, quand ce n’est pas le cas, notre croissance est inférieure à celle de nos partenaires. Vous n’avez pas de moteur pour la croissance car vous n’avez pas de politique de l’emploi.
Dans un autre domaine, il est profondément choquant de faire payer aux collectivités locales, qui ne sont pas responsables de la dette, les mesures d’austérité que vous prenez. Nous ne saurions, nous dites-vous, madame la ministre, transmettre la « patate chaude » de la dette aux générations futures. Mais vos propres prévisions montrent un doublement de la dette, de 900 millions d’euros en 2002 à 1 800 millions en 2012 ! N’est-ce pas là la « patate chaude » dont vous parlez ?
Votre politique fiscale se caractérise par la continuité dans l’injustice. Vous auriez pu comprendre la nécessité de remettre en cause le bouclier fiscal. Au lieu de cela, vous vous en tenez à de petites mesures qui, telle l’augmentation du taux de TVA sur les offres triple pay, sont d’une parfaite injustice, car elles seront immanquablement répercutées par les opérateurs et que tous les consommateurs seront touchés.
M. Nicolas Perruchot. Le groupe Nouveau Centre salue le budget rigoureux qu’il attendait depuis longtemps. Les efforts vont dans le bon sens, à condition que ceux qui portent sur la dépense publique ne soient pas annihilés à terme. À ce sujet, je m’inquiète de la dangereuse dérive du déficit de la Sécurité sociale.
Nous souhaitons toujours que les contributions au titre de la CSG et de la CRDS soient exclues du bouclier fiscal.
L’idée d’une convergence fiscale entre l’Allemagne et la France paraît intéressante, mais il reste à savoir si elle englobera fiscalité des entreprises et fiscalité des ménages. Gommer les grandes différences qui persistent entre la France et l’Allemagne en matière fiscale nous permettrait de retrouver notre compétitivité.
Dans le cadre des réflexions en cours au sein du G20, le projet de loi de finances qui nous est présenté permettra que la voix de la France soit mieux écoutée. Sur un plan général, que peut-on attendre du G20 ?
M. Jean-Pierre Brard. Les ministres, enthousiastes, ont fait assaut de promesses, mais nous jugeons le Gouvernement à ses actes, et ils ont eu pour effet un déficit stratosphérique. Vous refusez de tenir compte des réactions du peuple : après avoir eu l’idée
– géniale pour l’opposition – de la loi TEPA, dont vous ne savez comment vous sortir, voilà que, alors que les Français ont compris pour qui vous travailliez en instituant le bouclier fiscal, vous vous en prenez aux nouveaux mariés, pacsés et divorcés !
De plus, en vous référant à l’Allemagne, vous énoncez des inexactitudes. Nous étions quelques-uns à recevoir ici récemment une délégation du Bundestag. Ses membres nous ont indiqué que, cette année, le taux de croissance sera de 3,4 % dans leur pays. Alors que l’économie allemande a retrouvé son allant, vos mesures font se traîner la croissance française à l’allure du colimaçon. Vous avez indiqué, madame la ministre, préférer, pour réduire le déficit, l’usage du couteau suisse à celui du rabot. Mais c’est d’un couteau de boucher que vous vous êtes armée, enlevant toute la chair et réservant l’os à moelle aux privilégiés...
Selon nos collègues allemands, le PIB de leur pays est assis pour 40 % sur la base industrielle ; nous en sommes à moins de 20 %, car vous avez détruit notre industrie, par une sorte de déviance britannique dont on mesure les brillants résultats.
Rien qui concerne le pouvoir d’achat dans ce projet de loi de finances, rien qui soit de nature à faire redémarrer l’activité. Et puis, il faut ne pas manquer d’air pour oser affirmer que le pouvoir d’achat a augmenté ; venez donc, madame la ministre, le dire aux habitants des HLM de Montreuil !
M. le ministre. Je retiens l’idée, monsieur Chartier, d’encadrer les niches fiscales dans le temps. Cela vaut, par exemple, pour la politique d’aide au logement de l’État. Si rien n’était fait, son coût atteindrait entre 6 et 7 milliards d’euros en 2016, une dépense prohibitive. Il fallait revoir le périmètre du dispositif. En allouant 2,6 milliards d’euros par an à l’aide au logement, c’est-à-dire plus du double de ce que l’État a fait en moyenne en quinze ans, nous affichons notre priorité mais nous restons dans des limites raisonnables.
