Le Président Pierre Lequiller s’est félicité que l’adoption du traité de Lisbonne permette de sortir de l’impasse institutionnelle dans laquelle l’Europe s’enferrait depuis le tournant des années 2000. Il a relevé que désormais vient le temps de l’action, des choix efficaces et concrets pour relancer l’Union et renforcer sa légitimité auprès des citoyens. Or, une action efficace et légitime impose de donner plus de place aux décisions politiques et à l’arbitrage des citoyens. La « politisation » de l’Europe, la prise de conscience de la dimension éminemment politique de notre avenir commun, est la condition d’une appropriation de la construction européenne par les citoyens, qui ont aujourd’hui trop souvent le sentiment que les enjeux communautaires leur échappent. L’émergence d’un véritable débat public à l’échelle européenne passe par le renforcement des pouvoirs du Parlement européen. Le traité de Lisbonne y pourvoit. Mais, pour faire du Parlement l’enceinte d’un débat public transnational et pour transformer les élections européennes en temps fort de la vie politique de nos nations, l’Union a besoin de partis politiques structurés, visibles et dynamiques au niveau européen. Les rédacteurs du traité de Maastricht l’avaient compris en insérant dans le Traité instituant la Communauté européenne (TCE) un article 191 disposant que « les partis politiques au niveau européen sont importants en tant que facteur d'intégration au sein de l'Union. Ils contribuent à la formation d'une conscience européenne et à l'expression de la volonté politique des citoyens de l'Union ».
Une première étape vers la consécration de partis « transnationaux » a été franchie en 2003 grâce à l’adoption du règlement (CE) n° 2004/2003 relatif au statut et au financement des partis politiques au niveau européen.
- Le règlement a clarifié le statut juridique des partis politiques européens, auparavant simples fédérations de partis nationaux dépourvues de personnalité juridique, et désormais reconnus dès lors qu’ils :
. disposent de la personnalité juridique dans l’Etat membre où ils ont leur siège ;
. sont représentés dans au moins un quart des Etats membres par des députés européens ou des parlementaires nationaux ou régionaux ou ont réuni, dans un quart au moins des Etats membres, plus de 3 % des votes exprimés lors des élections au Parlement européen ;
. respectent, notamment dans leur programme et leurs actions, les principes sur lesquels l’Union est fondée, la liberté, la démocratie, les droits de l’homme et les libertés fondamentales et l’Etat de droit.
Le règlement a mis en place un financement par le budget général de l’Union européenne sur décision du Parlement européen qui contrôle le respect par le parti concerné des principes de l’Union. Ainsi, les partis politiques européens ont reçu 8,6 millions d’euros en 2006 puis 10,4 millions d’euros en 2007 répartis à 15 % en parts égales et à 85 % proportionnellement au nombre d’élus au Parlement européen.
La nouvelle législation a fait ses preuves en permettant la création et le financement de dix partis politiques. Cependant, à la lumière de l’expérience acquise au cours des trois dernières années et conformément à l’article 12 du règlement qui prévoyait la publication d’un rapport d’évaluation, le Parlement européen a adopté le 23 mars 2006 une résolution présentant des recommandations d’amélioration passant :
- sur le plan financier, par l’autorisation de constituer des réserves et de reporter des crédits d’une année sur l’autre afin de mieux ajuster les ressources à la conjoncture et aux priorités politiques, qui peuvent varier d’une année sur l’autre ;
- sur le plan statutaire, par la stimulation du développement des fondations politiques européennes pour soutenir et faciliter les efforts des partis politiques pour promouvoir l’information et les débats politiques européens ;
- sur le plan politique, par la clarification des modalités concrètes de la participation des partis politiques européens aux campagnes électorales.
Le Président Pierre Lequiller a indiqué que la Commission a repris l’essentiel des suggestions du Parlement européen dans sa proposition de modification du règlement relatif aux partis politiques européens.
En premier lieu, la proposition vise à modifier deux éléments régissant le financement des partis politiques au niveau européen, en dérogeant à la règle de non-profit et en autorisant la constitution de réserves.
L’article 109 du règlement financier de la Communauté européenne pose, en effet, le principe du non profit en disposant qu’à la fin d’un exercice, rien ne doit subsister en caisse d’une subvention attribuée sur fonds européens. Afin de garantir plus de flexibilité à la gestion des dépenses lors du passage d’un exercice sur l’autre et ainsi de renforcer la réactivité des partis aux changements de la conjoncture et des priorités politiques, il est proposé de les autoriser à reporter jusqu’à 25 % des recettes totales d’une année sur le premier trimestre de l’année suivante.
Dans le même esprit, il est proposé d’accorder aux partis politiques la faculté, exclue dans la législation actuelle, de constituer des réserves financières en économisant les recettes qu’ils auront eux-mêmes générées à partir de ressources propres (dons, cotisations de partis membres et de membres individuels) au-delà d’un niveau minimal de co-financement réduit à 15 % (contre 25 % dans la législation actuelle) dans la limite de 100 % des recettes totales moyennes des partis politiques européens. Au-delà de ce taux d’économies, le niveau des subventions publiques futures sera réduit en conséquence. Cette dérogation au règlement financier constituerait une réelle avancée en donnant aux partis politiques européens plus de sécurité financière, en facilitant leur planification sur le long terme et en réduisant leur dépendance à l’égard des fonds européens grâce à la possibilité désormais ouverte de disposer de ressources pérennes abondantes ne provenant pas du budget de l'Union européenne.
En second lieu, la proposition introduit une nouvelle base juridique quant à la création et au financement des fondations politiques européenne apparentées, dont le rôle est essentiel pour soutenir et compléter les actions des partis politiques et enrichir le débat public. Constituées conformément au droit d’un Etat membre, et dont la reconnaissance serait soumise, à l’image des partis politiques, au respect des principes de liberté, de démocratie, de respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales et de l’Etat de droit, elles devraient posséder la personnalité juridique. Elles pourraient bénéficier d’un financement de l’Union à la condition qu’elles soient expressément apparentées à un parti européen seul habilité à solliciter les crédits budgétaires auprès du Parlement européen. Comme pour les partis politiques, les dépenses des fondations européennes ne seraient financées sur fonds européens que dans la limite de 85 % de leurs dépenses annuelles. Le projet de budget pour 2008 prévoit à leur égard une provision de 5 millions d’euros.
