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N° 276

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 11 octobre 2007.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2008 (n°  189),

TOME I


PAR M. GILLES CARREZ

Rapporteur général,

Député.

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CHAPITRE PREMIER : UN PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2008 QUI PRÉPARE EFFICACEMENT AUX DÉFIS DE LA NOUVELLE LÉGISLATURE 7

I.– LES DÉFIS POSÉS PAR NOS FINANCES PUBLIQUES 9

II.– UN PROJET DE LOI DE FINANCES AMBITIEUX DANS LA MAÎTRISE DES DÉPENSES, RESPONSABLE DANS L’UTILISATION DES RECETTES 20

A.– DES EFFORTS ACCRUS DE MAÎTRISE DES DÉPENSES 20

B.– DES MESURES FISCALES BIEN CIBLÉES ET GLOBALEMENT NEUTRES SUR L’ÉQUILIBRE 31

1.– 6,4 milliards d’euros de baisses d’impôt déjà votées au service de la croissance et du pouvoir d’achat 31

2.– Les mesures fiscales proposées 38

III.– LE MAINTIEN DU DÉFICIT PUBLIC À UN NIVEAU STABILISANT LA DETTE 41

A.– UNE LÉGÈRE AMÉLIORATION DU DÉFICIT PAR RAPPORT AU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2007 41

B.– UNE STABILISATION DE LA DETTE PUBLIQUE 47

1.– Un accroissement du besoin de financement de l’État 47

2.– Vers une remise sous contrôle de l’endettement public 50

CHAPITRE II : LES RESSOURCES DE L’ÉTAT EN 2008 55

I.-  LES RECETTES FISCALES NETTES 62

A.– L’IMPÔT SUR LE REVENU 64

B.– L’IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS 68

C.– LA TAXE INTÉRIEURE SUR LES PRODUITS PÉTROLIERS 69

D.–  LA TAXE SUR LA VALEUR AJOUTÉE 71

E.– LES AUTRES RECETTES FISCALES NETTES 72

II.– LES RESSOURCES NON FISCALES 75

A.– LE PRODUIT DES PARTICIPATIONS DE L’ÉTAT 77

B.– LE PRODUIT DES JEUX 82

C.– LES AUTRES ÉVOLUTIONS SIGNIFICATIVES DES RECETTES NON FISCALES 85

CHAPITRE III : LES CHARGES DE L’ÉTAT EN 2008 88

I.– L’ÉVOLUTION GLOBALE DES DÉPENSES 89

A.– LES CHANGEMENTS DE PÉRIMÈTRE ENTRE 2007 ET 2008 89

B.– L’ÉVOLUTION DES DIFFÉRENTS AGRÉGATS DE DÉPENSES 97

C.– DES PROGRÈS DANS LA BUDGÉTISATION DES DÉPENSES 101

II.– L’ÉVOLUTION DES PRINCIPAUX SUPPORTS BUDGÉTAIRES 105

A.– LES MODIFICATIONS DE LA MAQUETTE BUDGÉTAIRE EN 2008 105

B.– LE BUDGET GÉNÉRAL 106

1.– Les dotations aux pouvoirs publics 109

2.– Les dépenses de personnel 109

3.– Les dépenses de fonctionnement 121

4.– Les charges de la dette de l’État 123

5.– Les dépenses d’investissement 124

6.– Les dépenses d’intervention 125

7.– Les dépenses d’opérations financières 129

C.– LES BUDGETS ANNEXES 130

D.– LES COMPTES SPÉCIAUX 131

III.– LES CONCOURS DE L’ÉTAT AUX AUTRES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES 134

A.– LES CONCOURS DE L’ÉTAT AUX RÉGIMES DE SÉCURITÉ SOCIALE 134

B.– LES CONCOURS DE L’ÉTAT AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES 138

1.– La première étape : l’élargissement de la norme de dépense de l’État impose une répartition de l’effort de maîtrise de la dépense publique 139

2.– La deuxième étape : un nouveau contrat de stabilité 146

3.– Vers la troisième étape : l’optimisation du financement des collectivités territoriales par des concours de l’État hors contrat 155

CHAPITRE IV : LE CADRAGE ÉCONOMIQUE POUR 2008 167

I.– UN CONTEXTE MONDIAL INCERTAIN 167

A.– UN RALENTISSEMENT DE LA CROISSANCE MONDIALE 167

B.– UN RETOUR DE LA ZONE EURO VERS SON NIVEAU POTENTIEL DE CROISSANCE 173

II.– UNE ACCÉLÉRATION DE L’ÉCONOMIE FRANÇAISE EN 2008 176

ANNEXES 185

CHAPITRE PREMIER

UN PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2008 QUI PRÉPARE EFFICACEMENT AUX DÉFIS DE LA NOUVELLE LÉGISLATURE

Le présent projet de loi de finances, le premier de la XIIIème législature, n’est pas un budget de « rupture ». Ce terme s’accorderait d’ailleurs assez mal avec la constance qui doit caractériser une politique budgétaire responsable, laquelle ne porte tous ses fruits qu’à moyen terme.

Opportunément, le présent projet s’appuie sur les acquis de la politique menée depuis cinq ans et, pour l’avenir, endosse les objectifs que s’est assignée notre majorité parlementaire depuis 2002 : rétablir l’équilibre des finances publiques et désendetter notre pays.

Certes encore fragiles, nos comptes publics ont été considérablement assainis par la législature précédente. C’est précisément le redressement budgétaire opéré ces dernières années qui a autorisé, dès cet été, l’effort fiscal exceptionnel porté par la loi du 21 août 2007 en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat (TEPA). Cette baisse massive des prélèvements, d’un montant sans précédent ces dernières années, justifie une pause dans le désendettement public en 2008. Le présent projet montre néanmoins que cette loi n’a pas été conçue au prix d’une détérioration du déficit de l’État : celui-ci doit s’établir à 41,7 milliards d’euros fin 2008, après 42 milliards d’euros en loi de finances pour 2007.

C’est donc bien l’esprit de responsabilité qui caractérise le présent projet de loi de finances.

Ce projet est responsable, d’abord, en ce qu’il « absorbe » le coût de la loi TEPA en ne proposant que des baisses d’impôts limitées (mais particulièrement bien ciblées et mises au service de notre compétitivité), en compensant l’effet de celles-ci sur le solde budgétaire par d’autres mesures fiscales et en franchissant un nouveau cap dans la maîtrise des dépenses publiques et dans l’adaptation de notre fonction publique.

Ce projet est responsable, ensuite, dans la mesure où il ne mésestime pas les risques découlant du contexte incertain dans lequel il intervient. En construisant son projet de budget sur une fourchette de croissance pour 2008 de 2 % à 2,5 % en volume (1), le Gouvernement tient compte des résultats décevants de la croissance de la zone euro au deuxième trimestre et de la crise financière née cet été aux États-Unis.

Ce projet est responsable, enfin, parce qu’il s’inscrit dans le moyen terme en s’appropriant les outils de bonne gestion des finances publiques forgés par la législature précédente : une norme d’évolution des dépenses (au périmètre élargi) indépendante des fluctuations de la croissance, un pilotage raisonnable des recettes (caractérisé par la prudence des prévisions et par la constance de l’affectation des surplus non anticipés au désendettement), des objectifs de maintien du déficit en situation d’excédent primaire et à un niveau stabilisant la dette.

En conséquence, le présent projet a le double mérite de proposer un budget 2008 crédible et solide tout en préparant, déjà, aux défis de l’après-2008, qui – il faut en avoir la claire conscience – sont considérables.

I.– LES DÉFIS POSÉS PAR NOS FINANCES PUBLIQUES

La précédente législature peut s’enorgueillir d’avoir remarquablement œuvré au redressement de nos finances publiques.

La politique budgétaire menée après 2002 a courageusement rompu avec la gestion trop accommodante de la XIème législature (1997-2002), marquée par un alourdissement excessif des dépenses de l’État (2) et par l’absence de mise à profit de la période de forte croissance de la fin des années 1990 pour améliorer structurellement les finances publiques.

En se limitant ici aux principaux acquis de la législature précédente (3), le Rapporteur général souligne que :

– le déficit de l’État a été ramené à 35,7 milliards d’euros à la fin de l’année 2006 (4) et, pour la première fois depuis 2000, en situation d’excédent primaire (solde hors intérêts de la dette) ;

– la gestion prudente et raisonnable des ressources de l’État a permis de consentir de substantiels allègements d’impôts sans pour autant dégrader le déficit structurel ;

– l’idée de l’affectation systématique des surplus de recettes à la réduction du déficit s’est solidement implantée ;

– les dépenses du budget général ont été stabilisées en volume sur toute la période (et même diminuées d’un point en volume en 2007). En exécution, le Gouvernement s’est toujours strictement conformé à l’enveloppe de dépenses votée en loi de finances ;

– la LOLF (5) a connu l’année dernière une entrée en vigueur très encourageante. Pour le Parlement, ses effets les plus récents ont été les informations considérablement enrichies associées au projet de loi de règlement de 2006, sous forme notamment de rapports annuels de performances (RAP) ;

– l’endettement public, certes encore excessif à 64,2 % du PIB à la fin 2006, a été remis sous contrôle. Pour la première fois depuis 2001, le déficit stabilisant la dette a été atteint en 2006 ;

– le déficit public est revenu à 2,5 % du PIB en 2006 et la France est sortie de sa situation de « déficit excessif », au sens de nos engagements européens.

● Pour autant, le chemin du redressement budgétaire doit être poursuivi, nos finances publiques demeurant encore vulnérables. La comparaison entre la situation française et celle de ses partenaires européens montre ainsi que, de 2002 à 2006, l’effort d’assainissement budgétaire a été moins significatif en France que dans le reste de la zone euro. Le solde public français a été réduit de 0,6 % durant cette période, au lieu de 0,9 % pour la moyenne de la zone euro et très loin des performances du Danemark, de la Suède, de l’Irlande, de la Grèce ou encore de l’Espagne et de l’Allemagne (voir le graphique ci-dessous).

ÉVOLUTION DU SOLDE PUBLIC DANS L’UNION EUROPÉENNE DE 2002 À 2006

(en points du PIB national)

Source : Commission européenne, General Government Data, printemps 2007.

Lecture : un chiffre positif rend compte d’une amélioration du solde, un chiffre négatif d’une détérioration.

Ce constat mérite certes d’être doublement relativisé. D’une part, certains des pays évoqués ci-dessus, tels que la Grèce ou l’Allemagne, se trouvaient en 2002 dans une situation budgétaire « de départ » plus fortement détériorée que celle de la France : il est naturel qu’ils se soient obligés à des efforts plus consistants. D’autre part, l’examen du déficit corrigé des effets conjoncturels du cycle économique montre qu’entre 2002 et 2006 la France a amélioré son solde public de 1,6 point de PIB, soit un montant légèrement supérieur à celui de la zone euro. Le graphique ci-dessous permet de rendre compte de ces deux éléments.

ÉVOLUTION DU SOLDE PUBLIC HORS EFFET DU CYCLE ÉCONOMIQUE
DANS L’UNION EUROPÉENNE DE 2002 À 2006

(en points du PIB national)

Source : Commission européenne, General Government Data, printemps 2007.

Toutefois, force est de constater que la situation des finances publiques françaises reste significativement moins favorable que celle de la moyenne de la zone euro. Par exemple, le graphique présenté page suivante montre que le déficit structurel de la France devrait demeurer supérieur à 2 % du PIB en 2007 et 2008 (6).

Quant au taux d’endettement public de la France, récemment réévalué à 64,2 % du PIB à la fin 2006 afin de tenir compte du poids du service annexe d’amortissement de la dette de la SNCF (SAAD), il se rapproche de la moyenne de la zone euro d’autant plus sensiblement que les années 2007 et 2008 devraient voir ce taux se stabiliser plutôt que se réduire significativement. La dette publique ne devrait en effet diminuer que de 64,2 % fin 2007 à 64 % fin 2008 (7).

DÉFICIT PUBLIC STRUCTUREL
EN FRANCE ET EN ZONE EURO

DETTE PUBLIQUE
EN FRANCE ET EN ZONE EURO

(en pourcentage duPIB)

Sources : Commission européenne, Public finances in Economic and Monetary Union, printemps 2007 ; Projet de loi de finances pour 2008.

Le Rapporteur général insiste sur le fait que ce moindre assainissement budgétaire français n’est que faiblement lié à une sous-performance en termes de croissance économique. En effet, entre 2002 et 2006, la croissance française a été en moyenne de 1,5 % en volume, soit un niveau quasiment identique à celui de la zone euro (+ 1,6 %).

On ne saurait donc se contenter de déplorer l’insuffisance de la croissance pour expliquer la situation encore fragile de nos finances publiques.

Au demeurant, la singularité française se situe plutôt ailleurs. C’est ce qu’invite à constater le graphique présenté page suivante, qui analyse la contribution des dépenses et des recettes à l’évolution du déficit public. Au-delà de la confirmation de ce qu’entre 2002 et 2006 le déficit public a été moins réduit en France que dans la zone euro (et, plus largement, que dans l’Union européenne), il permet de souligner que la baisse du déficit français est, par comparaison avec nos partenaires européens, davantage liée à la progression des recettes qu’à la modération des dépenses.

Entre 2002 et 2006, l’augmentation des recettes a ainsi contribué à la réduction du déficit public français à hauteur de 1,5 point de PIB, au lieu de 0,7 point dans la zone euro. En sens inverse, les dépenses ont augmenté de 0,9 point de PIB en France, alors que, sur la même période, elles diminuaient de 0,2 point dans la zone euro. En particulier, les dépenses primaires (hors intérêts de la dette) ont significativement plus augmenté en France que dans la moyenne de la zone euro (+ 1,3 point de PIB, à comparer à + 0,4 point).

CONTRIBUTION DES DÉPENSES ET DES RECETTES À L’ÉVOLUTION DU SOLDE PUBLIC
ENTRE 2002 ET 2006

(écart entre 2002 et 2006, en points de PIB)

Source : Commission européenne, General Government Data, printemps 2007.

Lecture : un écart positif rend compte d’une augmentation, un écart négatif d’une diminution.

Ce constat confirme que, pour l’avenir, c’est bien sur le levier de la maîtrise des dépenses publiques que notre stratégie budgétaire doit s’appuyer en priorité.

Il est bien sûr parfaitement nécessaire – et économiquement tout à fait indispensable – de chercher à relever notre croissance, à élever notre taux d’activité, à accroître la compétitivité de nos entreprises, à réformer notre secteur public et à rétablir notre balance commerciale. Pour autant, une croissance forte ne nous dispensera ni d’une gestion raisonnable de nos ressources (quand bien même celles-ci seraient substantiellement accrues), ni de mesures vigoureuses de maîtrise des dépenses (tout au plus en facilitera-t-elle la mise en œuvre). En tout état de cause, la crédibilité de la politique budgétaire doit se mesurer in fine à la solidité des digues dressées en cas de conjoncture moins favorable qu’escompté (8).

● C’est pourquoi, le Rapporteur général se félicite de ce que le Gouvernement, très conscient des enjeux décrits ci-dessus, a bâti le programme pluriannuel de redressement de nos comptes publics (9) sur trois principes à la fois essentiels et courageux :

– après l’impact fiscal de la loi « TEPA », qui devrait ramener les prélèvements obligatoires de 44,2 % du PIB à la fin 2006 à 43,7 % à la fin 2008, le taux de ces prélèvements ne devrait plus être diminué qu’ « autant que le permettra l’objectif d’équilibre des finances publiques ». Cette règle de prudence, qui ne porte que sur le niveau global des prélèvements, n’empêche nullement de réformer en profondeur notre fiscalité, dès lors qu’il s’agit de la mettre au service de l’activité économique ;

– systématiquement affecter à la réduction du déficit les surplus de recettes non anticipés en loi de finances initiale, ceci tant que le taux d’endettement public n’aura pas été ramené en deçà de 60 % du PIB. L’article d’équilibre du présent projet porte, pour 2008, la traduction de cet engagement (IV de l’article 32) ;

– réduire de moitié le rythme d’évolution des dépenses publiques, afin de passer d’environ 2,2 % en volume et en moyenne de 2002 à 2006 à 1,1 % sur la période 2008-2012. Dès 2008, les dépenses publiques n’augmenteraient plus que de 1,4 % en volume, après 2 % en 2007.

Ces trois principes sont exigeants. Leur respect suppose des efforts conjoints de l’ensemble des acteurs publics.

Ainsi, les dépenses sociales, qui ont augmenté en moyenne de 4,5 % en valeur de 2002 à 2006 – à comparer à 2,1 % pour l’État (10) – devront connaître un rythme d’évolution plus raisonnable.

En particulier, l’objectif national d’évolution des dépenses d’assurance maladie (ONDAM) devra être sensiblement revu à la baisse ces prochaines années et, surtout, respecté en exécution. À l’exception de l’année 2005, l’ONDAM est en effet systématiquement méconnu (voir le graphique ci-dessous). En 2006, il a encore été dépassé, mais dans des proportions (+ 1,2 milliard d’euros) plutôt encourageantes : le rythme de progression de 3,1 % en valeur, au lieu des 2,5 % déterminés par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006, est sensiblement inférieur à celui des années précédentes (11). Ce résultat contribue ainsi à crédibiliser les prévisions pluriannuelles associées au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2008, qui reposent sur un ONDAM de 2 % en volume (soit environ 3,5 % en valeur) par an sur la période 2009-2012. Si les dépenses étaient ainsi contenues, le déficit de la branche maladie du régime général pourrait être ramené à environ 3 milliards d’euros à l’horizon 2012.

ÉVOLUTION DES DÉPENSES DE L’ONDAM

(en valeur)

Source : Commission des comptes de la Sécurité sociale, septembre 2007.

Une modération des dépenses des collectivités territoriales, qui représentent environ 1/5ème des dépenses publiques, paraît également souhaitable. Les dépenses locales ont été particulièrement dynamiques ces dernières années, en matière d’investissement mais aussi de gestion courante, sans que cette évolution ne soit essentiellement liée aux effets de la décentralisation. Un objectif raisonnable, à moyen terme, est de viser un retour à l’équilibre des collectivités territoriales, dont le besoin de financement global était de 0,3 % du PIB à la fin de l’année 2006.

L’État, quant à lui, ne peut que continuer de se placer « en première ligne », afin de donner l’exemple dans la maîtrise des dépenses. Comme le Rapporteur général l’a souhaité lors du dernier débat d’orientation budgétaire (12), l’effort doit porter tout à la fois sur les dépenses de personnel (avec l’objectif de tendre vers le non-remplacement d’un fonctionnaire partant à la retraite sur deux), sur les charges de fonctionnement et sur les dépenses d’intervention.

● Le Rapporteur général se réjouit de constater que le nouveau Gouvernement s’est d’ores et déjà donné les moyens de relever ces différents défis.

C’est ainsi que, à compter du présent projet, la norme d’évolution des dépenses que s’impose l’État est plus contraignante que sous la législature précédente : sont désormais inclus dans le périmètre globalement soumis à une stabilisation en volume non seulement les dépenses nettes du budget général, mais aussi les prélèvements sur recettes en faveur des collectivités territoriales et de l’Union européenne ainsi que les nouvelles affectations de ressources à des opérateurs de l’État (13).

C’est ainsi également que, depuis cet été, a été entamée la révision générale des politiques publiques (RGPP). Décidée et soutenue au plus haut niveau de l’État – le nouveau Conseil de la modernisation des politiques publiques est placé sous l’autorité du Président de la République –, elle consiste à passer en revue l’ensemble de l’ « appareil productif de l’État », ainsi que six grandes politiques d’intervention auxquelles participent d’autres acteurs : famille, santé et assurance maladie, développement des entreprises, ville et logement, emploi et formation professionnelle, politiques de solidarité.

Jusqu’à novembre 2007, des équipes d’audit conduisent les premiers travaux d’évaluation des économies permises par différents scénarios de réforme. Une seconde phase débutera dès novembre, avec la fixation par le Conseil de la modernisation des politiques publiques des premières grandes orientations. Puis, au début de l’année prochaine, seront déclinés plus précisément les différents projets de réforme sur la période 2009–2011. Parallèlement, quatre audits « transversaux » et interministériels se déroulent actuellement, afin d’optimiser la gestion des ressources humaines, de repenser l’organisation de l’administration territoriale, d’améliorer les relations entre l’État et les collectivités territoriales et de simplifier les procédures internes à l’administration.

C’est ainsi, enfin, que le développement de la pluriannualité budgétaire – dont la nécessité a si souvent été évoquée par le Rapporteur général – devrait trouver à se concrétiser dès 2008, afin d’entrer en vigueur à compter de la loi de finances pour 2009. À partir de la trajectoire d’assainissement des finances publiques retenue par le Gouvernement, il pourrait s’agir de déterminer, pour chaque année, un plafond global des dépenses de l’État et de le décliner en plafonds triennaux par politiques publiques – en l’occurrence pour la période 2009-2011.

Une telle procédure aurait beaucoup d’avantages :

– elle obligerait à encore progresser dans la prévision et la budgétisation des dépenses ;

– elle inciterait à une programmation pluriannuelle des dépenses de personnel et des effectifs et, partant, favoriserait un profond changement dans la conduite de la politique salariale et de recrutement de l’État ;

– elle « sécuriserait » la trajectoire de redressement de nos finances publiques et lui conférerait une plus grande crédibilité, en particulier vis-à-vis de nos partenaires européens ;

– elle donnerait une meilleure visibilité aux gestionnaires de politiques publiques (14).

● Les différents chantiers à mener à bien au-delà même du présent projet de loi de finances sont donc essentiels. Ils devront être conduits avec d’autant plus de détermination que des risques importants pèsent sur la programmation pluriannuelle des finances publiques 2008-2012 – risques que la crise financière de cet été n’a bien sûr fait qu’accentuer(15).

Afin d’en prendre la mesure, le Rapporteur général présente ci-dessous, à titre d’illustration, deux scénarios alternatifs au scénario « central » du Gouvernement.

La programmation présentée par le Gouvernement est fondée sur une croissance en volume d’environ 2 % en 2007, de 2 % à 2,5 % en 2008 puis de 2,5 % à partir de 2009. La progression des dépenses publiques serait ramenée à 1,1 % en volume par an en moyenne, en conjuguant stabilisation des dépenses de l’État selon le nouveau périmètre élargi et augmentation de moins de 2 % des dépenses sociales et d’environ 1,4 % des dépenses locales. Avec des recettes évoluant à un rythme semblable à celui de l’activité économique, ce scénario conduit à diminuer le déficit de plus de 10 milliards d’euros par an en moyenne et permet un retour à l’équilibre du solde public en 2012. La dette publique serait ramenée à environ 60 % du PIB en 2011, ce qui signifie – compte tenu de l’évolution du déficit – que le Gouvernement fait implicitement l’hypothèse d’une affectation de cessions d’actifs au désendettement comptant pour environ 0,5 % de PIB chaque année.

Le premier scénario alternatif présenté par le Rapporteur général, plus optimiste que celui du Gouvernement, repose sur une accélération de la croissance plus soutenue (le haut de la fourchette associée au projet de loi de finances pour 2008, puis 3 % à partir de 2009), sur des recettes plus allantes et sur des efforts comparables à ceux du scénario central en matière de dépenses. Dans ces conditions, le déficit serait supprimé à l’horizon 2010-2011 et la dette ramenée à 60 % du PIB dès 2010.

À l’inverse, le scénario pessimiste est construit sur une croissance atone en 2007 et 2008, puis limitée à 2,2 % en volume. Il montre un dérapage du déficit public à environ 3 % du PIB sur la période 2007-2009, puis une persistance au-dessus de 2 % jusqu’à 2012. La dette publique serait durablement bloquée au-delà des 65 % de PIB, avec un pic à 67 % en 2011. Encore le « pessimisme » caractérisant les hypothèses de ce scénario est-il relatif, puisque les dépenses publiques progresseraient de moins de 2 % en volume en moyenne.

TROIS SCÉNARIOS D’ÉVOLUTION DES FINANCES PUBLIQUES

 

2006 (1)

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Scénario central (Gouvernement)

 

 

 

 

 

 

PIB en volume

2 %

2 %

2,25 %

2,5 %

2,5 %

2,5 %

2,5 %

Solde public

– 2,6 %

– 2,4 %

– 2,3 %

– 1,7 %

– 1,2 %

– 0,6 %

0,0 %

Dette publique

64,2 %

64,2 %

64,0 %

63,2 %

61,9 %

60,2 %

57,9 %

Scénario optimiste

           

 

PIB en volume

2 %

2,2 %

2,5 %

3 %

3 %

3 %

3 %

Solde public

– 2,6 %

– 2,3 %

– 2,0 %

– 1,3 %

– 0,4 %

0,5 %

1,5 %

Dette publique (2)

64,2 %

64,2 %

63,9 %

62,4 %

60,1 %

57,0 %

53,1 %

Scénario pessimiste

           

 

PIB en volume

2 %

1,8 %

2,0 %

2,2 %

2,2 %

2,2 %

2,2 %

Solde public

– 2,6 %

– 2,8 %

– 3,1 %

– 3,0 %

– 2,8 %

– 2,5 %

– 2,2 %

Dette publique (2)

64,2 %

65,0 %

65,9 %

66,5 %

66,9 %

67,0 %

66,7 %

(1) En comptabilité nationale (le déficit « maastrichtien » s’établit à 2,5 % en 2006, du fait de la prise en compte des flux d’intérêts générés par les opérations de swaps effectuées par les administrations publiques).

(2) Par convention, dans les deux scénarios alternatifs, la dette publique n’est affectée que par le déficit.

ÉVOLUTION DU DÉFICIT PUBLIC

(en % du PIB)

ÉVOLUTION DE LA DETTE PUBLIQUE

(en % du PIB)

Pour approximatifs qu’ils soient, ces ordres de grandeur illustrent la vulnérabilité de nos finances publiques et, partant, invitent à ne pas s’écarter du chemin exigeant du redressement.

Les défis posés par nos finances publiques peuvent, enfin, être appréhendés sous un autre angle : celui des futurs efforts à accomplir au-delà de 2008 pour, sans nécessairement viser l’équilibre budgétaire, chercher à ramener l’endettement public en deçà de 60 % du PIB.

Le tableau ci-dessous, qui compare deux trajectoires de retour de la dette publique à 60 % du PIB en 2012, permet de mesurer tout l’intérêt d’une action déterminée dès 2009. Fondées sur des hypothèses de croissance identiques (celles associées au présent projet de loi de finances), ces deux trajectoires ne divergent en effet que sur le rythme de réduction de la dette :

– la première repose sur un ajustement budgétaire vigoureux dès 2009 et sur une diminution de l’endettement public d’environ 1 point de PIB chaque année. Les efforts à fournir pour réduire le déficit en conséquence s’établissent alors à environ 3,5 milliards d’euros chaque année. Un déficit public inférieur à 1,5 % du PIB « suffit » à replacer la dette sur une trajectoire soutenable ;

– la seconde consiste en un ajustement plus progressif, l’essentiel des efforts portant sur la fin de période. Pour atteindre un endettement public de 60 % en 2012, le déficit doit alors, in fine, être réduit à moins de 1 % du PIB. Ce sont 6 milliards d’euros qu’il faut économiser chaque année en moyenne.

COMPARAISON DES « COÛTS » DE DEUX TRAJECTOIRES DE RETOUR
DE L’ENDETTEMENT PUBLIC À 60 % DU PIB

(EN MILLIARDS D’EUROS)

 

2008

2009

2010

2011

2012

Réduction cumulée du déficit

Réduction annuelle moyenne du déficit

1. Ajustement rapide

             

Dette publique en % PIB

64,0 %

63,0 %

61,9 %

60,9 %

59,8 %

   

Solde public cible en Mds€

– 45

– 31

– 29

– 30

– 31

14,4

3,6

Solde public cible en % PIB

– 2,3 %

– 1,5 %

– 1,4 %

– 1,4 %

– 1,3 %

   

2. Ajustement progressif

             

Dette publique en % PIB

64,0 %

63,6 %

62,8 %

61,5 %

60,0 %

   

Solde public cible en Mds€

– 45

– 43

– 36

– 26

– 21

24,0

6,0

Solde public cible en % PIB

– 2,3 %

– 2,1 %

– 1,7 %

– 1,2 %

– 0,9 %

   

N.B. : Par convention, la dette publique n’est ici affectée que par le déficit.

Cette comparaison démontre que, à niveau de croissance identique, il est globalement nettement moins « coûteux » de procéder rapidement à un redressement des comptes plutôt que, comme c’est trop souvent le cas dans les programmations pluriannuelles des gouvernements successifs, de repousser les efforts les plus importants en fin de période. Concrètement, cela conduit le Rapporteur général à souhaiter que l’année prochaine le déficit public cible pour 2009 soit inférieur à 2 %, ce qui suppose un déficit budgétaire de l’État autant que possible inférieur à 35 milliards d’euros.

II.– UN PROJET DE LOI DE FINANCES AMBITIEUX DANS LA MAÎTRISE DES DÉPENSES, RESPONSABLE DANS L’UTILISATION DES RECETTES

A.– DES EFFORTS ACCRUS DE MAÎTRISE DES DÉPENSES

Le présent projet de loi de finances franchit une nouvelle étape essentielle dans la maîtrise des dépenses. Le périmètre de la norme de stabilisation en volume des dépenses de l’État – consistant à ce que les dépenses épousent le rythme de l’inflation – est en effet élargi aux prélèvements sur recettes en faveur des collectivités territoriales et de l’Union européenne et aux nouvelles affectations de ressources à des organismes publics.

Cette contrainte supplémentaire que s’impose le Gouvernement ne l’empêche pas de mettre son projet de loi de finances au service d’une priorité : la recherche et l’enseignement supérieur. Ce secteur, dont les effectifs seront stabilisés en 2008, bénéficie d’un effort financier supplémentaire par rapport à 2007 de 1,8 milliard d’euros, réparti notamment entre :

– l’enseignement supérieur, récemment réformé par la loi du 10 août 2007 relative aux libertés et aux responsabilités des universités. Ses crédits seraient accrus d’environ 900 millions d’euros ;

– les crédits de la recherche, pour environ 400 millions d’euros. En particulier, serait renforcée l’Agence nationale de la recherche (ANR) dont les moyens, désormais entièrement retracés sur le budget général (16), passeraient de 825 millions d’euros à 955 millions d’euros (hors fonctionnement) ;

– une augmentation des dépenses fiscales consacrées à la recherche d’environ 460 millions d’euros, dont 390 millions d’euros liés à l’accroissement du coût du crédit impôt recherche (avant même l’effet de son élargissement proposé à l’article 39 du présent projet de loi de finances, qui n’impactera les recettes de l’État qu’en 2009).

● L’un des grands mérites de la norme de dépense est d’opérer un découplage entre le pilotage des dépenses et celui des recettes : lorsque la conjoncture s’améliore et que des surplus de recettes apparaissent, l’État ne relâche pas pour autant ses efforts et ne cède pas à la facilité d’ouvrir des crédits supplémentaires. Dans ces conditions, la détermination du plafond global de dépenses échappe aux inévitables – et souvent vains – débats sur le taux de croissance retenu par le Gouvernement pour construire son projet de loi de finances (17).

Sous la législature précédente, seules les charges nettes du budget général – c’est-à-dire les dépenses hors remboursements et dégrèvements et hors recettes en atténuation de la charge de la dette – étaient soumises à la norme d’évolution retenue par les Gouvernements successifs. Ces dépenses ont ainsi été stabilisées en volume de 2002 à 2006, puis réduites de 1 % en volume en loi de finances pour 2007.

Compte tenu de la forte augmentation tendancielle de la charge de la dette et des dépenses de pensions (qui progresseraient respectivement de 1,6 milliard d’euros et de 2 milliards d’euros entre 2007 et 2008), poursuivre dans la voie d’une stabilisation en valeur des dépenses nettes du budget général apparaît particulièrement malaisé tant que la révision générale des politiques publiques n’aura pas porté ses fruits et permis d’identifier des marges de réduction significative de crédits (18). Dès lors, sauf à recourir à des expédients peu respectueux de la sincérité budgétaire (débudgétisations, sous-budgétisations, mobilisation de ressources extrabudgétaires, etc.), il est préférable de revenir à une norme de stabilisation en volume, mais appliquée à une enveloppe de dépenses plus large. Ce n’est pas seulement faire le choix de la raison : au regard des économies attendues, c’est aussi – on le verra ci-dessous – faire celui de l’efficacité.

La question du périmètre de la norme a été fréquemment soulevée et discutée. Trop restreint, il ouvre la voie à des contournements par d’autres canaux de dépenses (19). Trop large, il empêche une réelle « mise sous tension » des dépenses et prive le Parlement de la garantie de voir le plafond voté en loi de finances respecté en exécution.

Afin d’aller plus loin dans la maîtrise de la dépense, le Rapporteur général souhaitait au printemps dernier que « lors de la prochaine législature, soit définie une norme d’évolution de la dépense appliquée à une assiette plus large que les seules dépenses nettes du budget général » (20).

Le projet de loi de finances pour 2008 répond pleinement à cette attente, en faisant désormais porter la norme sur une masse plus significative de dépenses : 335 milliards d’euros en 2008, au lieu de 267 milliards d’euros en 2007.

L’inclusion du prélèvement sur recettes au profit du budget de l’Union européenne (18,4 milliards d’euros en 2008, après 18,7 milliards d’euros en loi de finances pour 2007) pourrait certes prêter à discussion, son évolution étant assez largement indépendante des volontés du Gouvernement et du Parlement. D’une année sur l’autre, une augmentation ou une diminution de la contribution nationale au budget communautaire limitera ou, au contraire, augmentera les marges de manœuvre en dépenses, sans que cela ne soit l’expression d’un véritable choix de politique budgétaire. Pour autant, certaines dépenses de l’État sur lesquelles celui-ci n’a pas de réel pouvoir discrétionnaire – comme la charge de la dette – sont d’ores et déjà soumises à la norme de dépense. En outre, ce prélèvement constitue bien une charge de l’État : s’il est traité en comptabilité budgétaire comme une moindre recette, il s’agit en comptabilité nationale d’une dépense de transfert de l’État au profit des institutions de l’Union européenne (dite « quatrième ressource »). C’est d’ailleurs pourquoi le Rapporteur général l’intègre chaque année dans son « agrégat élargi des charges budgétaires » (21).

La prise en compte des prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales paraît, quant à elle, tout à fait indispensable. L’un des enjeux de nos finances publiques consiste en effet à rendre compatible le rythme d’évolution des dotations de l’État aux collectivités territoriales avec celui de ses propres dépenses. Or, la progression de ces prélèvements est généralement bien supérieure à celle des dépenses du budget général (voir le tableau ci-dessous).

