Mesdames, Messieurs,
Après avoir auditionné Mme Christine Lagarde, ministre de l’Économie, des finances et de l’emploi, puis M. Martin Hirsch, Haut-commissaire aux Solidarités actives contre la pauvreté, la Commission a examiné les articles du projet de loi dans ses séances du 5 juillet 2007.
Le présent rapport retrace ses travaux.
AUDITION DE MME CHRISTINE LAGARDE, MINISTRE DE L’ÉCONOMIE, DES FINANCES ET DE L’EMPLOI
La commission des Finances, de l’économie générale et du plan a auditionné Mme Christine Lagarde, ministre de l’Économie, des finances et de l’emploi, sur le projet de loi en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat.
Le Président Didier Migaud se déclare heureux d’accueillir Mme Christine Lagarde, ministre de l’Économie, des finances et de l’emploi, accompagnée de M. Hervé Novelli, secrétaire d'État chargé des entreprises et du commerce extérieur, et de M. Luc Châtel, secrétaire d'État chargé de la consommation et du tourisme.
Un certain nombre de membres des autres commissions de l’Assemblée assistent également à cette séance, en particulier les rapporteurs des commissions saisies pour avis : affaires culturelles, familiales et sociales, affaires économiques et lois. Le Président de la commission des Affaires culturelles, Pierre Méhaignerie, ancien président de la commission des Finances, est aussi présent.
À l’issue de la présentation du projet de loi par Mme le Ministre, le Président donnera la parole au Rapporteur général puis aux représentants des groupes et enfin à ceux qui souhaiteront poser des questions.
Mme Christine Lagarde, ministre de l’Économie, des finances et de l’emploi, se réjouit de l’occasion qui lui est donnée de présenter aux députés un texte considéré comme fondateur et emblématique, notamment en ce qu’il traduit les engagements pris à l’égard du pays par le Président de la République lors de la campagne présidentielle. Elle tient aussi à témoigner sa reconnaissance à son prédécesseur, Jean-Louis Borloo, et à toute son équipe pour le travail accompli en faveur de ce projet.
Contrairement à ce que l’on pense, les frontières ne séparent pas toujours, elles rassemblent parfois et c’est en cela que l’on peut parler d’un texte frontière : frontière entre les matières sociale, fiscale et financière, mais aussi entre des dispositions à caractère national, fondées sur le principe de l’autonomie du droit fiscal, d’une part,et les engagements souscrits par l’État français à l’égard de ses partenaires européens, dans le cadre du traité de Maastricht, en particulier en ce qui concerne l’équilibre des comptes de l’État, d’autre part.
Mais c’est aussi la métaphore de la moisson qui peut illustrer ce projet de loi qui, en marquant l’importance de la valeur travail tout au long de la vie, traverse tour à tour l’époque des semailles puis celle du mûrissement, celle de la récolte et enfin celle du partage des fruits de cette récolte.
Le temps des semailles, c’est l’article 2 qui permet aux étudiants amenés à travailler pour payer leurs études d’être exonérés d’impôt non plus seulement jusqu’à 21 ans et pour les seuls jobs d’été, mais jusqu’à 26 ans et pour l’intégralité des travaux qu’ils effectuent, jusqu’à un plafond égal à trois fois le SMIC. Le coût de cette première mesure est estimé à 40 millions d’euros pour 2008.
L’étape du mûrissement, c’est la mesure relative aux heures supplémentaires. C’est également celle qui se trouve au point de rencontre du social, du fiscal et financier. C’est enfin celle qui coûtera le plus mais aussi qui libérera le plus le travail. L’essentiel de ses dispositions se retrouve à l’article premier. Elle s’appliquera à toutes les entreprises, très petites, petites, moyennes et grandes, comme à tous les salariés, du public comme du privé, en tenant compte des cas particuliers comme celui des salariés rémunérés au forfait, notamment dans l’encadrement, ou celui des salariés à temps partiel qui n’effectuent pas des heures supplémentaires mais des heures complémentaires.
C’est dès la première heure supplémentaire au-delà de l’horaire légal et non pas de l’horaire conventionnel – donc dès la 36e heure –, que le salarié payé en brut percevra l’intégralité de la rémunération de cette heure qui ne sera par conséquent pas soumise à cotisation sociale et qui sera en outre nette d’impôt. Qui plus est, la mesure s’appliquera à toutes les heures supplémentaires, même si le salarié en effectuait déjà avant l’entrée en vigueur de la loi.
Cette disposition incitera donc fortement les salariés à effectuer des heures supplémentaires et contribuera à accroître le pouvoir d’achat de ceux qui choisiront de travailler plus, sans que cela ne soit imposé à quiconque ni que soit modifiée la durée légale du travail. On peut donc bien parler d’un soutien à la valeur travail.
Pour les entreprises sera appliquée à chaque heure supplémentaire une déduction forfaitaire sur la charge salariale de 0,50 euro par heure dans les entreprises employant plus de 20 salariés et de 1,50 euro pour les entreprises de moins de 20 salariés. La différence tient tout simplement au fait que l’on demande aux entreprises de moins de 20 salariés, qui paient aujourd’hui le temps supplémentaire 10 % de plus que le salaire de base et qui s’étaient engagées à passer à + 25 % en 2009, de le faire dès aujourd’hui afin qu’il n’y ait aucune discrimination dans le paiement des heures supplémentaires selon que l’on travaille dans une petite ou dans une grande entreprise. C’est pour compenser cette application anticipée de l’augmentation du coût de la rémunération des heures supplémentaires pour les petites entreprises qu’il est proposé d’augmenter au profit de ces dernières la réduction forfaitaire des cotisations sociales. Là aussi, on peut parler d’incitation pour les employeurs à recourir au temps supplémentaire, en particulier pour les bas salaires dans la mesure où c’est jusqu’à 1.5 SMIC que l’avantage consenti sera supérieur à l’augmentation du coût salarial résultant de la majoration des heures supplémentaires.
Pour prendre un exemple simple : un salarié payé 1 500 euros bruts dans une petite entreprise verra, s’il effectue chaque semaine quatre heures supplémentaires, soit 39 heures au lieu de 35, ses revenus annuels augmenter de 2 500 euros !
Après le mûrissement vient la récolte, c’est la troisième étape, qui consiste à bénéficier de son travail et à en recevoir une compensation. Ce principe doit s’exercer aux deux bouts de la chaîne. À un bout, on trouve le revenu de solidarité active (RSA), destiné à rendre le retour au travail attractif. On s’est en effet aperçu que, trop souvent, ceux qui bénéficient des minima sociaux ne trouvent un avantage financier que très minime à reprendre une activité salariée. Or le travail est un facteur d’intégration indispensable pour permettre de retrouver la confiance en soi, de se respecter et d’être mieux intégré dans la société. Le RSA vise donc à supprimer ce que l’on appelle les trappes à inactivité, ces aberrations administratives honteuses qui dissuadent de travailler et encouragent l’oisiveté. Martin Hirsch présentera ultérieurement ces dispositions plus en détail.
À l’autre bout de la chaîne, on trouve le bouclier fiscal qui est destiné à ce que l’on cesse de dissuader les gens qui gagnent de l’argent, qui créent des richesses et qui les font circuler dans l’économie, de le faire en France. L’article 5 ramène donc ce bouclier de 60 à 50 % de l’ensemble des impositions, y compris la CSG et la CRDS. De la sorte, un contribuable qui aura payé plus de 50 % d’impôt pourra demander à l’administration fiscale le remboursement du surcroît.
On entend souvent dire que cette mesure ne concernerait que la partie la plus riche de la population, mais n’est-ce pas celle qui fait tourner l’économie ? Quand on voit, le lundi matin à 6 heures 17 à la Gare du Nord, tous ces jeunes venus occasionnellement passer le week-end en France et qui n’aspirent qu’à y vivre, prendre l’Eurostar pour aller passer leur temps et effectuer l’ensemble de leurs dépenses au profit de l’économie britannique, on se dit qu’il serait bon d’en faire revenir un certain nombre sur le sol national…
Que les choses soient claires, il ne s’agit ni de supprimer la fiscalité ni de créer un paradis fiscal pour les riches mais simplement de bâtir un pays où l’on peut revenir, faire circuler son argent et fonctionner l’économie. Le coût de cette mesure est estimé à 600 millions d’euros tandis que celle relative aux heures supplémentaires coûtera 6 milliards en année pleine.
Une autre mesure importante, prévue à l’article 7, vise à soumettre à des conditions de performance et de transparence ce qu’il est convenu d’appeler les parachutes dorés. Il est ainsi prévu de rendre individuelles et transparentes, donc publiables, dans les résolutions du conseil d’administration, les dispositions particulières consenties aux dirigeants, dont certaines ont fait scandale ces derniers mois. Désormais les rémunérations complémentaires seront assorties d’une obligation de performance et, au moment du départ du dirigeant, le conseil d’administration appréciera si la rémunération complémentaire est justifiée.
La quatrième étape est celle au cours de laquelle on jouit des fruits de son travail. « Être riche, ce n’est pas avoir de l’argent, c’est en dépenser » disait Sacha Guitry. À quoi bon travailler, économiser, emprunter, si des mécanismes ne permettent pas, aux plus modestes en particulier, d’acquérir une résidence principale, donc de devenir propriétaires ? C’est pourquoi il est prévu à l’article 3 que ceux qui acquerront leur résidence principale, qu’il s’agisse ou non de la première, bénéficieront d’un crédit d’impôt à hauteur de 20 % des intérêts de leurs emprunts, dans la limite, pour un couple, d’un plafond de 7 500 euros, soit une réduction d’impôt de 1 500 euros.
Cette disposition s’appliquera aux emprunts souscrits après l’entrée en vigueur de la loi mais aussi aux crédits en cours. Toutefois seules les cinq premières années de remboursement bénéficieront du mécanisme car c’est au cours de cette période que l’on rembourse le plus d’intérêts. Le coût de cette mesure est estimé à 3,7 milliards d’euros et cette dépense paraît d’autant plus justifiée que la France est le pays d’Europe qui compte le moins de propriétaires de leur résidence principale, alors qu’il s’agit d’un facteur d’intégration dans la société.
Une deuxième mesure permet de participer à la vie économique. Elle consiste à permettre aux redevables de l’ISF, donc aux personnes qui ont un patrimoine et qui paient leurs impôts en France, de verser le montant de cet impôt, jusqu’à un plafond de 50 000 euros, non plus au percepteur mais à une PME ou à une fondation reconnue d’utilité publique. L’idée est aussi de conserver une part de risque pour l’investisseur. Ainsi, celui qui souhaitera verser 30 000 euros au titre de l’ISF à une PME, devra en fait engager 40 000 euros, dont 25 % au titre de son risque personnel.
Les PME sont un berceau d’emploi, d’innovation, de créativité, mais elles ont du mal à obtenir des financements. Cette mesure les y aidera utilement.
La cinquième étape est celle de la transmission des fruits de son travail à ses enfants et à son conjoint survivant. Bien souvent, en effet, on ne travaille pas pour soi mais surtout pour son foyer et pour ses enfants. Le Gouvernement entend donc faciliter cette transmission en exonérant des droits de mutation 95 % des successions. Cette disposition populaire, dont le champ d’application est vaste, est destinée à toute la population et non pas seulement aux riches.
La première mesure, particulièrement importante, consiste à exonérer totalement des droits de mutation les successions entre conjoints. Elle concerne davantage les femmes, qui vivent plus longtemps que les hommes et qui se trouvent parfois dans une situation tragique après le décès de leur conjoint.
Il est par ailleurs proposé de porter l’abattement sur les droits de succession à 150 000 euros par enfant afin d’augmenter, sans modifier les barèmes des droits de succession, la part pouvant être transmise en ligne directe.
Il sera également possible à une personne de moins de 65 ans de verser une fois, à tout moment, une somme de 20 000 euros en numéraire à un récipiendaire de plus de 21 ans. L’idée est qu’une personne d’âge mûr puisse aider un jeune qui accède à la vie professionnelle à démarrer plus facilement.
Le coût de ces dernières mesures est estimé 2,2 milliards d’euros.
Au total, les mesures contenues dans ce projet sont évaluées entre 10 et 11 milliards d’euros. Il s’agit donc d’un effort sans précédent en faveur de la confiance, de la croissance et de l’emploi, d’un effort à la mesure de l’ambition du Gouvernement mais aussi des besoins du pays, dont la satisfaction exige que le travail soit libéré, récompensé et qu’il puisse être transmis.
Néanmoins tous ces engagements doivent aussi se mesurer à l’aune de ceux que la France a souscrit auprès de ses partenaires européens. Il lui faudra en contrepartie faire preuve d’une rigueur budgétaire sans faille et voir comment des économies pourront être réalisées dans le cadre des projets ultérieurs. Il faut, en effet, remettre à plat les politiques publiques et aller chercher ce point de croissance en plus qui permettra de développer l’activité économique, donc de produire des recettes fiscales.
Au-delà de sa présentation générale, ce texte difficile fera bien entendu l’objet des débats techniques nécessaires.
Le Rapporteur général souligne d’abord à quel point la majorité était convaincue que ce texte très ambitieux, qui propose des mesures puissantes, allait accélérer la croissance et ainsi améliorer l’emploi, stimuler le pouvoir d’achat et, à terme, contribuer au redressement des finances publiques.
Son fil directeur est la valorisation du travail. Il ne s’agit pas seulement de travailler plus pour gagner plus mais aussi de travailler plus pour plus de croissance et donc pour plus d’emploi.
L’ensemble de ce dispositif est particulièrement cohérent, on peut le mesurer en rapprochant l’article premier, relatif aux heures supplémentaires, des trois derniers articles, qui traitent du RSA.
L’article premier vise à favoriser les heures supplémentaires en les exonérant. Il permettra d’améliorer fortement le pouvoir d’achat des salariés qui feront des heures supplémentaires. Pour les employeurs, le surcoût sera neutralisé par la ristourne sur les cotisations. Ce faisant, le Gouvernement poursuit la politique de réduction du coût du travail qui est, toutes les études le montrent, infiniment plus efficace que la réduction autoritaire du temps de travail.
Les trois derniers articles concernent pour leur part les Français qui n’ont malheureusement pas de travail et qui sont éligibles aux minima sociaux. Grâce au RSA, ceux qui sont en dehors du marché du travail bénéficieront d’un mécanisme puissant d’aide au retour au travail, qui ne les pénalisera pas dans la mesure où le surcroît de rémunération lié au travail ne sera pas confisqué par une baisse concomitante des minima sociaux.
On peut aussi faire le lien entre la valorisation du travail et les mesures relatives aux donations et successions. En effet, l’amélioration des abattements traduit l’idée que le travail de toute une vie ne saurait être confisqué au moment de la succession, comme c’est le cas aujourd’hui avec une fiscalité sur les successions parmi les plus lourdes d’Europe. Il faut, de ce point de vue, saluer deux mesures particulièrement justes et morales : l’exonération des droits de succession pour le conjoint survivant et l’alignement des règles applicables aux pacsés sur celles des mariés.
Le texte repose ensuite sur l’idée d’investir pour favoriser la croissance. Le bouclier fiscal à 50 % est une excellente chose, qui rejoint le principe promu par la Cour constitutionnelle allemande. Avec la réforme de l’impôt sur le revenu qui entre en vigueur cette année et qui fixe un taux marginal de 40 %, la France revient enfin dans la moyenne européenne et redevient attractive, ce qui devrait mettre un terme à ce spectacle de la Gare du Nord à 6 heures 17 le lundi matin…
Une autre mesure très efficace, que le Premier ministre a eu raison de qualifier de « small business act à la française », est celle qui est destinée à favoriser l’investissement dans les fonds propres des PME.
Une autre idée forte du texte est d’encourager l’accession à la propriété. Si la politique très ambitieuse en faveur du logement locatif social engagée depuis cinq ans est poursuivie, on a aussi besoin d’accélérer les efforts en faveur de l’accession. C’est ce qui a été fait avec le prêt à taux zéro, mais son octroi est lié à des conditions de ressources. Le fait de pouvoir déduire les intérêts des cinq premières annuités d’emprunt bénéficiera en revanche à tous les Français et encouragera fortement l’accession à la propriété. Qui plus est, inclure dans le dispositif ceux qui ont acquis leur logement depuis moins de quatre ans est une mesure d’équité.
Au total, ce texte cohérent et parfaitement construit provoquera le choc de confiance mais aussi le choc de croissance qu’on en attend.
Le Rapporteur général a ensuite souhaité poser quelques questions à Mme le Ministre.
Les premières ont porté sur l’article premier relatif aux heures supplémentaires. Il faut se réjouir que le champ d’application soit aussi large puisque l’on prend en compte les heures supplémentaires ainsi que les heures complémentaires des salariés à temps partiel, mais aussi les fonctions publiques, les régimes spéciaux et les cadres. Ainsi, tous les Français seront concernés. Chacun souhaite que ce dispositif puisse entrer en vigueur le 1er octobre prochain. Les conditions techniques seront-elles réunies à cette date ? Les logiciels de paye auront-ils été modifiés ? La concertation avec les entreprises aura-t-elle été menée à son terme ?
Par ailleurs, s’il est bon que les entreprises de moins de 20 salariés s’alignent sur le droit commun en portant dès maintenant de 10 à 25 % la rémunération des heures supplémentaires, il conviendrait que le Ministre précisât comment la ristourne de 1,50 euro pour les entreprises de moins de 20 salariés compensera ce surcoût.
Depuis l’instauration du bouclier fiscal, la question des impôts locaux empoisonne le débat. À l’initiative d’Hervé Mariton, il a été prévu que si le bouclier fiscal est atteint du seul fait des impôts de l’État, les collectivités locales ne se voient pas reprendre un ticket modérateur sur les impôts locaux. Dans la mesure où le bouclier fiscal passe à 50 % et où il est étendu à la CSG et à la CRDS, il paraîtrait judicieux d’étendre cet amendement à ces deux contributions afin que le problème ne se pose plus du tout.
Enfin, si la ligne directe est privilégiée pour les successions, un effort est fait en faveur des fratries puisque l’abattement passe de 5 000 à 15 000 euros. Mais ne pourrait-on envisager un effort supplémentaire, dans le cas où il n’y a pas d’héritier direct ?
Le Président Didier Migaud a pour sa part souhaité savoir si des études d’impact avaient été menées sur certaines dispositions de ce texte. Il serait en particulier intéressant d’en avoir connaissance pour la fiscalité des heures supplémentaires et pour la mesure relative aux prêts immobiliers, dont on sait qu’elles avaient été envisagées par Nicolas Sarkozy, alors qu’il était ministre de l’économie et des finances, et qu’elles avaient reçu un avis très négatif de la direction de la prévision, au motif que leur efficacité économique serait faible. Il serait donc intéressant de savoir ce qui a amené le Gouvernement à reprendre un dispositif qui avait été écarté en 2004. S’agissant du bouclier fiscal, ne serait-il pas possible de tirer un premier bilan de l’application du bouclier à 60 % avant d’envisager de l’abaisser à 50 % ? Enfin, alors qu’une première estimation faisait état d’un coût global de 11 milliards d’euros pour l’ensemble du dispositif, les indications chiffrées que vient d’apporter Mme le Ministre permettent plutôt de tabler sur 13 milliards en régime de croisière. Qu’en est-il exactement ?
Mme le Ministre de l’Économie, des finances et de l’emploi, a précisé que l’entrée en vigueur du texte était bien prévue pour le 1er octobre prochain. Un certain nombre de consultations sont en cours et des représentants des experts comptables seront en particulier reçus afin d’évaluer l’incidence des modifications relatives au paiement des heures supplémentaires sur les logiciels des fiches de paie.
La modélisation réalisée indique que le bénéfice de l’abattement forfaitaire est supérieur au coût de l’heure supplémentaire à concurrence de 1,45 SMIC : pour les petits salaires, l’avantage est donc net.
Le Gouvernement sera attentif, lors du débat budgétaire, aux propositions de simplifications des parlementaires s’agissant du remboursement des contribuables ayant acquitté trop d’impôt, le mécanisme étant à ce jour trop complexe.
Il semble par ailleurs opportun, compte tenu des aléas de l’existence, d’envisager un abattement sur les successions dans le cas où un frère et une sœur, par exemple, passeraient ensemble la fin de leur jour.
La principale étude d’impact n’est-elle pas le suffrage universel ? Mme le Ministre ne connaît à ce jour aucune étude dont les conclusions seraient négatives.
Le Rapporteur général évoquera quant à lui les conséquences de l’application du bouclier fiscal dans son rapport. Le coût des mesures envisagées devrait se situer pour 2008 entre 10 et 11 milliards, même s’il est encore difficile d’évaluer le recours exact aux heures supplémentaires. En année pleine, le chiffrage sera légèrement supérieur à 13 milliards.
M. Jérôme Chartier estime que cette loi est avant tout fondée sur la réhabilitation du travail et des fruits du travail. Libérer les heures supplémentaires, c’est améliorer sensiblement la vie quotidienne des salariés.
La détaxation des revenus des étudiants est essentielle : outre qu’il s’agit d’un engagement présidentiel, M. Marc Le Fur s’était fait naguère l’avocat d’une telle mesure.
Le revenu de solidarité active incitera à un retour effectif à l’emploi et permettra ainsi d’améliorer la vie quotidienne de ses bénéficiaires.
Favoriser l’accession à la propriété, c’est également enrichir les familles de même, d’ailleurs, que la possibilité de transmettre 150 000 euros par enfant tous les six ans.
Le fonctionnement des business angels est exemplaire même si, jusqu’ici, leur développement était insuffisant dans notre pays. Toute personne assujetti à l’ISF pourra donc désormais investir dans le capital d’une petite entreprise afin d’aider à son développement. Cela va dans le bon sens pour favoriser la croissance.
Le bouclier fiscal constitue également un instrument incitatif efficace.
S’agissant des parachutes dorés, les conditions de performance des responsables sont appréciées par le seul conseil d’administration. Or la participation d’autres instances serait bienvenue.
M. Jean-Louis Idiart, outre que ce projet ne comporte aucune réelle innovation, estime que les préoccupations sur les équilibres financiers de la France ne semblent plus à l’ordre du jour. Quid des recettes permettant d’envisager de pareilles dépenses puisque l’on ne saurait s’en remettre aux seules hypothèses de croissance ?
En matière de droits de succession, l’exonération du conjoint survivant est certes positive mais il conviendrait de se préoccuper de l’ensemble des coûts des successions et donations.
Il est par ailleurs aisé de voir à qui profitera le bouclier fiscal.
Les mesures concernant les parachutes dorés relèvent de l’effet d’annonce : qu’en sera-t-il concrètement ?
M. Jean-Louis Idiart estime également que les mesures en faveur des étudiants relèvent de l’effet d’annonce, les étudiants bénéficiant d’un revenu égal à trois fois le Smic n’étant guère nombreux. Selon lui, le Gouvernement sera amené à prendre des mesures impopulaires dans les mois à venir.
M. Jean-Pierre Brard invite Mme le Ministre à venir roder son discours dans un quartier de Montreuil : ses propos sont à des années lumières des préoccupations de ceux dont les fins de mois sont difficiles.
M. Jérôme Chartier a cru, non sans naïveté, que le Gouvernement voulait lutter contre les parachutes dorés puis il a découvert que leur versement serait subordonné à l’avis des conseils d’administration quand il conviendrait plutôt qu’ils le soient à celui des comités d’entreprise.
À ce jour, 90 % des successions sont exonérées entre conjoints et 80 % entre parents et enfants. Entre époux ou en ligne directe, le taux de 40 % ne s’applique que sur la partie du patrimoine supérieure à 1,7 million. En quoi le Gouvernement se préoccupe-t-il des plus modestes ?
Selon Le Figaro, à l’automne 2005, le ministère de l’économie estimait que chaque bénéficiaire du bouclier fiscal toucherait en moyenne un peu plus de 4 000 euros. Or, depuis le début de l’année, ce sont 67 millions qui ont été reversés à 1 100 bénéficiaires, ce qui représente 61 000 euros par foyer. Le Gouvernement veut aggraver une mesure déjà scélérate car, selon lui, on ne donne jamais assez aux pansus et aux repus ! Nombre de riches ne réclament même pas le bénéfice de ce dispositif faute, parfois, d’avoir eu le temps de tout déclarer !
Que pense Mme le Ministre des propos de M. Éric Woerth selon lesquels il ne servirait à rien de faire un bouclier s’il se transforme en course d’obstacle administrative ? M. le Ministre du Budget propose que chacun puisse s’appliquer sans contrôle a priori la ristourne induite par le bouclier s’il estime pouvoir en bénéficier.
Enfin, Mme le Ministre n’a pas eu le temps de répondre à la question : qui paiera ? Les Français doivent savoir qui, parmi eux, sera plumé et qui ne le sera pas.
M. Charles de Courson considère que l’évaluation du coût des mesures diverge entre l’Agence Centrale des Organismes de Sécurité Sociale et le Gouvernement. S’agissant des heures supplémentaires, l’ACOSS évalue ainsi le coût des exonérations de cotisations sociales aux alentours de 5 milliards, évaluation supérieure à celle du Gouvernement. Qu’en est-il précisément ?
De la même manière, si l’on veut redresser les finances publiques en cinq ans, c’est environ une dizaine de milliards d’économie qui seront nécessaires. Or compte tenu des coûts des projets gouvernementaux, sera-t-il possible de présenter un PLF avec un déficit qui ne soit pas supérieur au déficit 2007 ?
Tous les parlementaires sont frappés par la complexité du dispositif fiscal s’agissant des heures supplémentaires. Le Gouvernement serait-il favorable à un certain nombre d’amendements de simplifications?
L’orateur rappelle que sa famille politique s’est beaucoup battue pour que le bouclier fiscal intègre les impôts locaux sur le domicile. Quel est l’avis du Gouvernement ?
