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N° 2823

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 29 septembre 2010.

PROJET DE LOI

(Procédure accélérée)

de programmation des finances publiques
pour les années
2011 à 2014,

(Renvoyé à la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire, à défaut
de constitution d’une commission spéciale dans les délais prévus par les articles 30 et 31 du Règlement.)

PRÉSENTÉ

au nom de M. François FILLON,

Premier ministre,

par M. François BAROIN,

ministre du budget, des comptes publics
et de la réforme de l’État.

EXPOSÉ DES MOTIFS

Mesdames, Messieurs,

PARTIE GÉNÉRALE

La loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour la période 2011-2014 met en œuvre pour la deuxième fois les dispositions de l’avant-dernier alinéa de l’article 34 de la Constitution. Issu de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, l’article 34 consacre désormais les lois de programmation, catégorie de loi appelée à définir « les orientations pluriannuelles des finances publiques » et devant s’inscrire dans « l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques ».

Une nouvelle loi de programmation des finances publiques s’impose.

Si une partie des dispositions de la première LPFP a pu être mise en œuvre, au premier rang desquelles la programmation des dépenses de l’État, la trajectoire des comptes publics inscrite dans la loi de programmation du 9 février 2009 a été rendue caduque par la crise économique et financière, qui a conduit à une dégradation rapide et marquée des finances publiques. Cette dégradation s’explique par le choix du Gouvernement de laisser jouer le libre jeu des stabilisateurs automatiques en recettes pour amortir le choc de la crise, et de compléter l’action des stabilisateurs automatiques par des mesures de relance ciblées et temporaires qu’il a été nécessaire d’adopter.

Dès lors, la France se trouve aujourd’hui confrontée à des déséquilibres budgétaires importants en raison non seulement de la crise économique, mais aussi d’une situation de départ déjà fragilisée par trente années d’accumulation de déficits. L’enjeu est national et de long terme, ce qui justifie d’associer étroitement le Parlement à la stratégie budgétaire de sortie de crise.

La trajectoire de redressement de nos finances publiques est ambitieuse. Conformément aux engagements pris devant nos partenaires européens, le Gouvernement a marqué, dès le programme de stabilité 2010-2013 adopté en janvier 2010 et au moment du débat d’orientation des finances publiques de juillet 2010, sa détermination à mener une politique de consolidation des finances publiques permettant de réduire le déficit public à 3 % en 2013. À horizon 2011, le Président de la République a rappelé que la réduction du déficit public à 6 % du PIB, quel que soit le niveau de la croissance, constitue un objectif majeur et intangible pour notre pays. Ce degré d’ambition du redressement de nos finances publiques, comme les mesures qu’il appelle, justifient également une nouvelle LPFP.

La stratégie de redressement de nos finances publiques.

Pour respecter nos engagements européens, la maîtrise des dépenses constitue le cœur de la stratégie du Gouvernement pour la consolidation des comptes publics. L’objectif retenu dans la loi de programmation limite la croissance annuelle de la dépense publique à 0,8 % en volume, hors fin du plan de relance.

Cette maîtrise de la dépense doit s’inscrire dans la durée et s’appuie sur des réformes structurelles.

Toute hausse généralisée d’impôt nuirait à la compétitivité de notre économie et compromettrait la reprise. Aussi, ni l’impôt sur le revenu (sous réserve, pour les plus hauts revenus, des mesures de solidarité nécessaires au financement des retraites), ni la TVA, ni l’impôt sur les sociétés ou la contribution sociale généralisée ne seront augmentés. En revanche, le Gouvernement s’est engagé à mener dès 2011 une action de grande ampleur portant sur les dispositifs fiscaux et sociaux « dérogatoires » (dépenses fiscales et niches sociales).

L’effort de redressement de nos comptes publics doit engager l’ensemble des administrations publiques (État, organismes divers d’administration centrale, administrations sociales et collectivités locales) à des niveaux tenant compte de leurs charges comme de leurs marges de manœuvre et dans le respect de leur autonomie, garantie pour certaines par les règles constitutionnelles.

