N° 80 - Rapport de M. Benoist Apparu sur le projet de loi , adopté par le Sénat, après déclaration d'urgence, relatif aux libertés et responsabilités des universités (n°71)

N^° 80

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 18 juillet 2007.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES, FAMILIALES ET SOCIALES SUR LE PROJET DE LOI, ADOPTÉ PAR LE SÉNAT APRÈS DÉCLARATION D’URGENCE, relatif aux libertés et responsabilités des universités

PAR M. Benoist Apparu

Député.

——

Voir les numéros :

Sénat : 367, 372, 373 et T.A. 111 (2006-2007)

Assemblée nationale : 71

INTRODUCTION 7

I.- L’UNIVERSITÉ FRANÇAISE EST CONFRONTÉE À QUATRE CRISES MAJEURES 9

A. UNE CRISE D’ORIENTATION DE SES ÉTUDIANTS 10

● Un taux d’échec au premier cycle très élevé 10

● Un gâchis immense pour la Nation qui remet en question l’égalité des chances 13

B. UNE CRISE D’INSERTION PROFESSIONNELLE DE SES DIPLÔMÉS 14

C. UNE CRISE DE SES MOYENS 15

D. UNE CRISE D’ADAPTATION À LA MISE EN CONCURRENCE DES SYSTÈMES UNIVERSITAIRES NATIONAUX INDUITE PAR LA NOUVELLE ÉCONOMIE 18

II.- L’AUTONONOMIE LIMITÉE DONT BÉNÉFICIE L’UNIVERSITÉ NE LUI PERMET PAS DE SURMONTER CES CRISES 23

A. UN MOYEN D’ORGANISER LA PARTICIPATION DÉMOCRATIQUE DES ACTEURS DE L’UNIVERSITÉ À SA GESTION 23

B. UNE CAPACITÉ DE DÉCISION DES ORGANES DIRIGEANTS QUI EST FAIBLE LES EMPÊCHANT DE METTRE EN œUVRE DE VÉRITABLES POLITIQUES D’ÉTABLISSEMENT 25

III.- LE PROJET DE LOI RENFORCE LA GOUVERNANCE DES UNIVERSITÉS ET LEUR DONNE LES MOYENS DE DÉVELOPPER UNE POLITIQUE RÉACTIVE FACE À LA DEMANDE DE FORMATION DES ÉTUDIANTS ET AU DÉFI DE LA MONDIALISATION 27

A. UN TEXTE BÉNÉFICIANT D’UNE LÉGITIMITÉ FORTE 27

B. DES DISPOSITIONS VISANT À CONCILIER LE FONCTIONNEMENT DÉMOCRATIQUE DE L’UNIVERSITÉ AVEC L’EFFICACITÉ DE LA PRISE DE DÉCISION 28

C. DES DISPOSITIONS DONNANT À TERME À TOUTES LES UNIVERSITÉS LES MOYENS DE MAÎTRISER LEUR DESTIN ET D’AFFRONTER LA CONCURRENCE INTERNATIONALE 29

TRAVAUX DE LA COMMISSION 33

I.- AUDITION DE LA MINISTRE 33

II.- EXAMEN DES ARTICLES 33

TITRE I^ER– LES MISSIONS DU SERVICE PUBLIC DE L’ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR 33

Article 1^er: Missions du service public de l’enseignement supérieur 33

TITRE II–LA GOUVERNANCE DES UNIVERSITÉS 33

Chapitre I^er : Organisation et administration 33

Article 2 : Les statuts des établissements 33

Article 3 : Création d’une section intitulée « Gouvernance » 33

Article 4 : Administration de l’université 33

Chapitre II : Le président 33

Article 5 : Élection, mandat et compétences du président 33

Chapitre III : Les conseils 33

Article 6 : Composition et compétences du conseil d’administration 33

Article 7 : Composition et rôle du conseil scientifique 33

Après l’article 7 33

Article 8 : Rôle du conseil des études et de la vie universitaire 33

Article 9 : Représentation de secteurs de formation au conseil scientifique et au conseil des études et de la vie étudiante 33

Article 10 : Modes de désignation des membres des différents conseils 33

Chapitre IV : Les composantes 33

Article 11 : Création et statuts des composantes de l’université 33

Article 12 : Dispositions concernant les unités de formation et de recherche de médecine, pharmacie et odontologie 33

Chapitre V : Le comité technique paritaire 33

Article 13 : Le comité technique paritaire 33

Après l’article 13 33

Chapitre VI : Le contrat pluriannuel d'établissement 33

Article 14 : Le contrat pluriannuel d’établissement 33

TITRE III– LES NOUVELLES RESPONSABILITÉS DES UNIVERSITÉS 33

Chapitre I^er : Les responsabilités en matière budgétaire et de gestion des ressources humaines 33

Article 15 : Responsabilités et compétences élargies des universités 33

Article 16 : Compétences en matière de gestion des ressources humaines 33

Chapitre II : Les autres responsabilités 33

Section 1 : Les compétences générales 33

Article 17 : Obligation de préinscription à l’entrée du premier cycle universitaire dans un établissement 33

Article 17 bis : Création d’un bureau d’aide à l’insertion professionnelle des étudiants dans chaque université 33

Article 18 : Association des étudiants à la vie universitaire 33

Article 19 : Information et formation des étudiants membres d’instances universitaires 33

Article 20 : Participation des chercheurs à la vie démocratique des établissements de l’enseignement supérieur 33

Article 21 : Procédure de sélection des enseignants-chercheurs 33

Article 22 : Assouplissement des conditions de prise de participations et de création de filiales par les EPSCP 33

Section 2 : Les compétences particulières 33

Article 23 : Création de fondations par les établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel 33

Article additionnel après l’article 23 :Création de fondations partenariales par les établissements d’enseignement supérieur à caractère administratif et les établissements d’enseignement supérieur spécialisés 33

Article 23 bis : Régime fiscal des dons aux fondations universitaires et fondations partenariales 33

Article 23 ter : Régime des dations en paiement des droits de mutation 33

Article 24 : Transfert de la propriété de biens mobiliers et immobiliers détenus par l’État 33

Article 25 : Ajout de la vente de biens parmi les ressources propres des établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel 33

TITRE IV– DISPOSITIONS DIVERSES 33

Article 26 : Publication du rapport du recteur sur le contrôle de légalité des actes de l’université 33

Article 27 : Suppression de la présidence par le ministre chargé de l’enseignement supérieur de la Conférence des chefs d’établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel 33

Article 28 : Agrément de plein droit des établissements d’enseignement supérieur délivrant le master ou le doctorat qui sont destinataires de sommes ouvrant droit à une réduction d’impôt sur le revenu ou d’impôt sur les sociétés 33

Article 28 bis : Extension des missions des médiateurs à l’enseignement supérieur 33

TITRE V– DISPOSITIONS RELATIVES À L’OUTRE-MER 33

Article 29 : Application de la loi dans les collectivités d’outre-mer 33

TITRE VI – DISPOSITIONS TRANSITOIRES ET FINALES 33

Article 30 : Dispositions transitoires applicables aux conseils d’administration et aux présidents 33

Article 31 : Entrée en vigueur de plusieurs articles du projet de loi 33

Article 31 bis : Maintien en fonction des commissions de spécialistes 33

Article 32 : Application de plein droit des compétences et responsabilités élargies 33

Article 32 bis : Possibilité donnée aux établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel de bénéficier des compétences élargies 33

Article 32 ter : Évaluation des modalités de calcul de la dotation globale de fonctionnement 33

Article 33 : Comité de suivi 33

TABLEAU COMPARATIF 33

AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION 33

ANNEXES 255

ANNEXE 1: LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES 33

ANNEXE 2 : LISTE DES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS À CARACTÈRE SCIENTIFIQUE, CULTUREL ET PROFESSIONNEL 33

ANNEXE 3 : COMPOSITION DES SECTIONS DU CONSEIL NATIONAL DES UNIVERSITÉS (CNU) 33

ANNEXE 4 : L’UNIVERSITÉ EN EUROPE 33

ANNEXE 5 : L’AUTONOMIE DES UNIVERSITÉS EN ALLEMAGNE 33

ANNEXE 6 : L’AUTONOMIE DES UNIVERSITÉS EN BELGIQUE FRANCOPHONE 33

ANNEXE 7 : L’AUTONOMIE DES UNIVERSITÉS EN ESPAGNE 33

ANNEXE 8 : L’AUTONOMIE DES UNIVERSITÉS EN ITALIE 33

ANNEXE 9 : LITUANIE : VERS LA RÉFORME DE L’ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR 33

ANNEXE 10 : L’AUTONOMIE DES UNIVERSITÉS AUX PAYS-BAS 33

ANNEXE 11 : L’AUTONOMIE DES UNIVERSITÉS AU ROYAUME-UNI 33

ANNEXE 12 : L’AUTONOMIE DES UNIVERSITÉS EN SUÈDE 33

INTRODUCTION

Le projet de loi relatif aux libertés et responsabilités des universités est peut-être, comme le Premier ministre l’a souligné le 23 mai 2007, la réforme la plus importante de cette législature.

L’ambition de ce texte est en effet immense. Elle vise à donner aux universités françaises les moyens de remplir pleinement leur double mission : d’une part, être des lieux de transmission des savoirs qui permettront aux jeunes Français de réussir leur vie d’homme et de femme, de citoyen et de membre actif de la communauté économique nationale ; d’autre part, être des leviers de développement du savoir-faire technologique et scientifique de notre pays.

L’université se situe au cœur de notre pacte républicain. Elle est, avec l’enseignement scolaire, le premier vecteur de l’égalité des chances et, par conséquent, de la promotion sociale. D’une manière générale, il ne peut y avoir de société forte et solidaire sans une université forte, qui donne à chacun les moyens de réussir son projet de vie. À l’inverse, une université qui crée de l’exclusion, au lieu de garantir l’insertion de ses étudiants dans la vie active devient, tôt ou tard, le lieu de cristallisation des frustrations et des tensions éprouvées par un corps social hanté par le spectre du « déclassement ».

Mais, au-delà de sa contribution à l’égalité des chances, l’université joue un autre rôle, tout aussi fondamental : elle est, dans une économie mondialisée, un multiplicateur de croissance et de puissance. La mondialisation se caractérise par une nouvelle division internationale du travail où les seuls gagnants, face aux pays émergents et à leurs bas salaires, seront les pays qui auront investi massivement dans les nouvelles technologies, c’est-à-dire les pays qui formeront, grâce à un système universitaire performant, des chercheurs et des travailleurs hautement qualifiés en nombre suffisant. Ainsi la France se doit d’atteindre rapidement le taux de 50 % d’une classe d’âge diplômé de l’enseignement supérieur si elle veut garder son rang et poursuivre son développement.

Or l’université française ne répond que très imparfaitement à cette double exigence d’égalité des chances et de maîtrise de la mondialisation : le taux d’échec au premier cycle, l’insertion chaotique des jeunes diplômés dans la vie professionnelle, l’existence d’un système d’enseignement supérieur à trois vitesses, avec les grandes écoles, les universités et l’enseignement supérieur court, le rang préoccupant occupé par nos établissements d’enseignement supérieur dans les classements internationaux, etc., témoignent de la situation préoccupante de nos universités.

De fait, l’université française connaît une crise de grande ampleur, qui s’explique principalement par deux facteurs.

En premier lieu, si l’université française a su faire face à la massification de l’enseignement supérieur, ce qui, en soi, constitue une réussite remarquable, elle l’a fait avec des moyens limités. Car, contrairement à une idée reçue, les universités françaises font figure de « parent pauvre » dans la dépense nationale, notamment au regard de la part occupée par les colosses situés aux États-Unis.

En second lieu, et c’est l’objet de la réforme proposée par le présent projet de loi, bien qu’elle jouisse, aux termes de l’article L. 711-1 du code de l’éducation, de « l’autonomie pédagogique et scientifique, administrative et financière », l’université française n’est pas, comme on le verra plus loin, une université de plein exercice, pouvant définir un projet d’établissement cohérent et attractif, qui répond aux attentes des étudiants et donne un nouvel élan à « l’excellence française » dans les différents domaines de la recherche.

On comprend dès lors pourquoi la réforme de l’université qui est proposée au Parlement revêt une si grande importance : loin d’être une réforme administrative, « technocratique », elle jette les bases d’un renouveau de l’université française, qui prend deux formes : le renforcement de la gouvernance, par la consécration du rôle stratégique du conseil d’administration et du président de l’université, chargés de donner une identité à l’établissement, et l’attribution à toutes les universités de compétences élargies, leur permettant, au plus tard cinq ans après la publication de la loi, de dynamiser leur gestion et leur politique d’enseignement et de recherche.

Le présent projet de loi est un pari sur l’intelligence, le dynamisme et la responsabilité des universités : lorsqu’elles seront enfin dotées des moyens juridiques leur garantissant une autonomie réelle, nos universités formeront l’avant-garde du combat pour la renaissance du modèle français, lequel constitue le « grand dessein » de cette législature. C’est en ce sens que cette réforme est l’une des plus importantes des cinq années à venir.

I.- L’UNIVERSITÉ FRANÇAISE EST CONFRONTÉE
À QUATRE CRISES MAJEURES

Notre université, ce bien commun de la Nation, est en crise. Cependant, avant d’étayer ce constat, il convient de rappeler que l’université française a absorbé le « choc démographique » que représente le passage d’un système d’enseignement supérieur réservé aux élites à un système d’enseignement supérieur de masse.

Ainsi, le nombre total des étudiants a été multiplié par sept depuis 1960 et celui des effectifs inscrits dans les universités par six. À la rentrée 2006, les universités ont accueilli 1,446 million d’étudiants sur un total de 2,28 millions d’étudiants inscrits dans l’ensemble des établissements de l’enseignement supérieur. En 1980-1981, les effectifs inscrits dans les universités ne s’élevaient qu’à 842 808 étudiants.

Cette évolution appelle deux remarques.

D’abord, les chiffres mentionnés peuvent paraître impressionnants, mais, en fait, ils cachent une réalité beaucoup moins glorieuse : les étudiants inscrits sont nombreux, mais les lauréats, c’est-à-dire les diplômés de l’enseignement supérieur, en forment la portion congrue.

Lors de la déclaration de politique générale du gouvernement, le premier ministre s’est donné pour objectif de conduire 50 % de la jeunesse de notre pays vers un diplôme de l’enseignement supérieur, conformément aux engagements pris par la France au Conseil européen de Lisbonne des 23 et 24 mars 2000.

Or nous sommes loin du compte. Selon le rapport l’OCDE « Regards sur l’éducation 2006 », le taux d’obtention pour une classe d’âge d’un premier diplôme de l’enseignement supérieur de type licence, maîtrise ou diplôme d’ingénieur n’est en France que de 26 %, soit une proportion inférieure à la moyenne de la zone et de plus de 10 points inférieure à la proportion observée en Australie, au Danemark, en Finlande, en Islande, en Italie, au Japon, aux Pays-Bas et au Royaume-Uni. Seulement 37 % d’une classe d’âge accède à la licence dans l’enseignement supérieur français.

Pour être apprécié correctement, ce « score » médiocre doit être lié au taux de chômage des jeunes n’ayant que le baccalauréat ou le CAP en poche, qui est élevé, de l’ordre de 21 %, d’après l’édition 2006 du recueil « Repères et références statistiques » du ministère de l’éducation nationale.

Ensuite, si l’université française a su s’adapter à la révolution du nombre, elle est restée trop longtemps indifférente aux besoins réels de formation des étudiants et des entreprises. Elle s’est désintéressée aussi de la question
– cruciale – de l’orientation de ses étudiants, alors même que cette procédure doit être le corollaire du principe de non-sélection : l’égal accès de tous à l’enseignement supérieur n’a de sens que si tous les étudiants obtiennent leurs diplômes parce qu’ils peuvent choisir la formation qui correspond le mieux à leurs ambitions et à leurs aptitudes.

Cet aveuglement, par rapport aux exigences de la société, qui caractérise nos universités a pour effet qu’aujourd’hui, le mal est fait : au lieu d’être un lieu d’épanouissement intellectuel et d’acquisition d’une qualification valorisante pour les jeunes qui souhaitent participer activement au monde du travail, l’université est devenue une machine à frustrations, qui symbolise davantage la rupture de l’égalité des chances entre les Français qu’elle ne contribue au fonctionnement de l’ascenseur social républicain.

Par ailleurs, l’université ne s’est pas préoccupée assez tôt de l’évolution de la demande de travail qualifié et non qualifié induite par la nouvelle économie et la mondialisation. Résultat : elle ne joue pas assez le rôle d’innovateur qui doit permettre à la France d’occuper une place parmi les tous premiers rangs de l’économie de la connaissance. Or, pour se maintenir à flot dans la mondialisation, la France a besoin de s’appuyer sur un secteur de recherche puissant, adossé à des universités attractives.

Bref, l’université de demain doit combiner les établissements de taille moyenne et de proximité, servant de passerelles efficaces entre l’éducation et l’emploi, et les centres d’excellence, pouvant se mesurer aux rivaux du reste du monde. Force est de constater aujourd’hui que cette « université modèle » apparaît comme un idéal lointain.

A. UNE CRISE D’ORIENTATION DE SES ÉTUDIANTS

Parce qu’ils ne peuvent choisir leur formation en toute connaissance de cause ou que les filières les plus intéressantes, pour eux, sont déjà occupées et qu’ils sont, de ce fait, placés dans une situation d’inégalité par rapport aux étudiants bien informés, le plus souvent issus de milieux favorisés, nombre d’étudiants s’inscrivent par défaut dans certaines filières, ce qui les conduit à échouer aux diplômes, dans des proportions qui sont indignes d’un système universitaire de pays développé.

● Un taux d’échec au premier cycle très élevé

Nos universités sont peut-être les plus accessibles au grand nombre, mais elles le sont au prix d’une trahison des idéaux de perfectionnement individuel et d’égalité des chances qui doivent animer tout système d’enseignement supérieur.

Selon les chiffres du ministère de l’éducation nationale, publiés dans l’édition 2006 du recueil Repères et références statistiques, « près des deux tiers », seulement, « des entrants de l’année 2004-2005 en première année poursuivent dans la même discipline l’année suivante, qu’il s’agisse d’un redoublement en première année ou d’un passage en deuxième année ». Un entrant sur dix se réoriente vers une autre filière universitaire, tandis qu’un quart des entrants quitte, provisoirement ou définitivement, le système universitaire.

À cela correspond un taux d’échec des jeunes bacheliers entrés dans l’enseignement supérieur beaucoup trop élevé. Un tiers des étudiants inscrits en première année de l’enseignement supérieur redouble cette première année. Au total, ainsi que l’a relevé la Cour des comptes, dans un rapport sur « L’efficience et l’efficacité des universités », réalisé, en décembre 2005, à la demande de la commission des finances de l’Assemblée nationale, la première année universitaire génère un taux de déperdition proche du tiers, puisqu’un étudiant sur trois est amené à se réorienter à terme ⁽¹⁾. La Cour a observé à cette occasion que sur trois étudiants qui entrent dans une filière universitaire, au temps de l’ancien DEUG, « un partira ou changera d’orientation, un devra redoubler au moins une fois pour obtenir son DEUG et un parviendra à mener les deux premières années d’études dans les délais normaux ».

Les écarts de réussite sont considérables en fonction des « retards » des bacheliers dans leur parcours scolaire antérieur, comme l’indique le tableau ci-après.

Bilan du parcours des bacheliers inscrits en DEUG après leur baccalauréat (en %)


	bacheliers généraux			Bacheliers technologiques	Bacheliers professionnels	*Ensemble des inscrits*
	*à l'heure*	*en retard*	ensemble	Bacheliers technologiques	Bacheliers professionnels	*Ensemble des inscrits*
Ont obtenu un diplôme universitaire	83	52	73	13	3	62
DEUG	8	7	8	1	-	7
licence	30	19	26	7	3	22
maîtrise (ou plus)	46	26	39	5	-	33
N'ont pas obtenu de diplôme à l'université,
mais ont eu un autre diplôme	12	17	13	22	3	14
BTS ou DUT	7	10	8	16	3	9
diplôme de niveau bac+3 ou plus	5	7	5	6	-	5
N’ont eu aucun diplôme	5	31	14	65	94	24

Source : Direction de l’évaluation, de la prospective et de la performance du ministère de l’éducation nationale.

L’échec est plus important encore parmi les bacheliers qui s’étaient inscrits dans une filière générale de l’université : près d’un sur quatre sort sans avoir obtenu de diplôme universitaire ni aucun autre diplôme. Les disparités sont cependant très importantes selon le type de baccalauréat : seuls 14 % des bacheliers généraux inscrits à l’université après leur bac n’obtiennent aucun diplôme de l’enseignement supérieur. À l’inverse, deux bacheliers technologiques sur trois et 94 % des bacheliers professionnels, orientés en DEUG le plus souvent par défaut, sortent sans aucun diplôme.

Mais l’échec des jeunes qui étaient entrés en sections de techniciens supérieurs après leur baccalauréat, et pour lesquels les possibilités de réorientation sont très limitées, est de même ampleur que celui des bacheliers qui s’étaient inscrits à l’université. Près d’un sur quatre quitte en effet l’enseignement supérieur sans aucun autre diplôme que le baccalauréat. Ainsi 62 % des bacheliers professionnels, dont près de la moitié préparent leur brevet de technicien supérieur par la voie de l’alternance, sortent sans aucun diplôme. Au total, six sortants sans diplôme de l’enseignement supérieur sur dix sont des bacheliers technologiques ou professionnels. Et si l’on rapproche ce taux de l’origine sociale des bacheliers technologiques ou professionnels, il est aisé de mesurer que notre enseignement supérieur reproduit les inégalités de naissance au lieu de jouer son rôle d’intégration sociale.

En ce qui concerne l’accès au diplôme du premier cycle, environ 40 % des entrants dans l’université ne parviennent pas au premier niveau de formation supérieur reconnu au niveau européen, c’est-à-dire au niveau L (licence). Quant à l’obtention de la licence, selon les statistiques du ministère de l’éducation nationale, seuls 66,1 % des étudiants inscrits pour la première fois en licence à la rentrée universitaire de 2001 l’ont obtenu en un an. Au total, un étudiant sur quatre inscrits en licence n’obtiendra pas son diplôme, que ce soit en un an, en deux ans ou en trois ans.

À cela il convient d’ajouter que les écarts de taux de réussite entre établissements sont importants : d’après la Cour des comptes, toutes disciplines confondues, un étudiant peut avoir, selon l’université qu’il fréquente, trois fois plus ou moins de chance d’obtenir son DEUG sur une durée normale de deux ans. Pour la licence, la probabilité de réussite en un an des étudiants varie de 32,6 % à 85,7 % en fonction des établissements.

Ce taux d’échec anormalement élevé s’explique par la crise de l’orientation qui affecte nos universités. En particulier, celles-ci subissent les conséquences de l’inscription par défaut dans les filières générales universitaires des bacheliers technologiques qui n’ont pu entrer dans les filières courtes, comme les instituts universitaires technologiques (IUT), car les places ont parfois été « préemptées » par des bacheliers généraux qui échappent aux deux premières années universitaires en passant par un IUT. Les premiers sont donc victimes des stratégies de contournement des seconds et se trouvent forcés d’aborder un univers pour lequel ils ne sont pas préparés. Il s’agit là de la principale cause de ce taux d’échec qui chacun dénonce et de l’une des réformes qu’il faudra entreprendre.

Pour terminer ce « bilan », il faut rappeler que 20 % des bacheliers qui entrent dans l’enseignement supérieur l’abandonnent sans diplôme : cela représente plus de 80 000 jeunes par an, soit 10 % d’une génération.

● Un gâchis immense pour la Nation qui remet en question l’égalité des chances

Il faut prendre la mesure du gâchis impliqué par d’aussi piètres résultats.

Sur le plan humain, l’échec à l’université peut fragiliser durablement un individu et mettre à terre tout un projet de vie. En outre, il fait craindre un accès difficile au marché du travail et peut retarder d’autant l’occupation d’emplois permettant de financer une retraite décente, l’achat d’un bien immobilier, des études pour les enfants, etc. Enfin, il conduit celui qui a vécu cet échec à mépriser un système d’enseignement supérieur qui, d’un côté, proclame l’égalité des chances et, de l’autre, abandonne froidement ceux qui ne disposent pas des bonnes clefs pour lire la partition qui s’y joue.

Ce sont autant de déceptions individuelles qui, additionnées, diminuent considérablement la capacité qu’a toute une partie de la jeunesse à se projeter avec confiance dans l’avenir.

Ensuite, du point de vue de la collectivité nationale, comme l’ont observé MM. Michel Bouvard et Alain Claeys, dans le rapport d’information de la Mission d’évaluation et de contrôle (MEC) de la commission des finances de l’Assemblée nationale sur la gouvernance des universités dans le contexte de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), lorsque la moitié d’une cohorte d’étudiants passe une année supplémentaire sur les bancs de l’université avant d’obtenir le DEUG, cela implique des dépenses d’encadrement, ainsi que des coûts de fonctionnement, supplémentaires, qui entraînent des coûts importants ⁽²⁾. Dépenses dont devrait être épargné un budget qui n’est pas extensible à l’infini.

Enfin, du point de vue de la pérennité de notre contrat social, peut-on clamer encore que la Nation s’efforce de promouvoir l’égalité des chances quand, chaque année, l’université, qui est supposée être l’un des fers de lance de cette politique, apporte la preuve qu’elle est une institution inégalitaire, en réservant la réussite à une partie des étudiants ?

Pourtant, le Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, repris dans la Constitution du 4 octobre 1958 dispose que « la Nation garantit l’égal accès de l’enfant et de l’adulte à l’instruction, à la formation professionnelle et à la culture ». Il ajoute que la Nation « assure à l’individu et à la famille les conditions nécessaires à leur développement ».

Or que peut-on penser, et surtout que peut penser notre jeunesse, de cet engagement solennel, lorsque l’entrée à l’université débouche si souvent sur un échec ?

Si rien est fait, bientôt la vérité, que certains, de plus en plus nombreux, connaissent déjà – à savoir que notre système d’enseignement supérieur est fondamentalement injuste, car il oriente les catégories favorisées vers les bonnes filières et les grandes écoles et relègue les autres dans les filières « poubelles » des universités, où beaucoup sortiront sans diplôme – apparaîtra au grand jour. Ceci est d’autant plus vrai pour les filières d’excellence qui participent plus que jamais à la reproduction des élites.

Le temps est compté, car la Nation ne pourra supporter pendant encore longtemps le mensonge collectif qui présente l’université française comme un modèle et une chance donnée à tous.

B. UNE CRISE D’INSERTION PROFESSIONNELLE DE SES DIPLÔMÉS

Cet échec de l’orientation s’accompagne d’une dégradation de l’insertion professionnelle des diplômés de l’enseignement supérieur : d’après le rapport de M. Patrick Hetzel sur l’université et l’emploi ⁽³⁾, trois ans après leur sortie, 11 % des diplômés de l’enseignement supérieur sont au chômage.

Le tableau ci-après détaille la situation professionnelle des jeunes diplômés de licence trois ans après la fin de leurs études.

Situation professionnelle des jeunes diplômés de doctorat en mars 2004,
trois ans après la fin de leurs études

Matières	Taux de chômage en mars 2004	Part des cadres et professions intermédiaires (parmi les jeunes en emploi en mars 2004)
Sciences exactes	9%	99%
Droit économie gestion	11%	97%
Sciences Humaines et sociales	17%	96%
Total	11%	98%

Source : Centre d’études et de recherche sur les qualification (Céreq), enquête « Génération 2001 », diplômés de doctorat

Ainsi, le diplôme ne protège plus qu’imparfaitement de la conjoncture économique.

En outre, il connaît un phénomène de déclassement, qui, selon la Cour des comptes, concerne un diplômé sur deux au niveau de l’ancien DEUG ou du DUT, un sur trois au niveau de la licence et un sur cinq au niveau de la maîtrise. En effet, la proportion de ceux qui ne sont ni cadres ni professions intermédiaires est de 23 % pour les maîtrises, 34 % pour les licences, 45 % pour les DEUG et 53 % pour les DUT.

C. UNE CRISE DE SES MOYENS

L’enseignement supérieur français « consomme » des moyens en apparence importants.

Le budget du ministère de l’éducation nationale pour l’enseignement supérieur pour l’année 2007 est de 10,3 milliards d’euros en crédits de paiement. À titre de comparaison, ce montant était, en 1983, de 2,7 milliards d’euros et, en 2000, année à partir de laquelle les départements d’outre-mer ont été intégrés au champ du compte de l’éducation nationale, de 7,76 milliards d’euros.

La dépense en euros constants pour l’enseignement supérieur universitaire, soit les universités, les IUT et les écoles d’ingénieurs dépendant des universités, tous financeurs confondus (ministère, collectivités territoriales, entreprises et ménages), était, en 2005, de 11,129 milliards d’euros, soit 0,65 % du PIB ⁽⁴⁾. Ce dernier chiffre était, en 1992, de 7,914 milliards d’euros, ce qui marque une augmentation de 40,6 %.

Pourtant, si on compare cet effort financier, qui est en constante augmentation, avec celui fourni par certains des concurrents de l’université française en Europe ou aux les États-Unis, ces derniers dépensant plus de 220 milliards de dollars par an pour l’enseignement supérieur, celle-ci apparaît alors comme étant peu armée financièrement pour mener à bien sa double mission de préparation à la vie professionnelle et de levier de croissance en attirant et en formant les meilleurs étudiants, les meilleurs professeurs et les meilleurs chercheurs.

Selon le rapport 2006 « Regards sur l’éducation » de l’OCDE, la dépense au titre des établissements supérieurs en France, en pourcentage du PIB, s’élevait, en 2003, à 1,4 %, dépenses publiques et privées comprises. Au Danemark, elle s’élève à 1,6 %, en Suède à 1,8 %, au Canada à 2,4 %, au Japon à 2,6 % et aux États-Unis à 2,9 %.

Toujours selon l’OCDE, la dépense annuelle par étudiants au titre des établissements d’enseignement supérieur s’élevait, en 2003, à 10 704 dollars en France, contre 12 344 dollars en Autriche, 13 444 dollars aux Pays-Bas, 16 073 dollars en Suède, 19 992 dollars au Canada et 24 074 dollars aux États-Unis ⁽⁵⁾.

Le ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche, quant à lui, évalue la dépense annuelle de l’État pour un étudiant à l’université à 6 700 euros. Si l’on prend la situation d’établissements particuliers, la dépense par étudiant à la Sorbonne est, selon les calculs de M. Jacques Marseille, de 3 300 euros par an, soit 33 fois moins que celle d’une université américaine prestigieuse comme Princeton (110 000 euros par an) ⁽⁶⁾.

Deux raisons expliquent ce décalage : d’une part, un arbitrage collectif en faveur du secondaire qui dessert notre potentiel de croissance ; d’autre part, un financement reposant, pour l’essentiel, sur une ressource contrainte.

En premier lieu, la France a fait le choix après-guerre d’investir massivement dans l’enseignement secondaire et cet arbitrage continue de peser sur la dépense en faveur de l’enseignement. La dépense annuelle de l’État en faveur d’un lycéen est en effet de 10 170 euros, nous plaçant d’ailleurs dans la fourchette haute de la moyenne OCDE, soit près de 3 000 euros de plus qu’un étudiant à l’université hors IUT. Or cet investissement massif dans le secondaire au détriment du supérieur conduit la France dans une « trappe à développement ». Comme l’ont démontré les travaux des économistes Elie Cohen et Philippe Aghion, une telle dépense dans le secondaire est adaptée à la situation d’un pays en rattrapage, comme ce fut le cas de la France pendant la période 1945 – 1970, qui a parfaitement assimilé les techniques utilisées aux États-Unis. Mais elle est moins productive lorsqu’un pays s’approche de la frontière technologique, soit le seuil de développement « au-delà duquel pour stimuler la croissance… il faudrait investir dans l’enseignement supérieur » ⁽⁷⁾. Bref la France dépense plus que les autres pays développés pour ses collégiens et ses lycées mais beaucoup moins pour ses étudiants. Il faut ajouter à ce constat les distorsions de dépenses entre les types d’enseignement supérieur. Les grandes écoles, les IUT et les CPGE sont plutôt bien dotés mais l’université est particulièrement sous dotée.

En second lieu, la raison d’un tel décalage entre la dépense française pour l’enseignement supérieur et celle des autres pays développés s’explique aussi par la part de l’État dans le financement de l’enseignement supérieur, qui est prépondérante, puisqu’elle est proche de 75 %. Or cette ressource est, en raison du taux élevé de prélèvements obligatoires en France, une ressource contrainte.

À l’inverse, les universités concurrentes peuvent bénéficier de sources plus diversifiées, l’exemple type en la matière étant les États-Unis, qui disposent de trois sources principales de financement : les frais d’inscription, les dons et les revenus immobiliers.

Ainsi, les budgets annuels de Harvard et de Stanford (universités privées) sont d’environ 2 milliards de dollars, celui d’une université publique comme Madison étant d’environ 1,8 milliard de dollars ⁽⁸⁾. La levée de fonds de Harvard en 2002 - 2003 a permis de collecter 555 639 350 dollars et cette université dispose, par ailleurs, d’un capital financier évalué à plus de 22 milliards de dollars, Yale venant derrière avec 11,3 milliards de dollars.

Au total, selon la Commission européenne, les universités européennes, par rapport à leurs homologues aux États-Unis, affichent un écart de ressources moyen (en incluant les dépenses de recherche) de l’ordre de 10 000 euros par étudiant et par an ⁽⁹⁾.

Outre le fait que les universités françaises sont dépendantes des moyens, nécessairement limités, que leur alloue l’État, la répartition de la principale source de financement public, la dotation globale de fonctionnement, s’effectue selon des modalités insatisfaisantes. Elle repose sur des critères forfaitaires, essentiellement fondés sur le nombre d’étudiants et un ratio heures/étudiants qui est établi en fonction de besoins pédagogiques théoriques et non réels. Autrement dit, le système actuel de subventions publiques ne tient aucunement compte des coûts réels, ni ne permet de redistribuer les moyens entre les établissements sur-dotés et les établissements sous-dotés. De surcroît, le critère du nombre des étudiants s’appuie sur le chiffre des inscriptions administratives et non des inscriptions pédagogiques, qui seules indiquent les vrais besoins à financer.

Enfin, les universités françaises souffrent d’un encadrement insuffisant, qui, selon le rapport de la MEC sur la gouvernance des universités, conduit trop souvent les enseignants à s’investir dans la gestion de l’établissement. Ce rapport indique que dans la plupart des pays développés comparables à la France, le rapport entre les personnels enseignants et les personnels d’appui à la recherche et à l’administration est de 1 pour 2 alors qu’il est de 2 pour 1 en France. De plus, on compte seulement 25 % de cadres A parmi les personnels techniques et administratifs. Résultat : les universités françaises sont sous-administrées alors qu’elles accueillent beaucoup d’usagers et sont chargées d’assurer des missions déterminantes pour l’avenir de la France et sa place dans le monde au XXI^e siècle. Aucun autre service public ne doit faire face à une telle pénurie de moyens, ce qui est pour le moins paradoxal.

Les annonces gouvernementales en matière d’investissement dans l’enseignement supérieur sont, de ce point de vue, des efforts considérables qui démontrent que le gouvernement a pris toute la mesure de cet enjeu décisif. Mais cet effort budgétaire ne doit être détourné de ses objectifs à savoir améliorer la compétitivité des nos universités et non se limiter à un effort de rattrapage immobilier.

