N° 276 tome I - Rapport sur le projet de loi de finances pour 2008 (n°189)

N° 276

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 11 octobre 2007.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2008 (n° 189),

TOME I

PAR M. GILLES CARREZ

Rapporteur général,

Député.

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CHAPITRE PREMIER : UN PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2008 QUI PRÉPARE EFFICACEMENT AUX DÉFIS DE LA NOUVELLE LÉGISLATURE 7

I.– LES DÉFIS POSÉS PAR NOS FINANCES PUBLIQUES 9

II.– UN PROJET DE LOI DE FINANCES AMBITIEUX DANS LA MAÎTRISE DES DÉPENSES, RESPONSABLE DANS L’UTILISATION DES RECETTES 20

A.– DES EFFORTS ACCRUS DE MAÎTRISE DES DÉPENSES 20

B.– DES MESURES FISCALES BIEN CIBLÉES ET GLOBALEMENT NEUTRES SUR L’ÉQUILIBRE 31

1.– 6,4 milliards d’euros de baisses d’impôt déjà votées au service de la croissance et du pouvoir d’achat 31

2.– Les mesures fiscales proposées 38

III.– LE MAINTIEN DU DÉFICIT PUBLIC À UN NIVEAU STABILISANT LA DETTE 41

A.– UNE LÉGÈRE AMÉLIORATION DU DÉFICIT PAR RAPPORT AU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2007 41

B.– UNE STABILISATION DE LA DETTE PUBLIQUE 47

1.– Un accroissement du besoin de financement de l’État 47

2.– Vers une remise sous contrôle de l’endettement public 50

CHAPITRE II : LES RESSOURCES DE L’ÉTAT EN 2008 55

I.- LES RECETTES FISCALES NETTES 62

A.– L’IMPÔT SUR LE REVENU 64

B.– L’IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS 68

C.– LA TAXE INTÉRIEURE SUR LES PRODUITS PÉTROLIERS 69

D.– LA TAXE SUR LA VALEUR AJOUTÉE 71

E.– LES AUTRES RECETTES FISCALES NETTES 72

II.– LES RESSOURCES NON FISCALES 75

A.– LE PRODUIT DES PARTICIPATIONS DE L’ÉTAT 77

B.– LE PRODUIT DES JEUX 82

C.– LES AUTRES ÉVOLUTIONS SIGNIFICATIVES DES RECETTES NON FISCALES 85

CHAPITRE III : LES CHARGES DE L’ÉTAT EN 2008 88

I.– L’ÉVOLUTION GLOBALE DES DÉPENSES 89

A.– LES CHANGEMENTS DE PÉRIMÈTRE ENTRE 2007 ET 2008 89

B.– L’ÉVOLUTION DES DIFFÉRENTS AGRÉGATS DE DÉPENSES 97

C.– DES PROGRÈS DANS LA BUDGÉTISATION DES DÉPENSES 101

II.– L’ÉVOLUTION DES PRINCIPAUX SUPPORTS BUDGÉTAIRES 105

A.– LES MODIFICATIONS DE LA MAQUETTE BUDGÉTAIRE EN 2008 105

B.– LE BUDGET GÉNÉRAL 106

1.– Les dotations aux pouvoirs publics 109

2.– Les dépenses de personnel 109

3.– Les dépenses de fonctionnement 121

4.– Les charges de la dette de l’État 123

5.– Les dépenses d’investissement 124

6.– Les dépenses d’intervention 125

7.– Les dépenses d’opérations financières 129

C.– LES BUDGETS ANNEXES 130

D.– LES COMPTES SPÉCIAUX 131

III.– LES CONCOURS DE L’ÉTAT AUX AUTRES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES 134

A.– LES CONCOURS DE L’ÉTAT AUX RÉGIMES DE SÉCURITÉ SOCIALE 134

B.– LES CONCOURS DE L’ÉTAT AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES 138

1.– La première étape : l’élargissement de la norme de dépense de l’État impose une répartition de l’effort de maîtrise de la dépense publique 139

2.– La deuxième étape : un nouveau contrat de stabilité 146

3.– Vers la troisième étape : l’optimisation du financement des collectivités territoriales par des concours de l’État hors contrat 155

CHAPITRE IV : LE CADRAGE ÉCONOMIQUE POUR 2008 167

I.– UN CONTEXTE MONDIAL INCERTAIN 167

A.– UN RALENTISSEMENT DE LA CROISSANCE MONDIALE 167

B.– UN RETOUR DE LA ZONE EURO VERS SON NIVEAU POTENTIEL DE CROISSANCE 173

II.– UNE ACCÉLÉRATION DE L’ÉCONOMIE FRANÇAISE EN 2008 176

ANNEXES 185

CHAPITRE PREMIER

UN PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2008 QUI PRÉPARE EFFICACEMENT AUX DÉFIS DE LA NOUVELLE LÉGISLATURE

Le présent projet de loi de finances, le premier de la XIII^ème législature, n’est pas un budget de « rupture ». Ce terme s’accorderait d’ailleurs assez mal avec la constance qui doit caractériser une politique budgétaire responsable, laquelle ne porte tous ses fruits qu’à moyen terme.

Opportunément, le présent projet s’appuie sur les acquis de la politique menée depuis cinq ans et, pour l’avenir, endosse les objectifs que s’est assignée notre majorité parlementaire depuis 2002 : rétablir l’équilibre des finances publiques et désendetter notre pays.

Certes encore fragiles, nos comptes publics ont été considérablement assainis par la législature précédente. C’est précisément le redressement budgétaire opéré ces dernières années qui a autorisé, dès cet été, l’effort fiscal exceptionnel porté par la loi du 21 août 2007 en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat (TEPA). Cette baisse massive des prélèvements, d’un montant sans précédent ces dernières années, justifie une pause dans le désendettement public en 2008. Le présent projet montre néanmoins que cette loi n’a pas été conçue au prix d’une détérioration du déficit de l’État : celui-ci doit s’établir à 41,7 milliards d’euros fin 2008, après 42 milliards d’euros en loi de finances pour 2007.

C’est donc bien l’esprit de responsabilité qui caractérise le présent projet de loi de finances.

Ce projet est responsable, d’abord, en ce qu’il « absorbe » le coût de la loi TEPA en ne proposant que des baisses d’impôts limitées (mais particulièrement bien ciblées et mises au service de notre compétitivité), en compensant l’effet de celles-ci sur le solde budgétaire par d’autres mesures fiscales et en franchissant un nouveau cap dans la maîtrise des dépenses publiques et dans l’adaptation de notre fonction publique.

Ce projet est responsable, ensuite, dans la mesure où il ne mésestime pas les risques découlant du contexte incertain dans lequel il intervient. En construisant son projet de budget sur une fourchette de croissance pour 2008 de 2 % à 2,5 % en volume ⁽¹⁾, le Gouvernement tient compte des résultats décevants de la croissance de la zone euro au deuxième trimestre et de la crise financière née cet été aux États-Unis.

Ce projet est responsable, enfin, parce qu’il s’inscrit dans le moyen terme en s’appropriant les outils de bonne gestion des finances publiques forgés par la législature précédente : une norme d’évolution des dépenses (au périmètre élargi) indépendante des fluctuations de la croissance, un pilotage raisonnable des recettes (caractérisé par la prudence des prévisions et par la constance de l’affectation des surplus non anticipés au désendettement), des objectifs de maintien du déficit en situation d’excédent primaire et à un niveau stabilisant la dette.

En conséquence, le présent projet a le double mérite de proposer un budget 2008 crédible et solide tout en préparant, déjà, aux défis de l’après-2008, qui – il faut en avoir la claire conscience – sont considérables.

I.– LES DÉFIS POSÉS PAR NOS FINANCES PUBLIQUES

La précédente législature peut s’enorgueillir d’avoir remarquablement œuvré au redressement de nos finances publiques.

La politique budgétaire menée après 2002 a courageusement rompu avec la gestion trop accommodante de la XI^èmelégislature (1997-2002), marquée par un alourdissement excessif des dépenses de l’État ⁽²⁾ et par l’absence de mise à profit de la période de forte croissance de la fin des années 1990 pour améliorer structurellement les finances publiques.

En se limitant ici aux principaux acquis de la législature précédente ⁽³⁾, le Rapporteur général souligne que :

– le déficit de l’État a été ramené à 35,7 milliards d’euros à la fin de l’année 2006 ⁽⁴⁾ et, pour la première fois depuis 2000, en situation d’excédent primaire (solde hors intérêts de la dette) ;

– la gestion prudente et raisonnable des ressources de l’État a permis de consentir de substantiels allègements d’impôts sans pour autant dégrader le déficit structurel ;

– l’idée de l’affectation systématique des surplus de recettes à la réduction du déficit s’est solidement implantée ;

– les dépenses du budget général ont été stabilisées en volume sur toute la période (et même diminuées d’un point en volume en 2007). En exécution, le Gouvernement s’est toujours strictement conformé à l’enveloppe de dépenses votée en loi de finances ;

– la LOLF ⁽⁵⁾ a connu l’année dernière une entrée en vigueur très encourageante. Pour le Parlement, ses effets les plus récents ont été les informations considérablement enrichies associées au projet de loi de règlement de 2006, sous forme notamment de rapports annuels de performances (RAP) ;

– l’endettement public, certes encore excessif à 64,2 % du PIB à la fin 2006, a été remis sous contrôle. Pour la première fois depuis 2001, le déficit stabilisant la dette a été atteint en 2006 ;

– le déficit public est revenu à 2,5 % du PIB en 2006 et la France est sortie de sa situation de « déficit excessif », au sens de nos engagements européens.