Le Gouvernement est-il par ailleurs favorable à une expérimentation permettant de bonifier le RSA en substitution de la PPE ?
Enfin, le texte ne permet pas que des personnes assujetties à l’ISF investissent dans des entreprises à travers des fonds communs de placements dans l’innovation ou des fonds d’investissement de proximité. Le Gouvernement est-il ouvert à des amendements permettant un tel élargissement ?
Mme le Ministre de l’Économie, des finances et de l’emploi, rappelle que c’est au sein du conseil d’administration que sont fixées les conditions de performance et le pacte avec le dirigeant bénéficiaire du complément de rémunération. Dès lors que la société comporte plus de 50 salariés, le CA comprend en outre un ou deux représentants du comité d’entreprise. Il importe que la détermination des conditions de performance relève de la liberté du CA, tant les différences sont substantielles entre les sociétés. Le texte prévoit que c’est l’assemblée générale qui, ensuite, approuve ces conditions. De nombreux conseils d’administration, enfin, comportent en leur sein des comités de rémunération constitués de personnalités indépendantes. Il s’agit là d’un gage suffisant pour garantir équité et moralité.
Le Président de la République et le Premier ministre se sont engagés à réduire le déficit en cinq ans. Le Gouvernement, certes, dépensera environ 10 milliards en 2008 et un peu plus de 13 milliards en année pleine mais la réforme des politiques publiques permettra de réaliser des économies sur le train de vie de l’État ; en outre, un fonctionnaire sur deux partant à la retraite ne sera pas remplacé. Enfin, la croissance apportera des recettes fiscales supplémentaires.
Les différences d’évaluation des coûts entre l’ACOSS et le Gouvernement ne sont guère sensibles.
La déclaration automatisée des données sociales doit quant à elle être évoquée avec les experts comptables.
C’est M. Martin Hirsh qui se chargera de répondre précisément aux questions liées à la Prime pour l’emploi et au RSA.
Enfin, le texte ne se réfère pas, en effet, aux FCPI car il s’agit d’abord de promouvoir une plus grande liberté. Le Gouvernement veut favoriser un investissement de proximité.
M. Michel Bouvard est d’accord pour ramener le bouclier fiscal de 60 % à 50 % des revenus mais il ne faut pas que cela aboutisse à la suppression de toute imposition. Le Gouvernement est-il d’accord pour engager une discussion à ce sujet ?
Le parachute doré ne doit pas être « sponsorisé » par les finances publiques, ce qui implique de le reconsidérer dans les modalités de calcul de l’impôt sur les sociétés.
Enfin, s’agissant du RSA, ce n’est pas le potentiel fiscal des départements qui doit être pris en compte mais leur situation à l’endroit de l’emploi.
M. Gaëtan Gorce, pour ce qui est de la rémunération des heures supplémentaires, souligne qu’il faut tenir compte de la situation des salariés non assujettis à l’impôt sur le revenu. Il conteste par ailleurs que le bénéfice réel soit de 2 500 euros pour chaque salarié et considère que l’intérêt des salariés aurait été bien mieux pris en compte par une augmentation du Smic.
Est-il de surcroît raisonnable de procéder à une nouvelle exonération de cotisations sociales dans un contexte de déficits ? N’aurait-il pas été préférable de mettre à plat l’ensemble de ces exonérations plutôt que d’augmenter les prélèvements ? Le Gouvernement s’engage-t-il à ne prendre aucune mesure susceptible d’annuler l’hypothétique gain de pouvoir d’achat?
M. Gérard Bapt s’inquiète du maintien de l’universalité des prélèvements de CSG et de CRDS.
Le Rapporteur général souligne qu’il n’y pas d’exonération mais une réfaction des cotisations sociales salariales.
M. Gérard Bapt se demande, s’agissant du bouclier fiscal, s’il ne pourrait y avoir un plafonnement du montant de réversion du Trésor Public pour les contribuables les plus importants.
Le RSA étant lié au RMI, il s’interroge également sur la répartition des compétences ministérielles entre M. Hirsh et Mme le Ministre de l’Économie, des finances et de l’emploi.
Enfin, l’État doit un milliard aux conseils généraux au titre du RMI. Nombre d’élus souhaitent connaître les intentions du Gouvernement à ce propos, d’autant que le surcroît de dépenses généré par le RSA serait partagé entre ceux-ci et l’État.
M. Alain Cacheux rappelle d’abord que, en ce qui concerne les mesures fiscales en faveur de l’accession à la propriété, Mme le Ministre a parlé de texte emblématique. Or il ne voit pas que les dispositions présentées répondent aux difficultés que rencontrent les Français en matière de logement.
Mme le Ministre a également indiqué que ce sujet serait abordé à l’occasion de l’examen d’autres projets, mais il voudrait savoir si Mme Boutin sera présente en séance pour défendre l’article 3 et traiter les questions de fond ou s’il faut considérer que, désormais, le ministère du logement est à Bercy.
Mme Marie-Anne Montchamp est particulièrement sensible au cas des enfants handicapés et, plus largement, des proches handicapés car, pour eux, la transmission d’un patrimoine n’est pas seulement la transmission symbolique du travail de toute une vie ; elle est aussi une garantie d’autonomie du handicapé pour les années suivant le décès.
Ayant constaté que Mme le Ministre était sensible à cette préoccupation elle voudrait savoir ce qui est envisagé en la matière, en particulier pour aller au-delà de la famille au strict sens fiscal et élargir le périmètre d’application de cette mesure, au-delà même de la fratrie.
Dans la mesure où il existe des dispositifs mis localement en place pour accompagner et soutenir la création d’entreprise, elle pense qu’il conviendrait de prévoir un fléchage vers ces dispositifs pour inciter les contribuables à l’ISF à opérer des versements en leur faveur.
Mme le Ministre a bien noté le souhait que l’abaissement du taux du bouclier fiscal de 60 à 50 % ne devait pas aboutir à supprimer le paiement de l’impôt. À cet égard il est un pays que chacun connaît bien et dans lequel cela n’a pas été le cas.
Cela étant, comme le Président de la République l’a souligné, il conviendra d’examiner les dispositions fiscales dans leur ensemble : taxe professionnelle, impôt sur le revenu, impôt sur la fortune… C’est en fonction de cette approche générale et au vu de plusieurs éléments, y compris les expériences étrangères, qu’il faudra examiner et décider si telle ou telle mesure doit être mise en œuvre ou non.
Pour ce qui est des « parachutes dorés », il ne faut pas oublier que les sommes versées ont la nature de rémunérations, qu’il s’agisse de salaires ou de BNC. Elles figurent donc à ce titre dans la comptabilité des entreprises en cause et constituent des charges déductibles. Il serait peu orthodoxe de leur réserver un sort particulier à ce titre.
M. Michel Bouvard fait remarquer que ce serait pourtant un moyen de limiter cette pratique.
Mme le Ministre indique ensuite aux membres de la commission qu’elle fera parvenir à leur président le calcul effectué par ses services et d’où il ressort qu’un salarié percevant 1 500 euros brut par mois gagnera 2 500 euros sur l’année.
Pour ce qui est de l’hommage du vice à la vertu, elle espère être située du côté de la vertu et elle fera en sorte de rester sur le bon chemin en continuant à dialoguer avec la Commission et avec le Parlement.
S’agissant de l’articulation entre RMI et RSA, elle laissera le soin de donner les explications nécessaires à M. Martin Hirsch qui sera entendu cet après-midi par la Commission.
M. Jean-Louis Idiart fait remarquer que M. Martin Hirsch dit, lui, qu’il faut s’adresser à Bercy !
Mme le Ministre ajoute alors qu’elle fera en sorte de le rencontrer avant qu’il vienne devant la Commission afin de lui donner les éléments nécessaires relevant de son ministère. Il pourra ainsi donner des réponses complètes.
En matière de logement, elle souligne les efforts importants consentis par le Gouvernement, en particulier avec l’augmentation massive des programmes de construction de logements sociaux et d’accession à la propriété. C’est faire un mauvais procès que de ne pas le reconnaître.
Par ailleurs elle est très attachée à la question de la transmission du patrimoine à un enfant handicapé. Il existe déjà le doublement des abattements lorsque l’héritier est un enfant handicapé. On pourrait donc envisager, après expertise, le même doublement des plafonds pour la transmission des patrimoines.
Mme Marie-Anne Montchamp demande s’il ne serait pas possible d’élargir le périmètre des héritiers.
Mme le Ministre répond qu’il convient d’attendre les résultats des expertises qui seront menées avant d’envisager d’aller au-delà de ce qui est actuellement retenu.
Le Président remercie Mme le Ministre et lève la séance.
AUDITION DE M. MARTIN HIRSCH, HAUT-COMMISSAIRE
AUX SOLIDARITÉS ACTIVES CONTRE LA PAUVRETÉ
La commission des Finances, de l’économie générale et du Plan, en réunion commune avec la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, a entendu M. Martin hirsch, Haut Commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, sur le projet de loi en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat.
Après que les commissaires ont observé une minute de silence à la mémoire de Paul-Henri Cugnenc, député de l’Hérault, décédé la nuit précédente, M. Pierre Méhaignerie, Président de la commission des Affaires culturelles a donné la parole à M. Martin Hirsch, Haut Commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté.
M. Martin Hirsch, Haut Commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, a fait observer que les articles 8 à 11 du projet de loi en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat – si celui-ci est adopté – permettront d’expérimenter, dans des départements volontaires, un dispositif qui est le fruit du travail d’une commission ayant réuni, notamment, deux parlementaires, Mme Paulette Guinchard et M. Laurent Wauquiez, et des représentants des syndicats et des associations.
Cette commission cherchait à résoudre le problème de la pauvreté des enfants : comment réduire celle-ci en privilégiant le retour au travail des parents ? Elle a publié un rapport, qui contient une quinzaine de résolutions et qui relève une difficulté majeure : dans un certain nombre de cas, la possibilité de travailler ne permet pas de sortir de la pauvreté.
Pour les personnes qui bénéficient des minima sociaux, la sortie du système est coûteuse : par exemple, une personne bénéficiaire du revenu minimum d’insertion (RMI), qui perçoit environ 440 euros par mois et une allocation, si elle reprend un travail à mi-temps – rémunéré à moins de 500 euros par mois –, ou si elle conclut un contrat d’avenir – dont la durée est plafonnée à vingt-six heures et qui est rémunéré à hauteur de 650 ou 700 euros par mois –, perdra le droit à certaines aides. Il devient alors presque rationnel de ne pas chercher à reprendre un travail. D’autres personnes, qui travaillent pourtant, vont se retrouver dans une situation de très grande pauvreté, d’où une certaine amertume.
Enfin, il existe de nombreuses situations intermédiaires : certains, en s’occupant de personnes âgées ou handicapées quelques demi-journées payées au Smic, par exemple quatre jours par semaine, percevraient ainsi 350 euros par mois. Mais comme cette somme est presque entièrement déduite de leurs prestations, ils ne gagneraient en fait pas un centime de plus que s’ils ne travaillaient pas.
Autre cas de figure : une personne bénéficiaire du RMI, qui avait eu l’opportunité de travailler pendant un été, a reçu ensuite une demande de remboursement de la caisse d’allocations familiales, qui avait recalculé la moyenne de ses revenus en prenant en compte ses revenus de l’été.
Il s’agit de répondre à ce genre de situations. Le dispositif proposé doit donc satisfaire à trois objectifs :
– Le premier est de garantir à toute personne qui reprend un travail que ses ressources vont augmenter, et cela dès la première heure travaillée, sans recréer de nouveaux effets de seuil, qu’il s’agisse d’un temps partiel ou d’un plein temps, et de façon durable. Les mécanismes existants permettent parfois de cumuler différents types de revenus, mais au bout d’un an, les ressources diminuent : l’effet en est évidemment délétère.
– Le deuxième objectif est de disposer d’une arme « anti-travailleurs pauvres ». Parfois, le temps de travail du salarié est contraint, sa qualification insuffisante et ses charges de famille telles qu’il se retrouve en dessous du seuil de pauvreté. Ainsi, sur un total de 2,5 millions de travailleurs pauvres, un tiers est constitué d’intermittents : il s’agit d’une pauvreté due à la précarité ; les situations de temps partiel subi correspondent au deuxième tiers : le plus souvent, des femmes sont concernées ; le troisième tiers est constitué de salariés travaillant à plein temps, avec des charges de famille importantes. Certaines armes ont été imaginées pour sortir ces travailleurs de la pauvreté au travail, à l’image de la prime pour l’emploi ou des négociations salariales. Mais la solidarité doit pouvoir compléter les revenus du travail.
– Le troisième objectif est de simplifier. Le code des droits contre l’exclusion, ouvrage de 800 pages, a recensé le nombre d’aides auxquelles un allocataire du RMI peut théoriquement prétendre : on en dénombre 51 ! Aucun allocataire ne peut effectivement prétendre à toutes et aucun spécialiste du droit social ne peut les connaître toutes. Toutefois elles existent, peuvent se neutraliser, disparaître, d’autant que certaines sont liées à un statut. Le système est donc d’une grande complexité.
À la complexité des aides s’ajoute la complexité des acteurs. Il y en a une douzaine : l’allocataire du RMI aura à faire au conseil général, au centre communal d’action sociale, à la caisse d’allocations familiales (CAF), à la caisse primaire d’assurance maladie (CPAM), à l’Agence nationale pour l’emploi (ANPE), aux Assédic, à l’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA), etc. Le circuit pourra durer quelques mois avant que l’intéressé puisse faire valoir ses droits de façon effective et qu’on puisse lui parler de travail.
Il faut encore ajouter la complexité des situations. On a souvent classé les gens par catégories : allocataires du RMI, bénéficiaires de l’allocation de parent isolé, personnes relevant d’un autre dispositif ou minimum social, etc.
Ces situations sont difficiles pour les personnes concernées mais aussi pour celles qui sont censées les aider – services sociaux, entreprises, élus – et pour l’ensemble du pays, qui compte plus de situations de pauvreté qu’il ne devrait en dénombrer. Il faut remarquer également que les minima sociaux ont été conçus principalement pour ceux qui sont dans l’incapacité de travailler, et non pour ceux auxquels la société est incapable de procurer un travail leur permettant de vivre dignement.
C’est dans ce contexte qu’a été conçu le revenu de solidarité active. On passe de l’idée d’une allocation différentielle où les aides viennent compléter les revenus du travail, à celle selon laquelle les aides décroissent, mais moins vite que ne croissent les revenus du travail. Il est possible de faire un parallèle avec le bouclier qui concerne les salaires les plus élevés, où l’on fait en sorte de ne pas prélever plus qu’une certaine partie des revenus. Présentement, il se trouve que certains allocataires du RMI, qui reprennent un travail, se voient prélever 100 % de leur revenu supplémentaire. L’idée d’un bouclier consistera à garantir au bénéficiaire du RMI qui reprend un travail rémunéré à hauteur de 500 euros par mois qu’il conservera effectivement 60 % ou 70 % de cette somme, ce pourcentage restant à définir. Il reviendra ensuite aux différents services de recalculer les aides correspondantes.
Tel est le principe du RSA, conçu au départ par la commission précitée comme une prestation qui devait se substituer et non se rajouter au RMI, à l’allocation de parent isolé, aux primes et différents mécanismes d’intéressement, à la prime pour l’emploi et qui avait vocation à s’articuler ou se fondre avec l’allocation aux adultes handicapés (AAH) et l’allocation de solidarité spécifique (ASS). En effet, les problèmes que rencontrent les personnes handicapées sont équivalents à ceux que connaissent les allocataires du RMI : certaines, qui bénéficient de l’AAH, conviennent qu’elles auraient la possibilité de travailler à quart de temps mais qu’elles ne le font pas pour éviter qu’on ne déduise la rémunération correspondante du montant de leur allocation.
Il convient de simplifier les modalités de mise en œuvre de ces différentes primes, mais aussi certains droits connexes, qu’ils dépendent de l’État ou des collectivités locales. Les barèmes devraient être harmonisés et s’appliquer en fonction non des statuts des intéressés mais de leurs ressources. Des travaux parlementaires ont été menés en la matière aussi bien à l’Assemblée nationale qu’au Sénat pour simplifier et rendre plus juste le dispositif.
Cela demande du temps et de nombreuses concertations sont requises : ces dispositifs sont gérés par des institutions et des collectivités différentes ainsi que des budgets différents ; ils sont enchevêtrés, mais ne peuvent être « détricotés » trop rapidement. D’où la nécessité de trouver une méthode évitant d’aller « dans le mur », sur le plan financier comme sur le plan opérationnel.
Sur le plan financier, il s’agit d’aider les gens à trouver un travail à la hauteur de leurs capacités et de ce qu’on peut leur offrir, mais aussi qui leur permette de s’en sortir. Le travail est conçu comme un socle fondamental. Si l’on fait disparaître les effets de seuil précédemment évoqués, il devrait être possible de permettre à certains de passer d’une situation où ils ne travaillent pas à une situation où ils travaillent – quitte à ce que ce soit à temps partiel dans un premier temps – et de permettre à d’autres, qui travaillent à temps partiel, de travailler à temps plein. Au total, le volume d’heures travaillées serait donc augmenté pour chacun. Cela devrait engendrer des économies en matière de prestations sociales. Cependant, pour permettre ces économies, il faut d’abord consentir à un certain investissement, établir les barèmes et la nature des prestations au bon niveau, sans déstabiliser, dans le même temps, d’autres dispositifs.
Sur le plan opérationnel, les personnes en difficulté rencontrent différentes catégories d’obstacles : les premiers sont liés à l’environnement économique, aux effets de seuil, à la conjoncture économique, à la situation de l’emploi ; les seconds sont liés à leurs propres difficultés, qu’elles concernent l’emploi, le logement, la formation, la santé, les transports, la garde des enfants, le surendettement, etc. Il est possible de déterminer douze ou quinze problèmes fréquents. La plupart des personnes en rencontrent trois ou quatre, qu’il faut traiter en même temps. Or les politiques publiques ne sont plus armées pour cela et ces personnes se trouvent renvoyées d’une administration à l’autre. Il convient donc de créer des dispositifs davantage centrés sur les personnes, plus réactifs, plus fluides et plus rapides. Pour cela, il faut mobiliser les différents services qui ont chacun à gérer leur propre dispositif. Opérationnellement, il est important de modifier les habitudes.
Le pari est double : miser sur la simplification des prestations, pour rendre plus fluide le dispositif institutionnel ; miser sur l’organisation d’expérimentations sur des territoires volontaires.
Le sujet a déjà été travaillé et certains effets de la loi n° 2006-339 du 23 mars 2006 relative au retour à l’emploi et sur les droits et les devoirs des bénéficiaires de minima sociaux ont été mis en évidence. Sur le premier territoire où un travail a été réalisé – le département de l’Eure – il a été décidé qu’un jour donné, les nouveaux allocataires du RMI trouveraient en face d’eux les représentants de la caisse d’allocations familiales (CAF) et d’autres institutions ; qu’il faudrait non plus trois mois, mais trois jours pour mettre au point un contrat d’insertion ; que ces nouveaux allocataires du RMI pourraient bénéficier immédiatement de la couverture maladie universelle (CMU) ; que dès le premier jour, la question du travail serait évoquée, car l’Agence nationale pour l’emploi (ANPE) était aussi présente, avec les offres d’emploi disponibles. Grâce à ce dispositif, le taux de conclusion de contrats d’insertion est ainsi passé de 30 % à 90 %.
Il est aujourd’hui proposé de travailler en deux étapes, en commençant par une étape expérimentale, consolidée et même considérablement renforcée par le présent texte. Elle permettrait de préparer et de faire vivre les expérimentations, tout en favorisant la concertation sur les choix à faire s’agissant de la grande réforme des minima sociaux. Cette phase comporte quatre éléments :
– Premièrement, dans les départements volontaires, sur la partie du territoire choisie comme lieu d’expérimentation, tous les allocataires du RMI ayant une activité pendant cette période – qu’ils la reprennent ou qu’ils en accroissent la durée – se verront garantir un revenu supérieur à celui qu’ils percevraient s’ils ne travaillaient pas ; et cela, sans distinctions entre les allocataires car le dispositif doit être simple et accessible à tout le monde.
– Deuxièmement, les bénéficiaires de l’allocation de parent isolé (API), qui ne bénéficient pas des mécanismes d’insertion, et sont souvent de futurs allocataires du RMI, devraient bénéficier d’un dispositif « miroir » de celui dont bénéficient les allocataires du RMI : en effet, les allocataires du RMI dépendent des conseils généraux, ceux de l’API de l’État. Il serait souhaitable que l’État puisse faire bénéficier les allocataires de l’API du revenu de solidarité sans que l’on attende qu’ils soient sortis du dispositif API.
– Troisièmement, l’État contribuera au financement de ces expérimentations. Les départements pionniers, qui avaient trouvé la démarche intéressante, se sont dits prêts à les financer eux-mêmes, en attendant des jours meilleurs. Mais dès lors que cette démarche s’inscrit dans une réforme globale – d’intérêt local mais aussi d’intérêt national –, il a semblé normal au gouvernement que l’État participe de tous les points de vue à ces programmes d’expérimentation, en particulier en mobilisant les différentes administrations ou les différents établissements publics qui relèvent de sa compétence, la réussite de ces expérimentations devenant l’un de leurs objectifs, en simplifiant juridiquement les dispositifs concernés et en prenant financièrement en charge une partie du surcoût.
– Quatrièmement, les conditions dans lesquelles les départements pourront se porter volontaires doivent être précisées. L’article 142 de la loi de finances pour 2007 a entrouvert la porte de ces expérimentations ; il a conduit dix-sept départements à s’engager dans cette démarche. Il est proposé à ces départements de compléter leur dossier d’ici au 30 septembre s’ils souhaitent bénéficier des modifications que pourrait adopter le Parlement avec le présent texte.
Il est prévu également que les départements qui n’ont pas été intéressés par le premier dispositif, mais qui le seraient par le dispositif renforcé, puissent s’inscrire d’ici au 30 septembre. Néanmoins, leur nombre sera limité à une dizaine. Au-delà, les départements prioritairement retenus seront ceux connaissant le plus de difficultés, et donc ayant le potentiel fiscal le plus faible. Reste à savoir si c’est le bon critère ; il sera possible d’en discuter. Cette phase d’expérimentation devrait durer trois ans, voire moins, si la réforme peut entrer en vigueur plus rapidement, peut-être dès la fin de l’année prochaine.
Telle est l’économie générale de ce dispositif, dont il sera bien sûr rendu compte de l’état d’avancement.
Un débat a suivi l’exposé du Haut Commissaire.
M. Dominique Tian, rapporteur pour avis de la commission des Affaires culturelles, après avoir remercié le Haut Commissaire pour la précision de son intervention, a estimé que le dispositif proposé, fondé sur le principe de l’expérimentation, est simple à comprendre et très réactif, facile à mettre en place très rapidement. Il est cependant regrettable que le Haut Commissaire n’ait pas parlé davantage de la réforme des minima sociaux.
Par ailleurs, quels sont les fonds dont il pourra disposer ? Le nombre des personnes concernées étant évalué à 55 000 dans le dossier de présentation et le surcoût par personne étant estimé entre 1 000 et 1 200 euros, le coût total de l’expérimentation s’élèverait à au moins 55 millions d’euros. Le gouvernement doit rapidement préciser les moyens qui seront consacrés à la mesure.
Enfin, il serait souhaitable de profiter de l’évaluation qui sera faite du RSA pour l’élargir au RMI : quelles sont les personnes qui font appel au RMI, pourquoi certaines y restent des années, pourquoi certaines ne cherchent pas à en sortir, pourquoi certaines sont plus facilement employables que d’autres ? Refusent-elles toute activité ou ne peuvent-elles pas en prendre une ? Il convient d’aller plus loin dans cette évaluation des allocataires du RMI, qui représentent plus d’un million de personnes en France.
M. Pierre Méhaignerie, Président de la commission des Affaires culturelles a demandé au Haut Commissaire d’évoquer des cas concrets. Quel sera, avec le RSA, le revenu d’une personne qui travaille à deux tiers de temps et qui n’a pas d’autres revenus ? Que sera-t-il pour une personne qui travaille 18 heures, mais qui travaille ailleurs, plus ou moins légalement ?
Le Rapporteur général, après avoir appuyé la demande de présentation de cas concrets, a demandé si l’on pourrait prendre en compte, dans certaines expérimentations, les aides au logement, celles-ci pouvant représenter près du tiers des revenus des bénéficiaires de minima sociaux, et à peine moins que les allocations stricto sensu. La même question vaut pour la prime pour l’emploi.
Par ailleurs, l’optimisme du rapporteur pour avis doit être salué, car la mise en place du RSA ne sera sans doute pas si simple. Cela demandera beaucoup d’ingénierie sociale. Tout dépendra du degré d’organisation et de motivation des départements. Cela pose la question de la participation de ces derniers, et de leur choix. Le critère de priorité proposé pour choisir les départements candidats à l’expérimentation, s’ils étaient plus de dix, est le potentiel fiscal ; ce critère ne paraît pas le plus pertinent. La motivation vient souvent des avantages financiers. L’État est prêt à partager avec les départements les surcoûts. Mais jusqu’à quelle hauteur ? La moitié ou un peu plus ? Cela étant, le dispositif proposé est formidable et on ne peut qu’y adhérer. Il est très complémentaire de l’article 1er du texte, relatif aux heures supplémentaires. Cet article 1er concerne ceux qui ont un emploi et dont on désire valoriser le travail. Quant à ceux qui n’ont pas d’emploi mais qui en cherchent un, ils sont concernés par les derniers articles du texte.
