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Assemblée nationale

Compte rendu
analytique officiel

Séance du mardi 9 octobre 2007

1ère séance
Séance de 9 heures 30
5ème séance de la session
Présidence de M. Marc Laffineur, Vice-Président

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La séance est ouverte à neuf heures trente.

MISSION TEMPORAIRE D’UN DÉPUTÉ

M. le Président – J’ai reçu de M. le Premier ministre une lettre m’informant qu’il chargeait M. Jacques Domergue, député de l’Hérault, d’une mission temporaire auprès du secrétaire d’État chargé des transports.

SIMPLIFICATION DU DROIT

L'ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi relative à la simplification du droit.

M. Étienne Blanc, rapporteur de la commission des lois – Les plus hautes instances de l’État et de la justice déplorent souvent l’empilement des normes, nuisible tant à l’équilibre de notre démocratie qu’à l’attractivité de notre économie, et ce en dépit des nombreuses mesures de simplification administrative adoptées au fil des années, notamment au cours de la législature précédente. Que la présente proposition de loi soit la première de la nouvelle législature illustre la volonté de la majorité de s’attaquer au problème.

Le chapitre préliminaire – l’article premier – prévoit l’abrogation des dispositions illégales ou sans objet, à la demande d’un tiers – comme c’est déjà le cas grâce à la jurisprudence Alitalia – mais aussi à l’initiative de l’administration elle-même.

Le chapitre premier contient des dispositions relatives aux particuliers, telles que l’extension de la dérogation à la loi de 1971 régissant la représentation des parties aux concubins ou aux partenaires d’un pacs, ou encore la suppression de l’envoi à la caisse d’allocations familiales des certificats médicaux postnataux – soit quatre millions de formulaires ! L’article 4 supprime le certificat prénuptial, inutile puisque près de la moitié des enfants naissent désormais hors mariage. Voilà qui permettra à la Sécurité sociale d’économiser quatorze millions d’euros par an. De même, l’article 5 supprime le récépissé fiscal de déclaration d’ouverture de succession par les organismes d’assurances, soit une économie de 170 000 euros en frais d’affranchissement.

Le chapitre II concerne les entreprises. Nous proposons de supprimer la déclaration des rémunérations passibles de la taxe d’apprentissage et, pour les entreprises de moins de dix salariés, celle de la participation au financement de la formation professionnelle continue – soit plus de deux millions de formulaires ! – car ces informations figurent déjà dans la déclaration annuelle de données sociales. Les sanctions pour défaut de paiement seront harmonisées.

Le chapitre III vise à faciliter le fonctionnement des collectivités territoriales. Il simplifie les règles de suppléance au sein du comité des finances locales, délègue à l’exécutif des collectivités la saisine de la commission consultative des services publics locaux, ainsi que l’acceptation de l’indemnité de sinistre, et comporte diverses autres mesures de simplification, relatives aussi bien aux emprunts des CCAS qu’aux débits de boisson temporaires.

Les questions relatives aux marchés publics ont fait débat en commission. Nous proposons de rebaptiser le « marché sans formalité préalable » en précisant clairement ce qu’il est déjà, c’est-à-dire inférieur à un seuil défini par décret. Nous souhaitons aussi étendre au président du conseil général la charge des accords cadre et des avenants inférieurs à 5 % du montant du marché.

Les articles 8 et 9 simplifient les conditions d’attribution du caractère de « route express » et d’utilisation du domaine public communal à titre gratuit. L’article 10 propose d’appliquer aux avenants qui dépassent le seuil des marchés publics, soit 210 000 euros, les règles du marché initial. Nous proposerons, par amendement, d’étendre le recours à la visioconférence aux procédures civiles et prud’homales. Certains, en commission, ont parlé de dépersonnalisation de la justice ; au contraire, il s’agit de faciliter le travail de celle-ci, en permettant par exemple l’audition d’un témoin ou le recours à un interprète à distance, comme c’est déjà le cas dans les juridictions pénales.

Après l’article 10, nous souhaitons également aligner les règles de remplacement du procureur de la République de Saint-Pierre-et-Miquelon et du président du tribunal de première instance de Mata-Utu sur le régime général. Enfin, pour rendre la loi plus accessible et plus intelligible, comme nous y engage le Conseil constitutionnel par sa décision du 16 décembre 1999, l’article 11 supprime 126 dispositions désuètes.

Les améliorations que cette proposition apporte à la vie des particuliers, des entreprises et des collectivités territoriales sont loin d’être négligeables. Elle atteste ainsi de notre volonté de mieux maîtriser la dépense publique et de rendre notre droit plus intelligible. Espérons donc que ce texte sera suivi de beaucoup d’autres, à l’initiative du Parlement mais aussi du Gouvernement ! (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)

M. Éric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique – Je remercie d’abord le président de la commission des lois, Jean-Luc Warsmann, qui s’est saisi de ce sujet important, son rapporteur Étienne Blanc, inlassable défenseur de la simplification administrative, ainsi que le président du groupe UMP, Jean-François Copé, pour cette initiative bienvenue. Je suis heureux de reprendre ce chantier que j’avais entrepris en tant que secrétaire d’État à la réforme de l’État, et que j’entends poursuivre avec détermination, en lien avec le Parlement. Ce texte est d’ailleurs le fruit d’une parfaite collaboration entre le Gouvernement et votre Assemblée, puisqu’il reprend des mesures proposées par les ministères. Certaines sont même issues des travaux que nous avions menés avec Etienne Blanc en 2005 !

Simplifier, c’est mieux légiférer, réduire les formalités, rationaliser l’action administrative. C’est rendre notre droit cohérent et lisible pour les usagers comme pour les administrations. C’est, enfin, faciliter la vie quotidienne de nos concitoyens et rationaliser les structures administratives pour les rendre plus efficaces et plus économes de l’argent public. Loin d’être un gadget, la simplification est une démarche essentielle, à laquelle il ne suffit pas de sacrifier de temps en temps : elle doit être au cœur de l’activité législative comme de l’activité administrative. En effet, elle conditionne la qualité et l’application effective de notre droit et répond à un principe fondamental du service public, celui de l’adaptation permanente aux besoins de nos concitoyens. Un droit juste, au service de l’intérêt général, est toujours un droit simple, efficace – c’est-à-dire réduit à ce qui est strictement nécessaire - et économe du temps des citoyens et des agents publics comme de l’argent du contribuable. Nous voulons un État simple parce que nous voulons un État juste, parcimonieux, efficace. La simplicité du droit et l’économie des procédures sont d’autant plus nécessaires aujourd’hui qu’elles sont les clés de la compétitivité de nos entreprises et de l’attractivité de notre pays. Elles sont indispensables également pour garantir la sécurité juridique à laquelle nos concitoyens ont droit. Une organisation ne prospère que si elle fait constamment un « retour sur elle-même » pour s’adapter à son environnement. L’État doit s’appliquer cette règle au travers de l’évaluation et de la simplification – qui doit être une préoccupation de fond du législateur et de l’administration. Cette démarche doit donc devenir systématique.

Nous devons d’abord mieux légiférer. Voilà des années que la Cour des comptes, le Conseil d’État, les organes de contrôle et le Parlement lui-même dénoncent l’inflation des normes. Trop de normes tuent la norme, découragent le civisme, altèrent le fonctionnement de notre économie et de notre société. Notre pays est réputé pour sa qualité de vie : étendons cette qualité à notre droit ! Le législateur doit mettre en place des outils en vue de l’améliorer et de réduire la quantité des normes produites. Votre commission des lois vient de lancer un chantier de simplification du droit afin de rendre la loi plus accessible. Nous vous y aiderons. Je souhaite également que soit mis au point – nous pourrions y travailler ensemble – un indice de complexité des lois qui serait calculé pour chaque projet ou proposition de loi venant en discussion, à l’instar de ce qui existe déjà en Belgique ou en Australie.

Nous devons faire preuve du même volontarisme en ce qui concerne les formalités administratives, que 91 % des Français jugent aujourd’hui trop lourdes. Je prends donc plusieurs engagements : alléger les démarches administratives, en réduisant les informations demandées au strict nécessaire – il y a des exemples dans ce texte – et en supprimant les pièces justificatives inutiles ; éliminer les démarches redondantes, inutiles ou obsolètes ; réexaminer toutes les procédures pour les rendre plus efficaces et revoir l’organisation des services administratifs pour réduire les délais de traitement ; utiliser pleinement les nouveaux outils d’information et de communication. À cette volonté, ce texte se conforme d’emblée en supprimant l’obligation de déclaration spécifique de la taxe d’apprentissage. Dès janvier 2008, plus de 2 millions de déclarations disparaîtront. Cela représente plus de 2 millions d’heures de travail économisées pour les entreprises. L’ensemble des dispositions du texte libère plus de 3 millions d’heures de travail pour les entreprises et les particuliers et plus de 300 000 pour les services publics.