● Pour autant, le chemin du redressement budgétaire doit être poursuivi, nos finances publiques demeurant encore vulnérables. La comparaison entre la situation française et celle de ses partenaires européens montre ainsi que, de 2002 à 2006, l’effort d’assainissement budgétaire a été moins significatif en France que dans le reste de la zone euro. Le solde public français a été réduit de 0,6 % durant cette période, au lieu de 0,9 % pour la moyenne de la zone euro et très loin des performances du Danemark, de la Suède, de l’Irlande, de la Grèce ou encore de l’Espagne et de l’Allemagne (voir le graphique ci-dessous).

ÉVOLUTION DU SOLDE PUBLIC DANS L’UNION EUROPÉENNE DE 2002 À 2006

(en points du PIB national)

Source : Commission européenne, General Government Data, printemps 2007.

Lecture : un chiffre positif rend compte d’une amélioration du solde, un chiffre négatif d’une détérioration.

Ce constat mérite certes d’être doublement relativisé. D’une part, certains des pays évoqués ci-dessus, tels que la Grèce ou l’Allemagne, se trouvaient en 2002 dans une situation budgétaire « de départ » plus fortement détériorée que celle de la France : il est naturel qu’ils se soient obligés à des efforts plus consistants. D’autre part, l’examen du déficit corrigé des effets conjoncturels du cycle économique montre qu’entre 2002 et 2006 la France a amélioré son solde public de 1,6 point de PIB, soit un montant légèrement supérieur à celui de la zone euro. Le graphique ci-dessous permet de rendre compte de ces deux éléments.

ÉVOLUTION DU SOLDE PUBLIC HORS EFFET DU CYCLE ÉCONOMIQUE
DANS L’UNION EUROPÉENNE DE 2002 À 2006

(en points du PIB national)

Source : Commission européenne, General Government Data, printemps 2007.

Toutefois, force est de constater que la situation des finances publiques françaises reste significativement moins favorable que celle de la moyenne de la zone euro. Par exemple, le graphique présenté page suivante montre que le déficit structurel de la France devrait demeurer supérieur à 2 % du PIB en 2007 et 2008 ⁽⁶⁾.

Quant au taux d’endettement public de la France, récemment réévalué à 64,2 % du PIB à la fin 2006 afin de tenir compte du poids du service annexe d’amortissement de la dette de la SNCF (SAAD), il se rapproche de la moyenne de la zone euro d’autant plus sensiblement que les années 2007 et 2008 devraient voir ce taux se stabiliser plutôt que se réduire significativement. La dette publique ne devrait en effet diminuer que de 64,2 % fin 2007 à 64 % fin 2008 ⁽⁷⁾.


DÉFICIT PUBLIC STRUCTUREL EN FRANCE ET EN ZONE EURO	DETTE PUBLIQUE EN FRANCE ET EN ZONE EURO
(en pourcentage duPIB)

Sources : Commission européenne, Public finances in Economic and Monetary Union, printemps 2007 ; Projet de loi de finances pour 2008.

Le Rapporteur général insiste sur le fait que ce moindre assainissement budgétaire français n’est que faiblement lié à une sous-performance en termes de croissance économique. En effet, entre 2002 et 2006, la croissance française a été en moyenne de 1,5 % en volume, soit un niveau quasiment identique à celui de la zone euro (+ 1,6 %).

On ne saurait donc se contenter de déplorer l’insuffisance de la croissance pour expliquer la situation encore fragile de nos finances publiques.

Au demeurant, la singularité française se situe plutôt ailleurs. C’est ce qu’invite à constater le graphique présenté page suivante, qui analyse la contribution des dépenses et des recettes à l’évolution du déficit public. Au-delà de la confirmation de ce qu’entre 2002 et 2006 le déficit public a été moins réduit en France que dans la zone euro (et, plus largement, que dans l’Union européenne), il permet de souligner que la baisse du déficit français est, par comparaison avec nos partenaires européens, davantage liée à la progression des recettes qu’à la modération des dépenses.

Entre 2002 et 2006, l’augmentation des recettes a ainsi contribué à la réduction du déficit public français à hauteur de 1,5 point de PIB, au lieu de 0,7 point dans la zone euro. En sens inverse, les dépenses ont augmenté de 0,9 point de PIB en France, alors que, sur la même période, elles diminuaient de 0,2 point dans la zone euro. En particulier, les dépenses primaires (hors intérêts de la dette) ont significativement plus augmenté en France que dans la moyenne de la zone euro (+ 1,3 point de PIB, à comparer à + 0,4 point).

CONTRIBUTION DES DÉPENSES ET DES RECETTES À L’ÉVOLUTION DU SOLDE PUBLIC
ENTRE 2002 ET 2006

(écart entre 2002 et 2006, en points de PIB)

Source : Commission européenne, General Government Data, printemps 2007.

Lecture : un écart positif rend compte d’une augmentation, un écart négatif d’une diminution.

Ce constat confirme que, pour l’avenir, c’est bien sur le levier de la maîtrise des dépenses publiques que notre stratégie budgétaire doit s’appuyer en priorité.

Il est bien sûr parfaitement nécessaire – et économiquement tout à fait indispensable – de chercher à relever notre croissance, à élever notre taux d’activité, à accroître la compétitivité de nos entreprises, à réformer notre secteur public et à rétablir notre balance commerciale. Pour autant, une croissance forte ne nous dispensera ni d’une gestion raisonnable de nos ressources (quand bien même celles-ci seraient substantiellement accrues), ni de mesures vigoureuses de maîtrise des dépenses (tout au plus en facilitera-t-elle la mise en œuvre). En tout état de cause, la crédibilité de la politique budgétaire doit se mesurer in fine à la solidité des digues dressées en cas de conjoncture moins favorable qu’escompté ⁽⁸⁾.

● C’est pourquoi, le Rapporteur général se félicite de ce que le Gouvernement, très conscient des enjeux décrits ci-dessus, a bâti le programme pluriannuel de redressement de nos comptes publics ⁽⁹⁾ sur trois principes à la fois essentiels et courageux :

– après l’impact fiscal de la loi « TEPA », qui devrait ramener les prélèvements obligatoires de 44,2 % du PIB à la fin 2006 à 43,7 % à la fin 2008, le taux de ces prélèvements ne devrait plus être diminué qu’ « autant que le permettra l’objectif d’équilibre des finances publiques ». Cette règle de prudence, qui ne porte que sur le niveau global des prélèvements, n’empêche nullement de réformer en profondeur notre fiscalité, dès lors qu’il s’agit de la mettre au service de l’activité économique ;

– systématiquement affecter à la réduction du déficit les surplus de recettes non anticipés en loi de finances initiale, ceci tant que le taux d’endettement public n’aura pas été ramené en deçà de 60 % du PIB. L’article d’équilibre du présent projet porte, pour 2008, la traduction de cet engagement (IV de l’article 32) ;

– réduire de moitié le rythme d’évolution des dépenses publiques, afin de passer d’environ 2,2 % en volume et en moyenne de 2002 à 2006 à 1,1 % sur la période 2008-2012. Dès 2008, les dépenses publiques n’augmenteraient plus que de 1,4 % en volume, après 2 % en 2007.

Ces trois principes sont exigeants. Leur respect suppose des efforts conjoints de l’ensemble des acteurs publics.

Ainsi, les dépenses sociales, qui ont augmenté en moyenne de 4,5 % en valeur de 2002 à 2006 – à comparer à 2,1 % pour l’État ⁽¹⁰⁾ – devront connaître un rythme d’évolution plus raisonnable.

En particulier, l’objectif national d’évolution des dépenses d’assurance maladie (ONDAM) devra être sensiblement revu à la baisse ces prochaines années et, surtout, respecté en exécution. À l’exception de l’année 2005, l’ONDAM est en effet systématiquement méconnu (voir le graphique ci-dessous). En 2006, il a encore été dépassé, mais dans des proportions (+ 1,2 milliard d’euros) plutôt encourageantes : le rythme de progression de 3,1 % en valeur, au lieu des 2,5 % déterminés par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006, est sensiblement inférieur à celui des années précédentes ⁽¹¹⁾. Ce résultat contribue ainsi à crédibiliser les prévisions pluriannuelles associées au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2008, qui reposent sur un ONDAM de 2 % en volume (soit environ 3,5 % en valeur) par an sur la période 2009-2012. Si les dépenses étaient ainsi contenues, le déficit de la branche maladie du régime général pourrait être ramené à environ 3 milliards d’euros à l’horizon 2012.