D. UNE CRISE D’ADAPTATION À LA MISE EN CONCURRENCE DES SYSTÈMES UNIVERSITAIRES NATIONAUX INDUITE PAR LA NOUVELLE ÉCONOMIE

La quatrième crise que subit l’université française est celle de son positionnement face à la nouvelle économie, c’est-à-dire face à l’économie de la connaissance. Celle-ci confère un avantage compétitif aux pays disposant de la capacité d’innover, d’inventer et de déposer des brevets. Or on peut affirmer qu’à cet égard l’université française n’a pas pris le chemin de la nouvelle économie : elle se situe à côté ou derrière ce nouveau paradigme de croissance.

Les nouvelles théories de la croissance indiquent que les différences de niveaux entre pays en termes de PIB par habitant et de taux de croissance de la productivité sont dues, pour l’essentiel, à des différences dans les systèmes de recherche et développement et dans les systèmes d’enseignement, car ceux-ci forment l’offre de travail qualifié qui engendrera le progrès technique. L’économie de la connaissance, qui repose, entre autres, sur la maîtrise des nouvelles technologies de l’information et de la communication, accroît encore le niveau d’exigence en matière de qualification car elle implique que le système éducatif forme d’abord et avant tout des « innovateurs ». Or, selon le rapport du Conseil d’analyse économique sur l’éducation et la croissance, « la France n’investit pas suffisamment compte tenu de sa position technologique… Il faut donc investir plus dans l’éducation supérieure si nous voulons stimuler notre croissance de long terme et poursuivre notre convergence vers le niveau de productivité américain » ⁽¹⁰⁾.

Comme elle n’investit pas assez dans l’enseignement supérieur, la performance de la France en termes de productivité et d’innovation est médiocre :

– la croissance de la productivité du travail s’est tassée dans tous les pays développés depuis le premier choc pétrolier, mais elle n’a été en France, depuis les années qui le précèdent jusqu’à la fin des années 1990, que de 1,3 %, contre 1,8 % aux États-Unis ;

– la part mondiale de la France en dépôts de brevets européens a baissé de 9,8 % à 7,3 % en 1999, tandis que celle des États-Unis a été relativement stable, autour de 27 % ;

– la part mondiale de la France en publications scientifiques est passée de 4,5 % à 5,2 %, tandis que celle des États-Unis a décru, mais reste très largement dominante (de 38,5 à 30,9 %).

L’insuffisance de la dépense d’enseignement supérieur se traduit donc par un décrochage de la France, certes relatif, et au-delà de notre pays, de toute l’Europe, dans la création de connaissances.

Enjeux de la réforme des universités françaises
selon MM. Élie Cohen et Philippe Aghion, auteurs du rapport Éducation et croissance, du Conseil d’analyse économique, auditionnés par le rapporteur le mardi 10 juillet 2007

● Le système d’enseignement supérieur français est structuré autour de trois composantes : les grandes écoles, les formations sélectives courtes et les universités. La France n’a donc jamais eu d’universités aux sens allemand et américain du terme.

● En revanche, ce système a permis à l’économie française de rattraper lors de l’après-guerre, les États-unis de la manière suivante :

– les grandes écoles ont formé des « généraux » qui dirigeaient de grands programmes technologiques visant à imiter les techniques en vigueur aux États-Unis ;

– les filières courtes ont formé des techniciens, manœuvres et ouvriers spécialisés, en nombre suffisant, pour faire fonctionner les systèmes technologiques importés des États-Unis ;

– les universités ont formé, d’une part, des professionnels dans les diverses disciplines, comme le droit et la médecine, d’autre part, des cadres intermédiaires qui ont peuplé la fonction publique.

● Ce système n’est plus adapté à l’heure où la France se situe la frontière technologique, c'est-à-dire à un niveau de développement où une économie ne doit plus imiter mais innover. La capacité d’inventer, de concevoir, de diffuser, par une circulation rapide, des nouvelles technologies est beaucoup plus déterminante, pour la croissance, que la mise en œuvre de grands projets verticaux. De ce point de vue, de grandes écoles apparaissent trop petites pour attirer les bataillons de chercheurs nécessaires à l’économie de la connaissance et ne disposent pas de moyens suffisants pour investir dans les nouvelles branches. Un bon système universitaire doit produire de la connaissance, la diffuser et la transférer, en la valorisant.

● Un système universitaire moderne présente trois caractéristiques principales :

– la différenciation, qui fait coexister des collèges technologiques au plan local, des universités régionales et des universités axées sur la recherche, les trois étages devant être reliés par des passerelles ;

– l’autonomie ;

– la recherche de l’excellence qui revêt deux acceptions. D’une part, elle doit viser l’excellence scientifique, en favorisant l’émergence des meilleures universités attirant les meilleurs élèves et les meilleurs chercheurs. D’autre part, les autres universités doivent développer l’excellence pédagogique et ne pas connaître des taux d’échec aux diplômes qui conduisent à l’exclusion et à la stigmatisation de jeunes. Cette recherche de l’excellence doit être financée par deux fonds, gérés par des agences spécifiques : un fonds de l’excellence scientifique et un fonds du rattrapage universitaire, qui ciblent les crédits vers des objectifs précis.

● En ce qui concerne le mode de gouvernance proposé par le présent projet de loi, les conseils d’administration comprendront un nombre encore trop élevé de membres. Le maximum souhaitable devrait se limiter à quinze membres. Par ailleurs, le président, dont les pouvoirs sont considérablement renforcés, au point que cela pourrait le conduire à coopter ses amis, doit être nommé et éventuellement révoqué par un conseil de surveillance. Cet organe serait ouvert sur l’extérieur et comprendrait des représentants des entreprises et des anciens élèves. À ses côtés, un conseil académique, composé d’enseignants et de chercheurs, déterminerait les orientations scientifiques de l’établissement. Enfin, les différentes écoles seraient dirigées par des doyens.

● Le conseil d’administration que le projet de loi prévoit d’instituer est à la fois dévitalisé, car les personnalités extérieures n’élisent par le président, et présidentialisé. Il serait préférable de prévoir un système à plusieurs étages comme décrit précédemment, avec des agences qui récompensent les bonnes pratiques et forment ainsi un contre-pouvoir à l’égard des présidents, par la distribution de moyens supplémentaires récompensant les universités qui mènent à bien un projet d’établissement structuré.

À l’inverse, le décrochage dans l’économie de la connaissance se double d’un décrochage des universités françaises et européennes, littéralement écrasées par les meilleurs établissements, qui se concentrent aux États-Unis. Dans ce domaine, le classement dit de Shanghai des meilleures universités mondiales pour l’année 2007, publié par l’université Jioa Tong, illustre parfaitement la domination des universités américaines : Harvard occupe la première place dans le domaine des sciences sociales, des sciences médicales et pharmaceutiques et des sciences de la terre et des mathématiques, tout comme le Massachussetts Institute of Technology (MIT) pour l’informatique et les sciences de l’ingénieur. Les premiers établissements français occupent, dans le premier et le dernier domaine cités, la quarante-deuxième place (Institut européen d’administration des affaires INSEAD) et un rang compris entre la 51^e et la 75^e place (Université de Bordeaux I). Ce classement prend en compte le nombre de professeurs ou d’anciens élèves ayant reçu un prix Nobel ou la médaille Fields pour les mathématiques, le nombre d’enseignants figurant parmi les auteurs les plus cités, le nombre de citations d’articles dans les revues scientifiques, la part des dépenses consacrées à la recherche, le tout pondéré par la taille de l’établissement.

Ce classement est souvent critiqué, car il favorise les grosses structures disposant d’un potentiel de recherche important, sans s’intéresser à la diffusion des connaissances ou à la qualité pédagogique des enseignements. Il illustre cependant le fait que les universités françaises n’ont pas les moyens de se placer en tête de la course à l’innovation. Etre bien classé n’est certes pas une fin mais le symbole d’un système universitaire en crise.

Le prix à payer de ce décrochage sera très lourd : à terme, le potentiel économique de la France sera atteint. Si l’université française de demain, avec ses consœurs d’Europe, ne forme pas assez d’innovateurs et ne renouvelle pas assez vite sa base technologique, nous n’aurons pas d’autre alternative, face à la concurrence des pays émergents, Chine et Inde en tête, que de laisser mourir des pans entiers de notre industrie. Rappelons ici que la Chine dispose d’une population en âge de travailler de 934 millions d’individus contre 616 millions pour l’Union européenne, les États-Unis, le Canada et le Japon pris ensemble ⁽¹¹⁾.

C’est pourquoi il faut se féliciter que la loi de programme n° 2006-450 du 18 avril 2006 sur la recherche, qu’accompagne un effort financier historique de l’ordre de 19,4 milliards d’euros entre 2005 et 2010, ait rénové les modes de coopération scientifique, en invitant les acteurs de la recherche publique ou privée, autour d’une université ou d’une grande école, à mettre en commun tout ou partie de leurs ressources au sein d’un pôle de recherche et d’enseignement supérieur (PRES).

C’est un premier vers la constitution de structures d’une taille suffisante pour pouvoir entrer de plein pied dans la compétition internationale pour l’excellence et l’innovation. Mais si cette mobilisation est nécessaire, elle n’est pas suffisante : elle doit englober l’ensemble des universités, car celles-ci doivent être le vivier des travailleurs et des ingénieurs aptes à mettre à niveau l’industrie et la technologie françaises.

En outre, le sursaut ne peut qu’être à la fois national et européen. Ce contexte de bataille mondiale pour l’intelligence permet de mesurer, pour la soutenir de toutes les forces de l’université française, l’importance du processus dit de Bologne. Celui-ci a pour ambition, depuis l’organisation des Conférences de la Sorbonne, en mai 1998, et de Bologne, en juin 1999, de faire converger les systèmes d’enseignement supérieur en Europe vers un système fondé sur trois cycles principaux : la licence, le master et le doctorat (LMD) et d’instaurer système européen de transfert de crédits découpant les diplômes en semestre, ce qui facilite les réorientations. En France, le schéma du LMD a été mis en œuvre principalement par le décret n° 2002-482 du 8 avril 2002 et le décret n° 2002-481 du 8 avril 2002.

Cet engagement pour rendre compatible les systèmes nationaux universitaires doit se doubler d’une mobilisation de la dépense publique et privée européenne en faveur de l’enseignement supérieur. On observera à cet égard que la Commission européenne propose que l’Union européenne se fixe comme objectif, d’ici dix ans, de consacrer au moins 2 % du PNB, financement publics et privés compris, à un système d’enseignement supérieur modernisé ⁽¹²⁾. Cet objectif complète celui que se sont fixés le Conseil des ministres de l’Union européenne et la Commission européenne dans le cadre d’un programme de travail adopté début 2002 sur le suivi des systèmes d’éducation et de formation, en demandant que d’ici 2010 « l’Europe soit une référence mondialement reconnue pour la qualité et la valeur de ses systèmes et établissements d’éducation et de formation ».

Ces intentions traduisent une réelle prise de conscience au niveau européen, qui doit être saluée, mais il nous faut agir maintenant, et vite, car le monde ne nous attend pas.

II.- L’AUTONONOMIE LIMITÉE
DONT BÉNÉFICIE L’UNIVERSITÉ
NE LUI PERMET PAS DE SURMONTER CES CRISES

L’autonomie des universités mise en place en 1968 n’est qu’une coquille vide.

Certes, elle est très clairement affirmée par loi mais, dans la réalité, elle recouvre un vide de pouvoir et une absence de capacité de décision dans l’université. Aussi l’autonomie existe-t-elle dans le code de l’éducation, mais elle ne débouche pas sur grand-chose. En vérité, elle ne fonctionne que comme un révélateur : les universités françaises, contrairement aux autres, ne sont pas des universités de plein exercice.

A. UN MOYEN D’ORGANISER LA PARTICIPATION DÉMOCRATIQUE DES ACTEURS DE L’UNIVERSITÉ À SA GESTION

Proclamée par la loi dite Edgar Faure du 12 novembre 1968, l’autonomie des établissements à caractère scientifique, culturel et professionnel a été reprise par la loi dite Savary du 26 janvier 1984 et consacrée, à cette occasion, par la décision n° 83-165 DC du 20 janvier 1984. Elle est codifiée à l’article L. 711-1 du code de l’éducation et se définit comme une autonomie pédagogique et scientifique, administrative et financière.

Cela étant posé, qu’en est-il vraiment de l’autonomie des universités ? Peu de chose, car les universités françaises sont, à peu d’exceptions près, ou bien dans l’incapacité ou bien peu capables de mener une politique d’établissement. L’autonomie suppose en effet qu’il existe un acteur autonome, capable de définir et de mettre en œuvre une politique déterminée. Or force est de constater que l’université est loin d’avoir atteint une telle « maturité ». Bien au contraire, pour les universités, l’autonomie est soit contrainte, soit débilitante, comme le montrent les trois observations suivantes :

– Sur le plan financier, l’autonomie est plus que limitée par la relation de dépendance entre l’université et l’État qui verse la dotation globale de fonctionnement. De nombreuses universités, comme le note la Cour des comptes, sont en outre incapables d’utiliser leur budget comme un instrument stratégique, qui donnerait corps à une culture et à une politique d’établissement car, le plus souvent, ce document ne fait que juxtaposer les budgets des différentes composantes et reconduire l’existant, sans hiérarchiser les missions et les moyens.

– Certes, à partir de 1984, une politique contractuelle entre l’État et les universités a été mise en place, qui repose sur des contrats quadriennaux et vise à inciter les universités à définir des politiques d’établissement cohérentes. Mais trop souvent encore le contrat n’est pas l’expression d’une politique d’établissement bien définie, mais un catalogue juxtaposant des objectifs. De plus, les ressources contractuelles ne dépassent pas en moyenne 18 % des ressources budgétaires des universités, ce qui est insuffisant pour faire émerger une véritable culture d’établissement autour de ce nouvel outil.

– En outre, l’autonomie des établissements se heurte à l’autonomie reconnue des composantes, c’est-à-dire les unités de formation et de recherche (UFR), les instituts et les écoles, les départements, les laboratoires et les centres de recherche. C’est l’une des clefs du défaut de gouvernance des universités : comme le souligne parfaitement le rapport de la MEC précité, « la double légitimité du président et des conseils de l’établissement, d’une part, et des directeurs de composantes d’autre part, ne permet pas de définir des priorités pour l’établissement ». L’un des dysfonctionnements les plus manifestes de cette dyarchie est l’incapacité de l’université à réguler son offre de formation, alors qu’il devrait s’agir d’une de ses missions essentielles. Ainsi, les procédures d’élaboration de l’offre d’enseignement sont dominées par les demandes des composantes de l’université, qui, d’après la Cour des Comptes, « faute d’une réflexion globale sur la stratégie et le projet de formation… se fondent le plus souvent sur des initiatives individuelles, inspirées par la volonté d’attirer ou de retenir les publics étudiants ou de conforter certains projets de recherche » ⁽¹³⁾.

Il faut donc admettre qu’en France l’autonomie signifie autre chose qu’une capacité de décision pleine et entière de l’université ou, pour reprendre la définition que donne le dictionnaire Robert de ce mot, le droit de l’université « de se gouverner d’après ses propres lois ». En effet, qu’est-ce qu’un « gouvernement » incapable de contrôler son budget ou de contrôler les initiatives de ses composantes ?

L’autonomie à la française est en fait inséparable d’une autre notion qui, elle, donne sa vraie portée à la réforme opérée en 1968, puis confirmée en 1984 : la participation. L’autonomie de nos universités se présente avant tout comme étant un mode d’expression démocratique. Sa vraie traduction se trouve dans l’existence des trois conseils qui animent la vie de l’établissement :

– le conseil d’administration, qui détermine la politique de l’établissement et comprend des représentants des enseignants-chercheurs, des enseignants et des chercheurs, des étudiants et des personnels administratifs, techniques ouvriers et de service, ainsi que des personnalités extérieures ;

– le conseil scientifique, qui propose au conseil d’administration les orientations de la politique de recherche et comprend des représentants des personnels et des étudiants de troisième cycle, ainsi que des personnalités extérieures ;

– le conseil des études et de la vie universitaire, qui, outre des personnalités extérieures, comprend des représentants des enseignants-chercheurs, des enseignants, des étudiants et des personnels administratifs et techniques et propose, au conseil d’administration, les orientations des enseignements et instruit les demandes d’habilitation et les projets de nouvelles filières.

Cette construction démocratique ne doit pas être jetée à terre, mais parachevée en donnant à l’université un gouvernement digne de ce nom.

B. UNE CAPACITÉ DE DÉCISION DES ORGANES DIRIGEANTS QUI EST FAIBLE LES EMPÊCHANT DE METTRE EN œUVRE DE VÉRITABLES POLITIQUES D’ÉTABLISSEMENT

L’université française est malade des faiblesses de sa gouvernance, quand ce n’est pas de l’inexistence de celle-ci.

Ces faiblesses sont au nombre de quatre :

– Loin d’être un acteur ayant une identité forte, l’université apparaît parfois comme une confédération de structures qui mènent leurs propres politiques. De fait, nos universités sont plus facultaires qu’universitaires. Pourtant, les facultés, qui seules comptaient avant 1968, ont été supprimées par la loi du 4 novembre 1968, qui a institué les unités d’enseignement et de recherche. Aujourd’hui, les universités, en application de l’article L. 713-1 du code de l’éducation, sont structurées en composantes, qui peuvent être des écoles et instituts internes, des unités de formation et de recherche (UFR) et des départements, laboratoires et centres de recherche. Or ces composantes agissent de façon parfois si souveraine qu’on a pu considérer qu’elles ont reconstitué les anciennes facultés ; d’ailleurs, elles peuvent jouir, dans certains cas, d’une indépendance de fait.

Le rapport de la MEC précité juge à cet égard que « quand ils existent, les clivages empêchent l’émergence d’un projet commun dans l’université ». Il en résulte, selon le rapport public de la Cour des comptes de 2003 sur la gestion de l’enseignement qu’en ce qui concerne, par exemple, la gestion du potentiel enseignant, « depuis la répartition des emplois jusqu’à l’exécution des services, (elle) relève plus de décisions ponctuelles, voire individuelles, que d’arbitrage globaux, justifiés par la cohérence de l’offre de formation et l’utilisation rationnelle des moyens ».

– Face à ces forces centrifuges, le conseil d’administration, dont la loi prévoit expressément qu’il détermine la politique de l’université, ne peut être une véritable instance de décision, en raison du caractère pléthorique de ses effectifs. Ce conseil comprend en effet 30 à 60 membres, dont 40 à 45 % de représentants des enseignants, 20 à 30 % de personnalités extérieures, 20 à 25 % de représentants d’étudiants et 10 à 15 % de représentants des personnels administratifs et techniques.

Le rapport précité de la MEC relève que, compte tenu de cette configuration, « les conseils d’administration délibèrent trop souvent rapidement sur les questions qui sont au cœur de leur compétence », comme la politique de l’établissement, le vote du budget et la répartition des emplois, « pour s’attacher à des problèmes qui relèvent du fonctionnement quotidien de l’établissement ».

– Le président de l’université devrait être, en toute logique, le promoteur du projet d’établissement. L’affirmation de la fonction présidentielle est d’ailleurs indissociable d’une autonomie accrue des universités : celle-ci ne prend en effet tout son sens qu’à la condition que les universités se dotent d’une identité commune et reconnue. Or tout est fait aujourd’hui pour empêcher l’émergence d’une présidence active, habilitée à parler et à négocier, dans la durée, au nom de l’université. Élu pour cinq ans, le président n’est pas rééligible pour le mandat suivant, ce qui prive une université de la compétence acquise par son président, affaiblit ce dernier dans ses rapports avec les directeurs d’UFR et d’instituts, dont le mandat est renouvelable, et nuit à la continuité des relations avec les universités étrangères. La durée de ce mandat crée par ailleurs un décalage avec les contrats quadriennaux, ce qui réduit d’autant la portée de la démarche engagée depuis 1989. Ainsi, les présidents d’université ne peuvent s’engager sur un projet d’établissement, matérialisé par le contrat quadriennal, ni être jugés au regard de l’exécution du contrat. Là encore, l’autonomie à la française conduit à déresponsabiliser le système universitaire, puisqu’il peut toujours fonctionner, qu’il réussisse ou qu’il échoue.

– Enfin, la gestion administrative, budgétaire, comptable et financière des universités connaît de graves carences : la Cour a des comptes a souligné à plusieurs reprises, notamment dans sa communication précitée à la commission des finances de l’Assemblée nationale, qu’il est nécessaire de « confier au secrétariat général des fonctions de pilotage général qu’il se trouve aujourd’hui dans l’incapacité de remplir ». L’autonomie n’est en effet qu’un vain mot si les universités ne sont pas en mesure de se gérer, sur le plan administratif et financier, avec compétence. Au regard des carences dramatiques constatées dans ce domaine, il est urgent de consolider la fonction de gestion au sein des universités, afin de doter le président d’une équipe qui le seconde efficacement dans sa fonction de promoteur du projet d’établissement.

La MEC a proposé à cet effet de valoriser la fonction de secrétaire général, d’augmenter le nombre de cadre A et A+ dans les universités exerçant des fonctions de direction, d’offrir une formation continue obligatoire à tous les cadres administratifs et de mettre en place des systèmes d’information permettant d’assurer la comptabilité analytique et le contrôle de gestion.

Au total, l’université française jouit de la pire des situations imaginables : elle a été affranchie, mais sans qu’on lui donne les moyens d’exister réellement et de se développer. Résultat : les universités françaises possèdent, selon l’expression du professeur Yves Mény, président de l’Institut universitaire européen de Florence, « l’autonomie de mal faire… Si une université pratique l’endogamie de recrutement, nul ne lui reprochera ; si elle utilise mal ses crédits, rien n’arrivera pourvu qu’ils été dépensés dans le respect des formes ; si elle se montre laxiste dans l’octroi des diplômes ceux-ci auront la même valeur que ceux de sa voisine plus rigoureuse. » ⁽¹⁴⁾.

Il est temps de mettre fin au sabordage de notre université.

Le Président de la République a mis la réforme de l’université à la première page de l’agenda du gouvernement. Il faut s’en réjouir : notre université est placée au cœur de l’ambition nationale de rénovation qui s’est exprimée lors des élections présidentielle et législatives.

Cette volonté de réforme se décline dans un programme de travail ambitieux, qui va au-delà de la question de l’autonomie et se donne pour but de construire une « nouvelle université ». La ministre de l’enseignement supérieur et de la recherche, Mme Valérie Pecresse, a en effet annoncé, le 31 mai 2007 l’ouverture de cinq grands chantiers autour de l’université : l’amélioration des conditions de la vie étudiante, avec la réforme du systèmes des aides sociales étudiantes ; le renforcement de l’attractivité des carrières des personnels de l’université ; de meilleures conditions matérielles pour la vie universitaire ; un statut plus valorisant pour les jeunes chercheurs et chercheurs-enseignants ; la lutte contre l’échec en licence.

L’objectif qui sous-tend ces cinq piliers est simple : il est de faire du partage des savoirs à l’université le principal multiplicateur de croissance pour la France et premier moteur de promotion sociale pour ses jeunes. La réussite de ce projet dépend toutefois d’une condition première, l’autonomie, à laquelle le projet de loi donne, enfin, toute sa portée.

A. UN TEXTE BÉNÉFICIANT D’UNE LÉGITIMITÉ FORTE

Sans cesse repoussée depuis plus de vingt ans, la dernière loi d’ampleur sur le sujet ayant été adoptée en janvier 1984, la réforme de l’université peut enfin s’appuyer sur un texte bénéficiant d’une légitimité forte. Le présent projet de loi bénéficie d’une double présomption de légitimité.

En premier lieu, le projet a été conçu pour répondre aux besoins des universités en matière de gouvernance et d’autonomie. Il n’est pas dirigé contre ses usagers, ni contre l’université, mais, au contraire, vise à faire du lieu où étudie notre jeunesse un lieu plus démocratique, plus accueillant et plus capable de prendre les décisions qui s’imposent pour améliorer l’offre de formation et la performance globale des universités dans la poursuite de leurs missions.

En second lieu, le projet de loi a fait l’objet d’une concertation qui a débouché sur des modifications importantes du texte initialement proposé. Le président de la République s’est engagé sur ce dossier, en écoutant attentivement les syndicats étudiants et la Conférence des présidents d’universités (CPU), ce qui démontre que l’intérêt porté aux universités se manifeste au plus haut niveau de l’État, en mobilisant l’énergie du président de tous les Français.

Au total, ce projet de loi propose un cadre de réforme légitime pour, comme l’a souhaité le Premier ministre lors de la déclaration de politique générale du gouvernement du 3 juillet 2007, « rebâtir l’université française ».

Chronologie de la phase de concertation sur le projet de loi relatif à l’université

31 mai 2007 Lancement de la concertation sur la réforme de l’enseignement supérieur

5 juin Constitution de trois groupes de travail sur la gouvernance universitaire, le périmètre de l’autonomie des universités et les modalités d’accompagnement et de suivi de la mise en place de la réforme

19 juin Parution de l’avant-projet de loi portant organisation de la nouvelle université

22 juin Bilan de la concertation sur l’autonomie et la gouvernance des universités

Examen du texte par le Conseil national de l’enseignement supérieur et de la recherche (CNESER) qui le rejette par 19 voix contre 12

25 juin Réunion de concertation du CNESER sur le texte

26 juin La Conférence des présidents d’université et les syndicats d’étudiants sont reçus par le président de la République

27 juin Présentation d’un nouveau texte à l’issue de la concertation

4 juillet Adoption du projet de loi relatif aux libertés des universités par le Conseil des ministres

B. DES DISPOSITIONS VISANT À CONCILIER LE FONCTIONNEMENT DÉMOCRATIQUE DE L’UNIVERSITÉ AVEC L’EFFICACITÉ DE LA PRISE DE DÉCISION

Le gage d’une autonomie renforcée et effective est la rénovation de la gouvernance des universités. Celle-ci est considérablement améliorée par le présent projet de loi :

– Le conseil d’administration, qui reste important, trop peut-être, est resserré, puisqu’il comprend de 20 à 30 membres, soit deux fois moins que le nombre maximal de membres autorisé par le système actuel (60 membres), sans que cela porte préjudice aux grands équilibres de la représentation des personnels et des usagers (article 6). La première version du projet de loi a d’ailleurs été modifiée pour mieux prendre en compte ces équilibres à la suite de la phase de concertation avec la Conférence des présidents d’université (CPU) et les organisations syndicales étudiantes. Les règles de majorité sont également modifiées pour faciliter la prise de décision : les statuts et structures internes des établissements sont déterminées par délibération prises à la majorité absolue des membres en exercice du conseil d’administration et non plus des deux tiers des membres présents ou représentés, celle-ci représentant au moins la moitié des membres en exercice (art. 2). Le projet de loi fait du conseil d’administration le véritable stratège de l’établissement : ainsi, chaque année, il doit approuver le rapport d’activité que lui présente le président (art. 6).

– Le mode de scrutin des trois conseils d’établissement est modifié, avec la suppression de la possibilité de panacher les listes, ce qui permet de constituer des équipes plus cohérentes (art. 10).

– Le conseil scientifique, qui s’ouvre d’avantage aux représentants des étudiants du troisième cycle, et le conseil des études et de la vie universitaire, ce dernier étant chargé d’une nouvelle mission d’évaluation des enseignements, se voient attribuéer une compétence consultative, venant éclairer les délibérations du conseil d’administration (art. 7 et 8).

– Le président devient le véritable maître d’œuvre du projet d’établissement. La durée de son mandat, soit quatre ans, est synchronisée avec celle des membres élus du conseil d’administration. En outre, son mandat est renouvelable une fois, ce qui lui donne la possibilité de mieux inscrire son action dans la durée. Il présente un rapport annuel d’activité au conseil d’administration et, détenteur de l’autorité en matière de gestion et d’administration, il dispose du pouvoir d’émettre un avis défavorable motivé qui empêche de prononcer toute affectation dans l’établissement (art. 5), ce qui constitue un moyen de lutter contre le localisme des recrutements et de s’opposer ainsi à ceux qui ne seraient pas cohérents avec les priorités de l’établissement. Enfin, le président pourra largement déléguer sa signature, notamment, ce qui constitue une nouveauté, aux agents de catégorie A placés sous son autorité.

– Le conseil d’administration devient compétent pour créer, par délibération, les unités de formation et de recherche (UFR), actuellement instituées par arrêté du ministre chargé de l’enseignement supérieur, après avis du conseil scientifique. Cette compétence nouvelle doit permettre au conseil d’administration de l’université de réguler plus effectivement les UFR (art. 11).

– Un comité technique paritaire est créé dans chaque université, par délibération du conseil d’administration. Destiné à devenir le lieu du dialogue social dans l’université, il est consulté sur la politique de gestion des ressources humaines des établissements (art. 13).

C. DES DISPOSITIONS DONNANT À TERME À TOUTES LES UNIVERSITÉS LES MOYENS DE MAÎTRISER LEUR DESTIN ET D’AFFRONTER LA CONCURRENCE INTERNATIONALE

Leur gouvernance étant ainsi renforcée, les universités disposeront de la capacité de décision nécessaire pour exercer les nouvelles compétences que le projet de loi prévoit de leur attribuer.

Ces compétences dessinent ce qu’on pourrait appeler la « nouvelle autonomie de l’université ». Donnant enfin corps au principe introduit en 1968, le projet de loi, à l’issue de la phase de consultation engagée sur l’avant-projet de texte, prévoit d’étendre cette nouvelle autonomie à toutes les universités. Cette décision était en fait la plus sage : en effet, pourquoi aurait-il fallu priver d’une bonne réforme certaines universités ?

L’autonomie « à la carte » aurait eu pour conséquence de fragmenter un paysage universitaire français déjà travaillé par la dualité entre les grands établissements et les autres.

Le bon sens imposait de choisir l’autonomie pour tous, applicable de plein droit à l’issue d’un certain délai, avec un engagement fort de la part de État d’accompagner ce processus.

Quant aux principales dispositions relatives aux compétences des universités, elles peuvent être résumées ainsi :

– Par délibération du conseil d’administration adoptée à la majorité des deux tiers des membres présents ou représentés, représentant au moins la moitié des membres en exercice, les universités peuvent « demander à bénéficier de responsabilités et de compétences élargies en matière budgétaire et de gestion des ressources humaines », sous réserve que cette décision soit approuvée par un arrêté conjoint des ministres du budget, de l’enseignement supérieur et de la recherche (art. 15). Ces compétences élargies recouvrent la mise en place, dans le cadre du contrat pluriannuel, d’un budget global, la définition, par le conseil d’administration, des principes généraux de répartition des obligations de service des enseignants-chercheurs, la possibilité, donnée au président, de recruter des agents contractuels pour occuper des emplois de catégorie A. Le conseil d’administration peut créer par ailleurs des dispositifs d’intéressement permettant d’améliorer la rémunération des personnels (art. 15 et 16).

– Chaque université doit élaborer un contrat pluriannuel d’établissement sur ses activités de formation, de recherche et de documentation, ce qui donne un caractère obligatoire et non plus facultatif, comme c’est le cas aujourd’hui, à cet instrument, lequel devrait constituer un levier efficace pour la diffusion de la culture de projet d’établissement (art. 14).

– Ce contrat prévoit, pour chaque année, le montant global de la dotation de l’État, en distinguant les montants affectés à la masse salariale, les autres crédits de fonctionnement et les crédits d’investissement (art. 15).

– Une nouvelle procédure de recrutement des enseignants-chercheurs, conduite par un comité de sélection créé par délibération du conseil d’administration, est proposée dans le but de permettre une gestion plus souple et réactive des emplois scientifiques, qui soit plus adaptée à la mobilité qui caractérise le monde de la recherche. Ce comité rend un avis public et motivé au vu duquel le conseil d’administration transmet au ministre le nom du candidat dont il propose la nomination (article 21). Des agents contractuels pourront être en outre recrutés par le président, après avis de ce comité de sélection, pour assurer des fonctions d’enseignement et de recherche (art. 16).

– Le projet de loi améliore les conditions de vie étudiante en permettant au président d’une université de recruter tout étudiant, en particulier pour assurer des activités de tutorat ou de service en bibliothèque (art. 18). La démocratie étudiante est également confortée puisque le projet de loi prévoit que les étudiants élus aux différentes instances des établissements d’enseignement supérieur bénéficieront en outre d’actions de formation (art. 19).

– Afin d’augmenter et de diversifier les ressources des universités, le projet de loi prévoit d’encourager le versement des dons, si répandu aux États-Unis et qui donne à leurs établissements une puissance financière considérable. La procédure d’agrément des ministres chargés du budget et de l’enseignement supérieur nécessaire pour que les universités puissent recevoir des versements de particuliers et d’entreprises déductibles de l’impôt est supprimée. Les particuliers pourront ainsi déduire de leur impôt sur le revenu et les entreprises de leur impôt sur les sociétés une partie des versements qu’ils effectuent au profit des établissements habilités à délivrer des diplômes conférant le grade de master ou de docteur (art. 28).

– Le projet de loi confie également des compétences dites « particulières » aux universités, qui accroissent les moyens dont elles peuvent disposer. Ces établissements peuvent ainsi créer une ou plusieurs fondations en leur sein et se voir transférer, s’ils le demandent, la pleine propriété des biens immobiliers ou mobiliers qui leur sont affectés ou sont mis à leur disposition (art. 23 et 24).

– Enfin, le projet prévoit que les dispositions relatives au président, aux compétences élargies et au comité de sélection s’appliquent dès l’installation du nouveau conseil d’administration (art. 31). Par ailleurs, il est précisé que les dispositions concernant les responsabilités budgétaires et la gestion des ressources humaines s’appliquent de plein droit dans un délai de cinq ans à compter de la publication de la nouvelle loi, conformément à la volonté exprimée par les partenaires lors de la phase de concertation (art. 32).

On rappellera que l’article controversé sur la sélection à l’entrée en master, figurant dans l’avant-projet de loi, a été finalement retiré. Selon la ministre de l’enseignement supérieur et de la recherche, la disposition avait pour but de mettre fin à la sélection déguisée qui est pratiquée aujourd’hui par les universités : celles-ci organisent en effet des examens très difficiles en fin de licence, parce qu’elles n’ont pas la possibilité de sélectionner en master.

Le retrait de cet article se justifie sans doute pour des raisons d’apaisement : il était perçu, par les organisations étudiantes, comme un chiffon rouge. Mais il ne doit pas pour autant priver l’université et la société françaises d’une réflexion apaisée et responsable sur le problème moral et social que pose l’incapacité du système d’enseignement supérieur à assurer aux jeunes entrant en masse à l’université un égal succès aux diplômes. Tôt ou tard, il nous faudra résoudre ce problème, en mettant en place, par priorité, une politique d’orientation digne de ce nom à tous les niveaux de notre éducation nationale pour permettre notamment aux lycées technologiques et processionnels d’accéder en priorité aux filières courtes.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

I.- AUDITION DE LA MINISTRE

La commission des affaires culturelles, familiales et sociales a entendu Mme Valérie Pecresse, ministre de l’enseignement supérieur et de la recherche, sur le projet de loi relatif aux libertés des universités au cours de sa séance du mardi 17 juillet 2007.

Mme Valérie Pecresse, ministre de l’enseignement supérieur et de la recherche, après avoir salué ses anciens collègues de la commission des affaires culturelles ainsi que les nouveaux parlementaires qui y siègent, a indiqué que le projet de loi sur les libertés des universités se situe dans la continuité des travaux de la dernière session et, en particulier, du pacte pour la recherche de 2006.