Je veux aussi changer de méthode. Les mesures de simplification sont depuis trop longtemps décidées par l’administration seule. Il faut d’abord écouter nos concitoyens pour mieux anticiper leurs attentes. Je vous annonce donc le lancement d’une consultation permanente des usagers, afin de recueillir leurs propositions en la matière. Un site internet est d’ores et déjà ouvert. Je félicite la commission pour celui qu’elle a créé en appui du chantier de simplification de la loi qu’elle vient de lancer. Nos deux initiatives sont complémentaires.

La simplification doit devenir une démarche permanente. C’est pourquoi je m’engage à déposer chaque année – et pourquoi pas deux fois par an – un projet de loi de simplification.

M. Jean-Luc Warsmann, président de la commission des lois – Très bien !

M. le Ministre – Je vous soumettrai d’ailleurs dès le début de l’année 2008 un nouveau texte, qui s’inspirera notamment des travaux de réduction des charges administratives que j’avais engagés il y a quelques années. Ces projets de loi seront préparés avec le Parlement. Une structure de concertation existe pour cela : le Comité pour la simplification administrative – COSA – que nous travaillons à rénover avec Étienne Blanc.

J’en viens aux structures administratives. Nous devons avoir davantage de visibilité sur la suppression en cours de plusieurs commissions administratives consultatives.

Simplifier, c’est agir. Il faut être pragmatique. Je vous donne rendez-vous au printemps 2008 pour poursuivre avec vous cette action au travers d’un projet de simplification encore plus vaste (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).

M. le Président de la commission – Notre pays souffre d’un trop-plein de lois et de règlements. Tous les clignotants sont au rouge. Plus de 10 500 lois et de 120 000 décrets s’appliquent aujourd’hui ; la France est partie à plus de 740 traités ou accords internationaux, et plus de 17 000 textes communautaires y sont applicables. Plus grave, la machine à produire du droit s’est affolée ces dernières années. Pour la seule année 2006, nous avons voté 1 966 pages de lois nouvelles. La pile que vous voyez devant moi représente simplement les lois votées durant les deux dernières années de la précédente législature. En 1990, nous avions franchi le seuil des 1 000 pages votées en un an. Nous en sommes aujourd’hui à 2 000 ! Le principe selon lequel nul n’est censé ignorer la loi n’a jamais été aussi difficile d’application. Or vivre dans une société qui se complexifie à ce point est coûteux en temps, en énergie et en argent, surtout dans un monde ouvert, et exclut les plus faibles.

Plusieurs voies ont été ouvertes ces dernières années pour corriger ces dérives. On peut évoquer la tentative du Premier ministre d'imposer, depuis 1995, des études d'impact sur les principaux projets de loi ; le souci du Conseil constitutionnel de mieux faire respecter le partage entre pouvoir législatif et pouvoir réglementaire ; la volonté de notre assemblée de mieux organiser le débat parlementaire et la simplification législative. Mais ces différents moyens n'ont pas atteint leurs objectifs. Faute d'ancrage dans une norme législative organique et de culture de l'évaluation dans l'administration, les études d'impact des projets de loi ne se sont pas imposées. Elles sont souvent apparues comme la justification pure et simple des projets de loi. Le déclassement par le Conseil constitutionnel de dispositions législatives dans sa décision sur la loi d'orientation et de programme pour l'école en 2005 n'a pas eu de suite. La jurisprudence constitutionnelle dite « de l'entonnoir » n'a pas eu d'effet notable sur le nombre d'amendements. Les deux lois de simplification adoptées sous la précédente législature n’ont pas toujours – surtout pour la seconde – contribué à simplifier le droit…

Faut-il pour autant baisser les bras ? Certes non, car l’inflation législative, outre qu’elle désoriente le citoyen, est source d'insécurité juridique. Ainsi, un amendement déposé hier permettra de réparer une fâcheuse omission. Lors de la réforme des permis de construire, on a en effet oublié de reprendre dans la nouvelle loi l’autorisation donnée au maire de déléguer à un agent des services municipaux la faculté de signer ces permis, et l’on peut légitimement s’effrayer des recours en nullité qui pourraient être introduits si de telles signatures ont néanmoins eu lieu. De plus, l’accumulation des textes nuit à l’attrait économique de notre pays. Plusieurs pays et la Commission européenne se sont engagés avec succès dans l'évaluation préalable de la norme ; l'Irlande, en particulier, a entrepris d’abroger plus de 3 200 lois obsolètes. Les limites constatées, en France, à l’application des réformes tiennent sans doute à leur dispersion et, jusqu’à ce jour, à une insuffisante volonté politique.

Il nous faut maintenant dépasser le stade du diagnostic et faire œuvre constructive, en relançant la procédure des études d'impact des principaux textes législatifs. J'ai suggéré devant le Comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Ve République, dit Comité Balladur, de donner un ancrage constitutionnel à ces évaluations préalables, une loi organique devant définir les critères de l'étude d'impact et le Conseil constitutionnel étant chargé d'en vérifier l'existence et la sincérité dans le cadre d'un contrôle a priori. Les critères des évaluations préalables sont connus : l'existence d'un enjeu financier important, un nombre élevé de destinataires et un impact significatif sur un secteur économique ou social ou sur une profession donnée. Pour que l’évaluation préalable fasse l'objet de débats contradictoires sur le rapport coût/avantage de la mesure proposée et que ces avis soient pris en considération lorsqu'ils sont justifiés, il serait souhaitable que l’étude d’impact soit diffusée un certain temps sur Internet, ce qui permettrait d’éviter des réactions tardives de l'opinion ou de certains milieux socioprofessionnels qui, actuellement, se manifestent souvent quand les arbitrages sont déjà rendus. Au Royaume-Uni, la consultation publique s'étale sur douze semaines.

Il est également urgent de revenir sur le partage exact des compétences entre législateur et pouvoir réglementaire. À ce sujet, j'ai proposé au Comité Balladur que cette tâche échoie au Conseil constitutionnel une fois la loi votée, le déclassement opéré dans le cadre de l'article 37, alinéa 2 de la Constitution étant aujourd'hui peu mis en oeuvre. Je forme le vœu que cette réflexion aboutisse.

Transparence et rigueur contribuent à améliorer la qualité de la loi mais l’on ne saurait se désintéresser de son contenu. Votre commission a tenu, dès le début de cette législature, à placer son action sur le terrain de la simplification du droit. Elle a ouvert, le 19 septembre, un site Internet intitulé «Simplifions la loi», destiné à recueillir les suggestions de nos concitoyens, et plus de 600 internautes ont déjà fait part de leurs suggestions, qui sont analysées et peuvent faire l'objet soit de questions écrites soit de propositions de loi. La commission s'est également adressée aux organisations professionnelles du droit pour solliciter leur participation active à la démarche de simplification du droit. Tous les membres de la commission sont invités à relayer cette action dans leur circonscription. Enfin, un appel d'offres destiné à recenser des dispositions obsolètes, inintelligibles ou incompatibles avec des normes juridiques supérieures, dans trois domaines juridiques, devrait être prochainement lancé. La synthèse des retombées de ces nombreuses initiatives devrait faire l'objet d'une proposition de loi au premier semestre 2008.

Le texte que nous examinons ce matin constitue donc une première étape. Il regroupe des propositions contenues dans le rapport Lafon pour les collectivités territoriales et celui du Médiateur de la République pour les dispositions intéressant les particuliers. Il reprend aussi les conclusions d'audits menés pour le ministère de l'économie et des finances sur la taxe d'apprentissage. Je saisis l’occasion qui m’est donnée, Monsieur le ministre, pour vous remercier de la coopération de vos services et pour votre implication personnelle dans ce chantier. L'allégement des formalités à ce titre aura des effets marqués, qu’il s’agisse de la suppression de la déclaration de la taxe d'apprentissage pour toutes les entreprises ou de la déclaration de la participation à la formation professionnelle continue pour les entreprises de moins de dix salariés.

J’insisterai sur la portée de l'article premier…

M. le Président – Il vous faut conclure, Monsieur le président.

M. le Président de la commission – Je m’y emploie, Monsieur le Président. Par cet article, obligation serait faite à l'administration d’abroger, soit d'office, soit à la requête d'un particulier, les règlements illégaux ou devenus sans objet. Cette disposition a pour objet d'inciter l'administration à faire disparaître des textes réglementaires inutiles et à respecter ainsi l'obligation d'intelligibilité de la loi, qui suppose clarté, cohérence et certitude que les textes sont applicables. On ne saurait s'en remettre exclusivement au recours préalable d'un requérant pour abroger un texte désuet, redondant ou inutile, et l'administration doit s’obliger à abroger des dispositions réglementaires devenues sans objet. J'ose espérer que si cette disposition est adoptée, la loi organique sur les études d'impact que j'appelle de mes vœux consacrera par symétrie cette règle d'autodiscipline ou, si l’on préfère, de pyrolyse (Sourires) pour les lois.