De même, par analogie avec les dispositions relatives aux partis politiques, les dons anonymes, les dons effectués par des entreprises sur lesquelles les pouvoirs publics peuvent exercer une influence dominante et les dons excédant 12 000 euros par an et par donateur physique ou moral seraient prohibés, tandis que les cotisations des fondations membres et des partis politiques européens ne pourraient excéder 40 % de leur budget annuel.
Les partis politiques européens seraient libres d’organiser leurs relations avec les fondations avec lesquelles ils sont affiliés.
En dernier lieu, la proposition permet de lever une imprécision juridique en établissant clairement, dans son huitième considérant, le principe selon lequel les crédits provenant du budget de l’Union européenne peuvent également être utilisés pour financer les campagnes menées par les partis politiques au niveau européen dans le cadre des élections au Parlement européen, pour autant que « cela ne constitue pas un financement direct ou indirect des partis politiques nationaux ou de leurs candidats ». Il importe de remarquer que cette précision, utile dans la mesure où l’émergence de partis aptes à contribuer à la formation d’une conscience publique européenne n’a guère de sens s’ils ne peuvent agir dans le cadre des campagnes électorales, pourrait cependant entraîner des difficultés d’interprétation lors des campagnes électorales, la dissociation des actions selon qu’elles relèvent de la promotion des partis politiques nationaux ou des partis politiques européens n’étant guère aisée.
Au total, le Président Pierre Lequiller a estimé que l’ensemble des dispositions proposées, qui se limitent aux améliorations concrètes suggérées par l’expérience de l’application du règlement de 2003 sur les partis politiques européens, semble de nature à participer efficacement à l’amélioration de la lisibilité des partis européens et au débat politique au niveau européen.
Une récente difficulté juridique a été soulevée par le Conseil, qui a demandé de scinder la proposition en deux afin de sécuriser l’acte, dont il semble qu’il doive relever de deux bases juridiques différentes, les dérogations au règlement financier étant soumises, conformément à l’article 279 du TCE, à une procédure de consultation (consultation simple du Parlement européen et avis de la Cour des comptes) tandis que les dispositions statutaires relatives aux partis et fondations relèvent, conformément à l’article 191 du TCE, de la procédure de codécision. Le Président Pierre Lequiller a cependant souhaité que les débats induits par cette demande au sein du Parlement européen ne compromettent pas l’adoption rapide des dispositions proposées, qui sont essentiellement de nature technique, afin que le règlement soit adapté avant les élections européennes de 2009.
M. Jérôme Lambert a estimé regrettable que le règlement relatif au financement des partis politiques européens les autorise à percevoir, contrairement à la législation française qui exclut rigoureusement cette faculté, des dons d’entreprises.
Le Président Pierre Lequiller, tout en indiquant sa préférence personnelle pour l’exclusion de tout don d’entreprises aux partis politiques, a cependant relevé que les dons d’entreprises aux partis européens sont rigoureusement encadrés :
- les entreprises donataires ne doivent pas subir l’influence dominante des pouvoirs publics ;
- leurs dons sont plafonnés à 12.000 euros ;
- les dons sont publiés, et donc transparents.
Après que M. Jérôme Lambert eut regretté que la proposition n’aille pas jusqu’à donner aux partis une totale liberté pour planifier l’affectation de leurs ressources à long terme, de façon à mieux s’ajuster à l’actualité politique, la Délégation a approuvé la proposition de règlement.
M. Christophe Caresche a tout d’abord rappelé qu’Europol avait été créé en 1995 par une Convention pour améliorer l’efficacité et la coopération des services des Etats membres en matière de lutte contre la criminalité organisée internationale. Cet Office s’est installé de façon forte dans le système répressif européen et a progressivement élargi ses activités.
Pour remédier au processus lent et complexe de modification de la Convention, il a été décidé au Conseil JAI des 4 et 5 décembre 2006 de la remplacer par une décision du Conseil, instrument juridique déjà utilisé pour créer Eurojust.
La communautarisation d’Europol est marquée d’abord par la modification de son financement, assuré jusqu’ici par des contributions des Etats membres, qui devient communautaire. Ensuite ses agents seront soumis au statut des fonctionnaires européens. Cela entraînera l’application à ces personnels du Protocole sur les privilèges et immunités lors de leurs missions.
Il est prévu qu’Europol élargisse ses compétences dans un certain nombre de domaines, parmi lesquels, le trafic illicite de stupéfiants, les réseaux d’immigration clandestine ou le terrorisme. De nouvelles fonctions lui seront reconnues et ses prérogatives en matière d’enquêtes seront élargies. Il pourra ainsi coordonner, réaliser et conduire des enquêtes avec les autorités compétentes des Etats membres ou dans le cadre d’équipes d’enquêtes communes.
En matière de gestion et de traitement de l’information, domaine très important, Europol pourra recourir à de nouveaux systèmes d’information, le Conseil fixant, après consultation du Parlement européen, les conditions de traitement des données à caractère personnel.
Le rapporteur a particulièrement insisté sur ce point en mentionnant qu’il venait de participer à Bruxelles à une conférence interparlementaire sur l’espace de liberté, de sécurité et de justice. Il a ainsi indiqué que la Commission avait présenté une proposition de décision-cadre sur la mise en place d’un programme communautaire de collecte et de partage des données personnelles des passagers aériens, notamment après l’accord PNR avec les Etats-Unis.
Les données des fichiers d’Europol ne devront être conservés que le temps nécessaire à ses fonctions, la fréquence du réexamen de la nécessité de stocker ces informations étant allongée de façon raisonnable de un à trois ans. La durée de conservation des fichiers de travail aux fins d’analyse est fixée à trois ans prorogeables de trois ans. Cela doit être comparé à l’accord PNR entre les Etats-Unis et l’Union européenne prévoyant une durée de conservation « active » des données pendant 7 ans et « passive » pendant 8 ans, soit 15 ans au total.
Les nouveaux équilibres institutionnels sont marqués par un renforcement important du rôle de la Commission. Simple observateur sous l’empire de la Convention d’origine, elle disposera, désormais, de trois voix au conseil d’administration et de six pour l’adoption du budget et du programme de travail, les Etats disposant, quant à eux, d’une seule voix.
