Accueil > Documents parlementaires > Les rapports législatifs
Version PDF
Retour vers le dossier législatif

N° 62

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 5 juillet 2007.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN
SUR LE PROJET DE LOI (n°  4)
, en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat,

PAR M. Gilles CARREZ

Rapporteur général,

Député

——

AUDITION DE MME CHRISTINE LAGARDE, MINISTRE DE L’ÉCONOMIE, DES FINANCES ET DE L’EMPLOI 7

AUDITION DE M. MARTIN HIRSCH, HAUT-COMMISSAIRE AUX SOLIDARITÉS ACTIVES CONTRE LA PAUVRETÉ 21

EXAMEN DES ARTICLES 41

Titre du projet de loi 41

Article premier : Exonération fiscale et sociale des heures supplémentaires 44

Après l’article premier  112

Article 2 : Élargissement des conditions d’exonération des rémunérations des étudiants travaillant pendant leurs études 115

Après l’article 2 120

Article 3 : Instauration d’un crédit d’impôt sur le revenu au titre des intérêts d’emprunts supportés pour l’acquisition ou la construction de l’habitation principale 121

Article 4 : Réduction de l’assiette des droits de mutation à titre gratuit et modification de l’imposition des stock options 152

Après l’article 4 202

Article 5 : Renforcement du bouclier fiscal 204

Article additionnel après l’article 5 : Non-déductibilité des indemnités de départ et de licenciement d’un montant supérieur à 1 million d’euros 246

Après l’article 5 246

Article 6 : Réduction de l’impôt de solidarité sur la fortune en faveur des investissements dans les petites et moyennes entreprises et des dons au profit d’organismes d’intérêt général 249

Article 7 : Encadrement des rémunérations différées des dirigeants des sociétés cotées 288

Articles 8 à 11 : Expérimentation du revenu de solidarité active 305

Après l’article 11 328

Article additionnel après l’article 11 : Rapport sur l’expérimentation du revenu de solidarité active 329

Article additionnel après l’article 11 : Rapport sur la prime sur l’emploi 330

Article additionnel après l’article 11 : Rapport sur l’accompagnement financier de l’État à l’expérimentation du revenu de solidarité active 330

TABLEAU COMPARATIF 331

AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION 395

Mesdames, Messieurs,

Après avoir auditionné Mme Christine Lagarde, ministre de l’Économie, des finances et de l’emploi, puis M. Martin Hirsch, Haut-commissaire aux Solidarités actives contre la pauvreté, la Commission a examiné les articles du projet de loi dans ses séances du 5 juillet 2007.

Le présent rapport retrace ses travaux.

AUDITION DE MME CHRISTINE LAGARDE, MINISTRE DE L’ÉCONOMIE, DES FINANCES ET DE L’EMPLOI

La commission des Finances, de l’économie générale et du plan a auditionné Mme Christine Lagarde, ministre de l’Économie, des finances et de l’emploi, sur le projet de loi en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat.

Le Président Didier Migaud se déclare heureux d’accueillir Mme Christine Lagarde, ministre de l’Économie, des finances et de l’emploi, accompagnée de M. Hervé Novelli, secrétaire d'État chargé des entreprises et du commerce extérieur, et de M. Luc Châtel, secrétaire d'État chargé de la consommation et du tourisme.

Un certain nombre de membres des autres commissions de l’Assemblée assistent également à cette séance, en particulier les rapporteurs des commissions saisies pour avis : affaires culturelles, familiales et sociales, affaires économiques et lois. Le Président de la commission des Affaires culturelles, Pierre Méhaignerie, ancien président de la commission des Finances, est aussi présent.

À l’issue de la présentation du projet de loi par Mme le Ministre, le Président donnera la parole au Rapporteur général puis aux représentants des groupes et enfin à ceux qui souhaiteront poser des questions.

Mme Christine Lagarde, ministre de l’Économie, des finances et de l’emploi, se réjouit de l’occasion qui lui est donnée de présenter aux députés un texte considéré comme fondateur et emblématique, notamment en ce qu’il traduit les engagements pris à l’égard du pays par le Président de la République lors de la campagne présidentielle. Elle tient aussi à témoigner sa reconnaissance à son prédécesseur, Jean-Louis Borloo, et à toute son équipe pour le travail accompli en faveur de ce projet.

Contrairement à ce que l’on pense, les frontières ne séparent pas toujours, elles rassemblent parfois et c’est en cela que l’on peut parler d’un texte frontière : frontière entre les matières sociale, fiscale et financière, mais aussi entre des dispositions à caractère national, fondées sur le principe de l’autonomie du droit fiscal, d’une part,et les engagements souscrits par l’État français à l’égard de ses partenaires européens, dans le cadre du traité de Maastricht, en particulier en ce qui concerne l’équilibre des comptes de l’État, d’autre part.

Mais c’est aussi la métaphore de la moisson qui peut illustrer ce projet de loi qui, en marquant l’importance de la valeur travail tout au long de la vie, traverse tour à tour l’époque des semailles puis celle du mûrissement, celle de la récolte et enfin celle du partage des fruits de cette récolte.

Le temps des semailles, c’est l’article 2 qui permet aux étudiants amenés à travailler pour payer leurs études d’être exonérés d’impôt non plus seulement jusqu’à 21 ans et pour les seuls jobs d’été, mais jusqu’à 26 ans et pour l’intégralité des travaux qu’ils effectuent, jusqu’à un plafond égal à trois fois le SMIC. Le coût de cette première mesure est estimé à 40 millions d’euros pour 2008.

L’étape du mûrissement, c’est la mesure relative aux heures supplémentaires. C’est également celle qui se trouve au point de rencontre du social, du fiscal et financier. C’est enfin celle qui coûtera le plus mais aussi qui libérera le plus le travail. L’essentiel de ses dispositions se retrouve à l’article premier. Elle s’appliquera à toutes les entreprises, très petites, petites, moyennes et grandes, comme à tous les salariés, du public comme du privé, en tenant compte des cas particuliers comme celui des salariés rémunérés au forfait, notamment dans l’encadrement, ou celui des salariés à temps partiel qui n’effectuent pas des heures supplémentaires mais des heures complémentaires.

C’est dès la première heure supplémentaire au-delà de l’horaire légal et non pas de l’horaire conventionnel – donc dès la 36e heure –, que le salarié payé en brut percevra l’intégralité de la rémunération de cette heure qui ne sera par conséquent pas soumise à cotisation sociale et qui sera en outre nette d’impôt. Qui plus est, la mesure s’appliquera à toutes les heures supplémentaires, même si le salarié en effectuait déjà avant l’entrée en vigueur de la loi.

Cette disposition incitera donc fortement les salariés à effectuer des heures supplémentaires et contribuera à accroître le pouvoir d’achat de ceux qui choisiront de travailler plus, sans que cela ne soit imposé à quiconque ni que soit modifiée la durée légale du travail. On peut donc bien parler d’un soutien à la valeur travail.

Pour les entreprises sera appliquée à chaque heure supplémentaire une déduction forfaitaire sur la charge salariale de 0,50 euro par heure dans les entreprises employant plus de 20 salariés et de 1,50 euro pour les entreprises de moins de 20 salariés. La différence tient tout simplement au fait que l’on demande aux entreprises de moins de 20 salariés, qui paient aujourd’hui le temps supplémentaire 10 % de plus que le salaire de base et qui s’étaient engagées à passer à + 25 % en 2009, de le faire dès aujourd’hui afin qu’il n’y ait aucune discrimination dans le paiement des heures supplémentaires selon que l’on travaille dans une petite ou dans une grande entreprise. C’est pour compenser cette application anticipée de l’augmentation du coût de la rémunération des heures supplémentaires pour les petites entreprises qu’il est proposé d’augmenter au profit de ces dernières la réduction forfaitaire des cotisations sociales. Là aussi, on peut parler d’incitation pour les employeurs à recourir au temps supplémentaire, en particulier pour les bas salaires dans la mesure où c’est jusqu’à 1.5 SMIC que l’avantage consenti sera supérieur à l’augmentation du coût salarial résultant de la majoration des heures supplémentaires.

Pour prendre un exemple simple : un salarié payé 1 500 euros bruts dans une petite entreprise verra, s’il effectue chaque semaine quatre heures supplémentaires, soit 39 heures au lieu de 35, ses revenus annuels augmenter de 2 500 euros !

Après le mûrissement vient la récolte, c’est la troisième étape, qui consiste à bénéficier de son travail et à en recevoir une compensation. Ce principe doit s’exercer aux deux bouts de la chaîne. À un bout, on trouve le revenu de solidarité active (RSA), destiné à rendre le retour au travail attractif. On s’est en effet aperçu que, trop souvent, ceux qui bénéficient des minima sociaux ne trouvent un avantage financier que très minime à reprendre une activité salariée. Or le travail est un facteur d’intégration indispensable pour permettre de retrouver la confiance en soi, de se respecter et d’être mieux intégré dans la société. Le RSA vise donc à supprimer ce que l’on appelle les trappes à inactivité, ces aberrations administratives honteuses qui dissuadent de travailler et encouragent l’oisiveté. Martin Hirsch présentera ultérieurement ces dispositions plus en détail.

À l’autre bout de la chaîne, on trouve le bouclier fiscal qui est destiné à ce que l’on cesse de dissuader les gens qui gagnent de l’argent, qui créent des richesses et qui les font circuler dans l’économie, de le faire en France. L’article 5 ramène donc ce bouclier de 60 à 50 % de l’ensemble des impositions, y compris la CSG et la CRDS. De la sorte, un contribuable qui aura payé plus de 50 % d’impôt pourra demander à l’administration fiscale le remboursement du surcroît.

On entend souvent dire que cette mesure ne concernerait que la partie la plus riche de la population, mais n’est-ce pas celle qui fait tourner l’économie ? Quand on voit, le lundi matin à 6 heures 17 à la Gare du Nord, tous ces jeunes venus occasionnellement passer le week-end en France et qui n’aspirent qu’à y vivre, prendre l’Eurostar pour aller passer leur temps et effectuer l’ensemble de leurs dépenses au profit de l’économie britannique, on se dit qu’il serait bon d’en faire revenir un certain nombre sur le sol national…

Que les choses soient claires, il ne s’agit ni de supprimer la fiscalité ni de créer un paradis fiscal pour les riches mais simplement de bâtir un pays où l’on peut revenir, faire circuler son argent et fonctionner l’économie. Le coût de cette mesure est estimé à 600 millions d’euros tandis que celle relative aux heures supplémentaires coûtera 6 milliards en année pleine.

Une autre mesure importante, prévue à l’article 7, vise à soumettre à des conditions de performance et de transparence ce qu’il est convenu d’appeler les parachutes dorés. Il est ainsi prévu de rendre individuelles et transparentes, donc publiables, dans les résolutions du conseil d’administration, les dispositions particulières consenties aux dirigeants, dont certaines ont fait scandale ces derniers mois. Désormais les rémunérations complémentaires seront assorties d’une obligation de performance et, au moment du départ du dirigeant, le conseil d’administration appréciera si la rémunération complémentaire est justifiée.

La quatrième étape est celle au cours de laquelle on jouit des fruits de son travail. « Être riche, ce n’est pas avoir de l’argent, c’est en dépenser » disait Sacha Guitry. À quoi bon travailler, économiser, emprunter, si des mécanismes ne permettent pas, aux plus modestes en particulier, d’acquérir une résidence principale, donc de devenir propriétaires ? C’est pourquoi il est prévu à l’article 3 que ceux qui acquerront leur résidence principale, qu’il s’agisse ou non de la première, bénéficieront d’un crédit d’impôt à hauteur de 20 % des intérêts de leurs emprunts, dans la limite, pour un couple, d’un plafond de 7 500 euros, soit une réduction d’impôt de 1 500  euros.

Cette disposition s’appliquera aux emprunts souscrits après l’entrée en vigueur de la loi mais aussi aux crédits en cours. Toutefois seules les cinq premières années de remboursement bénéficieront du mécanisme car c’est au cours de cette période que l’on rembourse le plus d’intérêts. Le coût de cette mesure est estimé à 3,7 milliards d’euros et cette dépense paraît d’autant plus justifiée que la France est le pays d’Europe qui compte le moins de propriétaires de leur résidence principale, alors qu’il s’agit d’un facteur d’intégration dans la société.

Une deuxième mesure permet de participer à la vie économique. Elle consiste à permettre aux redevables de l’ISF, donc aux personnes qui ont un patrimoine et qui paient leurs impôts en France, de verser le montant de cet impôt, jusqu’à un plafond de 50 000 euros, non plus au percepteur mais à une PME ou à une fondation reconnue d’utilité publique. L’idée est aussi de conserver une part de risque pour l’investisseur. Ainsi, celui qui souhaitera verser 30 000 euros au titre de l’ISF à une PME, devra en fait engager 40 000 euros, dont 25 % au titre de son risque personnel.

Les PME sont un berceau d’emploi, d’innovation, de créativité, mais elles ont du mal à obtenir des financements. Cette mesure les y aidera utilement.

La cinquième étape est celle de la transmission des fruits de son travail à ses enfants et à son conjoint survivant. Bien souvent, en effet, on ne travaille pas pour soi mais surtout pour son foyer et pour ses enfants. Le Gouvernement entend donc faciliter cette transmission en exonérant des droits de mutation 95 % des successions. Cette disposition populaire, dont le champ d’application est vaste, est destinée à toute la population et non pas seulement aux riches.

La première mesure, particulièrement importante, consiste à exonérer totalement des droits de mutation les successions entre conjoints. Elle concerne davantage les femmes, qui vivent plus longtemps que les hommes et qui se trouvent parfois dans une situation tragique après le décès de leur conjoint.

Il est par ailleurs proposé de porter l’abattement sur les droits de succession à 150 000 euros par enfant afin d’augmenter, sans modifier les barèmes des droits de succession, la part pouvant être transmise en ligne directe.

Il sera également possible à une personne de moins de 65 ans de verser une fois, à tout moment, une somme de 20 000 euros en numéraire à un récipiendaire de plus de 21 ans. L’idée est qu’une personne d’âge mûr puisse aider un jeune qui accède à la vie professionnelle à démarrer plus facilement.

Le coût de ces dernières mesures est estimé 2,2 milliards d’euros.

Au total, les mesures contenues dans ce projet sont évaluées entre 10 et 11 milliards d’euros. Il s’agit donc d’un effort sans précédent en faveur de la confiance, de la croissance et de l’emploi, d’un effort à la mesure de l’ambition du Gouvernement mais aussi des besoins du pays, dont la satisfaction exige que le travail soit libéré, récompensé et qu’il puisse être transmis.

Néanmoins tous ces engagements doivent aussi se mesurer à l’aune de ceux que la France a souscrit auprès de ses partenaires européens. Il lui faudra en contrepartie faire preuve d’une rigueur budgétaire sans faille et voir comment des économies pourront être réalisées dans le cadre des projets ultérieurs. Il faut, en effet, remettre à plat les politiques publiques et aller chercher ce point de croissance en plus qui permettra de développer l’activité économique, donc de produire des recettes fiscales.

Au-delà de sa présentation générale, ce texte difficile fera bien entendu l’objet des débats techniques nécessaires.

Le Rapporteur général souligne d’abord à quel point la majorité était convaincue que ce texte très ambitieux, qui propose des mesures puissantes, allait accélérer la croissance et ainsi améliorer l’emploi, stimuler le pouvoir d’achat et, à terme, contribuer au redressement des finances publiques.

Son fil directeur est la valorisation du travail. Il ne s’agit pas seulement de travailler plus pour gagner plus mais aussi de travailler plus pour plus de croissance et donc pour plus d’emploi.

L’ensemble de ce dispositif est particulièrement cohérent, on peut le mesurer en rapprochant l’article premier, relatif aux heures supplémentaires, des trois derniers articles, qui traitent du RSA.

L’article premier vise à favoriser les heures supplémentaires en les exonérant. Il permettra d’améliorer fortement le pouvoir d’achat des salariés qui feront des heures supplémentaires. Pour les employeurs, le surcoût sera neutralisé par la ristourne sur les cotisations. Ce faisant, le Gouvernement poursuit la politique de réduction du coût du travail qui est, toutes les études le montrent, infiniment plus efficace que la réduction autoritaire du temps de travail.

Les trois derniers articles concernent pour leur part les Français qui n’ont malheureusement pas de travail et qui sont éligibles aux minima sociaux. Grâce au RSA, ceux qui sont en dehors du marché du travail bénéficieront d’un mécanisme puissant d’aide au retour au travail, qui ne les pénalisera pas dans la mesure où le surcroît de rémunération lié au travail ne sera pas confisqué par une baisse concomitante des minima sociaux.

On peut aussi faire le lien entre la valorisation du travail et les mesures relatives aux donations et successions. En effet, l’amélioration des abattements traduit l’idée que le travail de toute une vie ne saurait être confisqué au moment de la succession, comme c’est le cas aujourd’hui avec une fiscalité sur les successions parmi les plus lourdes d’Europe. Il faut, de ce point de vue, saluer deux mesures particulièrement justes et morales : l’exonération des droits de succession pour le conjoint survivant et l’alignement des règles applicables aux pacsés sur celles des mariés.

Le texte repose ensuite sur l’idée d’investir pour favoriser la croissance. Le bouclier fiscal à 50 % est une excellente chose, qui rejoint le principe promu par la Cour constitutionnelle allemande. Avec la réforme de l’impôt sur le revenu qui entre en vigueur cette année et qui fixe un taux marginal de 40 %, la France revient enfin dans la moyenne européenne et redevient attractive, ce qui devrait mettre un terme à ce spectacle de la Gare du Nord à 6 heures 17 le lundi matin…

Une autre mesure très efficace, que le Premier ministre a eu raison de qualifier de « small business act à la française », est celle qui est destinée à favoriser l’investissement dans les fonds propres des PME.

Une autre idée forte du texte est d’encourager l’accession à la propriété. Si la politique très ambitieuse en faveur du logement locatif social engagée depuis cinq ans est poursuivie, on a aussi besoin d’accélérer les efforts en faveur de l’accession. C’est ce qui a été fait avec le prêt à taux zéro, mais son octroi est lié à des conditions de ressources. Le fait de pouvoir déduire les intérêts des cinq premières annuités d’emprunt bénéficiera en revanche à tous les Français et encouragera fortement l’accession à la propriété. Qui plus est, inclure dans le dispositif ceux qui ont acquis leur logement depuis moins de quatre ans est une mesure d’équité.

Au total, ce texte cohérent et parfaitement construit provoquera le choc de confiance mais aussi le choc de croissance qu’on en attend.

Le Rapporteur général a ensuite souhaité poser quelques questions à Mme le Ministre.

Les premières ont porté sur l’article premier relatif aux heures supplémentaires. Il faut se réjouir que le champ d’application soit aussi large puisque l’on prend en compte les heures supplémentaires ainsi que les heures complémentaires des salariés à temps partiel, mais aussi les fonctions publiques, les régimes spéciaux et les cadres. Ainsi, tous les Français seront concernés. Chacun souhaite que ce dispositif puisse entrer en vigueur le 1er octobre prochain. Les conditions techniques seront-elles réunies à cette date ? Les logiciels de paye auront-ils été modifiés ? La concertation avec les entreprises aura-t-elle été menée à son terme ?

Par ailleurs, s’il est bon que les entreprises de moins de 20 salariés s’alignent sur le droit commun en portant dès maintenant de 10 à 25 % la rémunération des heures supplémentaires, il conviendrait que le Ministre précisât comment la ristourne de 1,50 euro pour les entreprises de moins de 20 salariés compensera ce surcoût.

Depuis l’instauration du bouclier fiscal, la question des impôts locaux empoisonne le débat. À l’initiative d’Hervé Mariton, il a été prévu que si le bouclier fiscal est atteint du seul fait des impôts de l’État, les collectivités locales ne se voient pas reprendre un ticket modérateur sur les impôts locaux. Dans la mesure où le bouclier fiscal passe à 50 % et où il est étendu à la CSG et à la CRDS, il paraîtrait judicieux d’étendre cet amendement à ces deux contributions afin que le problème ne se pose plus du tout.

Enfin, si la ligne directe est privilégiée pour les successions, un effort est fait en faveur des fratries puisque l’abattement passe de 5 000 à 15 000 euros. Mais ne pourrait-on envisager un effort supplémentaire, dans le cas où il n’y a pas d’héritier direct ?

Le Président Didier Migaud a pour sa part souhaité savoir si des études d’impact avaient été menées sur certaines dispositions de ce texte. Il serait en particulier intéressant d’en avoir connaissance pour la fiscalité des heures supplémentaires et pour la mesure relative aux prêts immobiliers, dont on sait qu’elles avaient été envisagées par Nicolas Sarkozy, alors qu’il était ministre de l’économie et des finances, et qu’elles avaient reçu un avis très négatif de la direction de la prévision, au motif que leur efficacité économique serait faible. Il serait donc intéressant de savoir ce qui a amené le Gouvernement à reprendre un dispositif qui avait été écarté en 2004. S’agissant du bouclier fiscal, ne serait-il pas possible de tirer un premier bilan de l’application du bouclier à 60 % avant d’envisager de l’abaisser à 50 % ? Enfin, alors qu’une première estimation faisait état d’un coût global de 11 milliards d’euros pour l’ensemble du dispositif, les indications chiffrées que vient d’apporter Mme le Ministre permettent plutôt de tabler sur 13 milliards en régime de croisière. Qu’en est-il exactement ?

Mme le Ministre de l’Économie, des finances et de l’emploi, a précisé que l’entrée en vigueur du texte était bien prévue pour le 1er octobre prochain. Un certain nombre de consultations sont en cours et des représentants des experts comptables seront en particulier reçus afin d’évaluer l’incidence des modifications relatives au paiement des heures supplémentaires sur les logiciels des fiches de paie.

La modélisation réalisée indique que le bénéfice de l’abattement forfaitaire est supérieur au coût de l’heure supplémentaire à concurrence de 1,45 SMIC : pour les petits salaires, l’avantage est donc net.

Le Gouvernement sera attentif, lors du débat budgétaire, aux propositions de simplifications des parlementaires s’agissant du remboursement des contribuables ayant acquitté trop d’impôt, le mécanisme étant à ce jour trop complexe.

Il semble par ailleurs opportun, compte tenu des aléas de l’existence, d’envisager un abattement sur les successions dans le cas où un frère et une sœur, par exemple, passeraient ensemble la fin de leur jour.

La principale étude d’impact n’est-elle pas le suffrage universel ? Mme le Ministre ne connaît à ce jour aucune étude dont les conclusions seraient négatives.

Le Rapporteur général évoquera quant à lui les conséquences de l’application du bouclier fiscal dans son rapport. Le coût des mesures envisagées devrait se situer pour 2008 entre 10 et 11 milliards, même s’il est encore difficile d’évaluer le recours exact aux heures supplémentaires. En année pleine, le chiffrage sera légèrement supérieur à 13 milliards.

M. Jérôme Chartier estime que cette loi est avant tout fondée sur la réhabilitation du travail et des fruits du travail. Libérer les heures supplémentaires, c’est améliorer sensiblement la vie quotidienne des salariés.

La détaxation des revenus des étudiants est essentielle : outre qu’il s’agit d’un engagement présidentiel, M. Marc Le Fur s’était fait naguère l’avocat d’une telle mesure.

Le revenu de solidarité active incitera à un retour effectif à l’emploi et permettra ainsi d’améliorer la vie quotidienne de ses bénéficiaires.

Favoriser l’accession à la propriété, c’est également enrichir les familles de même, d’ailleurs, que la possibilité de transmettre 150 000 euros par enfant tous les six ans.

Le fonctionnement des business angels est exemplaire même si, jusqu’ici, leur développement était insuffisant dans notre pays. Toute personne assujetti à l’ISF pourra donc désormais investir dans le capital d’une petite entreprise afin d’aider à son développement. Cela va dans le bon sens pour favoriser la croissance.

Le bouclier fiscal constitue également un instrument incitatif efficace.

S’agissant des parachutes dorés, les conditions de performance des responsables sont appréciées par le seul conseil d’administration. Or la participation d’autres instances serait bienvenue.

M. Jean-Louis Idiart, outre que ce projet ne comporte aucune réelle innovation, estime que les préoccupations sur les équilibres financiers de la France ne semblent plus à l’ordre du jour. Quid des recettes permettant d’envisager de pareilles dépenses puisque l’on ne saurait s’en remettre aux seules hypothèses de croissance ?

En matière de droits de succession, l’exonération du conjoint survivant est certes positive mais il conviendrait de se préoccuper de l’ensemble des coûts des successions et donations.

Il est par ailleurs aisé de voir à qui profitera le bouclier fiscal.

Les mesures concernant les parachutes dorés relèvent de l’effet d’annonce : qu’en sera-t-il concrètement ?

M. Jean-Louis Idiart estime également que les mesures en faveur des étudiants relèvent de l’effet d’annonce, les étudiants bénéficiant d’un revenu égal à trois fois le Smic n’étant guère nombreux. Selon lui, le Gouvernement sera amené à prendre des mesures impopulaires dans les mois à venir.

M. Jean-Pierre Brard invite Mme le Ministre à venir roder son discours dans un quartier de Montreuil : ses propos sont à des années lumières des préoccupations de ceux dont les fins de mois sont difficiles.

M. Jérôme Chartier a cru, non sans naïveté, que le Gouvernement voulait lutter contre les parachutes dorés puis il a découvert que leur versement serait subordonné à l’avis des conseils d’administration quand il conviendrait plutôt qu’ils le soient à celui des comités d’entreprise.

À ce jour, 90 % des successions sont exonérées entre conjoints et 80 % entre parents et enfants. Entre époux ou en ligne directe, le taux de 40 % ne s’applique que sur la partie du patrimoine supérieure à 1,7 million. En quoi le Gouvernement se préoccupe-t-il des plus modestes ?

Selon Le Figaro, à l’automne 2005, le ministère de l’économie estimait que chaque bénéficiaire du bouclier fiscal toucherait en moyenne un peu plus de 4 000 euros. Or, depuis le début de l’année, ce sont 67 millions qui ont été reversés à 1 100 bénéficiaires, ce qui représente 61 000 euros par foyer. Le Gouvernement veut aggraver une mesure déjà scélérate car, selon lui, on ne donne jamais assez aux pansus et aux repus ! Nombre de riches ne réclament même pas le bénéfice de ce dispositif faute, parfois, d’avoir eu le temps de tout déclarer !

Que pense Mme le Ministre des propos de M. Éric Woerth selon lesquels il ne servirait à rien de faire un bouclier s’il se transforme en course d’obstacle administrative ? M. le Ministre du Budget propose que chacun puisse s’appliquer sans contrôle a priori la ristourne induite par le bouclier s’il estime pouvoir en bénéficier.

Enfin, Mme le Ministre n’a pas eu le temps de répondre à la question : qui paiera ? Les Français doivent savoir qui, parmi eux, sera plumé et qui ne le sera pas.

M. Charles de Courson considère que l’évaluation du coût des mesures diverge entre l’Agence Centrale des Organismes de Sécurité Sociale et le Gouvernement. S’agissant des heures supplémentaires, l’ACOSS évalue ainsi le coût des exonérations de cotisations sociales aux alentours de 5 milliards, évaluation supérieure à celle du Gouvernement. Qu’en est-il précisément ?

De la même manière, si l’on veut redresser les finances publiques en cinq ans, c’est environ une dizaine de milliards d’économie qui seront nécessaires. Or compte tenu des coûts des projets gouvernementaux, sera-t-il possible de présenter un PLF avec un déficit qui ne soit pas supérieur au déficit 2007 ?

Tous les parlementaires sont frappés par la complexité du dispositif fiscal s’agissant des heures supplémentaires. Le Gouvernement serait-il favorable à un certain nombre d’amendements de simplifications?

L’orateur rappelle que sa famille politique s’est beaucoup battue pour que le bouclier fiscal intègre les impôts locaux sur le domicile. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement est-il par ailleurs favorable à une expérimentation permettant de bonifier le RSA en substitution de la PPE ?

Enfin, le texte ne permet pas que des personnes assujetties à l’ISF investissent dans des entreprises à travers des fonds communs de placements dans l’innovation ou des fonds d’investissement de proximité. Le Gouvernement est-il ouvert à des amendements permettant un tel élargissement ?

Mme le Ministre de l’Économie, des finances et de l’emploi, rappelle que c’est au sein du conseil d’administration que sont fixées les conditions de performance et le pacte avec le dirigeant bénéficiaire du complément de rémunération. Dès lors que la société comporte plus de 50 salariés, le CA comprend en outre un ou deux représentants du comité d’entreprise. Il importe que la détermination des conditions de performance relève de la liberté du CA, tant les différences sont substantielles entre les sociétés. Le texte prévoit que c’est l’assemblée générale qui, ensuite, approuve ces conditions. De nombreux conseils d’administration, enfin, comportent en leur sein des comités de rémunération constitués de personnalités indépendantes. Il s’agit là d’un gage suffisant pour garantir équité et moralité.

Le Président de la République et le Premier ministre se sont engagés à réduire le déficit en cinq ans. Le Gouvernement, certes, dépensera environ 10 milliards en 2008 et un peu plus de 13 milliards en année pleine mais la réforme des politiques publiques permettra de réaliser des économies sur le train de vie de l’État ; en outre, un fonctionnaire sur deux partant à la retraite ne sera pas remplacé. Enfin, la croissance apportera des recettes fiscales supplémentaires.

Les différences d’évaluation des coûts entre l’ACOSS et le Gouvernement ne sont guère sensibles.

La déclaration automatisée des données sociales doit quant à elle être évoquée avec les experts comptables.

C’est M. Martin Hirsh qui se chargera de répondre précisément aux questions liées à la Prime pour l’emploi et au RSA.

Enfin, le texte ne se réfère pas, en effet, aux FCPI car il s’agit d’abord de promouvoir une plus grande liberté. Le Gouvernement veut favoriser un investissement de proximité.

M. Michel Bouvard est d’accord pour ramener le bouclier fiscal de 60 % à 50 % des revenus mais il ne faut pas que cela aboutisse à la suppression de toute imposition. Le Gouvernement est-il d’accord pour engager une discussion à ce sujet ?

Le parachute doré ne doit pas être « sponsorisé » par les finances publiques, ce qui implique de le reconsidérer dans les modalités de calcul de l’impôt sur les sociétés.

Enfin, s’agissant du RSA, ce n’est pas le potentiel fiscal des départements qui doit être pris en compte mais leur situation à l’endroit de l’emploi.

M. Gaëtan Gorce, pour ce qui est de la rémunération des heures supplémentaires, souligne qu’il faut tenir compte de la situation des salariés non assujettis à l’impôt sur le revenu. Il conteste par ailleurs que le bénéfice réel soit de 2 500 euros pour chaque salarié et considère que l’intérêt des salariés aurait été bien mieux pris en compte par une augmentation du Smic.

Est-il de surcroît raisonnable de procéder à une nouvelle exonération de cotisations sociales dans un contexte de déficits ? N’aurait-il pas été préférable de mettre à plat l’ensemble de ces exonérations plutôt que d’augmenter les prélèvements ? Le Gouvernement s’engage-t-il à ne prendre aucune mesure susceptible d’annuler l’hypothétique gain de pouvoir d’achat?

M. Gérard Bapt s’inquiète du maintien de l’universalité des prélèvements de CSG et de CRDS.

Le Rapporteur général souligne qu’il n’y pas d’exonération mais une réfaction des cotisations sociales salariales.

M. Gérard Bapt se demande, s’agissant du bouclier fiscal, s’il ne pourrait y avoir un plafonnement du montant de réversion du Trésor Public pour les contribuables les plus importants.

Le RSA étant lié au RMI, il s’interroge également sur la répartition des compétences ministérielles entre M. Hirsh et Mme le Ministre de l’Économie, des finances et de l’emploi.

Enfin, l’État doit un milliard aux conseils généraux au titre du RMI. Nombre d’élus souhaitent connaître les intentions du Gouvernement à ce propos, d’autant que le surcroît de dépenses généré par le RSA serait partagé entre ceux-ci et l’État.

M. Alain Cacheux rappelle d’abord que, en ce qui concerne les mesures fiscales en faveur de l’accession à la propriété, Mme le Ministre a parlé de texte emblématique. Or il ne voit pas que les dispositions présentées répondent aux difficultés que rencontrent les Français en matière de logement.

Mme le Ministre a également indiqué que ce sujet serait abordé à l’occasion de l’examen d’autres projets, mais il voudrait savoir si Mme Boutin sera présente en séance pour défendre l’article 3 et traiter les questions de fond ou s’il faut considérer que, désormais, le ministère du logement est à Bercy.

Mme Marie-Anne Montchamp est particulièrement sensible au cas des enfants handicapés et, plus largement, des proches handicapés car, pour eux, la transmission d’un patrimoine n’est pas seulement la transmission symbolique du travail de toute une vie ; elle est aussi une garantie d’autonomie du handicapé pour les années suivant le décès.

Ayant constaté que Mme le Ministre était sensible à cette préoccupation elle voudrait savoir ce qui est envisagé en la matière, en particulier pour aller au-delà de la famille au strict sens fiscal et élargir le périmètre d’application de cette mesure, au-delà même de la fratrie.

Dans la mesure où il existe des dispositifs mis localement en place pour accompagner et soutenir la création d’entreprise, elle pense qu’il conviendrait de prévoir un fléchage vers ces dispositifs pour inciter les contribuables à l’ISF à opérer des versements en leur faveur.

Mme le Ministre a bien noté le souhait que l’abaissement du taux du bouclier fiscal de 60 à 50 % ne devait pas aboutir à supprimer le paiement de l’impôt. À cet égard il est un pays que chacun connaît bien et dans lequel cela n’a pas été le cas.

Cela étant, comme le Président de la République l’a souligné, il conviendra d’examiner les dispositions fiscales dans leur ensemble : taxe professionnelle, impôt sur le revenu, impôt sur la fortune… C’est en fonction de cette approche générale et au vu de plusieurs éléments, y compris les expériences étrangères, qu’il faudra examiner et décider si telle ou telle mesure doit être mise en œuvre ou non.

Pour ce qui est des « parachutes dorés », il ne faut pas oublier que les sommes versées ont la nature de rémunérations, qu’il s’agisse de salaires ou de BNC. Elles figurent donc à ce titre dans la comptabilité des entreprises en cause et constituent des charges déductibles. Il serait peu orthodoxe de leur réserver un sort particulier à ce titre.

M. Michel Bouvard fait remarquer que ce serait pourtant un moyen de limiter cette pratique.

Mme le Ministre indique ensuite aux membres de la commission qu’elle fera parvenir à leur président le calcul effectué par ses services et d’où il ressort qu’un salarié percevant 1 500 euros brut par mois gagnera 2 500 euros sur l’année.

Pour ce qui est de l’hommage du vice à la vertu, elle espère être située du côté de la vertu et elle fera en sorte de rester sur le bon chemin en continuant à dialoguer avec la Commission et avec le Parlement.

S’agissant de l’articulation entre RMI et RSA, elle laissera le soin de donner les explications nécessaires à M. Martin Hirsch qui sera entendu cet après-midi par la Commission.

M. Jean-Louis Idiart fait remarquer que M. Martin Hirsch dit, lui, qu’il faut s’adresser à Bercy !

Mme le Ministre ajoute alors qu’elle fera en sorte de le rencontrer avant qu’il vienne devant la Commission afin de lui donner les éléments nécessaires relevant de son ministère. Il pourra ainsi donner des réponses complètes.

En matière de logement, elle souligne les efforts importants consentis par le Gouvernement, en particulier avec l’augmentation massive des programmes de construction de logements sociaux et d’accession à la propriété. C’est faire un mauvais procès que de ne pas le reconnaître.

Par ailleurs elle est très attachée à la question de la transmission du patrimoine à un enfant handicapé. Il existe déjà le doublement des abattements lorsque l’héritier est un enfant handicapé. On pourrait donc envisager, après expertise, le même doublement des plafonds pour la transmission des patrimoines.

Mme Marie-Anne Montchamp demande s’il ne serait pas possible d’élargir le périmètre des héritiers.

Mme le Ministre répond qu’il convient d’attendre les résultats des expertises qui seront menées avant d’envisager d’aller au-delà de ce qui est actuellement retenu.

Le Président remercie Mme le Ministre et lève la séance.

AUDITION DE M. MARTIN HIRSCH, HAUT-COMMISSAIRE
AUX SOLIDARITÉS ACTIVES CONTRE LA PAUVRETÉ

La commission des Finances, de l’économie générale et du Plan, en réunion commune avec la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, a entendu M. Martin hirsch, Haut Commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, sur le projet de loi en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat.

Après que les commissaires ont observé une minute de silence à la mémoire de Paul-Henri Cugnenc, député de l’Hérault, décédé la nuit précédente, M. Pierre Méhaignerie, Président de la commission des Affaires culturelles a donné la parole à M. Martin Hirsch, Haut Commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté.

M. Martin Hirsch, Haut Commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, a fait observer que les articles 8 à 11 du projet de loi en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat – si celui-ci est adopté – permettront d’expérimenter, dans des départements volontaires, un dispositif qui est le fruit du travail d’une commission ayant réuni, notamment, deux parlementaires, Mme Paulette Guinchard et M. Laurent Wauquiez, et des représentants des syndicats et des associations.

Cette commission cherchait à résoudre le problème de la pauvreté des enfants : comment réduire celle-ci en privilégiant le retour au travail des parents ? Elle a publié un rapport, qui contient une quinzaine de résolutions et qui relève une difficulté majeure : dans un certain nombre de cas, la possibilité de travailler ne permet pas de sortir de la pauvreté.

Pour les personnes qui bénéficient des minima sociaux, la sortie du système est coûteuse : par exemple, une personne bénéficiaire du revenu minimum d’insertion (RMI), qui perçoit environ 440 euros par mois et une allocation, si elle reprend un travail à mi-temps – rémunéré à moins de 500 euros par mois –, ou si elle conclut un contrat d’avenir – dont la durée est plafonnée à vingt-six heures et qui est rémunéré à hauteur de 650 ou 700 euros par mois –, perdra le droit à certaines aides. Il devient alors presque rationnel de ne pas chercher à reprendre un travail. D’autres personnes, qui travaillent pourtant, vont se retrouver dans une situation de très grande pauvreté, d’où une certaine amertume.

Enfin, il existe de nombreuses situations intermédiaires : certains, en s’occupant de personnes âgées ou handicapées quelques demi-journées payées au Smic, par exemple quatre jours par semaine, percevraient ainsi 350 euros par mois. Mais comme cette somme est presque entièrement déduite de leurs prestations, ils ne gagneraient en fait pas un centime de plus que s’ils ne travaillaient pas.

Autre cas de figure : une personne bénéficiaire du RMI, qui avait eu l’opportunité de travailler pendant un été, a reçu ensuite une demande de remboursement de la caisse d’allocations familiales, qui avait recalculé la moyenne de ses revenus en prenant en compte ses revenus de l’été.

Il s’agit de répondre à ce genre de situations. Le dispositif proposé doit donc satisfaire à trois objectifs :

– Le premier est de garantir à toute personne qui reprend un travail que ses ressources vont augmenter, et cela dès la première heure travaillée, sans recréer de nouveaux effets de seuil, qu’il s’agisse d’un temps partiel ou d’un plein temps, et de façon durable. Les mécanismes existants permettent parfois de cumuler différents types de revenus, mais au bout d’un an, les ressources diminuent : l’effet en est évidemment délétère.

– Le deuxième objectif est de disposer d’une arme « anti-travailleurs pauvres ». Parfois, le temps de travail du salarié est contraint, sa qualification insuffisante et ses charges de famille telles qu’il se retrouve en dessous du seuil de pauvreté. Ainsi, sur un total de 2,5 millions de travailleurs pauvres, un tiers est constitué d’intermittents : il s’agit d’une pauvreté due à la précarité ; les situations de temps partiel subi correspondent au deuxième tiers : le plus souvent, des femmes sont concernées ; le troisième tiers est constitué de salariés travaillant à plein temps, avec des charges de famille importantes. Certaines armes ont été imaginées pour sortir ces travailleurs de la pauvreté au travail, à l’image de la prime pour l’emploi ou des négociations salariales. Mais la solidarité doit pouvoir compléter les revenus du travail.

– Le troisième objectif est de simplifier. Le code des droits contre l’exclusion, ouvrage de 800 pages, a recensé le nombre d’aides auxquelles un allocataire du RMI peut théoriquement prétendre : on en dénombre 51 ! Aucun allocataire ne peut effectivement prétendre à toutes et aucun spécialiste du droit social ne peut les connaître toutes. Toutefois elles existent, peuvent se neutraliser, disparaître, d’autant que certaines sont liées à un statut. Le système est donc d’une grande complexité.

À la complexité des aides s’ajoute la complexité des acteurs. Il y en a une douzaine : l’allocataire du RMI aura à faire au conseil général, au centre communal d’action sociale, à la caisse d’allocations familiales (CAF), à la caisse primaire d’assurance maladie (CPAM), à l’Agence nationale pour l’emploi (ANPE), aux Assédic, à l’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA), etc. Le circuit pourra durer quelques mois avant que l’intéressé puisse faire valoir ses droits de façon effective et qu’on puisse lui parler de travail.

Il faut encore ajouter la complexité des situations. On a souvent classé les gens par catégories : allocataires du RMI, bénéficiaires de l’allocation de parent isolé, personnes relevant d’un autre dispositif ou minimum social, etc.

Ces situations sont difficiles pour les personnes concernées mais aussi pour celles qui sont censées les aider – services sociaux, entreprises, élus – et pour l’ensemble du pays, qui compte plus de situations de pauvreté qu’il ne devrait en dénombrer. Il faut remarquer également que les minima sociaux ont été conçus principalement pour ceux qui sont dans l’incapacité de travailler, et non pour ceux auxquels la société est incapable de procurer un travail leur permettant de vivre dignement.

C’est dans ce contexte qu’a été conçu le revenu de solidarité active. On passe de l’idée d’une allocation différentielle où les aides viennent compléter les revenus du travail, à celle selon laquelle les aides décroissent, mais moins vite que ne croissent les revenus du travail. Il est possible de faire un parallèle avec le bouclier qui concerne les salaires les plus élevés, où l’on fait en sorte de ne pas prélever plus qu’une certaine partie des revenus. Présentement, il se trouve que certains allocataires du RMI, qui reprennent un travail, se voient prélever 100 % de leur revenu supplémentaire. L’idée d’un bouclier consistera à garantir au bénéficiaire du RMI qui reprend un travail rémunéré à hauteur de 500 euros par mois qu’il conservera effectivement 60 % ou 70 % de cette somme, ce pourcentage restant à définir. Il reviendra ensuite aux différents services de recalculer les aides correspondantes.

Tel est le principe du RSA, conçu au départ par la commission précitée comme une prestation qui devait se substituer et non se rajouter au RMI, à l’allocation de parent isolé, aux primes et différents mécanismes d’intéressement, à la prime pour l’emploi et qui avait vocation à s’articuler ou se fondre avec l’allocation aux adultes handicapés (AAH) et l’allocation de solidarité spécifique (ASS). En effet, les problèmes que rencontrent les personnes handicapées sont équivalents à ceux que connaissent les allocataires du RMI : certaines, qui bénéficient de l’AAH, conviennent qu’elles auraient la possibilité de travailler à quart de temps mais qu’elles ne le font pas pour éviter qu’on ne déduise la rémunération correspondante du montant de leur allocation.

Il convient de simplifier les modalités de mise en œuvre de ces différentes primes, mais aussi certains droits connexes, qu’ils dépendent de l’État ou des collectivités locales. Les barèmes devraient être harmonisés et s’appliquer en fonction non des statuts des intéressés mais de leurs ressources. Des travaux parlementaires ont été menés en la matière aussi bien à l’Assemblée nationale qu’au Sénat pour simplifier et rendre plus juste le dispositif.

Cela demande du temps et de nombreuses concertations sont requises : ces dispositifs sont gérés par des institutions et des collectivités différentes ainsi que des budgets différents ; ils sont enchevêtrés, mais ne peuvent être « détricotés » trop rapidement. D’où la nécessité de trouver une méthode évitant d’aller « dans le mur », sur le plan financier comme sur le plan opérationnel.

Sur le plan financier, il s’agit d’aider les gens à trouver un travail à la hauteur de leurs capacités et de ce qu’on peut leur offrir, mais aussi qui leur permette de s’en sortir. Le travail est conçu comme un socle fondamental. Si l’on fait disparaître les effets de seuil précédemment évoqués, il devrait être possible de permettre à certains de passer d’une situation où ils ne travaillent pas à une situation où ils travaillent – quitte à ce que ce soit à temps partiel dans un premier temps – et de permettre à d’autres, qui travaillent à temps partiel, de travailler à temps plein. Au total, le volume d’heures travaillées serait donc augmenté pour chacun. Cela devrait engendrer des économies en matière de prestations sociales. Cependant, pour permettre ces économies, il faut d’abord consentir à un certain investissement, établir les barèmes et la nature des prestations au bon niveau, sans déstabiliser, dans le même temps, d’autres dispositifs.

Sur le plan opérationnel, les personnes en difficulté rencontrent différentes catégories d’obstacles : les premiers sont liés à l’environnement économique, aux effets de seuil, à la conjoncture économique, à la situation de l’emploi ; les seconds sont liés à leurs propres difficultés, qu’elles concernent l’emploi, le logement, la formation, la santé, les transports, la garde des enfants, le surendettement, etc. Il est possible de déterminer douze ou quinze problèmes fréquents. La plupart des personnes en rencontrent trois ou quatre, qu’il faut traiter en même temps. Or les politiques publiques ne sont plus armées pour cela et ces personnes se trouvent renvoyées d’une administration à l’autre. Il convient donc de créer des dispositifs davantage centrés sur les personnes, plus réactifs, plus fluides et plus rapides. Pour cela, il faut mobiliser les différents services qui ont chacun à gérer leur propre dispositif. Opérationnellement, il est important de modifier les habitudes.

Le pari est double : miser sur la simplification des prestations, pour rendre plus fluide le dispositif institutionnel ; miser sur l’organisation d’expérimentations sur des territoires volontaires.

Le sujet a déjà été travaillé et certains effets de la loi n° 2006-339 du 23 mars 2006 relative au retour à l’emploi et sur les droits et les devoirs des bénéficiaires de minima sociaux ont été mis en évidence. Sur le premier territoire où un travail a été réalisé – le département de l’Eure – il a été décidé qu’un jour donné, les nouveaux allocataires du RMI trouveraient en face d’eux les représentants de la caisse d’allocations familiales (CAF) et d’autres institutions ; qu’il faudrait non plus trois mois, mais trois jours pour mettre au point un contrat d’insertion ; que ces nouveaux allocataires du RMI pourraient bénéficier immédiatement de la couverture maladie universelle (CMU) ; que dès le premier jour, la question du travail serait évoquée, car l’Agence nationale pour l’emploi (ANPE) était aussi présente, avec les offres d’emploi disponibles. Grâce à ce dispositif, le taux de conclusion de contrats d’insertion est ainsi passé de 30 % à 90 %.

Il est aujourd’hui proposé de travailler en deux étapes, en commençant par une étape expérimentale, consolidée et même considérablement renforcée par le présent texte. Elle permettrait de préparer et de faire vivre les expérimentations, tout en favorisant la concertation sur les choix à faire s’agissant de la grande réforme des minima sociaux. Cette phase comporte quatre éléments :

– Premièrement, dans les départements volontaires, sur la partie du territoire choisie comme lieu d’expérimentation, tous les allocataires du RMI ayant une activité pendant cette période – qu’ils la reprennent ou qu’ils en accroissent la durée – se verront garantir un revenu supérieur à celui qu’ils percevraient s’ils ne travaillaient pas ; et cela, sans distinctions entre les allocataires car le dispositif doit être simple et accessible à tout le monde.

– Deuxièmement, les bénéficiaires de l’allocation de parent isolé (API), qui ne bénéficient pas des mécanismes d’insertion, et sont souvent de futurs allocataires du RMI, devraient bénéficier d’un dispositif « miroir » de celui dont bénéficient les allocataires du RMI : en effet, les allocataires du RMI dépendent des conseils généraux, ceux de l’API de l’État. Il serait souhaitable que l’État puisse faire bénéficier les allocataires de l’API du revenu de solidarité sans que l’on attende qu’ils soient sortis du dispositif API.

– Troisièmement, l’État contribuera au financement de ces expérimentations. Les départements pionniers, qui avaient trouvé la démarche intéressante, se sont dits prêts à les financer eux-mêmes, en attendant des jours meilleurs. Mais dès lors que cette démarche s’inscrit dans une réforme globale – d’intérêt local mais aussi d’intérêt national –, il a semblé normal au gouvernement que l’État participe de tous les points de vue à ces programmes d’expérimentation, en particulier en mobilisant les différentes administrations ou les différents établissements publics qui relèvent de sa compétence, la réussite de ces expérimentations devenant l’un de leurs objectifs, en simplifiant juridiquement les dispositifs concernés et en prenant financièrement en charge une partie du surcoût.

– Quatrièmement, les conditions dans lesquelles les départements pourront se porter volontaires doivent être précisées. L’article 142 de la loi de finances pour 2007 a entrouvert la porte de ces expérimentations ; il a conduit dix-sept départements à s’engager dans cette démarche. Il est proposé à ces départements de compléter leur dossier d’ici au 30 septembre s’ils souhaitent bénéficier des modifications que pourrait adopter le Parlement avec le présent texte.

Il est prévu également que les départements qui n’ont pas été intéressés par le premier dispositif, mais qui le seraient par le dispositif renforcé, puissent s’inscrire d’ici au 30 septembre. Néanmoins, leur nombre sera limité à une dizaine. Au-delà, les départements prioritairement retenus seront ceux connaissant le plus de difficultés, et donc ayant le potentiel fiscal le plus faible. Reste à savoir si c’est le bon critère ; il sera possible d’en discuter. Cette phase d’expérimentation devrait durer trois ans, voire moins, si la réforme peut entrer en vigueur plus rapidement, peut-être dès la fin de l’année prochaine.

Telle est l’économie générale de ce dispositif, dont il sera bien sûr rendu compte de l’état d’avancement.

Un débat a suivi l’exposé du Haut Commissaire.

M. Dominique Tian, rapporteur pour avis de la commission des Affaires culturelles, après avoir remercié le Haut Commissaire pour la précision de son intervention, a estimé que le dispositif proposé, fondé sur le principe de l’expérimentation, est simple à comprendre et très réactif, facile à mettre en place très rapidement. Il est cependant regrettable que le Haut Commissaire n’ait pas parlé davantage de la réforme des minima sociaux.

Par ailleurs, quels sont les fonds dont il pourra disposer ? Le nombre des personnes concernées étant évalué à 55 000 dans le dossier de présentation et le surcoût par personne étant estimé entre 1 000 et 1 200 euros, le coût total de l’expérimentation s’élèverait à au moins 55 millions d’euros. Le gouvernement doit rapidement préciser les moyens qui seront consacrés à la mesure.

Enfin, il serait souhaitable de profiter de l’évaluation qui sera faite du RSA pour l’élargir au RMI : quelles sont les personnes qui font appel au RMI, pourquoi certaines y restent des années, pourquoi certaines ne cherchent pas à en sortir, pourquoi certaines sont plus facilement employables que d’autres ? Refusent-elles toute activité ou ne peuvent-elles pas en prendre une ? Il convient d’aller plus loin dans cette évaluation des allocataires du RMI, qui représentent plus d’un million de personnes en France.

M. Pierre Méhaignerie, Président de la commission des Affaires culturelles a demandé au Haut Commissaire d’évoquer des cas concrets. Quel sera, avec le RSA, le revenu d’une personne qui travaille à deux tiers de temps et qui n’a pas d’autres revenus ? Que sera-t-il pour une personne qui travaille 18 heures, mais qui travaille ailleurs, plus ou moins légalement ?

Le Rapporteur général, après avoir appuyé la demande de présentation de cas concrets, a demandé si l’on pourrait prendre en compte, dans certaines expérimentations, les aides au logement, celles-ci pouvant représenter près du tiers des revenus des bénéficiaires de minima sociaux, et à peine moins que les allocations stricto sensu. La même question vaut pour la prime pour l’emploi.

Par ailleurs, l’optimisme du rapporteur pour avis doit être salué, car la mise en place du RSA ne sera sans doute pas si simple. Cela demandera beaucoup d’ingénierie sociale. Tout dépendra du degré d’organisation et de motivation des départements. Cela pose la question de la participation de ces derniers, et de leur choix. Le critère de priorité proposé pour choisir les départements candidats à l’expérimentation, s’ils étaient plus de dix, est le potentiel fiscal ; ce critère ne paraît pas le plus pertinent. La motivation vient souvent des avantages financiers. L’État est prêt à partager avec les départements les surcoûts. Mais jusqu’à quelle hauteur ? La moitié ou un peu plus ? Cela étant, le dispositif proposé est formidable et on ne peut qu’y adhérer. Il est très complémentaire de l’article 1er du texte, relatif aux heures supplémentaires. Cet article 1er concerne ceux qui ont un emploi et dont on désire valoriser le travail. Quant à ceux qui n’ont pas d’emploi mais qui en cherchent un, ils sont concernés par les derniers articles du texte.

Le Président Didier Migaud a également demandé des précisions sur les modalités de contribution de l’État aux dispositifs d’expérimentation, sur la répartition des coûts entre l’État, les départements et d’autres partenaires et sur le montant global de l’expérimentation, la généralisation du RSA étant évaluée entre 4 et 8 milliards d’euros.

Le Haut Commissaire a tout d’abord insisté sur la distinction à faire entre le dispositif cible, à savoir la future réforme déjà préfigurée, et les premières étapes expérimentales qui n’intéressent qu’une partie de la population concernée et certaines aides. Puis, en réponse aux intervenants, il a apporté les précisions suivantes :

– Il s’agit d’éviter, dans le dispositif cible, de recréer des effets de seuil et des iniquités après les avoir supprimés. D’où un dispositif relativement simple concernant toutes celles et tous ceux dont les ressources de travail sont inférieures à un certain niveau, compte tenu de leur situation de famille. Leur revenu pourrait être complété jusqu’à un niveau correspondant à peu près au seuil actuel de sortie de la prime pour l’emploi, qu’elles soient passées ou non par les minima sociaux. Encore faut-il déterminer à partir de quelle quantité de travail on ne doit plus être dans la pauvreté, ce qui relève d’une décision politique.

– Lorsque ce dispositif a été imaginé, son coût global a été estimé entre 6 et 8 milliards d’euros, tout compris, mais sans prendre en compte les effets d’économies induits qui sont liés à la reprise de travail ; or certains pays qui ont mis en œuvre des systèmes de même nature, comme le Canada ou d’autres pays anglo-saxons, se sont rendu compte que l’investissement initial était remboursé. Le travail sera repris et l’on procédera à certaines simulations, qui pourront être étayées par des travaux de terrain.

– Concernant l’expérimentation, des documents seront distribués aux commissaires. On y voit qu’une personne seule au RMI reçoit un peu moins de 400 euros par mois. Si elle se remet à travailler à quart de temps, elle reçoit actuellement, la première année, 514 euros. Dans le nouveau dispositif, elle passera de 514 à 564. Si elle est à mi-temps, elle recevra 740 euros, à trois quarts de temps 916 euros et à plein temps 1 112 euros.

M. Pierre Méhaignerie, Président de la commission des Affaires culturelles a demandé si les personnes concernées conserveraient les avantages indirects liés au RMI.

Après avoir précisé qu’elles les conserveraient tant qu’elles percevront une fraction de RMI, le Haut Commissaire a poursuivi ses réponses :

– Effectivement la mise en place ne sera pas simple. Il faudra modifier les habitudes et un texte, un décret ou une circulaire ne sauraient suffire. Cependant la démarche proposée prend en compte cette complexité. On continuera ce que l’on a commencé à faire, c’est-à-dire à faire bouger les services publics : ceux qui se trouvent dans les départements concernés pourront témoigner qu’il se passe quelque chose et que l’on arrive à simplifier les procédures, à lever les préalables, sans s’arrêter au premier obstacle. L’accompagnement est également important et il faudra veiller à ce que l’État y consacre de l’argent. Ce n’est pas aux départements de redéployer des travailleurs sociaux pour assurer tout le travail d’animation, d’accompagnement, d’impulsion, de coordination, de simplification, etc. L’aller et retour entre le niveau local et le niveau national devra être fluide : on doit pouvoir y arriver.