Les 126 abrogations de textes obsolètes proposées sont, pour l’essentiel, reprises du projet de loi de simplification déposé devant le Sénat en juillet 2006. Je remercie M. Copé, le président de notre groupe, d’avoir permis que la première séance d’initiative parlementaire de la nouvelle législature soit consacrée à ce sujet. L’occasion nous a ainsi été donnée d’entendre réaffirmer les engagements du Président de la République et du Gouvernement en la matière…

M. le Président – Je vous prie de conclure.

M. le Président de la commission – Profitons de ce que s’engage la réforme d’ensemble de nos institutions pour permettre à notre assemblée d’aller plus avant dans la simplification du droit. Nous rendrons ainsi un grand service à nos concitoyens (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).

M. le Président – J’appelle tous les orateurs à la concision. Y manqueraient-ils que le texte ne pourrait être adopté, ce qui serait dommage.

M. Yves Jego – Depuis la fin du XVIIIe siècle et jusqu'à une époque récente, le droit français constituait un ensemble cohérent et intelligible servi par une langue claire, dense et précise. Ces caractéristiques se sont malheureusement altérées de nos jours. Les causes de cette évolution sont bien connues, et certaines échappent à la seule responsabilité directe des pouvoirs publics, qu’il s’agisse du foisonnement du droit communautaire, de la multiplication des conventions internationales ou de la décentralisation. Outre cela, Montaigne notait déjà que « nous avons en France plus de lois que le reste du monde ». C’est que les Français sont épris de lois et ne cessent d'en réclamer de nouvelles, espérant trouver des solutions générales à des problèmes particuliers. Or, l'accumulation des textes finit par brouiller la perception de la politique et, en rendant le droit plus complexe, le fait plus incertain. Le législateur est submergé, le citoyen égaré et l'autorité publique désarçonnée.

Mais cette situation n'est pas sans remède, et la volonté exprimée par notre groupe et par son président de généraliser les études d'impact va incontestablement dans le bon sens. De même, la volonté exprimée par le Président de la République de renforcer le rôle de contrôle du Parlement permettra au législateur de consacrer désormais autant de temps à contrôler l'application des lois qu'à les voter. Le remarquable travail réalisé par la commission sous l’impulsion de son président et d’Étienne Blanc, son rapporteur, démontre qu’après les lois de simplification votées en 2003 et 2004, le Parlement peut et doit s'emparer de ce sujet afin d'apporter aux Français la preuve qu’ils attendent de notre capacité à stabiliser le droit.

En effet, au-delà de l'anecdote – l’abrogation, par exemple, de la loi de 1906 relative à la conservation des sardines ou celle d’un texte de 1935 relatif à la répression des fraudes sur le guignolet –, nous tendons à simplifier considérablement la vie de nos compatriotes et à rationaliser le travail de l'administration. Ce faisant, nous rendons justice à Montesquieu, qui notait déjà justement que « les lois inutiles affaiblissent les lois nécessaires. » Je souhaite qu'au-delà de cette initiative parlementaire du groupe UMP, le Parlement inscrive chaque année à son ordre du jour des textes similaires, simplifiant ainsi le droit avec la régularité et la constance qui ont fait défaut jusqu’à présent, et je me félicite des engagements en ce sens pris par le ministre. Enfin, je remercie M. Warsmann d’avoir accepté qu’un député non membre de la commission des lois co-signe la proposition ! (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)

M. le Président de la commission – C’est l’ouverture… (Sourires)

M. Bernard Derosier – Le législateur a aussi pour vocation de simplifier le droit et de répondre ainsi à une forte attente des citoyens, mais l’obligation qui s’impose à lui n’est pas toujours respectée. La proposition qui nous est soumise part donc d’un bon sentiment – et l’on n’en attendait pas moins du président Warsmann ! –, mais le débat en commission a donné prétexte au dévoiement du texte initial par deux amendements, signés du rapporteur mais dont on percevait aisément que leur rédaction devait beaucoup à la chancellerie.

D’autre part, pourquoi tant de précipitation, alors que le président de la commission a ouvert dans ce domaine un grand chantier auquel il souhaite associer les parlementaires, ainsi que les citoyens grâce à un site Internet ?

Certes, notre corpus juridique est devenu si complexe au cours des dernières décennies que le rendre plus accessible est un objectif qui devrait nous réunir au-delà des clivages partisans. Le Conseil constitutionnel a rappelé en 1999 les principes d’intelligibilité et d’accessibilité du droit, et dans son rapport de 2006, le Conseil d’État estime que nous sommes menacés d’une « fracture juridique ». À coup sûr, la complexité du droit peut désorienter le citoyen, ternir l’image des institutions et entraver l’action de l’administration.

On attribue souvent l’insécurité juridique à la multiplication de sources du droit et à la complexité de la règle écrite de caractère général. Nul n’est censé ignorer la loi. Mais la loi du 13 août 2004 relative à la décentralisation compte 203 articles sur 231 pages. Comment se retrouver dans ce magma de suppressions, d’altérations et d’ajouts ?

Cette proposition traduit donc notre aspiration à simplifier la loi. Ses auteurs affirment avec détermination, dans l’article premier, que l’autorité administrative est tenue d’abroger expressément tout règlement illégal. Mais où est la sanction ? Je suggère donc que cette autorité – le ministre en fait – soit tenue pour démissionnaire d’office s’il ne le fait pas.

Le groupe socialiste, républicain et citoyen a déposé plusieurs amendements. Certains ont été retenus. Ainsi l’article 9 ne mentionnait que le domaine public communal ; nous y avons ajouté le domaine public des autres collectivités. Les TOM n’existant plus, il convenait d’y substituer l’appellation de collectivités d’outre-mer introduite par la loi constitutionnelle du 28 mars 2003. Enfin, pour combler un vide juridique, nous avons obtenu que les EPCI puissent intervenir en matière économique.

Je déplore cependant que d’autres de nos amendements aient été refusés. Ainsi, nous demandions l’abandon, à l’article 7, des dispositions supprimant l’obligation de transmission des actes relatifs aux marchés de moindre importance. Elles ne changent pas le code des marchés publics, certes. Mais en ce domaine, il y a assez d’exemples récents pour que l’on prenne toutes les précautions afin de protéger les élus et les services des collectivités territoriales de toute tentation de contourner les règles. Nous voulions aussi qu’au comité des finances locales, les représentants de l’État ne donnent qu’un avis consultatif, ce qui éviterait qu’ils votent comme un seul homme pour porter à la présidence le représentant de la majorité, contre une majorité d’élus locaux.

Je regrette surtout que l’on n‘ait pas plus tenu compte du remarquable travail effectué par le Conseil d’État. Il proposait notamment, pour simplifier le droit, d’élaborer une loi organique avec pour objectifs d’instituer des études d’impact et des études d’options ; d’organiser une procédure législative simplifiée pour les projets de transposition et de codification ; d’imposer à la commission compétente de déposer les amendements au moins 48 heures avant le passage en séance publique ; de permettre au président de l’Assemblée ou au président de séance, après avis de la commission des lois, de déclarer irrecevables les amendements portant sur le domaine réglementaire. Et dès son rapport de 1991 sur la sécurité juridique, le Conseil d’État suggérait de limiter plus strictement les lois « fourre-tout ».

Le corpus législatif est si complexe qu’il faudrait certes une mesure de plus grande envergure qu’une simple loi pour le simplifier. Et malgré toutes les bonnes intentions proclamées ces dernières années, on l’a rendu plus complexe encore. Les deux lois d’habilitation de 2003 et de 2004 permettant au Gouvernement d’agir par ordonnance pour simplifier le droit n’ont eu qu’un effet tout relatif. Trop souvent la loi ne peut entrer en vigueur car les décrets d’application paraissent tardivement – dans les 10 mois en moyenne, mais parfois au bout de quelques années ou même pas du tout, nous en avons eu des exemples récents du fait du ministère de la justice.

Plus grave, cette proposition qui aurait dû recueillir une large approbation, risque d’être dévoyée par deux amendements du rapporteur portant articles additionnels pour utiliser les nouvelles technologies dans les procédures judiciaires et étendre le recours à la visioconférence. Sous couvert de modernisation et de simplification, on touche ici à l’organisation de notre système judiciaire. Et au détour d’un autre amendement relatif à la justice en Nouvelle-Calédonie – et pourquoi pas en Polynésie française ? – on perçoit une intervention directe du ministère qui ne correspond pas aux intentions du président de la commission. J’invite donc leurs auteurs à retirer ces amendements s’ils veulent parvenir à un consensus.

