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La séance est ouverte à vingt et une heures trente.
L’ordre du jour appelle la suite de la discussion du projet de loi constitutionnelle de modernisation des institutions de la Ve République.
M. le Président – Nous poursuivons la discussion générale.
M. Bernard Derosier – Notre Constitution, âgée de cinquante ans…
M. Jean-Pierre Grand – C’est jeune pour mourir !
M. Bernard Derosier – …a permis l’alternance, mais après vingt-trois ans d’exercice du pouvoir sans partage par la droite. Pour autant, ce n’est pas une bonne Constitution, car elle n’est pas favorable au Parlement.
M. Bernard Roman – Très bien !
M. Bernard Derosier – Le Premier ministre a réaffirmé cet après-midi la volonté gouvernementale de rééquilibrer les pouvoirs au profit du pouvoir législatif ; voilà qui serait parfait… si tel était bien le sens du texte déposé par le Gouvernement.
De fait, lors du vote référendaire du 28 septembre 1958, j’aurais voté contre le projet de Constitution, car il s’évertuait à réduire les prérogatives du Parlement au profit de l’exécutif. Ainsi de l’article 42, qui empêche de modifier un projet de loi en commission ; de l’article 41, qui restreint le domaine de la loi et déclare irrecevables les propositions de loi et les amendements qui ne s’y cantonnent pas ; de l’article 40, qui déclare irrecevables les initiatives parlementaires entraînant une diminution des ressources, la création ou l’aggravation d’une charge publique ; de l’article 48, qui confie au Gouvernement la maîtrise de l’ordre du jour des assemblées ; enfin, de l’article 49-3, qui lui permet de passer en force pour faire adopter un texte contestable et contesté.
Ainsi, sous prétexte de rééquilibrage, a-t-on mis à bas la fonction parlementaire, transformant ce qui devait être un parlementarisme rationalisé en parlementarisme brimé. L’élection du Président de la République au suffrage universel direct, introduite en 1962, n’a fait qu’aggraver ce déséquilibre ; depuis, le Parlement n’a jamais occupé la place qui lui revient dans une démocratie moderne, qui ne saurait être que parlementaire.
Un député du groupe UMP – Qu’avez-vous donc fait ?
M. Bernard Derosier – Le trouble de l'actuelle majorité UMP et son agacement face aux diktats présidentiels en témoignent : de nombreux députés demeurent réduits au rôle de godillots, dont notre institution a tant souffert.
Ce débat doit au contraire nous permettre de moderniser le régime de notre République en en manifestant clairement le caractère parlementaire. De fait, la plupart des démocraties modernes ont choisi le régime parlementaire, et celles qui lui ont préféré un régime présidentiel ont veillé à une stricte séparation des pouvoirs et instauré d’efficaces contre-pouvoirs, tant horizontaux – entre le Président et le Parlement – que verticaux – entre les États fédérés et la fédération. C’est ce régime parlementaire, que nous avons choisi dès 1875 et que nous avons voulu confirmer en 1958, que nous entendons moderniser aujourd'hui, car c’est lui qui convient à notre République.
Certes, la responsabilité du Gouvernement devant l'Assemblée nationale, le partage – largement théorique – de l'initiative législative, le droit de dissolution et le fait que l'article 20 de la Constitution confie au Gouvernement le soin de déterminer et de conduire la politique de la Nation font incontestablement de la Ve République un régime parlementaire. Mais la responsabilité du Gouvernement devant l'Assemblée nationale est un leurre, car le fait majoritaire et les mécanismes d’encadrement du pouvoir législatif dont dispose le pouvoir exécutif lui permettent d'imposer sa volonté sans tenir compte de celle des représentants de la Nation. De même, le partage de l'initiative législative demeure largement théorique, la très grande majorité des lois ayant pour origine un projet de loi. Quant au droit de dissolution, il a surtout bénéficié à la majorité présidentielle, et n’a permis qu’une seule fois – le 9 octobre 1962 – de régler un conflit entre l'Assemblée nationale et l'exécutif. Enfin, comment le Gouvernement déterminerait-il et conduirait-il la politique de la Nation alors que le Président de la République ne cesse d’empiéter sur les pouvoirs du Premier ministre et du Gouvernement ? La crise qui oppose de manière latente le Président de la République et le Premier ministre en témoigne.
M. le Président – Veuillez conclure.
M. Bernard Derosier – J’y tends, Monsieur le président !
M. le Président – Ne vous contentez pas d’y tendre…
M. Bernard Derosier – Nous sommes donc appelés à choisir entre la réforme qui nous est présentée, en l’état insuffisante, et une réforme volontariste affirmant clairement la nature parlementaire de nos institutions.
Le Premier Ministre nous demande de respecter les arguments opposés en présence ; nous y sommes disposés. Il a également déclaré que, le moment venu, chacun devrait prendre ses responsabilités ; or cela vaut de la majorité comme de l’opposition : si nous ne tombons pas d'accord, la responsabilité en sera partagée. Nous n'accepterons pas d'être considérés comme les seuls empêcheurs de moderniser ! (Applaudissements sur les bancs du groupe SRC)
M. Bernard Roman – Très bien !
M. Philippe Gosselin – À l’heure où d’aucuns se complaisent à célébrer mai 1968, qu’il me soit permis de me tourner plutôt, sans provocation aucune, vers mai 1958 : à chacun ses anniversaires, à chacun ses références !
À l’époque, la République vacillait et seuls l’habileté, la raison et l’autorité du général de Gaulle pouvaient la remettre sur pied. Il manquait une République à la France ; le général la lui donna. Après les « gouvernements à secousses » évoqués par Edgar Faure, il restaura la stabilité gouvernementale, rationalisa le Parlement et donna à l’État un chef, au lieu des « manchots constitutionnels » des Républiques précédentes. Ainsi, comme le déclarait Michel Debré devant le Conseil d’État le 27 août 1958, le Président de la République devenait-il la clef de voûte du régime, le juge suprême de l’intérêt national. Annoncée dès le discours de Bayeux, en juin 1946, la nécessité d’un État fort, stable et gouvernable s’incarnait enfin.
Cinquante ans plus tard, qu’en reste-t-il ? Le second régime politique le plus long que la France ait connu a su survivre aux périodes de crise – la guerre d’Algérie, la décolonisation – et favoriser de longues phases de stabilité, rendant possibles la cohabitation, la succession du parlementarisme et du présidentialisme et une alternance longtemps jugée impossible. Ainsi François Mitterrand pouvait-il déclarer : « La Ve République n’était pas faite pour moi, mais je m’y suis fort bien fait ! » En somme, le régime que Georges Pompidou jugeait « bâtard » a prouvé son efficacité et sa capacité d’adaptation. Voilà pourquoi nous devons en conserver l’essentiel.
Pour autant, il n’est pas question de laisser nos institutions inchangées, mais bien, par le présent projet de loi, de les adapter et de les faire progresser. La décentralisation, la construction européenne, les progrès de l’État de droit montrent du reste que cela est possible.
De fait, loin d’accroître le pouvoir du Président de la République, comme d’aucuns aimeraient le faire croire, le texte le limite ; surtout, il renforce le rôle du Parlement, mais aussi – on le dit moins souvent – l’État de droit, ce qui constitue une nécessité pour les démocraties occidentales. Sur le premier point, comment les parlementaires que nous sommes ne s’intéresseraient-ils pas à une réforme qu’ils appellent de leurs vœux depuis si longtemps, qu’il s’agisse de la discussion en séance du texte adopté en commission, du délai minimal de six semaines, de l’assouplissement des « cavaliers législatifs », du rééquilibrage au profit du Parlement de la fixation de l’ordre du jour – fût-ce en réduisant la marge de manœuvre du Gouvernement –, du respect accru des droits de l’opposition ?
S’agissant de la fonction de contrôle et d’évaluation, essentielle en démocratie, comment ne pas se réjouir que le Parlement soit appelé à contribuer à l’évaluation des politiques publiques et tenu informé de l’intervention des forces armées à l’étranger, pour laquelle son autorisation sera requise au bout de six mois ; que les séances de questions au Gouvernement aient également lieu pendant les sessions extraordinaires ; qu’une semaine sur quatre soit consacrée au contrôle de l’action du Gouvernement ? En outre, un amendement adopté par la commission des lois tend à permettre à soixante députés ou soixante sénateurs de former un recours devant la Cour de justice des communautés européennes en cas de non-respect du principe de subsidiarité.
Quant au développement de l’État de droit, il constitue un progrès essentiel, dont notre démocratie devrait sortir renforcée. Ainsi des dispositions relatives à l’exception d’inconstitutionnalité et de la réforme du Conseil supérieur de la magistrature, qui devrait accroître l’indépendance de l’autorité judiciaire – même si, en la matière, nous ne sommes pas encore parvenus à un résultat entièrement satisfaisant ; il faudra poursuivre. C’est vrai encore pour le Conseil économique et social. C’est vrai, enfin, pour la création du défenseur des citoyens, qui constitutionnalise le Médiateur de la République tout en lui octroyant des fonctions plus larges ; je présenterai un amendement à ce sujet. Je crois que nous sommes proches de l’équilibre qui peut être accepté le plus largement possible. Le travail de perfectionnement sera l’objet des discussions parlementaires et des futures lois organiques.
En 1958, le général de Gaulle disait : « Une Constitution, c’est un esprit, des institutions, une pratique. » Par ce projet, l’œuvre du constituant de 1958 n’est pas trahie, l’esprit demeure, tout en étant adapté, comme j’espère que la pratique nous le démontrera ! (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe NC)
M. Jean-Yves Le Bouillonnec – Proclamée par la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, consacrée par la Convention européenne des droits de l'homme, l'indépendance de la justice est un devoir qui s'impose à tout constituant. Nos prédécesseurs l'ont fait leur en 1946 en chargeant le Conseil supérieur de la magistrature de « la discipline des magistrats, de leur indépendance et de l'administration des tribunaux judiciaires ».
Sous la Ve République, le Président de la République est progressivement passé du statut d'arbitre à celui de chef de la majorité et conduit de ce fait une politique partisane. Lui confier l'indépendance de la justice, c'est risquer de soumettre l’autorité judiciaire aux orientations du pouvoir politique, au mépris de la séparation des pouvoirs. Aujourd'hui, nous avons l'occasion de réformer la clef de voûte de notre système judiciaire : le Conseil supérieur de la magistrature. Il s'agit de redonner confiance en l'institution judiciaire et de lui accorder les moyens d’assurer sa mission constitutionnelle de gardienne de la liberté individuelle.
Pour restaurer la confiance en la justice, celle-ci doit être préservée des deux écueils du corporatisme et de la politisation. Choisirons-nous de rester enfermés dans une conception archaïque de la justice ou consacrerons-nous une justice ouverte, indépendante et responsable ? Le CSM doit devenir le garant de l'indépendance de la justice. Cette question est indissociable du statut des juges. La Charte européenne sur le statut des juges stipule que « le statut des magistrats n'est pas une fin en soi mais un moyen d'assurer aux personnes des garanties nécessaires à l’effectivité de la protection de leurs droits. » Nous resterons donc vigilants, lors de la modification par une loi organique de l'ordonnance de 1958 relative au statut de la magistrature.
Si, aux termes de ce projet, le Président de la République ne préside plus le CSM, nous ne pouvons accepter une présidence bicéphale qui affaiblirait celui-ci.
M. Bernard Roman – Très bien !
M. Jean-Yves Le Bouillonnec – C'est pourquoi nous proposons de confier cette présidence à l’un des membres non magistrats élus par les deux formations réunies en séance plénière. Pour cela, il faudrait modifier l'article 65 de la Constitution qui fait du Président de la République le garant de l'indépendance de l'autorité judiciaire, assisté dans cette tâche par le CSM.
C'est dans cet esprit, et par souci de cohérence, que le CSM doit assumer ce rôle, ce qui est possible à condition de redonner toute sa place au Conseil et en le dotant des moyens institutionnels, administratifs et budgétaires d’exercer pleinement ses missions ; c’est d’autant plus nécessaire que le CSM dispose des moyens les plus faibles parmi les institutions comparables en Europe.
Il convient également de rénover sa composition pour répondre au double impératif de transparence des nominations et de pluralisme. Or si, dans ce projet, le Président de la République et le garde des Sceaux ne sont plus membres du Conseil, ce dernier peut néanmoins assister aux séances des formations du CSM et garde la main sur la procédure de nomination.
M. Arnaud Montebourg – C’est en effet un problème !
M. Jean-Yves Le Bouillonnec – La compétence nouvelle que vous donnez au CSM concernant la nomination des procureurs généraux semble dérisoire, ne s’agissant que d’un avis simple. Nous vous invitons à aller jusqu'au bout de cette réforme en permettant à la formation du parquet de rendre des avis conformes.
Enfin, le projet de loi prévoit que les magistrats seront minoritaires au sein du CSM. La parité concédée, en matière disciplinaire, par la commission des lois n’écarte pas tout soupçon de reprise en main politique de la magistrature. Ainsi, le mode de nomination des personnalités extérieures, soumis au simple avis d'une commission parlementaire ad hoc, n'offre pas une garantie suffisante, ces personnalités restant désignées par le pouvoir politique. Nous proposons une solution d'équilibre préconisée par la commission « Outreau » : celle de la parité. Cet équilibre contribuera à un rapprochement des citoyens et de la justice, qu'accentuera encore I'élargissement de la saisine du Conseil.
Ne manquons pas ce rendez-vous historique : dotons notre pays d'une justice digne d'une société démocratique, qui assure le nécessaire équilibre des institutions. Instaurons une relation de confiance et de reconnaissance mutuelle entre l'exécutif, le législatif et le judiciaire, qui procèdent du même fondement démocratique et doivent agir pour l'intérêt général. C’est notre défi de constituant (Applaudissements sur les bancs du groupe SRC et du groupe GDR).