À cet égard, le budget de l’État apportera, ces trois prochaines années, une contribution essentielle à l’effort de redressement des finances publiques. La pluriannualité est désormais un fondement pérenne du budget de l’État. Comme pour le premier budget triennal 2009-2011, la LPFP est le support juridique de présentation au Parlement du budget 2011-2013. Celui-ci respecte sur chacune des années de la programmation deux plafonds : une augmentation au maximum égale à l’inflation (« zéro volume ») sur le périmètre de la norme de dépense élargie et une stabilisation en euros courants (« zéro valeur ») pour les dépenses hors charge de la dette et pensions des fonctionnaires de l’État. La combinaison de ces deux règles, d’un niveau d’exigence forte, permet de faire mieux que le simple respect de l’engagement que la France a pris vis-à-vis de l’Union européenne, soit la stabilisation en volume du budget de l’État. De fait, les dépenses totales de l’État diminueront en volume de 0,2 % en 2011, sous l’hypothèse d’une inflation à 1,5 %.

La poursuite de l’infléchissement à la baisse de la progression de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie (ONDAM), la réforme des retraites et le traitement de la dette sociale permettront la réduction du déficit de la sécurité sociale entre 2011 et 2014.

Le moratoire sur les normes réglementaires qui leur sont imposées fournira aux collectivités locales de nouveaux outils pour mieux maîtriser leurs dépenses.

Un renforcement des règles en matière de finances publiques.

Les instruments de gouvernance des finances publiques jouent un rôle essentiel dans les stratégies de consolidation, en France ou au niveau communautaire où des réformes d’ampleur sont engagées pour une meilleure coordination des politiques budgétaires. En France, les règles de finances publiques existantes ont été enrichies avec la première LPFP, puis en mai dernier lors de la deuxième session de la conférence sur le déficit public. La nouvelle LPFP reprend ces acquis.

Le Président de la République a souhaité aller plus loin et réformer en profondeur le pilotage d’ensemble des finances publiques, en introduisant une règle constitutionnelle d’équilibre des finances publiques. Des travaux associant parlementaires et experts ont été conduits sous l’égide de M. Michel Camdessus, ancien gouverneur de la Banque de France, ancien directeur général du FMI au cours du 1er semestre 2010.

La commission présidée par M. Camdessus a présenté un ensemble de recommandations, sur lesquelles le Premier ministre engage une consultation à l’automne 2010. Parmi ces propositions figure la création d’une « loi-cadre de programmation des finances publiques », qui s’imposerait juridiquement aux PLF et PLFSS, sous le contrôle du Conseil constitutionnel. Sans attendre les réformes juridiques nécessaires pour une telle refonte de la gouvernance budgétaire, le projet de LPFP 2011-2014 vise également à préfigurer une telle « loi-cadre » en matière de trajectoire impérative de dépenses (articles 5, 6 et 8) ou d’effort en recettes (article 9).

Le Gouvernement présentera un projet de loi de programmation des finances publiques à l’automne 2012, avec le projet de loi de finances initiale pour 2013. Un projet de loi de programmation serait déposé avant cette date si des événements affectant de manière exceptionnelle les finances publiques le justifiaient.

PARTIE EXPOSANT LES DISPOSITIONS PROPOSÉES

L’article 1er précise que les articles 2 à 10 du projet se rattachent à la catégorie des lois de programmation mentionnées à l’avant-dernier alinéa de l’article 34 de la Constitution et définissent les orientations et objectifs de nos finances publiques.

L’article 2 approuve le rapport annexé à la loi de programmation des finances publiques. Ce rapport annexé détaille, globalement et pour chacun des sous-secteurs des administrations publiques, le contexte et les modalités de réalisation des objectifs de la loi de programmation.

Au chapitre Ier, l’article 3 fixe les objectifs généraux de finances publiques et contient la programmation du redressement des comptes publics sur la période 2011-2014, ainsi que celle de la dette publique.

Le chapitre II porte l’évolution de la dépense publique.