La future loi sur les libertés, l’autonomie et la gouvernance des universités constitue le socle d’une vaste réforme de l’enseignement supérieur qui nécessitera du temps, l’autonomie complète des universités, notamment sur le plan budgétaire, étant prévue d’ici cinq ans.

Au-delà de cette loi, cinq chantiers ont déjà été ouverts : les conditions de vie des étudiants, l’immobilier universitaire, la réussite au niveau de la licence, le statut des jeunes chercheurs et des enseignants-chercheurs, la carrière des personnels de l’université.

Le constat global fait ressortir une orientation par l’échec et une mauvaise insertion professionnelle qui impliquent une réaction d’autant plus rapide qu’elles touchent les milieux les moins favorisés, surreprésentés à l’université quand les enfants de cadres le sont dans les grandes écoles. Or c’est bien à l’université que se fait la promotion sociale par le mérite. En outre, deux étudiants sur trois en première année universitaire préféreraient être inscrits en filière sélective courte ou en classe préparatoire aux grandes écoles. L’université, trop souvent, est donc un choix par défaut. À cela s’ajoute le fait que 50 % de ces jeunes échouent à la fin de la première année et que 90 000 étudiants quittent chaque année l’université sans diplôme. Par ailleurs, la moitié des diplômés de l’université qui sont à bac plus quatre n’ont toujours pas trouvé un travail un après leur sortie de l’enseignement supérieur.

L’université est morcelée, suradministrée et sous-dotée financièrement.

On dénombre ainsi 85 universités dans notre pays, situation unique en Europe. La loi de 2006, à travers les pôles de recherche et d’enseignement supérieur (PRES) – une dizaine sont à ce jour constitués – a opéré des regroupements avec des résultats souvent remarquables mais il faut aller plus loin. Il importe, bien entendu, de ne pas laisser les petites universités à l’écart, mais de créer des pôles puissants dans lesquels elles s’intégreront. Surtout, il convient de créer des universités avec des labels attractifs et reconnus.

La plupart des procédures sont lourdes, dévoreuses de temps et d’énergie : ainsi, l’élection d’un président demande parfois jusqu’à vingt-trois tours de scrutin ! Dans ce contexte, le président n’est pas un chef d’équipe ou un porteur de projets mais l’homme du consensus autour du plus petit dénominateur commun. Les conseils d’administration, de la même manière, ont des effectifs pléthoriques et sont saisis du moindre petit problème de vie universitaire. Enfin, les recrutements des enseignants sont parfois très longs, jusqu’à dix-huit mois dans certaines universités.

C’est le rayonnement intellectuel de la France qui pâtit de cette situation. Quelles que soient les réserves que l’on peut avoir à l’endroit du classement de Shanghai, force est de constater la baisse d’attractivité des universités françaises : la première d’entre elles, dans le domaine scientifique, est classée quarante-cinquième seulement ; la première dans le domaine de la santé est classée cent-unième. S’agissant de l’accueil des étudiants étrangers, notre pays n’est de surcroît que le cinquième sur le plan mondial.

Le rapport de MM. Claeys et Bouvard, dans le cadre de la mission d’évaluation et de contrôle (MEC), faisait état de vingt et une propositions pour l’université : ce projet, fondé sur deux axes – la réforme de la gouvernance universitaire et les nouvelles compétences octroyées aux universités – en reprend dix-neuf.

Le conseil d’administration, tout d’abord, doit être limité à vingt ou trente membres tout en étant plus représentatif et plus stratégique dans l’organisation de ses missions. Il comprendra des enseignants-chercheurs, des étudiants et un ancien étudiant, des membres d’autres catégories de personnels, des personnalités issues du monde social et économique et des collectivités locales. Il manque notamment aux universités un lien entre les générations, comme ont su le tisser les grandes écoles : il n’existe pas d’annuaire des anciens étudiants ; aucune université ne peut faire des statistiques sur le débouchés trouvés par ses anciens étudiants qu’elle perd de toute façon de vue en moins de deux mois.

Le président Pierre Méhaignerie a souligné cette lacune et fait remarquer que même deux mois après son départ de l’université l’étudiant est souvent perdu de vue.

La ministre a poursuivi en jugeant qu’il importe avant tout de mettre en place un dispositif souple, différent selon les universités, l’autonomie n’étant effective que si la loi ne « verrouille » pas d’emblée le recrutement des différentes personnalités qualifiées. Le président sera légitimé car élu par le conseil d’administration ; il sera en outre un véritable porteur de projet et un animateur d’équipe ; enfin, il sera jugé sur ses résultats à partir d’un bilan sur lequel le conseil d’administration sera appelé à se prononcer. Les personnalités qualifiées, quant à elles, ne prendront pas part à son élection. Ces nouvelles règles de gouvernance seront applicables d’ici un an.

Dans ce schéma de gouvernance, le choix du mode de désignation des personnalités qualifiées s’avère crucial. Or il faut renoncer au mythe de l’élection des personnes qualifiées car on ne voit pas bien comment celle-ci pourrait être organisée. De même, une désignation de ces personnes par des corps constitués est problématique car il faudrait alors identifiés ces organismes. De plus, ce mode de désignation est susceptible de déboucher sur de l’absentéisme, car les choix pourraient se porter sur des personnes peu motivées. Au total, le meilleur système est celui dans lequel le président de l’université fait appel à des personnalités extérieures pour appuyer sa politique de formation et de recherche.

En ce qui concerne les modes d’élection des membres du conseil d’administration, il reposera sur un scrutin de liste sans panachage, celui-ci donnant lieu parfois à des résultats improbables, et reposera sur l’attribution d’une prime majoritaire à la liste des enseignants-chercheurs arrivée en tête. Cette dernière règle est destinée à favoriser des majorités stables, permettant d’élire un président qui devrait disposer ainsi de l’appui nécessaire pour conduire sa politique.

S’agissant des responsabilités nouvelles, les conseils d’administration pourront créer ou supprimer des formations tout comme ils pourront raccourcir le délai de recrutement des professeurs. Les universités seront en outre responsables de l’orientation active auprès des lycéens – ce chantier sera engagé dès l’automne prochain – et d’une mission d’insertion professionnelle chargée, par exemple, de trouver des stages.

Le projet conforte même la liberté d’inscription dans les universités ainsi que la création de fondations dans un cadre à la fois souple et contrôlé permettant de trouver de nouveaux financements. C’est en quelque sorte le pendant universitaire de l’assouplissement de la carte scolaire.

Enfin, le président disposera d’un droit de veto sur les recrutements sur la base d’un avis motivé. Le Conseil d’Etat a estimé que ce nouveau pouvoir ne posait pas de problèmes d’inconstitutionnalité au regard du principe d’indépendance des professeurs d’université ni ne remettait en cause les principes de la fonction publique. Tel qu’il est conçu, ce droit de veto ne devrait être utilisé que lorsque la personne pressentie pour occuper un poste ne correspond pas au profil recherché.

D’autres responsabilités seront conférées aux universités d’ici cinq ans, notamment la gestion de l’intégralité de leur budget ainsi que de leurs ressources humaines. Elles pourront ainsi disposer plus librement de leurs crédits de fonctionnement et d’investissement. Par ailleurs, leur président pourra recruter des contractuels exerçant des fonctions d’enseignement et de recherche et le conseil d’administration pourra moduler les obligations de service des enseignants-chercheurs, ce qui pourrait mettre fin au paradoxe français qui interdit aux jeunes chercheurs de chercher et aux chercheurs expérimentés de se consacrer davantage à l’enseignement. Le contrôle de l’État continuera à s’exercer néanmoins de façon vigilante lors de l’affectation de la dotation globale.

Les universités pourront, dans le cadre de la seule compétence optionnelle prévue par le projet de loi, demander à devenir propriétaires du patrimoine immobilier qui leur est mis à disposition par l’État. Un état des lieux du patrimoine immobilier des universités sera alors organisé et les universités pourront alors décider de leur politique de gestion en la matière. Une mise en sécurité des locaux, après expertise contradictoire, sera enfin mise en place.

En conclusion, on peut dire que la concertation, notamment avec les étudiants, a porté ses fruits.

Il y a une vrai évolution des mentalités parmi les étudiants sur la question de l’université : celle-ci ne doit pas être uniquement le lieu de l’acquisition des connaissances mais également avoir pour mission l’insertion professionnelle. Il faut transformer son savoir en compétence pour réussir professionnellement.

Le rôle de l’État est réaffirmé comme partenaire et garant de l’autonomie. Un contrat pluriannuel sera conclu tous les quatre ans avec l’État. Son application donnera lieu à une évaluation sur laquelle s’appuiera la définition de l’allocation de moyens. Il s’agit d’un amendement adopté sur la proposition du groupe socialiste du Sénat qui souhaite que les normes dites de San Remo soient révisées et qu’un bilan des dotations globales de fonctionnement des universités soit dressé.

MM. Alain Néri et Alain Claeys ont protesté contre cette interprétation de la position du groupe socialiste du Sénat.

La ministre a indiqué que le groupe socialiste du Sénat a demandé la présentation d’un rapport sur les modalités de calcul de la dotation globale de fonctionnement qui proposerait toutes les pistes de réforme. L’objectif était que les normes de San Remo ne s’appliquent plus. La lecture du compte rendu des débats du Sénat confirmera cette interprétation.

L’Etat restera garant de la nouvelle université puisque les diplômes conserveront leur caractère national, les formations seront définies à l’échelon national, comme les frais d’inscription. Enfin, un comité de suivi annuel de la réforme sera mis en place. Les étudiants, ainsi, seront vraiment les acteurs de leur réussite !

Un débat a suivi l’exposé de la ministre.

M. Benoist Apparu, rapporteur, a précisé que le présent projet de loi, première étape d’une réforme globale, est le fruit d’une large concertation. Un amendement important sera proposé qui visera à revenir au texte initial du gouvernement s’agissant de l’élection du président et de la désignation des personnalités qualifiées car c’est bien au président d’exprimer son choix et ses orientations : si, par exemple, l’université veut favoriser le développement de l’insertion professionnelle, ce sont des représentants des entreprises qui devront être choisis. C’est au président de nommer les personnalités qualifiées, lesquelles ne sauraient donc participer à son élection.

Au-delà de la réforme des universités, il est nécessaire de réformer la direction générale de l’enseignement supérieur. Sa vocation actuelle de gérer et encadrer doit s’effacer devant de nouvelles missions tournées vers l’accompagnement et le contrôle a posteriori des universités. Elle doit devenir un instrument de pilotage stratégique des universités.

M. Alain Claeys s’est défini comme un militant de la réforme universitaire dans le respect des spécificités françaises. Si l’échec à l’université est insupportable, de même que le sous-encadrement, le sous-financement, le morcellement, la non-visibilité de nos universités à l’étranger, ce projet ne répond pas pour autant à cette situation puisqu’il se limite à la question de la gouvernance, laquelle devrait être le point d’aboutissement et non de départ de la réforme de l’enseignement supérieur. Non seulement la nécessaire réforme consensuelle n’est pas au rendez-vous, mais le gouvernement ne débloque pas un seul centime pour l’université et la recherche.

L’enjeu est donc de moderniser les relations entre l’État et les universités. Qu’en est-il vraiment du sort réservé au rapport de la MEC, selon lequel le préalable à une réforme efficace de la gouvernance commande de partir de la situation d’échec de nombreux étudiants et du déblocage de nouveaux moyens financiers ? Qu’en est-il des postes contractuels, de l’expérimentation, des dotations budgétaires ?

Mme Muriel Marland-Militello a salué ce projet courageux. Les classes préparatoires, très efficaces car fondées sur la sélection, relèveront-elles toujours de la responsabilité des lycées ou seront-elles intégrées dans les universités ? Actuellement, les médecins et les professeurs des centres hospitalo-universitaires (CHU) choisissent les enseignants dans les facultés de médecine. Conserveront-ils cette prérogative ? Par ailleurs, sur la question de la sélection, il faut rappeler que toutes les universités étrangères pratiquent la sélection à l’entrée du cursus étudiant.

M. Jean-Pierre Door, se déclarant satisfait d’un projet qui sera rapidement opérationnel, a remercié la ministre pour son exposé. Si les universités françaises ne sont plus à la hauteur, n’est-ce pas en raison de leur trop grand nombre ? Les pôles de recherche et d’enseignement supérieur (PRES) sont, de ce point de vue, indispensables et sans doute leur évaluation serait-elle nécessaire. Enfin, le gouvernement tiendra-t-il compte du rapport Hetzel, préconisant une meilleure orientation en amont des étudiants et soulignant un manque de suivi de ces derniers ?

M. Yves Bur a considéré que cette réforme est urgente et que l’échec des étudiants en première année est le défi majeur qui est posé. Une meilleure orientation en amont suffira-t-elle ou faut-il se rendre à une évidence : tous les bacheliers n’ont pas vocation à aller à l’université ? Comment, pratiquement, les universités pourront-elles fusionner ?

En réponse aux intervenants, la ministre a affirmé que la direction générale de l’enseignement supérieur devra se restructurer. Tous les ministres ont d’ailleurs reçu une feuille de route afin que les départs de fonctionnaires en retraite ne soient pas tous remplacés et que l’ensemble des politiques publiques soit réévalué. À la différence de ce que prétend M. Claeys, des dépenses ont été engagées en faveur de l’université puisque les bourses universitaires ont augmenté de 2,5% dès cet été, ce qui représente tout de même 54 millions d’euros.

M. Alain Claeys s’est à nouveau étonné que le collectif budgétaire n’ait pas prévu l’augmentation des crédits de l’université alors que l’Assemblée nationale a débattu pendant une semaine du bouclier fiscal et d’avantages fiscaux d’un montant de 12 milliards d’euros.

La ministre lui a rappelé que cinq chantiers ont été ouverts et qu’ils seront traités, pour certains, dans le projet de loi de finances pour 2008. Poursuivant ses réponses, elle a indiqué que, pour lutter contre l’échec, il conviendra de repenser les enseignements fondamentaux en première année et d’envisager aussi la mise en place de cours de méthode. Cette loi est un préalable nécessaire et tout ne peut se réduire à une question de moyens. Il importe, en outre, que les postes contractuels représentent une petite minorité. C’est une volonté que le gouvernement a voulu marquer lors de l’examen du projet de loi au Sénat. Ce sera inscrit dans les contrats pluriannuels.

M. Alain Claeys a jugé à ce propos que la rédaction du texte issue du Sénat était particulièrement dangereuse.

La ministre a rétorqué que cette mesure a été inspirée par le groupe socialiste du Sénat.

M. Alain Claeys a nié une telle inspiration.

La ministre a indiqué qu’il s’agissait d’un amendement que le groupe socialiste a retiré quand celui-ci a constaté que le rapporteur reprenait la proposition.

M. Alain Claeys a considéré qu’il s’agit d’un mensonge et que les propos de la ministre ne sont pas acceptables.

La ministre a précisé que le groupe socialiste a ensuite demandé par un amendement la publication d’un décret sur le sujet. Sur les deux amendements, le gouvernement en a retenu un. Le compte rendu des débats du Sénat prouvera qu’il n’y a pas de mensonge. M. Alain Claeys doit retirer ses propos.

M. Alain Claeys a indiqué qu’il souhaitait rétablir la vérité. C’est sur le sujet de la fixation, par le contrat pluriannuel, du pourcentage de la masse salariale consacré au recrutement des enseignants-chercheurs contractuels que les sénateurs socialistes se sont opposés. Ce dispositif n’était pas celui de l’amendement socialiste du Sénat.

La ministre a indiqué que le groupe socialiste avait retiré son amendement et n’avait pas voté l’amendement du gouvernement, mais le dispositif de l’amendement du groupe socialiste était celui décrit.

Le président Pierre Méhaignerie a considéré que l’incident était clos. M. Alain Claeys a donné une autre interprétation à ses propos, ce qui retire son propos initial.

La ministre a récusé l’idée selon laquelle le gouvernement a voulu limiter les expérimentations, rappelant que M. Nicolas Sarkozy a assuré aux différents acteurs du monde universitaire que l’autonomie, voulue par tous, y compris le Collège de France ou l’École normale supérieure, serait effective pour tous d’ici cinq ans. Poursuivant ses réponses, elle a apporté les précisions suivantes :

– Les classes préparatoires, désormais incluses dans le cursus licence-master-doctorat, continueront néanmoins à relever des lycées. Tout ne va pas pour le mieux dans l’organisation actuelle des facultés de médecine puisque nos meilleurs professeurs consacrent peu de temps à la recherche. Or les médecins des CHU doivent être intégrés dans une stratégie universitaire de recherche et travailler en liaison avec des spécialistes d’autres disciplines. Ce sont les ministres chargés de l’enseignement supérieur et de la santé qui décideront de la création des postes dans les CHU, lesquels seront ensuite affectés à l’université.

– Non seulement il n’est pas exact de prétendre que la sélection est généralisée dans les autres pays, mais elle existe déjà en France puisqu’il faut avoir le bac pour accéder à l’université. En outre, la France n’a pas assez d’étudiants. Le problème majeur est celui de la sélection par l’échec, surtout en première année. Seuls 37 % d’une classe d’âge arrive en année de licence alors que le rapport annexé au projet de loi d’orientation et de programme pour l’avenir de l’école proposait de faire accéder la moitié d’une classe d’âge au moins à la licence. Seule une meilleure orientation pourra modifier la donne.

– Les PRES constituent un outil précieux pour réunir universités, grandes écoles et centres de recherches. La fusion, et c’est actuellement la politique des universités de Strasbourg avec un pôle allemand, conduit à d’excellents résultats.

– Le projet gouvernemental se situe dans la droite ligne des préconisations du rapport Hetzel, toute la difficulté étant la mise en œuvre concrète de l’orientation active et de la préinscription dans une université.

– Le gouvernement est favorable à la fusion des universités dès lors qu’elles le souhaitent mais l’outil principal de regroupement demeure les PRES.

M. Olivier Jardé a rappelé que, si l’université doit permettre d’acquérir des savoirs, elle doit également favoriser l’obtention d’une formation professionnelle. Une révision des effectifs sera nécessaire dans les facultés de médecine compte tenu de la double appartenance des praticiens à l’université et à l’hôpital. Ces derniers doivent avoir une affectation lors de leur nomination et leur retour doit être assuré dans les facultés. C’est au Conseil national des universités (CNU) de veiller au bon déroulement de ce processus.

M. Claude Goasguen a qualifié ce texte de courageux et a salué la mise en place d’un programme pluriannuel pour les universités. Toutes les universités doivent veiller au maintien d’une pluridisciplinarité effective, quelle que soit la spécialité du président. Ce dernier doit-il maîtriser l’ensemble des moyens alloués au risque de brimer une UFR minoritaire ? Faut-il, en matière de postes et compte tenu du droit de veto du président, remettre en cause les agrégations du supérieur ?

En outre, afin d’éviter tout clanisme, la mobilité doit être institutionnalisée. Comme il n’est pas raisonnable de compter 85 universités, la loi doit encourager les regroupements indépendamment des PRES. Enfin, le ministère de l’enseignement supérieur doit disposer d’une direction des affaires financières indépendante de la rue de Grenelle.

M. Bernard Debré s’est félicité de cette nécessaire réforme, qui n’a que trop tardé. À l’avenir, un président d’université pourra-t-il être issu d’un corps ou d’un milieu professionnel différents ? Les financements supplémentaires issus des fondations ou des entreprises s’ajouteront-ils à la dotation globale ou viendront-ils en remplacement de crédits d’Etat supprimés ? Quel sera le statut des professeurs étrangers associés ? Seront-ils payés comme les enseignants français ? Un président d’université pourra-t-il décider d’un effort financier supplémentaire pour s’attacher tel ou tel enseignant ?

En outre, afin d’attirer les étudiants étrangers, les visas devront être accordés plus facilement. Compte tenu de l’état dramatique des locaux universitaires, l’État prendra-t-il à sa charge les travaux de reconstruction ? Enfin, les professeurs d’université – praticiens hospitaliers peuvent être nommés par les présidents des universités. Un avis de la commission médicale d’établissement est toutefois indispensable et on voit mal un président d’université aller contre cet avis.

M. Yvan Lachaud a jugé très favorablement ce projet. Le premier cycle universitaire étant inadapté, comme en témoignent les nombreux échecs des étudiants, il convient de revoir les méthodes pédagogiques, de favoriser le développement du contrôle continu et de veiller à ce que les étudiants aient plus de cours, à l’instar des formations en IUT ou en STS. Il faut en outre élaborer un véritable statut de l’étudiant tant leur situation est souvent précaires. Enfin, les jeunes sortant de formations courtes avec un BTS ou un DUT doivent avoir d’autres perspectives que celle de la licence professionnelle.

La ministre a estimé que M. Olivier Jardé n’avait aucune raison de s’inquiéter s’agissant des effectifs dans les facultés de médecine. Puis elle a apporté les éléments de précision suivants :

– Il n’est pas pensable qu’un président d’université se livre à une chasse aux sorcières sachant qu’un refus d’affectation peut être soumis au tribunal administratif et censuré s’il est mal motivé ; l’agrégation nationale est, quant à elle exclue, du veto motivé du président.

– En matière de regroupement, les PRES demeurent des outils efficaces.

– En ce qui concerne la direction générale financière, il demeure très difficile de s’affranchir de la tutelle de la rue de Grenelle.

– La mobilité est souhaitable mais son organisation doit être examinée dans le cadre global du chantier des carrières actuellement ouvert. L’existence d’une prime peut même être envisagée. Il convient également de réfléchir à l’accession des femmes aux postes de professeur.

– La situation n’est pas encore mûre pour que des personnes non issues de l’université puissent accéder à une présidence, même si un professionnel ayant quitté le monde universitaire peut fort bien être élu.

– Les professeurs étrangers pourront être rémunérés, grâce au budget global, en dehors de la grille de la fonction publique.

– Le projet de loi de finances pour 2008 comprendra un volet sur la rénovation immobilière des universités.

– Une association comme Campus France, créée en mars 2007, œuvre d’ores et déjà, notamment auprès des consulats, pour attirer les meilleurs étudiants étrangers en France.

La ministre a par ailleurs exprimé son accord total avec les propos de M. Yvan Lachaud.

M. Daniel Fasquelle s’est félicité de l’action de la ministre, car gagner la bataille de l’intelligence suppose de faire de l’enseignement supérieur une priorité et de favoriser une plus grande liberté. S’agissant de la pluridisciplinarité, il est nécessaire d’instaurer un dialogue au sein de l’université entre les UFR et le conseil d’administration afin que toutes les disciplines soient équitablement représentées. En outre, les universités de proximité étant régulièrement menacées alors qu’elles dispensent des formations de qualité en relation avec les besoins des territoires, qu’en sera-t-il de leur pérennité ?

M. Jean-Yves Le Déaut a considéré que nombre de questions continuent de se poser : morcellement des universités, échec des étudiants, absence de visibilité internationale, manque d’encadrement. En dépit des 54 millions supplémentaires annoncés, le collectif budgétaire ne comporte aucune avancée significative en faveur de l’enseignement et de la recherche quand le bouclier fiscal, lui, a bel et bien été voté. Le déploiement dans le temps de 5 milliards d’euros a certes été annoncé, mais ne semble prévu pour agir ici et maintenant. Il serait par exemple bienvenu d’améliorer la situation financière dans laquelle se trouve les doctorants, qui est indigne du pays ; une amélioration immédiate est indispensable ; une augmentation significative de la rémunération des doctorants ne mobiliserait que 150 à 200 millions d’euros.

Par ailleurs, l’amendement du Sénat concernant le recrutement des personnels contractuels est dangereux car il ouvre la voie à l’expérimentation alors que d’autres voies sont possibles. Aussi le groupe socialiste proposera-t-il une autre rédaction du dispositif. Il importe, enfin, de donner toute leur place aux personnels ingénieurs, administratifs, techniques, ouvriers et de services (IATOS) et aux ingénieurs administratifs au sein de la gouvernance universitaire.

M. Pierre Cohen a souligné que la ministre avait parlé d’urgence tout en renvoyant, par exemple, l’affectation des moyens financiers au projet de loi de finances pour 2008. Il aurait été préférable d’élaborer dans la concertation une loi globale cohérente. En outre, la contradiction est patente entre la lettre de cadrage du Président de la République selon laquelle il ne faut pas remplacer tous les départs de fonctionnaires à la retraite et le projet pour les universités qui impliquera le déblocage de nouveaux moyens. Les contraintes budgétaires finiront par mettre en cause l’existence du service public des universités.

Le président Pierre Méhaignerie s’est interrogé sur la possible utilisation par l’université des 23 milliards d’euros dont dispose la formation permanente.

En réponse aux différents intervenants, la ministre a donné les éléments d’information suivants :

– Les universités de proximité sont importantes. Elles jouent un rôle essentiel dans les territoires et répondent à de véritables besoins. L’État continuera à fixer des objectifs et se montrera vigilant.

– Ainsi que le Président de la République l’a indiqué : « faites d’abord les réformes, les moyens suivront ». La gouvernance des universités est un verrou qu’il faut débloquer. L’examen du projet de loi a de surcroît été trop longtemps reportée alors que la réforme, déjà préparée par M. Claude Allègre puis M. Luc Ferry, est urgente. Les grandes lois globales, quant à elles, ne changent guère les situations concrètes. Avec plus de soixante heures de concertation, l’urgence n’a en rien oblitéré le débat comme le prouve d’ailleurs la discussion au Sénat qui s’est terminée plus tôt que prévu.

– Le gouvernement réfléchit à une meilleure rémunération des doctorants, laquelle devrait être rapidement effective.

– S’agissant des emplois contractuels, dont la part doit être la plus ténue possible, la souplesse s’impose de manière à pouvoir faire face à la diversité des situations qui se présenteront.

– Malgré les contraintes budgétaires et la nécessaire maîtrise des dépenses publiques, ce sont 3 % du PIB qui doivent être consacrés à la recherche, ce qui implique bien entendu l’octroi de nouveaux crédits.

– Le Président de la République a affirmé qu’il souhaitait, l’an prochain, une grande réforme de la formation permanente.

Le président Pierre Méhaignerie a souhaité que les parlementaires y soient associés.

La ministre s’y est montrée très favorable. L’université doit être le lieu de la formation tout au long de la vie, ce qui n’est pas le cas aujourd’hui.

Le président Pierre Méhaignerie a constaté que les étudiants d’un IUT de chimie dans laquelle il s’est récemment rendu souhaitent prolonger leurs études au-delà des deux ans car, une fois le diplôme obtenu, les perspectives semblent irrémédiablement fixées faute d’une véritable formation permanente toute la vie.

La ministre a considéré que l’expérience acquise devait pouvoir faire l’objet d’une validation universitaire. Elle a conclu en soulignant l’importance de la formation universitaire et des diplômes qui sont délivrés.

Le président Pierre Méhaignerie l’a remerciée de sa disponibilité.

II.- EXAMEN DES ARTICLES

La commission a examiné les articles du présent projet de loi au cours de ses séances du 17 juillet 2007.

TITRE I^ER

LES MISSIONS DU SERVICE PUBLIC DE L’ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR

Article 1^er

Missions du service public de l’enseignement supérieur

Cet article a pour objet d’ajouter une mission supplémentaire, l’orientation et l’insertion professionnelle, aux quatre missions actuellement confiées au service public de l’enseignement supérieur.

1. Les propositions du rapport Hetzel concernant l’orientation et la professionnalisation

Il faut rapprocher l’université du monde de l’emploi. C’est une évidence et une urgence : il convient, à cet effet, selon la formule du rapport de M. Patrick Hetzel, « de proposer aux étudiants un passage progressif de l’université vers le monde du travail en passant d’une vision où le diplôme est considéré comme un couperet à une vision où le monde de l’emploi est progressivement intégré dans les différents cursus » ⁽¹⁵⁾.

Quelques pistes de réforme proposées par ce rapport méritent d’être citées ici pour illustrer quelles devraient être les ambitions de l’université en matière d’orientation et d’insertion professionnelle.

Il faut partir du constat qu’une orientation active et intelligente est préférable à la sélection par l’échec pratiquée aujourd’hui à l’université et ne plus se bercer de la douce illusion selon laquelle l’université incarne l’idéal républicain d’égalité alors qu’elle sélectionne durement et massivement ses étudiants, de la manière la plus brutale et insidieuse qui soit : elle pratique en effet d’une sélection cachée, honteuse, qui repose sur l’échec au diplôme ou l’échec de l’insertion professionnelle car les vrais chiffres de l’échec ne peuvent se borner à ceux de l’échec au diplôme mais doivent s’additionner à ceux de l’insertion professionnelle.

Le coût humain et financier d’un tel échec a déjà été évoqué. Il faut lutter contre un tel gâchis pour que la République puisse tenir sa promesse d’égalité.

C’est possible, car l’échec n’est pas une fatalité. Comme l’a constaté la Cour des comptes, le principal facteur de réussite en la matière réside dans un projet d’établissement affirmé qui « n’admet pas que le premier cycle ait pour vocation de constituer un filtre correcteur à l’absence de sélection, qui souhaite réunir autour de la lutte contre l’échec toutes les énergies nécessaires…, qui appelle les enseignants à se mobiliser personnellement pour accompagner les étudiants et qui développe un dispositif efficace d’aide à l’orientation, d’encadrement et de soutien » ⁽¹⁶⁾.

De son côté, la mission d’évaluation et de contrôle (MEC) créée par la commission des finances de l’Assemblée nationale s’est penchée, dans le cadre de ses travaux sur la gouvernance des universités, sur la question de l’orientation pour conclure qu’un meilleur suivi des diplômés et que la diffusion de statistiques de l’insertion professionnelle sont indispensables. Elle a relevé que les services communs universitaires et interuniversitaires d’accueil, d’orientation et d’insertion professionnelle des étudiants (SCUIO), que les universités peuvent créer en vertu d’un décret de février 1986, doivent élaborer chaque année un rapport sur l’insertion professionnelle des anciens étudiants, rapport qui est ensuite transmis au Comité national d’évaluation de l’enseignement supérieur (CNE). Or la MEC conclut ses observations en remarquant que « le CNE ne reçoit jamais aucun rapport de ce type ! ». La MEC propose donc que les universités publient des statistiques précises sur la réussite aux diplômes et l’insertion professionnelle des diplômés et que soient encouragée la création d’observatoires de la formation et de l’insertion professionnelle dans les pôles de recherche et d’enseignement supérieur. C’est aujourd’hui une exigence impérieuse.

L’une des propositions les plus novatrices du rapport Hetzel consiste à définir une séquence d’orientation du « pré-bac au post-bac », décrite dans l’encadré ci-après.

La séquence d’orientation pré-bac et post-bac selon le rapport Hetzel

En février de chaque année (année n), l’élève de terminale constitue un dossier unique d’accès à l’enseignement supérieur, grâce auquel il exprime ses intentions. Ce dossier comporterait un avis (favorable, réservé, défavorable) indicatif du conseil de classe pour chacune des catégories suivantes : filières STS, filières IUT, filières universitaires hors IUT, classes préparatoires aux grandes écoles ;

En mars, dans chaque lycée, une commission d’orientation ad hoc (ou un conseil de classe élargi) se réunit et se prononce, par une recommandation, sur la pertinence des vœux de l’élève ;

De mai à avril, l’équipe éducative sensibilise les élèves et leurs parents à cette recommandation ;

En juillet, les étudiants, qui conservent leur liberté de choix en matière de formation, s’inscrivent à l’université. Ceux identifiés comme posant un problème d’orientation bénéficient d’un entretien avec les responsables de la formation, qui s’assurent ainsi du caractère pérenne de leur motivation et leur font des propositions alternatives ;

En février (année n + 1), un bilan est effectué à l’issu du premier semestre et un entretien d’orientation est organisé en fonction des résultats au contrôle des connaissances et du projet professionnel. Trois solutions peuvent être alors proposées à l’étudiant : la poursuite des études dans la filière initialement choisie, le redoublement avec la mise en place d’un « parcours aménagé » pour consolider les bases de l’étudiant et la réorientation vers une filière mieux adaptée, sous deux formes possibles : l’intégration en IUT ou STS ou l’intégration de parcours de formation élaborés en partenariat avec les organismes professionnels.

Source : rapport « De l’université à l’emploi », octobre 2006

Les autres propositions du rapport Hetzel portent notamment sur :

– la signature d’un contrat entre l’étudiant et l’université, formulant un projet de formation et d’insertion et comportant des obligations réciproques ;

– un cadrage national de l’offre de formation, afin d’éviter le décalage entre les possibilités d’insertion professionnelle et l’offre de formation universitaire ;

– l’ouverture de 40 000 et 50 000 places en filières section de technicien supérieur (STS) et en institut universitaire de technologie (IUT) sur cinq ans au début du deuxième semestre d’une année universitaire traditionnelle pour permettre les réorientations et lutter ainsi contre les échecs ;

– l’élaboration d’un dispositif réglementaire privilégiant l’accès des bacheliers professionnels aux STS et des bacheliers technologiques aux IUT ;

– l’inscription obligatoire, dans toutes les licences, d’un module de projet professionnel personnalisé pour l’année universitaire et l’acquisition obligatoire des compétences de base dans la maîtrise d’une langue vivante étrangère, l’informatique et la recherche d’emploi. Par ailleurs, un parcours professionnalisé devrait être proposé en troisième année de licence (L3), sous la forme d’un stage, d’une formation en alternance ou d’un apprentissage, pour faciliter l’orientation vers l’emploi des étudiants choisissant de chercher un travail après l’obtention de la licence ;

– la création dans chaque université d’une direction des stages, des emplois et des carrières, disposant de l’appui d’étudiants moniteurs.

Cette sélection des propositions du rapport présenté par M. Patrick Hetzel souligne que tout doit être fait pour que la mission d’orientation et d’insertion professionnelle des universités, qu’il est prévu d’inscrire dans le code de l’éducation, ne reste pas un simple alinéa d’article de loi. Il faut notamment insister sur l’élaboration d’un dispositif réglementaire privilégiant l’accès des bacheliers professionnels aux STS et des bacheliers technologiques aux IUT.

2. Une reconnaissance bienvenue de la mission d’orientation et de formation de l’enseignement supérieur

Créé par la loi n° 84-52 du 26 janvier 1984, l’article L. 123-3 du code de l’éducation dispose que les missions du service public de l’enseignement supérieur sont : premièrement, la formation initiale et continue ; deuxièmement, la recherche scientifique et technique ; troisièmement, la diffusion de la culture et de l’information scientifique et technique ainsi que la valorisation de ses résultats ; quatrièmement, la coopération internationale.

Le présent article du projet de loi ajoute « l’orientation et l’insertion professionnelle » à cette liste de missions, en l’insérant au 3° de l’article L. 123-3 du code de l’éducation.

Cet ajout est bienvenu. Il est la traduction juridique du lien qui reste, hélas, à construire, en France, entre l’université et l’emploi. Longtemps ce débat a été tabou. Il est heureux que toute la communauté universitaire l’accepte aujourd’hui comme une évidence.

De nos jours, l’université doit remplir deux missions vis-à-vis de l’étudiant : elle doit l’orienter correctement et elle doit le préparer à la vie professionnelle. Ces deux missions sont intimement liées, ce qui justifie pleinement l’association des mots orientation et insertion professionnelle, que le présent article prévoit d’inscrire à l’article L. 123-3 du code de l’éducation. Une mauvaise orientation conduit en effet à une mauvaise insertion professionnelle, tandis qu’une bonne orientation constitue une garantie sérieuse d’accès rapide à un emploi stable.