– Les allocataires du RMI constituent des populations tout à fait hétérogènes de par leur situation familiale, leur âge, leurs problèmes. Ils n’ont en commun que le niveau de leurs ressources : moins de 450 euros par mois. Par exemple, il y a environ 60 000 bénéficiaires du RMI à Paris : 15 000 ou 20 000 appartiennent au secteur du spectacle, 3 000 ou 4 000 au secteur de la communication. Ils sont évidemment assez différents des personnes que l’on peut rencontrer à Louviers ou dans les zones rurales de la Côte d’Or. Pour autant, si on les aide à régler leurs problèmes, les uns et les autres partagent la même aspiration à occuper une place digne dans la société.

Il ne faut donc pas commencer par les cataloguer, mais faire en sorte que la logique des droits et des devoirs et des engagements réciproques soit mise en œuvre. Notre niveau d’exigence doit correspondre à ce que l’on peut demander aux personnes et ce que l’on peut leur offrir. Dans de nombreux endroits, les personnes n’ont pas été accompagnées pendant deux ou trois ans ; il n’est pas possible de leur dire que, demain matin, on va leur demander quelque chose. Il faut aussi que l’État et les différents services se mettent en mesure de les recevoir et de leur répondre.

L’année prochaine, on aura une idée plus claire des dispositifs adaptés. Certes, on peut prévoir une évaluation plus précise des allocataires, mais il faut se méfier des clichés car les parcours sont assez compliqués. Il est frappant de constater que ceux qui vivent de leur travail chez Emmaüs sont plutôt issus du tiers de bénéficiaires du RMI souvent jugés inaptes au travail. Voilà pourquoi il convient d’avancer avec prudence et se méfier des catalogages.

– S’agissant de la prise en charge et de la répartition des coûts entre les différents partenaires, il convient d’être le plus complet et le plus précis possible. On peut distinguer deux cas de figure. Celui des personnes qui reprennent un travail mais bénéficient actuellement d’un intéressement à la reprise d’activité insuffisant (parce que leur horaire mensuel de travail est inférieur à 78 heures) ou inexistant parce qu’ils sont titulaires d’un contrat d’avenir ou d’un contrat insertion-revenu minimum d’activité : pour cette catégorie-là, soit à peu près 20 % des bénéficiaires du RMI, le surcoût unitaire annuel du revenu de solidarité active serait, pour les départements volontaires, de 1 200 à 1 300 euros. Celui des personnes sortant de tout dispositif d’intéressement, actuellement, après un an de travail, ce qui est trop court : il faut éviter que les intéressés ne « replongent » et le surcoût est alors plus important, de l’ordre de 2 600 euros.

En moyenne, le surcoût unitaire serait un peu inférieur à 2 000 euros. Si on estime que 25 départements vont participer à l’expérimentation sur une partie de leur territoire, avec environ 3 000 allocataires du RMI chacun, cela fait 75 000 personnes concernées. Si 20 % d’entre eux bénéficient du RSA, soit 15 000, et si le coût moyen est de 2 000 euros sur l’année, cela fait un total de 30 millions d’euros.

L’État propose de prendre en charge la moitié de ce surcoût direct pour les départements, soit 15 millions d’euros, de financer la totalité de l’expérimentation parallèle sur l’API, ainsi que des travaux d’évaluation, d’ingénierie et d’accompagnement. Ainsi, sur une enveloppe globale qui ne devrait pas dépasser 25 millions d’euros, il y aurait : 15 à 17 millions de contribution aux départements ; 3,5 à 4 millions pour la prise en charge du RSA des bénéficiaires de l’API ; les 3 à 5 millions restants servant à prendre en charge l’accompagnement, l’ingénierie, l’évaluation, etc.

M. Denis Jacquat s’est déclaré favorable au RSA dans la mesure où le dispositif est expérimental et repose sur le volontariat des départements. Dans sa philosophie, le RSA rejoint le postulat selon lequel les revenus du travail doivent être supérieurs à ceux de l’assistance. Lors de l’institution du RMI, qui eut lieu dans la même salle de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales, une grande discussion s’était instaurée sur son appellation : « RM » (revenu minimum) ou « RMI » (revenu minimum d’insertion) ? La majorité des commissaires de l’époque, estimant que ce revenu devait être un marchepied vers l’emploi pour les personnes qui en étaient éloignées, avait opté pour la seconde appellation. Or l’insertion professionnelle s’est révélée très difficile à réaliser. Certains allocataires du RMI exercent une activité annexe : travail au noir, voire travail à l’étranger dans les départements frontaliers. Il serait bon de revenir à l’esprit primitif du RMI, à savoir le donnant-donnant, c’est-à-dire qu’en échange du versement de l’aide, les personnes qui le peuvent effectuent une activité d’intérêt collectif. Où en est-on dans ce domaine ? Dans le cadre des grands projets de ville (GPV) des équipes pour l’insertion ont convoqué les bénéficiaires du RMI un par un et sont parvenues à leur trouver des activités.

Mme Martine Carrillon-Couvreur a demandé des précisions, premièrement, sur le financement du dispositif – quelle est la durée prévue de l’engagement financier de l’État ? Quelle sera la répartition des responsabilités entre celui-ci et les départements ? –, deuxièmement, sur la façon d’agir contre l’éparpillement des acteurs quand deux ministères et un haut commissariat sont concernés par la question de la pauvreté et, troisièmement, sur les publics concernés. N’y a-t-il pas un risque que le RSA ne profite qu’aux personnes les plus proches de l’emploi, et donc qu’il y ait une « dualisation » du public du RMI ? Comment répondre à la situation de l’ensemble de ces personnes, en particulier de celles qui sont les plus éloignées de l’emploi et qui se trouvent dans les situations les plus précaires ? Comment garantir que le RSA ne deviendra pas un instrument supplémentaire du traitement social du chômage partiel, l’ensemble des politiques d’aides financières et d’aide aux personnes n’étant pas « revisité » dans le cadre du projet de loi proposé ?

M. Jean-Pierre Brard, considérant que M. Martin Hirsch est un homme honorable, qui d’ailleurs n’a pas accepté d’être ministre, ce qui constitue une ligne de partage pour les ventres affamés qui étaient à l’affût de trois lentilles ministérielles, a craint qu’il ne soit le Henri Dunant du XXIe siècle, rappelant que cet humaniste suisse, effrayé par les conséquences de la guerre qu’il avait pu constater à Solferino, a été à l’origine de la création de la Croix-Rouge.

Puis, il a évoqué le problème des loyers, considérant que dans une commune comme Montreuil, les gens sont livrés, pieds et poings liés, à des aigrefins. Cette question fait-elle l’objet de réflexions ? Enfin, le parallèle ayant été fait entre les deux « boucliers », fiscal et social, il est intéressant de comparer les montants en cause – 15 milliards d’euros de cadeaux fiscaux d’un côté, 25 millions pour le RSA de l’autre : ce rapport de 1 à 600 entre ce qui est fait pour les pauvres et les riches permet de juger la politique du gouvernement actuel.

M. François Baroin a présenté les observations suivantes :

– Le critère retenu pour la sélection des départements candidats, à savoir le potentiel fiscal, est dangereux, surtout pour ceux qui ont été fortement touchés par les délocalisations, car cela va engendrer un dispositif quasiment commercialisé des personnes qui sont dans une grande pauvreté. Cela mérite une discussion sérieuse.

– Le RSA a plusieurs murs porteurs. L’un d’eux, sur lequel le peuple a reçu une assurance du Président de la République, porte sur la contractualisation des engagements réciproques, au regard de l’emploi, entre celui qui touche une allocation et l’État. Or, pour les bénéficiaires de l’API, il est prévu, à l’article 10, que ces engagements réciproques seront précisés par voie réglementaire ; un point aussi important ne peut être renvoyé à un texte réglementaires et doit être discuté dans l’hémicycle.

– Les maisons de l’emploi font désormais partie de la « tuyauterie » de la cohésion sociale. Certaines existent déjà, d’autres se mettent en place. Comment le dispositif du RSA va-t-il s’insérer dans ce contexte ?

M. Marcel Rogemont a d’abord indiqué que l’Agence nouvelle des solidarités actives estime à 30 % la fraction des bénéficiaires du RMI susceptibles de bénéficier du RSA. Qu’est-il prévu pour les 70 % restants ? Le coût du dispositif est important et l’engagement de l’État intéressant. Cependant, lorsque ont été lancés les contrats d’avenir, il était convenu qu’une moitié relèverait de l’État, l’autre moitié du conseil général. Or, en Ille-et-Vilaine, le conseil général finance 71 % des contrats actuellement. Quelles assurances sont données qu’il y aura un financement pérenne et clair de l’État au moins pendant la période de l’expérimentation ?

Par ailleurs, si l’on comprend bien le dispositif, un travailleur à temps partiel qui ne gagne pas beaucoup d’argent doit d’abord percevoir le RMI pour bénéficier du RSA. N’est-on pas en train de créer de nouveaux effets de trappe de pauvreté et des injustices ? Enfin, l’expérimentation est prévue sur trois ans. Cela signifie-t-il qu’il n’y aura pas de généralisation du processus avant ?

Mme Marie-Anne Montchamp, tout en s’interrogeant sur le fait que l’allocation aux adultes handicapés (AAH) puisse être considérée comme un minimum social, a estimé que l’égalité des droits des personnes handicapées implique que ces dernières ne soient pas tenues à l’écart du dispositif proposé, d’autant que les mécanismes de compensation facilitent leur accès à l’emploi et que les entreprises adaptées qui sont censées accueillir ces personnes dans l’emploi ont des ressources limitées. Il apparaît d’autant plus important d’envisager une expérimentation ciblée sur le public handicapé que les progrès techniques font que même des personnes très lourdement handicapées peuvent, si elles le veulent, accéder à l’emploi.

Mme Marisol Touraine, saluant l’optimisme de M. Martin Hirsch, s’est cependant déclarée dubitative quant à la portée exacte du dispositif et a souhaité avoir des précisions sur les points suivants :

– Il semble y avoir une sorte de confusion entre ce que le Haut Commissaire a appelé le dispositif cible et le projet de loi proposé. Au moment où la loi étendra l’expérimentation à l’ensemble du territoire national, le public concerné sera-t-il toujours limité aux allocataires du RMI et de l’API ou bien couvrira-t-il l’ensemble des travailleurs pauvres ? Par ailleurs, comment une personne passant d’un mi-temps à deux tiers de temps ou à un temps plein peut-elle bénéficier du dispositif proposé s’il faut percevoir le RMI ?

– Quelle est la durée prévue pour le dispositif ? L’ensemble des conventions d’expérimentation seront-elles identiques, de même durée ?

– Le RSA ne donnant pas en soi un emploi, une coopération est attendue de la part des employeurs ; qu’en sera-t-il ?

– Plus généralement, enfin, la France est l’un des rares pays à avoir neuf minima sociaux. L’objectif est-il que le RSA se substitue, en partie, à ces derniers ou de créer un dispositif différent de lutte contre la pauvreté indépendamment de la question des minima sociaux ?

M. Charles de Courson, se fondant sur l’expérience de la Marne, département qui met en œuvre l’expérimentation prévue par l’article 142 de la loi de finances pour 2007, a estimé que le champ de l’expérimentation pourrait utilement être élargi à des dérogations à un certain nombre de dispositions du code du travail relatives, d’une part, au contrat d’avenir et, d’autre part, au contrat d’insertion-revenu minimum d’activité. Par ailleurs, serait-il possible d’intégrer au RSA expérimental la prime pour l’emploi – que tout le monde souhaite voir « branchée » sur la feuille de paye et non sur l’impôt – et d’autres droits connexes, comme les aides au logement, les exonérations de taxe d’habitation ? Enfin, ne serait-il pas souhaitable, comme cela était sur le point d’être voté en 1997, d’éclater l’API entre un RMI et une allocation d’insertion liée à la signature d’un contrat ? Le contrôle de cette aide pose en effet des problèmes.

M. Pierre Morange a insisté sur le fait que la complexité des situations, des acteurs et des aides impose une maîtrise de l’information et a rappelé que, à la suite des travaux de la mission d’évaluation et de contrôle des lois de finances de la sécurité sociale, il a déposé un amendement, qui a été voté, tendant à établir un numéro d’identification – le NIR – commun à toutes les caisses sociales – congés payés, Assédic, ANPE, etc. –, figurant dans un fichier informatique commun et croisé avec le fichier du fisc. Cela permet à la fois d’améliorer le service rendu à chacun des assurés, de s’assurer qu’il n’y a pas détournement de l’argent public à vocation sanitaire et sociale et de constituer une base de données efficiente pour la mise en œuvre du dispositif proposé.

Mme Muriel Marland-Militello a souligné que, si la population des bénéficiaires du RMI est très hétérogène, celle des personnes chargées du soutien ne l’est pas moins, chacun défendant en outre son « pré carré ». Y aura-t-il un référent unique par allocataire du RMI, comme cela est en train de se mettre en place dans les maisons départementales des personnes handicapées, un tel référent étant le seul garant d’une simplification du système ?

M. Etienne Pinte a signalé que beaucoup de communes apportent des aides sociales en fonction des revenus des intéressés. Ces aides seront-elles prises en compte ? A défaut, il y aurait un risque que leur perte vienne amputer l’augmentation du revenu des personnes bénéficiant du RSA.

M. Gérard Bapt a indiqué que les aides des communes sont par définition dispersées et portent sur tous les aspects de la vie des allocataires du RMI et posé les questions suivantes :

– Quelles sont les compétences respectives de M. Martin Hirsch et de Mme Christine Lagarde ?

– Le milliard d’euros que les départements attendent de l’État au titre de la compensation du transfert du RMI pourra-t-il être honoré ?

– Par ailleurs, le projet de loi permet de réserver le RSA aux personnes résidant depuis six mois dans les départements concernés. Cela ne va-t-il pas à l’encontre du développement de la mobilité, dont l’insuffisance est souvent citée comme un frein à l’emploi, d’autant qu’une frontière départementale peut couper un même bassin d’emploi, voire une même communauté de communes située sur deux départements différents ?

M. Christophe Sirugue a observé que le RSA est un outil et qu’il ne crée pas d’emplois potentiels. Qu’est-il prévu pour que les entreprises s’impliquent en ce domaine ? Si le public concerné est celui qui se trouve le plus proche de l’emploi, ne peut-on pas considérer que le RSA relève de la mission du service public de l’emploi ? Pourquoi faut-il, dans ces conditions, qu’il y ait un surcoût financé par les collectivités départementales ? Concernant la substitution du RSA aux autres minima sociaux, cette éventualité est-elle à prévoir dans des délais courts ou ne sera-t-elle à considérer qu’au terme de l’expérimentation ?

Par ailleurs, l’ADF – l’Assemblée des départements de France – est plus que réservée sur la prise en compte du potentiel fiscal pour le choix des départements expérimentateurs. Des éléments à caractère démographique seraient préférables, comme le taux de bénéficiaires du RMI inclus dans le RSA dans la population totale.

Enfin, au regard de l’expérience, la question financière doit être abordée. Qu’en est-il en effet du milliard d’euros qui n’a pas été versé aux départements au titre de la compensation du transfert du RMI ? De même, M. Jean-Louis Borloo, alors qu’il appartenait au gouvernement de M. Dominique de Villepin, s’était engagé à ce que l’État finance les surcoûts afférents aux contrats d’avenir à hauteur de 12 % du montant d’un RMI de base : il n’en est plus question… Dans le présent projet de loi, pourquoi est-il écrit que l’État, pour 2007, « peut prévoir » – et non « prévoira » – la prise en charge d’une partie du coût de l’expérimentation mentionnée ? Pourquoi n’est-ce qu’une possibilité et pourquoi n’est-ce prévu que pour 2007 ?

M. Roland Muzeau a fait remarquer que, si le principe du RSA n’est pas contesté, il est loin de faire l’unanimité puisque l’Union nationale interfédérale des œuvres et organismes privés sanitaires et sociaux (UNIOPSS), ATD Quart-Monde et Le Secours Catholique s’insurgent contre le fait que, pour la première fois, la question des revenus n’est pas prise en compte, estiment que c’est un retour en arrière très préoccupant et souhaitent qu’il y ait une concertation. Celle-ci semble difficile puisque le texte doit être discuté dans quelques jours. En outre, aucun bilan n’a été fourni sur la loi du 23 mars 2006 pour le retour à l’emploi et sur les droits et les devoirs des bénéficiaires de minima sociaux, qui a institué des primes forfaitaires de 150 euros, de 225 euros et de 1 000 euros, selon les situations des personnes concernées. Il aurait été utile avant d’aborder la présente discussion.

Par ailleurs, comment éviter que le RSA n’encourage la multiplication des offres de travail à temps partiel, et leur corollaire, à savoir une pression sur les salaires et les grilles professionnelles ?

Enfin, la Fédération nationale des ambulanciers privés (FNAP) proteste contre les propos tenus dans un autre cadre par le Haut Commissaire sur la couverture de santé au-delà d’un certain seuil et sur l’instauration d’une franchise d’une journée sur les arrêts de travail.

M. Benoist Apparu a demandé pourquoi les droits connexes, accordés par les collectivités territoriales comme par l’État, ne sont pas pris en compte dans l’expérimentation alors qu’ils jouent un rôle très important dans la comparaison des niveaux de vie entre allocataires sociaux et travailleurs. Même en dehors de cela, si le RSA avec reprise d’emploi à plein temps offre un niveau de revenu supérieur au SMIC, est-il légitime que les personnes au SMIC depuis cinq ou dix ans soient moins bien rémunérées que celles au RSA en sortie de RMI ?

M. Patrick Lebreton a approuvé le principe du retour à l’activité des allocataires de minima sociaux. Cependant, l’expérience des contrats d’avenir à La Réunion a montré les limites de cet exercice. Il est vrai que la situation y est particulière : la population active représente 308 956 personnes sur un total de 770 000 habitants ; le nombre de chômeurs atteint 93 900 et celui de bénéficiaires du RMI 73 000. Y aura-t-il un dispositif particulier pour l’outre-mer en matière de RSA ?

M. Pierre Méhaignerie, Président de la commission des Affaires culturelles a tout d’abord rappelé que, selon les départements, le taux de signature des contrats d’insertion avec les bénéficiaires du RMI varie entre 10 et 90 %. La motivation et la mobilisation des acteurs locaux sont donc une condition essentielle de la réussite de toute politique dans ce domaine. S’agissant des personnes au RMI, les enquêtes montrent également que 30 %, gravement handicapées, ne reprendront pas le travail, 20 % sont des jeunes en attente d’un emploi qui ne demandent pas d’accompagnement particulier, et 40 % pourraient travailler. Pour ces dernières se pose le problème de la mobilisation puisque 400 000 offres d’emploi sont non pourvues.

M. Jacques Delors, dans le rapport qu’il a conduit dans le cadre du Conseil de l’emploi, des revenus et de la cohésion sociale (CERC), a écrit que le problème français est que le salaire direct a peu augmenté ces dernières années, alors que le salaire social et différé est de plus en plus important. Comment faire en sorte que ce déséquilibre ne soit encore plus fort dans les prochaines années ? Le même rapport apprend que le quintile de la population française aux revenus les plus faibles voit, par les prestations, augmenter de 56 % son revenu, tandis que le quintile le plus aisé voit, par la fiscalité, son revenu diminuer de 21 %. Il faut remettre toutes ces données en perspective par rapport aux pays européens.

Enfin, dans l’analyse, souvent polémique, des relations entre les collectivités locales, notamment les départements, et l’État, deux vérités ne doivent pas être séparées. La première est que l’État transfère des responsabilités sans en donner toujours les moyens. La seconde – qu’il ne faut pas oublier – est qu’il prend de plus en plus en charge une partie importante des impôts locaux par les dégrèvements et exonérations qui lui sont imposés par le Parlement. Il faut arrêter d’accuser sans cesse l’État. La taxe d’habitation payée effectivement par les citoyens rapporte 11 milliards d’euros quand les dotations d’État aux collectivités, tout compris, s’élèvent à 79 milliards d’euros. Il est des vérités qu’il est bon de rappeler si l’on veut que les responsabilités soient tenues à tous les échelons.

Le Haut Commissaire a apporté les réponses suivantes aux intervenants :

– La question concernant le temps laissé à l’expérimentation avant la généralisation est liée à celle sur les disparités pouvant exister entre les situations. Lors d’une expérimentation, une population est concernée tandis que l’autre ne l’est pas. Cela est tolérable sur un temps pas trop long et pour un écart pas trop important. Il faut trouver une cote pas trop mal taillée. Avec une durée d’expérimentation de trois ans, un engagement de cette durée pourra être pris avec les personnes ; c’est nécessaire, il est impossible de demander aux gens de se mobiliser sur une période inférieure.

Cela ne signifie par pour autant que la réforme globale n’interviendra qu’après ce délai. Le Premier ministre et le Président de la République estiment qu’elle doit avoir lieu avant et envisagent de revenir devant le Parlement dans un an ou dix-huit mois avec pour objectif une application de la réforme au 1er janvier 2009. D’ici là, des éléments d’appréciation et d’évaluation pourront être recueillis. Des évolutions ont eu lieu au cours des derniers mois dans les premiers départements expérimentaux et peuvent déjà être mesurées. Des calages financiers et opérationnels seront disponibles. Deux cas de figure se présenteront alors : soit on considérera que les expérimentations doivent être poursuivies et les départements expérimentaux pourront continuer des règles différentes pendant les deux années suivantes, soit on considérera que la généralisation ne rend plus nécessaires les dérogations qui leur étaient appliquées et ils seront réintégrés dans le droit commun. La richesse des questions posées lors de la présente audition montre l’ampleur de la tâche à accomplir, surtout si l’on veut parvenir à un dispositif plus simple et plus cohérent.

– Pour ce qui concerne les allocataires de l’AAH, un certain nombre d’associations vont être reçues prochainement pour faire part de leur vision des choses. Si des dispositions peuvent être ajoutées dans le projet de loi sans trop de difficultés, cela donnera lieu à débat, mais il n’a pas été jugé bon d’inclure des mesures à ce sujet trop tôt dans le texte pour ne pas anticiper sur ces réunions et ne pas laisser les associations en dehors du processus.

– Le projet ne concerne que les allocataires du RMI et de l’API car ils sont dans des mécanismes dont on maîtrise et peut faire évoluer rapidement les paramètres, tandis qu’il est impossible d’inventer de toute pièce un dispositif d’ensemble pour les travailleurs pauvres. On a préféré ouvrir le chantier avec une expérimentation limitée et réfléchir en même temps à l’intégration future d’éléments comme la prime pour l’emploi, plutôt que de faire du bricolage qui ne fonctionnerait pas. Un examen de ce qui est jouable est prévu, sans préjugé. La seule expertise dont on dispose actuellement réside dans les différents rapports rédigés sur le sujet.

– Il en va de même pour les droits connexes et les prestations des communes. Il serait bon que, dans les départements volontaires, les communes concernées puissent s’impliquer, spontanément ou en se rattachant au département par une convention. Si, dans certains endroits, on parvient, de la région jusqu’à la commune, à « mettre au carré » les différentes prestations pour parvenir à une harmonisation – comme pour le transport en Île-de-France – ce sera utile pour les autres. On ne dispose pas d’une connaissance exhaustive des différentes prestations, d’où l’inutilité de pousser le Parlement à légiférer sur des terrains mal connus. En revanche, toute les informations que l’on pourra acquérir sur la manière dont les choses se passent dans les communes et sur les conséquences induites par certains changements et, notamment, par l’alignement de certains critères sur d’autres plus généraux seront utiles pour la suite. Cela permettra de déterminer si, dans le respect de l’autonomie des collectivités locales, une loi doit caler le dispositif ou s’il suffit de donner des lignes directrices aux communes. Ce sera un autre chantier important de l’année qui vient.

– Doit-on développer pour les allocataires du RMI des activités professionnelles d’intérêt collectif ? Le but du RSA est de permettre aux personnes percevant les minima sociaux de retrouver un vrai emploi avec un vrai salaire et une vraie protection sociale et, lorsque cette dernière n’est pas suffisante, de la compléter. Il n’est pas question de créer des dispositifs spécifiques dans lesquels elles n’auraient pas le statut de salarié, à la fois pour ne pas les rendre marginales à vie et pour ne pas faire de la concurrence déloyale vis-à-vis des salariés. C’est pourquoi le dispositif proposé se fonde sur un complément et un vrai travail de droit commun. Cela étant dit, d’autres points sont à envisager, notamment les articulations avec les contrats aidés. En concertation avec Mme Christine Lagarde, une uniformisation des différents contrats est à recherchée. La loi du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale permet déjà à des départements de faire des expérimentations sur une sorte de contrat unique d’insertion, attendu de longue date.

– Différents instruments permettent à un allocataire du RMI de pouvoir prétendre soit à un emploi sans aide, soit à un emploi avec le complément du RSA, soit à des emplois aidés bien « formatés », soit à d’autres dispositifs d’accompagnement plus spécialisés. On a fait trop de généralisations en se fixant pour objectif que 100 % des gens s’orientent dans telle direction alors qu’on n’était pas capable de suivre et les travailleurs sociaux se plaignent de ce que les textes législatifs, au lieu de les aider, ajoutent encore un instrument de plus.

Mais il s’agit de travailler pour 100 % des allocataires de minima sociaux. Il n’est pas question de se concentrer sur les 30 % les plus « employables ». Au demeurant, la dualisation dénoncée des bénéficiaires de minima sociaux, de même que les difficultés entre allocataires sociaux et travailleurs pauvres, qui envient certains de leurs avantages, existent déjà. Le RSA, qui s’intéresse aux charnières entre les allocataires de minima sociaux et les travailleurs pauvres, qui met de la fluidité entre les différents dispositifs et qui doit, si l’on travaille bien, faire en sorte qu’il n’y ait pas de différenciation entre la personne qui sera passée ou non par la « case » RMI, est un instrument anti-dualisation,  anti-lutte entre les travailleurs très pauvres et les pauvres qui, à l’heure actuelle, se livrent, sur les plans social et politique, une bataille terrible.

– L’accompagnement financier de l’État durera le temps de l’expérimentation. Le gouvernement verra avec l’Assemblée des départements de France, à l’aide des fichiers disponibles, si le chiffrage correspond bien et si l’enveloppe prévue permet de financer la moitié du surcoût. Quant à ce qui s’est passé au moment des transferts de compétences, le grand chantier sur les minima sociaux qui sera ouvert permettra de voir où en sont les compteurs. Il sera proposé d’avoir un regard indépendant sur les éléments de différends financiers entre l’État et les départements pour ne pas s’engager dans une réforme globale sans avoir traité les problèmes. Cela impose de s’y atteler dès la rentrée, ce qui sera proposé aux membres des deux commissions ainsi qu’au Premier ministre et au Président de la République.

– Le Haut Commissaire a pleinement la charge de la réforme des minima sociaux, en liaison avec le ministère de l’intérieur puisque les collectivités locales sont concernées. Par ailleurs, dans le décret d’attribution, qui pour une fois n’est pas sibyllin, il est clairement indiqué que le Haut Commissaire est en charge de la réforme des contrats aidés avec la ministre de l’économie, des finances et de l’emploi. A cela s’ajoutent des programmes de lutte contre la pauvreté et d’expérimentation et d’innovation sociales. De manière plus générale, il n’y a pas que deux départements ministériels et le haut commissariat qui s’occupent de pauvreté. Traiter le problème à la racine engage beaucoup plus de ministères.

– Si le critère du potentiel fiscal est considéré comme mauvais, il faut le changer, avec deux contraintes seulement : passer le crible du Conseil constitutionnel et empêcher que ne soit dépassé le nombre de dix départements volontaires nouveaux. Si la référence à la proportion d’allocataires du RMI semble plus appropriée, cela ne posera aucune difficulté.

– Il n’y a aucun inconvénient à ce que la question de la contractualisation des engagements des bénéficiaires de l’API soit précisée dans la loi plutôt que d’être renvoyée à un décret. Le législateur sera ainsi assuré de son effectivité.

– Le dispositif proposé a pour but non pas de créer de nouvelles institutions mais de se glisser dans les différentes institutions existantes, comme les maisons de l’emploi. Dans les départements volontaires, il n’est pas besoin d’envoyer avec accusé de réception des lettres avec entête du préfet pour réunir autour d’une même table les différentes institutions et les différents organismes. Il suffit de dire qu’on va se battre pour mettre en place des dispositifs de retour à l’emploi plus efficaces. Et quand on précise qu’il ne va pas y avoir un dispositif imposé d’en haut mais que l’on va partir des obstacles rencontrés sur le terrain, discuter avec les travailleurs sociaux, faire des groupes d’allocataires du RMI et prendre en compte les problèmes de mobilité, de santé et de garde d’enfant, il se passe quelque chose qui suscite une mobilisation. Les élus ont toute leur place dans cette procédure, à la fois en présentant des remontrances au gouvernement quand les choses n’avancent pas et en faisant en sorte que le dispositif puisse fonctionner dans leur département.

– Pour éviter que les entreprises ne se plaignent du nombre d’offres d’emploi restées insatisfaites et les allocataires du RMI de l’impossibilité d’avoir accès à ces emplois, il est procédé, dans les départements volontaires, à des distributions de questionnaires, à des mobilisations et à des engagements d’entreprises parallèlement à un accompagnement des allocataires du RMI afin de comprendre, en visant des populations restreintes, pourquoi tant d’emplois restent vacants. Les raisons peuvent être que les intéressés ne sont pas assez bien payés, qu’ils nécessitent une qualification ou encore que les problèmes de transport ne sont pas résolus.

– Les employeurs disent parfois être prêts à prendre des travailleurs non qualifiés mais ne le font pas si le déclenchement de la formation se fait deux ans après. Il faut donc démarcher les régions, les organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA) des fonds de la formation professionnelle, faire avancer les choses. Si l’on ne peut faire venir des entreprises nouvelles, il est possible de contribuer à la mise en place d’un environnement et de prestations plus favorables au retour à l’emploi et au besoin de main-d’œuvre.

– Le RSA risque-t-il d’accroître la précarité et le nombre d’emploi à temps partiel ? Ce sujet difficile a été débattu avec les syndicats et les associations, qui ne sont pas aussi négatives que le prétend M. Roland Muzeau, en particulier Le Secours Catholique et ATD Quart-Monde. L’UNIOPSS est plus éloignée de ces sujets, mais toutes seront consultées. Le risque, que l’on n’a pas le droit de prendre, est de maintenir des marches trop hautes qui laissent des gens en dehors du monde du travail. Quand la seule possibilité est de démarrer par un temps partiel, on n’a pas le droit de le refuser. Un travail de négociation sociale sera ensuite nécessaire pour éviter les dérives vers cette catégorie de travail. Cela fera l’objet d’un examen de près pendant l’année qui vient, afin de surmonter le problème du temps partiel qui est parfois aussi imposé par certains dispositifs publics obligeant à un horaire de travail fixé à vingt-six heures.

– Outre-mer, il existe un dispositif l’allocation de retour à l’activité (ARA) qui nécessitera peut-être l’institution d’un RSA-ARA.

– La condition de résidence d’une certaine durée dans les départements expérimentateurs est conçue pour éviter que des personnes ne déménagent pour profiter du RSA expérimental, plus attractif que le droit commun. La durée de résidence exigée ne pourra excéder six mois, mais rien n’empêchera un département de l’établir à quinze jours, un mois ou trois mois : ce n’est donc pas un obstacle à la mobilité.

– La question du logement devra naturellement être traitée. Un grand débat avait eu lieu dans la commission « Familles, vulnérabilité, pauvreté » sur l’intégration des aides au logement dans le RSA. Les acteurs du logement y étaient plutôt réfractaires et s’étaient déclarés plus favorables à une définition de l’articulation entre les deux aides, certains revenus sans RSA pouvant être inférieurs au loyer lui-même.

– S’agissant des indemnités journalières maladie, il faut rappeler qu’avec moins de trois ans d’ancienneté, dans le cas de certains contrats et dans les emplois de service d’aide à domicile, un travailleur ne bénéficie pas de la garantie de maintien du salaire. Le système social concourt ainsi à la précarité, à la dualisation. Certaines personnes qui travaillent se retrouvent, lorsqu’elles sont en congé maladie, avec des ressources inférieures au RMI. Il y a sans doute un rééquilibrage à rechercher entre les personnes pour lesquelles la couverture maladie peut fonctionner dès le premier jour à taux plein et celles qui peuvent rencontrer des difficultés de trois à onze jours, tout en plafonnant le reste à charge car certaines personnes peuvent avoir des dépenses de santé de plusieurs milliers d’euros.

– Enfin, la possibilité que le revenu d’un bénéficiaire de minimum social reprenant un emploi excède le SMIC existe déjà. En effet, dans le dispositif d’intéressement en vigueur, une personne au RMI qui reprend directement un emploi au SMIC à plein temps a, pendant les trois premiers mois, une possibilité de cumul intégral du RMI et du salaire, donc temporairement un revenu supérieur de plusieurs centaines d’euros supérieur au SMIC. Dans le RSA, il y aura un peu moins de cent euros d’écart, ce qui n’est pas insupportable pour un temps limité. Le but est que, à chaque fois, l’augmentation du travail se traduise vraiment par un surcroît de revenu. Toutes ces questions devront être remises à plat dans la réforme générale.

M. Pierre Méhaignerie, Président de la commission des Affaires culturelles a cité le cas de la ville de Perpignan où l’on compte 7 000 bénéficiaires du RMI. Le maire de cette ville a fait remarquer qu’il aura beaucoup de difficulté, si au RMI viennent s’ajouter trois mois de travail dans le maraîchage, la viticulture ou le tourisme et, demain, le RSA, sans compter les droits connexes qui représentent souvent 300 ou 400 euros, pour trouver cinquante personnes pour occuper des emplois durables dans l’industrie ou le bâtiment ! Cette question est posée aux parlementaires dans toutes les réunions et doit recevoir une réponse alors que la main-d’œuvre va manquer dans de nombreux secteurs. Une expérimentation à l’échelle de Perpignan permettrait de voir comment éviter ces contournements.

Le Haut Commissaire a répondu qu’il serait intéressant de voir s’il est possible d’élaborer un dispositif adapté à une branche professionnelle en fonction d’un certain nombre d’engagements qu’elle serait capable de prendre et que le législateur pourrait, si nécessaire, fixer dans un texte. Dans un premier temps, il faut travailler avec les employeurs et les branches professionnelles, telles que le bâtiment, l’agroalimentaire et les transports pour voir ce qu’il est possible de faire en ce sens.

M. Pierre Méhaignerie, Président de la commission des Affaires culturelles a remercié le Haut Commissaire pour ses nombreuses réponses aux députés présents.

EXAMEN DES ARTICLES

Le Président Didier Migaud a rappelé que la Commission avait entendu hier Mme Christine Lagarde, ministre de l’Économie, des finances et de l’emploi et M. Martin Hirsch, Haut commissaire aux Solidarités actives contre la pauvreté, qui ont exposé les grandes lignes de ce projet de loi.

Avant que ne s’engage le débat sur les articles, il a brièvement précisé les conditions dans lesquelles il a appliqué l’article 40 de la Constitution aux amendements. Il a rappelé que tout amendement ayant pour conséquence une perte de recettes doit être gagé, et correctement gagé. Cette exigence n’est pas que formelle : il s’agit d’une véritable responsabilisation, qui oblige chacun à mesurer la portée financière de son amendement. Par exemple, à l’article premier, toute mesure étendant le champ des exonérations doit être gagée à la fois pour l’État et pour les organismes de sécurité sociale.

Le Président Didier Migaud a décidé, pour ce débat, de gager lui-même tout amendement qui aurait dû l’être, suivant en cela la pratique de son prédécesseur. Mais cette coutume de courtoisie ne vaut que pour la réunion de la Commission. Les membres de la Commission doivent donc bien veiller à gager leurs amendements pour la séance publique, en reprenant notamment les amendements corrigés qui ont été mis en distribution dans la liasse à leur disposition.

Par ailleurs, le Président Didier Migaud a précisé qu’il a déclaré irrecevables trois amendements (deux du groupe socialiste et un du groupe UMP) qui créent des charges publiques et ne peuvent donc être gagés. À ce titre, il a rappelé que le bouclier fiscal étant un droit à restitution fiscale, toute extension de son champ constitue, comme l’avait décidé son prédécesseur, une aggravation de charge publique.

Titre du projet de loi

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Pierre-Alain Muet, tendant à modifier le titre du projet de loi.

M. Pierre-Alain Muet a proposé de rebaptiser le projet de loi « projet de loi relatif aux heures supplémentaires et à diverses dispositions fiscales ». Hier, le ministre de l’Économie, des finances et de l’emploi a présenté à la Commission son projet, mais on peine à y discerner ce qui favorise effectivement le travail, l’emploi et le pouvoir d’achat. En réalité, ce texte crée de nouvelles niches fiscales et laisse de côté ceux qui ont le plus besoin de « travailler plus » : les chômeurs bien sûr, mais aussi les salariés à temps partiel contraints ou encore les personnes de plus de cinquante ans. La déductibilité des intérêts d’emprunt immobilier, quant à elle, favorise la rente et n’est pas du tout adaptée aux conditions actuelles du marché. Une note de l’ancien Directeur de la prévision, devenu aujourd’hui directeur de cabinet du ministre du Budget, des comptes publics et de la fonction publique, critiquait d’ailleurs cette mesure. Les mesures relatives aux successions favoriseront les plus fortunés sans renforcer le pouvoir d’achat de la majorité de nos concitoyens. D’une manière générale, beaucoup d’études et de rapports – émanant parfois même d’économistes proches de l’actuelle majorité – ont mis en doute l’efficacité de ce projet de loi, tout en stigmatisant son coût.

Le Rapporteur général a souligné que l’auteur de l’amendement a une vue partielle – sinon partiale – du texte, puisqu’on ne saurait ignorer les articles 8 à 11, qui favorisent le retour à l’emploi par l’intermédiaire du revenu de solidarité active. Le temps partiel n’est pas non plus oublié par le projet, qui traite non seulement des heures supplémentaires mais aussi des heures complémentaires. Il n’y a pas de raison, en effet, de traiter différemment une caissière de supermarché à mi-temps d’un salarié en contrat à durée indéterminée à temps plein. Quant à la mesure relative au logement, il faut rappeler que c’est une politique constante de gauche comme de droite que de chercher à favoriser l’accession à la propriété par des déductions d’intérêts d’emprunt (les dispositifs existants avaient d’ailleurs été améliorés par les gouvernements de gauche entre 1988 et 1993) et par des mesures d’incitation à l’accession sociale à la propriété (le prêt à taux zéro a été renforcé sous le gouvernement Jospin de 1997 à 2002). Mais il est vrai que c’est la majorité actuelle qui a le plus œuvré en faveur du logement social, puisqu’entre 2002 et aujourd’hui le nombre de logements sociaux construits chaque année a plus que doublé, passant de 40 000 à 80 000 par an. Ce projet de loi comporte par ailleurs un dispositif très favorable à l’investissement, en permettant aux contribuables de se libérer d’une partie de l’ISF dont ils sont redevables sous forme d’investissements en fonds propres dans des PME. Quant aux études et aux divers rapports évoqués par l’auteur de l’amendement, il faut convenir qu’elles soulèvent une question aussi ancienne que délicate, consistant à définir le bon niveau des aides publiques au logement face à une offre de marché plus ou moins élastique. Le projet de loi fait le choix de l’audace, afin de stimuler la croissance et, en conséquence, le pouvoir d’achat et l’emploi.

M. Jérôme Chartier a demandé au Président s’il entend revenir sur la pratique habituelle de la Commission selon laquelle les débats de nature plus politique que technique sont réservés à la discussion en séance publique.

Le Président Didier Migaud a souhaité que la Commission ne s’interdise pas de débattre au fond, tout en centrant ses discussions sur l’examen des amendements.

M. Pierre-Alain Muet a insisté sur l’importance de la question du temps partiel non choisi, qui n’est pas suffisamment encadré par la négociation des partenaires sociaux. L’article premier du projet ne changera rien à cette situation puisqu’en réalité c’est l’employeur, et non le salarié, qui décide des heures supplémentaires et complémentaires. Sur le logement, il serait préférable de stimuler l’accession sociale par un renforcement du prêt à taux zéro, plutôt que de créer une nouvelle et coûteuse niche fiscale.

Le Rapporteur général a souligné que le texte respecte parfaitement l’état actuel des négociations contractuelles sur le temps de travail, sans modifier les définitions des heures supplémentaires et complémentaires arrêtées par les partenaires sociaux. C’est pourquoi il s’opposera à tous les amendements tendant à modifier ces définitions.

M. Alain Joyandet a souhaité que l’opposition laisse à la majorité la possibilité de traduire en actes les engagements pris par le Président de la République. Plutôt que la solution « autoritaire », qui a montré ses limites avec les 35 heures, il faut laisser sa chance à la nouvelle méthode prônée par le Gouvernement à travers les incitations innovantes proposées par le projet de loi.

La Commission a rejeté cet amendement.

Article premier

Exonération fiscale et sociale des heures supplémentaires

Texte du projet de loi :

I. - Après l’article 81 ter du code général des impôts, il est inséré un article 81 quater ainsi rédigé :

« Art. 81 quater. - I. - Sont exonérés de l’impôt sur le revenu :

« 1. Les salaires versés aux salariés au titre des heures supplémentaires de travail définies au premier alinéa des articles L. 212-5 du code du travail et L. 713-6 du code rural, des heures choisies mentionnées aux articles L. 212-6-1 du code du travail et L. 713-11-1 du code rural, ainsi que des heures considérées comme des heures supplémentaires en application du cinquième alinéa de l’article L. 212-7-1 du code du travail, du cinquième alinéa de l’article L. 713-8 du code rural, du quatrième alinéa de l’article L. 212-8 du code du travail, du troisième alinéa de l’article L. 713-15 du code rural, du I et du premier alinéa du II de l’article L. 212-9 du code du travail et, au-delà de 1 607 heures, du II de l’article L. 212-15-3 du code du travail.

« L’exonération mentionnée au premier alinéa est également applicable à la majoration de salaire versée, dans le cadre des conventions de forfait annuel en jours mentionnées au III de l’article L. 212-15-3 du code du travail, en contrepartie de la renonciation par les salariés, au-delà du plafond de deux cent dix-huit jours mentionné au premier alinéa du III du même article, à des jours de repos dans les conditions prévues à ce même alinéa ;

« 2. Les salaires versés aux salariés à temps partiel au titre des heures complémentaires de travail définies aux deuxième et troisième alinéas de l’article L. 212-4-3 et au premier alinéa de l’article L. 212-4-4 du code du travail ;

« 3. Les salaires versés aux salariés par les particuliers employeurs au titre des heures supplémentaires qu’ils réalisent ;

« 4. Les salaires versés aux assistants maternels régis par les articles L. 421-1 et suivants du code de l’action sociale et des familles et par les articles L. 773-1 et suivants du code du travail au titre des heures supplémentaires ou complémentaires de travail qu’ils accomplissent ;

« 5. Les éléments de rémunération versés aux agents publics titulaires ou non titulaires au titre, selon des modalités prévues par décret, des heures supplémentaires qu’ils réalisent ou du temps de travail additionnel effectif ;

« 6. Les salaires versés aux autres salariés dont la durée du travail ne relève pas des dispositions du chapitre II du titre Ier du livre II du code du travail ou du chapitre III du titre Ier du livre VII du code rural au titre, selon des modalités prévues par décret, des heures supplémentaires ou complémentaires de travail qu’ils effectuent.

« II. - L’exonération prévue au premier alinéa du I s’applique :

« 1. Aux rémunérations mentionnées aux 1. à 4. et au 6. du I et, en ce qui concerne la majoration salariale correspondante, dans la limite :

« a. Des taux prévus par la convention collective ou l’accord professionnel ou interprofessionnel applicable ;

« b. À défaut d’une telle convention ou d’un tel accord :

« - pour les heures supplémentaires, des taux de 25 % ou 50 %, selon le cas, prévus au I de l’article L. 212-5 du code du travail et à l’article L. 713-6 du code rural ;

« - pour les heures complémentaires, du taux de 25 % prévu au deuxième alinéa de
l’article L. 212-4-4 du code du travail ;

« - pour les forfaits mentionnés au second alinéa du 1., de 25 % de la rémunération journalière déterminée à partir du rapport entre la rémunération annuelle et le nombre de jours convenus dans le forfait.

« 2. Aux rémunérations mentionnées au 5., dans la limite des dispositions applicables aux agents concernés.

« III. - Les dispositions des I et II sont applicables sous réserve du respect par l’employeur des dispositions légales et conventionnelles relatives à la durée du travail.

« Ces dispositions ne sont pas applicables lorsque les salaires ou éléments de rémunération qui y sont mentionnés se substituent à d’autres éléments de rémunération au sens de l’article 79, à moins qu’un délai de douze mois ne se soit écoulé entre le dernier versement de l’élément de rémunération en tout ou partie supprimé et le premier versement des salaires ou éléments de rémunération précités.

« De même, elles ne sont pas applicables :

« - à la rémunération des heures complémentaires lorsque ces heures sont accomplies de manière régulière au sens du septième alinéa de l’article L. 212-4-3 du code de travail, sauf si elles aboutissent pendant une durée minimale prévue par décret à une augmentation à due concurrence de l’horaire contractuel de travail ;

« - au supplément d’heures supplémentaires résultant du seul abaissement après le 1er octobre 2007 des durées hebdomadaires mentionnées aux articles L. 212-8 et L. 212-9 du code de travail ainsi qu’aux articles L. 713-14, L. 713-15 et L. 713-16 du code rural.

« IV. - Pour les salaires mentionnés aux 3., 4. et 6. du I, ainsi que pour ceux pour lesquels il est fait usage des dispositifs mentionnés aux articles L. 133-5-1 à L. 133-5-3, L. 133-5-5, L. 133-8, L. 133-8-3 et L. 531-8 du code de la sécurité sociale et L. 812-1 du code du travail, l’exonération est subordonnée à l’accomplissement de formalités déclaratives dont les modalités sont fixées par décret. »

II. - Au troisième alinéa du 1. de l'article 170 du code général des impôts et au c du 1° du IV de l'article 1417 du même code, avant la référence : « 81 A » est insérée la référence : « 81 quater, ».

III. - Après le e du 3° du B du I de l’article 200 sexies du même code, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Les revenus exonérés en application de l’article 81 quater sont retenus pour l’appréciation du montant des revenus définis au a. »

IV. - Après l’article L. 241-16 du code de la sécurité sociale, sont insérés les articles L. 241-17 et L. 241-18 ainsi rédigés :

« Art. L. 241-17. - I. - Toute heure supplémentaire ou complémentaire effectuée, lorsqu’elle entre dans le champ d’application du I de l’article 81 quater du code général des impôts, ouvre droit, dans les conditions et limites fixées par les dispositions de cet article, à une réduction de cotisations salariales de sécurité sociale proportionnelle à sa rémunération, dans la limite des cotisations et contributions d’origine légale ou conventionnelle rendues obligatoires par la loi dont le salarié est redevable au titre de cette heure. Un décret détermine le taux de cette réduction.

« Ces dispositions sont applicables aux heures supplémentaires ou complémentaires effectuées par les salariés relevant des régimes spéciaux mentionnés à l’article L. 711-1 dans des conditions fixées par décret compte tenu du niveau des cotisations dont sont redevables les personnes relevant de ces régimes et dans la limite mentionnée au premier alinéa.

« II. - La réduction de cotisations salariales de sécurité sociale prévue au I est imputée sur le montant des cotisations salariales de sécurité sociale dues pour chaque salarié concerné au titre de l’ensemble de sa rémunération.

« III. - Le cumul de cette réduction avec l’application de taux réduits en matière de cotisations salariales, d’assiettes ou de montants forfaitaires de cotisations ou avec l’application d’une autre exonération, totale ou partielle, de cotisations salariales de sécurité sociale ne peut être autorisé que dans des conditions fixées par décret. Ce décret tient compte du niveau des avantages sociaux octroyés aux salariés concernés.

« IV. - Le bénéfice de la réduction est subordonné à la mise à disposition du service des impôts compétent de la direction générale des impôts et des agents chargés du contrôle mentionnés à l’article L. 243-7 du code de la sécurité sociale et à l’article L. 724-7 du code rural, par l’employeur, d’un document en vue du contrôle des dispositions du présent article dans des conditions fixées par décret. Pour les salaires pour lesquels il est fait usage des dispositifs mentionnés aux articles L. 133-5-3, L. 133-5-5, L. 133-8, L. 133-8-3, L. 531-8 du code de la sécurité sociale et à l’article L. 812-1 du code du travail, les obligations déclaratives complémentaires sont prévues par décret.

« Art. L. 241-18. - I. - Toute heure supplémentaire effectuée par les salariés mentionnés au II de l’article L. 241-13, lorsqu’elle entre dans le champ d’application du I de l’article 81 quater du code général des impôts, ouvre droit à une déduction forfaitaire des cotisations patronales à hauteur d’un montant fixé par décret. Ce montant peut être majoré dans les entreprises employant au plus vingt salariés.

« II. - Une déduction forfaitaire égale à sept fois le montant défini au I est également applicable pour chaque jour de repos auquel renonce un salarié dans les conditions prévues par le second alinéa du 1. du I de l’article 81 quater du code général des impôts.

« III. - Le montant mentionné aux I et II est cumulable avec les autres dispositifs d’exonérations de cotisations patronales de sécurité sociale dans la limite des cotisations patronales de sécurité sociale, ainsi que des contributions patronales recouvrées suivant les mêmes règles, restant dues par l’employeur, et, pour le reliquat éventuel, dans la limite des cotisations salariales de sécurité sociale précomptées, au titre de l’ensemble de la rémunération du salarié concerné.

« Il est déduit des sommes devant être versées par les employeurs aux organismes de recouvrement mentionnés aux articles L. 213-1 du code de la sécurité sociale et L. 725-3 du code rural.

« Le bénéfice des déductions mentionnées aux I et II est subordonné au respect des conditions prévues au III de l’article 81 quater du code général des impôts.

« Le bénéfice de la majoration mentionnée au I est subordonné au respect des dispositions du règlement (CE) n° 1998/2006 de la Commission du 15 décembre 2006 concernant l’application des articles 87 et 88 du traité aux aides de minimis.

« IV. - Les employeurs bénéficiant de la déduction forfaitaire se conforment aux obligations déclaratives prévues par le IV de l’article L. 241-17. »

V. - L’article L. 241-13 du code de la sécurité sociale est ainsi modifié :

1° Dans la dernière phrase du premier alinéa du III, les mots : « au cours du mois considéré. » sont remplacés par les mots : « au cours du mois considéré, le nombre d’heures supplémentaires étant pris en compte en incluant le taux de la majoration qui est appliqué à leur rémunération, dans la limite des taux prévus au I de l’article L. 212-5 du code du travail et à l’article L. 713-6 du code rural. » ;

2° Le V est ainsi modifié :

a) Le 3° est remplacé par les dispositions suivantes :

«  Avec la déduction forfaitaire prévue à l’article L. 241-18 ; » ;

b) Le 4° est abrogé ;

c) Au dernier alinéa, la référence « 1° et 2° » est remplacée par la référence « 1° à 3° ».

VI. - Le livre VII du code rural est ainsi modifié :

1° À l’article L. 741-4, les mots : « et L. 241-13 » sont remplacés par les mots : « , L. 241-13 et L. 241-18 » ;

2° À l’article L. 741-15, les mots : « de l’article L. 241-13 » sont remplacés par les mots : « des articles L. 241-13, L. 241-17 et L. 241-18 » ;

3° Aux derniers alinéas des articles L. 741-15-1 et L. 741-15-2, la référence : « L. 241-13 » est remplacée par la référence : « L. 241-18 ».

VII. - Le I de l’article 4 de la loi n° 2005-296 du 31 mars 2005 portant réforme de l’organisation du temps de travail dans l’entreprise est abrogé, ainsi que le III en tant qu’il s’applique au I.

VIII. -  Les dispositions des I à VI sont applicables aux rémunérations perçues à raison des heures de travail accomplies à compter du 1er octobre 2007. Les dispositions du VII entrent en vigueur à la même date.

IX.- Le Gouvernement présentera au Parlement un rapport sur l’évaluation de l’application du présent article avant le 1er juillet 2009.

Observations et décision de la Commission :

La revalorisation du travail est au cœur du projet politique de la majorité. Nécessité économique pour accélérer la croissance donc développer l’emploi et maîtriser les finances publiques, elle est aussi un impératif social et moral pour réhabiliter l’effort et rendre à chaque travailleur un espoir de promotion sociale et le sens de sa dignité. Il s’agit donc d’une orientation de portée générale appelée à être mise en œuvre au cours de la législature non seulement en matière fiscale et sociale mais, plus généralement, dans tous les champs de l’action publique.

L’article premier du présent projet de loi, qui met en œuvre l’engagement du Président de la République visant à permettre à ceux qui veulent travailler plus de gagner réellement plus par la création d’un régime fiscal et social dérogatoire particulièrement favorable pour les rémunérations tirées des heures supplémentaires, n’est donc qu’une étape dans la dynamique de revalorisation du travail qu’entend engager la majorité. Il n’en présente pas moins une importance particulière tant par l’ampleur de la mesure, qui concernera l’ensemble des heures supplémentaires – dans l’acception la plus large – effectuées par tous les salariés et agents publics, que par sa portée symbolique de rupture avec la logique de réduction du temps de travail généralisée par les lois du 13 juin 1998 et du 19 janvier 2000, dites lois Aubry (1).

D’une manière générale, le projet politique de la majorité repose en effet sur le travail en tant qu’il est une valeur par lui-même et non seulement le moyen d’acquérir un revenu ou un statut social. Il s’oppose donc, point à point, à la logique inverse qui voit dans le travail une contrainte et une perte de temps libre dont il faut s’affranchir dès lors qu’il est possible d’obtenir autrement un revenu voire un statut social. Condamnée à alimenter un accroissement des prélèvements obligatoires et du coût du travail insupportable dans une économie ouverte, cette logique a été mise en œuvre avec la politique de réduction du temps de travail.

Il ne s’agit toutefois pas d’imposer un allongement de la durée de travail des actifs. Au contraire, il convient de noter que les dispositions proposées, parce qu’elles reposent sur des modalités incitatives et donc sur la base d’un volontariat, ne remettent nullement en cause la durée légale du travail et préservent donc la possibilité de chacun de définir l’équilibre qu’il souhaite entre son activité professionnelle et son temps libre. Les salariés considérant que la réduction de leur temps de travail améliore leur qualité de vie ne seront donc pas contraints de travailler plus. En revanche, le cadre social et fiscal proposé, en favorisant la réalisation d’heures supplémentaires et plus généralement l’accroissement de la quantité de travail effectuée dans notre pays, atténuera les conséquences économiques néfastes entraînées par la réduction autoritaire du temps de travail.

I.– L’échec de la politique de réduction du temps de travail

Dresser un bilan complet de l’application des lois du 13 juin 1998 et du 19 janvier 2000 dites lois Aubry conduirait à sortir très largement du champ des questions traitées par le présent article et serait, en outre, redondant avec de nombreux travaux, notamment parlementaires (2). Il n’est, en particulier, probablement pas utile de rappeler les conséquences néfastes sur le plan social d’une réduction autoritaire et uniforme du temps de travail, conséquences si généralement constatées qu’elles ont même été reconnues par plusieurs représentants de l’opposition. En revanche, on ne peut présenter le présent article sans revenir sur l’analyse économique de la réduction du temps de travail généralisée dont il prend le contre-pied.

On sait que, pour ses promoteurs, la réduction du temps de travail constituait un instrument de lutte contre le chômage. L’exposé des motifs du projet de loi relatif à la réduction négociée du temps de travail dont est issue la loi dite Aubry II s’ouvrait ainsi par ces mots : « Afin de favoriser l'emploi, le Gouvernement a décidé en 1997 d'engager un processus de réduction négociée du temps de travail ». Sans toutefois l’assumer pleinement, cette politique s’inscrivait donc bien dans une véritable logique de partage du travail, logique malthusienne reposant sur une vision statique de l’économie et supposant une quantité de travail donnée.