Pour 2008, l’effort de modération dans l’évolution des dotations de l’État se traduira principalement par un nouveau contrat avec les collectivités territoriales, dit « de stabilité » et reposant sur une revalorisation par rapport à 2007 limitée à la seule inflation. Ces dernières années, les précédents contrats étaient au contraire indexés sur la somme de l’indice des prix et du tiers de la progression du PIB. Pour 2008, cela ne remettra pas en cause les modalités actuelle d’indexation de la dotation globale de fonctionnement (DGF), qui atteindra 40,1 milliards d’euros : c’est sur d’autres éléments de l’ « enveloppe normée », dont les contours seraient modifiés par le présent projet, que se fera l’ajustement (22).

ÉVOLUTION DES PRÉLÈVEMENTS SUR RECETTES
AU PROFIT DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

(en milliards d’euros)

 

2002

2003

2004

2005

2006

2007
révisé

2008

PSR au profit des collectivités locales (exécution)

34,8

36,6

45,7

46,4

48,2

49,4

p.m.: prévision LFI

34,7

36,4

45,2

45,7

47,4

49,4

51,2

Changements de périmètre (a)

– 0,8

+ 8,2

– 0,9

n.s.

n.s.

+ 1,1

Progression à périmètre constant en Mds€ (b)

+ 3,1

+ 2,6

+ 0,9

+ 1,6

+ 1,8

+ 1,2

+ 0,6

Évolution en valeur

+ 9,8%

+ 7,3%

+ 2,4%

+ 3,5%

+ 3,9%

+ 2,4%

+ 1,3%

Évolution en volume

+ 8,2%

5,4%

0,7%

1,8%

2,2%

+ 1,1%

– 0,4%

(a) Un signe « + » indique un élargissement des PSR, un signe « – » une réduction de leur champ. Les principaux changements sont : en 2003 la normalisation des conditions d’imposition locale de France Télécom ; en 2004 la réforme des dotations aux collectivités territoriales ; en 2005 la diminution de la DGF des départements en contrepartie d’un transfert de taxe spéciale sur les conventions d’assurance (TSCA) ; en 2008, la transformation en PSR de la dotation départementale pour l’équipement des collèges (DDEC) et de la dotation régionale pour l’équipement scolaire (DRES) et la réforme de la répartition du produit des amendes issues des radars automatiques (voir les articles 16 et 17 du présent projet).

(b) Pour 2008, la comparaison est faite par rapport à la LFI 2007, non par rapport au montant révisé pour 2007.

Enfin, l’intégration à la norme de dépense des nouvelles affectations de ressources à des personnes distinctes de l’État – en particulier ses opérateurs - répond à une préoccupation récurrente.

Lorsqu’elles s’accompagnent d’un transfert corrélatif de crédits (c’est-à-dire d’une réduction à due concurrence des dépenses de l’État), ces affectations sont d’ores et déjà considérées comme des changements de périmètre et leur effet est légitimement neutralisé dans l’appréciation de l’évolution des dépenses à structure constante. C’est le cas, ces dernières années, des transferts de fiscalité aux collectivités territoriales liés au développement de la décentralisation.

Plus contestable est en revanche la tendance à la multiplication des affectations de recettes à des organismes publics sans réduction corrélative de crédits budgétaires. Le plus souvent, ces affectations servent in fine à financer des politiques publiques assumées par l’État – à défaut d’être directement assurées par lui. L’année dernière, le Rapporteur général avait ainsi appelé à la vigilance face aux nombreuses affectations de ressources à des opérateurs proposées par le projet de loi de finances pour 2007 (23).

Désormais, ces « débudgétisations » pèseront elles aussi sur l’appréciation annuelle de l’évolution des dépenses(24). Il s’agit d’un incontestable progrès dans la transparence et la lisibilité de la politique budgétaire. Plutôt que d’être focalisé sur l’éventuel contournement de la norme (l’affectation de recettes n’est-elle qu’un moyen d’échapper à la maîtrise des dépenses ?), le débat pourra ainsi porter sur l’intérêt de fond qu’il y a à procéder à telle ou telle affectation : est-il justifié que cette activité soit gérée par une personne distincte de l’État plutôt que par lui-même ? Existe-t-il un lien suffisant entre l’assiette de la recette et l’activité de l’organisme affectataire ? Comment l’État exerce-t-il sa tutelle sur cet opérateur et évalue-t-il ses performances ? etc.

● Le nouveau périmètre de la norme de dépense pourra sans nul doute faire l’objet de critiques.

On pourra par exemple regretter qu’il ne prenne pas en compte certaines dépenses venant « en atténuation de recettes », comme la prime pour l’emploi ou les remboursements et dégrèvements d’impôts locaux. Il s’agit de crédits évaluatifs dont la consommation peut sensiblement s’écarter des évaluations initiales : un dépassement de la prévision relative aux dégrèvements obligerait à réduire d’autant les autres dépenses afin de respecter le rythme de progression global. De même, l’exclusion des dépenses des comptes d’affectation spéciale s’explique par leur fluctuation parfois très sensible d’une année sur l’autre, sans nécessairement refléter une tendance de fond, la dépense étant in fine « pilotée » par la recette affectée (25).

Enfin, la norme de dépense élargie n’apporte pas de réponse à la question de la – nécessaire – limitation des dépenses fiscales, toujours aussi difficiles à évaluer en prévision qu’à maîtriser en exécution. Cette question relève cependant d’une problématique spécifique – et sans doute distincte de celle des contours de la norme de dépense. La création d’un système d’imposition minimale sur le revenu pourrait constituer une piste de solution, même si le Rapporteur général ne mésestime pas les difficultés techniques d’une telle réforme (26).

À dire vrai, les questions théoriques sur les contours « idéaux » de la norme de dépense intéressent moins le Rapporteur général que celle touchant à son efficacité concrète comme outil de redressement de nos comptes publics. S’il apparaît à l’avenir que l’évolution de la situation budgétaire exige que l’effort de modération des dépenses de l’État soit encore amplifié, alors la question d’un nouvel élargissement de l’enveloppe soumise à la norme pourra légitimement être posée – au même titre que celle d’une évolution, à périmètre inchangé, vers une réduction des dépenses en volume.

Pour l’heure, afin de mesurer concrètement le changement apporté par la nouvelle norme de dépense, le Rapporteur général souligne que, si ce périmètre élargi avait été retenu sous la législature précédente, ce sont plus de 10 milliards d’euros supplémentaires qui auraient dû être économisés, soit plus de 2 milliards d’euros chaque année (27).

De 2002 à 2007, les dépenses désormais incluses dans la norme ont en effet augmenté d’environ 0,6 % en volume en moyenne (28). Le graphique ci-dessous montre, à titre d’illustration, le décalage entre l’évolution réelle de ces dépenses en loi de finances initiale d’une année sur l’autre et ce qu’aurait supposé l’application d’une stabilisation en volume.

COMPARAISON DE LA STABILISATION EN VOLUME ET DE L’ÉVOLUTION RÉELLE DE L’ENVELOPPE ÉLARGIE DE DÉPENSES

(accroissement annuel, en milliards d’euros courants)

Assiette considérée (à périmètre constant, données LFI) : dépenses nettes du budget général, prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales et de l’Union européenne, affectation de ressources à d’autres organismes publics.

L’écart le plus significatif concerne la loi de finances pour 2006, du fait de l’augmentation des prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales (+ 1,8 % en volume) et, surtout, des nombreuses affectations de recettes qui, pour un montant d’alors 2,2 milliards d’euros, concernaient des organismes aussi divers que l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF), le Fonds national d’aide au logement (FNAL) ou l’Union d’économie sociale pour le logement (UESL). À l’inverse, l’écart en loi de finances initiale pour 2007 est beaucoup plus limité : l’effort supplémentaire représenté par la réduction de 1 % en volume des dépenses nettes du budget général a permis de contenir l’évolution de l’enveloppe élargie à environ 0,2 % en volume.

● Pour 2008, la norme de dépense élargie porte sur un volume de 335 milliards d’euros. Compte tenu de l’hypothèse d’inflation de 1,6 % associée au présent projet (29), elle autorise un accroissement maximal des dépenses limité à 5,5 milliards d’euros.

Le tableau présenté ci-après montre que cette norme est respectée : à périmètre constant, les dépenses nettes augmenteraient de 5,1 milliards d’euros, les prélèvements sur recettes de 0,3 milliard d’euros et les nouvelles affectations de ressources compteraient pour 0,1 milliard d’euros.

UNE STABILISATION EN VOLUME D’UNE ENVELOPPE ÉLARGIE DE DÉPENSES

(en milliards d’euros)

 

LFI 2007

PLF 2008

Variation

en Mds€

en valeur

en volume

Dépenses nettes du budget général

266,9

271,8

+ 5,0

+ 1,9 %

+ 0,3 %

Changements de périmètre

 

– 0,1

 

 

 

soit à périmètre constant (1)

266,9

271,9

+ 5,1

+ 1,9 %

+ 0,3 %

Prélèvements sur recettes Union européenne (2)

18,7

18,4

– 0,3

– 1,6 %

– 3,2 %

Prélèvements sur recettes collectivités territoriales

49,5

51,2

+ 1,7

+ 3,5 %

+ 1,9 %

Changements de périmètre

 

+ 1,1

     

soit à périmètre constant (3)

49,5

50,1

+ 0,6

+ 1,2 %

– 0,4 %

Nouvelles affectations de recettes à des organismes publics (4)

 

0,1

     

Total à périmètre constant (1 + 2 + 3 + 4)

335,0

340,5

+ 5,5

+ 1,6 %

0,0 %

N.B : Le détail des changements de périmètre et des affectations de recettes est analysé dans le chapitre III du présent rapport général (I, A).

Comme l’a souligné le Gouvernement, l’effort pour respecter cette nouvelle norme de dépense en 2008 est particulièrement méritoire, compte tenu de la forte augmentation, par rapport à la loi de finances pour 2007, de deux catégories de dépenses « obligatoires » :

– la charge de la dette augmenterait de 1,6 milliard d’euros, pour atteindre 40,8 milliards d’euros (charge nette avant swaps), soit une hausse sans précédent depuis 1996. Encore cette évolution est-elle inférieure à la progression moyenne d’ici à 2010 de plus de 2 milliards d’euros par an décrite dans le rapport du Gouvernement en vue du débat d’orientation budgétaire pour 2008 (30) ;

– les dépenses de pensions progresseraient d’environ 2 milliards d’euros. En particulier, les contributions sociales au compte d’affectation spéciale Pensions passeraient de 31,7 milliards d’euros en 2007 à 33,6 milliards d’euros en 2008 (31).

Ces charges contraintes représentant les deux tiers des marges de manœuvre offertes par la norme de stabilisation en volume, l’ensemble des autres dépenses est fortement mis sous pression. Les trois missions qui, en valeur absolue, connaissent les baisses de crédits les plus importantes (32) sont Développement et régulation économiques (– 134 millions d’euros), Écologie, développement et aménagement durables (– 189 millions d’euros) et Outre-mer
(– 127 millions d’euros). Même si elles porteront l’essentiel de leurs fruits à moyen terme, les réductions d’effectifs dans la fonction publique génèreront, quant à elles, une économie d’environ 460 millions d’euros en 2008 et de 720 millions d’euros en année pleine 
(33).

● Bien entendu, la fixation d’une norme de dépense ne vaut que si son respect est garanti en exécution. Celui-ci ne va pas de soi : d’une part, des dépenses non prévues – ou mal évaluées – au moment du vote de la loi de finances apparaissent nécessairement en cours d’année ; d’autre part, les crédits initiaux sont majorés en gestion par les encaissement de recettes de fonds de concours (3,4 milliards d’euros attendus en 2008 (34)) et par le report des crédits non consommés lors des exercices précédents.

Or, l’enveloppe soumise à stabilisation en volume est désormais étendue à des prélèvements sur recettes, plus difficiles à maîtriser en gestion infra-annuelle que la consommation de crédits. Elle nécessitera donc un pilotage plus fin en exécution. Il conviendrait que le Gouvernement précise clairement sa « doctrine » en la matière : jusqu’où l’État acceptera-t-il de procéder à des économies sur ses dépenses nettes, afin de respecter l’enveloppe globale initiale, dans l’hypothèse où les concours aux collectivités territoriales ou aux institutions communautaires augmenteraient davantage que prévu ?

C’est sans doute dans cette optique de maîtrise renforcée de l’exécution budgétaire qu’il faut analyser le volume des crédits qui seront mis en réserve dès le début de l’année 2008.

La réserve de précaution constituée chaque année en début d’exercice est un outil de régulation budgétaire permettant, par l’intermédiaire de « dégels » ou d’annulations de crédits, de faire face aux aléas de gestion et aux éventuels besoins nouveaux. La remarquable résorption des reports de crédits – passés de 14 milliards d’euros fin 2001 à 4 milliards d’euros fin 2006 (35) – a permis de réduire le volume des crédits « gelés » nécessaire au respect de l’autorisation parlementaire. Ainsi, en 2007, 5,5 milliards d’euros avaient été mis en réserve initialement et 3,1 milliards d’euros l’étaient encore à la fin septembre. Toutefois, ces montants – qui sont significativement inférieurs à ceux connus avant l’entrée en vigueur de la LOLF – ne sont pas nécessairement suffisants, compte tenu du volume de dépenses « inéluctables » (telles que les prestations sociales « à guichet ouvert » ou les concours aux collectivités territoriales) : le ministère du Budget, des comptes publics et de la fonction publique a ainsi indiqué au Rapporteur général que « l’étroitesse de la réserve de précaution ne permet pas de faire face avec certitude aux aléas en cours de gestion. Ce constat vaut également pour le titre 2, pour lequel la réserve de précaution représente aujourd’hui à peine le montant d’une journée de paye des personnels ».

Afin de favoriser le pilotage fin évoqué ci-dessus, ce sont donc 7,4 milliards d’euros d’AE et 7,2 milliards d’euros de CP qui seront « gelés » au début de l’année prochaine. L’exposé des motifs du présent projet de loi de finances indique (36) en effet que le Gouvernement prévoit une mise en réserve, sur chaque programme doté de crédits limitatifs, de 0,5 % des CP et AE ouverts sur le titre des dépenses de personnel (au lieu de 0,15 % en 2007) et de 6 % sur les autres titres (au lieu de 5 % en 2007). Comme en 2007, certains crédits feront cependant l’objet d’un traitement adapté, qu’il s’agisse de ceux correspondant à des dépenses inéluctables ou de la part des subventions pour charges de service public finançant des dépenses de personnel. De même, une attention particulière sera portée à la régulation des crédits prévus pour compenser des dispositifs gérés par des organismes de sécurité sociale pour le compte de l’État (37).

CRÉDITS DE PAIEMENT MIS EN RÉSERVE EN 2007 ET EN 2008

(en millions d’euros)

 

2007

2008

Dépenses de personnel (titre 2)

118 587

119 914

Taux de mise en réserve

0,15 %

0,5 %

soit crédits mis en réserve (1)

178

600

Dépenses hors titre 2 (a)

107 794

109 649

Taux de mise en réserve

5 %

6 %

soit crédits mis en réserve (2)

5 390

6 579

Mise en réserve totale (1 + 2)

5 568

7 179

(a) Hors dotations et hors crédits évaluatifs.

S’il souscrit pleinement à ce dispositif de régulation budgétaire, le Rapporteur général regrette – une nouvelle fois – l’absence d’information en cours d’année sur l’utilisation de la réserve de précaution. En 2006, l’engagement du Gouvernement de fournir aux Commissions des finances « tous les mois une information récapitulative actualisée sur les crédits réservés » (38) était resté lettre morte. Cette année, l’ « information régulière » promise par l’exposé des motifs du projet de loi de finances pour 2007 l’a été tout autant.

 À plus longue échéance, la maîtrise par l’État de ses dépenses passe également par une gestion plus rigoureuse de ses engagements. En toute rigueur, l’autorisation parlementaire devrait porter d’abord sur les engagements financiers que l’État est autorisé à souscrire par l’intermédiaire d’un flux annuel d’autorisations d’engagement, puis sur les paiements qu’il est autorisé à effectuer au titre de ces engagements – par l’intermédiaire des crédits de paiement correspondants.

À l’heure actuelle, la budgétisation en AE et l’articulation entre AE et CP sont encore balbutiantes (39). L’attention se porte donc plus naturellement sur l’analyse des crédits de paiement – desquels dépend le niveau de déficit arrêté à l’article d’équilibre des lois de finances.

Pourtant, il importe de relever que, dans le présent projet, seules 7 missions du budget général sur 34 comportent un montant d’AE proposées pour 2008 inférieur au montant des CP proposés pour cette même année – les écarts les plus marqués concernant les missions Défense et Politique des territoires. Pour les 22 autres missions (40), la structuration même des crédits pour 2008 fait naître un besoin de CP à ouvrir à l’avenir, qui pèsera sur la construction des prochaines lois de finances.

Pour mieux apprécier ces futurs besoins (qui ne peuvent être rigoureusement analysés qu’au niveau des programmes), le Rapporteur général se félicite de la nouvelle présentation du « suivi des crédits de paiement associés à la consommation des autorisations d’engagement » figurant dans chaque projet annuel de performances (PAP). Cette présentation reste à parfaire : elle ne distingue pas entre les dépenses du titre 2 et les autres dépenses (41) ; les commentaires associés du responsable de programme sont encore lacunaires ou inexistants ; aucune consolidation générale n’est proposée (42). Pour autant, le présent projet innove en fournissant pour chaque programme une estimation des CP qui, au-delà de 2008, devront théoriquement être ouverts en 2009, en 2010 puis après 2010 pour couvrir les engagements tels qu’ils devraient être arrêtés au 31 décembre 2008 (43).

Selon les informations recueillies par le Rapporteur général, le rapprochement des différents échéanciers fait apparaître un montant total de « restes à payer » de 78 milliards d’euros sur le budget général (après 76 milliards d’euros à la fin 2006). L’ouverture de ces crédits de paiement nécessaires à la couverture des engagements contractés jusqu’à la fin 2008 devrait être échelonnée entre 2009 pour 28 milliards d’euros, 2010 pour 19 milliards d’euros et après 2010 pour 31 milliards d’euros (voir le tableau ci-après).

L’essentiel est imputable à la mission Défense qui, en tant que premier investisseur du budget général (73 % des AE du titre 5 en 2008), nécessiterait environ 47 milliards d’euros de CP après 2008. Le « stock » d’engagements à couvrir serait supérieur à 4 milliards d’euros pour chacune des missions Aide publique au développement, Écologie, développement et aménagement durables et Ville et logement.

CRÉDITS DE PAIEMENT À OUVRIR APRÈS 2008 POUR COUVRIR
LES ENGAGEMENTS ANTÉRIEURS

(en milliards d’euros)

Missions

2009

2010

après 2010

Total

Défense

16,7

10,7

19,6

47,0

Écologie, développement et aménagement durables

1,8

1,4

2,5

5,7

Ville et logement

1,3

1,4

1,6

4,3

Aide publique au développement

1,1

1,1

1,4

3,7

Autres missions du budget général

6,9

4,0

6,1

16,9

Total

27,8

18,7

31,2

77,6

Naturellement, ces montants demeurent théoriques, dès lors que certains engagements pourront ultérieurement être retirés, par exemple en cas de rupture de contrat ou d’abandon d’une opération. Par leur ampleur, ils montrent néanmoins tout l’intérêt d’un renforcement du contrôle des engagements de l’État et, dans une perspective de soutenabilité budgétaire, invitent à aller plus loin dans la gestion pluriannuelle de nos finances publiques (44).

B.– DES MESURES FISCALES BIEN CIBLÉES ET GLOBALEMENT NEUTRES SUR L’ÉQUILIBRE

1.– 6,4 milliards d’euros de baisses d’impôt déjà votées au service de la croissance et du pouvoir d’achat

Il est important de faire une distinction entre le budget, c’est-à-dire les grandes données de l’équilibre budgétaire pour l’année, et la loi de finances, qui se contente parfois de transcrire pour tout ou partie des mesures qui lui préexistent.

Cette distinction est particulièrement importante pour 2008 puisque les mesures adoptées avant le dépôt du présent projet de loi de finances réduisent déjà de 6,4 milliards d’euros le produit des ressources fiscales attendu.

COÛT DES PRINCIPALES MESURES VOTÉES AVANT LE DEPÔT
DU PROJET DE LOI DE FINANCES AYANT UN IMPACT SUR L’EXERCICE 2008

 

(en millions d’euros)

Baisses d’impôt de la loi sur le travail, l'emploi et le pouvoir d'achat

– 3 386

Impact sur les dégrèvements de TP de la réforme de la TP et du TP DIN

– 2 015

Crédit d'impôt en faveur du développement durable

– 480

Renforcement de la réduction d'impôt sur le revenu accordée au titre des souscriptions au capital de PME (dite RI "Madelin")

– 150

Création d'un crédit d'impôt en faveur de la première accession à la propriété (IR)

– 190

Autres

– 155

TOTAL

– 6 376

 Les mesures fiscales adoptées dans le cadre la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat (dite loi TEPA) représentent un peu plus de la moitié de ce montant.

En 2008, 7,24 milliards d’euros supplémentaires devraient être consacrés à la mise en œuvre du TEPA, dont 3,39 au titre des mesures purement fiscales.

Dès le début de législature, ce texte a mis en œuvre la politique économique du Gouvernement en utilisant tous les leviers nécessaires à la relance de notre économie.

Le TEPA est d’abord centré sur la valorisation du travail. Il vise à inciter à « travailler plus pour gagner plus » grâce à un allégement des impôts et cotisations sociales sur les heures supplémentaires qui fait sauter le verrou des 35 heures ; à aider les étudiants qui travaillent pour financer leurs études en réduisant la fiscalité pesant sur leurs rémunérations ; à interdire que le fruit du travail soit injustement confisqué par l’État au risque de décourager l’initiative, grâce au renforcement du bouclier fiscal et à des allégements de droits de mutation à titre gratuit ; à mettre l’impôt de solidarité sur la fortune au service d’une dynamique d’investissement en permettant à ses redevables d’en affecter une part au financement de PME ou d’organismes d’intérêt général. Il doit en outre permettre aux ménages français, qui sont moins propriétaires que leurs homologues européens, de pouvoir acquérir leur logement dans un contexte marqué par une forte hausse des prix de l’immobilier, grâce à l’instauration d’un crédit d’impôt sur le revenu au titre des intérêts d’emprunt supportés pour l’achat ou la construction de l’habitation principale. La formule du crédit d’impôt permet de tenir compte des ménages non imposables sur le revenu.

En régime de croisière, le TEPA devrait alléger de près de 14 milliards d’euros les prélèvements pesant sur les ménages et les entreprises. Par son impact positif sur la croissance, il contribuera à terme au redressement de nos finances publiques.

Le coût du TEPA pour le budget de l’État est limité en 2007 à 1 642 millions d’euros, dont 362 millions pour les mesures d’allégement des droits de mutation à titre gratuit et 1 280 millions pour les compensations de charges sociales sur les rémunérations versées au titre des heures supplémentaires et complémentaires accomplies à compter du 1er octobre 2007.

L’essentiel du coût sera supporté en 2008.

– Le mécanisme d’exonération d'impôt sur le revenu et d’allègement de cotisations sociales applicable aux heures supplémentaires devrait coûter 4,25 milliards d'euros supplémentaires en 2008 au budget général de l’État (il coûterait 6,63 milliards en régime de croisière).

 L’élargissement des conditions d’exonération d’impôt sur le revenu des rémunérations des étudiants (relèvement de la limite d’âge conditionnant le bénéfice de l’exonération de vingt et un ans à vingt cinq ans, prise en compte des rémunérations perçues au titre d’activité exercées durant l’année scolaire ou universitaire et non plus seulement au cours des congés et relèvement du plafond de rémunération pris en compte de deux fois le montant mensuel du SMIC à trois fois celui-ci) s’appliquera pour la première fois en 2008, pour l'imposition des revenus de 2007. Son coût est estimé à 40 millions d’euros (coût de son régime de croisière).

– L’allègement des droits de mutation à titre gratuit (45), entré en vigueur le 22 août 2007, coûterait 1,57 milliard d'euros de plus en 2008 (son coût est évalué à 2,27 milliards d’euros en régime de croisière).

– Le renforcement du « bouclier fiscal » avec l'abaissement de la part des revenus qu’un contribuable peut payer en impôts directs de 60 % à 50 % et l’intégration dans le champ du bouclier de la CSG et la CRDS commencera à s’appliquer en 2008 pour les revenus 2006. Son coût est estimé à 625 millions d'euros (il serait de 645 millions d’euros en régime de croisière).

– La faculté offerte aux redevables de l’ISF d’imputer sur le montant de l’ISF mis à leur charge une part des investissements qu’ils auront réalisés dans des PME ou des dons qu’ils auront faits au profit d’organismes d’intérêt général à leur charge (46) commencera également à jouer en 2008. Elle devrait coûter 410 millions d’euros (coût du régime de croisière). L’augmentation de l’abattement d’ISF pour la résidence principale de 20 % à 30 % est évaluée pour sa part à 120 millions d’euros (coût du régime de croisière).

- Le mécanisme du crédit d’impôt sur le revenu au titre des intérêts d’emprunt supportés, pendant les cinq premières années, pour l’acquisition ou la construction d’une résidence principale (47), qui commencera à jouer en 2008, devrait peser sur le budget de l’État pour un montant de 220 millions d’euros (son coût est estimé à 3,73 milliards d’euros en régime de croisière). On rappellera que le Conseil constitutionnel a, le 16 août dernier, par sa décision n° 2007-555 DC, censuré l’application de ce dispositif pour les prêts contractés dans les cinq ans précédant l’entrée en vigueur de la loi.

CALENDRIER DE MISE EN œUVRE DES MESURES ADOPTÉES DANS LE CADRE DE LA LOI DU 21 AOÛT 2007 EN FAVEUR DU TRAVAIL, DE L’EMPLOI ET DU POUVOIR D’ACHAT

 

2007

2008

 

Mai

Juin

Juillet

Août

Septembre

Octobre

Novembre

Décembre

Janvier

Février

Mars

Avril

Mai

           


             

1 Heures supplémentaires

     

Rémunérations perçues à raison des heures de travail effectuées à compter du 1er octobre 2007

         


                           

2 Exonération fiscale du travail étudiant


               

Imposition des revenus de l’année 2007, déclarés sur la déclaration de revenus de 2008

                           

3 Instauration du crédit d’impôt sur le revenu au titre des intérêts d’emprunt supportés pour l’acquisition ou la construction de l’habitation principale

Acquisitions et constructions réalisées à compter du 6 mai 2007

                   
       


                 

4 Aménagement et allègement des droits de succession et de donation

   

Réforme applicable aux donations faites à compter du 22 août et aux successions ouvertes à compter de la même date

     
                           

5 Aménagement du mécanisme de plafonnement des impositions en fonction du revenu

 

Application pour la détermination du plafonnement des impositions afférentes aux revenus réalisés à compter de l’année 2006

               
   


           


     


6 Réduction d’ISF en faveur des investissements dans le capital des PME et des dons effectués au profit d’organismes d’intérêt général

 

Réduction d’ISF au titre des souscriptions dans les PME et des dons aux organismes d’intérêt général : application aux souscriptions et dons, réalisés à compter du 20 juin 2007

   

Abattement ISF résidence principale applicable pour l’ISF dû à compter de l’année 2008

Aménagement du droit de reprise sur l’ISF applicable aux procédures de contrôle engagées à compter du 1er juin 2008

INCIDENCE BUDGÉTAIRE DES MESURES ADOPTÉES DANS LE CADRE DE LA LOI DU 21 AOÛT 2007 EN FAVEUR DU TRAVAIL, DE L’EMPLOI ET DU POUVOIR D’ACHAT

(après censure du Conseil constitutionnel et y compris doublement du crédit d’impôt intérêts immobilier la 1ère année)

Montant en millions d’euros

en mesure nouvelle

2007

2008

(/2007)

2008

(complet)

 

Coût budgétaire en régime de croisière

Allègement d’impôts et de cotisations sociales sur les heures supplémentaires et complémentaires

– 1 280 (1)

– 4 250

– 5 530

 

– 6 630

Dont impact IR

0

- 400

- 400

 

- 1 500

Dont impact cotisations sociales salariés

– 790

– 2 390

– 3 180

 

– 3 180

Dont impact cotisations sociales employeurs

– 490

– 1 460

– 1 950

 

– 1 950

Crédit d’impôt sur le revenu en faveur des intérêts d’emprunts supportés à raison de l’acquisition ou de la construction de l’habitation principale

0

– 220

– 220

 

– 3 730

Allègement des droits de mutation à titre gratuit

– 362

– 1 571

– 1 933

 

– 2 272

Extension du bouclier fiscal

0

– 625

– 625

 

– 645

Possibilité d’affectation de l’ISF

0

– 410

– 410

 

– 410

Relèvement de l’abattement sur la résidence principale en matière d’ISF

0

– 120

– 120

 

– 120

Exonération des salaires perçus par les jeunes de moins de 25 ans

0

– 40

– 40

 

– 40

Total pour l’État

– 1 642

– 7 236

– 8 878

 

– 13 847

Dont ménages

– 1 152

– 5 366

– 6 518

 

– 11 487

Dont entreprises (2)

– 490

– 1 870

– 2 360

 

– 2 360

           

Gains sur les cotisations sociales des heures supplémentaires, compensé par l’État, lié à l’augmentation de la majoration dans les entreprises de moins de 20 salariés

165

485

650

 

650

Total État + sécurité sociale

– 1 477

– 6 751

– 8 228

 

– 13 197

Doublement crédit d’impôts la 1ère année (PLF 2008)

0

– 220

– 220

 

– 840

Total après mesure de doublement du crédit d’impôt 1ère année

– 1 477

– 6 971

– 8 448

 

– 14 037

(1) Coût pour la sécurité sociale en droits constatés, l’État compensera l’intégralité de cette somme, mais ne versera que 0,3 milliard d’euros aux organismes de sécurité sociale en 2007, essentiellement parce que le manque à gagner pour le mois de décembre 2007 sera versé en 2008.

(2) On considère dans ce chiffrage que la mesure ISF profite in fine aux entreprises (et non aux ménages)

 Le coût global des autres mesures votées avant le présent projet de loi et qui auront un impact sur l’exercice 2008 est évalué à 2,9 milliards d’euros.

Le Rapporteur général se bornera ici à évoquer les principales. Elles témoignent des efforts accomplis par la majorité pour rendre notre système fiscal plus performant et moins pénalisant pour les entreprises.

– La mise en œuvre de la réforme de la taxe professionnelle, deuxième pilier de la réforme fiscale de 2006 avec la réforme de l’impôt sur le revenu, aura un impact budgétaire massif en 2008, estimé à 2,015 milliards d’euros. Cette réforme, qui, il faut le rappeler, sera financée pour l’essentiel par l’État, permettra d’alléger la charge disproportionnée, subie par les entreprises industrielles à forte intensité capitalistique. Le premier volet de cette réforme consiste à pérenniser le dispositif de dégrèvement pour les investissements nouveaux (48), mis en place en 2004. Le second volet, entré en vigueur au 1er janvier 2007 consiste à plafonner effectivement la cotisation de taxe professionnelle de chaque entreprise à 3,5 % de sa valeur ajoutée.

Rappelons qu’il permettra « d’éponger » la surcharge fiscale imputable aux augmentations de taux votées par les collectivités territoriales depuis 1996, année à partir de laquelle l’État avait gelé le taux de calcul du dégrèvement qu’il prenait en charge. 150 000 entreprises, dont la cotisation de taxe professionnelle était plafonnée sur la base des taux de 1995, devraient bénéficier d'une réévaluation de leur dégrèvement et 50 000 entreprises, dont la cotisation n’était pas plafonnée, devraient bénéficier du plafonnement.

– Figurant parmi les mesures prévues par la loi de finances pour 2007 en faveur des entreprises, la prorogation jusqu’au 31 décembre 2010 du dispositif de réduction d’impôt sur le revenu (49) au titre des souscriptions au capital de PME devrait coûter 150 millions d’euros en 2008.

– Destiné aux foyers les plus modestes, le mécanisme du crédit d'impôt sur les sociétés au titre d'avances remboursables ne portant pas intérêt en faveur de la première accession à la propriété d’une résidence principale, institué par la loi de finances pour 2005, en remplacement du prêt à taux zéro, devrait coûter 190 millions d’euros en 2008.

– Enfin, mérite d’être souligné le coût croissant du crédit d'impôt en faveur du développement durable pour les dépenses d'équipement de l'habitation principale mis en œuvre par la loi de finances pour 2005. Une remise à plat de ce dispositif est peut-être nécessaire. Cette question devra être évoquée dans le cadre de la réflexion d’ensemble engagée sur la fiscalité environnementale.

2.– Les mesures fiscales proposées

Le présent projet de loi de finances propose l’adoption des mesures fiscales responsables qui globalement améliorent de 425 millions d’euros les ressources de l’État. Il ne manque pas pour autant d’ambition en proposant une vraie réforme du crédit impôt recherche.

MESURES NOUVELLES PROPOSÉES DANS LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2008
AYANT UN IMPACT EN 2008

(en milliers d’euros)

Impôt sur le revenu

Coût en 2008

Reconduction de la réduction d’impôt télédéclaration avec limitation aux seuls primo-accédants.

– 25 000

Modification du crédit d’impôt sur le revenu en faveur des intérêts d’emprunts supportés à raison de l’acquisition ou de la construction de l’habitation principale créé par la loi dite TEPA. Taux du crédit porté de 20% à 40% pour les intérêts payés au titre de la première annuité de remboursement.

– 220 000

Aménagement du régime fiscal et social des dividendes perçus par les particuliers. Option pour la taxation des dividendes à un prélèvement forfaitaire libératoire de 16% sauf si le contribuable détient, avec les membres et sa famille, plus de 25% du capital de la société distributrice. Suppression de la déduction des frais et charge (frais de garde notamment) et relèvement corrélatif de 1 525 euros à 1 600 euros (célibataire, veuf ou divorcé) et de 3 050 euros à 3 200 euros (mariés ou pacsés).

+ 600 000

Suppression de la déduction de certaines sanctions et pénalités Dispositions applicables aux exercices clos à compter du 31 décembre 2007.

+ 20 000

Soumission au taux normal au lieu du taux réduit de 15% des plus ou moins-values sur titres de sociétés à prépondérance immobilière pour les entreprises soumises à l’impôt sur les sociétés.

+ 50 000

TOTAL

+ 425 000

MESURES D’INDEXATION

Actualisation du barème de l’impôt sur le revenu 2007 : indexation des tranches de revenus et des seuils à 1,3%.

– 914 000

Revalorisation à 1,3% des seuils et limites de la prime pour l’emploi.

