PROJET DE LOI ORGANIQUE

portant application de l’article 11 de la Constitution

PROJET DE LOI

portant application de l'article 11 de la Constitution

ETUDE D'IMPACT

I. L’enjeu de la réforme : l’introduction d’une procédure d’initiative populaire en matière de référendum 6

II. Solutions envisagées à partir d’expériences étrangères 10

Deux exemples à l’étranger ont été plus particulièrement analysés comme étant sources potentielles d’inspiration pour la mise en œuvre du référendum d’initiative partagée en France : l’Italie et la Suisse. 10

III. Solution retenue : procédure d’initiative populaire centralisée avec recueil des signatures par la voie d’Internet 20

IV. Impacts de la procédure de soutien à l’initiative par voie électronique 24

V. Consultations et modalités d’application 29

La proposition d’instaurer un droit d’initiative populaire figure ainsi parmi celles présentées, le 29 octobre 2007, par ce comité composé de personnalités politiques d’horizons divers et de constitutionnalistes, dans son rapport intitulé « Une Vème République plus démocratique ». Elle vise à élargir le champ de la démocratie directe en offrant aux citoyens un droit d’initiative nouveau pouvant conduire à l’organisation d’un référendum national. Le Comité a en effet relevé que la démocratisation des institutions implique un élargissement du champ de la démocratie en reconnaissant aux citoyens un droit d’initiative.

Le comité a mis l’accent sur la nécessité de concilier le droit d’initiative des citoyens et les « garanties indispensables dont il convient de l’entourer pour pallier les inconvénients qui pourraient résulter du choix de certains sujets de société ». Estimant par ailleurs qu’il y aurait quelque contradiction dans son propos s’il recommandait à la fois d’émanciper le Parlement et d’étendre de manière excessive le champ de la démocratie directe, il lui est apparu indispensable d’associer les parlementaires, dès son origine, à une procédure nouvelle. A ce sujet, le comité s’est référé, pour l’essentiel, à la proposition formulée en ce sens, en février 1993, par le comité consultatif pour la révision de la Constitution présidé par le doyen Vedel.

Au regard de ces éléments, le comité a ainsi suggéré qu’un référendum puisse être proposé, sur l’un des objets mentionnés à l’article 11 de la Constitution, à l’exception de la révision de la Constitution, à l’initiative d’un cinquième des membres du Parlement soutenue par un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales. La proposition élaborée par les parlementaires serait transmise au Conseil constitutionnel qui, après déclaration de sa conformité à la Constitution, organiserait la collecte des pétitions des électeurs et, après vérification de leur nombre et de leur validité, les transmettrait au Parlement. Si cette proposition n’était pas inscrite à l’ordre du jour des assemblées dans un délai d’un an, le Conseil constitutionnel constaterait la nécessité d’organiser un référendum.

La disposition relative à cette procédure a été introduite en première lecture par l’Assemblée nationale lors de l’examen du projet de loi constitutionnelle de modernisation des institutions de la V^e République (article 3 bis).

Ne figurant pas dans le projet de loi constitutionnelle initial, cette procédure qualifiée de « référendum d’initiative populaire » a été introduite à l’initiative de plusieurs députés. Plusieurs amendements identiques ont en effet été déposés en première lecture à l’Assemblée nationale, afin de permettre sa création. Ces amendements, et notamment celui présenté par M. Arnaud Montebourg¹, reprenaient la proposition n° 67 formulée par le « comité Balladur », elle-même dans une grande mesure inspirée par une proposition du « comité Vedel ».

Le Gouvernement, qui s’est rallié au principe de l’instauration du référendum d’initiative populaire, a souligné néanmoins les risques de dérives d’une telle procédure ainsi que l’attention qu’il porterait aux propositions visant à encadrer cette nouvelle procédure formulées au Sénat, devant être déclinées dans la loi organique qui organisera la procédure.

Le texte examiné au Sénat a fait l’objet de quelques réserves émises notamment lors des séances des 17 et 19 juin 2008, avant d’être adopté.

Tout en regroupant l'ensemble des modifications apportées à l'article 11 de la Constitution au sein d’un seul article du projet de loi examiné, le Sénat a finalement complété ce dispositif en première lecture pour mieux l'encadrer : conditions de présentation des initiatives référendaires par une loi organique ; contrôle de constitutionnalité des propositions de loi référendaires, conformément aux dispositions de l'article 61 de la Constitution, avant que celles-ci soient soumises au référendum ; adoption d'une proposition de loi par référendum subordonnée à un seuil de participation fixé par la loi organique et interdiction, lorsqu'une proposition de loi n'a pas été adoptée par voie référendaire, de présenter une initiative référendaire sur le même sujet dans les deux ans suivant la date du scrutin.

En deuxième lecture, l'Assemblée nationale a souscrit à ces apports sous réserve de l’adoption d’une disposition relative au seuil minimal de participation. Elle a en effet estimé que la fixation d'un tel seuil pour les propositions de loi référendaire de l'article 11 de la Constitution pourrait engendrer une « dissymétrie » peu satisfaisante avec les référendums initiés par le Président de la République pour lesquels aucun seuil de participation n'est exigé.

Les réflexions engagées sur ce droit d’initiative populaire ont abouti à l’adoption de cette nouvelle procédure, par chacune des deux assemblées à la quasi-unanimité de leurs membres, dépassant ainsi les clivages politiques, puis par le Congrès lors de sa séance du 21 juillet 2008.

L’article 4 de la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 a procédé à deux modifications :

- d’une part, il complète le premier alinéa de l’article 11 pour étendre le domaine du référendum, non seulement aux réformes relatives à la politique économique et sociale de la Nation et aux services publics qui y concourent, mais également à la politique
« environnementale ». Le domaine du référendum législatif connaît donc, à cette occasion, sa seconde extension, après celle engagée par la loi constitutionnelle du 4 août 1995 ;

- d’autre part, il introduit le référendum sur une proposition de loi due à l’initiative parlementaire et populaire dont il vient d’être question ; parallèlement, l’article 28 de la même loi constitutionnelle complète le premier alinéa de l’article 61 de la Constitution pour ajouter aux lois organiques et aux règlements des assemblées parlementaires soumis au contrôle de plein droit du Conseil constitutionnel, « les propositions de loi mentionnées à l’article 11 avant qu’elles ne soient soumises au référendum ».

Cette nouvelle rédaction de l’article 11 de la Constitution figure ainsi parmi les innovations majeures de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008.

I. L’enjeu de la réforme : l’introduction d’une procédure d’initiative populaire en matière de référendum

La limitation de la procédure à un strict domaine régalien a fait l’objet de critiques constantes tendant à étendre le champ du référendum aux sujets dits « de société ». Une première révision de la Constitution, opérée par la loi constitutionnelle n° 95-880 du 4 août 1995, avait ajouté à la liste précédente les « réformes relatives à la politique économique ou sociale de la nation et aux services publics qui y concourent ». Les questions d’environnement n’y étaient alors pas incluses. Elles le sont désormais depuis la révision du 23 juillet 2008.

Même si le Parlement est associé à la procédure, les décisions du Président de la République figurent au nombre des actes dispensés de contreseing aux termes de l’article 19 de la Constitution.