Le Président Didier Migaud a également demandé des précisions sur les modalités de contribution de l’État aux dispositifs d’expérimentation, sur la répartition des coûts entre l’État, les départements et d’autres partenaires et sur le montant global de l’expérimentation, la généralisation du RSA étant évaluée entre 4 et 8 milliards d’euros.
Le Haut Commissaire a tout d’abord insisté sur la distinction à faire entre le dispositif cible, à savoir la future réforme déjà préfigurée, et les premières étapes expérimentales qui n’intéressent qu’une partie de la population concernée et certaines aides. Puis, en réponse aux intervenants, il a apporté les précisions suivantes :
– Il s’agit d’éviter, dans le dispositif cible, de recréer des effets de seuil et des iniquités après les avoir supprimés. D’où un dispositif relativement simple concernant toutes celles et tous ceux dont les ressources de travail sont inférieures à un certain niveau, compte tenu de leur situation de famille. Leur revenu pourrait être complété jusqu’à un niveau correspondant à peu près au seuil actuel de sortie de la prime pour l’emploi, qu’elles soient passées ou non par les minima sociaux. Encore faut-il déterminer à partir de quelle quantité de travail on ne doit plus être dans la pauvreté, ce qui relève d’une décision politique.
– Lorsque ce dispositif a été imaginé, son coût global a été estimé entre 6 et 8 milliards d’euros, tout compris, mais sans prendre en compte les effets d’économies induits qui sont liés à la reprise de travail ; or certains pays qui ont mis en œuvre des systèmes de même nature, comme le Canada ou d’autres pays anglo-saxons, se sont rendu compte que l’investissement initial était remboursé. Le travail sera repris et l’on procédera à certaines simulations, qui pourront être étayées par des travaux de terrain.
– Concernant l’expérimentation, des documents seront distribués aux commissaires. On y voit qu’une personne seule au RMI reçoit un peu moins de 400 euros par mois. Si elle se remet à travailler à quart de temps, elle reçoit actuellement, la première année, 514 euros. Dans le nouveau dispositif, elle passera de 514 à 564. Si elle est à mi-temps, elle recevra 740 euros, à trois quarts de temps 916 euros et à plein temps 1 112 euros.
M. Pierre Méhaignerie, Président de la commission des Affaires culturelles a demandé si les personnes concernées conserveraient les avantages indirects liés au RMI.
Après avoir précisé qu’elles les conserveraient tant qu’elles percevront une fraction de RMI, le Haut Commissaire a poursuivi ses réponses :
– Effectivement la mise en place ne sera pas simple. Il faudra modifier les habitudes et un texte, un décret ou une circulaire ne sauraient suffire. Cependant la démarche proposée prend en compte cette complexité. On continuera ce que l’on a commencé à faire, c’est-à-dire à faire bouger les services publics : ceux qui se trouvent dans les départements concernés pourront témoigner qu’il se passe quelque chose et que l’on arrive à simplifier les procédures, à lever les préalables, sans s’arrêter au premier obstacle. L’accompagnement est également important et il faudra veiller à ce que l’État y consacre de l’argent. Ce n’est pas aux départements de redéployer des travailleurs sociaux pour assurer tout le travail d’animation, d’accompagnement, d’impulsion, de coordination, de simplification, etc. L’aller et retour entre le niveau local et le niveau national devra être fluide : on doit pouvoir y arriver.
– Les allocataires du RMI constituent des populations tout à fait hétérogènes de par leur situation familiale, leur âge, leurs problèmes. Ils n’ont en commun que le niveau de leurs ressources : moins de 450 euros par mois. Par exemple, il y a environ 60 000 bénéficiaires du RMI à Paris : 15 000 ou 20 000 appartiennent au secteur du spectacle, 3 000 ou 4 000 au secteur de la communication. Ils sont évidemment assez différents des personnes que l’on peut rencontrer à Louviers ou dans les zones rurales de la Côte d’Or. Pour autant, si on les aide à régler leurs problèmes, les uns et les autres partagent la même aspiration à occuper une place digne dans la société.
Il ne faut donc pas commencer par les cataloguer, mais faire en sorte que la logique des droits et des devoirs et des engagements réciproques soit mise en œuvre. Notre niveau d’exigence doit correspondre à ce que l’on peut demander aux personnes et ce que l’on peut leur offrir. Dans de nombreux endroits, les personnes n’ont pas été accompagnées pendant deux ou trois ans ; il n’est pas possible de leur dire que, demain matin, on va leur demander quelque chose. Il faut aussi que l’État et les différents services se mettent en mesure de les recevoir et de leur répondre.
L’année prochaine, on aura une idée plus claire des dispositifs adaptés. Certes, on peut prévoir une évaluation plus précise des allocataires, mais il faut se méfier des clichés car les parcours sont assez compliqués. Il est frappant de constater que ceux qui vivent de leur travail chez Emmaüs sont plutôt issus du tiers de bénéficiaires du RMI souvent jugés inaptes au travail. Voilà pourquoi il convient d’avancer avec prudence et se méfier des catalogages.
– S’agissant de la prise en charge et de la répartition des coûts entre les différents partenaires, il convient d’être le plus complet et le plus précis possible. On peut distinguer deux cas de figure. Celui des personnes qui reprennent un travail mais bénéficient actuellement d’un intéressement à la reprise d’activité insuffisant (parce que leur horaire mensuel de travail est inférieur à 78 heures) ou inexistant parce qu’ils sont titulaires d’un contrat d’avenir ou d’un contrat insertion-revenu minimum d’activité : pour cette catégorie-là, soit à peu près 20 % des bénéficiaires du RMI, le surcoût unitaire annuel du revenu de solidarité active serait, pour les départements volontaires, de 1 200 à 1 300 euros. Celui des personnes sortant de tout dispositif d’intéressement, actuellement, après un an de travail, ce qui est trop court : il faut éviter que les intéressés ne « replongent » et le surcoût est alors plus important, de l’ordre de 2 600 euros.
En moyenne, le surcoût unitaire serait un peu inférieur à 2 000 euros. Si on estime que 25 départements vont participer à l’expérimentation sur une partie de leur territoire, avec environ 3 000 allocataires du RMI chacun, cela fait 75 000 personnes concernées. Si 20 % d’entre eux bénéficient du RSA, soit 15 000, et si le coût moyen est de 2 000 euros sur l’année, cela fait un total de 30 millions d’euros.
L’État propose de prendre en charge la moitié de ce surcoût direct pour les départements, soit 15 millions d’euros, de financer la totalité de l’expérimentation parallèle sur l’API, ainsi que des travaux d’évaluation, d’ingénierie et d’accompagnement. Ainsi, sur une enveloppe globale qui ne devrait pas dépasser 25 millions d’euros, il y aurait : 15 à 17 millions de contribution aux départements ; 3,5 à 4 millions pour la prise en charge du RSA des bénéficiaires de l’API ; les 3 à 5 millions restants servant à prendre en charge l’accompagnement, l’ingénierie, l’évaluation, etc.
M. Denis Jacquat s’est déclaré favorable au RSA dans la mesure où le dispositif est expérimental et repose sur le volontariat des départements. Dans sa philosophie, le RSA rejoint le postulat selon lequel les revenus du travail doivent être supérieurs à ceux de l’assistance. Lors de l’institution du RMI, qui eut lieu dans la même salle de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales, une grande discussion s’était instaurée sur son appellation : « RM » (revenu minimum) ou « RMI » (revenu minimum d’insertion) ? La majorité des commissaires de l’époque, estimant que ce revenu devait être un marchepied vers l’emploi pour les personnes qui en étaient éloignées, avait opté pour la seconde appellation. Or l’insertion professionnelle s’est révélée très difficile à réaliser. Certains allocataires du RMI exercent une activité annexe : travail au noir, voire travail à l’étranger dans les départements frontaliers. Il serait bon de revenir à l’esprit primitif du RMI, à savoir le donnant-donnant, c’est-à-dire qu’en échange du versement de l’aide, les personnes qui le peuvent effectuent une activité d’intérêt collectif. Où en est-on dans ce domaine ? Dans le cadre des grands projets de ville (GPV) des équipes pour l’insertion ont convoqué les bénéficiaires du RMI un par un et sont parvenues à leur trouver des activités.
Mme Martine Carrillon-Couvreur a demandé des précisions, premièrement, sur le financement du dispositif – quelle est la durée prévue de l’engagement financier de l’État ? Quelle sera la répartition des responsabilités entre celui-ci et les départements ? –, deuxièmement, sur la façon d’agir contre l’éparpillement des acteurs quand deux ministères et un haut commissariat sont concernés par la question de la pauvreté et, troisièmement, sur les publics concernés. N’y a-t-il pas un risque que le RSA ne profite qu’aux personnes les plus proches de l’emploi, et donc qu’il y ait une « dualisation » du public du RMI ? Comment répondre à la situation de l’ensemble de ces personnes, en particulier de celles qui sont les plus éloignées de l’emploi et qui se trouvent dans les situations les plus précaires ? Comment garantir que le RSA ne deviendra pas un instrument supplémentaire du traitement social du chômage partiel, l’ensemble des politiques d’aides financières et d’aide aux personnes n’étant pas « revisité » dans le cadre du projet de loi proposé ?
M. Jean-Pierre Brard, considérant que M. Martin Hirsch est un homme honorable, qui d’ailleurs n’a pas accepté d’être ministre, ce qui constitue une ligne de partage pour les ventres affamés qui étaient à l’affût de trois lentilles ministérielles, a craint qu’il ne soit le Henri Dunant du XXIe siècle, rappelant que cet humaniste suisse, effrayé par les conséquences de la guerre qu’il avait pu constater à Solferino, a été à l’origine de la création de la Croix-Rouge.
Puis, il a évoqué le problème des loyers, considérant que dans une commune comme Montreuil, les gens sont livrés, pieds et poings liés, à des aigrefins. Cette question fait-elle l’objet de réflexions ? Enfin, le parallèle ayant été fait entre les deux « boucliers », fiscal et social, il est intéressant de comparer les montants en cause – 15 milliards d’euros de cadeaux fiscaux d’un côté, 25 millions pour le RSA de l’autre : ce rapport de 1 à 600 entre ce qui est fait pour les pauvres et les riches permet de juger la politique du gouvernement actuel.
M. François Baroin a présenté les observations suivantes :
– Le critère retenu pour la sélection des départements candidats, à savoir le potentiel fiscal, est dangereux, surtout pour ceux qui ont été fortement touchés par les délocalisations, car cela va engendrer un dispositif quasiment commercialisé des personnes qui sont dans une grande pauvreté. Cela mérite une discussion sérieuse.
– Le RSA a plusieurs murs porteurs. L’un d’eux, sur lequel le peuple a reçu une assurance du Président de la République, porte sur la contractualisation des engagements réciproques, au regard de l’emploi, entre celui qui touche une allocation et l’État. Or, pour les bénéficiaires de l’API, il est prévu, à l’article 10, que ces engagements réciproques seront précisés par voie réglementaire ; un point aussi important ne peut être renvoyé à un texte réglementaires et doit être discuté dans l’hémicycle.
– Les maisons de l’emploi font désormais partie de la « tuyauterie » de la cohésion sociale. Certaines existent déjà, d’autres se mettent en place. Comment le dispositif du RSA va-t-il s’insérer dans ce contexte ?
M. Marcel Rogemont a d’abord indiqué que l’Agence nouvelle des solidarités actives estime à 30 % la fraction des bénéficiaires du RMI susceptibles de bénéficier du RSA. Qu’est-il prévu pour les 70 % restants ? Le coût du dispositif est important et l’engagement de l’État intéressant. Cependant, lorsque ont été lancés les contrats d’avenir, il était convenu qu’une moitié relèverait de l’État, l’autre moitié du conseil général. Or, en Ille-et-Vilaine, le conseil général finance 71 % des contrats actuellement. Quelles assurances sont données qu’il y aura un financement pérenne et clair de l’État au moins pendant la période de l’expérimentation ?
Par ailleurs, si l’on comprend bien le dispositif, un travailleur à temps partiel qui ne gagne pas beaucoup d’argent doit d’abord percevoir le RMI pour bénéficier du RSA. N’est-on pas en train de créer de nouveaux effets de trappe de pauvreté et des injustices ? Enfin, l’expérimentation est prévue sur trois ans. Cela signifie-t-il qu’il n’y aura pas de généralisation du processus avant ?
Mme Marie-Anne Montchamp, tout en s’interrogeant sur le fait que l’allocation aux adultes handicapés (AAH) puisse être considérée comme un minimum social, a estimé que l’égalité des droits des personnes handicapées implique que ces dernières ne soient pas tenues à l’écart du dispositif proposé, d’autant que les mécanismes de compensation facilitent leur accès à l’emploi et que les entreprises adaptées qui sont censées accueillir ces personnes dans l’emploi ont des ressources limitées. Il apparaît d’autant plus important d’envisager une expérimentation ciblée sur le public handicapé que les progrès techniques font que même des personnes très lourdement handicapées peuvent, si elles le veulent, accéder à l’emploi.
Mme Marisol Touraine, saluant l’optimisme de M. Martin Hirsch, s’est cependant déclarée dubitative quant à la portée exacte du dispositif et a souhaité avoir des précisions sur les points suivants :
– Il semble y avoir une sorte de confusion entre ce que le Haut Commissaire a appelé le dispositif cible et le projet de loi proposé. Au moment où la loi étendra l’expérimentation à l’ensemble du territoire national, le public concerné sera-t-il toujours limité aux allocataires du RMI et de l’API ou bien couvrira-t-il l’ensemble des travailleurs pauvres ? Par ailleurs, comment une personne passant d’un mi-temps à deux tiers de temps ou à un temps plein peut-elle bénéficier du dispositif proposé s’il faut percevoir le RMI ?
– Quelle est la durée prévue pour le dispositif ? L’ensemble des conventions d’expérimentation seront-elles identiques, de même durée ?
– Le RSA ne donnant pas en soi un emploi, une coopération est attendue de la part des employeurs ; qu’en sera-t-il ?
– Plus généralement, enfin, la France est l’un des rares pays à avoir neuf minima sociaux. L’objectif est-il que le RSA se substitue, en partie, à ces derniers ou de créer un dispositif différent de lutte contre la pauvreté indépendamment de la question des minima sociaux ?
M. Charles de Courson, se fondant sur l’expérience de la Marne, département qui met en œuvre l’expérimentation prévue par l’article 142 de la loi de finances pour 2007, a estimé que le champ de l’expérimentation pourrait utilement être élargi à des dérogations à un certain nombre de dispositions du code du travail relatives, d’une part, au contrat d’avenir et, d’autre part, au contrat d’insertion-revenu minimum d’activité. Par ailleurs, serait-il possible d’intégrer au RSA expérimental la prime pour l’emploi – que tout le monde souhaite voir « branchée » sur la feuille de paye et non sur l’impôt – et d’autres droits connexes, comme les aides au logement, les exonérations de taxe d’habitation ? Enfin, ne serait-il pas souhaitable, comme cela était sur le point d’être voté en 1997, d’éclater l’API entre un RMI et une allocation d’insertion liée à la signature d’un contrat ? Le contrôle de cette aide pose en effet des problèmes.
M. Pierre Morange a insisté sur le fait que la complexité des situations, des acteurs et des aides impose une maîtrise de l’information et a rappelé que, à la suite des travaux de la mission d’évaluation et de contrôle des lois de finances de la sécurité sociale, il a déposé un amendement, qui a été voté, tendant à établir un numéro d’identification – le NIR – commun à toutes les caisses sociales – congés payés, Assédic, ANPE, etc. –, figurant dans un fichier informatique commun et croisé avec le fichier du fisc. Cela permet à la fois d’améliorer le service rendu à chacun des assurés, de s’assurer qu’il n’y a pas détournement de l’argent public à vocation sanitaire et sociale et de constituer une base de données efficiente pour la mise en œuvre du dispositif proposé.
Mme Muriel Marland-Militello a souligné que, si la population des bénéficiaires du RMI est très hétérogène, celle des personnes chargées du soutien ne l’est pas moins, chacun défendant en outre son « pré carré ». Y aura-t-il un référent unique par allocataire du RMI, comme cela est en train de se mettre en place dans les maisons départementales des personnes handicapées, un tel référent étant le seul garant d’une simplification du système ?
M. Etienne Pinte a signalé que beaucoup de communes apportent des aides sociales en fonction des revenus des intéressés. Ces aides seront-elles prises en compte ? A défaut, il y aurait un risque que leur perte vienne amputer l’augmentation du revenu des personnes bénéficiant du RSA.
M. Gérard Bapt a indiqué que les aides des communes sont par définition dispersées et portent sur tous les aspects de la vie des allocataires du RMI et posé les questions suivantes :
– Quelles sont les compétences respectives de M. Martin Hirsch et de Mme Christine Lagarde ?
– Le milliard d’euros que les départements attendent de l’État au titre de la compensation du transfert du RMI pourra-t-il être honoré ?
– Par ailleurs, le projet de loi permet de réserver le RSA aux personnes résidant depuis six mois dans les départements concernés. Cela ne va-t-il pas à l’encontre du développement de la mobilité, dont l’insuffisance est souvent citée comme un frein à l’emploi, d’autant qu’une frontière départementale peut couper un même bassin d’emploi, voire une même communauté de communes située sur deux départements différents ?
M. Christophe Sirugue a observé que le RSA est un outil et qu’il ne crée pas d’emplois potentiels. Qu’est-il prévu pour que les entreprises s’impliquent en ce domaine ? Si le public concerné est celui qui se trouve le plus proche de l’emploi, ne peut-on pas considérer que le RSA relève de la mission du service public de l’emploi ? Pourquoi faut-il, dans ces conditions, qu’il y ait un surcoût financé par les collectivités départementales ? Concernant la substitution du RSA aux autres minima sociaux, cette éventualité est-elle à prévoir dans des délais courts ou ne sera-t-elle à considérer qu’au terme de l’expérimentation ?
Par ailleurs, l’ADF – l’Assemblée des départements de France – est plus que réservée sur la prise en compte du potentiel fiscal pour le choix des départements expérimentateurs. Des éléments à caractère démographique seraient préférables, comme le taux de bénéficiaires du RMI inclus dans le RSA dans la population totale.
Enfin, au regard de l’expérience, la question financière doit être abordée. Qu’en est-il en effet du milliard d’euros qui n’a pas été versé aux départements au titre de la compensation du transfert du RMI ? De même, M. Jean-Louis Borloo, alors qu’il appartenait au gouvernement de M. Dominique de Villepin, s’était engagé à ce que l’État finance les surcoûts afférents aux contrats d’avenir à hauteur de 12 % du montant d’un RMI de base : il n’en est plus question… Dans le présent projet de loi, pourquoi est-il écrit que l’État, pour 2007, « peut prévoir » – et non « prévoira » – la prise en charge d’une partie du coût de l’expérimentation mentionnée ? Pourquoi n’est-ce qu’une possibilité et pourquoi n’est-ce prévu que pour 2007 ?
M. Roland Muzeau a fait remarquer que, si le principe du RSA n’est pas contesté, il est loin de faire l’unanimité puisque l’Union nationale interfédérale des œuvres et organismes privés sanitaires et sociaux (UNIOPSS), ATD Quart-Monde et Le Secours Catholique s’insurgent contre le fait que, pour la première fois, la question des revenus n’est pas prise en compte, estiment que c’est un retour en arrière très préoccupant et souhaitent qu’il y ait une concertation. Celle-ci semble difficile puisque le texte doit être discuté dans quelques jours. En outre, aucun bilan n’a été fourni sur la loi du 23 mars 2006 pour le retour à l’emploi et sur les droits et les devoirs des bénéficiaires de minima sociaux, qui a institué des primes forfaitaires de 150 euros, de 225 euros et de 1 000 euros, selon les situations des personnes concernées. Il aurait été utile avant d’aborder la présente discussion.
Par ailleurs, comment éviter que le RSA n’encourage la multiplication des offres de travail à temps partiel, et leur corollaire, à savoir une pression sur les salaires et les grilles professionnelles ?
Enfin, la Fédération nationale des ambulanciers privés (FNAP) proteste contre les propos tenus dans un autre cadre par le Haut Commissaire sur la couverture de santé au-delà d’un certain seuil et sur l’instauration d’une franchise d’une journée sur les arrêts de travail.
M. Benoist Apparu a demandé pourquoi les droits connexes, accordés par les collectivités territoriales comme par l’État, ne sont pas pris en compte dans l’expérimentation alors qu’ils jouent un rôle très important dans la comparaison des niveaux de vie entre allocataires sociaux et travailleurs. Même en dehors de cela, si le RSA avec reprise d’emploi à plein temps offre un niveau de revenu supérieur au SMIC, est-il légitime que les personnes au SMIC depuis cinq ou dix ans soient moins bien rémunérées que celles au RSA en sortie de RMI ?
M. Patrick Lebreton a approuvé le principe du retour à l’activité des allocataires de minima sociaux. Cependant, l’expérience des contrats d’avenir à La Réunion a montré les limites de cet exercice. Il est vrai que la situation y est particulière : la population active représente 308 956 personnes sur un total de 770 000 habitants ; le nombre de chômeurs atteint 93 900 et celui de bénéficiaires du RMI 73 000. Y aura-t-il un dispositif particulier pour l’outre-mer en matière de RSA ?
M. Pierre Méhaignerie, Président de la commission des Affaires culturelles a tout d’abord rappelé que, selon les départements, le taux de signature des contrats d’insertion avec les bénéficiaires du RMI varie entre 10 et 90 %. La motivation et la mobilisation des acteurs locaux sont donc une condition essentielle de la réussite de toute politique dans ce domaine. S’agissant des personnes au RMI, les enquêtes montrent également que 30 %, gravement handicapées, ne reprendront pas le travail, 20 % sont des jeunes en attente d’un emploi qui ne demandent pas d’accompagnement particulier, et 40 % pourraient travailler. Pour ces dernières se pose le problème de la mobilisation puisque 400 000 offres d’emploi sont non pourvues.
M. Jacques Delors, dans le rapport qu’il a conduit dans le cadre du Conseil de l’emploi, des revenus et de la cohésion sociale (CERC), a écrit que le problème français est que le salaire direct a peu augmenté ces dernières années, alors que le salaire social et différé est de plus en plus important. Comment faire en sorte que ce déséquilibre ne soit encore plus fort dans les prochaines années ? Le même rapport apprend que le quintile de la population française aux revenus les plus faibles voit, par les prestations, augmenter de 56 % son revenu, tandis que le quintile le plus aisé voit, par la fiscalité, son revenu diminuer de 21 %. Il faut remettre toutes ces données en perspective par rapport aux pays européens.
Enfin, dans l’analyse, souvent polémique, des relations entre les collectivités locales, notamment les départements, et l’État, deux vérités ne doivent pas être séparées. La première est que l’État transfère des responsabilités sans en donner toujours les moyens. La seconde – qu’il ne faut pas oublier – est qu’il prend de plus en plus en charge une partie importante des impôts locaux par les dégrèvements et exonérations qui lui sont imposés par le Parlement. Il faut arrêter d’accuser sans cesse l’État. La taxe d’habitation payée effectivement par les citoyens rapporte 11 milliards d’euros quand les dotations d’État aux collectivités, tout compris, s’élèvent à 79 milliards d’euros. Il est des vérités qu’il est bon de rappeler si l’on veut que les responsabilités soient tenues à tous les échelons.
Le Haut Commissaire a apporté les réponses suivantes aux intervenants :
– La question concernant le temps laissé à l’expérimentation avant la généralisation est liée à celle sur les disparités pouvant exister entre les situations. Lors d’une expérimentation, une population est concernée tandis que l’autre ne l’est pas. Cela est tolérable sur un temps pas trop long et pour un écart pas trop important. Il faut trouver une cote pas trop mal taillée. Avec une durée d’expérimentation de trois ans, un engagement de cette durée pourra être pris avec les personnes ; c’est nécessaire, il est impossible de demander aux gens de se mobiliser sur une période inférieure.
Cela ne signifie par pour autant que la réforme globale n’interviendra qu’après ce délai. Le Premier ministre et le Président de la République estiment qu’elle doit avoir lieu avant et envisagent de revenir devant le Parlement dans un an ou dix-huit mois avec pour objectif une application de la réforme au 1er janvier 2009. D’ici là, des éléments d’appréciation et d’évaluation pourront être recueillis. Des évolutions ont eu lieu au cours des derniers mois dans les premiers départements expérimentaux et peuvent déjà être mesurées. Des calages financiers et opérationnels seront disponibles. Deux cas de figure se présenteront alors : soit on considérera que les expérimentations doivent être poursuivies et les départements expérimentaux pourront continuer des règles différentes pendant les deux années suivantes, soit on considérera que la généralisation ne rend plus nécessaires les dérogations qui leur étaient appliquées et ils seront réintégrés dans le droit commun. La richesse des questions posées lors de la présente audition montre l’ampleur de la tâche à accomplir, surtout si l’on veut parvenir à un dispositif plus simple et plus cohérent.
– Pour ce qui concerne les allocataires de l’AAH, un certain nombre d’associations vont être reçues prochainement pour faire part de leur vision des choses. Si des dispositions peuvent être ajoutées dans le projet de loi sans trop de difficultés, cela donnera lieu à débat, mais il n’a pas été jugé bon d’inclure des mesures à ce sujet trop tôt dans le texte pour ne pas anticiper sur ces réunions et ne pas laisser les associations en dehors du processus.
– Le projet ne concerne que les allocataires du RMI et de l’API car ils sont dans des mécanismes dont on maîtrise et peut faire évoluer rapidement les paramètres, tandis qu’il est impossible d’inventer de toute pièce un dispositif d’ensemble pour les travailleurs pauvres. On a préféré ouvrir le chantier avec une expérimentation limitée et réfléchir en même temps à l’intégration future d’éléments comme la prime pour l’emploi, plutôt que de faire du bricolage qui ne fonctionnerait pas. Un examen de ce qui est jouable est prévu, sans préjugé. La seule expertise dont on dispose actuellement réside dans les différents rapports rédigés sur le sujet.