– 260 000

MESURES NOUVELLES SANS IMPACT SUR LE BUDGET 2008

Réforme du crédit d’impôt recherche

– 803 000

Jeunes entreprises universitaires

Non chiffré

Allégement de la fiscalité des brevets

Non chiffré

Aménagement des pactes d’actionnaires

Non chiffré

Décharge de responsabilité solidaire entre époux ou pacsés .

Non chiffré

Les mesures de réduction d’impôt sont bien ciblées : elles visent à favoriser l’accession à la propriété et à améliorer la compétitivité des entreprises.

 Afin de poursuivre l’effort entrepris en faveur de l’accession à la propriété et compte tenu de la censure opérée par le Conseil constitutionnel (50), il est proposé de porter de 20 % à 40 % le taux du crédit d’impôt sur les intérêts d’emprunt immobilier au titre de la première annuité de remboursement, les plafonds du crédit d’impôt demeurant inchangés. Cette majoration permettra d’atténuer le surcoût supporté pas le contribuable dans les premiers mois qui suivent la souscription du prêt consacré à l'achat ou à la construction du logement (frais de dossier ; honoraires des notaires, architectes et maîtres d'œuvre, frais d'emménagement…). Le coût de cette mesure est évalué à 220 millions d’euros pour 2008, celui de la mesure censurée par le Conseil constitutionnel aurait été de 1,9 milliard d’euros. Toutefois, en régime de croisière, le coût du doublement du taux de crédit d’impôt est évalué à 840 millions d’euros.

 Le projet de loi met l’accent sur la recherche et l’innovation.

Les activités de recherche et développement jouent un rôle fondamental dans la détermination du potentiel de croissance. Pour notre pays, qui connaît des coûts salariaux relativement élevés, elles constituent un atout majeur dans la compétition internationale et un moyen de créer de nouveaux avantages comparatifs en tirant la production vers des activités à forte valeur ajoutée. Ces activités sont cependant risquées pour les entreprises et le retour sur investissement incertain. En conséquence, elles doivent être encouragées par les pouvoirs publics, notamment par le biais de la fiscalité.

Le présent projet propose une réforme d’ampleur du crédit d’impôt recherche (CIR). Ce dispositif ne concernerait en 2007 que 5 000 entreprises pour un coût estimé à 1,4 milliard d’euros. Il est actuellement égal à la somme d’une « part en volume » égale à 10 % des dépenses de recherche exposées au cours de l’année et d’une « part en accroissement » égale à 40 % de la différence entre les dépenses exposées au cours de l’année et la moyenne des dépenses exposées au cours des deux années précédentes. Il est plafonné à 16 millions d’euros par an et par entreprise. Ce mode de calcul s’avère complexe, en particulier pour les petites et moyennes entreprises et il présente des effets pervers : les entreprises qui maintiennent leur effort de recherche ne bénéficient pas de la part en accroissement.

La réforme proposée vise à rendre le dispositif plus simple et plus efficace. Il s’agirait de supprimer la part en accroissement, d’augmenter le taux du crédit d’impôt et de supprimer le plafonnement. Le taux du crédit d’impôt serait porté à 30 % jusqu’à 100 millions d’euros de dépenses de recherche et à 5 % au-delà (avec une majoration du taux pour les entreprises en bénéficiant la première fois ou n’en ayant pas bénéficié depuis 5 ans). La réforme du CIR s’appliquerait aux dépenses exposées à compter du 1er janvier 2008. Compte tenu du décalage du versement de l’impôt sur les sociétés, son impact budgétaire serait nul en 2008. Son coût est estimé à 803 millions pour 2009 et à 1,3 milliard en régime de croisière.

Le soutien à l’innovation passe aussi par l’allègement de la fiscalité des brevets. Il est proposé d’aménager le régime d’imposition de la plus-value d’apport d’un brevet à une société, d’une part, et le régime fiscal des cessions de brevet par les entreprises soumises à l’impôt sur les sociétés, d’autre part. Les nouvelles dispositions s’appliqueraient aux apports réalisés à compter du 26 septembre 2007 et aux plus-values réalisées au titre des exercices ouverts à compter de la même date. Elles n’auront pas d’incidence financière en 2008.

A cela s’ajoute un dispositif particulier pour les jeunes entreprises universitaires. Il s’agit d’étendre le bénéfice du régime fiscal et social des jeunes entreprises innovantes (51) aux petites et moyennes entreprises, dont le dirigeant ou l’associé est un étudiant, un enseignant ou un chercheur, et qui a pour activité principale la valorisation de travaux de recherche. La mesure s’appliquerait aux exercices ouverts à compter du 1er janvier 2008 et n’aurait pas d’impact en 2008.

● En parallèle, le projet de loi propose 665 millions d’euros de mesures de rendement et de modernisation fiscale.

Au premier rang de ces mesures, en termes de rendement, figure l’aménagement de la fiscalité des dividendes perçus par les particuliers. Afin de rapprocher la fiscalité des dividendes de celle des produits de taux, il est proposé d’instituer un prélèvement forfaitaire à la source sur certains dividendes perçus par les personnes physiques fiscalement domiciliés en France. Ce prélèvement sur les dividendes, libératoire de l’impôt sur le revenu, s’appliquerait sur option du contribuable, c’est-à-dire lorsque cette imposition lui serait plus favorable que l’imposition au barème (en tenant compte des abattements et du crédit d’impôt). Ce dispositif concernerait les dividendes perçus à compter du 1er janvier 2008 et rapporterait 600 millions en 2008. En 2008, serait en effet perçu l’impôt sur l’intégralité des dividendes versés en 2007 et l’impôt correspondant à la fraction des dividendes distribués en 2008, pour lesquels l’option du prélèvement libératoire serait exercée. En 2009, le dispositif engendrerait une perte de recettes de 830 millions d’euros résultant d’un effet d’assiette, propre à l’exercice 2009, et d’un effet de taux, de 230 millions d’euros, qui sera pérenne.

Il est proposé par ailleurs d’unifier le régime fiscal applicable aux cessions d’actifs immobiliers par les entreprises en soumettant les cessions de titres de société à prépondérance immobilière au taux normal de l’impôt sur les sociétés et non plus au taux réduit de 15 %. Cette mesure devrait rapporter 50 millions d’euros en 2008.

Dernière mesure de rendement et de modernisation fiscale proposée, la généralisation de la non-déductibilité des sanctions et pénalités légales du bénéfice des entreprises soumis à l’impôt, qui s’appliquerait aux exercices clos à compter du 31 décembre 2007, rapporterait 20 millions d’euros en 2008.

III.– LE MAINTIEN DU DÉFICIT PUBLIC À UN NIVEAU STABILISANT LA DETTE

A.– UNE LÉGÈRE AMÉLIORATION DU DÉFICIT PAR RAPPORT AU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2007

 En 2007, la plus-value spontanée de recettes fiscales nettes (+ 3, 8 milliards d’euros) et la diminution d’environ 2 milliards d’euros des prélèvements au profit de l’Union européenne et des collectivités territoriales devraient compenser la légère moins-value de recettes non fiscales (– 0,3 milliard d’euros) et la dégradation du solde des compte spéciaux (– 0,2 milliard d’euros). Cette plus-value tendancielle doit être minorée de 1,6 milliard pour tenir compte du coût du TEPA en 2007 (allégement des droits de mutation à titre gratuit et compensation des exonérations de charges sur les heures supplémentaires et complémentaires) et de l’ajustement du panier fiscal transféré en 2006 en compensation des allégements généraux de charges sociales (52). Au total, le déficit de l’État devrait diminuer de 3,7 milliards d’euros. Il passerait ainsi de 42 milliards d’euros prévus en loi de finances initiale à 38,3 milliards d’euros, soit un niveau supérieur à celui de 2006 (53).

 Pour 2008, le franchissement d’un nouveau cap dans la maîtrise des dépenses et le maintien d’un fort dynamisme des ressources de l’État permettraient de compenser le coût du TEPA, tout en améliorant le déficit par rapport au déficit prévu en loi de finances initiale pour 2007. Le montant du déficit de l’État diminuerait de 0,2 point de PIB par rapport à 2007.

Certes, le projet de loi de finances conduirait à une dégradation du déficit par rapport au niveau qui devrait être atteint à la fin de l’exécution 2007, mais il repose sur une prévision de croissance des recettes très raisonnable. L’exécution 2008 pourrait réserver de bonnes surprises. Il marque tout au plus une pause : il s’agit de financer un surcroît de croissance qui permettra ensuite d’accélérer la baisse du déficit.

L’ÉVOLUTION DU DÉFICIT DE L’ÉTAT EN 2007 ET 2008

(en milliards d'euros)

déficit prévu en LFI 2007 : 42

(A) plus-values de ressources fiscales nettes 3,8
(B) moins-value de ressources non fiscales 0,3
(C) diminution du prélèvement européen 1,9
(D) diminution des prélèvements au profit 0,1
des collectivités territoriales
(E) dégradation du solde des comptes spéciaux 0,2
(F) effet du TEPA et ajustement du panier de recettes 1,6

(A) – (B) + (C) + (D) – (E) – (F) = évolution du solde  + 3,7

déficit révisé pour 2007 :  – 38,3

(A) plus-values spontanées de ressources : 13,9

(B) détérioration du solde des comptes spéciaux 0,6

(C) montants distribués 16,6

- évolution des dépenses globales de l’État 6,1

- allégements de charges sociales (TEPA et panier de recettes) 4,3

- baisses d’impôts 6,2

(A) – (B) – (C) = évolution du solde – 3,4

déficit prévu pour 2008 : – 41,7

Lecture : Cette analyse en termes de répartition du surplus de recettes reprend des concepts utilisés par le Rapporteur général dans ses précédents rapports afin de rendre les comparaisons entre les différentes lois de finances plus aisées.

En 2008, la plus-value de recettes fiscales et non fiscales à périmètre constant par rapport au révisé 2007 est évaluée à 15,5 milliards d’euros : 14,7 milliards d’euros pour les recettes fiscales (y compris l’effet de l’indexation du barème de l’IR et des seuils de la PPE) et 0,8 milliard pour les recettes non fiscales. Après déduction du montant de l’évolution du prélèvement européen, soit 1,6 milliard, largement exogène, le surplus de recettes atteint 13,9 milliards d’euros (le surplus durable peut être évalué à 12 milliards d’euros). Ce surplus se répartit en dépenses, allégements de charges sociales et réductions d’impôt. La notion d’évolution des dépenses globales de l’État couvre l’accroissement des charges nettes du budget général à périmètre constant, l’évolution des prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales ainsi que les couvertures de dépenses effectuées par d’autres organismes publics. Elle est déterminée par rapport aux prévisions révisées pour 2007. Elle se distingue de la nouvelle norme de dépenses qui inclut le prélèvement européen et dont l’évolution est de 5,5 milliards par rapport à la loi de finances initiale pour 2007.

Le Rapporteur général rappelle que le déficit de l’État est avant tout un déficit de fonctionnement. La présentation des recettes et dépenses pour 2008 en une section de fonctionnement et une section d’investissement, annexée au présent projet, fait apparaître un déficit de la section de fonctionnement de 21 milliards d’euros. Les dépenses d’investissement, quant à elles, s’élèveraient à 19,2 milliards d’euros en 2008 (hors dépenses d’opérations financières).

L’ÉQUILIBRE DU BUDGET DE L’ÉTAT

(en millions d'euros)

 

Exécution 2006

LFI 2007

Révisé 2007 (a)

PLF 2008

PLF 2008/révisé 2007

Révisé 2007/LFI 2007

BUDGET GÉNÉRAL DE L'ÉTAT

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

TOTAL des dépenses nettes du budget général

272 887

271 099

271 099

275 248

4 149

0

Dépenses nettes du budget général hors fonds de concours

269 326

266 850

266 850

271 810

4 960

0

Fonds de concours

3 561

4 249

4 249

3 438

– 811

0

 

 

 

 

 

 

 

Recettes fiscales nettes

267 893

265 733

267 928

272 082

4 154

2 195

Recettes non fiscales

24 780

26 956

26 737

28 051

1 314

– 219

Prélèvements sur recettes

65 831

68 147

66 206

69 578

 3 372

– 1 941

Recettes nettes du budget général hors fonds de concours

226 842

224 542

228 459

230 555

2 096

3 917

Fonds de concours

3 561

4 249

4 249

3 438

– 811

0

TOTAL des recettes nettes du budget général

230 403

228 791

232 708

233 993

1 285

3 917

 

 

 

 

 

 

 

SOLDE DU BUDGET GÉNÉRAL

– 42 484

– 42 308

– 38 391

– 41 255

– 2 864

+ 3 917

 

 

 

 

 

 

 

COMPTES SPÉCIAUX

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Dépenses des comptes d'affectation spéciale

66 423

53 048

54 468

Recettes des comptes d'affectation spéciale

68 282

52 848

54 460

Solde des comptes d'affectation spéciale

 1 859

– 200

– 8

Dépenses des comptes de concours financiers

88 727

96 300

93 422

Recettes des comptes de concours financiers

89 612

96 507

92 705

Solde des comptes de concours financiers

885

207

– 717

Solde des comptes de commerce

634

263

199

Solde des comptes d'opérations monétaires (hors FMI)

106

38

59

 

 

 

 

 

SOLDE DES COMPTES SPÉCIAUX (hors FMI)

3 484

308

122

– 467

– 589

– 186

 Solde des budgets annexes

3

3

1

– 2

SOLDE DU BUDGET DE L'ÉTAT (hors FMI)

– 39 000 (b)

– 41 996

– 38 266

– 41 721 

– 3 455

+ 3 731

Déficit de l'État au sens du Traité de Maastricht

– 2,6%

– 1,9 %

– 1,9 %

– 2,2 %

(a) Ajustement des ressources nettes du budget général de l’État au regard des estimations révisées jointes au projet de loi de finances pour 2008, et hypothèse de respect du plafond de l’autorisation parlementaire s’agissant des dépenses.

(b) Soit – 35 734 milliards d’euros hors mesure exceptionnelle de régularisation des pensions de décembre 2005.

CAPACITÉ OU BESOIN DE FINANCEMENT DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES

(en pourcentage du PIB)

 

1985

1990

1993

1997

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007
(a)

2008
(a)

État

– 2,5%

– 2,0%

– 5,3%

– 3,9%

– 2,4%

– 3,6%

– 3,9%

– 3,2%

– 3,0%

– 2,6%

– 1,9%

– 2,2%

Organismes divers d'administration centrale

0,0%

0,1%

0,1%

0,7%

0,3%

0,6%

0,3%

0,6%

0,4%

0,6%

– 0,1%

– 0,1%

Administrations locales

– 0,6%

– 0,4%

– 0,2%

0,2%

0,1%

0,1%

0,0%

– 0,1%

– 0,2%

– 0,3%

0,2%

– 0,2%

Administrations de sécurité sociale

0,1%

0,1%

– 1,0%

– 0,4%

0,4%

– 0,2%

– 0,6%

– 0,9%

– 0,2%

– 0,3%

– 0,2%

0,0%

Total administrations publiques

 3,0%

 2,4%

 6,4%

 3,3%

 1,6%

 3,2%

 4,1%

 3,6%

 3,0%

 2,6%

 2,4%

 2,3%

(a) Prévisions.

 Le redressement du solde de l’État devrait s’accompagner de celui des administrations de sécurité sociale. Après avoir connu une légère amélioration en 2007, les comptes des administrations de sécurité sociale seraient à l’équilibre en 2008. La situation financière de l’assurance chômage connaîtrait en particulier une nette embellie comme le montre le graphique ci-dessous.

CAPACITÉ OU BESOIN DE FINANCEMENT DES ADMINISTRATIONS DE SÉCURITÉ SOCIALE

(en pourcentage du PIB)

Années

Total Asso

ODASS (1)

Régime général

Régimes d’indemnisation chômage

Régimes complémentaires

Fonds spéciaux

(dont FSV)

Autres régimes

(2)

2004

– 0,88

– 0,01

– 0,86

– 0,27

0,36

– 0,04

– 0,05

2005

– 0,15

– 0,08

- 0,24

– 0,16

0,44

– 0,17

0,06

2006

– 0,31

– 0,11

0,55

0,05

0,38

– 0,18

0,09

(1) ODASS : organismes dépendant des administrations de sécurité sociale, essentiellement les hôpitaux.

(2) Les autres régimes regroupent les régimes particuliers de salariés (régime des marins, des mineurs ou des agents des collectivités locales), les régimes des non-salariés (caisse des artisans et des professions libérales) et les régimes agricoles.

SITUATION FINANCIÈRE DE L’ASSURANCE CHÔMAGE

(en millions d’euros)

N.B. : Le résultat financier annuel de l’assurance chômage présenterait un excédent de 2,9 milliards d’euros 2007 et de 4,7 milliards d’euros en 2008. Sa situation financière cumulée serait déficitaire à hauteur de – 10,1 milliards d’euros fin 2007 et de – 5,4 milliards d’euros fin 2008.

Source : UNEDIC, « L’équilibre financier de l’assurance chômage. Années 2007 et 2008 », juillet 2007.

Cette performance s’appuierait sur le dynamisme des recettes relayé progressivement par une reprise en main des dépenses.

En 2006, les dépenses des administrations de sécurité sociale avaient été modérées. Elles devraient s’accélérer un peu en 2007 (+ 4,25 %) en raison d’un rebond de la dépense dans le champ de l’Objectif national de dépenses d’assurance maladie (ONDAM), qui progresserait de 4,1 %, et de la forte progression des dépenses de pension (+ 5,25 %). Les dépenses liées aux prestations chômage continueraient en revanche leur forte baisse grâce à l’amélioration du marché de l’emploi. Parallèlement, le versement des prestations sociales devrait ralentir avec l’arrivée à maturité du dispositif de prestation d’accueil du jeune enfant. Les recettes des administrations de sécurité sociale devraient être dynamiques (+ 4,7 %), en raison de la bonne tenue des assiettes de prélèvement sociaux. Les mesures nouvelles en recettes jouent peu sur les prélèvements sociaux (une fois tenu compte de la compensation des exonérations) : le contrecoup de la soumission, en 2006, aux prélèvements sociaux des plans d’épargne logement de plus de dix ans serait compensé par l’effet cumulé d’autres mesures (modification du régime des acomptes de la CSG, placement et généralisation du prélèvement à la source des contributions sociales sur les revenus de placement, abattement sur les revenus locatifs de la réforme du barème de l’impôt sur le revenu, reprise de la dette de l’Unedic par l’État).

En 2008, la progression des dépenses des administrations de sécurité sociale devrait diminuer dans toutes ses composantes (+ 3,25 % en valeur et + 1,6 % en volume). Le projet de loi de financement de la sécurité sociale propose de contenir la progression des dépenses incluses dans le périmètre de l’ONDAM à + 2,8 % (en valeur). Cet objectif très ambitieux devrait être atteint grâce aux mesures prises en juillet 2007 à la suite du comité d’alerte, aux actions de maîtrise médicalisée adoptées par les partenaires conventionnels et aux différentes dispositions prévues par le projet de loi (avec en particulier l’instauration d’une franchise sur les médicaments, les actes paramédicaux et les transports sanitaires et le passage à 100 % de la tarification à l’activité dans les hôpitaux publics). Les recettes des administrations de sécurité sociale continueraient de croître sur un rythme soutenu (+ 4,3 %) grâce au dynamisme spontané des assiettes de prélèvement. Comme en 2007, les mesures nouvelles en recettes seraient globalement neutres sur l’année 2008 (+ 0,2 milliard d’euros pour la suppression des exonérations de cotisations sociales patronales accidents du travail et maladies professionnelles, + 0,4 milliard d’euros pour le durcissement du régime des préretraites et des indemnités de départ). L’effet de la principale mesure de hausse des recettes, le prélèvement au fil de l’eau sur les dividendes (+ 1,3 milliard d’euros), est compensé par le contrecoup de plusieurs mesures ponctuelles (mesures CSG de la loi de financement de la sécurité sociale de 2007, disparition de l’opération de reprise par l’État de la dette Unedic).

Le besoin de financement des administrations publiques locales devrait également connaître une amélioration. Après s’être fortement dégradé en 2006 à 0,3 % du PIB, il resterait à 0,2 % du PIB en 2007, avant de se stabiliser en 2008. Les dépenses devraient ralentir leur rythme de progression (+ 4,8 % en 2007 et + 3,3 % en 2008), en particulier les dépenses sociales, sous l’effet de l’amélioration du chômage, et les dépenses d’investissement, en raison des élections municipales. L’évolution de la masse salariale resterait en revanche dynamique du fait des transferts de personnels de l’État (93 000 TOS et 35 000 agents de l’équipement aux régions et départements), qui seront intégralement compensés par des transferts de fiscalité. Les recettes locales (hors transfert d’impôts nationaux) subiraient un net ralentissement en 2007 et 2008 (+ 4 % et + 3%), la période électorale favorisant une modération des taux. Le taux de prélèvement obligatoire des administrations locales augmenterait légèrement en 2007, s’établissant à 5,8 % du PIB contre 5,7 % l’année précédente ; il se stabiliserait en 2008.

B.– UNE STABILISATION DE LA DETTE PUBLIQUE

1.– Un accroissement du besoin de financement de l’État

Le solde budgétaire arrêté à l’article d’équilibre (article 32 du présent projet) n’est que l’une des composantes de l’équilibre financier de l’État : du solde budgétaire découle un besoin de financement qui doit être couvert par les emprunts et les ressources de trésorerie de l’État. Le tableau de financement ci-dessous en rend compte pour 2007 et 2008.

TABLEAU PRÉVISIONNEL DE FINANCEMENT DE L’ÉTAT

(en milliards d’euros)

 

Prog. 2007

PLF 2008

I.- Besoin de financement

   

Déficit budgétaire

42

41,7

Amortissement de la dette à long terme

31,9

41,3

Amortissement de la dette à moyen terme

37,2

61,5

Amortissement des engagements de l’État

0,4

Total Besoin de financement

111

144,9

II.- Ressources de financement

   

Produit des émissions à moyen et long terme (nettes des rachats)……...

102,5

119,5

Annulation de titres par la Caisse de la dette publique

8,1

3,7

Variation nette de titres à court terme

+ 24,5

+ 22,3

Variation des dépôts des correspondants

– 8,4

– 2,7

Variation du compte courant du Trésor et divers

– 15,9

+ 2,1

Ressources totales nettes de financement

111

144,9

N.B. : La colonne « prog. 2007 » présente le tableau de financement officiel pour 2007 publié en décembre 2006, qui diffère légèrement du tableau figurant à l’article d’équilibre de la LFI 2007. La colonne « PLF 2008 » présente le tableau de financement figurant à l’article d’équilibre du présent PLF.

Sources : article 32 du présent projet et PAP du programme Charge de la dette et trésorerie de l’État.

Au 30 septembre dernier, le programme 2007 de financement à moyen et long terme avait été réalisé à hauteur de près de 89 % par l’Agence France Trésor (AFT). Comme de coutume, l’ « avance » prise par l’État au premier semestre lui permet au second de réduire le niveau de ses émissions ou de mettre en œuvre des rachats, lui offrant ainsi la possibilité de s’adapter à la situation du marché. C’est ainsi que, à l’instar de l’année dernière, le programme de financement à moyen et long terme a récemment été revu à la baisse de 5 milliards d’euros, les émissions d’OAT et de BTAN devant finalement atteindre 97,5 milliards d’euros, soit le niveau le plus bas depuis 2002 (54). Cette réduction est permise par la politique active de rachats de dette menée par l’État, politique dont les moyens sont néanmoins limités cette année par de moindres recettes de cessions d’actifs : 3,7 milliards d’euros à la mi-2007, à comparer au montant « record » de 17 milliards d’euros en 2006. L’essentiel des recettes 2007 – soit le produit de la vente de 5 % du capital de France Télécom en juin dernier pour 2,7 milliards d’euros – sera affecté à l’ERAP en vue du remboursement d’une dette obligataire arrivant à échéance en 2008 (55).

En 2008, en dépit d’un déficit prévu en légère baisse, le besoin de financement de l’État serait sensiblement plus important qu’en 2007, du fait d’amortissements massifs de titres arrivant à échéance (supérieurs à 100 milliards d’euros, soit près de 34 milliards d’euros de plus que cette année). Le remboursement d’autres engagements de l’État ne jouerait que plus marginalement, à 0,4 milliard d’euros, correspondant à des échéances de dettes reprises par l’État en 2007 (Entreprise minière et chimique) et en 2008 (Charbonnages de France) (56).

Le graphique ci-dessous permet de mesurer l’évolution des deux principales composantes du besoin de financement depuis 1998.

STRUCTURE DU BESOIN DE FINANCEMENT DE L’ÉTAT (1998-2008)

(en milliards d’euros)

En 2008, le besoin de financement de l’État serait couvert :

– pour 119,5 milliards d’euros par les émissions de dette à moyen et long terme (nettes des rachats), soit un montant sensiblement plus élevé qu’en 2007 ;

– pour 3,7 milliards d’euros par l’annulation de titres de dette par la Caisse de la dette publique (CDP). Depuis 2006, cet établissement public reçoit des dotations issues des produits de cessions d’actifs (à partir du compte d’affectation spéciale Participations financières de l’État), à des fins de rachats et d’annulations de titres (57;

– pour 22,3 milliards d’euros par l’augmentation du stock de dette à court terme. Le niveau de l’encours de BTF (58) est notamment déterminé par le niveau du compte du Trésor visé au 31 décembre 2008, afin de faire face aux toujours importantes perspectives d’amortissements de dette à moyen terme en janvier de l’année suivante (en l’occurrence l’arrivée à échéance d’un BTAN d’une valeur nominale de 16,3 milliards d’euros) ;

– pour 2,1 milliards d’euros par des ressources diverses, notamment une diminution du compte du Trésor. En sens inverse, différents retraits sur le compte par des correspondants du Trésor pèseraient sur les ressources de financement
(– 2,7 milliards d’euros, notamment un retrait de l’ERAP dans les conditions décrites ci-dessus).

Ces modalités de financement sont quelque peu atypiques. Traditionnellement, en effet, les émissions de dette à moyen et long terme nettes des rachats ont vocation à couvrir les amortissements de dette à moyen et long terme, ainsi que le déficit budgétaire. Quant à la variation nette du solde du compte du Trésor, elle a habituellement vocation à couvrir les variations des émissions de BTF et des dépôts des correspondants. L’Agence France Trésor a cependant indiqué au Rapporteur général que « compte tenu du montant des amortissements de dette à moyen et long terme en 2008 et 2009 (conséquence en particulier des déficits passés de 2003 et 2004), cette règle doit être modulée, afin d’éviter un ressaut brutal du programme d’émission à moyen et long terme qui pourrait dégrader les conditions de financement de l’État ».

Le recours accru aux financements à court terme, c’est-à-dire aux émissions de BTF, permet donc de – relativement – limiter l’accroissement des émissions de dette à moyen et long terme en 2008. C’est ce qui explique l’apparent paradoxe d’un plafond de variation de la dette négociable soumis au vote du Parlement à 16,7 milliards d’euros (59), soit un montant nettement inférieur aux 33,7 milliards d’euros de 2007, année au cours de laquelle les amortissements sont pourtant plus faibles. C’est l’une des conséquences de l’article 34 de la LOLF, aux termes duquel le vote du Parlement porte sur la seule dette négociable dont la durée de vie à l’émission est supérieure à un an, c’est-à-dire les OAT et les BTAN (y compris les titres venant à échéance l’année en cours ou l’année suivante).

2.– Vers une remise sous contrôle de l’endettement public

● La charge de la dette demeurerait en 2008 le deuxième poste de dépenses de l’État (hors remboursement et dégrèvements), après l’enseignement scolaire et avant la défense.

L’année dernière, lors du débat d’orientation budgétaire pour 2007, le Rapporteur général s’était essayé à évaluer l’impact des hausses de taux d’intérêt sur la charge de la dette, concluant qu’elles étaient susceptibles de se traduire par une augmentation d’environ 400 millions d’euros pour le seul service de la dette à moyen et long terme entre 2006 et 2007 (60). Dans le projet de loi de finances pour 2007, le Gouvernement faisait pourtant l’hypothèse d’une progression de la charge nette de la dette de l’État inférieure à 200 millions d’euros – soit 39,2 milliards d’euros avant swaps. À l’heure actuelle, il est clair que cette dotation sera insuffisante, dans des proportions qui n’ont pas été précisées par le ministre du Budget, des comptes publics et de la fonction publique (61).

En tout état de cause, l’augmentation de la charge de la dette sera plus significative encore en 2008 : elle atteindrait 1,6 milliard d’euros (+ 4,1 %), aboutissant à une charge nette de la dette de 40,8 milliards d’euros (avant swaps). En prenant en compte les excédents dégagés au titre des opérations d’échanges de taux d’intérêt (swaps conclus avant l’été 2002) (62), la hausse est comparable et la charge la dette s’établit à 40,6 milliards d’euros en 2008.

LA CHARGE DE LA DETTE DE L’ÉTAT EN 2007 ET 2008

(en millions d’euros)

 

LFI 2007

PLF 2008

Charge brute dette négociable

42 001

43 307

Charge brute dette non négociable

6

6

Charge brute gestion de la trésorerie

337

706

Total charge brute

42 344

44 019

Recettes d’ordre

3 153

3 223

Total charge nette dette (hors swaps)

39 191

40 796

Excédent opérations swaps (à déduire)

267

233

Total charge nette dette après swaps

38 924

40 563

Comme l’illustre le graphique ci-dessous, ce niveau de progression n’avait plus été connu depuis 1996 (63). Cette augmentation résulte tout à la fois d’un « effet volume » (comme on l’a vu, l’amortissement des titres venant à échéance en 2008 excède de près de 34 milliards d’euros ceux prévus pour 2007) et d’un « effet taux » dû à la remontée des taux d’intérêt à court comme à moyen terme (64). La reprise de la dette de Charbonnages de France, déjà évoquée, pèserait également pour 100 millions d’euros.

Cette évolution de la charge de la dette n’est pas pour surprendre. Elle se prolongera d’ailleurs dans les prochaines années. Ainsi que le Rapporteur général l’a régulièrement souligné, la période de taux d’intérêt historiquement bas, qui permettait de compenser l’effet sur la charge d’intérêt annuelle de l’augmentation de l’encours de la dette, prend progressivement fin. La charge de la dette, qui grosso modo avait pu être maintenue à moins de 40 milliards d’euros ces dernières années, pourrait atteindre 46 milliards d’euros à l’horizon 2010, soit une augmentation de plus de 2 milliards d’euros chaque année d’ici là (65).

VARIATION ANNUELLE DE LA CHARGE NETTE DE LA DETTE DE L’ÉTAT (avant swaps)

(données d’exécution avant 2007, en millions d’euros)

● L’encours de la dette de l’État, c’est-à-dire le « stock » de dette, devrait lui aussi progresser sensiblement en 2007 et 2008.

Il est vrai que la performance réalisée en 2006 ne saurait être renouvelée : la réduction en euros courants – à 877 milliards d’euros – de la dette négociable n’a été possible que grâce au volume exceptionnel, déjà évoqué, des rachats de dette par l’AFT et la CDP et aux mesures d’optimisation de la trésorerie publique – en particulier la réduction en fin d’année du compte courant du Trésor de près de 26 milliards d’euros (66).

L’évolution de la dette en valeur absolue n’est cependant pas la plus significative : la dette n’est « soutenable » que si sa charge croît à un rythme compatible avec celui des ressources de l’État. À court terme, cette condition est vérifiée si l’encours de dette n’augmente pas plus rapidement que la richesse nationale (67). Pour le dire autrement, la croissance spontanée des recettes ne doit pas être plus faible que la croissance spontanée des intérêts de la dette. Or, depuis plusieurs années, le taux de croissance nominal du PIB est inférieur au taux d’intérêt apparent de la dette et la charge de la dette est ainsi à l’origine d’un accroissement de l’endettement : le déficit annuel augmente la dette, ce qui majore la charge d’intérêt à payer l’année suivante, grevant d’autant le déficit de l’année suivante, etc.

Contrecarrer cet « effet boule-de-neige » suppose de diminuer le déficit à un niveau tel que la croissance de l’activité économique parvienne à compenser l’accroissement de la charge de la dette : c’est tout l’intérêt de la notion de déficit « stabilisant », qui représente le niveau du solde budgétaire permettant de stabiliser le poids de la dette dans le PIB.

Sa détermination procède d’une simple multiplication entre le taux d’endettement public et le taux de croissance de l’économie. La stabilité du taux d’endettement est réalisée dès lors que le numérateur – la dette – croît au même rythme que le dénominateur – le PIB. Or l’accroissement de la dette n’est autre que le déficit (68).

SOLDE STABILISANT LA DETTE DE L’ÉTAT ET SOLDE EFFECTIF

(en milliards d’euros)

Ainsi, avec une dette de l’État supérieure à 900 milliards d’euros en 2007 représentant 50 % du PIB et une croissance en valeur de 4,1 % en 2008 (69), il faudrait ramener le déficit du budget de l’État sous les 40 milliards d’euros à la fin 2008 pour stabiliser le taux d’endettement. Ce montant est peu éloigné de la prévision de déficit pour 2008 de 41,7 milliards d’euros et pourra donc sans doute être atteint en exécution si, à l’instar de ces dernières années, l’intégralité des « bonnes surprises » des recettes fiscales est affectée à la réduction du déficit.

● L’évolution de l’endettement de l’ensemble des administrations publiques en 2007 et 2008 devrait prolonger les analyses qui précèdent.

En septembre dernier, la dette publique au 31 décembre 2006 a été réévaluée de 63,7 % à 64,2 % du PIB afin de tenir compte du poids du service annexe d’amortissement de la dette de la SNCF (SAAD). Jusqu’alors, l’engagement de l’État vis-à-vis de la SNCF de contribuer au remboursement de la dette portée par le SAAD (8,2 milliards d’euros à la fin 2006) n’était pas considéré comme une dette publique au sens du traité de Maastricht, au motif que la contribution de l’État était décidée chaque année en loi de finances, sans avoir été formellement pérennisée. La requalification de cet engagement en véritable dette conduit à relever le taux d’endettement public d’environ 0,5 point de PIB depuis 1993, année à partir de laquelle Eurostat considère que l’État a implicitement reconnu cet engagement vis-à-vis de la SNCF.

Dès lors qu’elle se répercute sur les années antérieures, cette modification du niveau d’endettement public ne change rien à la remarquable performance réalisée l’année dernière, qui a vu la dette publique réduite de 2,5 points de PIB (de 66,7 % fin 2005 à 64,2 % en 2006).