Le référendum a également été appliqué, sous des formes variées, à des questions statutaires intéressant certaines collectivités, notamment outre-mer.

La seule procédure d’initiative populaire prévue par les textes pouvant conduire à l’organisation d’une consultation territorialement circonscrite, résulte de l’accord sur l’avenir de la Nouvelle-Calédonie, signé à Nouméa le 5 mai 1998, et de l’article 217 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie qui en détermine les modalités d’application.

Depuis 2003, le « référendum local » fait partie des modalités d’exercice des compétences décentralisées au profit des collectivités locales. En effet, la réforme constitutionnelle du 28 mars 2003 a reconnu à toutes les collectivités territoriales la possibilité de soumettre à leurs électeurs tout projet de texte (acte ou délibération) relevant de leur compétence (art. 72-1). Toutefois, la question de l’initiative ne se pose guère dans ce contexte puisque la décision de consulter les électeurs relève soit des pouvoirs publics, soit des autorités définies par le code général des collectivités territoriales.

La consultation des électeurs prévue dans le cadre de la participation des habitants à la vie locale, modifiée par la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux « libertés et responsabilités locales », est soumise aux mêmes restrictions temporelles que le référendum. Toutes les collectivités locales et les établissements publics de coopération intercommunale peuvent y avoir recours sur des affaires ayant trait à leurs compétences. L’initiative en revient le plus souvent à l’assemblée délibérante. Mais l’article L. 1112-16 du code général des collectivités territoriales (CGCT) prévoit, conformément à l’article 72-1 de la Constitution, qu’un cinquième des électeurs d’une commune inscrits sur les listes électorales et, dans les autres collectivités territoriales, un dixième des électeurs, peuvent demander à ce que soit inscrite à l’ordre du jour de l’assemblée délibérante de la collectivité l’organisation d’une consultation sur une affaire relevant de sa compétence. L’assemblée délibérante décide d’organiser la consultation et en définit les modalités d’organisation. L’assemblée délibérante fixe le jour du scrutin, convoque les électeurs et saisit le représentant de l’Etat du dossier, deux mois au moins avant la date prévue pour la consultation. Si le préfet estime que la demande d’avis est illégale, il dispose d’un délai de dix jours à compte de sa réception pour la déférer au tribunal administratif, avec possibilité d’en demander la suspension immédiate. Le tribunal administratif statue, dans le délai d’un mois, en premier et dernier ressort. Si la délibération est de nature à compromettre l’exercice d’une liberté publique ou individuelle, le tribunal administratif se prononce dans les quarante-huit heures (article L. 1112-17 du CGCT). Lorsque le projet émane d’une collectivité autre que la commune, le préfet avise, dans les quinze jours, les maires des communes dans lesquelles la consultation des habitants doit être prévue. Si un maire refuse d’organiser le scrutin, le préfet y procède d’office (article L. 1112-18 du CGCT). En fin de parcours, la consultation débouche sur un simple « avis », que les autorités locales restent libres de suivre ou de ne pas suivre : après avoir pris connaissance du résultat de la consultation, l’autorité de la collectivité territoriale compétente arrête se décision (article L. 1112-20 du CGCT). Pendant le délai d’un an à compter de la tenue d’un référendum local ou d’une consultation des électeurs à l’initiative d’une collectivité territoriale, celle-ci ne peut organiser une autre consultation portant sur le même objet (article L. 1112-21 du CGCT).

Très encadrée, la consultation des électeurs dans le cadre de la participation des habitants à la vie locale est difficile à mettre en œuvre. En conséquence, les collectivités y recourent rarement en dépit de l’intérêt qu’elle présente en termes de démocratie locale.

En France, un référendum national organisé à l'initiative d'une fraction du corps électoral n'était jusqu’ici pas prévu par la Constitution. En effet, la loi fondamentale attribuait jusqu’en 2008 l'initiative exclusive du référendum au Président de la République, que le référendum ait lieu en application de l'article 11 ou de l'article 89 :

Novatrice, la mise en œuvre de cette nouvelle procédure de référendum d’initiative populaire soulève néanmoins des difficultés relatives notamment à la délimitation du champ d’intervention du législateur organique ainsi qu’au contrôle du contenu de l’initiative.

Si la rédaction des nouvelles dispositions de l’article 11 de la Constitution se caractérise par une grande précision dans son domaine d’intervention et sur les conditions de son déclenchement, la portée du contrôle exercé sur le texte d’initiative par le Conseil constitutionnel et les conditions de sa soumission au référendum en cas de non-adoption par le Parlement, ne sont en revanche pas précisées.

Le législateur organique a, en vertu du nouvel article 11 de la Constitution révisée, compétence pour déterminer :

Enfin, la procédure référendaire n’ayant pas été conçue pour transformer les citoyens en « législateur à droit constant », les dispositions des propositions de loi dans le cadre de cette procédure de référendum d’initiative populaire qui ne feraient que confirmer le droit en vigueur pourront être déclarées irrecevables par le Conseil constitutionnel.

Les conditions de présentation des propositions de loi dans le cadre de la procédure de referendum d’initiative populaire portent tant sur leur contenu que sur les modalités d’exercice d’un droit d’initiative. Les articles 11 et 61 de la Constitution assignent un double objet au contrôle matériel que le Conseil constitutionnel devra assurer sur la proposition de loi : celui de sa conformité à la Constitution (article 61), et celui du respect du domaine relevant du référendum en application du premier alinéa de l’article 11 (4^ème alinéa de cet article 11).

Comme indiqué précédemment, le 3^ème alinéa de l’article 11 de la Constitution dispose que l’initiative « ne peut avoir pour objet l’abrogation d’une disposition législative promulguée depuis moins d’un an ». Il paraît aller de soi que le délai d’un an à prendre en compte est celui qui séparera la promulgation de la loi en cause du dépôt de l’initiative parlementaire.

Les dispositions du sixième alinéa de l’article 11 prohibent la présentation, « avant l’expiration d’un délai de deux ans suivant la date du scrutin », d’une « nouvelle proposition de référendum portant sur le même objet ».

Le projet de loi organique doit donc préciser les conditions de mise en œuvre de la procédure de référendum d’initiative populaire introduite aux alinéas trois à six de l’article 11 de la Constitution. Ces conditions de mise en œuvre s’inspirent d’expériences étrangères.

II. Solutions envisagées à partir d’expériences étrangères

Deux exemples à l’étranger ont été plus particulièrement analysés comme étant sources potentielles d’inspiration pour la mise en œuvre du référendum d’initiative partagée en France : l’Italie et la Suisse.

Il convient également de rappeler que, parallèlement à la mise en place du référendum d’initiative populaire en France, le règlement relatif à l'initiative citoyenne européenne (ICE), qui s’inspire d’une procédure similaire, a été adopté le 15 décembre 2010.

L’article 75 de la constitution italienne instaure un référendum d’initiative populaire abrogatif. L’organisation de ce dernier peut être demandée par 500 000 électeurs ou
par cinq conseils régionaux. Le référendum ne peut porter ainsi que sur la décision d’abroger une loi, totalement ou partiellement. La Constitution renvoie à la loi la détermination des modalités d’application de ce référendum.