ÉVOLUTION DES DÉPENSES DE L’ONDAM

(en valeur)

Source : Commission des comptes de la Sécurité sociale, septembre 2007.

Une modération des dépenses des collectivités territoriales, qui représentent environ 1/5^ème des dépenses publiques, paraît également souhaitable. Les dépenses locales ont été particulièrement dynamiques ces dernières années, en matière d’investissement mais aussi de gestion courante, sans que cette évolution ne soit essentiellement liée aux effets de la décentralisation. Un objectif raisonnable, à moyen terme, est de viser un retour à l’équilibre des collectivités territoriales, dont le besoin de financement global était de 0,3 % du PIB à la fin de l’année 2006.

L’État, quant à lui, ne peut que continuer de se placer « en première ligne », afin de donner l’exemple dans la maîtrise des dépenses. Comme le Rapporteur général l’a souhaité lors du dernier débat d’orientation budgétaire ⁽¹²⁾, l’effort doit porter tout à la fois sur les dépenses de personnel (avec l’objectif de tendre vers le non-remplacement d’un fonctionnaire partant à la retraite sur deux), sur les charges de fonctionnement et sur les dépenses d’intervention.

● Le Rapporteur général se réjouit de constater que le nouveau Gouvernement s’est d’ores et déjà donné les moyens de relever ces différents défis.

C’est ainsi que, à compter du présent projet, la norme d’évolution des dépenses que s’impose l’État est plus contraignante que sous la législature précédente : sont désormais inclus dans le périmètre globalement soumis à une stabilisation en volume non seulement les dépenses nettes du budget général, mais aussi les prélèvements sur recettes en faveur des collectivités territoriales et de l’Union européenne ainsi que les nouvelles affectations de ressources à des opérateurs de l’État ⁽¹³⁾.

C’est ainsi également que, depuis cet été, a été entamée la révision générale des politiques publiques (RGPP). Décidée et soutenue au plus haut niveau de l’État – le nouveau Conseil de la modernisation des politiques publiques est placé sous l’autorité du Président de la République –, elle consiste à passer en revue l’ensemble de l’ « appareil productif de l’État », ainsi que six grandes politiques d’intervention auxquelles participent d’autres acteurs : famille, santé et assurance maladie, développement des entreprises, ville et logement, emploi et formation professionnelle, politiques de solidarité.

Jusqu’à novembre 2007, des équipes d’audit conduisent les premiers travaux d’évaluation des économies permises par différents scénarios de réforme. Une seconde phase débutera dès novembre, avec la fixation par le Conseil de la modernisation des politiques publiques des premières grandes orientations. Puis, au début de l’année prochaine, seront déclinés plus précisément les différents projets de réforme sur la période 2009–2011. Parallèlement, quatre audits « transversaux » et interministériels se déroulent actuellement, afin d’optimiser la gestion des ressources humaines, de repenser l’organisation de l’administration territoriale, d’améliorer les relations entre l’État et les collectivités territoriales et de simplifier les procédures internes à l’administration.

C’est ainsi, enfin, que le développement de la pluriannualité budgétaire – dont la nécessité a si souvent été évoquée par le Rapporteur général – devrait trouver à se concrétiser dès 2008, afin d’entrer en vigueur à compter de la loi de finances pour 2009. À partir de la trajectoire d’assainissement des finances publiques retenue par le Gouvernement, il pourrait s’agir de déterminer, pour chaque année, un plafond global des dépenses de l’État et de le décliner en plafonds triennaux par politiques publiques – en l’occurrence pour la période 2009-2011.

Une telle procédure aurait beaucoup d’avantages :

– elle obligerait à encore progresser dans la prévision et la budgétisation des dépenses ;

– elle inciterait à une programmation pluriannuelle des dépenses de personnel et des effectifs et, partant, favoriserait un profond changement dans la conduite de la politique salariale et de recrutement de l’État ;

– elle « sécuriserait » la trajectoire de redressement de nos finances publiques et lui conférerait une plus grande crédibilité, en particulier vis-à-vis de nos partenaires européens ;

– elle donnerait une meilleure visibilité aux gestionnaires de politiques publiques ⁽¹⁴⁾.

● Les différents chantiers à mener à bien au-delà même du présent projet de loi de finances sont donc essentiels. Ils devront être conduits avec d’autant plus de détermination que des risques importants pèsent sur la programmation pluriannuelle des finances publiques 2008-2012 – risques que la crise financière de cet été n’a bien sûr fait qu’accentuer⁽¹⁵⁾.

Afin d’en prendre la mesure, le Rapporteur général présente ci-dessous, à titre d’illustration, deux scénarios alternatifs au scénario « central » du Gouvernement.

La programmation présentée par le Gouvernement est fondée sur une croissance en volume d’environ 2 % en 2007, de 2 % à 2,5 % en 2008 puis de 2,5 % à partir de 2009. La progression des dépenses publiques serait ramenée à 1,1 % en volume par an en moyenne, en conjuguant stabilisation des dépenses de l’État selon le nouveau périmètre élargi et augmentation de moins de 2 % des dépenses sociales et d’environ 1,4 % des dépenses locales. Avec des recettes évoluant à un rythme semblable à celui de l’activité économique, ce scénario conduit à diminuer le déficit de plus de 10 milliards d’euros par an en moyenne et permet un retour à l’équilibre du solde public en 2012. La dette publique serait ramenée à environ 60 % du PIB en 2011, ce qui signifie – compte tenu de l’évolution du déficit – que le Gouvernement fait implicitement l’hypothèse d’une affectation de cessions d’actifs au désendettement comptant pour environ 0,5 % de PIB chaque année.

Le premier scénario alternatif présenté par le Rapporteur général, plus optimiste que celui du Gouvernement, repose sur une accélération de la croissance plus soutenue (le haut de la fourchette associée au projet de loi de finances pour 2008, puis 3 % à partir de 2009), sur des recettes plus allantes et sur des efforts comparables à ceux du scénario central en matière de dépenses. Dans ces conditions, le déficit serait supprimé à l’horizon 2010-2011 et la dette ramenée à 60 % du PIB dès 2010.

À l’inverse, le scénario pessimiste est construit sur une croissance atone en 2007 et 2008, puis limitée à 2,2 % en volume. Il montre un dérapage du déficit public à environ 3 % du PIB sur la période 2007-2009, puis une persistance au-dessus de 2 % jusqu’à 2012. La dette publique serait durablement bloquée au-delà des 65 % de PIB, avec un pic à 67 % en 2011. Encore le « pessimisme » caractérisant les hypothèses de ce scénario est-il relatif, puisque les dépenses publiques progresseraient de moins de 2 % en volume en moyenne.

TROIS SCÉNARIOS D’ÉVOLUTION DES FINANCES PUBLIQUES


	2006⁽¹⁾	2007	2008	2009	2010	2011	2012
Scénario central (Gouvernement)
PIB en volume	2 %	2 %	2,25 %	2,5 %	2,5 %	2,5 %	2,5 %
Solde public	– 2,6 %	– 2,4 %	– 2,3 %	– 1,7 %	– 1,2 %	– 0,6 %	0,0 %
Dette publique	64,2 %	64,2 %	64,0 %	63,2 %	61,9 %	60,2 %	57,9 %
Scénario optimiste
PIB en volume	2 %	2,2 %	2,5 %	3 %	3 %	3 %	3 %
Solde public	– 2,6 %	– 2,3 %	– 2,0 %	– 1,3 %	– 0,4 %	0,5 %	1,5 %
Dette publique ⁽²⁾	64,2 %	64,2 %	63,9 %	62,4 %	60,1 %	57,0 %	53,1 %
Scénario pessimiste
PIB en volume	2 %	1,8 %	2,0 %	2,2 %	2,2 %	2,2 %	2,2 %
Solde public	– 2,6 %	– 2,8 %	– 3,1 %	– 3,0 %	– 2,8 %	– 2,5 %	– 2,2 %
Dette publique ⁽²⁾	64,2 %	65,0 %	65,9 %	66,5 %	66,9 %	67,0 %	66,7 %
(1) En comptabilité nationale (le déficit « maastrichtien » s’établit à 2,5 % en 2006, du fait de la prise en compte des flux d’intérêts générés par les opérations de swaps effectuées par les administrations publiques). (2) Par convention, dans les deux scénarios alternatifs, la dette publique n’est affectée que par le déficit.

ÉVOLUTION DU DÉFICIT PUBLIC

(en % du PIB)

ÉVOLUTION DE LA DETTE PUBLIQUE

(en % du PIB)

Pour approximatifs qu’ils soient, ces ordres de grandeur illustrent la vulnérabilité de nos finances publiques et, partant, invitent à ne pas s’écarter du chemin exigeant du redressement.