Pour 2007, le Gouvernement prévoit une stabilisation de la dette publique, à 64,2 % du PIB. Le déficit public, s’il s’établit à 2,4 % comme prévu, serait très légèrement supérieur au niveau stabilisant la dette. Par ailleurs, l’optimisation de la trésorerie publique ne pourrait plus produire ses effets qu’à la marge. Quant aux perspectives de cessions d’actifs d’ici à la fin de l’année, elles demeureraient assez limitées, compte tenu de l’état du marché. Dans ces conditions, l’effet net des flux de créances et de dettes pourrait s’avérer décisif pour l’évolution de la dette (70). Il faut en effet rappeler que la dette au sens de nos engagements européens est une dette brute, les actifs financiers détenus par les administrations ne venant pas diminuer leurs passifs. À la fin du deuxième trimestre 2007, la dette publique s’établissait à 66,6 % du PIB, résultat trimestriel qui ne présage pas du niveau d’endettement en fin d’année.

SOLDE STABILISANT LA DETTE PUBLIQUE ET SOLDE EFFECTIF

(en milliards d’euros)

Pour 2008, la dette publique diminuerait légèrement, à 64 % du PIB. En effet, et à la différence du déficit de l’État, le déficit public, à 2,3 % du PIB, serait inférieur au solde stabilisant d’environ 0,3 point de PIB. Prudemment, la prévision d’endettement public du Gouvernement repose sur un effet nul des flux de créances et de dettes.

CHAPITRE II

LES RESSOURCES DE L’ÉTAT EN 2008

LES RECETTES BUDGÉTAIRES : LES CHIFFRES–CLEFS A PÉRIMÈTRE COURANT

(en milliards d’euros)

 

PLF 2008

Écarts sur 2007 révisé

 

En montants

En %

A.– Recettes fiscales nettes :

dont :

272,08

+ 4,33

+ 1,5

w TVA nette

135,03

+ 3,93

+ 2,3

w impôt sur le revenu

60,49

+ 3,73

+ 6,6

w TIPP

16,89

– 0,66

– 3,8

w impôt sur les sociétés net et CSB

53,87

+ 2,76

+ 5,4

B.– Recettes non fiscales

28,05

+ 1,32

+ 4,9

C.– Prélèvements sur recettes

69,58

+ 3,38

+ 3,3

w Collectivités locales

51,18

+ 1,27

+ 2,6

w Communautés européennes

18,40

+ 0,91

+ 5,1

Recettes totales nettes du budget général (A+B–C)

230,55

+ 2,09

+ 0,9

pour mémoire :

     

w remboursements et dégrèvements

83,16

+ 3,68

+ 4,6

w recettes fiscales brutes

355,24

+ 7,82

+ 2,2

Rappel des principales hypothèses associées :

–  croissance prévue du PIB en 2008 : en valeur : 4,1 %
en volume : + 2 ¼ %.

–  hausse des prix à la consommation en 2008 (en moyenne) : + 1,6 %.

LES RECETTES BUDGÉTAIRES : LES CHIFFRES-CLEFS À PÉRIMÈTRE CONSTANT

(en milliards d’euros)

 

PLF 2008 à périmètre constant

Écarts sur 2007 révisé

 

En montants

En %

A.– Recettes fiscales nettes :

dont :

276,68

+ 8,75

+ 3,3

w TVA nette

137,30

+ 6,2

+ 4,72

w impôt sur le revenu

60,49

+ 3,73

+6,6

w TIPP

17,55

+ 0,5

+ 0,0

w impôt sur les sociétés net et CSB

54,32

+ 3,21

+ 6,2

B.– Recettes non fiscales

27,52

+ 0,78

+ 2,9

C.– Prélèvements sur recettes

68,46

+ 2,25

+3,4

w Collectivités locales

50,06

+ 0,69

+ 1,4

w Communautés européennes

18,40

+ 0,91

+ 5,1

Recettes nettes du budget général

235,74

+ 7,28

+ 3,2

pour mémoire :

     

w remboursements et dégrèvements

83,17

+ 3,67

+ 4,7

w recettes fiscales brutes

359,84

+12,43

+ 3,6

Rappel des principales hypothèses associées :

- croissance prévue du PIB en 2008 : en valeur : 4,1 %
en volume : + 2 ¼ %.

- hausse des prix à la consommation en 2008 (en moyenne) : + 1,6 %.

LES RESSOURCES DE L'ÉTAT

(en millions d'euros)

 

LFI 2007

révisé 2007

changements de périmètre

à périmètre constant

PLF 2008

PLF 2008 à périmètre constant/révisé 2007

 

 révisé 2007/LFI 2007

 

en valeur

en pourcentage

en valeur

en pourcentage

Recettes fiscales nettes : (A) = (a) – (b)

265 733

267 928

– 4 602

276 684

272 082

8 756

+ 3,3 %

2 195

+ 0,8 %

Recettes fiscales brutes (a)

342 193

347 421

– 4 602

359 846

355 244

+ 12 425

+ 3,6 %

+ 5 228

+ 1,5 %

Remboursements et dégrèvement (b)

76 460

 79 493

 

83 162

 83 162

+ 3 669

+ 4,6 %

+ 3 033

+ 4,0 %

Impôt sur le revenu

57 057

56 764

60 495

60 495

+ 3 731

+ 6,6 %

– 293

– 0,5 %

Impôt sur les sociétés net et CSB

45 905

51 110

450

54 320

53 870

+ 3 210

+ 6,3 %

+ 5 205

+ 11,3 %

. IS brut et CSB

55 400

63 360

 

63 770

63 770

+ 410

+ 0,6 %

+ 7960

+ 14,4 %

. R&D d'IS

 9 300

 11 900

9 900

 9 900

– 2 000

– 16,8 %

+ 2 600

+ 28 %

TIPP

18 005

17 550

– 657

17 550

16 893

0

0,0 %

– 455

– 2,53%

TVA nette

133 486

131 100

– 2 274

137 300

135 026

+ 6 200

+ 4,7 %

+ 2 386

+ 1,8 %

. TVA brute

174 786

173 115

 

179 426

179 426

+ 6 311

+ 3,6%

– 1 671

– 0,9 %

. R&D de TVA

41 300

42 015

 

44 400

44 400

+ 2 835

+ 5,7 %

+ 715

+ 1,7 %

Ressources non fiscales (B)

26 956

26 737

+ 532

27 519

28 051

+ 782

+ 2,9 %

– 219

- 1,1%

Prélèvements sur recettes (C)= (c)+(d)

68 147

66 206

+ 1 120

68 458

69 578

+ 2 252

+ 3,4 %

– 1 941

– 2,8 %

Au profit des collectivités territoriales

49 451

49 368

+ 1 120

50 058

51 178

+ 690

+ 1,4 %

– 83

– 0,2 %

Au profit de la Communauté européenne

18 696

16 838

 

18 400

18 400

+ 1 562

+ 9,3 %

– 1 858

– 9,9 %

Ressources nettes du budget général = (A) + (B) – (C)

224 542

228 459

– 5 190

235 745

230 555

+ 7 286

+ 3,2 %

+ 3 917

+ 1,7 %

LES PRINCIPALES HYPOTHÈSES ASSOCIÉES AU PROJET DE LOI

(en pourcentage)

 

LFI 2007

révisé 2007

PLF 2008

Croissance du PIB en volume

2,25

2

2,25

Croissance du PIB en valeur

4,1

3,8

4,1

Hausse des prix à la consommation (indice hors tabac)

1,8

1,3

1,6

Élasticité des recettes fiscales

1,2

1,6

1,3

Les ressources de l’État progresseraient, à périmètre constant, de 2,6 % en 2007, puis de 2,5 % en 2008. Elles atteindraient 267,9 puis 272,1 milliards d’euros à périmètre courant.

• En 2006, la croissance spontanée des recettes fiscales nettes de l'État a été portée par la vigueur du bénéfice imposable des entreprises, qui a conduit à une croissance de l’impôt sur les sociétés de 17,2 %, ainsi que par la forte progression des cours boursiers et des prix immobiliers, qui a notamment accru les recettes d’impôt sur le revenu. Au total, la croissance spontanée des recettes fiscales nettes a atteint + 8,5 %, soit une élasticité des recettes fiscales nettes de l’État au PIB de 2,0 en 2006.

Les recettes fiscales resteraient dynamiques en 2007, quoiqu’en léger ralentissement par rapport à 2006, soutenues notamment par la vigueur de l’impôt sur les sociétés. Les recettes fiscales nettes de 2007 seraient supérieures de 3,8 milliards à la prévision contenue dans la loi de finances initiale. Cette plus-value fiscale provient pour l’essentiel de l’impôt sur les sociétés ( + 11,3 %). Avec une croissance spontanée hors mesures nouvelles et changement de périmètre supérieure à 6 % en valeur, l’élasticité des impôts d’État à la croissance se rapprocherait de 1,6, après 2 en 2006.

Parallèlement, les recettes non fiscales sont révisées en 2007 de 0,2 milliard d'euros à la baisse pour se situer à 26,74 milliards d’euros.

• Le projet de loi de finances pour 2008 s’appuie sur une progression spontanée des ressources fiscales nettes légèrement plus rapide que la richesse nationale. En ralentissant à + 6 % en valeur, elles augmenteraient 1,3 fois plus vite que la richesse nationale, dégageant une plus-value spontanée avant mesures nouvelles et hors changement de périmètre de 14,7 milliards d’euros, dont 4,2 milliards d’euros au titre de l’impôt sur le revenu, 3,1 milliards d’euros au titre de l’impôt sur les sociétés net, 6,1 milliards d’euros au titre de la TVA nette.

Parallèlement, les recettes non fiscales à périmètre constant progresseraient de 782 milliards d’euros (+ 2,9 % par rapport aux prévisions révisées pour 2007).

Au total les recettes fiscales et non fiscales, à périmètre constant, auxquelles il convient de soustraire la progression du prélèvement sur recettes au profit des communautés européennes, totalement indépendante des arbitrages budgétaires annuels bien qu’incluse désormais dans la norme de dépense, dégageraient une plus-value spontanée de recettes de 13,9 milliards d'euros.

Pour être significative, cette plus-value n’en reste pas moins nettement inférieure aux surplus constatés en 1999, 2000 et 2001 (21,3, 25,6 et 22,9 milliards d'euros constants 2007) ou même en 2004 (22,4 milliards d'euros 2007), année « faste » du point de vue budgétaire car se situant en phase de reprise immédiate après l’étiage de la récession atteint en 2003.

• Ce montant est cependant réduit par l’effet des mesures nouvelles affectant l’équilibre du budget pour 2008, dont le détail est étudié au B du II du chapitre premier, et qui réduisent les ressources du budget général de 6,4 milliards d'euros.

En outre, des changements de périmètre contribuent à minorer les ressources du budget général de l’État d’un montant global de – 4,1 milliards d'euros, dont – 4,6 milliards en recettes fiscales (71) et + 0,5 milliard d’euros en recettes non fiscales.

Les ressources fiscales seraient affectées par d’importants transferts d’une part en faveur des régions et départements, pour compenser des transferts de personnels et de compétence (transferts de fraction de TIPP aux régions et aux départements pour un montant de 657,5 millions d’euros et transfert de fraction de taxe sur les conventions d’assurance aux départements pour un montant de 649 millions d’euros), et d’autre part, en faveur des organismes de sécurité sociale, en compensation des exonérations de charges sociales sur les heures supplémentaires et complémentaires décidées dans la loi en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat et des allégements généraux (avec en particulier l’affectation de la contribution sur les bénéfices auparavant partiellement affectée à l'ANR pour un montant de 1,4 milliard d’euros et de la TVA brute collectée par les producteurs de boissons alcoolisées pour un montant de 2,1 milliards d’euros).

En outre, plusieurs taxes, dont la taxe intérieure sur la consommation de gaz naturel (TICGN, pour 193 millions d’euros) et la taxe sur les véhicules particuliers les plus polluants (19 millions d’euros) auparavant destinées à l’ADEME seraient rebudgétisées, l’ADEME se voyant affecter une part supplémentaire de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) pour 217 millions d’euros. Dans le même temps, la part des droits de mutation à titre onéreux initialement affectée au Centre des monuments nationaux serait remplacée par une dotation budgétaire de 70 millions d’euros. Enfin, de manière à poursuivre la mise en cohérence des modes de taxation à la TVA, certains organismes publics ne seraient plus, à partir de 2008, assujettis à la TVA (pour environ 175 millions d’euros au total).

Les changements de structure affectant les recettes non fiscales seraient limités en 2008 à un montant total de 532 millions d’euros, correspondant, pour l’essentiel, à l’extension du dispositif des loyers budgétaires à tous les services de l’État en Île-de-France ainsi qu’aux dix plus grandes agglomérations de province et aux départements expérimentant la fusion des directions départementales de l’équipement et de l’agriculture. Les autres mesures de périmètre affectant le montant de recettes non fiscales en 2008 seraient de plus faible ampleur.

Le tableau ci-après détaille l’intégralité des mesures de changement de périmètre.

LES CHANGEMENTS DE PÉRIMÈTRE PROPOSÉS DANS LE PROJET DE LOI DE FINANCES

(en millions d'euros)

 

Recettes fiscales nettes

Recettes non fiscales

Transfert aux collectivités territoriales :

   

Transfert de TIPP aux régions

– 447,5

 

Transfert de TIPP aux départements

– 210,0

 

Transfert de taxe spéciale sur les conventions d’assurance aux départements

– 649,0

 

Rebudgétisation de la part de la contribution sociale sur les bénéfices des sociétés transférée à l’Agence nationale de la recherche

+ 955,0

 

Rebudgétisation de la fraction de droits sur la consommation de tabacs transférée initialement aux organismes de sécurité sociale au titre des frais financiers

+ 155,0

 

Transfert aux organismes de sécurité sociale (financement des allégements généraux de pertes de cotisations patronales et compensations des exonérations de charges pour les heures supplémentaires et complémentaires) :

   

Affectation de la fraction des droits de consommations sur les tabacs encore affectée à l’Etat

– 155,0

 

Affectation du droit de licence sur la rémunération des débitants de tabacs

– 300,0

 

Affectation de la contribution sociale sur les bénéfices des sociétés

– 1 405,0

 

Affectation de la TVA brute collectée par les producteurs de boissons alcoolisées

– 2 098,0

 

Affectation d’une fraction complémentaire de taxe sur les véhicules de sociétés

– 349,0

 

Modification du régime de TVA de certaines subventions

– 175,8

 

Rebudgétisation de la part des droits de mutation à titre onéreux d’immeubles transférée au Centre des monuments nationaux

+ 70,0

 

Rebudgétisation de la taxe sur les installations nucléaires de base transférée initialement à l’Istitut de recherche de la sécurité nucléaire

+ 10,0

 

Affectation complémentaire de produit des droits de timbre sur les passeports à l'Agence nationale des titres sécurisés

– 2,5

 

Rebudgétisation de la taxe intérieure sur la consommation de gaz naturel transférée initialement à l’ADEME

+ 193,0

 

Rebudgétisation de la taxe sur les véhicules particuliers les plus polluants naturel transférée initialement à l’ADEME

+ 19,0

 

Rebudgétisation de la taxe intérieure sur la consommation de houille,lignite et coke transférée initialement à l’ADEME

+ 5

 

Transfert complémentaire de taxe générale sur les activités polluantes à l’ADEME

– 217,0

 

Affectation de produit des jeux de la Française des jeux au Centre national du développement du sport

 

– 30,0

Généralisation de l'expérimentation des loyers budgétaires

 

+ 394,08

Budgétisation des attributions de produits des agents logés à l’étranger

 

+ 31,30

Contrepartie de la transformation en prélèvement sur recettes au profit des collectivités territoriales de la fraction des amendes forfaitaires des radars automatiques affectée aux communes et département

 

+ 130,0

Budgétisation des titres restaurant

 

20,0

Augmentation de la part de la taxe sur l’aviation civile au profit du budget annexe « contrôle et exploitation aérien »

 

– 14,0

TOTAL

– 4 601,7

532,1

I.-  LES RECETTES FISCALES NETTES

Les recettes fiscales nettes du budget général de l’État s’établiraient en 2008 à 272 082 millions d'euros, après avoir atteint 267 928 millions d'euros en 2007.

L’ÉVOLUTION DES RESSOURCES FISCALES ENTRE 2007 ET 2008

(en milliards d'euros)

Les ressources fiscales dans la loi de finances initiale pour 2007 :

265,7

L’évaluation révisée pour 2007 : + 2,2 (72)

IS net + 5,2
TVA nette + 2,4
IR - 0,3
ISF + 0,6
droits de mutation - 0,1

= 268

L’évaluation initiale pour 2008 :

Progression spontanée : + 14,7

dont : TVA nette + 6,1
IR + 4,2
IS net + 3,1
droits de mutation + 0,4
ISF +0,4 

Mesures nouvelles : - 6,4

dont : impact TEPA - 3,4

= Progression à périmètre constant : + 8,3

Changements de périmètre : - 4,6

= 272,1

() Y compris l’impact de la loi TEPA et des transferts de recettes à la sécurité sociale qui seront proposés dans le cadre du projet de loi de finances rectificative et qui se chiffrent à - 1,6 milliard d’euros.

Comme le montre le tableau ci-dessus, la progression spontanée des ressources fiscales nettes en 2008 est estimée à 14,7 milliards d'euros. Située dans la moyenne des évaluations retenues dans la construction des budgets de la douzième législature, elle traduit la prévision d’une élasticité de 1,3.

Les prévisions fiscales n’étant en aucune manière réalisées par l’application ex ante d’une élasticité déterminée au taux de croissance prévu, cette dernière est plutôt un chiffre synthétique permettant d’apprécier a posteriori la qualité d’ensemble des prévisions établies pour chaque impôt à partir des données qui lui sont propres.

LA PROGRESSION SPONTANÉE DES RESSOURCES FISCALES :
PRÉVISIONS ET RÉALISATIONS DEPUIS 2001

(en milliards d'euros)

 

2003

2004

2005

2006

2007

2008

Prévision du surplus fiscal spontané en loi de finances initiale

7,5

5,5

17,3

12,4

13,4

14,7

Exécution

- 0,5

16,9

12,4

20,7

17,2

(a) Évaluation révisée.

ÉLASTICITÉ DES RECETTES FISCALES À LA CROISSANCE DEPUIS 1979

ÉLASTICITÉ DES RECETTES FISCALES NETTES

(en pourcentage)

 

2006

2007

2008

Croissance du PIB en valeur

4,3

3,8

4,1

Évolution à législation et périmètre constants

8,5

6,2

5,5

Élasticité des recettes fiscales au PIB

2,0

1,6

1,3

C’est ainsi que l’élasticité constatée pour 2007, à 1,6, n’est que la traduction comptable de l’observation des recouvrements constatés durant le premier semestre.

La valeur de l’élasticité retenue dans les prévisions pour 2008 est tout à fait raisonnable. En effet, l’hypothèse d’un ralentissement de l’élasticité entre 2007 et 2008 (de 1,6 à 1,3) correspond traditionnellement au comportement des recettes en phase de ralentissement de l’économie (comme entre 2001 et 2002), tandis qu’à l’inverse les périodes de consolidation de la croissance (1988, 2000 et 2001 par exemple) se traduisent par le maintien d’une très forte élasticité (de l’ordre de 2,0). Cependant, il importe de remarquer que l’élasticité a conservé un niveau exceptionnellement élevé (supérieur à 1,5) depuis 2005 en dépit du ralentissement conjoncturel du milieu de l’année 2005. Ce phénomène exceptionnel pourrait, comme il a été dit, correspondre à une mutation de la structure économique du pays, et traduire une croissance économique favorable par nature au système fiscal français grâce au dynamisme des éléments principaux de son assiette (la consommation qui stimule la TVA et les revenus les plus élevés qui profitent à notre système de prélèvements très progressif). À l’inverse, l’accélération des recouvrements d’impôt à un rythme plus rapide que l’économie dans son ensemble peut n’être que provisoire, traduisant de manière temporaire une croissance économique atypique (par exemple portée par la consommation ou bénéficiant d’effets de revenu importants notamment liés aux évolutions exogènes des marchés financiers et immobiliers). Dans ce dernier cas, le risque d’un brutal ajustement des ressources fiscales est plus important.

A.– L’IMPÔT SUR LE REVENU

Le produit de l’impôt sur le revenu devrait s’établir à 56 764 millions d’euros en 2007, puis à 60 495 en 2008, en croissance spontanée de 6,1 % puis de 7,4 %.

DIX ANS D’IMPÔT SUR LE REVENU

 

 

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

PLF 2008

Impôt sur le revenu

50 860

53 253

53 458

49 993

53 754

53 885

56 437

58 619

56 764

60 495

Évolution annuelle en %

9,8 %

4,7 %

0,4 %

–6,5%

7,5%

0,2%

4,7%

3,9%

–3,2%

6,6 %

L’ÉVOLUTION SPONTANÉE ANNUELLE DE L’IMPÔT SUR LE REVENU DEPUIS 1999

(en pourcentage)

Le graphique ci-dessus montre que l’impôt sur le revenu connaît depuis 1999 des taux de croissance spontanée élevés. Cette observation expose clairement les limites d’un impôt assis sur les revenus de seulement la moitié des Français et très progressif, qui tend spontanément à prélever une part croissante du pouvoir d’achat en raison de la concentration de ses recouvrements sur les tranches de revenus les plus élevées.

LA RÉPARTITION PAR DÉCILE DE MÉNAGES DU PRODUIT DE L’IMPÔT

(en pourcentage du produit de l’impôt)

 

revenus 2005

Les 10% des foyers acquittant le moins d’impôt

– 4,7 %

Les 10% suivants

– 1,4 %

Les 10% suivants

0,0 %

Les 10% suivants

0,0 %

Les 10% suivants

0,0 %

Les 10% suivants

0,7 %

Les 10% suivants

4,1 %

Les 10% suivants

8,6 %

Les 10% suivants

16,2 %

Les 10% des foyers acquittant le plus d’impôt

76,5 %

Source : Ministère de l'Économie, des finances et de l’emploi.

Il n’est pas indifférent à cet égard de constater que le produit de l’impôt sur le revenu atteindrait, compte tenu de ses taux de croissance spontanés, plus de 90 milliards d’euros sans les allégements mis en œuvre depuis 1999.

L’ALLÉGEMENT DU POIDS DE L’IMPÔT SUR LE REVENU DEPUIS 1996

TAUX D’IMPOSITION

 

2006 (revenus 2005)

2007 (revenus 2006)

Taux moyen d’imposition

6,5 %

6 %*

Nombre total de foyers fiscaux

35 105 898

34 800 059*

Proportion de foyers fiscaux imposables

54,0 %

54,2 %*

Proportion de foyers fiscaux mensualisés**

60,85 %

61,20 %

Produit de l’impôt mensualisé (en M€)

26 263

25 806***

Source : État 1 507 revenus 2005 et 2006 ; échantillon des revenus pour le taux moyen d’imposition

* Données partielles (à la 3ème émission ou à la 2ème pour le taux moyen d’imposition 2007)

** Proportion par rapport aux foyers fiscaux imposés

*** il s’agit d’une estimation

Les taux moyens d’imposition affichés pour l’ensemble des foyers (imposables et non imposables) résultent du rapport entre :

- d’une part, l’agrégation des montants de l’impôt net à payer issu du barème ou à taux proportionnel, de la CRL et des prélèvements libératoires sur les revenus des capitaux mobiliers ;

- d’autre part, la somme des revenus soumis au barème progressif (nets de frais professionnels), des revenus taxés à un taux proportionnel et des revenus des capitaux mobiliers soumis à un prélèvement libératoire, sous déduction des déficits imputables de l’année et des années antérieures, de la CSG déductible et des pensions alimentaires versées.

 Au regard des émissions constatées, la croissance spontanée de l’impôt sur le revenu en 2007 pourrait atteindre + 6,1 %, profitant de la progression des salaires et pensions de respectivement + 3,7 % et + 5,0 % en 2006, mais aussi de la croissance des plus-values mobilières (+ 19 %) et des plus values immobilières (+ 10 %) soumises à l’impôt sur le revenu.

Hors contribution sur les revenus locatifs (CRL) et compte tenu des mesures nouvelles mises en oeuvre, le montant des recettes pour 2007 serait de 56,7 milliards d’euros, montant inférieur de 300 millions d’euros à celui de la loi de finances initiale. Cette révision résulte d’une évaluation à la hausse du coût de certaines dispositions fiscales, en particulier du crédit d’impôt pour le développement durable et du crédit d’impôt pour garde d’enfants. Le montant de la CRL pour 2007 n’a été modifié que très légèrement par rapport à la loi de finances initiale, soit 20 millions d’euros au lieu de 15.

Le montant total révisé du produit de l’impôt sur le revenu pour 2007 atteindrait ainsi 56,8 milliards d’euros. Il baisserait de 3,2 % par rapport à 2006, sous l’effet de la réforme du barème de l’impôt (– 3,9 milliards d’euros) et de la suppression de la CRL. Le montant de l’impôt sur le revenu révisé, net des remboursements et dégrèvements, s’élèverait à 50,9 milliards d’euros, en retrait de 5,4 % par rapport à 2006.

 En 2008, la croissance spontanée de l’impôt pourrait atteindre + 7,4 %, après indexation des barèmes de l’impôt sur le revenu et de la prime pour l’emploi qui coûterait 0,9 milliard d’euros. Cette croissance trouverait son origine dans l’augmentation, en 2007, de la masse salariale (+ 4,0 %) et du montant des pensions (+ 5,7 %). Les recettes nettes d’impôt sur le revenu progresseraient de 7,5 % à législation constante et hors mesures d’indexation.

L’impact des mesures de la loi en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat sur le montant du produit de l’impôt sur le revenu atteindrait - 0,46 milliard d’euros, dont - 0,4 milliard d’euros au titre de l’exonération des heures supplémentaires et complémentaires, - 0,15 milliard d’euros au titre du crédit d’impôt en faveur des intérêts d’emprunts supportés sur l’acquisition ou la construction de l’habitation principale, - 0,04 milliard d’euros au titre de l’exonération des salaires perçus par les jeunes de moins de 25 ans. En revanche, le contrecoup en matière d’impôt sur le revenu des mesures de réduction d’impôt de solidarité sur la fortune pour investissement dans les PME et pour les dons rapporteraient 0,13 milliard d’euros. Les mesures diverses votées antérieurement au présent projet de loi et à la loi TEPA contribueraient en 2008 à des allégements supplémentaires de - 0,4 milliard d’euros.

L’effet du TEPA serait compensé presque intégralement par les mesures proposées dans le présent projet de loi de finances qui amélioreraient le produit de l’impôt sur le revenu de + 0,4 milliard d’euros, dont + 0,6 milliard au titre de l’aménagement du régime fiscal et social des dividendes perçus par les particuliers, - 0,15 milliard d’euros pour le doublement de la première annuité du crédit d’impôt sur les intérêts d’emprunt supportés pour l’acquisition ou la construction de l’habitation principale et - 25 millions d’euros pour la reconduction pour les primo-télédéclarants de la réduction d’impôt pour télédéclaration et télépaiement.

B.– L’IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS

DIX ANS DE PRODUIT NET DE L’IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS

(en millions d'euros)

 

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

révisé 2007

2008

 

IS net

29 447

37 503

40 231

40 698

37 517

35 053

38 928

40 881

47 853

51 100

53 870

Évolution

12,2 %

27,4 %

7,3 %

1,2 %

– 7,8 %

 – 6,6 %

11,1 %

5,0 %

17,1 %

6,8 %

5,4 %

Mesures nouvelles

812

– 597

–1 360

– 1 777

– 1 641

499

717

1 162

 1 110

1 079

– 248

Évolution spontanée

9,1 %

29,4 %

10,9 %

5,6 %

– 3,8 %

– 7,9 %

9,0 %

2,0 %

14,3 

4,5%

5,9 %

L’impôt sur les sociétés net atteindrait 51 110 millions d’euros en 2007 puis 53 870 millions d’euros en 2008. 

 Pour 2007, la loi de finances initiale avait évalué le produit de l’impôt net sur les sociétés à 45 905 millions d’euros (hors contribution sur les revenus locatifs), intégrant l’hypothèse d’une progression de 3 % par rapport au montant révisé pour 2006.

Le montant de l’impôt net sur les sociétés (hors CRL) est révisé à la hausse à 51 110 millions d’euros, soit une progression de 11,3 % par rapport à la prévision de loi de finances initiale pour 2007. Cette révision tient compte de l’augmentation du produit de l’impôt recouvré en 2006 et d’une évolution du bénéfice fiscal 2006 plus favorable que prévu initialement. Dès lors, malgré le dynamisme des restitutions d’IS enregistrées en début d’année (dû à d’importantes restitutions à des grandes entreprises ou groupes dans le cadre de dispositifs tels que le « carry-back »), la progression soutenue des recouvrements d’IS devrait pouvoir se maintenir sur le dernier trimestre. 

 Le produit de l’impôt sur les sociétés net (hors contribution sur les revenus locatifs) devrait atteindre 53 870 millions d’euros en 2008 et marquerait une hausse de + 5,6 % par rapport au montant révisé pour 2007 (à 51 110 millions d’euros). Cette évaluation repose sur la prévision d’une croissance des bénéfices fiscaux en 2007 qui continue à rester dynamique, entraînant une progression des acomptes et des soldes versés en 2008.

Les mesures présentées dans le cadre du présent projet de loi de finances améliore le produit de l’impôt sur les sociétés de 70 millions d’euros : 50 millions pour la soumission au taux normal au lieu du taux réduit de 15% des plus-values sur titres de sociétés à prépondérance immobilière et 20 millions pour suppression de la déduction de certaines sanctions et pénalités  Les mesures prises antérieurement réduisent le montant de l’impôt de 300 millions. 

C.– LA TAXE INTÉRIEURE SUR LES PRODUITS PÉTROLIERS

 

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

révisé 2007

PLF 2008

TIPP globale

24 649

24 271

23 409

23 962

24 303

24 966

24 773

24 846

24 799

24 619

Poids dans le PIB

1,83%

1,73%

1,56%

1,55%

1,52%

1,21%

1,11%

1,10 %

0,92%

0,91 %

Évolution annuelle

5,0 %

-1,5 %

-3,6 %

2,4 %

1,4  %

2,7 %

–0,8 %

0,5 %

– 0,2%

– 3,7 %

TIPP affectée à l'État

24 649

24 271

23 409

23 962

24 303

20 025

18 926

18 870

17 550

16 893

TIPP affecté aux départements

4 941

5 441

4 942

4 942

4 971

TIPP affectée aux régions

406

1 034

2 307

2 755

Le « choc » pétrolier subi par les économies occidentales pèse lourdement sur la taxe intérieure sur les produits pétroliers. 

Le produit de la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) affectée à l’État serait de 17 550 millions d’euros en 2007, en baisse de 2,5 % par rapport aux prévisions de la loi de finance initiale. À périmètre constant, il demeurerait stable en 2008, sous l’effet conjugué de la stabilité des prix du pétrole et de la montée en charge de certaines dépenses fiscales incitant à une moindre consommation des produits pétroliers. Le présent projet de loi de finances prévoit un transfert complémentaire de recettes aux régions à hauteur de 447 millions d’euros et un ajustement des quotes-parts de TIPP affectées aux départements pour 210 millions d’euros.

Selon les réponses apportées par le ministère de l’économie, des finances et de l’emploi aux questions du Rapporteur général, les perspectives d’évolution des mises à la consommation des produits pétroliers pour 2007 et 2008 reposent sur : 

 – la poursuite de la baisse des consommations de supercarburants en raison de la diésélisation du parc automobile (plus de 73 % des immatriculations de voitures neuves concernent des véhicules diesel) ;

– une consommation de gazole relativement soutenue au premier semestre 2007 en raison notamment du dynamisme du transport terrestre de marchandises avec des perspectives de stabilisation pour 2008 à un niveau plus conforme aux évolutions des années précédentes ;

– une stabilisation des comportements des automobilistes  Après avoir profondément évolué au cours des années précédentes : la vitesse moyenne des véhicules ne devrait plus ralentir.

D.–  LA TAXE SUR LA VALEUR AJOUTÉE

Le montant de la TVA nette affectée à l’État atteindrait  131 100 millions d’euros en 2007, puis 135 026 millions d’euros en 2008.

DIX ANS DE TVA NETTE

(en millions d'euros)

 

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Révisé

2007

PLF 2008

TVA nette affectée au budget général

97 854

102 297

104 750

105 164

107 498

109 014

120 964

126 592

127 090

131 100

135 026

Évolution

2,5 %

4,5 %

2,4 %

0,4 %

2,2 %

1,4 %

11,0 %

4,7 %

0,4 %

3,2 %

3,0

Part dans le PIB

7,39 %

7,49%

7,27%

7,02%

6,94%

6,84%

7,29%

7,40%

7,15 %

7,05 %

6,9 %

La loi de finances initiale pour 2007 estimait la progression économique de la TVA nette à 4,8 % en se fondant sur une augmentation en valeur de la consommation des ménages de 4,4 % pour 2007. Les recettes nettes totales de TVA prévues pour 2007 s’élevaient à 133 488 millions d’euros. Ce montant est revu à la baisse à 131 100 millions d’euros dans les prévisions associées au présent projet loi de finances compte tenu de la moindre progression de la consommation des ménages (+ 3,8%) et de l’afflux massif de demandes de remboursements de crédits de TVA en début d’année (lesquelles sont rattachées à 2006 en matière de comptabilité nationale). Durant le premier semestre 2007, la dynamique de la TVA nette a en effet été affectée par un surcroît de demandes de remboursements de la part des entreprises, déposées en début d’année au titre de l’année 2006. Fin juin, la progression par rapport à 2006 des recettes de TVA nette était ainsi seulement de + 1,4%, alors que la TVA brute était en ligne avec la prévision d’emplois taxables (3,8% pour la TVA brute contre 3,7% pour les emplois taxables). Au second semestre, les remboursements devraient retrouver leur rythme tendanciel, si bien que la progression de la TVA nette s’établirait finalement à 3,2% en 2007.

● La progression spontanée de la TVA nette est évaluée à 4,6 % pour 2008. Cette prévision est fondée sur une augmentation en valeur de la consommation des ménages de 4,3 %. En 2008, la dynamique de la TVA nette serait davantage en ligne avec celle de la TVA brute. L’élasticité par rapport aux emplois taxables serait légèrement supérieure à 1, en raison du contrecoup du surcroît de remboursements ayant affecté 2007.

Les mesures de périmètre ou de transfert de recettes contenues dans le présent projet de loi de finances diminuent le montant de la TVA nette affectée à l’État de 2,27 milliards d’euros. Il s’agit pour l’essentiel (à hauteur de 2,1 milliards d’euros) de l’affectation aux organismes de sécurité sociale de la TVA brute collectée par les producteurs de boissons alcoolisées (pour financer les exonérations de cotisations sociales sur les heures supplémentaires et complémentaires prévues par la loi du 21 août 2007 en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat). Les mesures votées antérieurement au présent projet de loi de finances améliorent de 150 millions le produit de la TVA.