Les initiateurs de la demande de référendum (10 électeurs au minimum) doivent se présenter, munis d’une attestation d’inscription sur les listes électorales, au greffe de la Cour de cassation. Un procès-verbal atteste du dépôt de la demande de référendum dont copie est remise aux déposants. L’initiative donne lieu le jour suivant à une publication au Journal officiel précisant l’intitulé de la loi dont il est demandé l’abrogation, la date et le numéro de parution au Journal officiel.

Le dépôt ne peut intervenir qu’entre le 1^er janvier et le 30 septembre. Aucune demande de référendum ne peut être déposée dans l’année précédant le renouvellement de chacune des assemblées.

Le recueil des signatures s’effectue sur des formulaires homologués. L’homologation de ces formulaires se fait à l’initiative de tout électeur qui peut se présenter soit en mairie, soit aux greffes des huissiers de justice. Ces services doivent apposer, sur chacun des formulaires, leur timbre, la date et une signature. Les formulaires sont remis aux personnes les ayant déposés dans un délai de deux jours. Sur chaque formulaire doivent figurer l’intitulé de la demande de référendum ainsi que l’intitulé de la loi dont il est demandé l’abrogation, la date et le numéro de parution au Journal officiel.

Le dépôt des signatures accompagnées des attestations d’inscription sur les listes électorales doit intervenir dans un délai de trois mois à compter de l’apposition du timbre. Il s’effectue auprès du greffe de la Cour de Cassation.

La vérification des documents déposés est effectuée par le Bureau central pour le référendum placé auprès de la Cour de cassation, constitué de trois présidents de section et de trois conseillers de chaque section. Le Bureau statue par ordonnance. Lorsqu’il relève des irrégularités, il fixe un délai dans lequel il est possible d’y remédier ou de présenter des mémoires pour contester la décision du bureau. A compter de la fin du délai fixé par l’ordonnance, et en tout état de cause avant le 15 décembre, le Bureau statue par ordonnance définitive. L’ordonnance est communiquée au président de la Cour constitutionnelle.

La Cour constitutionnelle contrôle la conformité au second alinéa de l’article 75 de la Constitution qui limite le champ dans lequel peut intervenir le référendum abrogatif (exclusion des lois fiscales et budgétaires, d’amnistie et de remise de peine, d’autorisation de ratifier les traités internationaux). Le président de la Cour constitutionnelle fixe le jour de la délibération qui doit avoir lieu au plus tard le 20 janvier. La Cour rend sa décision dans un arrêt devant être publié avant le 10 février, par lequel elle admet ou rejette la demande de référendum.

Le droit d’initiative populaire en Suisse, qui compte environ 7,7 millions d’habitants et 5 millions d’électeurs, est prévu par la constitution fédérale (articles 138 et suivants). Il confère à tout citoyen suisse le pouvoir de proposer de modifier la Constitution fédérale, par l’adjonction, la modification ou la suppression d’une disposition constitutionnelle. Pour que l’initiative aboutisse, il faut qu’elle recueille, dans un délai de dix-huit mois, les signatures de 100 000 citoyens actifs. L’initiative populaire peut revêtir la forme d’une proposition conçue en termes généraux ou, plus fréquemment, proposer un texte constitutionnel rédigé, dont la teneur ne peut être modifiée ni par le parlement ni par le gouvernement. Les autorités publiques peuvent opposer un contre-projet, généralement plus modéré, à une initiative populaire, dans l’espoir que le peuple et les cantons marquent leur préférence pour celui-ci.

La procédure mise en place en Suisse est régie par la loi sur l’Assemblée fédérale du 13 décembre 2002 (loi sur le Parlement), la loi fédérale sur les droits politiques du 17 décembre 1976 ainsi que son ordonnance du 24 mai 1978. Elle fait apparaître quatre phases au cours desquelles interviennent successivement le comité d’initiative, la Chancellerie fédérale et le Conseil fédéral avant validation par le Parlement :

Après avoir effectué des travaux préparatoires, le Comité remet à la Chancellerie fédérale le texte de l’initiative finalisé dans les trois langues officielles, la liste des membres du comité composé de 7 à 27 citoyens suisses ainsi qu’une copie de celle qui servira à recueillir les 100 000 signatures des citoyens électeurs requises.

La Chancellerie fédérale procède alors à un examen préliminaire du texte qui lui est soumis avant de décider de la publication du titre et du texte de l’initiative. L’article 23 de l’ordonnance sur les droits politiques du 24 mai 1978 précise que « dans sa décision rendue à la suite de l’examen préliminaire de l’initiative, la Chancellerie fédérale publie également les noms et adresses de tous les auteurs de l’initiative dans la Feuille fédérale. Si les auteurs souhaitent que leur initiative soit traduite en romanche, elle la fait traduire dans cette langue et publie la traduction dans la Feuille fédérale en allemand ».

La publication des listes de signatures à l’appui d’initiatives populaires est en revanche exclue. Ces listes sont gardées sous clef et ne peuvent être consultées ni par le comité d’initiative ni par un tiers ou un service de l’administration. Après la validation de la votation ou le retrait de l’initiative, certaines de ces listes comportant des signatures seront, dans certains cas particuliers, gardées aux archives fédérales (sans possibilité de les consulter), alors que les autres seront détruites afin de préserver le secret du vote.

La période de collecte des signatures ne doit pas dépasser dix-huit mois. Pendant ce délai, le comité garde la possibilité de retirer son initiative populaire, soit à titre définitif soit à titre conditionnel, jusqu’au jour où le conseil fédéral fixe la date de la votation populaire. La collecte des signatures peut se faire notamment dans la rue, aux abords des grandes surfaces, lors de diverses manifestations ou à proximité de locaux de vote lors des votations.

Les listes aux moyens desquelles les auteurs d’une initiative populaire (le comité) recueillent les signatures contiennent les indications suivantes :

Ces listes peuvent être également téléchargées sur le site internet de la Chancellerie fédérale.

Pendant le délai de dix-huit mois, le comité adresse les feuilles de signatures aux 2 596 communes de Suisse, seules habilitées à détenir le registre civique dans lequel sont inscrits les électeurs ayant le droit de vote, afin qu’elles attestent de la qualité d’électeurs des signataires et délivrent une attestation d’électeur. A cette fin, elles vérifient non seulement les noms et signature des signataires, mais également s’ils n’ont pas signé plusieurs fois la demande d’initiative.

Les listes qui ont trait à la même initiative peuvent faire l’objet d’une attestation collective à condition que les signatures apposées sur ces listes soient valables. Ce document contient les indications portant sur le titre de l’initiative, le nombre de signatures valables, le lieu et la date de son établissement ainsi que la qualité officielle du fonctionnaire qui l’a établie et sa signature. Si elles ne sont manifestement pas valables, les signatures doivent être attestées une par une, les listes sur lesquelles elles sont apposées devant alors être envoyées séparément de celles qui font l’objet de l’attestation collective.

Compte tenu de la lourde charge de travail qui incombe aux comités d’initiative dans toute cette procédure de recueil de signatures, ceux-ci peuvent décider de mandater des organismes spécialisés, ce qui engendre néanmoins des coûts importants qui peuvent être supportés surtout par les comités d’initiative relevant de partis politiques.