M. Hervé de Charette – La Constitution française exige-t-elle une révision d'ensemble ?
M. Jean-Pierre Grand – Non !
M. Hervé de Charette – Ce n'était pas le point de vue du Président de la République lorsqu'il était candidat. Il avait certes parlé de quelques ajustements, mais c'était pour ajouter qu'il ne fallait pas changer les institutions de la République.
Ce n'est visiblement pas non plus le désir des Français : les sondages montrent que nos compatriotes sont plutôt fiers de leurs institutions. Et comme le disait M. Sarkozy lors de son débat avec Mme Royal : « Je n'ai jamais vu, dans une réunion ou dans la rue, quelqu'un m'arrêter pour dire : Il faut changer les institutions de la République ! »
M. Hervé Mariton – Très bien !
M. Hervé de Charette – Ce sont deux catégories de personnes qui en veulent à notre Constitution. Il y a d'abord la gauche. M. Montebourg nous en a fait la démonstration hier, avec la litanie des accusations connues : excès d'autoritarisme, déficit démocratique, esprit monarchique…
M. Arnaud Montebourg – Ce point de vue est partagé !
M. Hervé de Charette – Mais notre Constitution a d'autres adversaires, qui se recrutent plutôt à droite. Ceux-là n'ont jamais aimé la Ve République, même s’ils ont dû la supporter ; aujourd'hui, ils tirent du passage au quinquennat la conclusion qu'il faut passer au régime présidentiel, ce qui est d'ailleurs la thèse de notre Premier ministre, qui est pourtant un authentique gaulliste.
Je récuse cette vision des choses. Après deux cents ans d'atermoiements, au prix de tant d'échecs et d'humiliation, notre pays, sous l'impulsion du Général de Gaulle, avec le concours de ses meilleurs dirigeants, de tous horizons, s'est donné en 1958 une constitution originale et qui correspond au caractère propre du peuple français. On nous dit aujourd'hui : « Il faut la dépoussiérer ! », mais où a-t-on vu qu'elle était poussiéreuse ? On nous parle de modernisation, mais que signifie ce mot appliqué au fonctionnement des institutions ? Quelle est cette billevesée ? Les États-Unis ont adopté leur constitution en 1787 et l'ont conservée depuis, à quelques rares adaptations près, comme leur bien le plus précieux. Les Allemands n'ont, quant à eux, jamais modifié leur constitution de 1947, pas même après leur réunification. La fierté d'un peuple n'est pas de changer de constitution en fonction des humeurs du moment, mais de la conserver.
Le Président de la République et la majorité parlementaire ont été élus pour apporter à notre pays, malade de son immobilisme, les réformes économiques et sociales dont il a un besoin urgent ; pour cela et pour rien d'autre ! Or, voici que le Gouvernement nous propose un texte qui réforme, supprime, complète ou réécrit 36 des 71 articles qui, dans notre Constitution, régissent le fonctionnement de nos institutions. On est loin de quelques ajustements !
Notre Constitution est comme le code civil de Napoléon : il s’agit d’un texte bref, remarquablement conçu, écrit dans une langue d'exception. Avec ce projet, elle s’achemine vers un fatras confus et technocratique, dont l'espérance de vie sera faible.
Je conteste l'idée que notre Constitution doive être l'objet d'une réécriture d'ensemble. Ce faisant, c'est l'esprit qui l'a inspiré que l'on change, c'est l'équilibre qu'elle a instauré que l'on modifie ; certes, pas de façon brutale, avouée ; non ! de façon insidieuse, sournoise, par petites touches. Comment, d’ailleurs, pourrait-il en être autrement quand aussi bien le Président de la République que le Premier ministre théorisent, depuis deux ans, l'idée que le quinquennat implique de reconstituer l'unité de l'exécutif, de placer le Président au cœur de l'action quotidienne et de reconsidérer la fonction de Premier ministre. Eh bien, nous y sommes ! Et notre Premier ministre le sait mieux que personne, lui qui vit tous les jours cette situation nouvelle.
Ainsi, que vise-t-on en permettant au Président de s'exprimer devant le Parlement, si ce n'est de mettre en question la responsabilité du Premier ministre ? Et le pouvoir accordé au Parlement sur les nominations présidentielles n'a-t-il pas pour objet d'instaurer un dialogue direct entre le Parlement et le Président, faisant l'impasse sur le chef du Gouvernement ?
Telle est la vérité cachée derrière cette réforme. Le Président entre de plain pied dans la vie parlementaire, le Premier ministre s’efface, le Parlement voit ses pouvoirs renforcés ; il ne restera plus qu'à supprimer le droit de dissolution, déjà mal en point, pour transformer la République en régime présidentiel. C’est ce que je combats.
Je ne conteste pas le droit du Président d'exercer la fonction présidentielle comme il l'entend : la République le lui permet, et elle en a vu d'autres ! La Ve République a connu six présidents ; chacun avait son style, sa conception du pouvoir et sa vision de la France. Nous les avons plus ou moins aimés ou respectés, mais aucun n'a touché aux équilibres fondamentaux de la République. Si l'un d'eux l'avait fait, quelques grandes voix se seraient élevées, au nom de la permanence de la nation et des intérêts supérieurs de notre peuple. Aujourd'hui, ces grandes voix ont disparu ou elles se taisent. Voilà pourquoi je suis là, Madame la garde des sceaux : pour vous mettre en garde, modestement, de ma place de député élu du peuple et pour vous dire qu’en l’état je ne voterai pas ce texte (Applaudissements sur plusieurs bancs du groupe UMP).
M. Jean-Pierre Grand – Au nom des gaullistes, merci !
Mme Élisabeth Guigou – La réforme de nos institutions est nécessaire, et l’instauration du quinquennat « sec » l’a rendue indispensable. Il nous faut rééquilibrer les pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire.
S’agissant de l'équilibre entre le Président de la République, le Gouvernement et le Parlement, l'aspect le plus intéressant de votre projet est l'amélioration des prérogatives du Parlement. Je n'insisterai pas sur ce volet du texte, longuement évoqué hier, et à propos duquel nous avons proposé des améliorations indispensables ; en revanche, je veux redire mon opposition à trois de vos propositions et en premier lieu à l'obligation d'un référendum pour l'adhésion de la Turquie à l’Union européenne, que je tiens pour une grave erreur diplomatique et politique.
M. Hervé de Charette – C’est vrai.
Mme Élisabeth Guigou – L’amendement de la commission à ce sujet est ridicule. Laissons cette décision, le moment venu, à l'appréciation du Président de la République.
Par ailleurs, il est inconcevable de vouloir donner force constitutionnelle à l'obligation d'équilibre des finances publiques, qui relève d'une appréciation d'opportunité politique. Enfin, votre texte sur le Sénat ne garantit en rien une alternance normale dans cette chambre. Nous voulons vraiment mettre fin à cette anomalie démocratique qui fait que, par exemple, le Sénat a bloqué la révision de la Constitution autorisant le droit de vote des étrangers aux élections locales que notre Assemblée avait votée en 2001.
Je relève d’autre part une lacune grave : la question du mandat parlementaire unique n’est pas traitée. Or, l’absence de cumul est indispensable pour revaloriser le rôle du Parlement… (Exclamations sur les bancs du groupe UMP et du groupe NC)
M. Michel Hunault – Dites-le donc à vos amis, à M. Montebourg par exemple !
M. Arnaud Montebourg – Je suis victime du système ! (Rires sur tous les bancs)
M. Guy Geoffroy – Votre sens du sacrifice est émouvant ! (Sourires)
M. le Président – Laissez Mme Guigou poursuivre, elle a seule la parole.
Mme Élisabeth Guigou – S’agissant de la justice, je trouve bienvenues vos propositions concernant la réduction du droit de grâce du Président de la République à la grâce individuelle, mais j'attends que Mme la garde des sceaux nous dise comment elle va effectivement réduire la surpopulation pénale, car ce n’est pas un décret qui va, comme par enchantement, faire respecter le droit à une cellule individuelle inscrit dans la loi depuis huit ans.
Le Conseil supérieur de la magistrature, quoique peu connu, est un organe essentiel. Il garantit l'indépendance de l'autorité judiciaire grâce à son pouvoir de nomination des magistrats du siège et par l'avis qu'il donne au garde des sceaux sur les nominations des magistrats du parquet. Il exerce aussi les pouvoirs disciplinaires que lui confie la Constitution. Sa composition et ses pouvoirs doivent donc garantir qu’il échappe au risque de la soumission au pouvoir politique et à celui du corporatisme. Or, si le texte issu de la commission permet de réels progrès sur la composition du CSM, il reste très insuffisant pour ce qui concerne ses pouvoirs de nomination.
Le CSM n'est plus présidé par le Président de la République, ce qui est bien, mais votre projet a le défaut de ne pas prévoir de présidence pour la formation plénière qui, de ce fait, n'existe plus, alors que son maintien est nécessaire pour traiter toute une série de sujets transversaux. C’est pourquoi nous avons proposé son rétablissement, et qu'elle soit présidée par une personnalité qualifiée. Je me réjouis que la commission ait adopté nos amendements à ce sujet, et j’attends que le Gouvernement s’y rallie.
Nous voulions aussi modifier les règles de composition du CSM pour assurer la parité entre magistrats et non magistrats, ce que la commission a également accepté. C’est d’autant plus nécessaire que le risque de politisation de l’instance demeure très fort en l’état.
Dans le projet de réforme de la Constitution que j'avais eu l'honneur de défendre devant vous en 1998, et que l'Assemblée nationale et le Sénat avaient voté dans les mêmes termes, le CSM acquérait un pouvoir de contrôle sur la nomination de tous les magistrats du parquet, le garde des Sceaux ne pouvant passer outre l’avis du CSM. Rien de tel dans votre texte qui prévoit un simple avis, ce qui me semble être une mauvaise disposition. En commission, vous m'avez même dit, Madame, que le pouvoir de nomination du Gouvernement est indispensable pour mener une politique pénale. C’est assez grave, car cela implique que le Gouvernement estime avoir le droit de faire pression sur la carrière d'un magistrat pour le faire obéir ! (Applaudissements sur les bancs du groupe SRC) C’est d’autant plus choquant que l'on peut conduire une politique pénale et en définir les priorités par des circulaires générales…
M. Michel Hunault – Vous savez de quoi vous parlez ! (Exclamations sur les bancs du groupe SRC)
M. Marc Dolez – Précisément, oui !
Mme Élisabeth Guigou – S’agissant des droits des citoyens, certaines dispositions du texte sont heureuses. Ainsi de la possibilité de saisine du Conseil constitutionnel, et de la création d'un défenseur des droits des citoyens, à condition qu'il ne fasse pas disparaître le contrôleur des prisons dont nous attendons depuis six mois la nomination, ni la Commission de déontologie des forces de sécurité dont on dit qu'elle serait supprimée ; des précisions à ce sujet seraient bienvenues.
Enfin, je regrette vivement que le droit de vote des étrangers aux élections locales ne figure pas dans ce projet, alors que M. Sarkozy avait publiquement pris position pour cette réforme. Les étrangers en situation régulière veulent participer à la vie de la cité. Leur accorder le droit de participer aux élections locales est un puissant facteur d'intégration, vous ne me démentirez pas, madame la garde des sceaux.
M. le Président – Il vous faut conclure, Madame.
Mme Élisabeth Guigou – Il serait souhaitable que cette réforme fasse l'objet d'un consensus mais pour cela, nos exigences doivent être prises en considération. Les avancées, quoique non négligeables, restent insuffisantes, à ce stade, pour rallier notre accord.
M. le Président – Concluez, je vous prie.
Mme Élisabeth Guigou – J’y viens, Monsieur le président. Je souhaite aussi que l'examen de ce texte ne se termine pas sans que nous soyons suffisamment éclairés sur les lois organiques et ordinaires qui découleront de cette réforme constitutionnelle et sur les éventuelles modifications du préambule de la Constitution résultant des travaux de la commission présidée par Mme Simone Veil. Si le Gouvernement accepte nos demandes, nous aurons un texte consensuel et cohérent. C'est ce que je souhaite, mais je regrette de constater que nous sommes encore très loin d'un accord (Applaudissements sur les bancs du groupe SRC).
M. le Président – Je serai contraint de faire respecter strictement le temps de parole.
M. Jean-Pierre Grand – Mais enfin ! C’est la Constitution qu’on assassine !
M. Frédéric Lefebvre – Ce projet modernise profondément nos institutions, qu'il rééquilibre dans un sens favorable au Parlement. C’est un texte ambitieux, conforme aux engagements pris pendant la campagne présidentielle de dessiner une République exemplaire et une démocratie irréprochable (Exclamations sur les bancs du groupe SRC et du groupe GDR). Le parti socialiste demande plus, mais que n’a-t-il engagé une telle réforme ? (Mêmes mouvements)
M. Bernard Roman – Et le Sénat ? Et Chirac ?
M. Frédéric Lefebvre – Le projet encadre et limite les pouvoirs du Président de la République en limitant le nombre de mandats présidentiels consécutifs, en encadrant le pouvoir de nomination du Président et son droit de grâce, en révisant de manière plus contraignante l’usage de l'article 16 et en mettant fin à l’exercice de la présidence du CSM par le Président de la République. La possibilité donnée au Président de la République de s'adresser directement à nous valorise le Parlement (Exclamations sur les bancs du groupe SRC et du groupe GDR) et met fin à une longue hypocrisie.
Le texte renforce sensiblement les pouvoirs du Parlement et rééquilibre nettement nos institutions en sa faveur en augmentant le nombre des commissions permanentes, en disposant que sera examiné en séance publique le texte issu de la commission et non plus celui du Gouvernement, en fixant un délai obligatoire d'un mois entre le dépôt d'un texte et son examen, en autorisant le Parlement à s'opposer à la procédure d'urgence, en partageant de manière plus équilibrée l'ordre du jour du Parlement, en limitant le recours à l'article 49-3 de la Constitution – répondant ainsi à une demande ancienne et réitérée venue de tous les bancs –, en conférant au Parlement un droit de résolution sur tout sujet, en prévoyant qu’il sera immédiatement informé des opérations militaires extérieures – et chacun sait combien le parti socialiste a insisté sur ce point à propos de l’Afghanistan –, en maintenant enfin les questions d'actualité lors des sessions extraordinaires.