Les défis posés par nos finances publiques peuvent, enfin, être appréhendés sous un autre angle : celui des futurs efforts à accomplir au-delà de 2008 pour, sans nécessairement viser l’équilibre budgétaire, chercher à ramener l’endettement public en deçà de 60 % du PIB.

Le tableau ci-dessous, qui compare deux trajectoires de retour de la dette publique à 60 % du PIB en 2012, permet de mesurer tout l’intérêt d’une action déterminée dès 2009. Fondées sur des hypothèses de croissance identiques (celles associées au présent projet de loi de finances), ces deux trajectoires ne divergent en effet que sur le rythme de réduction de la dette :

– la première repose sur un ajustement budgétaire vigoureux dès 2009 et sur une diminution de l’endettement public d’environ 1 point de PIB chaque année. Les efforts à fournir pour réduire le déficit en conséquence s’établissent alors à environ 3,5 milliards d’euros chaque année. Un déficit public inférieur à 1,5 % du PIB « suffit » à replacer la dette sur une trajectoire soutenable ;

– la seconde consiste en un ajustement plus progressif, l’essentiel des efforts portant sur la fin de période. Pour atteindre un endettement public de 60 % en 2012, le déficit doit alors, in fine, être réduit à moins de 1 % du PIB. Ce sont 6 milliards d’euros qu’il faut économiser chaque année en moyenne.

COMPARAISON DES « COÛTS » DE DEUX TRAJECTOIRES DE RETOUR
DE L’ENDETTEMENT PUBLIC À 60 % DU PIB

(EN MILLIARDS D’EUROS)

	2008	2009	2010	2011	2012	Réduction cumulée du déficit	Réduction annuelle moyenne du déficit
1. Ajustement rapide
Dette publique en % PIB	64,0 %	63,0 %	61,9 %	60,9 %	59,8 %
Solde public cible en Mds€	– 45	– 31	– 29	– 30	– 31	14,4	3,6
Solde public cible en % PIB	– 2,3 %	– 1,5 %	– 1,4 %	– 1,4 %	– 1,3 %
2. Ajustement progressif
Dette publique en % PIB	64,0 %	63,6 %	62,8 %	61,5 %	60,0 %
Solde public cible en Mds€	– 45	– 43	– 36	– 26	– 21	24,0	6,0
Solde public cible en % PIB	– 2,3 %	– 2,1 %	– 1,7 %	– 1,2 %	– 0,9 %

N.B. : Par convention, la dette publique n’est ici affectée que par le déficit.

Cette comparaison démontre que, à niveau de croissance identique, il est globalement nettement moins « coûteux » de procéder rapidement à un redressement des comptes plutôt que, comme c’est trop souvent le cas dans les programmations pluriannuelles des gouvernements successifs, de repousser les efforts les plus importants en fin de période. Concrètement, cela conduit le Rapporteur général à souhaiter que l’année prochaine le déficit public cible pour 2009 soit inférieur à 2 %, ce qui suppose un déficit budgétaire de l’État autant que possible inférieur à 35 milliards d’euros.

II.– UN PROJET DE LOI DE FINANCES AMBITIEUX DANS LA MAÎTRISE DES DÉPENSES, RESPONSABLE DANS L’UTILISATION DES RECETTES

A.– DES EFFORTS ACCRUS DE MAÎTRISE DES DÉPENSES

Le présent projet de loi de finances franchit une nouvelle étape essentielle dans la maîtrise des dépenses. Le périmètre de la norme de stabilisation en volume des dépenses de l’État – consistant à ce que les dépenses épousent le rythme de l’inflation – est en effet élargi aux prélèvements sur recettes en faveur des collectivités territoriales et de l’Union européenne et aux nouvelles affectations de ressources à des organismes publics.

Cette contrainte supplémentaire que s’impose le Gouvernement ne l’empêche pas de mettre son projet de loi de finances au service d’une priorité : la recherche et l’enseignement supérieur. Ce secteur, dont les effectifs seront stabilisés en 2008, bénéficie d’un effort financier supplémentaire par rapport à 2007 de 1,8 milliard d’euros, réparti notamment entre :

– l’enseignement supérieur, récemment réformé par la loi du 10 août 2007 relative aux libertés et aux responsabilités des universités. Ses crédits seraient accrus d’environ 900 millions d’euros ;

– les crédits de la recherche, pour environ 400 millions d’euros. En particulier, serait renforcée l’Agence nationale de la recherche (ANR) dont les moyens, désormais entièrement retracés sur le budget général ⁽¹⁶⁾, passeraient de 825 millions d’euros à 955 millions d’euros (hors fonctionnement) ;

– une augmentation des dépenses fiscales consacrées à la recherche d’environ 460 millions d’euros, dont 390 millions d’euros liés à l’accroissement du coût du crédit impôt recherche (avant même l’effet de son élargissement proposé à l’article 39 du présent projet de loi de finances, qui n’impactera les recettes de l’État qu’en 2009).

● L’un des grands mérites de la norme de dépense est d’opérer un découplage entre le pilotage des dépenses et celui des recettes : lorsque la conjoncture s’améliore et que des surplus de recettes apparaissent, l’État ne relâche pas pour autant ses efforts et ne cède pas à la facilité d’ouvrir des crédits supplémentaires. Dans ces conditions, la détermination du plafond global de dépenses échappe aux inévitables – et souvent vains – débats sur le taux de croissance retenu par le Gouvernement pour construire son projet de loi de finances ⁽¹⁷⁾.

Sous la législature précédente, seules les charges nettes du budget général – c’est-à-dire les dépenses hors remboursements et dégrèvements et hors recettes en atténuation de la charge de la dette – étaient soumises à la norme d’évolution retenue par les Gouvernements successifs. Ces dépenses ont ainsi été stabilisées en volume de 2002 à 2006, puis réduites de 1 % en volume en loi de finances pour 2007.

Compte tenu de la forte augmentation tendancielle de la charge de la dette et des dépenses de pensions (qui progresseraient respectivement de 1,6 milliard d’euros et de 2 milliards d’euros entre 2007 et 2008), poursuivre dans la voie d’une stabilisation en valeur des dépenses nettes du budget général apparaît particulièrement malaisé tant que la révision générale des politiques publiques n’aura pas porté ses fruits et permis d’identifier des marges de réduction significative de crédits ⁽¹⁸⁾. Dès lors, sauf à recourir à des expédients peu respectueux de la sincérité budgétaire (débudgétisations, sous-budgétisations, mobilisation de ressources extrabudgétaires, etc.), il est préférable de revenir à une norme de stabilisation en volume, mais appliquée à une enveloppe de dépenses plus large. Ce n’est pas seulement faire le choix de la raison : au regard des économies attendues, c’est aussi – on le verra ci-dessous – faire celui de l’efficacité.

La question du périmètre de la norme a été fréquemment soulevée et discutée. Trop restreint, il ouvre la voie à des contournements par d’autres canaux de dépenses ⁽¹⁹⁾. Trop large, il empêche une réelle « mise sous tension » des dépenses et prive le Parlement de la garantie de voir le plafond voté en loi de finances respecté en exécution.

Afin d’aller plus loin dans la maîtrise de la dépense, le Rapporteur général souhaitait au printemps dernier que « lors de la prochaine législature, soit définie une norme d’évolution de la dépense appliquée à une assiette plus large que les seules dépenses nettes du budget général » ⁽²⁰⁾.

Le projet de loi de finances pour 2008 répond pleinement à cette attente, en faisant désormais porter la norme sur une masse plus significative de dépenses : 335 milliards d’euros en 2008, au lieu de 267 milliards d’euros en 2007.

L’inclusion du prélèvement sur recettes au profit du budget de l’Union européenne (18,4 milliards d’euros en 2008, après 18,7 milliards d’euros en loi de finances pour 2007) pourrait certes prêter à discussion, son évolution étant assez largement indépendante des volontés du Gouvernement et du Parlement. D’une année sur l’autre, une augmentation ou une diminution de la contribution nationale au budget communautaire limitera ou, au contraire, augmentera les marges de manœuvre en dépenses, sans que cela ne soit l’expression d’un véritable choix de politique budgétaire. Pour autant, certaines dépenses de l’État sur lesquelles celui-ci n’a pas de réel pouvoir discrétionnaire – comme la charge de la dette – sont d’ores et déjà soumises à la norme de dépense. En outre, ce prélèvement constitue bien une charge de l’État : s’il est traité en comptabilité budgétaire comme une moindre recette, il s’agit en comptabilité nationale d’une dépense de transfert de l’État au profit des institutions de l’Union européenne (dite « quatrième ressource »). C’est d’ailleurs pourquoi le Rapporteur général l’intègre chaque année dans son « agrégat élargi des charges budgétaires » ⁽²¹⁾.

La prise en compte des prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales paraît, quant à elle, tout à fait indispensable. L’un des enjeux de nos finances publiques consiste en effet à rendre compatible le rythme d’évolution des dotations de l’État aux collectivités territoriales avec celui de ses propres dépenses. Or, la progression de ces prélèvements est généralement bien supérieure à celle des dépenses du budget général (voir le tableau ci-dessous).