Avant l’expiration de ce délai de dix-huit mois, le comité dépose en une seule fois les signatures auprès de la Chancellerie fédérale, laquelle lui remet un accusé de réception. L’examen ainsi que le contrôle de ces listes sont effectués par la section des droits politiques de la Chancellerie fédérale, composée de 5 personnes sur un total de 200 effectifs. Elle constate si l’initiative a ou non recueilli le nombre de signatures requis et contrôle la validité de ces signatures (qualité d’électeur de la personne signataire, signature figurant sur des listes déposées dans le délai imparti pour la récolte des signatures…). La chancellerie peut également procéder à un examen par échantillonnage.

Il est ensuite procédé au dépouillement qui peut durer entre deux et quatre semaines suivant le nombre de signatures déposées par le comité. Dans l’hypothèse où une fraude est constatée, un recours est porté devant le Tribunal fédéral. En pratique, aucune fraude n’est relevée dans la procédure de recueil de signatures.

Le résultat des travaux de ce bureau est transmis à la section des droits politiques de la Chancellerie fédérale qui rend sa décision, laquelle est publiée dans la Feuille fédérale dans les trois langues et transmise en parallèle au Conseil fédéral.

Un délai de douze mois à compter de la date du dépôt de l’initiative est accordé au Conseil fédéral pour assurer le traitement de l’initiative avant de la transmettre au Parlement. Ce délai est porté à dix-huit mois si le Conseil fédéral décide de soumettre un contre-projet ou un projet d’acte en rapport étroit avec l’initiative populaire. Le conseil fédéral soumet l’initiative au vote du peuple et des cantons dans un délai de dix mois à compter du vote final des chambres fédérales. Le Parlement a l’obligation, si l’initiative revêt la forme d’un projet rédigé, de se prononcer sur la validité de l’initiative, dans un délai de trente mois à compter du dépôt de l’initiative. Des prorogations de délai peuvent être accordées notamment en cas de contre-projet ou de projet d’acte en rapport étroit avec l’initiative populaire.

Le conseil fédéral fixe au minimum à quatre mois avant le jour de la votation, et sur proposition de la Chancellerie fédérale, le délai pour préparer notamment les bulletins de vote et les brochures explicatives du Conseil fédéral, qui seront ensuite envoyés aux cantons (ce qui représente environ 5,5 millions d’envois). Les communes les adressent ensuite à chaque électeur, au plus tôt quatre semaines avant le jour de la votation et au plus tard trois semaines avant celui-ci. L’électeur exerce son droit de vote en déposant personnellement son bulletin dans l’urne ou en votant par correspondance.

Un délai pouvant aller jusqu’à quatre ans peut s’écouler depuis le dépôt de l’initiative jusqu’au moment où le peuple et les cantons auront à se prononcer sur l’initiative soumise en votation populaire. Le comité garde la possibilité de retirer son initiative jusqu’au jour où le Conseil fédéral fixe la date de la votation populaire. En pratique, la Suisse organise en moyenne quatre votations fédérales par année. En 2009, 1,2 million de signatures ont été recueillies pour l’ensemble des initiatives. Le coût total moyen d’une procédure d’initiative populaire est estimé à 250 000 francs suisse, soit environ 170 000 euros.

Le dispositif d’initiative populaire suisse ne pourrait être transposé en France sans d’importantes adaptations. Du fait de sa conception très libérale et participative de la démocratie ainsi que des traditions suisses faisant une large place à l’initiative individuelle et collective, ce modèle diffère beaucoup des conceptions politiques françaises. Faisant largement confiance à l’électeur tant dans le respect des règles que tant dans sa faculté à s’organiser pour défendre ses conceptions politiques, le système suisse limite au maximum le nombre d’échelons intermédiaires pouvant s’intercaler entre le citoyen et le pouvoir fédéral. Il est ainsi particulièrement adapté à un pays de petite taille démographique.

Une procédure décentralisée, confiée à des comités citoyens et inspirée du modèle suisse, pourrait se dérouler de la manière suivante :

La constitution d’une association ayant vocation à défendre une initiative constitue le point de départ d’une procédure décentralisée. Ce comité citoyen assume la responsabilité de porter l’initiative, d’en faire la publicité auprès des citoyens, de l’expliquer et de relayer le texte proposé par un vingtième des membres du Parlement. La Suisse impose que ce comité comporte 7 à 27 membres. Il ne paraît pas nécessaire de reproduire cette contrainte dans la mesure où les responsabilités d’un président, d’un trésorier et d’un secrétaire d’une association sont clairement définies par les textes et la jurisprudence. Il est tout à fait envisageable que des personnes morales puissent être membres de ce type d’association. Il est d’ailleurs très probable que les partis politiques ayant proposé l’initiative au Parlement souhaitent participer, voire animer, le comité citoyen correspondant.

Le recueil des signatures se fait dans ce système de manière libre, sous format papier ou par voie électronique, à charge pour les comités d’apporter suffisamment de garanties (devant le Conseil constitutionnel en particulier) pour que l’identification des défenseurs puisse être établie par tout moyen. On peut imaginer d’une part qu’un nombre important de signatures soit recueilli par voie « papier » à condition qu’un formulaire (type Cerfa ou assimilé) permette d’identifier et de contrôler les signataires.

Le contrôle de la qualité d’électeur des signataires serait réalisé par les communes. Les comités citoyens procéderaient à l’envoi de listes aux mairies une fois la période de recueil terminée. Les mairies devraient identifier les doublons ou contester les inscriptions non attestées sur les listes électorales. En effet, dans le système suisse, le secrétaire communal est chargé de veiller aux erreurs (signatures identiques) et de dénoncer les tentatives de fraude.

Dans cette dernière étape, le comité citoyen déposerait solennellement les listes de signataires (ainsi qu’une version électronique) au Conseil constitutionnel, à qui il reviendrait de procéder par sondage afin de détecter les tentatives de fraude. En Suisse, il est communément admis qu’en dessous d’une marge inférieure à 10%, le risque de rejet d’une procédure est important.

La procédure ainsi décrite fait appel à une forme juridique bien connue (les associations type loi de 1901) qui pourrait permettre aux défenseurs d’une initiative de se constituer en comité citoyen et d’y associer des mouvements politiques ou des organisations syndicales.

Sur le plan budgétaire, il apparaît clairement que cette procédure s’avère être très économe pour le budget de l’Etat, puisque la publicité de l’initiative, le recueil des signatures et le contrôle des éventuels doublons relèvent du comité. En tout état de cause, cette procédure n’aboutit pas au recrutement de nombreux agents publics (la Chancellerie fédérale Suisse ne dispose à cet effet que de cinq personnes à temps partiel).

Enfin, cette procédure est conforme à l’esprit de la réforme de la Constitution, qui vise à permettre à des citoyens de se mobiliser pour soutenir une initiative parlementaire. Le rôle limité de la puissance publique dans ce cadre serait probablement salué par une partie de l’opinion prompte à valoriser la « société civile » et les initiatives locales.

Largement étrangère à notre tradition politique, une telle procédure ne manquerait pas de générer un certain nombre de doutes et de suspicions quant à la réalité des soutiens recueillis en France. Le succès de ce type de procédure en Suisse s’explique notamment par l’absence de fraude constatée dans la majorité des référendums organisés et par la taille réduite du pays³.