L'UMP veut renforcer le rôle de contrôle et d’évaluation du Parlement. Nous voulons aussi, comme nos amis du Nouveau Centre, que le retour à l'équilibre des finances publiques en 2012 soit inscrit dans la Constitution, ainsi que le chemin pris pour y parvenir.
D’autre part, Richard Mallié, Patrick Devedjian et moi-même avons déposé un amendement relatif à la gouvernance de l'Union européenne, car nous voulons que l'adhésion des pays à forte population, je pense bien sûr à la Turquie, soit soumise à référendum. Ainsi, le successeur de Nicolas Sarkozy devra tenir cet engagement.
Cette réforme devrait donc être adoptée dans le consensus, si la ligne qui l'emporte est celle de la raison. Le parti socialiste ne doit pas jouer avec nos institutions, qui ne doivent pas être les otages de l'élection du Premier secrétaire (Vives protestations sur les bancs du groupe SRC). La ligne constructive que certains défendent depuis longtemps pour revaloriser le rôle du Parlement doit l’emporter. Il en va de la modernisation de notre démocratie, et je ne doute pas que chacun sera au rendez-vous, et votera le texte le plus important qui nous ait été soumis en ce domaine depuis 1958.
M. Marc Dolez – Non. Le plus important, ce fut celui de 1962.
M. Frédéric Lefebvre – En votant ce texte, nous renforcerons le rôle du Parlement. Faut-il comprendre que vous souhaitez plutôt conforter celui du Président ? (Applaudissement sur les bancs du groupe UMP)
M. Alain Ferry – On a coutume de dire que les questions institutionnelles n'intéressent pas les Français. Or, rien n’est plus faux. Nos concitoyens savent très bien évaluer les enjeux et faire la différence entre ce qui relève du tripatouillage et de l’amélioration du fonctionnement de la démocratie, qui est notre bien le plus précieux.
Nous passons notre temps à dire qu'il faut « décorseter » la société française. Pour être crédibles, nous devrions commencer par nous appliquer à nous-mêmes ce principe. Pour la première fois dans notre histoire, il nous est proposé de modifier substantiellement la Constitution sans qu’une grave crise institutionnelle l’impose, et sans qu’il soit question de changer de République. Profitons-en.
Le texte qui nous est proposé ne va pas aussi loin que les propositions de la commission Balladur, qui étaient pourtant d’une grande prudence. Mais il s'en inspire fortement, au risque d’aller trop loin aux yeux de certains collègues. Pour ma part, je ne vois aucune raison justifiant un blocage. La seule question qui doit se poser, c’est de savoir si ces modifications favoriseront un renouveau démocratique et un regain d'intérêt pour notre vie publique.
Chacun sait que l'instauration du quinquennat a modifié de facto la place du Président de la République dans le jeu démocratique. Faut-il transcrire cette évolution dans les textes ? Sur ce point je serai prudent. Dans un pays où les notions d'État, de Nation et de République sont si intimement liées, mieux vaudrait ne toucher qu'avec la plus grande circonspection au statut du chef de l'État, dont la fonction revêt une portée symbolique considérable.
J’observe également que chaque Président a su imposer son propre style sans qu’il soit nécessaire de modifier les textes. Contrairement aux usages, le Président de la République souhaite s'exprimer devant le Parlement. Pourquoi pas ? Veillons tout de même à ne pas en faire une affaire d'État.
Il nous est par ailleurs proposé de limiter à deux le nombre de mandats consécutifs que peut exercer le Président. Cette mesure va dans le bon sens, mais pourquoi ne pas en profiter pour débattre plus généralement du cumul des mandats électifs ?
S’agissant de l'amélioration du travail parlementaire, il serait curieux que nous ne nous félicitions pas de la revalorisation de notre rôle. Je suis notamment heureux que l’on modifie l’alinéa premier de l’article 24, dont la formulation indiquait bien la passivité dans laquelle les rédacteurs de la Constitution entendaient nous cantonner : « La loi est votée par le Parlement… » Nous sommes là pour faire la loi, ou du moins pour la coproduire. En disposant que « le Parlement vote la loi et contrôle l'action du Gouvernement », nous nous reconnaîtrons un rôle actif à l’intérieur de notre système démocratique.
Je me réjouis également de la limitation prévue pour l’usage de l'article 49, alinéa 3. Je ne suis pas un spécialiste de droit comparé, mais je ne connais pas d’autre pays qui consacre dans sa constitution un tel déni du dialogue entre le Gouvernement et le Parlement. Au reste, le désagréable épisode du CPE a démontré qu’il ne servait à rien de passer en force… Il faut se féliciter que les matamores soient obligés d’en rabattre dans ce pays qui a porté au plus haut degré la culture du bras de fer.
J’en viens à la question des délais de présentation des textes, objet de l'article 22 du projet de loi. Faut-il rappeler que tout représentant d'un exécutif local est tenu de respecter des délais de présentation auprès des instances délibératives ? Rien ne justifie que le Gouvernement en soit exonéré, sauf une croyance en la vertu particulière des lois votées dans l’urgence.
M. le Président – Il faut conclure.
M. Alain Ferry – « Il n'y a pas de pays en Europe où il y ait de si belles lois et de si bons règlements, ni où l'observation en soit de si courte durée » notait déjà Saint-Simon... Légiférons moins, mais légiférons mieux. Ce texte est un pas en avant sur cette voie. C’est pour cette raison que je le voterai (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).
M. Christophe Caresche – Ce texte n’est pas une réforme comme les autres, car il s’agit de modifier notre loi fondamentale. Cela suppose une certaine hauteur de vue : nous devons faire abstraction du contexte politique, car nous légiférons pour les années à venir, dans l’intérêt même de la République.
La réforme des institutions est une nécessité et une urgence. Nous l’avons reconnu dès la campagne présidentielle, en portant un projet de révision institutionnelle. La démocratie française traverse en effet une crise de la représentation depuis de longues années, et nous ne sommes pas allés jusqu’au bout de certaines réformes. Je pense notamment au quinquennat sec et à l’inversion du calendrier électoral : ces mesures appellent des compléments, car elles ont à l’évidence renforcé la présidentialisation du régime. La réforme de la justice, qui avait été engagée sous l’égide de Mme Guigou, a également été ajournée. Il est temps de parachever ce travail afin de rendre notre justice plus indépendante et plus équilibrée.
La révision des institutions suppose un compromis, puisqu’il faut obtenir une majorité des trois cinquièmes. Par conséquent, la droite ne peut pas affirmer que la révision est à prendre ou à laisser, ni l’opposition prétendre que c’est tout ou rien. Il faut bâtir un compromis. Une des principales difficultés est que ce projet renvoie à d’autres textes – et c’est une nécessité, car la Constitution n’a pas vocation à tout détailler. Nous avons besoin d’engagements sur les textes à venir. Nous avons déjà fait des progrès en commission des lois, mais il faut aller plus loin.
Le groupe auquel j’appartiens tient également à d’autres éléments, et je pense notamment à la réforme du Sénat. Je comprends que la majorité ait du mal à imposer certaines réformes aux sénateurs, mais nous avons besoin de savoir ce que vous comptez faire.
M. Arnaud Montebourg – Très bien !
M. Christophe Caresche – S’agissant du temps de parole du Président de la République, qui fait l’objet d’une proposition de loi déposée par le groupe SRC, nous souhaitons également des avancées.
M. le Président – Il faut conclure.
M. Christophe Caresche – Je le répète : nous pouvons passer un compromis si nous le souhaitons (Applaudissements sur les bancs du groupe SRC).
M. Jean-Pierre Grand – Je salue la présence du Premier ministre, peu fréquente à l’occasion des discussions générales. Mais je veux surtout rappeler que la Constitution et son préambule forment un tout, philosophiquement, juridiquement et politiquement cohérent. Il faut donc s’interroger sur la décision d’examiner à part les modifications du préambule, objet d’un groupe de travail placé sous la présidence de Mme Simone Veil.
Le projet qui nous est soumis tend à modifier en profondeur notre Constitution, puisque plusieurs dizaines d'articles seraient réécrits. Je n'ai pas d'opposition particulière à l'article 2, qui limiterait à deux le nombre de mandats consécutifs que peut exercer le Président de la République. C’est sans doute la seule disposition qui ne remettrait pas en cause les fondements de nos institutions.
Je trouve en revanche beaucoup plus dangereux l'article 4, qui prévoit la validation de certaines nominations par le Parlement. En effet, les partis politiques vont immanquablement reprendre la main sur les nominations, et l’on peut s’attendre non seulement à un intense travail de lobbying de la part de certaines personnalités pressenties, mais aussi à diverses opérations de déstabilisation.
Les dispositions relatives à la composition du Conseil constitutionnel, qui est appelé à se prononcer sur la constitutionnalité des actes parlementaires, mais également à trancher le contentieux de l’élection des députés et des sénateurs, remettent notamment en cause l’indépendance de ses membres. Faut-il rappeler que le Parlement est déjà largement associé à la nomination du Conseil grâce au pouvoir de nomination du président de chaque assemblée, solution qui évite bien des inconvénients ?
Je me réjouis que la commission des lois ait refusé la disposition de l’article 7 permettant au Président de la République de prendre la parole dans cet hémicycle. Notre Constitution détermine clairement la responsabilité politique du Premier ministre, le seul à pouvoir être censuré par le Parlement. Comment, dès lors, imaginer le Président de la République, qui peut dissoudre l’Assemblée, défendre sa politique devant nous sans nous laisser d’autre choix que de déposer une motion de censure contre le Premier ministre ? La solution de repli à Versailles, devant le Congrès, ne présente pas de difficulté institutionnelle, mais l’usage nous dira si elle est judicieuse.
L’article 10 permet aux ministres de retrouver leur siège parlementaire dès la cessation de leurs fonctions gouvernementales : voilà qui augure de multiples changements dans la composition des gouvernements et fait planer la menace d’un retour à l’instabilité gouvernementale.
M. Michel Bouvard – Croyez-vous sincèrement qu’il n’y ait pas eu d’instabilité gouvernementale depuis 1968 ?
M. Jean-Pierre Grand – J’en viens au vote de résolutions tel qu’il est prévu à l’article 12. Au pire il gênera l’action du Gouvernement, et au mieux il sera sans effet.
Quant à l’article 16, qui prévoit que les projets examinés en séance publique soient ceux de la commission, et non plus du Gouvernement, il est contraire à l’esprit des institutions de la Ve République. En effet, le Gouvernement se retrouvera dans une position défensive et devra coûte que coûte trouver une majorité sur nos bancs, quels qu’ils soient, pour rejeter les dispositions qu’il ne juge pas cohérentes avec sa politique. Le débat en commission se déroulera donc dans des conditions semblables à celles de la séance publique, et le Gouvernement devra y participer. On peut redouter que cela n’entraîne une confusion préjudiciable au Parlement comme au Gouvernement.
L’article 22 renoue avec une disposition connue de Constitutions antérieures : le partage de l’ordre du jour. S’agit-il d’un vrai danger ou d’une simple hypocrisie ? Si le Gouvernement, comme cela est prévisible, fournit des textes clefs en main à un groupe majoritaire dépourvu de tout moyen d’expertise, alors c’est une hypocrisie : les projets seront baptisés propositions, voilà tout. Le danger d’un affaiblissement du Gouvernement guette pourtant si le Parlement présente des textes qui menacent la cohérence de son action.
M. le Président – Veuillez conclure, Monsieur Grand.
M. Jean-Pierre Grand – Je vais le faire, Monsieur le président, mais l’heure est grave et mérite que je m’attarde : nous fêtons le cinquantenaire de la Ve en la condamnant à mort !
M. Arnaud Montebourg – Enfin !
M. Michel Bouvard – M. Grand défendrait-il le protocole chinois ?
M. Jean-Pierre Grand – Limiter l’usage de l’article 49-3 est une grave erreur. En cas de conflit entre le Gouvernement et sa majorité, cet article donne le dernier mot à l’exécutif, le Parlement ayant toujours la possibilité de le censurer. Hélas, nous oublions que ce n’est pas le Parlement qui gouverne, mais le Gouvernement !
La vraie liberté du Parlement est celle de sa majorité. Nul besoin, pour la consolider, d’une révision constitutionnelle qui modifie en profondeur les grands équilibres de notre République !
M. le Président – Il faut conclure, Monsieur Grand.
M. Jean-Pierre Grand – Ne laisserez-vous donc pas parler les gaullistes, si peu nombreux sur ces bancs ? Chers collègues, vous qui rêvez au fond de vous-mêmes d’une VIe République, c’est la IVe que ce texte vous donnera ! Chacun comprendra que, député gaulliste, je ne puisse en mon âme et conscience voter ce projet de loi ! (MM. Cuq et Mariton applaudissent)
M. Richard Mallié – La Constitution de la Ve République, adoptée en 1958, a fait l’objet de maintes révisions dont la plus importante eut lieu en novembre 1962. Cette loi des lois régit le fonctionnement de notre République au-delà des partis, des alternances et des législatures.
Le projet de loi qui nous est soumis n’a pour seul objectif que de moderniser nos institutions. Les constituants savent que leur travail n’est jamais parfait : à l’usage, leur texte peut susciter d’imprévisibles difficultés et l’évolution de la société de nouvelles exigences. La Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1793 en a fait un principe : « un peuple a toujours le droit de revoir, de réformer et de changer sa Constitution. Une génération ne peut assujettir à ses lois les générations futures ».
Aujourd’hui, si la demande de modernisation des institutions est forte et légitime, elle ne remet pas en cause l’essence, les principes et les garde-fous de la Ve République. Le Premier ministre a lui-même reconnu que la situation actuelle est favorable à l’exécutif. Or, la République est fondée sur l’équilibre : tout excès, de quelque côté que ce soit, n’est jamais bon !