E.– LES AUTRES RECETTES FISCALES NETTES

Le montant de l’ensemble des autres ressources fiscales nettes du budget général de l’État atteindrait 36 632 millions d’euros en 2007 puis 34 660 millions d’euros en 2008. Les impôts assis sur des éléments du patrimoine des ménages diminueraient sensiblement sous l’effet du TEPA.

– Les droits de mutation (lignes 1701 à 1706) connaîtraient une progression spontanée de 3,9 %, mais leur montant passerait de 9 550 millions d’euros en 2007 à 8 420 millions d’euros en 2008. Cette baisse est essentiellement imputable aux importantes mesures d’allègement votées dans le cadre de la loi en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat pour diminuer le montant des droits de mutation à titre gratuit et favoriser ainsi la transmission des patrimoines.

Le montant global de ces mesures pour 2008 est estimé à – 1 571 millions d’euros en 2008 :

– les allégements de droits de donation (augmentation de l'abattement personnel en ligne directe de 50 000 à 150 000 euros, augmentation de l'abattement personnel au profit des donataires incapables de travailler en raison d'une infirmité de 50 000 à 150 000 euros, augmentation de l'abattement personnel au profit du partenaire lié au défunt par un PACS de 57 000 à 76 000 euros, augmentation de l'abattement personnel au profit des frères et soeurs de 5 000 à 15 000 euros, création d'un abattement personnel au profit des neveux et nièces de 7 500 euros, allègement du coût de la transmission d'un bien ayant fait l'objet d'un droit de retour) coûteraient 460 millions d’euros en 2008 ;

– l’exonération permanente des dons en numéraire effectués par des personnes de moins de 65 ans dans la limite de 30 000 euros coûterait 10 millions d’euros ;

– l’actualisation annuelle au 1er janvier du montant des tranches des tarifs et des abattements applicables aux droits de donation dans la même proportion que la limite supérieure de la première tranche du barème de l'impôt sur le revenu coûterait 2 millions d’euros ;

– l’extension de l’exonération des droits de mutation à titre gratuit aux dons pris en compte pour la détermination de l'avantage fiscal prévu à l'article 885-0 V bis A est estimée à 10 millions d’euros ;

– les allègements des droits de succession (la suppression des droits de succession au profit du conjoint survivant et du partenaire lié au défunt par un PACS, la suppression de l'abattement global de 50 000 euros, l’augmentation de l'abattement personnel en ligne directe de 50 000 à 150 000 euros, l’augmentation de l'abattement personnel pour les héritiers ou légataires incapables de travailler en raison d'une infirmité de 50 000 à 150 000 euros, la création d'un abattement personnel au profit des neveux et nièces de 7 500 euros, l’augmentation de l'abattement personnel au profit des frères et sœurs de 5 000 à 15 000 euros lorsque l'abattement de 57 000 euros ne trouve pas à s'appliquer) coûterait 1 400 millions d’euros en 2008 ;

– l’actualisation annuelle au 1er janvier du montant des tranches des tarifs et des abattements applicables aux droits de succession dans la même proportion que la limite supérieure de la première tranche du barème de l'impôt sur le revenu est estimée à 7 millions d’euros ;

– l’abrogation de l'abattement de 57 000 euros en faveur des frères et sœurs du défunt jusqu'alors sous condition d'âge ou d'infirmité et de cohabitation (5 ans) rapporterait 32 millions d’euros en 2008 ;

– enfin, l’exonération de droit de succession sous condition d'âge ou d'infirmité et de cohabitation (5 ans) des frères et sœurs du défunt coûterait 76 millions d’euros en 2008.

À noter une mesure de périmètre : la rebudgétisation des droits de timbre sur les passeports initialement transférés au Centre des monuments nationaux rapporterait 70 millions d’euros.

– Les recettes d’impôt de solidarité sur la fortune ont connu en 2006 une très forte progression de 19,7 %, s’établissant à 3 700 millions d’euros. La loi de finances initiale pour 2007 tablait sur un montant de  3 846 millions d’euros. Ce montant est révisé à la hausse dans le cadre du présent projet de loi de finances à 4 420 millions d’euros (+ 5,7 %). Cette progression est essentiellement due à l’évolution très dynamique du marché de l’immobilier d’une part et des valeurs mobilières d’autre part.

– Les recettes d’ISF connaîtraient une augmentation spontanée d’environ 10 % en 2008, toujours soutenue, bien qu’en ralentissement, compte tenu du premier impact des mesures prises dans le cadre du TEPA (investissement dans les PME, relèvement de l’abattement pour l’habitation principale, élargissement du bouclier fiscal) et d’une croissance plus modérée du marché immobilier. Diminué de 660 millions d’euros par les mesures d’allégement prises dans le cadre du TEPA, le produit de l’ISF atteindrait 4 200 millions d’euros en 2008.

L’ÉVOLUTION DU PRODUIT DE L’ISF DEPUIS 2002

LES FLUX ANNUELS DE NOUVEAUX REDEVABLES À L’ISF

 

2005

2006

2007

2008*

Nombre de redevables

394 518

456 856

533 000*

560 000

Taux moyen d’imposition

0,43 %

0,43 %

nd

nd

Progression des valeurs boursières

7 %

24 %

17 %

10 %

Progression des valeurs immobilières

(indice trimestriel Insee)

16 %

15 %

10 %

4 %

* : estimation et/ou prévision

LA RÉPARTITION PAR TRANCHE D’IMPOSITION DU NOMBRE DE REDEVABLES ET DU PRODUIT DE L’ISF

Tranches du barème

Nombre de redevables

Produit de l’ISF

(en millions d’euros)

De 750 000 à 1 200 000

221 151

260

De 1 200 000 à 2 380 000

180 268

971

De 2 380 000 à 3 730 000

34 409

557

De 3 730 000 à 7 140 000

15 306

582

De 7 140 000 à 15 530 000

4 280

419

Au-delà de 15 530 000

1 442

530

Total

456 856

3 318

Source : fichier ISF 2006, titre courant

II.– LES RESSOURCES NON FISCALES

Les recettes non fiscales du budget général de l’État atteindraient 26 737 millions d'euros en 2007 puis, à périmètre constant, 27 519 millions d'euros en 2008.

 Pour 2007, les prévisions révisées associées au présent projet de loi de finances conduisent à revoir le montant prévu en loi de finances initiale de 0,3 milliard d’euros à la baisse (- 1%). Cette révision, d’ampleur limitée, recouvre des évolutions d’importance inégale, dont les effets se compensent. Le produit des participations de l’État dans les entreprises financières et non financières marquerait un recul de 0,3 milliard, en raison pour l’essentiel de la baisse du montant du dividende à recevoir de la Société de valorisation foncière et immobilière (SOVAFIM) qui passe de 350 millions d’euros à 20 millions d’euros. Les recettes attendues du « Prélèvement sur le pari mutuel » augmenteraient en revanche de 0,3 milliard d’euros, avec la création d’un prélèvement unique sur le produit brut des paris du PMU. Hors cette mesure de « périmètre » positive, l’atonie du secteur des jeux conduit à diminuer de 0,1 milliard d’euros le produit de l’ensemble des prélèvements sur le produit des jeux.

Les intérêts des prêts du Trésor devraient enregistrer une baisse de 0,2 milliard d’euros par rapport à la prévision initiale, principalement liée à la révision des prévisions relatives au programme Prêts à des états étrangers pour consolidation de dettes envers la France. Enfin, les récupérations d’indus et les recettes accidentelles et diverses seraient en retrait de 0,3 milliard d’euros, tandis que le prélèvement effectué sur la trésorerie du compte de l’État à la COFACE marquerait une progression de 0,4 milliard d’euros.

 Le produit attendu des recettes non fiscales pour 2008 progresserait de 1,4 milliard d’euros par rapport à la prévision de l’exercice 2007. Les mesures de changement de périmètre contribuent à majorer ce montant de 0,532 million d’euros.

À périmètre constant, l’augmentation des recettes non fiscales traduit la progression attendue des intérêts des prêts du Trésor (+ 0,3 milliard d’euros) et des recettes diverses (+ 0,7 milliard d’euros), qui compense des moindres recettes versées par la Caisse des dépôts et consignations (CDC) et la baisse des dividendes des participations de l’État.

ÉVOLUTION DES RECETTES NON FISCALES

(en millions d’euros)

Désignation des recettes

Évaluations initiales pour

2007

Évaluations révisées pour 2007

Évaluations proposées pour 2008

Exploitations industrielles et commerciales
et établissements publics à caractère financier

9 899 000

9 581 350

9 264 600

Produits et revenus du domaine de l’État

659 080

706 580

1 109 670

Taxes, redevances et recettes assimilées

9 319 870

9 628 856

9 905 000

Intérêts des avances, des prêts et dotations
en capital

520 350

315 650

644 550

Retenues et cotisations sociales au profit de l’État

595 000

554 000

553 000

Recettes provenant de l’extérieur

653 000

658 000

794 000

Opérations entre administrations et services publics

79 000

85 000

85 000

Divers

5 230 900

5 208 000

5 695 000

Total

26 956 200

26 737 436

28 050 820

RECETTES NON FISCALES : DE LA LOI DE FINANCES POUR 2007 AU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2008

(en millions d’euros)

Évaluation de la LFI 2007

26 956

   

Révision 2007

- 219

   

Produit des participations de l’État dans les entreprises financières et non financières (lignes 2110 et 2116)

- 310

Prélèvement sur le pari mutuel (ligne 2315)

+ 270

Intérêts des prêts du Trésor (ligne 2409)

- 219

Récupération d’indus (ligne 2811)

- 150

Reversements de la Compagnie française d’assurance pour le commerce extérieur (ligne 2812)

+ 400

Recettes accidentelles et diverses (lignes 2805 et 2899)

- 187

Autres (agrégés)

- 23

   

Évaluation révisée pour 2007

26 737

   

Recettes ponctuelles 2007 non reconduites en 2008

0

   

Autres facteurs d’évolution prévus en 2008

+ 782

   

Produits des participations de l'État dans des entreprises non financières et bénéfices des établissements publics non financiers (ligne 2116)

- 416

Intérêts des prêts du Trésor (ligne 2409)

+ 313

Recettes accidentelles et diverses (lignes 2805 et 2899)

+ 640

Prélèvement sur les fonds d’épargne gérés par la Caisse des Dépôts et Consignations (lignes 2813, 2814 et 2815)

- 173

Frais d'assiette et de recouvrement des impôts et taxes établis ou perçus au profit des collectivités locales et de divers organismes et Remboursement par les Communautés européennes des frais d'assiette et de perception des impôts et taxes perçus au profit de son budget (lignes 2309 et 2604)

+ 276

Autres (agrégés)

+ 142

   

Changements de périmètre

+ 532

   

Évaluation proposée pour 2008

28 051

A.– LE PRODUIT DES PARTICIPATIONS DE L’ÉTAT

Le produit des participations détenues par l’État, entendues au sens large c’est-à-dire y compris la contribution représentative de l’impôt sur les sociétés versée par la Caisse des dépôts et consignations, devrait atteindre en 2007 7 745 millions d’euros, soit 178 millions de moins que le montant prévu en loi de finances initiale, en raison de la réévaluation à la baisse du montant du dividende versé par la SOVAFIM. Pour 2008, le produit des participations de l’État devrait augmenter de 3,5 % à 7 468 millions d’euros.

LE PRODUIT DES PARTICIPATIONS FINANCIÈRES DE L’ÉTAT

(en milliers d’euros)

Ligne

Désignation de la recette

Évaluations de la LFI 2007

Évaluations révisées pour 2007

Évaluations proposées pour   2008

2110

Produits des participations de l’État dans des entreprises financières

2 505 000

2 474 850

2 496 500

2111

Contribution de la Caisse des dépôts et consignations représentative de l’impôt sur les sociétés

300 000

432 000

550 000

2116

Produits des participations de l’État dans des entreprises non financières et bénéfices des établissements publics non financiers

5 118 000

4 838 500

4 422 100

2407

Intérêts des dotations en capital et des avances d’actionnaire accordées par l’Etat

0

0

0

TOTAL

 

7 923 000

7 745 350

7 468 600

PRODUITS DES PARTICIPATIONS DE L’ÉTAT
DANS DES ENTREPRISES FINANCIÈRES

(en millions d’euros)

 

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

PLF 2008

LFI

Révisé

I.– Banque de France

450

451

0

0

40

420

950

922

1 600

II.– Caisse des dépôts et consignations

642

908

264

929

471

696

1 500

1 491

850

III.– Banques :

                 

. Crédit Lyonnais

26

30

-

-

-

-

-

-

-

Total Banques

26

30

-

-

-

-

-

-

-

IV.– Assurances :

                 

. Caisse centrale de réassurance

22

29

25

15

31

37

15

51

40

. Caisse nationale de prévoyance

2

2

2

3

3

3

3

4

4

Total Assurances

24

31

27

18

34

41

18

55

44

V.– Autres

-

-

1

1

0

3

37

7

2

Total

1 142

1 420

292

948

545

1 160

2 505

2 475

2 496

 Le produit retracé à la ligne 2110 « participations financières de l’État » est principalement constitué des dividendes de la Banque de France et de la Caisse des dépôts et consignations. Les autres dividendes notamment ceux de la Caisse nationale de prévoyance, de la Caisse centrale de réassurance et de l’Institut d’émission d’Outre-mer, représentent un montant global d’environ 50 millions d’euros assez stable d’une année sur l’autre.

– Le dividende versé par la Banque de France serait en nette augmentation à 1,6 milliard d’euros en 2008. En 2003, la banque a enregistré un résultat déficitaire qui l’a conduite à adopter un certain nombre de réformes portant notamment sur la taille de son réseau (fermetures et transformations de succursales, cessions immobilières, diminution des effectifs) ou la restructuration de l’activité de fabrication de billets. Ces réformes, conjuguées au relèvement des taux d’intérêt et à la progression de la circulation fiduciaire au sein de la zone euro, ont permis à la Banque de France de rétablir ses résultats. À ce stade, la crise financière n'a pas modifié la prévision de résultat, dans la mesure où les placements de la banque ne portent sur aucun des compartiments de marché exposés à la crise. En revanche, si une baisse des taux intervenait dans la zone euro, la prévision de résultat pourrait être révisée à la baisse.

– L’article L. 518-16 du code monétaire et financier définit le principe du versement à l'État chaque année d'une fraction du résultat net de l'activité pour compte propre de la Caisse des dépôts et consignations : « la Caisse des dépôts et consignations verse chaque année à l'État, sur le résultat net de son activité pour compte propre après paiement d'une contribution représentative de l'impôt sur les sociétés, une fraction de ce résultat net, déterminée après avis de la commission de surveillance de l'établissement saisie par le directeur général, dans le cadre des lois et règlements fixant le statut de l'établissement. »

Ce dividende s'ajoute au prélèvement par l'État de l'intégralité des résultats des fonds d'épargne gérés par la Caisse des dépôts et consignations. En outre, de façon ponctuelle, les lois de finances organisent le reversement au budget général de l'État d’une part de la plus-value réalisée par la Caisse à l'occasion de la cession de ses titres de participation (ce fut le cas de la loi de finances pour 2004 pour la cession des participations détenues par la Caisse dans les sociétés CDC Ixis et Compagnie financière Eulia et de la loi de finances pour 2007 pour la cession des participations détenues dans la société Caisse nationale des caisses d’épargne).

Le dividende versé par la Caisse des dépôts et consignations à l’État en 2008 devrait s’élever à 850 millions d’euros, soit un tiers du résultat net consolidé prévisionnel du groupe CDC pour l’exercice 2007. La contribution représentative de l’impôt sur les sociétés (CRIS) atteindrait pour sa part 550 millions d’euros. Cette évaluation repose sur les premiers éléments d'information disponibles sur la formation du résultat social 2007 et les retraitements fiscaux qui lui seront appliqués. L’estimation de la CRIS au titre d'un exercice peut cependant différer sensiblement de la somme effectivement perçue en gestion, car le mécanisme est analogue à celui de l'impôt sur les sociétés. C’est d’ailleurs ce qui explique que la CRIS ait été révisée à la hausse en 2007.

CONTRIBUTION DE LA CAISSE DES DÉPÔTS REPRÉSENTATIVE
DE L’IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS

(en millions d’euros)

 

2003

2004

2005

2006

2007

PLF 2008

 

LFI

Révisé

 

Contribution versée

50,3

419,4

370,2

394

300

432

550

 Le produit des participations de l’État dans des entreprises non financières et des bénéfices des établissements publics non financiers retracé dans la ligne 2116 serait en 2007 inférieur aux prévisions, en raison de la baisse du dividende attendu versé par la SOVAFIM. Il devrait encore diminuer en 2008 et atteindre 4 422 millions d’euros.

En 2006, la SOVAFIM a réalisé des plus-values élevées, en valorisant les biens qui lui avaient été transférés par Réseau ferré de France (RFF). L’année 2007 est une année de transition pour la SOVAFIM. En effet, les transferts effectués par RFF ne permettent pas à la société de réaliser des plus-values correspondant aux objectifs qui lui ont été assignés. Le Gouvernement a donc souhaité élargir le champ d’activité de la SOVAFIM en déconnectant l’activité de la société du secteur ferroviaire (cf. le commentaire de l’article 26 dans le tome 2 du présent rapport).

Le dividende versé par la SOFAVIM devrait atteindre seulement 20 millions d’euros en 2008. Toutefois, l’augmentation du montant des dividendes versés par plusieurs sociétés (EDF, GDF, Renault par exemple) compense partiellement cette révision à la baisse du dividende SOVAFIM.

Pour 2008, les dividendes restent à un niveau historiquement élevé malgré une baisse liée à la disparition du dividende versé par Autoroutes de France à la suite de la cession de participations dans les sociétés d’autoroutes en 2006.

L’ensemble des variations est exposé dans le tableau ci-après.

PRODUITS DES PARTICIPATIONS DE L’ÉTAT DANS DES ENTREPRISES NON FINANCIÈRES

(en millions d’euros)

 

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

PLF 2008

LFI

Révisé

EDF

217,9

315,4

208,3

321,3

373,9

1 257,1

1 828

1 846

2 000

Erap

91,5

-

-

-

-

50,7

180

144

277

Française des jeux

33,5

57,0

23,6

39,5

80,9

163,6

76

80

74

France Télécom

640,7

167,9

260,7

473,2

568

568

568

GDF

93,8

311,6

456,0

318,3

418,4

536,5

793

863

863

Renault

97,0

69,9

84,9

62,4

80,3

104,8

100

133

163

EADS, Sogepa

47,9

54,5

24,4

33,0

47,9

68,3

89

0

 

Défense Conseil International

1,9

2,5

3,5

5,0

5,6

5

2

3

2

Dassault

10,2

5,9

5,9

0,0

-

-

-

-

-

Usinor Sacilor / Arcelor

0,1

0,1

0,0

0,0

0,06

-

-

-

-

Safran (Sagem /Snecma)

93,4

94,5

31,5

55,1

28,7

46,3

53

28

46

Sociétés autoroutières

151,0

80,6

65,5

137,4

         

AREVA (Framatome)

21,0

11,4

11,4

 

17,6

18,1

10

16

14

Air France

27,1

12,0

7,1

5,9

7,5

15

15

24

29

SOVAFIM

-

-

-

-

-

170

350

20

20

Ports autonomes

-

-

-

-

-

32

10

14

-

TSA (Thalès)

-

-

-

-

-

45,3

45

75

46

ADP

-

-

-

-

25,2

63,2

61

64

58

Autoroutes de

France

-

-

-

-

-

-

870

918

-

La Poste

-

-

-

-

-

-

-

-

128

Autres

16,3

13,0

15,0

41,4

314,5

156,2

68

42

134

TOTAL

1 543,0

1 028,2

937,1

1 187,4

1 661,2

3 205,3

5 118

4 838

4 422

 

B.– LE PRODUIT DES JEUX

LE PRODUIT DES JEUX PERÇU PAR L’ÉTAT

(en millions d'euros)

 

Ligne 114

Ligne 314

Ligne 315

Total

Évolution

Produits des jeux exploités par la Française des jeux

Prélèvements sur le produit des jeux dans les casinos régis par la loi du 15 juin 1907

Prélèvements sur le pari mutuel

1989

666

114

429

1 208

15,50 %

1990

613

135

433

1 181

- 2,2 %

1991

625

144

427

1 196

1,3 %

1992

844

179

520

1 543

29,0 %

1993

859

236

394

1 488

- 3,5 %

1994

827

300

385

1 512

1,6 %

1995

1 022

366

359

1 747

15,5 %

1996

1 007

436

324

1 767

1,2 %

1997

1 010

497

311

1 818

2,9 %

1998

980

591

315

1 886

3,8 %

1999

933

652

307

1 893

0,4 %

2000

1 122

727

306

2 156

13,9 %

2001

1 188

833

310

2 331

8,1 %

2002

1 397

905

327

2 629

12,8 %

2003

1 352

937

405

2 695

2,5 %

2004

1 564

968

416

2 949

4,2 %

2005

1 669

964

396

3 029

- 1,3 %

2006

1 979

988

369

3 336

10,1 %

LFI 2007

1 975

984

412

3 371

1,0 %

révisé 2007

1 836

1 007

682

3 525

4,6 %

PLF 2008

1 796

1 048

705

3 549

0,7 %

Le produit des jeux serait plus vigoureux que prévu en 2007, avec une croissance de 4,6 %, mais il devrait diminuer en 2008.

 Le produit du prélèvement sur les jeux de la Française des jeux, estimé en loi de finances initiale pour 2007 à 1 975 millions d’euros, a été réévalué à 1 836 millions d’euros, pour tenir compte de la baisse du chiffre d’affaires de la Française des jeux (environ - 2,5 % par rapport au chiffre d’affaires constaté en 2006, soit environ - 240 millions d’euros), essentiellement liée à l’évolution de l’Euro Millions, dont le chiffre d’affaires avait été exceptionnellement élevé en 2006.

Selon les informations fournies au Rapporteur général par le ministère de l’Économie, des finances et de l’emploi, l’activité de la Française des jeux devrait rester relativement stable en 2008. Le présent projet de loi de finances propose de relever le taux et le plafond de deux prélèvements opérés sur le produit des jeux de la Française des Jeux au profit du Centre national du développement du sport, de sorte que le montant prévu est estimé, pour 2008, à 1 796 millions d’euros.

Répartition des sommes misées sur les jeux de la Française des jeux

Les sommes misées sur les jeux exploités par la Française des jeux sont affectées comme suit :

1. part dévolue au jeu, composée de la part affectée aux gagnants (de 50 % à 70 % selon les jeux) et de la part affectée aux dotations structurelles des fonds de contrepartie (de 0 % à 4 % selon les jeux) ;

2. droit de timbre prévu aux articles 919 A, 919 B et 919 C du code général des impôts, qui s'applique, historiquement, à certains jeux en application du code général des impôts (Loto, Loto Foot 7&15, Cote & Match et jeux de loterie instantanée) ;

3. contribution sociale généralisée (CSG) en application des articles L. 136-7-1 et L. 136-8 du code de la sécurité sociale ;

4. contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS) instituée par l’article 18 de l’ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 ;

5. prélèvement au profit du Centre national de développement du sport institué par l’article 53-III de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 ;

6. frais d'organisation et de placement, qui varient de 10,83 % à 11,32 % selon les jeux (la Française des jeux reverse ensuite une partie de cette commission à ses partenaires, courtiers-mandataires, détaillants et émetteurs, en application des contrats de droit privé qu’elle a signés avec eux) ;

7. taxe sur la valeur ajoutée au taux en vigueur applicable aux frais d’organisation et de placement ;

8. recettes du budget général de l’État pour le solde (après toutes les autres affectations mentionnées ci-dessus), qui sont retracées sur la ligne 2114 « Produits des jeux exploités par la Française des Jeux » en recettes non fiscales.

En outre, le solde du fonds permanent est plafonné par décret à 1 % du chiffre d’affaires. En fin d’exercice, l’éventuel excédent est reversé à l’État.

PRÉLÈVEMENTS OPÉRÉS PAR L’ÉTAT SUR LES JEUX EXPLOITÉS
PAR LA FRANÇAISE DES JEUX

(en millions d’euro)

 

2007

PLF
2008

 

LFI

révisé

Recettes non fiscales (ligne 114)

1 974,8

1 836

1 796

Dividende (ligne 116)

80

80,4

73,7

Contributions au CNDS et au FNDS

196

196

226

Droits de timbre (a)…………………

139

138

nc

TVA sur frais d’organisation (a)……

209

203

nc

Impôt sur les sociétés (a) …………..

47

47,4

nc

Total………………………………….

2 645,8

2 500,8

nc

(a) Estimations à partir des comptes fournis par l'entreprise

 Les évaluations des prélèvements sur le produit des jeux dans les casinos pour 2007 sont révisées à la hausse par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale et portées à 1 007 millions d’euros.

Pour 2008, il est fait l’hypothèse d’une progression de ces recettes de l’ordre de + 4,1 % par rapport à 2007, ce qui porte le montant retenu à 1 048 millions d’euros.

ÉVOLUTIONS DU PRODUIT BRUT DES JEUX DANS LES CASINOS

(en euros)

Saisons

Jeux traditionnels

Machines à sous

TOTAL

Produit brut des jeux de tables

Evolution (en %)

Nombre

Produit brut des jeux(1)

Evolution (en %)

Produit brut des jeux

Evolution (en %)

2000-2001

189 830 349

– 

14 243

2 088 484 814

2 278 315 163

2001-2002*

206 987 786

9,04%

14 783

2 249 367 080

7,70%

2 456 354 866

7,81%

2002-2003*

181 366 136

- 12,38%

16 096

2 365 476 854

5,16%

2 546 842 990

3,68%

2003-2004

173 115 120

- 4,55%

17 509

2 440 053 706

3,15%

2 613 168 825

2,60%

2004-2005

171 795 651

- 0,76%

18 705

2 476 068 346

1,48%

2 647 863 997

1,33%

2005-2006*

166 779 325

- 2,92%

19 624

2 538 369 320

2,52%

2 705 148 645

2,16%

2006-2007(2)

166 967 808

 ns

21 070

2 064 200 193

ns

2 231 168 001

ns

(1) Produit brut des jeux réel

(2) Hors D.O.M, Situation au 31/08/2007

NB : la saison débute le 1er novembre d’une année et s’achève au 31 octobre de l’année suivante.

* Source : Ministère de l'Intérieur

 L’article 139 de la loi de finances rectificative pour 2006 a institué un prélèvement unique sur le produit brut des paris du PMU en remplacement, entre autres, du droit de timbre prévu à l’article 919 du code général des impôts qui constituait une recette fiscale (de l’ordre de 303 millions d’euros par an). L’effet de cette mesure, non pris en compte dans l’évaluation associée à la loi de finances pour 2007, modéré toutefois par une croissance de l’activité plus faible que prévu, conduit à réviser à la hausse (à hauteur de 270 millions d’euros) le montant de recettes au titre du prélèvement sur le pari mutuel urbain. Il s’élèverait à 682 millions d’euros. Pour 2008, il est fait l’hypothèse d’une croissance modérée de la recette de l’ordre de 3,4 %, ce qui porterait son montant à 705 millions d’euros.

C.– LES AUTRES ÉVOLUTIONS SIGNIFICATIVES DES RECETTES
NON FISCALES

 La ligne « recettes accidentelles et diverses », initialement estimée à 600 millions d’euros, a été révisée à la hausse de 160 millions d’euros en 2007 en raison notamment d’une recette exceptionnelle de 19 millions d’euros versée par la Banque de France et qui correspond au culot d’émission des billets de 500 francs « Pascal » privés de cours légal en 1997. Les autres recettes de cette ligne sont globalement revues à la baisse de 30 millions d’euros afin d’être en cohérence avec l’exécution de 2006. En effet, ces recettes, par nature difficiles à prévoir, ne sont estimées qu’au regard de leur rendement passé.

La prévision pour 2008 tient compte de recettes exceptionnelles liées à la consolidation des créances du Trésor avec un pays tiers, conformément aux dépenses prévues aux comptes de concours financiers de la mission Prêts du Trésor. Le refinancement de la dette de la Côte-d’Ivoire devrait permettre le remboursement par ce pays d’arriérés à l’Agence Française de Développement. La garantie de l’État ayant été engagée les années passées lors du non-paiement de plusieurs échéances, la recette est estimée à 750 millions d’euros et sera comptabilisée comme un produit du budget général.

Par ailleurs, pour 2008, la prévision intègre une recette correspondant au culot d’émission des billets de 200 francs « Montesquieu » privés de cours légal en 1998 pour un montant estimé de 80 millions d’euros.

 Le prélèvement sur le solde de trésorerie du compte de l’État auprès de Natixis, évalué à 50 millions d’euros en loi de finances initiale pour 2007, ne fait l’objet d’aucune révision. Il est reconduit avec un même montant pour 2008.

 L'estimation du prélèvement prévu sur la Coface en 2007 est revu à la hausse à 2,9 milliards d’euros et un prélèvement d’un montant identique est prévu pour 2008.

 La Caisse des dépôts et consignations gère, pour le compte de l’État, l’essentiel des dépôts d’épargne bénéficiant d’avantages fiscaux (livret A, CODEVI, LEP, etc.) diffusés par les caisses d’épargne, la Poste et divers réseaux bancaires. Les sommes collectées sont employées principalement pour consentir des prêts à taux bonifiés dans le cadre de missions d’intérêt général (logement social, politique de la ville et soutien aux PME). L’excédent des dépôts sur les prêts octroyés, qui, pour assurer la liquidité et la rentabilité du dispositif, représente en moyenne 50 à 55 % du total des fonds d’épargne, est pour sa part placé sur les marchés financiers.

Les résultats dégagés par les prêts et les placements sont par suite affectés à des fonds de réserve.

En contrepartie de la garantie que l’État apporte à l’ensemble de l’épargne réglementée, le Gouvernement est autorisé à effectuer, par décret et après avis de la Commission de surveillance de la Caisse des dépôts et consignations, des prélèvements sur ces fonds de réserve, en adaptant leur montant au niveau de trésorerie effectif de ces comptes et étant entendu que la rémunération perçue par l’État ne peut avoir pour effet de ramener le montant de chaque fonds à une somme inférieure à 2 % des dépôts concernés.

Deux grandes tendances contradictoires affectent les résultats des fonds d’épargne depuis le milieu des années 2000 et, par conséquent, le niveau de la rémunération perçue par l’État.

La première, qui leur est favorable, est la diminution des taux de commissionnement des réseaux collecteurs du livret A (de 10 points de base en 2004 puis de 5 points de base supplémentaires en 2005) qui, mécaniquement, réduit le coût moyen de la ressource des fonds, l’épargne étant collectée nette des frais de commissionnement.

La seconde, beaucoup plus puissante, pèse lourdement sur leurs résultats : la décollecte qui affecte depuis 2004 les produits de l’épargne populaire. Toutefois il convient de souligner que le flux d'épargne centralisée à la Caisse des dépôts s’est traduit en 2006 par une collecte nette de 7,7 milliards d’euros, intérêts capitalisés compris, tous produits confondus, alors qu’en 2005, c'est un retrait de 7,6 milliards d’euros dû à la baisse du taux des produits d'épargne, qui avait été enregistré. Au 31 décembre 2006, l'encours des fonds d'épargne centralisés à la Caisse des dépôts s'élevait à 192 milliards d’euros, intérêts capitalisés compris, contre 184 milliards d’euros au 31 décembre 2005, après transfert de 38,4 milliards d’euros à la Banque Postale.

Le montant prévu au titre des prélèvements sur fonds d’épargne prévu pour 2007, 1 milliard d’euros, est revu à la baisse (- 77 millions d’euros). Il se répartit ainsi :

– 48 millions d’euros au titre de la rémunération de la garantie accordée par l’État aux caisses d’épargne (ligne 2813) ; cette recette correspond au prélèvement effectué sur le Fonds de réserve et de garantie des Caisses d’épargne, (FRGCE) qui centralise les dépôts du livret A ;

– 304 millions au titre du Fonds de réserve et de financement du logement (FRFL) (ligne 2814), soit la totalité du solde disponible ;

– 181 millions d’euros au titre de la rémunération de la garantie accordée par l’État à la Caisse nationale d’épargne (ligne 2815) ; cette recette correspond au prélèvement effectué sur le Fonds de réserve et de garantie de la Caisse nationale d’épargne (le FRGCNE), qui centralise les livrets A et B de la Poste.

Un montant global de 750 millions d’euros est prévu pour 2008 au titre des prélèvements sur les fonds gérés par la Caisse des dépôts et consignations.

LES RÈGLES LÉGALES ET RÉGLEMENTAIRES EN MATIÈRE DE PRÉLÈVEMENT DE L’ÉTAT SUR LES FONDS D’ÉPARGNE

L’État accorde sa garantie aux sommes déposées sur les premiers livrets des caisses d’épargne et de la Caisse nationale d’épargne, et sur les livrets d’épargne populaire. L’État est rémunéré pour la garantie qu’il accorde via un prélèvement sur les fonds correspondants – fonds de réserve et de garantie des caisses d’épargne (FRGCE), fonds de réserve et de garantie de la caisse nationale d’épargne (FRGCNE), fonds de réserve du livret d’épargne populaire (FRLEP) – et sur le fonds de réserve du financement du logement (FRFL).

Le Fonds de réserve et de garantie des caisses d’épargne (FRGCE) pour les premiers livrets des caisses d’épargne

L’article L. 221-8 du code monétaire et financier prévoit que : « Les sommes déposées sur le premier livret des caisses d’épargne sont centralisées à la Caisse des dépôts et consignations et bénéficient de la garantie de l’État ». Cette garantie de l’État sur son budget n’intervient toutefois qu’en dernier ressort, après protection du Fonds de réserve et de garantie des caisses d’épargne et de prévoyance (FRGCE).

Le FRGCE est défini à l’article 52 du code des caisses d’épargne. Les caisses d’épargne d’Alsace Moselle font l’objet d’un fonds de garantie particulier dénommé « fonds de réserve et de garantie spécial aux caisses d’épargne du Haut Rhin, du Bas-Rhin et de la Moselle » (art 7 du décret 54-1080 du 6 novembre 1954).

L’État est rémunéré pour la garantie qu’il accorde selon les dispositions des articles 53 et 67 du code des caisses d’épargne, 7 du décret 54-1080 du 6 novembre 1954, et 3 du décret 83-1189 du 30 décembre 1983 : chaque année sont prélevés des crédits nécessaires à la rémunération de la garantie accordée par l’État, dont le montant est fixé par décret après avis de la commission de surveillance de la Caisse des dépôts et consignations, et ne peut avoir pour effet de ramener le montant du FRGCE à une somme inférieure à 2 % des dépôts.