Il a indiqué que la France et les autres Etats membres étaient globalement favorables à cette évolution d’Europol vers la communautarisation mais que trois questions restent posées.
Le statut des agents et leur immunité appellent des réserves de la part de la France car cela pourrait engendrer des difficultés de commandement en cas de constitution d’équipes communes d’enquête qui rassembleraient ainsi des personnels de statuts différents. La France a marqué sa préférence pour un système de levée au préalable de l’immunité des agents d’Europol en vue de leur participation à ces équipes.
Le coût de fonctionnement d’Europol, dont le budget actuel est de 70,5 millions d’euros, devrait, selon certains, augmenter à la suite de cette réforme alors que tous les Etats membres exigent la neutralité budgétaire de l’opération.
Les postes « Bold », réservés aux fonctionnaires issus des services de police ou de gendarmerie des Etats membres et non accessibles aux non spécialistes des services répressifs, sont considérés par la majorité des Etats membres comme devant être préservés.
Le rapporteur a insisté sur le fait qu’Europol ne peut fonctionner qu’avec la collaboration très forte des services de police nationaux et qu’il était donc important que des agents français travaillent au sein de cet organisme.
Il a enfin évoqué le problème du contrôle des activités d’Europol par les parlements nationaux.
Notre collègue Jacques Floch avait déjà abordé cette question en 2003 dans son rapport au nom de la Délégation sur l’avenir d’Europol en notant le caractère insuffisant du contrôle démocratique sur cet organisme et en préconisant son renforcement compte tenu de sa probable montée en puissance. Le Sénat a, de son côté, adopté le 27 janvier 2007 une résolution demandant la création d’une commission composée de parlementaires européens et nationaux chargée du contrôle d’Europol.
A cet égard, le rapporteur a noté que l’article 69 K du Traité modificatif prévoit que les parlements nationaux sont associés au contrôle d’Europol effectué par le Parlement européen.
Il a donc considéré que cette disposition est, à l’heure actuelle, satisfaisante dans son principe, la Délégation devant cependant veiller à ce qu’elle entre réellement en application.
Il a conclu son intervention en proposant d’approuver cet acte communautaire sous les réserves concernant les trois sujets encore en discussion et l’association effective des parlements nationaux au contrôle d’Europol.
Un débat a suivi l’exposé du rapporteur.
M. Jérôme Lambert, après avoir estimé qu’aucun problème de fond ne se posait, s’est cependant demandé s’il n’était pas trop tôt pour approuver cet acte communautaire sans disposer des précisions nécessaires sur les points restant en discussion.
M. Christophe Caresche a répondu que la décision finale devait être prise au début de 2008 et qu’il était donc nécessaire que la Délégation donne son avis dès à présent, même si toutes les précisions n’étaient pas encore connues.
Le Président Pierre Lequiller, après avoir rappelé qu’il fallait permettre au Gouvernement de prendre position, a suggéré que cet acte communautaire soit approuvé avec des réserves.
M. Guy Geoffroy a déclaré partager l’analyse de M. Jérôme Lambert et a considéré qu’approuver avec des réserves n’était pas suffisant. Il a indiqué sa nette préférence pour une approbation sous condition expresse de la levée des réserves afin d’affirmer la position de la Délégation.
M. Christophe Caresche a considéré que ce texte avait des conséquences importantes et que tous les Etats étaient attachés à maintenir leur droit de regard. Europol avait été entravé dans le passé et ne remplacera pas les polices nationales. Il y a certes des réserves traditionnelles de la part des services nationaux de police mais Europol fonctionnera en collaboration avec eux. En faire un organisme communautaire lui donnera un poids important face aux enjeux lourds de la sécurité et, notamment, le terrorisme.
Le Président Pierre Lequiller a alors proposé que la Délégation approuve cet acte communautaire « à la condition que les réserves sur les sujets en discussion - statut des agents et leur immunité, coût de fonctionnement d’Europol, postes « Bold » - soient levées et que l’association des parlements nationaux au contrôle d’Europol soit effective.
M. Jacques Desallangre a déclaré qu’il s’abstiendrait car si le but poursuivi est louable, on ne sait pas, à ce stade de la discussion, ce que deviendra exactement ce texte.
La Délégation a ensuite approuvé la proposition d’acte communautaire à la condition que les réserves sur les sujets en discussion (statut des agents et leur immunité, coût de fonctionnement d’Europol, postes « Bold ») soient levées et que l’association des parlements nationaux au contrôle d’Europol soit effective.
M. Emile Blessig a rappelé que le Conseil européen de Tampere de 15 et 16 octobre 1999 a fait du principe de reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires, selon lequel les décisions de justice sont exécutées directement dans toute l’Union sans aucune procédure de réception, la « pierre angulaire » de la construction de l’espace judiciaire européen. Le traité de Lisbonne, qui devrait être signé le 13 décembre 2007, consacre cet objectif en introduisant dans le futur traité sur le fonctionnement de l’Union un article 69 E disposant que « la coopération judiciaire en matière pénale dans l’Union est fondée sur le principe de reconnaissance mutuelle des jugements et décisions judiciaires ».
L’un des aspects déterminants du principe de reconnaissance mutuelle est la reconnaissance et l’exécution des sanctions dans un autre Etat membre que l’Etat de jugement.
Cette approche, pendant nécessaire de la liberté de circulation des personnes, vise à accroître les chances de réinsertion sociale des personnes condamnées dans un autre Etat que leur pays de résidence en leur donnant la possibilité de conserver leurs liens familiaux, linguistiques et culturels, à renforcer la protection des victimes et de la société et à faciliter et garantir l’application effective des peines.
Le Conseil a décidé de mettre en chantier deux décisions-cadres s’appliquant respectivement aux peines privatives de liberté et aux peines alternatives à la privation de liberté. M. Emile Blessig a dès lors jugé opportun de rappeler l’économie générale du projet de décision-cadre relatif à la reconnaissance mutuelle des jugements prononçant des peines ou des mesures privatives de liberté à la lumière duquel doit s’interpréter le projet aujourd’hui examiné.