De mémoire, dix points de spread équivalent à un surcoût de 200 millions d’euros.
Nous poursuivons dans la voie d’une réforme tendant à instituer l’obligation constitutionnelle pour tout gouvernement, à partir de la prochaine législature, de fixer à son entrée en fonction la trajectoire des finances publiques ; nous sommes soutenus en cela par les rapporteurs généraux de votre Assemblée et du Sénat. Le Premier ministre engagera sous peu une concertation avec les commissions compétentes du Parlement et avec les groupes politiques à propos des propositions du rapport Camdessus. Déjà, nous avons retenu l’idée majeure que toutes les dispositions fiscales doivent figurer dans les lois de finances.
Monsieur Muet, nous sommes en désaccord à peu près sur tout. L’addition des bonnes nouvelles de ces dernières semaines nous évite de prendre des mesures trop douloureuses. Il ne s’agit donc pas d’un budget d’austérité, mais d’un budget rigoureux, équilibré et historique. Avec une remarquable constance, vous jugez mauvaise notre politique économique. Or, il y a un an, on estimait à 0,75 % la croissance française en 2010 et à 8,5 % de PIB le niveau du déficit. Vous, comme tant d’autres, étiez dans l’erreur : la stratégie que nous avons définie était la bonne et sa mise en œuvre aura pour effet une croissance maintenant estimée à 1,5 % sinon un peu plus, avec un déficit à 7,7 %. C’est dire que le plan de relance a été bien paramétré. Les faits nous donnent raison, et les contester n’effacera pas la réalité, qui est que nous sommes sortis de la crise mais que nous devons gérer le déficit.
Monsieur Perruchot, la réflexion sur la convergence fiscale entre la France et l’Allemagne voulue par le Président de la République ne portera pas seulement sur la fiscalité des particuliers. L’Allemagne est plus allante sur la fiscalité des entreprises et nous serions plus favorables, pour commencer, à une réflexion approfondie sur la fiscalité des particuliers. Le président de la Cour des comptes présentera un rapport sur ces questions à la fin de l’année.
Monsieur Brard, vous ne pouvez à la fois demander que l’on supprime le bouclier fiscal et que l’on maintienne l’avantage fiscal dont bénéficient les nouveaux mariés, pacsés et divorcés. Le fisc traitera ainsi un million de déclarations en moins et cette mesure ne fait aucun perdant, puisque ceux qui sont mariés ou qui ont divorcé ont bénéficié de cet avantage. De plus, vous seriez fondé à dire que cet avantage était injuste, puisqu’il s’appliquait indifféremment à tous les contribuables, quel que soit leur niveau de revenu.
Mme la ministre. Sans compter que 53 % des déclarants ne bénéficient de toute façon pas de cet avantage.
M. Henri Emmanuelli. Ni du bouclier fiscal !
Mme la ministre de l’économie. Pour répondre plus complètement à M. Chartier, je précise que l’augmentation de 30 points de base du spread correspondrait à 600 millions d’euros en 2011, 1,3 milliard en 2012, 2 milliards en 2013 et 2,5 milliards en 2014. La charge annuelle de notre dette serait de 4 milliards d’euros supérieure si le taux appliqué à la France était le même que celui qui est appliqué à l’Espagne.
Le régime de TVA pour les offres triple play sera le même, que la connexion se fasse par le câble ou par l’ADSL, ce qui évitera une distorsion de concurrence.
Je vous invite, monsieur Muet, à vous reporter au rapport du FMI : il prévoit, pour la France, 6,1 % de déficit en 2011, avec une hypothèse de croissance de 1,6 %. Notre hypothèse de croissance, que vous contestez, est légèrement inférieure. Si la croissance est effectivement de 1,6 %, cela entraînera des recettes fiscales supérieures à nos prévisions, ce qui nous aidera à réduire le déficit à 6 % de PIB. Nous maintenons cet objectif, et nous ferons tout pour qu’il soit atteint même si, d’aventure, notre taux de croissance était inférieur.