Par ailleurs, le Gouvernement demande souvent au Parlement de légiférer dans le domaine réglementaire, ce qui encombre notre ordre du jour. On ne simplifiera pas le droit avec des demi-mesures ou des fausses mesures. La superposition des normes provient aussi d’un travail d’analyse et de prospection déficient en amont. Et, surtout depuis quatre ou cinq ans, le Gouvernement se sert de la loi comme d’un outil de communication : un fait divers ? Un projet de loi…

Cette proposition, qui ne s’attaque pas aux causes réelles de la complexité de notre droit, ne pourra que faire illusion. Méditons plutôt cette phrase du président Mazeaud lors des vœux au Président de la République en janvier 2006 : « La griserie de l’annonce l’emporte souvent sur les contraintes de l’arbitrage et de la prévision. » Et espérons qu’elle sera entendue rue du Faubourg Saint-Honoré. Cette proposition comporte des mesures certes utiles, mais à mille lieues de ce qu’il faudrait pour atteindre l’objectif. Proposer un texte si peu satisfaisant, si peu préparé, si peu complet, si peu cohérent, est un aveu d’impuissance. Nous attendons du débat les clarifications qu’appellent nos réserves avant de déterminer notre position définitive (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche).

M. François de Rugy – Si « nul n’est censé ignorer la loi », la réalité est inverse : aujourd’hui tout le monde ignore la loi. Nos concitoyens, les législateurs que nous sommes, et même les hommes et femmes de loi ne la connaissent plus. Cela fait certes les délices des professeurs de droit et la fortune des professionnels du conseil juridique, secteur en pleine expansion ; mais la vie quotidienne des Français devient de plus en plus compliquée, et chacun peut avoir peur de vivre hors la loi sans le savoir. On vient ainsi régulièrement nous soumettre dans nos permanences des cas inextricables, l’empilement des lois aboutissant à des absurdités juridiques.

On ne peut donc que souscrire à la volonté affichée de simplifier le droit, et je suis prêt à voter cette proposition de loi ; mais il est regrettable que le débat soit réduit à quelques heures dans le cadre d’une « niche » – terme dont la grossièreté est significative. Je déplore que l’initiative parlementaire soit réduite à la portion congrue et que notre ordre du jour soit pour l’essentiel maîtrisé par le Gouvernement.

M. le président de la commission des lois – Le changement est en marche !

M. François de Rugy – Nous verrons…

M. le président de la commission des lois – J’espère que vous voterez avec nous la réforme constitutionnelle !

M. François de Rugy – En la matière, je souhaite une politique de rupture… Pourtant, je crains fort qu’en ce qui concerne la place du Parlement, il y ait plutôt continuité, voire aggravation. Pour faire croire que nous avons encore un peu de pouvoir, nous votons de plus en plus de lois ; mais il faudrait accomplir une sorte de révolution culturelle, en fixant à la loi des obligations de résultat.

Peut-être êtes-vous devenus des adeptes de la politique des petits pas, puisque ce texte en est un premier, dans le sens de la simplification législative – à moins qu’il ne s’agisse d’une loi d’affichage de plus, alors que nous aurions pu faire une réforme ambitieuse.

Force est de constater, en tout cas, le manque de cohérence entre la volonté exprimée et la complexification juridique dans laquelle nous entraîne ce gouvernement, après ceux de MM. Raffarin et Villepin. J’ai d’ailleurs cru comprendre, Monsieur le Président de la commission, que vous vous étiez exprimé sur ce sujet, en dénonçant fort justement la tendance actuelle à déposer un projet de loi pour répondre au moindre fait divers.

Premier exemple d’incohérence : l’emploi. Certains dans la majorité plaident pour le contrat de travail unique. Pourtant, vous avez créé de nouveaux contrats ; vous avez même réussi le tour de force de faire voter le texte sur le CPE, de le promulguer, pour déclarer ensuite qu’on ne l’appliquerait pas… Étrange conception de la simplification législative !

Il en va de même en matière d’immigration. Non contents d’avoir empilé les lois sous la précédente législature, vous nous avez fait débattre d’une nouvelle dès le début de celle-ci. Peut-être l’objectif est-il de faire en sorte que les étrangers qui sont dans notre pays ne sachent plus s’ils sont en situation régulière ou non…

M. Georges Fenech – Ne dites pas n’importe quoi, c’est un sujet grave !

M. François de Rugy – Autre exemple : l’énergie. Tout le monde s’accorde à dire qu’il faut lutter contre l’effet de serre, mais la loi que vous avez fait voter a rendu extraordinairement compliqué le développement des énergies renouvelables.

Ce matin encore, je lisais dans un journal local, à côté de l’article sur cette proposition de loi de simplification, un autre sur le projet concernant les chiens « mordeurs » : cela confine à l’absurde !

Mon dernier mot sera sur la décentralisation. Vous faites quasiment l’impasse sur ce sujet, alors qu’en la matière, la simplification est indispensable car nous avons empilé les textes.

En réalité, c’est sans doute tous les ans qu’il faudrait faire une loi de simplification législative, en associant à nos travaux le Conseil constitutionnel – certaines de nos lois, qui ne lui ont jamais été soumises, étant sans doute inconstitutionnelles –, le Conseil d’État, le Médiateur de la République et les citoyens eux-mêmes.

M. le président de la commission des lois – Nous sommes d’accord !

M. Rudy Salles – Cette proposition de loi s'inscrit dans une démarche saine de simplification et de rationalisation, et le citoyen, dans son rapport à la chose publique, ne peut qu’y gagner, tout comme nous-mêmes, dans notre travail législatif. Elle procède d'une « hygiène de vie » démocratique qui tend à s'affirmer à travers des initiatives tantôt gouvernementales, tantôt parlementaires.

Si elle semble modeste en comparaison des projets présentés sous la précédente législature, elle témoigne néanmoins de la volonté du Parlement de prendre ses responsabilités face à l'exigence de simplification du droit, sans déléguer systématiquement sur ce sujet ses prérogatives au Gouvernement, en l'habilitant à légiférer par ordonnances. Elle devrait a priori faire consensus, comme en témoignent les travaux en commission.

L'article premier va participer pleinement à la responsabilisation des acteurs : les autorités administratives devront, comme les parlementaires, veiller à la cohérence et à la lisibilité des dispositifs qu'elles établissent. Cette disposition prend toute sa force dans l'objectif d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi posé par la décision du Conseil constitutionnel du 27 juillet 2006.

Sans être une simple « loi anti-lois » et sans céder à la tentation du « fourre-tout » législatif, ce texte touche à différents domaines.

Il simplifie les démarches administratives des particuliers : possibilité pour les concubins et les personnes liées par un pacs de représenter une partie devant les juridictions d'instance et de proximité   allégement des formalités concernant les examens postnataux ; suppression du certificat prénuptial, ou encore du récépissé de déclaration fiscale en matière de succession.

Les simplifications concernent aussi les entreprises : suppression d’un doublon dans la déclaration de la taxe d'apprentissage ; suppression de la déclaration de participation au financement de la formation professionnelle pour les entreprises de moins de dix salariés.

S’agissant des collectivités territoriales, les conditions du recours à l'emprunt par les centres communaux d'action sociale sont assouplies, le champ des délégations à l'exécutif local en matière de marchés publics est élargi et précisé, la consultation du conseil général pour la création ou la dissolution des syndicats de communes est supprimée.

Par ailleurs, sur proposition du rapporteur, la commission a examiné un amendement permettant, dans les procédures judiciaires, d'étendre le recours à la visioconférence à toutes les audiences civiles. Si la présence de cet article dans un tel dispositif a pu prêter à débat, il répond toutefois à l’esprit de la loi, puisqu’il constitue une mesure de simplification administrative. Enfin, l’article 11 – article 13 du texte adopté par la commission –, qui n’abroge pas moins de 127 lois tombées en désuétude, illustre la mesure du chantier de toilettage législatif.

Cette initiative doit être la source d’une dynamique parlementaire d’inventaire à l’égard du travail législatif, laquelle pourrait s’appuyer sur le rapport Lafon ou sur le travail remarquable du Médiateur de la République. Cette législature doit être celle du rapprochement entre citoyens et administration et d’une rationalisation parlementaire spontanée.

Aussi, il conviendrait de réfléchir aux modalités pratiques qui permettraient à l’ensemble des groupes politiques de participer à ces travaux, et de garantir l’expression de chaque formation. Le Parlement ne doit pas être dépossédé de cette entreprise de simplification du droit, puisqu’elle investit – par définition – l’ensemble du domaine législatif.