Le projet de décision-cadre, qui a fait l’objet d’un accord politique lors du Conseil JAI des 4 et 5 décembre 2006, s’est attaché à permettre aux personnes condamnées dans un Etat membre de purger leur peine ou mesures privatives de liberté dans l’Etat membre dont elles sont ressortissantes ou dans lequel elles résident. Il a été approuvé par la Délégation dans sa réunion du 22 novembre 2006.
Le projet de décision-cadre introduit de nombreuses innovations importantes améliorant sensiblement les modalités de transfèrement des personnes condamnées entre les Etats membres de l’Union par rapport à l’instrument juridique en vigueur, la convention du 21 mars 1983 élaborée au sein du Conseil de l’Europe et ratifiée par l’ensemble des Etats membres.
Abordant ces innovations, M. Emile Blessig a relevé que le transfèrement d’un détenu d’un Etat membre à un autre ne concernerait plus uniquement les ressortissants de l’Etat requis, mais aussi ceux qui ont leur résidence habituelle dans cet Etat.
De manière plus novatrice, le contrôle de la double incrimination serait supprimé pour une liste de 32 infractions, identique à celle retenue pour le mandat d’arrêt européen, à moins que l’Etat membre concerné ait signifié au Conseil son refus d’appliquer ce principe (« opt-out »).
Le transfèrement serait automatique, c’est-à-dire sans le consentement de l’Etat auquel l’exécution de la peine est requise et celui du condamné qu’impose aujourd’hui la convention de 1983, pour les personnes transférées vers l’Etat dont elles sont ressortissantes et sur le territoire duquel elles vivent ou vers lequel elles seraient expulsées. Cependant, neuf motifs de refus seraient laissés à l’appréciation de l’Etat requis.
L’exécution de la condamnation par l’Etat requis ne pourrait plus faire l’objet d’une conversion de la peine (sous réserve de compatibilité avec les principes fondamentaux du droit de l’Etat d’exécution), seul l’Etat d’exécution étant compétent pour décider des modalités d’exécution de la peine, y compris en ce qui concerne les motifs de libération conditionnelle.
La procédure serait accélérée grâce à la fixation d’un délai de 90 jours à l’autorité compétente de l’Etat d’exécution pour se prononcer sur « l’ordonnance d’exécution européenne », le nouveau titre européen tendant à l’exécution des condamnations définitives dans un autre Etat membre.
Abordant le projet de décision-cadre relatif à la reconnaissance mutuelle et à la surveillance des peines alternatives à la privation de liberté aujourd’hui examiné par la Délégation, M. Emile Blessig a souligné que les dispositions proposées, à l’initiative de l’Allemagne et de la France, s’inspirent autant que possible de la décision-cadre relative aux peines privatives de liberté afin de garantir une application cohérente et efficace des instruments dans le domaine de la coopération pénale. Relevant du troisième pilier de l’Union, elles sont soumises à l’accord unanime du Conseil. La présidence portugaise de l’Union souhaite parvenir à un accord politique lors du Conseil JAI des 6 et 7 décembre prochain.
Le champ de l’instrument est vaste, couvrant :
- les peines ou les mesures privatives de liberté dont l’exécution est suspendue sous certaines conditions (en droit français, le sursis avec mise à l’épreuve, le sursis assorti de l’obligation d’effectuer un travail d’intérêt général et la liberté conditionnelle) ;
- les peines de substitution (en droit français, les travaux d’intérêt général prononcés à titre de peine principale) ;
- les condamnations sous condition (en droit français, l’ajournement du prononcé de la peine avec mise à l’épreuve).
Comme dans le cas des peines privatives de liberté, le projet de décision-cadre fixe le principe de reconnaissance mutuelle des peines en prévoyant :
- la reconnaissance automatique des peines sans contrôle de double incrimination pour la liste de 32 infractions retenue pour le mandat d’arrêt européen ;
- le transfert automatique de la prise en charge de la surveillance des mesures de probation et des peines de substitution prononcées à l’encontre des personnes ayant leur résidence habituelle dans l’Etat d’exécution.
Les motifs généraux de refus de prise en charge prévus dans la décision-cadre relative aux peines privatives de liberté seraient cependant intégralement repris.
Le projet de décision-cadre définit un ensemble minimal d’obligations dont chaque Etat membre doit pouvoir assurer le suivi, chaque Etat membre pouvant élargir ce champ par voie de déclaration.
La diversité des systèmes juridiques nationaux a cependant conduit à ménager à l’autorité judiciaire de l’Etat d’exécution une faculté d’adaptation de la peine lorsque les mesures de probation sont incompatibles avec son droit interne, sous certaines conditions (en particulier l’accord de l’autorité d’émission).
Afin de garantir l’efficacité des peines de substitution, le projet prévoit de transférer à l’Etat d’exécution pleine compétence pour prendre toute décision ultérieure en rapport avec la peine, sous réserve d’exceptions définies par l’Etat membre ou déterminées par le juge d’émission.
La procédure serait fortement accélérée, grâce à la transmission directe de la décision et d’un certificat du juge d’émission au juge d’exécution et grâce à la fixation d’un délai qui fait encore l’objet de négociations.
M. Emile Blessig a estimé, en conclusion, que le projet de décision-cadre, à l’image de celui relatif aux peines privatives de liberté, constitue clairement un pas important vers la mise en place d’un espace judiciaire européen. L’initiative franco-allemande est d’autant plus positive qu’elle encourage dans la culture judiciaire des Etats membres la détermination pratique de sanctions de substitution à la prison en droit pénal. Il est en effet évident qu’en l’absence de conditions d’application cohérentes et effectives à l’échelle de l’Union, les juges nationaux auront tendance à ne pas recourir aux mesures de probation à l’encontre des ressortissants et des résidents d’autres Etats membres.
Il est vrai que l’instrument est complexe, sans doute parce que, comme l’avançait le rapporteur du Parlement européen, M. Maria da Assunçao Esteves, la « reconnaissance mutuelle atteint parfois les limites de son efficacité du fait d’une harmonisation encore balbutiante des droits pénaux des Etats membres ».
Dans le même esprit, les deux projets de décisions-cadres aménagent de nombreuses dérogations pouvant être sollicitées par les Etats membres, rendant leur application à géométrie variable au risque d’en obscurcir la lisibilité pour les praticiens.