Par ailleurs, sur le plan organisationnel, le mécanisme ne pourrait fonctionner sans une intervention active des communes. Le travail consistant à vérifier la qualité d’électeurs des « pétitionnaires » d’une commune demanderait un travail non négligeable, notamment dans les communes de taille importante. De même, la transmission d’une liste « papier » de signataires et la vérification de sa correspondance avec la liste des électeurs inscrits dans la commune demanderaient une participation significative du personnel communal. La Chancellerie fédérale évalue à 350 le nombre de signatures qui peuvent être vérifiées par un agent communal. Rien n’interdirait la transmission d’une version informatique des signataires par commune de manière à accélérer les contrôles mais le traitement de ces données à caractère personnel, pouvant être qualifiées de « sensibles » par des communes, nécessiterait alors d’être très encadrée.

Enfin, dans la procédure suisse, le nombre de signatures requis et, partant, le nombre de signatures à vérifier, est très sensiblement inférieur à celui exigé en France (100 000 signatures contre 4 500 000), dans un Etat dont la population équivaut à celle d’une grande région française.

La mise en place d’une telle procédure ne pourrait ainsi se faire sans d’importantes garanties sur le plan des libertés publiques.

Le traité de Lisbonne, signé le 13 décembre 2007, a modifié le traité sur l'Union européenne ainsi que le traité instituant la Communauté européenne et a cherché à renforcer le tissu démocratique de l'Union européenne. Une de ses innovations majeures est l'introduction de l'initiative citoyenne européenne. Le traité de Lisbonne prévoit en effet que les « citoyens de l'Union, au nombre d'un million au moins, ressortissants d'un nombre significatif d'États membres, peuvent prendre l'initiative d'inviter la Commission, dans le cadre de ses attributions, à soumettre une proposition appropriée sur des questions pour lesquelles ces citoyens considèrent qu'un acte juridique de l'Union est nécessaire aux fins de l'application des traités ».

Le règlement relatif à l'initiative citoyenne européenne (ICE), pris en application du traité de Lisbonne, a été adopté le 15 décembre 2010. Il permettra à tout groupe constitué d'au moins un million de citoyens issus d'au moins un quart des États membres de l'Union d'inviter la Commission européenne à formuler des propositions législatives dans des domaines relevant de ses attributions. Les organisateurs d'une initiative citoyenne, à savoir un comité de citoyens composé d'au moins sept personnes ayant leur résidence respective dans au moins sept États membres différents, disposeront d'un an pour collecter des signatures. La Commission aura ensuite trois mois pour examiner l'initiative et décider des suites à lui donner. À la demande du Conseil, le règlement relatif à l'initiative citoyenne européenne entrera en application un an après sa publication au Journal officiel, c'est-à-dire que les premières initiatives pourront être examinées à partir de 2012.

L'initiative doit recevoir le soutien d'un minimum d'un million de signataires provenant d'au moins un quart des États membres. Dans chaque État, le nombre minimal de signatures à recueillir sera calculé en multipliant par 750 le nombre de ses députés au Parlement européen. L'âge minimal des signataires sera celui requis pour voter aux élections européennes. Les initiatives proposées devront faire l'objet d'une inscription sur un registre en ligne mis à disposition par la Commission. L'enregistrement pourra être refusé si l'initiative est manifestement contraire aux valeurs fondamentales de l'Union ou qu'elle sort clairement du cadre des compétences de la Commission, laquelle ne pourrait donc proposer l'acte juridique demandé. Les organisateurs de l'initiative citoyenne auront un an pour recueillir les signatures nécessaires, une fois l'enregistrement de la proposition confirmé par la Commission.

Afin de faciliter et de sécuriser la collecte en ligne de déclarations de soutien, la Commission mettra au point des normes techniques puis fournira un logiciel à source ouverte, disponible gratuitement, dont elle assurera la maintenance.

Après collecte et vérification des signatures par les États membres, l'ICE devra être présentée à la Commission qui aura alors trois mois pour examiner la demande faite par les citoyens. Dans l'intervalle, les promoteurs de l'ICE seront reçus à la Commission et auront également la possibilité de la présenter lors d'une audition publique organisée au Parlement européen. La Commission présentera ensuite dans un document public ses conclusions sur l'initiative, l'éventuelle action qu'elle compte entreprendre et, le cas échéant, les raisons de celle-ci.

Le règlement vise à assurer la simplicité, la facilité d'utilisation et l'accessibilité à tous des procédures de lancement d'une initiative citoyenne, tout en veillant à ce que celles-ci n'imposent pas de charges excessives aux autorités nationales. Ce nouveau dispositif doit garantir la protection des données et exclure tout risque d'abus ou de fraude. Même si elle n'affecte pas son droit d'initiative législative, l'ICE obligera la Commission à prendre sérieusement en considération une demande recevant le soutien d'au moins un million de citoyens.

Au regard des exigences posées par l’article 11 de la Constitution quant au nombre de signatures minimal requis (un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales), mais qui peut atteindre 45 millions (nombre potentiel maximal de signatures recueillies), la réflexion s’est finalement engagée sur une procédure plus centralisée qui permette de garantir, dès son déclenchement, un maximum de garanties quant à la constitutionnalité de l’initiative et au strict respect des conditions requises.

Une version alternative au projet proposé aurait pu se fonder sur un recueil des signatures centralisé dans les préfectures, dans les sous-préfectures et dans les mairies, sur le modèle de la procédure de centralisation des résultats électoraux, proposition qui n’a finalement pas été retenue.

Dans le cadre de la mise en œuvre du référendum d’initiative populaire prévu à l’article 11 de la Constitution, la centralisation du recueil des signatures en mairie avait été envisagée afin de sécuriser la procédure tout en simplifiant les modalités de contrôle.

La présentation en mairie permettait en effet de contrôler l’authenticité de la signature, l’inscription sur les listes électorales ainsi que l’absence de double signature. Ce type de contrôle, exhaustif, semblait plus à même de donner des garanties aux citoyens quant au déroulement de la procédure et à son issue. De surcroît, cette procédure reposerait sur des processus plus familiers aux citoyens français et aux formations politiques puisque, pour chaque scrutin, l’électeur se présente dans la mairie sur les listes de laquelle il est inscrit et des commissions départementales sont mises en place pour recenser les votes et procéder aux vérifications. Toutefois, afin de préserver, notamment dans les petites communes, la confidentialité du soutien apporté ou non par un électeur au projet de référendum, il avait été également proposé de permettre le recueil de signatures dans les préfectures et les sous-préfectures.

Cette seconde proposition répondrait aux exigences constitutionnelles et garantirait l’authenticité des signatures. Néanmoins, bien que difficile à estimer, l’impact d’une telle disposition en termes de charge de travail pour les préfectures et sous-préfectures pourrait être important. Le nombre des procédures de recueil de signatures qui pourraient être engagées, la durée de recueil seraient autant de variables susceptibles de peser sur la charge de travail induite par cette nouvelle procédure.

Le coût de ce scénario en effectifs pour l’application de la réforme dans les préfectures et sous-préfectures peut être estimé à un minimum de 230 ETP, la charge pouvant être supérieure en cas de multiplicité des projets soumis au recueil des signatures en vue d’un éventuel référendum ou si l’initiative devait connaître une adhésion très importante.