Pour 2008, l’effort de modération dans l’évolution des dotations de l’État se traduira principalement par un nouveau contrat avec les collectivités territoriales, dit « de stabilité » et reposant sur une revalorisation par rapport à 2007 limitée à la seule inflation. Ces dernières années, les précédents contrats étaient au contraire indexés sur la somme de l’indice des prix et du tiers de la progression du PIB. Pour 2008, cela ne remettra pas en cause les modalités actuelle d’indexation de la dotation globale de fonctionnement (DGF), qui atteindra 40,1 milliards d’euros : c’est sur d’autres éléments de l’ « enveloppe normée », dont les contours seraient modifiés par le présent projet, que se fera l’ajustement ⁽²²⁾.

ÉVOLUTION DES PRÉLÈVEMENTS SUR RECETTES
AU PROFIT DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

(en milliards d’euros)

	2002	2003	2004	2005	2006	2007 révisé	2008
PSR au profit des collectivités locales (exécution)	34,8	36,6	45,7	46,4	48,2	49,4	–
p.m.: prévision LFI	34,7	36,4	45,2	45,7	47,4	49,4	51,2
Changements de périmètre (a)	–	– 0,8	+ 8,2	– 0,9	n.s.	n.s.	+ 1,1
Progression à périmètre constant en Mds€ (b)	+ 3,1	+ 2,6	+ 0,9	+ 1,6	+ 1,8	+ 1,2	+ 0,6
Évolution en valeur	+ 9,8%	+ 7,3%	+ 2,4%	+ 3,5%	+ 3,9%	+ 2,4%	+ 1,3%
Évolution en volume	+ 8,2%	+ 5,4%	+ 0,7%	+ 1,8%	+ 2,2%	+ 1,1%	– 0,4%

(a) Un signe « + » indique un élargissement des PSR, un signe « – » une réduction de leur champ. Les principaux changements sont : en 2003 la normalisation des conditions d’imposition locale de France Télécom ; en 2004 la réforme des dotations aux collectivités territoriales ; en 2005 la diminution de la DGF des départements en contrepartie d’un transfert de taxe spéciale sur les conventions d’assurance (TSCA) ; en 2008, la transformation en PSR de la dotation départementale pour l’équipement des collèges (DDEC) et de la dotation régionale pour l’équipement scolaire (DRES) et la réforme de la répartition du produit des amendes issues des radars automatiques (voir les articles 16 et 17 du présent projet).

(b) Pour 2008, la comparaison est faite par rapport à la LFI 2007, non par rapport au montant révisé pour 2007.

Enfin, l’intégration à la norme de dépense des nouvelles affectations de ressources à des personnes distinctes de l’État – en particulier ses opérateurs - répond à une préoccupation récurrente.

Lorsqu’elles s’accompagnent d’un transfert corrélatif de crédits (c’est-à-dire d’une réduction à due concurrence des dépenses de l’État), ces affectations sont d’ores et déjà considérées comme des changements de périmètre et leur effet est légitimement neutralisé dans l’appréciation de l’évolution des dépenses à structure constante. C’est le cas, ces dernières années, des transferts de fiscalité aux collectivités territoriales liés au développement de la décentralisation.

Plus contestable est en revanche la tendance à la multiplication des affectations de recettes à des organismes publics sans réduction corrélative de crédits budgétaires. Le plus souvent, ces affectations servent in fine à financer des politiques publiques assumées par l’État – à défaut d’être directement assurées par lui. L’année dernière, le Rapporteur général avait ainsi appelé à la vigilance face aux nombreuses affectations de ressources à des opérateurs proposées par le projet de loi de finances pour 2007 ⁽²³⁾.

Désormais, ces « débudgétisations » pèseront elles aussi sur l’appréciation annuelle de l’évolution des dépenses⁽²⁴⁾. Il s’agit d’un incontestable progrès dans la transparence et la lisibilité de la politique budgétaire. Plutôt que d’être focalisé sur l’éventuel contournement de la norme (l’affectation de recettes n’est-elle qu’un moyen d’échapper à la maîtrise des dépenses ?), le débat pourra ainsi porter sur l’intérêt de fond qu’il y a à procéder à telle ou telle affectation : est-il justifié que cette activité soit gérée par une personne distincte de l’État plutôt que par lui-même ? Existe-t-il un lien suffisant entre l’assiette de la recette et l’activité de l’organisme affectataire ? Comment l’État exerce-t-il sa tutelle sur cet opérateur et évalue-t-il ses performances ? etc.

● Le nouveau périmètre de la norme de dépense pourra sans nul doute faire l’objet de critiques.

On pourra par exemple regretter qu’il ne prenne pas en compte certaines dépenses venant « en atténuation de recettes », comme la prime pour l’emploi ou les remboursements et dégrèvements d’impôts locaux. Il s’agit de crédits évaluatifs dont la consommation peut sensiblement s’écarter des évaluations initiales : un dépassement de la prévision relative aux dégrèvements obligerait à réduire d’autant les autres dépenses afin de respecter le rythme de progression global. De même, l’exclusion des dépenses des comptes d’affectation spéciale s’explique par leur fluctuation parfois très sensible d’une année sur l’autre, sans nécessairement refléter une tendance de fond, la dépense étant in fine « pilotée » par la recette affectée ⁽²⁵⁾.

Enfin, la norme de dépense élargie n’apporte pas de réponse à la question de la – nécessaire – limitation des dépenses fiscales, toujours aussi difficiles à évaluer en prévision qu’à maîtriser en exécution. Cette question relève cependant d’une problématique spécifique – et sans doute distincte de celle des contours de la norme de dépense. La création d’un système d’imposition minimale sur le revenu pourrait constituer une piste de solution, même si le Rapporteur général ne mésestime pas les difficultés techniques d’une telle réforme ⁽²⁶⁾.

À dire vrai, les questions théoriques sur les contours « idéaux » de la norme de dépense intéressent moins le Rapporteur général que celle touchant à son efficacité concrète comme outil de redressement de nos comptes publics. S’il apparaît à l’avenir que l’évolution de la situation budgétaire exige que l’effort de modération des dépenses de l’État soit encore amplifié, alors la question d’un nouvel élargissement de l’enveloppe soumise à la norme pourra légitimement être posée – au même titre que celle d’une évolution, à périmètre inchangé, vers une réduction des dépenses en volume.

Pour l’heure, afin de mesurer concrètement le changement apporté par la nouvelle norme de dépense, le Rapporteur général souligne que, si ce périmètre élargi avait été retenu sous la législature précédente, ce sont plus de 10 milliards d’euros supplémentaires qui auraient dû être économisés, soit plus de 2 milliards d’euros chaque année ⁽²⁷⁾.

De 2002 à 2007, les dépenses désormais incluses dans la norme ont en effet augmenté d’environ 0,6 % en volume en moyenne ⁽²⁸⁾. Le graphique ci-dessous montre, à titre d’illustration, le décalage entre l’évolution réelle de ces dépenses en loi de finances initiale d’une année sur l’autre et ce qu’aurait supposé l’application d’une stabilisation en volume.

COMPARAISON DE LA STABILISATION EN VOLUME ET DE L’ÉVOLUTION RÉELLE DE L’ENVELOPPE ÉLARGIE DE DÉPENSES

(accroissement annuel, en milliards d’euros courants)

Assiette considérée (à périmètre constant, données LFI) : dépenses nettes du budget général, prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales et de l’Union européenne, affectation de ressources à d’autres organismes publics.

L’écart le plus significatif concerne la loi de finances pour 2006, du fait de l’augmentation des prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales (+ 1,8 % en volume) et, surtout, des nombreuses affectations de recettes qui, pour un montant d’alors 2,2 milliards d’euros, concernaient des organismes aussi divers que l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF), le Fonds national d’aide au logement (FNAL) ou l’Union d’économie sociale pour le logement (UESL). À l’inverse, l’écart en loi de finances initiale pour 2007 est beaucoup plus limité : l’effort supplémentaire représenté par la réduction de 1 % en volume des dépenses nettes du budget général a permis de contenir l’évolution de l’enveloppe élargie à environ 0,2 % en volume.

● Pour 2008, la norme de dépense élargie porte sur un volume de 335 milliards d’euros. Compte tenu de l’hypothèse d’inflation de 1,6 % associée au présent projet ⁽²⁹⁾, elle autorise un accroissement maximal des dépenses limité à 5,5 milliards d’euros.

Le tableau présenté ci-après montre que cette norme est respectée : à périmètre constant, les dépenses nettes augmenteraient de 5,1 milliards d’euros, les prélèvements sur recettes de 0,3 milliard d’euros et les nouvelles affectations de ressources compteraient pour 0,1 milliard d’euros.