Le Fonds de réserve et de garantie de la Caisse nationale d’épargne (FRGCNE) pour les premiers livrets de la CNE

Garantie de l’État

L’article L. 518-26 du code monétaire et financier prévoit que : « La Caisse nationale d’épargne est une caisse d’épargne publique instituée sous la garantie de l’État ».

Création du FRGCNE

La loi n° 90-568 du 2 juillet 1990 portant organisation du service public de la Poste et des télécommunications a institué dans son article 42 un fonds de réserve et de garantie de la Caisse nationale d’épargne (CNE), codifié à l’article 34 du code des caisses d’épargne.

Rémunération de la garantie de l’État

L’État est rémunéré pour la garantie qu’il accorde selon les dispositions du décret n° 90-1220 du 31 décembre 1990 (codifié aux articles 35-1 et 35-2 du code des caisses d’épargne) : chaque année sont prélevés des crédits nécessaires à la rémunération de la garantie accordée par l’État, dont le montant est fixé par décret après avis de la commission de surveillance de la Caisse des dépôts et consignations, et ne peut avoir pour effet de ramener le montant du FRGCNE à une somme inférieure à 2 % des dépôts.

CHAPITRE III

LES CHARGES DE L’ÉTAT EN 2008

CHARGES BUDGÉTAIRES : LES CHIFFRES-CLEFS
(à périmètre courant)

(crédits de paiement, en milliards d’euros)

 

PLF 2008

Écarts sur la LFI 2007

   

En montants

En %

A.- Dépenses nettes du budget général

271,81

+ 4,96

+ 1,9 %

w Pouvoirs publics

0,94

+ 0,02

+ 2,2 %

w Dépenses de personnel

119,91

+ 1,33

+ 1,1 %

w Dépenses de fonctionnement (hors R&D)

35,28

+ 2,26

+ 6,8 %

w Charges de la dette de l’État

40,80

+ 1,61

+ 4,1 %

w Dépenses d’investissement

13,28

+ 0,12

+ 0,9 %

w Dépenses d’intervention (hors R&D)

61,19

– 0,51

– 0,8 %

w Dépenses d’opérations financières

0,42

+ 0,13

+ 46,3 %

w Fonds de concours

3,44

– 0,81

– 19,1 %

B.- Charges des comptes d’affectation spéciale

54,47

+ 1,42

+ 2,7 %

B’.- dont dépenses du CAS Pensions financées par le budget général (a)

41,57

+ 1,28

+ 3,2 %

C.- Solde des autres comptes spéciaux

– 0,46

– 0,97

– 190,2 %

Charges nettes du budget de l’État (A +  B – B’ – C) (b)

285,17

+ 6,07

+ 2,2 %

Charges des budgets annexes

1,8

+ 0,1

+ 3,2 %

(a) La part des dépenses du CAS Pensions financées par des versements du budget général est déduite des charges nettes du budget de l’État afin d’éviter une double comptabilisation.

(b) À périmètre courant (pour une analyse à périmètre constant, cf. infra).

Rappel des principales hypothèses associées :

– croissance prévue du PIB en 2008 : en valeur : + 4,1 %
en volume : + 2,25 %

– hausse des prix à la consommation en 2008 (en moyenne) : + 1,6 % (hors tabac : + 1,6 %)

I.– L’ÉVOLUTION GLOBALE DES DÉPENSES

A.– LES CHANGEMENTS DE PÉRIMÈTRE ENTRE 2007 ET 2008

La mesure de la progression des dépenses s’applique à une masse qui doit être considérée indépendamment des changements de structure qui vont intervenir entre 2007 et 2008. Il s’agit donc, comme de coutume, d’ôter du montant des dépenses nettes du présent projet de loi de finances les dépenses qui ne se trouvaient pas au sein du budget en 2007, ce qui revient à présenter le présent projet selon la structure de la loi de finances pour 2007.

L’analyse des changements de périmètre prend néanmoins un relief particulier cette année, la norme de dépense étant désormais élargie aux prélèvements sur recettes et aux nouvelles affectations de recettes. Si cet élargissement de la norme favorise une maîtrise accrue de la dépense publique (73), il a aussi pour effet de complexifier l’établissement – et, partant, l’analyse – de la « charte de budgétisation » jointe au présent projet de loi de finances (74).

Fort opportunément, le Gouvernement a décidé d’exposer en annexe du nouveau « Rapport sur la dépense publique et son évolution » joint au présent projet de loi de finances les « principes » de la charte de budgétisation, telle qu’elle s’applique désormais à la nouvelle norme de dépense. S’il faut saluer cet effort de pédagogie, on peut regretter le caractère particulièrement théorique de ces développements, qui auraient mérité d’être complétés par des exemples concrets – tirés des changements de structure effectuées dans le présent projet de loi de finances.

• Une nouvelle fois, l’évolution des relations entre l’État et les collectivités territoriales suscite plusieurs changements de périmètre.

L’application de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales conduit à transférer aux régions et aux départements des recettes correspondant aux charges que ces collectivités devront dorénavant assumer à la place de l’État. Parallèlement, les crédits budgétaires correspondants sont supprimés :

– 277 millions d’euros au titre de la décentralisation aux départements du réseau routier national non structurant et des équipements d’exploitation de la route sur la mission Écologie, développement et aménagement durables ;

– 1,3 million d’euros au titre de la décentralisation de l’inventaire général du patrimoine culturel sur la mission Culture ;

– 639,5 millions d’euros au titre du transfert des personnels techniques, ouvriers et de service (TOS) de l’éducation nationale (dont 30,5 millions d’euros dans l’enseignement agricole) et de diverses dépenses de fonctionnement sur la mission Enseignement scolaire ;

– 0,5 million d’euros sur la mission Ville et logement au titre des transferts aux départements des personnels des Fonds de solidarité pour le logement (FSL).

Pour assurer la neutralité des transferts de compétences, des affectations de recettes sont proposées aux articles 13 et 14 du présent projet. Elles concernent :

– la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) au profit des régions, à hauteur de 447 millions d’euros, du fait essentiellement de la décentralisation des personnels TOS de l’éducation nationale ;

– la taxe spéciale sur les conventions d'assurance (TSCA) pour les départements, à hauteur de 649 millions d’euros, essentiellement au titre de la décentralisation des personnels TOS (331 millions d’euros) et du transfert du réseau routier national et des services des directions départementales de l’équipement jusqu’alors mis à disposition des conseils généraux pour la gestion et l’entretien du réseau routier départemental (316 millions d’euros).

Par ailleurs, un ajustement de la TIPP affectée aux départements en compensation du transfert de compétences en matière de revenu minimum d’insertion (RMI) et de revenu minimum d’activité (RMA) conduit à une diminution de la part de TIPP revenant à l’État de 210 millions d’euros.

Il convient également de signaler la transformation en prélèvements sur recettes des crédits de la mission Relations avec les collectivités territoriales correspondant à la dotation départementale pour l’équipement des collèges (DDEC) et à la dotation régionale pour l’équipement scolaire (DRES), en application de l’article 17 du présent projet. Cette modification constitue un changement de périmètre affectant les dépenses nettes du budget général, mais est neutre sur les dépenses globales au sens de la norme élargie.

Un cas de figure différent est fourni par la création, proposée à l’article 16 du présent projet, d’un nouveau prélèvement sur recettes au profit des collectivités territoriales, en vue de la modification du produit des amendes de radars automatiques qui leur est affecté (100 millions d’euros aux communes et 30 millions d’euros aux départements en 2008). Cette mesure est neutre sur les dépenses nettes du budget général, puisqu’elle se contente de modifier la répartition du produit des amendes entre les trois catégories de bénéficiaires que sont les collectivités territoriales, le CAS Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route et l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF). En revanche, ce changement de périmètre doit être neutralisé pour apprécier l’évolution globale des prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales ainsi que, par conséquent, l’évolution des dépenses incluses dans la norme élargie.

• Les relations entre l’État et la sphère sociale génèrent d’importants changements de périmètre mais qui n’ont, pour la plupart, d’impact que sur les recettes.

Les affectations de ressources destinées à compenser les pertes de recettes pour la sécurité sociale découlant des allégements généraux de charges sociales ou des mesures en faveur des heures supplémentaires résultant de la loi « TEPA » du 21 août dernier (articles 28 et 29 du présent projet) ne sauraient être incluses dans l’enveloppe de dépenses, dès lors qu’elles tendent non à financer une dépense mais à compenser une réduction de prélèvements obligatoires – en l’occurrence, des réductions et allégements de cotisations sociales.

Pour cette même raison, mais avec un effet inverse, la « budgétisation » des versements de l’État à l’Unedic consécutive à la prochaine suppression de la contribution dite « Delalande » (75) peut légitimement être considérée comme un changement de périmètre. Quoiqu’il soit dépourvu de contrepartie en recettes, l’accroissement à ce titre des crédits de la mission Travail et emploi de 131,4 millions d’euros en 2008 tend à compenser une baisse de prélèvements obligatoires. À l’avenir, c’est-à-dire à partir du projet de loi de finances pour 2009, ces crédits seront cependant de facto intégrés dans la norme de dépense.

• L’évolution des relations financières entre l’État et ses opérateurs ou d’autres personnes morales donne lieu à une série d’affectations de recettes, mais aussi –  ce qui est moins habituel – de « rebudgétisations ».

Au titre des nouvelles affectations de recettes (ou, plus exactement en l’espèce, des affectations supplémentaires de recettes) (76), il y a lieu de mentionner :

– l’affectation en 2008 de 2,5 millions d’euros de ressources à l’Agence nationale des titres sécurisés (ANTS), créée en 2007, qui reçoit une fraction des droits de timbre perçus lors de la délivrance des passeports (article 46 de la loi de finances pour 2007). L’article 23 du présent projet tend à faire passer cette fraction de 45 millions d’euros à 47,5 millions d’euros ;

– l’affectation en 2008 de 30 millions d’euros de ressources au Centre national pour le développement du sport (CNDS), qui en application de l’article 53 de la loi de finances pour 2006 perçoit le produit d’un prélèvement complémentaire sur les sommes misées sur les jeux exploitées par la Française des jeux (article 24 du présent projet) ;

– la modification, proposée à l’article 20 du présent projet, de la clef de répartition du produit de la taxe d’aviation civile entre le budget général et le budget annexe Contrôle et exploitation aériens. Cette modification, habituelle en loi de finances mais qui en l’occurrence vaudrait jusqu’à 2010, minore structurellement les recettes du budget général de 13,9 millions d’euros (77) ;

– la majoration de la taxe d’aéroport, dont le produit bénéficie aux exploitants d’aérodromes. L’article 44 du présent projet tend à en augmenter le rendement de 66 millions d’euros ;

– la revalorisation, proposée à l’article 45 du présent projet, de la taxe perçue au profit de l’Agence nationale de l’accueil des étrangers et des migrations (ANAEM) lors de la demande de validation des attestations d’accueil, dont le rendement augmenterait d’environ 4 millions d’euros en 2008 (78).

Ce type d’affectations de recettes, dépourvues de contrepartie en crédits, échappait jusqu’alors à la contrainte de la norme de dépense (79). Désormais, ces affectations sont considérées comme des dépenses lato sensu (pour 116,4 millions d’euros en 2008) et entrent dans le champ de la nouvelle norme élargie – pour la seule année durant laquelle le transfert a lieu (80). Cela représente un réel progrès dans la maîtrise de la dépense publique et rend plus difficiles les « débudgétisations » de pure opportunité.

Au même titre que les nouvelles affectations qui précèdent, on s’attendrait à voir figurer parmi les mesures influant sur l’enveloppe élargie de dépenses les effets de la revalorisation, proposée à l’article 43 du présent projet, de la taxe affectée aux centres techniques industriels (CTI) (81). Si elle ne prive pas l’État de recettes, la modification du rendement de cette taxe lui permet de réduire à due concurrence (soit 6,5 millions d’euros) les crédits que la mission Développement et régulation économiques consacre au financement de ces centres. Selon le Gouvernement, lorsque – comme en l’espèce – la recette « n’est pas un prélèvement obligatoire (cas des redevances notamment) et n’est pas une recette de l’État, l’affectation ne compte pas dans la norme » (82). Des mesures comparables, y compris lorsqu’elles concernaient les taxes affectées aux CTI, étaient pourtant considérées comme des changements de périmètre affectant les dépenses nettes du budget général dans les projets de loi de finances pour 2004, 2005, 2006 et 2007. Il est vrai que la charte de budgétisation n’avait pas atteint le même degré de sophistication.

Les modifications des ressources affectées à l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME), proposées à l’article 22 du présent projet, posent moins de difficultés dès lors qu’elles n’aboutissent qu’à changer la nature des ressources affectées, non leur montant. Si les produits de trois recettes retournent au budget général (la taxe intérieure sur la consommation de gaz naturel, la taxe sur les voitures particulières les plus polluantes et la taxe intérieure de consommation applicable aux houilles, aux lignites et aux cokes), la majoration de la part du produit de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) rapporterait à l’ADEME un montant équivalent, de 217 millions d’euros en 2008.

Par ailleurs, certaines affectations de recettes prendraient fin en 2008 - soit qu’elles n’aient été initialement accordées que pour 2007, soit que leur suppression soit expressément proposée dans le présent projet de loi de finances. La nouvelle norme élargie conduit logiquement à prendre en compte ces « rebudgétisations », qui s’accompagnent d’ouvertures de crédits à due concurrence, dans l’appréciation de l’évolution des dépenses. Il en va ainsi pour 2008 du retour parmi les recettes du budget général :

– de la taxe sur les installations nucléaires de base (10 millions d’euros en 2008), qui n’avait été affectée à l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN) que pour la seule année 2007 (article 42 de la loi de finances pour 2007). La subvention budgétaire figurant au programme Recherche dans le domaine des risques et des pollutions est augmentée d’autant en 2008 ;

– de la fraction de 25 % du produit de certains droits de mutation à titre onéreux qui avait été affectée au Centre des monuments nationaux (CMN) par l’article 45 de la loi de finances pour 2007. La suppression de cette affectation, proposée à l’article 25 du présent projet, a pour corollaire l’inscription d’un montant équivalent de crédits (70 millions d’euros) sur le programme Patrimoines de la mission Culture.

Un cas de figure différent est fourni par les changements affectant la contribution sociale sur les bénéfices (CSB), qui bénéficie en application de l’article 45 de la loi de finances pour 2007 à « l’effort national de recherche », à hauteur de 955 millions d’euros. Ce montant, affecté pour la seule année 2007, était réparti entre l’Agence nationale de la recherche (ANR) pour 825 millions d’euros et OSEO pour 130 millions d’euros. À compter de 2008, cette affectation prend fin, mais la recette ne revient pas à l’État, l’article 28 du présent projet tendant à l’affecter intégralement aux organismes de sécurité sociale afin de compenser les réductions de cotisations sociales sur les heures supplémentaires instituées par la loi « TEPA » du 21 août 2007. Dans ces conditions, l’ANR bénéficiera d’un financement sur crédits budgétaires à compter de 2008. Ceci conduit à inscrire en mesure de périmètre les crédits correspondant au montant de la recette dont l’affectation prend fin en 2008.

On pourrait s’étonner de ce que cette mesure de périmètre porte sur la totalité du produit de la CSB (955 millions d’euros) plutôt que sur la seule fraction que percevait l’ANR en 2007 (825 millions d’euros). Cette présentation de la charte de budgétisation n’est rendue possible que parce que la « perte » pour OSEO des 130 millions d’euros reçus cette année ne serait compensée en 2008 ni par des crédits supplémentaires, ni par de nouvelles affectations de recettes, les moyens financiers d’OSEO étant appelés à être redéfinis dans le cadre de son rapprochement avec l’Agence de l’innovation industrielle (AII). Selon le ministère du Budget, des comptes publics et de la fonction publique, le choix de présentation de la charte de budgétisation finalement retenu « a été jugé plus transparent qu’une rebudgétisation à hauteur de 825 millions d’euros en mesure de périmètre, associée à une dépense supplémentaire de 130 millions d’euros au titre de l’ANR et à une économie de 130 millions d’euros constatée au titre de la désaffectation de la CSB versée à OSEO ». Il est vrai que, en termes de respect de la norme, les deux options sont strictement équivalentes.

La dissolution programmée, pour le 31 décembre prochain, de Charbonnages de France entraîne également plusieurs mesures de périmètre. D’une part, l’article 30 du présent projet tend à organiser la reprise de la dette de l’établissement par l’État (2,4 milliards d’euros), ce qui entraîne des dépenses supplémentaires de 100 millions d’euros sur la mission Engagements financiers de l’État, au titre des intérêts de la dette en 2008. D’autre part, la reprise des obligations techniques et des obligations sociales de Charbonnages de France par le Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM) et l’Agence nationale pour la garantie des droits des mineurs (ANGDM) majorerait les dépenses de la mission Écologie, développement et aménagements durables de 218 millions d’euros.

A priori, le traitement de cette opération comme un changement de périmètre plutôt que comme une série de dépenses nouvelles de l’État paraît contestable, dès lors que les charges supplémentaires pesant sur le budget général ne sont accompagnées d’aucun transfert de recettes équivalent. Au prix de quelques raffinements, la charte de budgétisation enseigne cependant que lorsque la dépense publique, au sens de la comptabilité nationale, n’est globalement pas accrûe, il est possible de considérer un tel transfert de dépense comme un changement de périmètre dans l’hypothèse (notamment) où l’entité qui supportait la dépense est dissoute.

• Plusieurs modifications de circuits comptables doivent enfin être signalées.

Le présent projet tend à poursuivre la généralisation du mécanisme dit de « loyers budgétaires », expérimenté depuis 2006. Afin d’optimiser l’utilisation du parc immobilier de l'État, les gestionnaires sont placés en situation de « locataires », soumis à un loyer reflétant le coût pour l’État de l’immobilisation financière correspondant à la mise à disposition de ces immeubles pour les services concernés. Les loyers sont inscrits sur une ligne de recettes non fiscales que l’État, en somme, reçoit de lui-même (ligne 2209 « Paiement par les administrations de leurs loyers budgétaires »). Leur mise en place donne lieu à une mesure de périmètre consistant à attribuer – pour la seule première année d’application du dispositif – les crédits nécessaires aux différents programmes concernés, soit 406 millions d’euros en 2008. Après quoi, les économies réalisées seront acquises aux gestionnaires et les éventuelles dépenses supplémentaires resteront à leur charge.

La modification du régime de TVA de certains établissements publics industriels et commerciaux relevant des missions Écologie, développement et aménagement durables et Recherche et enseignement supérieur entraîne une diminution des recettes de, respectivement, 155,8 millions d’euros et 20 millions d’euros et, corrélativement, une diminution à due concurrence des subventions de fonctionnement destinées à ces opérateurs. En sens inverse, l’assujettissement à la taxe sur les salaires de l’Institut de recherche pour le développement (IRD) et du Centre national d’études spatiales (CNES) fait l’objet de mesures de compensation majorant les crédits de la mission Recherche et enseignement supérieur de 19,8 millions d’euros.

Par ailleurs, les loyers restant à la charge des agents publics logés à l’étranger seraient comptabilisés différemment à compter de 2008. Jusqu’alors, ces sommes étaient prélevées sur les traitements des agents puis affectées à chaque ministère par la voie d’attribution de produit, procédure prévue au III de l’article 17 de la LOLF (83). Toutefois, ces recettes sont difficilement assimilables à des rémunérations pour services rendus : les agents publics ne sont pas des usagers et le loyer constitue moins une « rémunération » qu’une redevance d’occupation du domaine public. En conséquence, ces loyers viendront dorénavant alimenter les recettes du budget général (sur la ligne 2206 « Produits et revenus du domaine public et privé non militaire ») et, en contrepartie, les crédits des programmes correspondant seront majorés à due concurrence (soit 31,4 millions d’euros au total).

Enfin, la reprise en gestion directe par le ministère des finances des titres restaurants bénéficiant à ses agents se traduit par la budgétisation de la recette versée à l’association jusqu’ici gestionnaire de ce dispositif et, en conséquence, par l’ouverture de crédits équivalents sur la mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines (20 millions d’euros).

Le tableau présenté ci-dessous récapitule l’ensemble des changements de périmètre affectant le budget de l’État en 2008.

LES CHANGEMENTS DE PÉRIMÈTRE DU BUDGET DE L’ÉTAT DANS LE PLF 2008

(en millions d’euros)

 

Budget général

Périmètre élargi

Mesures

Crédits

Recettes

Prélèvements sur recettes

Nouvelles affectations de recettes

1. Relations financières avec les collectivités territoriales

– 1 908,7

– 1 176

+ 1 120,5

 

Décentralisation du service de l’inventaire général

– 1,3

 

 

 

Décentralisation du réseau routier national

– 277,0

 

 

 

Décentralisation personnels TOS et fonctionnement

– 608,9

 

 

 

Décentralisation personnels TOS de l’enseignement agricole

– 30,5

 

 

 

Décentralisation personnels FSL

– 0,5

 

 

 

Transformations des DDEC et DRES en prélèvements sur recettes

– 990,5

 

+ 990,5

 

Transfert de TIPP aux régions

 

– 447

 

 

Transfert de TIPP aux départements

 

– 210

 

 

Transfert de TSCA aux départements

 

– 649

 

 

Modification répartition des amendes de radars automatiques

 

+ 130

+ 130

 

2. Relations financières avec la sphère sociale (a)

+ 131,4

– 4 152

 

 

Affectation TVA brute alcools (exonérations TEPA)

 

– 2 098

 

 

Affectation TVS (exonérations TEPA) (variation /2007)

 

– 349

 

 

Affectation CSB (exonérations TEPA)

 

– 1 405

 

 

Affectation licence débitants tabacs (TEPA + allégements généraux)

 

– 300

 

 

Budgétisation de la contribution « Delalande »

+ 131,4

 

 

 

3. Relations financières avec d’autres organismes

+ 1 353

+ 1 035

 

 

Budgétisation des ressources affectées au CMN

+ 70

+ 70

 

 

Budgétisation de la taxe INB affectée à l’IRSN

+ 10

+ 10

 

 

Budgétisation du financement de l’ANR

+ 955

+ 955

 

 

Reprise de dépenses financées par Charbonnages de France par :

 

 

 

 

- le BRGM

+ 13

 

 

 

- l’ANGDM

+ 205

 

 

 

- le programme Charge de la dette et trésorerie de l’État

+ 100

 

 

 

Budgétisation de 3 taxes affectées à l’ADEME

 

+ 217

 

 

Majoration de l’affectation TGAP à l’ADEME

 

– 217

 

 

4. Nouvelles affectations de recettes impactant la norme de dépense

 

– 46,4

 

– 116,4

Modification taux taxe aviation civile en faveur du budget annexe

 

– 13,9

 

– 13,9

Affectation supplémentaire droits de timbre à l’ANTS

 

– 2,5

 

– 2,5

Affectation supplémentaire prélèvement jeux au CNDS

 

– 30

 

– 30

Majoration taxe d’aéroport

 

 

 

– 66

Majoration taxe sur attestation d’accueil à l’ANAEM

 

 

 

– 4

5. Modification de circuits comptables

+ 301,2

+ 270,3

 

 

Loyers budgétaires

+ 405,9

+ 394,8

 

 

Budgétisation attributions de produits agents logés à l’étranger

+ 31,4

+ 31,4

 

 

Modification du régime de TVA sur les EPIC

– 175,8

– 175,8

 

 

Taxe sur les salaires IRD et CNES

+ 19,8

 

 

 

Reprise en gestion directe de titres restaurants

+ 20,0

+ 20,0

 

 

TOTAL

– 123,16

– 4 069,1

+ 1 120,5

– 116,4

(a) Les affectations de droits tabacs proposées à l’article 29 du présent projet (TEPA + allégements généraux) ne sont pas mentionnées dans ce tableau, centré sur l’évolution entre 2007 et 2008. Or, une fraction de droits tabacs (490 millions d’euros) sera affectée dès 2007 en loi de finances rectificative. En outre, 155 millions d’euros de droits tabacs sont transférés du régime général vers le « panier de recettes » en 2008, soit un mouvement neutre pour les ressources de l’État.

B.– L’ÉVOLUTION DES DIFFÉRENTS AGRÉGATS DE DÉPENSES

• Pour les raisons exposées au chapitre Ier du présent rapport général, le nouveau périmètre auquel est désormais appliquée la norme de dépense est constitué des crédits nets du budget général, des prélèvements sur recettes et des nouvelles affectations de ressources à des organismes publics.

Cette enveloppe de dépenses étant soumise à une stabilisation en volume, l’accroissement en valeur entre 2007 et 2008 dépend étroitement de l’hypothèse d’inflation, mesurée par la moyenne annuelle de l’indice des prix à la consommation hors tabac, retenue par le Gouvernement. Celle-ci est de 1,6 % en 2008 d’après le Rapport économique, social et financier joint au présent projet de loi de finances. Il s’agit d’une prévision consensuelle et prudente : la moyenne des prévisions des instituts de conjoncture membres du groupe technique de la Commission économique de la Nation est de 1,7 % ; l’hypothèse gouvernementale se situe plutôt dans le bas de la fourchette moyenne des prévisions, ainsi que l’illustre le graphique ci-dessous (84).

INDICE DES PRIX À LA CONSOMMATION EN FRANCE
Prévision du Gouvernement comparée à une synthèse des prévisions du groupe technique

(moyenne annuelle, en %)

À structure courante, l’enveloppe élargie de dépenses augmente de 6,5 milliards d’euros entre la loi de finances pour 2007 et le présent projet de loi de finances. Compte tenu des changements de périmètre analysés au A du I du présent chapitre (+ 123 millions d’euros sur le budget général et – 1 121 millions d’euros sur les prélèvements sur recettes), les dépenses de l’État augmentent de 5,5 milliards d’euros à structure constante. C’est bien le montant autorisé par la norme de stabilisation en volume, c’est-à-dire par une inflation de 1,6 % appliquée à une masse de 335 milliards d’euros.

• Pour mémoire, l’ancien agrégat de référence sur lequel portait la norme de dépense sous la législature précédente –  les seules dépenses nettes du budget général –  progresserait à périmètre constant de 5,1 milliards d’euros, soit une augmentation de 0,3 % en volume. Le Rapporteur général rappelle cependant que la nouvelle norme de dépense porte sur un périmètre plus large et se révèle donc globalement plus contraignante et plus efficace pour maîtriser les dépenses publiques (85).

• Depuis le projet de loi de finances pour 2003, le Rapporteur général présente chaque année un agrégat élargi des charges budgétaires. La nouvelle norme de dépense retenue par le Gouvernement ne le consacrant que partiellement, il paraît intéressant de continuer à étudier son évolution dans le présent rapport général. Cet agrégat élargi est constitué :

– des crédits du budget général nets des remboursements et dégrèvements d’impôts d’État ;

– des crédits des comptes d’affectation spéciale. Les opérations retracées sur les CAS sont en effet de même nature que celles financées par le budget général et ne justifient de leur inscription sur un compte spécial qu’en raison de leur financement par une ressource affectée (86;

– du solde des autres comptes spéciaux (comptes de commerce, comptes de concours financiers, comptes d’opérations monétaires). Leurs opérations ne traduisent en général que des flux de trésorerie pour lesquels seul importe, en définitive, l’excédent ou le déficit éventuel en fin d’année. Ce solde, représentatif de la différence entre recettes et dépenses des comptes spéciaux, vient en déduction de l’agrégat élargi ;

– des prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales et de l’Union européenne (à l’instar de la nouvelle norme de dépense élargie du Gouvernement) ;

– des remboursements et dégrèvements d’impositions locales (87).

Cet agrégat élargi présente l’avantage de neutraliser les modifications de la répartition des charges entre le budget général et les CAS. En outre, il offre une vision plus riche des dépenses de l’État, en intégrant les remboursements et dégrèvements d’impositions locales, assimilés à des dépenses d’intervention en faveur des collectivités territoriales. Contrairement au nouvel agrégat retenu par le Gouvernement, sa limite est en revanche de ne pas prendre en compte les « débudgétisations » qui prennent la forme d’affectation de recettes à d’autres organismes publics. La vocation de cet agrégat élargi n’est donc pas d’être préféré ou opposé à celui du Gouvernement : s’il offre une vision sans doute plus complète à un instant donné, il peut être affecté par des phénomènes transitoires ou exceptionnels (par exemple le volume des cessions d’actifs financiers et immobiliers, qui conditionne les dépenses des CAS Participations financières de l’État et Gestion du patrimoine immobilier de l’État), qui ne reflètent pas la dynamique à moyen terme du budget.

En 2008, cet agrégat élargi augmenterait d’un peu moins de 8,5 milliards d’euros, soit 0,7 % en volume. La différence avec la norme de dépense du Gouvernement tient au fait que cet agrégat enregistre :

– une très légère progression des dépenses des comptes d’affectation spéciale, de 0,1 milliard d’euros entre 2007 et 2008 (88) ;

– l’importante dégradation du solde des trois autres catégories de comptes spéciaux, pour près de 1 milliard d’euros. Le facteur essentiel réside dans le déficit de 1 007 millions d’euros apparaissant en 2008 sur le compte de concours financiers Prêts à des États étrangers (89) ;

– la très forte augmentation (+ 1,9 milliard d’euros) des remboursements et dégrèvements d’impôts locaux, due en quasi-totalité aux dégrèvements de taxe professionnelle liés au mécanisme de plafonnement à la valeur ajoutée créé en loi de finances pour 2006.

Le tableau de la page suivante synthétise l’évolution des différentes charges de l’État et présente les trois agrégats de dépenses ici commentés.

SYNTHÈSE DES CHARGES BUDGÉTAIRES (hors budgets annexes)

(en milliards d’euros)

 

LFI

2006

LFI

2007

PLF

2008

Évolution 2008/2007

en Mds€

en valeur

en volume

A.- Budget général

           

(1) dépenses brutes

334,62

343,31

354,97

+ 11,66

+ 3,4 %

 

(2) remboursements et dégrèvements (R&D)

68,54

76,46

83,16

+ 6,70

+ 8,8 %

 

(3) dont R&D impositions locales

13,49

14,09

16,03

+ 1,94

+ 13,8 %

 

(4) prélèvements sur recettes (PSR)

65,40

68,15

69,58

+ 1,43

+ 2,1 %

 

dont PSR Union européenne

18,00

18,70

18,40

– 0,30

– 1,6 %

 

dont PSR collectivités territoriales

47,40

49,45

51,18

+ 1,73

+ 3,5 %

 

(5) fonds de concours

4,02

4,25

3,44

– 0,81

– 19,1 %

 

B.- Comptes spéciaux

 

 

       

(6) dépenses des comptes d’affectation spéciale

60,50

53,05

54,47

+ 1,42

+ 2,7 %

 

(7) dont dépenses du CAS Pensions financées par le budget général

39,09

40,29

41,57

+ 1,28

+ 3,2 %

 

(8) solde des autres comptes spéciaux

0,93

0,51

– 0,46

– 0,97

– 190,2 %

 

C.- Affectations de recettes (hors Sécurité sociale et hors collectivités territoriales)

           

(9) nouvelles affectations de recettes

0,12

 

Agrégats de dépenses de référence :

           

w Norme de dépenses élargie [Gouvernement] [(1) –  (2) + (4) + (9)]

331,48

335,00

341,51

+ 6,51

1,9 %

 

Changements de périmètre (a)

   

– 1,00

 

 

 

soit à périmètre constant

 

335,00

340,51

+ 5,51

+ 1,6 %

0,0 %

w Dépenses nettes du budget général [(1) –  (2)]

266,08

266,85

271,81

+ 4,96

+ 1,9 %

 

Changements de périmètre

   

+ 0,12

 

 

 

soit à périmètre constant

 

266,85

271,93

+ 5,08

+ 1,9 %

+ 0,3 %

w Agrégat élargi des charges budgétaires [Rapporteur général] [(1) –  (2) + (3) + (4) + (6) –  (7) –  (8)]

365,45

361,33

370,78

+ 9,44

+ 2,6 %

 

Changements de périmètre

   

– 1,00

 

 

 

soit à périmètre constant

 

361,33

369,78

+ 8,45

+ 2,3 %

+ 0,7%

(a) Somme des changements de périmètre affectant le budget général et les prélèvements sur recettes (cf. supra, A).

C.– DES PROGRÈS DANS LA BUDGÉTISATION DES DÉPENSES

Depuis plusieurs années, le nécessaire respect de la norme de dépense au stade de l’élaboration des lois de finances a permis d’affiner et d’optimiser la budgétisation initiale, c’est-à-dire le « calibrage » des crédits soumis au vote du Parlement. Opportunément aidée en cela par les outils offerts par la LOLF (tels que la justification au premier euro ou les prémices d’une comptabilité analytique), la norme de dépense a permis d’avancer vers une plus grande « vérité des coûts ».

Les marges de progrès restent cependant significatives.

Les futures ouvertures de crédits opérées par voie de décret d’avance ou demandées dans le prochain collectif budgétaire de fin d’année permettront de mieux cerner le chemin qui reste à parcourir. La loi de finances initiale pour 2007, peut-être parce qu’elle a été la première construite sur une norme de réduction des dépenses de 1 % en volume, a manifestement sous-estimé certains besoins en crédits. Peuvent ainsi être évoquées les sous-dotations, plus ou moins récurrentes, qui touchent les opérations de maintien de la paix du ministère des Affaires étrangères, les opérations extérieures de la Défense, les dispositifs sociaux pris en charge par l’État sur la mission Solidarité et intégration, les subventions à certains régimes sociaux et de retraite ou encore certains dispositifs agricoles ou d’aide à l’emploi. Peuvent également être signalées quelques insuffisances plus spécifiques à l’exercice 2007, par exemple l’absence de couverture des charges reportées depuis la gestion 2006 en matière de paiement des primes d’épargne logement depuis le programme Épargne (90).

Le présent projet de loi de finances n’est lui-même probablement pas exempt de toute critique – c’est d’ailleurs l’un des rôles des rapporteurs spéciaux que d’attirer l’attention sur les dotations mal calibrées et les estimations manifestement irréalistes.

Pour ne citer qu’un exemple, en forme de regret, le Rapporteur général note que le mouvement de budgétisation progressive des surcoûts des opérations extérieures (OPEX) du ministère de la Défense n’est pas poursuivi dans le présent projet. Pourtant, rien n’indique que le coût des OPEX se réduira l’année prochaine, qui devrait être marquée par le déploiement d’une force européenne au Tchad et en République Centre africaine, à laquelle la France participerait significativement. L’effort de budgétisation des OPEX mérite d’autant plus d’être poursuivi que l’augmentation des provisions inscrites en loi de finances initiale ces dernières années doit être rapportée au coût global de ces opérations, qui ne cesse lui aussi de progresser – pour atteindre, vraisemblablement, plus de 650 millions d’euros en 2007.

Ce regret ne doit cependant pas masquer les réels progrès du projet de loi de finances pour 2008 sur la voie d’une meilleure budgétisation, plus fine et plus rigoureuse.