Je reviens aux comparaisons entre la France et l’Allemagne. Il y a du bon à regarder ce que fait l’Allemagne dans de nombreux domaines, mais pas dans tous. En effet, même si l’on note une très légère inflexion, l’Allemagne ne fonde pas sa croissance sur la consommation. Mais si son taux de chômage a diminué de 18 % pendant que le nôtre augmentait de 20 %, c’est parce que la politique salariale a été extrêmement tenue, dans le cadre d’une gestion sociale au sein des entreprises différente de la nôtre. C’est aussi que, sous le Gouvernement Schröder, a eu lieu une réforme de grande ampleur du droit social qui favorise le chômage partiel de longue durée à forte indemnisation et qui favorise aussi les accords d’entreprise – et non de branche – visant à baisser la durée du travail en contrepartie d’efforts par les entreprises. Nous n’y sommes pas parvenus en France à ce jour. On voit pourtant que lorsque l’on arrive à réformer en profondeur et le droit du travail et les relations sociales, on peut maintenir le contrat de travail, y compris en cas de difficultés économiques.
Quant à dire que nous n’aurions pas de politique de l’emploi, votre rapporteur général a justement souligné le dérapage des sommes allouées à la mission emploi ! Nous avons évidemment soutenu l’emploi pendant la crise et nous continuerons de le faire. Notre politique vise à maintenir dans l’emploi à chaque fois que cela est possible, ce qui explique l’allocation spécifique de chômage partiel. Elle tend aussi à faciliter l’entrée des jeunes sur le marché du travail par le doublement des formations en alternance, par le renforcement de l’apprentissage et par les contrats aidés, qui passeront à 400 000 – en espérant que les jeunes s’orienteront ensuite vers le secteur marchand. Notre politique se traduit aussi par un plan de maintien dans l’emploi et de soutien à l’emploi des seniors. Nous avons une politique de l’emploi ; elle coûte cher, mais je ne regrette pas un euro de ce coût.
Vous nous interrogez, monsieur Perruchot, sur l’indispensable convergence franco-allemande en matière de fiscalité. La Cour des comptes a missionné une équipe, et l’Institut fiscal allemand a également engagé une réflexion. Un premier rapport sera rendu à ce sujet à la fin de l’année. Pour réduire les avantages compétitifs, tout doit être pris en considération : impôt sur le revenu, impôt sur les sociétés, taxes indirectes, droit successoral.
M. Hervé Mariton. Puisque nous nous engageons dans une coopération européenne, le Gouvernement est-il prêt à ce que ses hypothèses macro-économiques fassent l’objet d’une validation européenne et non plus seulement d’un choix national ? Par ailleurs, le Gouvernement pourrait-il, pour faciliter le débat, nous présenter l’évolution du déficit structurel d’une année sur l’autre ? D’autre part, le choix de faire passer le taux de prélèvements obligatoires de 41,9 % en 2010 à 43,9 % en 2014 s’inscrit-il dans les orientations de la majorité ? Enfin, dans le dossier de presse qui accompagne la présentation du projet de loi de finances, le Gouvernement présente la suppression de l’avantage fiscal consenti aux mariés de l’année comme une solution à la complexité que constitue le fait de devoir rédiger des déclarations de revenus multiples ; il me semble que certaines simplifications sont plus malvenues que d’autres. Certes, bon nombre des intéressés ne payent pas d’impôt sur le revenu, mais il faudrait s’assurer qu’il en va véritablement ainsi pour 53 % des célibataires concernés. Mon intuition est que la mesure pénalisera bien plus que 47 % des personnes visées.
M. Dominique Baert. Ce projet de budget consacre l’augmentation assez significative des charges d’intérêt au cours des années à venir. Surtout, il consacre une perte de recettes pour les collectivités locales, ce qui, par ricochet, freinera les investissements et donc la croissance.