Quoique difficiles à évaluer avec précision, les résultats de cette politique n’ont pas été, loin s’en faut, à la hauteur des espérances placées en elle. Son bilan en termes d’emplois, en particulier, a été décevant même s’il reste aujourd’hui encore incertain : si la direction de l'animation de la recherche, des études et des statistiques (DARES) du ministère du travail a pu évaluer à environ 350 000 le nombre d'emplois créés par les lois sur la réduction du temps de travail de 1998 à 2002, l’étude correspondante présente diverses limites (3) et ne constituait, en tout état de cause, qu’une évaluation de court terme, réalisée alors même que certaines dispositions des lois ne s’appliquaient pas à toutes les entreprises et surtout sans que soient pris en compte, d’une part, le bouclage macroéconomique des effets du coût des allégements de charge consentis aux entreprises et, d’autre part, l’impact des mesures sur le coût du travail.

Il convient, en effet, de noter que les lois Aubry I et II ne constituent pas seulement des dispositifs de réduction de la durée du temps de travail. Ces lois prévoyaient, en effet, aussi des allégements de cotisations sociales très importants, dont il est nécessaire de prendre en compte le coût et d’évaluer l’efficacité.

Le coût pour les finances publiques de la prise en charge des pertes de recettes pour les régimes sociaux liées aux allégements de charge prévus par les lois Aubry s’élevait ainsi, en 2002, dernière année pleine d’application du dispositif avant sa modification par la loi Fillon, à 10,55 milliards d’euros. Les allégements de charge prévus par la loi Aubry II s’étant substitués à un dispositif existant (l’allégement général de charges sur les bas salaires dit « ristourne Juppé »), le coût net est toutefois inférieur et s’établirait, selon les informations transmises par la direction du budget à la mission d’information sur les conséquences économiques et sociales de la législation sur le temps de travail, à 7,7 milliards d’euros. Il convient toutefois de noter qu’au terme de la montée en charge des dispositifs, la direction du budget estimait que le coût net des allégements de charges liés à la réduction du temps de travail aurait atteint 14,9 milliards d’euros en 2007 (4).

Ce coût a conduit des économistes à s’interroger sur l’efficacité réelle du point de vue de l’emploi de la réduction du temps du travail, et sur l’impact effectif sur l’emploi de mesures de baisse des charges sociales d’un coût équivalent non liées à des évolutions de la durée du travail. Ainsi, MM. Michel Didier et Michel Martinez estimaient que « les seules baisses de charges liées aux lois Aubry, si elles avaient été appliquées sans les 35 heures (…) auraient dû conduire à 620 000 emplois, soit 75 % de plus que ce qui est avancé aujourd'hui dans les évaluations les plus optimistes des effets des lois Aubry » (5). De même, l’affectation de moyens comparables au financement de contrats aidés aurait probablement eu des effets plus nets sur l’emploi. La direction du budget estimait ainsi que le coût des allégements de charges des lois Aubry I et II représentait environ 23.000 euros par emploi créé ou sauvegardé, soit un coût bien supérieur à celui des principaux contrats aidés (6).

Les nombreuses évolutions du cadre réglementaire intervenues à partir de la loi n° 2003-47 du 17 janvier 2003 relative aux salaires, au temps de travail et à l’emploi, dite loi Fillon, rendent désormais délicate une évaluation ex post fiable. Il apparaît toutefois que l’une des conséquences économiques principales de la réduction du temps du travail aura finalement été de renchérir le coût du travail le moins qualifié et de contraindre les pouvoirs publics à mettre en place des allégements de charges massifs compensant cette augmentation.

On se souvient, en effet, que, pour éviter que les salariés rémunérés au salaire minimum subissent une baisse de salaire en diminuant leur durée de travail – le SMIC horaire n’étant pas revalorisé à due concurrence –, la loi Aubry II a institué un système de garantie mensuelle de rémunération (GMR). 5 GMR successives ont été établies pour les entreprises passant aux trente-cinq heures dans l’année, les GMR successives étant fixées à des niveaux différents, compte tenu des revalorisations annuelles du SMIC horaire. D’une rare complexité, ce système, qui a abouti, de fait, à sept niveaux de salaire minimum différents (deux correspondants au SMIC horaire de l’année pour des durées de travail hebdomadaires de respectivement 35 et 39 heures et 5 niveaux de garantie mensuelle de rémunération) entre lesquels les écarts se sont creusés (les bases d’indexation du SMIC horaire et des GMR étant différentes). La loi du 17 janvier 2003 a organisé la sortie de ce système en organisant la convergence progressive des SMIC horaires et des GMR vers le niveau de la GMR la plus élevée, dite GMR5, créée pour les salariés passés aux 35 heures depuis le 1er juillet 2002. Parallèlement, cette loi a modifié le dispositif d’allégements de charges sur les bas salaires pour compenser la hausse du coût du travail due au mouvement de convergence.

Une étude macroéconomique récente (7) s’efforce de prendre en compte ces différents paramètres pour évaluer l’effet de long terme des lois Aubry sur l’emploi. Son constat est sans appel : « à la différence des mesures d’allégement du coût du travail, la RTT n’exerce pas d’effets pérennes sur l’emploi et dégrade même fortement le niveau du chômage structurel ; par conséquent, les aides publiques ont un caractère purement défensif. Les créations d’emploi induites à court terme peuvent disparaître lors d’un retournement conjoncturel (…) Au total, compte tenu par ailleurs du financement des allégements de charge (…) le bilan des lois Aubry apparaît comme négatif à long terme, et ce, en dépit des importantes créations qui ont pu les accompagner sur la période 1998-2001 » (8).

On notera qu’il ne s’agit là encore que d’une étude prenant en compte une évaluation partielle du coût du dispositif, coût auquel il faudrait encore ajouter, en toute rigueur, le coût de la réduction du temps de travail dans les fonctions publiques et l’effet sur les finances publiques de l’application de la réduction du temps de travail dans les entreprises publiques non éligibles aux allégements de charges sociales.

II.– Rompre avec l’illusion du partage du travail pour relancer la croissance

La France est l’une des grandes économies avancées où la durée de travail par actif est la plus faible. Ainsi, au sein de l’OCDE et pour 2005, dernière année pour laquelle des données sont disponibles, la durée moyenne annuelle de travail des actifs occupés n’était inférieure à celle constatée en France que dans quatre autres États membres (Belgique, Allemagne, Pays-Bas et Norvège) comme on le constate sur le tableau ci-après.

NOMBRE MOYEN D’HEURES TRAVAILLÉES DANS L’ANNÉE PAR CHAQUE ACTIF OCCUPÉ

Source : base de données statistiques de l’OCDE.

En outre, les quatre États dont la durée moyenne de travail était inférieure en 2005 à celle constatée dans notre pays présentaient déjà, dans les années 1980, des durées moyennes annuelles de travail inférieures à la nôtre et l’écart s’est résorbé avec trois d’entre eux. C’est le cas de la Belgique, où la durée annuelle moyenne du travail n’est inférieure que d’une heure à la nôtre alors qu’elle l’était encore de près de cent heures au milieu des années 1980, de la Norvège, où la durée annuelle moyenne du travail est inférieure de 175 heures à la nôtre alors qu’elle l’était de 259 heures en 1985, et de l’Allemagne, avec laquelle l’écart des durées moyennes annuelles de travail est passé de 104,9 heures en 1981 à 100,5 heures en 2005. En définitive, les Pays-Bas sont le seul État membre de l’OCDE dont la durée moyenne de travail est aujourd’hui inférieure à la nôtre et avec lequel l’écart s’est accru depuis les années 1980.

Il y a, en effet, eu un véritable décrochage de la durée moyenne française par rapport à la quasi-totalité de nos grands partenaires au cours des vingt-cinq dernières années. La comparaison sur longue période est, ainsi, particulièrement éclairante avec deux États, les États-Unis et la Suède : en 1981, les durées moyennes annuelles de travail d’un actif français et d’un actif américain étaient les mêmes et un actif français travaillait, en moyenne, 301 heures par an de plus qu’un actif suédois. En 2005, un actif américain travaille, chaque année, 269 heures de plus qu’un actif français (soit près de 18 %) et un actif suédois, 59 heures de plus (9).

Source : base de données statistiques de l’OCDE.

Si la durée moyenne par actif employé est particulièrement faible en France, elle l’est davantage encore par habitant compte tenu de la structure démographique de notre pays (dont la part de la population en âge de travailler est légèrement inférieure à la part de la moyenne de l’OCDE), de son taux d’activité et de son taux de chômage. Ainsi, dans l’édition 2004 des Perspectives économiques pour l’emploi, l’OCDE notait, sur la base de données de 2002, que la France était l’État membre dans lequel le nombre d’heures travaillées par habitant était le plus faible.

Là encore, l’évolution sur longue période met en évidence une certaine spécificité française et, surtout, une divergence marquée entre l’évolution engagée dans notre pays et celle constatée aux États-Unis. Ainsi, si les Français travaillaient 24 % d'heure de moins en 2002 qu'en 1970, les Américains travaillaient, eux, 20 % d'heures de plus. Ramenée par habitant, la durée du travail a donc diminué en France quand elle augmentait aux États-Unis. La diminution du nombre d’heures travaillées par actif occupé a, en effet, été, dans notre pays, amplifiée par un mouvement de réduction du taux d’emploi quand, à l’inverse, le taux d’emploi aux États-Unis s’est accru dans une proportion qui a fait plus que compenser une faible diminution du nombre d’heures travaillées par actif occupé. Le graphique ci-après illustre cette évolution.

Taux d’évolution du nombre d’heures travaillées par habitant
entre 1970 et 2002 et facteurs de cette évolution par pays de l’OCDE


Évolution du nombre d’heures travaillées
par habitant entre 1970 et 2002

Facteurs d’évolution :


Nombre d’heures travaillées par actif occupé


Taux d'emploi


Part des personnes en âge de travailler dans la population totale

Source : Perspectives de l'Emploi de l'OCDE, édition 2004, graphique 1.3.

Cette situation a naturellement été lourde de conséquences sur le dynamisme de notre économie. Ainsi, le rapport économique, social et financier, annexé au projet de loi de finances pour 2006, rappelait que notre produit intérieur brut par habitant était inférieur d’environ 25 %, à parité de pouvoir d’achat, au PIB par habitant des États-Unis et soulignait que cette « différence de niveau de vie » s’expliquait « moins (pour seulement 15 %) par une différence d’efficacité productive que (pour 85 %) par une différence dans la quantité de travail fournie c’est-à-dire le nombre d’heures travaillées » (10).

Ce nombre d’heures travaillées résulte de quatre éléments : la population en âge de travailler, le nombre d’actifs (qu’ils soient effectivement employés ou qu’ils souhaitent occuper un emploi) dans cette population (qui dépend du taux de participation), le taux de chômage et le nombre d’heures travaillées par individu effectivement employé.

Le rapport souligne que « la part de la population en âge de travailler est très proche de part et d'autre de l'Atlantique » et que ce paramètre « ne constitue donc pas un facteur susceptible d'expliquer les écarts de niveau de vie » (11).

Il note, en revanche, les différences des taux de participation rapportant la population active à la population en âge de travailler (75 % aux États-Unis en 2003 contre 69 % en France), résultat agrégé qui masque un taux de participation français plus élevé (87 %) que le taux de participation aux États-Unis (83 %) pour la tranche d’âge des 25-54 ans et des taux de participation français beaucoup plus faibles pour les 15-24 ans (34 % contre 61 % aux États-Unis) et pour les 55-64 ans (44 % contre 62 % aux États-Unis). Par ailleurs, le taux de chômage est, comme on le sait, sensiblement plus élevé en France qu’aux États-Unis. Le rapport note que « les écarts enregistrés à la fois sur le taux de participation et le taux de chômage se cumulent si bien que la population effectivement occupée représente une part de la population en âge de travailler nettement plus importante aux États-Unis », et estime que « la moitié de l'écart de richesse de part et d'autre de l'Atlantique s'explique par ce phénomène » (12).

Le rapport note donc que « si le PIB par habitant est inférieur dans la zone euro à celui des États-Unis, c’est aussi, pour moitié, que les individus employés travaillent moins longtemps » et, relevant que le travail à temps partiel est globalement du même ordre de grandeur de part et d’autre de l’Atlantique, souligne que c’est bien « au niveau de la durée moyenne du travail " à temps plein " que réside l’explication d’une durée annuelle très différente » (13). Il conclut donc que « la raison principale de l’écart de richesse entre la zone euro et les États-Unis est la sous-utilisation du potentiel de main-d’œuvre dans les économies européennes, notamment en raison de différentiels importants en termes d’heures travaillées et, dans une moindre mesure, de taux de participation » (14).

Ce constat appelle d’évidence une politique économique et sociale d’ensemble pour accroître l’offre de travail dans notre pays. Les actions engagées sous la précédente législature pour rendre le travail plus rémunérateur que l’inactivité (notamment avec la vive augmentation de la prime pour l’emploi en particulier pour les salariés à temps partiel), pour favoriser la participation des seniors et des femmes au marché du travail (grâce notamment aux assouplissements des possibilités de cumul emploi-retraite, à la limitation du recours aux dispositifs de préretraite, à la réduction des inégalités salariales entre les hommes et les femmes et à l’amélioration des conditions de recours à la garde d’enfants) ou pour améliorer l’adéquation de l’offre de travail aux besoins de l’économie (en particulier avec le développement de l’apprentissage et la promotion de la formation tout au long de la vie) vont naturellement dans ce sens.

Pour autant, le constat statistique précédemment rappelé met également en évidence la nécessité d’un accroissement du volume d’heures travaillées par actif occupé. L’assouplissement des règles issues des lois Aubry I et II sous la précédente législature contribue à le rendre possible.

Le contingent légal d’heures supplémentaires par an et par salarié a ainsi été relevé de 130 heures à 220 heures (15). Il est, en outre, désormais possible de fixer un contingent conventionnel supérieur par une convention ou un accord collectif étendu (depuis la loi n° 2003-47 du 17 janvier 2003 relative aux salaires, au temps de travail et au développement de l'emploi) ou par un accord d’entreprise ou d’établissement (depuis la loi n° 2004-391 du 4 mai 2004 relative à la formation professionnelle tout au long de la vie et au dialogue social). Enfin, en application de la loi n° 2005-296 du 31 mars 2005 portant réforme de l'organisation du temps de travail dans l'entreprise, lorsqu'une convention ou un accord collectif de branche, de groupe, d'entreprise ou d'établissement le prévoit, le salarié qui le souhaite peut effectuer des heures choisies au-delà du contingent d'heures supplémentaires. Pour les cadres, les conditions de recours au forfait annuel en jours ont également été assouplies, tandis que la monétisation du compte épargne-temps, qui permet notamment aux cadres au forfait de dépasser durablement le nombre de jours de travail prévu par leur forfait en transformant en complément de rémunération les congés non utilisés, a été facilitée, en dernier lieu par la loi du 31 mars 2005 précitée.

Par ailleurs, l'article 95 de la loi n° 2005-882 du 2 août 2005 en faveur des petites et moyennes entreprises étend, sous certaines conditions, la possibilité de rendre applicable une convention de forfait en jours aux salariés non-cadres dont la durée du temps de travail ne peut être prédéterminée et qui disposent d'une réelle autonomie dans l'organisation de leur emploi du temps pour l'exercice des responsabilités qui leur sont confiées.

Il convient donc désormais d’inciter les salariés et les employeurs à utiliser les possibilités créées au cours de la précédente législature, en définissant des modalités de recours aux heures supplémentaires assurant une réelle augmentation du pouvoir d’achat, sans dérive du coût de travail. C’est l’objet du présent article.

La prégnance de la logique malthusienne du partage du travail conduit certains à craindre que la mise en œuvre d’un tel dispositif ne pèse sur les créations d’emplois. Les comparaisons internationales sont pourtant claires : c’est plutôt dans les pays où la durée de travail par actif occupé est élevée que le taux de chômage est faible. La mise en relation des durées de travail et des taux de chômage de la France, de l’Allemagne, du Royaume-Uni, du Japon et des États-Unis l’atteste, comme le montre le tableau ci-après.

Source : base de données statistiques de l’OCDE.

III.– L’état du droit

Le présent article propose de créer un régime fiscal et social dérogatoire favorable pour les rémunérations perçues au titre des heures supplémentaires ou d’un travail additionnel comparable.

Il convient donc, pour en mesurer la portée, de rappeler, d’une part, la réglementation en vigueur de la durée du travail qui définit la notion d’heures supplémentaires et, d’autre part, le régime fiscal et social aujourd’hui applicable à la rémunération de ces heures.

A.– La réglementation de la durée du travail

La notion d’heures supplémentaires, qui est au cœur du présent article, fait l’objet d’une définition claire et le régime de droit commun relatif à ces heures, en particulier s’agissant des conditions dans lesquelles il peut y être fait recours et des contreparties auxquelles leur exécution donne droit, est présentée ci-après. La relative simplicité de ces dispositions ne doit toutefois pas conduire à sous-estimer la complexité du droit applicable.

Le cadre de référence dans lequel sont décomptées ces heures, qui détermine concrètement, pour un emploi du temps donné, ce qui est ou non une heure supplémentaire, est, en principe, la semaine civile. Toutefois, il existe de nombreuses formes d’aménagement de l’organisation du temps de travail qui ont pour effet de déroger à cette règle et, pour certaines d’entre elles, d’affecter, pour les salariés concernés, la définition des heures supplémentaires. En outre, les salariés disposant d’une réelle autonomie dans l’organisation de leur travail, et notamment de nombreux cadres, peuvent être soumis à des régimes dérogatoires.

De même, le régime des heures supplémentaires n’est pas applicable aux salariés à temps partiel qui exécutent, au-delà de la durée contractuelle prévue, des heures complémentaires régies par des dispositions particulières.

1.– La durée légale hebdomadaire de travail et la notion d’heures supplémentaires

Conformément à l’article L. 212-5 du code de travail et à l’article L. 713-1 du code rural, les heures supplémentaires sont celles effectuées au-delà de la durée hebdomadaire du travail légale, fixée à trente-cinq heures par l'article L. 212-1 du code du travail, ou de la durée considérée comme équivalente.

Le régime d'équivalence à la durée légale du travail prévoit que, pour certaines catégories de salariés dont l'emploi comporte des périodes d'inaction, les périodes en cause font l'objet d'un décompte spécifique en vue de tenir compte de la moindre intensité du travail fourni. Cette durée équivalente est instituée soit par décret pris après conclusion d’une convention collective ou d’un accord de branche, soit par décret en Conseil d’État.

Ainsi, par exemple, l’article R. 314-202 du code de l’action sociale et des familles dispose que, pour les surveillants de nuit des établissements sociaux et médico-sociaux gérés par des personnes privées à but non lucratif, « chacune des périodes de surveillance nocturne en chambre de veille est décomptée comme trois heures de travail effectif pour les neuf premières heures et comme une demi-heure pour chaque heure au-delà de neuf heures ».

Sous réserve des emplois pour lesquels une durée d’équivalence a été instituée, les heures de travail effectuées après la trente-cinquième heure hebdomadaire sont donc des heures supplémentaires.

Peuvent toutefois faire exception à cette règle des heures de récupération, régies par l’article L. 212-2-2 du code du travail, qui correspondent en fait au déplacement d’heures qui auraient dû être réalisées en deçà de la durée légale hebdomadaire et qui n’ont pas pu l’être du fait d’une interruption collective du travail résultant de l’une des causes limitativement énumérées par la loi.

Il convient, enfin, de rappeler que les personnes auxquelles la réglementation de la durée du travail est applicable sont des salariés, de sorte que ces dispositions ne s’appliquent notamment pas aux agents publics, aux professionnels indépendants et aux mandataires sociaux. Elle n’est pas non plus applicable aux cadres dirigeants (cf. infra).

Par ailleurs, certains salariés sont soumis à des règles particulières en la matière, fixées par le livre septième du code du travail, en raison des spécificités de leur profession. C’est notamment le cas des salariés exerçant leur activité au domicile de particuliers (par exemple les employés de maison), à leur domicile ou de manière itinérante (en particulier, les vendeurs représentants placiers) ainsi que les salariés de certains secteurs ou de certaines professions (par exemple : marins, journalistes, concierges et employés d’immeuble, assistants maternels et familiaux).

2.– Les conditions de recours aux heures supplémentaires

Les heures supplémentaires doivent être réalisées par le salarié à la demande de son employeur. Celui-ci peut librement recourir aux heures supplémentaires dans la limite d’un contingent annuel fixé par convention ou accord de branche étendu ou par accord d’entreprise ou d’établissement et, à défaut et par décret, à 220 heures par an et par salarié.

Jusqu’au 31 décembre 2008, les heures supplémentaires ne s’imputent sur ce contingent qu’à partir de la trente-sixième heure dans les entreprises comprenant vingt salariés ou moins au 31 mars 2005.

Ne s’imputent pas non plus sur ce contingent les heures réalisées dans le cadre de travaux urgents selon les modalités prévues à l’article L. 212-5-1 du code du travail, ni les heures supplémentaires donnant lieu à un remplacement intégral par un repos compensateur équivalent.

Les heures supplémentaires réalisées au-delà du contingent doivent être autorisées par l’inspecteur du travail, le cas échéant après avis du comité d’entreprise ou des délégués du personnel. Elles donnent lieu à des contreparties particulières en termes de repos compensateur pour le salarié.

En application de la loi du 31 mars 2005, des heures choisies peuvent être effectuées par le salarié, en accord avec son employeur, lorsqu’une convention ou un accord collectif de branche, de groupe, d’entreprise ou d’établissement le prévoit. Ces heures, effectuées au-delà du contingent, donnent lieu à une majoration de salaire et, le cas échéant, à des contreparties en termes notamment de repos compensateur selon des modalités précisées par la convention ou l’accord collectif. Le taux de la majoration ne peut être inférieur à celui applicable à la rémunération des heures supplémentaires. Les heures choisies ne sont pas soumises à l’autorisation de l’inspecteur du travail.

Sauf cas particuliers, la durée maximale du travail est de quarante-huit heures au cours d’une même semaine et de quarante-quatre heures pour une période quelconque de douze semaines consécutives.

3.– Les contreparties à l’exécution d’heures supplémentaires

Les heures supplémentaires sont, en principe, rémunérées par un salaire majoré. L’article L. 212-5 du code du travail fixe un taux de majoration qui est :

– de 25 % pour chacune des huit premières supplémentaires,

– de 50 % pour les heures suivantes.

Une convention ou un accord de branche étendu ou une convention ou un accord d’entreprise ou d’établissement peuvent toutefois définir un taux de majoration différent, celui-ci ne pouvant, en tout état de cause, être inférieur à 10 %.

À titre dérogatoire, jusqu’au 31 décembre 2008, le taux de majoration est fixé à 10 % pour les quatre premières heures supplémentaires dans les entreprises et unités économiques de vingt salariés ou moins au 31 mars 2005, sauf lorsqu’un taux différent a été fixé par une convention ou un accord de branche étendu conclu ou révisé après le 21 janvier 2003.

Il convient de noter que le contrat de travail peut prévoir la rémunération d’un certain nombre d’heures supplémentaires dans le cadre d’un salaire forfaitaire, cette convention de forfait ne pouvant toutefois être moins favorable au salarié que l’application du droit commun (le salaire forfaitaire doit donc être supérieur à la rémunération qui résulterait de l’ajout au salaire minimum applicable d’une rémunération majorée des heures supplémentaires dont l’exécution est couverte par le forfait). Ces conventions de forfait font l’objet d’un régime légal spécifique pour ce qui concerne les cadres (cf. infra).

En application du II de l’article L. 212-5 du code du travail, le paiement de tout ou partie des heures supplémentaires et des majorations peut être remplacé par un repos compensateur équivalent lorsqu’une convention ou un accord collectif étendu le prévoit ou, en l’absence d’une telle convention ou d’un tel accord et dans les entreprises où ne sont pas constituées de sections syndicales, lorsque le comité d’entreprise ou les délégués du personnel ne s’y opposent pas.

Indépendamment du repos compensateur remplaçant la majoration de leur rémunération, les heures supplémentaires peuvent également ouvrir droit à un repos compensateur autonome.

Pour les heures supplémentaires effectuées à l’intérieur du contingent annuel, le bénéfice de ce repos est ouvert dans les entreprises de plus de vingt salariés et pour les heures supplémentaires effectuées au-delà de la quarante-et-unième à hauteur de 50 % du temps travail réalisé au-delà de ce seuil.

Le repos doit être pris dans un délai de deux mois, par journée entière ou demi-journée à la convenance du salarié. Il est assimilé à une période de travail effectif pour le calcul des droits du salarié et donne lieu à une indemnisation qui ne peut entraîner aucune diminution par rapport à la rémunération que le salarié aurait perçue s’il avait accompli son travail.

Pour les heures supplémentaires effectuées au-delà du contingent annuel, le bénéfice du repos compensateur est systématique à hauteur de 50 % des heures supplémentaires concernées dans les entreprises de moins de vingt salariés et de 100 % de celles-ci dans les entreprises de plus de vingt salariés.

Les droits aux repos compensateurs pour dépassement d’heures supplémentaires ne se cumulent pas. Dans une entreprise de plus de vingt salariés, une heure supplémentaire effectuée au-delà du contingent et constituant la quarante-deuxième heure travaillée par le salarié dans la semaine, n’ouvre donc droit qu’à un repos compensateur d’une heure.

4.– Les modalités particulières d’organisation ou de répartition du temps de travail

Si les heures supplémentaires sont, en principe, décomptées dans le cadre de la semaine civile, cette règle connaît de nombreuses dérogations.

a) Les horaires individualisés

Bien que l’horaire de travail soit, en principe, collectif, l’article L. 212-4-1 du code du travail permet, sous certaines conditions, le recours à des horaires individualisés. Le dernier alinéa de cet article précise que ces horaires individualisés « peuvent entraîner dans la limite d’un nombre d’heures fixé par décret, des reports d’heures d’une semaine à une autre sans que ces heures aient d’effet sur le nombre et le paiement des heures supplémentaires pourvu qu’elles résultent d’un libre choix du salarié concerné ».

L’article D. 212-4-1 du code du travail prévoit que le report d'heures d'une semaine à une autre ne peut excéder trois heures et le cumul des reports ne peut avoir pour effet de porter le total des heures reportées à plus de 10, sauf si une convention ou un accord collectif étendu ou un accord d’entreprise ou d’établissement en dispose autrement.

b) L’organisation de la durée de travail par cycle

Dans certaines entreprises ou certains établissements (entreprises fonctionnant en continu ou entreprises pour laquelle cette possibilité est autorisée par un décret (16) ou prévue par une convention ou un accord collectif étendu ou une convention ou un accord d'entreprise ou d'établissement), la durée du travail peut, en application de l’article L. 212-7-1 du code du travail, être organisée par cycles.

La répartition de la durée du travail doit se répéter à l’identique d’un cycle à l’autre, chaque cycle durant un certain nombre de semaines. Dans le cadre de cette organisation de la durée du travail, seules sont considérées comme heures supplémentaires, les heures qui dépassent la durée moyenne de trente-cinq heures calculée sur la durée du cycle de travail.

c) La réduction du temps de travail par l’attribution de jours de réduction du temps de travail sur une période de quatre semaines

Le I de l’article L. 212-9 du code du travail autorise l’employeur à réduire la durée hebdomadaire de travail en deçà de trente-neuf heures, par l'attribution sur une période de quatre semaines d'une ou plusieurs journées ou demi-journées de repos équivalant au nombre d'heures effectuées au-delà de la durée hebdomadaire de travail légale ou de la durée conventionnelle si elle est inférieure.

Dans ce cas, sont des heures supplémentaires les heures effectuées au-delà de trente-neuf heures ou de la durée conventionnelle si elle est inférieure ainsi que, à l'exclusion de ces dernières, celles effectuées au-delà de la durée résultant de l'application sur la période de quatre semaines de la durée légale du travail.

Concrètement, dans le cas d’une réduction de la durée du travail de trente-neuf à trente-cinq heures et dans un établissement où il n’y a pas de durée hebdomadaire du travail conventionnelle différente de la durée légale, un salarié travaillant chaque semaine trente-sept heures ne réalisera pas d’heures supplémentaires mais bénéficiera d’une journée ou de demi-journée de repos par mois. Dans les mêmes conditions, des heures supplémentaires seront réalisées soit lorsque le salarié travaillera plus de trente-neuf heures au cours d’une semaine donnée, soit lorsqu’il travaillera, en moyenne sur la période de quatre semaines, plus de trente-cinq heures.

d) L’annualisation du temps de travail par l’attribution de jours
de réduction du temps de travail

Proche du dispositif précédent, l’annualisation du temps du travail par l’attribution de jours de réduction du temps de travail est régie par le II de l’article L. 212-9 du code du travail.

Celui-ci autorise une convention ou un accord étendu ou une convention ou un accord d'entreprise ou d'établissement à prévoir que la durée hebdomadaire moyenne sur l'année est réduite, en tout ou partie, en deçà de trente-neuf heures, par l'attribution de journées ou de demi-journées de repos. La négociation collective est donc nécessaire pour utiliser cette faculté, ce qui n’est pas le cas du dispositif précédent.

Lorsque cette annualisation est applicable, les heures supplémentaires font l’objet d’un décompte sur la semaine et sur l’année. Sur la semaine, sont des heures supplémentaires celles effectuées au-delà de la durée de 39 heures ou de la durée conventionnelle inférieure applicable. Sur l’année, sont également des heures supplémentaires celles effectuées au-delà d’une durée annuelle de 1 607 heures, après déduction des heures supplémentaires déjà décomptées dans le cadre hebdomadaire. Ainsi, pour un salarié réalisant une heure supplémentaire par semaine pendant quatre semaines et 1620 heures de travail dans l’année, 9 heures supplémentaires seront décomptées au titre de l’année.

L'accord collectif peut en outre prévoir qu'une partie des jours de repos alimente un compte épargne-temps dans les conditions définies par l'article L. 227-1.

e) La modulation du temps de travail

Régie par l’article L. 212-8 du code du travail, la modulation du temps de travail repose sur la définition (par une convention ou un accord collectif étendu ou une convention ou un accord d'entreprise ou d'établissement) d’une durée hebdomadaire de travail pouvant varier sur tout ou partie de l’année à condition que, sur un an, cette durée n'excède pas un plafond de 1 607 heures ou un plafond inférieur fixé par la convention ou l’accord.

La durée hebdomadaire maximale fixée par la convention ou l’accord doit respecter les plafonds légaux (quarante-huit heures par semaine et quarante-quatre heures par semaine en moyenne sur douze semaines consécutives sauf cas particuliers).

Constituent alors des heures supplémentaires, les heures effectuées au-delà de la durée maximale hebdomadaire fixée par la convention ou l'accord, ainsi que, après déduction de ces heures supplémentaires décomptées dans le cadre hebdomadaire, les heures effectuées au cours de l’année au-delà de 1 607 heures ou d'un plafond inférieur fixé par la convention ou l'accord.

f) Les dérogations ouvertes pour les salariés des établissements
dont l’activité est saisonnière

L’article L. 212-5-2 du code du travail autorise une convention ou un accord collectif étendu ou une convention ou un accord d'entreprise ou d'établissement à déroger, dans des conditions fixées par décret, aux dispositions légales encadrant la période de référence pour le décompte des heures supplémentaires dans les établissements appartenant aux branches d’activité à caractère saisonnier.

Les activités concernées sont définies à l’article R. 221-8 du code du travail. Il s’agit soit de travaux extérieurs (construction et réparation des bateaux de rivière, travaux extérieurs dans les chantiers de l'industrie du bâtiment, briqueteries et corderies en plein air), soit de certaines entreprises à la condition qu’elles ne travaillent qu'à certaines époques de l'année (conserveries, restaurants, traiteurs et rôtisseurs, établissements de bains des stations balnéaires thermales ou climatiques).

5.– L’organisation du temps de travail des cadres et des autres salariés autonomes

Certains cadres, ainsi que d’autres salariés compte tenu de leur autonomie, peuvent être soumis à une organisation particulière de leur durée de travail. Ce sont les cadres qui ne sont ni des cadres dirigeants, ni des cadres dits « intégrés ».

L’article L. 212-15-1 du code du travail, qui définit les cadres dirigeants comme les personnes exerçant « des responsabilités dont l’importance implique une grande indépendance dans l’organisation de leur emploi du temps, habilités à prendre des décisions de façon largement autonome et qui perçoivent une rémunération se situant dans les niveaux les plus élevés des systèmes de rémunération pratiqués dans l’entreprise ou leur établissement », prévoit que la plupart des dispositions de la réglementation relative à la durée du travail, et notamment celles relatives à la durée légale du travail et aux heures supplémentaires, ne leur sont pas applicables.

L’article L. 212-15-2 du même code établit le régime applicable au temps de travail des cadres « dont la nature des fonctions les conduit à suivre l’horaire collectif applicable au sein de l’atelier, du service ou de l’équipe auquel ils sont intégrés », en prévoyant qu’ils sont soumis à la réglementation commune de la durée du travail puisqu’ils suivent l’horaire collectif applicable aux autres personnels.

Demeurent donc les cadres qui ne sont ni des cadres dirigeants ni des cadres « intégrés », catégorie juridiquement résiduelle mais, en pratique, très large, et à laquelle s’appliquent les dispositions de l’article L. 212-15-3 du code du travail. Conformément à celui-ci, la durée de travail peut être fixée par une convention individuelle de forfait. A contrario, ces cadres sont donc soumis dans les conditions de droit commun au régime réglementant leur durée de travail s’ils n’ont pas signé une telle convention.

Ces forfaits doivent être prévus par une convention ou un accord collectif étendu ou une convention ou un accord d'entreprise ou d'établissement qui définit les catégories de cadres concernés. En l’absence d’une telle convention ou tel accord, seules des conventions de forfait en heures sur une base hebdomadaire ou mensuelle peuvent être conclues. La convention ou l’accord peut, en outre, permettre le recours à des conventions de forfait sur une base annuelle, en heures ou en jours.

Les cadres ayant conclu une convention de forfait établie en heures sur une base hebdomadaire ou mensuelle sont soumis, dans les conditions de droit commun, à la réglementation de la durée du travail et notamment aux dispositions relatives aux heures supplémentaires. L’article D. 212-25 du code du travail prévoit expressément que le contingent légal d’heures supplémentaires leur est applicable. Aucune disposition spécifique ne régit le décompte de ces heures supplémentaires, de sorte que celui-ci peut être interprété comme devant être réalisé sur une base hebdomadaire même pour des cadres ayant conclu une convention de forfait en heures sur une base mensuelle.

Les cadres ayant conclu une convention de forfait sur une base annuelle, qui ne sont pas visés à l’article D. 212-25 du code du travail précité, ne sont pas soumis à la réglementation des heures supplémentaires. En revanche, leur durée de travail est réglementée et doit respecter :

– un minimum de onze heures de repos quotidien (article L. 220-1 du code du travail) ;

– un maximum de six jours de travail par semaine (article L. 221-2 du code du travail ;

– au moins 24 heures consécutives de repos hebdomadaire auxquelles s'ajoutent les 11 heures de repos quotidien, soit un total de 35 heures (article L. 221-4 du code du travail) ;

– pour les cadres ayant conclu une convention de forfait sur une base annuelle en heures (mais non pour ceux ayant conclu une convention de forfait en jours), les limites journalières et hebdomadaires légales ou celles établies par la négociation collective pour s’y substituer.

En outre, une convention ou un accord collectif de branche, de groupe, d'entreprise ou d'établissement peuvent ouvrir aux cadres ayant conclu une convention de forfait annuelle la faculté, en accord avec le chef d'entreprise, d'effectuer des heures au-delà de la durée annuelle de travail prévue par la convention de forfait (pour ceux dont le forfait est en heures) ou de renoncer à des jours de repos en contrepartie d’une majoration de leur salaire (pour ceux dont le forfait est en jours).

Dans le cas du forfait en jours, le nombre de jours travaillés convenu dans le forfait ne peut dépasser 218 jours, en application du III de l’article L. 212-15-3 du code du travail. Ce nombre correspond à la volonté du législateur d’attribuer un certain nombre de jours de repos, traditionnellement qualifiés de jours de réduction du temps de travail (RTT), aux salariés concernés. Le nombre maximal de jours ouvrables pouvant être travaillés dans l’année est, en effet, supérieur à 218 pour un salarié bénéficiant des cinq semaines de congé légal. Il dépend toutefois de la durée de l’année (365 ou 366 jours) et du nombre de jours fériés légaux non fixes dans la semaine correspondant à des jours ouvrés au titre de l’année considérée. Pour une année non bissextile au cours de laquelle 8 jours fériés correspondent à des jours de la semaine, le nombre maximal de jours pouvant être travaillés, après déduction des week-ends et de 25 jours de congé, est de 228 jours et le niveau du plafond légal revient donc à accorder aux salariés concernés 10 jours de RTT.

Si la négociation collective le prévoit, les forfaits sur une base annuelle peuvent également être appliqués aux salariés itinérants non-cadres dont la durée de travail ne peut être prédéterminée ou qui disposent d’une réelle autonomie dans l’organisation de leur emploi de temps pour l’exercice des responsabilités qui leur sont confiées. L’accord écrit préalable des salariés est nécessaire pour l’application des forfaits sur une base annuelle en jours.

6.– Les heures complémentaires des salariés à temps partiel

Les salariés à temps partiel sont définis par l’article L. 212-4-2 du code du travail comme ceux dont la durée du travail est inférieure à la durée légale de travail ou à la durée conventionnelle applicable.

Leur contrat de travail précise les limites dans lesquelles peuvent être effectuées des heures complémentaires au-delà de la durée de travail fixée par le contrat. En principe, le nombre d'heures complémentaires effectuées par un salarié à temps partiel au cours d'une même semaine ou d'un même mois ne peut être supérieur au dixième de la durée hebdomadaire ou mensuelle de travail prévue dans son contrat, cette limite pouvant toutefois être portée au tiers par la négociation collective. En tout état de cause, la réalisation d’heures complémentaires ne peut avoir pour effet de porter la durée du travail effectuée par un salarié au niveau de la durée légale du travail ou à la durée fixée conventionnellement.

Lorsque la limite dans laquelle peuvent être effectuées des heures complémentaires est portée au-delà du dixième de la durée hebdomadaire ou mensuelle fixée au contrat de travail, chacune des heures complémentaires effectuées au-delà du dixième de la durée précitée donne lieu à une majoration de salaire de 25 %. Hors ce cas particulier, la majoration salariale des heures complémentaires n’est donc pas systématique.

B.– Le régime fiscal et social des rémunérations au titre des heures supplémentaires ou complémentaires

Les rémunérations au titre des heures supplémentaires ou complémentaires ne font pas l’objet d’un régime fiscal ou social spécifique. Elles sont donc imposées à l’impôt sur le revenu dans les conditions de droit commun en application des dispositions générales de l'article 12 du code général des impôts.

De même, elles entrent dans l’assiette de calcul des cotisations des assurances sociales patronales et salariales, qui comprend, en application de l’article L. 242-1 du code de la sécurité sociale, « toutes les sommes versées aux travailleurs en contrepartie ou à l'occasion du travail », sous réserve, le cas échéant, d’une part, de l’effet du plafonnement de la base de calcul de certaines cotisations (une part des cotisations d’assurance vieillesse et la cotisation au Fonds national d’aide au logement) à 32 184 euros pour 2007 et, d’autre part, du cas des salariés dont l’assiette de cotisations est évaluée sur une base forfaitaire en application d’arrêtés ministériels pris sur le fondement de l’article L. 241-2 du code de la sécurité sociale (sont notamment concernés les salariés des hôtels, cafés et restaurants et, sur option de l’employeur, les personnes employées par les particuliers dans les services domestiques).

Enfin, les rémunérations au titre des heures supplémentaires ou d’un travail additionnel comparable sont également soumises, dans les conditions de droit commun, à la contribution sociale généralisée (CSG) sur les revenus d’activité et de remplacement, en application de l’article L. 136-2 du code de la sécurité sociale, et à la contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS) sur les revenus d’activité et de remplacement, dont l’assiette est la même que celle de la CSG sur les revenus d’activité et de remplacement en application de l’article 14 de l’ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale.

IV.– Le dispositif proposé

Le présent article propose :

– d’exonérer d’impôt sur le revenu les rémunérations perçues au titre d’heures supplémentaires, d’heures complémentaires ou d’un temps de travail additionnel comparable (A) ;

– de neutraliser les effets de cette exonération dans le calcul du revenu fiscal de référence et de la prime pour l’emploi (B) ;

– d’alléger les cotisations sociales salariales et patronales dues au titre des heures de travail dont les rémunérations seraient exonérées d’impôt sur le revenu (C) ;

– d’abroger le régime dérogatoire transitoire de majoration salariale des heures supplémentaires applicable aux entreprises comptant vingt salariés ou moins le 31 mars 2005 (D) ;

– d’organiser l’entrée en vigueur du dispositif et le suivi de son application (E).

A.– L’exonération d’impôt sur le revenu des rémunérations perçues au titre des heures supplémentaires et complémentaires

Le I du présent article vise à exonérer d’impôt sur le revenu les rémunérations perçues au titre de la réalisation d’heures supplémentaires, d’heures complémentaires ou d’un temps de travail additionnel comparable pour l’ensemble des salariés et des agents publics.

À cette fin, il propose d’insérer, au sein de la 1ère sous-section de la section II du chapitre Ier du titre Ier du code général des impôts, un nouvel article 81 quater qui complète les dispositions définissant le revenu imposable dans la catégorie des traitements, salaires, pensions et rentes viagères, en exonérant de celui-ci les diverses formes de rémunération assimilables à des heures supplémentaires, ces diverses formes de rémunération étant organisées en six catégories.

1.– Les rémunérations exonérées

Ces catégories couvrent respectivement :

– les salaires versés au titre des heures supplémentaires et des heures assimilées effectuées par les salariés à temps plein soumis au droit commun réglementant la durée du travail (1.) ;

– les salaires versés aux salariés à temps partiel au titre des heures complémentaires (2.) ;

– les salaires versés par des particuliers employeurs à des salariés au titre des heures supplémentaires (3.) ;

– les salaires versés aux assistants maternels au titre des heures supplémentaires et des heures complémentaires (4.) ;

– les éléments de rémunération versés aux agents publics au titre des heures supplémentaires ou d’un temps de travail additionnel, dans des conditions fixées par décret (5.) ;

– les éléments de rémunération versés au titre des heures supplémentaires ou complémentaires de travail aux salariés non soumis au droit commun réglementant la durée du travail, dans des conditions fixées par décret (6.).

Dans tous les cas, sont donc visés des salaires ou des éléments de rémunération versés au titre de la durée de travail elle-même. Cette rédaction exclut donc du champ de l’exonération la rémunération afférente aux heures de repos compensateur pris par le salarié en contrepartie d’heures supplémentaires effectuées, qu’il s’agisse d’heures de repos de compensateur obligatoires ou d’heures de repos remplaçant une majoration salariale. Elle exclut également, pour la même raison, l’indemnité couvrant les droits à repos compensateur des salariés dont le contrat de travail est rompu, prévue au onzième alinéa de
l’article L. 212-5-1 du code du travail, ainsi que les sommes issues de la monétisation des droits affectés à un compte épargne-temps.

a) Les salaires versés au titre des heures supplémentaires
et assimilées des salariés à temps plein

La première catégorie (1.) couvre les salaires versés aux salariés à temps plein soumis à la réglementation de droit commun relative à la durée du travail au titre des heures supplémentaires, des heures considérées comme telles et des heures choisies qu’ils effectuent, y compris lorsque l’organisation de leur durée de travail fait l’objet d’aménagements particuliers.

Le premier alinéa du 1. traite de l’ensemble de ces salariés à l’exception de ceux d’entre eux dont la durée du travail est organisée sur la base d’un forfait en jours annualisé, auxquels est consacré le second alinéa.

Le premier alinéa vise, en premier lieu, les heures supplémentaires au sens strict, définies soit au premier alinéa de l’article L. 212-5 du code de travail, soit à l’article L. 713-6 du code rural, et qui sont les heures de travail effectuées au-delà de la durée hebdomadaire du travail légale ou de la durée considérée comme équivalente.

Le même alinéa vise, en second lieu, les heures choisies mentionnées aux articles L. 212-6-1 du code du travail et L. 713-11-1 du code rural. Ces heures sont celles effectuées au-delà du contingent d’heures supplémentaires. Elles sont donc, par construction, effectuées au-delà de la durée légale du travail et constituent, en quelque sorte, des heures « sur supplémentaires ».

Enfin, en troisième lieu, sont visées les heures « considérées comme supplémentaires » effectuées par les salariés dont l’organisation du temps de travail fait l’objet d’aménagements particuliers. À chacun de ces aménagements correspond une définition de l’heure supplémentaire ou considérée comme supplémentaire, et cinq formes d’aménagement de l’organisation du temps du travail sont prises en compte. Il s’agit :

– de l’organisation du travail par cycles (articles L. 212-7-1 du code du travail et L. 713-8 du code rural) ;

– de la modulation de la durée du travail (articles L. 212-8 du code du travail et L. 713-15 du code rural) ;

– de la réduction du temps du travail sur une période de quatre semaines (I de l’article L. 212-9 du code du travail) ;

– de la réduction du temps de travail sur l’année (II de l’article L. 212-9 du code du travail) ;

– de l’organisation du temps de travail selon un forfait en heures sur une base annuelle (II de l’article L. 212-15-3 du code du travail), cas dans lequel le code du travail ne prévoit pas la réalisation d’heures supplémentaires mais permet à la négociation collective d’autoriser le salarié qui le souhaite à effectuer des heures au-delà de la durée annuelle prévue par le forfait. Ces heures seront considérées comme des heures supplémentaires au sens du présent article lorsqu’elles seront réalisées au-delà de 1 607 heures par an, nonobstant la durée prévue par le forfait et y compris donc dans l’hypothèse où celle-ci serait supérieure.

Le tableau ci-après présente ces formes d’aménagement de manière synthétique, en rappelant, à partir des périodes de décompte, le seuil à partir duquel seront prises en compte les heures supplémentaires ou assimilées au titre du présent article.

   

Mode d’organisation de la durée du travail

   

Hebdomadaire (art. L. 212-5 du code de travail et L. 713-6 du code rural)

Cycles (art. L. 212-7-1 du code du travail et L. 713-8 du code rural)

Modulation (art. L. 212-8 du code du travail ou L. 713-14 du code rural)

Réduction du temps de travail sur une période quadri-hebdomadaire
(I de l’article L. 212-9 du code du travail)

Réduction du temps de travail sur l’année (II de l’article L. 212-9 du code du travail)

Forfait en heures sur une base annuelle (II de l’article L. 212-15-3 du code du travail)

Période

de

décompte

Semaine

Durée légale ou équivalente

 

Durée hebdomadaire fixée par la convention ou l’accord

Trente-neuf heures

Trente-neuf heures ou plafond inférieur fixé par la convention ou l’accord

 

Quatre semaines

     

Durée résultant de l’application de la durée légale du travail sur la période de quatre semaines

   

Cycle

 

Durée moyenne de trente-cinq heures

       

Année

   

1 607 heures ou le plafond inférieur fixé par la convention ou par l’accord

 

1 607 heures

1 607 heures

L’apparente diversité de ces définitions ne doit pas masquer le fait qu’elles conduisent, en pratique, à une rigoureuse égalité de traitement des différents salariés indépendamment du mode d’organisation de leur temps de travail. En tout état de cause, les heures supplémentaires prises en compte sont, en effet, les heures effectuées au-delà de la trente-cinquième (17), seul le cadre dans lequel est apprécié le dépassement de ce seuil variant selon le mode d’organisation de la durée du travail puisque cette base peut être hebdomadaire, propre au mode d’organisation (cycle, période de quatre semaines) ou annuelle (18).

La prise en compte des heures effectuées au-delà de trente-neuf heures par semaine, dans le cas d’une réduction du temps de travail par l’attribution de jours de réduction du temps de travail, ou des heures réalisées au-delà d’un plafond hebdomadaire, dans le cas d’un accord ou d’une convention de modulation, ne vient pas déroger à cette règle mais la complète :

– Dans le premier cas, les mêmes heures auraient, en effet, été considérées comme des heures supplémentaires si elles avaient été effectuées en dehors des cas visés d’aménagement de l’organisation de la durée du travail ;

– Dans le second cas, la durée hebdomadaire de travail fixé par l’accord de modulation est, en pratique, toujours supérieure à la durée légale de travail (c’est l’objet même de la modulation que d’autoriser le relèvement de cette durée pour permettre un allongement de la durée de travail pendant des périodes de forte activité). Subsidiairement, on notera d’ailleurs que même si ce plafond était inférieur (dans l’hypothèse, par exemple, d’une utilisation de la modulation visant à augmenter le nombre d’heures supplémentaires bénéficiant du présent dispositif), les heures effectuées entre la durée conventionnelle de travail ainsi fixée et la durée légale de travail ne seraient pas des heures supplémentaires (19).

C’est d’ailleurs ce souci de l’égalité de traitement qui explique la disposition prévue s’agissant des salariés dont l’organisation du temps de travail repose sur un forfait en heures sur une base annuelle. Pour ceux-ci, il est, en effet, proposé de prendre en compte, non pas les heures effectuées au-delà de leur forfait (heures pour lesquelles le code de travail prévoit le principe d’une majoration salariale fixée par la négociation collective), mais celles effectuées au-delà d’une durée annuelle de 1 607 heures, indépendamment des stipulations de la convention de forfait.

Comme les autres salariés dont la durée du travail est appréciée sur l’année, les salariés titulaires d’un forfait en heures sur une base annuelle ne profiteraient donc des dispositions proposées par le projet de loi que s’ils travaillent plus de 1 607 heures dans l’année. L’égalité entre les salariés placés dans des situations voisines est donc garantie par une définition légale spécifique de l’heure considérée comme supplémentaire au sens fiscal pour les salariés dont l’organisation du temps de travail repose sur un forfait en heures sur une base annuelle. Une telle définition permet, en outre, d’éviter les éventuels abus qui résulteraient de la définition de durées anormalement faibles dans des forfaits, le risque étant d’autant plus élevé que ces forfaits sont négociés au niveau individuel alors que les durées fixées dans les autres cas le seront par la négociation collective.

En revanche, les salariés auxquels est applicable un accord ou une convention de modulation prévoyant une durée annuelle de travail inférieure à 1 607 heures verraient décompter leurs heures supplémentaires au sens du présent article codifié à compter de cette durée et non de celle de 1 607 heures.

Ce cas particulier ne peut être soumis à la règle générale (par exemple, par la mise en place d’un seuil légal de 1 607 heures) sans priver du bénéfice de la mesure de nombreux salariés auxquels de telles durées sont applicables et pour lesquels le niveau de l’horaire conventionnel sur l’année compense l’amplitude importante consentie dans le cadre hebdomadaire. À cet argument d’équité, on ajoutera celui de la simplification que permet l’alignement aussi systématique que possible du dispositif fiscal proposé sur les règles applicables en matière de droit du travail.

Le second alinéa du 1. dispose que l’exonération d’impôt sur le revenu est également applicable aux salariés cadres ou non cadres dont le temps de travail est organisé selon un forfait en jours sur une base annuelle (en application du III de l’article L. 212-15-3 du code du travail) pour la majoration de salaire perçue, lorsque ceux-ci renoncent à des jours de repos pour porter leur durée annuelle de travail au-delà de 218 jours.

Bien que la notion d’heures supplémentaires ne soit, par construction, pas applicable à ces salariés, il est donc proposé de leur ouvrir néanmoins le bénéfice des dispositions du présent article et de le faire, mutatis mutandis, dans les mêmes conditions que les autres salariés. La seule adaptation proposée consiste à prendre en compte la spécificité de ces salariés qui est de voir leur durée du travail fixée en jours et non en heures, cette différence de situation, elle-même déterminée par les critères précis conditionnant l’application du forfait en jours, ne pouvant être réduite par la définition dans le présent article d’un temps de travail équivalent calculé en heures sans remettre en cause le principe même du forfait en jours. À cette précision près, les mêmes garanties sont prises pour éviter une rupture d’égalité par le « bas » comme par le « haut », c’est-à-dire par des computations trop précoces ou trop tardives des heures supplémentaires.

Ainsi, comme pour les salariés dont l’organisation du temps de travail repose sur un forfait en heures sur une base annuelle, il est proposé de ne pas prendre en compte les stipulations du forfait définissant le nombre de jours travaillés : n’ouvrira droit à l’exonération que la majoration salariale au titre des jours travaillés au-delà de deux cent dix-huit jours et non, le cas échéant, la majoration salariale au titre de jours travaillés entre la durée convenue dans le forfait (qui est, par définition, inférieure à deux cent dix-huit jours) et deux cent dix-huit jours.

C’est donc la durée légale du travail applicable qui détermine le seuil d’exonération d’impôt sur le revenu pour ces cadres en forfait jours, comme pour les autres salariés. Le seuil de deux cent dix-huit jours (équivalent, pour les salariés dont le temps de travail est organisé selon un forfait en jours, aux seuils de trente-cinq ou de 1 607 heures pour les autres salariés), est donc utilisé dans les mêmes conditions.

b) Les salaires versés au titre des heures complémentaires
des salariés à temps partiel

La deuxième catégorie (2.) couvre les salaires versés aux salariés à temps partiel au titre des heures complémentaires qu’ils effectuent et qui sont définies aux deuxième et troisième alinéas de l’article L. 212-4-3 et au premier alinéa de l’article L. 212-4-4 du code du travail.

Ces heures sont donc celles effectuées :

– dans les limites prévues par le contrat de travail (et donc à la condition que celui-ci en prévoit l’éventuelle exécution) ;

– sans porter la durée de travail du salarié au niveau de la durée légale ou de la durée conventionnelle applicable ;

– dans la limite du dixième de la durée hebdomadaire ou mensuelle de travail prévue par le contrat ou, si une convention ou un accord collectif de branche, de groupe, d'entreprise ou d'établissement le prévoit, du tiers de cette durée dans les établissements pour lesquels la négociation collective a abaissé la durée légale de notification préalable d’une modification de la répartition du travail.

c) Les salaires versés au titre des heures supplémentaires
des salariés des particuliers employeurs

La troisième catégorie (3.) couvre les salaires versés par les particuliers employeurs aux salariés au titre des heures supplémentaires qu’ils réalisent.

Le particulier employeur, au sens de cet alinéa comme des dispositions en vigueur du II de l’article L. 241-13 du code de la sécurité sociale, est l’employeur dont les salariés relèvent de la convention collective nationale des salariés du particulier employeur du 24 novembre 1999. Il s’agit donc, conformément à cette convention collective, des salariés exerçant leur activité au domicile de leur employeur.

La durée conventionnelle hebdomadaire de travail effectif à temps plein prévue par la convention collective (article 15) est 40 heures. Les heures supplémentaires sont définies comme celles effectuées au-delà de l'horaire hebdomadaire de 40 heures de travail effectif, pour chaque semaine lorsque l’horaire est régulier ou en moyenne hebdomadaire sur un trimestre lorsque l’horaire est irrégulier, cas dans lequel l’amplitude hebdomadaire peut aller de 0 à 48 heures.

Compte tenu de cette irrégularité, la notion d’heures complémentaires n’est pas applicable aux salariés des particuliers employeurs et n’est donc pas visée par le projet de loi.

d) Les salaires versés au titre des heures supplémentaires
et complémentaires des assistants maternels

La quatrième catégorie (4.) couvre les salaires versés, au titre des heures supplémentaires ou complémentaires de travail qu’ils accomplissent, aux assistants maternels régis par les articles L. 421-1 et suivants du code de l’action sociale et des familles, qui organisent leur agrément, et par les articles L. 773-1 et suivants du code du travail, qui définissent le droit du travail qui leur est applicable.

La réglementation commune de la durée du travail ne s’applique pas aux assistants maternels. Toutefois, l’article D. 773-8 du code du travail prévoit que « les heures travaillées au-delà de 45 heures hebdomadaires donnent lieu à une majoration de rémunération ».

e) Les éléments de rémunération versés aux agents publics au titre des heures supplémentaires ou du temps de travail additionnel effectif

La cinquième catégorie (5.) couvre les éléments de rémunération versés aux agents publics titulaires ou non titulaires au titre, selon des modalités prévues par décret, des heures supplémentaires qu’ils réalisent ou du temps de travail additionnel effectif.

Peuvent donc bénéficier de la mesure les agents publics titulaires (soit les fonctionnaires, y compris les fonctionnaires de l’État non soumis au statut général que sont les militaires, les magistrats de l’ordre judiciaire et les fonctionnaires des assemblées parlementaires) et non titulaires (contractuels de droit public, fonctionnaires stagiaires, collaborateurs auxiliaires du service public). Comme on le sait, la notion d’agent public non titulaire n’a pas de définition légale et est essentiellement jurisprudentielle.