L’impact financier du recueil des signatures par le biais de registres ouverts dans chaque commune, sous-préfecture et préfecture se déclinerait dans cette hypothèse principalement en indemnités, achat de matériel, frais d’acheminement des registres et frais de campagne officielle et de campagne électorale.

Les indemnités à verser dans le cadre de cette procédure seraient estimées à 4,523 M€, répartis de la façon suivante :

Le coût de l’achat des registres, estimé sur la base des tarifs d’imprimeurs recueillis à l’occasion de l’organisation des dernières élections européennes, était évalué à 72 000 €.

Les frais d’acheminement étaient estimés à 72 150 € sur la base des coûts d’acheminement constatés lors de l’élection du Président de la République en 2007.

III. Solution retenue : procédure d’initiative populaire centralisée avec recueil des signatures par la voie d’Internet

La Constitution française confiant au seul Conseil constitutionnel le contrôle du respect des conditions fixées par l’article 11 (initiative d’un cinquième des membres du Parlement soutenue par un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales ; objet du référendum), il semblait dès lors impératif qu’il exerce un contrôle sur les propositions de loi d’initiative populaire en amont de la collecte des signatures d’électeurs.

Une éventuelle censure en aval de cette collecte, au terme d’une campagne de signature le cas échéant politiquement mouvementée, aurait pour conséquence, outre d’être mal comprise par l’opinion publique, de placer le Conseil constitutionnel dans une situation délicate puisqu’il pourrait être amené, dans ce cas, à censurer des dispositions ayant recueilli un fort soutien populaire : c’est le cas en Italie, où le contrôle de la Cour constitutionnelle sur l’admissibilité des initiatives populaires à finalité abrogative n’intervient qu’en aval. Une censure même partielle de la proposition de loi à ce stade rendrait également peu praticable une simple modification de sa rédaction, déjà approuvée par plusieurs millions d’électeurs.

Le chapitre 1^er du projet de loi organique précise par conséquent que l’initiative est soumise au Conseil constitutionnel par les membres du Parlement qui en sont les signataires. Le Conseil constitutionnel dispose dès lors d’un délai d’un mois pour vérifier que les conditions de recevabilité suivantes, prévues par la Constitution, sont respectées :

Outre la vérification de ces conditions, le Conseil constitutionnel vérifie la conformité de la proposition de loi à l’ensemble des dispositions de la Constitution. Il statue par une décision sur la recevabilité de l’initiative. Cette décision est publiée au Journal officiel de la République française, le cas échéant accompagnée de la proposition de loi si celle-ci a été déclarée recevable.

A l’issue de la procédure de recueil du soutien des électeurs, la commission est chargée, dans un délai d’un mois, de vérifier que l’initiative a obtenu le soutien d’au moins un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales, soit environ 4,5 millions d’électeurs.

La commission devra ensuite transmettre dans un délai d’un mois au Conseil constitutionnel un dossier comprenant le nombre et la liste des soutiens, ses observations, les réclamations présentées et les suites qui leur ont été données ainsi que toutes autres informations utiles. Les observations de la commission sont publiées au Journal officiel de la République française.

Le deuxième chapitre du projet de loi organique est consacré aux dispositions relatives au recueil des soutiens.

L’article 4 du projet de loi organique précise que le recueil des soutiens apportés à l’initiative d’1/10^ème des électeurs inscrits sur des listes électorales, qu’ils résident en France ou à l’étranger, s’effectue par voie électronique. A cette fin, il est prévu que des points d’accès Internet soient mis à disposition des électeurs qui souhaitent apporter leur soutien, par les communes, dans des conditions fixées par décret en Conseil d’Etat.

Différentes modalités de recueil des soutiens à l’initiative ont été envisagées. Certaines options n’ont pas été retenues en raison du coût financier et de la complexité de leur mise en œuvre.

Afin de procéder au soutien à une initiative par voie électronique, il avait été initialement envisagé d’attribuer un identifiant permettant aux électeurs de se connecter. Ce numéro d’identification exigé au moment de la saisie en ligne devait permettre de vérifier l’identité de l’électeur et d’empêcher un internaute d’apporter son soutien plusieurs fois à la même initiative. La gestion et la communication de ces identifiants à chaque électeur présentait néanmoins un coût important (acheminement des identifiants à près de 45 millions d’électeurs, à chaque nouvelle initiative ou annuellement), de l’ordre d’une dizaine de millions d’euros par envoi global. De même, un système alternatif, moins coûteux, où ne serait envoyé l’identifiant qu’aux personnes le demandant aurait été néanmoins lourd et largement dissuasif.

La mise en place d’une procédure de recueil des soutiens via une plateforme Internet impliquait par ailleurs que tous les soutiens recueillis par cette interface fassent l’objet d’un contrôle relatif à l’inscription sur les listes électorales.

Le système développé reposera sur les principes suivants :

L’article 2 donne au ministère de l’intérieur la compétence pour gérer la procédure électronique de recueil des soutiens pour le compte et sous le contrôle de la commission de contrôle instituée au chapitre IV du projet de loi. Il reviendra par conséquent au ministère de l’intérieur, sous le contrôle de cette commission, de réaliser un site Internet public sur lequel se trouveront les initiatives en ligne avec une interface de type www.soutien-initiatives.gouv.fr (adresse indicative).

Le site Internet devra être suffisamment robuste pour résister à des pics de connexions très élevés au début de la période ouverte pour le recueil des soutiens et surtout en fin de période de recueil, comme l’atteste l’expérience de la Direction Générale des Finances publiques en matière de déclaration d’impôt sur le revenu.

Sur le plan de la sécurité informatique, ce site Internet devra être en mesure de recueillir des soutiens à des initiatives. S’appliqueront donc à ce dispositif l’ordonnance n° 2005-1516 du 8 décembre 2005 relative aux échanges électroniques entre les usagers et les autorités administratives et les autorités administratives, ainsi que le décret n° 2010-112 du 2 février 2010 pris pour l’application des articles 9, 10 et 12 de cette ordonnance. Il appartiendra notamment aux gestionnaires du site de respecter le Référentiel Général de Sécurité mentionné à l’article 2 de ce décret ⁴.

L’autorité administrative doit, afin de protéger un système d’information :

Compte tenu de ces impératifs, les autorités administratives devront garantir :

L’article 7 du projet de loi organique précise que les traitements de données à caractère personnel qui auront à être mis en œuvre, seront autorisés par décret en Conseil d’Etat et devront respecter les dispositions de la loi n°78-17 du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés à condition qu’elles ne soient pas en contradiction avec celles du projet de loi.

La loi du 6 janvier 1978 s’applique exclusivement aux données à caractère personnel concernant des personnes physiques et non des personnes morales. Cependant, lorsque des données concernent des personnes morales, la loi s’applique si les noms et prénoms ou toute information à caractère personnel sur les dirigeants, les actionnaires, les partenaires, le personnel …, sont collectés.

Les données ne seraient conservées que le temps strictement nécessaire à la commission de contrôle mentionnée précédemment pour procéder aux vérifications qu’il lui appartiendra d’effectuer. Cette limitation dans le temps des informations nominatives stockées garantit le « droit à l’oubli » dont dispose chaque individu.

IV. Impacts de la procédure de soutien à l’initiative par voie électronique

L’impact financier de la création d’un système de recueil des signatures par Internet se fonde sur différentes expériences similaires menées en France ou à l’étranger.