En présentant la réforme de la taxe professionnelle, en 2009, vous avez indiqué, madame la ministre, qu’elle serait neutre pour les contribuables et pour les collectivités locales. Or, une disposition est passée inaperçue, qui suscite une très forte inquiétude : le transfert aux communes et aux intercommunalités de la part départementale de la taxe d’habitation. Les abattements décidés par les conseils généraux ne s’appliquant plus, il résultera de cette disposition une forte augmentation de la taxe d’habitation pour nombre de contribuables si communes et intercommunalités n’adaptent pas leur propre politique d’abattements. Cette décision devait être prise au plus tard le 1er octobre 2010. Selon vous, le Gouvernement proposerait au Parlement de repousser cette échéance au 1er novembre. Mais nous sommes déjà le 29 septembre ; ces délais sont bien courts. Plus généralement, quelles sont les intentions du Gouvernement ? Comment compte-t-il garantir la réelle neutralité de la réforme pour éviter que, par une sérieuse injustice, les ménages – et singulièrement les plus démunis, qui étaient exonérés du paiement de la taxe d’habitation jusqu’à présent - ne règlent l’équivalent de la taxe professionnelle à la place des entreprises ?
M. François Goulard. J’adhère aux principes énoncés par les ministres et je suis partisan d’un effort considérable de redressement des comptes publics. Mais en cette matière, ce qui est historique, ce sont les faits, que décrit la Cour des comptes dans son rapport. Et qu’y lit-on de l’action du Gouvernement ? Que, depuis 2007, on constate un emballement du déficit structurel de nos comptes publics, un déficit qui a doublé entre 2006 et 2010. Et que l’on ne nous ressorte pas l’argument de la crise : le calcul de la Cour est évidemment fait en annulant les effets de la crise. L’avant-2007 était certes l’époque des rois fainéants mais, au cours de ce Haut Moyen Âge, pour lente qu’elle ait été, une certaine réduction du déficit a eu lieu. On employait peut-être moins de grands mots alors, mais une réalité pouvait se constater. Il est bien d’afficher des principes, mais une politique réellement conduite, c’est encore mieux. Si je le rappelle, c’est que les efforts engagés dans ce projet de loi de finances me semblent insuffisants pour réduire durablement le déficit public.
Au chapitre des dépenses, je ne pense pas non plus que la méthode surannée choisie pour élaborer la révision générale des politiques publiques puisse porter les fruits que vous en escomptez. En confiant cet exercice à des technocrates aux schémas intellectuels figés, on s’empêche de remettre en cause ce qui provoque en France une dépense publique excessive.
Ainsi, il est bon de prévoir que les concours de l’État aux collectivités locales évolueront à peine en valeur. Mais quand aura-t-on le courage de remettre en cause les dotations allouées à certaines collectivités, excessives au regard des besoins sociaux qu’elles sont censées couvrir ?
En matière d’environnement, un rapport que nous avons examiné hier au sein de notre commission sur l’impact des mesures relatives au développement des énergies nouvelles nous apprend que, depuis trois ans, les dépenses fiscales et budgétaires engagées à ce titre n’ont été aucunement maîtrisées – et ce que propose le Gouvernement n’est pas suffisant pour combler un trou creusé à tort, faute de contrôle sérieux.
Pour ce qui est de l’organisation territoriale, il faut se pencher sur les aberrations de l’étendue de la présence de l’État au niveau local après trente ans de décentralisation. Là encore, des économies substantielles sont possibles. Alors qu’une réforme courageuse serait nécessaire, les quelques fusions de services proposées ne feront pas économiser un kopeck.
En matière de recettes maintenant, convenons que la définition des niches fiscales est arbitraire. La Cour des comptes l’a expliqué de manière limpide. Un exemple : la très coûteuse exonération de la taxation des plus-values sur les titres de participation a été retirée de la liste en 2009 ; pourquoi donc ? En réalité, vous nous proposez certaines augmentations d’impôts. Je ne dis pas que c’est critiquable, mais on a l’impression qu’elles ont été décidées de manière aléatoire et sans logique d’ensemble. Ce dont la France a besoin, c’est d’une réforme fiscale considérable inspirée par un souci d’efficacité des rentrées et par un souci d’équité, car un profond sentiment d’injustice fiscale règne dans le pays, qui persistera aussi longtemps que la réforme n’aura pas été faite.