Or ce sont deux missions dont les établissements d’enseignement supérieur s’acquittent aujourd’hui très mal : d’une part, ceux-ci n’orientent pas assez leurs étudiants et, par conséquent, connaissent des taux d’échec aux diplômes élevés ; d’autre part, ils n’établissent pas assez, à l’exception, bien sûr, des filières universitaires, courtes comme les STS et les IUT, de passerelles avec le monde de l’emploi dans le cadre des cursus qu’ils proposent. Il ne faut pour autant jeter toute la responsabilité de cet échec sur tous les établissements d’enseignement supérieur ou toutes les filières. De plus, force est de constater que l’insertion professionnelle et surtout l’orientation ne sont pas des priorités de l’enseignement secondaire. Or c’est aussi, pour ne pas dire surtout, là que se joue l’orientation.

Ces carences expliquent la difficulté des jeunes à trouver un emploi après leur passage à l’université : comme cela a déjà été souligné, trois ans après leur sortie, 11 % des diplômés de l’enseignement supérieur sont au chômage, sans compter ceux qui trouvent un emploi bien loin de leur formation d’origine, alors que, par ailleurs, un grand nombre d’emplois nécessitant des qualifications ne sont pas pourvus dans des secteurs d’activité tels que l’industrie, le commerce, la distribution, les banques, le bâtiment, les travaux publics et l’hôtellerie.

L’ajout de la mission d’orientation et d’insertion professionnelle aux quatre missions traditionnelles de l’université ne peut qu’être approuvé. On ne peut que regretter son caractère tardif, plus de dix-sept ans après la publication de la loi du 26 janvier 1984, alors que le problème du lien université-emploi est ancien.

3. Les modifications adoptées par le Sénat

Le Sénat a modifié la rédaction du 2° de l’article L. 123-3 du code de l’éducation, afin de viser non plus « la recherche scientifique et technique ainsi que la valorisation de ses résultats », mais « la recherche scientifique et technologique, la diffusion et la valorisation de ses résultats ».

Cette nouvelle rédaction permet d’actualiser la terminologie utilisée par le code et de faire référence à l’importance de la production de connaissances mais aussi à la valorisation de ces connaissances.

Le Sénat a également adopté une disposition qui tend à inscrire, parmi les missions de l’enseignement supérieur, la participation à la construction de l’espace européen de l’enseignement supérieur et de la recherche. Cette référence, au regard de l’importance que revêt le développement d’une Europe des universités forte de ses synergies et de ses coopérations, est parfaitement justifiée.

La commission a examiné un amendement de M. Daniel Fasquelle tendant à ce que les missions du service public de l’enseignement supérieur soient exercées avec le souci de son accessibilité sur l’ensemble du territoire national et de la participation de l’université au développement économique et social local

Le rapporteur a donné un avis défavorable à cet amendement, faisant valoir que la ministre venait de tenir des propos rassurants sur les universités de proximité et qu’il convenait ne pas alourdir les missions que la loi confie aux universités.

Tout en adhérant au souci exprimé par le rapporteur de ne pas alourdir le texte, le président Pierre Méhaignerie a souligné l’importance de la question soulevée par l’amendement, ne serait-ce qu’en termes de démocratisation de l’accès à l’université.

Le président s’étant engagé avec le rapporteur à ce que la question soit abordée en séance, M. Daniel Fasquelle a retiré l’amendement.

La commission a adopté l’article 1^er sans modification.

TITRE II

LA GOUVERNANCE DES UNIVERSITÉS

Chapitre I^er

Organisation et administration

Article 2

Les statuts des établissements

Cet article, adopté sans modification par le Sénat, a pour objet de modifier la majorité requise pour que les conseils d’administration des établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel (EPSCP) puissent, par délibérations statutaires, déterminer leurs statuts et leurs structures internes. Ces délibérations ne seraient plus prises à la majorité des deux tiers des membres présents ou représentés, celle-ci représentant au moins la moitié des membres en exercice, mais à la majorité absolue des membres en exercice du conseil d’administration.

1. L’autonomie statutaire, principe essentiel

L’autonomie statutaire est la liberté première des universités. Si les établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel sont créés par décret après avis du Conseil national de l’enseignement supérieur et de la recherche (article L. 711-4 du code de l’éducation), ce sont leurs conseils d’administration, en vertu du principe d’autonomie, qui approuvent leurs statuts propres. L’autonomie statutaire constitue donc une règle essentielle, que le présent projet de loi préserve.

Cette autonomie n’équivaut pas toutefois à un pouvoir absolu. Ainsi, les structures internes auxquelles se réfère l’article L. 711-7 du code de l’éducation comprennent les unités de recherche et de formation, dont la création et la suppression sont régies par les dispositions du 2° de l’article L. 713-1, qui prévoient que ces décisions relèvent de la compétence de l’État.

Ces unités sont en effet créées par arrêté du ministre chargé de l’enseignement supérieur, après avis du Conseil national de l’enseignement supérieur et de la recherche. Selon un arrêt du Conseil d’État du 14 novembre 1975, Syndicat national de l’enseignement supérieur, lorsque l’État exerce sa compétence en la matière, il n’est pas tenu de recueillir, au préalable, l’accord ou l’avis des unités intéressées ou de l’université.

Par ailleurs, le pouvoir statutaire des établissements doit s’exercer, conformément aux dispositions du code de l’éducation et des décrets pris pour son application. Ce pouvoir s’exerce donc dans des limites qui sont celles imposées par le respect du principe de légalité. Cette exigence est d’ailleurs maintenue par le projet de loi.

2. La recherche d’une règle de majorité claire et démocratique

La règle majoritaire fixée par l’article L. 711-7 du code de l’éducation a été modifiée tout dernièrement lors de l’examen de la loi de programme n° 2006-450 du 18 avril 2006 sur la recherche.

Avant cette modification, l’article L. 711-7 du code de l’éducation, tel qu’issu de la loi n° 84-52 du 26 janvier 1984, disposait que le décompte des voix, pour les délibérations statutaires touchant aux statuts et aux structures internes, devait atteindre les deux tiers et comprendre les votes de l’ensemble des membres en exercice. Cette règle était trop rigide : elle empêchait que des décisions, même consensuelles, puissent être prises. Il suffisait en effet de l’absence d’un ou plusieurs membres pour que le nombre de voix requis ne soit pas atteint et que soit ainsi bloqué l’exercice du pouvoir de délibération statutaire.

La Cour des comptes a d’ailleurs critiqué cette règle, qui expose le conseil d’administration à des risques constants d’insuffisance du quorum, en raison d’un absentéisme pouvant être élevé, notamment chez les personnalités extérieures : elle cite, à titre d’illustration, le cas d’une université qui n’a jamais pu adopté ses statuts, faute de quorum.

Au cours de l’examen du projet de loi de programme sur la recherche, il a été décidé, à l’initiative du Sénat, de maintenir la majorité des deux tiers, mais de prévoir que le décompte des voix ne comprendrait que les votes des membres présents et représentés. En outre, le quorum a été fixé à la moitié des membres en exercice du conseil d’administration, ce qui le rendait moins contraignant tout en permettant que la recherche de l’efficacité ne se fasse pas au détriment des principes démocratiques qui fondent l’organisation des établissements. Telle est la règle aujourd’hui fixée par l’article L. 711-7 du code de l’éducation.

L’article 2 du présent projet de loi modifie cette règle, en prévoyant que les statuts et les structures internes des établissements sont déterminés à la majorité absolue des membres en exercice du conseil d’administration. Il prévoit donc de supprimer la règle du quorum et d’abaisser la majorité requise, de deux tiers des suffrages à la majorité absolue des membres en exercice, soit le nombre de voix égal à la moitié des suffrages exprimés plus une.

Ce faisant, il facilite la capacité de décision stratégique du conseil d’administration et contribue ainsi à renforcer les modes de gouvernance des universités. À partir du moment où l’on veut confier un rôle de stratège au conseil d’administration, il faut lui donner le moyen de se prononcer efficacement sur les sujets majeurs que sont les statuts et les structures internes de l’établissement, avec une majorité claire et stable. Or, de ce point de vue, il ne peut y avoir de règle plus claire et stable que celle de la majorité absolue. Sur un conseil d’administration comprenant vingt membres, la majorité est donc fixée à onze voix.

Il y a lieu de noter que l’avant-projet de loi avait retenu une solution intermédiaire : la majorité absolue, en précisant qu’il s’agissait des membres présents ou représentés. En ne retenant que la règle de majorité absolue des membres en exercice, ce qui couvre les membres présents ou absents, le projet de loi va jusqu’au bout de la logique d’efficacité qui guide la réforme de la gouvernance des universités. En effet, lorsqu’il s’agit de délibérer sur des questions aussi importantes que les statuts ou les structures internes, il est légitime de choisir une règle qui soit en mesure de dégager des majorités claires.

Quant au respect des principes démocratiques, raison pour laquelle l’exigence d’un quorum a été inscrite dans le code de l’éducation, il est garanti par le fait que la règle majoritaire s’applique aux suffrages d’un conseil assurant déjà une large représentation de tous les acteurs de l’université. Une délibération prise dans une telle instance, sur la base d’une majorité absolue, est en elle-même un gage de démocratie.

Enfin, la rédaction proposée de l’article L. 711-7 ne fait plus référence au respect, lorsque le conseil délibère sur les statuts, d’une « équitable représentation dans les conseils de chaque grand secteur de formation ».

D’un certain point de vue, cette exigence n’a plus sa place dans un article du code de l’éducation visant à faciliter la prise de décision d’une instance, le conseil d’administration, qui de facto, par sa composition, avec la présence de huit à quatorze membres de représentants des enseignants-chercheurs, des enseignants et des chercheurs, devrait être représentative des principales disciplines.

Dans le même temps, il n’est pas facile d’assurer une représentation parfaitement équitable des principales disciplines au sein d’un conseil d’administration resserré. On peut néanmoins s’interroger sur les conséquences de l’absence d’une telle référence aux grands secteurs de formation, au regard de leur contribution au rayonnement de l’université. Si celle-ci ne doit pas être affaiblie par les divisions internes, elle doit pouvoir s’appuyer sur la diversité des disciplines qu’elle enseigne pur être forte.

D’une manière générale, il est néanmoins souhaitable d’éviter l’instauration de conseils d’administration dont la représentation des enseignants est « mono-disciplinaire », car cela pourrait affecter la légitimité de cet organe. C’est pourquoi au final il paraît raisonnable de se référer aux grands secteurs de formation, mais il convient de le faire dans le cadre de l’article qui semble, à cet égard, le plus pertinent, soit l’article 10 relatif à l’élection des membres du conseil d’administration.

Après que le rapporteur, exprimant son accord sur le fond, a fait valoir que les conseils d’administration des universités doivent pouvoir définir leurs structures internes, M. Daniel Fasquelle a retiré deux amendements visant à inciter les universités à prendre en compte, dans leurs statuts, les besoins et l’identité des grands secteurs de formation et de recherche.

La commission a adopté l’article 2 sans modification.

Article 3

Création d’une section intitulée « Gouvernance »

Cet article, adopté sans modification par le Sénat, vise à insérer au début du chapitre II, consacré aux universités, du titre I^er concernant les établissements publics à caractère scientifique, technique et culturel du livre VII du code de l’éducation, relatif aux établissements d’enseignement supérieur, du code de l’université une nouvelle section intitulée « Gouvernance ».

Cet ajout se justifie par le fait qu’une véritable gouvernance des universités sera instaurée à la suite de l’adoption du présent projet de loi. Il s’agit d’une première dans l’histoire des universités ; il est donc logique que le code de l’éducation regroupe dans une nouvelle section l’ensemble des dispositions qui rénovent le pouvoir de décision des établissements, celui-ci étant rendu enfin opérationnel par le législateur.

Les articles qui seront compris dans cette nouvelle division du code de l’éducation sont les articles L. 712-1 à 712-7, soit les articles concernant les statuts, le président et les trois conseils des universités.

La commission a adopté l’article 3 sans modification.

Article 4

Administration de l’université

Cet article, adopté sans modification par le Sénat, a pour objet de redéfinir le rôle respectif des organes statutaires, soit le président et les trois conseils, dans l’administration de l’université, afin de tenir compte du nouveau mode de gouvernance proposé par le projet de loi.

Aux termes de l’article L. 712-1 du code de l’éducation, l’administration de l’université est assurée par les décisions du président, les délibérations du conseil d’administration et les propositions, avis et vœux du conseil scientifique et du conseil des études et de la vie universitaire.

Le présent projet de loi ne modifie l’économie générale de cet article que sur un point précis. Ainsi, les présidents, et les conseils d’administrations continueront d’assurer l’administration des universités par, respectivement, leurs décisions et leurs délibérations. En revanche, la contribution du conseil scientifique et du conseil des études et de la vie universitaire à l’administration de l’établissement se fera par le biais d’avis seulement, les vœux et les propositions étant écartés de la nouvelle rédaction proposée de l’article L. 712-1 du code de l’éducation.

Cette modification est liée à celle des compétences du conseil scientifique et du conseil des études et de la vie universitaires, auxquels le projet de loi prévoit de retirer leur pouvoir de proposition et, dans le cas du conseil des études et de la vie universitaire, son pouvoir d’instruire les demandes d’habilitation et les projets de nouvelles filières.

En effet, ces conseils, au sein de la nouvelle architecture des pouvoirs de l’université, ne seront plus que consultés, d’une part, sur les orientations de politiques de recherche, de documentation, la répartition des crédits de recherche, les programmes de formation, les programmes et contrats de recherche proposés par les composantes, etc. pour le conseil scientifique et, d’autre part, sur les orientations des enseignements de formation, les demandes d’habilitation, les projets de nouvelle filière, l’évaluation des enseignements etc. pour le conseil des études et de la vie universitaire. Dès lors que ces deux conseils disposent d’une compétence exclusivement consultative, il est fondé de préciser, dans l’article du code de l’éducation définissant par qui est assurée l’administration de l’université, qu’ils exercent cette compétence en donnant des avis.

La commission a examiné un amendement de M. Daniel Fasquelle tendant à ménager la possibilité de confier au conseil scientifique un pouvoir de proposition. Soutenu par Mme Françoise Hostalier, il a fait valoir que cette extension de compétences n’est pas considérable et qu’elle s’inspire de l’expérience de nombreuses universités étrangères.

Le rapporteur a plaidé pour que soit préservée l’architecture du texte, qui instaure une gouvernance forte en attribuant les pouvoirs de décision au conseil d’administration et en accordant au conseil scientifique et au conseil des études et de la vie universitaire, lesquels ne doivent pas intervenir trop fréquemment dans le fonctionnement de l’université, la faculté de rendre des avis. Il sera loisible aux universités qui le souhaitent d’étendre dans leurs statuts les pouvoirs du conseil scientifique.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la commission a rejeté l’amendement.

Le rapporteur ayant souligné qu’il convenait d’aborder cette question ultérieurement dans le texte, M. Daniel Fasquelle a retiré un amendement visant à organiser la participation des responsables de composantes à l’administration globale de l’université.

La commission a adopté l’article 4 sans modification.

Chapitre II

Le président

Article 5

Élection, mandat et compétences du président

Cet article a pour objet de réformer les règles d’élection et la durée du mandat du président de l’université et d’énumérer les différentes compétences de ce dernier. C’est l’une des pierres angulaires de la réforme de la gouvernance des universités proposée par le projet de loi.

1. Le président des universités aujourd’hui : un acteur impuissant et non un « capitaine d’université »

Aujourd’hui, la présidence des universités est faible. La preuve de sa faiblesse est qu’elle ne parvient pas toujours à contrôler les initiatives des composantes de l’université, une situation qui résulte du fait, déjà souligné, que la réforme de 1968 n’a conduit qu’à une superposition des structures : « derrière la façade de l’université subsiste une fédération d’anciennes facultés qui s’efforcent de garder le plus longtemps possible leur organisation interne, leurs moyens, leurs personnels » ⁽¹⁷⁾.

En effet, bien qu’il « dirige l’université » (art. L. 712-2, 3^e alinéa, du code de l’éducation), le président de l’université peut éprouver toutes les peines du monde à faire émerger un intérêt commun face à ce qu’il faut bien appeler le pouvoir d’autodétermination des composantes.

Cette situation n’étant guère satisfaisante pour la gouvernance des universités, il convient d’agir sur les causes de la faiblesse de la présidence des universités, ce qui conduit à s’interroger sur le fait de savoir si la désignation et la durée du mandat du président contribuent à affaiblir ou à rendre fort le président de l’université.

L’article L. 712-2, 1^er alinéa, du code de l’éducation dispose que le président est élu par l’ensemble des membres des trois conseils de l’établissement (conseil d’administration, conseil scientifique et conseil des études et de la vie universitaire), réunis en une « assemblée ». Il est obligatoirement choisi parmi les enseignants-chercheurs permanents en exercice dans l’université, son mandat dure cinq ans et il n’est pas rééligible dans les cinq années qui suivent l’expiration de son mandat.

Deux de ces dispositions sont de nature à affaiblir l’autorité du président :

– En premier lieu, si le mode de désignation du président, reposant sur un vote à la majorité absolue de l’assemblée réunissant les membres des trois conseils, lui permet de bénéficier d’une légitimité assurée, dans le même temps, il fait du président le candidat d’un compromis entre les trois conseils, ce qui, par la suite, l’incite à se comporter non en chef de l’exécutif de l’université, mais en arbitre soucieux de maintenir des relations apaisées avec les membres des trois conseils. En outre, il est paradoxal que la loi ne prévoit aucun lien « organique » entre celui, qui dirige en théorie, l’université et le conseil d’administration, qui est chargé de déterminer la politique de l’établissement. Faire du président l’élu des trois conseils au lieu de l’émanation de l’instance dirigeante de l’université revient à affaiblir plus encore ce dernier.

– En second lieu, la non-rééligibilité du président suscite beaucoup plus d’inconvénients que d’avantages. Instaurée par la loi de 1968, cette règle vise à garantir l’indépendance du président. Mais elle affaiblit de facto l’autorité du président au moins à quatre titres : « elle prive l'université de la compétence acquise par son président dans la gestion de l'établissement, elle affaiblit celui-ci par rapport aux directeurs d’UFR et d’instituts dont le mandat est renouvelable, et, surtout, elle empêche de concevoir une politique d’établissement dans la durée. Ainsi, le président qui négocie le contrat quadriennal avec la tutelle ne suivra pas sa mise en œuvre complète et ne rendra pas compte de ses résultats. Enfin, l’instabilité des équipes dirigeantes nuit à la stabilité des relations qu'entretient l’université avec les universités étrangères » ⁽¹⁸⁾.

Il faut s’attaquer de manière résolue à ces deux causes d’affaiblissement de l’autorité du président de l’université, afin que celui-ci puisse jouer pleinement son rôle de capitaine de l’université. C’est ce que le présent article prévoit en modifiant le mode de désignation du président et en abandonnant la règle de la non-rééligibilité.

2. Un président plus légitime, procédant du conseil d’administration et rééligible

L’affirmation de la fonction présidentielle va de pair avec la revendication de l’autonomie des universités. Celle-ci ne prend tout son sens que si les universités sont en mesure, ainsi que le souligne la communication précitée de la Cour des comptes à la commission des finances de l’Assemblée, « de promouvoir une identité commune et de se doter d’un gouvernement pleinement reconnu ».

C’est au président de l’université qu’il revient de promouvoir cette identité commune et reconnue, à l’intérieur comme à l’extérieur de l’université. Une plus grande visibilité du président est d’ailleurs indissociable de la démarche de performance introduite par la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) : la fixation d’objectifs, puis le contrôle de leur réalisation, dans le cadre des contrats quadriennaux signés avec l’État, imposent de mettre en place une stratégie unitaire et des instruments de pilotage, deux évolutions qui ne peuvent être portées que par le président de l’université.

Dans cette perspective, le 1° remplace le premier alinéa de l’article L. 712-2 du code de l’éducation par diverses dispositions qui, toutes, vont dans le sens d’un renforcement de la légitimité du président de l’université :

– Il sera élu à la majorité absolue des membres élus du conseil d’administration et non plus par l’ensemble des membres de trois conseils réunis en une assemblée. Cette modification se justifie à un double titre ; le président doit être élu par le véritable stratège de l’établissement, c’est-à-dire le conseil d’administration. Il est logique en effet que le conseil qui détermine la politique de l’établissement soit aussi celui qui désigne la personne qui va diriger l’université. La désignation du président par le conseil d’administration clarifie à la fois le rôle et la responsabilité du président, qui doit en effet procéder du conseil, devant lequel il devra rendre des comptes sur l’exécution du projet d’établissement, en lui présentant, comme le prévoit l’article 6 du présent projet de loi, un rapport annuel d’activité.

– Le président sera élu par les membres élus du conseil d’administration, ce qui implique que les personnalités extérieures de l’établissement, lesquelles sont nommées par le président sur la base d’une liste approuvée par le conseil d’administration, ne participent pas à cette désignation.

– Le règle choisie conduit, dans la configuration d’un conseil d’administration ne comprenant que vingt membres, à fixer la majorité élisant le président de l’université, après soustraction de sept personnalités qualifiées, à sept membres. Cela donne un poids déterminant au vote des enseignants-chercheurs et des personnels assimilés disposant de huit à quatorze représentants au conseil d’administration. Toutefois, comme l’élection des représentants de ces personnels se déroule au sein de deux collèges distincts, celui des maîtres de conférence et celui des professeurs, le risque existe que deux listes syndicales s’affrontent au conseil d’administration, ce qui pourrait rendre plus difficile l’élection du président de l’université ;

– Le président devra appartenir à l’une des catégories de personnels ayant vocation à enseigner dans les établissements supérieur et non plus seulement être choisi parmi les enseignants-chercheurs permanents en exercice dans l’établissement et être de nationalité française, comme le prévoit actuellement le 1^er alinéa de l’article L. 712-2 du code de l’éducation. Cela permet d’élargir le choix du conseil d’administration, sans abandonner la règle traditionnelle qui veut que la présidence de l’université revienne à un enseignant. Les nouvelles catégories visées par cette modification incluent, notamment, les enseignants associés ou invités. Sont également éligibles comme président d’université les enseignants provenant des établissements d’enseignement supérieur privés, ainsi que les personnels issus des organismes de recherche, comme les directeurs de recherche du CNRS. De même, le président pourra également être choisi hors du conseil d’administration de l’université et être soit de nationalité française, soit étranger. Cette possibilité de choix accrue donne aux universités françaises le moyen d’élire à leur tête des personnalités disposant d’une grande réputation académique et de renforcer ainsi leur visibilité sur le plan européen et international.

– La durée du mandat du président sera de quatre ans et expirera à l’échéance du mandat des représentants élus des personnels du conseil d’administration. Ces deux mandats sont synchronisés, ce qui permet de conforter le lien « organique » établi entre le conseil d’administration et le président et d’accroître ainsi la responsabilité du second devant le premier.

– Le mandat du président sera renouvelable une fois, ce qui lui donnera enfin la possibilité d’être, dans la durée, le maître d’œuvre de la politique de l’établissement. Grâce à cette nouvelle règle, l’université française sera en mesure d’élire un véritable dirigeant, donnant à l’établissement un visage et une identité, ce qui constituera non seulement une avancée pour la gouvernance des établissements, mais aussi pour la construction d’un espace européen de l’enseignement supérieur, impliquant des coopérations renforcées entre établissements.

– Le dernier alinéa du 1° du présent article prévoit par ailleurs que si le président est amené à cesser définitivement ses fonctions, un nouveau président sera élu pour la durée du mandat de son prédécesseur restant à courir. Cette disposition permet de préserver la synchronisation des mandats, y compris donc pour les cas où le président cesserait définitivement ses fonctions en cours de mandat.

On peut légitimement s’interroger sur la pertinence du choix opéré par le gouvernement sur la non-participation des personnalités qualifiées à l’élection du président. Cependant, la solution préconisée par le gouvernement paraît la plus réaliste et la plus efficace. En effet, il est essentiel que le président de l’université puisse exprimer sa politique pour l’établissement au travers du choix des personnalités qualifiées.

Ainsi un président qui souhaitera privilégier l’insertion professionnelle choisira naturellement des personnalités qualifiées plutôt issue du monde de l’entreprise. À l’inverse, qui privilégiera l’excellence scientifique orientera plutôt son choix vers des grands noms du monde des arts, des sciences et des techniques. De plus, la présence des personnalités qualifiées au conseil d’administration a pour objectif de la faire participer aux choix stratégiques du conseil d’administration bien plus qu’à la simple élection du président qui est certes un acte fondamental mais bien moins important que l’établissement du contrat et le vote du budget.

3. Des compétences réaffirmées et renforcées conduisant à une autorité nouvelle

Le 2° du présent article remplace les troisième et quatrième alinéas de l’article L. 712-2 du code de l’éducation relatifs aux compétences du président de l’université.

Il reprend certaines des dispositions en vigueur du code de l’éducation, en les modifiant, le cas échéant, pour tenir compte de l’évolution de l’architecture des pouvoirs prévue par le présent projet de loi, et introduit deux nouvelles dispositions, qui vont dans le sens d’un renforcement de l’autorité du président sur l’établissement.

Avant d’énumérer les compétences du président, le 2° du présent article dispose que ce dernier « assure la direction de l’université » et qu’il exerce celles-ci à ce titre.

Les sept pouvoirs existants du président de l’université sont maintenus, en tenant compte toutefois de la nature purement consultative que prévoit d’attribuer le présent projet de loi au conseil scientifique au le conseil des études et de la vie universitaire. Ainsi le président de l’université :

– préside le conseil d’administration et, à ce titre, il prépare et exécute ses délibérations. En revanche, pour les deux autres conseils, une modification du droit en vigueur est envisagée, selon laquelle le président reçoit « les avis » et non plus les propositions du conseil scientifique et du conseil des études et de la vie universitaire, ce qui est justifié par le fait que ces conseils n’exerceront plus un pouvoir de proposition, mais seront simplement consultés (articles 7 et 8 du présent projet de loi) ;

– représente l’université à l’égard des tiers en justice, conclut les accords et les conventions ;

– est l’ordonnateur des dépenses et recettes de l’université ;

– a autorité sur l’ensemble des personnels de l’établissement ;

– affecte dans les différents services de l’université les personnels administratifs, techniques, ouvriers et de service ;

– nomme les différents jurys ;

– est responsable de l’ordre public et peut faire appel à la force publique dans des conditions fixées par décret en Conseil d’État.

Le président se voit en outre dotés de deux nouveaux pouvoirs, qui renforcent sa position de dirigeant de l’université : en premier lieu, il est proposé d’attribuer au président de l’université un droit de veto en matière d’affectation de personnels ; en second lieu, il lui est reconnu l’exercice, au nom de l’université, des compétences de gestion et d’administration qui ne sont pas attribuées à un autre autorité par la loi.

Aucune affectation ne pourra être prononcée si le président émet un avis défavorable motivé

Cette nouvelle disposition est fondamentale : outre qu’elle participe au renforcement du gouvernement de l’université, son insertion dans le code de l’éducation va permettre de mettre en cohérence le recrutement des enseignants-chercheurs, lequel est déterminant pour la politique scientifique de l’université, avec les priorités de cette dernière en la matière.

Pour saisir la portée de la modification proposée, il convient de rappeler quelles sont les modalités de recrutement des enseignants-chercheurs. Celles-ci sont encadrées par l’article L. 952-6 du code de l’éducation et fixées de manière précise par trois décrets (décret n° 92-70 du 16 janvier 1992 modifié relatif au Conseil national des universités, décret n° 87-31 du 20 janvier 1987 modifié relatif au Conseil national des universités et décret n° 88-146 du 15 février 1988 relatif aux commissions de spécialistes de l’enseignement supérieur).

Dans ce cadre, les sections du Conseil national des universités (cf. annexe 3), élues aux deux tiers par les enseignants-chercheurs de la discipline et nommées pour l’autre tiers par le ministre chargé de l’enseignement supérieur, déterminent sur dossier la liste des candidats autorisés à se présenter localement à des postes de professeurs ou de maîtres de conférence. Puis, au niveau des universités, ce sont les commissions de spécialistes, dont les membres sont élus aux deux tiers élus par les enseignants de la discipline de l’établissement et pour un tiers nommés parmi des spécialistes externes à la discipline, qui auditionnent les candidats, les classent et soumettent un classement au conseil d’administration, siégeant en formation restreinte, de l’université qui peut l’avaliser ou le rejeter.

Selon certains observateurs, ce système de sélection aboutit à ce que le recrutement ne se fait pas automatiquement en cohérence avec les priorités scientifiques de l’établissement, mais bien plutôt en fonction de considération purement locales. Il permet en effet de défendre un « ancien docteur, un ami, un collègue, contre la concurrence, en sauvegardant son emploi » ⁽¹⁹⁾. Ce localisme « bride le renouvellement des idées et perpétue les hiérarchies mandarinales instituées » ⁽¹⁾.

La direction générale des ressources humaines du ministère de l’éducation nationale a publié en décembre 2006 une étude sur l’origine des enseignants-chercheurs recrutés lors de la campagne 2006 qui conclut que le taux de localisme chez les professeurs se situe à un niveau élevé. Ainsi, 59,2 % des professeurs nouvellement promus se trouvaient déjà dans le même établissement. Quant au recours à un maître de conférence local, il a atteint, l’année dernière, 71,1 % dans les disciplines scientifiques et 61 % dans les disciplines littéraires. Au total, en 2006, 70 % des établissements ont recruté au moins la moitié de leurs professeurs au sein de leur propre corps enseignant, un chiffre qui a atteint 78 % en 2004.

La MEC s’est penchée sur le recrutement des enseignants-chercheurs pour conclure, elle aussi, que l’habitude de choisir des personnes que les commissions connaissent déjà ne permet pas toujours de recruter les meilleurs candidats dans la spécialité recherchée. Constatant, par ailleurs, que le conseil d’administration restreint n’use que très rarement sa faculté de rejeter la liste proposée par la commission de spécialistes, le rapport de la MEC sur la gouvernance des universités recommande que le président de l’université puisse s’opposer à un recrutement lorsqu’il n’est pas dans l’intérêt de la politique de l’établissement, en émettant un avis défavorable motivé, à l’image de la prérogative détenue par les directeurs d’instituts et d’écoles faisant partie de l’université (article L. 713-9, 4^e alinéa du code de l’éducation).

On peut se féliciter que le présent projet de loi reprenne l’une des propositions de la MEC et renforce ainsi la capacité de l’université à mener un projet scientifique bien défini. Ce nouveau pouvoir du président de l’université, couplé à d’autres modifications prévues par le présent projet de loi, contribuera à faire émerger un intérêt commun au sein de l’établissement. Sans un tel pouvoir, il paraît difficile qu’un président, qui s’est engagé sur des objectifs, puisse les atteindre si les moyens humains dont il peut disposer lui sont imposés par d’autres.

Toutefois, ce droit de veto suscite des craintes : certains considèrent qu’il ne pourra qu’encourager les pratiques malsaines en matière de clanisme et de clientélisme ⁽²⁰⁾. Plusieurs arguments permettent de laver ces craintes :

– D’abord, le conseil d’administration peut, de son côté, exercer un droit de veto à l’égard de la liste de candidats établie par la commission de spécialiste. Il peut ainsi rejeter la totalité de la liste, notamment lorsqu’il estime que les candidats proposés ne correspondent pas aux besoins de l’établissement. Dans ce cas de figure, le conseil d’administration peut se fonder sur l’insuffisance du nombre des candidats, sur l’indigence des dossiers présentés et sur « la nécessité de préserver l’excellence du corps professoral », termes utilisés par le Conseil d’État dans un arrêt du 26 avril 2000, M. Gonzalez.

– Ensuite, ce droit de veto s’exercera en amont de la nomination par le ministre chargé de l’enseignement supérieur ou, s’agissant des professeurs, par le Président de la République. Autrement dit l’attribution de cette nouvelle compétence ne remet pas en cause le pouvoir de nomination des professeurs et des maîtres de conférence qui reste aux mains de l’autorité politique : le ministre chargé de l’enseignement supérieur continuera de soumettre à la signature du Président de la République les nominations de professeurs ou de prononcer celles des maîtres de conférence.

Ainsi, le droit de veto intervient à un stade précis de la procédure de recrutement qu’on peut ainsi résumer dans le cas des enseignants-chercheurs :

– premièrement, les commissions de spécialistes sont remplacées par un comité de sélection prévu par l’article 21 du présent projet de loi, qui rend un avis motivé sur les candidatures des personnes souhaitant occuper un emploi d’enseignant-chercheur créé ou déclaré vacant ;

– deuxièmement, au vu de cet avis, le conseil d’administration, qui reste le jury du concours de recrutement, propose la nomination d’un seul candidat au ministre ;

– troisièmement, avant la délibération du conseil d’administration, le président de l’université peut exercer son droit de veto à l’encontre des candidats sélectionnés par le comité de sélection dont il refuserait que l’affectation soit prononcée par l’université ;

– enfin, le nom du candidat ainsi choisi est transmis au ministre, qui le nomme.

– par ailleurs, le droit de veto n’a pas été conçu, dans l’esprit du gouvernement, pour interférer avec les modalités de recrutement prévues pour l’accès au corps de professeurs des universités pour les disciplines juridiques, politiques, économiques et de gestion. Celles-ci reposeront toujours sur le concours, qui continuera de déterminer la première affectation. Cependant, afin de lever toute ambiguïté en la matière, ce point devrait être clairement précisé par le présent projet de loi.

– Ce droit de veto peut s’exercer à l’encontre de toutes les affectations, y compris celles des personnels administratifs et techniques. Le président pourra ainsi faire prévaloir l’intérêt de l’université lorsqu’il est plus urgent de recruter un gestionnaire de personnel qu’un informaticien.

– Enfin, ce droit de veto pourra faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir, qui pourra déboucher sur l’annulation de toute décision arbitraire.

Quant à ceux qui préconisent d’interdire le recrutement local par les universités, au motif que ce moyen serait plus efficace pour lutter contre le localisme que l’attribution d’un droit de veto arbitraire au président de l’université, il peut leur être opposé que cet argument se heurte à des considérations d’ordre pratique.

L’interdiction du recrutement local constitue une solution à la fois facile et logique pour lutter contre les dérives constatées. L’instauration d’une telle règle est donc envisageable, à terme, pour assurer une meilleure circulation des enseignants, mais elle ne peut être appliquée dès maintenant, à l’heure où les universités vont connaître une mutation profonde de leurs modes de gouvernance et de recrutement et où il convient, avant tout, de ne pas tarir le vivier local des universités. Il conviendra cependant de prévoir dans le cadre du contrat global que le taux de recrutement local et son évolution soit un des éléments de l’évaluation de l’université.

De plus, l’utilisation de ce droit de veto par les directeurs d’instituts rattachés aux universités, comme les directeurs d’IUT, n’a jamais fait scandale jusqu’à aujourd’hui. On peut donc envisager de l’attribuer au président de l’université sans éprouver des crantes excessives.

Sur un plan encore plus pratique, il est difficilement concevable qu’un président d’université doté d’un droit de veto fasse un « coup d’État » contre un recrutement qui est soutenu par l’ensemble des membres d’une discipline. La notion même de communauté universitaire, à laquelle tous les acteurs de l’établissement sont attachés, rend peu crédible l’apparition de présidents d’université despotiques, prenant le risque de s’aliéner le soutien des enseignants et des chercheurs.