UNE STABILISATION EN VOLUME D’UNE ENVELOPPE ÉLARGIE DE DÉPENSES


(en milliards d’euros)
	LFI 2007	PLF 2008	Variation
	LFI 2007	PLF 2008	en Mds€	en valeur	en volume
Dépenses nettes du budget général	266,9	271,8	+ 5,0	+ 1,9 %	+ 0,3 %
Changements de périmètre		– 0,1
soit à périmètre constant (1)	266,9	271,9	+ 5,1	+ 1,9 %	+ 0,3 %
Prélèvements sur recettes Union européenne (2)	18,7	18,4	– 0,3	– 1,6 %	– 3,2 %
Prélèvements sur recettes collectivités territoriales	49,5	51,2	+ 1,7	+ 3,5 %	+ 1,9 %
Changements de périmètre		+ 1,1
soit à périmètre constant (3)	49,5	50,1	+ 0,6	+ 1,2 %	– 0,4 %
Nouvelles affectations de recettes à des organismes publics (4)		0,1
Total à périmètre constant (1 + 2 + 3 + 4)	335,0	340,5	+ 5,5	+ 1,6 %	0,0 %

N.B : Le détail des changements de périmètre et des affectations de recettes est analysé dans le chapitre III du présent rapport général (I, A).

Comme l’a souligné le Gouvernement, l’effort pour respecter cette nouvelle norme de dépense en 2008 est particulièrement méritoire, compte tenu de la forte augmentation, par rapport à la loi de finances pour 2007, de deux catégories de dépenses « obligatoires » :

– la charge de la dette augmenterait de 1,6 milliard d’euros, pour atteindre 40,8 milliards d’euros (charge nette avant swaps), soit une hausse sans précédent depuis 1996. Encore cette évolution est-elle inférieure à la progression moyenne d’ici à 2010 de plus de 2 milliards d’euros par an décrite dans le rapport du Gouvernement en vue du débat d’orientation budgétaire pour 2008 ⁽³⁰⁾ ;

– les dépenses de pensions progresseraient d’environ 2 milliards d’euros. En particulier, les contributions sociales au compte d’affectation spéciale Pensions passeraient de 31,7 milliards d’euros en 2007 à 33,6 milliards d’euros en 2008 ⁽³¹⁾.

Ces charges contraintes représentant les deux tiers des marges de manœuvre offertes par la norme de stabilisation en volume, l’ensemble des autres dépenses est fortement mis sous pression. Les trois missions qui, en valeur absolue, connaissent les baisses de crédits les plus importantes ⁽³²⁾ sont Développement et régulation économiques (– 134 millions d’euros), Écologie, développement et aménagement durables (– 189 millions d’euros) et Outre-mer
(– 127 millions d’euros). Même si elles porteront l’essentiel de leurs fruits à moyen terme, les réductions d’effectifs dans la fonction publique génèreront, quant à elles, une économie d’environ 460 millions d’euros en 2008 et de 720 millions d’euros en année pleine ⁽³³⁾.

● Bien entendu, la fixation d’une norme de dépense ne vaut que si son respect est garanti en exécution. Celui-ci ne va pas de soi : d’une part, des dépenses non prévues – ou mal évaluées – au moment du vote de la loi de finances apparaissent nécessairement en cours d’année ; d’autre part, les crédits initiaux sont majorés en gestion par les encaissement de recettes de fonds de concours (3,4 milliards d’euros attendus en 2008 ⁽³⁴⁾) et par le report des crédits non consommés lors des exercices précédents.

Or, l’enveloppe soumise à stabilisation en volume est désormais étendue à des prélèvements sur recettes, plus difficiles à maîtriser en gestion infra-annuelle que la consommation de crédits. Elle nécessitera donc un pilotage plus fin en exécution. Il conviendrait que le Gouvernement précise clairement sa « doctrine » en la matière : jusqu’où l’État acceptera-t-il de procéder à des économies sur ses dépenses nettes, afin de respecter l’enveloppe globale initiale, dans l’hypothèse où les concours aux collectivités territoriales ou aux institutions communautaires augmenteraient davantage que prévu ?

C’est sans doute dans cette optique de maîtrise renforcée de l’exécution budgétaire qu’il faut analyser le volume des crédits qui seront mis en réserve dès le début de l’année 2008.

La réserve de précaution constituée chaque année en début d’exercice est un outil de régulation budgétaire permettant, par l’intermédiaire de « dégels » ou d’annulations de crédits, de faire face aux aléas de gestion et aux éventuels besoins nouveaux. La remarquable résorption des reports de crédits – passés de 14 milliards d’euros fin 2001 à 4 milliards d’euros fin 2006 ⁽³⁵⁾ – a permis de réduire le volume des crédits « gelés » nécessaire au respect de l’autorisation parlementaire. Ainsi, en 2007, 5,5 milliards d’euros avaient été mis en réserve initialement et 3,1 milliards d’euros l’étaient encore à la fin septembre. Toutefois, ces montants – qui sont significativement inférieurs à ceux connus avant l’entrée en vigueur de la LOLF – ne sont pas nécessairement suffisants, compte tenu du volume de dépenses « inéluctables » (telles que les prestations sociales « à guichet ouvert » ou les concours aux collectivités territoriales) : le ministère du Budget, des comptes publics et de la fonction publique a ainsi indiqué au Rapporteur général que « l’étroitesse de la réserve de précaution ne permet pas de faire face avec certitude aux aléas en cours de gestion. Ce constat vaut également pour le titre 2, pour lequel la réserve de précaution représente aujourd’hui à peine le montant d’une journée de paye des personnels ».

Afin de favoriser le pilotage fin évoqué ci-dessus, ce sont donc 7,4 milliards d’euros d’AE et 7,2 milliards d’euros de CP qui seront « gelés » au début de l’année prochaine. L’exposé des motifs du présent projet de loi de finances indique ⁽³⁶⁾ en effet que le Gouvernement prévoit une mise en réserve, sur chaque programme doté de crédits limitatifs, de 0,5 % des CP et AE ouverts sur le titre des dépenses de personnel (au lieu de 0,15 % en 2007) et de 6 % sur les autres titres (au lieu de 5 % en 2007). Comme en 2007, certains crédits feront cependant l’objet d’un traitement adapté, qu’il s’agisse de ceux correspondant à des dépenses inéluctables ou de la part des subventions pour charges de service public finançant des dépenses de personnel. De même, une attention particulière sera portée à la régulation des crédits prévus pour compenser des dispositifs gérés par des organismes de sécurité sociale pour le compte de l’État ⁽³⁷⁾.


CRÉDITS DE PAIEMENT MIS EN RÉSERVE EN 2007 ET EN 2008
(en millions d’euros)
	2007	2008
Dépenses de personnel (titre 2)	118 587	119 914
Taux de mise en réserve	0,15 %	0,5 %
soit crédits mis en réserve (1)	178	600
Dépenses hors titre 2 ^(a)	107 794	109 649
Taux de mise en réserve	5 %	6 %
soit crédits mis en réserve (2)	5 390	6 579
Mise en réserve totale (1 + 2)	5 568	7 179
(a) Hors dotations et hors crédits évaluatifs.

S’il souscrit pleinement à ce dispositif de régulation budgétaire, le Rapporteur général regrette – une nouvelle fois – l’absence d’information en cours d’année sur l’utilisation de la réserve de précaution. En 2006, l’engagement du Gouvernement de fournir aux Commissions des finances « tous les mois une information récapitulative actualisée sur les crédits réservés » ⁽³⁸⁾ était resté lettre morte. Cette année, l’ « information régulière » promise par l’exposé des motifs du projet de loi de finances pour 2007 l’a été tout autant.

● À plus longue échéance, la maîtrise par l’État de ses dépenses passe également par une gestion plus rigoureuse de ses engagements. En toute rigueur, l’autorisation parlementaire devrait porter d’abord sur les engagements financiers que l’État est autorisé à souscrire par l’intermédiaire d’un flux annuel d’autorisations d’engagement, puis sur les paiements qu’il est autorisé à effectuer au titre de ces engagements – par l’intermédiaire des crédits de paiement correspondants.

À l’heure actuelle, la budgétisation en AE et l’articulation entre AE et CP sont encore balbutiantes ⁽³⁹⁾. L’attention se porte donc plus naturellement sur l’analyse des crédits de paiement – desquels dépend le niveau de déficit arrêté à l’article d’équilibre des lois de finances.

Pourtant, il importe de relever que, dans le présent projet, seules 7 missions du budget général sur 34 comportent un montant d’AE proposées pour 2008 inférieur au montant des CP proposés pour cette même année – les écarts les plus marqués concernant les missions Défense et Politique des territoires. Pour les 22 autres missions ⁽⁴⁰⁾, la structuration même des crédits pour 2008 fait naître un besoin de CP à ouvrir à l’avenir, qui pèsera sur la construction des prochaines lois de finances.