– Il en va de même pour les droits connexes et les prestations des communes. Il serait bon que, dans les départements volontaires, les communes concernées puissent s’impliquer, spontanément ou en se rattachant au département par une convention. Si, dans certains endroits, on parvient, de la région jusqu’à la commune, à « mettre au carré » les différentes prestations pour parvenir à une harmonisation – comme pour le transport en Île-de-France – ce sera utile pour les autres. On ne dispose pas d’une connaissance exhaustive des différentes prestations, d’où l’inutilité de pousser le Parlement à légiférer sur des terrains mal connus. En revanche, toute les informations que l’on pourra acquérir sur la manière dont les choses se passent dans les communes et sur les conséquences induites par certains changements et, notamment, par l’alignement de certains critères sur d’autres plus généraux seront utiles pour la suite. Cela permettra de déterminer si, dans le respect de l’autonomie des collectivités locales, une loi doit caler le dispositif ou s’il suffit de donner des lignes directrices aux communes. Ce sera un autre chantier important de l’année qui vient.
– Doit-on développer pour les allocataires du RMI des activités professionnelles d’intérêt collectif ? Le but du RSA est de permettre aux personnes percevant les minima sociaux de retrouver un vrai emploi avec un vrai salaire et une vraie protection sociale et, lorsque cette dernière n’est pas suffisante, de la compléter. Il n’est pas question de créer des dispositifs spécifiques dans lesquels elles n’auraient pas le statut de salarié, à la fois pour ne pas les rendre marginales à vie et pour ne pas faire de la concurrence déloyale vis-à-vis des salariés. C’est pourquoi le dispositif proposé se fonde sur un complément et un vrai travail de droit commun. Cela étant dit, d’autres points sont à envisager, notamment les articulations avec les contrats aidés. En concertation avec Mme Christine Lagarde, une uniformisation des différents contrats est à recherchée. La loi du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale permet déjà à des départements de faire des expérimentations sur une sorte de contrat unique d’insertion, attendu de longue date.
– Différents instruments permettent à un allocataire du RMI de pouvoir prétendre soit à un emploi sans aide, soit à un emploi avec le complément du RSA, soit à des emplois aidés bien « formatés », soit à d’autres dispositifs d’accompagnement plus spécialisés. On a fait trop de généralisations en se fixant pour objectif que 100 % des gens s’orientent dans telle direction alors qu’on n’était pas capable de suivre et les travailleurs sociaux se plaignent de ce que les textes législatifs, au lieu de les aider, ajoutent encore un instrument de plus.
Mais il s’agit de travailler pour 100 % des allocataires de minima sociaux. Il n’est pas question de se concentrer sur les 30 % les plus « employables ». Au demeurant, la dualisation dénoncée des bénéficiaires de minima sociaux, de même que les difficultés entre allocataires sociaux et travailleurs pauvres, qui envient certains de leurs avantages, existent déjà. Le RSA, qui s’intéresse aux charnières entre les allocataires de minima sociaux et les travailleurs pauvres, qui met de la fluidité entre les différents dispositifs et qui doit, si l’on travaille bien, faire en sorte qu’il n’y ait pas de différenciation entre la personne qui sera passée ou non par la « case » RMI, est un instrument anti-dualisation, anti-lutte entre les travailleurs très pauvres et les pauvres qui, à l’heure actuelle, se livrent, sur les plans social et politique, une bataille terrible.
– L’accompagnement financier de l’État durera le temps de l’expérimentation. Le gouvernement verra avec l’Assemblée des départements de France, à l’aide des fichiers disponibles, si le chiffrage correspond bien et si l’enveloppe prévue permet de financer la moitié du surcoût. Quant à ce qui s’est passé au moment des transferts de compétences, le grand chantier sur les minima sociaux qui sera ouvert permettra de voir où en sont les compteurs. Il sera proposé d’avoir un regard indépendant sur les éléments de différends financiers entre l’État et les départements pour ne pas s’engager dans une réforme globale sans avoir traité les problèmes. Cela impose de s’y atteler dès la rentrée, ce qui sera proposé aux membres des deux commissions ainsi qu’au Premier ministre et au Président de la République.
– Le Haut Commissaire a pleinement la charge de la réforme des minima sociaux, en liaison avec le ministère de l’intérieur puisque les collectivités locales sont concernées. Par ailleurs, dans le décret d’attribution, qui pour une fois n’est pas sibyllin, il est clairement indiqué que le Haut Commissaire est en charge de la réforme des contrats aidés avec la ministre de l’économie, des finances et de l’emploi. A cela s’ajoutent des programmes de lutte contre la pauvreté et d’expérimentation et d’innovation sociales. De manière plus générale, il n’y a pas que deux départements ministériels et le haut commissariat qui s’occupent de pauvreté. Traiter le problème à la racine engage beaucoup plus de ministères.
– Si le critère du potentiel fiscal est considéré comme mauvais, il faut le changer, avec deux contraintes seulement : passer le crible du Conseil constitutionnel et empêcher que ne soit dépassé le nombre de dix départements volontaires nouveaux. Si la référence à la proportion d’allocataires du RMI semble plus appropriée, cela ne posera aucune difficulté.
– Il n’y a aucun inconvénient à ce que la question de la contractualisation des engagements des bénéficiaires de l’API soit précisée dans la loi plutôt que d’être renvoyée à un décret. Le législateur sera ainsi assuré de son effectivité.
– Le dispositif proposé a pour but non pas de créer de nouvelles institutions mais de se glisser dans les différentes institutions existantes, comme les maisons de l’emploi. Dans les départements volontaires, il n’est pas besoin d’envoyer avec accusé de réception des lettres avec entête du préfet pour réunir autour d’une même table les différentes institutions et les différents organismes. Il suffit de dire qu’on va se battre pour mettre en place des dispositifs de retour à l’emploi plus efficaces. Et quand on précise qu’il ne va pas y avoir un dispositif imposé d’en haut mais que l’on va partir des obstacles rencontrés sur le terrain, discuter avec les travailleurs sociaux, faire des groupes d’allocataires du RMI et prendre en compte les problèmes de mobilité, de santé et de garde d’enfant, il se passe quelque chose qui suscite une mobilisation. Les élus ont toute leur place dans cette procédure, à la fois en présentant des remontrances au gouvernement quand les choses n’avancent pas et en faisant en sorte que le dispositif puisse fonctionner dans leur département.
– Pour éviter que les entreprises ne se plaignent du nombre d’offres d’emploi restées insatisfaites et les allocataires du RMI de l’impossibilité d’avoir accès à ces emplois, il est procédé, dans les départements volontaires, à des distributions de questionnaires, à des mobilisations et à des engagements d’entreprises parallèlement à un accompagnement des allocataires du RMI afin de comprendre, en visant des populations restreintes, pourquoi tant d’emplois restent vacants. Les raisons peuvent être que les intéressés ne sont pas assez bien payés, qu’ils nécessitent une qualification ou encore que les problèmes de transport ne sont pas résolus.
– Les employeurs disent parfois être prêts à prendre des travailleurs non qualifiés mais ne le font pas si le déclenchement de la formation se fait deux ans après. Il faut donc démarcher les régions, les organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA) des fonds de la formation professionnelle, faire avancer les choses. Si l’on ne peut faire venir des entreprises nouvelles, il est possible de contribuer à la mise en place d’un environnement et de prestations plus favorables au retour à l’emploi et au besoin de main-d’œuvre.
– Le RSA risque-t-il d’accroître la précarité et le nombre d’emploi à temps partiel ? Ce sujet difficile a été débattu avec les syndicats et les associations, qui ne sont pas aussi négatives que le prétend M. Roland Muzeau, en particulier Le Secours Catholique et ATD Quart-Monde. L’UNIOPSS est plus éloignée de ces sujets, mais toutes seront consultées. Le risque, que l’on n’a pas le droit de prendre, est de maintenir des marches trop hautes qui laissent des gens en dehors du monde du travail. Quand la seule possibilité est de démarrer par un temps partiel, on n’a pas le droit de le refuser. Un travail de négociation sociale sera ensuite nécessaire pour éviter les dérives vers cette catégorie de travail. Cela fera l’objet d’un examen de près pendant l’année qui vient, afin de surmonter le problème du temps partiel qui est parfois aussi imposé par certains dispositifs publics obligeant à un horaire de travail fixé à vingt-six heures.
– Outre-mer, il existe un dispositif l’allocation de retour à l’activité (ARA) qui nécessitera peut-être l’institution d’un RSA-ARA.
– La condition de résidence d’une certaine durée dans les départements expérimentateurs est conçue pour éviter que des personnes ne déménagent pour profiter du RSA expérimental, plus attractif que le droit commun. La durée de résidence exigée ne pourra excéder six mois, mais rien n’empêchera un département de l’établir à quinze jours, un mois ou trois mois : ce n’est donc pas un obstacle à la mobilité.
– La question du logement devra naturellement être traitée. Un grand débat avait eu lieu dans la commission « Familles, vulnérabilité, pauvreté » sur l’intégration des aides au logement dans le RSA. Les acteurs du logement y étaient plutôt réfractaires et s’étaient déclarés plus favorables à une définition de l’articulation entre les deux aides, certains revenus sans RSA pouvant être inférieurs au loyer lui-même.
– S’agissant des indemnités journalières maladie, il faut rappeler qu’avec moins de trois ans d’ancienneté, dans le cas de certains contrats et dans les emplois de service d’aide à domicile, un travailleur ne bénéficie pas de la garantie de maintien du salaire. Le système social concourt ainsi à la précarité, à la dualisation. Certaines personnes qui travaillent se retrouvent, lorsqu’elles sont en congé maladie, avec des ressources inférieures au RMI. Il y a sans doute un rééquilibrage à rechercher entre les personnes pour lesquelles la couverture maladie peut fonctionner dès le premier jour à taux plein et celles qui peuvent rencontrer des difficultés de trois à onze jours, tout en plafonnant le reste à charge car certaines personnes peuvent avoir des dépenses de santé de plusieurs milliers d’euros.
– Enfin, la possibilité que le revenu d’un bénéficiaire de minimum social reprenant un emploi excède le SMIC existe déjà. En effet, dans le dispositif d’intéressement en vigueur, une personne au RMI qui reprend directement un emploi au SMIC à plein temps a, pendant les trois premiers mois, une possibilité de cumul intégral du RMI et du salaire, donc temporairement un revenu supérieur de plusieurs centaines d’euros supérieur au SMIC. Dans le RSA, il y aura un peu moins de cent euros d’écart, ce qui n’est pas insupportable pour un temps limité. Le but est que, à chaque fois, l’augmentation du travail se traduise vraiment par un surcroît de revenu. Toutes ces questions devront être remises à plat dans la réforme générale.
M. Pierre Méhaignerie, Président de la commission des Affaires culturelles a cité le cas de la ville de Perpignan où l’on compte 7 000 bénéficiaires du RMI. Le maire de cette ville a fait remarquer qu’il aura beaucoup de difficulté, si au RMI viennent s’ajouter trois mois de travail dans le maraîchage, la viticulture ou le tourisme et, demain, le RSA, sans compter les droits connexes qui représentent souvent 300 ou 400 euros, pour trouver cinquante personnes pour occuper des emplois durables dans l’industrie ou le bâtiment ! Cette question est posée aux parlementaires dans toutes les réunions et doit recevoir une réponse alors que la main-d’œuvre va manquer dans de nombreux secteurs. Une expérimentation à l’échelle de Perpignan permettrait de voir comment éviter ces contournements.
Le Haut Commissaire a répondu qu’il serait intéressant de voir s’il est possible d’élaborer un dispositif adapté à une branche professionnelle en fonction d’un certain nombre d’engagements qu’elle serait capable de prendre et que le législateur pourrait, si nécessaire, fixer dans un texte. Dans un premier temps, il faut travailler avec les employeurs et les branches professionnelles, telles que le bâtiment, l’agroalimentaire et les transports pour voir ce qu’il est possible de faire en ce sens.
M. Pierre Méhaignerie, Président de la commission des Affaires culturelles a remercié le Haut Commissaire pour ses nombreuses réponses aux députés présents.
EXAMEN DES ARTICLES
Le Président Didier Migaud a rappelé que la Commission avait entendu hier Mme Christine Lagarde, ministre de l’Économie, des finances et de l’emploi et M. Martin Hirsch, Haut commissaire aux Solidarités actives contre la pauvreté, qui ont exposé les grandes lignes de ce projet de loi.
Avant que ne s’engage le débat sur les articles, il a brièvement précisé les conditions dans lesquelles il a appliqué l’article 40 de la Constitution aux amendements. Il a rappelé que tout amendement ayant pour conséquence une perte de recettes doit être gagé, et correctement gagé. Cette exigence n’est pas que formelle : il s’agit d’une véritable responsabilisation, qui oblige chacun à mesurer la portée financière de son amendement. Par exemple, à l’article premier, toute mesure étendant le champ des exonérations doit être gagée à la fois pour l’État et pour les organismes de sécurité sociale.
Le Président Didier Migaud a décidé, pour ce débat, de gager lui-même tout amendement qui aurait dû l’être, suivant en cela la pratique de son prédécesseur. Mais cette coutume de courtoisie ne vaut que pour la réunion de la Commission. Les membres de la Commission doivent donc bien veiller à gager leurs amendements pour la séance publique, en reprenant notamment les amendements corrigés qui ont été mis en distribution dans la liasse à leur disposition.
Par ailleurs, le Président Didier Migaud a précisé qu’il a déclaré irrecevables trois amendements (deux du groupe socialiste et un du groupe UMP) qui créent des charges publiques et ne peuvent donc être gagés. À ce titre, il a rappelé que le bouclier fiscal étant un droit à restitution fiscale, toute extension de son champ constitue, comme l’avait décidé son prédécesseur, une aggravation de charge publique.
Titre du projet de loi
La Commission a examiné un amendement présenté par M. Pierre-Alain Muet, tendant à modifier le titre du projet de loi.
M. Pierre-Alain Muet a proposé de rebaptiser le projet de loi « projet de loi relatif aux heures supplémentaires et à diverses dispositions fiscales ». Hier, le ministre de l’Économie, des finances et de l’emploi a présenté à la Commission son projet, mais on peine à y discerner ce qui favorise effectivement le travail, l’emploi et le pouvoir d’achat. En réalité, ce texte crée de nouvelles niches fiscales et laisse de côté ceux qui ont le plus besoin de « travailler plus » : les chômeurs bien sûr, mais aussi les salariés à temps partiel contraints ou encore les personnes de plus de cinquante ans. La déductibilité des intérêts d’emprunt immobilier, quant à elle, favorise la rente et n’est pas du tout adaptée aux conditions actuelles du marché. Une note de l’ancien Directeur de la prévision, devenu aujourd’hui directeur de cabinet du ministre du Budget, des comptes publics et de la fonction publique, critiquait d’ailleurs cette mesure. Les mesures relatives aux successions favoriseront les plus fortunés sans renforcer le pouvoir d’achat de la majorité de nos concitoyens. D’une manière générale, beaucoup d’études et de rapports – émanant parfois même d’économistes proches de l’actuelle majorité – ont mis en doute l’efficacité de ce projet de loi, tout en stigmatisant son coût.
Le Rapporteur général a souligné que l’auteur de l’amendement a une vue partielle – sinon partiale – du texte, puisqu’on ne saurait ignorer les articles 8 à 11, qui favorisent le retour à l’emploi par l’intermédiaire du revenu de solidarité active. Le temps partiel n’est pas non plus oublié par le projet, qui traite non seulement des heures supplémentaires mais aussi des heures complémentaires. Il n’y a pas de raison, en effet, de traiter différemment une caissière de supermarché à mi-temps d’un salarié en contrat à durée indéterminée à temps plein. Quant à la mesure relative au logement, il faut rappeler que c’est une politique constante de gauche comme de droite que de chercher à favoriser l’accession à la propriété par des déductions d’intérêts d’emprunt (les dispositifs existants avaient d’ailleurs été améliorés par les gouvernements de gauche entre 1988 et 1993) et par des mesures d’incitation à l’accession sociale à la propriété (le prêt à taux zéro a été renforcé sous le gouvernement Jospin de 1997 à 2002). Mais il est vrai que c’est la majorité actuelle qui a le plus œuvré en faveur du logement social, puisqu’entre 2002 et aujourd’hui le nombre de logements sociaux construits chaque année a plus que doublé, passant de 40 000 à 80 000 par an. Ce projet de loi comporte par ailleurs un dispositif très favorable à l’investissement, en permettant aux contribuables de se libérer d’une partie de l’ISF dont ils sont redevables sous forme d’investissements en fonds propres dans des PME. Quant aux études et aux divers rapports évoqués par l’auteur de l’amendement, il faut convenir qu’elles soulèvent une question aussi ancienne que délicate, consistant à définir le bon niveau des aides publiques au logement face à une offre de marché plus ou moins élastique. Le projet de loi fait le choix de l’audace, afin de stimuler la croissance et, en conséquence, le pouvoir d’achat et l’emploi.
M. Jérôme Chartier a demandé au Président s’il entend revenir sur la pratique habituelle de la Commission selon laquelle les débats de nature plus politique que technique sont réservés à la discussion en séance publique.
Le Président Didier Migaud a souhaité que la Commission ne s’interdise pas de débattre au fond, tout en centrant ses discussions sur l’examen des amendements.
M. Pierre-Alain Muet a insisté sur l’importance de la question du temps partiel non choisi, qui n’est pas suffisamment encadré par la négociation des partenaires sociaux. L’article premier du projet ne changera rien à cette situation puisqu’en réalité c’est l’employeur, et non le salarié, qui décide des heures supplémentaires et complémentaires. Sur le logement, il serait préférable de stimuler l’accession sociale par un renforcement du prêt à taux zéro, plutôt que de créer une nouvelle et coûteuse niche fiscale.
Le Rapporteur général a souligné que le texte respecte parfaitement l’état actuel des négociations contractuelles sur le temps de travail, sans modifier les définitions des heures supplémentaires et complémentaires arrêtées par les partenaires sociaux. C’est pourquoi il s’opposera à tous les amendements tendant à modifier ces définitions.
M. Alain Joyandet a souhaité que l’opposition laisse à la majorité la possibilité de traduire en actes les engagements pris par le Président de la République. Plutôt que la solution « autoritaire », qui a montré ses limites avec les 35 heures, il faut laisser sa chance à la nouvelle méthode prônée par le Gouvernement à travers les incitations innovantes proposées par le projet de loi.
La Commission a rejeté cet amendement.
Article premier
Exonération fiscale et sociale des heures supplémentaires
Texte du projet de loi :
I. - Après l’article 81 ter du code général des impôts, il est inséré un article 81 quater ainsi rédigé :
« Art. 81 quater. - I. - Sont exonérés de l’impôt sur le revenu :
« 1. Les salaires versés aux salariés au titre des heures supplémentaires de travail définies au premier alinéa des articles L. 212-5 du code du travail et L. 713-6 du code rural, des heures choisies mentionnées aux articles L. 212-6-1 du code du travail et L. 713-11-1 du code rural, ainsi que des heures considérées comme des heures supplémentaires en application du cinquième alinéa de l’article L. 212-7-1 du code du travail, du cinquième alinéa de l’article L. 713-8 du code rural, du quatrième alinéa de l’article L. 212-8 du code du travail, du troisième alinéa de l’article L. 713-15 du code rural, du I et du premier alinéa du II de l’article L. 212-9 du code du travail et, au-delà de 1 607 heures, du II de l’article L. 212-15-3 du code du travail.
« L’exonération mentionnée au premier alinéa est également applicable à la majoration de salaire versée, dans le cadre des conventions de forfait annuel en jours mentionnées au III de l’article L. 212-15-3 du code du travail, en contrepartie de la renonciation par les salariés, au-delà du plafond de deux cent dix-huit jours mentionné au premier alinéa du III du même article, à des jours de repos dans les conditions prévues à ce même alinéa ;
« 2. Les salaires versés aux salariés à temps partiel au titre des heures complémentaires de travail définies aux deuxième et troisième alinéas de l’article L. 212-4-3 et au premier alinéa de l’article L. 212-4-4 du code du travail ;
« 3. Les salaires versés aux salariés par les particuliers employeurs au titre des heures supplémentaires qu’ils réalisent ;
« 4. Les salaires versés aux assistants maternels régis par les articles L. 421-1 et suivants du code de l’action sociale et des familles et par les articles L. 773-1 et suivants du code du travail au titre des heures supplémentaires ou complémentaires de travail qu’ils accomplissent ;
« 5. Les éléments de rémunération versés aux agents publics titulaires ou non titulaires au titre, selon des modalités prévues par décret, des heures supplémentaires qu’ils réalisent ou du temps de travail additionnel effectif ;
« 6. Les salaires versés aux autres salariés dont la durée du travail ne relève pas des dispositions du chapitre II du titre Ier du livre II du code du travail ou du chapitre III du titre Ier du livre VII du code rural au titre, selon des modalités prévues par décret, des heures supplémentaires ou complémentaires de travail qu’ils effectuent.
« II. - L’exonération prévue au premier alinéa du I s’applique :
« 1. Aux rémunérations mentionnées aux 1. à 4. et au 6. du I et, en ce qui concerne la majoration salariale correspondante, dans la limite :
« a. Des taux prévus par la convention collective ou l’accord professionnel ou interprofessionnel applicable ;
« b. À défaut d’une telle convention ou d’un tel accord :
« - pour les heures supplémentaires, des taux de 25 % ou 50 %, selon le cas, prévus au I de l’article L. 212-5 du code du travail et à l’article L. 713-6 du code rural ;
« - pour les heures complémentaires, du taux de 25 % prévu au deuxième alinéa de
l’article L. 212-4-4 du code du travail ;
« - pour les forfaits mentionnés au second alinéa du 1., de 25 % de la rémunération journalière déterminée à partir du rapport entre la rémunération annuelle et le nombre de jours convenus dans le forfait.
« 2. Aux rémunérations mentionnées au 5., dans la limite des dispositions applicables aux agents concernés.
« III. - Les dispositions des I et II sont applicables sous réserve du respect par l’employeur des dispositions légales et conventionnelles relatives à la durée du travail.
« Ces dispositions ne sont pas applicables lorsque les salaires ou éléments de rémunération qui y sont mentionnés se substituent à d’autres éléments de rémunération au sens de l’article 79, à moins qu’un délai de douze mois ne se soit écoulé entre le dernier versement de l’élément de rémunération en tout ou partie supprimé et le premier versement des salaires ou éléments de rémunération précités.
« De même, elles ne sont pas applicables :
« - à la rémunération des heures complémentaires lorsque ces heures sont accomplies de manière régulière au sens du septième alinéa de l’article L. 212-4-3 du code de travail, sauf si elles aboutissent pendant une durée minimale prévue par décret à une augmentation à due concurrence de l’horaire contractuel de travail ;
« - au supplément d’heures supplémentaires résultant du seul abaissement après le 1er octobre 2007 des durées hebdomadaires mentionnées aux articles L. 212-8 et L. 212-9 du code de travail ainsi qu’aux articles L. 713-14, L. 713-15 et L. 713-16 du code rural.
« IV. - Pour les salaires mentionnés aux 3., 4. et 6. du I, ainsi que pour ceux pour lesquels il est fait usage des dispositifs mentionnés aux articles L. 133-5-1 à L. 133-5-3, L. 133-5-5, L. 133-8, L. 133-8-3 et L. 531-8 du code de la sécurité sociale et L. 812-1 du code du travail, l’exonération est subordonnée à l’accomplissement de formalités déclaratives dont les modalités sont fixées par décret. »
II. - Au troisième alinéa du 1. de l'article 170 du code général des impôts et au c du 1° du IV de l'article 1417 du même code, avant la référence : « 81 A » est insérée la référence : « 81 quater, ».
III. - Après le e du 3° du B du I de l’article 200 sexies du même code, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
« Les revenus exonérés en application de l’article 81 quater sont retenus pour l’appréciation du montant des revenus définis au a. »
IV. - Après l’article L. 241-16 du code de la sécurité sociale, sont insérés les articles L. 241-17 et L. 241-18 ainsi rédigés :
« Art. L. 241-17. - I. - Toute heure supplémentaire ou complémentaire effectuée, lorsqu’elle entre dans le champ d’application du I de l’article 81 quater du code général des impôts, ouvre droit, dans les conditions et limites fixées par les dispositions de cet article, à une réduction de cotisations salariales de sécurité sociale proportionnelle à sa rémunération, dans la limite des cotisations et contributions d’origine légale ou conventionnelle rendues obligatoires par la loi dont le salarié est redevable au titre de cette heure. Un décret détermine le taux de cette réduction.
« Ces dispositions sont applicables aux heures supplémentaires ou complémentaires effectuées par les salariés relevant des régimes spéciaux mentionnés à l’article L. 711-1 dans des conditions fixées par décret compte tenu du niveau des cotisations dont sont redevables les personnes relevant de ces régimes et dans la limite mentionnée au premier alinéa.
« II. - La réduction de cotisations salariales de sécurité sociale prévue au I est imputée sur le montant des cotisations salariales de sécurité sociale dues pour chaque salarié concerné au titre de l’ensemble de sa rémunération.
« III. - Le cumul de cette réduction avec l’application de taux réduits en matière de cotisations salariales, d’assiettes ou de montants forfaitaires de cotisations ou avec l’application d’une autre exonération, totale ou partielle, de cotisations salariales de sécurité sociale ne peut être autorisé que dans des conditions fixées par décret. Ce décret tient compte du niveau des avantages sociaux octroyés aux salariés concernés.