En conclusion, le droit de veto peut être perçu comme une arme nucléaire aux mains du président. C’est pourquoi il ne faut pas la jeter aux orties : elle fait peur, mais, avant tout, elle responsabilise celui qui en a la charge et qui, par ailleurs, est le gardien de l’intérêt général de l’université.

Ÿ Le président exerce les compétences de gestion et d’administration de l’université.

Cette précision est également très importante : elle fait du président de l’université l’animateur de la fonction de gestion, dont le renforcement est l’une des conditions d’une gouvernance rénovée de l’université. En effet, aujourd’hui, la gestion administrative, budgétaire, comptable et financière des universités est largement défaillante.

D’abord, on rappellera que la gestion budgétaire des universités se fait en aveugle, car elle s’appuie sur un budget qui ne représente qu’une petite partie de ses moyens : celui-ci n’intègre ni la masse salariale des personnels rémunérés par l’État (enseignants-chercheurs et IATOS), ni les dépenses relatives au patrimoine dont l’État est propriétaire, ni les moyens apportés par les organismes de recherche aux laboratoires.

Ensuite, la gestion des universités souffre de multiples insuffisances, largement analysées par la Cour des comptes : tutelle budgétaire des recteurs presque inexistante, alors qu’elle est prévue par le code de l’éducation, ce qui a conduit au vote de budgets d’universités en déséquilibre sans que cela ne suscite de réactions ; budgets décomposés en centaines de centres de responsabilité (plus de 600 dans une université contrôlée) ; décisions budgétaires modificatives d’un montant parfois supérieur au budget primitif ; reports pratiqués de façon abusive ; comptabilité analytique faisant presque toujours défaut dans l’ensemble des université ; absence d’articulation entre les systèmes d’information de l’État et des universités…

Or, dans le nouveau contexte créé par la LOLF, il devient urgent de renforcer, au sein de l’université, la compétence de gestion des services entourant le président. Cela implique que celui-ci s’appuie sur une équipe de direction solide, bénéficiant d’une réelle expertise. Dans ce but, la MEC propose d’étoffer les services centraux de l’université en renforçant l’attractivité de la fonction de secrétaire général de l’université (en rendant l’exercice de cette fonction plus valorisant pour la suite de la carrière,) en augmentant le nombre de cadres administratifs A et A+ pour qu’ils exercent des fonctions de direction dans les domaines des finances, du contrôle de gestion, des ressources humaines etc., en offrant une formation continue obligatoire à tous les cadres administratifs, en augmentant les moyens de l’École supérieure de l’éducation nationale et en mettant en place des systèmes d’information permettant la comptabilité analytique et le système de gestion.

4. Un pouvoir de délégation de signature élargi

Le 3° du présent article a pour objet de préciser l’identité des personnes auxquelles le président de l’université peut déléguer sa signature.

Aux termes de l’article L. 712-2 du code de l’éducation, le président « peut déléguer sa signature aux vice-présidents des trois conseils, au secrétaire général et, pour les affaires concernant les unités de formation et de recherche, les instituts, les écoles et les services communs, à leurs directeurs respectifs ». Les services communs auxquels cet article fait référence sont des services communs internes aux universités créés pour assurer, notamment, l’organisation des bibliothèques et des centres de documentation, le développement de la formation permanente, l’accueil, l’information et l’orientation des étudiants et l’exploitation d’activités industrielles et commerciales (article L. 714-1 du code de l’éducation).

Dans la pratique, les modes de gouvernance choisis par les présidents d’université sont aujourd’hui très variables : ils vont de la centralisation la plus absolue, ce qui les conduit à n’accorder aucune délégation de signature, à la déconcentration la plus poussée. À titre d’illustration de cette dernière variante, la Cour des comptes cite le cas le cas d’une université où il existait 310 délégataires, dont 190 responsables ayant reçu une délégation couvrant toutes les phases de la dépense.

Le 3° du présent article prévoit d’élargir les possibilités de délégation de signature et d’alléger ainsi les procédures de gestion au sein de l’université :

– Premièrement, le président pourra déléguer sa signature aux membres du bureau âgés de plus de dix-huit ans. Il s’agit du bureau, élu sur sa proposition, qui l’assiste dans ses fonctions et dont la composition est fixée par les statuts de l’université (article L. 712-2, 5^e alinéa). La composition de ce bureau est très variable d’une université à l’autre : personnes exclusivement élues par les membres du conseil, vice-présidents des conseils auxquels s’ajoutent le secrétaire général, l’agent comptable et le chef de cabinet du président, etc.

Il paraît donc justifié d’autoriser le président à déléguer sa signature aux membres d’un organe dont la loi prévoit expressément qu’il assiste celui qui a vocation à être le dirigeant de l’université. En outre, cela permettra au président de déléguer sa signature à des étudiants et de diffuser ainsi, au sein de l’établissement, une culture de confiance entre ses principaux usagers et les organes dirigeants.

– Deuxièmement, le président pourra déléguer sa signature aux agents de catégorie A placés sous son autorité. Ce nouveau cas de délégation résulte de la volonté de renforcer la fonction de gestion au sein de l’université, ce qui passe, comme on l’a déjà vu, par la constitution d’une véritable équipe de direction, constituée principalement d’agents de catégorie A. Il constitue en outre le prolongement de la délégation de signature dont peut déjà bénéficier le secrétaire général de l’université.

– Troisièmement, le président de l’université pourra déléguer sa signature aux responsables respectifs (et non plus aux seuls directeurs, comme cela est actuellement prévu par l’article L. 712-2 du code de l’éducation) des structures énumérées aux articles L. 713-1 et L. 714-1 du code de l’université, ainsi que des unités de recherche constituées avec d’autres établissements d’enseignement public supérieur ou de recherche. Cette dernière catégorie englobe les unités mixtes de recherche constituées avec le CNRS.

Les structures ainsi visées sont les composantes et les services communs de l’université. Toutes les composantes seraient désormais concernées et non plus, comme aujourd’hui, les unités de formation et de recherche, les instituts et les écoles, ce qui exclut les départements, laboratoires et centres de recherche. Une telle restriction n’a plus lieu d’être quand est fait le choix de permettre aux présidents de déléguer le plus largement possible leur signature.

Cependant, de telles délégations ne pourront avoir lieu, comme c’est le cas aujourd’hui, que pour les « affaires intéressant » ces différentes structures, ce qui garantit qu’elles ne se feront pas dans l’improvisation, sans respecter les compétences respectives de l’université et de ses composantes

5. Les modifications adoptées par le Sénat

Le Sénat a apporté trois modifications à cet article :

– Il a ajouté, après la mention selon laquelle le président prépare et exécute les délibérations du conseil d’administration, une disposition en vertu de laquelle le président prépare le contrat annuel d’établissement, ce qui est logique puisque le président est le dirigeant de l’université et le contrat le premier outil stratégique de l’établissement.

– Par ailleurs, le Sénat a adopté une disposition précisant que le droit de veto du président de l’université pour l’affectation d’un enseignant-chercheur s’applique « sous réserve des dispositions statutaires relatives à la première affectation des personnels recrutés par concours national d’agrégation de l’enseignement supérieur ».

Cela permet d’exclure du champ d’application du veto une procédure spécifique d’affectation, qui est régie par des règles statutaires et de « sanctuariser » ainsi les affectations faisant suite à un concours national. Cette sanctuarisation n’est pas exorbitante : elle est le corollaire du fait que la procédure de sélection, par le biais d’un comité ad hoc, des enseignants-chercheurs prévue par l’article 21 du présent projet de loi ne s’applique pas à la première affectation des agrégés des disciplines juridiques, économiques, de gestion, de sciences politiques et de médecine. Ainsi, compte tenu de la nature très particulière de la procédure de recrutement applicable aux agrégés, il convient de prévoir une restriction au champ d’application du veto « présidentiel ».

– Enfin, et surtout, le Sénat a adopté une disposition prévoyant que le président de l’université est élu par tous les membres du conseil d’administration, y compris donc les personnes qualifiées, et non plus par les seuls membres élus. Cette modification permet aux personnalités qualifiées de quitter leur statut de membres de second rang du conseil d’administration, ce dont il faut se féliciter. Elle constitue, par ailleurs, une incitation puissante aux représentants du monde extérieur, notamment ceux qui peuvent apporter des financements, à s’intéresser au développement de l’université. Bref, elle constitue une avancée majeure pour la nouvelle gouvernance de nos lieux de partage du savoir, qui ne peut qu’être approuvée sur le principe même si les modalités de désignation peuvent encore être débattues.

La commission a adopté un amendement du rapporteur tendant à rétablir le texte initial du projet de loi afin que le président du conseil d’administration soit élu par les membres élus du conseil d’administration.

M. Daniel Fasquelle a ensuite présenté un amendement visant à ce que les statuts de l’université déterminent les conditions dans lesquelles le président anime, en concertation avec les composantes, l’élaboration, la mise en œuvre et l’évaluation de la politique de l’université.

Le rapporteur ayant rappelé que les contrats pluriannuels imposeront en tout état de cause le dialogue avec les composantes et estimé, en accord avec le président Pierre Méhaignerie et avec Mme Valérie Rosso-Debord, qu’il n’était pas opportun de mettre en place un dispositif trop contraignant, la commission a rejeté l’amendement.

Puis la commission a examiné un amendement du rapporteur tendant à confier au président du conseil d’administration la compétence d’établir la liste des emplois vacants ou demandés pour lesquels l’ouverture d’un concours est demandée à un ministre.

Le rapporteur a indiqué que, compte tenu de la nouvelle architecture de l’université proposée par le projet de loi, il serait plus cohérent que le pouvoir d’arrêter la liste d’emplois à ouvrir par concours soit détenu par le président et non par le conseil d’administration comme c’est le cas actuellement.

M. Alain Claeys a considéré qu’une telle proposition se traduirait par un excès de présidentialisation.

La commission a rejeté l’amendement.

La commission a examiné un amendement de M. Daniel Fasquelle visant à supprimer l’alinéa 11 de cet article.

M. Daniel Fasquelle a fait part de son opposition aux dispositions permettant au président de l’université de s’opposer, par un avis défavorable motivé, à l’affectation de personnels, pour les deux raisons suivantes. En premier lieu, le projet de loi prévoit déjà que le conseil d’administration puisse exercer un contrôle sur les affectations, puisque les nominations sont prononcées sur sa proposition, et il semble préférable en la matière de privilégier une décision collégiale, dans l’éventualité où le candidat ne correspondrait pas au profil recherché. En second lieu, le président de l’université n’est pas nécessairement professeur : son opposition risquerait dès lors de ne pas être comprise, voire d’heurter d’autres membres du corps professoral. De surcroît, le président ne peut pas connaître toutes les disciplines de manière approfondie et avoir en conséquence un avis circonstancié sur les compétences requises pour les enseigner.

M. Benoist Apparu, rapporteur, s’est déclaré défavorable à l’amendement, dans la mesure où il vise à supprimer le droit de veto des présidents d’université, qui constitue une avancée majeure de ce texte. Il convient par ailleurs de rappeler qu’un droit de veto équivalent existe déjà, par exemple pour les directeurs des instituts universitaires de technologie (IUT). Surtout, ces dispositions ont d’abord été conçues comme un instrument de dissuasion, le droit de veto n’ayant en effet pas vocation à être utilisé. Ainsi, si une affectation semble, en raison de son « localisme » par exemple, s’opposer à la politique universitaire, dont la mise en œuvre incombe au président, le projet de loi lui donne la possibilité de s’opposer à cette affectation dans cette éventualité. Toutefois, ces dispositions ne s’appliqueront jamais dans la plupart des universités, dans lesquelles ne se pose un problème de cette nature.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la commission a rejeté l’amendement.

La commission a ensuite rejeté un amendement de M. Daniel Fasquelle qui limite le droit d’opposition du président de l’université aux affectations des personnels administratif, technique, ouvrier ou de service, le rapporteur ayant émis un avis défavorable.

Puis la commission a adopté l’article 5 ainsi modifié.

chapitre iii

Les conseils

Article 6

Composition et compétences du conseil d’administration

Cet article, qui remplace les dispositions de l’article L. 712-3 du code de l’éducation, a pour objet de définir la composition du conseil d’administration, la durée du mandat de ses membres et les compétences qui lui sont attribuées. Autant dire qu’il comprend plusieurs dispositions-phare du projet de loi : elles tendent à faire du conseil d’administration le véritable stratège de l’université de demain.

1. La situation actuelle : un conseil d’administration empêtré

À l’heure actuelle le conseil comprend de trente à soixante membres ainsi répartis : 40 à 45 % de représentants des enseignants-chercheurs, des enseignants et des chercheurs ; 20 à 30 % de personnalités extérieures ; 20 à 25 % de représentants d’étudiants et 10 à 15 % de représentants des personnels administratifs, techniques, ouvriers et de service (IATOS).

C’est beaucoup trop pour faire de ce conseil l’organe qui « détermine la politique de l’établissement » pour reprendre les termes utilisés par le code de l’éducation.

On ne peut que constater, pour la déplorer, la discordance qui existe entre les compétences reconnues au conseil d’administration et le caractère pléthorique de ses effectifs, qui ne lui permet pas d’être une véritable instance de décision. Ce hiatus a pour effet que le conseil d’administration ne peut, avec le président, gouverner effectivement l’université, car le vrai pouvoir, face à un exécutif faible, tend à être accaparé par les composantes.

Or l’impuissance du conseil d’administration se traduit ensuite en incapacité à construire un projet d’établissement, à offrir une formation adaptée aux besoins des étudiants, à donner à la politique de contractualisation toute sa portée et, ce qui est peut-être le plus grave, à assumer la responsabilité de la situation dans laquelle se trouve un établissement, puisque, bonnes ou mauvaises, les décisions sont le fait d’autres, à savoir les composantes.

Le présent article tend à mettre fin à ces développements anarchiques en donnant au conseil d’administration les moyens d’être un lieu de décision.

2. Les dispositions proposées : vers un conseil d’administration stratège

Le présent article propose une nouvelle rédaction de l’article L. 712-3 du code de l’éducation comporte, lequel comportera trois paragraphes consacrés, respectivement, à la composition du conseil d’administration, aux personnalités extérieures et aux compétences du conseil d’administration.

a) Un conseil resserré et ouvert sur l’extérieur, ne remettant pas en cause les grands équilibres de représentation

Le I de l’article L. 712-3 nouveau du code de l’éducation définit la composition du conseil d’administration.

Cet organe comprendra désormais de vingt à trente membres, ainsi répartis : huit à quatorze représentants du personnel enseignant (enseignants-chercheurs et personnels assimilés, enseignants et chercheurs nommés dans l’établissement), dont la moitié, soit quatre membres, sont des professeurs des universités et des personnels assimilés ; sept à huit personnalités extérieures : trois à cinq représentants des étudiants ; deux à trois représentants des personnels administratifs, techniques, ouvriers et de service (alinéas 2 à 5 du présent article).

L’avant-projet de loi prévoyait que le conseil d’administration ne comprendrait que vingt membres : huit représentants des personnels enseignants, dont quatre professeurs d’universités ; sept personnalités extérieures ; deux représentants des IATOS ; trois représentants des étudiants et un membre du contrôle économique et financier, assistant aux réunions, sans voix délibérative.

À la demande de la Conférence des présidents d’université et des syndicats d’étudiants, le gouvernement a accepté d’augmenter le nombre maximal de membres du conseil d’administration, en fixant ce « plafond » à trente membres.

De leur côté, les syndicats étudiants ont en effet été très critiques à l’égard de l’avant projet de loi qui leur réservait seulement 5 sièges, soit 15 % des effectifs du conseil d’administration, contre 14 sièges actuellement, soit un peu moins de 25 % des effectifs. Le présent article permet d’augmenter le nombre potentiel de représentants des étudiants jusqu’à cinq, satisfaisant ainsi les demandes des organisations syndicales étudiantes.

Quant à la Conférence des présidents d’université, elle jugeait trop importante la réduction du nombre maximal de membres du conseil d’administration, car elle pouvait remettre en cause les équilibres de représentation et compromettre ainsi la légitimité de cet organe.

Or, pour être efficace, le conseil d’administration se doit d’être légitime et bénéficier d’une représentation suffisamment large des principaux acteurs de l’établissement pour prendre des décisions qui, par la suite, engagent toute la « communauté » de telle ou telle université.

De ce point de vue, la disposition réservant huit à quatorze des sièges aux représentants des enseignants, dont quatre à sept aux professeurs des universités, devrait permettre d’assurer une représentation équilibrée et équitable de chacun des corps de maîtres de conférences et de professeurs.

Aussi les chiffres retenus par le présent article constituent-ils un bon compromis entre l’exigence de démocratie des acteurs de l’université, qui ont le souci, légitime, de préserver le principe de participation, et l’exigence d’efficacité. En effet, le nombre de maximal de membres du conseil d’administration reste important, tout en passant de soixante à trente membres, soit une division par deux.

On notera toutefois que le présent projet de loi prévoit un cas d’espèce où le conseil d’administration ne comprendra pas plus de vingt membres. Le I de l’article 30 dispose en effet qu’en l’absence de délibération statutaire adoptée dans un délai de 6 mois à compter de la publication de loi relative aux libertés des universités, le premier conseil d’administration élu conformément aux dispositions de ce texte comprend vingt membres. Cette « règle-couperet » ne vise donc que les situations de dysfonctionnement ou de mauvaise volonté de la part du conseil d’administration l’empêchant de respecter les nouvelles règles du jeu.

Quant à la clef de répartition des membres du conseil d’administration, elle a été définie pour satisfaire trois principes :

– celui par la gouvernance par les pairs, les représentants des enseignants, au sens large, conservant un poids déterminant ;

– celui de l’ouverture sur l’extérieur. En effet, le resserrement du conseil d’administration s’accompagne d’une plus grande ouverture de celui-ci à la société civile. Celui-ci comprendra en effet sept à huit personnalités, ce qui aboutit à un pourcentage de personnalités extérieures, par rapport au nombre total de membres, d’environ 33 % ;

– celui d’une représentation équitable du monde étudiant, dans le souci de préserver dans l’université de demain le principe de la participation.

Le II de l’article L. 712-3 nouveau du code de l’éducation précise la durée du mandat des personnalités extérieures membres du conseil d’administration et contient des précisions sur leur mode de désignation et leur identité.

Ces personnalités, à l’exception de celle désignée par le conseil régional, sont nommées par le président pour une durée de quatre ans.

La liste de ces membres doit être cependant approuvée par le conseil d’administration, ce qui fait de ce dernier et du président les « co-décideurs » pour la désignation des personnalités qualifiées.

Dans le même temps, le fait que le président nomme l’ensemble des personnalités extérieures conduit à faire de ces nominations la première expression de la politique d’établissement que ce dernier souhaite nommer.

Les personnalités extérieures comprennent, notamment, une personnalité ayant obtenu un diplôme dans l’université et exerçant une activité professionnelle en dehors de l’université depuis au moins deux ans et au moins deux personnes désignées au titre des entreprises et des autres activités économiques et sociales, cette dernière précision permettant notamment d’inclure des associations ou des ONG.

Il résulte de ces dispositions qu’au total, le conseil d’administration pourra comprendre, parmi les sept ou huit personnalités extérieures y siégeant, trois qui exercent une activité professionnelle non liée à l’université, deux d’entre elles pouvant représenter les entreprises.

Cette ouverture de l’université au monde professionnel doit être saluée à l’heure où celle-ci doit impérativement construire des passerelles avec le monde socio-économique pour améliorer l’insertion des jeunes sur le marché du travail. Elle s’inscrit dans la lignée des recommandations du rapport Hetzel, notamment celle qui plaide en faveur de l’utilisation de tous les leviers d’un partenariat actif entre les entreprises et les universités. À cet égard, le rapport indique que les entreprises sont prêtes à « s’impliquer pleinement aux côtés des universités pour la construction des diplômes professionnels du LMD, mais aussi pour professionnaliser les diplômes plus généralistes ».

Le présent article précise en outre que le collège des personnalités extérieures comprend un représentant du conseil régional désigné par ce conseil.

La présence des conseillers régionaux au sein du conseil d’administration formalise ainsi le lien entre les régions, qui disposent d’une compétence en matière de formation professionnelle reconnue par la loi, et les universités ⁽²¹⁾.

Surtout, cette présence du conseil régional se justifie par le fait que la région est devenue un acteur majeur de l’université française. Elle contribue financièrement à l’entretien et à la rénovation des locaux au travers des contrats de plan État-région et devient ainsi un opérateur de la mise à niveau, par rapport aux standards internationaux, des « campus » de nos universités. Les régions apportent en outre environ 700 millions d’euros au financement de la recherche et, de ce fait, deviennent l’un des moteurs de l’excellence universitaire française.

D’une manière générale, la présence des collectivités locales au sein des conseils d’administration des universités permet de refléter l’insertion de ces établissements au sein d’un « écosystème » local. Les liens entre les universités et les territoires et les villes qui l’entourent, notamment les villes moyennes, soit celles qui comprennent entre 20 000 et 100 000 habitants, constituent d’ailleurs un facteur puissant d’aménagement du territoire et de démocratisation de l’accès à l’enseignement supérieur. À titre d’illustration, 24,5 % des étudiants en ville moyenne sont enfants de parents appartenant à la catégorie « cadres et professions intellectuelles supérieures » contre 51,1 % à Paris et 22,7 % des étudiants dans les villes moyennes sont issus du milieu ouvrier contre 11,6 % en région parisienne ⁽²²⁾.

On observera que la présence des personnalités extérieures est assurée par dérogation aux dispositions de l’article L. 719-3 du code de l’éducation, qui définissent les personnalités extérieures actuellement membres des trois conseils de l’université.

Cet article dispose en effet que les personnalités extérieures comprennent, d’une part, des représentants des collectivités locales, des activités économiques (en particulier les organisations syndicales d’employeurs et de salariés), des associations scientifiques, des grands services publics, des enseignements du primaire et du secondaire et, d’autre part, des personnalités désignées par le conseils à titre personnel.

La dérogation instituée par le présent article en faveur des personnalités extérieures qui seront membres des nouveaux conseils d’administration ne fait que tirer les conséquences de la réforme de la composition de ces derniers.

Enfin, le II de l’article L. 712-3 nouveau du code de l’éducation dispose que la liste des personnalités extérieures est approuvée par le conseil d’administration. Cette approbation est en quelque sorte la contrepartie de la nomination de ces personnalités par le président de l’université et permet ainsi de maintenir l’équilibre des pouvoirs entre les deux organes du « gouvernement » de l’université.

La composition du conseil d’administration de l’université
et les modes d’élection et de désignation de ses membres

	L’actuel conseil d’administration : 30 à 60 membres dont	Le conseil d’administration selon le projet de loi initial : 20 à 30 membres dont	Le conseil d’administration selon le projet de loi adopté par le Sénat : 20 à 30 membres dont
Représentants des enseignants et des chercheurs	40 à 45 % de représentants des enseignants-chercheurs, des enseignants et des chercheurs.	8 à 14 représentants des enseignants-chercheurs et des personnels assimilés, des enseignants et des chercheurs nommés dans l’établissement, dont la moitié de professeurs des universités et personnels assimilés.	Sans modification
Représentants des étudiants	20 à 25 %.	3 à 5 représentants des étudiants et des personnes bénéficiant de la formation continue.	Sans modification
Personnalités extérieures	20 à 30 %, avec :	7 à 8 personnalités extérieures comprenant notamment :	sept à huit personnalités extérieures comprenant notamment :
	– d’une part, des représentants des collectivités territoriales et des activités économiques, des organisations syndicales, et des associations scientifiques et culturelles ;	– une personne ayant obtenu un diplôme dans l’université et exerçant une activité professionnelle hors de l’université depuis au moins deux ans ;	Sans modification
	– d’autre part, des personnalités désignées par les conseils à titre personnel.	– au moins 2 personnes désignées au titre des entreprises et des autres activités économiques et sociales ;	Sans modification
		– un représentant du conseil régional désigné par le conseil.	– au moins deux représentants des collectivités territoriales dont un du conseil régional, désignées par celles-ci.
		Ces personnes sont nommées par le président de l’université pour une durée de quatre ans et la liste de ces personnes est approuvée par les membres élus du conseil d’administration	Ces personnes, à l’exception des représentants des collectivités locales, sont nommées par les membres élus de ce nouveau conseil d’administration sur proposition de la personne figurant à la première place de la liste des professeurs ayant obtenu la majorité des sièges.
Mode d’élection	– scrutin secret par collèges distincts ;	Sans modification	Sans modification
	– scrutin de liste à un tour avec représentation proportionnelle au plus fort reste, panachage (sans panachage pour les étudiants) et avec possibilité de listes incomplètes.	– scrutin de liste à un tour avec représentation proportionnelle au plus fort reste, sans panachage et avec possibilité de listes incomplètes ;
		– attribution d’une prime majoritaire à la liste des représentants des enseignants-chercheurs et des personnels assimilés, les autres sièges étant répartis entre toutes les listes à la représentation proportionnelle au plus fort reste.

b) Un conseil renforcé dans sa capacité de pilotage

Le III de l’article L. 712-3 nouveau du code de l’éducation définit les compétences du conseil d’administration.

Il modifie à cet effet le septième alinéa de l’article L. 712-3 du code de l’éducation, qui dispose que « le conseil d'administration détermine la politique de l’établissement, notamment en délibérant sur le contenu du contrat d’établissement. Il vote le budget et approuve les comptes. Il fixe, dans le respect des priorités nationales, la répartition des emplois qui lui sont alloués par les ministres compétents. Il autorise le président à engager toute action en justice. Il approuve les accords et les conventions signés par le président, et, sous réserve des conditions particulières fixées par décret, les emprunts, les prises de participation, les créations de filiales, l'acceptation de dons et legs et les acquisitions immobilières ».

À l’heure actuelle, comme a pu le constater la MEC, dans son rapport sur la gouvernance des universités, trop souvent les conseils d’administration « délibère rapidement sur ces questions qui sont pourtant au cœur de leur compétence, pour s’attacher à des problèmes qui relèvent du fonctionnement quotidien de l’établissement ».

C’est la raison pour laquelle le présent article organise le renforcement de la capacité de pilotage du conseil d’administration de trois manières.

Premièrement, il est réaffirmé que le conseil d’administration « détermine la politique de l’établissement ».

Deuxièmement, la capacité de pilotage du conseil d’administration est accrue par le fait qu’il délibère sur un nombre étendu de sujets, qui sont énumérés de manière précise.

Le III du présent article fait du conseil d’administration le lieu au sein duquel sont abordés tous les vrais enjeux de la politique d’établissement.

Ainsi, comme aujourd’hui, le conseil d’administration : approuve le contrat de l’établissement ; vote le budget et approuve les comptes ; approuve les accords et les conventions signés par le président de l’établissement et, sous réserve des conditions particulières fixées par décret, les emprunts, les prises de participations, les créations de filiales, l’acceptation de dons et legs et les acquisitions immobilières ; adopte le règlement intérieur de l’université, ainsi que les règles relatives aux examens ; autorise le président de l’établissement à engager toute action en justice.

Toutefois, la présente liste fait bien plus que reprendre les dispositions qui figurent déjà au septième alinéa de l’article L. 712-3 du code de l’éducation.

En effet, elle comprend un nouveau sujet, par rapport à ceux mentionnés aujourd’hui par ce code, et contient de nouvelles dispositions qui encadrent les conditions dans lesquelles le conseil d’administration exerce ses compétences.

Le nouveau sujet sur lequel le conseil d’administration délibère est la création de fondations. Ce nouveau champ de compétence découle des dispositions de l’article 23 du présent projet de loi, qui permettent aux universités de créer en leur sein une ou plusieurs fondations.

Quant aux dispositions nouvelles qui précisent les conditions dans lesquelles le conseil exerce ses compétences, elles portent, pour chacune d’entre elles, la marque d’une gouvernance rénovée.

D’abord, il est précisé, au 2° du III, que le budget et les comptes, sur lesquels le conseil d’administration se prononce, doivent faire l’objet d’une certification annuelle par un commissaire aux comptes. Cette nouvelle exigence permettra au conseil d’administration de disposer de comptes revus par un expert et bénéficiant ainsi d’une garantie d’exactitude et de sincérité. Elle permettra d’améliorer la transparence des comptes et incitera la direction de l’établissement à faire preuve de plus de rigueur, ce qui ne peut qu’améliorer la performance des universités dans le domaine de la gestion financière.

Ensuite, le présent article prévoit que lorsque le conseil d’administration fixe la répartition des emplois qui sont alloués à l’établissement par les ministres compétents, il le fait sur la proposition du président.

Cette innovation va de pair avec le renforcement de la fonction présidentielle et se rattache à un autre pouvoir, qu’il est également proposé de confier au président, celui d’exprimer son opposition à une affectation lorsqu’il émet un avis défavorable motivé. Elle traduit la volonté de faire du « duo » président-conseil d’administration le vrai gouvernement de l’université, qui dispose d’une autorité réelle sur la gestion des emplois, notamment à l’égard des composantes.

Troisièmement, et il s’agit là d’une des dispositions clefs du projet de loi, le conseil d’administration approuve le rapport annuel d’activité présenté par le président.

Cette disposition nouvelle conforte le conseil d’administration dans son rôle de stratège et permet au président de retracer dans un document écrit, qui pour l’heure n’existe pas, la mise en œuvre du projet d’établissement.

On notera que la MEC a proposé qu’un tel rapport soit présenté chaque année, en ajoutant que ce document devrait comprendre un bilan de l’activité de chaque composante, ainsi que l’évaluation des enseignements et de la formation, telle qu’elle est prévue par l’article 23 de l’arrêté du 9 avril 1997 relatif au DEUG, à la licence et la maîtrise.

On doit s’interroger sur la portée réelle de cette nouvelle obligation faite au président. Quelles pourront être, par exemple, les conséquences d’un rejet du rapport d’activité ? Le président sera-t-il obligé de se démettre ? En réalité, puisque le projet de loi est muet sur ce point, on peut penser que le rapport d’activité est moins un levier pour améliorer la performance globale des universités qu’un sabre de bois, inutile parce qu’inconsistant dans ses effets.

Mais la vraie portée du dispositif introduit se situe ailleurs : pour la saisir, il ne faut pas avoir en tête le « modèle » managérial thermidorien, qui conduit à faire tomber les têtes.

Le rapport d’activité présenté au conseil d’administration est une incitation à bien faire, qu’il convient de prendre au sérieux :

– son existence constitue déjà une avancée, car, lorsqu’une université « fait mal », le rapport d’activité le plus habile ne parviendra pas à sauver la face du président qui n’a pas été capable de conduire un projet d’établissement. Il poussera les membres du conseil d’administration, ne serait-ce qu’un petit nombre d’entre eux, à interpeller le président et les autres membres sur l’état de faillite collective qui menace l’université et alertera publiquement le ministère et les représentants des personnels et des usagers, soit les étudiants, qu’il y a danger ;

– pour les bonnes universités, le rapport d’activité se présente comme l’impulsion première d’une spirale vertueuse, qui associe objectifs clairs, mobilisation judicieuse des moyens affectés et progression sur la voie de la réussite, avec des indicateurs de performance « au vert ».

On observera, pour finir ce commentaire, que le présent article encadre les délégations, par le conseil d’administration, de ses attributions au président de l’université.

Il reprend à cet effet une disposition du code de l’éducation, issue de la loi du 26 janvier 1984, et prévoyant que, dans les cas où le conseil d’administration a délégué certaines attributions au président, ce dernier doit rendre compte « dans les meilleurs délais » des décisions prises en vertu de cette délégation.

Toutefois, cette délégation ne peut concerner les attributions du conseil en matière d’approbation du contrat d’établissement, de vote du budget, d’approbation des comptes, d’adoption du règlement intérieur et d’approbation du rapport annuel d’activité présenté par le président. Ces exceptions se justifient d’elles-mêmes et évitent que le président ne soit tenté de faire n’importe quoi, le conseil d’administration s’étant défaussé de ses responsabilités.

L’avant-dernier alinéa du présent article dispose que le conseil d’administration peut, dans des conditions qu’il détermine, déléguer au président le pouvoir d’adopter des décisions modificatives du budget. S’il est normal que le conseil d’administration ne soit pas autorisé à déléguer au président de l’université le vote du budget, il est en revanche justifié de prévoir que le premier peut déléguer au second l’adoption des décisions modificatives, lesquelles se rapporte à l’exécution du budget.

Le dernier alinéa du présent article précise qu’en cas de partage des voix, le président a voix prépondérante, une nouveauté par rapport aux dispositions actuelles de l’article L. 712-3 du code de l’éducation. Cette modification conforte le rôle de dirigeant du président et introduit dans les conseils d’administration des universités une règle largement appliquée dans d’autres secteurs.

Pour conclure ces développements, on rappellera l’existence d’un « garde-fou » pour les cas où le président de l’université exerce ses fonctions d’une manière telle qu’il compromet le fonctionnement du « gouvernement » de l’université. L’article L. 719-8 du code de l’éducation prévoit en effet qu’en cas de difficulté grave dans le fonctionnement des organes statutaires ou de défaut d’exercice de leurs responsabilités, le ministre chargé de l’enseignement supérieur peut prendre « à titre exceptionnel, toutes les dispositions imposées par les circonstances ». Cette possibilité d’intervention de l’État, qui doit rester exceptionnelle, garantit que la nouvelle autonomie accordée aux universités ne débouchera pas sur des situations anarchiques, mettant en péril le fonctionnement même des universités.

3. Les modifications adoptées par le Sénat

Le Sénat a apporté plusieurs modifications à cet article, dont l’une, très importante, concerne les modalités de désignation de personnes extérieures.

Premièrement, le nombre de membres du conseil d’administration est augmenté d’une unité lorsque le président exerce ses fonctions hors de l’université, ce qui est cohérent avec la disposition permettant une ouverture du choix des personnes pouvant être élues pour exercer cette fonction et prévoyant que le président de l’université doit seulement appartenir à l’une des catégories de personnels qui ont vocation à exercer des fonctions d’enseignement.

Deuxièmement, le Sénat a également adopté une disposition de « bonne administration » précisant que le mandat des membres élus du conseil d’administration court à compter de la première réunion convoquée pour l’élection du président et que les membres du conseil d’administration siègent valablement jusqu’à la désignation de leurs successeurs.

Troisièmement, les modalités de désignation des personnalités extérieures ont été modifiées par le Sénat pour leur permettre de participer à l’élection du président. Ces personnalités, nommées pour une durée de quatre ans, comprennent notamment :

– au moins deux représentants des collectivités locales, dont un du conseil régional, désignés par ces dernières. Cela permet de renforcer la présence de ces collectivités au sein du conseil d’administration, en permettant de désigner un représentant de la région et au moins un représentant d’une autre collectivité, comme la commune, la communauté d’agglomération ou la communauté urbaine ;

– la présence d’une personne diplômée de l’université et exerçant une activité professionnelle hors de l’université est maintenue ;

– les autres personnalités seraient nommées par les membres élus du nouveau conseil d’administration sur proposition de la personne figurant à la première place de la liste de professeurs ayant obtenu la majorité des sièges.

Cette dernière disposition soulève deux difficultés. En premier lieu, elle fait de la tête de liste le candidat évident à la Présidence de l’Université limitant ainsi l’appel à des personnalités extérieures. Elle tend, par ailleurs, à faire des personnalités nommées par cette tête de liste ses obligées. En effet, cette tête de liste ayant de fortes chances d’être élue à la présidence de l’université, cela revient à faire coopter cinq à six membres du conseil d’administration par le futur président. Cela est d’autant plus vrai que l’article 10 du présent projet de loi prévoit d’attribuer à la liste des enseignants-chercheurs ayant obtenu le plus de voix lors de l’élection des membres du conseil d’administration une prime majoritaire.