Nous tenons donc là une occasion historique de rééquilibrer les pouvoirs dans notre pays en étendant les compétences du Parlement avec l’instauration du droit de veto sur les nominations les plus importantes, la reconnaissance d’un pouvoir d’évaluation des politiques publiques, le partage de l’ordre du jour, l’augmentation du nombre de commissions permanentes ou encore l’encadrement de la procédure d’urgence.
Sur ce dernier point, nous n’avons été entendus qu’à moitié. La propositions de loi que j’ai cosignée avec soixante et onze collègues n’ayant pas entièrement été suivie, nous avons déposé un amendement au présent texte afin de modifier la notion d’urgence, qui évoque auprès de nombre de nos concitoyens une certaines précipitation. Nous lui préférons l’expression « procédure accélérée ». Il va de soi que nous n’en ferons pas un casus belli, mais c’est une simple question de bon sens.
La Constitution n’est pas un texte comme un autre. Sa modification mérite une procédure exigeante. À ce titre, je me félicite que ce projet de loi, inspiré par le rapport de la commission Balladur, ait été amendé à plusieurs reprises et largement concerté.
L’article 33 du projet de révision prévoit que le référendum sur tout nouvel élargissement de l’Union européenne ne soit pas automatique, mais laissé à l’appréciation du Président de la République. Pour autant, toute nouvelle adhésion n’étant pas anodine, MM. Lefebvre, Devedjian et moi-même avons, avec quarante-cinq autres collègues, proposé d’intégrer un critère démographique en vertu duquel un référendum devrait être organisé si le pays entrant a une population supérieure à 5 % de la population européenne. Je remercie vivement le président de la commission des lois d’avoir défendu cette initiative devant la commission, et j’espère qu’elle aboutira.
S’agissant de la possibilité offerte au Président de la République de venir s’exprimer devant le Parlement, certains craignent qu’elle n’ouvre la voie à la présidentialisation du régime. Je m’étonne que les mêmes crient souvent au scandale lorsque le Président décide l’envoi des renforts en Afghanistan sans les en informer.
En somme, je voterai ce projet de loi important, que je demande à l’ensemble de mes collègues d’accueillir avec bienveillance. En dépit des clivages partisans, ce texte ne sert qu’une seule et unique cause : la République en général et son Parlement en particulier ! (Applaudissements sur quelques bancs du groupe UMP)
M. Alain Vidalies – Plusieurs orateurs du groupe UMP se sont demandé pourquoi les socialistes n’ont pas, en leur temps, modifié la Constitution. Pour mémoire, je leur rappellerai d’abord que ce ne sont pas les socialistes qui ont bloqué la réforme du Conseil supérieur de la magistrature, et que ce ne sont pas non plus eux qui ont adopté le quinquennat « sec » sans aucune autre réforme. Quant à la réponse objective à votre question, elle est simple.
M. Michel Bouvard – Le Sénat ?
M. Alain Vidalies – Exact : le Sénat. Et puisque vous posez une question dont vous connaissez la réponse, il ne vous reste plus qu’à nous fournir la solution ! (Applaudissements sur les bancs du groupe SRC) Nous l’attendrons avec grand intérêt.
Le texte que vous nous soumettez prétend revaloriser le rôle du Parlement. Objectif louable auquel nous ne pouvons que souscrire, tant le parlementarisme « rationalisé » sur lequel s’est construite la Ve République est en fait très contraint.
L’ordonnance est, par exemple, dans l’arsenal destiné à affaiblir le Parlement, un outil de premier choix. Souvenez-vous comment M. Pompidou, Premier ministre en 1967, décida face à sa majorité réticente d’utiliser l’article 49-3 pour faire passer un projet autorisant le Gouvernement à prendre par ordonnance des mesures d’ordre économique et social ! Cet épisode est certes un sommet du parlementarisme rationalisé…
Nous ne souhaitons créer aucune polémique partisane autour de la question des ordonnances. Tous les gouvernements ont contribué à ce que le Parlement devienne « l’acteur de son dessaisissement temporaire », selon la formule du Conseil d’État.
Les vingt dernières années ont vu la procédure de l'article 38 se banaliser. En 2004, pour la première fois sous la Ve République, plus de la moitié des textes intervenus dans le domaine de la loi – 56 % – ont été des ordonnances. En 2005, c’était 63,3 % ! Lorsque le Parlement habilite le Gouvernement à légiférer par ordonnances, il se dessaisit pourtant de ses prérogatives, d’autant que le champ d'intervention des habilitations s'est considérablement étendu. Longtemps, le recours à cette procédure a concerné essentiellement l'actualisation du droit applicable à l'outre-mer, la transcription de directives et la codification. Mais depuis les années 2000, les sujets abordés touchent la plupart des branches du droit, y compris le droit civil.
La révision constitutionnelle nous offre l'occasion de donner un coup d'arrêt à cette dérive. Le groupe socialiste a déposé un amendement visant à exclure le recours aux ordonnances lorsqu'elles investissent le cœur de la compétence normative du Parlement.
Les habilitations ont longtemps eu pour origine des projets de loi ayant pour seul objet d'autoriser le Gouvernement à légiférer par ordonnance. La pratique a cependant évolué : elles résultent désormais de dispositions de textes ayant une portée plus étendue, voire d'amendements. Le summum est atteint avec la pratique des ratifications implicites.
M. le Président – Il faut conclure.
M. Alain Vidalies – Ce n’est pas acceptable dans une nation démocratique.
Le groupe socialiste a donc déposé une série d’amendements sur cette question des ordonnances : on ne peut prétendre renforcer les droits du Parlement sans traiter des dérives de l’article 38 de la Constitution (Applaudissements sur les bancs du groupe SRC).
M. Damien Meslot – Ce débat est un moment important de notre démocratie. Il y a cinquante ans, la Constitution de la Ve République mettait fin à plusieurs décennies d'instabilité institutionnelle. Son adaptation est aujourd’hui nécessaire pour qu'elle perdure.
Je salue tout d’abord la qualité de ce texte constitutionnel, qui se veut conforme à l'esprit réformateur de la Constitution de 1958 pensée par le Général de Gaulle, qui rappelait ainsi les missions de chacun dans son discours du 4 septembre 1958 : « Qu'il existe un Gouvernement qui soit fait pour gouverner, à qui on laisse le temps et la possibilité, qui ne se détourne pas vers autre chose que sa tâche, et qui, par là, mérite l'adhésion du pays. Qu'il existe un Parlement destiné à représenter la volonté politique de la Nation, à contrôler l'exécutif, sans prétendre sortir de son rôle.... Si vous le faites, le résultat sera de rendre la République forte et efficace, pourvu que les responsables sachent désormais le vouloir ».
La modernisation de nos institutions est une nécessité pour rendre l'action publique plus réactive et plus lisible. Notre République doit se doter d'un exécutif mieux contrôlé pour permettre à la représentation nationale de mieux accompagner les orientations politiques du Président de la République et l'action réformatrice du Gouvernement. Je salue donc la volonté de doter le Parlement d'outils de contrôle plus étendus et de compétences nouvelles. Je pense à l'intervention du Président de la République devant le Parlement (Exclamations sur les bancs du groupe SRC). Je n'étais pas favorable à son intervention devant la seule Assemblée, car j’estime que sa rencontre avec les parlementaires doit être un rendez-vous solennel. Je me réjouis donc que celle-ci ait finalement lieu devant le Parlement réuni en Congrès.
M. Patrick Roy – Une folie !
M. Damien Meslot – Il en est bien d’autres que nous pourrions dénoncer…
Il faut en effet que le Président de la République puisse venir devant les députés et les sénateurs réunis défendre ses projets et son bilan, pour que s'engage un véritable débat sur ces orientations.
Je me félicite également de la limitation du mandat présidentiel à deux quinquennats. Les Présidents de la République auront ainsi plus à cœur d'agir que de chercher à durer à tout prix, comme l’ont fait certains.
J'approuve également l'amendement de la commission des lois interdisant aux ministres de cumuler la tête d'un exécutif local avec une fonction ministérielle. Enfin, je me félicite de l'extension des séances de questions d'actualité aux sessions extraordinaires, qui confortera le contrôle du Parlement.
J'approuve encore l'augmentation du nombre des commissions parlementaires. Elle permettra de donner davantage de temps à l'examen des textes soumis au Parlement et de limiter le recours à l'article 49-3. Le travail parlementaire y gagnera en fluidité. J'approuve de même la création de nouvelles commissions thématiques plus ouvertes aux préoccupations de notre société – nouvelles technologies, développement durable…
Il n' y a plus de place pour les conservatismes. Ce texte équilibré renforce les pouvoirs du Parlement. Qui peut s'en plaindre ? Certains plaident pour l'introduction d'une dose de proportionnelle dans la désignation de la représentation nationale. Je n'y suis pas favorable : le mode de scrutin doit permettre de dégager des majorités, non de représenter chaque groupuscule, sans quoi nous risquons de revenir à la paralysie de la IVe République.
M. Patrick Roy – Et le Sénat ?
M. Damien Meslot – Ce texte procède à la plus importante refonte de notre Constitution qu’il nous ait été donné de connaître depuis 1958. Il inscrit le fonctionnement de nos institutions dans une démarche moderne d'efficacité et de transparence et crée les conditions d'un accroissement du rôle du Parlement. C'est pourquoi je le voterai (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).
M. Bruno Le Maire – Tout a été dit, ou presque, sur le projet de réforme de la Constitution. Je me bornerai donc à quelques questions sur l'équilibre de nos institutions.
Première question : la place que le citoyen occupe dans la vie de notre démocratie est-elle satisfaisante ? À l'évidence, non. Trop de libertés sans contrôle pour le pouvoir exécutif, trop d'obstacles à la défense des droits du citoyen, trop de complexité dans la procédure législative ont éloigné le peuple de ses représentants. Le projet de réforme apporte-t-il une réponse à ces difficultés ? À l'évidence, oui. Il crée le défenseur des droits du citoyen, encadre le pouvoir de nomination de l'exécutif, met fin à cette aberration qui voulait que le citoyen français puisse défendre ses droits fondamentaux devant les juridictions européennes, mais pas devant les juridictions nationales.
Deuxième question : l'équilibre des pouvoirs dans lequel nous vivons nous permet-il de définir une stratégie économique et sociale cohérente ? À l'évidence encore, non. En 1958, les constituants avaient voulu mettre fin à l’instabilité chronique de la IVe République et à son indécision face aux grands enjeux de la décolonisation. Nous n'en sommes plus là. Les problèmes complexes auxquels nous devons faire face appellent de l'autorité, mais aussi du dialogue, de l'échange, de la discussion – le débat sur les OGM l'a suffisamment montré. Donner une plus grande maîtrise de son ordre du jour au Parlement est donc une avancée, comme donner un pouvoir d'initiative aux partenaires sociaux en fut une aux yeux de Jacques Chirac et de Dominique de Villepin en janvier 2007. C’est parier sur le règlement collectif de nos difficultés, sans remettre en cause la force d'impulsion du pouvoir exécutif.
Troisième question : la répartition des pouvoirs entre les deux têtes de l'exécutif est-elle achevée ? À l'évidence toujours, non. Je ne suis d’ailleurs pas certain que le texte apporte une réponse suffisante sur ce point. L'intervention du Président de la République devant les parlementaires n'est pas la révolution qu'on a bien voulu dire, dès lors qu'on ne touche pas au régime des responsabilités politiques. Le triple choc du quinquennat, de l'inversion du calendrier électoral et de l'imbrication croissante des questions nationales et internationales appellera pourtant des révisions plus radicales. Le temps de l'action sur ce sujet n'est sans doute pas venu, mais celui de la réflexion certainement.
Permettez-moi enfin d’appeler à la réflexion sur la nouvelle rédaction de l'article 88-5 qui résulte des amendements de la commission des lois. Supprimer le référendum sur les nouvelles adhésions à l'Union Européenne était une décision courageuse. Le rétablir pour un pays particulier est une erreur. Nous n’arrêterons pas un processus d'adhésion s'il parvient un jour à son terme. Nos partenaires européens attendent de la France une attitude de coopération et de dialogue, et non de blocage. Enfin, aucun pays ne peut accepter d'être stigmatisé – même sous le couvert d'un pourcentage – dans une Constitution, et surtout pas celle de la République française. Le Président de la République refuse l'entrée de la Turquie dans l'Union européenne. Sa position est claire. Elle vaut engagement devant le peuple français. Et je n'imagine personne accéder à la magistrature suprême sans avoir pris une position ferme sur ce sujet.
M. Jean-Christophe Lagarde – Cela dépend des Français !
M. Bruno Le Maire – Nous sommes plusieurs à attendre vos éclaircissements sur cette question, Monsieur le Premier ministre, pour soutenir sans réserve ce projet (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).
M. Michel Bouvard – Hier, Monsieur le Premier ministre, vous vous êtes adressé à chacun d’entre nous pour rappeler l’enjeu de ce texte pour notre pays et pour notre Assemblée. La Constitution de la Ve République créait un équilibre des pouvoirs entre un Parlement qui ne disposait plus de prérogatives excessives mais demeurait un acteur important de la vie publique, et un exécutif autour du chef de l’État. L’élection au suffrage universel de ce dernier modifia cet équilibre. Le passage du septennat au quinquennat – que je n’ai pas soutenu – a encore renforcé cette primauté du chef de l’État.
Vous nous proposez de rééquilibrer ces pouvoirs en donnant au Parlement une maîtrise accrue de son ordre du jour, en consacrant la primauté des travaux des commissions dans la préparation de la loi et en rationalisant l’usage de l’article 49-3, sans remettre en cause les moyens – en particulier le budget – dont dispose l’exécutif pour gérer le pays.
Qui d’entre nous n’a pas souffert un jour ou l’autre, dans sa fonction de législateur, du carcan dans lequel l'Assemblée nationale s’est retrouvée enfermée en même temps que la montée des pouvoirs locaux et la législation européenne limitaient notre champ d’intervention ?