Le groupe Nouveau centre, se félicitant que cette proposition de loi – grâce à la vigilance de la commission – ne crée pas de nouvelles dispositions législatives et que l’esprit des textes simplifiés n’ait pas été dénaturé, votera en faveur de ce texte utile et de bon sens ! (Applaudissements sur les bancs du groupe Nouveau Centre et du groupe UMP)

M. Georges Fenech – Chacun peut se féliciter de cette initiative parlementaire qui simplifiera la vie de nos concitoyens. Monsieur le ministre, titulaire du portefeuille de la réforme de l’Etat, vous étiez déjà attaché à cette réforme et je me félicite qu’aujourd’hui, l’Assemblée nationale et le Gouvernement se trouvent unis au service de la même cause. De plus, j’ai lu ce matin dans un grand quotidien que cette loi pourrait permettre d’obtenir le fameux point de croissance supplémentaire !

Simplifier le droit ne peut se résumer à un effort d’esthétique rédactionnelle, ou à une tâche de Pénélope. C’est un acte essentiel qui assurera aux citoyens une plus grande sécurité juridique, garantira au monde économique une plus grande souplesse et améliorera le fonctionnement des institutions, qu’elles soient étatiques ou locales.

Comme l’a rappelé notre rapporteur, l’intelligibilité et l’accessibilité du droit constituent désormais un objectif de valeur constitutionnelle. La loi doit être clairement énoncée et facilement applicable ; elle ne doit pas entrer en contradiction avec un autre texte, de même portée. C’est pourquoi nous ne pouvons qu’acquiescer lorsqu’il s’agit de contraindre chaque administration à abroger des dispositions réglementaires illégales ou tombées en désuétude – sans aller à réclamer, Monsieur Derosier, la démission d’un ministre qui ne respecterait pas cette obligation !

Nous devons aussi balayer devant notre porte, tant il est vrai que « trop de lois tuent la loi » ! Serait-ce là un mal français ? Les pays soumis au régime de la Common Law, à l’instar du Canada, du Danemark, des Pays-Bas ou du Royaume-Uni, ont mis en œuvre des dispositifs d’évaluation des futures lois, en amont de leur adoption. C’est à un tel effort que nous devrions nous astreindre. Je soutiens donc la suggestion, formulée par M. le président de la Commission devant le comité de réflexion sur les institutions, visant à donner aux études d’impact un ancrage constitutionnel. Ainsi, et en dépit de la grande complexification de nos lois, justifiée par celle de nos rapports sociaux, nous ferons en sorte de ne pas voter des lois impossibles à appliquer, faute de moyens humains et budgétaires.

Cette proposition de loi contribuera aussi à alléger le formalisme, qui freine les entreprises et le développement économique. La suppression des déclarations de participation au financement de la formation professionnelle pour les entreprises de moins de 10 salariés et des rémunérations passibles de la taxe d’apprentissage n’est qu’un début ; l’effort devra être poursuivi, notamment en faveur de l’artisanat et du monde agricole, qui croulent sous la paperasserie.

M. le Président de la commission – Absolument !

M. Georges Fenech – Sans doute, Monsieur le Président de la commission, votre initiative d’ouvrir un site Internet de la simplification du droit servira-t-elle cet objectif, cependant que le très récent site gouvernemental créera une saine émulation…

Cette proposition de loi favorisera enfin un meilleur fonctionnement de nos institutions étatiques et locales. Ainsi, un citoyen pourra représenter en justice son partenaire lié par un pacs ou son concubin : c’était là une proposition du Médiateur de la République, qui corrige une injustice. Le recours à la visioconférence est quant à lui étendu aux procédures civiles et prud’homales. Cette mesure, hélas, a écorné le consensus qui existait entre la majorité et l’opposition : j’avoue avoir du mal à comprendre, Monsieur Derosier, vos inquiétudes sur ce dispositif moderne, déjà utilisé pour les procédures pénales, et toujours avec le consentement des parties. Certes, il ne s’agit pas à proprement parler de la simplification d’une règle normative, mais de celle d’une règle de procédure. Mais pourquoi se l’interdire, quand le justiciable y gagne, en temps et en argent, tout en conservant le droit d’être défendu et entendu ?

Le groupe UMP votera ce texte, en émettant le vœu qu’après les deux lois habilitant le Gouvernement à simplifier le droit, promulguées le 2 juillet 2003 et le 9 décembre 2004, il annonce un plus vaste chantier. Monsieur le ministre, la perspective d’un projet de loi annuel nous encourage en tout cas à persévérer, pour le seul bénéfice de nos concitoyens (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).

M. Lionel Tardy – Je tiens à saluer l’initiative de Jean-Luc Warsmann car, si nul n’est censé ignoré la loi, il est fréquent de se trouver perdu devant le nombre et la complexité des lois et règlements ! Et si le Conseil constitutionnel a posé comme principe l’intelligibilité de la loi, nous en sommes bien loin ! Sans doute le droit ne peut-il être d’une simplicité biblique lorsque la réalité est complexe, mais il est possible d’améliorer la situation !

Cette proposition de loi, qui n’est, je l’espère, que la première d’une longue série, répare en quelque sorte les dégâts… C’est aux parlementaires qu’il appartient de colmater les fuites, et de s’attaquer à l’une des sources du problème : notre façon de travailler.

Issu de la société civile, je suis entré dans cet hémicycle en citoyen ignorant beaucoup du système politico-administratif français et je suis sidéré de ce que j’ai pu observer depuis la fin du mois de juin. Les textes nous arrivent à la chaîne, deux ou trois semaines avant leur examen, sans étude d’impact et sans documents annexes d’explication ; les rapports parlementaires, quant à eux, sont publiés la veille pour le lendemain. Il faudrait revoir certains processus de fabrication du droit !

Nous devrions prendre plus de temps pour étudier les textes, échanger, auditionner. Nos agendas sont chargés les mardis et les mercredis, au point de nous contraindre à choisir entre trois réunions. Ainsi, je souhaitais assister à celle de la commission des lois qui portait sur ce texte, mais je voulais aussi être présent dans l’hémicycle pour le débat sur les régimes spéciaux de retraite ! Les députés ne devraient pas être contraints à de tels choix cornéliens ! Ils devraient aussi disposer de temps pour débattre, lors de séances en nombre suffisant, finissant à des heures décentes. Ainsi, voter à 4 heures 30 du matin, au terme d’une séance de sept heures, un texte tel que celui relatif à la maîtrise de l’immigration ne me semble pas normal.

On a suivi, hélas, le mode opératoire habituel pour la présente proposition. Mais il nous faut créer une dynamique : je souhaite donc que les prochains textes, et notamment le projet de loi de simplification du droit que le Sénat commence à examiner, puissent être l’occasion d’expérimenter de nouvelles méthodes de travail.

Certes, les parlementaires portent une responsabilité dans la complexité et les malfaçons du droit, mais c’est le système politico-administratif dans son ensemble qui est en cause. En matière de procédures administratives, nous devons garantir la qualité de la réglementation en instaurant une véritable charte de qualité. En effet, la qualité doit être considérée comme un critère de performance, performance que la loi organique relative aux lois de finances a déjà placée au cœur de l’action de l’État et dont nous devons continuer de faire une priorité politique.

M. le Président – Il faut conclure.

M. Lionel Tardy – Des moyens existent : institutions juridiques de haut niveau, hauts fonctionnaires aux compétences techniques poussées que nombre de pays nous envient. Si les efforts indispensables ne dépendent pas des seuls parlementaires, ceux-ci doivent remplir leur mission d’incitation et de contrôle, sans stigmatiser quiconque.

L’article 1 de la proposition de loi oblige l’administration à abroger les actes réglementaires illégaux ou sans objet : c’est une petite révolution, qui peut nous mener très loin si les citoyens et les juridictions administratives s’emparent de la possibilité qui leur est ainsi donnée de « faire le ménage » !

Je souhaite m’associer à ces efforts de réforme des procédures permettant d’éviter de revenir sur un travail législatif mal fait. Je prêterai une attention particulière aux mesures visant à simplifier le travail des entreprises, car, dirigeant d’une PME, j’ai fait l’expérience du poids des règlements, de l’impression d’avoir affaire à une paperasse parfois inutile, des difficultés à communiquer et à se comprendre qu’éprouvent des administrations et des entreprises dont la logique et les objectifs diffèrent.

Je me réjouis également de l’article 6, qui témoigne d’une volonté d'alléger les formalités et les déclarations administratives et fiscales. Mais ce n'est qu'un début, et j'espère que nous irons bien plus loin. Je m'y emploierai (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).

M. Alain Joyandet – Plusieurs orateurs l’ont rappelé : nul n'est censé ignorer la loi.

Je profite également de cette occasion, Monsieur le ministre, pour ajouter que, dans cette Assemblée, nul n’est censé ignorer le programme des députés, particulièrement complexe le mardi. Que nos concitoyens ne concluent pas du petit nombre de députés présents que la simplification du droit n’intéresse pas les parlementaires, en réalité retenus par des réunions de groupes ou par celle de la commission des finances, qui s’apprête à entamer ses travaux. Nous sommes contraints de faire des choix (Applaudissements sur plusieurs bancs du groupe UMP).