Pour mieux apprécier ces futurs besoins (qui ne peuvent être rigoureusement analysés qu’au niveau des programmes), le Rapporteur général se félicite de la nouvelle présentation du « suivi des crédits de paiement associés à la consommation des autorisations d’engagement » figurant dans chaque projet annuel de performances (PAP). Cette présentation reste à parfaire : elle ne distingue pas entre les dépenses du titre 2 et les autres dépenses ⁽⁴¹⁾ ; les commentaires associés du responsable de programme sont encore lacunaires ou inexistants ; aucune consolidation générale n’est proposée ⁽⁴²⁾. Pour autant, le présent projet innove en fournissant pour chaque programme une estimation des CP qui, au-delà de 2008, devront théoriquement être ouverts en 2009, en 2010 puis après 2010 pour couvrir les engagements tels qu’ils devraient être arrêtés au 31 décembre 2008 ⁽⁴³⁾.

Selon les informations recueillies par le Rapporteur général, le rapprochement des différents échéanciers fait apparaître un montant total de « restes à payer » de 78 milliards d’euros sur le budget général (après 76 milliards d’euros à la fin 2006). L’ouverture de ces crédits de paiement nécessaires à la couverture des engagements contractés jusqu’à la fin 2008 devrait être échelonnée entre 2009 pour 28 milliards d’euros, 2010 pour 19 milliards d’euros et après 2010 pour 31 milliards d’euros (voir le tableau ci-après).

L’essentiel est imputable à la mission Défense qui, en tant que premier investisseur du budget général (73 % des AE du titre 5 en 2008), nécessiterait environ 47 milliards d’euros de CP après 2008. Le « stock » d’engagements à couvrir serait supérieur à 4 milliards d’euros pour chacune des missions Aide publique au développement, Écologie, développement et aménagement durables et Ville et logement.


CRÉDITS DE PAIEMENT À OUVRIR APRÈS 2008 POUR COUVRIR LES ENGAGEMENTS ANTÉRIEURS
(en milliards d’euros)
Missions	2009	2010	après 2010	Total
Défense	16,7	10,7	19,6	47,0
Écologie, développement et aménagement durables	1,8	1,4	2,5	5,7
Ville et logement	1,3	1,4	1,6	4,3
Aide publique au développement	1,1	1,1	1,4	3,7
Autres missions du budget général	6,9	4,0	6,1	16,9
Total	27,8	18,7	31,2	77,6

Naturellement, ces montants demeurent théoriques, dès lors que certains engagements pourront ultérieurement être retirés, par exemple en cas de rupture de contrat ou d’abandon d’une opération. Par leur ampleur, ils montrent néanmoins tout l’intérêt d’un renforcement du contrôle des engagements de l’État et, dans une perspective de soutenabilité budgétaire, invitent à aller plus loin dans la gestion pluriannuelle de nos finances publiques ⁽⁴⁴⁾.

B.– DES MESURES FISCALES BIEN CIBLÉES ET GLOBALEMENT NEUTRES SUR L’ÉQUILIBRE

1.– 6,4 milliards d’euros de baisses d’impôt déjà votées au service de la croissance et du pouvoir d’achat

Il est important de faire une distinction entre le budget, c’est-à-dire les grandes données de l’équilibre budgétaire pour l’année, et la loi de finances, qui se contente parfois de transcrire pour tout ou partie des mesures qui lui préexistent.

Cette distinction est particulièrement importante pour 2008 puisque les mesures adoptées avant le dépôt du présent projet de loi de finances réduisent déjà de 6,4 milliards d’euros le produit des ressources fiscales attendu.

COÛT DES PRINCIPALES MESURES VOTÉES AVANT LE DEPÔT
DU PROJET DE LOI DE FINANCES AYANT UN IMPACT SUR L’EXERCICE 2008

	(en millions d’euros)
Baisses d’impôt de la loi sur le travail, l'emploi et le pouvoir d'achat	– 3 386
Impact sur les dégrèvements de TP de la réforme de la TP et du TP DIN	– 2 015
Crédit d'impôt en faveur du développement durable	– 480
Renforcement de la réduction d'impôt sur le revenu accordée au titre des souscriptions au capital de PME (dite RI "Madelin")	– 150
Création d'un crédit d'impôt en faveur de la première accession à la propriété (IR)	– 190
Autres	– 155
TOTAL	– 6 376

● Les mesures fiscales adoptées dans le cadre la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat (dite loi TEPA) représentent un peu plus de la moitié de ce montant.

En 2008, 7,24 milliards d’euros supplémentaires devraient être consacrés à la mise en œuvre du TEPA, dont 3,39 au titre des mesures purement fiscales.

Dès le début de législature, ce texte a mis en œuvre la politique économique du Gouvernement en utilisant tous les leviers nécessaires à la relance de notre économie.

Le TEPA est d’abord centré sur la valorisation du travail. Il vise à inciter à « travailler plus pour gagner plus » grâce à un allégement des impôts et cotisations sociales sur les heures supplémentaires qui fait sauter le verrou des 35 heures ; à aider les étudiants qui travaillent pour financer leurs études en réduisant la fiscalité pesant sur leurs rémunérations ; à interdire que le fruit du travail soit injustement confisqué par l’État au risque de décourager l’initiative, grâce au renforcement du bouclier fiscal et à des allégements de droits de mutation à titre gratuit ; à mettre l’impôt de solidarité sur la fortune au service d’une dynamique d’investissement en permettant à ses redevables d’en affecter une part au financement de PME ou d’organismes d’intérêt général. Il doit en outre permettre aux ménages français, qui sont moins propriétaires que leurs homologues européens, de pouvoir acquérir leur logement dans un contexte marqué par une forte hausse des prix de l’immobilier, grâce à l’instauration d’un crédit d’impôt sur le revenu au titre des intérêts d’emprunt supportés pour l’achat ou la construction de l’habitation principale. La formule du crédit d’impôt permet de tenir compte des ménages non imposables sur le revenu.

En régime de croisière, le TEPA devrait alléger de près de 14 milliards d’euros les prélèvements pesant sur les ménages et les entreprises. Par son impact positif sur la croissance, il contribuera à terme au redressement de nos finances publiques.

Le coût du TEPA pour le budget de l’État est limité en 2007 à 1 642 millions d’euros, dont 362 millions pour les mesures d’allégement des droits de mutation à titre gratuit et 1 280 millions pour les compensations de charges sociales sur les rémunérations versées au titre des heures supplémentaires et complémentaires accomplies à compter du 1^er octobre 2007.

L’essentiel du coût sera supporté en 2008.

– Le mécanisme d’exonération d'impôt sur le revenu et d’allègement de cotisations sociales applicable aux heures supplémentaires devrait coûter 4,25 milliards d'euros supplémentaires en 2008 au budget général de l’État (il coûterait 6,63 milliards en régime de croisière).

– L’élargissement des conditions d’exonération d’impôt sur le revenu des rémunérations des étudiants (relèvement de la limite d’âge conditionnant le bénéfice de l’exonération de vingt et un ans à vingt cinq ans, prise en compte des rémunérations perçues au titre d’activité exercées durant l’année scolaire ou universitaire et non plus seulement au cours des congés et relèvement du plafond de rémunération pris en compte de deux fois le montant mensuel du SMIC à trois fois celui-ci) s’appliquera pour la première fois en 2008, pour l'imposition des revenus de 2007. Son coût est estimé à 40 millions d’euros (coût de son régime de croisière).

– L’allègement des droits de mutation à titre gratuit ⁽⁴⁵⁾, entré en vigueur le 22 août 2007, coûterait 1,57 milliard d'euros de plus en 2008 (son coût est évalué à 2,27 milliards d’euros en régime de croisière).

– Le renforcement du « bouclier fiscal » avec l'abaissement de la part des revenus qu’un contribuable peut payer en impôts directs de 60 % à 50 % et l’intégration dans le champ du bouclier de la CSG et la CRDS commencera à s’appliquer en 2008 pour les revenus 2006. Son coût est estimé à 625 millions d'euros (il serait de 645 millions d’euros en régime de croisière).

– La faculté offerte aux redevables de l’ISF d’imputer sur le montant de l’ISF mis à leur charge une part des investissements qu’ils auront réalisés dans des PME ou des dons qu’ils auront faits au profit d’organismes d’intérêt général à leur charge ⁽⁴⁶⁾ commencera également à jouer en 2008. Elle devrait coûter 410 millions d’euros (coût du régime de croisière). L’augmentation de l’abattement d’ISF pour la résidence principale de 20 % à 30 % est évaluée pour sa part à 120 millions d’euros (coût du régime de croisière).

- Le mécanisme du crédit d’impôt sur le revenu au titre des intérêts d’emprunt supportés, pendant les cinq premières années, pour l’acquisition ou la construction d’une résidence principale⁽⁴⁷⁾, qui commencera à jouer en 2008, devrait peser sur le budget de l’État pour un montant de 220 millions d’euros (son coût est estimé à 3,73 milliards d’euros en régime de croisière). On rappellera que le Conseil constitutionnel a, le 16 août dernier, par sa décision n° 2007-555 DC, censuré l’application de ce dispositif pour les prêts contractés dans les cinq ans précédant l’entrée en vigueur de la loi.