« IV. - Le bénéfice de la réduction est subordonné à la mise à disposition du service des impôts compétent de la direction générale des impôts et des agents chargés du contrôle mentionnés à l’article L. 243-7 du code de la sécurité sociale et à l’article L. 724-7 du code rural, par l’employeur, d’un document en vue du contrôle des dispositions du présent article dans des conditions fixées par décret. Pour les salaires pour lesquels il est fait usage des dispositifs mentionnés aux articles L. 133-5-3, L. 133-5-5, L. 133-8, L. 133-8-3, L. 531-8 du code de la sécurité sociale et à l’article L. 812-1 du code du travail, les obligations déclaratives complémentaires sont prévues par décret.
« Art. L. 241-18. - I. - Toute heure supplémentaire effectuée par les salariés mentionnés au II de l’article L. 241-13, lorsqu’elle entre dans le champ d’application du I de l’article 81 quater du code général des impôts, ouvre droit à une déduction forfaitaire des cotisations patronales à hauteur d’un montant fixé par décret. Ce montant peut être majoré dans les entreprises employant au plus vingt salariés.
« II. - Une déduction forfaitaire égale à sept fois le montant défini au I est également applicable pour chaque jour de repos auquel renonce un salarié dans les conditions prévues par le second alinéa du 1. du I de l’article 81 quater du code général des impôts.
« III. - Le montant mentionné aux I et II est cumulable avec les autres dispositifs d’exonérations de cotisations patronales de sécurité sociale dans la limite des cotisations patronales de sécurité sociale, ainsi que des contributions patronales recouvrées suivant les mêmes règles, restant dues par l’employeur, et, pour le reliquat éventuel, dans la limite des cotisations salariales de sécurité sociale précomptées, au titre de l’ensemble de la rémunération du salarié concerné.
« Il est déduit des sommes devant être versées par les employeurs aux organismes de recouvrement mentionnés aux articles L. 213-1 du code de la sécurité sociale et L. 725-3 du code rural.
« Le bénéfice des déductions mentionnées aux I et II est subordonné au respect des conditions prévues au III de l’article 81 quater du code général des impôts.
« Le bénéfice de la majoration mentionnée au I est subordonné au respect des dispositions du règlement (CE) n° 1998/2006 de la Commission du 15 décembre 2006 concernant l’application des articles 87 et 88 du traité aux aides de minimis.
« IV. - Les employeurs bénéficiant de la déduction forfaitaire se conforment aux obligations déclaratives prévues par le IV de l’article L. 241-17. »
V. - L’article L. 241-13 du code de la sécurité sociale est ainsi modifié :
1° Dans la dernière phrase du premier alinéa du III, les mots : « au cours du mois considéré. » sont remplacés par les mots : « au cours du mois considéré, le nombre d’heures supplémentaires étant pris en compte en incluant le taux de la majoration qui est appliqué à leur rémunération, dans la limite des taux prévus au I de l’article L. 212-5 du code du travail et à l’article L. 713-6 du code rural. » ;
2° Le V est ainsi modifié :
a) Le 3° est remplacé par les dispositions suivantes :
« 3° Avec la déduction forfaitaire prévue à l’article L. 241-18 ; » ;
b) Le 4° est abrogé ;
c) Au dernier alinéa, la référence « 1° et 2° » est remplacée par la référence « 1° à 3° ».
VI. - Le livre VII du code rural est ainsi modifié :
1° À l’article L. 741-4, les mots : « et L. 241-13 » sont remplacés par les mots : « , L. 241-13 et L. 241-18 » ;
2° À l’article L. 741-15, les mots : « de l’article L. 241-13 » sont remplacés par les mots : « des articles L. 241-13, L. 241-17 et L. 241-18 » ;
3° Aux derniers alinéas des articles L. 741-15-1 et L. 741-15-2, la référence : « L. 241-13 » est remplacée par la référence : « L. 241-18 ».
VII. - Le I de l’article 4 de la loi n° 2005-296 du 31 mars 2005 portant réforme de l’organisation du temps de travail dans l’entreprise est abrogé, ainsi que le III en tant qu’il s’applique au I.
VIII. - Les dispositions des I à VI sont applicables aux rémunérations perçues à raison des heures de travail accomplies à compter du 1er octobre 2007. Les dispositions du VII entrent en vigueur à la même date.
IX.- Le Gouvernement présentera au Parlement un rapport sur l’évaluation de l’application du présent article avant le 1er juillet 2009.
Observations et décision de la Commission :
La revalorisation du travail est au cœur du projet politique de la majorité. Nécessité économique pour accélérer la croissance donc développer l’emploi et maîtriser les finances publiques, elle est aussi un impératif social et moral pour réhabiliter l’effort et rendre à chaque travailleur un espoir de promotion sociale et le sens de sa dignité. Il s’agit donc d’une orientation de portée générale appelée à être mise en œuvre au cours de la législature non seulement en matière fiscale et sociale mais, plus généralement, dans tous les champs de l’action publique.
L’article premier du présent projet de loi, qui met en œuvre l’engagement du Président de la République visant à permettre à ceux qui veulent travailler plus de gagner réellement plus par la création d’un régime fiscal et social dérogatoire particulièrement favorable pour les rémunérations tirées des heures supplémentaires, n’est donc qu’une étape dans la dynamique de revalorisation du travail qu’entend engager la majorité. Il n’en présente pas moins une importance particulière tant par l’ampleur de la mesure, qui concernera l’ensemble des heures supplémentaires – dans l’acception la plus large – effectuées par tous les salariés et agents publics, que par sa portée symbolique de rupture avec la logique de réduction du temps de travail généralisée par les lois du 13 juin 1998 et du 19 janvier 2000, dites lois Aubry (1).
D’une manière générale, le projet politique de la majorité repose en effet sur le travail en tant qu’il est une valeur par lui-même et non seulement le moyen d’acquérir un revenu ou un statut social. Il s’oppose donc, point à point, à la logique inverse qui voit dans le travail une contrainte et une perte de temps libre dont il faut s’affranchir dès lors qu’il est possible d’obtenir autrement un revenu voire un statut social. Condamnée à alimenter un accroissement des prélèvements obligatoires et du coût du travail insupportable dans une économie ouverte, cette logique a été mise en œuvre avec la politique de réduction du temps de travail.
Il ne s’agit toutefois pas d’imposer un allongement de la durée de travail des actifs. Au contraire, il convient de noter que les dispositions proposées, parce qu’elles reposent sur des modalités incitatives et donc sur la base d’un volontariat, ne remettent nullement en cause la durée légale du travail et préservent donc la possibilité de chacun de définir l’équilibre qu’il souhaite entre son activité professionnelle et son temps libre. Les salariés considérant que la réduction de leur temps de travail améliore leur qualité de vie ne seront donc pas contraints de travailler plus. En revanche, le cadre social et fiscal proposé, en favorisant la réalisation d’heures supplémentaires et plus généralement l’accroissement de la quantité de travail effectuée dans notre pays, atténuera les conséquences économiques néfastes entraînées par la réduction autoritaire du temps de travail.
I.– L’échec de la politique de réduction du temps de travail
Dresser un bilan complet de l’application des lois du 13 juin 1998 et du 19 janvier 2000 dites lois Aubry conduirait à sortir très largement du champ des questions traitées par le présent article et serait, en outre, redondant avec de nombreux travaux, notamment parlementaires (2). Il n’est, en particulier, probablement pas utile de rappeler les conséquences néfastes sur le plan social d’une réduction autoritaire et uniforme du temps de travail, conséquences si généralement constatées qu’elles ont même été reconnues par plusieurs représentants de l’opposition. En revanche, on ne peut présenter le présent article sans revenir sur l’analyse économique de la réduction du temps de travail généralisée dont il prend le contre-pied.
On sait que, pour ses promoteurs, la réduction du temps de travail constituait un instrument de lutte contre le chômage. L’exposé des motifs du projet de loi relatif à la réduction négociée du temps de travail dont est issue la loi dite Aubry II s’ouvrait ainsi par ces mots : « Afin de favoriser l'emploi, le Gouvernement a décidé en 1997 d'engager un processus de réduction négociée du temps de travail ». Sans toutefois l’assumer pleinement, cette politique s’inscrivait donc bien dans une véritable logique de partage du travail, logique malthusienne reposant sur une vision statique de l’économie et supposant une quantité de travail donnée.
Quoique difficiles à évaluer avec précision, les résultats de cette politique n’ont pas été, loin s’en faut, à la hauteur des espérances placées en elle. Son bilan en termes d’emplois, en particulier, a été décevant même s’il reste aujourd’hui encore incertain : si la direction de l'animation de la recherche, des études et des statistiques (DARES) du ministère du travail a pu évaluer à environ 350 000 le nombre d'emplois créés par les lois sur la réduction du temps de travail de 1998 à 2002, l’étude correspondante présente diverses limites (3) et ne constituait, en tout état de cause, qu’une évaluation de court terme, réalisée alors même que certaines dispositions des lois ne s’appliquaient pas à toutes les entreprises et surtout sans que soient pris en compte, d’une part, le bouclage macroéconomique des effets du coût des allégements de charge consentis aux entreprises et, d’autre part, l’impact des mesures sur le coût du travail.
Il convient, en effet, de noter que les lois Aubry I et II ne constituent pas seulement des dispositifs de réduction de la durée du temps de travail. Ces lois prévoyaient, en effet, aussi des allégements de cotisations sociales très importants, dont il est nécessaire de prendre en compte le coût et d’évaluer l’efficacité.
Le coût pour les finances publiques de la prise en charge des pertes de recettes pour les régimes sociaux liées aux allégements de charge prévus par les lois Aubry s’élevait ainsi, en 2002, dernière année pleine d’application du dispositif avant sa modification par la loi Fillon, à 10,55 milliards d’euros. Les allégements de charge prévus par la loi Aubry II s’étant substitués à un dispositif existant (l’allégement général de charges sur les bas salaires dit « ristourne Juppé »), le coût net est toutefois inférieur et s’établirait, selon les informations transmises par la direction du budget à la mission d’information sur les conséquences économiques et sociales de la législation sur le temps de travail, à 7,7 milliards d’euros. Il convient toutefois de noter qu’au terme de la montée en charge des dispositifs, la direction du budget estimait que le coût net des allégements de charges liés à la réduction du temps de travail aurait atteint 14,9 milliards d’euros en 2007 (4).
Ce coût a conduit des économistes à s’interroger sur l’efficacité réelle du point de vue de l’emploi de la réduction du temps du travail, et sur l’impact effectif sur l’emploi de mesures de baisse des charges sociales d’un coût équivalent non liées à des évolutions de la durée du travail. Ainsi, MM. Michel Didier et Michel Martinez estimaient que « les seules baisses de charges liées aux lois Aubry, si elles avaient été appliquées sans les 35 heures (…) auraient dû conduire à 620 000 emplois, soit 75 % de plus que ce qui est avancé aujourd'hui dans les évaluations les plus optimistes des effets des lois Aubry » (5). De même, l’affectation de moyens comparables au financement de contrats aidés aurait probablement eu des effets plus nets sur l’emploi. La direction du budget estimait ainsi que le coût des allégements de charges des lois Aubry I et II représentait environ 23.000 euros par emploi créé ou sauvegardé, soit un coût bien supérieur à celui des principaux contrats aidés (6).
Les nombreuses évolutions du cadre réglementaire intervenues à partir de la loi n° 2003-47 du 17 janvier 2003 relative aux salaires, au temps de travail et à l’emploi, dite loi Fillon, rendent désormais délicate une évaluation ex post fiable. Il apparaît toutefois que l’une des conséquences économiques principales de la réduction du temps du travail aura finalement été de renchérir le coût du travail le moins qualifié et de contraindre les pouvoirs publics à mettre en place des allégements de charges massifs compensant cette augmentation.
On se souvient, en effet, que, pour éviter que les salariés rémunérés au salaire minimum subissent une baisse de salaire en diminuant leur durée de travail – le SMIC horaire n’étant pas revalorisé à due concurrence –, la loi Aubry II a institué un système de garantie mensuelle de rémunération (GMR). 5 GMR successives ont été établies pour les entreprises passant aux trente-cinq heures dans l’année, les GMR successives étant fixées à des niveaux différents, compte tenu des revalorisations annuelles du SMIC horaire. D’une rare complexité, ce système, qui a abouti, de fait, à sept niveaux de salaire minimum différents (deux correspondants au SMIC horaire de l’année pour des durées de travail hebdomadaires de respectivement 35 et 39 heures et 5 niveaux de garantie mensuelle de rémunération) entre lesquels les écarts se sont creusés (les bases d’indexation du SMIC horaire et des GMR étant différentes). La loi du 17 janvier 2003 a organisé la sortie de ce système en organisant la convergence progressive des SMIC horaires et des GMR vers le niveau de la GMR la plus élevée, dite GMR5, créée pour les salariés passés aux 35 heures depuis le 1er juillet 2002. Parallèlement, cette loi a modifié le dispositif d’allégements de charges sur les bas salaires pour compenser la hausse du coût du travail due au mouvement de convergence.
Une étude macroéconomique récente (7) s’efforce de prendre en compte ces différents paramètres pour évaluer l’effet de long terme des lois Aubry sur l’emploi. Son constat est sans appel : « à la différence des mesures d’allégement du coût du travail, la RTT n’exerce pas d’effets pérennes sur l’emploi et dégrade même fortement le niveau du chômage structurel ; par conséquent, les aides publiques ont un caractère purement défensif. Les créations d’emploi induites à court terme peuvent disparaître lors d’un retournement conjoncturel (…) Au total, compte tenu par ailleurs du financement des allégements de charge (…) le bilan des lois Aubry apparaît comme négatif à long terme, et ce, en dépit des importantes créations qui ont pu les accompagner sur la période 1998-2001 » (8).
On notera qu’il ne s’agit là encore que d’une étude prenant en compte une évaluation partielle du coût du dispositif, coût auquel il faudrait encore ajouter, en toute rigueur, le coût de la réduction du temps de travail dans les fonctions publiques et l’effet sur les finances publiques de l’application de la réduction du temps de travail dans les entreprises publiques non éligibles aux allégements de charges sociales.
II.– Rompre avec l’illusion du partage du travail pour relancer la croissance
La France est l’une des grandes économies avancées où la durée de travail par actif est la plus faible. Ainsi, au sein de l’OCDE et pour 2005, dernière année pour laquelle des données sont disponibles, la durée moyenne annuelle de travail des actifs occupés n’était inférieure à celle constatée en France que dans quatre autres États membres (Belgique, Allemagne, Pays-Bas et Norvège) comme on le constate sur le tableau ci-après.
NOMBRE MOYEN D’HEURES TRAVAILLÉES DANS L’ANNÉE PAR CHAQUE ACTIF OCCUPÉ
Source : base de données statistiques de l’OCDE.
En outre, les quatre États dont la durée moyenne de travail était inférieure en 2005 à celle constatée dans notre pays présentaient déjà, dans les années 1980, des durées moyennes annuelles de travail inférieures à la nôtre et l’écart s’est résorbé avec trois d’entre eux. C’est le cas de la Belgique, où la durée annuelle moyenne du travail n’est inférieure que d’une heure à la nôtre alors qu’elle l’était encore de près de cent heures au milieu des années 1980, de la Norvège, où la durée annuelle moyenne du travail est inférieure de 175 heures à la nôtre alors qu’elle l’était de 259 heures en 1985, et de l’Allemagne, avec laquelle l’écart des durées moyennes annuelles de travail est passé de 104,9 heures en 1981 à 100,5 heures en 2005. En définitive, les Pays-Bas sont le seul État membre de l’OCDE dont la durée moyenne de travail est aujourd’hui inférieure à la nôtre et avec lequel l’écart s’est accru depuis les années 1980.
Il y a, en effet, eu un véritable décrochage de la durée moyenne française par rapport à la quasi-totalité de nos grands partenaires au cours des vingt-cinq dernières années. La comparaison sur longue période est, ainsi, particulièrement éclairante avec deux États, les États-Unis et la Suède : en 1981, les durées moyennes annuelles de travail d’un actif français et d’un actif américain étaient les mêmes et un actif français travaillait, en moyenne, 301 heures par an de plus qu’un actif suédois. En 2005, un actif américain travaille, chaque année, 269 heures de plus qu’un actif français (soit près de 18 %) et un actif suédois, 59 heures de plus (9).
Source : base de données statistiques de l’OCDE.
Si la durée moyenne par actif employé est particulièrement faible en France, elle l’est davantage encore par habitant compte tenu de la structure démographique de notre pays (dont la part de la population en âge de travailler est légèrement inférieure à la part de la moyenne de l’OCDE), de son taux d’activité et de son taux de chômage. Ainsi, dans l’édition 2004 des Perspectives économiques pour l’emploi, l’OCDE notait, sur la base de données de 2002, que la France était l’État membre dans lequel le nombre d’heures travaillées par habitant était le plus faible.
Là encore, l’évolution sur longue période met en évidence une certaine spécificité française et, surtout, une divergence marquée entre l’évolution engagée dans notre pays et celle constatée aux États-Unis. Ainsi, si les Français travaillaient 24 % d'heure de moins en 2002 qu'en 1970, les Américains travaillaient, eux, 20 % d'heures de plus. Ramenée par habitant, la durée du travail a donc diminué en France quand elle augmentait aux États-Unis. La diminution du nombre d’heures travaillées par actif occupé a, en effet, été, dans notre pays, amplifiée par un mouvement de réduction du taux d’emploi quand, à l’inverse, le taux d’emploi aux États-Unis s’est accru dans une proportion qui a fait plus que compenser une faible diminution du nombre d’heures travaillées par actif occupé. Le graphique ci-après illustre cette évolution.
Taux d’évolution du nombre d’heures travaillées par habitant
entre 1970 et 2002 et facteurs de cette évolution par pays de l’OCDE
Source : Perspectives de l'Emploi de l'OCDE, édition 2004, graphique 1.3.
Cette situation a naturellement été lourde de conséquences sur le dynamisme de notre économie. Ainsi, le rapport économique, social et financier, annexé au projet de loi de finances pour 2006, rappelait que notre produit intérieur brut par habitant était inférieur d’environ 25 %, à parité de pouvoir d’achat, au PIB par habitant des États-Unis et soulignait que cette « différence de niveau de vie » s’expliquait « moins (pour seulement 15 %) par une différence d’efficacité productive que (pour 85 %) par une différence dans la quantité de travail fournie c’est-à-dire le nombre d’heures travaillées » (10).
Ce nombre d’heures travaillées résulte de quatre éléments : la population en âge de travailler, le nombre d’actifs (qu’ils soient effectivement employés ou qu’ils souhaitent occuper un emploi) dans cette population (qui dépend du taux de participation), le taux de chômage et le nombre d’heures travaillées par individu effectivement employé.
Le rapport souligne que « la part de la population en âge de travailler est très proche de part et d'autre de l'Atlantique » et que ce paramètre « ne constitue donc pas un facteur susceptible d'expliquer les écarts de niveau de vie » (11).
Il note, en revanche, les différences des taux de participation rapportant la population active à la population en âge de travailler (75 % aux États-Unis en 2003 contre 69 % en France), résultat agrégé qui masque un taux de participation français plus élevé (87 %) que le taux de participation aux États-Unis (83 %) pour la tranche d’âge des 25-54 ans et des taux de participation français beaucoup plus faibles pour les 15-24 ans (34 % contre 61 % aux États-Unis) et pour les 55-64 ans (44 % contre 62 % aux États-Unis). Par ailleurs, le taux de chômage est, comme on le sait, sensiblement plus élevé en France qu’aux États-Unis. Le rapport note que « les écarts enregistrés à la fois sur le taux de participation et le taux de chômage se cumulent si bien que la population effectivement occupée représente une part de la population en âge de travailler nettement plus importante aux États-Unis », et estime que « la moitié de l'écart de richesse de part et d'autre de l'Atlantique s'explique par ce phénomène » (12).
Le rapport note donc que « si le PIB par habitant est inférieur dans la zone euro à celui des États-Unis, c’est aussi, pour moitié, que les individus employés travaillent moins longtemps » et, relevant que le travail à temps partiel est globalement du même ordre de grandeur de part et d’autre de l’Atlantique, souligne que c’est bien « au niveau de la durée moyenne du travail " à temps plein " que réside l’explication d’une durée annuelle très différente » (13). Il conclut donc que « la raison principale de l’écart de richesse entre la zone euro et les États-Unis est la sous-utilisation du potentiel de main-d’œuvre dans les économies européennes, notamment en raison de différentiels importants en termes d’heures travaillées et, dans une moindre mesure, de taux de participation » (14).
Ce constat appelle d’évidence une politique économique et sociale d’ensemble pour accroître l’offre de travail dans notre pays. Les actions engagées sous la précédente législature pour rendre le travail plus rémunérateur que l’inactivité (notamment avec la vive augmentation de la prime pour l’emploi en particulier pour les salariés à temps partiel), pour favoriser la participation des seniors et des femmes au marché du travail (grâce notamment aux assouplissements des possibilités de cumul emploi-retraite, à la limitation du recours aux dispositifs de préretraite, à la réduction des inégalités salariales entre les hommes et les femmes et à l’amélioration des conditions de recours à la garde d’enfants) ou pour améliorer l’adéquation de l’offre de travail aux besoins de l’économie (en particulier avec le développement de l’apprentissage et la promotion de la formation tout au long de la vie) vont naturellement dans ce sens.
Pour autant, le constat statistique précédemment rappelé met également en évidence la nécessité d’un accroissement du volume d’heures travaillées par actif occupé. L’assouplissement des règles issues des lois Aubry I et II sous la précédente législature contribue à le rendre possible.
Le contingent légal d’heures supplémentaires par an et par salarié a ainsi été relevé de 130 heures à 220 heures (15). Il est, en outre, désormais possible de fixer un contingent conventionnel supérieur par une convention ou un accord collectif étendu (depuis la loi n° 2003-47 du 17 janvier 2003 relative aux salaires, au temps de travail et au développement de l'emploi) ou par un accord d’entreprise ou d’établissement (depuis la loi n° 2004-391 du 4 mai 2004 relative à la formation professionnelle tout au long de la vie et au dialogue social). Enfin, en application de la loi n° 2005-296 du 31 mars 2005 portant réforme de l'organisation du temps de travail dans l'entreprise, lorsqu'une convention ou un accord collectif de branche, de groupe, d'entreprise ou d'établissement le prévoit, le salarié qui le souhaite peut effectuer des heures choisies au-delà du contingent d'heures supplémentaires. Pour les cadres, les conditions de recours au forfait annuel en jours ont également été assouplies, tandis que la monétisation du compte épargne-temps, qui permet notamment aux cadres au forfait de dépasser durablement le nombre de jours de travail prévu par leur forfait en transformant en complément de rémunération les congés non utilisés, a été facilitée, en dernier lieu par la loi du 31 mars 2005 précitée.
Par ailleurs, l'article 95 de la loi n° 2005-882 du 2 août 2005 en faveur des petites et moyennes entreprises étend, sous certaines conditions, la possibilité de rendre applicable une convention de forfait en jours aux salariés non-cadres dont la durée du temps de travail ne peut être prédéterminée et qui disposent d'une réelle autonomie dans l'organisation de leur emploi du temps pour l'exercice des responsabilités qui leur sont confiées.
Il convient donc désormais d’inciter les salariés et les employeurs à utiliser les possibilités créées au cours de la précédente législature, en définissant des modalités de recours aux heures supplémentaires assurant une réelle augmentation du pouvoir d’achat, sans dérive du coût de travail. C’est l’objet du présent article.
La prégnance de la logique malthusienne du partage du travail conduit certains à craindre que la mise en œuvre d’un tel dispositif ne pèse sur les créations d’emplois. Les comparaisons internationales sont pourtant claires : c’est plutôt dans les pays où la durée de travail par actif occupé est élevée que le taux de chômage est faible. La mise en relation des durées de travail et des taux de chômage de la France, de l’Allemagne, du Royaume-Uni, du Japon et des États-Unis l’atteste, comme le montre le tableau ci-après.
Source : base de données statistiques de l’OCDE.
III.– L’état du droit
Le présent article propose de créer un régime fiscal et social dérogatoire favorable pour les rémunérations perçues au titre des heures supplémentaires ou d’un travail additionnel comparable.
Il convient donc, pour en mesurer la portée, de rappeler, d’une part, la réglementation en vigueur de la durée du travail qui définit la notion d’heures supplémentaires et, d’autre part, le régime fiscal et social aujourd’hui applicable à la rémunération de ces heures.
A.– La réglementation de la durée du travail
La notion d’heures supplémentaires, qui est au cœur du présent article, fait l’objet d’une définition claire et le régime de droit commun relatif à ces heures, en particulier s’agissant des conditions dans lesquelles il peut y être fait recours et des contreparties auxquelles leur exécution donne droit, est présentée ci-après. La relative simplicité de ces dispositions ne doit toutefois pas conduire à sous-estimer la complexité du droit applicable.
Le cadre de référence dans lequel sont décomptées ces heures, qui détermine concrètement, pour un emploi du temps donné, ce qui est ou non une heure supplémentaire, est, en principe, la semaine civile. Toutefois, il existe de nombreuses formes d’aménagement de l’organisation du temps de travail qui ont pour effet de déroger à cette règle et, pour certaines d’entre elles, d’affecter, pour les salariés concernés, la définition des heures supplémentaires. En outre, les salariés disposant d’une réelle autonomie dans l’organisation de leur travail, et notamment de nombreux cadres, peuvent être soumis à des régimes dérogatoires.
De même, le régime des heures supplémentaires n’est pas applicable aux salariés à temps partiel qui exécutent, au-delà de la durée contractuelle prévue, des heures complémentaires régies par des dispositions particulières.
1.– La durée légale hebdomadaire de travail et la notion d’heures supplémentaires
Conformément à l’article L. 212-5 du code de travail et à l’article L. 713-1 du code rural, les heures supplémentaires sont celles effectuées au-delà de la durée hebdomadaire du travail légale, fixée à trente-cinq heures par l'article L. 212-1 du code du travail, ou de la durée considérée comme équivalente.