Les éléments de rémunération concernés sont ceux versés au titre d’heures supplémentaires (qui incluent les heures additionnelles faites par des agents publics ne travaillant pas à temps plein et qui seraient qualifiés, pour des salariés relevant du code du travail, d’heures complémentaires) ou d’un temps de travail additionnel effectif.

Un exemple d’élément de rémunération de ce type est l’indemnité instituée par le décret n° 2003-402 du 29 avril 2003 portant création d'une indemnité spécifique allouée aux fonctionnaires du corps de commandement et d'encadrement et à ceux du corps de maîtrise et d'application de la police nationale qui prévoit le versement, sous la forme d’un forfait, d’une indemnité « compensant certains jours de repos travaillés attribués aux fonctionnaires (…) soumis à des régimes particuliers de travail afin de respecter la durée annuelle de travail » de 1 607 heures applicable à la fonction publique de l’État. D’autres autres éléments de rémunération concernés sont des indemnités horaires, par exemple celles instituées par le décret n° 2002-598 du 25 avril 2002 relatif aux indemnités horaires pour travaux supplémentaires.

La notion de « temps de travail additionnel effectif » couvre le cas d’agents publics dont la durée de travail est organisée selon des périodes de temps ne reposant pas sur un décompte horaire, ce qui est le cas, en particulier, des praticiens hospitaliers. Ainsi, par exemple, et conformément à l’article R. 6152-27 du code de la santé publique, le service hebdomadaire des praticiens hospitaliers à temps plein est fixé à dix demi-journées, le praticien pouvant accomplir, sur la base du volontariat au-delà de ses obligations de service hebdomadaires, un temps de travail additionnel donnant lieu soit à récupération, soit à indemnisation.

f) Les salaires versés aux autres salariés au titre
des heures supplémentaires ou complémentaires

Enfin, la sixième et dernière catégorie (6.) couvre les salaires versés aux autres salariés dont la durée du travail ne relève pas des dispositions du chapitre II du titre Ier du livre II du code du travail ou du chapitre III du titre Ier du livre VII du code rural au titre, selon des modalités prévues par décret, des heures supplémentaires ou complémentaires de travail qu’ils effectuent.

2.– Les conditions de prise en compte de ces rémunérations

a) Les montants pris en compte et le plafonnement des majorations

Le II du présent article codifié précise les montants pris en compte pour l’exonération, d’une part, pour les salariés de droit privé (1.) et, d’autre part, pour les agents publics (2 du I de l’article codifié).

Pour les salariés de droit privé, le 1. précise que l’exonération s’applique tant à la rémunération horaire normale de l’heure supplémentaire ou complémentaire qu’à son éventuelle majoration, sous réserve d’un plafond dans la prise en compte de l’éventuelle majoration salariale.

Ce plafond est fixé au taux de majoration prévu par la convention collective ou l’accord professionnel ou interprofessionnel applicable (20) ou, à défaut, à un plafond légal fixé :

– à 25 % ou 50 % respectivement pour les huit premières heures supplémentaires et pour les heures supplémentaires suivantes, conformément aux taux de majoration de droit commun, en l’absence de dispositions conventionnelles spécifiques, prévus par le code du travail et par le code rural ;

– à 25 % pour les heures complémentaires, taux prévu pour leur majoration dans le cas particulier prévu par l’article L. 212-4-4 du code du travail ;

– à 25 % de la rémunération journalière (reconstituée à partir du rapport entre la rémunération annuelle et le nombre de jours convenus dans le forfait) pour les majorations de salaires versés en contrepartie du renoncement à des jours de repos par des salariés soumis à un forfait annuel en jours.

Pour les agents publics, il est proposé de prendre en compte les éléments de rémunération mentionnés au 5. du I « dans la limite des dispositions applicables aux agents concernés », donc sans encadrement de celles-ci.

b) Le respect de la réglementation de la durée du travail

Le premier alinéa du III de l’article codifié conditionne le bénéfice de l’exonération d’impôt sur le revenu au respect par l’employeur des dispositions légales et conventionnelles relatives à la durée du travail.

c) Les dispositions visant à prévenir les abus

Trois dispositions sont proposées afin de prévenir les abus.

La première, de portée générale, figure au deuxième alinéa du III de l’article codifié qui dispose que l’exonération d’impôt sur le revenu n’est pas applicable aux salaires ou aux éléments de rémunération se substituant à d’autres éléments de rémunération, entendus dans l’acception la plus large par référence à l’article 79 du code général des impôts qui définit les revenus imposables concourant à la formation du revenu global servant de base à l’impôt sur le revenu. Il est toutefois proposé de faire exception à cette disposition lorsqu’un délai de douze mois sépare le dernier versement de l’élément de rémunération en tout ou partie supprimé et le premier versement des salaires ou éléments de rémunération pouvant bénéficier des dispositions du I.

Des dispositions très similaires sont applicables en matière d’épargne salariale, par exemple s’agissant des sommes attribuées en application d’un accord d’intéressement (article L. 441-4 du code du travail) ou des sommes versées par une entreprise à un plan d’épargne d’entreprise (dernier alinéa de l’article L. 443-7 du même code).

La seconde disposition visant à prévenir les abus figure à l’avant-dernier alinéa du III de l’article codifié et concerne les heures complémentaires. Elle exclut du bénéfice de l’exonération d’impôt sur le revenu les rémunérations perçues au titre de celles de ces heures dont la régularité aurait dû aboutir à un relèvement de l’horaire contractuel de travail.

Ce relèvement est prévu, afin d’éviter le recours abusif aux heures complémentaires dont la majoration salariale n’est pas systématique, par le dernier alinéa de l’article L. 212-4-3 du code du travail qui dispose que « lorsque, pendant une période de douze semaines consécutives ou pendant douze semaines au cours d'une période de quinze semaines, l'horaire moyen réellement effectué par un salarié a dépassé de deux heures au moins par semaine, ou de l'équivalent mensuel de cette durée, l'horaire prévu dans son contrat, celui-ci est modifié, sous réserve d'un préavis de sept jours et sauf opposition du salarié intéressé, en ajoutant à l'horaire antérieurement fixé la différence entre cet horaire et l'horaire moyen réellement effectué ».

En principe, il ne peut donc y avoir de recours régulier aux heures complémentaires sans majoration à due concurrence de l’horaire contractuel sauf si le salarié, qui peut s’opposer à cette majoration, le souhaite. Or, les dispositions proposées par le présent article sont précisément de nature à inciter des salariés à exercer leur droit d’opposition pour que leurs heures de travail, qui pourraient sinon devenir des heures ordinaires, restent des heures complémentaires traitées avantageusement fiscalement et socialement.

Afin d’éviter ce cas de figure, il est proposé d’exclure du bénéfice de l’exonération d’impôt sur le revenu les rémunérations perçues au titre des heures complémentaires exécutées dans des conditions conduisant, aux termes du dernier alinéa de l’article L. 212-4-3 du code du travail et sous réserve de l’opposition du salarié, à un relèvement de l’horaire contractuel de travail.

En revanche, il est proposé de déroger à cette exclusion lorsque l’horaire contractuel aura effectivement été relevé à due concurrence des heures complémentaires régulières. Un salarié à temps partiel accroissant sa durée de travail de manière pérenne du fait de la majoration de son horaire contractuel ne se trouvera donc pas privé du bénéfice des dispositions fiscales et sociales favorables proposées par le présent article au titre des rémunérations perçues pour les heures complémentaires effectuées pendant la période précédant cette majoration et dont la réalisation a entraîné celle-ci.

Là encore, afin d’éviter les abus, il est toutefois proposé de conditionner le maintien du bénéfice de l’exonération d’impôt sur le revenu à une durée minimale d’exécution du contrat selon le nouvel horaire, durée fixée par voie réglementaire. Selon les informations communiquées au Rapporteur général, cette durée minimale pourrait être fixée à six mois pour les contrats à durée indéterminée et à la durée restant à courir des contrats à durée déterminée.

Enfin, la dernière disposition visant à prévenir les abus figure au dernier alinéa du III de l’article codifié. Elle exclut du bénéfice de l’exonération d’impôt sur le revenu les rémunérations perçues au titre d’heures devenues des heures supplémentaires par le seul abaissement, après le 1er octobre 2007, des durées hebdomadaires de travail prévues dans les accords ou conventions de modulation (article L. 212-8 du code du travail et articles L. 713-14 à L. 713-16 du code rural) ou de réduction du temps de travail par l’attribution de jours de réduction du temps de travail (article L. 212-9 du code du travail).

Comme cela a été rappelé, ces deux formes d’aménagement de l’organisation de la durée du travail peuvent se caractériser, si la négociation collective le prévoit, par un décompte des heures supplémentaires à partir d’une durée hebdomadaire conventionnelle. L’abaissement de cette durée conventionnelle, juridiquement possible, aboutirait donc, toutes choses étant égales par ailleurs, à transformer en heures supplémentaires des heures travaillées dans le cadre de l’horaire normal préalablement à cet abaissement.

Il est donc proposé, pour prévenir ce risque, d’exclure du bénéfice de l’exonération d’impôt sur le revenu les rémunérations perçues au titre du « supplément d’heures supplémentaires » provoqué par le seul abaissement, après le 1er octobre 2007, des durées conventionnelles hebdomadaires. Ainsi, les rémunérations perçues au titre des heures dont la qualification en heures supplémentaires ne découle que de l’abaissement du seuil de décompte de celles-ci seront soumises à l’impôt sur le revenu dans les conditions de droit commun. On peut également présenter cette disposition comme excluant du champ du présent article codifié, dans l’hypothèse d’un abaissement des durées hebdomadaires par des conventions ou accords de modulation ou de réduction du temps de travail, la rémunération des heures supplémentaires effectuées entre la durée hebdomadaire résultant de cet abaissement et la durée hebdomadaire prévue antérieurement à celui-ci.

Il convient de noter que si les dispositions proposées couvrent l’hypothèse d’un abaissement des durées conventionnelles hebdomadaires, le même risque existe s’agissant de la durée annuelle conventionnelle qui détermine la réalisation d’heures supplémentaires par les salariés dont la durée de travail fait l’objet d’une modulation.

d) Les formalités déclaratives

Le IV de l’article codifié subordonne l’exonération d’impôt sur le revenu à l’accomplissement par certains employeurs de formalités déclaratives spécifiques. Sont concernés :

– les particuliers employeurs ;

– les employeurs d’assistants maternels ;

– les employeurs des autres salariés non soumis à la réglementation de droit commun de la durée du travail ;

– les employeurs utilisant la déclaration unifiée de cotisations sociales individualisée ou le titre emploi-entreprise (articles L. 133-5-1 à L. 133-5-3 du code de la sécurité sociale), le chèque emploi pour les très petites entreprises (article L. 133-5-5 du même code), le chèque emploi service (article L. 133-5-8 du même code), le chèque emploi associatif (article L. 133-8-3 du même code), le service « pajemploi » (article L. 531-8 du même code) ou le titre de travail simplifié (article L. 812-1 du code du travail).

B.– La neutralisation de l’exonération d’impôt sur le revenu pour le calcul d’exonérations d’impôts locaux et de la prime pour l’emploi

Le II de l’article propose de modifier le troisième alinéa du 1. de l’article 170 et le c du 1. du IV de l’article 1417 du code général des impôts.

L’article 170 précise les obligations déclaratives des contribuables au titre de l’impôt sur le revenu. La modification proposée a pour objet d’imposer la mention dans les déclarations de revenus des sommes exonérées en application du I du présent article, comme cela est déjà prévu pour de nombreux autres cas d’exonération.

Le 1. du IV de l’article 1417 définit le revenu fiscal de référence (RFR) qui détermine notamment, du point de vue fiscal, l’ouverture de droits à des exonérations, dégrèvements d’office ou abattements de taxes foncières ou de taxe d’habitation placés sous condition de ressources et, du point de vue social, conditionne le bénéfice de certaines prestations (par exemple, le prêt à taux zéro) ou le niveau de leur tarification (par exemple, le tarif des gardes d’enfants dans beaucoup de crèches collectives).

Ce revenu fiscal de référence est égal au revenu imposable majoré de certaines charges déductibles, du montant des produits de placements à revenus fixes soumis au prélèvement forfaitaire libératoire et de certains revenus exonérés (tels que les traitements et salaires des salariés détachés à l'étranger ou les bénéfices réalisés dans certaines zones). Il est donc proposé de traiter de la même façon les revenus dont le présent article propose l’exonération en les ajoutant, pour le calcul du RFR, au montant net retenu pour l’établissement de l’impôt pris en compte.

Le III de l’article propose de compléter les dispositions du code général des impôts relatives à la prime pour l’emploi (PPE) pour prévoir l’intégration des revenus dont le présent article propose l’exonération dans les revenus d’activité professionnelle prise en compte pour l’appréciation des limites de revenus conditionnant le bénéfice de la prime.

Les effets de l’exonération d’impôt sur le revenu des rémunérations perçues au titre des heures supplémentaires, des heures complémentaires ou d’un travail additionnel comparable sont donc neutralisés. En l’absence d’une telle disposition, l’exonération proposée aurait, en effet, privé du bénéfice de la PPE certains salariés à temps très partiel, mais réalisant des heures complémentaires dont les rémunérations leur permettent d’atteindre le seuil minimal de revenu ouvrant droit au bénéfice de la prime. À l’inverse, elle aurait rendu éligibles à la prime d’autres salariés ou augmenté le montant qu’ils auraient perçu à son titre.

C.– Les réductions de cotisations au titre des assurances sociales

Les IV et V proposent d’instituer :

– une réduction des cotisations salariales de sécurité sociale d’un montant proportionnel à la rémunération perçue au titre des heures supplémentaires ou complémentaires et exonérée d’impôt sur le revenu à ce titre (nouvel article L. 241-17 du code de la sécurité sociale) ;

– une déduction forfaitaire des cotisations patronales par heure supplémentaire ouvrant droit à l’exonération d’impôt sur le revenu, effectuée par un salarié éligible à la réduction générale de cotisations patronales sur les bas salaires régie par l’article L. 241-13 du code de la sécurité sociale et dite « réduction Fillon » (nouvel article L. 241-18 du même code) ;

– une réforme du mode de calcul de la « réduction Fillon » assurant que les majorations salariales des heures supplémentaires n’entraînent plus la diminution de son montant (article L. 241-13 du code de la sécurité sociale).

En application de l’article L. 131-7 du code de la sécurité sociale, ces mesures, comme toute mesure de réduction des cotisations de sécurité sociale, seront intégralement compensées aux régimes concernés par le budget de l'État pendant toute la durée de leur application.

La compensation intégrale des régimes sociaux sera donc assurée. Il convient toutefois de souligner deux points :

– l’importance du montant à compenser en année pleine commandera nécessairement une évolution du panier de recettes fiscales ;

– l’impact de la mesure sur la trésorerie de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) du fait de son entrée en vigueur au 1er octobre 2007 – donc antérieurement à l’entrée en vigueur de la prochaine loi de financement de la sécurité sociale – qui pourrait rendre nécessaire l’augmentation du montant des avances consenties à l’ACOSS par la Caisse des dépôts et consignations.

1.– La réduction de cotisations salariales de sécurité sociale

Le nouvel article L. 241-17 du code de la sécurité sociale a pour objet d’instituer une réduction des cotisations salariales de sécurité sociale d’un montant proportionnel à la rémunération perçue au titre des heures supplémentaires ou complémentaires exonérée d’impôt sur le revenu.

Ne sont donc concernées que les cotisations de sécurité sociale (soit, pour le salarié, les cotisations maladie, maternité, invalidité, décès, d’une part, et les cotisations vieillesse de base, d’autre part), mais non :

– les contributions de sécurité sociale (CSG et CRDS) ;

– les cotisations de retraite complémentaire ;

– les cotisations à l’assurance chômage.

Toutefois, le taux de réduction annoncé, soit 21,46 % de la rémunération, correspond, comme l’illustre le tableau ci-après, au poids de l’ensemble des cotisations et contributions (CSG et CRDS) sociales dues par un salarié rémunéré à un niveau inférieur au plafond de la sécurité sociale(21), soit, pour 2007, 2 682 euros par mois, en tenant compte du fait que les contributions sociales sont assises sur 97 % de la rémunération et que leur taux effectif cumulé sur la rémunération est donc de 7,76 % et non de 8 % (ce qui est la somme des taux apparents).

TAUX DES CHARGES SOCIALES SALARIALES

 

Taux

Organisme de recouvrement

Cotisations de sécurité sociale

URSSAF

Maladie, maternité, invalidité, décès

0,75 %

Vieillesse plafonnée

6,65 %

Vieillesse déplafonnée

0,10 %

Allocations familiales

0,00 %

ATMP (variable, ici taux moyen)

0,00 %

Total

7,50 %

Contributions de sécurité sociale

CSG (sur 97 % du salaire)

7,50 %

CRDS (sur 97 % du salaire)

0,50 %

CSA

0,00 %

Total

8,00 % (soit 7,76 % sur 100 % du salaire)

Retraite complémentaire

AGIRC - ARRCO

Retraite complémentaire des non-cadres

3,00 % (tranche T1)

8,00 % (tranche T2)

Régime AGIRC ARRCO des cadres

3,13 % (tranche A)

7,83 % (tranche B et C)

Cotisation AGFF

0,80 % (tranche A)

0,90 % (tranche B)

Total

3,8 à 8,9 %

Chômage

ASSEDIC

Assurance chômage

2,40 %

Fonds de garantie des salaires (AGS)

0,00 %

Total

2,40 %

Total

21,46 % sur la fraction de la rémunération jusqu’au plafond de la sécurité sociale (2 682 euros par mois)

 

Source : Direction de la sécurité sociale.

Même si la mesure proposée n’est juridiquement qu’une réduction de certaines cotisations sociales, son taux conduit donc à l’analyser, d’un point de vue économique, comme une exonération totale de charges sociales salariales sur les rémunérations des heures supplémentaires et complémentaires. Le mécanisme proposé, qui ne concerne formellement que les cotisations acquittées aux Unions pour le recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales (URSSAF), simplifie toutefois la gestion du dispositif puisqu’il ne nécessite pas la compensation des régimes de retraite complémentaires et de l’ASSEDIC.

a) La réduction proposée

Le premier alinéa du I de l’article codifié définit le fait générateur de la réduction de cotisations salariales de sécurité sociale, la réduction elle-même ainsi que les conditions dans lesquelles elle est applicable.

Ce fait générateur est le fait d’avoir effectué « toute heure supplémentaire ou complémentaire (…) lorsqu’elle entre dans le champ d’application du I de l’article 81 quater du code général des impôts » dont le I du présent article propose la création. Outre que l’article fiscal cité ne s’applique pas à des heures mais à des salaires et éléments de rémunération, cette rédaction apparaît perfectible dans la mesure où l’intention n’est pas de viser les seules heures supplémentaires ou complémentaires, mais toute durée de travail dont le salaire serait exonéré d’impôt sur le revenu qu’il s’agisse d’une heure supplémentaire, d’une heure choisie, d’une heure complémentaire, d’une heure considérée comme supplémentaire, d’un temps de travail additionnel ou encore du temps du travail résultant de la renonciation à un jour de repos.

Le même alinéa propose, en second lieu, de définir la réduction elle-même. Il s’agirait d’une réduction de cotisations salariales de sécurité sociale, proportionnelle à la rémunération de la durée du travail y ouvrant droit et plafonnée à la somme des cotisations et contributions d’origine légale ou conventionnelle rendues obligatoires par la loi dues au titre de cette durée. Il est précisé que le taux de la réduction sera fixé par voie réglementaire.

Ce taux s’établirait à 21,46 %, chiffre correspondant à la somme des taux des cotisations et contributions sociales dues par un salarié rémunéré à un niveau inférieur au plafond de la sécurité sociale.

L’assiette de la réduction est la rémunération de l’heure de travail qui y donne droit, y compris sa majoration. La rédaction proposée précise que le droit à la réduction de cotisations salariales est ouvert « dans les conditions et limites fixées par les dispositions » de l’article 81 quater du code général des impôts. Il s’agit d’étendre à la réduction de cotisations salariales, d’une part, le plafonnement des majorations proposé en matière fiscale et, d’autre part, les dispositions visant à prévenir les abus prévus en matière fiscale (règle de non substitution des rémunérations, disposition encadrant le recours aux heures complémentaires et neutralisation des abaissements postérieurs au 1er octobre 2007 de la durée hebdomadaire de travail).

Le second alinéa du I de l’article codifié ouvre le bénéfice de la réduction de cotisations sociales aux salariés relevant des régimes spéciaux de sécurité sociale mentionnés à l’article L. 711-1 du code de la sécurité sociale selon des conditions définies par voie réglementaire pour tenir compte du niveau de cotisations dont ils sont redevables.

Comme on l’a rappelé, le taux de réduction envisagé a vocation, pour les salariés du régime général, à annuler la charge des cotisations et contributions sociales supportées par le salarié. Le poids de ces cotisations peut être significativement inférieur dans certains régimes spéciaux, aussi bien en raison de la définition de leur assiette (et, par exemple, de l’exclusion de cette assiette des primes et indemnités s’agissant des fonctionnaires de l’État) que des taux qui lui sont applicables (le taux de cotisation salariale d’assurance maladie, par exemple, est nul pour les fonctionnaires de l’État ou égal à 0,15 % pour les cheminots alors qu’il est de 0,75 % pour les salariés du régime général). Cette situation impose donc, dans un souci d’équité, une adaptation du taux de la réduction appliquée.

b) Les modalités d’imputation de la réduction

Le II du présent article codifié organise l’imputation de la réduction de cotisations salariales de sécurité sociale qu’il est proposé de créer sur le montant des cotisations salariales de sécurité sociale dues pour chaque salarié au titre de l’ensemble de sa rémunération.

Le taux cumulé des trois cotisations de sécurité sociale dont est redevable un salarié du régime général est de 7,5 %. Au taux annoncé de la réduction de ces cotisations, tout se passerait donc comme si chaque heure supplémentaire était assortie d’un taux de cotisation de sécurité sociale négatif et égal à – 13,96 %, assis, en outre, sur une rémunération en principe majorée par rapport à celle des autres heures de travail.

Il faudrait toutefois la réunion de conditions exceptionnelles (ou des taux de majoration conventionnelle des heures supplémentaires élevés) pour aboutir, sur une période de rémunération donnée, à un montant de cotisations salariales de sécurité sociale dû nul ou négatif. Ainsi, par exemple, un salarié dont la durée du travail est de 35 heures et portant celle-ci au maximum légal de 48 heures par la réalisation, pendant un mois, de 13 heures supplémentaires par semaine ouvrant droit à la réduction de cotisations de sécurité sociale et bénéficiant des majorations salariales légales resterait néanmoins contributeur net à la fin de ce mois (22) au titre de ses cotisations de sécurité sociale (et, a fortiori, au titre de l’ensemble des cotisations et contributions sociales obligatoires).

c) Les conditions de cumul

Le III de l’article codifié pose le principe du non-cumul de la réduction de cotisations salariales proposée avec l’application de taux réduits en matière de cotisations salariales, d’assiettes ou de montants forfaitaires de cotisations ou avec l’application d’une autre exonération, totale ou partielle, de cotisations salariales de sécurité sociale.

Cette interdiction de principe apparaît nécessaire pour garantir, conformément au premier alinéa du I du présent article codifié, que la nouvelle réduction n’intervienne que dans la limite des cotisations et contributions sociales dont le salarié est redevable au titre de l’heure qui y donne droit. En effet, le taux de la réduction envisagé portant, en principe, celle-ci à un montant égal à celui dû au titre de la somme des cotisations et contributions à la charge du salarié, tout cumul de la réduction avec l’application d’une autre mesure diminuant le montant de ces charges aboutirait mécaniquement à rendre le salarié créditeur net du système social.

Afin de couvrir des cas particuliers, l’autorisation du cumul pourra néanmoins être possible dans des conditions définies par décret. Il est précisé que ce décret tient compte du niveau des avantages sociaux octroyés aux salariés concernés, précision dont la portée ne semble pas évidente.

d) Les obligations déclaratives

Le IV de l’article codifié établit les obligations déclaratives à la charge de l’employeur. Ces obligations conditionneront le bénéfice, pour le salarié, de la réduction de cotisations sociales proposée.

En principe, l’employeur devra mettre à la disposition du service des impôts compétent, des URSSAF et des caisses de mutualité sociale agricole un nouveau document permettant d’assurer un contrôle de l’application des dispositions du présent article codifié. Les informations susceptibles d’être demandées à ce titre, pour chaque salarié, pourraient être, par exemple, le nombre d’heures complémentaires, supplémentaires ou choisies faites pendant la période de référence, le montant total de la réduction proportionnelle ainsi que le rappel de la rémunération mensuelle brute versée.

Toutefois, pour les salaires déclarés selon des formalités simplifiées par l’usage du titre emploi-entreprise (article L. 133-5-3 du code de la sécurité sociale), du chèque emploi pour les très petites entreprises (article L. 133-5-5 du même code), du chèque emploi service (article L. 133-5-8 du même code), du chèque emploi associatif (article L. 133-8-3 du même code), du service « pajemploi » (article L. 531-8 du même code) ou du titre de travail simplifié (article L. 812-1 du code du travail), la mise à disposition d’un document spécifique nouveau ne sera pas exigée et des obligations déclaratives spécifiques seront prévues par décret pour compléter les informations actuellement apportées (par exemple par l’ajout aux mentions obligatoires de rubriques relatives aux heures supplémentaires et aux heures complémentaires).

2.– La déduction forfaitaire de cotisations patronales de sécurité sociale

Le nouvel article L. 241-18 du code de la sécurité sociale a pour objet d’instituer une déduction forfaitaire des cotisations patronales de sécurité sociale par heure supplémentaire ouvrant droit à l’exonération d’impôt sur le revenu, effectuée par un salarié éligible à la « réduction Fillon » régie par
l’article L. 241-13 du code de la sécurité sociale.

Ses I et II définissent le champ de cette déduction et habilitent un décret à en fixer le montant.

a) Le champ de la déduction forfaitaire

Ouvre droit à la réduction forfaitaire la réalisation des seules heures supplémentaires, entendues au sens de l’intitulé de la section du code du travail qui leur est consacrée, dans une acception comprenant donc aussi les heures considérées comme supplémentaires et les heures choisies. En revanche, il n’est pas proposé que la réalisation des heures complémentaires ouvre droit à la déduction pour ne pas inciter les employeurs à recourir davantage au temps partiel dont le développement entraverait l’augmentation de la durée du travail.

Le II du présent article codifié précise que la déduction forfaitaire peut également être ouverte au titre de jours de repos auxquels renonce un salarié dont la durée de travail est organisée selon un forfait annuel en jours.

Ne sont concernées, en second lieu, que les heures de travail dont les salaires entrent dans le champ d’application de l’exonération d’impôt sur le revenu proposé par le I du présent article. Une condition identique conduit à ce que les jours de repos transformés en jours de travail n’ouvrent droit à la déduction forfaitaire que lorsque cette transformation porte la durée de travail au-delà de 218 jours par an.

Enfin, ne sont concernées que les heures de travail effectuées par les salariés mentionnés au II de l’article L. 241-13 du code de la sécurité sociale, c’est-à-dire par les salariés des entreprises entrant dans le champ de la réduction générale de cotisations patronales de sécurité sociale sur les bas salaires dite « réduction Fillon ».

Cette réduction, et donc, le cas échéant, celle qu’il est proposé de créer par le présent article, sont applicables aux cotisations assises sur les salaires :

– des salariés du secteur privé pour lesquels l’employeur est soumis à l’obligation d’assurance chômage prévue à l’article L. 351-4 du code du travail, à l’exception des salariés des particuliers employeurs ;

– des salariés des entreprises nationales, des établissements publics à caractère industriel et commercial des collectivités territoriales et des sociétés d’économie mixte dans lesquelles les collectivités territoriales ont une participation majoritaire ;

– des salariés relevant des régimes spéciaux de sécurité sociale des marins, des mines et des clercs et employés de notaires.

b) Le montant de la déduction forfaitaire

Il est proposé que le montant de la déduction forfaitaire soit fixé par décret et qu’il puisse être majoré dans les entreprises employant au plus vingt salariés.

Le Gouvernement a publiquement indiqué que ce montant serait de 1,50 euro par heure dans les entreprises de vingt salariés ou moins, et de 0,50 euro par heure dans les entreprises de plus de vingt salariés.

Combiné avec l’effet de la réforme proposée du mode du calcul de la « réduction Fillon », un montant de 1,50 euro permettrait de neutraliser pour partie l’accroissement du coût du travail résultant de l’augmentation de 15 points de la majoration salariale des heures supplémentaires du fait de la disparition anticipée, proposée par le VII du présent article, du régime dérogatoire prévu pour les entreprises de vingt salariés ou moins (la loi n° 2005-296 du 31 mars 2005 portant réforme de l'organisation du temps de travail dans l'entreprise, fixait la fin de ce régime dérogatoire au 31 décembre 2008). Cet accroissement du coût du travail étant proportionnel au niveau de rémunération alors que le montant de la déduction est forfaitaire, celui-ci annulerait l’effet de l’augmentation de la majoration à un niveau de rémunération horaire égal à 1,27 SMIC (23), tandis que le même montant entraînerait une baisse du coût du travail pour des rémunérations horaires inférieures et une hausse de celui-ci pour des rémunérations horaires supérieures.

On notera toutefois que les entreprises concernées par l’anticipation de la majoration des heures supplémentaires et par la majoration de la déduction forfaitaire ne sont pas nécessairement les mêmes, le régime dérogatoire dont le VII propose la suppression s’appliquant aux entreprises de moins de vingt salariés au 31 mars 2005 tandis que le bénéfice du montant majoré sera apprécié au regard de l’effectif de l’année considérée.

Pour les jours de repos transformés en jours de travail, il est prévu de fixer le montant de la déduction forfaitaire à sept fois son montant horaire. Le dispositif impose, en effet, de fixer une durée horaire équivalente à des journées de travail de salariés dont le propre est de ne pas compter leurs heures. La durée implicite proposée est proche de la durée quotidienne de travail qui assurerait la réalisation de la durée annuelle de travail à temps plein (1 607 heures) dans le nombre de jours (218) correspondant à la durée légale de travail de ces salariés, puisque cette durée s’établit à 7,37 heures. Elle correspond également à la réalisation de la durée hebdomadaire légale en cinq jours ouvrés.

c) L’organisation du cumul et de l’imputation

Le III du présent article codifié autorise le cumul de la déduction forfaitaire avec les « autres dispositifs d’exonérations de cotisations patronales de sécurité sociale », de tels dispositifs étant nombreux et reposant notamment souvent sur des zonages géographiques (exonérations dans les zones franches urbaines ou dans les zones de redynamisation urbaine ou de revitalisation rurale par exemple).

Il est proposé d’autoriser ce cumul dans la limite des cotisations patronales de sécurité sociale et des contributions patronales recouvrées selon les mêmes règles (soit le versement transport, la contribution solidarité autonomie et les cotisations au Fonds national d’aide au logement) et, pour le reliquat éventuel, dans la limite des cotisations salariales de sécurité sociale précomptées (c’est-à-dire déduites de la rémunération brute du salarié) au titre de l’ensemble de la rémunération du salarié concerné (et donc non de la seule rémunération des heures de travail ouvrant droit à la déduction forfaitaire).

Il est ensuite précisé que le montant de la déduction forfaitaire est déduit des sommes devant être versées aux URSSAF ou aux caisses de la mutualité sociale agricole, précision qui n’est pas inutile en l’absence d’une autre disposition précisant l’imputation du montant déduit.

d) Les conditions

Le troisième alinéa du III du présent article codifié subordonne le bénéfice de la déduction forfaitaire au respect des dispositions du III de l’article 81 quater du code général des impôts, à savoir :

– la condition générale de respect des dispositions applicables relatives à la durée du travail ;

– l’absence de substitution à des rémunérations existante ;

– l’absence de prise en compte des heures supplémentaires provoquées par l’abaissement de la durée du travail.

Les dispositions fiscales relatives aux heures complémentaires ne trouvent, en revanche, naturellement pas à s’appliquer ici.

Le quatrième alinéa du même III propose, en outre, conformément au droit communautaire, de conditionner le bénéfice de la majoration de déduction forfaitaire (qui, à la différence de la déduction elle-même, n’est pas une mesure générale concernant toutes les entreprises mais une mesure spécifique à certaines d’entre elles qui, à ce titre, peut constituer une aide d’État) au respect des règles relatives aux aides dites de minimis, aides d’État autorisées à titre dérogatoire, à la condition que leur montant brut total n’excède pas, pour une même entreprise, 200 000 euros sur une période de trois exercices fiscaux.

e) Les obligations déclaratives

Le IV propose de soumettre les employeurs bénéficiant de la déduction forfaitaire aux obligations déclaratives applicables au titre de la réduction proportionnelle de cotisations salariales de sécurité sociale.

3.– L’adaptation des règles de calcul de la réduction générale de cotisations patronales sur les bas salaires

Régie par l’article L. 241-13 du code de la sécurité sociale, que le V du présent article propose de modifier, la réduction générale de cotisations patronales de sécurité sociale sur les bas salaires, dite « réduction Fillon », est une réduction dégressive en fonction de la rémunération horaire du salarié.

La réduction est ainsi maximale (soit 26 % de la rémunération ou, dans les entreprises de moins de vingt salariés (24) et à partir du 1er juillet 2007, 28,1 % de celle-ci) lorsque le salarié est rémunéré au SMIC horaire et s’annule pour une rémunération horaire égale à 1,6 SMIC.

La réalisation d’heures supplémentaires faisant l’objet d’une majoration salariale a donc pour effet, en augmentant la rémunération horaire moyenne du salarié, de diminuer la réduction de cotisations applicable à l’ensemble de la rémunération, ce qui constitue un facteur de renchérissement relatif de ces heures supplémentaires pour l’employeur.

Le 1° du V du présent article propose de corriger cet effet en modifiant les modalités de calcul de la réduction pour neutraliser la majoration salariale des heures supplémentaires. Pour ce faire, il est proposé de prendre en compte celles-ci en majorant leur nombre effectif au prorata du taux de la majoration qui leur est appliquée. Ainsi, une heure supplémentaire avec une majoration de salaire de 25 % compterait comme 1,25 heure et non plus comme une heure. La rémunération horaire moyenne (et donc le niveau de la réduction de cotisations sociales) serait ainsi rendue indépendante des conditions de majoration salariale des heures supplémentaires.

Dans un même objectif de prévention des abus et afin, en outre, de préserver le ciblage sur les bas salaires de la mesure de réduction générale des charges, un plafonnement du taux des majorations salariales est proposé par référence au I de l’article L. 212-5 du code du travail et à l’article L. 713-6 du code rural. Le plafond s’établirait ainsi aux majorations légales (25 % puis 50 %) applicables en l’absence de dispositions conventionnelles spécifiques.

Le 2° du V du présent article autorise le cumul de la réduction Fillon avec la réduction de charges sociales patronales que le présent article propose d’instituer.

En outre, il est proposé de supprimer plusieurs dispositions inutiles. Il s’agit de dispositions autorisant, de manière superfétatoire, le recours successif au cours de l’année à des dispositifs d’exonération de charges sociales visant à favoriser les embauches sous contrat de travail à durée indéterminée par certains groupements d’employeurs (définis aux articles L. 741-15-1 et L. 741-15-2 du code rural) puis à la réduction Fillon, pratique qui n’est pas un cumul (l’application des deux régimes étant successive et non simultanée et ne pouvant être simultanée sans aboutit à des niveaux de cotisation fortement négatifs) et qu’il n’est donc pas nécessaire d’autoriser spécifiquement.

4.– L’application aux cotisations sociales des salariés agricoles

Le VI propose de rendre applicables les dispositions de réduction des charges sociales proposées par le présent article aux cotisations sociales des salariés agricoles au titre :

– des prestations familiales (article L. 741-4 du code rural) ;

– de l'assurance maladie, maternité, invalidité et décès et de l’assurance vieillesse (article L. 741-15 du code rural).

Il propose, en outre, d’autoriser le cumul de ces dispositions avec les exonérations de cotisations sociales patronales prévues aux articles L. 741-15-1 et L. 741-15-2 du code rural et visant à favoriser les embauches sous contrat de travail à durée indéterminée par certains groupements d’employeurs. Si, comme cela a été indiqué, ces exonérations n’avaient pas vocation à être cumulées avec le bénéfice du dispositif Fillon dans la mesure où le recours simultané aux deux dispositifs aurait abouti à des niveaux de cotisation négatifs, elles peuvent, en revanche, l’être avec le dispositif dont le présent article propose la création, compte tenu du niveau de la déduction qu’il opère.

D.– L’abrogation du régime dérogatoire de majoration

Le VII propose d’abroger le I de l’article 4 de la loi n° 2005-296 du 31 mars 2005 portant réforme de l’organisation du temps de travail dans l’entreprise et, par coordination, les dispositions du III qui en organisent l’application. Cet article fixe à 10  % le taux légal de majoration de la rémunération due au titre des quatre premières heures supplémentaires dérogatoire pour les entreprises comprenant au plus vingt salariés au 31 mars 2005. Il fixe également, pour les mêmes entreprises, à trente-six heures (contre trente-cinq heures pour les autres entreprises) la durée hebdomadaire de travail à partir de laquelle les heures supplémentaires sont prises en compte dans le calcul des contingents autorisés.

Il convient de rappeler que les dispositions dérogatoires qu’il est proposé d’abroger sont applicables dans l'attente d’une convention ou d’un accord collectif et, en tout état de cause, jusqu’au 31 décembre 2008 au plus tard, conformément au III du même article de la loi du 31 mars 2005.

E.– Date d’application et suivi de celle-ci

Le VIII prévoit de rendre applicables les dispositions proposées par les I à VI du présent article aux rémunérations perçues à raison des heures de travail accomplies à compter du 1er octobre 2007 et de faire entrer en vigueur les dispositions du VII à la même date.

Enfin, le IX organise le dépôt au Parlement par le Gouvernement d’un rapport sur l’application du présent article avant le 1er juillet 2009.

V.– L’amélioration rendue possible du pouvoir d’achat des salariés, l’effet sur le coût du travail pour les entreprises et l’impact sur les finances publiques

Le dispositif proposé :

– accroît très fortement le pouvoir d’achat des salariés effectuant des heures supplémentaires ;

– modifie le coût des heures supplémentaires pour l’employeur selon des modalités différentes selon la taille de l’entreprise ;

– a un coût budgétaire qui correspond à la somme de la dépense fiscale créée et de la compensation aux régimes sociaux des allégements de charges sociales proposés.

A.– L’effet sur le pouvoir d’achat des salariés

Le dispositif proposé augmentera massivement le pouvoir d’achat des salariés réalisant des heures supplémentaires qui bénéficieront au titre de celles-ci :

– de l’exonération de l’impôt sur le revenu ;

– de la réduction des charges sociales proposée ;

– le cas échéant, dans les entreprises de vingt salariés ou moins au 31 mars 2005, du relèvement de 10 % à 25 % de la majoration salariale légale des quatre premières heures supplémentaires.

L’effet sur le pouvoir d’achat de l’heure supplémentaire marginale sera particulièrement fort, en toute hypothèse, avant même la prise en compte de l’exonération de l’impôt sur le revenu. La rémunération nette de l’heure supplémentaire progressera, en effet, du montant de la réduction de charges salariales (soit 21,46 %), augmentation accrue, le cas échéant, pour les salariés bénéficiant du relèvement de la majoration légale qui verront la rémunération nette de l’heure supplémentaire concernée croître de 44,7 % (25).

Même avant impôt sur le revenu, le rapport entre la rémunération de l’heure supplémentaire et celle de l’heure normale évoluera naturellement de manière similaire. Ainsi, dans le cas d’un salarié bénéficiant du relèvement de la majoration légale, l’heure supplémentaire, actuellement rémunérée à 110  % de l’heure normale serait, selon le dispositif proposé, rémunérée à 159 %.

La réalisation d’heures supplémentaires augmentera donc très fortement le revenu net, y compris lorsque leur nombre restera limité.

AUGMENTATION DU REVENU NET PAR LA RÉALISATION D’HEURES SUPPLÉMENTAIRES

POUR UN SALARIÉ PAYÉ 1,2 SMIC POUR UNE DURÉÉ DE TRAVAIL DE 35 HEURES

 

Salaire mensuel net sans HS

Gain annuel net en euros

Gain

en %

1 heure supplémentaire par semaine

1206,46

644,7

4,5

4 heures supplémentaires

par semaine

2575,7

17,8

Calcul sur la base du SMIC horaire au 1er juillet 2007 soit 8,44 euros et d’une majoration salariale de 25 %.

Il convient toutefois également de comparer l’évolution du revenu net des mesures proposées à nombre d’heures supplémentaires ou choisies constant.

AUGMENTATION DU REVENU NET RÉSULTANT DE L’APPLICATION DU PROJET DE LOI

POUR UN SALARIÉ D’UNE ENTREPRISE DE VINGT SALARIÉS AU PLUS

Nombre d’heures supplémentaires ou choisies travaillées dans le mois

 

4 h

8 h

12 h

16 h

20 h

24 h

28 h

32 h

SMIC

156,4

312,8

469,2

625,6

734,3

842,9

951,6

1060,3

1.2 SMIC

187,7

375,4

563,0

750,7

881,1

1011,5

1141,9

1272,4

1.3 SMIC

203,3

406,6

610,0

813,3

954,6

1095,8

1237,1

1378,4

1.4 SMIC

219,0

437,9

656,9

875,8

1028,0

1180,1

1332,3

1484,4

1.5 SMIC

234,6

469,2

703,8

938,4

1101,4

1264,4

1427,4

1590,4

1.6 SMIC

250,2

500,5

750,7

1001,0

1174,8

1348,7

1522,6

1696,5

2 SMIC

312,8

625,6

938,4

1251,2

1468,6

1685,9

1903,2

2120,6

Augmentation du revenu net

1,26  %

2,45  %

3,58  %

4,65 %

5,3  %

5,91  %

6,49  %

7,04 %

Calcul sur la base du SMIC horaire au 1er juillet 2007 soit 8,44 euros et des majorations salariales légales en supposant que le relèvement de la majoration salariale s’applique sur les 16 premières heures supplémentaires du mois.

Les cas présentés ci-après, communiqués au Rapporteur général par le Gouvernement, présentent l’impact des mesures proposées en prenant en compte l’effet de l’exonération de l’impôt sur le revenu.

I. SALARIÉ CÉLIBATAIRE À 1 SMIC DANS UNE ENTREPRISE D’AU PLUS 20 SALARIÉS

PORTANT SA DURÉÉ HEBDOMADAIRE DE TRAVAIL DE 35 À 39 HEURES

 

Base

Taux horaire

Montant mensuel

Heures normales

151,67

8,27 €

1254,28 €

Heures supplémentaires (augmentation de la majoration de 10 % à 25 %)

17,33

Avant réforme

Après réforme

Avant réforme

Après réforme

9,10 €

10,34 €

157,68 €

179,18  €

 

Avant la réforme

Après la réforme

Salaire brut mensuel

1 411,96 €

1 433,47 €

1 164,32 €

13 971,84 €

Net à payer

Net annuel à payer

1 108,96 €

13 307,52 €

Gain salarial et social

664,72 €

Net mensuel imposable

1 148,68 €

1 025,45 €

179,18 €

12 305 €

36 €

535 €

499 €

Montant mensuel exonéré

0 €

Net annuel imposable

13 784 €

Impôt dû

PPE (sur RFR)

Montant restituable

300 €

664 €

364 €

Gain fiscal

135 €

Gain annuel total

799,72 €

Source : Direction de la législation fiscale.

II. SALARIÉ CÉLIBATAIRE À 1,6 SMIC DANS UNE ENTREPRISE D’AU PLUS 20 SALARIÉS

PORTANT SA DURÉÉ HEBDOMADAIRE DE TRAVAIL DE 35 À 39 HEURES

 

Base

Taux horaire

Montant mensuel

Heures normales

151,67

13,23 €

2 006,85 €

Heures supplémentaires (augmentation de la majoration de 10 % à 25 %)

17,33

Avant réforme

Après réforme

Avant réforme

Après réforme

14,55 €

16,54 €

252,15 €

286,69  €

 

Avant la réforme

Après la réforme

Salaire brut mensuel

2 259 €

2 293,54 €

1 862,87 €

22 354,44 €

Net à payer

Net annuel à payer

1 774,22 €

21 290,64 €

Gain salarial et social

1 063,80 €

Net mensuel imposable

1 837,76 €

1 640,69 €

286,69 €

19 688 €

1 220 €

Montant mensuel exonéré

0 €

Net annuel imposable

22 053 €

Impôt dû

1 518 €

Gain fiscal

298 €

Gain annuel total

1 361,80 €

Source : Direction de la législation fiscale.

III. SALARIÉ CÉLIBATAIRE À 1 SMIC DANS UNE ENTREPRISE DE PLUS DE 20 SALARIÉS

PORTANT SA DURÉÉ HEBDOMADAIRE DE TRAVAIL DE 35 À 39 HEURES

 

Base

Taux horaire

Montant

Heures normales

151,67

8,27 €

1 254,28 €

Heures supplémentaires (majoration de 25 %)

17,33

10,34 €

179,19 €

 

Avant la réforme

Après la réforme

Salaire brut mensuel

1 433,47 €

1 433,47 €

1 164,32 €

13 971,60 €

Net à payer

Net annuel à payer

1 125,85 €

13 510,20 €

Gain social

461,40 €

Net mensuel imposable

1 166,17 €

1 025,43 €

179,19 €

12 305 €

36 €

Net mensuel exonéré

0 €

Net annuel imposable

13 994 €

Impôt dû

340 €

PPE (sur RFR)

624 €

535 €

Montant restituable

284 €

499 €

Gain fiscal

215 €

Gain annuel total

676,40 € €

Source : Direction de la législation fiscale.

IV. SALARIÉ CÉLIBATAIRE À 1,6 SMIC DANS UNE ENTREPRISE DE PLUS DE 20 SALARIÉS

PORTANT SA DURÉÉ HEBDOMADAIRE DE TRAVAIL DE 35 À 39 HEURES

 

Base

Taux horaire

Montant

Heures normales

151,67

13,23 €

2 006,85 €

Heures supplémentaires (majoration de 25 %)

17,33

16,54 €

286,69 €

 

Avantage pour le salarié

Avant la réforme

Après la réforme

Salaire brut mensuel

2 293,55 €

2 293,55 €

1 862,88 €

22 354,56 €

Montant net à payer

Net annuel à payer

1 801,35  €

21 616,20 €

Gain social

738,36 €

Net mensuel imposable

1 865,87 €

1 640,70 €

286,69  €

19 688 €

1 220 €

Net mensuel exonéré

0 €

Net annuel imposable

22 390 €

Impôt dû

1 561 €

Gain fiscal

341 €

Gain annuel total

1 079,36 €

Source : Direction de la législation fiscale.

B.– L’impact sur le coût du travail

Pour les entreprises, donc s’agissant du coût de l’heure supplémentaire, l’impact du dispositif proposé sera variable selon les cas.

Le présent article comprend, en effet, des mesures minorant ce coût (déduction forfaitaire de charges sociales patronales, réforme du calcul de la réduction Fillon) et une mesure pouvant le majorer pour certaines entreprises (majoration salariale par anticipation des quatre premières heures supplémentaires).

En pratique, plus le salaire du salarié est faible, plus les mesures proposées diminuent le coût du travail (la déduction de charges patronales étant forfaitaire, la réduction Fillon, dégressive et l’éventuelle majoration salariale, proportionnelle). Par ailleurs, l’éventuel relèvement de 15 points de la majoration salariale ne concernant que les quatre premières heures supplémentaires, l’effet de celui-ci s’atténue progressivement passé ce seuil, ce qui encourage à la réalisation d’un nombre élevé d’heures supplémentaires.

Les cas présentés ci-après illustrent l’impact des mesures proposées pour l’employeur en prenant également en compte pour les entreprises de moins de vingt salariés, le relèvement du taux de la réduction Fillon de 26 % à 28,1 %, mesure prenant effet au 1er juillet 2007 (mais qui est indépendante du présent projet de loi).

CAS D’UNE ENTREPRISE DE MOINS DE VINGT SALARIÉS (26)

188 HEURES SUPPLÉMENTAIRES AU COURS DE L’ANNÉE

(Impact mensuel en euros)

Salaire en nombre de SMIC

Mesure proposée

Majoration Fillon

LFI 2007

Neutralisation de la majoration des HS dans le calcul de la réduction Fillon

Déduction forfaitaire de charges sociales patronales

Relèvement de la majoration salariale

Total

1

33,6

9

23,5

- 28,8

37,3

1,1

27,7

9

23,5

-31,6

28,5

1,2

21,8

9

23,5

-34,5

19,7

1,3

15,8

9

23,5

-37,4

10,9

1,4

9,9

9

23,5

-40,3

2,2

1,5

4

9

23,5

-43,1

-6,6

1,6

0,

0

23,5

-46

-22,5

1,7

0

0

23,5

-48,9

-25,4

Source : Direction de la sécurité sociale ; calcul sur la base du SMIC horaire au 1er juillet 2007 à 8,44 euros.

55 HEURES SUPPLÉMENTAIRES AU COURS DE L’ANNÉE

(Impact mensuel en euros)

Salaire en nombre de SMIC

Mesure proposée

Majoration Fillon

LFI 2007

Neutralisation de la majoration des HS dans le calcul de la réduction Fillon

Déduction forfaitaire de charges sociales patronales

Relèvement de la majoration salariale

Total

1

28,1

2,9

7,6

-9,3

29,3

1,1

23,1

2,9

7,6

-10,2

23,4

1,2

18,2

2,9

7,6

-11,2

17,5

1,3

13,2

2,9

7,6

-12,1

11,7

1,4

8,3

2,9

7,6

-13

5,8

1,5

3,4

2,9

7,6

-14

-0,1

1,6

0

0

7,6

-14,9

-7,3

1,7

0

0

7,6

-15,8

-8,2

Source : Direction de la sécurité sociale ; calcul sur la base du SMIC horaire au 1er juillet 2007 à 8,44 euros.

CAS D’UNE ENTREPRISE DE PLUS DE VINGT SALARIÉS

188 HEURES SUPPLÉMENTAIRES AU COURS DE L’ANNÉE

(Impact mensuel en euros)

Salaire en nombre de SMIC

Mesure proposée

Majoration Fillon

LFI 2007

Neutralisation de la majoration des HS dans le calcul de la réduction Fillon

Déduction forfaitaire de charges sociales patronales

Relèvement de la majoration salariale

Total

1

0

22,5

7,8

0

30,3

1,1

0

22,5

7,8

0

30,3

1,2

0

22,5

7,8

0

30,3

1,3

0

22,5

7,8

0

30,3

1,4

0

22,5

7,8

0

30,3

1,5

0

22,5

7,8

0

30,3

1,6

0

0

7,8

0

7,8

1,7

0

0

7,8

0

7,8

Source : Direction de la sécurité sociale ; calcul sur la base du SMIC horaire au 1er juillet 2007 à 8,44 euros.

55 HEURES SUPPLÉMENTAIRES AU COURS DE L’ANNÉE

(Impact mensuel en euros)

Salaire en nombre de SMIC

Mesure proposée

Majoration Fillon

LFI 2007

Neutralisation de la majoration des HS dans le calcul de la réduction Fillon

Déduction forfaitaire de charges sociales patronales

Relèvement de la majoration salariale

Total

1

0

7,3

2,5

0

9,8

1,1

0

7,3

2,5

0

9,8

1,2

0

7,3

2,5

0

9,8

1,3

0

7,3

2,5

0

9,8

1,4

0

7,3

2,5

0

9,8

1,5

0

7,3

2,5

0

9,8

1,6

0

0

2,5

0

2,5

1,7

0

0

2,5

0

2,5

Source : Direction de la sécurité sociale ; calcul sur la base du SMIC horaire au 1er juillet 2007 à 8,44 euros.

C.– Le coût budgétaire

L’impact budgétaire du dispositif proposé résulte, d’une part, d’une dépense fiscale nouvelle (l’exonération de l’impôt sur le revenu proposée) et, d’autre part, de la compensation de mesures d’allégements des charges sociales. Il convient également de prendre en compte l’augmentation de l’assiette des cotisations résultant du relèvement de la majoration salariale de certaines heures supplémentaires.

(en millions d’euros)

Intitulé de la mesure

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Cumul

Exonération en matière d'impôt sur le revenu des heures supplémentaires, des heures complémentaires et des IHTS
Création de l'article 81 quater du CGI

-

- 400

- 1100

o

o

o

- 1 500

Cotisations salariales : augmentation de la majoration dans les entreprises de moins de 20 salariés (effet d'assiette).

40

110

o

o

o

o

150

Cotisations salariales : réduction proportionnelle à la rémunération des heures supplémentaires, complémentaires et des forfaits jours (compensation par l'Etat)
Créations de l'article L.241-17 du code de la sécurité sociale

- 790

- 2 390

o

o

o

o

- 3 180

Cotisations patronales : réduction forfaitaire d'1,50€ pour les 20 salariés et moins et de 0,50€ pour les plus de 20 salariés sur les heures supplémentaires et les forfaits jours (compensation par l'Etat)

Créations de l'article L.241-18 du code de la sécurité sociale

- 240

- 710

o

o

o

o

- 950

Cotisations patronales : augmentation de la majoration dans les entreprises de moins de 20 salariés (effet d'assiette+ diminution du taux d'allègement moyen).

125

375

o

o

o

o

500

Cotisations patronales : Neutralisation de la majoration des heures supplémentaires dans l'allégement Fillon (compensation par l'Etat)

- 250

- 750

o

o

o

o

- 1 000

 

- 1 115

- 3 765

- 1 100

-

-

-

- 5 980

Source : ministère de l’Économie, des finances et de l’emploi.

Il convient de préciser que l’estimation présentée ci-dessus ne tient pas compte d’une éventuelle augmentation du nombre d’heures supplémentaires provoquée par la mesure et a été réalisée sur la base des éléments disponibles sur les volumes d’heures supplémentaires effectuées, éléments dont la fiabilité n’est pas pleinement garantie.

Or, il n’est pas exclu que la mesure révèle des heures supplémentaires effectuées mais non déclarées, leur rémunération étant implicitement ou explicitement forfaitisée. Il est également possible que la mesure conduise à une diminution du nombre d’heures supplémentaires payées sous la forme d’un repos compensateur de remplacement donc à une augmentation du nombre d’heures supplémentaires payées et concernées par le dispositif proposé. Enfin, l’objectif même de la mesure est d’accroître le nombre d’heures supplémentaires réalisées.

Dans tous les cas, l’impact financier d’une augmentation des volumes d’heures concernées serait complexe, un effet positif sur les comptes publics du surcroît d’activité et de revenu devant être pris en compte. Il conviendrait également de prendre en compte le supplément net de recettes pour les régimes sociaux correspondant aux charges patronales perçues sur les heures supplémentaires additionnelles rémunérées à des niveaux pour lesquels la déduction forfaitaire et la réduction Fillon ne couvrent pas l’intégralité des charges dues.

Cette complexité rend nécessaire le rapport d’évaluation de l’application proposé et justifie de compléter son contenu.

*

* *

La Commission a examiné deux amendements de suppression de l’article premier, présentés par MM. Jean-Pierre Brard et Gaëtan Gorce.

M. Gaëtan Gorce a estimé que le dispositif d’exonération fiscale et sociale des heures supplémentaires prévu par le présent article ne lui semble pas de nature à favoriser l’emploi. De plus, à l’heure où le déficit des comptes sociaux connaît une nouvelle aggravation, on peut s’interroger sur l’opportunité de réduire encore, dans une proportion considérable, le montant des cotisations sociales. Enfin, qu’en est-il du nombre de bénéficiaires et de l’impact de la mesure sur le pouvoir d’achat ? Le ministre de l’Économie, des finances et de l’emploi n’a pas apporté de réponse sur ce point, lors de son audition par la Commission.

Le Rapporteur général s’est déclaré défavorable à ces amendements, rappelant que le nombre d’heures supplémentaires concernées se situe entre 800 et 900 millions par an. Il a également souligné que des études économiques convergentes ont démontré que ce sont les pays où le nombre d’heures travaillées est le plus important qui connaissent le taux de chômage le plus faible.

M. Jérôme Cahuzac a souhaité savoir si les salariés soumis à des régimes particuliers d’organisation de temps de travail en application de conventions collectives sont concernés par la présente mesure.