C’est ainsi, par exemple, qu’en dépit des fortes contraintes exercées sur l’allocation des crédits par la nouvelle norme de dépense élargie (91), le présent projet permet d’appliquer et de mener jusqu’à son terme la loi de programmation militaire 2003-2008. Ce sont ainsi près de 16 milliards d’euros qui seront consacrés l’année prochaine au renforcement de l’efficacité de l’instrument militaire national.

MISE EN œUVRE DE LA LOI DE PROGRAMMATION MILITAIRE EN 2008

(crédits de paiement, en millions d’euros)

Programmes

Titre 2

Titre 3

Titre 5

Titre 6

Titre 7

Total

Environnement et prospective de la politique de la défense

 

758,9

131

20,2

 

910

Préparation et emploi des forces

 

3 270,5

521,4

44,9

 

3 836,8

Soutien de la politique de la défense

61,9

13,3

1 068,7

21,1

 

1 165,0

Équipement des forces

 

638,4

8 783,3

 

 

9 421,7

Gendarmerie nationale (a)

 

43,5

386,5

17,3

 

447,20

Recherche duale (civile et militaire)

 

 

200

 

 

200

Liens avec la nation et son armée

 

3,7

2,7

0,9

7,6

14,8

Mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant

 

2,1

 

 

 

2,1

Total (a)

61,9

4 730,3

11 093,5

104,4

7,6

15 997,7

(a) Dont 88 millions d’euros au titre de la LOPSI 2002-2007 (extension en année pleine de mesures 2007). Hors LOPSI, le total des crédits LPM est de 15,91 milliards d’euros.

Source : Ministère du Budget, des comptes publics et de la fonction publique.

Le Rapporteur général se félicite également des efforts substantiels qu’il est proposé de réaliser sur les crédits finançant des dispositifs sociaux. En effet, leur sous-évaluation récurrente est tout à la fois un facteur d’accroissement des créances de la sécurité sociale sur l’État (92) et un moyen de contournement de la norme de dépense. Par rapport à la loi de finances pour 2007, les crédits en question augmenteraient en 2008 d’environ 600 millions d’euros. Cette « remise à niveau » concerne par exemple :

– l’aide médicale de l’État (AME), pour laquelle les crédits du programme Protection maladie passeraient de 233 millions d’euros à 413 millions d’euros. Le montant de cette dotation est notamment fondé sur la prévision de dépenses à législation constante issue du rapport d’audit de modernisation relatif à la gestion de l’AME réalisé en mai 2007 par l’Inspection générale des affaires sociales et l’Inspection générale des finances (93) ;

– l’allocation parent isolé (API), pour laquelle les crédits du programme Actions en faveur des familles vulnérables progresseraient de 100 millions d’euros, dans un contexte il est vrai marqué par la poursuite de l’augmentation des bénéficiaires.

Enfin, un autre exemple peut être tiré de l’évolution des dépenses de la mission Travail et emploi. Alors que cette dernière souffrait d’une insuffisance de crédits d’environ un milliard d’euros en 2006 et en 2007 (94), le présent projet de loi de finances propose de lui donner des moyens correspondant réellement à ses besoins. Si les crédits pour 2008 ne progressent que de 0,3 %, pour atteindre 12,3 milliards d’euros, plusieurs mesures proposées dans le présent projet de loi de finances généreraient des économies substantielles, pour un montant total de 1,4 milliard d’euros (95). Les plus significatives sont :

– la suppression des allégements de cotisations sociales spécifiques aux contrats de professionnalisation, soit une économie de 140 millions d’euros (article 53 du présent projet) ;

– le prélèvement de 200 millions d’euros sur le Fonds unique de péréquation (FUP), organisme collecteur des excédents des fonds affectés à la formation professionnelle, en vue du financement de l’allocation de fin de formation (article 59 du présent projet) ;

– le plafonnement des aides à l’emploi aux 30 premiers salariés des entreprises du secteur des hôtels, cafés et restaurants, afin de satisfaire aux règles européennes sur le niveau des aides publiques (article 56 du présent projet). Le coût de ces aides serait, malgré tout, de 555 millions d’euros en 2008 ;

– la suppression de l’allocation équivalent retraite (AER), qui permettrait au Fonds de solidarité de réduire ses dépenses de 60 millions d’euros (article 57 du présent projet) ;

– la baisse sensible du nombre de contrats aidés. Dans le secteur marchand, 75 000 entrées en contrats initiative emploi (CIE) sont prévues en 2008, au lieu de 90 000 en loi de finances pour 2007 (40 000 CIE et 50 000 contrats « soutien à l’emploi des jeunes en entreprise », que l’article 103 du présent projet tend à fusionner avec les CIE). Dans le secteur non marchand, 230 000 contrats aidés seraient signés en 2008, au lieu de 260 000 prévus en loi de finances pour 2007 (96). Le tableau ci-dessous montre la nette décrue qui en résulte en termes de crédits. En pratique, le différentiel avec l’année 2007 devrait être encore plus important, le nombre de contrats aidés étant sensiblement supérieur aux prévisions de la loi de finances.

CRÉDITS DES CONTRATS AIDÉS (hors contrats en alternance)

(en millions d’euros)

 

LFI

2006

Exécution

2006

LFI

2007

PLF

2008

1.- Contrats secteur non marchand

       

–  contrats emploi solidarité

22,6

–  contrats emploi consolidé

284,6

248,6

77,6

27,5

–  contrats d’accompagnement dans l’emploi

690,5

1 418,7

962,3

791,4

–  emplois jeunes

573,2

357,7

200

73,4

–  contrats d’avenir

792

302,5

623,5

454,9

Sous total secteur non marchand

2 282,5

2 327,6

1 863,3

1 347,2

2.- Contrats secteur marchand

       

–  contrats initiative emploi (primes)

330,9

249,1

142,6

11,1

–  contrats initiative emploi (exonérations)

64,0

16,2

42,6

31,4

–  contrats initiative emploi créés par la LCS (a)

274,9

415,5

303,4

202,6

–  emplois « jeunes en entreprise »

267,0

253,0

318,1

201,0

–  contrats de retour à l’emploi (exonérations)

8,0

53,0

6,0

4,0

–  contrats d’insertion RMA

25,0

Sous total secteur marchand

946,7

986,7

812,7

475,0

3. Contrats aidés outre-mer (b)

216,7 (c)

165,6

142,2

150,3

Total (1 + 2 + 3)

3 445,9

3 479,9

2 818,2

1 972,6

(a) Les contrats initiative emploi (CIE) ont été modifiés par la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale (LCS). Ils sont ici identifiés pour distinguer les crédits inscrits au titre des CIE conclus jusqu’en mai 2005 (date effective d’entrée en vigueur des « nouveaux » CIE) et ceux conclus après cette date.

(b) Il s’agit des contrats financés jusqu’en 2007 sur le budget de la mission Outre-mer. En 2008, les contrats aidés ultramarins seront financés sur la mission Travail et Emploi.

(c) Dont 141,2 millions d’euros de crédits non répartis sur le programme Emploi outre-mer, comprenant d’autres dispositifs que les contrats aidés.

Source : Ministère du Budget, des comptes publics et de la fonction publique.

II.– L’ÉVOLUTION DES PRINCIPAUX SUPPORTS BUDGÉTAIRES

A.– LES MODIFICATIONS DE LA MAQUETTE BUDGÉTAIRE EN 2008

Le présent projet de loi de finances modifie quelque peu l’architecture budgétaire en vigueur depuis 2006 (déjà légèrement modifiée en 2007).

Les évolutions les plus importantes découlent de la nouvelle structure gouvernementale. Ainsi, la nouvelle mission Écologie, développement et aménagement durables – corollaire de la création du ministère éponyme –  regroupe les crédits des anciennes missions Écologie et développement durable et Transports et une partie des crédits de la mission Développement et régulation économiques (au sein notamment d’un nouveau programme Énergie et matières premières). De même, la création du ministère de l’Immigration, de l’intégration, de l’identité nationale et du codéveloppement entraîne celle d’une nouvelle mission Immigration, asile et intégration (qui regroupe des crédits qui figuraient auparavant sur la mission Sécurité et sur la mission Solidarité et intégration) et celle d’un programme Codéveloppement sur la mission Aide publique au développement.

Les missions correspondant à l’ancien ministère de l’Économie, des finances et de l’industrie (97) sont également réorganisées. La mission Stratégie économique et pilotage des finances publiques est supprimée, au profit d’une nouvelle mission Pilotage de l’économie française (comportant en particulier un nouveau programme Politique économique et de l’emploi) et de la mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines (98), laquelle inclut le programme Fonction publique qui figurait auparavant sur la mission Direction de l’action du Gouvernement et les crédits de la direction générale des douanes et des droits indirects jusqu’alors retracés sur la mission Développement et régulation économiques.

D’autres modifications n’ont de portée que provisoire. C’est le cas du programme dédié au financement de la présidence française de l’Union européenne à compter du 1er juillet 2008 créé au sein de la mission Direction de l’action du Gouvernement. C’est le cas également de deux programmes portant des crédits destinés à des expérimentations : l’une du système d’information Chorus sur la mission Administration générale et territoriale de la République, l’autre de diverses actions de lutte contre la pauvreté (en particulier le nouveau revenu de solidarité active) sur la mission Solidarité, insertion et égalité des chances (99).

Enfin, plusieurs programmes sont supprimés en 2008 :

– les programmes Gestion des milieux et de la biodiversité et Prévention des risques et lutte contre les pollutions fusionnent en un programme Protection de l’environnement et prévention des risques sur la mission Écologie, développement et aménagement durables ;

– les crédits du programme Contrôle et prévention des risques technologiques et développement industriel sont répartis entre la mission Écologie, développement et aménagement durables et la mission Développement et régulation économiques (dotée du nouveau programme Développement des entreprises, des services et de l’activité touristique) ;

– les deux programmes « soutien » des anciennes missions Écologie et développement durable et Transports sont regroupés en un seul programme de la mission Écologie, développement et aménagement durables ;

– le programme Tourisme devient une action du nouveau programme, déjà évoqué, Développement des entreprises, des services et de l’activité touristique ;

– les crédits du programme Intégration et valorisation de l’outre-mer sont répartis entre les missions Outre-mer et Administration générale et territoriale de l’État ;

– le programme Développement de l’emploi de la mission Travail et emploi (désormais interministérielle) est supprimé et ses crédits transférés au profit du programme Accompagnement des mutations économiques et développement de l’emploi, dont le libellé a été modifié en conséquence.

Ces diverses simplifications permettent de conserver au budget général un format global pour 2008 quasiment identique à celui de cette année : il comporte 34 missions et 132 programmes ou dotations, soit deux programmes de plus qu’en 2007. En ajoutant les budgets annexes et les comptes spéciaux (dont la structure est inchangée), le budget de l’État comportera 48 missions et 170 programmes ou dotations en 2008.

B.– LE BUDGET GÉNÉRAL

Le montant des crédits bruts ouverts sur le budget général est fixé à 358,9 milliards d’euros d’AE et à 355 milliards d’euros de CP (à comparer à respectivement 346,5 milliards d’euros et 343,3 milliards d’euros en 2007).

Le tableau ci-après présente la répartition de ces dépenses par destination.

LES CRÉDITS DU BUDGET GÉNÉRAL PAR MISSIONS EN 2008

(en millions d’euros)

 

AE

CP

1. Activités régaliennes

 

 

Action extérieure de l’État

2 299,2

2 283,0

Administration générale et territoriale de l’État

2 778,4

2 656,7

Conseil et contrôle de l’État

491,3

497,0

Défense

35 990,5

36 779,7

Direction de l’action du Gouvernement

621,5

528,2

Engagements financiers de l’État

42 439,5

42 439,5

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

11 703,5

11 265,0

Immigration, asile et intégration

618,3

609,6

Justice

7 305,7

6 519,4

Pouvoirs publics

939,2

939,2

Sécurité

16 263,0

15 911,1

Sécurité civile

732,2

418,4

Sous-total Activités régaliennes

122 182,1

120 846,6

2. Politiques publiques

 

 

Aide publique au développement

4 497,7

3 106,2

Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales

3 118,7

2 877,5

Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation

3 761,9

3 768,2

Culture

2 889,2

2 770,9

Développement et régulation économiques

1 296,7

1 267,6

Écologie, développement et aménagement durables

10 149,9

10 105,6

Enseignement scolaire

59 318,0

59 264,2

Médias

517,1

512,1

Outre-mer

1 763,7

1 730,1

Pilotage de l’économie française

841,5

844,1

Politique des territoires

356,6

420,4

Provisions

225,0

225,0

Recherche et enseignement supérieur

23 372,0

23 279,1

Régimes sociaux et de retraite

5 123,8

5 123,8

Relations avec les collectivités territoriales

2 262,8

2 199,0

Remboursements et dégrèvements

83 162,0

83 162,0

Santé

432,2

430,4

Sécurité sanitaire

676,3

712,6

Solidarité, insertion et égalité des chances

12 123,4

12 044,8

Sport, jeunesse et vie associative

761,8

782,5

Travail et emploi

12 360,1

12 323,3

Ville et logement

7 691,6

7 176,3

Sous-total Politiques publiques

236 702,0

234 125,6

Total budget général

358 884,1

354 972,2

Déduction faite des remboursements et dégrèvements, les crédits nets s’élèvent à 275,7 milliards d’euros d’AE et à 271,8 milliards d’euros de CP (après 270,1 milliards d’euros d’AE et 266,9 milliards d’euros de CP en loi de finances pour 2007).

Le tableau présenté page suivante permet de comparer, par titres et catégories, les crédits adoptés en loi de finances pour 2007 et les crédits proposés par le présent projet de loi de finances (100).

LES CRÉDITS DU BUDGET GÉNÉRAL PAR TITRES ET CATÉGORIES EN 2007 ET 2008
(hors fonds de concours, à périmètre courant)

   

(en millions d’euros)

Titre / Catégorie

Autorisations d’engagement

Crédits de paiement

LFI 2007

PLF 2008

LFI 2007

PLF 2008

Titre 1er . Dotations des pouvoirs publics

918,7

939,2

918,7

939,2

Titre 2. Dépenses de personnel

118 586,5

119 913,8

118 586,5

119 913,8

Rémunérations d’activité

74 231,5

73 473,8

74 231,5

73 473,8

Cotisations et contributions sociales

43 072,0

45 103,9

43 072,0

45 103,9

Prestations sociales et allocations diverses

1 283,0

1 336,0

1 283,0

1 336,0

Titre 3. Dépenses de fonctionnement

34 791,0

38 416,3

33 020,8

37 466,1

Dépenses de fonctionnement autres que celles de personnel

18 985,1

20 850,5

17 127,6

19 965,3

Subventions pour charges de service public

15 806,0

17 565,8

15 893,2

17 500,9

Titre 4. Charges de la dette de l’État

39 191,0

40 796,0

39 191,0

40 796,0

Intérêt de la dette financière négociable

39 185,0

40 790,0

39 185,0

40 790,0

Intérêt de la dette financière non négociable

6,0

6,0

6,0

6,0

Charges financières diverses

– 

– 

– 

– 

Titre 5. Dépenses d’investissement

13 236,7

13 638,8

13 158,1

13 280,5

Dépenses pour immobilisations corporelles de l’État

13 058,2

13 264,7

12 876,0

12 976,8

Dépenses pour immobilisations incorporelles de l’État

178,5

374,2

282,1

303,7

Titre 6. Dépenses d’intervention

139 497,0

144 661,7

138 150,6

142 160,8

Transferts aux ménages

35 145,0

33 772,6

34 912,3

33 612,7

Transferts aux entreprises

80 670,6

69 281,1

80 677,9

68 465,8

Transferts aux collectivités territoriales

7 826,1

22 726,8

7 723,8

22 720,8

Transferts aux autres collectivités

15 562,6

18 593,5

14 544,0

17 073,9

Appels en garantie

292,6

287,7

292,6

287,7

Titre 7. Dépenses d’opérations financières

306,7

518,4

284,3

415,9

Prêts et avances

232,0

203,3

220,2

195,4

Dotations en fonds propres

74,6

315,1

62,6

220,5

Dépenses de participations financières

– 

–  

1,5

–  

Total général

346 527,6

358 884,1

343 310,1

354 972,2

À titre d’illustration, le graphique présenté page suivante permet de visualiser la répartition des crédits du budget général par titres. Il ne prend pas en compte les remboursements et dégrèvements, imputés parmi les dépenses d’intervention du titre 6 et les dépenses de fonctionnement du titre 3.

RÉPARTITION DES CRÉDITS DE PAIEMENT PAR TITRES EN 2008
(HORS REMBOURSEMENTS ET DÉGRÈVEMENTS)

1.– Les dotations aux pouvoirs publics

Les dotations aux pouvoirs publics, imputées sur le titre  1er, représenteraient 0,3 % des crédits nets du budget général en 2008. Les pouvoirs publics bénéficieraient de 939,2 millions d’euros en AE et CP, au lieu de 918,7 millions d’euros en loi de finances pour 2007 (+ 2,2 %). L’augmentation la plus sensible concerne le Sénat, dont les crédits progresseraient de 13,2 millions d’euros (+ 4,2 %).

2.– Les dépenses de personnel

a) L’évolution des effectifs

L’une des ambitions de la XIIIème législature est de franchir une nouvelle étape dans l’adaptation de notre fonction publique. Il s’agit de concilier la nécessaire réduction de son format et le renforcement de l’attractivité de ses métiers.

Dans la fonction publique d’État, l’objectif de la majorité est de parvenir à ne remplacer en moyenne qu’un fonctionnaire partant à la retraite sur deux. C’est d’ailleurs l’un des enjeux de la révision générale des politiques publiques (RGPP) que d’expertiser les conditions de réalisation de cet objectif ambitieux(101).

● Pour le premier projet de loi de finances de cette législature, le taux global de non remplacement des agents publics partant à la retraite est d’environ un sur trois. Concrètement, cela signifie que sur les 68 411 équivalents temps plein (ETP) de départs à la retraite prévus en 2008, 22 791 ne seraient pas remplacés (102).

Le tableau présenté ci-dessous permet, pour les principaux ministères, de comparer l’évolution des emplois et les prévisions de départs à la retraite.

REMPLACEMENTS DES AGENTS PARTANT À LA RETRAITE EN 2008

(en ETP)

Ministères

Prévisions de départs à la retraite

Solde des créations et suppressions d’emplois

Taux de non remplacement

(a)

Affaires étrangères et européennes

275

– 118

43 %

Agriculture et pêche

611

– 575

94 %

Budget, comptes publics et fonction publique

4 676

– 2 625

56 %

Culture et communication

198

– 106

54 %

Défense

11 618

– 6 037

52 %

Écologie, développement et aménagement durables

2 212

– 1 192

54 %

Économie, finances et emploi

420

– 205

49 %

Éducation nationale

37 627

– 11 200

30 %

Enseignement supérieur et recherche

1 495

0

0 %

Intérieur, outre-mer et collectivités territoriales

4 558

– 2 306

51 %

Justice

1 178

1 615

– 137 %

Logement et ville

106

100

– 94 %

Santé, jeunesse et sports

126

– 107

85 %

Travail, relations sociales et solidarité

600

– 183

31 %

Total (b)

65 700

– 22 939

35 %

Total budget général (c)

68 411

– 22 791

33 %

(a) Un taux de non remplacement négatif signifie que les créations d’emplois sont supérieures aux départs à la retraite.

(b) Hors Services du Premier ministre, Conseil et contrôle de l’État et Immigration, intégration, identité nationale et codéveloppement.

(c) Y compris les 100 créations de postes au ministère de l’Immigration, de l’intégration et de l’identité nationale et du codéveloppement.

Source : Ministère du Budget, des comptes publics et de la fonction publique.

Ce tableau permet de constater que le taux de non remplacement global d’un agent sur trois n’est qu’une moyenne, qui recouvre des évolutions variées.

Certains ministères vont beaucoup plus loin dans le non remplacement. C’est le cas du ministère de l’Agriculture et de la pêche et du ministère de la Santé, de la jeunesse et des sports, dans lesquels moins de 20 % des départs sont remplacés. C’est le cas également des ministères de l’Économie, du Budget, de la Culture, de la Défense, de l’Intérieur et de l’Écologie, dans lesquels plus de la moitié des départs à la retraite ne sont pas remplacés.

À l’inverse, certains ministères bénéficieraient d’une augmentation nette de leurs effectifs. Sont concernés le ministère du Logement et de la ville et, surtout, le ministère de la Justice, dans lequel 1 615 nouveaux emplois seraient créés l’année prochaine.

Le ministère de l’Enseignement supérieur et de la recherche connaîtrait, quant à lui, une stabilisation de ses effectifs – tous les départs à la retraite étant remplacés.

Enfin, d’autres ministères se situent aux alentours de la moyenne d’un non-remplacement sur trois. Il s’agit du ministère du Travail, des relations sociales et de la solidarité et, de façon beaucoup plus significative compte tenu des effectifs en jeu, du ministère de l’Éducation nationale – dans lequel 30 % des départs ne seraient pas remplacés (soit 11 200 ETP supprimés).

● Compte tenu de cette évolution des effectifs, le plafond des autorisations d’emplois rémunérés par l’État soumis à l’approbation parlementaire est de 2 219 035 ETPT pour 2008 (III de l’article 32 du présent projet), soit 2 206 737 ETPT hors budgets annexes.

Ce plafond est inférieur de 64 124 ETPT à celui fixé en loi de finances pour 2007, différence résultant de différents facteurs résumés dans le tableau ci-dessous.

DU PLAFOND D’EMPLOIS 2007 AU PLAFOND D’EMPLOIS 2008

(y compris budgets annexes ; en ETPT)

PAE 2007

2 283 159

Solde des créations et suppressions d’emplois

– 17 977

Correction technique du plafond

– 10 440

Mesures d’ordre et décentralisation

– 35 707

PAE 2008

2 219 035

L’ajustement dit « technique » du plafond d’emplois 2007 tire les conséquences de la surestimation, constatée en exécution 2006, des plafonds d’emploi lors du passage à la gestion en « mode LOLF ». L’essentiel de la correction est opéré sur les effectifs du ministère de la Défense (– 7 500 ETPT), du fait essentiellement de la suppression d’emplois vacants.

Les mesures d’ordre consistent principalement en des transferts de personnels du budget de l’État vers certains de ses opérateurs. Par exemple, 117 ETPT seraient transférés du ministère de l’Intérieur vers l’École nationale supérieure de la police et 525 ETPT seraient transférés du ministère de la Défense vers le Service hydrographique et océanographique de la marine, récemment érigé en établissement public (103). Toutefois, et à l’instar des années précédentes, c’est surtout la poursuite de la décentralisation qui contribue à faire baisser les effectifs de l’État (– 34 927 ETPT en 2008). Il s’agit principalement de transferts de personnels techniciens, ouvriers et de service (TOS), qui diminuent d’autant les plafonds d’emplois des ministère de l’Éducation nationale et de l’Agriculture.

Par ailleurs, le non remplacement en moyenne d’un départ à la retraite sur trois, précédemment évoqué, conduit à diminuer les emplois de 17 977 ETPT sur le budget général en 2008. Cela correspond à 22 921 suppressions de postes en équivalents temps plein (ETP), dont 22 791 ETP pour le seul budget général. À la différence des ETP, les équivalents temps plein travaillés prennent en compte non seulement la quotité de temps de travail (temps plein, temps partiel etc.), mais aussi la période de présence de l’agent au cours de l’année. L’évolution des ETPT en 2008 est donc le résultat des mesures propres à 2008 et de l’extension en année pleine des mesures prises en 2007.

À titre de comparaison, les lois de finances initiales pour 2006 et pour 2007 avaient supprimé, respectivement, 5 430 ETPT et 12 000 ETPT (104). Le Rapporteur général rappelle néanmoins que, par définition, les effectifs peuvent s’établir sensiblement en deçà en gestion, du fait de moindres recrutements ou de départs à la retraite plus importants que prévu. Ainsi, en 2006, les effectifs ont été réduits de 4 100 ETPT supplémentaires, soit une diminution totale par rapport à 2005 de 9 530 ETPT (105). Il est probable que cette « sous-consommation » d’ETPT se reproduira en 2007, quoique dans de moindres proportions.

● Cette réduction des effectifs permet à l’État de réaliser une économie de 458 millions d’euros en loi de finances pour 2008 et de 716 millions d’euros en année pleine. La moitié de cette économie, soit environ 225 millions d’euros en 2008, profitera aux agents, sous forme d’un « intéressement », qui s’ajoutera aux 179 millions d’euros permettant de poursuivre le financement des mesures catégorielles décidées précédemment (106).

Sur l’ensemble de la législature, le non remplacement d’un agent partant à la retraite sur deux permettrait une économie totale de 4,5 milliards d’euros pour environ 155 300 départs non remplacés, soit 7 % des effectifs de l’État.

ÉCONOMIES GÉNÉRÉES PAR LE NON REMPLACEMENT
D’UN DÉPART À LA RETRAITE SUR DEUX

 

2008

2009

2010

2011

2012

TOTAL

Départs à la retraite prévus (en ETP)

68 411

68 000

67 500

65 200

64 300

333 411

Suppressions postes (en ETP)

– 22 791

– 34 000

– 33 750

– 32 600

– 32 150

– 155 291

soit taux de remplacement

– 33 %

– 50 %

– 50 %

– 50 %

– 50 %

– 47 %

Économie brute (en millions d’euros)

– 458

– 882

– 1 078

– 1 057

– 1 030

– 4 505

Économie nette (en millions d’euros) (a)

– 235

– 441

– 539

– 529

– 515

– 2 258

(a) Après mesure d’intéressement des agents à 50 %.

Source : Ministère du Budget, des comptes publics et de la fonction publique.

Une autre manière d’apprécier l’impact des réductions d’effectifs consiste à raisonner en engagements de long terme de l’État, c’est-à-dire en fonction des réalisations d’économie de masse salariale sur quarante années d’activité de l’agent puis d’économie sur le versement de sa pension. Selon le ministère du Budget, des comptes publics et de la fonction publique, cet engagement de long terme pour le recrutement d’un fonctionnaire serait de l’ordre d’un million d’euros en valeur actuelle. Renoncer à 30 000 recrutements permettrait ainsi d’éviter 30 milliards d’euros d’engagements implicites de l’État.

Ces enjeux assez considérables justifient que, dès l’année prochaine, puisent être amplifiés les efforts – déjà importants – de réduction des effectifs consentis dans le cadre du présent projet de loi de finances. En effet, si l’année 2008 constitue probablement le « pic » des départs à la retraite, ces derniers devraient se stabiliser en 2009 entre 65 000 et 70 000 par an, avant une décrue prévisible à partir de 2010 (voir le graphique ci-après(107).

LES DÉPARTS À LA RETRAITE CONSTATÉS ET PRÉVUS
DANS LA FONCTION PUBLIQUE D’ÉTAT
(agents civils)


N.B.
 : les prévisions de départs de ce graphique sont inférieures à celles indiquées dans le tableau présenté ci-dessus, lequel inclut les agents de tout statut (titulaires et non titulaires, civils, militaires, ouvriers d’État).

Source : Ministère du Budget, des comptes publics et de la fonction publique, Rapport annuel sur l’état de la fonction publique, volume 1, juillet 2007.

Le Rapporteur général appelle également à la vigilance quant à l’évolution des emplois des opérateurs de l’État.

Le dernier rapport annuel sur l’état de la fonction publique montre en effet que, si l’emploi public continue de baisser dans les ministères (– 0,7 % en 2005), les effectifs de la fonction publique d’État demeurent globalement stables (à 2,5 millions d’agents, dont 2,2 millions de fonctionnaires). Ce décalage tient au développement des établissements publics administratifs, dont les emplois ont crû de 7,8 % en 2005. À la fin 2005, plus de 240 000 agents travaillaient dans de tels établissements, soit 9,4 % des effectifs.

Au plan budgétaire, ces agents ne sont pas comptabilisés dans les plafonds d’emplois ministériels, qui ne concernent que les effectifs rémunérés par l’État. Les transferts de personnels vers des opérateurs peuvent donc apparaître comme un moyen commode de contourner ces plafonds.

Si, en 2007, le solde entre baisse des effectifs des ministères (environ 15 000 postes) et augmentation de ceux des établissements publics (environ 11 000 postes) devrait être plus favorable à la maîtrise de l’emploi public, il importe néanmoins de renforcer les moyens d’information et de contrôle sur les emplois des opérateurs.

C’est le sens de la modification, effectuée à l’initiative de la commission des Finances, du champ de l’annexe (« jaune ») consacrée aux opérateurs, jointe au présent projet (108). Les emplois des opérateurs sont ainsi présentés non seulement pour 2008, mais aussi pour la dernière année dont l’exécution est définitivement connue (soit 2006) et pour l’année en cours (soit 2007). En outre, conformément à un engagement pris par le Gouvernement devant le Sénat, certains opérateurs devraient voir leur présentation enrichie d’une distinction entre titulaires et contractuels.

Participent également d’une meilleure information les améliorations apportées aux projets annuels de performances (PAP) joints au présent projet. La consolidation des emplois des opérateurs distingue désormais emplois rémunérés par le programme (inclus dans le plafond d’emploi) et emplois rémunérés par les opérateurs (exclus du plafond d’emploi) (109). En outre, les tableaux sur les emplois des opérateurs principaux distinguent désormais, pour les emplois en fonction dans l’opérateur non rémunérés par celui-ci, les emplois rémunérés par l’État et ceux rémunérés par d’autres collectivités ou organismes.

Au-delà de ces inflexions formelles, on ne peut que souscrire à l’objectif fixé par la circulaire budgétaire du 31 juillet 2007 sur la préparation des budgets des opérateurs pour l’année 2008, qui indique que « les opérateurs de l’État doivent participer à l’effort de réduction des emplois que celui-ci s’impose. Ainsi, la préparation des budgets prévisionnels devra intégrer une règle de non renouvellement des effectifs identique à celle qui est appliquée, en 2008, à leur programme de rattachement ». Il appartiendra au Parlement de s’assurer du respect de cet objectif.

b) L’évolution des dépenses

Les dépenses de personnel, imputées sur le titre 2, progresseraient à périmètre courant de 1,3 milliard d’euros entre 2007 et 2008 (soit 1,1 %), pour atteindre 119,9 milliards d’euros. Elles représenteraient 44,1 % des dépenses du budget général, nettes des remboursements et dégrèvements.

DÉPENSES DE PERSONNEL PAR CATÉGORIE (budget général)

(en millions d’euros)

 

2007

2008

1. Rémunérations d’activité

74 237,2

73 473,8

2. Cotisations et contributions sociales

43 066,8

45 103,9

dont contributions CAS Pensions

31 699,6

33 595,1

3. Prestations sociales et allocations diverses

1 282,4

1 336,0

Total

118 586,5

119 913,8

Alors que ces dernières années les projets de loi de finances ne proposaient plus de provisionner de crédits pour dépenses de personnel, le présent projet tend à inscrire une dotation de 150 millions d’euros sur le programme Provision relative aux rémunérations publiques (mission Provisions). Il s’agit de prévoir le financement des exonérations de cotisations sociales sur les heures supplémentaires, lorsque la loi « TEPA » du 21 août 2007 sera pleinement entrée en vigueur dans la fonction publique d’État. Cette provision est calculée à volume d’heures supplémentaires inchangé, dont 90 % sont effectuées dans l’éducation nationale (110).

● Les rémunérations d’activité diminueraient d’environ 760 millions d’euros par rapport à la loi de finances pour 2007. Cette évolution doit cependant s’apprécier en tenant compte de la poursuite de la décentralisation, effet de périmètre qui entraîne une diminution de plus d’un milliard d’euros des rémunérations versées par l’État. En neutralisant son impact, les rémunérations augmenteraient d’un peu plus de 300 millions d’euros entre 2007 et 2008.

Le tableau ci-dessous présente les effectifs transférés aux collectivités territoriales en 2008 et les montants qui leur sont compensés en conséquence. Seuls les crédits de personnel hors cotisations au CAS Pensions sortent du périmètre du budget de l’État, les dépenses de pensions demeurant inchangées (111).

IMPACT DE LA DÉCENTRALISATION SUR LES DÉPENSES DE PERSONNEL EN 2008

 

Vers les départements

Vers les régions

Total

Effectifs transférés au 1er janvier 2008 (en ETPT) :

En détachement de longue durée

3 117

3 987

7 104

Intégrant la fonction publique territoriale

13 814

11 209

25 023

Agents non titulaires et emploi vacants

1 158

663

1 822

Total (a)

18 089

15 860

33 949

Dépenses de personnel (en millions d’euros) :

Rémunérations d’activité

439

303

742

Cotisations sociales

170

142

311

dont cotisations au CAS Pensions (b)

29

32

62

Prestations sociales

5

4

9

Total

615

449

1 063

(a) Dont 25 000 agents TOS du ministère de l’Éducation nationale, 818 TOS des lycées agricoles et 6 309 agents de l’ancien ministère de l’Équipement, hors emplois vacants et agents non titulaires (1 822 agents).

(b) Au titre des fonctionnaires détachés de longue durée (cotisation au taux des employeurs autres que l’État, fixé pour 2008 à 50  %).

Source : Ministère du Budget, des comptes publics et de la fonction publique.

Le présent projet de loi de finances retient 54,4113 euros comme valeur moyenne du point fonction publique, soit une valeur identique à celle du 1er février 2007, date de la dernière hausse décidée par le Gouvernement (+ 0,8 %). Cette augmentation représente pour l’État une dépense d’environ 623 millions d’euros en 2007 et son effet report sur 2008 est estimé à 57 millions d’euros.

Le Rapporteur général rappelle que toute hausse de 1 % de la valeur du point fonction publique accroît mécaniquement les dépenses de personnel d’environ 850 millions d’euros en année pleine. Le tableau ci-dessous présente la ventilation de cette augmentation, compte tenu des différents mécanismes d’indexation.

EFFET D’UNE AUGMENTATION DE 1 % DU POINT FONCTION PUBLIQUE

(en millions d’euros)

Rémunérations d’activité

632

Pensions

1

Cotisations sociales

111

Prestations sociales

3

Impôts et taxes

5

Pensions et allocations anciens combattants et victimes de guerre

28

Autres allocations

1

Subventions à l’enseignement privé non agricole

68

TOTAL

849

Source : Ministère du Budget, des comptes publics et de la fonction publique.

Un autre facteur d’évolution des rémunérations est le glissement-vieillesse-technicité (GVT), qui comporte deux facettes. Le GVT positif (mesures individuelles), estimé à 2 % pour 2008, correspond à l’augmentation de la rémunération individuelle découlant d’une promotion au choix dans un corps ou un grade, d’un avancement automatique sur la grille indiciaire ou d’un changement de grade ou de corps. Le GVT négatif (effet entrés-sorties, ou « effet de noria »), estimé lui aussi à 2 % pour 2008, mesure la diminution salariale induite par les flux de départs des agents et du remplacement des agents en fin de carrière par des agents plus jeunes et positionnés en début de grille. À l’instar de ces dernières années, le solde du GVT est pratiquement nul – voire négatif à structure constante du fait des importants départs à la retraite.