Le chef de l’État s’est engagé sur cette réforme pendant la campagne présidentielle comme vous-même, Monsieur le Premier ministre, qui avez toujours cru à la nécessité d’une réforme de nos institutions – je puis en témoigner – visant à donner toute sa place au Parlement. Nous nous devons de saisir cette occasion exceptionnelle, car elle ne se reproduira peut-être pas.
Cette réforme peut faire définitivement basculer notre Parlement dans la modernité en l’ancrant dans cette double fonction : légiférer et contrôler l’action du Gouvernement. Cette fonction de contrôle, si longtemps ignorée, est encore très limitée. Pour ma part, je n’ai jamais cru, pas plus qu’aucun d’entre nous, que le contrôle puisse s’exercer au travers des questions orales sans débat ou des questions au Gouvernement. Je n’ai jamais cru que le Parlement effectuait son travail de contrôle en ne consacrant que deux heures à l’examen des lois de règlement qui sont le résultat de la politique budgétaire et de l’action du Gouvernement alors qu’il consacre deux mois à l’examen des lois de finances qui ne sont que des déclarations d’intention.
En affirmant la place des lois de programmation qui inscrivent l’action de l’État dans la durée autour d’objectifs, en officialisant le fait que la Cour des comptes puisse assister le Parlement dans le contrôle de l’action du Gouvernement, en affirmant la place de l’évaluation des politiques publiques et en nous associant aux nominations des principaux responsables, cette réforme de la Constitution dote notre Parlement des mêmes prérogatives que les parlements scandinaves, anglais, allemand ou canadien.
M. Jean-Pierre Brard – Ce n’est pas vrai, allons !
M. Michel Bouvard – Ceux d’entre nous qui ont participé, à partir de 1999, à la réforme de l’ordonnance de 1959 pour mettre en place la loi organique relative aux lois de finances se souviennent encore de l’envie suscitée chez chacun d’entre nous, de la majorité comme de l’opposition, de disposer des mêmes pouvoirs et des mêmes outils que les parlements de ces pays.
Pour adopter la loi organique, qui a permis d’accomplir une partie du chemin en matière de contrôle budgétaire, nous savons su, en 2001, dépasser nos divergences comme nous l’avons également fait en 2004 lorsqu’il s’est agi de la compléter. Il aura fallu quarante ans pour y parvenir après quelques dizaines de réformes avortées et grâce à une « fenêtre de tir » exceptionnelle, comme nous disions alors. Comme quelques-uns ici, j’ai fait partie avec Gilles Carrez de ceux qui, au sein du groupe RPR dans l’opposition, ont défendu cette réforme quand d’autres prétendaient qu’il ne fallait pas laisser la majorité s’attribuer le succès du vote d’une loi organique. Nous devons de même, aujourd’hui, dépasser nos clivages pour donner tout son sens à l’action parlementaire dont nos concitoyens savent, eux, qu’elle est trop limitée, tant au niveau du contrôle de l’action du Gouvernement que du vote de la loi.
Faisant cela, remettons-nous en question l’héritage de la Ve République ? Comment imaginer que son fondateur aurait considéré que notre Parlement n’ait pas à évoluer, lui qui, en 1969, en proposant la régionalisation aux Français et en voulant faire entrer la démocratie sociale au Sénat, avait une fois encore, face aux évolutions du monde, voulu réformer en profondeur nos institutions, dix ans seulement après les avoir fait adopter en 1958 ? Je me demande très sincèrement si ceux qui se disent gaullistes aujourd’hui auraient voté la réforme proposée par le général en 1969. Notre Parlement ne peut vivre dans la crainte du fantôme d’Adolphe Thiers s’élevant contre le cérémonial chinois qui le privait d’accès aux assemblées parlementaires.
N’ayons pas peur d’entrer dans la modernité. Saisissons la chance qui nous est donnée de redonner du pouvoir au Parlement. Il y a sinon fort à parier que, comme pour l’ordonnance de 1959 qu’il a fallu quarante ans pour réformer, elle ne se représente pas de si tôt (Applaudissements sur de nombreux bancs du groupe UMP).
M. Jean-Marie Le Guen – Démocratie bourgeoise, démocratie formelle !
M. Gérard Charasse – Nous entamons un travail inédit, celui de réformer la Constitution à partir d’une initiative et d'une volonté politique, et non, comme trop souvent, par nécessité cosmétique. Pour une fois, l'économie générale du texte concerne l'équilibre entre les pouvoirs.
Il n'étonnera personne que les députés radicaux de gauche, par ma voix, saisissent l'opportunité de cette discussion sur la modernisation de nos institutions pour marquer, dans leur analyse comme dans les amendements qu’ils proposeront, leur attachement à la République et aux principes républicains.
Il ne s'agit pas de conservatisme puisque nous sommes convaincus que tout en conservant certains principes fondamentaux, nous pouvons réformer en profondeur nos institutions. C’était d'ailleurs l'objet d’une proposition de loi constitutionnelle instituant une VIe République et un régime présidentiel, que nous avions déposée sur le bureau de l’Assemblée il y a dix ans.
Intransigeance sur les principes, mais audace dans la réforme : tels sont nos maîtres-mots. Intransigeance sur les principes : cela signifie que nous refusons d’y adjoindre des qualificatifs inutiles et qu'il faut s'entendre sur leur signification. Le principe de laïcité, par exemple, se suffit à lui-même. Il est pourtant régulièrement accompagné d'un train d'adjectifs : on parle de laïcité « plurielle », « positive », « ouverte ». Ces expressions sont tantôt pléonasmes inutiles, tantôt oxymores dangereux. Nous proposons donc de rappeler utilement où ce principe, plus que jamais d'actualité, prend ses sources, à savoir dans la loi du 9 décembre 1905.
Autre principe : celui de la séparation des pouvoirs. C’est lui qui doit gouverner la refonte de l'article 18 de la Constitution. Voilà pourquoi nous proposons de limiter la prise de parole du Président de la République à une fois par an et devant le Congrès. Pour cette même raison, nous proposons une nouvelle composition du Conseil constitutionnel, limitée aux neuf membres nommés.
C'est également un principe républicain, celui du mandat représentatif, qui nous amène à amender l'article 24 du projet de loi. Chacun de nous représente la nation. Ensemble, au Palais-Bourbon ou ailleurs, nous sommes le peuple de France. C’est nous, députés, qui le représentons et non les groupes politiques auxquels nous appartenons – ou pas. C'est à nous seuls de nous définir comme membre de l'opposition ou de la majorité – lesquelles peuvent varier, nous l'avons encore vu la semaine dernière. C’est à nous, et non aux groupes, de soutenir ou non le Gouvernement : nous demandons que cela soit précisé par un amendement.
Enfin, il est trois autres grandes réformes qu'il n'est plus possible de différer. La première concerne la reconnaissance, dans la Constitution, comme collectivités territoriales à part entière, des établissements de coopération intercommunale à fiscalité propre. Par leurs budgets et leurs compétences, ils sont de fait devenus des collectivités locales. Il faut l'écrire dans la loi fondamentale et leur donner les mêmes droits et les mêmes devoirs qu’à ces dernières – je pense en particulier aux règles sur le cumul... Il y va de la cohérence et de l’efficacité démocratique.
La deuxième réforme, nous devrions la conduire ensemble : il s’agit de reconnaître enfin aux ressortissants étrangers, qui font avec nous la France et la République, le droit de vote et d'éligibilité aux élections locales.
La troisième consiste à combiner aux élections législatives scrutin majoritaire et scrutin proportionnel, afin de mieux faire correspondre pays légal et pays réel.
J'ai parlé tout à l’heure d'audace. De l'audace, il y en a dans notre proposition de supprimer la fonction de Premier ministre.
M. Jean-Pierre Brard – Un chômeur de plus ! (Sourires)
M. Gérard Charasse – Monsieur le Premier ministre, n'y voyez rien contre vous ! Mais force est de constater combien le dualisme au sommet de l'État est vécu comme une anomalie, une exception française, plus marquée encore en période de cohabitation. En supprimant ce poste et le droit de dissolution du Parlement par le Président de la République, nous entrerions dans un régime présidentiel, ce qui permettrait de clarifier et de revaloriser vraiment le rôle du Parlement, comme chacun semble le souhaiter.
Revaloriser les droits du Parlement, c'est encore lui permettre de donner son aval, et pas seulement un avis, sur les nominations à certaines hautes fonctions très exposées. C'est aussi inscrire dans la Constitution la garantie, pour l'opposition, de présider certaines commissions permanentes ou certaines délégations.
Les radicaux de gauche porteront une attention toute particulière aux réponses qui leur seront faites ainsi qu’à leurs collègues de l'opposition. Et c'est en fonction de cela qu’ils voteront ou non le projet de loi constitutionnelle (Applaudissements sur plusieurs bancs du groupe UMP, du groupe NC et du groupe SRC).
M. Philippe Armand Martin – En 1958, la volonté du général de Gaulle était d'instaurer un régime parlementaire stable afin de restaurer l'autorité de l'État et de mettre fin à l'instabilité gouvernementale de la IVe République. Ces acquis, il ne s'agit pas de les contester. Pour autant, le monde et la société française ont évolué depuis cinquante ans. Institutionnellement, les changements les plus tangibles auront été l'élection du Président de la République au suffrage universel direct et l'instauration du quinquennat. L'équilibre des pouvoirs s'en est trouvé modifié au détriment du pouvoir législatif et au bénéfice du pouvoir exécutif.
À la demande du Président Sarkozy, un comité, présidé par notre collègue Édouard Balladur, a été chargé de conduire une réflexion d'ensemble sur la modernisation de nos institutions. Les travaux de ce comité ont permis de dégager trois axes de réforme : le renforcement du rôle du Parlement, l'instauration de droits constitutionnels nouveaux pour les citoyens, un contrôle accru du pouvoir exécutif. Au regard des conclusions de ce comité et de la pratique constitutionnelle, le rééquilibrage des institutions au profit du pouvoir législatif apparaît d'autant plus important.
Parce que l'Assemblée Nationale et le Sénat ne doivent pas être de simples chambres d'enregistrement, il est légitime que le Parlement ait une plus grande marge de manœuvre dans la détermination de son ordre du jour. Parce que le Gouvernement ne peut s'exonérer du vote des parlementaires, il est opportun de limiter l'usage de l'article 49-3 de la Constitution. Enfin, parce que les assemblées parlementaires doivent pouvoir s'administrer plus librement, il convient de leur offrir davantage de souplesse dans les modalités d'exercice de leurs missions et dans leur organisation interne.
L’instauration de droits constitutionnels nouveaux au profit des citoyens n'appelle pas, de ma part, de remarques particulières. Les droits des citoyens sont renforcés par la possibilité qui leur est offerte de saisir le Conseil économique et social au moyen d’une pétition citoyenne ou encore de soulever une exception d'inconstitutionnalité à l'occasion d'une instance en cours devant une juridiction judiciaire ou administrative. Ces dispositions ne peuvent qu’être soutenues.
Enfin, s’agissant de l'encadrement accru du pouvoir exécutif, il ne s'agit pas de dénaturer la fonction exécutive, mais d'associer par exemple le Parlement à certaines procédures de nomination ou encore de lui permettre de se prononcer sur l'opportunité de prolonger une intervention des forces armées françaises à l'étranger. Ces dispositions aussi doivent être soutenues.
Toutefois, cette réforme, si louable soit elle, doit s'accompagner d'autres, comme cela est d'ailleurs indiqué dans la présentation du projet de loi. Je pense à la limitation du cumul des mandats. En effet, de toutes les grandes démocraties occidentales, la France est l'une des seules qui permette aux parlementaires de cumuler leur fonction avec l'exercice d'une autre fonction élective. Mais ces dispositions ne tiennent pas compte des fonctions exercées par nombre d’entre nous à la tête d’un exécutif local. Or, si la qualité de leur travail n’est pas en cause, la fonction parlementaire ne gagnerait-elle pas à ce que les élus des assemblées lui consacrent davantage de temps et d’attention ?
M. Jean-Pierre Brard – Comme Nicolas Sarkozy lorsqu’il était député ? Il n’était jamais là – à la différence de François Fillon !
M. Philippe Armand Martin – Ne faudrait-il donc pas interdire le cumul du mandat de député ou de sénateur avec la présidence d’un conseil régional, d’un conseil général ou d’une importante communauté de communes ?
M. Alain Ferry – Très bien !
M. Philippe Armand Martin – En conséquence, Monsieur le Premier ministre, si je soutiens ce projet de loi, je vous demande de poursuivre la modernisation de nos institutions, car la présente réforme ne suffira pas à satisfaire les attentes de nos concitoyens en la matière (Applaudissements sur de nombreux bancs du groupe UMP).
M. Thierry Mariani – Je conclurai cette discussion générale par des propos qui – une fois n’est pas coutume – devraient faire l’unanimité (« Ah ! » sur divers bancs), car les engagements que ce texte nous permet de tenir en la matière, Monsieur le Premier ministre, avaient été pris par les deux principaux candidats à l’élection présidentielle.
En effet, grâce à ce texte, 1,3 million de nos concitoyens, jusqu’alors non représentés dans cet hémicycle…
Mme Claude Greff – Les Français de l’étranger !
M. Thierry Mariani – …y seront enfin entendus et défendus.
Qui sont ces Français établis hors de France ?
M. Jean-Pierre Brard – Alain Prost, en Suisse… (Sourires)
M. Thierry Mariani – Certains, en leur temps, sont même partis pour l’URSS ! (Rires sur les bancs du groupe UMP)
M. Jean-Pierre Brard – Et d’autres à Londres !
M. Thierry Mariani – Au 31 décembre 2007, 1 326 087 ressortissants français vivaient à l’étranger et, selon nos ambassades et nos consulats, ce chiffre a augmenté de 3 à 4 % en moyenne au cours des dix dernières années. Ces Français ne sont plus principalement établis dans nos anciennes colonies, mais en Europe et en Amérique du Nord. Ainsi, 99 288 vivent en Allemagne ; 81 608 en Belgique ; 111 875 aux États-Unis ; 132 784 en Suisse ; 44 561 en Italie ; 107 914 au Royaume-Uni. En outre, 36 782 sont établis en Algérie, 16 937 au Liban – où ils subissent la crise actuelle –, 253 au Zimbabwe, 58 au Saint-Siège, 32 en Irak et 189 en Afghanistan.