Le Rapporteur général a confirmé que tel est bien le cas. Par exemple, lorsqu’un accord de branche prévoit la réalisation d’heures supplémentaires au-delà de 1 607 heures, donc l’annualisation du temps de travail, ces heures entreront dans le champ de l’exonération. Le principe est donc simple : la loi ne doit pas se substituer à la négociation collective.

M. Pierre Alain Muet a estimé que la corrélation entre la durée du travail et le taux de chômage n’a rien d’évidente. Les Pays-Bas, par exemple, conjuguent une courte durée du travail, liée à l’importance du temps partiel, et un faible taux de chômage. Il a en outre rappelé que c’est entre 1997 et 2002 que la France a créé le plus d’emplois – plus de deux millions – et que sa croissance économique a été au même niveau que la croissance mondiale. Or, c’est au cours de cette période que la durée individuelle du travail a le plus baissé. Si le nombre total d’heures travaillées a augmenté, c’est que la baisse de la durée individuelle du travail a été compensée par l’augmentation du nombre d’heures travaillées au niveau national, résultant de l’amélioration de la situation de l’emploi.

Le Rapporteur général a estimé que les Pays-Bas ne sont que l’exception qui confirme la règle.

M. Gaëtan Gorce a estimé nécessaire, lorsque le Gouvernement présente des projets de loi dans le domaine économique, qu’il les accompagne de données chiffrées et d’études macroéconomiques rigoureuses, afin d’éviter que le débat ne soit pollué par des positions aussi tranchées qu’incertaines, et que le Parlement puisse se concentrer sur les aspects techniques des dispositions.

M. Louis Giscard d’Estaing a rappelé que la mission d’information de l’Assemblée nationale sur la réduction du temps de travail a examiné les conséquences des lois Aubry, et montré que, lorsque l’on regarde les statistiques du chômage, il apparaît clairement que celui-ci a commencé à augmenter dès l’été 2001.

La Commission a rejeté ces deux amendements.

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Gaëtan Gorce, tendant à supprimer l’exonération fiscale des heures supplémentaires.

M. Gaëtan Gorce a rappelé l’imprécision qui entoure le nombre des bénéficiaires de cette exonération.

Le Rapporteur général a souligné que tous les salariés sont potentiellement concernés.

La Commission a rejeté cet amendement, ainsi que l’amendement présenté par M. Joël Giraud tendant à substituer à l’article 1er un abattement général de 5 % sur l’ensemble des revenus salariaux après déduction des frais professionnels, ainsi qu’un relèvement de 60 à 75 % de la base imposable des dividendes.

La Commission a ensuite adopté un amendement rédactionnel présenté par le Rapporteur général (amendement n° 34).

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Louis Giscard d’Estaing, tendant à ouvrir le bénéfice de l’exonération aux heures effectuées entre la durée légale hebdomadaire et la durée conventionnelle hebdomadaire applicable, par les salariés dont le temps de travail est annualisé.

Le Rapporteur général a rappelé que le projet de loi vise à encourager l’augmentation de la durée du travail. La loi Aubry II a permis à des accords d’optimiser sur l’année le temps de travail, ce qui est positif. Dans le cadre de ces accords, les durées hebdomadaires de travail ont été relevées par rapport à la durée légale, sur la base d’une annualisation, pour permettre une compensation sur l’année des semaines au cours desquelles la durée de travail a dépassé la durée légale par celles au cours desquelles elle lui a été inférieure. L’amendement proposé aurait pour effet de ramener l’annualisation à une durée hebdomadaire. En outre, on ne doit pas modifier par la loi la qualification conventionnelle des heures supplémentaires.

L’amendement a été retiré.

M. Gaëtan Gorce s’est réjoui, en tant qu’ancien rapporteur des lois Aubry, de ce que le Rapporteur général se fasse le défenseur de certaines de leurs dispositions.

Le Rapporteur général a précisé à M. Gaëtan Gorce, qui a nouvellement rejoint la commission des Finances, que cette dernière a toujours travaillé dans un esprit d’ouverture, confirmé par l’élection d’un Président appartenant à l’opposition.

Après que le Rapporteur général eut émis un avis défavorable, M. Louis Giscard d’Estaing a retiré un amendement tendant à préciser que, dans le cadre des conventions de forfait annuel en jours, l’exonération porte sur la majoration de salaire versée au titre des jours de repos rachetés au-delà du plafond retenu par la convention ou l’accord collectif, et non pas du plafond légal.

La Commission a examiné un amendement de M. Gaëtan Gorce, tendant à préciser que sont exonérés les salaires versés par les particuliers employeurs au titre des heures complémentaires réalisées par leurs salariés embauchés à temps partiel.

Après que le Rapporteur général eut précisé que les salariés des particuliers employeurs sont soumis à un régime spécifique qui ne prévoit pas la réalisation d’heures complémentaires, la Commission a rejeté cet amendement.

La Commission a adopté un amendement de précision du Rapporteur général (amendement n° 35).

La Commission a examiné sept amendements de M. Charles de Courson, tendant à faire entrer dans le champ du dispositif les vendeurs à domicile indépendants, les travailleurs à domicile, les gérants minoritaires de sociétés à responsabilité limitée (SARL) et de sociétés d’exercice libéral à responsabilité limitée, les artistes du spectacle et les mannequins, les journalistes professionnels pigistes et assimilés, les avocats salariés cadres dirigeants et les voyageurs et représentants de commerce salariés et non salariés.

M. Charles de Courson a expliqué qu’il s’agit, par ces amendements, d’inclure clairement dans le champ d’application de la mesure l’ensemble des « parasubordonnés », qui sont considérés comme des indépendants au sens du droit du travail mais qui bénéficient du système de protection sociale des salariés. En particulier, les vendeurs à domicile indépendants (VDI) constituent une population très féminisée d’environ 200 000 personnes, qui perçoivent pour la plupart des revenus très faibles. La situation de ces derniers au regard de la taxe professionnelle a d’ailleurs été clarifiée en loi de finances rectificative pour 2006 : les VDI à revenus modestes sont désormais exonérés.

Le Rapporteur général a rappelé que la limitation du champ de la mesure aux salariés est justifiée par la nécessité de disposer d’un décompte d’heures supplémentaires effectué par un tiers. Sous cette réserve, le dispositif devrait s’appliquer aux travailleurs à domicile, aux artistes du spectacle et mannequins, aux journalistes et assimilés ainsi qu’aux voyageurs et représentants de commerce salariés. En revanche, ne sont pas concernés les voyageurs et représentants de commerce non salariés et les gérants minoritaires de SARL (qui sont des mandataires sociaux). S’agissant des avocats salariés cadres dirigeants, la mesure ne leur sera pas applicable, les cadres dirigeants n’étant pas soumis à la réglementation de la durée du travail, à la différence des cadres « intégrés », soumis à un horaire collectif, et des autres cadres dits « résiduels ».

M. Marc Le Fur a observé que la question des modalités d’application du dispositif se pose également pour d’autres salariés, notamment les tâcherons, qui sont payés à l’unité produite. Comment seront prises en compte les heures supplémentaires pour ces travailleurs ?

M. Charles de Courson a indiqué qu’il avait souhaité déposer un amendement tendant à régler la question des salariés rémunérés à la tâche, tels que les ouvriers forestiers qui ne connaissent pas la notion d’horaires.

Après que le Rapporteur général eut estimé qu’il conviendrait, en séance publique, d’obtenir du Gouvernement des clarifications sur ces sujets, les sept amendements ont été retirés.

La Commission a examiné un amendement de M. Charles de Courson, tendant à ce que l’exonération d’impôt sur le revenu puisse également porter sur la majoration salariale conventionnelle résultant d’un accord d’entreprise ou d’établissement, même lorsque son taux est supérieur au taux légal.

M. Charles de Courson a estimé que le texte, en ne retenant pas le taux de la majoration salariale des heures supplémentaires effectivement appliqué par l’entreprise – qui peut être est supérieur au taux prévu par la convention collective ou l’accord professionnel ou interprofessionnel et au taux légal – entraînera pour l’entreprise une complexité inutile, notamment à l’occasion de l’établissement de la déclaration annuelle des salaires. A-t-on une évaluation de l’écart entre les taux appliqués par les entreprises et les taux fixés par les accords de branche ?

Le Rapporteur général a confirmé que l’application du dispositif entraînera des déclarations supplémentaires. Il s’est toutefois déclaré défavorable à l’amendement en raison du risque d’optimisation qu’il ferait naître. La tentation sera, en effet, forte de consentir des majorations salariales des heures supplémentaires importantes au lieu d’accorder des augmentations de salaire. C’est d’ailleurs la raison pour laquelle le projet retient comme base les accords de branche. Rien n’empêche, bien sûr, une entreprise de majorer les heures supplémentaires au-delà d’un tel accord.

M. Charles de Courson a précisé que, s’agissant de l’exonération, le projet ne prend pas nécessairement comme référence la majoration légale. Si une convention de branche proposait de la dépasser, l’exonération s’appliquerait ainsi sur la totalité de la majoration conventionnelle. Dès lors, il a jugé regrettable que les dépassements décidés par l’entreprise ne soient pas concernés. En outre, M. Charles de Courson a considéré que si le risque d’optimisation est bien réel, cette optimisation se ferait en décomptant des heures non effectuées plutôt que par la voie compliquée d’une négociation collective. Il a donc proposé, par son amendement, de simplifier le dispositif en retenant le taux effectif de majoration des heures supplémentaires.

M. Gaëtan Gorce a estimé que l’amendement présenté confirme bien que le projet de loi va encourager l’optimisation. Il s’est demandé par ailleurs si certains accords de branche peuvent prévoir des majorations d’heures supplémentaires inférieures aux majorations légales.

Le Rapporteur général a confirmé cette possibilité, en précisant que la négociation collective ne peut toutefois prévoir une majoration inférieure à 10 %.

M. Jérôme Cahuzac a considéré que l’optimisation aura bel et bien lieu, mais que ce risque ne doit pas pour autant conduire le législateur à ne pas respecter les négociations collectives. Il est donc logique de tenir compte non seulement d’un accord de branche plus favorable que la loi, mais également d’un accord d’entreprise qui irait dans le même sens. Il s’est donc déclaré favorable à l’amendement présenté.

La Commission a rejeté cet amendement.

La Commission a ensuite adopté un amendement rédactionnel présenté par le Rapporteur général (amendement n° 36).

Le Rapporteur général a présenté un amendement visant à préciser que le plafonnement à 25 % de la majoration salariale, retenu en matière d’heures complémentaires, s’applique bien à l’ensemble de celles-ci, qu’elles se situent en deçà ou au-delà de la limite de 10 % de la durée contractuelle de travail.

La Commission a adopté cet amendement (amendement n° 37).

La Commission a ensuite adopté un amendement présenté par le Rapporteur général, tendant à étendre le plafonnement des majorations salariales prévu pour les forfaits annuels en jour aux forfaits calculés sur une base annuelle en heures (amendement n° 38), puis quatre amendements rédactionnels du même auteur (amendements nos 39,40, 41 et 42).

La Commission a ensuite examiné un amendement présenté par le Rapporteur général, visant à empêcher que les heures supplémentaires retenues résultent d’un abaissement conventionnel des durées hebdomadaires ou annuelles du travail, postérieur au 27 juin 2007.

Le Rapporteur général a précisé que cet amendement a pour objet de prévenir des accords abaissant la durée du travail qui, tenant compte des informations contenues dans le présent projet de loi, relèverait d’une pure logique d’optimisation. C’est pourquoi la date retenue par le présent amendement est celle du dépôt officiel du projet de loi.

La Commission a adopté cet amendement (amendement n° 43).

La Commission a ensuite adopté un amendement présenté par le Rapporteur général, tendant à supprimer les formalités déclaratives spécifiques prévues en matière fiscale (amendement n° 44).

La Commission a ensuite examiné un amendement présenté M. Jean-Louis Idiart, tendant à exclure les heures supplémentaires des revenus retenus pour l’application de la prime pour l’emploi.

Le Rapporteur général s’est déclaré défavorable à cet amendement qui revient sur les conditions de droit commun de l’application de la prime pour l’emploi (PPE) au revenu tiré des heures supplémentaires. Pour autant, l’articulation de ce mécanisme compliqué avec les dispositions du projet de loi est incontestablement délicate, bien que l’exonération des heures supplémentaires et la PPE aient pour objectif commun d’encourager le travail.

M. Jérôme Cahuzac a souligné qu’il résulte des interventions précédentes que l’avantage procuré va annuler, du moins en partie, celui offert par la PPE. Or, cette dernière est une ressource supplémentaire prise en charge par le budget de l’État, de même que le dispositif des heures supplémentaires proposé. Les deux mécanismes auraient donc pu tout à fait se cumuler et produire ainsi un effet fortement incitatif.

M. Charles de Courson a indiqué qu’il serait favorable à un tel amendement s’il avait été prouvé que la PPE constituait une incitation au travail. Or, comme mis en évidence par la Cour des comptes, il s’agit d’un mécanisme de pouvoir d’achat. Le lien avec le travail est en effet inexistant, la PPE n’ayant jamais été rattachée à la fiche de paye.

Le Rapporteur général a souligné que si les revenus issus des heures supplémentaires et complémentaires n’étaient pas pris en compte pour le calcul de la PPE, comme le propose l’amendement, on aboutirait à un mécanisme très défavorable pour les travailleurs les plus modestes, dont le revenu n’atteint le niveau minimal conditionnant le bénéfice de la PPE que par la réalisation de telles heures.

La Commission a rejeté cet amendement.

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Charles de Courson, tendant à faire bénéficier les travailleurs non salariés d’un abattement forfaitaire à l’impôt sur le revenu de 3 %.

M. Charles de Courson a indiqué que cet amendement a pour but de susciter une réflexion sur la situation des non-salariés. Un tel débat a déjà eu lieu lors de la création de la CSG, le taux de 3 % d’abattement étant identique à celui applicable pour la déduction de CSG et de CRDS. Il conviendrait que le Gouvernement formule des propositions en faveur des indépendants.

Mme Marie-Anne Montchamp a souligné l’importance de cette question dès lors que le statut d’indépendant est la solution choisie par de nombreux chômeurs pour retrouver un emploi.

M. Hervé Mariton a rappelé qu’un bouclier social a été mis en place pour les travailleurs indépendants par la loi du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable, faisant suite à la disposition de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007 censurée par le Conseil constitutionnel. Cependant, le dispositif est trop ciblé et l’amendement proposé par M. Charles de Courson pourrait constituer un moyen de répondre au problème posé.

M. René Couanau a évoqué la situation difficile des travailleurs indépendants du secteur des services à la personne, en concurrence directe avec d’autres organismes. Cette concurrence va s’accroître du fait de la nouvelle législation sur le régime fiscal et social des heures supplémentaires dont bénéficieront les organismes employant des salariés.

Le Rapporteur général s’est déclaré défavorable à l’amendement, tout en indiquant qu’il s’agit d’un problème réel et que, en tout état de cause, un débat devra avoir lieu en séance publique.

Cet amendement a été retiré.

La Commission a rejeté un amendement présenté par M. Gaëtan Gorce, tendant à supprimer les exonérations de cotisations de sécurité sociale salariales sur les heures supplémentaires ou complémentaires qu’institue l’article premier.

La Commission a adopté deux amendements de précision présentés par le Rapporteur général (amendements nos 45 et 46).

La Commission a ensuite examiné un amendement présenté par le Rapporteur général, tendant à préciser les règles d’imputation de la réduction de cotisations salariales de sécurité sociale, d’une part, pour lier celle-ci à la rémunération payée simultanément aux heures ouvrant droit à la réduction et, d’autre part, pour exclure la possibilité d’un montant total de cotisations salariales négatif.

Le Rapporteur général a souhaité apporter quelques explications au sujet de la réduction de cotisations salariales proposée. Au taux envisagé, la réfaction prend en compte les cotisations de sécurité sociale (dont le taux est de 7,5 %), la CSG et la CRDS (dont le taux est de 7,66 %), les cotisations chômage (dont le taux est de 2,40 %) et les cotisations de retraite complémentaire (dont le taux est de 3,8 %, en deçà du plafond de la sécurité sociale), soit au total 21,46 % du salaire. Néanmoins, elle ne s’applique qu’aux cotisations salariales de sécurité sociale stricto sensu, l’URSSAF jouant le rôle de compensation.

M. Jérôme Cahuzac a souhaité obtenir des précisions supplémentaires sur le mécanisme de compensation, s’agissant notamment des régimes complémentaires par points.

Le Rapporteur général a répondu que, du point de vue des droits à prestations des salariés, le nouveau dispositif n’apporte aucun changement : les salariés continueront à payer la CSG et la CRDS ainsi que leurs cotisations de retraite complémentaire, qui ne sont pas concernées par la réduction, comme leurs cotisations de sécurité sociale dont le montant sera toutefois réduit.

M. Charles de Courson a estimé que le mécanisme de compensation à la sécurité sociale retenu pour les cotisations sociales ne pose pas de difficulté juridique. En revanche, peut-on en dire autant de la compensation des moindres recettes de CSG ? Les jurisprudences tant administratives que constitutionnelles sont très réservées sur l’utilisation de dépenses publiques à des fins d’allègement d’un impôt, national ou local.

Le Rapporteur général a distingué le principe de l’exonération de cotisation, d’une part, et les conditions dans lesquelles les compensations s’effectueront en pratique, d’autre part. L’idée générale est de conserver les flux de cotisations existants et de créer un nouveau flux, ayant pour but d’« effacer » pour les salariés tout ou partie des cotisations versées par eux. Quant aux risques constitutionnels évoqués par les différents intervenants, ils ne paraissent pas très sérieux dès lors que le dispositif ne concerne pas, à proprement parler, la CSG, qui n’est impactée qu’indirectement par la « cotisation sociale négative » instituée par l’article premier. Quant aux mécanismes de compensation à la sécurité sociale, ils n’ont pas à être explicités dans le présent projet, dès lors que la loi de 1994 garantissant le maintien des ressources des comptes sociaux s’applique en l’espèce.

M. Charles de Courson a néanmoins pointé le risque de compensation entre dépenses et recettes dans les écritures comptables, au mépris du principe de non-contraction budgétaire.

M. Jérôme Cahuzac s’est dit réservé sur l’« habillage juridique » retenu par l’article premier en matière de compensation des recettes de CSG.

Le Président Didier Migaud a souligné que le Conseil constitutionnel en sera peut-être saisi.

La Commission a adopté cet amendement (amendement n° 47).

La Commission a adopté un amendement de précision présenté par le Rapporteur général, tendant à éviter que l’éventuel cumul des différentes exonérations existantes n’aboutisse à un montant de cotisations salariales dues négatif (amendement n° 48).

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Louis Giscard d'Estaing tendant, par souci de simplification des obligations déclaratives, à subordonner le bénéfice de la réduction de cotisation à une déclaration annuelle, sur le formulaire « DADS ». Il s’agit, en se référant explicitement au formulaire annuel DADS transmis par les organismes de sécurité sociale à l’administration fiscale, d’éviter de générer des obligations déclaratives supplémentaires pour les employeurs et pour les services des impôts.

Le Rapporteur général s’est montré sensible à l’objet de cet amendement, mais a signalé que l’amendement aurait pour conséquences néfastes de contraindre de très petites entreprises à procéder à une « DADS ».

M. Charles de Courson s’est demandé comment en pratique les inspecteurs des impôts pourront efficacement contrôler l’assiette de la réduction instituée par l’article 1er. Il faudra en effet distinguer les taux effectifs des cotisations déductibles, vérifier le nombre d’heures autorisées et travaillées, donc « remonter » au contrat de travail et à la feuille de paye. Le document prévu à l’alinéa 32 pour permettre le contrôle risque donc d’être très lourd et très complexe.

Le Rapporteur général a indiqué qu’il attend du ministre de l’Économie, des finances et de l’emploi qu’elle clarifie et précise les nouvelles obligations déclaratives qui découleront de l’application de cet article. Il serait souhaitable qu’en vue de la séance publique, le Parlement dispose d’une esquisse du futur formulaire prévu à l’alinéa 32. Il s’agit de concilier deux objectifs : contrôler efficacement la mise en œuvre du nouveau dispositif sans alourdir à l’excès les contraintes pesant sur les entreprises.

M. Jean-Pierre Brard a craint qu’à l’instar de la suppression de tout contrôle de la mise en œuvre du bouclier fiscal, les allègements de cotisations prévus par l’article premier ne fassent l’objet d’aucun contrôle sérieux.

Après avoir rappelé que les logiciels de paye devront prendre en compte les heures supplémentaires et complémentaires qui ne seront plus imposables, M. Louis Giscard d'Estaing a retiré son amendement.

La Commission a adopté un amendement rédactionnel présenté par le Rapporteur général (amendement n° 49).

La Commission a rejeté un amendement présenté par M. Gaëtan Gorce tendant à prévoir que les exonérations de cotisations sociales prévues par l’article 1er ne modifient en rien les droits aux prestations des salariés, après que le Rapporteur général eut confirmé que ces droits sont intégralement préservés.

Elle a ensuite adopté deux amendements rédactionnels présentés par le Rapporteur général (amendements nos 50 et 51).

Elle a examiné un amendement présenté par le Rapporteur général tendant à limiter la déduction maximale des cotisations sociales patronales au montant des cotisations patronales effectivement dues par l’entreprise.

Le Rapporteur général a fait observer que le projet de loi prévoit une réduction forfaitaire de cotisations patronales dont le montant sera fixé par décret (le Gouvernement ayant publiquement indiqué que ce montant serait de 1,50 euro par heure dans les entreprises de vingt salariés ou moins, et de 0,50 euro par heure dans les entreprises de plus de vingt salariés). Cette réduction peut être cumulée avec les autres dispositifs d’exonérations de cotisations patronales de sécurité sociale dans la limite des cotisations patronales et, pour le reliquat éventuel, de l’ensemble des cotisations salariales. En conséquence, les exonérations versées aux entreprises pourront excéder le montant des cotisations patronales effectivement dues, ce qui aboutirait à créer une cotisation négative, peu justifiée. Il convient donc de limiter les exonérations globales aux cotisations patronales effectivement dues.

La Commission a adopté cet amendement (amendement n° 52).

Elle a ensuite adopté un amendement rédactionnel et un amendement de conséquence présentés par le Rapporteur général (amendements nos 53 et 54).

Elle a rejeté un amendement présenté par M. Gaëtan Gorce tendant à prévoir, dans un nouvel article du code de la sécurité sociale, que les exonérations de cotisations sociales prévues par le projet de loi ne modifient en rien les droits aux prestations des salariés, après que le Rapporteur général eut confirmé que l’ensemble des droits sociaux sont garantis indépendamment des exonérations.

La Commission a adopté deux amendements rédactionnels et un amendement de précision présentés par le Rapporteur général (amendements nos 55, 56 et 57).

La Commission a ensuite examiné un amendement présenté par M. Gaëtan Gorce tendant à instaurer, en contrepartie des exonérations de cotisations sociales, une obligation de maintien ou de création d’emplois et la mise en œuvre d’une politique salariale, selon des modalités négociées entre l’État et l’employeur sous la forme de conventions dites « contrats de progrès ».

M. Gaëtan Gorce a souligné qu’il existe en effet des alternatives à la politique unilatérale d’exonération des heures supplémentaires, aptes à satisfaire les objectifs de renforcement de l’emploi et de revalorisation du pouvoir d’achat. Par la négociation, les entreprises doivent fournir des contreparties au puissant effort d’allégement de cotisations assumé par l’État, et enclencher ainsi un cercle vertueux de l’emploi, sans mettre en péril les finances sociales, contrairement au projet du Gouvernement qui, en mettant en place une exonération générale, entraînera d’inéluctables effets d’aubaine.

La Commission, suivant l’avis défavorable du Rapporteur général, a rejeté cet amendement.

Elle a examiné un amendement présenté par M. Gaëtan Gorce tendant à préciser que le refus d’effectuer des heures supplémentaires proposées par l’employeur au-delà des limites fixées par le contrat de travail du salarié ne constitue pas une faute ou un motif de licenciement.

M. Gaëtan Gorce a rappelé que l’enjeu du pouvoir d’achat n’épuise pas la question des heures supplémentaires. Il faut, en effet, garder à l’esprit que l’allongement de la durée du travail peut aussi constituer une régression sociale, en nuisant à l’épanouissement de la vie familiale des salariés, en augmentant la pénibilité du travail, voire en dégradant les conditions sanitaires des emplois. L’excès de travail, qui affecte la vigilance des salariés, constitue une des sources importantes des maladies professionnelles et des accidents du travail. Par ailleurs, il serait illusoire de prétendre que les salariés choisissent leurs heures supplémentaires et peuvent parallèlement les refuser à leur convenance. C’est pourquoi il apparaît nécessaire de rappeler dans le code du travail que le refus d’effectuer des heures supplémentaires au-delà de celles prévues dans le contrat de travail ne peut constituer un motif de licenciement.

En réponse à M. Charles de Courson, le Rapporteur général a rappelé qu’aujourd’hui le code du travail distingue les heures supplémentaires « obligatoires » (limitées à 220 heures par an, sauf autorisation de l’inspecteur du travail ou fixation conventionnelle d’un contingent différent), que le salarié doit effectuer sous peine de s’exposer à une faute constitutive d’un motif de licenciement, et les heures « choisies » (au-delà de ce contingent d’heures) qu’il peut librement refuser d’effectuer. Le projet de loi ne modifie en rien ces dispositions. Le Rapporteur général a réaffirmé son hostilité de principe à modifier par le présent projet de loi les dispositions du code de travail, qui doivent faire l’objet d’une concertation préalable avec les partenaires sociaux.

La Commission a rejeté cet amendement.

Elle a ensuite examiné un amendement présenté par M. Gaëtan Gorce tendant à affirmer le principe de la compensation intégrale par l’État des mesures de réduction ou d’exonération de cotisations de sécurité sociale proposées par l’article 1er.

Rappelant que l’État doit actuellement plus d’un milliard d’euros aux régimes de sécurité sociale, M. Gaëtan Gorce a souligné l’importance de la dégradation des finances sociales.

Après que le Rapporteur général eut rappelé que l’article L. 131-7 du code de la sécurité sociale, tel qu’il résulte des dispositions de la loi du 25 juillet 1994 relative à la sécurité sociale, prévoit déjà que « toute mesure de réduction ou d'exonération de cotisations de sécurité sociale […] donne lieu à compensation intégrale aux régimes concernés par le budget de l'État pendant toute la durée de son application », la Commission a rejeté cet amendement.

Elle a ensuite examiné un amendement présenté par M. Gaëtan Gorce tendant à prévoir que le comité d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT) ou, à défaut, les délégués du personnel sont informés par l’employeur de l’utilisation du volume d’heures supplémentaires effectuées par les salariés au moyen de la transmission d’un bilan annuel.

M. Gaëtan Gorce a relevé que l’impact évident de la durée du travail sur les conditions sanitaires et la sécurité des salariés rend nécessaire d’assortir l’assouplissement du régime des heures supplémentaires d’un examen par les organes compétents au sein des entreprises.

Le Rapporteur général eut estimé que les incidences de l’usage intensif des heures supplémentaires sur les conditions de travail doivent faire l’objet d’un suivi attentif de la part des partenaires sociaux. Il a néanmoins remarqué qu’il serait plus réaliste de limiter l’application d’un dispositif de suivi aux seules entreprises disposant en leur sein d’un CHSCT, l’établissement d’un rapport annuel semblant une charge disproportionnée pour les employeurs des petites entreprises.

Après que M. Gaëtan Gorce eut répliqué que l’enjeu de la préservation de bonnes conditions de travail est précisément plus prégnant encore dans les PME, souvent moins bien organisées pour veiller à la sécurité au travail, la Commission a rejeté l’amendement.

La Commission a examiné un amendement présenté par le Rapporteur général tendant à ouvrir le bénéfice de la déduction forfaitaire de cotisations patronales aux entreprises employant au plus vingt salariés en mars 2005 qui ont, depuis cette date, vu leurs effectifs croître au-delà de ce seuil.

Le Rapporteur général a rappelé que le régime dérogatoire de majoration des heures supplémentaires (majoration de 10 % des quatre premières heures supplémentaires) prévu par la loi du 31 mars 2005 portant réforme de l'organisation du temps de travail dans l'entreprise est applicable aux entreprises qui comprenaient 20 salariés ou moins le 31 mars 2005, quelle que soit l’évolution de leurs effectifs par la suite. Or, l’article 1er du présent projet de loi abroge le régime dérogatoire de la loi de 2005 précitée, mais prévoit une majoration de la déduction forfaitaire de charges sociales applicable aux entreprises dont les effectifs sont inférieurs ou égaux à 20 salariés. Dès lors, les entreprises qui ont dépassé le seuil de 20 salariés depuis le 31 mars 2005 subiront brutalement le relèvement de la majoration salariale des heures supplémentaires, sans bénéficier de la majoration de la déduction forfaitaire. C’est pourquoi l’amendement propose de leur étendre le bénéfice de la déduction forfaitaire.

M. Michel Sapin a fait observer que les entreprises dont les effectifs se sont réduits à moins de 20 salariés depuis le 31 mars 2005 vont bénéficier de la nouvelle déduction forfaitaire, sans qu’elle soit la contrepartie d’une augmentation de la majoration salariale des heures supplémentaires.

Le Rapporteur général a souligné que le cas soulevé par M. Michel Sapin, pour favorable qu’il soit, n’en est pas pour autant inéquitable, puisque les entreprises dont les effectifs diminuent sont généralement dans une situation financière délicate qu’il n’est pas inutile d’atténuer.

La Commission a adopté cet amendement (amendement n° 58).

Le Rapporteur général a présenté un amendement, tendant à ce que le rapport sur l’évaluation de l’application du présent article rende notamment compte, d’une part, de l’évolution du nombre d’heures supplémentaires, complémentaires et choisies constatées à l’échelle nationale et par branche d’activité et, d’autre part, de l’impact sur l’économie nationale et les finances publiques de cette évolution.

M. Charles de Courson s’est interrogé sur le nombre d’heures supplémentaires dans le secteur public.

Le Rapporteur général a déclaré ne pas disposer des éléments nécessaires.

M. Charles de Courson a estimé qu’en l’absence de ces éléments, il est impossible d’évaluer le coût du dispositif. L’évaluation produite par l’ACOSS est donc en dessous de la réalité.

M. Henri Emmanuelli s’est demandé si le dispositif prend en compte l’arriéré d’heures supplémentaires dont l’État serait, à en croire la presse, redevable, notamment s’agissant des policiers et du personnel des hôpitaux.

Le Rapporteur général a répondu que la présente mesure ne s’appliquera pas au stock d’heures supplémentaires encore impayées. En tout état de cause, l’examen en séance publique permettra d’interroger le Gouvernement sur la réalité de cet arriéré et les modalités de règlement envisageables. S’agissant de l’évaluation du coût de la mesure, l’ACOSS n’a intégré dans ses calculs que les heures supplémentaires réalisées dans le secteur privé et les entreprises publiques, laissant de côté celles réalisées par des agents publics, faute de données disponibles. En outre, dans la fonction publique, les heures supplémentaires ne donnent pas lieu à cotisations sociales, même si la CSG est perçue. De plus, comme les heures supplémentaires sont généralement compensées, dans la fonction publique, par des journées de récupération, leur monétisation est plus que limitée.

M. Charles de Courson a précisé que s’ils ne cotisent pas au régime de retraite, les fonctionnaires cotisent bien à l’assurance-maladie. Il s’est par ailleurs interrogé sur le sort des cotisations patronales dues par l’État.

Le Rapporteur général a précisé que la réfaction sur les cotisations patronales ne concerne pas les employeurs publics.

La Commission a adopté cet amendement (amendement n° 59).

La Commission a ensuite examiné un amendement présenté par M. Charles de Courson, tendant à ce que les heures d’équivalence en vigueur dans le secteur du transport routier de marchandises et faisant l’objet d’une majoration salariale d’au moins 25 % soient considérées, pour l’application du présent article, comme des heures supplémentaires.

M. Charles de Courson a rappelé que, dans le secteur du transport routier de marchandises, les heures supplémentaires se déclenchent après les heures d’équivalence. Or, ces heures d’équivalence sont rémunérées, en application de l’accord du 23 avril 2002, comme les heures supplémentaires. Comme ces heures d’équivalence ne sont pas considérées comme des heures supplémentaires au sens de l’article L. 212-5 du code du travail, elles demeureraient totalement fiscalisées et « chargées ». Les entreprises et les personnels de ce secteur subiraient donc une grave inégalité par rapport aux autres secteurs économiques. C’est pourquoi le présent amendement propose que les heures d’équivalence soient considérées, pour l’application du présent article, comme des heures supplémentaires.

Le Rapporteur général a souligné que, par définition, la durée d’équivalence équivaut à la durée légale du travail. Si les heures d’équivalence étaient assimilées à des heures supplémentaires, une nouvelle inégalité serait créée entre les salariés du secteur du transport routier de marchandises et ceux des autres secteurs dans lesquels des équivalences sont appliquées. Il est donc nécessaire de s’en tenir à une qualification stricte des heures supplémentaires qui ne se déclenchent qu’au-delà de la durée légale du travail ou de la durée équivalente.

M. Charles de Courson a souligné que les heures de conduite sont distinguées des heures d’équivalence et sont considérées, au moins du point de vue de la rémunération, comme des heures supplémentaires.

Le Rapporteur général a déclaré que le même problème se pose pour d’autres professions, comme les veilleurs de nuit. Une nuit de veille n’est ainsi équivalente qu’à 3 ou 4 heures de travail.

La Commission a rejeté cet amendement et adopté l’article 1er ainsi modifié.

Après l’article premier :

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Charles de Courson, tendant à ce que le Gouvernement présente devant les commissions des Finances de l’Assemblée nationale et du Sénat, avant le 1er janvier 2008, un rapport visant à évaluer précisément le coût pour les finances publiques de l’application de l’article 1er du présent projet de loi.

M. Charles de Courson a dénoncé l’incertitude pesant sur l’évaluation du coût de la mesure pour les finances publiques. Ainsi, le Gouvernement évalue à environ 2,7 milliards d’euros le coût de l’exonération de charges sociales sur les heures supplémentaires alors que, dans son avis rendu au ministre de l’Économie, des finances et de l’emploi, l’ACOSS évalue ce même coût à 5 milliards d’euros. Tout laisse donc à penser que le coût de la mesure a été sous-évalué. Par conséquent, dans un souci de sincérité budgétaire, le présent amendement vise à ce qu’une évaluation précise du coût réel de la mesure d’exonération de cotisations sociales et, plus globalement, de l’application de cet article 1er soit effectuée.

Le Rapporteur général a rappelé que la Commission a déjà adopté un amendement, qui complète le rapport que le Gouvernement est tenu de présenter. Par ailleurs, la date du 1er janvier 2008 semble un peu trop rapprochée pour une évaluation pertinente.

Approuvé par le Rapporteur général, M. Michel Sapin a estimé nécessaire de disposer d’une évaluation globale du coût de cette mesure pour l’ensemble des collectivités publiques.

Cet amendement a été retiré.

Ont également été retirés deux amendements présentés par M. Charles de Courson, tendant, d’une part, à ce que l’application des dispositions de l’article 1er fasse l’objet d’un rapport d’évaluation du Gouvernement présentant, pour les départements, régions, groupements de communes et communes, les conséquences chiffrées de la mise en œuvre de cette réforme, et, d’autre part, à ce que le Gouvernement présente un rapport proposant des solutions visant à compenser, au profit des travailleurs non salariés, l’exonération d’impôt sur le revenu accordée aux seuls salariés.

La Commission a examiné un amendement de M. Charles de Courson tendant, sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée et des instances en cours à la date d’entrée en vigueur de la loi issue du présent projet de loi, à valider l’accord d’entreprise du 5 avril 2007, signé entre la société Sogerma-Services de Mérignac, d’une part, et la Confédération française de l’encadrement et le syndicat Force ouvrière, d’autre part, prévoyant de porter la durée hebdomadaire de travail à 39 heures au lieu de 35 heures.

M. Charles de Courson a indiqué que l’objectif de cet amendement est d’amener le Gouvernement à prendre position sur cette décision de justice pour le moins étonnante, qui résulte du recours de la Confédération générale du travail (CGT) contre l’accord d’entreprise du 5 avril 2007 et qui a conduit à l’annulation de cet accord par le tribunal de Bordeaux. La validation par le législateur de cet accord permettrait de faire prévaloir l’intérêt économique et l’objectif de préservation des emplois sur l’application du droit. Le juge a, en effet, précisé que les dispositions conventionnelles sont applicables dans la seule mesure où elles sont plus favorables aux salariés que les dispositions légales et qu’une dérogation ne peut être opposée au salarié si elle est moins favorable à ce dernier. Il serait souhaitable de modifier la loi afin de permettre aux partenaires sociaux de déroger à ce principe.

M. Henri Emmanuelli a jugé la décision du tribunal de Bordeaux intéressante et a souhaité que le législateur cesse de casser des décisions de justice.

M. Daniel Garrigue a plaidé pour que l’on permette aux entreprises de surmonter cette interdiction.

Après que le Rapporteur général eut émis un avis défavorable, l’amendement a été retiré.

M. Charles de Courson a successivement retiré trois amendements tendant à abaisser progressivement de 1,6 à 1,3 SMIC le plafond d’application de la réduction « Fillon » et à concentrer progressivement les actuelles exonérations de charges sur les entreprises de moins de 500 salariés, dans un souci de maîtrise de la dette et du déficit public.

La Commission a examiné un amendement de M. Richard Mallié, tendant à autoriser, dans les zones agglomérées de plus de 200 000 habitants, que le repos hebdomadaire soit donné un autre jour que le dimanche, lorsqu’un accord entre partenaires sociaux est intervenu et prévoit des contreparties en termes de rémunération.

M. Richard Mallié a indiqué qu’à ce jour, une vingtaine de zones commerciales ouvrent le dimanche sans qu’aucune autorisation n’ait été donnée et bien souvent sans qu’aucun accord social n’ait été conclu. Cette situation est particulièrement préjudiciable aux salariés des établissements concernés puisque, dans ce cas, aucun repos compensateur ni aucune majoration salariale ne sont accordés. Or, la demande d’ouverture dominicale est très forte, notamment dans les agglomérations. C’est pourquoi le présent amendement est limité dans son champ d’application aux agglomérations de plus de 200 000 habitants. Le dispositif ne serait pas applicable à la grande distribution, reposerait sur le principe du volontariat pour le salarié et l’existence d’un accord entre les partenaires sociaux prévoyant un repos compensateur et une compensation salariale.

Le Rapporteur général a exprimé sa réserve, le projet de loi n’ayant pas vocation à modifier le droit du travail.

M. Henri Emmanuelli a approuvé l’analyse du Rapporteur général.

M. Jean-Pierre Brard a estimé qu’il s’agit là d’un problème hautement politique sur lequel M. Richard Mallié défend une position socialement inacceptable. Le droit au repos dominical est inaliénable. Nous serions l’un des seuls pays de l’Europe occidentale à le remettre en cause. La remise en cause de ce droit est par ailleurs vecteur d’emplois précaires et n’est pas de nature à améliorer le pouvoir d’achat de nos compatriotes. Veut-on créer une société de vide culturel dans laquelle les Français passent leur dimanche dans une zone commerciale ?

Après avoir observé que M. Jean-Pierre Brard est sur la même ligne que la CGT et défend des idées qui rappellent l’Union soviétique et ne sont pas en phase avec notre siècle, M. Richard Mallié a retiré son amendement.

La Commission a examiné un amendement de M. François de Rugy, tendant à faire du « chèque-transport » une obligation pour l’employeur.

M. François de Rugy a rappelé ses doutes quant à l’efficacité des mesures proposées pour améliorer le pouvoir d’achat des Français, alors même que celui-ci peut être amélioré par des mesures concrètes. En effet, les déplacements entre le domicile et le lieu de travail grèvent les budgets des salariés, et notamment les salariés les moins aisés qui n’ont pas les moyens de se loger en centre ville. Le « chèque-transport » a été mis en place au 1er janvier 2007, mais son émission par l’employeur n’est que facultative. Afin d’encourager les déplacements en transport en commun et de favoriser le pouvoir d’achat des salariés, le « chèque-transport » doit devenir une obligation pour l’employeur à condition que le salarié en fasse la demande.

Le Rapporteur général s’est déclaré défavorable à cet amendement. La loi du 30 décembre 2006 pour le développement de la participation et de l’actionnariat salarié a ouvert, s’agissant du « chèque-transport », une faculté contractuelle qui doit être évaluée avant d’être généralisée. Ce dispositif étant très récent, il n’est pas opportun de le modifier pour le moment.

La Commission a rejeté cet amendement.

*

* *

Article 2

Élargissement des conditions d’exonération des rémunérations
des étudiants travaillant pendant leurs études

Texte du projet de loi :

I. - Le 36° de l’article 81 du code général des impôts est remplacé par les dispositions suivantes :

« 36° Sur option des bénéficiaires, les salaires versés aux personnes âgées de vingt-cinq ans au plus au 1er janvier de l'année d'imposition, à l’exception des agents publics percevant une rémunération dans le cadre de leur formation, en rémunération d'activités exercées pendant leurs études, secondaires ou supérieures, ou exercées durant leurs congés scolaires ou universitaires, dans la limite de trois fois le montant mensuel du salaire minimum de croissance. »

II. - Les dispositions du I sont applicables à compter de l’imposition des revenus de l’année 2007.

Observations et décision de la Commission :

Le 36° de l’article 81 du code général des impôts, issu de l’article 89 de la loi de finances pour 2005 (n° 2004-1484 du 30 décembre 2004), exonère d’impôt sur le revenu, dans la limite de deux fois le montant mensuel du salaire minimum de croissance, les salaires perçus en rémunération d’activités exercées à l’occasion de leurs congés scolaires ou universitaires par les personnes âgées au plus de 21 ans le 1er janvier de l’année d’imposition.

Le présent article propose de réformer ce dispositif pour élargir les conditions dans lesquelles des salaires perçus par des étudiants qui travaillent peuvent bénéficier d’une exonération de l’impôt sur le revenu. Les trois principales évolutions proposées sont :

– le relèvement de la limite d’âge conditionnant le bénéfice de l’exonération de vingt et un ans à vingt-cinq ans ;

– la prise en compte des salaires perçus au titre d’activités exercées au cours de l’année scolaire ou universitaire et non plus seulement au cours des congés ;

– le relèvement du plafond de rémunérations pris en compte de deux fois le montant mensuel du salaire minimum de croissance à trois fois celui-ci.

I.– L’exonération en vigueur des revenus des emplois de vacances

A.– Le champ de l’exonération

1.– Les bénéficiaires

En l’état du droit, le 36° de l’article 81 du code général des impôts concerne les revenus perçus par les personnes âgées au plus de 21 ans le 1er janvier de l’année d’imposition.

La mesure s’appliquant aux revenus d’activités exercées pendant les congés scolaires ou universitaires, la doctrine administrative (27) limite son bénéfice aux jeunes gens ayant la qualité de collégien, de lycéen, d’élève ou d’étudiant.

Pour la même raison, le bénéfice de la mesure n’est pas ouvert aux apprentis, qui sont soumis à la législation du travail de droit commun, notamment celle des congés payés, et n’ont donc pas de congés scolaires ou universitaires. Les apprentis bénéficient, en outre, en tout état de cause, des dispositions de l’article 81 bis du code général des impôts qui exonère de l’impôt sur le revenu les salaires qui leur sont versés dans la limite du montant annuel du salaire minimum de croissance.

2.– Les revenus concernés

Les revenus entrant dans le champ de l’exonération sont ceux perçus au titre d'une activité exercée pendant les congés scolaires ou universitaires.

La doctrine administrative admet toutefois que l’exonération s’applique également aux rémunérations perçues au titre d’une activité exercée pendant les congés scolaires ou universitaires de l’année de l’achèvement des études à moins qu’il ne s’agisse d’une véritable activité professionnelle (et est notamment considérée comme telle l’activité exercée dans le cadre d’un contrat à durée indéterminée).

En revanche, l’exonération ne bénéficie naturellement pas aux rémunérations perçues au titre d’une activité exercée au cours de l’année scolaire ou universitaire.

Il convient de noter que cette exonération est indépendante de celle prévue par la doctrine administrative en faveur des indemnités perçues par les étudiants qui effectuent des stages faisant partie intégrante du programme de l'école, ou des études présentant un caractère obligatoire et dont la durée n'excède pas trois mois. Les deux exonérations peuvent, le cas échéant, se cumuler au titre d’une même année.

Le plafond annuel des rémunérations exonérées s’établit à deux fois le montant mensuel du salaire minimum de croissance.

II.– Le dispositif proposé

A.– Le champ des bénéficiaires

Le présent article propose d’élargir, par un relèvement important de la limite d’âge, le champ des bénéficiaires de la mesure tout en le précisant sur deux points.

La limite d’âge, tout d’abord, serait, comme cela a été rappelé, portée de vingt et un ans à vingt-cinq ans, cette limite étant appréciée au 1er janvier de l’année d’imposition.

En second lieu, il serait désormais précisé de manière plus explicite que ne le fait la rédaction en vigueur que les bénéficiaires doivent poursuivre des « études, secondaires ou supérieures », les activités rémunérées devant être exercées pendant celles-ci.

La doctrine administrative (28) a déjà eu l’occasion de préciser, pour l’application de l’article 199 quater F qui institue une réduction d’impôt sur le revenu au titre des dépenses de scolarité des enfants à charge, quelles étaient les personnes devant être considérées comme poursuivant des études secondaires ou supérieures. Elle a ainsi notamment précisé que les études prises en compte devaient constituer la formation initiale des intéressés, à l’exclusion, par exemple, de celles conduites en congé formation par un salarié.

En troisième lieu, le présent article propose d’exclure explicitement du champ des bénéficiaires les agents publics percevant une rémunération dans le cadre de leur formation donc, en particulier, les fonctionnaires stagiaires des écoles de la fonction publique dont le traitement couvre les besoins.

B.– Les activités concernées

Le présent article propose d’élargir le champ des activités dont la rémunération est exonérée pour prendre en compte les activités exercées en dehors des congés scolaires ou universitaires, pendant la période des études, donc au cours de l’année.

Les rémunérations des activités exercées le soir, le week-end voire, le cas échéant, dans la journée et la semaine, si l’organisation des études le permet, pourront donc bénéficier de l’exonération.

Il apparaissait, en effet, discutable d’autoriser ou non l’exonération de revenu d’une même activité selon le moment où elle est exercée. Il pouvait d’ailleurs en résulter des difficultés d’application lorsque la même activité était exercée à la fois au cours de l’année universitaire et pendant les vacances et que la période de paye chevauchait le début de celles-ci.

L’évolution proposée ne devrait pas conduire à modifier la doctrine administrative rappelée ci-dessus s’agissant :

– d’une part, des conditions de prise en compte des rémunérations d’une activité exercée pendant les congés scolaires ou universitaires de l’année de l’achèvement de ses études ;

– d’autre part, de la possibilité de cumuler le bénéfice de la présente exonération avec celle prévue en faveur des indemnités de stages.

C.– Le plafond

Il est proposé de relever le plafond annuel des rémunérations exonérées de deux fois le montant mensuel du salaire minimum de croissance (SMIC) à trois fois celui-ci, soit, sur la base du SMIC au 1er juillet 2006, de 2 510 euros à 3 750 euros.

D.– Le caractère optionnel de l’exonération

Alors que l’exonération en vigueur est applicable de droit, il est proposé de rendre le dispositif optionnel afin de préserver les droits des bénéficiaires à la prime pour l’emploi, qui sont calculés sur les seuls revenus imposés.

E.– Entrée en vigueur et coût

Il est proposé que la mesure soit applicable à compter de l’imposition des revenus de l’année 2007.

Son coût est évalué à 40 millions d’euros au titre de 2008. Par comparaison, la dépense fiscale liée à l’exonération en vigueur des salaires des emplois de vacances des jeunes de moins de 21 ans est évaluée, au titre de 2007, à 30 millions d’euros.

*

* *

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Charles de Courson tendant à différencier la portée de l’exonération proposée selon que son bénéficiaire est rattaché ou non au foyer fiscal de ses parents.

M. Charles de Courson a déploré l’absence de convergence entre la situation fiscale des jeunes rattachés au foyer parental (lequel bénéficie alors d’une demi-part supplémentaire) et celle des jeunes autonomes, qui peuvent recevoir une pension déductible des revenus parentaux. Il a considéré que cette difficulté se répercute sur l’exonération prévue par l’article 2 qui ne distingue pas les deux catégories de bénéficiaires. Au contraire, il conviendrait de prévoir, en cas de rattachement, un plafond d’exonération plus faible que lorsque le bénéficiaire est autonome.

Le Rapporteur général s’est déclaré défavorable à cet amendement en rappelant que le droit fiscal essaie de maintenir une égalité de traitement entre les deux catégories. L’avantage du dispositif proposé consiste justement à ne pas affecter cet équilibre. Au contraire, l’adoption de l’amendement présenté induirait une distorsion en rendant le rattachement au foyer parental moins attractif.

M. René Couanau a demandé quelle est la justification du choix de la limite des 25 ans.

Sur ce point, le Rapporteur général a rappelé que, sur proposition de M. Marc Le Fur, la commission des Finances avait défendu en 2004 l’adoption d’un dispositif similaire, devenu l’article 89 de la loi de finances pour 2005, valable jusqu’aux 21 ans du bénéficiaire. Il a considéré, cependant, que 25 ans est un âge communément utilisé comme référence, notamment pour le droit au rattachement au foyer parental.

M. Marc Le Fur a confirmé que la mesure votée à l’époque s’applique aujourd’hui sous la double limite des 21 ans du bénéficiaire et d’une exonération maximale de 2 SMIC. Il a indiqué que le présent article a vocation à étendre cette mesure et risque de créer une distorsion entre les travaux des étudiants et les premiers mois de travail des jeunes qui commencent leur vie active.

M. Jérôme Chartier s’est également déclaré réservé sur la limite de 25 ans. Prenant l’exemple d’études commerciales, particulièrement longues et coûteuses, il a redouté que la limite des 25 ans soit rapidement dépassée.

M. René Couanau s’est dit, pour sa part, favorable à ce que la limite soit repoussée à 26 ans.

L’amendement a été retiré.

La Commission a rejeté un amendement présenté par M. Jean-Louis Idiart tendant à réduire le plafond de l’exonération proposée lorsque le bénéficiaire est imposé au titre des tranches les plus élevées du barème de l’impôt sur le revenu, le Rapporteur général s’y étant déclaré défavorable au motif que l’article 2 n’a pas de vocation redistributive.

Suivant l’avis du Rapporteur général, la Commission a ensuite adopté un amendement présenté par M. Louis Giscard d’Estaing visant à spécifier explicitement que la mesure proposée s’appliquera que son bénéficiaire soit rattaché au foyer fiscal parental ou non (amendement n° 60).

La Commission a ensuite rejeté un amendement par M. Jean-Pierre Brard tendant à exclure du bénéfice de la mesure proposée les jeunes rattachés au foyer parental.

La Commission a adopté l'article 2 ainsi modifié.

Après l’article 2 :

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Charles de Courson tendant à prévoir un montant minimal d’imposition sur le revenu.

M. Charles de Courson a précisé que cet amendement se justifie tant par la nécessité de compenser le coût global du projet de loi que par l’objectif de réduction des niches fiscales.

Le Président Didier Migaud a considéré que ces deux objectifs lui paraissent louables, mais qu’ils doivent trouver une solution dans le cadre du prochain projet de loi de finances.

Le Rapporteur général a jugé que le renforcement du bouclier fiscal, prévu par l’article 5 du projet, en réaffirmant le caractère non confiscatoire de l’impôt, justifie plus que jamais d’ouvrir la réflexion sur une contrepartie en termes d’imposition minimale. Il a estimé qu’il convient d’approfondir la réflexion engagée sur un tel dispositif.

L’amendement a été retiré.

*

* *

Article 3

Instauration d’un crédit d’impôt sur le revenu au titre des intérêts d’emprunts supportés pour l’acquisition ou la construction de l’habitation principale

Texte du projet de loi :

I. - Après l’article 200 terdecies du code général des impôts, il est inséré un article 200 quaterdecies ainsi rédigé :

« Art. 200 quaterdecies. - I. - Les contribuables fiscalement domiciliés en France au sens de l’article 4 B qui acquièrent un logement affecté à leur habitation principale, directement ou par l’intermédiaire d’une société non soumise à l’impôt sur les sociétés qui le met gratuitement à leur disposition, peuvent bénéficier d’un crédit d’impôt sur le revenu au titre des intérêts des prêts contractés auprès d’un établissement financier à raison de cette opération, tels que définis à l’article L. 312-2 du code de la consommation.

« Les dispositions du premier alinéa s'appliquent également aux contribuables qui font construire un logement destiné à être affecté, dès son achèvement, à leur habitation principale. Dans cette situation, les prêts mentionnés au premier alinéa s’entendent de ceux qui sont contractés en vue de financer l’acquisition du terrain et les dépenses de construction.

« Le logement doit, au jour de l’affectation à usage d’habitation principale du bénéficiaire du crédit d’impôt, satisfaire aux normes minimales de surface et d’habitabilité mentionnées à l’article 244 quater J.

« II. - Les dispositions du I ne s’appliquent pas aux intérêts des prêts affectés :

« a. Au remboursement en tout ou partie d'autres crédits ou découverts en compte. Toutefois, les intérêts des emprunts souscrits pour se substituer aux prêts mentionnés au I, ou rembourser ceux-ci, ouvrent droit au crédit d’impôt, dans la limite des intérêts qui figurent sur les échéanciers des emprunts initiaux et de celles des annuités mentionnées au premier alinéa du III restant à courir ;

« b. À l’acquisition d’un logement par l’intermédiaire d’une société non soumise à l’impôt sur les sociétés, lorsque ce logement a antérieurement appartenu au contribuable directement ou par l’intermédiaire d’une société non soumise à l’impôt sur les sociétés ;

            « III. - Ouvrent droit au crédit d’impôt les intérêts payés au titre des cinq premières annuités de remboursement des prêts mentionnés au I, à l’exclusion des frais d’emprunt et des cotisations d’assurances contractées en vue de garantir le remboursement des prêts.

« Lorsque les prêts sont consentis à une société non soumise à l’impôt sur les sociétés dont le contribuable est membre et qui met gratuitement à la disposition de celui-ci un immeuble ou partie d’immeuble lui appartenant qu’il affecte à son habitation principale, il est tenu compte des intérêts payés à proportion de la quote-part correspondant au logement concerné, des droits du contribuable dans la société.

« IV. - Le montant des intérêts mentionnés au III ouvrant droit au crédit d’impôt ne peut excéder, au titre de chaque année d’imposition, la somme de 3 750 € pour une personne célibataire, veuve ou divorcée et de 7 500 € pour un couple soumis à imposition commune. Cette somme est majorée chaque année de 500 € par personne à charge au sens des articles 196 à 196 bis. La somme de 500 € est divisée par deux lorsqu'il s'agit d'un enfant réputé à charge égale de l'un et l'autre de ses parents.

« V. - Le crédit d'impôt est égal à 20 % du montant des intérêts mentionnés au III, dans la limite mentionnée au IV.

« VI. - Les dispositions du I s’appliquent à la condition que le logement faisant l’objet du prêt soit, à la date de paiement des intérêts, affecté à l’usage d’habitation principale du contribuable.

« Toutefois, les dispositions du I s’appliquent également aux intérêts versés avant l’achèvement du logement que le contribuable fait construire ou qu’il acquiert en l’état futur d’achèvement, lorsque celui-ci prend l'engagement d’affecter ce logement à son habitation principale, au plus tard le 31 décembre de la deuxième année qui suit celle de la conclusion du contrat de prêt.

« Lorsque cet engagement n’est pas respecté, le crédit d’impôt obtenu par le contribuable fait l’objet d’une reprise, au titre de l’année mentionnée au deuxième alinéa et il est fait application, le cas échéant, des sanctions prévues à l'article 1729.

« VII. - Le crédit d’impôt mentionné au I est imputé sur l’impôt sur le revenu après imputation des réductions d’impôt mentionnées aux articles 199 quater B à 200 bis, 200 octies et 200 decies A, des crédits d’impôt et des prélèvements ou retenues non libératoires. S’il excède l’impôt dû, l’excédent est restitué.