Des mesures d’ordre catégoriel ont également une influence sur les crédits de rémunérations – ainsi d’ailleurs que sur les cotisations sociales. Ces mesures, qui sont présentées dans les PAP, sont principalement les suivantes :

– au ministère de la Défense, une enveloppe de 52 millions d’euros est destinée à améliorer la rémunération des militaires du rang et de certains sous-officiers ;

– au ministère de l’Écologie, du développement et de l’aménagement durables, 18 millions d’euros devraient permettre de financer la revalorisation des régimes indemnitaires des agents des directions interdépartementales des routes et de créer une indemnité spéciale de mobilité, dans le cadre de la réorganisation des services déconcentrés ;

– au ministère de l’Éducation nationale, est notamment prévue une provision de 123 millions d’euros en année pleine (soit 41 millions d’euros pour 2008), dans le cadre des travaux de redéfinition du métier d’enseignant et de revalorisation de la fonction enseignante.

● Seconde composante des dépenses de personnel, les cotisations et contributions sociales augmenteraient de plus de 2 milliards d’euros entre 2007 et 2008, pour atteindre 45,1 milliards d’euros. L’essentiel tient à l’accroissement des cotisations de l’État employeur au CAS Pensions (+ 1,9 milliard d’euros).

Il faut rappeler que les taux de cotisation sont calculés ex ante en tenant compte de l’évolution des dépenses et recettes retracées sur le programme Pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires d’invalidité en vue d’assurer son équilibre. Il en va de même du taux de la contribution tendant à financer l’allocation temporaire d’invalidité (ATI) en faveur des fonctionnaires civils atteints d’une invalidité imputable au service et entraînant une incapacité permanente d’au moins 10 %. Pour 2008, le taux de la contribution employeur inscrite au sein du titre 2 de chaque programme est ainsi porté à 55,71 % pour les personnels civils (hors ATI) et à 103,5 % pour les personnels militaires. Il reste stable pour les allocations temporaires d’invalidité (à 0,31 %).

Il convient également de signaler que le taux de la contribution employeur au CAS Pensions versée par les opérateurs de l’État augmente en 2008, passant de 39,5 % à 50 %, afin de se rapprocher du taux de droit commun (112). Cela entraîne mécaniquement une diminution à due concurrence de la contribution employeur de l’État au CAS Pensions.

En 2008, les charges de pensions seraient d’environ 8,5 milliards d’euros pour les pensions militaires et de 33,1 milliards d’euros pour les pensions civiles. Ces dernières augmenteraient de près de 1,9 milliard d’euros par rapport à 2007, sous l’effet notamment des nouveaux pensionnés de 2007 (+ 1,2 milliard d’euros), des flux de pensionnés en 2008 (+ 700 millions d’euros) et de l’indexation des pensions sur l’inflation (+ 284 millions d’euros).

Par ailleurs, la catégorie « cotisations et contributions sociales » retrace également les crédits destinés :

– aux cotisations d’allocations familiales dues par l’État employeur. Depuis le 1er janvier 2006, ce sont les caisses d’allocations familiales (CAF) qui assurent la totalité des prestations familiales dues aux agents de l’État en fonction en métropole. Le taux de droit commun est appliqué (5,4 %), entraînant un montant total de cotisations de 2,9 milliards d’euros en 2008 ;

– aux cotisations à l’assurance vieillesse du régime général, à laquelle sont affiliés les agents non titulaires de l’État (les taux de droit commun sont, là aussi, en vigueur) ;

– aux cotisations au Fonds national d’aide au logement (FNAL), pour environ 225 millions d’euros en 2008. Dans le cadre de la diversification du financement des aides personnelles au logement, l’article 60 du présent projet de loi de finances propose d’achever le mouvement d’alignement des taux de cotisation des employeurs publics sur celui des employeurs du secteur privé ;

– aux cotisations au régime de retraite additionnelle de la fonction publique créé par la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites. Le taux global de cette cotisation est de 10 %, réparti à parts égales entre les employeurs publics et l’agent bénéficiaire. La masse des cotisations encaissées au titre de l’année 2006 s’élève à 1,6 milliard d’euros. Plus de 4,3 millions de fonctionnaires sont concernés, répartis à peu près également entre la fonction publique d’État et la fonction publique territoriale. Les premières prestations, versées en 2006 sous forme de capital, ont concerné environ 91 000 assurés pour un montant global de 28 millions d’euros.

● Enfin, les prestations sociales et allocations diverses (catégorie 23) augmenteraient de 4,2 % pour atteindre 1,3 milliard d’euros en 2008. Conséquence du transfert des prestations familiales aux CAF déjà évoqué, ne figurent plus désormais sur les programmes que les crédits nécessaires au paiement des prestations familiales dues aux agents affectés outre-mer.

● L’examen de la répartition par mission des crédits de personnel et des plafonds des autorisations d’emplois, présentée dans le tableau ci-dessous, fait apparaître de grandes disparités (113).

RÉPARTITION PAR MISSION DES CRÉDITS DE PERSONNEL ET DES PLAFONDS DES AUTORISATIONS D’EMPLOIS EN 2007 ET 2008

(crédits en millions d’euros, plafonds des autorisations d’emplois en ETPT)

 

LFI 2007

PLF 2008

 

Crédits

PAE

Crédits

PAE

1. Activités régaliennes

 

 

 

 

Action extérieure de l’État

779,6

13 343

785,0

13 209

Administration générale et territoriale de l’État

1 694,2

36 183

1 713,9

35 727

Conseil et contrôle de l’État

393,5

4 911

406,5

4 960

Défense

18 070,5

329 907

18 299,3

320 612

Direction de l’action du Gouvernement

166,1

2 563

162,6

2 549

Gestion des finances publ. et des ressources humaines

8 084,3

153 168

8 224,5

150 780

Immigration, asile et intégration

24,0

489

31,5

609

Justice

3 684,6

72 023

3 878,3

72 094

Sécurité

13 112,1

252 066

13 461,8

249 701

Sécurité civile

162,7

2 598

144,1

2 563

Sous-total Activités régaliennes

46 171,7

867 251

47 107,5

852 804

2. Politiques publiques

 

 

 

 

Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales

714,1

12 400

715,2

12 137

Aide publique au développement

242,5

2 980

243,7

2 873

Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation

227,0

5 027

221,6

4 722

Culture

575,9

11 530

584,8

11 256

Développement et régulation économiques

456,1

7 109

470,8

6 940

Écologie, développement et aménagement durables

4 066,5

96 479

3 837,1

86 645

Enseignement scolaire

55 019,0

1 063 027

55 074,3

1 022 641

Outre-mer

85,9

3 715

83,6

3 715

Pilotage de l’économie française

566,7

9 293

598,4

9 425

Politique des territoires

9,3

148

9,5

148

Provisions

 –

– 

150,0

Recherche et enseignement supérieur

8 358,9

150 913

8 702,1

153 507

Relations avec les collectivités territoriales

8,4

173

Sécurité sanitaire

239,8

5 136

243,4

5 012

Solidarité, insertion et égalité des chances

785,1

14 822

798,4

14 537

Sport, jeunesse et vie associative

375,9

7 292

384,6

7 044

Travail et emploi

534,4

10 457

533,3

10 186

Ville et logement

149,4

3 088

155,5

3 145

Sous-total Politiques publiques

72 414,9

1 403 589

72 806,3

1 353 933

Total budget général

118 586,5

2 270 840

119 913,8

2 206 737

N.B. : Les plafonds des autorisations d’emplois étant fixés par ministères (article 37 du présent projet), le tableau ci-dessus présente leur ventilation par mission à titre prévisionnel et indicatif. Les données pour 2007 sont présentées à structure 2008.

Entre 2007 et 2008, les dépenses de personnel des missions « régaliennes » augmenteraient sensiblement plus que celles des autres politiques publiques (respectivement + 2 % et + 0,5 %). Ainsi, alors même que leurs plafonds d’emplois seraient abaissés (car notablement surévalués en loi de finances pour 2007), les missions Défense et Sécurité verraient leurs dépenses de personnel augmenter respectivement de 229 millions d’euros et 350 millions d’euros. Du fait des créations d’emplois déjà signalées, les crédits de personnel de la mission Justice progresseraient de 5,3 % en 2008, à 3,9 milliards d’euros.
La priorité donnée à la recherche et à l’enseignement supérieur trouverait
– notamment – sa traduction dans l’augmentation de 343 millions d’euros des moyens en personnel correspondants.

À l’inverse, les crédits de titre 2 de la nouvelle mission Écologie, développement et aménagement durables diminueraient de près de 230 millions d’euros (– 5,6 %) par rapport à la loi de finances pour 2007 (présentée au format 2008) : les effectifs mis à disposition des collectivités territoriales seraient significativement réduits, du fait du développement des transferts de personnel, en charge notamment des routes nationales d’intérêt local, vers la fonction publique territoriale (soit par intégration de cette dernière, soit par voie de détachement).

Une plus grande stabilité ressort de l’examen de la mission Enseignement scolaire, qui continue de représenter 46 % des dépenses de personnel et la même proportion des emplois autorisés sur le budget général.

3.– Les dépenses de fonctionnement

● En 2008, les dépenses de fonctionnement s’établiraient à 38,4 milliards d’euros d’AE et à 37,5 milliards d’euros de CP. L’application de la LOLF a permis de clairement les distinguer des dépenses de personnel en les individualisant sur le titre 3, correspondant aux dépenses générées par l’activité ordinaire de l’État. En crédits de paiement, les dépenses de fonctionnement représenteraient 13 % des dépenses du budget général hors remboursements et dégrèvements en 2008.

Globalement, les crédits de fonctionnement augmenteraient de 4,4 milliards d’euros en 2008. Toutefois, près de la moitié de cette hausse tient à un changement d’imputation au sein de la mission Remboursements et dégrèvements. Alors que tous ses crédits étaient jusqu’alors imputés sur le titre 6 en dépenses d’intervention, 2,2 milliards d’euros de remboursements et dégrèvements d’impôts d’État sont désormais classés en titre 3 : il s’agit des dépenses pour ordre (admissions en non valeur, remises et annulations), des intérêts moratoires et des remises de débets.

Deux missions rassemblent à elles seules la moitié des dépenses de fonctionnement de l’ensemble du budget général : la mission Défense en mobilise 21 % (soit 7,8 milliards d’euros) et la mission Recherche et enseignement supérieur 29 % (soit 10,7 milliards d’euros). Les crédits de fonctionnement de cette dernière seraient significativement renforcés, en hausse de 1,3 milliard d’euros par rapport à la loi de finances pour 2007, l’essentiel se concentrant sur le programme Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires.

RÉPARTITION DES CRÉDITS DE FONCTIONNEMENT PAR MISSIONS EN 2008

(en pourcentage du total du titre 3)

Pour certaines missions, les crédits de fonctionnement représentent une part substantielle des moyens totaux. Il en va ainsi des missions Direction de l’action du Gouvernement (58 % des crédits de la mission), Culture (45 %) et Sécurité sanitaire (47 %). Le Rapporteur général rappelle par ailleurs que les crédits de la dotation Dépenses accidentelles et imprévisibles de la mission Provisions sont classés, par convention, parmi les dépenses de fonctionnement. Ils sont proposés à 75 millions d’euros au titre des aléas susceptibles d’intervenir en 2008, soit quasiment le même montant que cette année.

● Conformément à l’article 5 de la LOLF, deux types de dépenses de fonctionnement doivent être distinguées.

Les dépenses de fonctionnement stricto sensu (catégorie 31) sont celles effectuées directement par l’État. Elles atteindraient près de 20 milliards d’euros de crédits de paiement en 2008. En dehors des remboursements et dégrèvements, elles sont essentiellement concentrées sur les missions Défense (7,5 milliards d’euros de CP en 2008), Gestion des finances publiques et des ressources humaines (2 milliards d’euros), Sécurité (1,8 milliard d’euros) et Justice (1,7 milliard d’euros).

Les dépenses de fonctionnement réalisées indirectement, par le biais d’opérateurs de l’État, sont constitutives des subventions pour charges de service public (catégorie 32). En 2008, ces subventions atteindraient 17,6 milliards d’euros d’AE et 17,5 milliards d’euros de CP (après respectivement 15,8 milliards d’euros et 15,9 milliards d’euros en 2007).

Compte tenu du nombre des opérateurs qu’elle fait intervenir, la mission Recherche et enseignement supérieur rassemble à elle seule près de 59 % des crédits pour subventions de fonctionnement, répartis principalement entre l’enseignement supérieur et la recherche universitaire pour 2,3 milliards d’euros, la recherche scientifique et technologique pour 4,6 milliards d’euros (+ 32 % par rapport à la loi de finances pour 2007), la recherche dans le domaine de la gestion des milieux et des ressources pour 1,2 milliard d’euros et la recherche dans le domaine de l’énergie pour 0,7 milliard d’euros.

À l’inverse, les subventions pour charges de service public chuteraient de 367 millions d’euros en 2007 à 37 millions d’euros en 2008 sur la mission Solidarité, insertion et égalité des chances, du fait d’un changement d’imputation des crédits versés au Fonds spécial d’invalidité (FSI), désormais comptabilisés en dépenses d’intervention du titre 6.

Les autres missions versant d’importants volumes de subventions à des opérateurs sont :

– la mission Travail et emploi pour près de 2 milliards d’euros, en faveur notamment de l’Agence nationale pour l’emploi (ANPE), de l’Agence pour la formation professionnelle des adultes (AFPA) et du Centre national pour l’aménagement des structures des exploitations agricoles (CNASEA) ;

– la mission Culture pour 1,1 milliard d’euros, dont 652 millions d’euros en faveur des opérateurs du programme Patrimoines ;

– la mission Régimes sociaux et de retraite pour 719 millions d’euros destinés à l’Établissement national des invalides de la marine (ENIM) ;

– la mission Écologie, développement et aménagement durables pour 582 millions d’euros, dont 176 millions d’euros sur le programme Météorologie ;

– la mission Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales pour 506 millions d’euros.

4.– Les charges de la dette de l’État

Les charges de la dette de l’État, constitutives du titre 4, figurent sur le seul programme Charge de la dette et trésorerie de l’État, doté de crédits évaluatifs, de la mission Engagements financiers de l’État. Hors opérations de swaps retracées sur le compte de commerce Gestion de la dette et de la trésorerie de l’État, la charge de la dette de l’État s’élèverait en 2008 à 40,6 milliards d’euros, après 38,9 milliards d’euros en 2007 (prévision) et 38,4 milliards d’euros en 2006 (exécution). Les intérêts de la dette négociable constituent la quasi-totalité du titre 4, la charge de la dette non négociable ne représentant plus que 6 millions d’euros en 2008 (114).

5.– Les dépenses d’investissement

Les dépenses d’investissement, retracées au titre 5, s’établiraient à 13,6 milliards d’euros d’AE et à 13,3 milliards d’euros de CP en 2008, soit une hausse par rapport à la loi de finances pour 2007 de, respectivement, 3 % et 0,9 %. Représentant moins de 5 % des charges nettes de l’État, elles correspondent aux dépenses « immobilisables », c’est-à-dire constitutives d’un actif immobilisé, corporel ou incorporel, suivi au bilan de l’État.

Les dépenses pour immobilisations incorporelles de l’État (catégorie 52) ne représenteraient en 2008 que 303,7 millions d’euros de CP. Les immobilisations incorporelles peuvent être définies comme des éléments non monétaires identifiables, sans substance physique, faisant l’objet d’une détention durable par l’État et contrôlés par lui. Sont notamment concernés les brevets, les coûts de développement, les logiciels acquis ou produits en interne, les procédés ou les marques. En 2008, les crédits relevant de cette catégorie concernent essentiellement des dépenses d’investissement informatique figurant sur la mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines (265 millions d’euros) et, plus précisément, sur le programme Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local pour les projets Copernic et Helios et sur le programme Stratégie des finances publiques et modernisation de l’État pour les projets Chorus et Accord-LOLF (115).

Mais les dépenses d’investissement concernent dans leur très grande majorité des immobilisations corporelles de l’État (catégorie 51) : terrains et parcs immobiliers, infrastructures routières, œuvres d’art, équipements militaires, etc. Ces dépenses atteindraient près de 13 milliards d’euros en 2008, soit une augmentation d’un peu plus de 100 millions d’euros par rapport à 2007.

Les crédits d’investissement de la Défense augmenteraient de 1,6 % (+ 163 millions d’euros) en 2008. À 8,8 milliards d’euros, le programme Équipement des forces demeurerait, de très loin, le plus gros « investisseur » du budget de l’État. Par ailleurs, les moyens d’investissement de l’enseignement supérieur et de la recherche seraient significativement augmentés, passant de 171 millions d’euros à 253 millions d’euros. Ceux de la mission Justice, marqués notamment par une forte augmentation en faveur de la justice judiciaire (+ 22 %), atteindraient 467 millions d’euros.

À l’inverse, les moyens destinés au réseau routier national continueraient de décroître (– 14 %) sous l’effet de la décentralisation. Il en va de même des crédits d’investissement en faveur du patrimoine (– 35 millions d’euros), ainsi que des moyens de la mission Sécurité (– 144 millions d’euros). À 607 millions d’euros, cette dernière reste cependant la deuxième mission la mieux dotée en crédits d’investissement, après la Défense.

RÉPARTITION DES CRÉDITS D’INVESTISSEMENT PAR MISSION (hors mission Défense)

(en pourcentage du total du titre 5)

6.– Les dépenses d’intervention

● Après les dépenses de personnel, les dépenses d’intervention du titre 6 constituent la part la plus importante des crédits du budget général de l’État. Elles représenteraient 23 % des crédits de paiement hors mission Remboursements et dégrèvements en 2008, soit 61,2 milliards d’euros (et 63,7 milliards d’euros d’AE). En incluant la part des remboursements et dégrèvements imputés sur le titre 6 (soit 97 % des 83 milliards d’euros de la mission), les dépenses d’intervention atteindraient 40 % des dépenses totales en 2008, soit 144,7 milliards d’euros d’AE et 142,2 milliards d’euros de CP.

Les dépenses d’intervention sont composées des appels en garantie et, surtout, des transferts. Ces derniers s’analysent en des versements sans contrepartie équivalente et significative d’échange, effectués soit directement par les services de l’État soit indirectement par l’intermédiaire d’organismes divers, relevant le plus souvent du périmètre des opérateurs de l’État. D’assez nombreuses missions ont un rôle quasi-exclusivement consacré à ces interventions : Aide publique au développement (89 % des crédits de la mission), Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation (90 %), Médias (79 %) ; Outre-mer (93 %), Politique des territoires (92 %), Régimes sociaux et de retraite (86 %), Relations avec les collectivités territoriales (99 %), Solidarité, insertion et égalité des chances (91 %), Ville et logement (97 %).

Hors remboursements et dégrèvements, les missions les plus riches en crédits d’intervention sont les missions Solidarité, insertion et égalité des chances (10,9 milliards d’euros en 2008), Travail et emploi (9,6 milliards d’euros) et Ville et logement (7 milliards d’euros).

RÉPARTITION DES CRÉDITS D’INTERVENTION PAR MISSION
(hors mission Remboursements et dégrèvements)

(en pourcentage du titre 6 hors R&D)

Par rapport aux crédits ouverts par la loi de finances pour 2007, les dépenses d’intervention augmenteraient de 4 milliards d’euros l’année prochaine, du fait notamment du dynamisme des remboursements et dégrèvements. En neutralisant ces derniers, les crédits d’intervention seraient au contraire globalement en baisse (– 505 millions d’euros).

L’essentiel de cette diminution est cependant imputable à un effet de périmètre. Les crédits de la mission Relations avec les collectivités territoriales seraient en effet affectés par la transformation en prélèvements sur recettes de la dotation régionale d’équipement scolaire (DRES), avec pour conséquence la suppression de l’action Aides à l’équipement des régions sur le programme Concours financiers aux régions. De même, l’action Aides à l’équipement des départements du programme Concours financiers aux départements ne comporterait plus en 2008 que la dotation globale d’équipement des départements (DGE), la dotation départementale d’équipement des collèges (DDEC) devenant elle aussi un prélèvement sur recettes (116).

Par ailleurs, les dépenses d’intervention de la mission Solidarité, insertion et égalité des chances augmenteraient de 213 millions d’euros. La mission Régimes sociaux et de retraite porterait 187 millions d’euros de crédits d’intervention supplémentaires en faveur des transports terrestres (SNCF et RATP principalement), pour lesquels la dotation atteindrait 3,5 milliards d’euros en 2008 (117). Les dépenses d’intervention des missions Travail et emploi et Ville et logement demeureraient globalement stables. La nouvelle mission Écologie, développement et aménagement durables rassemblerait 4,4 milliards d’euros, essentiellement sur les programmes Transports terrestres et maritimes (2 milliards d’euros) et Passifs financiers ferroviaires (1,3 milliard d’euros).

Quant aux dépenses d’intervention constitutives de remboursements et dégrèvements, elles augmenteraient de 4,5 milliards d’euros par rapport à la loi de finances pour 2007 pour s’établir à 81 milliards d’euros (83,2 milliards d’euros en incluant les dépenses de fonctionnement). Les hausses les plus significatives concernent la TVA (+ 3,1 milliards d’euros), l’impôt sur le revenu (+ 1,4 milliard d’euros, du fait notamment du crédit d’impôt relatif aux intérêts d’emprunt mis en place par la loi « TEPA ») et la taxe professionnelle (+ 1,9 milliard d’euros, sous l’effet du mécanisme de plafonnement en fonction de la valeur ajoutée). Cette dernière hisserait les remboursements et dégrèvements d’impôts locaux à un niveau de 16 milliards d’euros en 2008.

À l’instar des recettes, les remboursements et dégrèvements font l’objet d’une révision associée au présent projet de loi de finances : d’après celle-ci, ils s’élèveraient à 79,5 milliards d’euros en 2007, au lieu de 76,5 milliards d’euros prévus initialement. Par rapport à ce montant révisé, les remboursements et dégrèvements progresseraient donc en 2008 de 3,7 milliards d’euros, soit 4,7 % (118).

● Les dépenses d’intervention réalisées sous forme de transferts peuvent être appréhendées plus finement en fonction des différentes catégories de bénéficiaires, expressément désignés à l’article 5 de la LOLF.

Les transferts aux ménages s’établiraient à 33,6 milliards d’euros de CP en 2008, dont 25,3 milliards d’euros hors remboursements et dégrèvements. Les crédits du programme Accès et retour et l’emploi augmenteraient sensiblement de 611 millions d’euros, du fait d’un « ressaut » par rapport à la loi de finances pour 2007, laquelle avait mobilisé une ressource extrabudgétaire au profit du Fonds de solidarité – cessionnaire d’une créance de l’État sur l’Unedic d’un montant de 770 millions d’euros. Une autre augmentation notable des transferts aux ménages concerne le programme Handicap et dépendance (+ 447 millions d’euros), du fait du dynamisme de l’allocation aux adultes handicapés (AAH).

En plus des 56,7 milliards d’euros de crédits pour remboursements et dégrèvements, les transferts aux entreprises mobiliseraient 11,9 milliards d’euros en 2008, soit 3,6 milliards d’euros de moins que cette année. Cette évolution n’est cependant guère significative : elle s’explique, pour 2,8 milliards d’euros, par le reclassement en catégorie 64 (transferts aux autres collectivités) de la subvention au régime de retraite de la SNCF, celle-ci étant désormais versée à la nouvelle caisse de prévoyance et de retraite du personnel, dotée de la personnalité morale. Pour le reste, l’essentiel des crédits sont concentrés sur les missions Travail et emploi (3,2 milliards d’euros, soit près de 10 % de moins qu’en 2007, du fait notamment d’un moindre volume de contrats aidés) et Écologie, développement et aménagement durables (3,4 milliards d’euros, dont 1,9 milliard d’euros au profit des transports terrestres et maritimes).

Les transferts aux collectivités territoriales atteindraient 22,7 milliards d’euros, dont 16 milliards d’euros de remboursements et dégrèvements d’impôts locaux – jusqu’alors classés en transferts aux ménages et aux entreprises. Pour des raisons déjà évoquées, la mission Relations avec les collectivités territoriales verraient ses crédits amputés d’environ 1 milliard d’euros. Ceux figurant sur la mission Culture seraient presque doublés entre 2007 et 2008, au bénéfice du programme Patrimoines (93,2 millions d’euros). La mission Travail et emploi continuerait de mobiliser environ 1,7 milliard d’euros de crédits destinés aux collectivités territoriales, l’essentiel allant à la compensation aux régions des compétences qui leur ont été transférées en matière de formation professionnelle. La mission Enseignement scolaire comporterait 1,5 milliard d’euros de crédits en faveur des établissements publics locaux d’enseignement. Sur la mission Ville et logement, les transferts aux collectivités territoriales diminueraient de 185 millions d’euros, du fait de la décrue des crédits nécessaires à la couverture des engagements issus des grands projets de ville (GPV) et des opérations de rénovation urbaine lancées entre 1997 et 2003 (d’où une baisse de 104 millions d’euros des crédits du programme Rénovation urbaine).

Les transferts aux « autres collectivités » s’élèveraient à 17,1 milliards d’euros en 2008, après 14,5 milliards d’euros en 2007. En dehors du changement d’imputation de la subvention au régime de retraite de la SNCF, la tendance serait à la baisse en 2008, notamment sur la mission Outre-mer (– 118 millions d’euros), sous l’effet du transfert des crédits des contrats aidés non spécifiques à l’outre-mer vers la mission Travail et emploi. En dépit de ce changement de périmètre, la diminution globale du volume des contrats aidés en 2008 entraînerait une baisse de 443 millions d’euros des transferts aux autres collectivités financés par la mission Travail et emploi. Ces transferts atteindraient par ailleurs 2,6 milliards d’euros sur la mission Solidarité, insertion et égalité des chances (dont 1,3 milliard d’euros en faveur des établissements et services d’aide par le travail du programme Handicap et dépendance), 2,6 milliards d’euros sur la mission Aide publique au développement (notamment les contributions à l’Organisation des Nations-Unies et au Fonds européen de développement), 1,2 milliard d’euros sur la mission Recherche et enseignement supérieur (dont 710 millions d’euros au titre de la recherche spatiale) et 1,1 milliard d’euros sur l’Enseignement scolaire (essentiellement en faveur de l’enseignement privé et de l’enseignement technique agricole).

● Enfin, les appels en garantie, imputés sur la catégorie 65, sont des crédits évaluatifs figurant sur la seule mission Engagements financiers de l’État. Ils passeraient de 292,6 millions d’euros en 2007 à 287,7 millions d’euros en 2008, soit une diminution de 1,7 %.

7.– Les dépenses d’opérations financières

Les dépenses d’opérations financières du titre 7 s’établiraient en 2008 à 518 millions d’euros d’AE et à 416 millions d’euros de CP (au lieu de, respectivement, 307 millions d’euros et 284 millions d’euros en 2007).

● Les prêts et avances accordés par l’État (catégorie 71) ne représenteraient en 2008 que 191 millions d’euros sur le budget général, leurs structures d’accueil « naturelles » étant les comptes de concours financiers. Il s’agit essentiellement d’avances remboursables destinées à financer des recherches dans le domaine de l’aéronautique civile (177 millions d’euros sont prévus à ce titre sur le programme Recherche dans le domaine des transports, de l’équipement et de l’habitat).

● Alors qu’en 2007 seuls 62 millions d’euros avaient été inscrits sur la catégorie 72 des dotations en fonds propres de l’État, ce sont 220,5 millions d’euros qui sont prévus par le présent projet de loi de finances. Cette hausse est entièrement imputable à la mission Recherche et enseignement supérieur. Elle s’explique par la généralisation progressive – en vue du projet de loi de finances pour 2009 – de la distinction, au sein des crédits destinés aux opérateurs de l’État, entre dotations en fonds propres du titre 7, subventions pour charges de service public du titre 3 et transferts du titre 6. La catégorie 72 vise à rendre compte de la participation financière de l’État à des investissements exceptionnels. Devraient être considérées comme des dotations en fonds propres les apports en capital constituant des mises de fonds initiales et ayant vocation à être inscrits in fine au bilan de l’établissement. Sont principalement concernés les fonds versés aux opérateurs en vue de la réalisation d’investissements pour des opérations identifiées, représentant des montants importants et qui ne peuvent être considérées comme entrant dans le champ de l’exploitation courante des établissements (dotations de premier équipement, construction immobilière ou réalisation de grands équipements scientifiques notamment).

● Enfin, les quelques crédits qui étaient classés en dépenses de participations financières en 2007 (1,5 million d’euros sur la mission Aide publique au développement, au titre de la participation de la France à certaines banques multilatérales de développement) disparaîtraient en 2008. En effet, « les opérations de nature patrimoniale liées à la gestion des participations financières de l’État (…) sont, de droit, retracées sur un unique compte d’affectation spéciale » selon l’article 21 de la LOLF.

C.– LES BUDGETS ANNEXES

Après la suppression du budget annexe des monnaies et médailles par la loi de finances pour 2007, seuls deux budgets annexes subsistent. Leurs crédits pour 2008 sont proposés à l’état C du présent projet de loi de finances.

Le plus important est le budget annexe Contrôle et exploitation aériens (ancien budget annexe de l’Aviation civile), dont les crédits progresseraient de 3,8 % pour atteindre 1,7 milliard d’euros en 2008. Afin de lui permettre de réaliser des investissements importants, en particulier dans le domaine de la navigation aérienne, ce budget annexe bénéficierait par ailleurs d’une modification en sa faveur, valable jusqu’à 2010, de la clef de répartition du produit de la taxe de l’aviation civile (article 20 du présent projet) : cette ressource lui rapporterait 195 millions d’euros en 2008, au lieu de 167 millions d’euros en 2007.

Quant au budget annexe Publications officielles et information administrative, il regroupe depuis 2007 l’ancien budget annexe des Journaux officiels et les opérations de la Documentation française retracées auparavant sur le compte de commerce Opérations à caractère industriel et commercial de la Documentation française. Il serait doté de 196,2 millions d’euros de crédits en 2008, répartis entre un programme Accès au droit, publications officielles et annonces légales (147,1 millions d’euros) et un programme Édition publique et information administrative (49,1 millions d’euros).

Au total, les crédits de budgets annexes augmenteraient de 3,2 % par rapport à 2007 et s’établiraient à 1,8 milliard d’euros l’année prochaine.

CRÉDITS INITIAUX DES BUDGETS ANNEXES

(hors fonds de concours, en millions d’euros)

 

2004

2005

2006

2007

2008

Évolution 2008/2007

Aviation civile / Contrôle et exploitation aériens …

1 512,9

1 556,6

1 728,0

1 642,6

1 704,5

+ 3,8 %

JO / Publications officielles et information administrative

169,1

157,9

171,2

199,9

196,2

–  1,9 %

Légion d’honneur

17,9

18,3

suppr.

– 

– 

Ordre de la Libération

0,7

0,7

suppr.

– 

– 

Monnaies et médailles

86,9

98,0

105,7

suppr.

– 

BAPSA

15 005,7

suppr.

– 

– 

– 

Dépenses totales

16 793,1

1 831,5

2 004,7

1 842,4

1 900,7

+ 3,2%

D.– LES COMPTES SPÉCIAUX

Alors qu’il était excédentaire de 308,5 millions d’euros en loi de finances pour 2007, le solde des comptes spéciaux serait déficitaire en 2008, à - 466,9 millions d’euros. Cette dégradation, provoquée essentiellement par des prêts à certains États étrangers, pèse donc sur l’évolution du déficit de l’État entre 2007 et 2008, à hauteur de 0,8 milliard d’euros.

Les dépenses totales des comptes spéciaux s’élèveraient en 2008 à 54,9 milliards d’euros : 54,5 milliards d’euros de dépenses des comptes d’affectation spéciale, auxquelles il convient d’ajouter le solde, déficitaire en 2008, des trois autres catégories de comptes spéciaux (–  459 millions d’euros, au lieu de + 509 millions d’euros en loi de finances pour 2007).

● Les comptes dotés de crédits, au sens de l’article 20 de la LOLF, sont les comptes d’affectation spéciale et les comptes de concours financiers. Leurs crédits pour 2008 sont proposés à l’état D du présent projet de loi de finances.

Les charges des comptes d’affectation spéciale seraient en hausse de 1,4 milliard d’euros par rapport à la loi de finances pour 2007, du fait principalement des dépenses du CAS Pensions (+ 1,2 milliard d’euros) (119). Les dépenses du compte Participations financières de l’État, conditionnées par les réalisations effectives de cessions d’actifs, resteraient forfaitairement fixées à 5 milliards d’euros. Les prévisions de recettes – et, partant, de dépenses – du CAS Gestion du patrimoine immobilier de l’État seraient en revanche majorées de 100 millions d’euros par rapport à 2007, soit un total de 600 millions d’euros.

L’augmentation la plus significative, rapportée au volume des crédits en jeu, concerne le CAS Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route, conséquence du relèvement de 140 millions d’euros à 204 millions d’euros de la fraction du produit des amendes lui revenant en 2008 (article 16 du présent projet). Enfin, le seul compte non équilibré en 2008 serait le CAS Développement agricole et rural, dont les recettes dépendent du dynamisme de la taxe sur le chiffre d’affaires des exploitants agricoles.

OPÉRATIONS DES COMPTES D’AFFECTATION SPÉCIALE EN 2007 ET 2008

(en millions d’euros)

 

Recettes

Crédits

Soldes

 

2007

2008

2007

2008

2007

2008

Cinéma, audiovisuel et expression radiophonique locale

530

554

530

554

– 

 

Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route

140

240

140

204

– 

 

Développement agricole et rural

98

103

98

111

– 

– 8

Gestion du patrimoine immobilier de l’État

500

600

500

600

– 

 

Participations financières de l’État

5 000

5 000

5 000

5 000

– 

 

Pensions

46 580

47 780

46 670

48 000

– 200

 

Total

52 848

54 460

53 048

54 468

– 200

– 8

Les comptes de concours financiers verraient leur solde, excédentaire de 207 millions d’euros en 2007, devenir déficitaire à hauteur de 718 millions d’euros en 2008.

OPÉRATIONS DES COMPTES DE CONCOURS FINANCIERS (a)

(en millions d’euros)

 

2003

2004

2005

2006

2007

2008

Évolution 2008/2007

A.- Prévisions des lois de finances initiales

Crédits

59 025

62 121

67 528

87 016

96 300

93 422

– 3,0 %

Recettes

59 895

61 927

67 666

87 393

96 507