L’article 4 fixe l’objectif de croissance en volume (c’est-à-dire diminuée de l’inflation prévisionnelle), en moyenne annuelle, sur le champ le plus large des administrations publiques dans leur ensemble.

L’article 5 énonce les deux règles de progression des crédits de l’État que s’est fixées le Gouvernement sur la période et qui ont été retenues pour construire le budget triennal de l’État 2011-2013 : la règle dite « zéro volume » (ou stabilisation en euros constants) sur le périmètre comprenant les crédits du budget général et les prélèvements sur recettes, et la règle de gel en euros courants, appliquée sur le même périmètre de crédits et prélèvements, hors charge de la dette et hors contribution de l’État aux pensions des fonctionnaires (règle dite du « zéro valeur hors dette et pensions »).

L’article 6 détaille la programmation du budget triennal de l’État pour chaque mission du budget général, en autorisations d’engagement et en crédits de paiement, pour chacune des trois années de la programmation. Il soumet ainsi au Parlement le deuxième budget triennal de l’État, qui est au cœur de la programmation. Les crédits relatifs à l’année 2011 sont ceux présentés dans le projet de loi de finances pour 2011.

L’article 7 pose la règle de la stabilisation en valeur sur la période 2011-2013 des concours financiers de l’État aux collectivités locales, hors fonds de compensation de la TVA. Cette règle est appliquée pour élaborer le budget triennal 2011-2013.

L’article 8, fixe, en milliards d’euros, l’objectif de dépenses du régime général de la sécurité sociale et le niveau de l’ONDAM sur la période 2011-2014. Ce faisant, il permet une présentation comparable à celle des crédits de l’État à l’article 6. Le III de cet article 8 met en œuvre une des préconisations du groupe de travail sur le pilotage de l’ONDAM présidé par M. Raoul Briet dans le cadre des travaux engagés suite à la première session de la conférence sur les déficits publics en janvier dernier. Il instaure des mécanismes systématiques de mise en réserve en début d’année pour celles des dotations financées par l’ONDAM qui s’apparentent à des crédits budgétaires. Des décisions de dégel total ou partiel, ou d’annulation, seront prises en cours d’année par le comité de pilotage de l’ONDAM, en fonction des besoins identifiés pour tenir l’objectif fixé.

Le chapitre III porte sur la maîtrise des recettes et les règles de principe destinées à conforter la stratégie d’ensemble du Gouvernement.

L’article 9 présente l’incidence annuelle minimale des mesures nouvelles afférentes aux prélèvements obligatoires programmées sur la période, qu’elles soient votées par le Parlement ou prises par voie réglementaire. Conformément à la stratégie poursuivie par le Gouvernement, il s’agira de poursuivre la remise en cause de niches fiscales et sociales ; l’effort conduit en PLF 2011 doit s’inscrire dans la durée et compléter sur la période de la programmation l’effort de maîtrise des dépenses, qui est le pilier de notre stratégie de redressement des comptes publics.

L’article 10 pose, sur le champ de la loi de financement de la sécurité sociale et de la loi de finances, le principe (déjà présent dans la précédente LPFP pour l’État) selon lequel sur la période de programmation les éventuels surplus de recettes constatés en cours d’année seront utilisés dans leur totalité pour réduire le déficit public. Ce principe a été affirmé par le Président de la République à l’occasion de la réunion de travail qui s’est tenue le 20 août 2010 au Fort de Brégançon. Compte tenu du niveau atteint par le déficit et la dette publics, il n’est pas concevable que d’éventuelles recettes supplémentaires soient utilisées à d’autres fins que le redressement de nos finances publiques.

Le chapitre IV contient, par exception, des dispositions non programmatiques, qui à ce titre font l’objet d’une évaluation préalable. L’article 11 I. interdit tout d’abord aux organismes divers d’administration centrale (ODAC) d’émettre des titres d’emprunt ou de contracter un emprunt bancaire pour une durée supérieure à 12 mois sur la période de programmation. Il vise à mettre un terme pour l’avenir à la dissémination de l’endettement public, afin de mieux maîtriser la dette et les dépenses publiques portées par ces organismes, d’autant que ceux-ci se financent en règle générale à des conditions financières moins favorables que l’État et n’ont pas toujours les ressources propres suffisantes pour faire face, sans contribution de ce dernier, à la charge de la dette.