Ce système de désignation n’est pas satisfaisant, car, s’il fait entrer les personnalités qualifiées au sein du conseil d’administration comme des membres de plein exercice, il accentue la présidentialisation de la gouvernance des universités et contribue à instituer un rapport ambigu et peu satisfaisant, du point de vue de la transparence démocratique, entre le président et un nombre important de membres du conseil d’administration qui vont ainsi voter pour l’autorité qui les a nommés. De plus, ce système de désignation est susceptible d’offrir une majorité d’appoint à la liste syndicale qui contrôlerait le conseil d’administration et la présidence et de ce fait déterminerait la politique de l’établissement.

Enfin, le Sénat a adopté une disposition prévoyant que le président présente le rapport annuel d’activité devant le conseil scientifique et le conseil des études et de la vie universitaire. Compte tenu du rôle « d’éclaireur » que jouent ces deux conseils pour aider les organes dirigeants de l’université à prendre leurs décisions, il semble logique que le rapport d’activité du président leur soit également présenté.

La commission a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur.

La commission a examiné un amendement de M. Étienne Pinte visant à porter de « trois à cinq » à « quatre à six » le nombre de représentants des étudiants et des personnes bénéficiant de la formation continue inscrites dans l’établissement au sein du conseil d’administration de l’université.

Tout en jugeant nécessaire de réduire le nombre de membres du conseil d’administration, M. Étienne Pinte a estimé qu’il ne faudrait pas pour autant que ce resserrement s’opère au détriment de la représentation des étudiants et surtout, de son équilibre et de sa diversité. C’est pourquoi il est proposé que celle-ci soit au moins égale à 20 % des membres du conseil d’administration.

Le rapporteur s’est déclaré défavorable à l’amendement, au motif qu’il risquerait de fragiliser l’équilibre général des dispositions relatives à la représentation au sein du conseil d’administration, qui semble satisfaisant et fait également l’objet d’un large soutien. De plus, il apparaît peu opportun d’accroître le nombre de membres du conseil d’administration, qui passerait ainsi de trente à trente-et-un, et ce d’autant moins que le gouvernement avait initialement envisagé de resserrer davantage la composition des conseils d’administration.

M. Étienne Pinte a toutefois précisé que, contrairement aux déclarations du rapporteur, l’amendement n’a pas pour effet d’augmenter le nombre maximum de membres du conseil d’administration, puisqu’il est parallèlement proposé de supprimer les dispositions prévoyant qu’une personnalité extérieure issue du corps des anciens diplômés puisse siéger au sein du conseil d’administration.

Le rapporteur s’est déclaré favorable à cette dernière proposition, qui sera examinée ultérieurement.

La commission a rejeté l’amendement.

Elle a ensuite adopté un amendement rédactionnel du rapporteur.

La commission a examiné, en discussion commune, un amendement du rapporteur prévoyant que « les personnalités extérieures à l’établissement, membres du conseil d’administration, sont nommées par le président de l’université pour une durée de quatre ans » et un amendement de M. Daniel Fasquelle, ayant un objet similaire et précisant que ces personnalités sont « proposées au conseil d’administration par le président pour une durée de quatre ans ».

Le rapporteur a expliqué que l’amendement vise à définir les modalités de désignation des personnalités extérieures, membres du conseil d’administration, en reprenant les dispositions initialement prévues par le projet de loi, avant son examen par le Sénat en première lecture.

La commission a adopté l’amendement du rapporteur. L’amendement de M. Daniel Fasquelle est donc devenu sans objet.

La commission a examiné un amendement de M. Étienne Pinte visant à supprimer l’alinéa 9 de cet article.

M. Étienne Pinte a précisé que les dispositions qu’il est proposé de supprimer prévoient la représentation au sein des conseils d’administration, en tant que personnalités extérieures à l’établissement, de personnes ayant obtenu un diplôme dans l’université et exerçant une activité professionnelle hors de l’université depuis au moins deux ans. Ainsi la représentation étudiante pourrait-elle être renforcée, sans pour autant dénaturer la taille et l’équilibre général de la composition des conseils d’administration, auquel le rapporteur est particulièrement attaché.

Le rapporteur s’est déclaré favorable à l’amendement, qui permet fort opportunément d’accroître le nombre de personnalités qualifiées représentées au sein du conseil d’administration : des chefs d’entreprise, ou par exemple des scientifiques, pourraient ainsi être plus nombreux au sein des conseils.

Le président Pierre Méhaignerie a toutefois objecté qu’il est important de veiller à ce que les universités suivent le parcours de leurs anciens étudiants. Ainsi que l’a souligné la ministre, la présence d’un ancien élève permettrait d’engager les universités à évaluer leur capacité à insérer leurs diplômés dans le monde professionnel. Les établissements pourraient ainsi identifier les formations universitaires dans lesquelles, deux ou trois ans après l’obtention du diplôme, on constate un taux important de chômage.

Le rapporteur a convenu de l’importance de cet objectif, tout en rappelant que le projet de loi comporte d’ores et déjà d’autres dispositions contraignantes destinées à l’atteindre. Au reste, cette question ne saurait être épuisée par la question de la représentation ou non d’une personnalité ayant obtenu un diplôme dans l’université.

La commission a adopté l’amendement.

La commission a examiné un amendement de M. Daniel Fasquelle prévoyant que les personnalités extérieures à l’établissement, membres du conseil d’administration, comprennent notamment deux personnes, au moins, désignées au titre des entreprises « et des professions auxquelles préparent les diplômes de l’établissement ».

M. Daniel Fasquelle a jugé nécessaire de clarifier la rédaction de ces dispositions, dans la mesure où elles semblent, d’une certaine façon, mettre sur le même plan les entreprises, qui sont des organismes, et « d’autres activités économiques et sociales ». Doit-on par exemple considérer un avocat comme une entreprise ?

Le rapporteur s’est déclaré défavorable à l’amendement dont la portée dépasse celle d’une modification purement rédactionnelle, dès lors qu’il est proposé de supprimer toute référence aux personnes représentant les activités économiques et sociales, c’est-à-dire, par exemple, des représentants des entreprises ou des syndicats de salariés. Cet amendement, de même que celui à venir de M. Étienne Pinte, soulève dès lors plusieurs difficultés. En effet, outre le fait qu’il semble a priori difficile de choisir – et sur quels critères ? – les professions qui seront représentées au sein du conseil d’administration, alors même que les universités dispensent un enseignement pluridisciplinaire, il apparaît également nécessaire de permettre une représentation du bassin local d’emploi. En d’autres termes, sur ce sujet comme sur bien d’autres, il semble préférable de laisser autant de souplesse que possible aux universités.

M. Daniel Fasquelle a toutefois déploré la rédaction particulièrement ambiguë de cet alinéa, qui conduit à un amalgame entre les entreprises et les « autres » activités économiques et sociales.

Le rapporteur a alors proposé de rectifier l’amendement, afin de supprimer le mot « autres ».

La commission a adopté l’amendement ainsi rectifié.

La commission a examiné un amendement de M. Étienne Pinte prévoyant que les personnes désignées au titre des entreprises et des activités économiques et sociales doivent avoir « un champ d’activité en rapport avec le domaine de formation et de recherche de l’établissement ».

M. Étienne Pinte a jugé nécessaire de cibler davantage les membres du conseil d’administration, représentants des entreprises, afin de garantir une cohérence entre le choix des personnalités représentées et les disciplines enseignées par l’université.

Évoquant les exemples des universités de Clermont-Ferrand et de Reims, qui auraient sans doute davantage à gagner à la participation de représentants d’entreprises comme Michelin ou du pôle de compétitivité « agro-ressources », le rapporteur s’est déclaré défavorable à l’amendement, en jugeant préférable de laisser aux entreprises la liberté et la souplesse nécessaires pour choisir les personnalités qualifiées représentées au sein du conseil d’administration.

La commission a rejeté l’amendement.

M. Daniel Fasquelle a retiré un amendement visant à ce qu’un représentant du conseil régional siège au conseil d’administration de l’université.

La commission a ensuite adopté un amendement du rapporteur tendant à rétablir, par coordination avec un autre de ses amendements, la disposition du projet de loi initial prévoyant que la liste des personnalités extérieures nommées par le président de l’université est approuvée par le conseil d’administration, cette approbation permettant un contrôle par le principal conseil de l’université des personnalités qualifiées choisies par le président.

En conséquence, sont devenus sans objet deux amendements de M. Daniel Fasquelle, l’un supprimant le pouvoir de proposition de la personne en tête de la liste des professeurs ayant obtenu la majorité des sièges, l’autre permettant aux membres élus du conseil d’administration d’approuver la liste des personnalités extérieures proposée par le président et un amendement de M. Olivier Jardé ouvrant aux maîtres de conférences et personnels assimilés la possibilité de participer à la nomination des personnalités extérieures.

M. Daniel Fasquelle a présenté un amendement visant à ce que les principales composantes de l’établissement telles qu’elles sont définies à l’article 11 du projet de loi soient associées à l’élaboration du contrat d’établissement.

M. Alain Claeys a fait remarquer que même s’il convenait de tenir compte des composantes de l’établissement, il fallait aussi se garder de multiplier les sources de pouvoir au sein de l’université au risque de la rendre ingouvernable. On peut d’ailleurs regretter que le projet de loi ne clarifie pas les responsabilités respectives du président, des responsables d’UFR et des directeurs de laboratoires.

Le rapporteur s’étant déclaré défavorable à l’amendement au motif que la précision qu’il apporte ne lui paraît pas opportune, l’amendement a été retiré par son auteur.

Puis la commission a adopté un amendement du rapporteur visant à supprimer de l’article 6 la disposition prévoyant que le budget et les comptes des universités font l’objet d’une certification annuelle par un commissaire aux comptes pour la renvoyer à l’article 15 du projet de loi relatif au budget global.

Elle a également adopté un amendement du rapporteur précisant que le conseil d’administration de l’université approuve non seulement les acquisitions, mais aussi les cessions immobilières.

La commission a adopté l’article 6 ainsi modifié.

Article 7

Composition et rôle du conseil scientifique

Cet article modifie l’article L. 712-5 du code de l’éducation relatif au conseil scientifique de l’université. Il comprend un 1° et un 2° concernant, respectivement, la composition et les compétences de ce conseil scientifique.

Le 1° a pour objet de modifier la composition du conseil scientifique de l’université en augmentant la part des représentants des étudiants de troisième cycle.

Le conseil scientifique comprend actuellement de vingt à quarante membres, ainsi répartis : 60 à 80 % de représentants des personnels, 7,5 % à 12,5 % de représentants des étudiants de troisième cycle et 10 à 30 % de personnalités extérieures, qui peuvent être des enseignants-chercheurs ou des chercheurs appartenant à d’autres établissements.

Le présent article prévoit d’augmenter les pourcentages minimum et maximum de représentants d’étudiants de troisième année à, respectivement, 10 % et 15 %. Concrètement, cette disposition, qui a été demandée par les syndicats d’étudiants au cours de la phase de concertation sur l’avant-projet de loi, signifie que le conseil scientifique comprendra un représentant d’étudiant en plus, sans diminuer la représentation des autres catégories.

Ainsi, le caractère démocratique de la composition du conseil scientifique est renforcé au moment même où sa compétence consultative est affirmée par le présent article.

C’est l’une des preuves, car elles sont nombreuses, que le présent projet de loi, loin de ne s’intéresser qu’à la gouvernance et à l’autonomie des universités, s’attache aussi à consolider les bases démocratiques des instances assurant la participation des acteurs de la vie universitaire à la gestion des établissements.

En outre, l’augmentation de la représentation des étudiants de troisième cycle au sein du conseil scientifique permet d’affirmer leur contribution à la politique scientifique de l’université. Il est bon que les futurs jeunes chercheurs aient leur mot dire en la matière puisque ce seront eux les acteurs qui, demain, mettront en oeuvre cette politique.

Le 2° du présent article a pour objet de donner au conseil scientifique une compétence consultative sur toutes les questions qu’il est amené à connaître.

Institué par la loi du 26 janvier 1984, le conseil scientifique joue actuellement un double rôle, puisqu’il dispose d’un pouvoir de proposition sur certains sujets et exerce une compétence consultative sur d’autres. Ainsi, ce conseil propose au conseil d’administration les orientations des politiques de recherche, de documentation scientifique et technique, ainsi que la répartition des crédits de recherche. Il est en revanche consulté sur « sur les programmes de formation initiale et continue, sur la qualification à donner aux emplois d’enseignants-chercheurs et de chercheurs vacants ou demandés, sur les programmes et contrats de recherche proposés par les diverses composantes de l’université, sur les demandes d’habilitation à délivrer des diplômes nationaux, sur les projets de création ou de modification des diplômes d’établissement et sur le contrat d’établissement ». Le code de l’éducation précise en outre que le conseil scientifique assure la liaison entre l’enseignement et la recherche.

Le 2° du présent article prévoit que le conseil scientifique sera désormais consulté les orientations des politiques de recherche, de documentation scientifique et technique, ainsi que la répartition des crédits de recherche.

Ce conseil perdra ainsi son pouvoir de proposition sur ces sujets, une évolution qui est liée à au renforcement de la capacité de pilotage du conseil d’administration. Sa compétence consultative sera en revanche très étendue, ce qui lui permettra d’éclairer le conseil d’administration sur la politique de recherche de l’université.

En outre, le conseil scientifique pourra émettre des vœux sur ces questions, un pouvoir qu’il détient actuellement en vertu de l’article L. 712-1 du code de l’éducation. Celui-ci dispose en effet que l’administration de l’université est assurée par les décisions du président, les délibérations du conseil d’administration, et les propositions, avis et vœux du conseil scientifique et du conseil des études et de la vie universitaire.

Enfin, le dernier alinéa du présent article permet d’affirmer que le conseil scientifique assure la liaison entre l’enseignement et la recherche dans tous les cycles d’études en supprimant la mention selon laquelle il assure cette mission « notamment dans le 3^ème cycle », comme cela est actuellement prévu par la dernière phrase de l’article L. 712-5 du code de l’éducation.

Le Sénat a modifié le présent article en adoptant deux dispositions.

La première prévoit que le conseil scientifique doit comprendre un représentant des personnes bénéficiant de la formation professionnelle. Elle permet d’assurer la représentation, dans ce conseil, de personnes qui, par ailleurs, sont représentées aux deux autres conseils de l’université. En outre, le conseil scientifique est consulté sur les programmes de formation initiale et continue, ce qui rend d’autant justifiée la représentation en son sein de ces mêmes personnes.

La deuxième modification adoptée par le Sénat dispose que, dans le respect des dispositions statutaires applicables aux enseignants chercheurs, le conseil scientifique en formation restreinte aux enseignants-chercheurs donne un avis sur les mutations des enseignants-chercheurs, sur l’intégration des fonctionnaires des autres corps dans le corps des enseignants-chercheurs, sur la titularisation des maîtres de conférence stagiaires et sur le recrutement ou le renouvellement des attachés temporaires d’enseignement et de recherche (ATER).

Cet amendement permet de transférer au conseil scientifique les compétences jusqu’ici exercées par les commissions de spécialistes que le projet de loi prévoit de remplacer par des comités de sélection qui ne se préoccuperont que du recrutement des enseignants-chercheurs.

Après s’être étonné que le texte du projet de loi fasse encore référence aux termes de « troisième cycle » et non pas au système LMD (licence, master et doctorat) et a jugé préférable de préciser quels étaient les étudiants visés, M. Daniel Fasquelle a présenté un amendement visant à améliorer la représentation des étudiants en deuxième année de Master et des doctorants.

Le rapporteur a indiqué que le souci exprimé par l’auteur de l’amendement est pris en compte par le projet de loi qui vise à assurer une représentation des étudiants chercheurs, c’est-à-dire ceux qui préparent une thèse. Toutefois, il serait peut-être opportun de revoir la rédaction de cet alinéa lors de réunion de la commission de l’article 88.

À la suite de ce débat, M. Daniel Fasquelle a accepté de rectifier son amendement pour préciser que le conseil scientifique comprend non seulement des représentants des étudiants de troisième cycle, mais aussi des représentants des étudiants de deuxième année de master recherche ou de doctorat.

La commission a alors adopté l’amendement ainsi rectifié.

Le rapporteur a retiré un amendement supprimant la disposition prévoyant qu’un représentant de la formation continue siège au conseil scientifique de l’université. Après réflexion, il est souhaitable que la représentation des bénéficiaires de la formation continue qui sont des usagers de l’université soit assurée à ce conseil.

Puis la commission a examiné un amendement par M. Daniel Fasquelle visant à ce que le conseil scientifique puisse émettre des « recommandations » plutôt que des « vœux », le terme de recommandation étant préférable pour montrer l’implication du conseil scientifique dans la prise de décision. Faisant remarquer que le code de l’éducation utilise le terme de « vœux » pour qualifier les propositions faites par le conseil scientifique, le rapporteur a donné un avis défavorable à cet amendement.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la commission a rejeté cet amendement.

Pour tenir compte des cas où le président exerce ses activités hors de l’université, la commission, sur l’avis favorable du rapporteur, a adopté un amendement de M. Olivier Jardé précisant que le nombre des membres du conseil scientifique est augmenté d’une unité lorsque le président est choisi hors du conseil.

Puis, suivant l’avis favorable du rapporteur, elle a également adopté un amendement de M. Olivier Jardé précisant que, comme au conseil d’administration, le président de l’université a voix prépondérante en cas de partage égal des voix au sein du conseil scientifique.

La commission a adopté l’article 7 ainsi modifié.

Après l’article 7

M. Yvan Lachaud a retiré un amendement portant article additionnel avant l’article 8 relatif à l’adaptation des conditions d’études des étudiants handicapés, M. Yves Bur ayant fait valoir que cela est déjà prévu par la loi et le président Pierre Méhaignerie ayant suggéré de l’évoquer dans la discussion générale en séance.

Article 8

Rôle du conseil des études et de la vie universitaire

Cet article a pour objet de définir les compétences du conseil des études et de la vie universitaire, qui revêteront un caractère exclusivement consultatif, à l’instar de celles du conseil scientifique.

Dans ce but, il remplace le dernier alinéa de l’article L. 712-6 du code de l’éducation par quatre alinéas.

Ce conseil sera consulté sur les orientations des enseignements de la formation initiale et continue, ainsi que sur les demandes d’habilitation et les projets de nouvelles filières, sujets dont il s’occupe déjà, en vertu du dernier alinéa de l’article L. 712-6 du code de l’éducation, mais avec d’autres compétences (2^ème alinéa du présent article). À l’heure actuelle, en effet, le conseil des études et de la vie universitaire propose au conseil d’administration les orientations des enseignements de formation et instruit les demandes d’habilitation et les nouvelles filières.

Il sera consulté en outre sur l’évaluation des enseignements, ce qui constitue une nouveauté par rapport au droit existant.

Il faut espérer que cette question, qui implique, par répercussion, que le conseil d’administration en débatte sur la base de l’avis que lui donnera le conseil des études et de la vie universitaire, soit prise enfin au sérieux par l’université française.

Il est grand temps que l’université se préoccupe d’un sujet aussi essentiel. Un arrêté du 9 avril 1997 relatif aux DEUG, licences et maîtrises prévoit que pour « chaque cursus, est organisée une procédure d’évaluation des enseignements et de la formation », mais ce texte n’est pas appliqué de manière satisfaisante par les universités. En effet, celles-ci font preuve d’une invraisemblable frilosité en la matière, qui de fait revêt un caractère culturel : beaucoup craignent que l’évaluation des enseignements ne débouche sur une évaluation des enseignants Il en résulte que les évaluations effectuées aujourd’hui à l’université sont partielles et restent confidentielles : souvent, les questionnaires que remplissent les étudiants se réduisent à des demandes d’appréciation générales et leurs résultats sont rarement diffusés.

Cette réticence fondamentale de l’université française à l’égard de l’évaluation des enseignements apparaît en complet décalage avec les pratiques de ses consœurs d’Europe et des États-Unis. Elle constitue surtout un manquement au contrat qui lie l’université à la société : au vu du rôle déterminant que joue la première dans la préparation des étudiants à la vie active, l’université a l’obligation morale de placer la qualité des enseignements au cœur de ses préoccupations.

Le conseil des études et la de la vie universitaire sera en outre consulté sur toutes les mesures permettant d’améliorer la vie des étudiants à l’ université, pour que soient ainsi réunies les conditions d’une intégration réussie dans les établissements et d’une sortie réussie vers le monde du travail : mise en œuvre de l’orientation des étudiants, validation des acquis, facilitation de l’entrée dans la vie active, encouragement des activités culturelles, sportives, sociales ou associatives, amélioration des conditions de vie et de travail, notamment en ce qui concerne le soutien, les œuvres universitaires et scolaires, les services médicaux, les bibliothèque et les centres de documentation. Cette liste de sujets reprend celle figurant déjà à l’article L. 721-6 du code de l’éducation.

Le présent article reprend également à son troisième alinéa également la disposition de l’article L. 712-6 du code de l’éducation selon laquelle le conseil des études et de la vie universitaire est le garant des libertés politiques et syndicales étudiantes. Cette mission essentielle est donc réaffirmée à l’heure où le gouvernement ambitionne de rebâtir l’université.

Par ailleurs, le conseil des études et de la vie universitaire pourra émettre des vœux, à l’instar du conseil scientifique.

Enfin, le dernier alinéa du présent article introduit une nouveauté par rapport aux dispositions existantes de l’article L. 712-6, qui prévoit l’élection au sein du conseil d’un vice-président chargé des questions de la vie étudiante en lien avec les centres régionaux des œuvres universitaires et scolaires (CROUS).

En confiant ainsi à un vice-président le suivi de ces questions, le présent article place l’amélioration des conditions de vie des étudiants au centre de l’attention des organes statutaires de l’université.

Ce nouveau poste fait d’ailleurs écho à l’un des cinq piliers de la nouvelle université que la ministre de l’enseignement supérieur et de la recherche a présenté le 31 mai 2007 et qui englobe la révision des aides sociales étudiantes, le logement, la santé, l’hygiène de vie et la prévention, la question du handicap, le développement des infrastructures sportives et l’ouverture sur le monde de la culture et des arts.

Il faut espérer que, dans ces conditions, ce conseil saura utiliser à bon escient ses très larges compétences et ce nouveau poste de vice-président pour faire de l’amélioration des conditions de vie à l’université, une condition de la réussite de la mise en place d’une gouvernance et d’une autonomie renforcées des universités.

Le Sénat a modifié substantiellement la rédaction de cet article : il a décidé, avec l’avis favorable du gouvernement, de rétablir la rédaction actuelle de l’article L. 712-6 du code de l’éducation et par conséquent de maintenir la totalité des compétences actuelles du CEVU, y compris son pouvoir de proposition sur les orientations des enseignements de formation initiale et d’instruction des demandes d’habilitation et de projets de nouvelles filières.

Par conséquent, la compétence de consultation sur l’évaluation des enseignements disparaît, ce qui semble constituer une concession à l’égard des syndicats d’enseignants.

La nouvelle rédaction du présent article ne fait que compléter l’article L. 712-6 du code de l’éducation par un alinéa précisant, d’une part, que le vice-président chargé des questions de vie étudiante doit être un étudiant et, d’autre part, que ce denier est « notamment » chargé des relations avec les centres régionaux des œuvres scolaires et universitaires. Cette dernière précision vise à faire apparaître clairement que le vice-président chargé des questions de vie étudiante peut entrer en relations avec des organismes autres que les CROUS.

La commission a adopté un amendement du rapporteur proposant une nouvelle rédaction de l’article et visant à rétablir les alinéas proposés initialement par le gouvernement que l’adoption de l’amendement de la commission des affaires culturelles du Sénat a fait disparaître, tout en intégrant la disposition adoptée par le Sénat prévoyant que le vice-président du conseil des études et de la vie universitaire est un étudiant.

En conséquence, sont devenus sans objet un amendement de M. Daniel Fasquelle prévoyant la représentation des étudiants par au moins deux doctorants et quatre étudiants en master et deux amendements de M. Olivier Jardé, l’un augmentant d’une unité les effectifs du conseil lorsque le président est choisi hors du conseil, l’autre précisant que le président a voix prépondérante en cas de partage égal des voix.

L’article 8 a été ainsi rédigé.

Article 9

Représentation de secteurs de formation au conseil scientifique et au conseil des études et de la vie étudiante

Le présent article insère un article L. 7i2-6-1 nouveau dans le code de l’éducation comportant deux alinéas, l’un sur la représentation des grands secteurs de formation aux deux conseils ayant une compétence consultative et l’autre sur la périodicité du renouvellement de ces conseils.

Il précise que les statuts de l’université prévoient les conditions dans lesquelles est assurée la représentation des grands secteurs de formation au conseil scientifique et aux conseils des études et de la vie étudiante.

Il apporte aux représentants des différentes spécialités universitaires (lettres, sciences, médecine, etc.) la garantie qu’elles seront effectivement représentées dans les conseils qui ont pour mission d’éclairer les délibérations du conseil d’administration.

C’est la preuve que le resserrement du conseil d’administration et le renforcement de ses pouvoirs ne se font pas au détriment de la participation des acteurs de la vie universitaire. Autrement dit, le projet de loi ne sacrifie pas sur l’autel de l’efficacité la démocratie instaurée depuis 1968 dans les universités.

Le dernier alinéa de cet article dispose que ces deux conseils sont renouvelés à chaque renouvellement du conseil d’administration, ce qui permet d’assurer une cohérence entre les différents organes statutaires de l’université.

La fréquence du renouvellement desdits conseils est actuellement fixée par le premier alinéa de l’article L. 719-1 du code de l’éducation qui prévoit une règle d’application générale, valable pour les trois conseils de l’université : le renouvellement des mandats des membres de ces instances intervient tous les quatre ans, à l’exception du mandat des étudiants qui est renouvelé tous les deux ans.

M. Daniel Fasquelle a présenté deux amendements visant à ce que dans les universités pluridisciplinaires le conseil d’administration reflète la diversité des disciplines enseignées.

Considérant que ces précisions sont apportées par l’article 10, le rapporteur a donné un avis défavorable à ces amendements qui ont tous été retirés par leur auteur.

Puis la commission a examiné un amendement de M. Daniel Fasquelle prévoyant de prendre en compte le nombre respectif d’étudiants dans chaque secteur de formation pour déterminer l’importance réelle de ces secteurs et assurer ainsi une représentation équitable des disciplines au sein du conseil scientifique et du conseil des études et de la vie universitaire.

Le rapporteur a donné un avis défavorable à cet amendement, considérant qu’il dénature l’esprit du projet de loi et qu’il risque de morceler la représentation de ces conseils.

Suivant l’avis du rapporteur, la commission a rejeté l’amendement.

La commission a examiné un amendement de M. Daniel Fasquelle modifiant le mode de scrutin pour l’élection du conseil d’administration et prévoyant une division en sous-collèges par grands secteurs de formation pour permettre une meilleure représentation de l’ensemble des disciplines enseignées.

Le rapporteur a fait remarquer que cette proposition revient à modifier la mission du conseil d’administration telle que l’a prévu le projet de loi et a donné un avis défavorable à cet amendement qui tend à transformer le conseil d’administration en une expression des composantes alors que celui-ci doit exprimer l’identité et le projet de l’université.

En réponse à une remarque de M. Daniel Fasquelle indiquant que cette organisation existait dans certaines universités pluri-disciplinaires, le rapporteur a précisé que ces universités pourraient prévoir dans leurs statuts des modalités de représentation spécifiques pour tenir compte de la diversité des disciplines enseignées.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la commission a rejeté l’amendement.

La commission a adopté l’article 9 sans modification.

Article 10

Modes de désignation des membres des différents conseils

Cet article modifie le mode de désignation des membres des trois conseils des universités – conseil d’administration, conseil scientifique et conseil des études et de la vie universitaire –, afin de faire émerger des majorités stables, notamment en supprimant la possibilité de panachage des listes aux élections et en attribuant une prime majoritaire à liste arrivée en tête pour l’élection des représentants des enseignants-chercheurs au conseil d’administration.

1. La suppression de la possibilité de panachage des listes : un gage de cohérence pour le conseil d’administration

Le mode de scrutin actuellement prévu pour les élections aux conseils, un scrutin de liste avec représentation proportionnelle au plus fort reste, panachage et possibilité de listes incomplètes, est critiqué comme étant préjudiciable à l’émergence d’un intérêt commun au sein des universités.

Dans son rapport sur la gouvernance des universités, la MEC se fait l’écho de ces critiques, notamment en citant celles émises par des représentants de syndicats étudiants (le SNESup, l’UNEF et le SGEN). Il ressort des propos recueillis par les rapporteurs de la MEC que cette possibilité de panachage, qui permet de modifier l’ordre des candidats :

– favorise les logiques de personnes par rapport aux logiques de projet ;

– encourage la « dérive facultaire », selon les propos d’un membre de la SGEN, en permettant à quelques personnes de s’entendre pour bloquer toute réforme.

En conséquence, la MEC propose de supprimer la possibilité de panachage, afin de favoriser l’émergence d’équipes cohérentes au sein des conseils.

L’un des interlocuteurs du rapporteur, Mme Francine Demichel, ancienne directrice de l’enseignement supérieur au ministère de l’éducation nationale, de la recherche et de la technologie, a pour sa part estimé que le panachage permet de faire venir au conseil d’administration les derniers élus d’une liste, c’est-à-dire les personnes les moins motivées pour ne pas dire les plus médiocres.

Compte tenu de ces observations, il est heureux que le présent article tire les leçons de ces dérives, en rendant ainsi plus facile l’émergence d’une identité et d’un intérêt communs au sein des universités. Il serait dommage en effet de passer à côté d’une réforme techniquement facile à mettre en œuvre et de laisser ainsi la dérive facultaire se poursuivre, alors qu’elle n’a pas déjà beaucoup besoin d’encouragements en la matière…

On observera par ailleurs que la possibilité de panachage n’est pas prévue pour le scrutin désignant les représentants des étudiants, qui, à cette exception près, se déroule selon les mêmes modalités que celles prévues pour la désignation des autres représentants (3^e alinéa de l’article L. 719-1 du code de l’éducation). Le présent article ne prévoit donc pas autre chose que l’extension d’une règle déjà appliquée et qui, semble-t-il, n’est pas contestée par ceux auxquels elle s’applique.

2. Le dispositif proposé

Le 1° du présent article dispose que les membres des conseils, en dehors des personnalités extérieures et de président de l’université, sont élus au scrutin secret par collèges distincts et au suffrage direct.

Il reprend le mode de désignation prévu par le premier alinéa de l’article L. 719-1 du code de l’éducation, ainsi que la disposition de cet article selon laquelle ce mode de désignation ne s’applique pas aux personnalités extérieures à l’établissement.

Il ajoute toutefois une deuxième exception, logique, à l’application de ce mode de scrutin, en prévoyant que le président de l’université n’est pas élu selon ces modalités, puisqu’il est élu, conformément aux dispositions prévues par l’article 5 du présent projet de loi, à la majorité absolue des membres élus du conseil d’administration.

On observera que la désignation des membres des conseils par des collèges distincts est une règle ancienne, car elle est prévue depuis la loi du 14 novembre 1968. Elle constitue en outre l’une des garanties d’indépendance des enseignants, qui revêt un caractère constitutionnel. Le principe de cette indépendance résulte en effet d’un principe fondamental reconnu par les loi de la République, selon la décision du Conseil constitutionnel DC n° 83-165 DC du 20 janvier 1984 et celle-ci suppose que les professeurs aient une représentation « propre et authentique dans les conseils de la communauté universitaire ». Cette indépendance est donc incompatible avec l’instauration d’un collège unique pour l’élection de ces conseils et regroupant les professeurs et d’autres catégories de personnels qui ne peuvent leur être assimilés.

Le 2° du présent article comprend plusieurs dispositions.

Ainsi, il prévoit qu’en cas de vacance d’un siège, il est procédé à la désignation d’un nouveau membre pour la durée du mandat à couvrir, selon des modalités fixées r par décret.

Cette disposition permet d’assurer la cohésion des conseils, qui conditionne le renforcement de la capacité de décision du « gouvernement » de l’université.

La même règle temporelle est d’ailleurs appliquée au mandat du nouveau président élu à la suite de la cessation définitive des fonctions de son prédécesseur (article 5 du projet de loi).

Le 2° fixe également les modalités de scrutin de l’élection des représentants des personnels, des étudiants et des personnes bénéficiant de la formation continue aux trois conseils.

Il apporte trois modifications au droit existant.

En premier lieu, il prévoit qu’en cas de vacance d’un siège, le nouveau membre est élu pour la durée du mandat de son prédécesseur restant à couvrir.

Cette disposition permet d’assurer la cohérence et la continuité des conseils, un objectif qui contribue à une meilleure gouvernance des universités.

Cependant, le mode d’élection du nouveau membre n’est pas précisé par le présent article. S’agit-il du suivant de liste ou bien est-il procédé à une nouvelle élection ? Ce point mérite d’être éclairci.

En deuxième lieu, si le mode de scrutin prévu par l’article L. 719-1 reste inchangé en ce qui concerne le recours à un scrutin de liste à un tour avec représentation proportionnelle et possibilité de listes complètes, la possibilité de panachage est en revanche abandonnée.

Comme cela a déjà été dit, cette réforme est destinée à favoriser la constitution d’équipes cohérentes au sein des conseils.

Il convient d’observer en outre que la possibilité de conduire des listes incomplètes permet de présenter des listes composées d’une seule personne, ce qui donne un caractère uninominal à un scrutin placé sous le signe de la représentation proportionnelle. Au final, cette souplesse constitue une petite échappatoire, mais non négligeable, à la mainmise syndicale sur la représentation des personnels.

En dernier lieu, le mode de scrutin retenu s’applique à l’élection de l’ensemble des représentants de trois catégories de personnes : les personnels, les étudiants et les personnes bénéficiant de la formation continue, cette dernière catégorie constituant une nouveauté par rapport aux dispositions de l’article L. 719-1 du code de l’éducation.

Cet ajout permet aux bénéficiaires de la formation continue d’être représentés au sein des trois conseils et notamment du plus importants d’entre eux, le conseil d’administration. Outre que l’organisation d’une telle représentation est équitable, elle établit un lien entre la composition des conseils avec la mission de formation continue que le code de l’éducation confie, par son article L. 123-3, au service public de l’enseignement supérieur : tout la comme la représentation des étudiants, principaux usagers de ce service public éminent qu’est l’enseignement supérieur, est garantie par loi, celle des autres usagers, à savoir les bénéficiaires de la formation continue, doit être assurée.

On observera que le projet de loi ne reprend pas, s’agissant de l’élection des représentants des étudiants, la disposition de l’article L. 719-1 du code de l’éducation selon laquelle, « dans la mesure du possible, les collèges sont distincts, selon les cycles d’études ».

Le 2° introduit également des dispositions entièrement nouvelles relatives aux modalités de répartition des sièges entre les listes élues de représentants des enseignants-chercheurs et des personnels assimilés au conseil d’administration.

Il est prévu, d’une part, que, pour l’élection de ces représentants, il est attribué à la liste qui obtient le plus de voix un nombre de voix égal à la moitié des sièges à pourvoir et, d’autre part, que, pour toutes les listes, les autres sièges sont répartis à la proportionnelle intégrale au plus fort reste.