Parlons aussi de la fameuse loi TEPA – lourde de conséquences et qui coûtera très cher à différents points de vue – et de la détaxation des heures supplémentaires qu’elle a prévue. Qu’en est-il en réalité ? La plupart des entreprises ont converti les primes en heures supplémentaires ! C’est l’effet pervers d’une mesure, sans doute juste dans son principe mais excessive dans ses modalités, qui affaiblit les rentrées fiscales et sociales. De même, tout défenseur du crédit impôt recherche que je sois, j’estime excessive l’inflation de son montant depuis trois ans. Cela déséquilibre le financement de la recherche. Des limites doivent être tracées, sans quoi le déséquilibre se renforcera encore, avec un coût démesuré au regard des effets heureux que l’on peut en attendre.
Mme Aurélie Filippetti. Je partage le point de vue de M. Goulard quant au sentiment d’injustice fiscale qui se répand dans le pays et qui sape ce pilier républicain qu’est le consentement à l’impôt. Madame la ministre, vous n’avez pas répondu à la question du président relative au crédit impôt recherche : pourtant, si réellement l’effet incitatif du crédit impôt recherche se limite à 200 millions d’euros d’investissement supplémentaire en 2011 pour un coût fiscal de 2,5 milliards d’euros, peut-être faudrait-il s’interroger sur le dispositif ?
Vous n’avez d’ailleurs pas davantage répondu aux questions récurrentes sur le montant net réel de l’enrichissement de M. Bernard Tapie.
M. Michel Vergnier. Comme Mme Filippetti, je juge anormal que nous n’ayons pas obtenu de réponse à ces questions. J’ai par ailleurs été étonné d’entendre le rapporteur général dire que le pouvoir d’achat avait augmenté en France. L’accroissement du nombre de gens qui vivent en dessous du seuil de pauvreté incite à relativiser cette affirmation. Pour ce qui concerne les collectivités territoriales : hors fiscalité transférée, c’est à une baisse de ressources de 1,3 % qu’elles doivent s’attendre, ce qui représente un peu plus d’1 milliard d’euros. Cela ne sera pas sans conséquences sur leurs investissements. Dans ce contexte, prenez au moins les décisions réglementaires qui s’imposent pour allonger les délais de mises aux normes que l’État leur impose dans de multiples domaines et qui augmentent leurs dépenses.
Je déplore de voir la péréquation encore une fois repoussée – c’est une année de souffrance supplémentaire qui nous est ainsi infligée.
S’agissant de la réforme de la taxe professionnelle, à quand la clause de revoyure ? Pouvez-vous au moins donner à l’Association des maires de France les simulations qui lui permettraient de travailler en partenariat avec le Gouvernement ?
M. Jean Launay. Je partage le sentiment, plusieurs fois exprimé, que l’étouffement de la capacité d’investissement des collectivités territoriales est mauvais pour l’activité économique. De plus, le projet de loi de finances a beau être censé « parachever » la réforme de la fiscalité locale, la théorie de verbes au conditionnel qui figurent dans le texte est loin de lever des incertitudes persistantes. Quels engagements prendre quand on n’a aucune lisibilité sur les financements futurs ?
Que dire, ensuite, de l’effet d’aubaine qu’a constitué la subvention du photovoltaïque ? M. Michel Diefenbacher et moi-même avons présenté hier un rapport d’information à ce sujet. J’approuve la réduction prévue des avantages fiscaux alloués à ce titre, mais je me dois de rappeler que la « bulle photovoltaïque » s’est créée à la suite des tergiversations du Gouvernement. Il vous reste à appliquer la loi et à faire entrer en vigueur l’augmentation de la contribution au service public de l’électricité. Aujourd’hui, le mécanisme de compensation est déséquilibré et le refus de revaloriser cette contribution au niveau préconisé par la Commission de régulation de l’énergie fait que 2,75 milliards d’euros manquent dans les comptes d’EDF. Le Gouvernement doit prendre un arrêté à ce sujet sans plus tarder.
M. Louis Giscard d'Estaing. Je rappelle à mes collègues que Mme Lagarde a répondu hier, lors des questions au Gouvernement, à la question qui lui est posée de manière récurrente, et que M. Baroin a pour sa part répondu à la question écrite du président Cahuzac. La Commission devra traiter de ce sujet hors la présence des ministres.
S’agissant de la réduction du déficit, je crois avoir compris que les 35 milliards d’euros de dépenses d’avenir sont engagés au titre de 2010 mais que des investissements auront lieu en 2011. En est-il bien ainsi ?