« VIII. - Les dispositions du I s'appliquent aux intérêts des prêts souscrits dans un État membre de la Communauté européenne, ou dans un autre État partie à l'accord sur l'Espace économique européen ayant conclu avec la France une convention fiscale qui contient une clause d'assistance administrative en vue de lutter contre la fraude ou l'évasion fiscale, et qui satisfont à une réglementation équivalente.

« IX. - Les dispositions du présent article sont exclusives de celles mentionnées au a du 2 de l’article 199 undecies A. ».

II. - Les conditions d’application du présent article, notamment les obligations des prêteurs et des emprunteurs, sont précisées par décret.

III. - Les dispositions du I s’appliquent aux intérêts payés à compter du premier jour du mois qui suit celui de la publication de la présente loi au Journal officiel de la République française.

Observations et décision de la Commission :

Conformément à l’engagement du Président de la République, le présent article a pour objet d’instaurer un crédit d’impôt sur le revenu au titre des intérêts d’emprunts contractés pour l’acquisition ou la construction d’un logement affecté à l’habitation principale du contribuable.

I.– Le contexte de la mesure

A.– La flambée des prix de l’immobilier et ses conséquences

1. Une flambée générale

Après une période de baisse consécutive à l’éclatement de la « bulle immobilière » de la fin des années quatre-vingt, les prix des biens immobiliers ont fortement progressé depuis 2000. En effet, le krach boursier résultant de l’effondrement des valeurs de la « nouvelle économie », le niveau historiquement bas des taux d’intérêt ainsi que le renforcement des mesures incitatives (« prêt à taux zéro », amortissement « Robien »…) ont conduit les ménages à investir massivement dans la pierre, portant les prix de celle-ci à des niveaux jamais atteints auparavant.

Ainsi, d’après les chiffres publiés par les Notaires (29), entre le quatrième trimestre 2000 et le quatrième trimestre 2006, les prix de l’ancien en France (hors Île de France) ont augmenté de 110 % pour les appartements et de 86,1 % pour les maisons. En ce qui concerne plus spécifiquement l’Île de France, la hausse des prix des logements anciens à Paris s’est établie à 93,9 % sur la même période, à 102,8 % en petite couronne et à 103,7 % en grande couronne. Quant au prix des maisons et appartements neufs, il a certes flambé, mais dans des proportions moins importantes que celui des biens immobiliers anciens, qui a eu tendance, au cours des dernières années, à s’aligner sur le prix du neuf, plus élevé. C’est ainsi qu’entre 2000 et 2005, selon l’INSEE (30), le prix des appartements neufs a augmenté de 40,7 % et celui des maisons neuves de 41,5 %.

En d’autres termes, depuis le début de la décennie, les prix des logements en France ont plus ou moins doublé. Ce doublement des prix a, en outre, affecté tant Paris et la région parisienne que les autres régions, à l’inverse de la « bulle immobilière » des années quatre-vingt où seuls Paris et la Côte d’Azur avaient été touchés. Désormais, selon une étude récente du BIPE/Empruntis (31), au troisième trimestre 2006, le prix moyen d’un bien immobilier s’élevait à 270 000 euros en Île de France et à 178 000 euros dans les autres régions.

2.– L’accession à la propriété est de plus en plus longue, coûteuse et difficile

L’inflation des prix de l’immobilier résulte essentiellement, au-delà de causes plus structurelles comme l’augmentation du nombre des ménages monoparentaux, de taux d’intérêt historiquement bas. Alors que la baisse de ceux-ci a été mise en avant, ainsi que l’allongement de la durée des prêts, comme une opportunité d’accéder à la propriété, elle a surtout alimenté, en accroissant la capacité d’emprunt des ménages dans un contexte de pénurie de logements, une hausse des prix qui a rendu l’accès à la propriété de plus en plus long, coûteux et difficile, en particulier pour les primo-accédants.

Entre 2001 et 2005, la Banque centrale européenne a réduit ses taux directeurs jusqu’au niveau historiquement bas de 2 %. Parallèlement, les taux d’intérêt à long terme, qui servent de référence aux taux des emprunts immobiliers, ont également connu une baisse considérable, entraînant une baisse des taux d’intérêt des prêts immobiliers encore renforcée par la forte concurrence entre les banques sur ce marché, ainsi que le montre le graphique suivant.

L’Agence Nationale pour l’Information sur le Logement (ANIL) a ainsi calculé qu’entre 1996 et 2006, cette baisse d’environ quatre points des taux des emprunts immobiliers « a permis à elle seule d’augmenter la capacité d’emprunt d’environ un tiers pour une même mensualité et une durée de remboursement de 20 ans » (32).

L’allongement de la durée des prêts découle directement de cette baisse des taux d’intérêt. Il est en effet d’autant plus efficace que le taux est plus bas (33). La baisse des taux d’intérêt a donc eu un double impact : un effet direct sur la capacité d’emprunt et un effet indirect par le biais de l’allongement des durées de remboursement.

ÉVOLUTION DE LA PART DES PRÊTS DE LONGUE DURÉE

(En  %)

Durée des prêts

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

20 à 24 ans

24

37

43

48

50

47

40

25 ans et plus

0

3

5

8

13

23

24

Source : Les Échos.

On observe qu’en 2005, quasiment les deux tiers des prêts avaient une durée égale ou supérieure à 20 ans et un quart à 25 ans, alors même que les prêts sur 25 ans et plus étaient inexistants en 1999. Les banques ont donc adapté leur offre de prêts (allongement de la durée, mais également prêts sans apport personnel, à taux variable, in fine…) afin de resolvabiliser des ménages que la hausse rapide des prix avait tendance à exclure du marché de l’accession à la propriété. Mais en augmentant par ce biais la demande solvable, elles ont contribué, compte tenu de la faible élasticité de l’offre de logements, à une inflation du prix de ces derniers ainsi qu’au renchérissement du coût global de l’accession, le poids des intérêts étant d’autant plus lourd que le prêt est octroyé sur une longue durée.

Au total, ainsi que le note l’ANIL, sous le triple effet de la progression des revenus, de la baisse des taux d’intérêt et de l’allongement de la durée des emprunts, la capacité d’endettement des ménages a considérablement augmenté.

Avec un même taux d’endettement de 30 %, un ménage (34) pouvait, en 2006, emprunter près de deux fois plus qu’en 1996. C’est ce qui justifie la vigueur de la demande et, partant, la hausse vertigineuse des prix. On observe cependant qu’à partir de mi-2003, l’augmentation de la capacité d’emprunt ne parvient plus à compenser l’inflation des prix. Par conséquent, les ménages ont dû, depuis cette date, accroître leur taux d’endettement – ou d’effort – afin de financer leur acquisition (35).

Source : Crédit Foncier (Les marchés immobiliers en 2006).

L’ANIL constate ainsi qu’ « alors que le coût de l’accession équivalait en 1996 à environ 3,5 années de revenu d’un ménage au 7ème décile, il en représente approximativement 6,5 années en 2006 » et ce, sans compter le coût de l’emprunt lui-même. Le prix à payer pour accéder à la propriété n’a jamais été aussi élevé (36).

B.– Les aides à l’accession

De nombreuses mesures ont été prises, en particulier depuis 2002, afin d’aider les ménages à accéder à la propriété en dépit de la flambée des prix de l’immobilier.

1.– Le « prêt à taux zéro »

Créé par le décret n° 95-1064 du 29 septembre 1995 et codifié à l’article 244 quater J du code général des impôts, le « prêt à taux zéro », dont la portée a été élargie et l’efficacité renforcée par l’article 93 de la loi de finances pour 2005 (n° 2004-1484 du 30 décembre 2004), repose sur le versement par l’État d’une subvention aux établissements financiers distribuant le prêt afin de leur compenser l’absence d’intérêts.

Il permet aux particuliers qui souhaitent acquérir (ou construire) un logement neuf ou ancien (mais également transformer un local professionnel en habitation) de disposer d’un financement complémentaire sans intérêts, pouvant faire l’objet, sous condition, d’un différé de remboursement jusqu’à dix-huit ans. Ce différé et cette absence d’intérêts permettent d’accroître la capacité d’emprunt des bénéficiaires.

Le « prêt à taux zéro » ne bénéficie qu’aux personnes physiques qui n’ont pas été propriétaires de leur résidence principale au cours des deux dernières années. Octroyé sous conditions de ressources et plafonné à 32 500 euros, il est cumulable avec l’ensemble des aides à l’accession (prêt d’accession sociale, prêt PEL, prêt « 1 % logement »…) mais n’ouvre pas droit en tant que tel à l’aide personnalisée au logement (APL). Son coût est estimé, pour 2007, à 770 millions d’euros (contre 515 millions d’euros en 2006).

2.– La loi portant engagement national pour le logement

La loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement a institué, outre une majoration du « PTZ » pour l’acquisition d’un logement neuf (37), de nombreux dispositifs en faveur de l’accession à la propriété.

 La vente à leurs occupants de logements sociaux (article 29)

Les organismes HLM ont la possibilité de vendre à leurs occupants les logements qu'ils ont acquis ou construits depuis plus de dix ans. Le prix, fixé par l'organisme propriétaire, peut être inférieur ou supérieur de 35 % à l'évaluation faite par le service des domaines, la base retenue étant celle d'un logement comparable libre d'occupation. Afin d'éviter les reventes spéculatives de logements sociaux ayant fait l'objet d'une décote, il est prévu un dispositif de remboursement par l'acquéreur personne physique à l'organisme HLM de la plus-value éventuellement réalisée, en cas de revente dans les cinq ans de l'acquisition. De même, les conditions de relocation de ces logements sont encadrées.

 Le bail à construction (article 31)

Le bail à construction est le bail par lequel le preneur s'engage à édifier des constructions sur le terrain du bailleur et à les conserver en bon état d'entretien pendant toute la durée du bail (entre 18 et 99 ans). Pour favoriser la construction de « maisons à 100 000 euros », les communes peuvent conclure avec des ménages aux revenus modestes des baux à construction assortis d'une option d'achat. Le ménage preneur devient d'abord propriétaire du bâti pour un faible loyer, puis, par levée d'option, du foncier.

 La location-accession (article 33)

La location-accession est le contrat par lequel un vendeur s'engage à transférer la propriété d'un logement à un accédant, qui optera ou non pour l'achat après une période de jouissance à titre onéreux. Un ménage ne disposant pas d'apport personnel peut ainsi acquérir progressivement un logement en versant en sus du loyer une redevance qui s'imputera sur le prix de vente lorsqu’il décidera d'acheter. Alors que les règles fiscales variaient selon les formes de location-accession, désormais, que le vendeur construise ou acquière un logement existant, il bénéficie d'une TVA à taux réduit. De même, la vente au locataire suite à la levée d'option est exonérée de TVA et non assujettie aux droits d'enregistrement.

 L’accession progressive des locataires à la propriété (article 34)

À la suite de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, qui avait prévu la possibilité, pour les organismes HLM, de céder ou d'apporter des logements existants à une SCI de location au sein de laquelle était également associé le locataire, le présent article a créé des SCI d'accession progressive à la propriété. Ces sociétés permettent au locataire d'un logement social, associé au sein de la SCI, d'en devenir propriétaire en achetant progressivement des parts de son habitation. Il peut ainsi moduler dans le temps son effort d'épargne, voire l'interrompre temporairement.

3.– Les autres aides

Parmi toutes les aides à l’accession dont peut bénéficier, sous certaines conditions, un ménage pour financer l’acquisition ou la construction de sa résidence principale, il convient de signaler :

– le prêt d’accession sociale (PAS) (38;

– le « 1% logement » (39).

Enfin, bien qu’il ne s’agisse pas à proprement parler d’aides à l’accession à la propriété, les récentes mesures fiscales dans le domaine des donations (40) ont incontestablement aidé les jeunes générations à se constituer l’apport souvent nécessaire à la concrétisation d’un projet immobilier.

II.– Le présent article propose d’instituer un crédit d’impôt sur le revenu au titre des intérêts des prêts contractés pour l’acquisition ou la construction
d’un logement affecté à l’habitation principale

Le présent article propose d’introduire dans le code général des impôts un nouvel article 200 quaterdecies instituant un crédit d’impôt sur le revenu au titre des intérêts des prêts contractés pour l’acquisition ou la construction d’un logement affecté à l’habitation principale du contribuable (41).

A.– Un crédit d’impôt dont le bénéfice est subordonné à plusieurs conditions

1.– Les conditions liées au contribuable

Le premier alinéa du I du nouvel article 200 quaterdecies imposerait aux contribuables d’être « fiscalement domiciliés en France au sens de l’article 4 B » du code général des impôts. Selon cet article, sont considérés comme ayant leur domicile fiscal en France :

– les personnes qui ont en France leur foyer ou le lieu de leur séjour principal ;

– celles qui exercent en France une activité professionnelle, salariée ou non, à moins qu’elles ne justifient que cette activité y est exercée à titre accessoire ;

– celles qui ont en France le centre de leurs intérêts économiques.

Ces contribuables pourraient acquérir ou construire leur logement selon deux modalités distinctes :

– soit directement ;

– soit « par l’intermédiaire d’une société non soumise à l’impôt sur les sociétés qui le met gratuitement à leur disposition », notamment par l’intermédiaire d’une société civile immobilière (SCI) dont ils seraient associés mais qui n’aurait pas d’activité commerciale.

Enfin, auraient droit au crédit d’impôt, au contraire du « prêt à taux zéro » depuis le 1er avril 2007, l’ensemble des contribuables, qu’ils soient primo-accédants ou non.

2.– Les conditions liées aux prêts et aux intérêts

a) Les prêts éligibles

Seuls ouvriraient droit au crédit d’impôt, en application du premier alinéa du I du nouvel article 200 quaterdecies, les « intérêts des prêts contractés auprès d’un établissement financier à raison de cette opération, tels que définis à l’article L. 312-2 du code de la consommation ».

En mentionnant les « établissements financiers », le présent article viserait tant les banques que les mutuelles et certaines associations (Union d’économie sociale pour le logement, Crédit social des fonctionnaires…), mais exclurait les emprunts contractés auprès de personnes physiques. De plus, dès lors que seuls les prêts contractés auprès d’un établissement financier ouvriraient droit au crédit d’impôt, il faut considérer que les intérêts des prêts obtenus par le contribuable auprès d’un organisme prêteur qui n’aurait pas la qualité d’établissement financier ne seraient pas pris en compte dans l’assiette du crédit d’impôt. Cependant, d’après les informations communiquées au Rapporteur général, les Comités Interprofessionnels du Logement et les Chambres de Commerce et d'Industrie seraient considérés comme des établissements financiers au sens du présent article et les intérêts des prêts bonifiés du « 1 % logement » qu’ils octroient ouvriraient donc droit au bénéfice de l’avantage fiscal.

Quant à la référence à l’article L. 312-2 du code de la consommation, elle n’aurait d’autre objet que de rattacher les prêts immobiliers visés à l’article 200 quaterdecies du code général des impôts à la définition de ceux-ci par le code de la consommation – et aux dispositions protectrices de celui-ci, évitant ainsi l’apparition d’une définition purement fiscale du prêt immobilier (42).

Enfin, le VIII de ce même article disposerait qu’ouvriraient droit au crédit d’impôt « les intérêts des prêts souscrits dans un État membre de la Communauté européenne ou dans un autre État partie à l’accord sur l’Espace économique européen » à la double condition, toutefois, qu’ils aient conclu avec la France une convention fiscale qui contient une clause d’assistance administrative en vue de lutter contre la fraude ou l’évasion fiscale, et qu’ils satisfassent à une réglementation équivalente à celle qu’offre aux emprunteurs immobiliers le code français de la consommation (43).

b) Les intérêts éligibles

Le II du nouvel article 200 quaterdecies exclurait de l’assiette du crédit d’impôt les intérêts des prêts affectés « au remboursement de tout ou partie d’autres crédits ou découverts en compte ». Seraient visés les cas où un prêt immobilier aurait également pour objet de racheter d’autres prêts, en particulier les prêts à la consommation, permettant ainsi à l’emprunteur de regrouper l’ensemble de ses crédits au sein même établissement financier, à un taux généralement plus avantageux (44).

Cependant, il serait précisé que « les intérêts des emprunts souscrits pour se substituer aux prêts mentionnés au I, ou rembourser ceux-ci, ouvrent droit au crédit d’impôt ». En effet, il ne faudrait pas qu’en excluant de l’assiette du crédit d’impôt les intérêts des prêts affectés au remboursement d’autres crédits, la présente disposition interdise le refinancement de son prêt immobilier par le contribuable. Or, un emprunt affecté au rachat d’un emprunt immobilier n’est pas un emprunt immobilier au sens de l’article L. 312-2 du code de la consommation. Il est donc nécessaire de viser spécifiquement le cas du refinancement du prêt immobilier, étant précisé que celui-ci ne se traduirait par aucun avantage supplémentaire pour le contribuable puisque le crédit d’impôt serait toujours calculé « dans la limite des intérêts qui figurent sur les échéanciers des emprunts initiaux et de celles des annuités […] restant à courir ».

Seraient également exclus de l’assiette du crédit d’impôt les intérêts des emprunts affectés « à l’acquisition d’un logement par l’intermédiaire d’une société non soumise à l’impôt sur les sociétés lorsque ce logement a antérieurement appartenu au contribuable directement ou par l’intermédiaire d’une société non soumise à l’impôt sur les sociétés ». Cette disposition a pour objet d’éviter le montage consistant, pour un contribuable propriétaire de son logement, à le vendre à une SCI dont il serait l’associé et qui le mettrait gratuitement à sa disposition, celle-ci l’acquérant au moyen d’un emprunt dont les intérêts lui permettraient de bénéficier du crédit d’impôt (la SCI étant transparente) (45).

De plus, le premier alinéa du III du nouvel article 200 quaterdecies exclurait de l’assiette du crédit d’impôt les « frais d’emprunt et [les] cotisations d’assurances contractées en vue de garantir le remboursement des prêts ». Seraient donc exclus de l’assiette du crédit d’impôt tant les frais d’emprunt, c'est-à-dire les divers « frais de dossier » facturés par les établissements financiers, que les cotisations d’assurances (assurances décès, invalidité ou perte d’emploi). Bien que ces assurances soient obligatoires pour l’emprunteur (à l’exception de l’assurance perte d’emploi), le présent article, au regard du champ d’application très large du crédit d’impôt, a fait le choix de s’en tenir, pour l’assiette de celui-ci, à une définition stricte des intérêts d’emprunt. En revanche, la partie des intérêts de l’emprunt correspondant aux frais d’acquisition (droits de mutation à titre onéreux et émoluments du notaire) ouvrirait bien droit à l’avantage fiscal.

Enfin, le deuxième alinéa du III réglerait la situation particulière des prêts consentis à une SCI dont le contribuable est membre et qui met gratuitement à disposition de celui-ci un immeuble ou partie d’immeuble lui appartenant qu’il affecte à son habitation principale. Dans cette situation, « il est tenu compte des intérêts payés à proportion de la quote-part correspondant au logement concerné, des droits du contribuable dans la société ». En conséquence, un contribuable ayant 50 % des parts d’une telle SCI ne pourrait bénéficier du crédit d’impôt qu’à hauteur de 50 % des intérêts d’emprunt payés par celle-ci.

3.– Les conditions liées au logement

a) Un logement affecté à l’habitation principale du contribuable
à la date de paiement des intérêts

Il serait précisé, au premier alinéa du VI du nouvel article 200 quaterdecies, que le contribuable ne pourrait bénéficier du crédit d’impôt qu’à la condition que « le logement faisant l’objet du prêt soit, à la date de paiement des intérêts, affecté à l’usage d’habitation principale ».

Cette disposition appelle plusieurs commentaires.

 Un logement affecté à l’habitation principale du contribuable…

Il résulte de cette disposition que seraient exclus du champ d’application du nouvel article 200 quaterdecies les emprunts contractés pour l’acquisition d’une résidence secondaire ou d’un bien immobilier affecté à la location. En effet, il s’agit, par la présente mesure, d’encourager les ménages à devenir propriétaire de leur résidence principale, non de soutenir le marché des résidences secondaires ou l’investissement locatif, ce dernier bénéficiant par ailleurs de nombreuses aides fiscales spécifiques.

De même, le présent crédit d’impôt ne s’appliquerait qu’aux emprunts contractés pour la seule acquisition d’un logement affecté à l’habitation principale, que ce soit un logement neuf ou un logement ancien. Les prêts affectés au financement de travaux de réparation, d’amélioration ou d’entretien n’ouvriraient donc pas droit au crédit d’impôt, alors même que, par leur nature ou leur ampleur, ils concouraient à la production d’un immeuble neuf (46).

Enfin, rien dans le présent article ne semble exclure qu’un contribuable fiscalement domicilié en France puisse bénéficier du crédit d’impôt au titre des intérêts d’emprunt contractés pour l’acquisition ou la construction d’un logement situé à l’étranger, dès lors que celui-ci serait affecté à son habitation principale. En pratique, les contribuables concernés seraient ceux qui feraient construire un logement à l’étranger tout en restant domiciliés en France le temps des travaux.

Cependant, comme l’affectation à l’usage d’habitation principale dans le cas d’une construction doit, en application du deuxième alinéa du VI du nouvel
article 200 quaterdecies, intervenir « avant le 31 décembre de la deuxième année qui suit celle de la conclusion du contrat de prêt », ces contribuables ne pourront bénéficier du crédit d’impôt qu’au titre des trois premières annuités de remboursement au maximum.

 …À la date de paiement des intérêts

Aux termes du premier alinéa du VI du nouvel article 200 quaterdecies, le bénéfice du crédit d’impôt est subordonné à ce que, à la date de paiement des intérêts, le logement faisant l’objet du prêt soit affecté à l’usage d’habitation principale du contribuable. En conséquence, un contribuable qui, pour quelque raison que ce soit (47), n’aurait pas emménagé dans ledit logement à la date de paiement des intérêts de l’emprunt contracté pour l’acquérir ne pourra bénéficier du crédit d’impôt.

b) Le cas des contribuables qui font construire leur logement
ou qui l’achètent en état futur d’achèvement

Aux termes du deuxième alinéa du I du nouvel article 200 quaterdecies pourraient également bénéficier du crédit d’impôt les « contribuables qui font construire un logement destiné à être affecté, dès son achèvement, à leur habitation principale ». Dans cette situation, il est précisé que les prêts « s’entendent de ceux qui sont contractés en vue de financer l’acquisition du terrain et les dépenses de construction », les dépenses éligibles devant être définies par voie réglementaire.

Parce qu’un contribuable qui fait construire un logement n’est pas en mesure de l’affecter à son habitation principale à la date de paiement des intérêts de l’emprunt contracté pour cette opération, le deuxième alinéa du VI du même article disposerait qu’ouvrent droit au crédit d’impôt les « intérêts versés avant l’achèvement du logement que le contribuable fait construire ou qu’il acquiert en état futur d’achèvement (48), lorsque celui-ci prend l’engagement d’affecter ce logement à son habitation principale, au plus tard le 31 décembre de la deuxième année qui suit celle de la conclusion du contrat de prêt ». Le délai relativement long laissé au contribuable pour tenir son engagement (dont la forme serait précisée par décret) apparaît nécessaire compte tenu des divers aléas que connaissent fréquemment les travaux de construction.

Dès lors que le contribuable respecte son engagement, les dispositions du troisième alinéa du VI du même article ne seraient pas applicables. Aux termes de celles-ci, « lorsque cet engagement n’est pas respecté, le crédit d’impôt obtenu par le contribuable fait l’objet d’une reprise au titre de l’année mentionnée au deuxième alinéa [du VI] et il est fait application, le cas échéant, des sanctions prévues à l’article 1729 » du code général des impôts (49).

En cas de non-respect dans les délais de l’engagement d’affectation du logement à l’usage d’habitation principale, les sanctions fiscales normales s’agissant d’une reprise en matière d’impôt sur le revenu – à savoir l’intérêt de retard, la majoration de 10 % et, le cas échéant, les majorations de l’article 1729 précité – seraient donc applicables. Celles-ci peuvent cependant apparaître injustes lorsque ce non-respect de l’engagement découlerait, par exemple, de la faillite du promoteur, d’incidents techniques sur le chantier ou d’autres cas de force majeure dont le contribuable ne pourrait être tenu pour responsable. L’administration fiscale tempère néanmoins généralement – voire écarte – l’application de ces sanctions lorsque de telles circonstances sont avérées.

c) Les conditions de surface et d’habitabilité

Il résulte du troisième alinéa du I du nouvel article 200 quaterdecies que « le logement doit, au jour de l’affectation à usage d’habitation principale du bénéficiaire du crédit d’impôt, satisfaire aux normes minimales de surface et d’habitabilité mentionnées à l’article 244 quater» du code général des impôts. Cet article renvoie à un décret en Conseil d’État (le décret n° 2005-69 du 31 janvier 2005 relatif aux avances remboursables sans intérêt pour l'acquisition ou la construction de logements en accession à la propriété et modifiant le code de la construction et de l'habitation) dont l’annexe fixe les normes minimales de surface et d’habitabilité.

En d’autres termes, n’ouvriraient droit au crédit d’impôt que les emprunts contractés pour acquérir ou faire construire un logement respectant les conditions minimales de surface et d’habitabilité exigées pour bénéficier du « prêt à taux zéro ».

Les normes minimales de surface et d’habitabilité

I. - Normes générales relatives à la sécurité, à la salubrité et à l'équipement de l'immeuble

1.1. Etanchéité : les sols, murs, seuils, plafonds sont protégés contre les eaux de ruissellement, les infiltrations et les remontées d'eau.

1.2. Parties communes : le gros œuvre (murs, charpentes, escaliers, planchers, balcons) est en bon état d'entretien. La couverture est étanche. Les souches de cheminées, les gouttières, les chéneaux, les descentes d'eau pluviale et les ouvrages accessoires sont en bon état. Les menuiseries extérieures sont étanches et en bon état. Les cours et courettes, les accès et les circulations en cave ainsi que les combles sont dégagés et en bon état d'entretien.

1.3. Canalisations : les canalisations d'eau, les appareils qui leur sont raccordés et les réservoirs sont établis de manière à éviter la pollution du réseau de distribution, notamment par les eaux usées et les eaux-vannes. Les canalisations d'eau potable desservant les logements assurent la permanence de la distribution avec une pression et un débit suffisants et sont branchées au réseau public de distribution s'il existe ; en cas contraire, elles sont conformes aux règlements sanitaires en vigueur.

II. - Normes relatives à la sécurité, à la salubrité et à l'équipement des logements

2.1. Normes dimensionnelles : un logement comprend des pièces principales destinées au séjour et au sommeil, et des pièces de service telles que cuisines, salle d'eau, cabinets d'aisance, buanderie, débarras, séchoirs ainsi que, le cas échéant, des dégagements et des dépendances. Il comporte au moins une pièce principale et une pièce de service (soit salle d'eau, soit cabinet d'aisance), un coin cuisine pouvant éventuellement être aménagé dans la pièce principale. La surface habitable d'un logement, définie à l'article R. 111-2 du CCH, est égale ou supérieure à 14 mètres carrés. La moyenne des surfaces habitables des pièces principales est de 9 mètres carrés au moins ; aucune de ces pièces n'ayant une surface inférieure à 7 mètres carrés. La hauteur sous-plafond d'une pièce principale est au moins égale à 2,30 mètres pour une surface au moins égale à 7 mètres carrés.

2.2. Ouverture et ventilation : toutes les pièces principales des logements sont pourvues d'ouvertures donnant à l'air libre. La ventilation des logements est générale et permanente. Lorsqu'un local, tel que la cuisine, le cabinet d'aisance, la salle d'eau, ne dispose pas de fenêtre, il doit être pourvu d'un système d'évacuation de l'air vicié débouchant à l'extérieur du bâtiment, tel que gaine de ventilation à tirage naturel (verticale) ou mécanique (horizontale ou verticale), complétée éventuellement par des dispositifs de ventilation dans les pièces principales.

2.3. Installation de la cuisine ou du coin cuisine : la pièce à usage de cuisine ou le coin cuisine comporte un évier avec siphon, raccordé à une chute d'eaux usées, sur lequel est installée l'eau potable. La pièce à usage de cuisine ou le coin cuisine est aménagé de manière à pouvoir recevoir un appareil de suivant les conditions réglementaires en vigueur ou possède un conduit d'évacuation de fumée en bon état.

2.4. Installation du gaz et de l'électricité : les canalisations de gaz et la ventilation des pièces où le gaz est utilisé sont conformes aux textes réglementaires en vigueur. Le logement est pourvu d'une alimentation électrique, conforme aux besoins normaux de l'utilisateur d'un local d'habitation.

2.5. Équipement sanitaire : tout logement comporte : un cabinet d'aisance, avec cuvette à l'anglaise et chasse d'eau ; dans le cas de fosse étanche, la chasse d'eau peut être remplacée par un simple effet d'eau. Toutefois, le WC pourra être situé dans la salle d'eau. Le cabinet d'aisance est séparé de la cuisine et des pièces principales ; une salle d'eau avec installation d'une baignoire ou d'une douche et un lavabo alimentés en eau courante chaude et froide.

2.6. Chauffage : le logement est équipé d'un chauffage à eau chaude centralisé et, dans le cas d'un chauffage individuel, celui-ci est équipé de dispositifs de régulation, calorifugeage et équilibrage ; ou, si la solution est adaptée aux caractéristiques thermiques du bâtiment, d'un chauffage électrique avec système de régulation et de programmation muni d'émetteurs fixes, de planchers chauffants, de plafonds rayonnants ou de systèmes à accumulation ; ou un chauffage par un système thermodynamique ; ou un équipement de chauffage fonctionnant au bois ou autres biomasses, de classe 1, tel qu'un poêle, un foyer fermé, un insert ou une chaudière de classe 2 dont la puissance est inférieure à 300 kW.

Il convient de préciser que ces normes minimales de surface et d’habitabilité devront être satisfaites « au jour de l’affectation à usage d’habitation principale du bénéficiaire du crédit d’impôt ». Si des travaux de mise aux normes sont nécessaires, ils devront être achevés avant que le contribuable ne puisse déduire les intérêts de l’emprunt contractés pour acquérir le logement concerné. On peut cependant s’interroger sur la capacité de l’administration fiscale à contrôler le respect effectif de ces normes (50).

B.– Un crédit d’impôt limité dans sa durée, son montant et sa portée

1.– Un crédit d’impôt limité aux cinq premières annuités

Le premier alinéa du III du nouvel article 200 quaterdecies disposerait qu’ « ouvrent droit au crédit d’impôt les intérêts payés au titre des cinq premières annuités de remboursement ». Le point de départ du calcul des intérêts payé au titre d’une annuité serait celui de la date anniversaire du contrat de prêt, l’annuité étant recalée sur l’année civile d’imposition. En pratique, un contrat de prêt signé en cours d’année ouvrirait bien droit au crédit d’impôt sur cinq annuités mais étalées sur six années d’imposition (51).

De plus, le contribuable qui revendrait un logement objet d’un prêt dont les intérêts ont donné droit au crédit d’impôt et qui contracterait un nouvel emprunt, par exemple pour l’acquisition d’un logement plus grand, bénéficierait d’un nouveau crédit d’impôt calculé sur les cinq premières annuités de remboursement de celui-ci.

En visant « les intérêts payés au titre des cinq premières annuités de remboursement », le présent article aurait un effet rétroactif puisqu’il s’appliquerait également, dans la limite des cinq annuités, aux prêts contractés à partir de septembre 2002 (52), conformément à l’engagement du Président de la République. Pour les ménages ayant emprunté au cours des cinq dernières années afin d’acquérir ou de faire construire leur habitation principale, le crédit d’impôt serait de nature à réduire le taux d’effort qu’ils ont consenti à l’époque.

En effet, l’accession à la propriété dans un contexte de forte augmentation des prix a souvent pour conséquence un endettement « au taquet » et, inévitablement, une réduction plus ou moins importante de la consommation, en particulier des ménages les plus modestes (53). Une telle mesure, en soutenant la consommation de ménages confrontés à de fortes mensualités de remboursement les premières années du prêt, lorsque le poids des intérêts est le plus lourd, améliorait incontestablement les conditions de leur accession à la propriété.

2.– Un crédit d’impôt plafonné

En application du IV du nouvel article 200 quaterdecies, le montant est intérêts « ouvrant droit au crédit d’impôt ne peut excéder, au titre d’une année d’imposition, la somme de 3 750 euros pour une personne célibataire, veuve ou divorcée et de 7 500 € pour un couple soumis à imposition commune. Cette somme est majorée chaque année de 500 € par personne à charge au sens des articles 196 à 196 bis [du code général des impôts] (54)», étant précisé que « la somme de 500 euros est divisée par deux lorsqu’il s’agit d’un enfant réputé à charge égale de l’un et l’autre de ses parents ». Quant au V du même article, il prévoit que « le crédit d’impôt est égal à 20 % du montant des intérêts » (55). Il résulte de ces deux dispositions que le plafond du crédit d’impôt au titre d’une année d’imposition s’établirait comme suit :

 

Personne célibataire, veuve ou divorcée

Couple soumis à imposition commune

Couple soumis à imposition commune avec une personne à charge

Couple soumis à imposition commune avec deux personnes
à charge

Plafond des intérêts

3 750 €

7 500 €

8 000 €

8 500 €

Plafond du crédit d’impôt

750 €

1.500 €

1.600 €

1.700 €

Les tableaux suivants retracent le montant minimal à emprunter pour bénéficier, chaque année d’imposition (56), d’un crédit d’impôt au plafond.

PERSONNE CÉLIBATAIRE, VEUVE OU DIVORCÉE
(CRÉDIT D’IMPÔT DE 3.750 EUROS SUR CINQ ANS)

Durée du prêt

15 ans

20 ans

25 ans

30 ans

Taux (hors assurance)

4,10 %

4,20 %

4,30 %

4,55 %

Montant du prêt

120 000 €

106 000 €

98 000 €

90 000 €

Montant des intérêts cumulés sur cinq annuités

21 473 €

20 384 €

19 828 €

19 625 €

Montant net des intérêts cumulés sur cinq annuités

17 723 €

16 634 €

16 078 €

15 875 €

Montant du crédit d’impôt (en  % des intérêts cumulés sur cinq annuités)

17,5 %

18,4 %

18,9 %

19,1 %(57)

COUPLE SOUMIS À IMPOSITION COMMUNE
(CRÉDIT D’IMPÔT DE 7.500 € SUR CINQ ANS)

Durée du prêt

15 ans

20 ans

25 ans

30 ans

Taux (hors assurance)

4,10 %

4,20 %

4,30 %

4,55 %

Montant du prêt

240 000 €

212 000 €

196 000 €

179 000 €

Montant des intérêts cumulés sur cinq annuités

42 945 €

40 769 €

39 656 €

39 033 €

Montant net des intérêts cumulés sur cinq annuités

35 445 €

33 269 €

32 156 €

31 533 €

Montant du crédit d’impôt (en % des intérêts cumulés sur cinq annuités)

17,5 %

18,4 %

18,9 %

19,2 %

COUPLE SOUMIS À IMPOSITION COMMUNE AVEC UNE PERSONNE À CHARGE
(CRÉDIT D’IMPÔT DE 8.000 € SUR CINQ ANS)

Durée du prêt

15 ans

20 ans

25 ans

30 ans

Taux (hors assurance)

4,10 %

4,20 %

4,30 %

4,55 %

Montant du prêt

256 000 €

226 000 €

210 000 €

191 000 €

Montant des intérêts cumulés sur cinq annuités

45 807 €

43 642 €

42 488 €

41 650 €

Montant net des intérêts cumulés sur cinq annuités

37 807 €

35 642 €

34 488 €

33 650 €

Montant du crédit d’impôt (en % des intérêts cumulés sur cinq annuités)

17,5 %

18,3 %

18,8 %

19,2 %

COUPLE SOUMIS À IMPOSITION COMMUNE AVEC DEUX PERSONNES À CHARGE
(CRÉDIT D’IMPÔT DE 8.500 € SUR CINQ ANS)

Durée du prêt

15 ans

20 ans

25 ans

30 ans

Taux (hors assurance)

4,10 %

4,20 %

4,30 %

4,55 %

Montant du prêt

272 000 €

240 000 €

222 000 €

203 000 €

Montant des intérêts cumulés sur cinq annuités

48 670 €

46 154 €

44 916 €

44 267 €

Montant net des intérêts cumulés sur cinq annuités

40 170 €

37 654 €

36 416 €

35 767 €

Montant du crédit d’impôt (en % des intérêts cumulés sur cinq annuités)

17,5 %

18,4 %

18,9 %

19,2 %

3.– Un crédit d’impôt dont la portée, en tant qu’aide à l’accession à la propriété,
est conditionnée par la politique prudentielle des établissements financiers

Aide à l’accession à la propriété, le crédit d’impôt prévu par le présent projet n’augmenterait pas en tant que tel – et contrairement au « prêt à taux zéro » – la capacité d’emprunt des ménages. Plus précisément, la portée de cette mesure serait étroitement dépendante de la politique prudentielle des établissements financiers.

En effet, en matière de prêts immobiliers aux particuliers, les banques appliquent généralement un taux maximal d’endettement de 33 % par rapport au revenu de l’emprunteur, diminué des mensualités des prêts déjà contractés (prêt à la consommation, crédit revolving, prêt voiture ou prêt travaux, autres emprunts immobiliers…). Ce ratio de 33 % – qui n’a aucune valeur légale – est un indicateur, qui peut être modulé en fonction de deux principaux éléments : le niveau des revenus mensuels (s'il est très élevé, le ratio pourra être dépassé), et le nombre de personnes à charge (le résiduel restant après le paiement de la mensualité devra être d'autant plus important que le nombre de personnes à charge est élevé). De manière générale, plus le niveau des revenus est faible, plus le critère du taux d'endettement maximum de 33 % sera appliqué de manière stricte par des établissements financiers qui, sauf cas exceptionnels, ne dépassent que très rarement un ratio de 40 % d'endettement.

Or, le revenu pris en considération est généralement le revenu net imposable tel qu’il figure sur la déclaration de revenus et non le revenu disponible qui, lui, est diminué des impôts directs (l'impôt sur le revenu, la taxe d'habitation, la CSG et la CRDS). En d’autres termes, une diminution de la charge fiscale au titre de l’impôt sur le revenu ne serait pas forcément considérée comme une augmentation du revenu pris en considération pour le calcul du ratio d’endettement. Par conséquent, si les établissements financiers s’en tiennent au revenu net imposable comme base de calcul dudit ratio, le crédit d’impôt n’aura pas pour effet une augmentation des capacités d’emprunt des contribuables concernés. Quant à supposer qu’ils adaptent leur politique prudentielle, deux situations seraient alors à distinguer.

 L’intégration du crédit d’impôt dans le revenu de l’emprunteur

Les établissements financiers pourraient intégrer le crédit d’impôt dans le revenu disponible du contribuable ou le « reste à vivre » (58) à partir desquels serait calculé le ratio d’endettement. Dans ce cas, la capacité d’emprunt supplémentaire serait égale à 33 % du montant du crédit d’impôt et s’établirait comme suit :

(en euros)

 

Personne célibataire, veuve ou divorcée

Couple soumis à imposition commune

Couple soumis à imposition commune avec une personne à charge

Couple soumis à imposition commune avec deux personnes
à charge

Capacité supplémentaire
de remboursement (par mois)

21

42

44

47

Capacité d’emprunt supplémentaire (taux d’intérêt hors assurances)

À 4,1 % sur 15 ans

2 820

5 640

5 908

6 311

À 4,2 % sur 20 ans

3 406

6 812

7 136

7 623

À 4,3 % sur 25 ans

3 856

7 713

8 080

8 631

À 4,55 % sur 30 ans

4 120

8 241

8 633

9 222

 La transformation du crédit d’impôt en capacité d’emprunt

Il serait également possible que les établissements financiers acceptent que les ménages affectent l’intégralité du crédit d’impôt au remboursement d’un emprunt supplémentaire. Dans ce cas, très favorable aux emprunteurs, un contribuable pourra emprunter les montants supplémentaires suivants :

(en euros)

 

Personne célibataire, veuve ou divorcée

Couple soumis à imposition commune

Couple soumis à imposition commune avec une personne à charge

Couple soumis à imposition commune avec deux personnes
à charge

Capacité supplémentaire
de remboursement (par mois)

62,5

125

133

142

Capacité d’emprunt supplémentaire (taux d’intérêt hors assurances)

À 4,1 % sur
15 ans

8.392,5

16 785

17 859

19 068

À 4,2 % sur
20 ans

10 136,5

20 273

21 571

23 031

À 4,3 % sur
25 ans

11 477,5

22 955

24 424

26 077

À 4,55 % sur
30 ans

12 263

24 526

26 096

27 862

Il convient cependant de préciser que les montants repris dans les tableaux ci-dessus ne sont valables qu’à condition que le contribuable bénéficie d’un crédit d’impôt au plafond pour chacune des cinq annuités. De plus, cette mesure ne serait pas une aide concomitante au prêt (comme le « prêt à taux zéro » ou les autres aides à l’accession) mais un crédit d’impôt dont le contribuable ne bénéficierait que l’année suivante, au moment du paiement du solde de son impôt. Si les établissements financiers devaient prêter sur le montant du crédit d’impôt, le taux d’effort de l’emprunteur serait donc majoré à due proportion jusqu’au versement effectif de celui-ci, comme il serait majoré une fois écoulée les cinq premières annuités de l’emprunt (si le revenu n’a pas augmenté entre-temps).

Enfin, et contrairement à ce que certains ont pu soutenir, il n’apparaît pas certain que le crédit d’impôt ait automatiquement et immédiatement un effet inflationniste sur les prix de l’immobilier. Selon M. Michel Mouillard, Professeur d’économie immobilière à l’université Paris X-Nanterre et directeur de l’Observatoire du financement du logement, « les risques inflationnistes sont négligeables, le dispositif va surtout atténuer l'effet de la hausse des taux d'intérêt » (59) intervenue depuis le début de l’année 2007 en diminuant les charges supportées au titre des intérêts d’emprunts.

C.– Imputation, cumul et entrée en vigueur du crédit d’impôt

1.– L’imputation du crédit d’impôt

En application du VII du nouvel article 200 quaterdecies, le crédit d’impôt « est imputé sur l’impôt sur le revenu après imputation des réductions d’impôt mentionnées aux articles 199 quater B à 200 bis, 200 octies et 200 decies A, des crédits d’impôts et des prélèvements ou retenues non libératoires ». Cette disposition, classique en matière de crédit d’impôt, n’appelle pas de commentaire particulier.

S’agissant d’un crédit d’impôt, il serait précisé que « s’il excède l’impôt dû, l’excédent est restitué ». En préférant un crédit d’impôt à une réduction d’impôt comme celle en vigueur avant 1997, le présent article aurait une portée autrement plus large que celle-ci puisque les ménages non imposables, souvent les premières victimes de la flambée des prix de l’immobilier, bénéficieraient eux aussi d’une aide fiscale au titre des intérêts des prêts contractés pour l’acquisition ou la construction de leur résidence principale. C’est à cette condition que la France, qui ne compte que 56 % de propriétaires, peut espérer rattraper la moyenne des pays de l’Union européenne, soit 75 %.

2.– Le cumul du crédit d’impôt avec les autres dispositifs d’aide à l’accession

Rien, dans le nouvel article 200 quaterdecies du code général des impôts, n’interdirait de cumuler le présent crédit d’impôt, non seulement avec le « prêt à taux zéro » mais également avec l’ensemble des prêts bonifiés dont pourrait bénéficier un contribuable pour l’acquisition ou la construction de sa résidence principale, dans la limite toutefois du plafond applicable aux intérêts.

En revanche, il résulterait du IX de ce même article que « les dispositions du présent article sont exclusives de celles mentionnées au a du 2 de
l’article 199 undecies A
 » du code général des impôts.

En effet, l’article 199 undecies A du code général des impôts institue une réduction d’impôt sur le revenu en faveur des contribuables qui investissent dans les départements d’outre-mer, à Saint-Pierre-et-Miquelon, à Mayotte, en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, dans les îles Wallis et Futuna et les terres australes et antarctiques françaises. Il résulte en particulier du a du 2 de cet article que « la réduction d’impôt s’applique au prix de revient de l’acquisition ou de la construction régulièrement autorisée par un permis de construire d’un immeuble neuf situés dans [ces] départements, territoires ou collectivités […] que le propriétaire prend l’engagement d’affecter dès l’achèvement ou l’acquisition si elle est postérieure à son habitation principale pendant une durée de cinq ans ».

Par conséquent, si un contribuable acquiert ou fait construire un logement neuf qu’il destine à son habitation principale dans les départements et territoires d’outre-mer susmentionnés, il lui faudra choisir entre la réduction d’impôt de l’article 199 undecies A du code général des impôts et le présent crédit d’impôt (60).

3.– Conditions d’application et entrée en vigueur

Aux termes du III du présent article, les dispositions du nouvel article 220 quaterdecies du code général des impôts « s’appliquent aux intérêts payés à compter du premier jour du mois qui suit celui de la publication de la présente loi au Journal officiel de la République française ». Si la présente loi est adoptée par le Parlement, elle serait, selon toute probabilité, promulguée et publiée au cours du mois d’août prochain, et par conséquent applicable à compter du 1er septembre. En pratique, seuls les intérêts payés au cours des quatre derniers mois de 2007 seraient pris en compte (61) et constitueraient l’assiette du crédit d’impôt versé en 2008. Ce n’est que pour l’impôt sur le revenu de 2008 payé en 2009 que les contribuables concernés bénéficieront pleinement de ce dispositif.

En application du II du présent article, « les conditions d’application du présent article, notamment les obligations des prêteurs et des emprunteurs, sont précisées par décret ». D’après les informations communiquées au Rapporteur général par le ministère de l’Économie, ce décret devrait être publié très rapidement, afin que l’entrée en vigueur de la mesure ne souffre d’aucun délai.

III.– Coût du crédit d’impôt

Selon le chiffrage transmis par le ministère de l’Économie, le coût du crédit d’impôt serait de 1,89 milliard d’euros en 2008 (62) mais de 3,18 milliards d’euros en 2009.

*

* *

La Commission a examiné un amendement de suppression de cet article présenté par M. Jean-Louis Idiart.

M. Jean-Louis Idiart a expliqué que le crédit d’impôt proposé n’aura aucun effet positif sur l’accession des ménages, en particulier les plus modestes, à la propriété. Il pourrait au contraire se traduire par une tension au niveau de la demande de logements. En effet, dès lors que l’offre de logement est insuffisante, tout accroissement de la demande se traduit par une augmentation des prix.

Le Rapporteur général a rappelé qu’une déduction des intérêts d’emprunt immobilier a existé pendant des années avant d’être supprimée par l’article 89 de la loi de finances pour 1997 afin de dégager des marges de manœuvre budgétaires pour financer le prêt à taux zéro.

Le Président Didier Migaud a souligné la pertinence de l’argument du Rapporteur général et estimé qu’il serait très dommageable qu’à l’inverse, le prêt à taux zéro, dispositif dont l’efficacité n’est plus à démontrer, soit remis en cause afin de financer la mesure prévue par le projet de loi.

Approuvant le Président Didier Migaud, M. Henri Emmanuelli a souligné combien la situation des finances publiques s’est fortement dégradée avec une dette atteignant 65 % du PIB. Quand à notre déficit budgétaire, il est désormais supérieur à celui de l’ensemble de nos partenaires. Le ministre de l’Économie, des finances et de l’emploi, lors de son audition du 4 juillet dernier, a semblé espérer une hausse de la croissance pour financer ces mesures.

De plus, l’efficacité des mesures en faveur du logement est étroitement corrélée au niveau des taux d’intérêt. Or, la BCE a enclenché depuis décembre 2005 un mouvement de hausse de ses taux d’intérêt qui se répercutera inévitablement sur les taux des emprunts immobiliers. Si le prêt à taux zéro devait, en outre, être remis en cause, de nombreux ménages se retrouveraient exclus de l’accession à la propriété.

M. Jean-Pierre Brard a mis en doute les efforts faits par la majorité pour rétablir l’équilibre des finances publiques. Lors de son audition, le Ministre a reconnu l’absence de moyens pour financer les mesures du projet de loi, et s’est borné à spéculer sur une augmentation du PIB à hauteur de 8 milliards d’euros, confondant le niveau de PIB et les recettes fiscales qu’il peut générer.

M. Jérôme Cahuzac s’est inquiété de la pérennité du financement du prêt à taux zéro.

Le Rapporteur général a rappelé, d’une part, que, depuis la loi de finances pour 2005, le prêt à taux zéro est financé par une dépense fiscale en faveur des établissements prêteurs, et non plus par une subvention de l’État, ce nouveau mécanisme constituant une garantie forte de pérennité de son financement. D’autre part, la suppression à compter de 1997 de la déduction des intérêts d’emprunts immobiliers résultait d’une volonté sans doute erronée de diminuer la dépense en faveur du logement et, par conséquent, de conditionner la création de mesures nouvelles au redéploiement de dépenses existantes. Or, il est maintenant évident que le prêt à taux zéro ne peut, à lui seul, remplacer l’ensemble des aides à l’accession à la propriété.

En réponse à une question de M. Henri Emmanuelli, le Rapporteur général n’a pas exclu la possibilité que l’avantage fiscal soit annulé par la hausse en cours des taux d’intérêts. Cependant, ce risque ne concernerait pas les prêts déjà contractés, à taux fixe pour la plupart d’entre eux.

M. Charles de Courson a indiqué que, dans ces conditions, la mesure apparaît comme un moyen de mettre à la charge de l’État le maintien des taux d’intérêts à un niveau bas.

La Commission a rejeté cet amendement.

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Jean-Louis Idiart, tendant à réserver le bénéfice du crédit d’impôt proposé aux primo-accédants

M. Jean-Louis Idiart a expliqué qu’en visant les cinq premières annuités, le crédit d’impôt représente un effet d’aubaine considérable pour des contribuables qui ont pu, sans lui, accéder à la propriété.

Le Rapporteur général a défendu l’ouverture du dispositif à tous les propriétaires et donné l’exemple d’une famille déjà propriétaire qui, parce qu’elle s’agrandit et à donc besoin d’un logement plus grand, doit pouvoir bénéficier de la mesure.

M. Daniel Garrigue a déclaré qu’un contribuable disposant de revenus importants, ayant toujours été locataire, bénéficierait néanmoins, en tant que primo-accédant, du crédit d’impôt.

En réponse à M. Pierre-Alain Muet qui a insisté sur le fait que la création d’effets d’aubaine aggrave les déséquilibres du marché immobilier et favorise la spéculation sur les logements, M. Hervé Mariton a suggéré de déposer un amendement tendant à imposer les intérêts d’emprunts.

M. Henri Emmanuelli a considéré que seul le renforcement de l’imposition des plus-values immobilières pourrait freiner la spéculation.

La Commission a rejeté cet amendement.

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Jean-Louis Idiart, tendant à réserver le crédit d’impôt aux seuls prêts contractés à compter du 1er juin 2007.

M. Jean-Louis Idiart a fait valoir que cet amendement a pour objet d’éviter l’effet d’aubaine qu’un crédit d’impôt ouvert à tous ou presque aurait inévitablement. Une telle limitation serait cohérente avec l’objectif affiché d’encourager l’accession à la propriété.

Le Rapporteur général a estimé que la mesure prévue par le présent projet de loi poursuit de fait un double objectif : aide à l’accession à la propriété, d’une part, et aide à la consommation d’autre part.

M. Pierre-Alain Muet a estimé que le Rapporteur général a implicitement révélé le véritable objet du projet de loi, à savoir soutenir le pouvoir d’achat des ménages les plus aisés.

M. Jérôme Chartier a souligné que ceux-ci ne sont pas les seuls à acquérir un logement.

Le Président Didier Migaud a toutefois rappelé que seuls 55 % des ménages sont propriétaires de leur résidence principale.

M. Charles de Courson a souligné que, le crédit d’impôt étant plafonné et familialisé, on ne peut soutenir qu’il constitue une mesure en faveur des plus aisés.

Le Rapporteur général a estimé qu’en matière de logement et nonobstant les prises de position partisanes, les politiques conduites par les majorités successives se caractérisent par une certaine continuité et notamment par l’utilisation des mêmes instruments. Il est indispensable d’évaluer l’efficacité de ceux-ci en veillant particulièrement à ce que leur bénéfice ne soit pas, en pratique, partiellement ou totalement confisqué par l’augmentation des marges des promoteurs ou par l’augmentation des prix du foncier.

Après avoir souligné son accord avec le Rapporteur général sur ce point, M. Henri Emmanuelli a estimé particulièrement souhaitable de tirer le bilan de l’application de l’amortissement Robien qui a provoqué la construction de nombreux logements inadaptés aux besoins du marché et aujourd’hui inoccupés.

Le Président Didier Migaud a estimé que la Mission d’évaluation et de contrôle pourrait utilement se saisir d’un tel sujet.

M. Gérard Bapt a estimé que la hausse des taux d’intérêt ayant ralenti la flambée des prix de l’immobilier, à l’inverse, il faut considérer que la mesure proposée, assimilable pour les contribuables à une baisse du taux d’intérêt, devrait provoquer une hausse des prix, celle-ci étant justement le principal obstacle à l’acquisition d’un logement.

Après avoir reconnu l’intérêt d’une évaluation de la politique du logement, M. François Scellier a rappelé que le groupe d’études sur la construction et le logement s’est intéressé à la question sous la précédente législature, et qu’il lui est apparu que les aspects négatifs de l’amortissement Robien sont probablement surévalués.

M. Charles de Courson a jugé que la vraie question porte sur la propension des établissements financiers à s’approprier le bénéfice des avantages fiscaux en matière de logement. Il est toutefois très difficile de lutter contre ces pratiques, toute mesure portant sur le niveau des taux d’intérêt, par exemple, pouvant aisément être contournée par une majoration des primes d’assurance qui sont aujourd’hui une source de profit importante pour les prêteurs. La question de l’exclusion de ces primes de l’assiette du crédit d’impôt proposé mériterait d’ailleurs d’être posée.

M. Jean-Louis Dumont a souligné que la question de l’efficacité de la politique du logement est posée de longue date, le Conseil économique et social, notamment, s’y étant intéressé il y a une quinzaine d’années. Dans le cadre de la Mission d’évaluation et de contrôle, il serait difficile de réaliser une évaluation sérieuse sans faire appel à des experts extérieurs. Enfin, il lui apparaît curieux de réintroduire une mesure fiscale supprimée en raison de son inefficacité.

La Commission a rejeté cet amendement.

Elle a ensuite examiné un amendement de M. Marc Le Fur étendant le bénéfice du crédit d’impôt aux intérêts des prêts affectés à des travaux qui, par leur nature ou leur ampleur, ne sont pas éligibles au taux réduit de TVA.

M. Marc Le Fur a rappelé que le crédit d’impôt concerne tant l’acquisition que la construction d’un logement. Cependant, les intérêts des prêts affectés à des travaux de grande ampleur ne seraient pas éligibles à ce dispositif. Dans la mesure où ces travaux sont assimilés à la construction d’un immeuble neuf du point de vue de la TVA, ils devraient, symétriquement, l’être également pour l’application du crédit d’impôt. En outre, du point de vue de la protection des paysages, la réhabilitation de logements anciens est souvent préférable à la construction de logements neufs.

Le Rapporteur général a souligné le coût considérable d’un tel amendement.

M. Jean-Louis Dumont a regretté la position du Rapporteur général en soulignant l’intérêt de l’amendement dans les zones rurales, où de nombreux logements pourraient être réhabilités.

M  René Couanau a jugé qu’un dispositif prenant en compte les gros travaux comme le propose l’amendement, dont le bénéfice serait restreint aux primo-accédants, lui apparaîtrait équilibré.

M. François Scellier a rappelé que l’un des problèmes du marché immobilier réside dans sa faible fluidité, qu’aggraverait encore la restriction du dispositif aux primo-accédants. Il est, en outre, naturel que des foyers agrandissent leur logement au fil de leur vie.

M. Daniel Garrigue s’est interrogé sur la définition du primo-accédant.

La Commission a adopté cet amendement (amendement n° 61)

Puis, elle a été saisie d’un amendement de M. François de Rugy réservant le bénéfice du crédit d’impôt, s’agissant des logements neufs, à ceux comprenant une part d’énergies renouvelables dans leur production énergétique et présentant une performance énergétique élevée.