M. Jean-Charles Taugourdeau – Très bien !

M. Alain Joyandet – Dans notre effort de simplification, n’oublions pas le travail fort complexe des députés.

Puisque nul n’est censé ignorer la loi, il ne vous aura pas échappé que les femmes n'ont pas le droit de porter de pantalons, sauf si elles sont à cheval ou à vélo : en effet, toute femme désirant s'habiller en homme doit se présenter à la Préfecture de police pour en obtenir l'autorisation, aux termes de la loi du 26 Brumaire an IX - loi absurde encore en vigueur, en France, en 2007 !

Je vous rassure : nous n'avons pas le monopole du ridicule en la matière. Ainsi, la loi interdit, aux États-Unis, de renifler dans le train, d'amener un lion dans un cinéma de Baltimore ou d'exciter un putois dans le Minnesota, et oblige, à Montréal, la direction de l’hôtel Reine Elisabeth à offrir gracieusement à boire... aux chevaux des clients ! Autant d’exemples anecdotiques qui illustrent le mot de Voltaire : « Les lois ont été faites à mesure, selon les temps, les lieux, les besoins. Quand les besoins ont changé, les lois qui sont demeurées sont devenues ridicules. »

La proposition de loi sur la simplification du droit a le mérite d’aborder ce problème et d'actualiser des lois désuètes – la réglementation de la vente par camions bazar, par exemple - ou dépassées, comme celle de 1941 sur le divorce et la séparation de corps. Mais elle s’emploie plus généralement à simplifier le droit et les procédures. Je tiens à en féliciter les parlementaires qui en ont eu l’initiative : M. Jego, M. le président de la commission et M. le rapporteur. Moins de papiers administratifs doublés, des compétences locales simplifiées : pour les particuliers comme pour les entreprises ou les collectivités locales, le maître mot est l'allégement.

Au niveau local, le texte répond à des problèmes pratiques : la possibilité pour le conseil municipal de déléguer au maire l'acceptation des indemnités de sinistre ou l'élargissement du champ des délégations à l'exécutif local étaient indispensables. En outre, lorsque les marchés ne seront pas soumis à l'examen de la commission d'appel d'offres, les projets d'avenant qui les concernent en seront désormais dispensés : c’est également une bonne chose.

S’inspirant de la formule de Montesquieu selon laquelle « les lois inutiles affaiblissent les lois nécessaires », la commission des lois s'est fixé pour mission de rendre la loi plus accessible, plus lisible et plus compréhensible tant pour le citoyen que pour tous ceux qui sont chargés de l'interpréter ou de l'appliquer ; mission d’autant plus admirable qu'elle a fait l’objet d'une véritable consultation publique, notamment par le biais d'Internet.

Nous votons les lois ; à nous de les rendre utiles et cohérentes, de simplifier les procédures et de supprimer des lois tombées en désuétude. Il y va de l'intérêt de notre société. Pour prolonger cette dynamique, nous devrons consacrer des séances à cet exercice nécessaire ; je vous soutiens pleinement dans cette entreprise.

Nul n’est censé ignorer le règlement, Monsieur le président : j’ai respecté mon temps de parole (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).

M. Jean-Charles Taugourdeau – Bravo !

La discussion générale est close.

M. Roger Karoutchi, secrétaire d’État chargé des relations avec le Parlement  M. le ministre du budget me prie d’excuser auprès de vous son absence momentanée : il présente en ce moment même aux groupes le projet de loi de finances.

Au nom du Gouvernement, je tiens à remercier M. le président de la commission des lois de s’être saisi de la question de la simplification du droit, ainsi que M. le rapporteur et l’ensemble des orateurs qui se sont exprimés. Le débat démontre, s’il en était besoin, l’intérêt des initiatives parlementaires et le sérieux du travail effectué par les députés. Si la simplification du droit fait l’objet d’une large adhésion de principe, elle peine à se concrétiser : il y faut une puissante volonté politique, dont a su faire preuve M. le président de la commission en reprenant et en complétant les dispositions du projet de loi déposé en juillet 2006 devant le Sénat afin d’en accélérer la mise en œuvre.

Ce texte vise non seulement à simplifier le droit – entreprise en elle-même considérable -, mais aussi à simplifier la vie des particuliers, des entreprises ou des collectivités locales. Je ne reviens pas sur le détail des mesures, que M. le rapporteur a très bien présentées.

Permettez-moi tout d’abord d’évoquer l’extension de la possibilité de recourir à la visioconférence dans le débat judiciaire, qui a fait l’objet de plusieurs questions. Jusqu’à présent, ce procédé technique n’était employé qu’en matière pénale – notamment au service de l’organisation et de la sécurité des procédures d’audition, de confrontation et d’interrogatoire des personnes incarcérées –, aucune loi n’en autorisant l’utilisation en matière civile, que prévoient désormais, sous certaines conditions, les articles 11 et 12 du texte. J’y insiste : la visioconférence ne saurait être imposée ; elle ne sera autorisée que si toutes les parties en sont d’accord. Elle permettra par exemple aux auxiliaires de justice de plaider ou de témoigner depuis la juridiction de leur choix et non nécessairement depuis la juridiction saisie, à une partie domiciliée hors du ressort du tribunal de comparaître en personne, au juge des tutelles d’entendre une personne habitant hors du ressort de sa juridiction. La mise en place de ce nouveau service n’a bien entendu de sens que si tous les tribunaux sont équipés en conséquence ; le programme « Nouvelles technologies » mis en œuvre par Mme la garde des sceaux y pourvoira. Cette mesure concrète, destinée à tous, qui facilite la vie de nos concitoyens tout en améliorant le fonctionnement du service public, est bien emblématique de la simplification que nous appelons de nos vœux.

Mais cet effort de clarification du droit, initié par la précédente majorité et poursuivi avec succès par M. le président Warsmann, ne doit pas s’arrêter là : dès 2008, le Gouvernement vous soumettra un vaste projet de loi visant à la simplification juridique.

Tout en saluant les avancées que le texte rend possible, M. Derosier a regretté que certaines suggestions du Conseil d’État n’aient pas été prises en considération ; je précise que celles-ci ne pouvaient être retenues dans le cadre d’une proposition de loi. Le Gouvernement ne saurait par ailleurs approuver l’expression de « dévoiement », qui visait notamment la visioconférence, sans parler d’une démission des ministres ne se soumettant pas à l’obligation de simplification juridique !

Monsieur de Rugy, le texte prévoit en effet une simplification de la décentralisation par l’harmonisation de plusieurs codes ; parler de précipitation ou évoquer un texte mal préparé, comme vous l’avez fait, est excessif.

Monsieur Salles, vous avez raison de rappeler que la visioconférence, qui simplifie les démarches judiciaires de nos concitoyens, a toute sa place dans ce texte, dont j’espère qu’il initiera une dynamique parlementaire.

Je remercie M. Jego d’insister sur la nécessité d’agir en faveur de la rationalisation et de la simplification de nos lois, et je sais gré à M. Fenech d’avoir souligné l’incidence du texte sur la croissance économique de notre pays et d’avoir salué la création par le Gouvernement d’un site Internet destiné aux usagers. Monsieur Tardy, merci de nous avoir, vous aussi, alertés sur la nécessité de simplifier la vie de nos concitoyens, en particulier au sein de ce monde professionnel que, issu de la société civile, vous connaissez bien.

Je tiens enfin à remercier M. Joyandet d’avoir souligné la nécessité de simplifier, au-delà de la loi, le travail des parlementaires et d’avoir rappelé que des groupes ou des commissions doivent se réunir en même temps qu’a lieu ce débat. Merci aussi de vos précisions sur les textes relatifs au port du pantalon par les femmes ou à l’entrée des lions dans les cinémas de Baltimore ! (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)

M. le Président – À la demande du Gouvernement, l’article 6 est réservé.

ART. PREMIER

L’article premier, mis aux voix, est adopté.

ART. 2

M. le Rapporteur – L’amendement 1 vise à clarifier les conditions dans lesquelles les parties peuvent être assistées ou représentées devant les juridictions françaises. Aux termes de la loi du 31 décembre 1971, article 4, ce sont par principe les avocats qui s’en chargent. Mais ce principe admet des exceptions, d’ordre législatif et réglementaire, qui doivent être clarifiées. Par ailleurs, une personne doit pouvoir se faire représenter par son partenaire pacsé.

M. le Secrétaire d'État – Le Gouvernement y est favorable sous réserve de l’adoption du sous-amendement 21, qui exclut la saisie immobilière du dispositif afin de préserver le monopole des avocats en la matière.

M. le Rapporteur – Approuvé.

Le sous-amendement 21, mis aux voix, est adopté.

L'amendement 1, ainsi sous-amendé, mis aux voix, est adopté.