Le coût complet du dispositif retenu ne peut pas être complètement anticipé à ce stade. La plateforme informatique et le lien avec internet devront être « bien dimensionnés » et secourus. La création d’un site Internet, son hébergement, la maintenance d’une plateforme avec des astreintes et le coût de liaison internet, sont évalués à un coût compris entre 3 et 4 millions € (avec environ 3 M€ de coûts initiaux et 600 000 € de coût par initiative).

Coûts initiaux :

Coûts permanents :

Les nouvelles dispositions de l’article 11 de la Constitution constituent un nouveau droit pour les citoyens français inscrits sur les listes électorales. La dématérialisation complète de cette procédure pourrait toutefois se heurter au principe d’égalité entre les citoyens. En effet, bien que 98,3 % de la population ait théoriquement accès à l’Internet fixe haut débit à son domicile, son lieu de travail, ou dans son entourage, la « fracture numérique » est sociale avant que d’être territoriale : les inégalités d’accès à Internet dépendent avant tout de la catégorie socioprofessionnelle, du revenu et de la taille du foyer, puis de la taille de l’agglomération de résidence. Face à ce constat, nombre de communes ont mis en place des espaces publics numériques, répertoriés par la délégation aux usages de l’Internet.

Afin de faciliter l’accès de tous électeurs à cette procédure, il est proposé que les communes n’en disposant pas puissent mettre à disposition des électeurs qui souhaitent apporteur leur soutien à une initiative, un point d’accès public à Internet.

En tout état de cause, l’Etat prendra toute sa part de responsabilité dans la mission qui incombe aux collectivités de mettre à disposition ces points d’accès.

L’estimation du coût des dépenses électorales (campagne audiovisuelle, indemnités des délégués chargés du contrôle du recueil des signatures…) a quant à elle été effectuée sur la base des dispositions existantes en matière d’organisation d’élections politiques.

L’organisation de chaque référendum d’initiative populaire engendrera des dépenses spécifiques et réparties de la façon suivante :

Le nouveau chapitre VI bis porte sur l’examen de l’initiative par le Conseil constitutionnel (vérification des conditions de recevabilité).

L’article 2 du projet de loi donne compétence au ministère de l’intérieur pour mettre en œuvre le recueil des soutiens apportés à l’initiative.

L’article 3 fixe le délai au-delà duquel la procédure de recueil du soutien des électeurs pourra être engagée et renvoie au décret le soin de fixer le calendrier de la procédure de recueil des soutiens. Il fixe la période durant laquelle les électeurs peuvent apporter leur soutien à l’initiative à trois mois. Cette durée, ni trop courte afin d’offrir aux électeurs une période raisonnable pour pouvoir apporter leur soutien à l’initiative, ni trop longue pour éviter une mobilisation perturbante et coûteuse des services concernés, apparaît adaptée aux impératifs de l’exercice effectif de leur droit par les électeurs d’une part, et de bonne administration d’autre part.

Il est prévu que, dans le cas particulier où une élection présidentielle ou des élections législatives sont prévues ou interviennent dans les six mois qui suivent la déclaration du Conseil constitutionnel, la période de recueil des soutiens ne pourra pas commencer avant le premier jour du deuxième mois qui suit leur déroulement. En effet, la superposition de deux processus de consultation (élection nationale et référendum) de nature différente rendrait trop complexe l’organisation simultanée des consultations et délicate la concomitance de campagnes électorales différentes. L’article 3 prévoit enfin qu’en cas de dissolution de l’Assemblée nationale ou d’empêchement définitif du Président de la République, la période de recueil des soutiens est suspendue à compter de la publication du décret de convocation des électeurs.

L’article 9 précise le délai prévu par le cinquième alinéa de l’article 11 de la Constitution. Ainsi, si la proposition de loi, à l’issue de la procédure de recueil du soutien des électeurs et après la décision du Conseil constitutionnel constatant que l’initiative a effectivement recueilli le soutien d’au moins un dixième des électeurs, n’a pas fait l’objet d’au moins une lecture par chacune des deux assemblées dans un délai de douze mois à compter de la publication de cette déclaration, le Président de la République la soumet au référendum dans un délai de quatre mois.

L’article 7 du projet de loi organique précise que les traitements de données à caractère personnel nécessaires pour la mise en œuvre de la loi organique seront autorisés par décret en Conseil d’Etat. S’agissant de l’accès aux données collectées, il pourrait par exemple être envisagé d’ouvrir un droit d’accès restreint, limité à une consultation sur place, dans les locaux de la commission, afin de limiter les usages qui pourraient être faits de ces données (consultation par un employeur, etc.). Une alternative consisterait à la définition d’un régime de communication très encadré, tant en matière de finalités que de réutilisation, et assorti en tout état de cause de sévères sanctions.

Le projet de loi ordinaire joint au texte organique précise les sanctions pénales applicables en cas de violation des dispositions relatives à la procédure de recueil des signatures et mises en œuvre en application des alinéas trois à six de l’article 11 de la Constitution.

L’article 6 étend l’application du principe posé au deuxième alinéa de l’article L.52-8 du code électoral, relatif à l’interdiction du financement des campagnes électorales par des personnes morales autres que les partis et groupements politiques, au financement d’une campagne visant à obtenir le soutien des électeurs à l’initiative prévue à l’article 11 de la Constitution.

Les nouvelles dispositions de l’article 11 de la Constitution risquent de générer des contentieux portant sur l’ensemble des opérations préparatoires au scrutin et sur le texte adopté par référendum.

Le contentieux du référendum appelle, par lui-même, peu d’observations, sauf à considérer que plusieurs scrutins référendaires soient organisés de façon simultanée ce qui pourrait, dans ce cas, conduire le Conseil constitutionnel à apprécier le contrôle de leur sincérité.

La modification d’une loi issue de la procédure de référendum d’initiative populaire, même récente, par une loi adoptée par le Parlement, ne serait pas limitée par la Constitution, comme l’a jugé le Conseil constitutionnel. En effet, dans sa décision n° 89-265 DC du 9 janvier 1990, le Conseil Constitutionnel a considéré que : « le principe de la souveraineté nationale ne fait nullement obstacle à ce que le législateur, statuant dans le domaine de compétence qui lui est réservé par l’article 34 de la Constitution, modifie, complète ou abroge des dispositions législatives antérieures ; il importe peu, à cet égard, que les dispositions modifiées, complétées ou abrogées résultent d’une loi votée par le Parlement ou d’une loi adoptée par voie de référendum ; il incombe simplement au législateur, lorsqu’il exerce son pouvoir d’abrogation de la loi, de ne pas priver de garanties légales des principes constitutionnels ». Le Conseil constitutionnel se prononçait sur la loi (qui allait devenir la loi n° 90-33 du 10 janvier 1990) portant amnistie d’infractions commises à l’occasion d’événements survenus en Nouvelle-Calédonie, dont les dispositions conduisaient à l’abrogation implicite du deuxième alinéa de l’article 80 de la loi n° 88-1028 du 9 novembre 1988 portant dispositions statutaires et préparatoires à l’autodétermination de la Nouvelle-Calédonie en 1998, adoptée par le Peuple français le 6 novembre 1988.