Le régime d'équivalence à la durée légale du travail prévoit que, pour certaines catégories de salariés dont l'emploi comporte des périodes d'inaction, les périodes en cause font l'objet d'un décompte spécifique en vue de tenir compte de la moindre intensité du travail fourni. Cette durée équivalente est instituée soit par décret pris après conclusion d’une convention collective ou d’un accord de branche, soit par décret en Conseil d’État.
Ainsi, par exemple, l’article R. 314-202 du code de l’action sociale et des familles dispose que, pour les surveillants de nuit des établissements sociaux et médico-sociaux gérés par des personnes privées à but non lucratif, « chacune des périodes de surveillance nocturne en chambre de veille est décomptée comme trois heures de travail effectif pour les neuf premières heures et comme une demi-heure pour chaque heure au-delà de neuf heures ».
Sous réserve des emplois pour lesquels une durée d’équivalence a été instituée, les heures de travail effectuées après la trente-cinquième heure hebdomadaire sont donc des heures supplémentaires.
Peuvent toutefois faire exception à cette règle des heures de récupération, régies par l’article L. 212-2-2 du code du travail, qui correspondent en fait au déplacement d’heures qui auraient dû être réalisées en deçà de la durée légale hebdomadaire et qui n’ont pas pu l’être du fait d’une interruption collective du travail résultant de l’une des causes limitativement énumérées par la loi.
Il convient, enfin, de rappeler que les personnes auxquelles la réglementation de la durée du travail est applicable sont des salariés, de sorte que ces dispositions ne s’appliquent notamment pas aux agents publics, aux professionnels indépendants et aux mandataires sociaux. Elle n’est pas non plus applicable aux cadres dirigeants (cf. infra).
Par ailleurs, certains salariés sont soumis à des règles particulières en la matière, fixées par le livre septième du code du travail, en raison des spécificités de leur profession. C’est notamment le cas des salariés exerçant leur activité au domicile de particuliers (par exemple les employés de maison), à leur domicile ou de manière itinérante (en particulier, les vendeurs représentants placiers) ainsi que les salariés de certains secteurs ou de certaines professions (par exemple : marins, journalistes, concierges et employés d’immeuble, assistants maternels et familiaux).
2.– Les conditions de recours aux heures supplémentaires
Les heures supplémentaires doivent être réalisées par le salarié à la demande de son employeur. Celui-ci peut librement recourir aux heures supplémentaires dans la limite d’un contingent annuel fixé par convention ou accord de branche étendu ou par accord d’entreprise ou d’établissement et, à défaut et par décret, à 220 heures par an et par salarié.
Jusqu’au 31 décembre 2008, les heures supplémentaires ne s’imputent sur ce contingent qu’à partir de la trente-sixième heure dans les entreprises comprenant vingt salariés ou moins au 31 mars 2005.
Ne s’imputent pas non plus sur ce contingent les heures réalisées dans le cadre de travaux urgents selon les modalités prévues à l’article L. 212-5-1 du code du travail, ni les heures supplémentaires donnant lieu à un remplacement intégral par un repos compensateur équivalent.
Les heures supplémentaires réalisées au-delà du contingent doivent être autorisées par l’inspecteur du travail, le cas échéant après avis du comité d’entreprise ou des délégués du personnel. Elles donnent lieu à des contreparties particulières en termes de repos compensateur pour le salarié.
En application de la loi du 31 mars 2005, des heures choisies peuvent être effectuées par le salarié, en accord avec son employeur, lorsqu’une convention ou un accord collectif de branche, de groupe, d’entreprise ou d’établissement le prévoit. Ces heures, effectuées au-delà du contingent, donnent lieu à une majoration de salaire et, le cas échéant, à des contreparties en termes notamment de repos compensateur selon des modalités précisées par la convention ou l’accord collectif. Le taux de la majoration ne peut être inférieur à celui applicable à la rémunération des heures supplémentaires. Les heures choisies ne sont pas soumises à l’autorisation de l’inspecteur du travail.
Sauf cas particuliers, la durée maximale du travail est de quarante-huit heures au cours d’une même semaine et de quarante-quatre heures pour une période quelconque de douze semaines consécutives.
3.– Les contreparties à l’exécution d’heures supplémentaires
Les heures supplémentaires sont, en principe, rémunérées par un salaire majoré. L’article L. 212-5 du code du travail fixe un taux de majoration qui est :
– de 25 % pour chacune des huit premières supplémentaires,
– de 50 % pour les heures suivantes.
Une convention ou un accord de branche étendu ou une convention ou un accord d’entreprise ou d’établissement peuvent toutefois définir un taux de majoration différent, celui-ci ne pouvant, en tout état de cause, être inférieur à 10 %.
À titre dérogatoire, jusqu’au 31 décembre 2008, le taux de majoration est fixé à 10 % pour les quatre premières heures supplémentaires dans les entreprises et unités économiques de vingt salariés ou moins au 31 mars 2005, sauf lorsqu’un taux différent a été fixé par une convention ou un accord de branche étendu conclu ou révisé après le 21 janvier 2003.
Il convient de noter que le contrat de travail peut prévoir la rémunération d’un certain nombre d’heures supplémentaires dans le cadre d’un salaire forfaitaire, cette convention de forfait ne pouvant toutefois être moins favorable au salarié que l’application du droit commun (le salaire forfaitaire doit donc être supérieur à la rémunération qui résulterait de l’ajout au salaire minimum applicable d’une rémunération majorée des heures supplémentaires dont l’exécution est couverte par le forfait). Ces conventions de forfait font l’objet d’un régime légal spécifique pour ce qui concerne les cadres (cf. infra).
En application du II de l’article L. 212-5 du code du travail, le paiement de tout ou partie des heures supplémentaires et des majorations peut être remplacé par un repos compensateur équivalent lorsqu’une convention ou un accord collectif étendu le prévoit ou, en l’absence d’une telle convention ou d’un tel accord et dans les entreprises où ne sont pas constituées de sections syndicales, lorsque le comité d’entreprise ou les délégués du personnel ne s’y opposent pas.
Indépendamment du repos compensateur remplaçant la majoration de leur rémunération, les heures supplémentaires peuvent également ouvrir droit à un repos compensateur autonome.
Pour les heures supplémentaires effectuées à l’intérieur du contingent annuel, le bénéfice de ce repos est ouvert dans les entreprises de plus de vingt salariés et pour les heures supplémentaires effectuées au-delà de la quarante-et-unième à hauteur de 50 % du temps travail réalisé au-delà de ce seuil.
Le repos doit être pris dans un délai de deux mois, par journée entière ou demi-journée à la convenance du salarié. Il est assimilé à une période de travail effectif pour le calcul des droits du salarié et donne lieu à une indemnisation qui ne peut entraîner aucune diminution par rapport à la rémunération que le salarié aurait perçue s’il avait accompli son travail.
Pour les heures supplémentaires effectuées au-delà du contingent annuel, le bénéfice du repos compensateur est systématique à hauteur de 50 % des heures supplémentaires concernées dans les entreprises de moins de vingt salariés et de 100 % de celles-ci dans les entreprises de plus de vingt salariés.
Les droits aux repos compensateurs pour dépassement d’heures supplémentaires ne se cumulent pas. Dans une entreprise de plus de vingt salariés, une heure supplémentaire effectuée au-delà du contingent et constituant la quarante-deuxième heure travaillée par le salarié dans la semaine, n’ouvre donc droit qu’à un repos compensateur d’une heure.
4.– Les modalités particulières d’organisation ou de répartition du temps de travail
Si les heures supplémentaires sont, en principe, décomptées dans le cadre de la semaine civile, cette règle connaît de nombreuses dérogations.
a) Les horaires individualisés
Bien que l’horaire de travail soit, en principe, collectif, l’article L. 212-4-1 du code du travail permet, sous certaines conditions, le recours à des horaires individualisés. Le dernier alinéa de cet article précise que ces horaires individualisés « peuvent entraîner dans la limite d’un nombre d’heures fixé par décret, des reports d’heures d’une semaine à une autre sans que ces heures aient d’effet sur le nombre et le paiement des heures supplémentaires pourvu qu’elles résultent d’un libre choix du salarié concerné ».
L’article D. 212-4-1 du code du travail prévoit que le report d'heures d'une semaine à une autre ne peut excéder trois heures et le cumul des reports ne peut avoir pour effet de porter le total des heures reportées à plus de 10, sauf si une convention ou un accord collectif étendu ou un accord d’entreprise ou d’établissement en dispose autrement.
b) L’organisation de la durée de travail par cycle
Dans certaines entreprises ou certains établissements (entreprises fonctionnant en continu ou entreprises pour laquelle cette possibilité est autorisée par un décret (16) ou prévue par une convention ou un accord collectif étendu ou une convention ou un accord d'entreprise ou d'établissement), la durée du travail peut, en application de l’article L. 212-7-1 du code du travail, être organisée par cycles.
La répartition de la durée du travail doit se répéter à l’identique d’un cycle à l’autre, chaque cycle durant un certain nombre de semaines. Dans le cadre de cette organisation de la durée du travail, seules sont considérées comme heures supplémentaires, les heures qui dépassent la durée moyenne de trente-cinq heures calculée sur la durée du cycle de travail.
c) La réduction du temps de travail par l’attribution de jours de réduction du temps de travail sur une période de quatre semaines
Le I de l’article L. 212-9 du code du travail autorise l’employeur à réduire la durée hebdomadaire de travail en deçà de trente-neuf heures, par l'attribution sur une période de quatre semaines d'une ou plusieurs journées ou demi-journées de repos équivalant au nombre d'heures effectuées au-delà de la durée hebdomadaire de travail légale ou de la durée conventionnelle si elle est inférieure.
Dans ce cas, sont des heures supplémentaires les heures effectuées au-delà de trente-neuf heures ou de la durée conventionnelle si elle est inférieure ainsi que, à l'exclusion de ces dernières, celles effectuées au-delà de la durée résultant de l'application sur la période de quatre semaines de la durée légale du travail.
Concrètement, dans le cas d’une réduction de la durée du travail de trente-neuf à trente-cinq heures et dans un établissement où il n’y a pas de durée hebdomadaire du travail conventionnelle différente de la durée légale, un salarié travaillant chaque semaine trente-sept heures ne réalisera pas d’heures supplémentaires mais bénéficiera d’une journée ou de demi-journée de repos par mois. Dans les mêmes conditions, des heures supplémentaires seront réalisées soit lorsque le salarié travaillera plus de trente-neuf heures au cours d’une semaine donnée, soit lorsqu’il travaillera, en moyenne sur la période de quatre semaines, plus de trente-cinq heures.
d) L’annualisation du temps de travail par l’attribution de jours
de réduction du temps de travail
Proche du dispositif précédent, l’annualisation du temps du travail par l’attribution de jours de réduction du temps de travail est régie par le II de l’article L. 212-9 du code du travail.
Celui-ci autorise une convention ou un accord étendu ou une convention ou un accord d'entreprise ou d'établissement à prévoir que la durée hebdomadaire moyenne sur l'année est réduite, en tout ou partie, en deçà de trente-neuf heures, par l'attribution de journées ou de demi-journées de repos. La négociation collective est donc nécessaire pour utiliser cette faculté, ce qui n’est pas le cas du dispositif précédent.
Lorsque cette annualisation est applicable, les heures supplémentaires font l’objet d’un décompte sur la semaine et sur l’année. Sur la semaine, sont des heures supplémentaires celles effectuées au-delà de la durée de 39 heures ou de la durée conventionnelle inférieure applicable. Sur l’année, sont également des heures supplémentaires celles effectuées au-delà d’une durée annuelle de 1 607 heures, après déduction des heures supplémentaires déjà décomptées dans le cadre hebdomadaire. Ainsi, pour un salarié réalisant une heure supplémentaire par semaine pendant quatre semaines et 1620 heures de travail dans l’année, 9 heures supplémentaires seront décomptées au titre de l’année.
L'accord collectif peut en outre prévoir qu'une partie des jours de repos alimente un compte épargne-temps dans les conditions définies par l'article L. 227-1.
e) La modulation du temps de travail
Régie par l’article L. 212-8 du code du travail, la modulation du temps de travail repose sur la définition (par une convention ou un accord collectif étendu ou une convention ou un accord d'entreprise ou d'établissement) d’une durée hebdomadaire de travail pouvant varier sur tout ou partie de l’année à condition que, sur un an, cette durée n'excède pas un plafond de 1 607 heures ou un plafond inférieur fixé par la convention ou l’accord.
La durée hebdomadaire maximale fixée par la convention ou l’accord doit respecter les plafonds légaux (quarante-huit heures par semaine et quarante-quatre heures par semaine en moyenne sur douze semaines consécutives sauf cas particuliers).
Constituent alors des heures supplémentaires, les heures effectuées au-delà de la durée maximale hebdomadaire fixée par la convention ou l'accord, ainsi que, après déduction de ces heures supplémentaires décomptées dans le cadre hebdomadaire, les heures effectuées au cours de l’année au-delà de 1 607 heures ou d'un plafond inférieur fixé par la convention ou l'accord.
f) Les dérogations ouvertes pour les salariés des établissements
dont l’activité est saisonnière
L’article L. 212-5-2 du code du travail autorise une convention ou un accord collectif étendu ou une convention ou un accord d'entreprise ou d'établissement à déroger, dans des conditions fixées par décret, aux dispositions légales encadrant la période de référence pour le décompte des heures supplémentaires dans les établissements appartenant aux branches d’activité à caractère saisonnier.
Les activités concernées sont définies à l’article R. 221-8 du code du travail. Il s’agit soit de travaux extérieurs (construction et réparation des bateaux de rivière, travaux extérieurs dans les chantiers de l'industrie du bâtiment, briqueteries et corderies en plein air), soit de certaines entreprises à la condition qu’elles ne travaillent qu'à certaines époques de l'année (conserveries, restaurants, traiteurs et rôtisseurs, établissements de bains des stations balnéaires thermales ou climatiques).
5.– L’organisation du temps de travail des cadres et des autres salariés autonomes
Certains cadres, ainsi que d’autres salariés compte tenu de leur autonomie, peuvent être soumis à une organisation particulière de leur durée de travail. Ce sont les cadres qui ne sont ni des cadres dirigeants, ni des cadres dits « intégrés ».
L’article L. 212-15-1 du code du travail, qui définit les cadres dirigeants comme les personnes exerçant « des responsabilités dont l’importance implique une grande indépendance dans l’organisation de leur emploi du temps, habilités à prendre des décisions de façon largement autonome et qui perçoivent une rémunération se situant dans les niveaux les plus élevés des systèmes de rémunération pratiqués dans l’entreprise ou leur établissement », prévoit que la plupart des dispositions de la réglementation relative à la durée du travail, et notamment celles relatives à la durée légale du travail et aux heures supplémentaires, ne leur sont pas applicables.
L’article L. 212-15-2 du même code établit le régime applicable au temps de travail des cadres « dont la nature des fonctions les conduit à suivre l’horaire collectif applicable au sein de l’atelier, du service ou de l’équipe auquel ils sont intégrés », en prévoyant qu’ils sont soumis à la réglementation commune de la durée du travail puisqu’ils suivent l’horaire collectif applicable aux autres personnels.
Demeurent donc les cadres qui ne sont ni des cadres dirigeants ni des cadres « intégrés », catégorie juridiquement résiduelle mais, en pratique, très large, et à laquelle s’appliquent les dispositions de l’article L. 212-15-3 du code du travail. Conformément à celui-ci, la durée de travail peut être fixée par une convention individuelle de forfait. A contrario, ces cadres sont donc soumis dans les conditions de droit commun au régime réglementant leur durée de travail s’ils n’ont pas signé une telle convention.
Ces forfaits doivent être prévus par une convention ou un accord collectif étendu ou une convention ou un accord d'entreprise ou d'établissement qui définit les catégories de cadres concernés. En l’absence d’une telle convention ou tel accord, seules des conventions de forfait en heures sur une base hebdomadaire ou mensuelle peuvent être conclues. La convention ou l’accord peut, en outre, permettre le recours à des conventions de forfait sur une base annuelle, en heures ou en jours.
Les cadres ayant conclu une convention de forfait établie en heures sur une base hebdomadaire ou mensuelle sont soumis, dans les conditions de droit commun, à la réglementation de la durée du travail et notamment aux dispositions relatives aux heures supplémentaires. L’article D. 212-25 du code du travail prévoit expressément que le contingent légal d’heures supplémentaires leur est applicable. Aucune disposition spécifique ne régit le décompte de ces heures supplémentaires, de sorte que celui-ci peut être interprété comme devant être réalisé sur une base hebdomadaire même pour des cadres ayant conclu une convention de forfait en heures sur une base mensuelle.
Les cadres ayant conclu une convention de forfait sur une base annuelle, qui ne sont pas visés à l’article D. 212-25 du code du travail précité, ne sont pas soumis à la réglementation des heures supplémentaires. En revanche, leur durée de travail est réglementée et doit respecter :
– un minimum de onze heures de repos quotidien (article L. 220-1 du code du travail) ;
– un maximum de six jours de travail par semaine (article L. 221-2 du code du travail ;
– au moins 24 heures consécutives de repos hebdomadaire auxquelles s'ajoutent les 11 heures de repos quotidien, soit un total de 35 heures (article L. 221-4 du code du travail) ;
– pour les cadres ayant conclu une convention de forfait sur une base annuelle en heures (mais non pour ceux ayant conclu une convention de forfait en jours), les limites journalières et hebdomadaires légales ou celles établies par la négociation collective pour s’y substituer.
En outre, une convention ou un accord collectif de branche, de groupe, d'entreprise ou d'établissement peuvent ouvrir aux cadres ayant conclu une convention de forfait annuelle la faculté, en accord avec le chef d'entreprise, d'effectuer des heures au-delà de la durée annuelle de travail prévue par la convention de forfait (pour ceux dont le forfait est en heures) ou de renoncer à des jours de repos en contrepartie d’une majoration de leur salaire (pour ceux dont le forfait est en jours).
Dans le cas du forfait en jours, le nombre de jours travaillés convenu dans le forfait ne peut dépasser 218 jours, en application du III de l’article L. 212-15-3 du code du travail. Ce nombre correspond à la volonté du législateur d’attribuer un certain nombre de jours de repos, traditionnellement qualifiés de jours de réduction du temps de travail (RTT), aux salariés concernés. Le nombre maximal de jours ouvrables pouvant être travaillés dans l’année est, en effet, supérieur à 218 pour un salarié bénéficiant des cinq semaines de congé légal. Il dépend toutefois de la durée de l’année (365 ou 366 jours) et du nombre de jours fériés légaux non fixes dans la semaine correspondant à des jours ouvrés au titre de l’année considérée. Pour une année non bissextile au cours de laquelle 8 jours fériés correspondent à des jours de la semaine, le nombre maximal de jours pouvant être travaillés, après déduction des week-ends et de 25 jours de congé, est de 228 jours et le niveau du plafond légal revient donc à accorder aux salariés concernés 10 jours de RTT.
Si la négociation collective le prévoit, les forfaits sur une base annuelle peuvent également être appliqués aux salariés itinérants non-cadres dont la durée de travail ne peut être prédéterminée ou qui disposent d’une réelle autonomie dans l’organisation de leur emploi de temps pour l’exercice des responsabilités qui leur sont confiées. L’accord écrit préalable des salariés est nécessaire pour l’application des forfaits sur une base annuelle en jours.
6.– Les heures complémentaires des salariés à temps partiel
Les salariés à temps partiel sont définis par l’article L. 212-4-2 du code du travail comme ceux dont la durée du travail est inférieure à la durée légale de travail ou à la durée conventionnelle applicable.
Leur contrat de travail précise les limites dans lesquelles peuvent être effectuées des heures complémentaires au-delà de la durée de travail fixée par le contrat. En principe, le nombre d'heures complémentaires effectuées par un salarié à temps partiel au cours d'une même semaine ou d'un même mois ne peut être supérieur au dixième de la durée hebdomadaire ou mensuelle de travail prévue dans son contrat, cette limite pouvant toutefois être portée au tiers par la négociation collective. En tout état de cause, la réalisation d’heures complémentaires ne peut avoir pour effet de porter la durée du travail effectuée par un salarié au niveau de la durée légale du travail ou à la durée fixée conventionnellement.
Lorsque la limite dans laquelle peuvent être effectuées des heures complémentaires est portée au-delà du dixième de la durée hebdomadaire ou mensuelle fixée au contrat de travail, chacune des heures complémentaires effectuées au-delà du dixième de la durée précitée donne lieu à une majoration de salaire de 25 %. Hors ce cas particulier, la majoration salariale des heures complémentaires n’est donc pas systématique.
B.– Le régime fiscal et social des rémunérations au titre des heures supplémentaires ou complémentaires
Les rémunérations au titre des heures supplémentaires ou complémentaires ne font pas l’objet d’un régime fiscal ou social spécifique. Elles sont donc imposées à l’impôt sur le revenu dans les conditions de droit commun en application des dispositions générales de l'article 12 du code général des impôts.
De même, elles entrent dans l’assiette de calcul des cotisations des assurances sociales patronales et salariales, qui comprend, en application de l’article L. 242-1 du code de la sécurité sociale, « toutes les sommes versées aux travailleurs en contrepartie ou à l'occasion du travail », sous réserve, le cas échéant, d’une part, de l’effet du plafonnement de la base de calcul de certaines cotisations (une part des cotisations d’assurance vieillesse et la cotisation au Fonds national d’aide au logement) à 32 184 euros pour 2007 et, d’autre part, du cas des salariés dont l’assiette de cotisations est évaluée sur une base forfaitaire en application d’arrêtés ministériels pris sur le fondement de l’article L. 241-2 du code de la sécurité sociale (sont notamment concernés les salariés des hôtels, cafés et restaurants et, sur option de l’employeur, les personnes employées par les particuliers dans les services domestiques).
Enfin, les rémunérations au titre des heures supplémentaires ou d’un travail additionnel comparable sont également soumises, dans les conditions de droit commun, à la contribution sociale généralisée (CSG) sur les revenus d’activité et de remplacement, en application de l’article L. 136-2 du code de la sécurité sociale, et à la contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS) sur les revenus d’activité et de remplacement, dont l’assiette est la même que celle de la CSG sur les revenus d’activité et de remplacement en application de l’article 14 de l’ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale.
IV.– Le dispositif proposé
Le présent article propose :
– d’exonérer d’impôt sur le revenu les rémunérations perçues au titre d’heures supplémentaires, d’heures complémentaires ou d’un temps de travail additionnel comparable (A) ;
– de neutraliser les effets de cette exonération dans le calcul du revenu fiscal de référence et de la prime pour l’emploi (B) ;
– d’alléger les cotisations sociales salariales et patronales dues au titre des heures de travail dont les rémunérations seraient exonérées d’impôt sur le revenu (C) ;
– d’abroger le régime dérogatoire transitoire de majoration salariale des heures supplémentaires applicable aux entreprises comptant vingt salariés ou moins le 31 mars 2005 (D) ;
– d’organiser l’entrée en vigueur du dispositif et le suivi de son application (E).
A.– L’exonération d’impôt sur le revenu des rémunérations perçues au titre des heures supplémentaires et complémentaires
Le I du présent article vise à exonérer d’impôt sur le revenu les rémunérations perçues au titre de la réalisation d’heures supplémentaires, d’heures complémentaires ou d’un temps de travail additionnel comparable pour l’ensemble des salariés et des agents publics.
À cette fin, il propose d’insérer, au sein de la 1ère sous-section de la section II du chapitre Ier du titre Ier du code général des impôts, un nouvel article 81 quater qui complète les dispositions définissant le revenu imposable dans la catégorie des traitements, salaires, pensions et rentes viagères, en exonérant de celui-ci les diverses formes de rémunération assimilables à des heures supplémentaires, ces diverses formes de rémunération étant organisées en six catégories.
1.– Les rémunérations exonérées
Ces catégories couvrent respectivement :
– les salaires versés au titre des heures supplémentaires et des heures assimilées effectuées par les salariés à temps plein soumis au droit commun réglementant la durée du travail (1.) ;
– les salaires versés aux salariés à temps partiel au titre des heures complémentaires (2.) ;
– les salaires versés par des particuliers employeurs à des salariés au titre des heures supplémentaires (3.) ;
– les salaires versés aux assistants maternels au titre des heures supplémentaires et des heures complémentaires (4.) ;
– les éléments de rémunération versés aux agents publics au titre des heures supplémentaires ou d’un temps de travail additionnel, dans des conditions fixées par décret (5.) ;
– les éléments de rémunération versés au titre des heures supplémentaires ou complémentaires de travail aux salariés non soumis au droit commun réglementant la durée du travail, dans des conditions fixées par décret (6.).
Dans tous les cas, sont donc visés des salaires ou des éléments de rémunération versés au titre de la durée de travail elle-même. Cette rédaction exclut donc du champ de l’exonération la rémunération afférente aux heures de repos compensateur pris par le salarié en contrepartie d’heures supplémentaires effectuées, qu’il s’agisse d’heures de repos de compensateur obligatoires ou d’heures de repos remplaçant une majoration salariale. Elle exclut également, pour la même raison, l’indemnité couvrant les droits à repos compensateur des salariés dont le contrat de travail est rompu, prévue au onzième alinéa de
l’article L. 212-5-1 du code du travail, ainsi que les sommes issues de la monétisation des droits affectés à un compte épargne-temps.
a) Les salaires versés au titre des heures supplémentaires
et assimilées des salariés à temps plein
La première catégorie (1.) couvre les salaires versés aux salariés à temps plein soumis à la réglementation de droit commun relative à la durée du travail au titre des heures supplémentaires, des heures considérées comme telles et des heures choisies qu’ils effectuent, y compris lorsque l’organisation de leur durée de travail fait l’objet d’aménagements particuliers.