Parallèlement, le II de l’article 11 renvoie au pouvoir réglementaire le soin de limiter le recours à l’endettement pour les établissements publics de santé aux cas où il est économiquement et financièrement justifié.

Le chapitre V porte enfin sur les modalités de mise en œuvre et de suivi de la loi de programmation.

Les articles 12 et 13 précisent de quelle manière le Gouvernement rendra compte, lors du débat d’orientation des finances publiques ou lors de la présentation des PLF et PLFSS, de la mise en œuvre de certaines dispositions de la loi. Enfin, l’article 14 abroge la loi de programmation précédente.

PROJET DE LOI

Le Premier ministre,

Sur le rapport du ministre du budget, des comptes publics et de la réforme de l’État,

Vu l’article 39 de la Constitution,

Décrète :

Le présent projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014, délibéré en conseil des ministres après avis du Conseil d’État, sera présenté à l’Assemblée nationale par le ministre du budget, des comptes publics et de la réforme de l’État, qui sera chargé d’en exposer les motifs et d’en soutenir la discussion.

Article 1er

Les articles 2 à 10 de la présente loi fixent, en application de l’avant-dernier alinéa de l’article 34 de la Constitution, les objectifs de la programmation pluriannuelle des finances publiques pour les années 2011 à 2014.

Article 2

Est approuvé le rapport annexé à la présente loi précisant le contexte, les objectifs et les conditions de réalisation de la programmation des finances publiques pour la période mentionnée à l’article 1er.

Chapitre Ier

Les objectifs généraux des finances publiques

Article 3

La programmation du solde des administrations publiques et de la dette publique s’inscrit dans le cadre des engagements européens de la France. Dans le contexte macroéconomique décrit dans le rapport annexé mentionné à l’article 2, elle s’établit comme suit :

1° Évolution du besoin de financement des administrations publiques :

(En points de PIB)

2010

2011

2012

2013

2014

- 7,7

- 6,0

- 4,6

- 3,0

- 2,0

2° Évolution de la dette des administrations publiques :

(En points de PIB)

2010

2011

2012

2013

2014

82,9

86,2

87,4

86,8

85,3

Chapitre II

L’évolution des dépenses publiques

Article 4

L’évolution des dépenses des administrations publiques s’établit à + 0,8 % en volume en moyenne annuelle.

Article 5

La progression annuelle des crédits du budget général de l’État et des prélèvements sur recettes est, à périmètre constant, au plus égale à l’évolution prévisionnelle des prix à la consommation. Hors charge de la dette et hors contributions aux pensions des fonctionnaires de l’État, ces crédits et prélèvements sur recettes sont stabilisés en valeur à périmètre constant.

Article 6

En 2011, 2012 et 2013, les plafonds de crédits alloués aux missions du budget général de l’État respectent, à périmètre constant, les montants suivants exprimés en milliards d’euros :

Article 7

Est stabilisé en valeur, à périmètre constant, l’ensemble constitué par :

1° Les prélèvements sur recettes de l’État établis au profit des collectivités territoriales, à l’exception du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée et des dotations de compensation de la réforme de la taxe professionnelle ;

2° La dotation générale de décentralisation de la formation professionnelle inscrite sur la mission « Travail et emploi » ;

3° Les crédits du budget général relevant de la mission « Relations avec les collectivités territoriales ».

Article 8

I. – L’objectif de dépenses du régime général de sécurité sociale est fixé aux montants suivants, exprimés en milliards d’euros :

2010

2011

2012

2013

2014

316,5

327,6

337,9

349,3

360,5

II. – L’objectif national de dépenses d’assurance maladie de l’ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale est fixé, à périmètre constant, aux montants suivants, exprimés en milliards d’euros :

2010

2011

2012

2013

2014

162,4

167,1

171,8

176,6

181,6

III. – Pour garantir le respect des montants fixés au II, une partie des dotations relevant de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie est mise en réserve au début de chaque exercice.