M. François de Rugy a, tout d’abord, indiqué partager les critiques formulées à l’encontre du présent article par ses collègues socialistes, et a particulièrement regretté l’absence de mesure en faveur des locataires. Il a également fait part de son opposition à l’amendement précédemment adopté de M. Marc Le Fur qu’il a qualifié d’ « amendement piscine » en le jugeant trop vague. Il a souhaité introduire une dimension écologique absente du projet de loi, en réservant le bénéfice de la mesure, s’agissant des seuls logements neufs, à ceux présentant un intérêt particulier du point de vue énergétique.

Le Rapporteur général s’est déclaré défavorable à cet amendement. Il a rappelé que le coût du crédit d’impôt en faveur des énergies renouvelables et des économies d’énergie s’élevait à un milliard d’euros, soulignant par ailleurs qu’il convient de ne pas cumuler les dispositifs d’aide fiscale.

M. François de Rugy a précisé que son amendement ne concerne que les logements neufs.

Approuvant M. François de Rugy, M. Pierre-Alain Muet a indiqué que cet amendement a pour mérite supplémentaire de diminuer la dépense fiscale.

La Commission a rejeté cet amendement.

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Jean-François Lamour, tendant à étendre l’assiette du crédit d’impôt aux intérêts des emprunts immobiliers versés durant cinq années consécutives.

M. Jean-François Lamour a indiqué qu’il s’agit de donner une véritable lisibilité au nouveau crédit d’impôt. En effet, dans sa rédaction actuelle, limitée aux cinq premières annuités de remboursement des prêts, la mesure ne satisfait que partiellement aux engagements du programme présidentiel, en excluant les emprunts contractés plus de cinq ans avant son entrée en vigueur. Il est important que le crédit d’impôt bénéficie également à l’ensemble des emprunts en cours, afin de ne pas créer de rupture d’égalité.

Le Rapporteur général a indiqué que le dispositif proposé par le Gouvernement est justifié par le fait que le poids des intérêts est beaucoup plus lourd lors des premières annuités. De plus, inclure la totalité des emprunts en cours, en intégrant les annuités glissantes, coûterait plusieurs milliards d’euros supplémentaires.

M. Jean-François Lamour a précisé que le dispositif proposé par son amendement est « borné », puisqu’il ne laisse pas le bénéficiaire libre de choisir les cinq annuités pour lesquelles il aurait droit au crédit d’impôt.

M. Daniel Garrigue a rappelé que le programme présidentiel a été rendu public à la fin de l’année 2006 et que les citoyens étaient donc en mesure d’adapter leur comportement en conséquence.

Approuvant M. Jean-François Lamour, M. René Couanau a estimé qu’il faut à la fois respecter les électeurs et bien définir l’objectif de la mesure. La majorité doit préciser le choix qu’elle entend faire entre, d’une part, l’encouragement à la première accession à la propriété et, d’autre part, le soutien au pouvoir d’achat de l’ensemble des propriétaires.

M. Jean Launay a considéré qu’il n’y a pas de raisons objectives de limiter le dispositif aux cinq premières années et a donc approuvé l’amendement.

M. Michel Bouvard a rappelé que ce crédit d’impôt au titre des intérêts d’emprunt immobilier est probablement la mesure la plus coûteuse du projet de loi. La Commission a déjà adopté un amendement l’étendant aux intérêts des prêts affectés aux gros travaux effectués dans l’habitation principale, extension qu’il faudra peut-être, afin d’en réduire le coût, limiter aux seuls primo-accédants. Il importe donc de ne pas multiplier les propositions coûteuses, sous peine de ne pouvoir finalement en faire adopter aucune.

Le Rapporteur général a insisté sur le fait que le programme présidentiel comporte également un objectif de retour à l’équilibre des finances publiques en 2012. Il faudra donc discuter de l’ensemble des aménagements proposés par les différents amendements, y compris celui précédemment présenté par M. Marc Le Fur et adopté par la Commission. Le champ de la mesure figurant dans le présent projet de loi est déjà relativement large : sont visés non seulement les « flux » (les nouveaux emprunts), mais aussi, dans une certaine mesure, le « stock », c’est-à-dire les contribuables ayant déjà acquis un logement. Il paraît difficile d’aller très au-delà, sous peine de sérieusement dégrader nos finances publiques.

M. Jean-François Lamour a retiré son amendement afin, d’ici à la discussion en séance publique, de favoriser un débat plus global sur le périmètre du nouveau crédit d’impôt.

La Commission a adopté un amendement rédactionnel du Rapporteur général (amendement n° 62).

La Commission a examiné un amendement de M. Hervé Mariton, tendant à fixer à 1 000 euros au lieu de 500 euros le montant de la majoration du plafond du crédit d’impôt par personne à charge.

M. Marc Le Fur a jugé insuffisante la majoration prévue par le texte, dans la mesure où la taille du logement est étroitement corrélée à celle de la famille.

Approuvant M. Marc Le Fur, M. Jérôme Chartier a ajouté que l’avantage est plus « conjugalisé » qu’il n’est « familialisé ».

Après que le Rapporteur général eut exprimé un avis défavorable en indiquant que l’objectif de l’amendement est en partie satisfait par les mesures concernant les donations et les successions, l’amendement a été retiré.

La Commission a examiné un amendement de M. Charles de Courson, tendant à permettre aux militaires de déroger à la condition d’affectation du logement à l’habitation principale dès lors qu’ils devraient changer d’habitation principale à la suite d’une mobilité professionnelle.

M. Charles de Courson a souligné que l’article, tel qu’il est rédigé, exclut du champ d’application de la mesure la plupart des militaires qui acquièrent un logement sans l’affecter à leur habitation principale, en raison des contraintes statutaires spécifiques qui s’imposent à eux en matière de mobilité et de lieu de résidence. Ainsi, si 56 % des Français sont propriétaires de leur habitation principale, seuls 25 % des militaires le sont.

Le Rapporteur général a observé que d’autres catégories de fonctionnaires, mais également de nombreux salariés du secteur privé, subissent des contraintes de mobilité professionnelle et seraient fondés à demander à bénéficier d’une dérogation pour les mêmes motifs. Par ailleurs, en application de l’amendement, les militaires bénéficieraient du crédit d’impôt pour leur ancienne résidence principale à condition qu’ils paient la taxe d’habitation afférente à celle-ci. Ils ne pourraient donc pas la mettre en location et devraient laisser ce logement vide.

M. Marc Le Fur a estimé qu’il serait en revanche nécessaire d’étendre le bénéfice du crédit d’impôt aux gendarmes ayant une obligation de résidence.

Le Rapporteur général a indiqué que l’adoption de cet amendement ouvrirait une brèche dans laquelle s’engouffreraient d’autres catégories professionnelles, majorant d’autant le coût, déjà élevé, du dispositif.

Approuvant le Rapporteur général, M. Jérôme Chartier a indiqué que cette situation concerne également de nombreux salariés du secteur privé.

L’amendement a été retiré.

M. Marc Le Fur a retiré un amendement tendant à introduire, en faveur des futurs retraités, une dérogation à la condition d’affectation à l’habitation principale.

La Commission a examiné un amendement de M. Marc Le Fur, tendant à élargir le bénéfice du crédit d’impôt aux intérêts payés par les contribuables qui, à la suite d’une mutation professionnelle, ne sont plus en mesure d’affecter le logement à leur habitation principale.

M. Marc Le Fur a rappelé que le bénéfice du crédit d’impôt est réservé aux contribuables qui, à la date du paiement des intérêts de l’emprunt contracté pour l’acquisition ou la construction de leur logement, affectent ce dernier à leur habitation principale. Cette condition, pour nécessaire qu’elle soit, limiterait la portée de la mesure pour les salariés contraints de changer de résidence principale à la suite d’une mutation professionnelle. Or, il convient de ne pas ajouter un frein à la mobilité professionnelle en privant le contribuable du bénéfice du crédit d’impôt.

Après que le Rapporteur général eut émis un avis favorable, la Commission a adopté cet amendement (amendement n° 63).

La Commission a examiné un amendement de M. Marc Le Fur, tendant à préciser que le bénéfice du crédit d’impôt ne serait pas exclusif de celui du prêt à taux zéro.

M. Marc Le Fur a indiqué qu’il s’agit de « graver dans le marbre » le principe selon lequel les deux dispositifs ont vocation à s’appliquer concomitamment, afin de couper court à toute volonté de financer le crédit d’impôt par la suppression du prêt à taux zéro.

Après que le Rapporteur général eut exprimé un avis défavorable, en indiquant que cette disposition est superflue et que la loi, notamment en matière fiscale, ne doit pas « bavarder » inutilement, l’amendement a été retiré.

La Commission a examiné un amendement de M. Charles de Courson, tendant à ce que le Gouvernement présente devant les commissions des Finances de l’Assemblée nationale et du Sénat, avant le 1er janvier 2008, un rapport visant à démontrer que les bénéfices attendus, pour les ménages français, de ce crédit d’impôt n’ont pas été captés par les établissements bancaires.

M. Charles de Courson a indiqué que l’objet de ce rapport était de vérifier que le crédit d’impôt bénéficie bien au contribuable.

Après que le Rapporteur général eut estimé que le délai fixé par l’amendement est trop court et qu’il convient de ne pas cibler le rapport sur les seuls établissements bancaires, l’amendement a été retiré.

La Commission a ensuite adopté l’article 3 ainsi modifié.

*

* *

Article 4

Réduction de l’assiette des droits de mutation à titre gratuit et modification de l’imposition des stock options

Texte du projet de loi :

I. - L’article 775 ter du code général des impôts est abrogé.

II. - A l’article 777 du même code, l’intitulé du tableau II est ainsi rédigé : « Tarif des droits applicables entre époux et entre partenaires liés par un pacte civil de solidarité. »

III. - L’article 777 bis du même code est abrogé.

IV. - L’article 779 du même code est ainsi modifié :

1° Les trois premiers alinéas du I sont remplacés par un alinéa ainsi rédigé :

« Pour la perception des droits de mutation à titre gratuit, il est effectué un abattement de 150 000 € sur la part de chacun des ascendants et sur la part de chacun des enfants vivants ou représentés par suite de prédécès ou de renonciation. » ;

2° Le III est abrogé ;

3° Dans le premier alinéa du IV, le montant : « 5 000 € » est remplacé par le montant : « 15 000 € » ;

4° Il est ajouté un V ainsi rédigé :

« V. - Pour la perception des droits de mutation à titre gratuit, il est effectué un abattement de 5 000 € sur la part de chacun des neveux et nièces. »

V. - Dans le premier alinéa de l’article 780 du même code, les références : « 777, 777 bis, 779, 788, 790 B, 790 C et 790 D » sont remplacées par les références : « 777, 779, 788, 790 B, 790 D, 790 E et 790 F » et les mots : « en ce qui concerne les donations et successions en ligne directe et entre époux » sont remplacés par les mots : « en ce qui concerne les donations et successions en ligne directe et les donations entre époux ou partenaires liés par un pacte civil de solidarité ».

VI. - Dans le troisième alinéa de l’article 784 du même code, les mots : « 790 C et 790 D, » sont remplacés par les mots : « 790 D, 790 E et 790 F ».

VII. - Le I de l’article 788 et les articles 789 bis et 790 C du même code sont abrogés.

VIII. - Après l’article 790 D du même code, sont insérés les articles 790 E, 790 F et 790 G ainsi rédigés :

« Art. 790 E. - Pour la perception des droits de mutation à titre gratuit entre vifs, il est effectué un abattement de 76 000 € sur la part du conjoint du donateur.

« Art. 790 F. - Pour la perception des droits de mutation à titre gratuit entre vifs, il est effectué un abattement de 76 000 € sur la part du partenaire lié au donateur par un pacte civil de solidarité défini à l’article 515-1 du code civil.

« Le bénéfice de cet abattement est remis en cause lorsque le pacte prend fin au cours de l'année civile de sa conclusion ou de l'année suivante pour un motif autre que le mariage entre les partenaires ou le décès de l'un d'entre eux.

« Art. 790 G. - I.- Les dons de sommes d'argent consentis en pleine propriété au profit d’un enfant, un petit-enfant, un arrière-petit-enfant ou, à défaut d'une telle descendance, d’un neveu ou d’une nièce, sont exonérés de droits de mutation à titre gratuit dans la limite de 20 000 €.

« Cette exonération est subordonnée au respect des conditions suivantes :

« 1° Le donateur est âgé de moins de soixante-cinq ans au jour de la transmission ;

« 2° Le donataire est âgé de dix-huit ans révolus au jour de la transmission.

« Le plafond de 20 000 € est applicable aux donations consenties par un même donateur à un même donataire.

« II. - Cette exonération se cumule avec les abattements prévus aux I, II et V de l’article 779 et aux articles 790 B et 790 D.

« III. - Il n’est pas tenu compte des dons de sommes d’argent mentionnés au I pour l’application de l’article 784.

« IV. - Sous réserve de l'application des dispositions du 1° du 1. de l'article 635 et du 1. de l'article 650, les dons de sommes d'argent mentionnés au I doivent être déclarés ou enregistrés par le donataire au service des impôts du lieu de son domicile dans le délai d'un mois qui suit la date du don. L'obligation déclarative est accomplie par la souscription, en double exemplaire, d'un formulaire conforme au modèle établi par l’administration. »

IX. - Dans le 5° du 1 de l’article 793 du même code, les mots : « entre époux ou » sont supprimés.

X. - Avant l’article 796 du même code, il est inséré un article 796-0 bis ainsi rédigé :

« Art 796-0 bis. - Sont exonérés de droits de mutation par décès le conjoint survivant et le partenaire lié au défunt par un pacte civil de solidarité. »

XI. - Dans le II de l’article 796 du même code, les mots : « le conjoint du défunt, » sont supprimés.

XII. - Dans le 1° du I de l’article 800 du même code, les mots : « et le conjoint survivant du défunt » sont remplacés par les mots : « , le conjoint survivant et le partenaire lié par un pacte civil de solidarité ».

XIII. - Dans le troisième alinéa du I de l’article 990 I du même code, les références : « de l'article 795 » sont remplacées par les références : « des articles 795 et 796-bis ».

XIV. - Dans le deuxième alinéa de l’article 1709 du même code, après les mots : « Les cohéritiers » sont insérés les mots : « , à l’exception du conjoint survivant, ».

XV. - Le 1 du II de l’article 150-0 A du même code est abrogé.

XVI. - Le 8 de l’article 150-0 D du même code est abrogé.

XVII. - Dans le 1° du III de l’article 150-0 D bis du même code, les mots : « à l’avantage mentionné au I de l’article 163 bis C, » sont supprimés.

XVIII. - L’article 163 bis C du même code est ainsi modifié :

1° Dans le premier alinéa du I, les mots : « , selon le cas, dans les conditions prévues à l’article 150-0 A ou 150-U B » sont remplacés par les mots : « dans les conditions prévues au 6 de l’article 200 A » ;

2° Le I bis est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« En cas d’échange sans soulte résultant d’une opération mentionnée à l’alinéa précédent, l’impôt est dû au titre de l’année de la cession des actions reçues en échange. »

XIX. - Le 6 de l’article 200 A du même code est ainsi modifié :

1° Dans le premier alinéa, les mots : « est imposé » sont remplacés par les mots : « , le cas échéant, diminué du montant mentionné au II de l’article 80 bis imposé selon les règles prévues pour les traitements et salaires, est imposé lorsque le montant des cessions du foyer fiscal excède le seuil mentionné au premier alinéa du 1 du I de l’article 150-0 A, » ;

2° Après le premier alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Pour les actions acquises avant le 1er janvier 1990, le prix d’acquisition est réputé égal à la valeur de l’action à la date de la levée de l’option. » ;

3° Dans le troisième alinéa, les mots : « au deuxième alinéa » sont remplacés par les mots : « au troisième alinéa » ;

4° Après le troisième alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« La plus-value qui est égale à la différence entre le prix de cession et la valeur réelle des actions à la date de la levée d’option est imposée dans les conditions prévues à l'article 150-0 A. Si les actions sont cédées pour un prix inférieur à leur valeur réelle à la date de la levée d’option, la moins-value est déduite du montant de l'avantage mentionné au I de l’article 163 bis C. »

XX. - Le e du I de l’article L. 136-6 du code de la sécurité sociale est ainsi modifié :

1° Dans le premier alinéa, les mots : « l’avantage défini au 6 bis » sont remplacés par les mots : « les avantages définis aux 6 et 6 bis » ;

2° Le second alinéa est supprimé.

XXI. - Les dispositions des I à XIV s’appliquent aux successions ouvertes et aux donations consenties à compter de la date de publication de la présente loi. Les dispositions des XV à XX s’appliquent aux options attribuées à compter du 20 juin 2007.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article traduit pour l’essentiel un des engagements forts du Président de la République pris pendant la campagne présidentielle, consistant à réduire substantiellement l’assiette des droits de mutation à titre gratuit. « Je veux que 95 % des Français soient exonérés des droits de succession » déclarait-il dans un entretien paru dans l’édition du 23 janvier 2007 du journal Le Monde. Comme il l’expliquait dans son projet : « Je supprimerai les droits de donation et de succession pour que les familles, à l’exception des plus riches, puissent transmettre librement le fruit du travail de toute leur vie à leurs enfants. »

L’impôt sur les mutations à titre gratuit est apparu sur le fondement d’une idéologie hostile aux personnes vivant de leurs rentes. Créé sous la Révolution française et rendu progressif sous la Troisième République par la loi du 25 février 1901 (63), il avait pour objet d’imposer les héritages considérés comme une prime toujours grandissante aux mains de ceux qui n'ont pas travaillé à les constituer. La nécessité de dissocier rente et capital productif, ainsi que l’existence d’instruments fiscaux et sociaux contribuant à une meilleure équité conduisent à nuancer cette position manichéenne. L’imposition des successions ne répond pleinement à l’objectif philosophique de redistribution que lorsque le patrimoine transmis est lui-même essentiellement issu d’un  héritage, c’est-à-dire participe d’une dynamique d’accumulation au travers de plusieurs générations. L’imposition à l’occasion de la transmission d’un patrimoine relève bien dans une certaine mesure de l’égalité de traitement par rapport aux autres revenus et permet de limiter la « reproduction sociale ». Encore faut-il que cette taxation intervienne au-delà d’un seuil raisonnable, ce qui explique l’existence ancienne des abattements, surtout en présence de taux maximum très élevés tendant à garantir l’efficacité de la redistribution. C’est sur cette question du seuil de déclenchement de l’imposition que le présent article apporte une réponse appropriée.

Lorsqu’un patrimoine a été accumulé au cours d’une vie, il a d’ores et déjà été frappé de l’impôt sur le revenu, pour certains biens de droits de mutation à titre onéreux, voire de l’impôt de solidarité sur la fortune dont les seuils de taxation, rappelons-le, s’appliquent au niveau du foyer et non de chaque individu le composant. Lors de sa transmission, ses héritiers, légataires ou donataires, devront en outre payer des droits de mutation à titre gratuit.

Ce cumul n’est pas acceptable. En pratique, il pénalise peu les plus riches, dont le patrimoine est mobile, et encore moins ceux qui vivent de la rente de leur patrimoine et subissent de facto une faible imposition au titre des revenus actifs. Il frappe en priorité ceux qui se sont constitué de leur vivant, grâce aux revenus de leur travail, le patrimoine qu’ils sont en mesure de léguer à leurs descendants. Tel est notamment le cas des entrepreneurs qui ont créé et développé avec succès une entreprise ayant acquis à leur décès une grande valeur de marché : l’impôt sur les successions s’assimile alors à une sanction à la réussite. Encourager le travail, récompenser l’effort par un supplément de revenu n’a de sens que si à terme le régime d’imposition des mutations à titre gratuit ne ponctionne pas outre mesure le patrimoine ainsi constitué.

Enfin, ce sont les classes moyennes et moyennes-supérieures qui subissent de plein fouet la hausse de la valeur vénale de leurs biens immobiliers, particulièrement de leur résidence principale. La propriété de la résidence familiale doit être préservée. Aujourd’hui, de plus en plus d’enfants se trouvent contraints de la céder, faute de pouvoir acquitter des droits non négligeables. Ce phénomène doit prendre fin.

Dans un contexte où il convient de réhabiliter pleinement l’effort, le travail, le mérite, de favoriser l’accession à la propriété, de développer le goût du risque et de l’entreprise, il serait paradoxal de pénaliser l’investissement et la réussite. Le présent article propose pour parvenir à l’équilibre souhaitable entre taxation et transmission :

– d’exonérer totalement le conjoint survivant de droits de succession ;

– d’aligner le régime des partenaires liés par un PACS sur celui des conjoints mariés, pour les successions comme pour les donations ;

– de relever les abattements au profit des enfants de 50 000 à 150 000 euros, l’abattement global de 50 000 euros étant supprimé ;

– de relever l’abattement applicable aux frères et sœurs de 5 000 à 15 000 euros ;

– d’étendre aux successions l’abattement de 5 000 euros en faveur des neveux et nièces applicable aux donations ;

– en revanche, de ne pas modifier le barème des droits, c'est-à-dire, ni les taux, ni la progressivité de l’impôt.

De plus, afin de favoriser les donations, outre l’application des nouveaux abattements précités, le présent article propose d’instaurer une exonération des donations en numéraire de même nature que celle qui avait été instituée à titre provisoire par la loi relative au soutien à la consommation et à l’investissement (n° 2004-804 du 9 août 2004), à savoir une exonération des dons au profit des membres de la famille, dans la limite de 20 000 euros. Diminuant à terme le montant des droits de succession par anticipation des transmissions, les donations ainsi favorisées accéléreront également le recueil de l’épargne par les plus jeunes et sa réinjection dans l’économie ainsi revitalisée.

Enfin, et a contrario, le présent article apporte un correctif au régime des options de souscription ou d’achat d’actions (stock options) afin d’assujettir, lors des donations des actions issues de levées d’options, les plus-values réalisées à la levée de l’option. Les abattements sur les donations aux enfants étant considérablement relevés, cette mesure garantit l’existence d’une imposition de ces plus-values qui constituent un complément de salaire.

I.– Le régime juridique et fiscal des mutations à titre gratuit

A.– Les successions et les règles de la dévolution légale

La succession s’entend de toutes les transmissions de biens procédant d’un décès. Ces transmissions peuvent résulter de dévolutions volontaires (legs par dispositions testamentaires et prise en compte des donations effectuées du vivant), de donations à cause de mort, essentiellement constituées des donations entre époux au « dernier vivant », enfin, des règles de la dévolution légale, lorsque la dévolution est entièrement organisée par la loi (personne décédée « ab intestat »), ou lorsque certaines règles du droit successoral s'appliquent quand bien même le défunt aurait manifesté sa volonté par des donations ou par testament (règles du rappel des donations antérieures et de la réserve héréditaire notamment).

S’agissant de la dévolution légale, la loi prévoit que pour succéder il faut exister au jour du décès (à l'ouverture de la succession), ou avoir été conçu au plus tard à cette date et naître viable s'agissant d'un enfant à naître, être un proche parent du défunt (au-delà du 6e degré, les collatéraux ordinaires et privilégiés sont écartés) et ne pas être « indigne » (64). La loi ne prévoyant rien pour les personnes non parentes (concubin ou gendre par exemple), à défaut d'héritier, la succession revient à l'État (« déshérence »). Les héritiers sont classés hiérarchiquement par ordre, quatre ordres d’héritiers étant retenus en l’absence de conjoint survivant :

– ordre n° 1 : les descendants (enfants, petits-enfants, etc.).

– ordre n° 2 : les ascendants privilégiés (père et mère) ; les collatéraux privilégiés (frères et sœurs, ou leurs descendants).

– ordre n° 3 : les ascendants ordinaires (grands-parents, autres aïeux).

– ordre n° 4 : les collatéraux ordinaires (cousins, cousines, oncles, tantes, etc.).

Dans chaque ordre, les héritiers sont classés par degré indiquant le nombre de générations séparant du défunt, étant précisé qu’en ligne directe, il y a un degré par génération et qu’en ligne collatérale, on remonte jusqu'à l'auteur commun et on redescend jusqu'au défunt. La présence d'un ou plusieurs parents dans un ordre exclut les ordres suivants ; à l'intérieur de chaque ordre, l'héritier le plus proche en degré recueille l'héritage, sauf représentation (65).

Ces règles connaissent plusieurs assouplissements depuis le 1er  janvier 2007, date d’entrée en vigueur des dispositions de la loi n° 2006-728 du 23 juin 2006 portant réforme des successions et des libéralités. Notamment, afin de favoriser les transmissions transgénérationnelles, la représentation de l'héritier renonçant est possible dans les successions en ligne directe ou collatérale. Pour assurer l'égalité des enfants renonçant, les enfants conçus avant l'ouverture de la succession dont le renonçant s'est privé devront rapporter à la succession de ce dernier les biens dont ils auront hérité en son lieu et place, s'ils viennent en concours avec d'autres enfants conçus après l'ouverture de la succession. Par ailleurs, les ascendants perdent la qualité d’héritiers réservataires, mais bénéficient d'un nouveau droit de retour légal sur les biens qu'ils ont donnés à leur enfant prédécédé sans laisser de descendance, limité en valeur au quart de la succession pour chacun des parents.

La liberté d'organiser la transmission de son patrimoine est en effet plus ou moins large selon la composition de sa famille. Il existe ainsi des héritiers très proches, dits « réservataires », ne pouvant pas être totalement évincés de la succession. Le montant de la réserve est fixé en fonction du nombre et de la qualité des héritiers réservataires vivants ou représentés et par rapport aux biens laissés par le défunt et aux donations antérieures. Les legs ou donations, y compris entre époux, portant atteinte à la réserve doivent être réduits (66). Le résidu constitue la quotité disponible. Compte tenu de la quotité disponible spéciale entre époux, la réserve de certains héritiers peut être diminuée (67).

MONTANT DE LA RÉSERVE ET QUOTITÉ DISPONIBLE ORDINAIRE

Héritiers réservataires

Montant de la réserve

Quotité disponible

1 enfant

1/2 de la succession

1/2 de la succession

2 enfants

2/3 de la succession

1/3 de la succession

3 enfants ou plus

3/4 de la succession

1/4 de la succession

Le conjoint

1/4 de la succession

3/4 de la succession

MONTANT DE LA QUOTITÉ DISPONIBLE SPÉCIALE ENTRE ÉPOUX

En présence d'enfants
(vivants ou représentés)

En présence du père et/ou de la mère
(à défaut de descendant)

A défaut de descendant et d’ascendant

Au choix :

• quotité disponible "ordinaire"

• 1/4 en pleine propriété + 3/4 en usufruit

• ou tout en usufruit

Intégralité de la succession

Intégralité de la succession

Une fois établis les droits des divers successeurs, le règlement de la succession intervient : ceux qui ont droit à un bien physiquement identifié peuvent en prendre possession, ceux qui ont droit à une fraction de succession procèdent au partage : ils se réunissent pour définir quels biens vont figurer dans la part de chacun et se répartissent matériellement les biens.

B.– Les donations : régime juridique et effet économique

La donation est un acte par lequel une personne se départit de son vivant et irrévocablement d'un bien au profit d'une personne de son choix qui l'accepte. La donation simple est consentie en général à un seul bénéficiaire (héritier ou tiers), alors que la donation-partage permet de répartir tout ou partie de ses biens entre tous ses héritiers. La différence réside dans le fait qu'au moment du partage, les donations simples sont réévaluées au jour du décès puis rapportées fictivement à la succession de façon à ne pas léser les héritiers « réservataires », alors que les donations-partages ne sont pas rapportées à la succession. Le don manuel, qui constitue une forme de donation simple, est la remise de la main à la main d'une somme d'argent ou d'objets mobiliers à une personne.

Les donations présentent de nombreux avantages : organisation anticipée de la succession, notamment avec les donations-partages pouvant être considérées à juste titre comme un instrument de la paix des familles, soutien intergénérationnel et renforcement des liens familiaux, passation de pouvoir dans de bonnes conditions, etc. Ces avantages sont renforcés par un certain nombre de mesures fiscales, à commencer par la possibilité pour le donateur de payer lui-même les droits de mutation à titre gratuit sans que cela ne soit considéré comme une donation complémentaire, paiement qui, en outre, peut être différé pendant cinq ans puis fractionné pendant dix ans.

Surtout, l’opportunité de redynamiser l’économie par la transmission de l’épargne ou des biens aux jeunes générations, plus orientées vers la consommation et l’investissement que leurs aînées, est manifeste. L’expérience montre en effet que l’allongement de la durée de la vie conduit à retarder le moment où le patrimoine est transmis, alors que ses détenteurs sont dans une tranche d’âge où la perspective d’investir est souvent défaillante. Face à ce retard dans la mobilité intergénérationnelle de l’épargne, il revient aux pouvoirs publics de favoriser la transmission anticipée des patrimoines aux jeunes générations via notamment l’outil fiscal. Par ailleurs, le départ à la retraite d’une classe d’âge entière d’entrepreneurs a suscité l’adoption de mesures d’accompagnement pour assurer la continuation de ces activités dans de bonnes conditions.

C.– Les règles de liquidation des droits de mutation à titre gratuit

Les règles de liquidation des droits de mutation à titre gratuit entre vifs sont les mêmes, qu’il s’agisse d’une donation ou d’une succession, à l’exception notable du principe de non déductibilité des charges propre aux donations. Ce principe a cependant été nuancé par l’article 15 de la loi de finances pour 2005 qui autorise, depuis le 1er janvier 2005, la déduction des dettes contractées par le donateur pour l'acquisition ou dans l'intérêt des biens donnés et mises à la charge des donataires dans l'acte de donation (68).

En matière de succession, l'assiette est constituée par l'actif reconstitué (actif existant au jour du décès plus le montant du rapport des donations effectuées) dont on déduit les dettes (le passif successoral). Ce passif se compose de toutes les dettes à la charge du défunt au jour de son décès, à l'exclusion des dettes présumées remboursées ou fictives. À noter cependant que les biens ou sommes d'argent prélevés sur la communauté en vertu d'un « avantage matrimonial » (69) au profit de l’époux survivant ne sont pas soumis aux droits de succession. Les droits sont payables dans les six mois du décès sauf application du régime du paiement fractionné ou différé, notamment pour le conjoint survivant.

En matière de donation, l'assiette de l'impôt est constituée par la valeur des biens donnés. Les droits de mutation à titre gratuit peuvent être pris en charge indifféremment par le donateur ou par le donataire. Le minimum de perception de 15 euros est applicable pour chaque acte de donation, quel que soit le nombre et la qualité des donataires, sauf lorsque la libéralité se trouve exonérée de tout droit.

La règle du rapport fiscal, également dénommée du « rappel fiscal » (70), énoncée à l’article 784 du code général des impôts, ne permet d’appliquer à nouveau les abattements applicables aux droits de mutation à titre gratuit que si une période de six ans s’est écoulée. Ce délai s’applique pour procéder à une nouvelle donation comme pour liquider la succession du donateur décédé. En d’autres termes, lors d’une donation ou d’une succession, toutes les donations consenties par le même donateur au même donataire ou les donations consenties par le défunt de son vivant au successeur au cours des six années précédentes, y compris les dons manuels, sont rapportées pour le calcul des droits de mutation.

Les donations et les successions sont soumises aux droits de mutation à titre gratuit prévus aux articles 777 et 777 bis du code général des impôts. L’impôt est en effet calculé, en application du barème, sur la part de chaque ayant droit dans l’actif brut donné, après imputation des abattements, étant précisé qu’en présence de plusieurs donataires ou légataires, les droits de mutation sont liquidés sur la part revenant à chacun d’entre eux.

BARÈME DES DROITS DE MUTATION À TITRE GRATUIT

I.– Les droits applicables en ligne directe sont les suivants :

Fraction de part nette taxable

Tarif applicable (%)

N'excédant pas 7 600 €

5

Entre 7 600 € et 11 400 €

10

Entre 11 400 € et 15 000 €

15

Entre 15 000 € et 520 000 €

20

Entre 520 000 € et 850 000 €

30

Entre 850 000 € et 1 700 000 €

35

Au-dessus de 1 700.000 €

40

II.– Les droits applicables entre époux sont les suivants :

Fraction de part nette taxable

Tarif applicable (%)

N'excédant pas 7 600 €

5

Entre 7 600 € et 15 000 €

10

Entre 15 000 € et 30 000 €

15

Entre 30 000 € et 520 000 €

20

Entre 520 000 € et 850 000 €

30

Entre 850 000 € et 1 700 000 €

35

Au-dessus de 1 700.000 €

40

III.– Les droits applicables en ligne collatérale, entre non parents et
entre partenaires d’un PACS sont les suivants :

Fraction de part nette taxable

Tarif applicable (%)

Entre frères et sœurs :

N’excédant pas 23 000 €

Supérieure à 23 000 €

35

45

Entre partenaires d’un PACS

N’excédant pas 15 000 €

Au-delà de 15.000 €

40

50

Entre parents jusqu’au 4e degré inclusivement

55

Entre parents au-delà du 4e degré et entre personnes non parentes

60

Le barème applicable en France aux mutations à titre gratuit est un des moins favorables d’Europe. Le taux de taxation apparaît très élevé et la part de l’imposition sur les successions dans le produit intérieur brut (PIB) est supérieure à celle que connaissent nos voisins puisqu’elle s’établit à 0,52 % en 2004 contre 0,25 % en Grande-Bretagne et 0,19 % en Allemagne. Néanmoins, d’une part, une approche en termes de taux doit être nuancée par la prise en compte des abattements applicables, d’autre part, il convient de distinguer nettement les successions des donations, pour lesquelles les mesures d’allègement incitatives se sont multipliées avec un succès certain.

En cas de donation d'une entreprise ou de parts ou actions de sociétés non cotées, il est possible de bénéficier du paiement différé et fractionné des droits de mutation à titre gratuit. Il en résulte que, moyennant une demande acceptée par l'administration fiscale et la fourniture d'une garantie, le paiement des droits de mutation sera différé pendant cinq années, puis les droits seront payés par semestrialités pendant les dix années suivantes. Pendant la période de paiement des droits, il sera dû le taux d'intérêt légal (éventuellement minoré selon la quotité de l'entreprise transmise).

Un décret du 6 mai 2005 a étendu le crédit de paiement différé aux droits de succession dus sur la part du conjoint survivant lorsque l’actif brut successoral comprend à concurrence d’au moins 50 % des biens non liquides. La durée maximum d’échelonnement pour le paiement fractionné est fixée à dix ans et le paiement des droits dus sur la part du conjoint survivant peut être différé jusqu’à l’expiration d’un délai de six mois à compter de la date de son décès, de la donation ou de la cession des biens. Le taux de l’intérêt de crédit est réduit des deux tiers en cas de paiement fractionné et d’un tiers en cas de paiement différé.

D.– Des abattements et réductions qui concourent à réduire le taux effectif d’imposition

1.– Les abattements applicables aux mutations à titre gratuit
(donations et successions)

 Les abattements liés à la parenté : Les abattements suivants, codifiés aux articles 779, 780 et 790 B du code général des impôts, s'appliquent à l’ensemble des mutations à titre gratuit :

– un abattement de 76 000 euros sur la part du conjoint survivant pour les donations comme pour les successions (a du I de l'article 779) ;

– un abattement de 57 000 euros sur la part du partenaire d’un PACS (1er alinéa du III de l’article 779) ;

– un abattement sur la part de chacun des ascendants et sur la part des enfants vivants ou représentés (b du I de l'article 779) ;

– un abattement de 50 000 euros sur la part de tout héritier ou donataire incapable de travailler dans des conditions normales de rentabilité, en raison d’une infirmité physique ou mentale, congénitale ou acquise (II de l’article 779).

 Les transmissions d’entreprises ou de parts ou actions de sociétés : Les articles 787 B et C du code général des impôts prévoient un abattement de 75 % sur la valeur des biens affectés à l’exploitation d’une entreprise individuelle ou sur celle des parts ou actions de la société, à condition que les héritiers ou légataires s’engagent à les conserver pendant au moins six ans. Il s’applique aux successions, aux donations en pleine propriété et aux donations avec réserve d’usufruit, sous réserve pour ces dernières que les droits de vote de l'usufruitier soient statutairement limités aux décisions concernant l'affectation des bénéfices.

 Les réductions de droit : Il en existe deux. D’une part, il est appliqué une réduction de 100 % des droits pour l’héritier ou légataire ayant trois enfants ou plus, plafonnée à 610 euros par enfant en sus du deuxième pour les transmissions en ligne directe et entre époux, et à 310 euros pour les autres (article 780). D’autre part, il existe une réduction de 50 % plafonnée à 305 euros sur les droits dus par les mutilés de guerre frappés d’une invalidité de 50 %.

2.– Les abattements spécifiques aux successions

D’une part, il existe un abattement de 1 500 euros sur chaque part successorale ne bénéficiant d’aucun des abattements spécifiques prévus par le code général des impôts présentés ci-dessus.

D’autre part, un abattement global de 50 000 euros s’applique sur l’actif net successoral recueilli, soit par les enfants vivants ou représentés (petits enfants nés d’un enfant décédé) ou les ascendants du défunt ainsi que, le cas échéant, le conjoint, soit recueilli par le seul conjoint survivant en l’absence d’enfants vivants ou représentés ou d’ascendants.

Il existe enfin un abattement de 57 000 euros sur la part du frère ou de la sœur ayant partagé le quotidien du défunt (article 788 II du code général des impôts). Compte tenu des situations très ciblées qui ont motivé son institution, cet abattement est applicable uniquement en cas de succession et suppose la réunion de deux conditions cumulatives : d’une part, l’héritier doit être âgé de plus de 50 ans au moment de l'ouverture de la succession ou atteint d'une infirmité l'empêchant de subvenir par son travail aux nécessités de l'existence, d’autre part, il doit avoir été constamment domicilié avec le défunt pendant les cinq années ayant précédé le décès.

Il convient d’ajouter l’exonération des droits de mutation pour les successions modestes, énoncée à l’article 796-0 du code général des impôts, corollaire de la dispense de déclaration, dont bénéficient les ayants droit en ligne directe ou le conjoint survivant lorsque l’actif brut successoral est inférieur à 10 000 euros et les autres héritiers lorsque l’actif brut successoral transmis est inférieur à 3 000 euros.

3.– Les abattements spécifiques aux donations

Il existe quatre dispositifs applicables uniquement aux donations :

– un abattement de 30 000 euros sur les donations en numéraires effectuées au profit des petits-enfants du donataire ;

– un abattement de 5 000 euros pour les donations effectuées au profit d’un neveu, d’une nièce ou d’un arrière-petit-enfant ;

– une exonération à hauteur de 30 000 euros pour les dons de sommes d’argent réalisés au profit d’un enfant, d’un petit-enfant, d’un arrière-petit-enfant ou, à défaut d’une telle descendance, d’un neveu ou d’une nièce sous condition de remploi dans une PME opérationnelle, applicable aux donations effectuées entre le 1er janvier 2006 et le 31 décembre 2010 (article 6 de la loi du 2 août 2005 en faveur des petites et moyennes entreprises) ;

– une exonération de droits de mutation pour les donations de fonds de commerce ou de clientèle ou de fonds artisanaux à un ou plusieurs des salariés dans la limite de 300 000 euros de valeur des actifs donnés. Cette disposition complète les différents dispositifs d’allégement des plus-values professionnelles qui ont conditionné l’octroi d’une exonération partielle ou totale, soit à la transmission de l’ensemble de la branche, soit à la poursuite des activités.

4.– Les réductions de droits applicables aux donations

Le montant des droits de mutation à titre gratuit, calculés le cas échéant après application des abattements précités, est lui-même susceptible de faire l’objet d’une réduction, du fait de la forme de l’opération réalisée (transmission avec réserve d’usufruit) ou de l’âge du donateur. Dans les deux cas, c’est bien la transmission anticipée du patrimoine qui est visée, l’usufruit ou la pleine propriété ouvrant chacun droit à une minoration des droits à payer d’autant plus importante que le donateur est jeune.

En cas de donation avec réserve d’usufruit, les droits sont dus uniquement sur la valeur de la nue-propriété. Or, le barème de l’usufruit et de la nue-propriété a été refondu par l’article 19 de la loi de finances pour 2004 (n° 2003-1311 du 30 décembre 2003) afin de l’adapter à la réalité économique et démographique, ce qui a eu pour effet de réduire la part de la nue propriété, donc les droits de mutation. Il convient de souligner l’intérêt à transmettre tôt, les droits étant par exemple assis sur 40 % de la valeur pour un donateur âgé de 51 ans, contre 80 % à 82 ans (71).

BARÈME DE L'USUFRUIT ET DE LA NUE-PROPRIÉTÉ
(ARTICLE 669 DU CODE GÉNÉRAL DES IMPÔTS)

Age de l'usufruitier

Valeur de l'usufruit (%)

Valeur de la nue-propriété (%)

Moins de :

   

21 ans révolus

90

10

31 ans révolus

80

20

41 ans révolus

70

30

51 ans révolus

60

40

61 ans révolus

50

50

71 ans révolus

40

60

81 ans révolus

30

70

91 ans révolus

20

80

Plus de 91 ans

10

90

Les donations bénéficient de réductions de droits inversement proportionnelles à l’âge du donateur, dispositions particulières incitant à une transmission anticipée du patrimoine (article 790 du code général des impôts). Les donations en pleine propriété et les donations d’usufruit effectuées par une personne de moins de 70 ans bénéficient d’un taux de réduction de 50 % et celles effectuées par une personne de 70 ans révolus et de moins de 80 ans d’un taux de 30 %. S’agissant des donations avec réserve d’usufruit, la réduction est de 35 % si le donateur a moins de 70 ans et de 10 % s’il a entre 70 et 80 ans. Cette distinction tend à garantir le soutien à la transmission pleine et entière au profit des jeunes générations chaque fois qu’elle est possible et souhaitée, notamment s’agissant des entreprises.

E.– État des lieux des mutations à titre gratuit

1.– Les résultats de l’étude de 2000 sur les successions et donations

Une étude sur les droits de mutation à titre gratuit a été réalisée par les services du ministère des Finances au titre de l'année 2000 dans le but de constituer un nouvel échantillon national de successions et de donations. Elle exploite des données sur les mutations à titre gratuit obtenues à partir d'une enquête menée dans 35 départements.

Il est intéressant de relever qu'en 2000, compte tenu des abattements et réductions, 47,2 % des déclarations de succession donnaient lieu à paiement de droits de mutation et le taux effectif d'imposition s'établissait à 15,9 %. Pour les successions bénéficiant à des collatéraux ordinaires et à des non-parents, le taux d'imposition était bien plus élevé, puisqu'il s'établissait à 58 %.

En 2000, 8 % des successions et 98 % des donations étaient effectuées en ligne directe. Le patrimoine en ligne directe représentait en valeur 71 % du total transmis par successions et 96,5 % du total transmis par donation. Le patrimoine net transmis par succession était de 34,6 milliards d’euros, le patrimoine net moyen s’établissant à 99 700 euros. Le patrimoine net (hors biens exonérés) transmis à titre gratuit par donation était estimé à 6,9 milliards d'euros pour les dons manuels et 24,2 milliards d'euros pour les autres donations.

S’agissant des donations, l'enquête démontrait la prééminence des donations effectuées en ligne directe, qui représentent ainsi 98 % des donations. L'âge moyen des donateurs s'établissait à 67,5 ans et, dans près de 60 % des cas, les donateurs étaient âgés de plus de 65 ans. Les montants transmis par donation l’étaient pour 42,5 % en pleine propriété, pour 54,9 % en nue-propriété et pour 2,6 % en usufruit. Pour l'ensemble des donations, les parts nettes taxées (après abattements) représentaient, en 2000, 34 % des parts assujetties, soit 40 % pour les donations simples et les donations-partages, et 17 % pour les dons manuels.

Compte tenu des abattements et des réductions de droits, 42,4 % des actes de donation hors dons manuels donnaient lieu à paiement de droits de mutation, proportion qui atteignait 10,8 % pour les dons manuels. Le taux effectif d'imposition s'établissait à 5 % pour les donations hors dons manuels et 2 % pour les seuls dons manuels. Il faut noter que pour les mutations bénéficiant à des collatéraux ordinaires et à des non-parents, le taux d'imposition était bien plus élevé, puisqu'il s'établissait à 41 %. Ce taux reste cependant très inférieur à celui constaté pour les successions (58 %), compte tenu des réductions liées à l'âge du donateur, plaidant pour une transmission anticipée de patrimoine.

2.– L’effet des mesures récentes s’avère nettement positif et doit être amplifié

L’actuelle législation en matière de droits de mutation à titre gratuit est issue pour partie de mesures prises sous la précédente législature, qui avait sensiblement amorcé le mouvement de détaxation partielle des mutations. Les nombreuses dispositions ou modifications introduites s’articulaient autour de deux priorités : le cercle familial proche et l’entreprise, comme en atteste le tableau suivant.

MESURES ADOPTÉES SOUS LA DOUZIÈME LÉGISLATURE

I.– Les transmissions au bénéfice du cercle familial

1. L’article 14 de la loi de finances pour 2005 (n°2004-1484 du 30 décembre 2004) a relevé les abattements applicables en faveur des ascendants, des enfants et des personnes handicapées de 46 000 à 50 000 euros.

2. Concernant les successions, l’article 62 de la loi de finances pour 2004 a prévu l’exonération des successions modestes instituée par , lorsque l’actif brut recueilli par les ayants droit en ligne directe ou le conjoint survivant est inférieur à 10 000 euros. Pour les autres héritiers, la limite est de 3 000 euros.

L’article 14 de la loi de finances pour 2005 a relevé l’abattement applicable aux successions entre frères et sœurs ayant partagé le même domicile de 15 000 à 57 000 euros.

Ce même article a également institué un abattement global de 50 000 euros sur l’actif net successoral recueilli, soit par les enfants ou les ascendants du défunt et le conjoint survivant, soit exclusivement par le conjoint survivant.

L’article 7 de la même loi a amélioré le régime applicable aux partenaires liés par un pacte civil de solidarité en leur étendant le bénéfice de l’abattement de 20 % sur la valeur vénale de la résidence principale pour le partenaire survivant. L’article 8 rend quant à lui applicable l’abattement de 57 000 euros sur les successions dont ils bénéficiaient dès la conclusion du pacte et non plus au terme d’un délai de deux ans.

Enfin, l’article 10 de la loi de finances pour 2006 a instauré un nouvel abattement pérenne de 5 000 euros en faveur des frères et sœurs (exclusif de l’abattement de 57 000 euros précité).

3. Concernant spécifiquement des donations, l’article 8 de la loi de finances pour 2006 a réduit de dix à six ans le délai de rappel fiscal.

Son article 10 a instauré un abattement de 5 000 euros pour les donations effectuées au profit d’un neveu, d’une nièce ou d’un arrière-petit-enfant.

L’abattement au profit de chacun des petits-enfants a été porté de 15 000 à 30 000 euros par l’article 12 de la loi de finances pour 2003.

Une mesure temporaire d’exonération a été adoptée pour les dons de sommes d’argent réalisés au profit d’un enfant, d’un petit-enfant, d’un arrière-petit-enfant ou, à défaut d’une telle descendance, d’un neveu ou d’une nièce (article premier de la loi du 9 août 2004 relative au soutien à la consommation et à l'investissement) dont le plafond a été relevé à 30 000 euros par l’article 35 de la loi du 26 juillet 2005 pour la confiance et la modernisation de l'économie).

Une nouvelle exonération a été instituée du même montant pour les mêmes bénéficiaires sous condition de remploi dans une entreprise, applicable aux donations effectuées entre le 1er janvier 2006 et le 31 décembre 2010 (article 6 de la loi du 2 août 2005 en faveur des petites et moyennes entreprises).

Concernant les réductions de droit, d’une part, l’article 17 de la loi de finances pour 2004 a institué un dispositif temporaire en matière de donations consenties en pleine propriété, prévoyant qu'entre le 25 septembre 2003 et le 30 juin 2005, elles bénéficiaient d'une réduction de droits de 50 % quel que soit l'âge du donateur ; mesure prolongée jusqu'au 31 décembre 2005 par l'article 16 de la loi de finances pour 2005. D’autre part, l’article 9 de la loi de finances pour 2006 a ensuite procédé au relèvement des tranches d’âge de cinq ans (qui étaient auparavant articulés autour des seuils d’âge de 65 et 75 ans).

II.–La préservation des entreprises françaises

L’abattement sur les transmissions d’entreprise conditionné à un pacte de conservation applicable aux successions a été étendu aux donations en plaine propriété par l’article 43 de la loi du 1er août 2003 pour l’initiative économique, puis aux donations avec réserve d’usufruit par l’article 28 de la loi du 2 août 2005 en faveur des petites et moyennes entreprises. Cet article l’a également porté de 50 % à 75 %.

L’article 45 de la loi pour l’initiative économique a substitué une exonération des donations de fonds de commerce ou de clientèle ou de fonds artisanaux à un ou plusieurs des salariés dans la limite de 300 000 euros à l’abattement fiscal de 15 000 euros par personne, soumis à une procédure lourde d’agrément ministériel.

L’ensemble de ces mesures a permis de considérablement améliorer la fiscalité des mutations à titre gratuit. C’est ce que révèle tant l’approche macro-économique que l’analyse des situations individuelles.

 Les données agrégées des mutations à titre gratuit réalisées en 2005 et 2006 mettent en exergue une baisse sensible de l’imposition effective des successions par rapport aux données enregistrées en 2000 et un dynamisme incontestable des donations.

En 2005, 537.300 décès ont été enregistrés. 73 % n’ont pas donné lieu à paiement de droits de mutation à titre gratuit : 41,1 % des successions ouvertes ont été imposées, le montant des droits perçus étant de 7,3 milliards d’euros. L'actif brut de succession (c’est-à-dire avant déduction du passif mais après abattement de 20 % sur la résidence principale) se décomposait de la façon suivante : 45 % du total au titre des immeubles et 55 % du total au titre des meubles ; 40 % du total concerne les immeubles à usage d'habitation ; 32 % du total concerne les immeubles à usage d'habitation principale (c'est-à-dire 80 % de la valeur d'ensemble des immeubles à usage d'habitation). Cette tendance s’est confirmée en 2006 : 531.100 décès ont été enregistrés, dont près de 78 % n’ont pas donné lieu à paiement de droits de mutation à titre gratuit ; 36 % des successions ouvertes étant imposées. Le montant des droits est stable, à 7,269 milliards d’euros.

Le nombre de successions reçues par les contrôleurs des impôts enregistrées entre 2001 et 2006 se décompose de la façon suivante.

Déclarations principales

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Imposables

144 784

151 423

151 434

162 140

145 000

118 120

Non imposables

205 718

206 796

203 668

196 919

208 000

209 311

Total

350 502

358 219

355 102

359 059

352 759

327 431

Part des non imposables

58,69 %

57,73 %

57,35 %

54,84 %

58,96 %

63,92 %

Source : Ministère de l’Économie, des finances et de l’emploi

Il résulte mécaniquement de l’abattement global une nette amélioration du nombre d’héritiers en ligne directe exonérés et à défaut d’exonération, compte tenu de la progressivité de l’impôt, une réduction sensible des droits à payer pour ces bénéficiaires. Le pourcentage d’héritiers directs (conjoints et enfants) exonérés est évalué à 89 %, contre 77 % avant l’institution de l’abattement global de 50.000 euros.

Bénéficiaires

Nombre de successions

Montant (en millions d’euros)

Conjoint survivant

214 753

452

Descendant

220 000

2 800

Ascendant

95 868

1 888

Frères et sœurs

48 191

705

Neveux et nièces

28 395

64

S’agissant des donations, leur nombre s’est élevé en 2005 à 227 000 (hors déclarations de dons manuels dont le nombre s’établit à 113 468) avec un produit de 1,428 milliard. En 2006, ce sont 203 645 donations qui ont été réalisées et 225 769 dons manuels. La mesure temporaire d’exonération des dons en numéraires, instituée par la loi relative au soutien à la consommation et à l’investissement, a bénéficié à 1 5840 000 donations pour un montant total de 25 838 812,39 euros, ce qui est pour le moins un succès exceptionnel. Le tableau suivant illustre l’évolution du nombre des donations entre 2000 et 2006 et le produit des droits de donation, qui conserve une forte dynamique en volume, du fait des diverses mesures en faveur de la transmission anticipée et malgré les manques à gagner résultant des abattements et réductions de droits. L’âge moyen du donateur s’établit en 2006 à 68 ans.

ÉVOLUTION DU NOMBRE ET DU PRODUIT DES DONATIONS

Année

Nombre de donations reçues par les receveurs des impôts72

Évolution en %

Produit en millions d’euros

Évolution en %

2001

281 047

1 653

2002

239 583

-14,7 %

756

-57 %

2003

212 956

-11,1 %

851

+13 %

2004

201 010

-5, %

1 260

+48 %

2005

226.573

+12,9 %

1 428

+13,3 %

2006

203.645

+ 10,1%

1.401

- 1,9%

D’après les données du ministère de l’Économie, des finances et de l’industrie.

Le produit des droits de mutation attendu en 2007 s’élève à 1,3 milliard pour les donations et 7,416 milliards pour les successions.

 Au plan micro-économique, les mesures récentes ont eu un impact significatif sur le montant des patrimoines pouvant être transmis aux enfants. Un couple peut ainsi transmettre par succession à ses deux enfants 300 000 euros en franchise de droits et 400 000 euros avec 6 600 euros de droits à payer, comme l’illustrent les deux exemples suivants.

Exonération d’un patrimoine de 300 000 euros

Il est postulé que le conjoint survivant a 70 ans, qu’il opte pour l’usufruit et que deux enfants sont appelés à la succession.

1) Décès du premier conjoint

L'actif net de succession s’établit à 150 000 euros et la valeur de l’usufruit est de 40 % soit :
150 000 x 40 % = 60 000 euros. Les deux enfants recueillent la nue-propriété de la succession d'une valeur de 90 000 euros, soit 45 000 euros chacun. La fraction de l'abattement global revenant au conjoint survivant est de 20 000 euros (50 000 x 40 %), celle revenant à chaque enfant de 15 000 euros.

La méthode d’imputation consiste à appliquer en premier lieu les abattements personnels (76 000 euros pour le conjoint et 50 000 euros pour les enfants) puis la fraction de l’abattement global. La part taxable du conjoint survivant après application de l'abattement personnel est négative ; celle de chaque enfant aussi. Il n’est pas nécessaire d’utiliser l’abattement global.

À noter que si le conjoint survivant avait eu 89 ans, donc un usufruit d’une valeur de 20 %, aucun droit n’aurait non plus été à payer.

2) Décès du deuxième conjoint

L’actif transmis est de 150 000 euros, soit 75 000 euros pour chaque enfant. La fraction d’abattement global revenant à chacun est de 25 000 euros.

Les enfants sont donc exonérés de droit après application de l’abattement personnel de 50 000 euros et de 25 000 euros d’abattement global sur chaque part.

Faible taxation d’un patrimoine de 400.000 euros

1) Décès du 1er conjoint

L'actif net de succession s’établit à 200 000 euros et la valeur de l’usufruit est de 40 % soit 80 000 euros. Les deux enfants recueillent la nue-propriété de la succession d'une valeur de 120 000 euros soit 60 000 euros pour chacun. La fraction de l’abattement global revenant au conjoint est de 20.000 euros, celle revenant à chaque enfant de 15 000 euros.

La part taxable du conjoint survivant après application de l'abattement personnel est de 4 .000 euros, montant inférieur à la fraction d’abattement global qui lui revient. Le conjoint est donc exonéré. Le solde d’abattement global non utilisé de 16 000 euros est réparti entre les enfants.

La part taxable de chaque enfant après application de l’abattement personnel est de 10 000 euros. L’imputation de l’abattement global les exonère également (sans qu’il soit même besoin d’utiliser le solde non utilisé précité) (1).

2) Décès du 2ème conjoint

L’actif transmis est de 200 000 euros divisé à parts égales. Une fois l’abattement personnel de 50 000 appliqué (part taxable de 50 000 euros), l’abattement global ramène la part de chacun des enfants à 25 000 euros. Les droits dus sont alors de 3 300 euros pour chacun.

(1) Si le conjoint survivant est âgé de 89 ans, le montant des droits à payer par les enfants s’établit à 250 euros pour chaque enfant.

Néanmoins, il en va différemment en présence d’un enfant unique ou du seul conjoint survivant, notamment en cas de prédécès des enfants. Dans le premier cas, pour un patrimoine de 300 000 euros, l’enfant serait redevable de 8 300 euros de droits au décès de son deuxième parent et, pour un patrimoine de 400 000 euros, de 20 600 euros (2 300 euros au décès du premier parent et 18 300 au décès du second). S’agissant d’un conjoint survivant en l’absence d’enfants, pour un patrimoine de 300 000 euros (actif successoral de 150 000 euros), les droits à payer s’élèvent à 2 470 euros et, pour un patrimoine de 400 000 euros, à 12 170 euros.