Cette prime majoritaire donnée à la liste arrivée en tête, est destinée à favoriser l’émergence de majorités stables pour les représentants des personnels qui très probablement, en raison de leur poids dans le conseil d’administration, seront amenés à choisir, en leur sein, le futur président de l’université.

Par ailleurs, cette nouvelle règle s’appliquera aussi bien aux représentants des enseignants-chercheurs qu’à ceux des personnels assimilés, ce qui permet d’inclure les professeurs associés et invités.

Le 2° introduit également une nouveauté en prévoyant qu’un suppléant est élu, dans les mêmes conditions que le titulaire, pour chaque représentant des étudiants et des personnes bénéficiant de la formation continue.

Cette disposition permet d’assurer la continuité de la représentation, au sein des différents conseils, des deux principaux usagers du service public de l’enseignement que sont, d’une part, les étudiants et, d’autre part, les bénéficiaires de la formation continue.

Elle tient compte en outre du fait que l’étudiant titulaire élu au conseil d’administration peut être empêché d’assister aux séances pour suivre ses cours ; l’instauration d’un système de suppléant devrait donc permettre de favoriser une meilleure représentation des élus étudiants aux conseils.

Enfin, le 3° du présent article, afin de respecter davantage l’autonomie des universités, abroge les cinquième et sixième alinéas de l’article L. 719-1 du code de l’éducation prévoyant, d’une part, que nul ne peut être élu à plus d’un conseil d’administration, ni siéger à plus de deux conseils d’administration et, d’autre part, qu’au cas où un électeur appartient à plus d’un conseil d’une université, son droit de vote pour l’élection est exercé par un suppléant.

3. Les modifications adoptées par le Sénat

Le Sénat a adopté une disposition visant à écarter limiter les risques de constitution de conseils d’administration mono-disciplinaires.

Il est incontestable les universités sont fortes de leurs différentes disciplines. La représentation des grands secteurs de formation au sein du conseil d’administration permet donc de faire vivre cette richesse. Elle constitue en outre une garantie non négligeable contre les risques de monopoles pratiqués par certaines coteries

Le Sénat a par conséquent adopté une disposition prévoyant que les listes assurent la représentation des grands secteurs de formation, à savoir les disciplines juridiques, économiques et de gestion, les lettres et sciences humaines et sociales, les sciences et technologies, et les disciplines de santé enseignées à l’université.

Cependant, du fait de son emplacement dans l’article, la disposition adoptée par le Sénat tend à faire appliquer le principe de représentation des grands secteurs de formation aux listes des représentants des personnels, des étudiants et des personnes bénéficiant de la formation continue.

Il a en outre adopté une disposition permettant de préciser que la participation d’un suppléant d’un membre titulaire de l’un des trois conseils ne s’envisage, en toute logique, qu’en cas d’absence du membre titulaire.

La commission a examiné un amendement de M. Daniel Fasquelle visant à supprimer, d’une part, le dispositif prévoyant que les listes électorales assurent la représentation des grands secteurs de formation (disciplines juridiques, économiques et de gestion ; lettres, sciences humaines et sociales ; sciences et technologie ; disciplines de santé) et, d’autre part, l’attribution d’une prime majoritaire à la liste obtenant le plus de voix lors de l’élection des représentants des enseignants-chercheurs et des personnels assimilés au conseil d’administration.

Constatant qu’il convient de tirer les conséquences du rejet de son précédent amendement, M. Daniel Fasquelle a retiré l’amendement.

La commission a ensuite examiné deux amendements du rapporteur visant à : déplacer de l’alinéa 6 à l’alinéa 7 le dispositif introduit par le Sénat selon lequel les listes assurent la représentation des grands secteurs de formation mais en limitant l’obligation à la représentation d’au moins deux des quatre grands secteurs de formation ; limiter l’attribution d’une prime majoritaire à la seule liste électorale des professeurs et des personnels assimilés arrivée en tête ; préciser que lorsque le nombre de sièges à pourvoir est impair, la prime majoritaire permet d’attribuer un nombre de sièges égal au nombre entier immédiatement supérieur à l moitié des sièges à pourvoir.

Le rapporteur a indiqué que l’amendement sur la représentation des grands secteurs de formation adopté par le Sénat, qui répond d’ailleurs aux préoccupations de M. Daniel Fasquelle, est mal placé au sein de l’article 10 car, à l’alinéa 6, il s’impose de facto aux listes des représentants des personnels, des étudiants et des personnes bénéficiant de la formation continue. Il convient, au contraire, de l’appliquer aux seuls professeurs et personnels assimilés, car autant une telle exigence est légitime pour leurs représentants au conseil d’administration, autant il est peu pertinent de l’imposer aux autres listes, qu’il s’agisse des personnels ou des étudiants de l’université.

M. Pierre Cohen s’est interrogé sur l’utilité de déplacer le texte de l’amendement adopté par le Sénat.

Le rapporteur a précisé qu’il ne s’agit en aucune façon d’introduire une obligation contraignante puisque l’obligation de représentation de deux des grands secteurs de formation s’applique aux listes de candidats et non à la composition du conseil d’administration.

M. Pierre Cohen a rétorqué que l’absence d’effet contraignant doit conduire à écarter cette disposition de la loi et qu’en tout état de cause il convient de repousser le premier amendement du rapporteur supprimant le dispositif de l’alinéa 6.

M. Alain Claeys a fait remarquer qu’une telle disposition n’a pas de sens et qu’il n’est donc pas possible de l’introduire dans la loi.

M. Daniel Goldberg a appelé l’attention sur la difficulté qu’il y aurait à appliquer une telle disposition.

Le rapporteur a insisté sur la nécessité de représenter la diversité des universités. Il est impératif d’éviter, par exemple, que, dans une université pluridisciplinaire, seuls les médecins soient représentés parmi les candidatures au conseil d’administration.

Le président Méhaignerie a fait remarquer que les deux amendements du rapporteur doivent être examinés conjointement.

Le rapporteur a observé que dans le dispositif adopté par le Sénat les quatre grands secteurs de formation doivent être représentés dans les listes électorales, alors que le deuxième amendement proposé limite l’obligation de représentation à au moins deux des quatre grands secteurs de formation. L’amendement introduit une deuxième modification plus importante encore : les modalités d’élection des enseignants-chercheurs prévoient que les élections se déroulent avec deux collèges différents, les professeurs d’une part, et les maîtres de conférence d’autre part, et Mme Valérie Pecresse, ministre de l’enseignement supérieur et de la recherche, souhaite attribuer une prime majoritaire à la liste arrivée en tête, ce qu’elle a appelé « une municipalisation du mode de scrutin ». L’amendement propose que cette prime ne s’applique qu’au collège des professeurs. Si la prime tend en effet à permettre de dégager une majorité, cet objectif risque de ne pas être atteint si des résultats opposés sont constatés entre les deux collèges de professeurs et de maîtres de conférences. Pour éviter ce type d’annulation de l’effet de la prime majoritaire, celle-ci doit être attribuée à la seule liste des professeurs car c’est plutôt dans le corps des professeurs que sera choisi le futur président de l’université.

M. Etienne Pinte s’est interrogé sur la cohérence de cet amendement avec la philosophie générale de la loi.

Le rapporteur a répondu que le président de l’université n’est pas aujourd’hui forcément originaire de l’université. Le texte examiné maintient cette possibilité mais il est souhaitable que la prime majoritaire ne concerne que le corps des professeurs d’universités et pas celui des maîtres de conférence pour des raisons d’efficacité. En outre, il convient d’éviter que deux blocs, celui des professeurs et celui des maîtres de conférence, ne s’affrontent au conseil d’administration.

M. Daniel Goldberg a constaté que le système mis en place devient excessivement complexe. On ne voit pas en quoi le fait de donner une prime majoritaire limitée au corps des professeurs des universités contribuera à construire une majorité stable autour de blocs cohérents. L’amendement semble suggérer que la cohérence ne peut venir que de la liste des professeurs.

Le rapporteur a rétorqué que l’esprit de la loi suppose de dégager une majorité au sein du conseil d’administration. L’idéal serait de se prononcer sur un projet global. Néanmoins, il subsiste aujourd’hui des modes de scrutin différents selon les quatre collèges et il importe de limiter la prime majoritaire au seul collège des professeurs d’université tout en maintenant une pure représentation proportionnelle au plus fort reste pour les autres collèges.

M. Pierre Cohen a reconnu que les deux collèges peuvent se neutraliser si chacun dispose d’une prime majoritaire mais le dispositif proposé revient à organiser un émiettent du collège des maîtres de conférences. Au final, il n’est pas sûr que l’on puisse dégager une majorité stable. En outre, en l’absence de simulation, il n’est pas sûr que les deux collèges se neutralisent systématiquement.

Le rapporteur a répondu que la logique veut que ce soit plutôt les professeurs qui exercent la fonction de présidents d’université, même si trois universités sont aujourd’hui dirigées par des maîtres de conférences.

M. Alain Claeys a alors mis en garde contre le fait qu’un tel dispositif pourrait « mettre le feu » dans les corps d’enseignants-chercheurs.

Mme Sandrine Mazetier a déclaré que le deuxième amendement est contraire à l’esprit de la loi.

Après rectification d’une erreur matérielle, la commission a adopté les deux amendements du rapporteur.

La commission a ensuite rejeté deux amendements suivant l’avis défavorable du rapporteur :

– l’un présenté par M. Yvan Lachaud, tendant à améliorer la représentation des maîtres de conférences, le rapporteur ayant fait observer qu’il aurait pour effet d’exclure les professeurs associés et les personnels sous contrat à durée déterminée ;

– l’autre présenté par M. Etienne Pinte, supprimant l’obligation pour chaque représentant étudiant de disposer d’un suppléant, le rapporteur ayant estimé que le dispositif en cause a simplement pour objectif de permettre aux représentants étudiants de pouvoir mieux s’organiser pour suivre leurs cours et qu’il y aurait lieu, au demeurant, de s’interroger sur la représentativité d’un syndicat qui ne serait pas à même de satisfaire à cette obligation.

Enfin, la commission a adopté, après une rectification de nature rédactionnelle apportée sur la proposition de M. Daniel Goldberg, un amendement du rapporteur disposant que nul ne peut être élu à plus d’un conseil d’administration ou être président de plus d’une université.

La commission a adopté l’article 10 ainsi modifié.

Chapitre iv

Les composantes

Article 11

Création et statuts des composantes de l’université

Cet article a pour objet de renforcer la compétence du conseil d’administration pour la création des composantes internes de l’université. D’une part, les unités de formation et de recherche, les départements, les laboratoires et les centres de recherche sont créés par délibération du conseil d’administration, après avis du conseil scientifique. D’autre part, les écoles et les instituts sont créés par décret, sur proposition du conseil d’administration.

De fait, le présent article contribue à créer les conditions d’une meilleure gouvernance de l’université.

1. Les composantes : des structures jouissant d’une grande autonomie dont elles peuvent abuser

Il convient de rappeler ici que le pouvoir des composantes peut aller jusqu’à vider de son sens la notion d’université, qui suppose l’existence d’une identité affirmée et reconnue.

L’article L. 713-1 du code de l’éducation énumère les différentes composantes qui structurent les universités : écoles et instituts, unités de formation et de recherche (UFR), départements, laboratoires et centres de recherche.

Leur mode de création est variable. Ainsi, les départements, laboratoires et centres de recherche sont créés par le conseil d’administration de l’établissement, après avis du conseil scientifique, par une délibération prise avec une majorité qualifiée, soit les deux tiers des membres de cette instance. En revanche, les UFR, d’une part, et les instituts ou écoles, d’autre part, sont des « créatures » de l’État : les premières sont créées par décret après avis du Conseil national de l’enseignement supérieur et de la recherche ; les seconds par arrêté du ministre chargé de l’enseignement supérieur. Cet aspect est particulièrement marqué pour les UFR : d’après une jurisprudence constante, le code de l’éducation ne subordonne pas la suppression ou la création d’une UFR à la consultation du conseil d’administration de l’université concernée ou à celle du conseil ou du directeur de l’unité supprimée (Conseil d’État, 25 octobre 2004, Mme Ullmo).

Dans le même temps, les composantes sont des structures relativement autonomes, puisqu’aux termes du dernier alinéa de l’article L. 713-1 du code de l’éducation, elles déterminent leurs statuts, qui doivent être néanmoins approuvés par le conseil d’administration, ainsi que leurs structures internes.

Aussi les composantes disposent-elles, au sein même de l’université, d’une autonomie reconnue par la loi et qui s’incarne dans les conseils élus qui les administrent. Tel est le cas des UFR qui non seulement sont administrées par un conseil élu, mais sont dirigées par un directeur, élu par ce même conseil (deuxième alinéa de article L. 713-3 du code de l’éducation). De même, les instituts et les écoles faisant partie des universités sont administrés par un conseil élu, ce dernier, dans le cas des écoles, disposant du pouvoir de proposer au ministre chargé de l’enseignement supérieur, qui ensuite le nomme, leur directeur, et, pour ce qui des instituts, élisant leur directeur. Les instituts et les écoles disposent en outre de l’autonomie financière « pour tenir compte des exigences de leur développement » (dernier alinéa de l’article L. 713-9 du code de l’éducation).

Sur la base de cette autonomie reconnue par loi, les composantes, et tout particulièrement, les UFR, ont été enclines à s’affranchir de l’autorité des organes dirigeants de l’université, le président et le conseil d’administration, en redonnant vie à l’héritage « facultaire » des universités. Cette tendance à l’autodétermination a déjà été évoquée. Il suffira ici, pour illustrer un propos bien connu, de citer quelques exemples concrets d’abus de l’autonomie reconnue aux UFR, qui ont été relevés par la Cour des comptes ⁽²³⁾.

Ces abus se manifestent sous deux formes principales.

En premier lieu, par leur comportement, les UFR peuvent conduire certaines universités à ne pas remettre en cause des situations acquises, alors qu’elles ne sont plus justifiées. C’est le cas, par exemple, d’une université comptant quatre UFR spécialisées dans l’enseignement de langues, ce qui entraîne une dispersion regrettable des moyens. Cette force d’inertie opposée par les UFR au projet d’établissement, notamment dans le domaine crucial de l’offre de formation, conduit, selon la Cour, à ce que la mise en œuvre de la réforme LMD laisse subsister dans les universités des composantes qui devraient être fusionnées.

D’ailleurs, cet immobilisme n’est pas étranger à l’éparpillement excessif de l’offre de formation universitaire, qui se traduit par des chiffres, hélas, spectaculaires en ce qui concerne le nombre de diplômes. Au 1^er septembre 2006, il existait 1 478 mention de licences habilitées, soit en moyenne 18 par université et 1 395 licences professionnelles. À l’issue de la campagne d’habilitation 2007, le nombre de licences générales devrait « légèrement diminuer » selon les éléments communiqués par le ministère de l’éducation nationale. Quant aux spécialités de master habilitées, elles étaient environ 7 000 à la rentrée 2006.

En second lieu, ce cas de figure étant beaucoup plus grave, l’immobilisme peut aller jusqu’à des situations de « sécession de fait », avec, par exemple, le cas d’une UFR ne respectant pas les dates d’examen et validant des diplômes non conformes aux habilitations. Dans le même esprit, la Cour cite le cas d’une université dont les statuts reconnaissaient expressément aux composantes « un large pouvoir d’administration », une situation extrême qui a conduit cet établissement à connaître une crise financière, en raison de l’incapacité de son échelon central à mutualiser les réserves de ses composantes nécessaires à son financement.

Cet état de fait est susceptible de compromettre la réussite du projet d’autonomie renforcée défendu par le gouvernement : à quoi cela sert-il en effet de vouloir donner plus de liberté aux universités si, en leur sein, les composantes continuent de penser qu’elles peuvent tout faire, en le faisant parfois très mal ?

Le présent projet de loi permet d’apporter plusieurs correctifs, dont certains ont déjà été présentés, à cette situation, en renforçant les pouvoirs du président et du conseil d’administration de l’université.

Les dispositions du présent article viennent compléter cette démarche, en modifiant substantiellement la relation entre le conseil d’administration et les composantes de l’université dans un sens qui renforce l’autorité du premier par rapport aux secondes.

2. Le dispositif proposé renforce l’autorité du conseil d’administration à l’égard des composantes

Le présent article remplace l’article L. 713-1 du code de l’éducation. Il précise que les universités regroupent diverses composantes énumérées à son 1° et à son 2°.

Le 1° fait référence aux unités de formation et de recherche, ainsi qu’aux départements, laboratoires et centres de recherche, en indiquant que ces composantes sont créées par délibération du conseil d’administration, après avis du conseil scientifique.

Cette disposition étend aux UFR, qui ne seront donc plus donc créées par arrêtés du ministre chargé de la recherche, la procédure de création par délibération du conseil d’administration, qui s’applique déjà aux départements, laboratoires et centres de recherche.

En outre, elle abandonne l’exigence d’une délibération prise à la majorité de deux tiers lorsque le conseil d’administration décide de créer des départements, des laboratoires et des centres de recherche.

Au total, le conseil d’administration devient le seul « maître à bord » pour ce qui est de la création des UFR, des départements, des laboratoires et des centres de recherche.

En cela, le projet de loi renforce l’autonomie des établissements et poursuit le mouvement commencé avec la loi de 1968.

Cette disposition renforce de surcroît la position du conseil d’administration par rapport à ces quatre composantes, et plus particulièrement les UFR : leur « naissance » résulte non pas d’une décision prise par un acteur lointain, le ministère, mais par l’orge qui est chargé de piloter l’université.

Enfin, en raison de la règle du parallélisme des formes, que le conseil d’administration pourra, par ses délibérations, supprimer ce qu’il a créé, ce qui constituera une véritable révolution par rapport au système actuel, dans lequel l’université navigue à vue au milieu des diverses composantes.

On peut penser en effet que le conseil d’administration utilisera sa nouvelle compétence pour réguler le nombre d’UFR, en fonction des besoins réels en matière d’enseignement et encourager, par la même occasion, la fusion d’unités qui aujourd’hui mènent une existence séparée et injustifiée.

Ainsi, correctement exercée, cette nouvelle compétence devrait favoriser une meilleure structuration de l’offre d’enseignement et l’émergence d’une culture d’établissement dans une université française qui donne trop souvent le sentiment d’être atomisée.

Le 2° du présent article comporte également une disposition nouvelle : si les instituts ou écoles continueront d’être créés par décret après avis du Conseil national de l’enseignement supérieur et de la recherche, comme c’est déjà le cas, leur création se fera sur la proposition du conseil d’administration.

Cet alinéa conforte ainsi le rôle central du conseil d’administration de l’université par rapport aux différentes composantes : en effet, la création des instituts et écoles ne pourra avoir lieu que sur la proposition de cette instance qui disposera ainsi d’un moyen supplémentaire pour maîtriser son destin.

Le dernier alinéa du présent article reprend la disposition de l’article L. 713-1 du code de l’éducation selon laquelle les composantes déterminent leurs statuts et leurs structures internes, ceux-ci devant être approuvés par le conseil d’administration. L’autonomie statutaire des composantes est donc réaffirmée, tout en donnant au pouvoir d’approbation du conseil d’administration une réelle portée.

3. Les modifications adoptées par le Sénat

Le Sénat a adopté une disposition prévoyant que la création des écoles et des instituts se fait par arrêté plutôt que par décret, afin de simplifier le processus de décision en la matière.

La commission a examiné deux amendements de M. Daniel Fasquelle maintenant la création des unités de formation et de recherche par arrêté ministériel alors que le projet de loi prévoit qu’elles seront créées par délibération du conseil d’administration de l’université.

Le rapporteur a fait observer que ces amendements sont contraires à l’esprit d’un texte qui s’attache à renforcer l’autonomie des universités.

M. Alain Claeys a souligné que l’État ne peut rester hors de cette problématique.

La question pouvant être abordée dans le cadre des contrats pluriannuels conclus par l’État et l’université, M. Daniel Fasquelle a retiré les deux amendements.

Par cohérence avec ses précédentes décisions et après que le rapporteur a souligné le changement substantiel de l’architecture du projet de loi qu’introduirait l’amendement en organisant un transfert de pouvoir du conseil d’administration au conseil scientifique, la commission a rejeté un amendement de M. Daniel Fasquelle tendant à conférer au conseil scientifique un pouvoir de proposition en matière de création d’unités de formation et de recherche.

Puis, la commission a adopté l’article 11 sans modification.

Article 12

Dispositions concernant les unités de formation et de recherche de médecine, pharmacie et odontologie

Cet article procède à une réécriture du I de l’article L. 713-4 du code de l’éducation qui définit le régime juridique des conventions ayant pour objet de déterminer l’organisation des centres hospitaliers universitaires (CHU). Il redéfinit la place des CHU au sein de l’université, en faisant notamment évoluer le rôle de leur directeur, ce qui a suscité des craintes chez les responsables des structures hospitalo-universitaires.

1. Le dispositif proposé tire les conséquences de l’intégration des CHU dans les nouvelles structures de gouvernance dans l’université

Le deuxième alinéa du présent article précise les modalités de conclusion des conventions constituant les CHU.

Celles-ci sont identiques aux dispositions du premier alinéa de l’article L. 713-4 du code de l’éducation : les unités de formation et de recherche de médecine, de pharmacie et d’odontologie ou à défaut les départements qui assurent ces formations « concluent, conjointement avec les centres hospitaliers régionaux et conformément aux dispositions des articles L. 713-5 et L. 713-6, les conventions qui ont pour objet de déterminer la structure et les modalités de fonctionnement du centre hospitalier et universitaire ».

Il résulte des termes de l’article L. 713-5 du code de l’éducation, lequel fait référence à plusieurs articles du code la santé publique (L. 6142-1, L. 6142-3 à L. 6142-6, L. 6142-11, L. 6142-13 et L. 6142-17), qu’un CHU est constitué par une université et les centres hospitaliers ayant conclu avec elle une convention ayant pour objet d’organiser conjointement, les services de soins, d’enseignement et de recherche.

L’article L. 713-6 du code l’éducation précise quant à lui que les charges financières, en ce qui concerne l’enseignement public médical, pharmaceutique et post-médical, sont supportées par le budget de l’éducation nationale, tandis que pour celles résultant de la recherche médicale et pharmaceutique, les charges incombant à l’État sont réparties entre ce budget et celui de la santé publique.

Le deuxième alinéa du présent article apporte, par rapport à ces dispositions, une précision : les départements qui assurent les formations médicales concluent les conventions organisant les CHU par dérogation aux dispositions des articles du code de l’éducation relatifs aux compétences du président de l’université (article L. 712-2), du conseil d’administration (article L. 712-3), du conseil scientifique (article L. 712-5) et du conseil des études et de la vie universitaire (article L. 712-6).

Cette précision a pour objet de donner aux responsables des CHU l’assurance que le renforcement des pouvoirs des deux principaux responsables de la gouvernance des universités, le président et le conseil d’administration, ne se fera pas au détriment de leurs propres priorités, notamment en matière de gestion des effectifs.

Cependant, le présent article contient d’autres dispositions qui tendent à affirmer l’autorité du « gouvernement » de l’université sur ses composantes hospitalo-universitaires.

Tel n’est pas le cas toutefois de la disposition du présent article qui ne fait que reprendre une phrase du premier alinéa de l’article L. 713-4 du code de l’éducation, en en faisant un alinéa séparé pour des raisons de clarté. Cette disposition prévoit que c’est le directeur de l’unité ou du département qui a qualité pour signer la convention.

Les autres alinéas du présent article apportent en revanche des modifications importantes au droit existant.

Premièrement, les conventions créant les CHU ne peuvent être exécutées qu’après avoir été approuvées par le président et votées par le conseil d’administration, une procédure beaucoup plus encadrée que celle prévue actuellement par le code de l’éducation : celui-ci indique simplement que les conventions sont soumises à l’approbation du président de l’université.

La nouvelle procédure d’approbation applicable aux conventions créant les CHU s’inscrit dans l’architecture rénovée des pouvoirs que met en place le présent projet de loi. Le conseil d’administration « stratège » se doit de voter sur l’instrument qui créé une structure aussi importante qu’un CHU. Il devient ainsi le garant de l’unité de l’université, puisqu’il est à l’origine de ses différentes composantes tout comme les structures aussi essentielles que sont les CHU.

Le dernier alinéa du présent article innove également par rapport au droit existant : alors que la rédaction actuelle de l’article L. 713-4, premier alinéa, prévoit que le directeur de l’unité ou du département est l’ordonnateur secondaire droit des dépenses et des recettes, le présent article du projet de loi dispose que le président de l’université peut déléguer sa signature pour ordonnancer les recettes et les dépenses de l’unité de formation et de recherche ou du département.

La compétence d’ordonnateur secondaire des recettes et des dépenses de droit du directeur de l’unité ou du département est donc supprimée, ce qui répond au souci d’affirmer le rôle du président et du conseil d’administration dans sur les composantes de l’université.

Enfin, la rédaction proposée par le présent article du I de l’article L. 713-4 du code de l’éducation ne reprend pas deux dispositions qui contribuent fortement à faire des CHU des structures autonomes et identifiées au sein de l’université.

D’une part, le directeur de l’unité ou du département ne sera plus compétent pour prendre toutes les mesures découlant de application des conventions créant les CHU, ce qui donne aujourd’hui un très large pouvoir aux doyens des facultés de médecine pour assurer le fonctionnement des structures hospitalo-universitaires.

D’autre part, les ministres compétents n’affecteront plus les emplois hospitalo-universitaires attribués à l’université aux unités de formation et de recherche. Ces emplois seront en effet désormais affectés à l’université.

Combinées, les dispositions du présent article peuvent conduire à modifier l’équilibre des pouvoirs entre le gouvernement de l’université et les responsables des CHU, ce qui donne lieu à des craintes.

2. Une modification de l’équilibre des pouvoirs pouvant affecter les emplois hospitalo-universitaires

À l’heure actuelle, les conventions de structure des CHU sont négociées et cosignées par les doyens des facultés de médecine, les directeurs généraux des CHU et approuvées par les présidents d’université. Par ailleurs, les doyens sont compétents pour adopter les dispositions résultant de ces conventions et possèdent de droit la qualité d’ordonnateur secondaire.

En ce qui concerne la gestion des personnels au sein des CHU, les doyens et leurs conseils de gestion effectuent la révision des emplois hospitalo-universitaires, en lien avec les directeurs généraux des CHU, cosignent avec les directeurs généraux des CHU et les commissions médicales d’établissement l’affectation des chefs de service et allouent les étudiants de 2^ème et 3^ème cycles aux services hospitaliers formateurs.

Les doyens de médecine, de pharmacie et d’ontologie craignent que l’émergence d’un président d’université fort, doté de compétences renforcées, aura pour conséquence que ce soit ce dernier qui détermine, directement avec l’hôpital, la répartition des effectifs hospitalo-universitaires et décide des transferts de postes vers d’autres composantes de l’université.

Les inquiétudes se sont par conséquent cristallisées sur le fait que le présent article permettra au ministre compétent d’affecter directement les emplois hospitalo-universitaires à l’université au lieu des unités de formations et de recherche.

Certes, cette évolution peut favoriser une meilleure liaison entre la recherche médicale et la politique scientifique de l’université. Un exemple précis suffit à illustrer ce propos. Actuellement, la recherche pour le traitement du cancer se préoccupe de développer une technique de traitement des cancers localisés par des ions carbone appelé l’hadronthérapie. La mise au point d’une telle technique pourrait conduire, pour des raisons d’efficacité, à affecter du des cancérologues non pas dans les UFR spécialisées, mais auprès des laboratoires de physique. Or de telles affectations seraient parfaitement justifiées du point de vue de l’intérêt général de la recherche universitaire. D’une manière générale, l’affectation directe des emplois hospitalo-universitaires est susceptible de favoriser la pluridisciplinarité, un objectif légitime en soi.

Il reste que l’abandon de l’affectation directe de ces emplois aux UFR de médecine n’est pas sans poser des risques pour la composante « hospitalière » des universités, notamment si le président de l’université a pour priorité de recruter des chercheurs ou des enseignants dans des disciplines qu’il estimera plus utiles au rayonnement de son université.

3. Les modifications adoptées par le Sénat

Le Sénat a adopté une première disposition prévoyant que les conventions qui créent les CHU doivent respecter les orientations stratégiques définies dans le contrat pluriannuel d’établissement, notamment dans le domaine de la recherche biomédicale. Elle devrait assurer une cohérence entre deux instruments qui ne peuvent plus s’ignorer, surtout quand il est envisagé de faire du contrat d’établissement un instrument beaucoup plus stratégique.

Par ailleurs, afin que les emplois du personnel enseignant et hospitalier des CHU ne soient pas remis en cause par les nouveaux modes de gouvernance, le Sénat a précisé qu’ils sont affectés dans le respect des dispositions de l’article L.952-21 du code de l’éducation. Le dernier alinéa de cet article dispose en effet que ces emplois sont « fixés, pour chaque centre et pour chaque catégorie, par décision commune des ministres chargés de l'enseignement supérieur et de la santé ».

La commission a examiné un amendement de Mme Françoise Guégot visant à ce que les ministres compétents affectent directement et conjointement aux unités de formation et de recherche et aux centres hospitaliers universitaires (CHU) les emplois hospitalo-universitaires attribués à une université donnée.

M. Olivier Jardé a indiqué que l’amendement permet que soient conciliées l’autonomie des universités et la nécessaire cohérence entre le monde de la santé et le monde universitaire. Le recrutement d’un personnel hospitalo-universitaire suit un enchaînement de trois phases : l’inscription préalable du candidat, son affectation universitaire, son affectation en CHU. Si les besoins des CHU ne sont pas respectés, l’université pourrait remplacer un cardiologue par un médecin d’une autre spécialité.

Le rapporteur a jugé que, si le projet de loi prévoit que les ministres affectent les emplois par CHU et université et non par unité de formation et de recherche, conformément à la logique du texte qui confie la gestion des emplois à l’université plutôt qu’à ses différentes composantes, l’amendement est néanmoins en partie satisfait grâce à l’adoption par le Sénat d’une disposition prévoyant que les emplois hospitalo-universitaires sont affectés par les ministres compétents. En outre, il paraît hautement improbable qu’un président d’université s’oppose à l’avis de la commission médicale d’établissement (CME).

Mme Françoise Guégot a convenu que l’amendement est sans doute satisfait par le projet de loi mais son adoption permettrait d’être pleinement rassuré.

M. Alain Claeys a demandé que les deux ministres chargés de la santé et de l’enseignement supérieur prennent, en séance publique, un engagement sur ce sujet.

Saluant la qualité du système de formation des écoles de médecine, M. Jacques Domergue a estimé qu’un flou subsiste sur la gestion des emplois hospitalo-universitaires et insisté pour qu’un ciblage plus précis des affectations soit effectué.

M. Simon Renucci a remarqué que les doyens de médecine disposent jusqu’à présent d’une autonomie qui garantit l’accomplissement des missions des CHU. Il ne faudrait pas que l’université conduise à envoyer au CHU un rhumatologue alors qu’il a besoin d’un pédiatre.

M. Jacques Domergue a précisé que les problèmes surviendront plutôt lorsqu’un biologiste sera affecté à l’université et que celle-ci pourra décider de l’affecter à l’unité de formation et de recherche (UFR) de médecine, qui l’attend avec le CHU, ou à l’UFR scientifique.

Le rapporteur a rappelé que l’article 12 prévoit que les deux ministres affectent les emplois hospitalo-universitaires à l’université et non à l’UFR afin de respecter le nouveau principe d’affectation de l’ensemble des emplois universitaires à l’établissement et non à ses composantes.

Contrairement à l’avis défavorable du rapporteur, la commission a adopté l’amendement.

Puis, contrairement à l’avis défavorable du rapporteur, qui a fait valoir que le dispositif a plutôt sa place dans la prochaine réforme de la licence et qu’il fait l’objet actuellement d’une négociation professionnelle, la commission a adopté un amendement de M. Daniel Fasquelle disposant que les diplômes paramédicaux et de sages-femmes sont progressivement reconnus et intégrés dans le système LMD.

La commission a adopté l’article 12 ainsi modifié.

chapitre v

Le comité technique paritaire

Article 13

Le comité technique paritaire

Cet article a pour objet de prévoir, à son premier paragraphe, la mise en place, dans chaque université, d’un comité technique paritaire, qui viendra ainsi compléter les trois conseils déjà évoqués et sera consulté sur la politique de gestion des ressources humaines de l’établissement.

Son second paragraphe prévoit de retirer, pour tenir compte des compétences qui seront exercées par le comité technique paritaire, à la commission paritaire d’établissement la préparation des travaux des conseils des universités portant sur les problèmes généraux d’organisation et de fonctionnement des services.

Le I du présent article prévoit la création, dans chaque université, d’un comité technique paritaire (CTP) par décision du président, après délibération du conseil d’administration. Il sera consulté sur la politique de gestion des ressources humaines de l’établissement.

La création de ce comité constitue le volet social à la réforme de la gouvernance des universités. En effet, le CTP est appelé à devenir le lieu naturel du dialogue social au sein des universités à l’heure où elles vont connaître une mutation profonde.

Il ne peut y avoir de mise en œuvre réussie d’une autonomie et d’une gouvernance renforcées sans que ces évolutions ne soient légitimées par un renforcement simultané de la concertation sur la gestion des ressources humaines. Or la question des moyens humains de l’université va acquérir une toute autre dimension avec la mise en place d’un budget global intégrant la masse salariale et la possibilité de gérer les primes de l’ensemble des personnels. Elle pourra donc être liée, ce qui constituera une première, à l’élaboration du projet d’établissement, ce qui impose que les orientations prises dans ce domaine fassent l’objet, avant toute décision de la part du « gouvernement » de l’université, d’un avis de la part de l’organe consultatif représentant les personnels, le CTP.

Outre que le CTP pourra débattre de ces questions stratégiques, il sera également compétent, en vertu des règles en vigueur régissant les attributions des comités techniques paritaires, pour évoquer les problèmes généraux de l’établissement, les conditions générales de son fonctionnement, les règles statutaires et les problèmes d’hygiène et de sécurité.

Il convient donc de se féliciter que la réforme des universités soit accompagnée d’un approfondissement du dialogue social, qui sera animé par un organisme spécialement créé à cet effet et qui saura sans doute trouver rapidement sa place auprès des trois conseils de l’université.

Le II du présent article remplace le cinquième alinéa de l’article L. 953-6 du code de l’éducation.

Il dispose que la commission paritaire d’établissement est compétente pour préparer les travaux des commissions administratives paritaires des corps mentionnés au premier alinéa de l’article L. 953-6 du code de l’éducation, à savoir les corps d’ingénieurs et de personnels techniques et administratifs de recherche et d’enseignement.

On rappellera que, présentes dans chaque établissement d’enseignement supérieur relevant de la compétence du ministre chargé de l’enseignement supérieur, ces commissions, composées d’un nombre égal de représentants de ces corps techniques et de représentants de l’administration, sont consultées sur les décisions individuelles concernant les membres de ces corps et sur les affectations à l’établissement desdits membres.

La modification du cinquième alinéa de l’article L. 953-6 proposée par le présent article aura pour effet que la commission paritaire d’établissement ne préparera plus les travaux des commissions administratives paritaires pour ce qui est des « problèmes généraux d’organisation et de fonctionnement des services ».

Cela se justifie par la mise en place du CTP : ce dernier a vocation à être consulté sur la politique de gestion des ressources humaines des établissements, ce qui englobe, par définition, les problèmes généraux d’organisation et de fonctionnement des services abordés aujourd’hui par la commission paritaire d’établissement.