L’article 2 est ainsi rédigé.

ART. 3

L'article 3, mis aux voix, est adopté.

ART. 4

M. le Rapporteur – L’amendement 2 est de coordination.

L'amendement 2, accepté par le Gouvernement, mis aux voix, est adopté.

L'article 4, ainsi modifié, mis aux voix, est adopté.

ART. 5

L'article 5, mis aux voix, est adopté.

M. le Président – Je rappelle que l’article 6 est réservé à la demande du Gouvernement.

ART. 7

M. le Rapporteur – L’amendement 4 vise à exclure les terres australes et antarctiques françaises, qui n’ont pas de maire, des dispositions relatives à la composition du comité des finances locales. Celui-ci comptera néanmoins un représentant pour les collectivités d’outre-mer et pour la Nouvelle-Calédonie.

L'amendement 4, accepté par le Gouvernement, mis aux voix, est adopté.

M. Bernard Derosier – Le comité des finances locales est au service des collectivités, et non du Gouvernement. Certes, l’État doit y avoir des représentants, mais leur pouvoir ne doit être que consultatif. En les autorisant à participer à la désignation du président du comité, vous les intégrez au fonctionnement intime de cette instance. Ils n’ont pourtant pas ce pouvoir délibératif dans d’autres instances, comme le centre national de la fonction publique territoriale. C’est pourquoi l’amendement 9 précise que le président du comité des finances locales doit être désigné par les représentants des seuls élus locaux.

M. le Rapporteur – Avis défavorable, car votre amendement porte sur une question de fond – le rôle du Gouvernement dans nos institutions. Il n’a donc pas sa place dans ce texte.

M. le Secrétaire d'État – Même avis.

L'amendement 9, mis aux voix, n'est pas adopté.

M. Michel Lezeau – L’amendement 15, de cohérence, relève de 5 à 10 % le seuil en deçà duquel le maire pourra statuer sur les avenants de marché ou d’accords-cadres.

M. le Rapporteur – Avis défavorable. Le rapport du préfet Lafon propose de s’en tenir au seuil de 5 %, le même que celui en vigueur dans le code des marchés publics.

M. le Secrétaire d'État – Sagesse négative : sans étude d’impact, la portée de cet amendement est incertaine.

L'amendement 15, mis aux voix, n'est pas adopté.

M. Bernard Derosier – Chacun connaît des cas d’attribution de marchés publics qui ont donné lieu à des poursuites judiciaires. En la matière, la prudence s’impose. Or, votre proposition supprime le contrôle de légalité, un garde-fou pourtant bien utile dans le domaine des marchés publics, que l’amendement 10 vise à maintenir, en supprimant les alinéas 17 à 20 de l’article.

M. le Rapporteur – Avis défavorable : il semble y avoir un malentendu. Nous ne souhaitons pas alléger le contrôle de légalité, au contraire ! Je rappelle que le code des marchés publics prévoit une transmission au contrôle de légalité pour les marchés publics d’un montant supérieur à 210 000 euros, mais non pour les accords-cadres. Nous voulons simplement harmoniser le règlement afin que le même régime s’applique aux deux cas, donc étendre ce contrôle aux accords-cadres avec le même seuil.

M. le Secrétaire d'État – Même avis. On ne voit d’ailleurs pas bien si l’objet de cet amendement est de modifier le seuil ou de le supprimer.

M. Bernard Derosier – L’explication de M. le rapporteur m’a convaincu : je retire l’amendement, bien que j’eusse aimé une plus grande détermination du Gouvernement à garantir la légalité des marchés publics.

L'amendement 10 est retiré.

M. le Rapporteur – L’amendement 5 vise à harmoniser sur tout le territoire les redevances pour les opérations funéraires, aujourd’hui régies par des textes variés.

M. le Secrétaire d'État – Favorable. Je lève le gage.

L'amendement 5, mis aux voix, est adopté.

M. François Scellier – Les amendements 19 et 20 sont défendus. J’imagine que la réponse du Gouvernement sera la même que sur l’amendement 15…

Les amendements 19 et 20, repoussés par la commission et par le Gouvernement, successivement mis aux voix, ne sont pas adoptés.

L'article 7 modifié, mis aux voix, est adopté.

APRÈS L’ARTICLE 7

M. Philippe Tourtelier – Le président de la commission a évoqué tout à l’heure l’oubli concernant la délégation de signature des maires pour les permis de construire – et nous l’avons réparé. Une autre erreur de codification a privé les EPCI de la possibilité d’intervenir pour la satisfaction des besoins de la population en milieu rural, que leur a pourtant ouverte la loi de décentralisation. L’amendement 11 vise à réparer cette erreur, ce qui est particulièrement important pour le maintien des commerces en milieu rural.

M. le Rapporteur – Favorable.

M. le Secrétaire d'État – Cette erreur de codification empêche les EPCI et les communes d’assurer la création ou le maintien de services nécessaires à la population. Le rôle accru des groupements de collectivités territoriales en milieu rural justifie pleinement le rétablissement de cette compétence. Avis favorable.

L'amendement 11, mis aux voix, est adopté.

M. Philippe Gosselin – Remercions d’abord nos collègues, qui forment un véritable triumvirat de la simplification…

L’alinéa premier de l’article L. 122-4 du code de l’urbanisme dispose que le schéma de cohérence territoriale – SCOT – est élaboré par un EPCI ou par un syndicat mixte constitué alors exclusivement, aux termes de la loi du 2  uillet 2003, « des communes et des EPCI compétents dans le périmètre du schéma ». Cette formulation contraint parfois à créer un deuxième syndicat mixte compétent en matière de SCOT, dont les représentants sont quasiment les mêmes que dans le premier syndicat, avec naturellement un budget propre. L’amendement 8 rectifié propose de maintenir le syndicat mixte lorsqu’il exerce d’autres compétences que celles du SCOT, seules les communes et l’EPCI du périmètre du SCOT compétents en la matière participant aux décisions relatives à ce SCOT.

M. le Rapporteur – Avis très favorable. Il s’agit d’une véritable simplification : on est parfois obligé de constituer un nouveau syndicat mixte une fois que le SCOT a été adopté…

M. le Secrétaire d'État – Cet amendement permet d’éviter la création de syndicats mixtes dont l’utilité n’est pas avérée et d’améliorer la gestion de la coopération entre les collectivités territoriales. Avis très favorable.

M. le Président – Bravo, Monsieur Gosselin !

L'amendement 8 rectifié, mis aux voix, est adopté.

M. le Rapporteur – L’ordonnance du 8 décembre 2005 relative aux permis de construire et aux autorisations d’urbanisme a supprimé la faculté offerte aux maires de déléguer leur signature aux agents chargés de l’instruction des demandes. L’amendement 6 vise à rétablir le régime antérieur.

M. le Secrétaire d'État – Le problème né de la suppression fortuite de ces dispositions est incontestable. Le Gouvernement est donc favorable à cet amendement.

L'amendement 6, mis aux voix, est adopté.

ARTICLE 8

M. le Rapporteur – L’amendement 7 est de coordination.

L'amendement 7, accepté par le Gouvernement, mis aux voix, est adopté.

L'article 8 ainsi modifié, mis aux voix, est adopté.

ARTICLE 9

M. Bernard Derosier – Les auteurs de la proposition de loi, limitant leur vision à l’autorisation d’utilisation du domaine public communal, avaient ignoré le département, la région et l’établissement public de coopération intercommunale. L’amendement 12 - que le rapporteur a cosigné - vise à réparer cet oubli.

M. le Rapporteur – M. Derosier m’a permis de passer de l’ombre à la lumière (Sourires), et je l’en remercie. La commission est favorable à cet amendement.

M. le Secrétaire d'État – Le Gouvernement est favorable à l’extension au département et à la région de cette disposition qui permet d’autoriser à titre gratuit l’occupation ou l’utilisation du domaine public lorsque celle-ci n’a pas pour conséquence l’exercice d’une activité commerciale. Il souhaite néanmoins la suppression du paragraphe II, qui prévoit une compensation financière. Non seulement cette disposition n’est qu’une faculté donnée au conseil délibérant, mais le non-paiement de cette redevance allègera les contraintes administratives des collectivités territoriales.

M. Bernard Derosier – Je comprends la réserve du Gouvernement. Je veux croire qu’elle ne préjuge pas des décisions qui seront prises ici ou là pour faire payer l’État lorsqu’il occupera le domaine public départemental au bord des routes pour installer par exemple des radars… Mais j’accepte de rectifier mon amendement.

M. le Rapporteur – La commission est favorable à ce retrait du paragraphe II.

L'amendement 12 rectifié, mis aux voix, est adopté.

L'article 9 ainsi modifié, mis aux voix, est adopté.

ARTICLE 10

L'article 10, mis aux voix, est adopté.