Compte tenu des taux et de la forte progressivité du barème, le montant des droits peut encore atteindre des niveaux non négligeables, imposant des cessions d’actifs recueillis, pour des patrimoines qui s’avèrent d’un montant encore raisonnable. L’exemple ci-après illustre cette situation avec un patrimoine de 700 000 euros transmis par un couple à ses deux enfants. Cela est particulièrement vrai, encore une fois, dans le cas où les défunts sont propriétaires d’un logement dans une zone exposée aux fortes hausses du marché immobilier. Il convient de rappeler à cet égard que la résidence principale ne bénéficie que d’un abattement de 20 % sur sa valeur. Enfin, les mesures qui ont été prises sont centrées sur les conjoints mariés et les enfants. La fiscalité demeure très pénalisante pour les autres héritiers, à commencer par le partenaire lié par un pacte civil de solidarité. Ce sont ces insuffisances que tend à corriger le présent article.

Taxation d’un patrimoine de 700 000 euros

En présence de deux enfants et d’un conjoint survivant de 70 ans qui opte pour l’usufruit :

1) Décès du 1er conjoint

L'actif net de succession est de 350 000 euros et la valeur de l’usufruit est de 40 % soit 140 000 euros. Les deux enfants recueillent la nue-propriété de la succession d'une valeur de 210 .000 euros soit 105 000 euros pour chacun. La fraction de l’abattement global revenant au conjoint est de 20 000 euros, celle revenant à chaque enfant de 15 000 euros.

La part taxable du conjoint survivant après application de l'abattement personnel est de 64 000 euros, réduite à 44 000 euros après imputation de la fraction d’abattement global lui revenant. Les droits à payer s’élèvent à 6 170 euros.

La part taxable de chaque enfant après application de l’abattement personnel est de 55 000 euros, réduite à 40 000 euros après imputation de la fraction d’abattement global leur revenant. Les droits à payer s’élèvent pour chacun à 6.300 euros.

2) Décès du 2ème conjoint

L’actif transmis est de 350 000 euros divisé à parts égales. Une fois l’abattement personnel de 50 000 euros appliqué (part taxable de 50 000 euros), l’abattement global ramène la part de chacun des enfants à 100 000 euros. Les droits dus sont alors de 18 300 euros pour chacun.

En totalité les droits payés se seront élevés à 55 370 euros.

En présence du seul conjoint survivant :

L’actif net de succession est de 350 000 euros. La part taxable du conjoint, après imputation de l’abattement personnel de 76 000 euros et de la totalité de l’abattement global de 50 000 euros, est de 224 000 euros. Les droits à payer s’élèvent à 42 170 euros.

S’agissant des donations, l’ensemble des mesures prises sous la précédente législature compose un système abouti, mais les remarques formulées s’agissant des successions restent valables et justifient un renforcement de l’avantage fiscal. Une telle option permettrait de récompenser les comportements de transmission anticipée, aboutissant à terme à l’exonération ou des droits incomparablement plus faibles que si les biens avaient été transmis par la seule succession, tout en évitant l’immobilisation de l’épargne entre les mains d’une classe d’âge vieillissante, moins dynamique. L’efficacité des mesures en termes de nombre de bénéficiaires et de produit fiscal confirme la pertinence de ce levier.

III.– Permettre de transmettre à ses proches le patrimoine accumulé au cours d’une vie : exonérer 95 % des successions recueillies par le conjoint et les héritiers en ligne directe et améliorer les exonérations au profit des collatéraux privilégiés

Conformément à l’engagement du Président de la République, le présent article procède à la suppression de l’impôt pour 95 % des successions recueillies par le conjoint, le partenaire d’un PACS et les héritiers en ligne directe et relève les abattements au profit des frères et sœurs et des neveux et nièces. Le XXI du présent article prévoit l’application de ces réformes aux successions ouvertes à compter de la date de publication de la loi. Le coût de la réforme est évalué en année pleine à 1,7 milliard d’euros.

A.– L’exonération de droit de succession pour le conjoint ou le partenaire survivant d’un PACS

L’exonération des droits de succession pour le conjoint est une des mesures-phare, très attendue, de ce projet de loi. Répondant à des situations parfois incompréhensibles, au nombre accru par la réforme du barème de l’usufruit et de la nue-propriété, cette exonération tend à diminuer le montant global d’imposition sur l’actif net transmis, mais aussi tout simplement à ne pas fragiliser financièrement le conjoint survivant, notamment s’il est âgé. Est-il besoin de souligner que cette mesure s’applique sans discrimination aux conjoints mariés et aux partenaires liés par un PACS, apportant ainsi une réponse appropriée aux problématiques de succession qui se posent dans les couples et les familles, quel que soit le régime civil de l’union. La France ne sera pas le seul pays à exonérer les conjoints ou partenaires survivants ; tel est déjà le cas dans neuf pays de l’Union européenne (Danemark, Finlande, Irlande, Luxembourg, Royaume-Uni, Lituanie, Bulgarie, Pologne et République tchèque) auxquels il faut ajouter ceux qui ont supprimé les droits de succession (Portugal, Slovaquie, Suède, Malte, Lettonie, Chypre et Estonie (73)). Le coût de l’exonération instituée est de l’ordre de 450 millions d’euros.

1.– L’exonération de droits de succession du conjoint survivant

Le X du présent article insère dans le code général des impôts un article 796-0 bis qui prévoit l’exonération de droits de mutation par décès du conjoint survivant. Cette disposition se substitue à l’abattement de 76 000 euros. La disposition qui prévoyait cet abattement (le deuxième alinéa du I de l’article 779) est supprimée, les trois premiers alinéas de ce I étant remplacés par un alinéa unique relatif aux enfants du défunt par le 1° du IV du présent article. Le tableau suivant illustre les économies de droits dont bénéficie le conjoint survivant sur la part qu’il recueille lors de la succession de son époux.

SUCCESSION DANS UN COUPLE MARIÉ

Actif de 200 000 euros en l’absence d’enfants

Actif de 200 000 euros avec usufruit de 40%

Actif de 600 000 euros en l’absence d’enfants

Actif de 600 000 euros avec usufruit de 40%

Situation actuelle

Situation nouvelle

Situation actuelle

Situation nouvelle

Situation actuelle

Situation nouvelle

Situation actuelle

Situation nouvelle

Base d'imposition

200 000

200 000

200 000

300 000

600 000

600 000

600 000

600 000

Abattement personnel

76 000

76 000

76 000

76 000

Abattement global

50 000

20 000

50 000

20 000

Part taxable

74.000

0

104 000

0

474 000

0

504 000 €

0

Droit dus

12 170

0

18 170

0

92 170

0

98 170 €

0

Économie réalisée

12 170 €

17 170 €

92 170 €

98 170 €

2.– L’alignement du régime fiscal du partenaire lié par un pacte civil de solidarité (PACS) sur celui du conjoint marié

En application du premier alinéa du III de l'article 779 du code général des impôts, issu de l'article 5 de la loi relative au pacte civil de solidarité, il est effectué, pour la perception des droits de mutations à titre gratuit, un abattement de 57.000 euros pour les successions ouvertes depuis le 1er janvier 2002. Les transmissions à titre gratuit réalisées entre les partenaires d'un PACS bénéficient dans les conditions de droit commun de la réduction pour charges de famille prévue à l'article 780 du code général des impôts.

Le 2° du IV du présent article abroge le III de l’article 779 du code général des impôts. Comme pour le conjoint survivant, l’article 796-0 bis inséré dans le code général des impôts par le X du présent article exonère de droits de mutation le partenaire lié au défunt par un pacte de solidarité.

Le XII du présent article modifie le 1° du I de l’article 800 du code général des impôts pour dispenser les partenaires liés par un PACS de déclaration de succession lorsque l’actif brut successoral du partenaire décédé est inférieur à 50.000 euros, sous réserve de ne pas avoir bénéficié, de la part du défunt, d’une donation ou d’un don manuel non enregistré ou non déclaré. Cette dispense, qui existe aujourd’hui pour les conjoints survivants et les ayants cause en ligne directe, leur est donc étendue.

Le tableau suivant présente les économies de droits dont bénéficie le partenaire survivant sur la part qu’il recueille lors de la succession :

SUCCESSION DANS UN COUPLE LIÉ PAR UN PACS

La totalité de l'actif successoral revient en pleine propriété au partenaire, le couple n’ayant pas d’enfants.

Liquidation des droits de succession :

Actif de 100 000 euros

Actif de 300 000 euros

Actif de 600 000 euros

Situation actuelle

Situation nouvelle

Situation actuelle

Situation nouvelle

Situation actuelle

Situation nouvelle

Base d'imposition

100 000 €

100 000 €

300 000 €

300 000 €

600 000 €

600 000 €

Abattement personnel

57 000 €

57 000 €

57 000 €

Part taxable

43 000 €

0

243 000 €

0

543 000 €

0

Droit dus

20 000 €

0

120 000 €

270 000 €

Économie réalisée

20 000 €

120 000 €

270 000 €

3.– Mesures complémentaires afférentes aux conjoints et partenaires survivants

 Le sort des sommes reçues en exécution d’un contrat d’assurance-vie : Hors le cas des primes versées par le souscripteur au-delà de soixante-dix ans, qui sont soumises aux droits de succession pour la fraction excédant 30 500 euros, les sommes reçues en exécution d’un contrat d’assurance-vie échappent aux droits de succession. Néanmoins, aux termes de l’article 990 I du code général des impôts, les sommes versées par les compagnies d'assurance au titre des primes versées depuis le 13 octobre 1998 sur un contrat d’assurance-vie, sont soumises à un prélèvement de 20 % sur la fraction excédant la somme de 152 500 euros par bénéficiaire.

Une exonération de droits de succession étant instituée au profit du conjoint ou du partenaire lié par un PACS survivant, il convenait d’en tirer les conséquences en supprimant également le prélèvement de 20 % applicable à l’assurance-vie pour ces bénéficiaires. À défaut, le régime de l’assurance-vie serait devenu moins favorable que celui des mutations.

Le XIII du présent article modifie donc le troisième alinéa du I de l’article 990 I précité, qui exonère actuellement du prélèvement de 20 % les personnes bénéficiant d’une exonération de droits de mutation à titre gratuit au titre de l’article 795 (dons et legs d’intérêt général), pour viser également le nouvel article 796-0 bis, c'est-à-dire les conjoints et partenaires survivants d’un PACS. Il convient de souligner que, malgré le relèvement des abattements en faveur des enfants à 150 000 euros, le prélèvement de 20 % sur l’assurance-vie n’est pas remis en cause sur les sommes qui leur reviennent, quand bien même ce taux est supérieur à celui applicable dans les premières tranches du barème.

 Le droit temporaire au logement : Le VII du présent article prévoit notamment la suppression de l’article 789 bis du code général des impôts, introduit par l’article 61 de la loi de finances rectificative pour 2006, qui précise que le droit temporaire au logement dont bénéficie le conjoint survivant ou le partenaire survivant d’un PACS n’est pas soumis aux droits de mutation à titre gratuit. Dès lors que ceux-ci sont exonérés de droit de succession, cette précision, qui ne concerne que les droits de mutation par décès, devient superfétatoire.

 La solidarité de paiement : Le XIV du présent article modifie la solidarité de paiement des droits de mutation par décès des cohéritiers, en excluant explicitement le conjoint survivant de l’application de cette disposition dans l’article 1709 du code général des impôts qui la prévoit. Dès lors que le conjoint est exonéré de droits, il apparaît effectivement logique de le délier de cette solidarité de paiement. Il n’est pas nécessaire de prévoir une disposition pour le partenaire lié par un PACS, celui-ci n’étant pas un héritier au sens du droit civil et n’étant donc pas concerné par la solidarité de paiement des cohéritiers.

 Les reversions de rentes viagères : Le IX du présent article modifie le 5° du 1 de l’article 793 du code général des impôts qui prévoit l’exonération de droits de mutation à titre gratuit des reversions de rentes viagères entre époux ou entre parents en ligne directe, pour supprimer la référence aux époux, désormais exonérés de tous droits de succession.

 Les successions des militaires, des sapeurs-pompiers, des victimes de guerre, de déportation, d’actes de terrorisme, des prisonniers : Le XII du présent article supprime, pour l’application de l’exonération prévue à l’article 796 du code général des impôts, la référence au conjoint du défunt figurant parmi les bénéficiaires dans son II, celui-ci étant désormais systématiquement exonéré.

 Le V du présent article prévoit enfin de modifier l’article 780 relatif à la réduction pour charges de familles en ne visant plus les successions entre conjoints mais les seules donations.

B.– La suppression de l’abattement global de 50 000 euros au profit d’un triplement de l’abattement imputable sur les mutations en ligne directe

Après l’exonération des droits de succession pour les conjoints et partenaires d’un PACS, le second grand volet de la réforme proposée par le présent article concerne le relèvement de 50 000 à 150 000 euros de l’abattement applicable à la part reçue par chaque ascendant ou descendant, vivant ou représenté, du défunt.

Compte tenu de l’exonération de droits de succession dont bénéfice désormais le conjoint survivant, l’abattement global de 50 000 euros, applicable sur la part des enfants et du conjoint survivant ou du seul conjoint survivant en l’absence d’enfants, perd de sa pertinence comme levier de réduction des droits de succession. Il s’avère en outre parfois complexe à mettre en œuvre, notamment en présence de sommes imposables au titre de l’assurance-vie (primes versées après l’âge de 70 ans soumises aux droits de succession). Le I du présent article propose donc de le supprimer en abrogeant l’article 775 ter du code général des impôts. Le VII abrogerait pour sa part le I de l’article 788 du même code qui prévoit ses modalités d’imputation.

Pour compenser cette suppression et aller beaucoup plus loin dans l’exonération des familles moyennes et supérieures, les abattements personnels applicables aux héritiers en ligne directe sont triplés, pour s’établir à 150 000 euros. À cet effet, le IV du présent article modifie l’article 779 du code général des impôts pour substituer aux abattements de 76 000 euros sur la part du conjoint désormais exonéré et de 50 000 euros sur celle des enfants un abattement de 150 000 euros sur la part de chacun des ascendants et sur la part de chacun des enfants vivants ou représentés par suite de prédécès ou de renonciation.

Ce relèvement vise en premier lieu les successions recueillies par les enfants. Il concerne également les successions au profit des ascendants qui, n’étant plus héritiers réservataires depuis le 1er janvier 2007, correspondent pour l’essentiel à des décès précoces.

Deux remarques additionnelles peuvent être formulées. La première concerne la suppression de l’abattement global au profit d’abattements personnels élevés. On aurait pu envisager de relever à 100 000 euros l’abattement personnel, à répartir entre les enfants, et à 100 000 euros également les abattements en faveur des enfants, ce qui aurait abouti au même résultat que la réforme proposée en présence de deux enfants. En revanche, cette possibilité aurait abouti à un régime plus favorable en présence d’un enfant unique (abattement de 200 000 euros contre 150 000 euros) et, à l’inverse, moins favorable pour les familles nombreuses (par exemple un actif exonéré de 500 000 euros pour quatre enfants contre 600 000 euros avec la réforme proposée). Le choix qui a été fait est donc favorable aux familles.

La seconde remarque concerne le barème de l’usufruit dont la réforme, rétrospectivement, apparaît très favorable, puisqu’elle a considérablement réduit l’assiette d’imposition des nues-propriétaires, donc des enfants dans le cadre d’une succession avec réserve d’usufruit pour le conjoint survivant. L’impact négatif pour les conjoints survivants, qui avait suscité de nombreux débats et donné lieu notamment au fractionnement du paiement des droits pour en atténuer les conséquences, disparaît avec l’exonération. Il en résulte que la réforme a réduit le pourcentage d’actif patrimonial imposable transmis par succession. Sur la part transmise aux conjoint et héritiers en ligne directe, le présent article relève bien le pourcentage de successions exonérées à 95 %. Ce taux ne tient en outre pas compte des sommes perçues en exécution d’un contrat d’assurance-vie au-delà de 152 500 euros, qui ne figurent pas dans les statistiques des successions.

L’effet de la présente mesure est important : 93,7 % des héritiers en ligne directe devraient être exonérés après la réforme. Son coût est évalué à 950 millions d’euros. En tout état de cause, le gain proportionnel obtenu par les enfants héritiers de grosses successions est beaucoup plus faible que pour les successions moyennes - supérieures, qui seront exonérées, compte tenu du fait que la progressivité du barème n’est pas atténuée. L’actif net imposable au-delà de 15 000 euros d’actif net taxable (après application des abattements) reste soumis au taux de 20 %.

EXEMPLES ILLUSTRANT L’EXONÉRATION DE 95% DES SUCCESSIONS

Exemple 1 : Couple avec deux enfants : patrimoine de 600.000 euros

M et Mme X sont mariés sous le régime de la communauté légale, ils ont deux enfants et sont propriétaires d'un appartement à Paris et d’une résidence secondaire en Vendée. Leur patrimoine est estimé à 600 00 euros.

1) Décès du 1er conjoint : la succession est désormais exonérée.

M. X décède, l'actif successoral est de 300 000 euros.

Mme X opte pour l’usufruit sur la succession. Étant âgée de 65 ans, il représente 40 % de la valeur de la pleine propriété, soit 120.000 €. La part de chacun des enfants est de 90.000 euros.

Conjoint

survivant

Chacun des enfants

Situation
actuelle

Situation nouvelle

Situation actuelle

Situation nouvelle

Base d'imposition

120 000 €

120 000 €

90 000 €

90 000 €

Abattement personnel

76 000 €

50 000 €

150 000 €

Abattement global de 50.000 €

20 000 €

15 000 €

Part taxable

24 000 €

0

25 000 €

0

Droit dus

2 470 €

0

3 300 €

0

L'économie d'impôt s'élève à 9 070 €.

2) Décès du 2ème conjoint : la succession est désormais exonérée

Mme X décède. L’actif successoral est de 300 000 euros, soit 150 000 euros pour chaque enfant. La succession est exonérée.

Situation actuelle

Situation nouvelle

Base d'imposition

150 000 €

150 000 €

Abattement personnel

50 000 €

150 000 €

Abattement global de 50.000 €

25 000 €

Part taxable

75 000 €

0

Droit dus

13 300 €

0

L'économie d'impôt s'élève à 26 600 euros.

L’intégralité du patrimoine de M et Mme X a été exonéré de droits de succession, ce qui correspond à une économie d’impôt de 35 670 euros.

Exemple 2 : Couple avec deux enfants : patrimoine de 800 000 euros

M. et Mme X sont mariés sous le régime de la communauté légale, ils ont deux enfants et sont propriétaires d'un seul bien commun, un immeuble à Paris estimé à 800 000 €.

1) Décès du 1er conjoint : la succession est désormais exonérée

M. X décède, l'actif successoral est de 400 000 €.

Mme X choisit de bénéficier du quart des biens de la succession en pleine propriété, soit 100 000 €. Le surplus revient aux deux enfants, soit 150 000 € par enfant.

Conjoint

survivant

Chacun des enfants

Situation
actuelle

Situation nouvelle

Situation actuelle

Situation nouvelle

Base d'imposition

100 000 €

100 000 €

150 000 €

150 000 €

Abattement personnel

76 000 €

50 000 €

150 000 €

Abattement global de 50.000 €

12 500 €

18 750 €

Part taxable

11.500 €

0

81.250 €

0

Droit dus

770 €

0

14.550 €

0

L'économie d'impôt résultant de la réforme des droits de mutation à titre gratuit s'élève à 29 870 euros.

2) Décès du 2ème conjoint : les droits sont réduits de 45%

Mme X décède à son tour. Dans l’hypothèse où le patrimoine est resté inchangé, chacun des enfants hérite de 250 000 euros.

Liquidation des droits de succession

Chacun des enfants

Situation actuelle

Situation nouvelle

Base d'imposition

250 000 €

250 000 €

Abattement personnel

50 000 €

150 000 €

Abattement global de 50.000 €

25 000 €

Part taxable

175 000 €

100 000 €

Droit dus

33 300 €

18 300 €

L'économie d'impôt s'élève à 30 000 euros.

L’intégralité du patrimoine de M et mme X aura subi une imposition de 36 600 euros soit une économie d’impôt de 59 870 euros. Le taux d’imposition s’établit à 4,57%.

Exemple 3 : Couple avec deux enfants : patrimoine de 1,5 million d’euros

M et Mme X sont mariés sous le régime de la communauté légale, ont deux enfants et sont propriétaires d'un seul bien commun, un immeuble estimé à 1 500 000 €.

1) Décès du 1er conjoint : les droits sont réduits de 73%

M. X décède, l'actif successoral est de 750 000 €.

La totalité de l'actif successoral revient en usufruit au conjoint survivant, âgé de 65 ans, (40 % de la valeur de la pleine propriété) : 300 000 €.

Chacun des enfants recueille la nue-propriété de la succession, soit 225.000 €.

Liquidation des droits de succession

Conjoint

survivant

Chacun des enfants

Situation actuelle

Situation nouvelle

Situation actuelle

Situation nouvelle

Base d'imposition

300 000 €

300 000 €

225 000 €

225 000 €

Abattement personnel

76 000 €

50 000 €

150 000 €

Abattement global de 50 000 €

20 000 €

15 000 €

Part taxable

204 000 €

0

160 000 €

75 000 €

Droit dus

38 170 €

0

30 300 €

13 300 €

Les droits à payer s’élèvent à 26 600 euros contre 98 770 euros auparavant.

L'économie d'impôt s'élève à 72 170 euros.

2) Décès du 2ème conjoint : les droits sont réduits de 45%

Mme. X décède et chacun de ses enfants recueille 375 000 euros.

Liquidation des droits de succession

Chacun des enfants

Situation actuelle

Situation nouvelle

Base d'imposition

375 000 €

375 000 €

Abattement personnel

50 000 €

150 000 €

Abattement global de 50 000 €

25 000 €

Part taxable

300 000 €

225 000 €

Droit dus

58 300 €

43 300 €

L'économie d'impôt s'élève à 15 000 euros.

L’intégralité du patrimoine de M et mme X aura subi une imposition de 113 200 euros soit une économie d’impôt de 87 170 euros. Le taux d’imposition s’établit à 7,55 %.

C.– L’amélioration des abattements applicables à la part revenant aux frères et sœurs et aux neveux et nièces

Deux améliorations sont apportées aux successions recueillies par les collatéraux privilégiés, comblant une insuffisance véritable de notre droit fiscal s’agissant de successions bénéficiant de tarifs élevés : 35 % pour les frères et sœurs sur la fraction de l’actif net recueilli n’excédant pas 23 000 euros, 45 % au-delà ; 55 % pour les neveux et nièces (hors ceux venant en représentation de leur parent). Les réformes intervenues ces dernières années ont presque toutes été axées sur le cercle familial restreint, alors que d’autres situations (absence d’enfants notamment) ont été peu prises en compte.

En premier lieu, le 3° du IV du présent article relève l’abattement sur les mutations à titre gratuit en faveur d’un frère ou d’une sœur, de 5 000 à 15 000 euros. L’économie générale de l’abattement n’est pas modifiée : il s’applique sur la part des frères et sœurs héritiers ou légataires, vivant ou représentés, et est exclusif de l’abattement de 57 000 euros dont peuvent bénéficier les frères et sœurs ayant partagé la vie du défunt.

Le montant de 15 000 euros permettra de répondre à des demandes récurrentes tout en restant raisonnable. On ne saurait en effet avoir la même approche lorsque le patrimoine est transmis à ses enfants ou à ses frères et sœurs. Il faut néanmoins être conscient de ce que généralement les frères et sœurs appelés à la succession le sont en tant qu’héritiers de second ordre et reçoivent l’intégralité de la succession. Même quand il s’agit d’un legs sur la quotité disponible, les tarifs peuvent s’avérer prohibitifs. Rappelons qu’en 2006, 14,7 % des successions revenaient au moins pour partie à un frère ou une sœur, ces parts représentant 705 millions d’euros en base.

Un frère ou une sœur pourra désormais recueillir 15 000 euros en franchise d’impôt, ce qui permettra pleinement de répondre au dernier cas de figure. Mais le gain sera également sensible pour les successions excédant ce montant. Par exemple, lorsqu’un frère ou une sœur reçoit 35 000 euros, jusqu’à présent il ne bénéficiait que d’un abattement de 5 000 euros (actif net imposable de 30 000 euros), soit des droits à payer de : (23 000 x 35 %)+(7 000 x 45 %) = 11 200 euros. Aujourd’hui, ces droits seront de : (20 000 x 35 %) = 7 000 euros. Le taux d’imposition passe ainsi de 22,4 % à 14 %. À l’issue de la présente réforme, 50,9 % des frères et sœurs seraient exonérés de droits de succession. Le coût de cette mesure est évalué à 230 millions d’euros.

En second lieu, le 4° du IV du présent article étend aux successions l’abattement actuellement applicable aux seules donations effectuées au profit d’un neveu ou d’une nièce. Il insère à cet effet un V à l’article 779 du code général des impôts énonçant que, pour la perception des droits de mutation à titre gratuit, il est effectué un abattement de 5 000 euros sur la part de chacun des neveux ou nièces. Corrélativement, le VII du présent article supprime l’article 790 C qui prévoyait cet abattement pour les seules donations.

Cette mesure s’apparente à un geste permettant de transmettre par legs 5 000 euros (1 500 euros actuellement) à ces collatéraux privilégiés, aujourd’hui bénéficiaires d’une part dans tout de même 8,7% des successions. Elle portera à 44,4 % le pourcentage de parents jusqu’au 4ème degré exonérés. Son coût est évalué à 70 millions d’euros.

III.–  Une orientation appuyée en faveur de la transmission anticipée de patrimoine

Le présent article améliore également le régime fiscal des mutations à titre gratuit entre vifs, en relevant les abattements dont bénéficient le partenaire lié par un PACS, les héritiers en ligne directe et les frères et sœurs, ainsi qu’en créant une mesure d’exonération à hauteur de 20 000 euros des dons en numéraires au profit des membres du cercle familial. Le XXI du présent article prévoit l’application de ces réformes aux donations consenties à compter de la date de publication de la loi. Le coût de l’ensemble de ces mesures en faveur des donations est estimé à 230 millions d’euros pour 2007 et 460 millions d’euros pour 2008.

A.– L’amélioration des règles fiscales applicables aux donations passées entre partenaires liés par un PACS, alignées sur celles entre époux

Aux termes de l'article 777 bis du code général des impôts, les transmissions à titre gratuit réalisées entre les partenaires d'un PACS bénéficient du tarif suivant : 40 % de taxation pour la fraction de la part taxable revenant au partenaire lié au donateur ou au testataire n'excédant pas 15 000 euros et 50 % de taxation au-delà. Le bénéfice de l'application de ces taux et de l’abattement est remis en cause lorsque le pacte prend fin au cours de l'année civile de sa conclusion ou de l'année suivante pour un motif autre que le mariage entre les partenaires ou le décès de l'un d'entre eux (deuxième alinéa de l’article 777 bis et deuxième alinéa du III de l'article 779 précités).

Le III du présent article abroge l’article 777 bis. En lieu et place, il aligne, sous condition, le régime des donations entre partenaires liés par un PACS sur celui entre conjoints mariés.

Il convient de souligner au préalable que le régime des mutations à titre gratuit entre vifs n’est pas modifié pour les donations réalisées au profit du conjoint. L’abattement de 76 000 euros, supprimé pour les successions, ne disparaît pour autant pas dès lors qu’il est réintroduit pour les donations. Le nouvel article 790 E du code général des impôts, inséré par le VIII du présent article (deuxième alinéa), énonce que, pour les mutations à titre gratuit entre vifs, il est effectué un abattement 76 000 euros sur la part du conjoint du donateur. Le barème, qui ne trouve plus à s’appliquer qu’aux donations, n’est pas non plus modifié. Ce sont donc ces règles qui sont étendues aux donations entre partenaires d’un PACS.

D’une part, le VIII du présent article insère, à ses troisième et quatrième alinéas, un nouvel article 790 F dans le code général des impôts qui prévoit :

– dans son premier alinéa, pour les mutations à titre gratuit entre vifs, l’application d’un abattement de 76 000 euros sur la part du partenaire lié au donateur par un PACS procédant donc au relèvement de l’abattement actuel pour l’établir au même niveau que celui dont bénéficie le conjoint marié ;

– dans son deuxième alinéa, la remise en cause dudit abattement dans les mêmes conditions que celles actuellement en vigueur, à savoir lorsque le pacte prend fin au cours de l'année civile de sa conclusion ou de l'année suivante pour un motif autre que le mariage entre les partenaires ou le décès de l'un d'entre eux. Le maintien d’une telle condition, au demeurant peu contraignante car ex-post, s’explique par la simplicité des formalités requises pour la rupture d’un PACS, sans comparaison avec la procédure de divorce. Elle tend donc à éviter toute velléité de détournement du dispositif aux fins de limiter les droits de mutation sur des donations à des tiers.

D’autre part, le présent article applique aux partenaires d’un PACS le barème prévu pour les époux, son II insérant cette référence nouvelle dans l’intitulé du tableau II de l’article 777 y afférent. La condition relative à la durée du PACS n’est pas reprise. Auparavant, si le pacte prenait fin (en dehors des cas du mariage et du décès d'un partenaire) au cours de l'année civile de sa conclusion ou l'année suivante, la personne ayant bénéficié de la donation dans les conditions précitées devait régler aux services fiscaux compétents la différence entre les droits ayant été réglés au moment de la donation, et les droits qui auraient été dus au moment de la donation si lui avaient été appliquées les règles de droit commun (c'est-à-dire un abattement de 1 500 euros seulement et une taxation au taux de 60 % si les partenaires n'ont aucun lien de parenté entre eux, de 55 % si les partenaires sont parents jusqu'au quatrième degré inclusivement). Désormais, en cas de remise en cause, le deuxième terme de la différence consistera en un abattement de 1 500 euros et une taxation selon le barème progressif (de 5 % à 40 %) applicable désormais aux couples.

Enfin, le V du présent article étend le bénéfice de la réduction d’impôt majorée pour charge de famille de l’article 780 du code général des impôts, jusqu’à présent réservée aux donations (et successions) en ligne directe et entre époux, aux donations entre partenaires liés par un PACS.

Ces nouvelles dispositions introduisent un changement d’ampleur pour les partenaires d’un PACS, qui pourront désormais bénéficier, en droit fiscal, des mêmes avantages que les couples mariés, dont l’exonération nouvelle de droits de succession. S’agissant des donations, l’abattement de 76 000 euros et la baisse substantielle des taux du barème permettront dans de meilleures conditions la transmission d’usufruit. Il convient de rappeler en effet qu’en présence d’enfants, le partenaire d’un PACS n’a aucun droit dans la succession, sous réserve des dispositions testamentaires qui ont pu être prises par le partenaire décédé sur la quotité disponible. La donation d’usufruit sur un bien, notamment la résidence principale, est un moyen de protéger son partenaire. S’agissant des successions en l’absence d’enfant, sous réserve encore une fois que des dispositions aient été prises en ce sens, le partenaire pourra recueillir l’intégralité du patrimoine légué en franchise de droits.

Le tableau suivant présente les économies de droits dont bénéficient les donataires d’une donation effectuée par leur partenaire lié par un PACS.

DONATIONS AU PARTENAIRE LIÉ PAR UN PACS

Actif de 100 000 euros

Actif de 300 000 euros

Actif de 600 000 euros

Situation actuelle

Situation nouvelle

Situation actuelle

Situation nouvelle

Situation actuelle

Situation nouvelle

Base d'imposition

100 000 €

100 000 €

300 000 €

300 000 €

600 000 €

600 000 €

Abattement personnel

57 000 €

76 000 €

57 000 €

76 000 €

57 000 €

76 000 €

Part taxable

43 000 €

24 000 €

243 000 €

224 000 €

543 000 €

524 000 €

Droit dus

20 000 €

2 470 €

120 000 €

42 170 €

270 000 €

105 570 €

Économie réalisée

17 530 €

77 830 €

164 430 €

B.– L’effet du relèvement des abattements sur les mutations à titre gratuit

Le relèvement de l’abattement sur la part des héritiers en ligne directe à 150 000 euros s’applique « pour la perception des droits de mutation à titre gratuit », ce qui inclut les donations. En clair, il sera possible pour chaque parent, tous les six ans (délai du rapport fiscal) de transmettre à chacun de ses enfants 150 000 euros. Un couple ayant deux enfants pourra transmettre tous les six ans 600 000 euros. De même, le relèvement de l’abattement sur la part des frères et sœurs s’appliquera aussi aux donations.

Le relèvement des plafonds permettra d’organiser sa succession par le transfert progressif ou partiel d’éléments de valeur, telle que la résidence familiale ou les parts ou actions d’entreprise, et ainsi à terme de réduire considérablement le montant des droits de succession à payer au jour de la liquidation de la succession du donateur, comme l’illustre l’exemple ci-dessous. Ce raisonnement concerne également les frères et sœurs en l’absence de descendants, la multiplication des donations tous les six ans permettant d’aboutir à terme à une exonération ou un montant de droits faible.

Transmission d’un patrimoine par donations et successions

Un couple de 50 et 52 ans, marié sous le régime de la communauté légale, ayant deux enfants, dispose d’un patrimoine évalué à 1,5 million d’euros, composé d’un appartement à Paris évalué à 800 000 euros, de 20% des parts de la société familiales, d’une valeur de 400 000 euros, d’une résidence secondaire à la montagne évaluée à 200 000 euros et de divers biens et participations représentant un actif de 100 000 euros. Par simplicité, la valeur des éléments du patrimoine est réputée stable.

1) Donation en nue-propriété de l’appartement à Paris (800 000 euros)

Le bien est donné aux enfants à hauteur de moitié par chacun des parents. Ceux-ci ayant moins de 61 ans, la valeur de la nue-propriété correspond à 50% de la valeur totale. Chaque enfant recueille ainsi de chacun des parents un actif d’une valeur de 100 000 euros. Compte tenu du relèvement de l’abattement à 150 000 euros, la donation est exonérée de droits de succession.

2) Donation sept ans plus tard du portefeuille de titres aux deux enfants (400 000 euros)

Un délai de six ans s’étant écoulé depuis la première donation, les abattements personnels peuvent s’appliquer à nouveau, réduisant la part taxable de chaque enfant à néant (donation par chaque parent de 100 000 euros à chaque enfant).

3) : Huit ans plus tard, un des conjoints décède. Le patrimoine est valorisé à 300 000 euros, soit un actif successoral de 150 000 euros. Le conjoint survivant opte pour le ¼ en pleine propriété (37 500 euros), chaque enfant recueillant donc 56 250 euros. Le délai de six ans s’étant écoulé 4) : Cinq ans plus tard, le deuxième conjoint décède. Il transmet à ses enfants 187 500 euros, soit 93 750 euros revenant à chacun. Cette succession est également exonérée de droits

Dans cet exemple, un patrimoine de 1,5 million d’euros a pu être transmis par un couple à ses deux enfants en franchise de droits. Si l’ensemble avait été transmis par succession, comme indiqué dans un exemple précédent, le montant des droits à payer, en cumulant la première et la deuxième succession, se serait élevé à 113 200 euros (200 370 euros avant la présente réforme).

La transmission anticipée de ces sommes conséquentes devrait également, plus généralement, créer une véritable dynamique de consommation et d’investissement. C’est dans ce but que le présent article propose aussi d’instaurer une nouvelle mesure d’exonération des dons en numéraire, pérenne cette fois, dans la limite de 20 000 euros.

C.– L’instauration d’une mesure pérenne d’exonération, dans la limite de 20 000 euros, des dons de sommes d’argent consentis à un enfant, un petit-enfant, un arrière-petit-enfant ou, à défaut d’une telle descendance, un neveu ou une nièce

Le VIII du présent article crée, à ses cinquième à douzième alinéas, un nouvel article 790 G dans le code général des impôts, instituant une exonération pérenne des dons effectués en faveur des membres du cercle familial dans la limite de 20 000 euros. À l’exception de la condition tenant à l’âge du donateur, qui doit être âgé de moins de 65 ans, et de son caractère pérenne, le dispositif est strictement identique à celui institué par la loi relative au soutien à la consommation et à l’investissement précitée.

Le I du nouvel article 790 G prévoit l’économie générale de cette exonération.

Le premier alinéa dudit I énonce que sont concernés les dons en numéraire consentis en pleine propriété au profit d’un enfant, un petit-enfant, un arrière-petit-enfant ou, à défaut d’une telle descendance, un neveu ou une nièce, dans la limite de 20 000 euros. L’exonération ne peut donc concerner ni les biens meubles et immeubles, ni une transmission en nue-propriété qui ne permet le transfert du capital de la somme donnée qu’au décès du donateur. Cette exclusivité en faveur des dons en numéraire apparaît parfaitement cohérente avec, d’une part, l’objet de la mesure – l’épargne devant être disponible donc liquide pour être utilisée par le donataire –, d’autre part, avec la prééminence des liquidités dans les dons manuels. La transmission de la somme d’argent peut se faire, soit en espèces, soit par chèque bancaire ou postal ou par virement.

Le cinquième alinéa du I du nouvel article 790 G prévoit que le plafond de 20 000 euros est applicable aux donations consenties par un même donateur à un même donataire. Un même donateur peut donc transmettre en franchise de droit jusqu’à n x 20 000 euros, n correspondant au nombre de ses descendants susceptibles de bénéficier du régime institué. À l’inverse, un même donataire peut recevoir jusqu’à n x 20 000 euros, n correspondant alors au nombre d’ascendants dont les donations à son profit bénéficieraient du régime, soit par exemple des dons cumulés de 120 000 euros reçus des deux parents et quatre grands-parents. Dans les deux cas, les conditions relatives aux liens de parenté et à la nature des donations devront être remplies. Par ailleurs, la somme de 20 000 euros pourra être transmise en plusieurs fois (une personne reçoit plusieurs dons d’un même donateur dans la limite de ce plafond).

Les deuxième à quatrième alinéas du I du nouvel article 790 G énoncent les conditions tenant aux bénéficiaires :

– s’agissant du donataire, il doit être âgé de 18 ans révolus (2° du I), cette condition étant tout à fait logique au regard de l'objet de la mesure qui est de dynamiser l’épargne. De fait, élargir le don exceptionnel à des mineurs aurait pu être assimilé à « un don à soi-même » du donateur ;

– s’agissant du donataire, il doit être âgé de moins de soixante-cinq ans au jour de la transmission (1° du I). Cette condition nouvelle par rapport au dispositif temporaire qui était en vigueur jusqu’au 31 décembre 2005 manifeste le souci d’inciter à la transmission anticipée du patrimoine (c'est-à-dire alors qu’on est soi-même encore actif ou tout jeune retraité) et, le cas échéant, d’accélérer des mutations envisagées.

Le II du nouvel article 790 G autorise le cumul de l’exonération instituée avec les abattements prévus aux I, II et V de l’article 779 et aux articles 790 B et 790 D, à savoir les abattements sur la part, respectivement, des héritiers en ligne directe (150 000 euros), d’une personne handicapée (50 000 euros) (74), d’un neveu ou d’une nièce (5 000 euros), d’un petit-enfant (30 000 euros) et d’un arrière-petit-enfant (5 000 euros). Sous réserve de la nature du patrimoine transmis, la mesure proposée équivaut à augmenter de 20 000 l’abattement de droit commun, et notamment de le porter à 170 000 euros pour chaque enfant (340 000 euros si les deux parents utilisent cette faculté).

MONTANT DES DROITS À PAYER POUR LES DONATIONS EN NUMÉRAIRES
EFFECTUÉES PAR UN DONATEUR ÂGÉ DE MOINS DE SOIXANTE-CINQ ANS

Bénéficiaire

Abattements et réductions

Montant des droits en euros
selon le montant de la donation

Abattement lié à la parenté

Dons en numéraires

Réduction liée à l’âge du donateur

Donation de
25
 000 €

Donation de
50
 000 €

Donation de
170
 000 €

Donation de
200
 000 €

Enfant

150 000

20 000

50%

0

0

0

2 150

Petit-enfant

30 000

20 000

50%

0

0

11 150

46 900

Arrière petit-enfant

5 000

20 000

50%

0

1 650

15 150

19 150

Nièce / neveu

5 000

20 000, à défaut de descendance

0 en présence de descendants directs

50%

0

5 500

6 875

12 375

39 875

45 375

50 875

53 625

Il convient cependant de rappeler que le cumul des différents dispositifs doit être mûrement réfléchi, l’optimisation fiscale pouvant s’avérer un mauvais calcul. En effet, les donations autres que les donations-partages sont rapportées à la succession pour le calcul de la réserve héréditaire, ce qui doit conduire les ascendants à être conscients des déséquilibres qu’ils pourraient introduire entre leurs descendants. Outre les conflits de famille qui peuvent surgir lors du règlement de la succession, l’iniquité entre les héritiers peut conduire non seulement à réduire sensiblement la part de l’un d’entre eux, mais aussi à l’obliger, si le solde est négatif, à compenser, par exemple par le versement d’une soulte à ses frères et sœurs.

Le III du nouvel article 790 G prévoit par ailleurs que les règles fiscales relatives au rappel des donations passées depuis moins de six ans, déterminées par l'article 784 du code général des impôts, ne seront pas applicables aux libéralités bénéficiant du dispositif de l’exonération instituée. Il en résulte qu'un donataire qui aurait déjà reçu d'un même donateur une donation dans la limite de l'abattement personnel pourra bénéficier du présent dispositif d'exonération temporaire, quelle que soit la date de la donation initiale. En outre, ces dons exonérés, enregistrés ou déclarés dans les conditions prévues, ne seront pas pris en compte pour la liquidation des droits dus à raison des mutations à titre gratuit consenties postérieurement entre les mêmes personnes.

Concrètement, lorsqu’un don de somme d’argent de 20 000 euros au plus sera effectué et exonéré au titre du nouvel article 790 G, le bénéficiaire conservera le bénéfice des abattements de droit commun précités pour les donations ultérieures consenties par le même donateur. Si le don excède le plafond de 20.000 euros, la fraction excédentaire donnera lieu au paiement de droits de mutation après application des abattements précités dans la mesure où ils n’auraient pas été appliqués dans les six années précédant la donation.

A contrario, un donataire ne pourra bénéficier d’une nouvelle exonération à hauteur de 20.000 euros au titre de l’article 790 G sur un don consenti par un même donateur quand bien même un délai de six ans se serait écoulé entre les deux donations.

Le IV du nouvel article 790 G précise les formalités requises, très simples, pour bénéficier de la mesure. Il appartiendra aux parties de choisir le support du don exceptionnel autorisé par le présent article : acte notarié (75) en application de l'article 650 du code général des impôts, acte sous seing privé, qui devra alors faire l'objet d'un enregistrement ou d’une déclaration en remplissant, en double exemplaire, un formulaire spécial prévu à cet effet. Si le don prend la forme d'un acte sous seing privé ou d'une déclaration, la formalité devra être accomplie par le donataire auprès de la recette des impôts de son domicile. Dans tous les cas, l'enregistrement ou le dépôt de la déclaration précitée devra être effectué dans le mois qui suit la date du don.

D.– Les dispositions de coordination et l’entrée en vigueur

Le V du présent article supprime, dans l’article 780 du code général des impôts relatif aux charges de famille, la référence aux articles 777 bis (donations entre partenaires d’un PACS) et 790 C (abattement de 5.000 euros pour les donations aux neveux et nièces), abrogés, et introduit celle des nouveaux articles 790 E et 790 F (donations entre conjoints et entre partenaires d’un PACS).

Le VI du présent article supprime également la référence à l’article 777 bis au profit de celle aux articles 790 E et 790 F dans le troisième alinéa de l’article 784 du même code, relatif au rappel à la succession des donations antérieures.

IV.– L’imposition de la plus-value d’acquisition lors d’une donation d’actions issues de levées d’options

Les paragraphes XV à XX du présent article modifient pour l’essentiel la codification des dispositions afférentes au régime fiscal des plus-values réalisées sur les options de souscription ou d’achat d’action ou sur les actions issues de la levée de ces options. En opérant une disjonction avec le régime général des plus-values mobilières, il rend imposable la plus-value réalisée lors de la levée de l’option (plus-value d’acquisition ou avantage) en cas de cession à titre gratuit de l’action, comme cela est déjà prévu pour les actions gratuites.

A.– Le régime des options sur actions (« stock options »)

1.– Aux origines de l’avantage fiscal

Les stock options bénéficient d’un régime fiscal spécifique, consubstantiel à l’objet même de ces actions. Ce régime relativement complexe peut s’avérer très favorable aux bénéficiaires des options et aux entreprises qui les attribuent, sous réserve que les premiers respectent certaines conditions tenant à la durée de détention des options et de portage des actions issues de la levée. Ces conditions révèlent l’intention du législateur dans la mise en place des plans d’option et les motivations qui incitent les entreprises et les salariés à les mettre en œuvre. L’instauration des plans d’options sur actions repose en effet sur trois piliers, qui appellent l’entrée en jeu de l’outil fiscal.

 L’opportunité de lier, dans une certaine mesure, la rémunération du dirigeant à la performance de l’entreprise : Les stocks options ont vocation à réconcilier les intérêts des dirigeants et ceux des actionnaires en responsabilisant les premiers sur leur rôle dans la performance de l’entreprise, révélée par le cours de l’action. L’existence d’une part variable dans leur rémunération conduirait à une direction plus efficace, le mandataire social ayant un intérêt personnel dans la réussite de l’entreprise. Les modalités d’imposition de cette rémunération complémentaire pourraient apparaître secondaires. Or, elles reflètent exactement cette philosophie qui comporte en réalité deux volets :

– d’une part, ce postulat théorique n’a pleinement de sens que si le dirigeant concentre ses efforts sur les performances à long terme de l’entreprise, devenues objectif prioritaire, et ne se détourne pas d’elles en cas de difficultés. La fiscalité a pour rôle de soumettre cette rémunération à un régime plus avantageux que celui des salaires au-delà d’un certain délai ;

– d’autre part, l’institution d’une rémunération complémentaire n’a d’effet incitatif que si elle est aléatoire et dépend véritablement des performances du dirigeant. Cette contrainte est maximisée par le régime fiscal qui réserve le traitement le plus avantageux aux seules actions ayant été portées deux ans après la levée d’option, en sus du délai d’indisponibilité.

● La nécessité de renforcer la compétitivité des entreprises : Les stock options peuvent jouer un rôle important dans un contexte de niveau élevé de prélèvements sur les salaires, en augmentant la rémunération nette des cadres, donc en freinant leur expatriation. Ici encore, en imposant des conditions de délai, la contrepartie de l’avantage fiscal en termes de fidélité et d’investissement personnel est assurée. Pour les entreprises, la compétitivité est également renforcée puisque les stock options ne donnent pas lieu au paiement des cotisations sociales, que certaines charges peuvent être déduites et des moins-values constatées  (76).

● Une orientation en faveur du financement de l’innovation : Les stock options et leurs dérivés (BSA, BSPCE) répondent au besoin d'une répartition plus juste de la croissance. Elles ne sont pas distribuées uniquement dans des grands groupes cotés, dont la stratégie est orientée sur l'amélioration des marges, mais aussi par des PME qui se créent ou se positionnent sur des secteurs innovants nécessitant un effort de développement. Ces PME n’ont pas les moyens de verser des salaires élevés mais ont besoin de personnels hautement qualifiés, talentueux, pour assurer le management, la mise en place des process, le marketing, etc. Les stocks options, en différant la rémunération et en offrant la possibilité d’acquérir progressivement des parts du capital de jeunes sociétés, permettent d’attirer les talents et de les fidéliser. Il s’agit d’une participation risquée mais potentiellement très rémunératrice, y compris du fait d’une fiscalité plus avantageuse que celle des traitements et salaires.

L’outil fiscal n’est pas ici déterminant (c’est le caractère différé et potentiellement élevé de la rémunération qui compte) mais multiplicateur et structurant dans la relation entre le salarié et l’entreprise : pour le salarié, la rémunération nette est potentiellement très élevée ; pour l’entreprise, le coût du travail est abaissé et la fidélisation sur le long terme du salarié est assurée quand bien même son essor (entrée en bourse et/ou appréciation du cours) se ferait attendre. Cet argument sectoriel – le financement de l’innovation – justifie pleinement le maintien d’un régime de cette nature.

2.– Le traitement comptable et fiscal des stock options par l’entreprise

Pour l’entreprise, la distribution d’options présente deux types d’avantages : ce complément de salaire n’est pas, sauf non-respect du délai d’indisponibilité, assujetti aux cotisations sociales ; mais leur distribution et leur levée par les bénéficiaires peuvent donner lieu à la constatation de charges et moins-values. Sont déductibles du résultat imposable : les frais de rachat des titres destinés à être remis au personnel ou d’augmentation de capital, les frais de gestion des actions rachetées ou émises jusqu’à la levée de l’option et les charges exposées du fait de la levée des options par les salariés, notamment les frais liés à l’acquisition effective des actions par les salariés (rémunérations des intermédiaires, impôt sur les opérations de bourse, frais entraînés par les inscriptions au registre des transferts…). Par ailleurs, les moins-values résultant, lors de la levée, de la différence entre le prix d’achat des actions par le bénéficiaire et leur valeur d’origine (valeur de rachat des titres par la société) sont soumises au régime des moins-values de droit commun.

3.– Les différentes composantes de l’avantage fiscal pour le bénéficiaire

Les gains de levée d’options sur actions sont soumis à trois régimes différents selon le produit généré : le gain sur le rabais (la différence entre le prix de l’action le jour de l’attribution de l’option et le prix auquel elle est effectivement acquise ou souscrite), la plus-value d'acquisition ou « avantage » (la différence entre le prix de l'action le jour de la levée de l’option et son prix de souscription ou d’achat), et l'éventuelle plus-value de cession (la différence entre le prix de cession de l'action et son prix le jour de la levée de l’option).

Pour les options attribuées après le 1er janvier 1990, le rabais est considéré comme un salaire. Il est taxé à l'impôt progressif sur le revenu et soumis aux cotisations sociales au-delà de 5 % de la valeur de l’action au jour de l’attribution de l’option (10 % pour celles émises entre le 1er janvier 1990 et le 30 juin 1993).

La plus-value de cession est imposée selon le régime de droit commun des plus-values mobilières au taux de 16 % si le seuil de cession de l’ensemble du portefeuille du contribuable fixé à 15 000 euros est dépassé. Elle est alors assujettie comme revenu du patrimoine aux prélèvements sociaux au titre de l’année de cession.

La plus-value d’acquisition est imposée, le cas échéant après déduction du rabais déjà taxé, selon des modalités qui diffèrent en fonction de la date d’attribution de l’option. Pour bénéficier du régime de faveur, les actions acquises ou souscrites doivent revêtir la forme nominative et demeurer indisponible pendant une certaine période (délai minimal à respecter entre l’attribution et la cession). L’avantage est alors imposé, sauf option pour une imposition dans la catégorie des traitements et salaires, comme plus-value mobilière au taux de 30 % pour la fraction n’excédant pas 152 500 euros et 40 % au-delà. Si le détenteur des options les conserve encore deux années supplémentaires, le taux d'imposition est réduit à 16 % pour la fraction n’excédant pas 152 500 euros et 30 % au-delà.

Pour les options attribuées après le 27 avril 2000, le délai d’indisponibilité est de quatre ans à partir de la date d’attribution des options. Il n’est pas remis en cause en cas de licenciement, de mise à la retraite, de décès d’invalidité, d’apport à une société holding créée dans le cadre d’un rachat d’entreprise par ses salariés ou d’échange sans soulte réalisé dans le cadre d’une opération de restructuration. En cas de prorogation du délai d’exercice des options, l’administration fiscale considère qu’il n’y a pas novation : l’avantage n’est pas requalifié en salaire, le délai d’indisponibilité étant décompté à partir de l’attribution initiale.

Compte tenu des modifications successives apportées depuis l’origine et afin de disposer d’une présentation lisible, le tableau suivant présentent la fiscalité applicable aux options levées aujourd’hui selon leur date d’attribution. Il illustre à cet égard le resserrement du dispositif en vue d’épouser la philosophie qui l’inspire (les trois piliers précités). Le graphique illustre quant à lui la détermination des gains imposables et leur date d’imposition.

IMPOSITION DES GAINS

RÉGIME FISCAL ATTACHÉ AUX STOCK OPTIONS POUR LE BÉNÉFICIAIRE DES OPTIONS

 

Impôt sur le revenu

Cotisations de sécurité sociale(1)

CSG et CRDS

2 % social et contribution additionnelle

Rabais excédentaire

–  Option attribuée avant le 1er janvier 1990 : le rabais est traité comme l’avantage

– Option attribuée après le 1er janvier 1990 : Imposable comme salaire dès la levée de l’option.

Assujetti comme salaire dès la levée de l’option

– Option levée avant le
1er janvier 1995 : non assujetti

– Option levée depuis le
1er janvier 1995 : assujetti comme salaire dès la levée de l’option

Non assujetti

Plus-value d’acquisition (« avantage ») ne bénéficiant pas du régime de faveur(2)

Imposition comme salaire au titre de l’année de cession avec application d’un système de quotient

– Option attribuée avant le 1er janvier 1997 par les sociétés immatriculées au registre du commerce et des sociétés depuis moins de 15 ans à la date d’attribution : non assujettie

– Autres : assujettie comme salaire lors de la cession de ses actions par le bénéficiaire

– Option attribuée avant le 1er janvier 1997 par les sociétés immatriculées au registre du commerce et des sociétés depuis moins de 15 ans à la date d’attribution : assujettie comme revenu du patrimoine

– Autres : Assujettie comme salaire lors de la cession de ses actions par le bénéficiaire

– Option attribuée avant le 1er janvier 1997 par les sociétés immatriculées au registre du commerce et des sociétés depuis moins de 15 ans à la date d’attribution : assujettie comme revenu du patrimoine

– Autres : Non assujettie

Plus-value d’acquisition (« avantage ») bénéficiant du régime de faveur

– Option attribuée avant le 20/09/1995 : imposable au titre de l’année de cession comme plus-value sur valeur mobilière au taux de droit commun (16 %)

– Option attribuée du 20/09/1995 au 26/04/2000 : imposable au titre de l’année de cession comme plus-value sur valeur mobilière au taux de 30 % ou sur option comme salaire sans système du quotient.

– Option attribuée depuis le 26/04/2000 : imposable au titre de l’année de cession sur option comme salaire sans application du quotient ou comme plus-value sur valeur mobilière aux taux suivants :

a) Avant un délai de deux ans de  portage supplémentaire: 30 % pour la fraction n’excédant pas 152 500 euros et 40 % au-delà

b) Après un délai de deux ans de portage supplémentaire : 16 % pour la fraction n’excédant pas 152 500 euros et 30 % au-delà

Non assujettie

Assujettie comme revenu du patrimoine au titre de l’année de cession

Assujettie au titre de l’année de cession

Plus-value de cession

Imposable au titre de l’année de cession comme plus-value sur valeur mobilière au taux de droit commun (16 %)

Non assujettie

Assujettie comme revenu du patrimoine au titre de l’année de cession

Assujettie au titre de l’année de cession

(1) et cotisations et taxes de même assiette.

(2) Absence de forme nominative ou non-respect du délai d’indisponibilité.

Si quelques opérations récentes portant sur des montants faramineux, dans un contexte de multiplication des scandales aux États-Unis (options antidatées notamment), ont pu jeter le discrédit sur l’ensemble des mécanismes de stock options dont bénéficient, il est vrai, essentiellement des dirigeants, il apparaît clairement à la lecture de ce tableau que ce dispositif, en outre maintenant très encadré (77), réserve le régime fiscal véritablement attractif aux cessions intervenant au-delà d’un délai qui manifeste un lien de participation, y compris d’un délai de portage, donc d’une prise de risque. Reste une faille que le présent article tend à combler : l’inapplicabilité du régime d’imposition des plus-values d’acquisition en cas de donation des actions une fois écoulé le délai d’indisponibilité de quatre ans.

B.– La remise en cause de la technique d’effacement de la plus-value d’acquisition par le biais d’une donation

Forme de rémunération aléatoire, l’attribution de stock options se distingue clairement de celle d’actions gratuites qui, à l’inverse, repose sur l’attribution d’un gain certa