M. Jean-Pierre Brard – Avec leur famille ?
M. Thierry Mariani – Ils ont massivement voté lors de l’élection présidentielle…
M. Jean-Pierre Brard – Pour qui ?
M. Thierry Mariani – De fait, 822 944 d’entre eux étaient inscrits sur les listes électorales en 2007, contre 385 615 cinq ans plus tôt, ce qui témoigne de leur volonté de prendre part à un choix décisif pour la Nation.
Or, ces Français, dont on parle peu dans cet hémicycle, rencontrent des difficultés spécifiques : ainsi, revenant en France après avoir passé deux ou trois ans à Séoul, Abidjan ou Berlin, ils devront assurer à leurs enfants une scolarité classique et recouvrer le bénéfice de leur couverture sociale et de leur retraite. En outre, ils ont besoin d’être reconnus, au-delà du discours convenu qui vante ces fers de lance de nos valeurs et de notre économie à l’étranger.
M. Jean-Marie Le Guen – Député des émigrés !
M. Thierry Mariani – Désormais, ces missions auparavant dévoyées aux seuls sénateurs et conseillers élus des Français de l’étranger…
M. Jean-Pierre Brard – Dévolues peut-être ? Lapsus intéressant !
M. Thierry Mariani – …s’étendront à notre Assemblée, conformément au souhait exprimé par Nicolas Sarkozy le 30 mars 2007. En effet, l’article 9, alinéa 6, du projet dispose que « les Français établis hors de France seront représentés à l'Assemblée nationale et au Sénat ». Ainsi, les Français du Zambèze seront aussi bien représentés que ceux de la Corrèze : ils ne seront plus des Français entièrement à part, mais bien des Français à part entière ! (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
M. François Fillon, Premier ministre – Je tiens à remercier tous les orateurs, dont une majorité souhaite être au rendez-vous d’une réforme susceptible de modifier profondément le fonctionnement de notre démocratie. Je n’ai pas la prétention de répondre à tous. Si, de manière légitime, chacun aborde la question institutionnelle au travers de son expérience, de ses priorités et de ses propositions – dont toutes ne relèvent du reste pas de la Constitution –, presque tous s’accordent sur un triple diagnostic.
Le premier, c'est que notre Constitution a suffisamment fait ses preuves pour ne pas être dénaturée ni démantelée. Certes, le parti communiste reste fidèle à son hostilité à la Ve République, mais – me semble-t-il – de manière plus modérée qu'autrefois. Quant au Parti socialiste, il sait, pour avoir exercé le pouvoir, que cette Constitution n'est pas celle du coup d'État permanent.
M. Jean-Pierre Brard – C’est celle du coup d’État tout court !
M. François Fillon, Premier ministre – Ce projet s'inscrit dans le cadre de la Ve République : le Président de la République demeure élu par le peuple, le gouvernement demeure responsable devant le Parlement. Ainsi l'héritage du général de Gaulle est-il préservé et respecté, tout en étant rénové.
Ensuite, presque tous suggèrent de moderniser et de revaloriser les pouvoirs du Parlement. Je vous propose donc de passer des mots aux actes, en tentant d'échapper à la surenchère, qui est souvent l'antichambre de l'immobilisme : Monsieur le président Ayrault, permettez-moi de vous dire qu’en voulant tout changer, on se prépare parfois à ne rien changer ! (Applaudissements sur de nombreux bancs du groupe UMP) Mais je crois à votre bonne foi et je sais que, par-delà vos critiques, vous reconnaissez les mérites de ce projet.
Le troisième diagnostic, c'est que cette réforme constitue l'une des adaptations les plus importantes de notre Constitution depuis 1962…
M. Michel Bouvard – C’est clair !
M. François Fillon, Premier ministre – …ce qui explique les ambitions des uns et les hésitations des autres. Or, si le Gouvernement est prêt à entendre tous les arguments, et à évoluer sur certaines dispositions, faisons preuve de bon sens : en allant bien plus loin, on détruirait l'équilibre de ce texte ; en allant bien moins loin, on en ruinerait l’ambition.
Longuement mûri avec l'appui du comité présidé par Édouard Balladur, ce projet constitue en effet un point d'équilibre, susceptible de nous rassembler en un compromis historique. Désormais, chacun est face à ses responsabilités : si toutes les positions sont, en la matière, respectables, ceux qui décideront de refuser les droits nouveaux accordés au Parlement devront s'en expliquer. Ceux qui le feront au nom du statu quo devront expliquer le peu de confiance qu’ils accordent à leur assemblée ; ceux qui le feront au nom du « toujours plus » devront expliquer pourquoi ils n'ont pas saisi l’occasion de faire un pas, insuffisant peut-être, mais considérable, vers leur idéal (« Bien sûr ! » sur plusieurs bancs du groupe UMP).
Entre le statu quo et la surenchère, il y a donc ce projet de loi, que nous sommes disposés à enrichir dans la suite du débat. Destinée à donner davantage d’importance aux travaux en commission, la réforme doit beaucoup au travail du président Jean-Luc Warsmann, qui a donné une belle illustration de la capacité des députés à préparer efficacement un débat, si délicat soit-il, par la richesse de leurs discussions en commission.
M. Jean-François Copé – Très bien !
M. François Fillon, Premier ministre – Je tiens à vous l’annoncer d’emblée : le Gouvernement sera favorable au droit de veto, à la majorité qualifiée des trois cinquièmes des parlementaires, sur les nominations – mais non à l’inversion du dispositif proposée par l’opposition, qui en remettrait en cause l’équilibre en permettant au Parlement de procéder à des nominations qui relèvent du pouvoir exécutif.
Le Gouvernement est également favorable à la limitation au seul Congrès du droit de message du président ; à la mention explicite du rôle du Parlement en matière d'évaluation des politiques publiques, souhaitée par MM. Copé et Ayrault ; à la disposition réservant une partie de l'ordre du jour parlementaire au contrôle et à l'évaluation ; au renforcement de l'obligation d'assortir les projets de lois d'études d'impact, que MM. Warsmann et Copé ont appelé de leurs vœux.
Il approuve en outre le principe du référendum d'initiative populaire tel que proposé par la commission Balladur et suggéré par plusieurs amendements de l'opposition – je le dis clairement à MM. Ayrault, Lagarde et Valls ; le retrait de l'article 8, qui précisait la répartition des pouvoirs en matière de défense nationale entre le Président de la République et le Premier ministre ; la saisine directe du CSM par les citoyens, Monsieur Ayrault ; l'ouverture de l'exception d'inconstitutionnalité aux lois antérieures à 1958, Monsieur Chartier. Enfin, Monsieur Caresche, nous sommes d’accord pour mettre fin à la ratification implicite des ordonnances, et pour ajouter une disposition selon laquelle, sauf motif déterminant d’intérêt général, les lois ne sauraient être rétroactives. Ces ajustements témoignent de notre volonté d’écoute et de notre souhait d’enrichir le texte.
M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur – Très bien !
M. François Fillon, Premier ministre – Naturellement, certains désaccords subsistent, notamment avec l'opposition. S’agissant de la prise de parole du Président de la République devant le Parlement – réuni en Congrès –, je crois pouvoir dire à l'opposition que ses craintes sont infondées ; de fait, certains, dans ses rangs, en sont déjà conscients.
Monsieur Ayrault, c'est un peu plus qu'un symbole, puisque ce sera une réalité, mais ce n'est sûrement pas une révolution politique. Monsieur Vallini, que M. Sarkozy ou ses successeurs puissent venir s'exprimer devant vous est plus clair et plus moderne qu’un message par porte-parole interposé.
En ce qui concerne le traitement dans les médias du Président de la République, je voudrais, avec beaucoup de respect, vous faire remarquer que jamais, par le passé, vous n’avez évoqué cette question. Vous ne l’avez pas évoquée quand M. Mitterrand était Président…
M. Marc Dolez – Il ne parlait pas tous les jours !
M. François Fillon, Premier ministre – …et vous ne l’avez pas évoquée dans le programme présidentiel du parti socialiste aux dernières élections (Exclamations sur les bancs du groupe SRC). Une telle disposition serait d’ailleurs contraire à l'esprit de nos institutions. Le Président de la République ne peut et ne doit pas être considéré comme un représentant politique comme les autres (Exclamations sur les bancs du groupe SRC) ; c'est l'esprit de l'article 5 de la Constitution, que nous avons renoncé à modifier à la demande de tous les partis, à commencer par ceux de gauche !
Même si nous acceptions d’entrer dans ce débat, comment assurer cette égalité de traitement ? Lorsque le Président reçoit un de ses homologues étrangers au nom de la France ou préside une cérémonie nationale, quand il prendra la tête, pendant six mois, du Conseil de l’Union européenne, faut-il comptabiliser ses interventions ? En revanche, en période électorale, d'autres règles s'appliquent, et cela est tout à fait normal.
L'opposition souhaite la parité au sein du Conseil supérieur de la magistrature. Nous voulons, quant à nous, l'ouverture, parce que la réduction du nombre des magistrats est la contrepartie d'une indépendance accrue du Conseil. Quant aux personnalités qualifiées, elles seront contrôlées par le Parlement dans le cadre de la nouvelle procédure de nomination afin que leur indépendance soit garantie. Madame Guigou, le Gouvernement est prêt à accepter l’inscription dans la Constitution d’une formation plénière du Conseil.
S’agissant des opérations extérieures, l'opposition souhaite que l'information du Parlement puisse être suivie d'un vote. Pendant cinquante ans, personne n’a rien trouvé à redire (Exclamations sur les bancs du groupe SRC et du groupe GDR). J’étais député de l’opposition quand vous souteniez le Gouvernement ; je ne vous ai jamais entendu réclamer une modification de la procédure !
M. Jean-Marie Le Guen – Vous avez voté sur la guerre du Golfe !
M. François Fillon, Premier ministre – Nous allons déjà très loin avec l'information et l'autorisation de prolonger les opérations au bout de six mois.
Sur le 49-3, la gauche ne s'est pas privée d'utiliser cette arme par le passé…
M. René Dosière – Pas sous M. Jospin !
M. François Fillon, Premier ministre – Y renoncer totalement ne serait pas raisonnable. En revanche, nous proposons de limiter son usage. Je renvoie M. Valls et Mme Billard à la révision constitutionnelle de 1992, voulue par M. Mitterrand, qui déclarait : « Il faut limiter l'application de l'article 49-3 aux lois de finances et à un petit nombre de textes par session ». Nous proposons que ce soit un texte par session.
En ce qui concerne la règle d'or, comment être opposé à une disposition qui permet une programmation pluriannuelle des finances publiques ?
M. Michel Bouvard – Très bien !
M. François Fillon, Premier ministre – Comment s'opposer à une démarche vertueuse qui nous engagera collectivement ? Avec le traité de Maastricht, la gauche a consenti à une discipline plus contraignante qui engage l'ensemble des collectivités publiques. Cet objectif, évoqué notamment par M. de Courson, mérite un véritable débat, tant il s’agit d’un choix structurant pour l’avenir de nos enfants (Applaudissements sur plusieurs bancs du groupe NC et du groupe UMP).
La gauche souhaite des engagements clairs sur le statut de l’opposition. Nos débats permettront de les préciser. Cependant, ce n'est pas vous qui avez accordé à l'opposition la présidence d'une des principales commissions de l'Assemblée ! Et vous n’avez pas non plus, par le passé, songé à accorder à la droite ce que nous sommes prêts aujourd’hui à accorder à la gauche !
Mme Marylise Lebranchu – Dont acte !
M. François Fillon, Premier ministre – Enfin, nous ne toucherons pas aux modes de scrutin. Que ce soit sur le Sénat ou la question de la proportionnelle, le Président de la République a dit avec raison qu'il n'y avait pas consensus. Je ne souscris pas à l'analyse de M. Bayrou qui fait du changement de scrutin la condition sine qua non du renforcement du Parlement, Un Parlement sans majorité et sans lien avec le pouvoir exécutif serait peut-être plus indépendant ; il serait surtout impuissant.
Voilà quelques-unes des objections de l'opposition. Au nom de celles-ci, faut-il renoncer à tout le reste ? J'ai écouté avec beaucoup d'intérêt M. Montebourg défendre sa motion ; j’observe que la liste des éléments qu'il juge « plutôt positifs » est plus longue que celle des griefs...
M. Michel Bouvard – C’est vrai !
M. François Fillon, Premier ministre – En revanche, je récuse le procès qui est fait au Président de la République. Il est malhonnête et injuste de lui faire porter les habits de la « monarchie républicaine », ces habits dans lesquels l'homme qui écrivit Le coup d'État permanent était tellement à l'aise ! (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe NC). M. Sarkozy vous propose d'élargir les pouvoirs du Parlement et de mieux encadrer les siens dans les domaines des nominations, de la politique étrangère et de défense, de la justice, du 49-3, de l'article 16... Vous ne pouvez lui reprocher d'être le contraire de ce qu'il fait et de ce qu’il propose !
La rénovation de nos institutions n'est pas une affaire secondaire, ni une affaire de spécialistes parlant aux spécialistes. Monsieur de Charette, si l’on ne vous interroge pas dans les rues de Saint-Florent-le-Vieil sur la nécessité de réformer les institutions de la Ve République, on n’interrogeait pas non plus le général de Gaulle dans la rue, en 1958, sur la nécessité de réformer celles de la IVe. Nous ne sommes pas dans la situation de 1958, mais nous traversons tout de même une crise, qui dure depuis près de vingt ans et qui a culminé lors du premier tour de l’élection présidentielle de 2002.