Concernant les niches fiscales, nous savons le coût des dépenses qui résultent des lois Aubry I et II. L’application de l’annualisation est-elle bien de 2 milliards d’euros ? Prend-on ainsi en compte, comme il est logique, le treizième et éventuellement le quatorzième mois ?
Pour ce qui est de la taxe relative à la supervision bancaire, les 125 millions d’euros prévus seront-ils assortis de la diminution à due concurrence du budget de fonctionnement de la Commission bancaire ?
Quant à la gestion immobilière de l’État, 400 millions d’euros de cessions d’actifs sont prévus en 2011. Qu’en a-t-il été en 2009 et en 2010, et quid des actifs immobiliers non cédés ces années-là ?
M. Marc Goua. S’agissant des recettes dites supplémentaires issues de la taxation des contrats d’assurance, vous usez de la même méthode que pour les plans d’épargne logement : il s’agit de recettes qui seraient de toute manière entrées dans les caisses. Pour le logement, vous procédez à un nouveau hold-up, puisque les bailleurs sociaux répercuteront sur les plus démunis la taxe sur le chiffre d’affaires que vous instituez. À ce sujet, la ponction sera-t-elle, comme je crois le comprendre, de 340 millions d’euros d’une part et de 260 millions au titre de l’ANRU, soit 600 millions d’euros en tout ?
Enfin, en expliquant joliment que la politique de la ville contribuera à l’effort par la « rationalisation de ses dépenses de fonctionnement », vous signifiez en clair que ce sont les communes de banlieue qui souffriront le plus, alors que les moyens qui leur seraient nécessaires sont de très loin supérieurs à ce que l’État leur alloue.
Mme Arlette Grosskost. Je salue ce budget rigoureux, qui aurait toutefois dû être plus innovant, par exemple en introduisant une property tax. Par ailleurs, on constate la sous-exécution des mesures qui avaient été décidées en faveur des TPE et PME dans le plan de relance. Quelles en seront les conséquences budgétaires dans le PLF pour 2011 ? Qu’en est-il, par ailleurs, du sous-emploi des fonds déposés sur les livrets A « non-CDC » ? Ne peut-on contraindre les banques à investir davantage dans les PME ? Enfin, dans la réflexion sur la convergence fiscale franco-allemande, l’harmonisation de la TVA est-elle envisagée ?
M. Alain Claeys. Personne ne conteste le bien-fondé du crédit impôt recherche, mécanisme efficace, mais au cours de la dernière période des dérives – assiette, optimisation fiscale – ont eu lieu, qu’il faut corriger. Si l’on y parvient, l’État économisera entre 500 millions et 1 milliard d’euros de charges fiscales.
M. Jean-Yves Cousin. Le budget qui nous a été présenté est courageux, et il vise à réduire le déficit de manière lucide et déterminée. La réforme de la taxe professionnelle est entrée en vigueur le 1er janvier 2010 ; le produit global obtenu depuis lors est-il conforme aux prévisions ? Quant au produit espéré du relèvement de l’imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux sera-t-il intégralement reversé aux collectivités territoriales ?
M. Christian Eckert. Je regrette pour ma part l’absence de réponse à nos questions relatives à M. Bernard Tapie.
Vous annoncez une hausse des crédits alloués à la mission emploi, mais outre ceux qui sont inscrits aux programmes 102 et 103, d’autres figuraient dans le plan de relance et ils sont supprimés. Nous examinerons avec vigilance l’évolution du total de ces crédits, et il y a aura des surprises. La réforme de la taxe professionnelle se caractérise par son opacité et sa complexité. Qui en perçoit véritablement les contours, qui est capable d’en faire le bilan véridique ? Ainsi, la contribution imposée aux professions libérales a été censurée par le Conseil constitutionnel ; par quoi sera-t-elle remplacée ?
M. Henri Emmanuelli. Par rien !
Monsieur le président, comment s’explique le départ voilà quelques instants de Mme la ministre de l’économie ?
M. le président Jérôme Cahuzac. L’heure est tardive, et les ministres sont attendus par nos collègues sénateurs.
M. Henri Emmanuelli. Je le déplore, car j’ai été très choqué par sa réponse, hier, en séance publique, à la question que nous lui avons posée au sujet de M. Bernard Tapie. Relire les conclusions de la commission d’enquête présidée par Philippe Seguin lui aurait évité de proférer des énormités. Nous attendons toujours le chiffre précis, et nous ne céderons pas.