Le réalisme gardant ses nécessités dans un contexte où le rapprochement des législations des Etats membres est encore jugé inopportun, M. Emile Blessig a, dans l’ensemble, estimé équilibrées et efficaces les dispositions proposées et en a recommandé l’approbation.
Après les observations de MM. Guy Geoffroy et Christophe Caresche et du Président Pierre Lequiller, la Délégation a ensuite approuvé le présent projet de décision-cadre du Conseil.
M. Bernard Deflesselles, co-rapporteur, retraçant la genèse des programmes européens de radionavigation par satellite, a souligné que leur mise en œuvre était un objectif d’autant plus légitime et impérieux que le GPS américain dispose d’un monopole depuis une vingtaine d’années et que l’Europe possède les capacités technologiques nécessaires pour améliorer le GPS américain. En outre, à l’heure où, à travers le traité modificatif, l’Union tente de relancer la construction européenne, il a estimé qu’il serait paradoxal que l’Union ne parvienne pas à se mettre d’accord pour mener à bien rapidement l’exploitation des programmes Egnos et Galileo. Car l’exploitation de Galileo n’aura lieu qu’en 2013 au lieu de 2008, ce retard étant dû aux dysfonctionnements du partenariat public-privé prévu à l’origine.
Le co-rapporteur a relevé que ce calendrier ne sera respecté que si une décision est prise sur les propositions de relance présentées par la Commission à l’automne 2007, au Conseil « Transports » des 29-30 novembre 2007 ou, à défaut, au Conseil européen du 14 décembre 2007.
M. Bernard Deflesselles a déclaré que, jusqu’à il y a encore quelques jours, les chances d’aboutissement d’un accord étaient très incertaines en raison de l’opposition
– isolée – de l’Allemagne au principe d’un financement communautaire. L’Allemagne – au nom de l’idée du juste retour, applicable au sein de l’Agence spatiale européenne – aurait préféré un cofinancement par l’Agence et le budget communautaire. Mais surtout, elle a craint que, dans l’attribution future des marchés publics – ce qu’on appelle encore la politique d’acquisition – la France – à travers Thales – n’emporte tous les marchés, y compris dans le domaine des satellites, dont EADS-Astrium aurait été alors évincé.
Les décisions prises par le COREPER du 21 novembre 2007, qui vont dans le sens des demandes allemandes, et celles prises par le Conseil « Ecofin » du 23 novembre, permettent d’envisager l’adoption de conclusions lors du Conseil « Transports » des 29-30 novembre 2007, que le Conseil européen du 14 décembre pourrait alors entériner.
Exposant les étapes qui ont conduit à ces compromis, le rapporteur a tout d’abord évoqué la phase de lancement des programmes.
Ces derniers comprennent deux volets. Le premier repose sur le développement d’Egnos. Elément indispensable pour la modernisation de la gestion du trafic aérien en Europe, il a été lancé en 1997 et est techniquement au point. La livraison d’une version certifiable pour les besoins de l’aviation civile est prévue à la fin 2008-début 2009. Egnos, par comparaison avec le GPS, offre une garantie d’intégrité du service et améliore la précision de positionnement. Le deuxième volet repose sur Galileo. Lancé en 1999, il vise à doter l’Europe d’un système européen autonome de positionnement et de datation, de couverture mondiale, précis et robuste, fournissant un message d’intégrité, et restant compatible et interopérable avec les systèmes existants (GPS américain et Glonass russe). Le système sera constitué d’une constellation de trente satellites en orbite moyenne et d’une infrastructure au sol. Bien que Galileo mette en place la première infrastructure à des fins civiles à la différence des systèmes américain et russe, son utilisation à des fins militaires n’est pas exclue.
A l’origine, le programme Galileo comprenait quatre phases :
- une phase de définition qui s’est déroulée de 1999 à 2001, au cours de laquelle ont été dessinée l’architecture du système et déterminés les services offerts ;
- une phase de développement et de validation qui s’étend de 2002 à 2005 et qui comprend le développement des satellites et des composantes terrestres du système ainsi que la validation en orbite. A cet effet, le règlement du 21 mai 2002 a créé une entreprise commune Galileo ;
- une phase de déploiement qui devait se dérouler en 2006 et en 2007, avec la construction et le lancement des satellites et la mise en place complète de la partie terrestre de l’infrastructure ;
- une phase d’exploitation qui devait débuter en 2008 et comprendre la gestion du système ainsi que son entretien et son perfectionnement constant.
En décembre 2004, le Conseil a lancé les phases de déploiement et d’exploitation du système, arrêté les cinq services de Galileo (dont le signal sécurisé pour les usages gouvernementaux des Etats membres – PRS) et annoncé un soutien financier de l’Union, dont le montant et les conditions restent à préciser. La phase de développement et de validation reposait sur l’attribution de la maîtrise d’ouvrage à l’Agence spatiale européenne (ESA), par délégation de l’Union et des Etats membres de l’ESA. la maîtrise d’œuvre était conférée au consortium ESNIS, créé en 2003 et composé d’EADS Astrium (38 %), Alcatel Alenia Space (38 %), Thalès (12 %) et Galileo Sistemas y Servicios (12 %).
Le co-rapporteur a déclaré que ce dispositif n’avait pu fonctionner de façon optimale. La gouvernance publique était complexe car, à la différence des Etats-Unis où la gouvernance est assurée par le seul département de la Défense, l’entreprise commune devait diriger la procédure de sélection du futur concessionnaire privé. Quant à l’Autorité de surveillance créée en 2004, elle était chargée de la conclusion du contrat de concession avec le secteur privé. Pour leur part, les industriels avaient conclu un accord le 5 décembre 2005, par lequel ils se répartissaient le travail, tout en ayant demandé à l’Union européenne d’assumer le risque commercial – alors que le Conseil avait estimé qu’ils financeraient en grande partie la phase de déploiement et intégralement la phase d’exploitation, à la différence des autres Etats (Etats-Unis, Russie, Chine), dont le budget assure le financement du programme. Le consortium a considéré que les usages commerciaux de Galileo n’étaient pas gratuits, à la différence des signaux civils du GPS, et s’était déclaré préoccupé quant à l’utilisation du signal sécurisé PRS par les autorités publiques.