Comme M. Copé, j'estime qu'un Parlement aux pouvoirs renforcés est le gage d'un État qui rend des comptes et donc d’un État plus efficace et mieux géré. Je veux convaincre ceux qui sont soucieux de ne pas abaisser le pouvoir exécutif que le meilleur moyen d'accroître l'efficacité des gouvernements est d'accroître celle des représentants. Un Parlement faible n'est pas le gage d'un gouvernement fort ! Que ce soit dans le domaine du contrôle des politiques publiques, de la gestion des deniers de l'État, des nominations, de la politique étrangère et de défense, je ne vois pas en quoi les prérogatives de l'exécutif seraient affaiblies par une relation plus nourrie et plus équilibrée avec le Parlement. Je crois même que le contraire est vrai !
De la qualité du travail parlementaire dépend également la vitalité de la souveraineté nationale. Si vous n'incarnez pas cette souveraineté, qui le fera ? Je vois des maîtres à penser, des « leaders d'opinion » parfois davantage considérés que vous-mêmes, sans avoir ni votre légitimité, ni vos compétences, ni vos responsabilités. Je vois des « stars » de plateaux de télévision dont la parole est plus entendue que la vôtre.
M. Jean-Pierre Brard – Tom Cruise !
M. François Fillon, Premier ministre – Est-il sain que ce ne soit pas dans cet hémicycle que batte le cœur de notre démocratie ? (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe NC) Nous ne pouvons laisser dire que le rôle du Parlement serait accessoire. L'antiparlementarisme primaire ne se combat pas seulement avec des mots, mais d’abord avec des dispositions précises pour replacer le Parlement au cœur de la Cité ! MM. Mariton et Tron ont dit sur ce point des choses intéressantes.
De la revalorisation du Parlement dépend enfin notre capacité à débattre de façon riche et constructive, et par là même à dégager des consensus sur les sujets essentiels. La persistance caricaturale de certains clivages politiques, l’obstruction parlementaire, avec ses milliers d'amendements répétitifs, ses procédures tactiques qui nous dressent les uns contre les autres, sont le résultat d'un Parlement insuffisamment responsable.
Mme Claude Greff – Oh oui !
M. François Fillon, Premier ministre – Le Président de la République vous propose un projet à bien des égards historique. Monsieur Ayrault, nous tendons sincèrement la main. Vous pouvez la saisir sans crainte ! Monsieur Mamère, ce n'est pas une mascarade que de proposer une rénovation profonde du Parlement ; nous sommes même prêts à aller au-delà du projet initial.
Mesdames et messieurs les députés, c'est à présent à vous de vous prononcer. Au-delà des attaches partisanes, cette réforme s’adresse à votre sens de l'intérêt général. Cette occasion historique de rénover nos institutions mérite votre engagement. Elle mérite cette audace. Elle mérite que nous nous rassemblions, car notre discussion a montré au moins une chose, c'est que l'ambition d'un Parlement revalorisé et d'une démocratie revivifiée est une ambition commune (Vifs applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe NC).
M. le Président – J’ai reçu de M. Sandrier et des membres du groupe GDR une motion de renvoi en commission déposée en application de l’article 91, alinéa 7, de notre Règlement.
M. Patrick Braouezec – Une semaine après le coup de théâtre parlementaire que nous devons à la fois à la force de persuasion de notre collègue Chassaigne et à l’absence des troupes de la majorité, comme à leur discorde, et qui a vu le projet de loi sur les OGM repoussé par l'Assemblée nationale, cet épisode continue de résonner dans l’hémicycle, et le vote d’hier après-midi a un goût amer. Aujourd’hui, le Gouvernement nous propose un texte censé renforcer les pouvoirs du Parlement. Après le passage en force d’hier, comment seriez-vous crédibles ?
La Constitution ne se réforme pas dans l’urgence, d’autant que nous sommes nombreux, ici mais aussi dehors, à souhaiter une véritable révision constitutionnelle qui soit plus qu’un simple dépoussiérage, une révision où chacun aurait son mot à dire et où les citoyens seraient acteurs à part entière et non simples spectateurs, en bref, une révision constitutionnelle aux objectifs clairs et partagés – y compris au sein de votre majorité – et qui donnerait naissance à une République authentiquement démocratique.
La création de la commission Balladur était une bonne idée mais, outre que ses propositions ne vont pas assez loin, la méthode est contestable qui prétendrait substituer la parole des experts à l’expression populaire. Il en résulte d’ailleurs un texte qui traduit de manière bien pâle les attentes de nos concitoyens. Quel fossé, une fois de plus, entre l’exposé des motifs, qui dit l’aspiration de tous à une « République exemplaire, à une démocratie irréprochable », et le contenu du projet ! Ce texte est un trompe-l’œil où des progrès trop flous pour être acceptables dissimulent de graves régressions : présidentialisation du régime, bipartisme, réduction des droits des parlementaires dans le débat public, réformes « gadgets » sans grande portée mais présentées comme des progrès.
D’évidence, le texte n’est pas à la hauteur de l’enjeu, et les mesures cosmétiques qui nous sont présentées ne servent qu’à maquiller la seule disposition qui nous vaut ce projet : la possibilité donnée au Président de la République de venir s’exprimer devant le Parlement. Tout en prétendant à un rééquilibrage des pouvoirs – dans lequel le premier ministre est le grand perdant – on ne revient ni sur l’omnipotence du Président de la République ni sur son irresponsabilité politique. Pire : on les renforce en lui offrant de venir s’exprimer devant un Parlement aux ordres.
Mais ce n’est pas le plus grave. L’inacceptable, ce sont les manques de ce texte, ce qui n’y figure pas. Ces lacunes disent de manière crue le fossé creusé entre les auteurs du projet, et des citoyens qui ont pourtant le besoin vital d’une réforme institutionnelle pour réapprendre à vivre ensemble. Qu’est-ce que la Constitution sinon le cadre d’un pacte acceptable par tous et applicable à tous ? La refondation de nos institutions est indispensable, et nous y aspirons tous, mais rien dans le texte que nous devons examiner ne marque la volonté de replacer le citoyen en leur cœur. Contrairement à ce que l’on a laissé croire, les Français s’intéressent à ces débats, comme en témoigne l’intense mobilisation sur le projet de traité constitutionnel européen, il y a trois ans. Tout projet de révision constitutionnelle doit leur offrir les moyens d’une citoyenneté active, que la Ve République ne permet ni dans sa forme actuelle ni dans celle que vous proposez. Ainsi, et ainsi seulement, redonnera-t-on goût à la chose politique. Il le faut, car nous ne pouvons nous accommoder du divorce croissant entre les citoyens et la République. Or, sous couvert d’innovations de portée restreinte, on continue, dans ce projet, de dénier sa place au citoyen dans la République.
Qu’en est-il réellement du référendum d’initiative populaire ? Qu’en est-il du pluralisme des médias ? Le Gouvernement est au pouvoir depuis un an, et depuis un an, par la personnalisation du pouvoir, les droits fondamentaux sont bafoués dans tous les domaines, au point de rendre la vie quotidienne insupportable. Une société qui se méfie de la population, une société qui préfère les clients aux citoyens est une société liberticide. Et que dire des promesses trahies, des espoirs déçus, sinon qu’ils entretiennent la crise du politique et de la République devant laquelle je refuse d’abdiquer ?
La Constitution adoptée en 1958 est plus anachronique que jamais, car tout a changé dans une France où l’ascenseur social est en panne, où les inégalités se creusent, où l’exclusion gagne chaque jour du terrain, mettant à mal les principes républicains…
M. Patrick Roy – Absolument.
M. Patrick Braouezec – L'État et la classe politique confisquent l'information et la décision, monopolisent l'exercice des responsabilités.
M. Michel Hunault – Vous en faites partie !
M. Patrick Braouezec – Tout dépend de la manière dont on exerce ses responsabilités électives ! La façon dont le Gouvernement et le Président de a République ont contourné la mobilisation grandissante dans l'éducation nationale, la semaine dernière, est à cet égard révélatrice. Le Président est intervenu comme le président d'une partie des Français, sans répondre aux revendications des manifestants. Ce basculement est inquiétant pour l'équilibre de nos institutions. En refusant de jouer le rôle de rassembleur auquel nous avaient habitués ses prédécesseurs lors d'allocutions télévisées plus rares, il a ignoré les préoccupations des citoyens, avec lesquels il semble avoir perdu le contact. Madame la ministre, votre Gouvernement est en complet décalage avec ce qui se passe dans notre pays ; le texte que nous examinons en apporte une preuve incontestable. En recourant à outrance à la politique politicienne, vous avez cessé d'écouter les députés, de droite comme de gauche, qui voient les écoles, les hôpitaux, les tribunaux fermer. Ce décalage grandissant avec la population et la crise larvée au sein de votre majorité sont désastreux pour la démocratie.
Une réforme est plus que jamais nécessaire, mais elle doit tenir compte de tout ce qui empêche notre République de bien fonctionner. Je reviens donc sur les lacunes de votre texte qui le rendent irrecevable, parce qu’il ne remédie pas à l'insuffisance des contre-pouvoirs et qu'il maintient les déséquilibres d'un système malade.
Rien, dans le projet, sur le pluralisme des medias – il faut donc croire que la situation actuelle convient au Gouvernement et plus encore au Président de la République, qui ne perd jamais une occasion de s'exprimer devant les caméras. Pluralisme de l'information, indépendance des rédactions et égalité d'accès de tous les groupes politiques aux médias audiovisuels – autant d’annonces qui sonnent maintenant comme des slogans d'un autre temps. Et pourtant ! N’attend-on pas d'une démocratie qu'elle se dote d’un quatrième pouvoir réel, sachant se faire l'écho de la diversité des opinions, au lieu que le paysage médiatique soit tout entier acquis à la cause du Gouvernement ?
J'en viens à l'autre grand absent de ce texte, les droits de l'opposition dans toute sa diversité. Certes, quelques éléments du texte accordent des droits nouveaux à l’opposition mais à une opposition que l’on feint de croire uniforme, en niant de fait le pluralisme politique, pourtant moteur du dynamisme démocratique. Le bipartisme ne peut être considéré comme une avancée démocratique ; c’est, au contraire, un synonyme de régression.
M. Jean Lassalle – C’est vrai.
M. Patrick Braouezec – Je savais que je trouverai un écho… (Sourires)
Je ne reviendrai pas sur ce que mon collègue Jean-Claude Sandrier a dit, avec justesse, du volet du texte consacré aux pouvoirs du Parlement, mais je m’attarderai sur un sujet qui me tient à cœur : le droit de vote et d'éligibilité des étrangers non communautaires, au moins aux élections locales. Il semble bien que M. Sarkozy ait décidé de revenir sur ses engagements de campagne, faute d'une majorité convertie. Mais comment peut-on encore penser qu'un immigré aurait plus de liens avec un pays où il ne vit plus, qu'avec un pays où il a choisi de s'installer, de travailler, de fonder une famille, de scolariser ses enfants, de payer ses impôts ? En quoi ces résidents seraient-ils moins méritants que les citoyens nés ou naturalisés français ? L’égalité des droits, notamment celui de participer à la vie politique dans son lieu de résidence, est une condition indispensable pour qu’il y ait une véritable représentation.
La majorité a choisi d’éviter les réactions que pourrait produire une telle évolution. C’est que vous n’avez sans doute pas besoin de ce problème pour l’instant…
M. Christian Vanneste – C’est faux ! Cela n’a rien à voir !
M. Patrick Braouezec – Demandons-nous où est l'anomalie. Est-ce de traiter les étrangers résidant sur notre territoire depuis au moins cinq ans de la même façon que nos nationaux, comme le font déjà de nombreux autres pays européens ? Ou bien est-ce de faire l’impasse sur cette mesure juste et démocratique ?
Quid également de la réforme tant attendue du Sénat ? Il faut repenser la représentation des territoires en fonction de leur évolution démographique dans des conditions compatibles avec les principes démocratiques. Nous devons également affirmer la prédominance de l'Assemblée nationale. Issue du suffrage universel direct, elle doit avoir le dernier mot dans l'élaboration de toutes les lois.
M. Patrick Roy – Voilà qui est bien dit !
M. Patrick Braouezec – Ce qui nous est proposé ne modifie ni le droit de veto du Sénat, ni le mode de désignation des sénateurs. Nicolas Sarkozy a refusé la proportionnelle pour les élections législatives, en avril 2007, mais il nous avait semblé qu’il acceptait ce principe pour l’élection du Sénat.
M. Patrick Roy – Ce garçon change souvent d’avis.
M. Patrick Braouezec – Il est vrai que le mode de scrutin ne relève pas, à strictement parler, de la Constitution, mais nous ne pouvons débattre du renforcement des pouvoirs du Parlement sans évoquer la proportionnelle. Comment expliquer aux Français l’absence de représentation de certains courants politiques ? La vie politique française ne se limite pas au bipartisme. L'Assemblée presque bicolore que nous formons ne reflète pas les suffrages exprimés, et encore moins notre réalité politique. Nous avons certes besoin d'une majorité claire pour gouverner correctement, mais pas au prix de la diversité.
L'introduction d'une dose de proportionnelle fait quasiment l’objet d’un consensus. Pourquoi donc tant de frilosité ? Il faut prendre ce débat au sérieux. Ce serait le gage d’une volonté réelle de renouveau politique.
Je regrette également que ce texte fasse l’impasse sur le cumul des mandats, se limitant au seul encadrement de l’exercice de la fonction présidentielle dans le temps. Nous sommes la seule démocratie au monde qui ne limite pas le nombre et la durée des mandats.
Mme Claude Greff – Et M. Montebourg ? Applique-t-il ce principe ?
M. Patrick Braouezec – Loin de s’attaquer à cette anomalie française, la réforme qui nous est proposée autorisera le cumul d'une fonction ministérielle et d’un mandat local ! Vous écartez d’un revers de la main l’une des 77 propositions formulées par le comité présidé par M. Édouard Balladur. C’est pourtant une mesure essentielle pour redynamiser nos institutions et pour insuffler un peu d’air frais dans notre vie politique. Sans tomber dans le jeunisme ou dans le féminisme, il suffit de nous regarder pour voir à quel point nous ne sommes pas représentatifs.