V. Consultations et modalités d’application

En ce qu’il prévoit une interconnexion avec le fichier électoral de l’INSEE, le dispositif envisagé relèverait du 5° du I de l’article 25 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés et serait par conséquent soumis à une autorisation de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL).

L’article 25 de cette loi précise, en effet, que figurent parmi ceux qui doivent être mis en œuvre après autorisation de la CNIL les traitements automatisés ayant pour objet :

Par ailleurs, en application du a) du 4° de l’article 11 de la loi du 6 janvier 1978 modifiée⁵, la Commission a été saisie par le Premier ministre, le 19 puis le 25 octobre 2010, du projet de loi portant application de l’article 11 de la Constitution.

Par délibération en date du 16 novembre 2010 portant avis sur un projet de loi organique portant application de l’article 11 de la Constitution (avis n°1002508), la CNIL a émis un avis favorable sur le principe du recueil du soutien par voie électronique.

La Commission valide la distinction, essentielle, entre la procédure du référendum d’initiative populaire, qui s'apparente à une pétition, et le vote électronique, au sens de sa délibération n° 2010-371 du 21 octobre 2010 portant adoption d’une recommandation relative à la sécurité des systèmes de votes.

Pour autant, elle considère que les principes relatifs à la sécurité (comme l’intégrité du recueil du soutien ou la traçabilité des opérations) exprimés dans sa délibération n° 2010-371 précitée, devraient s’appliquer au dispositif de recueil des soutiens. En revanche, s’agissant d’une pétition par voie électronique, le secret du scrutin et la confidentialité n’auraient pas à être appliqués.

Le dispositif envisagé par le projet de loi organique repose sur la constitution d’une liste nominative des soutiens. En ce sens, la procédure de recueil des soutiens par voie électronique ne peut être assimilée à un vote électronique.

Bien qu’un soutien sur une proposition de loi soit susceptible de révéler les opinions politiques du « pétitionnaire » ou de révéler, dans certains cas, ses appartenances religieuses, la Commission considère qu’il s’agit avant tout d’une expression volontaire et librement consentie de la part du citoyen (application du 1° du II de l’article 8 de la loi du 6 janvier 1978 modifiée). Pour autant, certaines garanties en matière de sécurité devront être apportées conformément à l’article 34 de la loi du 6 janvier 1978 modifiée. Ainsi, le recueil des soutiens étant limité aux électeurs inscrits sur les listes électorales, ces derniers devront être authentifiés afin d’éviter les usurpations d’identité.

Enfin, la CNIL souhaiterait que les risques liés à la création, via le dispositif, d’une liste électorale nationale regroupant potentiellement au moins 4,5 millions d’électeurs, soient pris en compte dans les projets de décrets d’application qui devront lui être soumis.

L’article 8 du projet de loi organique prévoit qu’un décret en Conseil d’Etat « détermine les conditions dans lesquelles la liste des soutiens (…) peut être consultée par le public ». Cette rédaction serait cohérente avec la définition juridique de la « pétition » qui exclut l’anonymat des pétitionnaires.

De plus, au niveau européen, les listes des soutiens sont systématiquement publiées, qu’elles soient désignées sous le nom de « pétition » ou « initiative populaire ». Au Royaume uni, par exemple, les listes nominatives des soutiens, constituées des seuls noms et prénoms, sont consultables sur internet même après clôture de la pétition⁶. En Allemagne, les listes des soutiens, constituées des noms, prénoms et région du vote (le « land »), sont consultables pendant le recueil des soutiens⁷.

La CNIL considère que le principe de la consultation de la liste par les électeurs est une garantie importante en termes de contrôle des opérations du recueil des soutiens.

Cependant, la publication de la liste des électeurs ayant soutenu l’initiative peut générer des risques, compte tenu du nombre important d’électeurs pouvant figurer sur cette liste (potentiellement 45 millions) et des informations sensibles, telles que les orientations politiques des électeurs, qu’elle est susceptible de révéler.

Bien qu’une interdiction de reproduire les données contenues dans la liste à d’autres fins que celle de vérification et de contrôle soit prévue, la Commission souhaite assortir cette interdiction de sanctions plus dissuasives au regard des enjeux économiques.

S’il paraît important de garantir à chaque électeur un accès individuel à la liste, les modalités de cet accès doivent être, selon la Commission, encadrées par le projet de décret pris en Conseil d’État et après avis de la CNIL, afin d’éviter une consultation de la liste pour d’autres fins que le contrôle des opérations de recueil. En particulier, la Commission recommande que la liste des soutiens consultable par tout électeur ne soit pas constituée de l’ensemble des données figurant sur les listes électorales, mais uniquement des noms et prénoms, afin de limiter les risques d’exploitation, ce qui implique toutefois que la commission de contrôle dispose de tous les moyens nécessaires pour s’assurer de l’identité réelle de la personne ayant soutenu une initiative.

Enfin, la Commission prend acte que cette liste des soutiens sera détruite dans les deux mois à compter de la publication au Journal Officiel de l’avis du Conseil constitutionnel.

L’article 20 du projet de loi organique dispose que ses dispositions entreront en vigueur un an après leur publication. Ce délai est nécessaire pour concevoir, développer et expérimenter une procédure capable de recueillir jusqu’à 45 millions de soutiens électroniques potentiels.

Enfin, s’agissant d’une loi organique d’application directe de dispositions constitutionnelles ayant vocation à s’appliquer de manière uniforme sur l’ensemble du territoire de la République, il y a lieu de considérer qu’il s’agit d’une loi dite « de souveraineté » qui dispense de toute mention expresse d’application outre-mer.

CALENDRIER DE LA PROCEDURE DE REFERENDUM D’INITIATIVE POPULAIRE

Délai maximal

Délai incompressible

* délai reporté en cas d’élections législatives générales ou présidentielle ; en cas de dissolution de l’AN ou d’empêchement définitif du PR

¹ Amendement n°511 présenté par M. Montebourg, M. Valls, M. Caresche, M. Urvoas, M. Vallini, M. Roman, M. Derosier, M. Le Bouillonnec, M. Le Roux, Mme Guigou, Mme Karamanli et les membres du groupe Socialiste, radical, citoyen et divers gauche proposant d’insérer un article additionnel après l’article 3 du projet de loi constitutionnelle reprenant le dispositif proposé par le comité Balladur calqué sur la procédure de la Commission Vedel en 1993.

² La Communauté dont il est ici question est le regroupement de la France et de ses anciennes colonies qui a cessé de facto en 1960 ; cette référence a été supprimée en 1995.

³ La transposition du modèle suisse en Australie a notamment échoué pour cette raison.

⁴ http://www.references.modernisation.gouv.fr/rgs-securite

⁵ Ces dispositions ont été modifiées par la loi n°2009-526 du 12 mai 2009. L'article 11-4°-a) prévoit désormais que la Commission est « consultée sur tout projet de loi ou de décret relatif à la protection des personnes à l'égard des traitements automatisés. A la demande du président de l'une des commissions permanentes prévue à l'article 43 de la Constitution, l'avis de la commission sur tout projet de loi est rendu public ».

⁶ http://petitions.number10.gov.uk/traveltax/

⁷ https://epetitionen.bundestag.de/index.php?action=petition;petition=11489;sa=sign

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