Constatant que les négociations du contrat de concession n’avaient pas abouti à des résultats raisonnables, la Commission a proposé au Conseil « Transports » du 8 juin 2007 de prendre acte de l’échec du partenariat public-privé, le Conseil ayant alors invité la Commission à élaborer d’autres scénarios pour assurer la poursuite des programmes.
Abordant les propositions présentées par la Commission à l’automne, M. Bernard Deflesselles en a rappelé les trois axes :
- La clarification des modalités de déroulement des programmes
Le nouveau calendrier tient compte du retard de cinq ans intervenu à ce jour. A la différence de ce qui était prévu initialement, le déploiement sera du ressort de la Communauté, tandis que l’exploitation pourra ensuite faire l’objet d’un partenariat public-privé sous la forme d’une concession pour la période 2010-2030.
Enfin, la gouvernance publique est renforcée à travers l’attribution de la maîtrise d’ouvrage à la Commission et celle de la maîtrise d’œuvre à l’Agence spatiale européenne. Par ailleurs, un Comité des programmes européens de radionavigation par satellites – au sein duquel siégeront les représentants des Etats membres et fonctionnant selon les règles de la comitologie – exercera une fonction consultative générale sur tous les aspects importants du programme.
- Le réajustement des conditions de financement
La Commission ayant préconisé le déploiement de trente satellites – dont 18 seraient déployés à la fin de 2011 et l’ensemble à la fin de 2012 – il en résulterait un besoin de financement de 3,4 milliards d’euros pour l’ensemble de la période 2007-2013, soit encore un surcoût d’un montant de 2,4 milliards d’euros, puisqu’un milliard d’euros a déjà été affecté. Constatant l’impossibilité de trouver l’ensemble des crédits nécessaires dans le cadre financier actuel de la rubrique 1A « Compétitivité », la Commission a proposé, d’une part, une augmentation du plafond de la rubrique 1 A de 2,4 milliards d’euros via la diminution des plafonds des rubriques 2 « Conservation et gestion des ressources naturelles » (- 1,689 milliard d’euros en 2007 et - 500 millions d’euros en 2008) et 5 « Administration » (- 120 millions d’euros en 2007 et - 100 millions d’euros en 2008). D’autre part, la Commission a préconisé un redéploiement, au sein de la rubrique 1 A, de 300 millions d’euros concernant les crédits du septième programme-cadre de recherche et développement.
- Les principes régissant la politique d’acquisition
Dans une communication du 19 septembre 2007, la Commission a souligné la nécessité d’introduire une concurrence saine et vigoureuse, grâce notamment au mécanisme dit de la double source, c’est-à-dire l’obligation de recourir à deux fournisseurs et au lancement d’appels d’offres réguliers pour tous les éléments du programme.
Le co-rapporteur a indiqué que les difficiles discussions qui se sont déroulées au sein du Conseil, tout particulièrement sur les volets financier et industriel, avaient fait craindre, jusqu’à ces derniers jours, le risque d’un nouveau blocage. En ce qui concerne le volet financier, seule l’Allemagne s’est opposée constamment au principe du financement communautaire des programmes. Elle a estimé qu’un tel mécanisme garantit moins le juste retour qu’un cofinancement par l’Agence spatiale européenne et le budget communautaire. En outre, rappelant qu’elle en est le premier contributeur net, elle a craint que la proposition de la Commission n’entraîne un accroissement des contributions nationales. M. Bernard Deflesselles a souligné que la solution préconisée par l’Allemagne risquait d’entraîner le Conseil vers un conflit avec le Parlement européen, dont la résolution du 20 juin 2007 a précisé que le programme Galileo, étant placé sous la responsabilité de la Communauté européenne, devait – de ce fait – être financé par le budget communautaire.
Quant aux Etats ayant approuvé le principe du financement communautaire, certains d’entre eux – représentés par le Royaume-Uni, les Pays-Bas et la Suède – ont refusé le principe de toute révision des perspectives financières et critiquaient la sous-évaluation des dépenses par la Commission. D’autres – l’Espagne et le Danemark – ont mis en cause le recours aux crédits de la rubrique 2 – qui finance notamment la PAC – ou le redéploiement des crédits du PCRD. Pour ce qui est de la France, elle a approuvé le principe de la révision ciblée des perspectives financières proposée par la Commission, tout en ayant demandé qu’il ne soit pas recouru à la marge sous plafond de la rubrique 2 en 2008 et que toutes les possibilités de redéploiement des crédits de la rubrique 1A soient explorées.
S’agissant des discussions très délicates du volet industriel, le rapporteur a rappelé le dilemme auquel la Commission était confrontée. Ou bien elle recourait à la politique classique des marchés publics, sans qu’un tel choix permette de réduire les coûts. L’Agence spatiale européenne a relevé que la Commission serait obligée d’indemniser les groupes industriels avec lesquels des contrats ont déjà été passés, à hauteur d’un milliard d’euros. Ou bien, la Commission, tout en ne renonçant pas aux principes de libre concurrence et de transparence, tiendrait toutefois compte de la nature spécifique du secteur de l’aérospatial, dans lesquel les entreprises compétentes sont peu nombreuses et dans lequel il existe une forte intervention étatique. C’est pourquoi, en vue de parvenir non pas à un juste retour mais à un retour raisonnable, l’ensemble du programme serait partagé en sept lots différents, de telle sorte qu’aucune entreprise ne puisse disposer d’une position hégémonique sur les segments sol et satellite.
Le COREPER du 21 novembre 2007 et le Conseil « Ecofin » du 23 novembre 2007 ont pris des décisions de nature à surmonter ces différents blocages. En ce qui concerne la politique d’acquisition, le COREPER a adopté un projet de conclusions par lequel :
- il répartit l’ensemble du programme en six et non plus en sept lots, du fait de la réduction de deux à un du nombre de lots attribués pour les satellites, ce qui devrait permettre à Astrium ou à une autre entreprise allemande la possibilité d’acquérir ce lot ;
- il prévoit l’attribution des lots par appels d’offres ;
- il interdit à tout chef de file – c’est-à-dire au titulaire du marché – de candidater à plus de deux lots ;
- il impose de confier 40 % du montant total agrégé des activités soumises à appel d’offres à des sous-traitants n’appartenant pas aux groupes dont les entités sont chefs de file ;
- il propose un mécanisme permettant de contrôler le respect des coûts et des délais par les entreprises.