Chapitre III

L’évolution des recettes publiques

Article 9

L’impact annuel des mesures nouvelles afférentes aux prélèvements obligatoires votées par le Parlement ou prises par le Gouvernement par voie réglementaire est au moins égal aux montants retracés dans le tableau ci-dessous, exprimés en milliards d’euros :

2011

2012

2013

2014

10

3

3

3

Article 10

Les éventuels surplus, constatés par rapport aux évaluations de la loi de finances de l’année ou de la loi de financement de la sécurité sociale de l’année, du produit des impositions de toute nature établies au profit de l’État ou des cotisations et contributions de sécurité sociale affectées aux régimes obligatoires de base et aux organismes concourant à leur financement sont utilisés dans leur totalité pour réduire le déficit public.

Chapitre IV

Limitation du recours à l’endettement de certains organismes publics

Article 11

I. - Pendant la période mentionnée à l’article 1er et nonobstant toute disposition contraire des textes qui leur sont applicables, ne peuvent contracter auprès d’un établissement de crédit un emprunt dont le terme est supérieur à douze mois ni émettre un titre de créance dont le terme excède cette durée les organismes français relevant de la catégorie des administrations publiques centrales, au sens du règlement (CE) n° 2223/96 du Conseil du 25 juin 1996 relatif au système européen des comptes nationaux et régionaux dans la Communauté, autres que l’État, la Caisse d’amortissement de la dette sociale, la Caisse de la dette publique et la Société de prises de participation de l’État. Un arrêté conjoint du ministre chargé de l’économie et du ministre chargé du budget établit la liste des organismes auxquels s’applique cette interdiction.

II. – Le 6° de l’article L. 6141-2-1 du code de la santé publique est complété par les mots : « , dans les limites et sous les réserves fixées par décret ».

Chapitre V

La mise en œuvre de la programmation

Article 12

I. – Le Gouvernement présente chaque année au Parlement :

1° Au plus tard le premier mardi d’octobre, la prévision annuelle de coût retenue pour les dépenses fiscales de l’exercice à venir et de l’exercice en cours, ainsi que le montant de dépenses fiscales constaté pour le dernier exercice clos ;

2° Au plus tard le 15 octobre, la prévision annuelle de coût retenue pour l’exercice à venir et l’exercice en cours des réductions, exonérations ou abattements d’assiette s’appliquant aux cotisations et contributions de sécurité sociale affectées aux régimes obligatoires de base de sécurité sociale ou aux organismes concourant à leur financement, ainsi que le montant du coût constaté, pour le dernier exercice clos, de ces réductions, exonérations et abattements.

II. – À cette occasion, il présente également un bilan des créations, modifications et suppressions de mesures mentionnées au I adoptées dans les douze mois qui précèdent ou prévues par le projet de loi de finances et le projet de loi de financement de la sécurité sociale afférents à l’année suivante.

III. – Dans les trois ans suivant l’entrée en vigueur de toute mesure mentionnée au I, le Gouvernement présente au Parlement une évaluation de son efficacité et de son coût.

Article 13

I. – Le Gouvernement établit et transmet chaque année au Parlement, avant le débat d’orientation des finances publiques, un bilan de la mise en œuvre de la présente loi.

II. – Le Gouvernement présente chaque année au Parlement, au plus tard le 15 octobre, les modalités de mise en œuvre des II et III de l’article 8.

III. – Le Gouvernement présente chaque année au Parlement, au plus tard le premier mardi d’octobre, l’évaluation des mesures nouvelles afférentes aux prélèvements obligatoires mentionnées à l’article 9.

Article 14

La loi n° 2009-135 du 9 février 2009 de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012 est abrogée.

Fait à Paris, le 29 septembre 2010.

Signé : François FILLON

Par le Premier ministre :
Le ministre du budget, des comptes publics et de la réforme de l’État


Signé :
François BAROIN


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