ARTICLE 11

M. Bernard Derosier – Pour inviter l’Assemblée à repousser mon amendement sur le fonctionnement du Comité des finances locales, le rapporteur s’est appuyé sur le fait qu’il ne s’agissait pas d’une simplification, mais d’une modification substantielle du droit. Je lui en donne acte. Mais il me semble que cet article et le suivant modifient substantiellement – eux aussi – notre procédure judiciaire, et donc notre droit. À mon sens, cet article sur la visioconférence ne devrait pas figurer dans ce texte, mais dans celui sur l’organisation judiciaire que nous examinerons prochainement. C’est pourquoi l’amendement 13 propose de le supprimer.

M. le Rapporteur – La commission a repoussé cet amendement. Ses auteurs considèrent que l’extension des procédures de visioconférence n’est pas une mesure de simplification, mais touche au fond du droit. Nous ne partageons pas cet avis : il s’agit de faciliter le déroulement du procès prud’homal ou civil. Ce n’est donc pas une réforme de fond, mais de forme. Le recours à la visioconférence a déjà été considérablement étendu – avec succès – pour les juridictions pénales. Notre proposition permettrait de même d’éviter le déplacement d’un témoin lorsque son domicile est éloigné, ou l’extraction d’une personne détenue concernée par une affaire familiale ou un divorce.

Risque-t-on – on l’a entendu dire – de voir des audiences civiles se tenir par visioconférence ? Je rappelle que le Conseil constitutionnel encadre strictement son usage : les parties doivent donner leur accord et le système utilisé doit garantir la confidentialité lorsque la procédure n’est pas publique, la publicité lorsqu’elle l’est.

Je ne pense donc pas que le texte touche au fond des procédures. Nous poursuivons actuellement, avec Mme Tabarot et d’autres membres de la commission des lois, une mission sur l’exécution des peines. À ce jour, les services judiciaires utilisent insuffisamment les nouveaux moyens de communication. La commission, qui le déplore, a le sentiment, par cet article, de contribuer à la modernisation de la justice et à l’amélioration de son fonctionnement. Elle s’oppose donc à l’amendement de suppression.

M. le Secrétaire d’État – Loin de déshumaniser la justice, l’article, qui ne s’appliquera qu’ « avec le consentement de toutes les parties », fournira aux usagers un service plus souple. Le Gouvernement est donc favorable à la disposition proposée et contre l’amendement.

L'amendement 13, mis aux voix, n'est pas adopté.

L'article 11, mis aux voix, est adopté.

ART. 12

M. Bernard Derosier – L’amendement 14 est un autre amendement de suppression, qui s’explique par les mêmes raisons que l’amendement précédent. Même si la disposition proposée répond à un besoin réel, il n’est pas de bonne pratique de traiter de questions qui relèvent de l’organisation générale de la justice au décours de l’examen d’une proposition de simplification du droit. D’autre part, Mme Annick Girardin, députée de la circonscription de Saint-Pierre-et-Miquelon, empêchée, m’a prié de faire connaître son étonnement qu’une telle disposition puisse être proposée sans que ni le président de la commission ni son rapporteur ne se soient mis en relation avec elle. Elle le déplore.

M. le Rapporteur – La commission a exprimé un avis défavorable à l’amendement qui, s’il était adopté, empêcherait d’étendre à Saint-Pierre-et-Miquelon et à Mata-Utu le dispositif qui vaut pour la France entière. Simplifier le droit, c’est aussi mettre un terme à des exceptions dont nul ne perçoit plus la justification. La proposition, qui clarifie la situation et garantit les libertés individuelles, doit être maintenue.

M. le Secrétaire d'État – Le Gouvernement partage ce point de vue. Mata-Utu étant situé à 2 500 kilomètres de Nouméa, comment nier que la disposition proposée simplifiera la vie de tous, plaignants et avocats ? Avis défavorable à l’amendement.

L'amendement 14, mis aux voix, n'est pas adopté.

L'article 12, mis aux voix, est adopté.

ART. 13

L'article 13, mis aux voix, est adopté.

ART. 6 (précédemment réservé)

M. le Rapporteur – L’amendement 3 est de coordination.

L'amendement 3, accepté par le Gouvernement, mis aux voix, est adopté.

L'article 6 ainsi modifié, mis aux voix, est adopté.

ART. 14

M. le Secrétaire d'État - Par l’amendement 16, qui supprime l’article, le Gouvernement accepte de lever les gages prévus par cette proposition, en couvrant l’impact financier sur les collectivités locales, les organismes de sécurité sociale et l’État.

M. le Rapporteur – Avis favorable.

M. Bernard Derosier – Il me paraît singulier que l’article 6, qui avait été réservé à la demande du Gouvernement, ait finalement été mis aux voix sans que l’on sache ce qui avait motivé la réserve.

S’agissant de l’article 14, l’amendement du Gouvernement tendant à sa suppression est d’une grande sagesse, car la disposition de la commission tombait sous le coup de l’article 40 – je suis d’ailleurs surpris qu’elle ait survécu jusqu’à maintenant… De même, j’aurais pu exciper des dispositions de l’article 92 de notre Règlement pour faire valoir l’irrecevabilité de l’amendement, devenu article, instituant la visioconférence, car une charge est ainsi créée dont la compensation n’est pas prévue. J’appelle l’attention de tous sur ce point.

M. le Secrétaire d'État – La réserve de l’article 6 tient à ce que le ministre espérait vous exposer lui-même les motivations d’une mesure qu’il a portée...

M. Bernard Derosier – Il s’agit pourtant d’une proposition de loi ! Quel aveu !

M. le Secrétaire d'État – Il est normal que députés et Gouvernement travaillent de conserve.

M. Bernard Derosier – Voilà qui conforte mes arguments relatifs à l’organisation de la justice !

M. le Secrétaire d'État - Il s’agit d’un travail collectif, vous ne l’ignorez pas, et le ministre aurait aimé souligner devant votre Assemblée l’avantage considérable que représenteront pour les entreprises et pour les services fiscaux la suppression de la déclaration des rémunérations passibles de la taxe d’apprentissage et celle de la déclaration de la participation au financement de la formation professionnelle continue pour les entreprises de moins de dix salariés. Les débats ayant été un peu moins longs qu’il ne l’avait prévu, M. Woerth m’a laissé le soin de le faire, et de vous dire que ce type de mesure est très favorable à la croissance.

L'amendement 16 mis aux voix, est adopté, et l’article 14 est ainsi supprimé.

EXPLICATIONS DE VOTE

M. Yves Jego – Le groupe UMP se réjouit de la tenue de ce débat, de sa qualité et du consensus qui s’est dégagé pour abroger, en quelques heures, 127 textes obsolètes. Il se félicite de l’engagement du Gouvernement visant à poursuivre ce dépoussiérage. Faire de la simplification du droit une activité parlementaire habituelle contribuera à rationaliser l’action publique. Le groupe UMP votera la proposition avec enthousiasme.

M. Bernard Derosier – Le groupe SRC est favorable à la simplification du droit mais il juge choquant que des amendements élaborés avec le Gouvernement, comme l’a reconnu le Secrétaire d’État, dévoient l’esprit de la proposition initiale en modifiant des règles de fonctionnement de notre système judiciaire. Néanmoins, l’essentiel de la proposition portant sur la simplification du droit, notre groupe s’abstiendra.

M. le Président – C’est un moment important, puisque pour la première fois, nous allons voter un texte qui supprime d’autres textes afin de simplifier le droit.

L’ensemble de la proposition de loi, mise aux voix, est adopté.

M. le Président de la commission – Je remercie tous ceux qui ont voté ce texte. C’est un signal fort pour la législature qui commence que le président du groupe UMP ait choisi d’inscrire à l’ordre du jour de la première séance d’initiative parlementaire une proposition de simplification du droit. Je remercie également tous ceux qui ont participé à ce débat qui s’est déroulé dans un très bon climat. Le Gouvernement s’est engagé à déposer un projet de loi par an. La commission s’est engagée à travailler, grâce à l’apport du site internet, de l’appel d’offres, de l’évaluation des lois votées, à faire également des propositions de simplification. Nous avons engagé un grand mouvement. Restons mobilisés pour arrêter enfin cette machine folle à produire du droit qui a fait tant de dégâts dans notre pays (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).

Prochaine séance cet après-midi à 15 heures.

La séance est levée à 12 heures.

La Directrice du service
du compte rendu analytique,

Marie-Christine CHESNAIS

Le Compte rendu analytique
est disponible sur Internet
en moyenne deux heures après la fin de séance.

Le compte rendu analytique des questions au Gouvernement
est également disponible, sur Internet et sous la forme d’un fascicule spécial,
dès dix-huit heures

Préalablement,
est consultable une version incomplète,
actualisée au fur et à mesure du déroulement de la séance.

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