Quant au Conseil « Ecofin » du 23 novembre 2007, le rapporteur a relevé, d’une part, que le Royaume-Uni, les Pays-Bas et la Suède avaient approuvé le financement proposé par la Commission, seule l’Allemagne, fidèle à l’idée de cofinancement, s’y étant opposée. D’autre part, le compromis donne satisfaction à la France, en ne recourant à la marge sous plafond de la rubrique 2 qu’en 2007 à hauteur de 1,6 milliard d’euros, et non plus également en 2008 et en procédant à différents redéploiements de crédits au sein de la rubrique 1 A.
En conclusion, M. Bernard Deflesselles, observant que le programme Galileo était le premier projet concret scientifique et industriel d’envergure de l’Union, a souligné que les décisions sur le lancement des trente satellites ne marquaient que le début de l’aventure. Il a insisté pour que l’Union et ses industriels prennent les mesures propres à permettre à l’Europe de se positionner dans les meilleures conditions sur le marché des applications de la navigation par satellite.
Un débat a suivi l’exposé du co-rapporteur.
M. Christophe Caresche a souhaité connaître le coût total du projet Galileo et s’est interrogé sur la justification de sa segmentation en plusieurs lots.
M. Thierry Mariani a demandé s’il existait d’autres projets européens de cette envergure.
Le Président Pierre Lequiller a remercié le rapporteur pour ce brillant exposé. Lors d’une récente rencontre avec le ministre allemand des affaires européennes, il est apparu que l’Allemagne se résignait à ce que ce projet soit prochainement adopté et qu’elle considérait que la segmentation en six lots pouvait constituer une réponse satisfaisante à sa demande d’un juste retour. A la veille de la présidence française, un échec sur un tel projet susceptible d’avoir des répercussions concrètes sur la vie des citoyens européens constituerait un mauvais signe. C’est pourquoi il était utile d’élaborer ce rapport, qui a notamment permis de nouer des contacts parlementaires avec nos collègues allemands.
M. Bernard Deflesselles, co-rapporteur, a apporté les éléments de réponse suivants :
- le projet Galileo mobilise pour le moment 3,4 milliards d’euros, dont un milliard a déjà été provisionné, mais au total son coût devrait être compris entre 9 et 10 milliards d’euros sur une vingtaine d’années. A cet égard, cela impose à la Commission européenne d’avoir un pilotage serré de ce projet car, si l’Agence spatiale européenne peut être considérée comme le maître d’œuvre, c’est à la Commission que reviennent les attributions de maître d’ouvrage, qui seront déterminantes pour les retombées industrielles et de services ;
- il n’existe pas d’autres projets comparables au niveau européen, ce qui d’ailleurs rendrait inconcevable auprès des citoyens européens son échec. Le projet ITER met en jeu des sommes équivalentes, mais il s’agit d’un projet mondial et pas seulement communautaire ;
- la segmentation des lots vise, d’une part, à tenir compte du fait que le marché de l’aérospatial compte peu d’entreprises compétentes sur lequel il serait difficile d’appliquer parfaitement le principe de libre concurrence et, d’autre part, à rassurer l’Allemagne, qui craignait que les entreprises françaises soient en mesure d’assurer l’essentiel du projet et souhaitait que soit garanti le principe du juste retour, que l’Italie et l’Espagne n’ont pas manqué d’invoquer également. Il faut reconnaître qu’après des débuts difficiles, la Commission européenne a bien su manœuvrer lors de ces dernières semaines.
La Délégation a ensuite adopté la proposition de résolution suivante :
« L'Assemblée nationale,
Vu l'article 88-4 de la Constitution,
Vu la communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil concernant la révision du cadre financier pluriannuel (2007-2013) et la proposition de décision du Parlement européen et du Conseil modifiant l’accord interinstitutionnel du 17 mai 2006 sur la discipline budgétaire et la bonne gestion financière en ce qui concerne le cadre financier pluriannuel (COM (2007] 549 final/n° E 3657),
Vu la proposition modifiée de décision du Parlement européen et du Conseil relative à la poursuite de la mise en œuvre des programmes européens de radionavigation par satellite (Egnos et Galileo) (COM [2007] 535 final/n° E 3691),
Vu la résolution du 20 juin 2007 du Parlement européen, par laquelle il réaffirme son soutien au programme Galileo ;
1. Approuve pleinement le principe de la relance des programmes de radionavigation par satellite Egnos et Galileo, destinés respectivement à améliorer les possibilités offertes par le système américain GPS et à s’en rendre indépendant à partir de 2013 ;
2. Estime indispensable que l'Union européenne prenne le plus rapidement possible les décisions nécessaires à l’exploitation de ces deux programmes, grâce auxquels l'Europe pourra efficacement affronter la concurrence internationale sur le marché très prometteur des télécommunications par satellite et renforcer sa visibilité politique et militaire ;
3. Considère que les mesures proposées par la Commission constituent de bonnes hypothèses de travail, en ce qui concerne : la gouvernance publique ; le plan de financement du surcoût de 2,4 milliards d’euros, résultant de l’échec des négociations dans le cadre du précédent partenariat public-privé ; la politique des marchés publics, qui sera mise en œuvre en vue du déploiement et de l’exploitation de ces programmes ;
4. Se félicite que le Conseil des ministres de l’économie et des finances du 23 novembre 2007 soit parvenu – sur la base des points 21 à 23 de l’accord institutionnel du 17 mai 2006 relatifs à la révision des perspectives financières arrêtées pour la période 2007 à 2013 – à financer le surcoût de 2,4 milliards d’euros grâce :
- à l’augmentation, à hauteur de 1,6 milliard d’euros des crédits d’engagement de la sous-rubrique 1-A « Compétitivité pour la croissance et l’emploi », cette hausse étant compensée par la non-utilisation, en 2007, des dépenses agricoles de la rubrique 2 « Conservation et gestion des ressources naturelles » ;
- à l’affectation de crédits d’un montant de 400 millions d’euros du 7ème programme-cadre de recherche et de développement :
- au redéploiement, au sein de la sous-rubrique 1-A « Compétitivité pour la croissance et l’emploi » de crédits d’un montant de 200 millions d’euros ;
- à la mobilisation de l’instrument de flexibilité à hauteur de 200 millions d’euros ;
5. Demande aux autorités françaises d’obtenir du Conseil des ministres des transports des 29-30 novembre 2007 que ce dernier prévoie une annexe à la proposition de règlement modifiée précisant les conditions dans lesquelles les marchés publics sont attribués conformément aux principes de transparence et de liberté de concurrence gouvernant la législation communautaire, tout en tenant compte des spécificités du marché de l’aérospatial, caractérisées par un petit nombre d’acteurs et la forte intervention des autorités étatiques ;
6. Juge nécessaire que la Commission et les Etats membres prennent ou anticipent les décisions nécessaires en vue de tirer le profit maximum du marché considérable des applications de la radionavigation par satellite et d’y favoriser les innovations. »
Point A
Sur le rapport du Président Pierre Lequiller, la Délégation a examiné des textes soumis à l'Assemblée nationale en application de l'article 88-4 de la Constitution.