Des jeunes, des femmes et des hommes de toutes origines, issus de toutes les classes sociales, sont prêts à se mettre au service de leurs concitoyens. Ces forces sont encore vives. Laissons-les participer à la vie politique ! Pour cela, il faudra également réfléchir au statut de l’élu, offrir des possibilités de réinsertion dans le tissu professionnel une fois un mandat achevé. De cette question, le projet de loi constitutionnelle ne dit malheureusement pas un mot.
Il manque également une réflexion sur l’empilement des échelons locaux et sur l’échelon européen. Je croyais pourtant que la présidence de l'Union européenne revenait à la France dans quelques semaines...
Vous faites en outre l’impasse sur un autre travers de la Ve République : le Président de la République gouverne, mais demeure politiquement irresponsable. Seul est responsable un chef du gouvernement impuissant. Tant que cette situation exotique durera, la concentration des pouvoirs entre les mains du Président ne fera que s’accroître.
Loin de traiter les infirmités institutionnelles qui nourrissent la crise politique, vous confortez la logique du régime actuel au prétexte de démocratiser les institutions. Or, ce n’est pas d’un toilettage de printemps que nous avons besoin, mais d’un grand ménage constitutionnel.
M. Jean-Pierre Brard – Un bon coup de Kärcher !
M. Patrick Braouezec – Pour que la France se mette au standard européen, il faut parlementariser notre régime en prenant appui sur une société qui ne cesse d'expérimenter et de décentraliser les pouvoirs de décision, tout en s’appropriant de nouveaux outils de communication.
J’ajoute que cette proposition de loi constitutionnelle contient trop de renvois à des textes ultérieurs dont on ignore encore tout. Nous ne pouvons pas accepter de vous donner un blanc-seing pour réformer les institutions comme bon vous semble. Ce serait un déni de démocratie (Protestations sur les bancs du groupe UMP).
Arnaud Montebourg déclarait hier soir que son vade-mecum était d’avancer vers l'idéal en tenant compte du réel. Il n’a sans doute pas tort sur le fond, mais nous ne sommes pas d'accord sur la façon d’accéder à cet idéal constitutionnel : nous refusons un compromis hasardeux avec le Gouvernement.
J'en appelle à nos collègues socialistes qui seraient tentés d’aider à la constitution d’une majorité des trois cinquièmes sur ce texte : ils seront les complices d’une réforme qui reste très éloignée des préoccupations de nos concitoyens. Le droit de vote des étrangers, la question du cumul des mandats, le scrutin proportionnel sont des mesures urgentes qui sont attendues par les Français. Ce sont des préalables à toute révision constitutionnelle.
En raison de toutes ces omissions, le texte qui nous est présenté est inacceptable en l’état. Il est en complet décalage avec la réalité politique et sociale. Pour que notre Constitution soit enfin en phase avec les transformations de notre société, il faudrait qu’un grand nombre de nos amendements soit accepté. La potion resterait amère, mais elle serait tout de même moins difficile à avaler.
Pour toutes ces raisons, il convient de renvoyer ce texte en commission. Selon vous, Madame la garde des Sceaux, les Français attendent-ils plutôt que le Président de la République puisse s’exprimer devant le Congrès, ou bien que le droit de vote et le droit d’éligibilité soient reconnus aux étrangers ? Leur principale préoccupation est-elle que l’on restreigne l’usage de l’article 49, alinéa 3, qui n’a pas dû être utilisé plus d’une dizaine de fois depuis que je siège sur ces bancs, ou bien que le cumul des mandats soit revu et corrigé ? Pensez-vous que c’est par les mesurettes inscrites dans ce texte que vous satisferez les attentes des Français ? Ils attendent plutôt l’adoption de la proportionnelle.
Voilà les questions que nous souhaiterions aborder en commission (Applaudissements sur les bancs du groupe GDR et du groupe SRC).
M. le Président – Nous en venons aux explications de vote.
M. Patrick Roy – Faut-il moderniser la Constitution ? Une révision n’est pas nécessairement inutile, car la démocratie est vivante et notre République évolue. On peut donc envisager d’apporter à notre Constitution des modifications. Le moment s’y prête d’ailleurs, car nous n’en sommes pas à la fin d’une législature, moment où l’on suspecte toujours des manœuvres électorales diverses.
Par principe, une révision n’est ni de gauche, ni de droite, ni du centre ou d’ailleurs : la Constitution est avant tout un texte républicain, qui doit s’appliquer quelle que soit la majorité. Il faut donc un climat de confiance et d’écoute réciproque pour aboutir à un consensus. Nous en sommes loin.
Le Premier ministre prétend que nous pouvons tendre la main sans risquer qu’elle soit tordue. Or, la majorité présidentielle a une fois de plus refusé, mardi matin, que l’on passe à la discussion de notre proposition de loi sur le mode d’élection du Sénat. On peut être opposé à nos propositions, mais pourquoi refuser le débat ? Vous nous refusez le minimum du minimum ! Ce refus de nous écouter témoigne d’un état d’esprit qui n’est guère propice à la confiance. Ajoutons l’épisode des OGM, les procédures raccourcies et autres CMP tronquées : vous le voyez, le temps n’est pas à la confiance…
Une révision constitutionnelle doit reposer sur des bases solides. Or, ce texte est lacunaire dans bien des domaines. Le Sénat, par exemple : cette assemblée illégitime où l’alternance est impossible n’est pas démocratique. Le temps de parole du Président de la République dans les médias pose également un problème qui n’est pas de nature exclusivement technique, comme le prétend le Premier ministre (« Ce n’est pas nouveau ! » sur les bancs du groupe UMP).
Peut-être, mais le Président précédent n’abusaient pas de l’appareil médiatique comme l’actuel.
Quant à l’intervention du Président de la République devant le Parlement, je considère que c’est une folie.
M. Michel Bouvard – Encore un partisan du « protocole chinois » !
M. Patrick Roy – La séparation des pouvoirs est un pilier de notre Constitution auquel je suis très attaché.
Dans ces conditions, et parce que nous restons à la fois méfiants et vigilants, nous voterons pour la motion de renvoi en commission ! (Applaudissements sur les bancs du groupe SRC)
M. Jean-Christophe Lagarde – Comme hier, je ne comprends pas les raisons d’une telle motion. À l’initiative de notre président et rapporteur, les travaux de la commission sur ce texte ont été longs, fouillés et très variés, au point que, chose rare, tous les responsables politiques qui le souhaitaient ont même été auditionnés. Pourquoi renvoyer le texte en commission ?
On nous dit que, pour améliorer le texte, il faudrait traiter de tout ce qui n’y est pas.
M. Patrick Braouezec – En effet.
M. Jean-Christophe Lagarde – Ainsi, il faudrait y inclure le mode d’élection du Sénat, alors qu’il n’a évidemment pas vocation à figurer dans la Constitution.
M. Jean-Pierre Brard – Ah non ?
M. Jean-Christophe Lagarde – Non, sous peine de devoir y faire figurer d’autres modes électoraux, ce qui rendrait leur modification malaisée. Vous voudriez aussi inclure le temps de parole du Président de la République : ne s’agit-il pas là d’un détail au regard de la loi fondamentale ? Au fond, vous justifiez votre renvoi en commission par de prétendues lacunes que vous pourrez fort bien tenter de combler ici même de toute façon.
Pour ma part, je serais désolé que le débat ne s’ouvre pas. Il y a deux mois, on entendait de nombreuses voix s’inquiéter, à propos de la révision à venir, de la seule question de l’intervention du Président de la République à l'Assemblée nationale. Or, à bien y regarder, on constate que ce texte contient de nombreuses autres mesures judicieuses. La discussion doit s’ouvrir. Elle a d’ailleurs déjà porté ses fruits ! Ainsi, c’est à la demande du groupe socialiste qu’une extension proposée des responsabilités du Président de la République en matière de défense a été retirée. De même, la formation plénière du Conseil supérieur de la magistrature, qui devait être supprimée, sera maintenue grâce à notre débat préparatoire. C’est ce même débat en commission qui a permis de fixer les droits du Parlement quant aux nominations décidées par le Président de la République, et notamment le vote aux trois cinquièmes assorti d’un droit de veto. Vous le voyez : le débat permet d’avancer. Compte tenu de l’esprit d’ouverture que manifeste le Gouvernement, nous pourrons améliorer encore davantage ce texte, pourvu que le débat s’ouvre ! Nous voterons donc contre la motion de renvoi en commission (Applaudissements sur les bancs du groupe NC et du groupe UMP).
M. Jean-Pierre Brard – Regardons un instant dans le rétroviseur : lors du coup d’État du 13 mai 1958, le général de Gaulle devint président du Conseil (Exclamations sur les bancs du groupe UMP). Qui présentait alors le projet de révision constitutionnelle devant l'Assemblée nationale ? Le garde des Sceaux, et non le Premier ministre. Or, aujourd’hui, la fonction de Premier ministre est tellement décrédibilisée que M. Fillon vient en personne. Quant à la garde des Sceaux, sa présence nous ravit, mais elle se tait (« Vous l’entendrez bien assez tôt ! » sur les bancs du groupe UMP). Devrai-je attendre qu’elle soit Premier ministre (Rires) ?
Vous prétendez vouloir améliorer la Constitution alors même que vous violez chaque jour celle qui est en vigueur. Comment croire que vous la respecterez davantage après sa révision ? Souvenez-vous de ce que nous disait le Premier ministre : s’agissant de l’engagement de nos troupes, le texte actuel est désuet, et il n’y a plus lieu de l’appliquer. Vous voyez que l’on ne peut pas vous faire confiance !
La Constitution accorde au Premier ministre des prérogatives claires et importantes. Or, en réalité, le Président de la République s’est substitué à lui. Nous avons ainsi entendu M. Fillon nous présenter un projet proposé par M. Sarkozy lui-même : de quel droit ? Seul le Premier ministre peut nous proposer des textes de loi. Le Président de la République, en violation de la Constitution, écrit des lettres de mission aux ministres – ce qui prouve au moins qu’il sait écrire (Interruptions sur les bancs du groupe UMP). De quel droit ? Seul le Premier ministre peut donner des instructions à ses ministres.
M. Michel Bouvard – Et qui nomme ces ministres ?
M. Jean-Pierre Brard – Comment croire à vos merveilleuses améliorations dès lors que vous n’appliquez même pas le texte initial ? Notre excellent collègue sénateur, le professeur Gélard, disait que l’Union soviétique et la Roumanie avaient les meilleures constitutions du monde, à ce détail près qu’elles n’étaient pas appliquées.
M. Philippe Meunier – Vous en savez quelque chose !
M. Jean-Pierre Brard – La même déviance se reproduira avec vous : sous couvert d’élargissement, le Parlement sera définitivement dessaisi du droit de décider de l’engagement de nos troupes, par exemple, puisque nous serons réunis trois jours après la décision, pour ne pas faire davantage que vérifier l’adéquation entre les propos du Gouvernement et ceux des médias. Voilà comment vous décrédibilisez le Parlement !
Treize des trente-cinq articles du projet doivent être mis en forme via de futures lois organiques ou modifications du Règlement des assemblées. C’est un véritable chèque en blanc que vous nous demandez !
M. le Président – Veuillez conclure, Monsieur Brard.
M. Jean-Pierre Brard – Un député de la Nation doit avoir le courage de s’opposer, quitte à être minoritaire (Rires sur les bancs du groupe UMP) ! Souvenez-vous que vous avez adopté le projet de Constitution européenne, mais que les Français vous ont désavoués ! Le général de Gaulle était seul, lui, le 18 juin 1940 à Londres ! Et qui avait raison ? Lui ! (Vives exclamations sur les bancs du groupe UMP) Ayez donc le courage de vous opposer !
M. Louis Giscard d'Estaing – Nombreuses sont les contradictions et les omissions dans la motion qui vient de nous être présentée. On prétend que chacun n’a pas eu son mot à dire. Oubliez-vous la durée des travaux de notre commission ?
M. Jean-Christophe Lagarde – Ils n’y étaient pas !
M. Louis Giscard d'Estaing – Eussiez-vous assisté à ces débats, peut-être votre motion et la discussion qui s’ensuit aurait-elles eu davantage d’utilité, encore qu’à cette heure avancée, c’est loin d’être sûr…
M. Jean-Pierre Brard – Est-ce une autocritique ?
M. Louis Giscard d'Estaing – Nous sommes saisis d’un texte qui renforce les pouvoirs du Parlement. Évitons donc de consacrer du temps à diverses motions qui retardent le débat essentiel, je veux dire l’examen des articles (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).
M. Patrick Braouezec – Vous ne me rassurez pas !
M. Louis Giscard d'Estaing – Hélas, M. Braouezec exhume des slogans d’un autre temps, et M. Brard des références étranges à la Roumanie.
M. Jean-Christophe Lagarde – C’est par nostalgie !
M. Louis Giscard d'Estaing – Peut-être manque-t-il d’autres repères historiques ?
M. Jean-Pierre Brard – Souhaitez-vous que nous parlions d’histoire régionale, ou même d’histoire familiale ?
M. Louis Giscard d'Estaing – Grâce à ce texte, le pouvoir d’évaluation et de contrôle du Parlement sera renforcé. Nous devons en débattre : c’est notre rôle de parlementaires que de doter notre pays d’institutions adaptées. Nous attendons donc avec impatience de pouvoir aborder la discussion des articles, et voterons contre cette motion de renvoi en commission ! (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
La motion de renvoi en commission, mise aux voix, n’est pas adoptée.
Prochaine séance ce matin, jeudi 22 mai, à 9 heures 30.
La séance est levée à 0 heure 30.
La Directrice du service
du compte rendu analytique,
Marie-Christine CHESNAIS
Le Compte rendu analytique
est disponible sur Internet
en moyenne deux heures après la fin de séance.
Le compte rendu analytique des questions au Gouvernement
est également disponible, sur Internet et sous la forme d’un fascicule spécial,
dès dix-huit heures
Préalablement,
est consultable une version incomplète,
actualisée au fur et à mesure du déroulement de la séance.
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