Pendant ce temps, une autre affaire défraye la chronique. Je ne vous demande pas, monsieur le ministre du budget, de trahir le secret auquel vous êtes tenu, mais j’ai l’espoir que certaines situations personnelles font l’objet de l’attention particulière de l’administration fiscale. On a en effet découvert une absence complète de curiosité de sa part à propos de certains dossiers, quand bien même une fraude est avérée et avouée. Alors que M. de Maistre explique en direct que des sommes ont été placées sur des comptes en Suisse, on attend toujours une réaction du ministère et du fisc. J’espère que vous nous la ferez connaître, car la population gronde.
M. le président Jérôme Cahuzac. M. le ministre du budget doit, comme Mme la ministre de l’économie l’a fait avant lui, se rendre au Sénat où il est attendu par nos collègues. Les ministres se sont engagés à répondre par écrit, sur la foi du compte rendu, à chacun de ceux qui les ont questionnés.
M. Hervé Mariton. Ce ne sont pas des conditions de travail convenables.
M. le ministre du budget. Le Gouvernement est à la disposition du Parlement, et les réponses à vos questions vous seront apportées. Un mot, seulement, à M. Emmanuelli. Si c’est à l’affaire Bettencourt qu’il a fait allusion, j’ai déjà répondu lors d’une séance de questions d’actualité que les propos tenus par des avocats dans le journal Le Parisien ont provoqué la réaction de l’administration fiscale.
M. le président Jérôme Cahuzac. S’agissant de M. Bernard Tapie, M. François Baroin a répondu aux questions que je lui avais posées ; en revanche, ce n’est pas le cas de Mme Christine Lagarde. Sur recommandation du bureau de la Commission, j’ai adressé de nouvelles questions, avec le Rapporteur général, à M. François Baroin. Je ne doute pas qu’il y répondra, comme il en a coutume.
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Membres présents ou excusés
Commission des finances, de l'économie générale et du contrôle budgétaire
Réunion du mercredi 29 septembre 2010 à 11 h 45
Présents. - M. Dominique Baert, M. Jean-Pierre Balligand, M. Gérard Bapt, M. Claude Bartolone, M. Xavier Bertrand, M. Jean-Marie Binetruy, M. Jean-Pierre Brard, Mme Chantal Brunel, M. Jérôme Cahuzac, M. Bernard Carayon, M. Thierry Carcenac, M. Gilles Carrez, M. Yves Censi, M. Jérôme Chartier, M. Alain Claeys, M. René Couanau, M. Charles de Courson, M. Jean-Yves Cousin, M. Richard Dell'Agnola, M. Yves Deniaud, M. Michel Diefenbacher, M. Christian Eckert, M. Henri Emmanuelli, Mme Aurélie Filippetti, M. Jean-Claude Flory, M. Nicolas Forissier, M. Jean-Michel Fourgous, M. Marc Francina, M. Daniel Garrigue, M. Georges Ginesta, M. Louis Giscard d'Estaing, M. Marc Goua, M. François Goulard, Mme Arlette Grosskost, M. David Habib, M. Laurent Hénart, M. François Hollande, M. Marc Laffineur, M. Jean-François Lamour, M. Jean Launay, M. Marc Le Fur, M. Patrick Lemasle, M. Victorin Lurel, M. Jean-François Mancel, M. Hervé Mariton, M. Patrice Martin-Lalande, M. Jean-Claude Mathis, Mme Marie-Anne Montchamp, M. Pierre Moscovici, M. Pierre-Alain Muet, M. Henri Nayrou, Mme Béatrice Pavy, M. Nicolas Perruchot, M. Camille de Rocca Serra, M. Alain Rodet, M. François de Rugy, M. Jean-Claude Sandrier, M. Michel Sapin, M. François Scellier, Mme Isabelle Vasseur, M. Michel Vergnier, M. Philippe Vigier, M. Gaël Yanno
Excusés. - M. Pierre Bourguignon, M. Michel Bouvard, M. Jean-Pierre Gorges
Assistaient également à la réunion. - Mme Monique Iborra, M. Pascal Terrasse
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