Aucune observation n’ayant été formulée, la Délégation a approuvé les textes suivants :
Ø Commerce extérieur
- proposition de règlement du Conseil modifiant le règlement (CE) n° 2505/96 portant ouverture et mode de gestion de contingents tarifaires communautaires autonomes pour certains produits agricoles et industriels (document E 3705) ;
- proposition de règlement du Conseil modifiant le règlement (CE) n° 1255/96 portant suspension temporaire des droits autonomes du tarif douanier commun sur certains produits industriels, agricoles et de la pêche (document E 3706).
Ø Communications
- proposition de directive du Parlement européen et du Conseil abrogeant la directive 87/372/CEE du Conseil concernant les bandes de fréquence à réserver pour l'introduction coordonnée de communications mobiles terrestres publiques cellulaires numériques paneuropéennes dans la Communauté (document E 3605) ;
- proposition de décision du Parlement européen et du Conseil concernant la sélection et l'autorisation de systèmes fournissant des services mobiles par satellite (document E 3606).
Ø Espace de liberté, de sécurité et de justice
- budget prévisionnel d'installation et de fonctionnement du C.SIS pour 2008 (document E 3623) ;
- proposition de décision du Parlement européen et du Conseil établissant un régime simplifié de contrôle des personnes aux frontières extérieures, fondé sur la reconnaissance unilatérale par la Bulgarie, la République tchèque, Chypre, la Lettonie, la Hongrie, Malte, la Pologne, la Roumanie, la Slovénie et la Slovaquie de certains documents comme équivalant à leurs visas nationaux aux fins de transit par leur territoire. Proposition de décision du Parlement européen et du Conseil modifiant la décision n° 896/2006/CE établissant un régime simplifié de contrôle des personnes aux frontières extérieures, fondé sur la reconnaissance unilatérale par les Etats membres, aux fins de transit par leur territoire, de certains titres de séjour délivrés par la Suisse et le Liechtenstein (document E 3629).
Ø Pêche
- proposition de décision du Conseil concernant la conclusion de l'accord sous forme d'échange de lettres relatif à l'application provisoire du protocole fixant les possibilités de pêche et la contrepartie financière prévues par l'accord de partenariat dans le secteur de la pêche entre la Communauté européenne et la République de la Guinée-Bissau pour la période du 16 juin 2007 au 15 juin 2011 (document E 3651) ;
- proposition de règlement du Conseil relatif à la conclusion de l'accord de partenariat dans le secteur de la pêche entre la Communauté européenne et la République de la Guinée-Bissau (document E 3652).
Ø PESC et relations extérieures
- position commune du Conseil 2007/.../PESC du ... renouvelant les mesures restrictives instituées à l'encontre de la Côte d'Ivoire (document E 3686) ;
- projet d'action commune du Conseil modifiant l'action commune de 2005 relative à la mission intégrée "Etat de droit" de l'Union européenne, EUJUST LEX (document E 3688) ;
- projet d'action commune du Conseil modifiant l'action commune de 2005 concernant la mission de police de l'Union européenne pour les territoires palestiniens (EUPOL COPPS) (document E 3689) ;
- proposition de décision du Conseil relative à la signature d'un protocole à l'accord de stabilisation et d'association entre les Communautés européennes et leurs Etats membres, d'une part, et l'ancienne République yougoslave de Macédoine, d'autre part, visant à tenir compte de l'adhésion de la République de Bulgarie et de la Roumanie à l'Union européenne - Proposition de décision du Conseil et de la Commission relative à la conclusion du protocole à l'accord de stabilisation et d'association entre les Communautés européennes et leurs Etats membres, d'une part, et l'ancienne République yougoslave de Macédoine, d'autre part, visant à tenir compte de l'adhésion de la République de Bulgarie et de la Roumanie à l'Union européenne (document E 3693).
Enfin, la Délégation a pris acte de l’approbation, selon la procédure d’examen en urgence, des trois textes suivants :
- projet d'action commune du Conseil .../.../PESC du ... relative à la mission de police de l'Union européenne (MPUE) en Bosnie-Herzégovine (document E 3684) ;
- projet d'action commune 2007/.../PESC du Conseil du ... concernant le soutien aux activités de l'AIEA en matière de surveillance et de vérification en République populaire démocratique de Corée dans le cadre de la mise en oeuvre de la stratégie de l'UE contre la prolifération des armes de destruction massive (document E 3685) ;
- projet d'action commune du Conseil modifiant et prorogeant l'action commune 2006/623/PESC du Conseil concernant la création d'une équipe de l'UE chargée de contribuer à la préparation de la mise en place éventuelle d'un bureau civil international au Kosovo incluant un représentant spécial de l'Union européenne (équipe de préparation du BCI/RSUE) (document E 3687).
Sur proposition du Président Pierre Lequiller, la Délégation a nommé rapporteur d’information :
- M. Thierry Mariani, sur l'Union européenne et la Russie ;
et a confié une communication à :
- M. Bernard Deflesselles, sur le régime de contrôle des exportations de biens et technologies à double usage (E 3395) ;
- M. Jean Dionis du Séjour, sur les limites de résidus dans les aliments d’origine animale (E 3504) et sur l’interdiction de certaines substances dans les soins vétérinaires (E 3551).