Le premier alinéa du 1. traite de l’ensemble de ces salariés à l’exception de ceux d’entre eux dont la durée du travail est organisée sur la base d’un forfait en jours annualisé, auxquels est consacré le second alinéa.
Le premier alinéa vise, en premier lieu, les heures supplémentaires au sens strict, définies soit au premier alinéa de l’article L. 212-5 du code de travail, soit à l’article L. 713-6 du code rural, et qui sont les heures de travail effectuées au-delà de la durée hebdomadaire du travail légale ou de la durée considérée comme équivalente.
Le même alinéa vise, en second lieu, les heures choisies mentionnées aux articles L. 212-6-1 du code du travail et L. 713-11-1 du code rural. Ces heures sont celles effectuées au-delà du contingent d’heures supplémentaires. Elles sont donc, par construction, effectuées au-delà de la durée légale du travail et constituent, en quelque sorte, des heures « sur supplémentaires ».
Enfin, en troisième lieu, sont visées les heures « considérées comme supplémentaires » effectuées par les salariés dont l’organisation du temps de travail fait l’objet d’aménagements particuliers. À chacun de ces aménagements correspond une définition de l’heure supplémentaire ou considérée comme supplémentaire, et cinq formes d’aménagement de l’organisation du temps du travail sont prises en compte. Il s’agit :
– de l’organisation du travail par cycles (articles L. 212-7-1 du code du travail et L. 713-8 du code rural) ;
– de la modulation de la durée du travail (articles L. 212-8 du code du travail et L. 713-15 du code rural) ;
– de la réduction du temps du travail sur une période de quatre semaines (I de l’article L. 212-9 du code du travail) ;
– de la réduction du temps de travail sur l’année (II de l’article L. 212-9 du code du travail) ;
– de l’organisation du temps de travail selon un forfait en heures sur une base annuelle (II de l’article L. 212-15-3 du code du travail), cas dans lequel le code du travail ne prévoit pas la réalisation d’heures supplémentaires mais permet à la négociation collective d’autoriser le salarié qui le souhaite à effectuer des heures au-delà de la durée annuelle prévue par le forfait. Ces heures seront considérées comme des heures supplémentaires au sens du présent article lorsqu’elles seront réalisées au-delà de 1 607 heures par an, nonobstant la durée prévue par le forfait et y compris donc dans l’hypothèse où celle-ci serait supérieure.
Le tableau ci-après présente ces formes d’aménagement de manière synthétique, en rappelant, à partir des périodes de décompte, le seuil à partir duquel seront prises en compte les heures supplémentaires ou assimilées au titre du présent article.
L’apparente diversité de ces définitions ne doit pas masquer le fait qu’elles conduisent, en pratique, à une rigoureuse égalité de traitement des différents salariés indépendamment du mode d’organisation de leur temps de travail. En tout état de cause, les heures supplémentaires prises en compte sont, en effet, les heures effectuées au-delà de la trente-cinquième (17), seul le cadre dans lequel est apprécié le dépassement de ce seuil variant selon le mode d’organisation de la durée du travail puisque cette base peut être hebdomadaire, propre au mode d’organisation (cycle, période de quatre semaines) ou annuelle (18).
La prise en compte des heures effectuées au-delà de trente-neuf heures par semaine, dans le cas d’une réduction du temps de travail par l’attribution de jours de réduction du temps de travail, ou des heures réalisées au-delà d’un plafond hebdomadaire, dans le cas d’un accord ou d’une convention de modulation, ne vient pas déroger à cette règle mais la complète :
– Dans le premier cas, les mêmes heures auraient, en effet, été considérées comme des heures supplémentaires si elles avaient été effectuées en dehors des cas visés d’aménagement de l’organisation de la durée du travail ;
– Dans le second cas, la durée hebdomadaire de travail fixé par l’accord de modulation est, en pratique, toujours supérieure à la durée légale de travail (c’est l’objet même de la modulation que d’autoriser le relèvement de cette durée pour permettre un allongement de la durée de travail pendant des périodes de forte activité). Subsidiairement, on notera d’ailleurs que même si ce plafond était inférieur (dans l’hypothèse, par exemple, d’une utilisation de la modulation visant à augmenter le nombre d’heures supplémentaires bénéficiant du présent dispositif), les heures effectuées entre la durée conventionnelle de travail ainsi fixée et la durée légale de travail ne seraient pas des heures supplémentaires (19).
C’est d’ailleurs ce souci de l’égalité de traitement qui explique la disposition prévue s’agissant des salariés dont l’organisation du temps de travail repose sur un forfait en heures sur une base annuelle. Pour ceux-ci, il est, en effet, proposé de prendre en compte, non pas les heures effectuées au-delà de leur forfait (heures pour lesquelles le code de travail prévoit le principe d’une majoration salariale fixée par la négociation collective), mais celles effectuées au-delà d’une durée annuelle de 1 607 heures, indépendamment des stipulations de la convention de forfait.
Comme les autres salariés dont la durée du travail est appréciée sur l’année, les salariés titulaires d’un forfait en heures sur une base annuelle ne profiteraient donc des dispositions proposées par le projet de loi que s’ils travaillent plus de 1 607 heures dans l’année. L’égalité entre les salariés placés dans des situations voisines est donc garantie par une définition légale spécifique de l’heure considérée comme supplémentaire au sens fiscal pour les salariés dont l’organisation du temps de travail repose sur un forfait en heures sur une base annuelle. Une telle définition permet, en outre, d’éviter les éventuels abus qui résulteraient de la définition de durées anormalement faibles dans des forfaits, le risque étant d’autant plus élevé que ces forfaits sont négociés au niveau individuel alors que les durées fixées dans les autres cas le seront par la négociation collective.
En revanche, les salariés auxquels est applicable un accord ou une convention de modulation prévoyant une durée annuelle de travail inférieure à 1 607 heures verraient décompter leurs heures supplémentaires au sens du présent article codifié à compter de cette durée et non de celle de 1 607 heures.
Ce cas particulier ne peut être soumis à la règle générale (par exemple, par la mise en place d’un seuil légal de 1 607 heures) sans priver du bénéfice de la mesure de nombreux salariés auxquels de telles durées sont applicables et pour lesquels le niveau de l’horaire conventionnel sur l’année compense l’amplitude importante consentie dans le cadre hebdomadaire. À cet argument d’équité, on ajoutera celui de la simplification que permet l’alignement aussi systématique que possible du dispositif fiscal proposé sur les règles applicables en matière de droit du travail.
Le second alinéa du 1. dispose que l’exonération d’impôt sur le revenu est également applicable aux salariés cadres ou non cadres dont le temps de travail est organisé selon un forfait en jours sur une base annuelle (en application du III de l’article L. 212-15-3 du code du travail) pour la majoration de salaire perçue, lorsque ceux-ci renoncent à des jours de repos pour porter leur durée annuelle de travail au-delà de 218 jours.
Bien que la notion d’heures supplémentaires ne soit, par construction, pas applicable à ces salariés, il est donc proposé de leur ouvrir néanmoins le bénéfice des dispositions du présent article et de le faire, mutatis mutandis, dans les mêmes conditions que les autres salariés. La seule adaptation proposée consiste à prendre en compte la spécificité de ces salariés qui est de voir leur durée du travail fixée en jours et non en heures, cette différence de situation, elle-même déterminée par les critères précis conditionnant l’application du forfait en jours, ne pouvant être réduite par la définition dans le présent article d’un temps de travail équivalent calculé en heures sans remettre en cause le principe même du forfait en jours. À cette précision près, les mêmes garanties sont prises pour éviter une rupture d’égalité par le « bas » comme par le « haut », c’est-à-dire par des computations trop précoces ou trop tardives des heures supplémentaires.
Ainsi, comme pour les salariés dont l’organisation du temps de travail repose sur un forfait en heures sur une base annuelle, il est proposé de ne pas prendre en compte les stipulations du forfait définissant le nombre de jours travaillés : n’ouvrira droit à l’exonération que la majoration salariale au titre des jours travaillés au-delà de deux cent dix-huit jours et non, le cas échéant, la majoration salariale au titre de jours travaillés entre la durée convenue dans le forfait (qui est, par définition, inférieure à deux cent dix-huit jours) et deux cent dix-huit jours.
C’est donc la durée légale du travail applicable qui détermine le seuil d’exonération d’impôt sur le revenu pour ces cadres en forfait jours, comme pour les autres salariés. Le seuil de deux cent dix-huit jours (équivalent, pour les salariés dont le temps de travail est organisé selon un forfait en jours, aux seuils de trente-cinq ou de 1 607 heures pour les autres salariés), est donc utilisé dans les mêmes conditions.
b) Les salaires versés au titre des heures complémentaires
des salariés à temps partiel
La deuxième catégorie (2.) couvre les salaires versés aux salariés à temps partiel au titre des heures complémentaires qu’ils effectuent et qui sont définies aux deuxième et troisième alinéas de l’article L. 212-4-3 et au premier alinéa de l’article L. 212-4-4 du code du travail.
Ces heures sont donc celles effectuées :
– dans les limites prévues par le contrat de travail (et donc à la condition que celui-ci en prévoit l’éventuelle exécution) ;
– sans porter la durée de travail du salarié au niveau de la durée légale ou de la durée conventionnelle applicable ;
– dans la limite du dixième de la durée hebdomadaire ou mensuelle de travail prévue par le contrat ou, si une convention ou un accord collectif de branche, de groupe, d'entreprise ou d'établissement le prévoit, du tiers de cette durée dans les établissements pour lesquels la négociation collective a abaissé la durée légale de notification préalable d’une modification de la répartition du travail.
c) Les salaires versés au titre des heures supplémentaires
des salariés des particuliers employeurs
La troisième catégorie (3.) couvre les salaires versés par les particuliers employeurs aux salariés au titre des heures supplémentaires qu’ils réalisent.
Le particulier employeur, au sens de cet alinéa comme des dispositions en vigueur du II de l’article L. 241-13 du code de la sécurité sociale, est l’employeur dont les salariés relèvent de la convention collective nationale des salariés du particulier employeur du 24 novembre 1999. Il s’agit donc, conformément à cette convention collective, des salariés exerçant leur activité au domicile de leur employeur.
La durée conventionnelle hebdomadaire de travail effectif à temps plein prévue par la convention collective (article 15) est 40 heures. Les heures supplémentaires sont définies comme celles effectuées au-delà de l'horaire hebdomadaire de 40 heures de travail effectif, pour chaque semaine lorsque l’horaire est régulier ou en moyenne hebdomadaire sur un trimestre lorsque l’horaire est irrégulier, cas dans lequel l’amplitude hebdomadaire peut aller de 0 à 48 heures.
Compte tenu de cette irrégularité, la notion d’heures complémentaires n’est pas applicable aux salariés des particuliers employeurs et n’est donc pas visée par le projet de loi.
d) Les salaires versés au titre des heures supplémentaires
et complémentaires des assistants maternels
La quatrième catégorie (4.) couvre les salaires versés, au titre des heures supplémentaires ou complémentaires de travail qu’ils accomplissent, aux assistants maternels régis par les articles L. 421-1 et suivants du code de l’action sociale et des familles, qui organisent leur agrément, et par les articles L. 773-1 et suivants du code du travail, qui définissent le droit du travail qui leur est applicable.
La réglementation commune de la durée du travail ne s’applique pas aux assistants maternels. Toutefois, l’article D. 773-8 du code du travail prévoit que « les heures travaillées au-delà de 45 heures hebdomadaires donnent lieu à une majoration de rémunération ».
e) Les éléments de rémunération versés aux agents publics au titre des heures supplémentaires ou du temps de travail additionnel effectif
La cinquième catégorie (5.) couvre les éléments de rémunération versés aux agents publics titulaires ou non titulaires au titre, selon des modalités prévues par décret, des heures supplémentaires qu’ils réalisent ou du temps de travail additionnel effectif.
Peuvent donc bénéficier de la mesure les agents publics titulaires (soit les fonctionnaires, y compris les fonctionnaires de l’État non soumis au statut général que sont les militaires, les magistrats de l’ordre judiciaire et les fonctionnaires des assemblées parlementaires) et non titulaires (contractuels de droit public, fonctionnaires stagiaires, collaborateurs auxiliaires du service public). Comme on le sait, la notion d’agent public non titulaire n’a pas de définition légale et est essentiellement jurisprudentielle.
Les éléments de rémunération concernés sont ceux versés au titre d’heures supplémentaires (qui incluent les heures additionnelles faites par des agents publics ne travaillant pas à temps plein et qui seraient qualifiés, pour des salariés relevant du code du travail, d’heures complémentaires) ou d’un temps de travail additionnel effectif.
Un exemple d’élément de rémunération de ce type est l’indemnité instituée par le décret n° 2003-402 du 29 avril 2003 portant création d'une indemnité spécifique allouée aux fonctionnaires du corps de commandement et d'encadrement et à ceux du corps de maîtrise et d'application de la police nationale qui prévoit le versement, sous la forme d’un forfait, d’une indemnité « compensant certains jours de repos travaillés attribués aux fonctionnaires (…) soumis à des régimes particuliers de travail afin de respecter la durée annuelle de travail » de 1 607 heures applicable à la fonction publique de l’État. D’autres autres éléments de rémunération concernés sont des indemnités horaires, par exemple celles instituées par le décret n° 2002-598 du 25 avril 2002 relatif aux indemnités horaires pour travaux supplémentaires.
La notion de « temps de travail additionnel effectif » couvre le cas d’agents publics dont la durée de travail est organisée selon des périodes de temps ne reposant pas sur un décompte horaire, ce qui est le cas, en particulier, des praticiens hospitaliers. Ainsi, par exemple, et conformément à l’article R. 6152-27 du code de la santé publique, le service hebdomadaire des praticiens hospitaliers à temps plein est fixé à dix demi-journées, le praticien pouvant accomplir, sur la base du volontariat au-delà de ses obligations de service hebdomadaires, un temps de travail additionnel donnant lieu soit à récupération, soit à indemnisation.
f) Les salaires versés aux autres salariés au titre
des heures supplémentaires ou complémentaires
Enfin, la sixième et dernière catégorie (6.) couvre les salaires versés aux autres salariés dont la durée du travail ne relève pas des dispositions du chapitre II du titre Ier du livre II du code du travail ou du chapitre III du titre Ier du livre VII du code rural au titre, selon des modalités prévues par décret, des heures supplémentaires ou complémentaires de travail qu’ils effectuent.
2.– Les conditions de prise en compte de ces rémunérations
a) Les montants pris en compte et le plafonnement des majorations
Le II du présent article codifié précise les montants pris en compte pour l’exonération, d’une part, pour les salariés de droit privé (1.) et, d’autre part, pour les agents publics (2 du I de l’article codifié).
Pour les salariés de droit privé, le 1. précise que l’exonération s’applique tant à la rémunération horaire normale de l’heure supplémentaire ou complémentaire qu’à son éventuelle majoration, sous réserve d’un plafond dans la prise en compte de l’éventuelle majoration salariale.
Ce plafond est fixé au taux de majoration prévu par la convention collective ou l’accord professionnel ou interprofessionnel applicable (20) ou, à défaut, à un plafond légal fixé :
– à 25 % ou 50 % respectivement pour les huit premières heures supplémentaires et pour les heures supplémentaires suivantes, conformément aux taux de majoration de droit commun, en l’absence de dispositions conventionnelles spécifiques, prévus par le code du travail et par le code rural ;
– à 25 % pour les heures complémentaires, taux prévu pour leur majoration dans le cas particulier prévu par l’article L. 212-4-4 du code du travail ;
– à 25 % de la rémunération journalière (reconstituée à partir du rapport entre la rémunération annuelle et le nombre de jours convenus dans le forfait) pour les majorations de salaires versés en contrepartie du renoncement à des jours de repos par des salariés soumis à un forfait annuel en jours.
Pour les agents publics, il est proposé de prendre en compte les éléments de rémunération mentionnés au 5. du I « dans la limite des dispositions applicables aux agents concernés », donc sans encadrement de celles-ci.
b) Le respect de la réglementation de la durée du travail
Le premier alinéa du III de l’article codifié conditionne le bénéfice de l’exonération d’impôt sur le revenu au respect par l’employeur des dispositions légales et conventionnelles relatives à la durée du travail.
c) Les dispositions visant à prévenir les abus
Trois dispositions sont proposées afin de prévenir les abus.
La première, de portée générale, figure au deuxième alinéa du III de l’article codifié qui dispose que l’exonération d’impôt sur le revenu n’est pas applicable aux salaires ou aux éléments de rémunération se substituant à d’autres éléments de rémunération, entendus dans l’acception la plus large par référence à l’article 79 du code général des impôts qui définit les revenus imposables concourant à la formation du revenu global servant de base à l’impôt sur le revenu. Il est toutefois proposé de faire exception à cette disposition lorsqu’un délai de douze mois sépare le dernier versement de l’élément de rémunération en tout ou partie supprimé et le premier versement des salaires ou éléments de rémunération pouvant bénéficier des dispositions du I.
Des dispositions très similaires sont applicables en matière d’épargne salariale, par exemple s’agissant des sommes attribuées en application d’un accord d’intéressement (article L. 441-4 du code du travail) ou des sommes versées par une entreprise à un plan d’épargne d’entreprise (dernier alinéa de l’article L. 443-7 du même code).
La seconde disposition visant à prévenir les abus figure à l’avant-dernier alinéa du III de l’article codifié et concerne les heures complémentaires. Elle exclut du bénéfice de l’exonération d’impôt sur le revenu les rémunérations perçues au titre de celles de ces heures dont la régularité aurait dû aboutir à un relèvement de l’horaire contractuel de travail.
Ce relèvement est prévu, afin d’éviter le recours abusif aux heures complémentaires dont la majoration salariale n’est pas systématique, par le dernier alinéa de l’article L. 212-4-3 du code du travail qui dispose que « lorsque, pendant une période de douze semaines consécutives ou pendant douze semaines au cours d'une période de quinze semaines, l'horaire moyen réellement effectué par un salarié a dépassé de deux heures au moins par semaine, ou de l'équivalent mensuel de cette durée, l'horaire prévu dans son contrat, celui-ci est modifié, sous réserve d'un préavis de sept jours et sauf opposition du salarié intéressé, en ajoutant à l'horaire antérieurement fixé la différence entre cet horaire et l'horaire moyen réellement effectué ».
En principe, il ne peut donc y avoir de recours régulier aux heures complémentaires sans majoration à due concurrence de l’horaire contractuel sauf si le salarié, qui peut s’opposer à cette majoration, le souhaite. Or, les dispositions proposées par le présent article sont précisément de nature à inciter des salariés à exercer leur droit d’opposition pour que leurs heures de travail, qui pourraient sinon devenir des heures ordinaires, restent des heures complémentaires traitées avantageusement fiscalement et socialement.
Afin d’éviter ce cas de figure, il est proposé d’exclure du bénéfice de l’exonération d’impôt sur le revenu les rémunérations perçues au titre des heures complémentaires exécutées dans des conditions conduisant, aux termes du dernier alinéa de l’article L. 212-4-3 du code du travail et sous réserve de l’opposition du salarié, à un relèvement de l’horaire contractuel de travail.
En revanche, il est proposé de déroger à cette exclusion lorsque l’horaire contractuel aura effectivement été relevé à due concurrence des heures complémentaires régulières. Un salarié à temps partiel accroissant sa durée de travail de manière pérenne du fait de la majoration de son horaire contractuel ne se trouvera donc pas privé du bénéfice des dispositions fiscales et sociales favorables proposées par le présent article au titre des rémunérations perçues pour les heures complémentaires effectuées pendant la période précédant cette majoration et dont la réalisation a entraîné celle-ci.
Là encore, afin d’éviter les abus, il est toutefois proposé de conditionner le maintien du bénéfice de l’exonération d’impôt sur le revenu à une durée minimale d’exécution du contrat selon le nouvel horaire, durée fixée par voie réglementaire. Selon les informations communiquées au Rapporteur général, cette durée minimale pourrait être fixée à six mois pour les contrats à durée indéterminée et à la durée restant à courir des contrats à durée déterminée.
Enfin, la dernière disposition visant à prévenir les abus figure au dernier alinéa du III de l’article codifié. Elle exclut du bénéfice de l’exonération d’impôt sur le revenu les rémunérations perçues au titre d’heures devenues des heures supplémentaires par le seul abaissement, après le 1er octobre 2007, des durées hebdomadaires de travail prévues dans les accords ou conventions de modulation (article L. 212-8 du code du travail et articles L. 713-14 à L. 713-16 du code rural) ou de réduction du temps de travail par l’attribution de jours de réduction du temps de travail (article L. 212-9 du code du travail).
Comme cela a été rappelé, ces deux formes d’aménagement de l’organisation de la durée du travail peuvent se caractériser, si la négociation collective le prévoit, par un décompte des heures supplémentaires à partir d’une durée hebdomadaire conventionnelle. L’abaissement de cette durée conventionnelle, juridiquement possible, aboutirait donc, toutes choses étant égales par ailleurs, à transformer en heures supplémentaires des heures travaillées dans le cadre de l’horaire normal préalablement à cet abaissement.
Il est donc proposé, pour prévenir ce risque, d’exclure du bénéfice de l’exonération d’impôt sur le revenu les rémunérations perçues au titre du « supplément d’heures supplémentaires » provoqué par le seul abaissement, après le 1er octobre 2007, des durées conventionnelles hebdomadaires. Ainsi, les rémunérations perçues au titre des heures dont la qualification en heures supplémentaires ne découle que de l’abaissement du seuil de décompte de celles-ci seront soumises à l’impôt sur le revenu dans les conditions de droit commun. On peut également présenter cette disposition comme excluant du champ du présent article codifié, dans l’hypothèse d’un abaissement des durées hebdomadaires par des conventions ou accords de modulation ou de réduction du temps de travail, la rémunération des heures supplémentaires effectuées entre la durée hebdomadaire résultant de cet abaissement et la durée hebdomadaire prévue antérieurement à celui-ci.
Il convient de noter que si les dispositions proposées couvrent l’hypothèse d’un abaissement des durées conventionnelles hebdomadaires, le même risque existe s’agissant de la durée annuelle conventionnelle qui détermine la réalisation d’heures supplémentaires par les salariés dont la durée de travail fait l’objet d’une modulation.
d) Les formalités déclaratives
Le IV de l’article codifié subordonne l’exonération d’impôt sur le revenu à l’accomplissement par certains employeurs de formalités déclaratives spécifiques. Sont concernés :
– les particuliers employeurs ;
– les employeurs d’assistants maternels ;
– les employeurs des autres salariés non soumis à la réglementation de droit commun de la durée du travail ;
– les employeurs utilisant la déclaration unifiée de cotisations sociales individualisée ou le titre emploi-entreprise (articles L. 133-5-1 à L. 133-5-3 du code de la sécurité sociale), le chèque emploi pour les très petites entreprises (article L. 133-5-5 du même code), le chèque emploi service (article L. 133-5-8 du même code), le chèque emploi associatif (article L. 133-8-3 du même code), le service « pajemploi » (article L. 531-8 du même code) ou le titre de travail simplifié (article L. 812-1 du code du travail).
B.– La neutralisation de l’exonération d’impôt sur le revenu pour le calcul d’exonérations d’impôts locaux et de la prime pour l’emploi
Le II de l’article propose de modifier le troisième alinéa du 1. de l’article 170 et le c du 1. du IV de l’article 1417 du code général des impôts.
L’article 170 précise les obligations déclaratives des contribuables au titre de l’impôt sur le revenu. La modification proposée a pour objet d’imposer la mention dans les déclarations de revenus des sommes exonérées en application du I du présent article, comme cela est déjà prévu pour de nombreux autres cas d’exonération.
Le 1. du IV de l’article 1417 définit le revenu fiscal de référence (RFR) qui détermine notamment, du point de vue fiscal, l’ouverture de droits à des exonérations, dégrèvements d’office ou abattements de taxes foncières ou de taxe d’habitation placés sous condition de ressources et, du point de vue social, conditionne le bénéfice de certaines prestations (par exemple, le prêt à taux zéro) ou le niveau de leur tarification (par exemple, le tarif des gardes d’enfants dans beaucoup de crèches collectives).
Ce revenu fiscal de référence est égal au revenu imposable majoré de certaines charges déductibles, du montant des produits de placements à revenus fixes soumis au prélèvement forfaitaire libératoire et de certains revenus exonérés (tels que les traitements et salaires des salariés détachés à l'étranger ou les bénéfices réalisés dans certaines zones). Il est donc proposé de traiter de la même façon les revenus dont le présent article propose l’exonération en les ajoutant, pour le calcul du RFR, au montant net retenu pour l’établissement de l’impôt pris en compte.
Le III de l’article propose de compléter les dispositions du code général des impôts relatives à la prime pour l’emploi (PPE) pour prévoir l’intégration des revenus dont le présent article propose l’exonération dans les revenus d’activité professionnelle prise en compte pour l’appréciation des limites de revenus conditionnant le bénéfice de la prime.
Les effets de l’exonération d’impôt sur le revenu des rémunérations perçues au titre des heures supplémentaires, des heures complémentaires ou d’un travail additionnel comparable sont donc neutralisés. En l’absence d’une telle disposition, l’exonération proposée aurait, en effet, privé du bénéfice de la PPE certains salariés à temps très partiel, mais réalisant des heures complémentaires dont les rémunérations leur permettent d’atteindre le seuil minimal de revenu ouvrant droit au bénéfice de la prime. À l’inverse, elle aurait rendu éligibles à la prime d’autres salariés ou augmenté le montant qu’ils auraient perçu à son titre.