Le Sénat a apporté plusieurs modifications à cet article :

– la création des CTP est étendue à tous les établissements publics à caractère à caractère scientifique, culturel et professionnel (EPSCP), afin de ne pas priver les établissements d’enseignement supérieur autres que les universités de cet organe utile au dialogue social ;

– il est expressément précisé que les compétences prévues par l’article 15 relatif aux compétences des CTP de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État sont conférées aux CTP créés dans les EPSCP. Cela permet de clarifier le fait que les CTP de ces établissements sont bien saisis des questions d'organisation, de fonctionnement des services, de recrutements, de statut.

La commission a adopté un amendement du rapporteur prévoyant qu’un bilan de la politique sociale de l’établissement est présenté chaque année devant le comité technique paritaire des établissements, afin de faire de ce nouveau comité un lieu privilégié du dialogue social.

Puis elle a adopté l’article 13 ainsi modifié.

Après l’article 13

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la commission a rejeté un amendement de M. Yvan Lachaud relatif à l’intégration des formations de santé dans l’université.

chapitre vi

Le contrat pluriannuel d’établissement

Article 14

Le contrat pluriannuel d’établissement

Cet article a pour objet de rendre obligatoire, alors qu’elle revêt aujourd’hui un caractère facultatif, l’élaboration, par les établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel, d’un contrat quadriennal portant notamment sur leurs activités de formation et de recherche.

Il donne toute sa portée à la politique de contractualisation menée depuis 1984 entre l’État et les universités, laquelle n’a pas débouché sur la révolution culturelle escomptée en raison de son caractère prudent et contraint. C’est une des avancées majeures de ce texte.

1. La contractualisation des relations entre l’université et l’État aujourd’hui : une politique prudente et contrainte

Destinée à faire émerger un véritable projet d’établissement, la contractualisation des relations entre l’État et les établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel a commencé en 1984, avec la loi du 26 janvier 1984. Comme le souligne le rapport de la MEC sur la gouvernance des universités, son introduction a permis d’obtenir des résultats : « une meilleure structuration de la recherche universitaire et l’élaboration de politiques scientifiques d’établissement, le développement des formations professionnelles, l’amélioration de la situation des bibliothèques, de l’orientation, de la vie étudiante, de l’action culturelle, le développement des relations internationales, ces actions étant directement soutenues par les contrats ». La MEC ajoute que grâce à ce nouvel instrument, « même si les divisions facultaires sont encore fortes dans de nombreuses universités, on a pu constater une diffusion de la culture de projet d'établissement ».

La contractualisation a permis des progrès, mais elle n’a pas pour autant opéré la révolution copernicienne qui aurait débouché sur l’émergence d’universités possédant toutes une identité et une unité fortes, mobilisées autour de projets cohérents. Il ne pouvait en être autrement au regard du régime juridique et de la pratique actuels de la contractualisation : l’un comme l’autre réduisent singulièrement la portée de la politique mise en œuvre à partir de 1984.

Le cadre juridique de la contractualisation est défini par l’article L. 711-1 du code de l’éducation. La seule lecture de ces dispositions permet de mesurer à quel point la contractualisation revêt une portée prudente et limitée. Ainsi, les activités de formation, de recherche et de documentation des universités « peuvent » faire l’objet de contrats d’établissements dans le cadre de la carte des formations supérieures. Ces contrats, qui ne sont donc pas obligatoires, ne fixent que « certaines » obligations des établissements et prévoient les moyens et emplois « pouvant », autre limitation, être mis à leur disposition par l’État. Par ailleurs, si les moyens sont pluriannuels, leur attribution s’effectue « annuellement » dans les limites prévues par les lois de finances. Enfin, contrairement à ce que prévoit cet article, les établissements, selon les observations de la Cour des comptes faites à la commission des finances de l’Assemblée nationale en 2005, ne rendent pas « périodiquement compte de l’exécution de leurs engagements ».

À ce « droit mou » qui limite la portée du contrat quadriennal s’ajoute une deuxième limite, celle de la faiblesse du poids financier de cet instrument dans le budget de fonctionnement de l’université. Selon la Cour des comptes, en moyenne, la part des ressources contractuelles dans l’ensemble des ressources budgétaires de l’université ne dépasse pas 18 %. Or à partir du moment où les universités ne peuvent engager une politique ambitieuse sur la base des crédits contractuels, elles ne peuvent faire du contrat l’axe majeur de leur stratégie d’établissement.

L’encadré ci-après dresse un état des lieux du poids financier des contrats d’établissements dans le budget des universités.

Au sein de la mission interministérielle «recherche et enseignement supérieur », les établissements d’enseignement supérieur reçoivent des crédits contractuels au titre de deux programmes : le programme 150 « formations supérieures et recherche universitaire » et le programme 231 « vie étudiante ».

La part respective des crédits contractuels et des crédits attribues hors contrat varie fortement suivant les actions LOLF du programme 150 :

– sur les actions formation et pilotage, la part des crédits contractuels est de 16,5 %.

– sur l’action bibliothèque et documentation, 39,5 % des crédits ont été versés via le contrat ;

– sur l’action patrimoine, les crédits contractuels ont représenté 37,5 % des dotations versées aux établissements (principalement de la maintenance immobilière) ;

– sur l’action recherche universitaire, la part contractuelle est en revanche déterminante avec plus de 60,1 %.

– sur l’action pilotage et animation du programme 231 « vie étudiante », 39,6 % des crédits ont été versés via le contrat.

Au total, c’est 666,5 millions d’euros qui ont été attribués via les contrats en 2007. Cette part est relativement stable d’un exercice à l’autre.

Les négociations pour la prochaine vague de contrats se sont achevées par une signature de l’ensemble des contrats de la vague A le 18 juillet 2007.

La vague A qui couvrira la période 2007-2010 comptera 53 établissements répartis sur 7 sites, dont 5 sites scientifiques majeurs en région : Bordeaux, Grenoble, Lyon, Montpellier et Toulouse. L’université de Dijon et le CNAM appartiennent également à cette vague, qui compte trois des nouveaux pôles de recherche et d’enseignement supérieur (PRES) récemment constitués (Lyon, Bordeaux et Toulouse).

Financièrement, la vague A représente, sur la période 2007/2010, environ 730 millions d’euros. les engagements contractuels de la vague a se repartissent de la manière suivante :

– 29 % pour le volet formation/pilotage/documentation ;

– 31 % pour l’immobilier (fonctionnement général de la recherche inclus, intitulé infrastructures recherche) ;

– 39 % pour la recherche ;

– 1 % pour le volet vie étudiante.

Par rapport à la précédente période contractuelle (2003/2006), les établissements de la vague A auront bénéficié globalement d’une augmentation de 15% des sommes qui leur ont été allouées.

Source : direction générale de l’enseignement supérieur

Enfin, la pratique actuelle des établissements en matière de contractualisation est loin d’être satisfaisante. Les insuffisances relevées par la Cour des comptes sont nombreuses :

– le contrat apparaît plus comme une juxtaposition d’objectifs non hiérarchisés que comme l’expression d’un projet d’établissement structuré ;

– la cohérence entre ces contrats et les contrats de plan État-Région n’est pas assurée, ne serait-ce que parce que ces deux instruments n’ont pas la même durée (quatre ans d’un côté, six ans de l’autre) ;

– les contrats n’abordent que de façon très générale la gestion des ressources humaines, sans donner de traduction budgétaire aux emplois. Ils sont donc en décalage total avec la démarche engagée par la LOLF qui favorise une gestion globale des emplois ;

– les contrats ne se réfèrent pas à des indicateurs de performance, incitant les universités qui connaissent des défaillances à les surmonter, mais se contentent d’énumérer les moyens ;

– la durée du contrat n’est pas synchronisée avec celle du mandat du président alors qu’il devrait en être le maître d’œuvre et être jugé sur sa capacité à l’exécuter ;

– les contrats ne définissent aucune procédure visant à sanctionner les manquements aux engagements pris par les universités, ce qui ne contribue pas à responsabiliser ces dernières.

Bref, beaucoup reste à faire pour faire du contrat le premier outil stratégique de l’université.

C’est ce à quoi s’attache l’article 14 du présent projet de loi.

2. Le dispositif proposé : un contrat obligatoire pour en faire un instrument commun à toutes les universités et diffuser ainsi la culture d’établissement

Le présent article réécrit la première phrase du cinquième alinéa de l’article L. 711-1 du code de l’éducation pour faire du contrat d’établissement pluriannuel un instrument obligatoire et opérationnel. Ainsi, les activités de formation, de recherche et de documentation « font l’objet de contrats d’établissements » dans le cadre, cette précision restant inchangée, de la carte des formations supérieures visées par l’article L. 614-3 du code de l’éducation. Ce renvoi fait référence à la carte des formations supérieures et de la recherche, qui est arrêtée et révisée par le ministre chargé de l’enseignement supérieur.

En faisant passer ainsi le contrat du possible à l’obligatoire, bref du virtuel au réel, le présent article érige le contrat en levier commun de la diffusion du projet et de la culture d’établissement et donne ainsi à la politique engagée en 1984 la chance de produire enfin tous ses effets. En effet, d’un outil éventuel, pouvant être utilisé dans la relation entre l’État et les universités, le présent projet de loi transforme le contrat d’établissement en outil affirmé et reconnu.

Il vient compléter les efforts, engagés depuis peu, qui visent à faire du contrat un réel instrument de pilotage.

Ÿ D’une part, le législateur a institué une procédure indépendante d’évaluation des contrats d’établissement, qui est conduite, depuis la loi de programme n° 2006-450 du 18 avril 2006 sur la recherche, par l’Agence d’évaluation de la recherche et de l’enseignement supérieur (AERES). En effet, la dernière phrase du cinquième alinéa de l’article L. 711-1 du code de l’éducation dispose que les rapports d’exécution des établissements sont soumis à cette agence.

Ce regard extérieur doit inciter les universités à prendre plus au sérieux leur contrat d’établissement, en l’intégrant à une perspective plus large que l’évaluation de leurs seules performances : les universités doivent comprendre que la plus haute importance est accordée à la réalisation de leurs objectifs, car tout relâchement dans ce domaine constitue une véritable pénalité pour la croissance de la France et le développement humain des jeunes Français.

La direction générale de l’enseignement supérieur (DGES) du ministère de l’éducation nationale, de l’enseignement supérieur et de la recherche a indiqué au rapporteur que l’Agence d’évaluation de la recherche et de l’enseignement supérieur rendra ses évaluations sur la gouvernance et l’offre de formation des universités en octobre 2007. Cet exercice servira à préparer la prochaine vague de contractualisation, qui couvrira la période 2008-2011. Sur cette base, la DGES ambitionne d’indiquer très clairement aux universités si les prochains contrats d’établissement permettront de remédier ou non aux fragilités relevées par agence. Elle considère en outre que la prochaine vague de contrats devrait permettre de repenser la procédure d’habilitation des diplômes pour faire en sorte que le contenu de l’offre de formation de chaque université soit élaboré en fonction d’un cahier des charges précis, ciblé sur la qualité et offrant ainsi la possibilité de rationaliser le nombre de diplômes.

Ces intentions sont excellentes, mais pour que l’État définisse un cadre d’accompagnement rigoureux de l’autonomie accrue des universités, la DGES devra elle aussi faire sa mue. Elle ne pourra piloter correctement la dynamique des contrats globaux et des contrats d’établissement que si elle délaisse sa vocation première d’administration de gestion et de contrôle pour se transformer en une véritable administration de pilotage, capable de stimuler la performance des universités et de créer les conditions d’une marche ordonnée de ces dernières vers l’autonomie. La question de la répartition des emplois actuels de la DGES entre la DGES et les universités autonomes devra également être posée.

Cette « révolution » de l’administration centrale sera d’ailleurs l’une des conditions majeures d’une mise en œuvre réussie de la nouvelle autonomie des universités.

Ÿ D’autre part, les contrats d’établissement commencent à s’étoffer. En effet, les circulaires 2005 et 2006 du ministère de l’enseignement supérieur sur la politique contractuelle prévoient que des indicateurs élaborés dans ce cadre seront renseignés établissement par établissement tous les quatre ans pour trois périodes différentes : celle du contrat précédent, celle du contrat en cours d’exécution et celle correspondant aux prévisions de l’établissement à la fin du contrat en préparation ⁽²⁴⁾.

Ainsi, une liste de 77 indicateurs a été établie afin de couvrir, pour la période 2008-2011, l’ensemble des domaines d’activité des établissements (formation, recherche, documentation, immobilier, vie étudiante et pilotage de l’établissement), dont l’un vise à qualifier le dispositif d’autoévaluation de l’enseignement ⁽²⁵⁾.

La circulaire de juin 2006 prévoit en outre que les moyens alloués aux établissements « tiendront compte de leur performance au regard des objectifs assignés et de leur situation propre », ce qui constitue un progrès sur la voie vers l’établissement de contrats d’objectifs ayant un lien avec la subvention publique.

En revanche, on peut regretter que ce texte s’arrête au milieu du gué en ne décrivant pas les conséquences, définies par le contrat, qui découleraient du non accomplissement des engagements des universités.

Pourtant, la responsabilisation de ces dernières impose de fixer une politique contractuelle qui n’ignore pas la sanction. Il serait donc souhaitable que le présent projet de loi donne à la prochaine vague de contractualisation l’impulsion nécessaire pour fixer aux universités de vrais contrats d’objectifs.

Par ailleurs, les moyens de l’Agence d’évaluation de la recherche (AERES) et de l’enseignement devront être renforcés pour qu’elle puisse contrôler effectivement la qualité des contrats d’établissement lors de l’entrée en vigueur de la loi et lorsque le nouveau dispositif aura atteint sa vitesse de croisière.

Enfin, le diagnostic porté par l’AERES sur les contrats doit être complété par un examen rigoureux et indépendant de la politique scientifique des universités. Cet examen pourrait être effectué par un comité d’experts, à la façon des « steering committees » anglo-saxons, composé de chercheurs et d’enseignants étrangers, notamment européens, désignés par le ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche. Ce comité serait chargé, au bout d’une période à déterminer, de procéder à une évaluation publique de la politique scientifique de chaque université.

3. Les modifications adoptées par le Sénat

Le Sénat a adopté, outre un amendement rédactionnel, une disposition précisant que le contrat pluriannuel prévoit, le cas échéant, les modalités de participation de l’établissement à un pôle de recherche et d’enseignement supérieur (PRES).

Cette précision est utile, car elle ouvre la voie à une meilleure structuration de « l’offre » d’enseignement et de recherche, qui passe par un regroupement des universités, voire par leur fusion, qui doit être encouragée, ces deux cas de figure étant rendus possibles par l’autonomie accrue qu’il est prévu d’organiser, et par un rapprochement de celles-ci avec les PRES.

La création des connaissances, leur circulation et leur valorisation ne peuvent s’épanouir que si les intelligences et les efforts des uns et des autres sont mutualisés : le modèle universitaire le plus pertinent pour les besoins de la nouvelle économie est celui qui est capable de faire travailler ensemble des forces jusque là dispersées.

La commission a examiné un amendement du rapporteur précisant que les contrats d’établissement pluriannuels entre les universités et l’État prévoient les modalités d’évaluation des personnels et, le cas échéant, de participation des établissements à un pôle de recherche et d’enseignement supérieur.

Elle a adopté l’amendement.

En conséquence, un amendement de M. Daniel Fasquelle, prévoyant que ces contrats sont préparés par le président de l’université en collaboration avec les composantes, est devenu sans objet.

Puis la commission a adopté l’article 14 ainsi modifié.

TITRE III

LES NOUVELLES RESPONSABILITÉS DES UNIVERSITÉS

Le titre III du projet de loi, qui comprend deux chapitres, confère de nouvelles compétences aux universités : d’une part, des compétences générales; d’autre part, des compétences optionnelles.

chapitre i^er

Les responsabilités en matière budgétaire et de gestion
des ressources humaines

Le présent chapitre comporte deux articles qui prévoient d’attribuer aux universités des compétences élargies en matière budgétaire et de gestion des ressources humaines.

Article 15

Responsabilités et compétences élargies des universités

Cet article, ainsi que l’article 16, se situent au cœur de la réforme des universités proposée par le projet de loi. Ils ont pour objet de transférer aux universités, au plus tard cinq ans après la date de publication de la présente loi, des compétences et des responsabilités élargies, leur permettant de mener une politique d’établissement plus réactive face aux besoins des étudiants et aux contraintes de la mondialisation. En particulier, les universités pourront mettre en place un budget global, recruter plus facilement des contractuels, moduler les obligations de service des enseignants-chercheurs et gérer les primes de l’ensemble des personnels.

1. Une université plus autonome et plus responsable

Avant de commenter les dispositions du présent article, qui sont fondamentales, il convient de dresser, brièvement, l’état des lieux de l’université et d’exposer la stratégie de rupture proposée à l’Assemblée nationale.

L’université française est malade de son manque de maturité. C’est encore un enfant, soumis à une double tutelle : celle de l’État, exercée depuis l’extérieur, qui contrôle l’habilitation et le caractère national des diplômes et est à l’origine de la plus grande part des ressources des établissements d’enseignement supérieur et celle, émanant du sein même de l’université, des composantes qui, par leur autonomie, ligotent l’université et la privent de tout moyen d’acquérir une identité.

L’université française a mauvaise conscience : elle sait qu’elle ne parvient pas à amener tous ses étudiants au diplômes, qu’elle pratique une sélection déguisée au niveau du premier cycle, écartant ainsi des cohortes de jeunes mal orientés et arrivant, fragiles et peu sûrs d’eux sur le marché du travail, et qu’elle délivre des diplômes qui ne sont pas toujours synonymes d’accès à des emplois qualifiés et stables. Au fond d’elle-même, elle sait qu’elle vivra, tôt ou tard, une crise de légitimité dont elle ne se relèvera pas.

L’université française est un nain au regard de la compétition internationale qui bouscule les systèmes de production et de savoir : déjà écrasée par ses rivales des États-Unis, elle devra faire face demain à une Chine qui aura un million de chercheurs.

Bref, si elle n’évolue pas, l’université est condamnée à une mort sans gloire, sous les yeux d’une jeunesse qui sera sentira trahie par la promesse non tenue de l’égalité des chances.

La réforme de l’université française constitue un impératif catégorique, qui complète celui la récompense, à leur juste valeur, du travail et l’effort.

Les solutions pour rebâtir l’université française n’ont pas à être cherchées sur une planète lointaine. Elles sont simples et font d’ailleurs l’objet d’un consensus international. Ainsi, sur le plan européen, l’Assemblée du Conseil de l’Europe a jugé qu’un nouveau contrat entre université et société est nécessaire aux termes duquel « les libertés universitaires doivent être considérées comme s’accompagnant d’une contrepartie inévitable : la responsabilité sociale… des universités et leur obligation de rendre compte envers le public et leur propre mission » ⁽²⁶⁾.

De manière plus précise, la Commission européenne, considérant elle aussi que « les universités ne deviendront pas plus innovantes et ne répondront pas mieux au changement si elles ne sont pas effectivement autonomes et ne doivent pas rendre compte », recommande la mise en place de « nouveaux modes de gouvernance interne basés sur l’adoption de priorités stratégiques et sur une gestion professionnelle de leurs ressources humaines, de leurs investissements et de leurs procédures administratives. Il faut aussi que les universités arrivent à dépasser leur division en facultés, départements, laboratoires et services administratifs et à orienter de manière collective leurs efforts vers la réalisation des priorités institutionnelles de chacune dans les domaines de l’enseignement, de la recherche et des services ». Par conséquent, les États membres de l’Union européenne devraient « développer et récompenser les capacités de bonne gestion et de leadership au sein des universités » ⁽²⁷⁾.

Le présent projet de loi ne propose pas autre chose. Il engage toutes les universités françaises, l’idée d’une autonomie à la carte ayant été finalement abandonnée au cours de la phase de concertation, sur la voie du renouveau selon trois axes principaux ; l’autonomie, la responsabilité et la réactivité.

Ÿ L’autonomie : il suffira d’une simple délibération du conseil d’administration, prise à la majorité absolue des membres, pour que les universités puissent demander à bénéficier de responsabilités et de compétences élargies en matière budgétaire et de gestion des ressources humaines. Cette autonomie renforcée s’appliquera de plein droit dans un délai de cinq ans à compter de la date de publication de la loi portant organisation de la nouvelle université ;

Ÿ La responsabilité : l’université disposera, dans le cadre du contrat d’établissement, d’un budget global qui deviendra l’instrument stratégique d’exécution de ses priorités dans le domaine de l’enseignement, comme dans celui de la politique scientifique. Elle pourra se doter en outre, selon des modalités à préciser par décret, d’instruments d’audit interne et de pilotage financier et patrimonial, ce qui fera d’elle un acteur budgétaire responsable, capable de mettre en adéquation les moyens dont elle dispose et les objectifs qu’elle se fixe. On peut espérer que cette innovation fera entrer l’université française dans la modernité budgétaire et l’incitera à intégrer la logique de résultat postulée par la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) ;

Ÿ La réactivité : le projet de loi donne quatre nouvelles souplesses à l’université qui seront détaillées dans le commentaire de l’article 16.

Au total, l’attribution de compétences élargies créé les conditions d’une révolution culturelle de l’université française, susceptible de la mettre au diapason d’une société université internationale qui, de plus en plus, perçoit l’autonomie comme un gage d’efficacité dans la compétition des savoirs.

Mais, comme l’ont compris le président de la République et le premier ministre, l’autonomie ne suffira pas à régler la crise de l’université française. La nouvelle université doit s’appuyer sur des moyens accrus si elle veut peser sur la mondialisation. On ne peut donc que se féliciter que le premier ministre, lors de la déclaration de politique générale du gouvernement du 3 juillet 2007, ait annoncé la mobilisation d’un milliard d’euros de plus par an pour le budget de l’enseignement supérieur d’ici 2012. Cet effort historique est à mettre en relation avec les moyens prévus par le pacte sur la recherche : près de 20 milliards d’euros supplémentaires doivent être alloués sur la période 2005-2010 et le premier ministre a pris l’engagement, devant l’Assemblée nationale, de faire en sorte que la part du PIB consacrée à la recherche puisse tendre vers les 3 %, objectif que les États membres de l’Union européenne se sont proposés d’atteindre en 2010, lors du Conseil européen de Barcelone de mars 2002. Sur cet dernier point, rappelons qu’en 2003 les dépenses en recherche et développement des 25 États membres de l’Union européenne n’atteignaient que 1,92 % du PIB en 2002, contre 2,59 % aux États-Unis et 3,15 % au Japon.

2. Le détail du dispositif proposé

Le présent article insère une section 2 dans le chapitre II du titre 1^er du livre VII du code de l’éducation intitulée « Responsabilités et compétences élargies », qui ajoute deux nouveaux articles au code : l’article L. 712-8 et l’article L. 712-9.

Le premier alinéa de l’article L. 718-2 nouveau dispose que les universités peuvent demander à bénéficier de compétences élargies en matière budgétaire et de gestion des ressources humaines.

Ces compétences, détaillées aux articles 15 et 16 du présent projet de loi, sont au nombre de quatre :

– la mise en place d’un budget global dans le cadre du contrat d’établissement pluriannuel ;

– la définition de la répartition des obligations de service des personnels enseignants et de recherche ;

– la gestion des primes de l’ensemble de leurs personnels ;

– le recrutement d’agents contractuels, par le président pour occuper des emplois administratifs de catégorie A ou pour exercer des fonctions d’enseignement et de recherche.

Les universités peuvent demander à bénéficier de ces compétences par une délibération de leur conseil de d’administration adoptée selon les conditions prévues à l’article L. 711-7 du code de l’éducation, c’est-à-dire à la majorité absolue des membres en exercice du conseil d’administration.

Cette règle majoritaire est non seulement démocratique, mais aussi souple, ce qui laisse la porte ouverte de l’autonomie renforcée à toutes les universités.

Toutefois, l’exercice de ces compétences est soumis à une autorisation préalable de l’État : la décision du conseil d’administration doit être approuvée par un arrêté conjoint des ministres du budget, de l’enseignement supérieur et de la recherche.

Cette condition est justifiée : l’État se doit de rester le garant du respect des règles de fonctionnement établies par la loi et le décret ; il ne peut renoncer à exercer sa tutelle au moment où l’autonomie des universités est renforcée. Ainsi l’autonomie sera tout à la fois renforcée et maîtrisée, avec la garantie que cela ne débouchera pas sur des dérives préjudiciables aux étudiants.

Une fois la décision du conseil d’administration approuvée par les ministres, les universités disposeront d’un budget global, intégrant notamment la masse salariale, qui est mis en place dans le cadre du contrat pluriannuel.

En effet, ce budget s’accompagne d’une dotation de l’État à l’établissement, faisant l’objet d’un contrat pluriannuel ou d’un avenant au contrat en cours.

Ainsi, le contrat prévoit, pour chacune de ses années d’exécution, sous réserve des crédits inscrits en loi de finances, le montant global de la dotation de l’État affecté à l’établissement, en distinguant les moyens affectés à la masse salariale, les autres crédits de fonctionnement et les crédits d’investissement.

Pour la première fois de leur histoire les universités vont donc pouvoir définir leurs priorités sur la base d’un « vrai » budget et non plus, comme c’est le cas aujourd’hui, d’un budget en trompe l’œil.

On rappellera en effet que le budget de l’université ne représente que la portion congrue des moyens mis en œuvre dans l’établissement puisqu’il ne comprend pas la masse salariale des personnels rémunérés par l’État – or ce n’est pas rien, car il s’agit des enseignants-chercheurs et des personnels administratifs –, ni les dépenses relatives au patrimoine de dont l’État et propriétaire ni les moyens apportés par les organismes de recherche aux laboratoires.

Le législateur a certes tenté de remédier à cette situation bancale en prévoyant, à l’article L. 719-5 du code de l’éducation, qu’une annexe au budget de l’établissement doit présenter l’ensemble des emplois budgétaires et des moyens hors budget dont bénéficie l’établissement.

Mais cette disposition, selon l’Inspection générale de l’administration de l’éducation nationale et de la recherche, citée par le rapport de la MEC sur la gouvernance des universités, n’est jamais appliquée.

L’introduction d’un budget global constitue donc une avancée d’autant plus considérable pour les universités et leur autonomie que, selon le cabinet de la ministre chargée de l’enseignement supérieur, la fongibilité des crédits de ce nouvel instrument sera totale.

Il s’agit d’une « révolution copernicienne » pour les universités. Les marges de manœuvres qui leur sont ainsi accordées sont à la fois inédites et considérables. Elles pourront pour la première fois :

– utiliser les crédits destinés à rémunérer les personnels pour couvrir d’autres frais de fonctionnement, compte tenu du fait que tout projet visant à réduire les dépenses de personnel doit être soumis à l’avis préalable du contrôle budgétaire et comptable ministériel exercé par le ministère des finances ;

– utiliser les crédits destinés aux emplois statutaires qui ne sont pas pourvus pour rémunérer des agents contractuels exerçant des fonctions d’enseignement en dehors des limites fixées par la grille de la fonction publique.

Les seules limites posées à l’action des universités en matière budgétaire découlent des plafonds d’emplois fixés par la loi de finances. Conformément aux dispositions du présent article, les montants affectés à la masse salariale sont en effet limitatifs et assortis du plafond d’emplois que l’université est autorisée à rémunérer.

Cependant, cela n’empêche pas l’université, si ce plafond est déjà atteint, de recruter du personnel et de le rémunérer sur ses ressources propres. Certes, celles-ci, composées du produit des droits d’inscription, des ressources issues de la formation continue, des travaux et études et des contrats de recherche, ne représentent, en moyenne, que 35 % des ressources propres des universités ⁽²⁸⁾. Elles ne sont donc pas extensibles à l’infini, mais couplées avec la possibilité de rémunérer les personnels recrutés par contrats avec la masse salariale dégagée par les emplois non pourvus, elles permettent aux universités de mener une politique de recrutement active, y compris à l’égard de personnes étrangères hautement qualifiées.

Par ailleurs, le présent article prévoit une contrepartie à la mise en place du budget global : la responsabilisation de cet acteur autonome que devient l’université par l’introduction, en son sein, d’instruments d’audit interne et de pilotage patrimonial et l’exigence d’une information régulière de la tutelle.

Une liberté accrue ne doit pas se traduire par un sentiment d’irresponsabilité. Au contraire : elle n’est perçue comme étant légitime que si l’université, au regard de l’importance de ses missions, rend des comptes et utilise à bon escient ses nouvelles marges de manœuvre. Il est donc impératif que l’université se dote d’instruments d’audit et de pilotage financier et patrimonial, dans la lignée des recommandations du rapport de la MEC. Celui-ci propose en effet que toutes les universités d’une certaine taille instaurent un service de contrôle de gestion et développent des systèmes d’information permettant ce type de contrôle, ainsi que le recours à la comptabilité analytique.

À cet égard, le dernier alinéa du présent article prévoit que l’établissement se dote d’instruments d’audit et de pilotage et assure l’information régulière du ministre chargé de l’enseignement supérieur, selon des modalités précisées par décret.

3. Les modifications adoptées par le Sénat

Le Sénat a apporté deux modifications au présent article :

– le contrat pluriannuel d’établissement fixe le pourcentage maximum de la masse salariale que l’établissement peut consacrer au recrutement d’enseignants-chercheurs contractuels. Cette disposition vise à permettre un contrôle, par le biais du plafond ainsi fixé, des moyens consacrés à ces recrutements et à encadrer ainsi la grande latitude dont disposeront les universités pour dépenser, comme elles l’entendent, leur budget global. Il convient en effet de ne pas inciter les universités à se lancer dans des politiques pharaoniques de recrutement, pouvant être préjudiciables pour les autres dépenses de personnel ou les autres crédits de fonctionnement ;

– par ailleurs, l’établissement doit mettre en place un outil de contrôle de gestion et d’aide à la décision, de nature à lui permettre d’assumer l’ensemble de ses missions, compétences et responsabilités ainsi que d’assurer le suivi du contrat pluriannuel d’établissement. Cette disposition est rédigée de manière plus précise que celle figurant dans le texte initial du projet de loi, ce qui devrait conduire les universités à mettre en place un dispositif de pilotage de leurs missions robuste et dédié au suivi du contrat d’établissement.

La commission a été saisie d’un amendement du rapporteur visant à préciser que le pourcentage maximum de la masse salariale que l’établissement peut consacrer au recrutement d’enseignants-chercheurs contractuels se rapporte à la masse salariale comprise dans la dotation de l’État, et non pas aux autres sources de financement.

M. Alain Claeys a estimé que la rédaction de cet article, tel que modifié par le Sénat, réintroduit la méthode de l’expérimentation.

La commission a adopté l’amendement.

Puis la commission a adopté l’article 15 ainsi modifié.

Article 16

Compétences en matière de gestion des ressources humaines

Le présent article a pour objet de définir les compétences élargies dont bénéficieront les universités dans le domaine de la gestion des ressources humaines. Il leur permettra de mettre en œuvre une politique de recrutement plus réactive et de mobiliser davantage leurs personnels en leur accordant des incitations financières.

1. Une université plus dynamique dans sa gestion des ressources humaines

La politique de gestion des ressources humaines des universités devrait être rendue plus dynamique grâce à trois nouvelles compétences attribuées à leurs organes directeurs :

– le conseil d’administration pourra moduler les obligations de service des personnels enseignants et de recherche. Ce sera une rupture par rapport à la situation qui prévaut aujourd’hui pour les enseignants-chercheurs : pour ces derniers, la règle d’une répartition égale entre temps de recherche et temps d’enseignement ne tient pas compte des nombreuses autres tâches, progressivement apparues, qu’ils remplissent, comme les tâches administratives, l’encadrement d’une équipe, le suivi des stages et de la formation en alternance, la diffusion de la culture scientifique, la recherche de partenariats pour les laboratoires, etc. D’après la MEC, cette situation conduit à ce que la notion de charge d’enseignement « ne correspond plus à une norme nationale » et à ce que certains enseignants ne se consacrent pas à la recherche : en moyenne, un enseignant-chercheur sur quatre ne publie jamais dans une revue scientifique… Il convient de mettre fin à ce désordre, qui vide de son sens le métier même d’enseignant-chercheur, ce que vise la disposition relative à la définition, par le conseil d’administration, des principes généraux de répartition des obligations de service. Sur ce point particulier, la MEC est allée plus loin en proposant d’introduire un contrat de service pluri-annuel entre l’université et chaque enseignant-chercheur prévoyant la répartition de son temps de travail entre enseignement, recherche et autres tâches ;

– le président de l’université pourra recruter plus largement des contractuels pour occuper des emplois de catégorie A, ainsi que pour assurer des fonctions d’enseignement et de recherche, après, pour cette dernière catégorie de personnels, avis du comité de sélection prévu à l’article 21 du présent projet de loi. Cette procédure de recrutement permettra, d’une part, de faciliter le renforcement de l’équipe de direction qui entoure de président et d’améliorer ainsi les compétences de gestion au sein de l’université et, d’autre part, de permettre une gestion plus réactive des emplois et de l’offre scientifiques ;

– le président gérera les primes de l’ensemble des personnels, tandis que le conseil d’administration pourra créer des dispositifs d’intéressement destinés à améliorer la rémunération des personnels. Combinées, ces deux souplesses seront susceptibles de dynamiser les équipes, en récompensant davantage les efforts individuels, et d’impulser ainsi une gestion des ressources humaines plus équitable, car tenant d’avantage en compte l’engagement de chacun dans le projet d’établissement. À l’heure actuelle, une telle politique n’est pas possible, car si les primes pour charge administrative et les primes pédagogiques sont globalisées et, depuis 2002, intégrées dans le budget des établissements, la prime de recherche est d’encadrement doctoral est centralisée, ce qui selon le rapport de la MEC sur la gouvernance des universités, « empêche la politique scientifique de l’établissement de s’exprimer dans leur allocation ».

2. Le dispositif proposé

Le présent article comprend les dispositions relatives aux compétences élargies des universités en matière de gestion des ressources humaines.

Il crée à cet effet un chapitre IV nouveau au titre V du livre IX du code de l’éducation intitulé « Dispositions applicables aux universités bénéficiant de responsabilités et de compétences élargies », qui ajoute trois nouveaux articles au code de l’éducation, les articles L. 954-1, L. 954-2 et L. 954-3.

Ÿ L’article L. 954-1 nouveau concerne la répartition des obligations de service. C’est au conseil d’administration qu’il revient de définir « les principes généraux de répartition des obligations de service » des personnels enseignants et de recherche entre les activités d’enseignement, de recherche et les autres missions qui peuvent être confiées à ces personnels. Cette répartition se fait dans le respect des dispositions statutaires applicables et des missions de formation initiale et continue de l’établissement.

Cet article donne aux universités un outil de gestion des ressources humaines particulièrement efficace à l’heure où, selon la MEC, « les établissements et l’État employeur ne connaissent pas la répartition de temps de travail de chaque enseignant-chercheur ». Outre que la notion de charge d’enseignement ne peut plus être rattachée à une norme nationale, cette évolution conduit à des traitements différents entre les enseignants pour ce qui est de l’intégration de ces tâches dans les charges d’enseignement, des décharges et des heures complémentaires. Cette disposition devrait permettre de faire cesser cette situation anarchique qui créé des inégalités et nuit à la qualité globale de l’offre de formation des universités.

Ÿ L’article L. 954-2 nouveau confie au président de l’université la responsabilité de l’attribution des primes et au conseil d’administration le soin de créer des dispositifs d’intéressement permettant d’améliorer la rémunération des personnels. Les modalités d’application de ces dispositions seront précisées par décret.

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