C.– Les réductions de cotisations au titre des assurances sociales
Les IV et V proposent d’instituer :
– une réduction des cotisations salariales de sécurité sociale d’un montant proportionnel à la rémunération perçue au titre des heures supplémentaires ou complémentaires et exonérée d’impôt sur le revenu à ce titre (nouvel article L. 241-17 du code de la sécurité sociale) ;
– une déduction forfaitaire des cotisations patronales par heure supplémentaire ouvrant droit à l’exonération d’impôt sur le revenu, effectuée par un salarié éligible à la réduction générale de cotisations patronales sur les bas salaires régie par l’article L. 241-13 du code de la sécurité sociale et dite « réduction Fillon » (nouvel article L. 241-18 du même code) ;
– une réforme du mode de calcul de la « réduction Fillon » assurant que les majorations salariales des heures supplémentaires n’entraînent plus la diminution de son montant (article L. 241-13 du code de la sécurité sociale).
En application de l’article L. 131-7 du code de la sécurité sociale, ces mesures, comme toute mesure de réduction des cotisations de sécurité sociale, seront intégralement compensées aux régimes concernés par le budget de l'État pendant toute la durée de leur application.
La compensation intégrale des régimes sociaux sera donc assurée. Il convient toutefois de souligner deux points :
– l’importance du montant à compenser en année pleine commandera nécessairement une évolution du panier de recettes fiscales ;
– l’impact de la mesure sur la trésorerie de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) du fait de son entrée en vigueur au 1er octobre 2007 – donc antérieurement à l’entrée en vigueur de la prochaine loi de financement de la sécurité sociale – qui pourrait rendre nécessaire l’augmentation du montant des avances consenties à l’ACOSS par la Caisse des dépôts et consignations.
1.– La réduction de cotisations salariales de sécurité sociale
Le nouvel article L. 241-17 du code de la sécurité sociale a pour objet d’instituer une réduction des cotisations salariales de sécurité sociale d’un montant proportionnel à la rémunération perçue au titre des heures supplémentaires ou complémentaires exonérée d’impôt sur le revenu.
Ne sont donc concernées que les cotisations de sécurité sociale (soit, pour le salarié, les cotisations maladie, maternité, invalidité, décès, d’une part, et les cotisations vieillesse de base, d’autre part), mais non :
– les contributions de sécurité sociale (CSG et CRDS) ;
– les cotisations de retraite complémentaire ;
– les cotisations à l’assurance chômage.
Toutefois, le taux de réduction annoncé, soit 21,46 % de la rémunération, correspond, comme l’illustre le tableau ci-après, au poids de l’ensemble des cotisations et contributions (CSG et CRDS) sociales dues par un salarié rémunéré à un niveau inférieur au plafond de la sécurité sociale(21), soit, pour 2007, 2 682 euros par mois, en tenant compte du fait que les contributions sociales sont assises sur 97 % de la rémunération et que leur taux effectif cumulé sur la rémunération est donc de 7,76 % et non de 8 % (ce qui est la somme des taux apparents).
TAUX DES CHARGES SOCIALES SALARIALES
Même si la mesure proposée n’est juridiquement qu’une réduction de certaines cotisations sociales, son taux conduit donc à l’analyser, d’un point de vue économique, comme une exonération totale de charges sociales salariales sur les rémunérations des heures supplémentaires et complémentaires. Le mécanisme proposé, qui ne concerne formellement que les cotisations acquittées aux Unions pour le recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales (URSSAF), simplifie toutefois la gestion du dispositif puisqu’il ne nécessite pas la compensation des régimes de retraite complémentaires et de l’ASSEDIC.
a) La réduction proposée
Le premier alinéa du I de l’article codifié définit le fait générateur de la réduction de cotisations salariales de sécurité sociale, la réduction elle-même ainsi que les conditions dans lesquelles elle est applicable.
Ce fait générateur est le fait d’avoir effectué « toute heure supplémentaire ou complémentaire (…) lorsqu’elle entre dans le champ d’application du I de l’article 81 quater du code général des impôts » dont le I du présent article propose la création. Outre que l’article fiscal cité ne s’applique pas à des heures mais à des salaires et éléments de rémunération, cette rédaction apparaît perfectible dans la mesure où l’intention n’est pas de viser les seules heures supplémentaires ou complémentaires, mais toute durée de travail dont le salaire serait exonéré d’impôt sur le revenu qu’il s’agisse d’une heure supplémentaire, d’une heure choisie, d’une heure complémentaire, d’une heure considérée comme supplémentaire, d’un temps de travail additionnel ou encore du temps du travail résultant de la renonciation à un jour de repos.
Le même alinéa propose, en second lieu, de définir la réduction elle-même. Il s’agirait d’une réduction de cotisations salariales de sécurité sociale, proportionnelle à la rémunération de la durée du travail y ouvrant droit et plafonnée à la somme des cotisations et contributions d’origine légale ou conventionnelle rendues obligatoires par la loi dues au titre de cette durée. Il est précisé que le taux de la réduction sera fixé par voie réglementaire.
Ce taux s’établirait à 21,46 %, chiffre correspondant à la somme des taux des cotisations et contributions sociales dues par un salarié rémunéré à un niveau inférieur au plafond de la sécurité sociale.
L’assiette de la réduction est la rémunération de l’heure de travail qui y donne droit, y compris sa majoration. La rédaction proposée précise que le droit à la réduction de cotisations salariales est ouvert « dans les conditions et limites fixées par les dispositions » de l’article 81 quater du code général des impôts. Il s’agit d’étendre à la réduction de cotisations salariales, d’une part, le plafonnement des majorations proposé en matière fiscale et, d’autre part, les dispositions visant à prévenir les abus prévus en matière fiscale (règle de non substitution des rémunérations, disposition encadrant le recours aux heures complémentaires et neutralisation des abaissements postérieurs au 1er octobre 2007 de la durée hebdomadaire de travail).
Le second alinéa du I de l’article codifié ouvre le bénéfice de la réduction de cotisations sociales aux salariés relevant des régimes spéciaux de sécurité sociale mentionnés à l’article L. 711-1 du code de la sécurité sociale selon des conditions définies par voie réglementaire pour tenir compte du niveau de cotisations dont ils sont redevables.
Comme on l’a rappelé, le taux de réduction envisagé a vocation, pour les salariés du régime général, à annuler la charge des cotisations et contributions sociales supportées par le salarié. Le poids de ces cotisations peut être significativement inférieur dans certains régimes spéciaux, aussi bien en raison de la définition de leur assiette (et, par exemple, de l’exclusion de cette assiette des primes et indemnités s’agissant des fonctionnaires de l’État) que des taux qui lui sont applicables (le taux de cotisation salariale d’assurance maladie, par exemple, est nul pour les fonctionnaires de l’État ou égal à 0,15 % pour les cheminots alors qu’il est de 0,75 % pour les salariés du régime général). Cette situation impose donc, dans un souci d’équité, une adaptation du taux de la réduction appliquée.
b) Les modalités d’imputation de la réduction
Le II du présent article codifié organise l’imputation de la réduction de cotisations salariales de sécurité sociale qu’il est proposé de créer sur le montant des cotisations salariales de sécurité sociale dues pour chaque salarié au titre de l’ensemble de sa rémunération.
Le taux cumulé des trois cotisations de sécurité sociale dont est redevable un salarié du régime général est de 7,5 %. Au taux annoncé de la réduction de ces cotisations, tout se passerait donc comme si chaque heure supplémentaire était assortie d’un taux de cotisation de sécurité sociale négatif et égal à – 13,96 %, assis, en outre, sur une rémunération en principe majorée par rapport à celle des autres heures de travail.
Il faudrait toutefois la réunion de conditions exceptionnelles (ou des taux de majoration conventionnelle des heures supplémentaires élevés) pour aboutir, sur une période de rémunération donnée, à un montant de cotisations salariales de sécurité sociale dû nul ou négatif. Ainsi, par exemple, un salarié dont la durée du travail est de 35 heures et portant celle-ci au maximum légal de 48 heures par la réalisation, pendant un mois, de 13 heures supplémentaires par semaine ouvrant droit à la réduction de cotisations de sécurité sociale et bénéficiant des majorations salariales légales resterait néanmoins contributeur net à la fin de ce mois (22) au titre de ses cotisations de sécurité sociale (et, a fortiori, au titre de l’ensemble des cotisations et contributions sociales obligatoires).
c) Les conditions de cumul
Le III de l’article codifié pose le principe du non-cumul de la réduction de cotisations salariales proposée avec l’application de taux réduits en matière de cotisations salariales, d’assiettes ou de montants forfaitaires de cotisations ou avec l’application d’une autre exonération, totale ou partielle, de cotisations salariales de sécurité sociale.
Cette interdiction de principe apparaît nécessaire pour garantir, conformément au premier alinéa du I du présent article codifié, que la nouvelle réduction n’intervienne que dans la limite des cotisations et contributions sociales dont le salarié est redevable au titre de l’heure qui y donne droit. En effet, le taux de la réduction envisagé portant, en principe, celle-ci à un montant égal à celui dû au titre de la somme des cotisations et contributions à la charge du salarié, tout cumul de la réduction avec l’application d’une autre mesure diminuant le montant de ces charges aboutirait mécaniquement à rendre le salarié créditeur net du système social.
Afin de couvrir des cas particuliers, l’autorisation du cumul pourra néanmoins être possible dans des conditions définies par décret. Il est précisé que ce décret tient compte du niveau des avantages sociaux octroyés aux salariés concernés, précision dont la portée ne semble pas évidente.
d) Les obligations déclaratives
Le IV de l’article codifié établit les obligations déclaratives à la charge de l’employeur. Ces obligations conditionneront le bénéfice, pour le salarié, de la réduction de cotisations sociales proposée.
En principe, l’employeur devra mettre à la disposition du service des impôts compétent, des URSSAF et des caisses de mutualité sociale agricole un nouveau document permettant d’assurer un contrôle de l’application des dispositions du présent article codifié. Les informations susceptibles d’être demandées à ce titre, pour chaque salarié, pourraient être, par exemple, le nombre d’heures complémentaires, supplémentaires ou choisies faites pendant la période de référence, le montant total de la réduction proportionnelle ainsi que le rappel de la rémunération mensuelle brute versée.
Toutefois, pour les salaires déclarés selon des formalités simplifiées par l’usage du titre emploi-entreprise (article L. 133-5-3 du code de la sécurité sociale), du chèque emploi pour les très petites entreprises (article L. 133-5-5 du même code), du chèque emploi service (article L. 133-5-8 du même code), du chèque emploi associatif (article L. 133-8-3 du même code), du service « pajemploi » (article L. 531-8 du même code) ou du titre de travail simplifié (article L. 812-1 du code du travail), la mise à disposition d’un document spécifique nouveau ne sera pas exigée et des obligations déclaratives spécifiques seront prévues par décret pour compléter les informations actuellement apportées (par exemple par l’ajout aux mentions obligatoires de rubriques relatives aux heures supplémentaires et aux heures complémentaires).
2.– La déduction forfaitaire de cotisations patronales de sécurité sociale
Le nouvel article L. 241-18 du code de la sécurité sociale a pour objet d’instituer une déduction forfaitaire des cotisations patronales de sécurité sociale par heure supplémentaire ouvrant droit à l’exonération d’impôt sur le revenu, effectuée par un salarié éligible à la « réduction Fillon » régie par
l’article L. 241-13 du code de la sécurité sociale.
Ses I et II définissent le champ de cette déduction et habilitent un décret à en fixer le montant.
a) Le champ de la déduction forfaitaire
Ouvre droit à la réduction forfaitaire la réalisation des seules heures supplémentaires, entendues au sens de l’intitulé de la section du code du travail qui leur est consacrée, dans une acception comprenant donc aussi les heures considérées comme supplémentaires et les heures choisies. En revanche, il n’est pas proposé que la réalisation des heures complémentaires ouvre droit à la déduction pour ne pas inciter les employeurs à recourir davantage au temps partiel dont le développement entraverait l’augmentation de la durée du travail.
Le II du présent article codifié précise que la déduction forfaitaire peut également être ouverte au titre de jours de repos auxquels renonce un salarié dont la durée de travail est organisée selon un forfait annuel en jours.
Ne sont concernées, en second lieu, que les heures de travail dont les salaires entrent dans le champ d’application de l’exonération d’impôt sur le revenu proposé par le I du présent article. Une condition identique conduit à ce que les jours de repos transformés en jours de travail n’ouvrent droit à la déduction forfaitaire que lorsque cette transformation porte la durée de travail au-delà de 218 jours par an.
Enfin, ne sont concernées que les heures de travail effectuées par les salariés mentionnés au II de l’article L. 241-13 du code de la sécurité sociale, c’est-à-dire par les salariés des entreprises entrant dans le champ de la réduction générale de cotisations patronales de sécurité sociale sur les bas salaires dite « réduction Fillon ».
Cette réduction, et donc, le cas échéant, celle qu’il est proposé de créer par le présent article, sont applicables aux cotisations assises sur les salaires :
– des salariés du secteur privé pour lesquels l’employeur est soumis à l’obligation d’assurance chômage prévue à l’article L. 351-4 du code du travail, à l’exception des salariés des particuliers employeurs ;
– des salariés des entreprises nationales, des établissements publics à caractère industriel et commercial des collectivités territoriales et des sociétés d’économie mixte dans lesquelles les collectivités territoriales ont une participation majoritaire ;
– des salariés relevant des régimes spéciaux de sécurité sociale des marins, des mines et des clercs et employés de notaires.
b) Le montant de la déduction forfaitaire
Il est proposé que le montant de la déduction forfaitaire soit fixé par décret et qu’il puisse être majoré dans les entreprises employant au plus vingt salariés.
Le Gouvernement a publiquement indiqué que ce montant serait de 1,50 euro par heure dans les entreprises de vingt salariés ou moins, et de 0,50 euro par heure dans les entreprises de plus de vingt salariés.
Combiné avec l’effet de la réforme proposée du mode du calcul de la « réduction Fillon », un montant de 1,50 euro permettrait de neutraliser pour partie l’accroissement du coût du travail résultant de l’augmentation de 15 points de la majoration salariale des heures supplémentaires du fait de la disparition anticipée, proposée par le VII du présent article, du régime dérogatoire prévu pour les entreprises de vingt salariés ou moins (la loi n° 2005-296 du 31 mars 2005 portant réforme de l'organisation du temps de travail dans l'entreprise, fixait la fin de ce régime dérogatoire au 31 décembre 2008). Cet accroissement du coût du travail étant proportionnel au niveau de rémunération alors que le montant de la déduction est forfaitaire, celui-ci annulerait l’effet de l’augmentation de la majoration à un niveau de rémunération horaire égal à 1,27 SMIC (23), tandis que le même montant entraînerait une baisse du coût du travail pour des rémunérations horaires inférieures et une hausse de celui-ci pour des rémunérations horaires supérieures.
On notera toutefois que les entreprises concernées par l’anticipation de la majoration des heures supplémentaires et par la majoration de la déduction forfaitaire ne sont pas nécessairement les mêmes, le régime dérogatoire dont le VII propose la suppression s’appliquant aux entreprises de moins de vingt salariés au 31 mars 2005 tandis que le bénéfice du montant majoré sera apprécié au regard de l’effectif de l’année considérée.
Pour les jours de repos transformés en jours de travail, il est prévu de fixer le montant de la déduction forfaitaire à sept fois son montant horaire. Le dispositif impose, en effet, de fixer une durée horaire équivalente à des journées de travail de salariés dont le propre est de ne pas compter leurs heures. La durée implicite proposée est proche de la durée quotidienne de travail qui assurerait la réalisation de la durée annuelle de travail à temps plein (1 607 heures) dans le nombre de jours (218) correspondant à la durée légale de travail de ces salariés, puisque cette durée s’établit à 7,37 heures. Elle correspond également à la réalisation de la durée hebdomadaire légale en cinq jours ouvrés.
c) L’organisation du cumul et de l’imputation
Le III du présent article codifié autorise le cumul de la déduction forfaitaire avec les « autres dispositifs d’exonérations de cotisations patronales de sécurité sociale », de tels dispositifs étant nombreux et reposant notamment souvent sur des zonages géographiques (exonérations dans les zones franches urbaines ou dans les zones de redynamisation urbaine ou de revitalisation rurale par exemple).
Il est proposé d’autoriser ce cumul dans la limite des cotisations patronales de sécurité sociale et des contributions patronales recouvrées selon les mêmes règles (soit le versement transport, la contribution solidarité autonomie et les cotisations au Fonds national d’aide au logement) et, pour le reliquat éventuel, dans la limite des cotisations salariales de sécurité sociale précomptées (c’est-à-dire déduites de la rémunération brute du salarié) au titre de l’ensemble de la rémunération du salarié concerné (et donc non de la seule rémunération des heures de travail ouvrant droit à la déduction forfaitaire).
Il est ensuite précisé que le montant de la déduction forfaitaire est déduit des sommes devant être versées aux URSSAF ou aux caisses de la mutualité sociale agricole, précision qui n’est pas inutile en l’absence d’une autre disposition précisant l’imputation du montant déduit.
d) Les conditions
Le troisième alinéa du III du présent article codifié subordonne le bénéfice de la déduction forfaitaire au respect des dispositions du III de l’article 81 quater du code général des impôts, à savoir :
– la condition générale de respect des dispositions applicables relatives à la durée du travail ;
– l’absence de substitution à des rémunérations existante ;
– l’absence de prise en compte des heures supplémentaires provoquées par l’abaissement de la durée du travail.
Les dispositions fiscales relatives aux heures complémentaires ne trouvent, en revanche, naturellement pas à s’appliquer ici.
Le quatrième alinéa du même III propose, en outre, conformément au droit communautaire, de conditionner le bénéfice de la majoration de déduction forfaitaire (qui, à la différence de la déduction elle-même, n’est pas une mesure générale concernant toutes les entreprises mais une mesure spécifique à certaines d’entre elles qui, à ce titre, peut constituer une aide d’État) au respect des règles relatives aux aides dites de minimis, aides d’État autorisées à titre dérogatoire, à la condition que leur montant brut total n’excède pas, pour une même entreprise, 200 000 euros sur une période de trois exercices fiscaux.
e) Les obligations déclaratives
Le IV propose de soumettre les employeurs bénéficiant de la déduction forfaitaire aux obligations déclaratives applicables au titre de la réduction proportionnelle de cotisations salariales de sécurité sociale.
3.– L’adaptation des règles de calcul de la réduction générale de cotisations patronales sur les bas salaires
Régie par l’article L. 241-13 du code de la sécurité sociale, que le V du présent article propose de modifier, la réduction générale de cotisations patronales de sécurité sociale sur les bas salaires, dite « réduction Fillon », est une réduction dégressive en fonction de la rémunération horaire du salarié.
La réduction est ainsi maximale (soit 26 % de la rémunération ou, dans les entreprises de moins de vingt salariés (24) et à partir du 1er juillet 2007, 28,1 % de celle-ci) lorsque le salarié est rémunéré au SMIC horaire et s’annule pour une rémunération horaire égale à 1,6 SMIC.
La réalisation d’heures supplémentaires faisant l’objet d’une majoration salariale a donc pour effet, en augmentant la rémunération horaire moyenne du salarié, de diminuer la réduction de cotisations applicable à l’ensemble de la rémunération, ce qui constitue un facteur de renchérissement relatif de ces heures supplémentaires pour l’employeur.
Le 1° du V du présent article propose de corriger cet effet en modifiant les modalités de calcul de la réduction pour neutraliser la majoration salariale des heures supplémentaires. Pour ce faire, il est proposé de prendre en compte celles-ci en majorant leur nombre effectif au prorata du taux de la majoration qui leur est appliquée. Ainsi, une heure supplémentaire avec une majoration de salaire de 25 % compterait comme 1,25 heure et non plus comme une heure. La rémunération horaire moyenne (et donc le niveau de la réduction de cotisations sociales) serait ainsi rendue indépendante des conditions de majoration salariale des heures supplémentaires.
Dans un même objectif de prévention des abus et afin, en outre, de préserver le ciblage sur les bas salaires de la mesure de réduction générale des charges, un plafonnement du taux des majorations salariales est proposé par référence au I de l’article L. 212-5 du code du travail et à l’article L. 713-6 du code rural. Le plafond s’établirait ainsi aux majorations légales (25 % puis 50 %) applicables en l’absence de dispositions conventionnelles spécifiques.
Le 2° du V du présent article autorise le cumul de la réduction Fillon avec la réduction de charges sociales patronales que le présent article propose d’instituer.
En outre, il est proposé de supprimer plusieurs dispositions inutiles. Il s’agit de dispositions autorisant, de manière superfétatoire, le recours successif au cours de l’année à des dispositifs d’exonération de charges sociales visant à favoriser les embauches sous contrat de travail à durée indéterminée par certains groupements d’employeurs (définis aux articles L. 741-15-1 et L. 741-15-2 du code rural) puis à la réduction Fillon, pratique qui n’est pas un cumul (l’application des deux régimes étant successive et non simultanée et ne pouvant être simultanée sans aboutit à des niveaux de cotisation fortement négatifs) et qu’il n’est donc pas nécessaire d’autoriser spécifiquement.
4.– L’application aux cotisations sociales des salariés agricoles
Le VI propose de rendre applicables les dispositions de réduction des charges sociales proposées par le présent article aux cotisations sociales des salariés agricoles au titre :
– des prestations familiales (article L. 741-4 du code rural) ;
– de l'assurance maladie, maternité, invalidité et décès et de l’assurance vieillesse (article L. 741-15 du code rural).
Il propose, en outre, d’autoriser le cumul de ces dispositions avec les exonérations de cotisations sociales patronales prévues aux articles L. 741-15-1 et L. 741-15-2 du code rural et visant à favoriser les embauches sous contrat de travail à durée indéterminée par certains groupements d’employeurs. Si, comme cela a été indiqué, ces exonérations n’avaient pas vocation à être cumulées avec le bénéfice du dispositif Fillon dans la mesure où le recours simultané aux deux dispositifs aurait abouti à des niveaux de cotisation négatifs, elles peuvent, en revanche, l’être avec le dispositif dont le présent article propose la création, compte tenu du niveau de la déduction qu’il opère.
D.– L’abrogation du régime dérogatoire de majoration
Le VII propose d’abroger le I de l’article 4 de la loi n° 2005-296 du 31 mars 2005 portant réforme de l’organisation du temps de travail dans l’entreprise et, par coordination, les dispositions du III qui en organisent l’application. Cet article fixe à 10 % le taux légal de majoration de la rémunération due au titre des quatre premières heures supplémentaires dérogatoire pour les entreprises comprenant au plus vingt salariés au 31 mars 2005. Il fixe également, pour les mêmes entreprises, à trente-six heures (contre trente-cinq heures pour les autres entreprises) la durée hebdomadaire de travail à partir de laquelle les heures supplémentaires sont prises en compte dans le calcul des contingents autorisés.
Il convient de rappeler que les dispositions dérogatoires qu’il est proposé d’abroger sont applicables dans l'attente d’une convention ou d’un accord collectif et, en tout état de cause, jusqu’au 31 décembre 2008 au plus tard, conformément au III du même article de la loi du 31 mars 2005.
E.– Date d’application et suivi de celle-ci
Le VIII prévoit de rendre applicables les dispositions proposées par les I à VI du présent article aux rémunérations perçues à raison des heures de travail accomplies à compter du 1er octobre 2007 et de faire entrer en vigueur les dispositions du VII à la même date.
Enfin, le IX organise le dépôt au Parlement par le Gouvernement d’un rapport sur l’application du présent article avant le 1er juillet 2009.
V.– L’amélioration rendue possible du pouvoir d’achat des salariés, l’effet sur le coût du travail pour les entreprises et l’impact sur les finances publiques
Le dispositif proposé :
– accroît très fortement le pouvoir d’achat des salariés effectuant des heures supplémentaires ;
– modifie le coût des heures supplémentaires pour l’employeur selon des modalités différentes selon la taille de l’entreprise ;
– a un coût budgétaire qui correspond à la somme de la dépense fiscale créée et de la compensation aux régimes sociaux des allégements de charges sociales proposés.
A.– L’effet sur le pouvoir d’achat des salariés
Le dispositif proposé augmentera massivement le pouvoir d’achat des salariés réalisant des heures supplémentaires qui bénéficieront au titre de celles-ci :
– de l’exonération de l’impôt sur le revenu ;
– de la réduction des charges sociales proposée ;
– le cas échéant, dans les entreprises de vingt salariés ou moins au 31 mars 2005, du relèvement de 10 % à 25 % de la majoration salariale légale des quatre premières heures supplémentaires.
L’effet sur le pouvoir d’achat de l’heure supplémentaire marginale sera particulièrement fort, en toute hypothèse, avant même la prise en compte de l’exonération de l’impôt sur le revenu. La rémunération nette de l’heure supplémentaire progressera, en effet, du montant de la réduction de charges salariales (soit 21,46 %), augmentation accrue, le cas échéant, pour les salariés bénéficiant du relèvement de la majoration légale qui verront la rémunération nette de l’heure supplémentaire concernée croître de 44,7 % (25).
Même avant impôt sur le revenu, le rapport entre la rémunération de l’heure supplémentaire et celle de l’heure normale évoluera naturellement de manière similaire. Ainsi, dans le cas d’un salarié bénéficiant du relèvement de la majoration légale, l’heure supplémentaire, actuellement rémunérée à 110 % de l’heure normale serait, selon le dispositif proposé, rémunérée à 159 %.
La réalisation d’heures supplémentaires augmentera donc très fortement le revenu net, y compris lorsque leur nombre restera limité.
AUGMENTATION DU REVENU NET PAR LA RÉALISATION D’HEURES SUPPLÉMENTAIRES
POUR UN SALARIÉ PAYÉ 1,2 SMIC POUR UNE DURÉÉ DE TRAVAIL DE 35 HEURES
Malvoyants