CALENDRIER DE MISE EN œUVRE DES MESURES ADOPTÉES DANS LE CADRE DE LA LOI DU 21 AOÛT 2007 EN FAVEUR DU TRAVAIL, DE L’EMPLOI ET DU POUVOIR D’ACHAT

2007

2008

Mai

Juin

Juillet

Août

Septembre

Octobre

Novembre

Décembre

Janvier

Février

Mars

Avril

Mai

1 Heures supplémentaires

Rémunérations perçues à raison des heures de travail effectuées à compter du 1^er octobre 2007

2 Exonération fiscale du travail étudiant

Imposition des revenus de l’année 2007, déclarés sur la déclaration de revenus de 2008

3 Instauration du crédit d’impôt sur le revenu au titre des intérêts d’emprunt supportés pour l’acquisition ou la construction de l’habitation principale

Acquisitions et constructions réalisées à compter du 6 mai 2007

4 Aménagement et allègement des droits de succession et de donation

Réforme applicable aux donations faites à compter du 22 août et aux successions ouvertes à compter de la même date

5 Aménagement du mécanisme de plafonnement des impositions en fonction du revenu

Application pour la détermination du plafonnement des impositions afférentes aux revenus réalisés à compter de l’année 2006

6 Réduction d’ISF en faveur des investissements dans le capital des PME et des dons effectués au profit d’organismes d’intérêt général

Réduction d’ISF au titre des souscriptions dans les PME et des dons aux organismes d’intérêt général : application aux souscriptions et dons, réalisés à compter du 20 juin 2007

Abattement ISF résidence principale applicable pour l’ISF dû à compter de l’année 2008

Aménagement du droit de reprise sur l’ISF applicable aux procédures de contrôle engagées à compter du 1^er juin 2008

INCIDENCE BUDGÉTAIRE DES MESURES ADOPTÉES DANS LE CADRE DE LA LOI DU 21 AOÛT 2007 EN FAVEUR DU TRAVAIL, DE L’EMPLOI ET DU POUVOIR D’ACHAT

(après censure du Conseil constitutionnel et y compris doublement du crédit d’impôt intérêts immobilier la 1^ère année)


Montant en millions d’euros en mesure nouvelle	2007	2008 (/2007)	2008 (complet)	Coût budgétaire en régime de croisière
Allègement d’impôts et de cotisations sociales sur les heures supplémentaires et complémentaires	– 1 280 ⁽¹⁾	– 4 250	– 5 530	– 6 630
Dont impact IR	0	- 400	- 400	- 1 500
Dont impact cotisations sociales salariés	– 790	– 2 390	– 3 180	– 3 180
Dont impact cotisations sociales employeurs	– 490	– 1 460	– 1 950	– 1 950
Crédit d’impôt sur le revenu en faveur des intérêts d’emprunts supportés à raison de l’acquisition ou de la construction de l’habitation principale	0	– 220	– 220	– 3 730
Allègement des droits de mutation à titre gratuit	– 362	– 1 571	– 1 933	– 2 272
Extension du bouclier fiscal	0	– 625	– 625	– 645
Possibilité d’affectation de l’ISF	0	– 410	– 410	– 410
Relèvement de l’abattement sur la résidence principale en matière d’ISF	0	– 120	– 120	– 120
Exonération des salaires perçus par les jeunes de moins de 25 ans	0	– 40	– 40	– 40
Total pour l’État	– 1 642	– 7 236	– 8 878	– 13 847
*Dont ménages*	*– 1 152*	*– 5 366*	*– 6 518*	*– 11 487*
*Dont entreprises* ⁽²⁾	*– 490*	*– 1 870*	*– 2 360*	*– 2 360*

Gains sur les cotisations sociales des heures supplémentaires, compensé par l’État, lié à l’augmentation de la majoration dans les entreprises de moins de 20 salariés	165	485	650	650
Total État + sécurité sociale	– 1 477	– 6 751	– 8 228	– 13 197
Doublement crédit d’impôts la 1^ère année (PLF 2008)	0	– 220	– 220	– 840
Total après mesure de doublement du crédit d’impôt 1^ère année	– 1 477	– 6 971	– 8 448	– 14 037
(1) Coût pour la sécurité sociale en droits constatés, l’État compensera l’intégralité de cette somme, mais ne versera que 0,3 milliard d’euros aux organismes de sécurité sociale en 2007, essentiellement parce que le manque à gagner pour le mois de décembre 2007 sera versé en 2008. (2) On considère dans ce chiffrage que la mesure ISF profite in fine aux entreprises (et non aux ménages)

● Le coût global des autres mesures votées avant le présent projet de loi et qui auront un impact sur l’exercice 2008 est évalué à 2,9 milliards d’euros.

Le Rapporteur général se bornera ici à évoquer les principales. Elles témoignent des efforts accomplis par la majorité pour rendre notre système fiscal plus performant et moins pénalisant pour les entreprises.

– La mise en œuvre de la réforme de la taxe professionnelle, deuxième pilier de la réforme fiscale de 2006 avec la réforme de l’impôt sur le revenu, aura un impact budgétaire massif en 2008, estimé à 2,015 milliards d’euros. Cette réforme, qui, il faut le rappeler, sera financée pour l’essentiel par l’État, permettra d’alléger la charge disproportionnée, subie par les entreprises industrielles à forte intensité capitalistique. Le premier volet de cette réforme consiste à pérenniser le dispositif de dégrèvement pour les investissements nouveaux ⁽⁴⁸⁾, mis en place en 2004. Le second volet, entré en vigueur au 1^er janvier 2007 consiste à plafonner effectivement la cotisation de taxe professionnelle de chaque entreprise à 3,5 % de sa valeur ajoutée.

Rappelons qu’il permettra « d’éponger » la surcharge fiscale imputable aux augmentations de taux votées par les collectivités territoriales depuis 1996, année à partir de laquelle l’État avait gelé le taux de calcul du dégrèvement qu’il prenait en charge. 150 000 entreprises, dont la cotisation de taxe professionnelle était plafonnée sur la base des taux de 1995, devraient bénéficier d'une réévaluation de leur dégrèvement et 50 000 entreprises, dont la cotisation n’était pas plafonnée, devraient bénéficier du plafonnement.

– Figurant parmi les mesures prévues par la loi de finances pour 2007 en faveur des entreprises, la prorogation jusqu’au 31 décembre 2010 du dispositif de réduction d’impôt sur le revenu ⁽⁴⁹⁾ au titre des souscriptions au capital de PME devrait coûter 150 millions d’euros en 2008.

– Destiné aux foyers les plus modestes, le mécanisme du crédit d'impôt sur les sociétés au titre d'avances remboursables ne portant pas intérêt en faveur de la première accession à la propriété d’une résidence principale, institué par la loi de finances pour 2005, en remplacement du prêt à taux zéro, devrait coûter 190 millions d’euros en 2008.

– Enfin, mérite d’être souligné le coût croissant du crédit d'impôt en faveur du développement durable pour les dépenses d'équipement de l'habitation principale mis en œuvre par la loi de finances pour 2005. Une remise à plat de ce dispositif est peut-être nécessaire. Cette question devra être évoquée dans le cadre de la réflexion d’ensemble engagée sur la fiscalité environnementale.

2.– Les mesures fiscales proposées

Le présent projet de loi de finances propose l’adoption des mesures fiscales responsables qui globalement améliorent de 425 millions d’euros les ressources de l’État. Il ne manque pas pour autant d’ambition en proposant une vraie réforme du crédit impôt recherche.

MESURES NOUVELLES PROPOSÉES DANS LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2008
AYANT UN IMPACT EN 2008

(en milliers d’euros)

♦ Impôt sur le revenu	Coût en 2008
♦ Reconduction de la réduction d’impôt télédéclaration avec limitation aux seuls primo-accédants.	– 25 000
♦ Modification du crédit d’impôt sur le revenu en faveur des intérêts d’emprunts supportés à raison de l’acquisition ou de la construction de l’habitation principale créé par la loi dite TEPA. Taux du crédit porté de 20% à 40% pour les intérêts payés au titre de la première annuité de remboursement.	– 220 000
♦ Aménagement du régime fiscal et social des dividendes perçus par les particuliers. Option pour la taxation des dividendes à un prélèvement forfaitaire libératoire de 16% sauf si le contribuable détient, avec les membres et sa famille, plus de 25% du capital de la société distributrice. Suppression de la déduction des frais et charge (frais de garde notamment) et relèvement corrélatif de 1 525 euros à 1 600 euros (célibataire, veuf ou divorcé) et de 3 050 euros à 3 200 euros (mariés ou pacsés).	+ 600 000
♦ Suppression de la déduction de certaines sanctions et pénalités Dispositions applicables aux exercices clos à compter du 31 décembre 2007.	+ 20 000
♦ Soumission au taux normal au lieu du taux réduit de 15% des plus ou moins-values sur titres de sociétés à prépondérance immobilière pour les entreprises soumises à l’impôt sur les sociétés.	+ 50 000
TOTAL	+ 425 000

MESURES D’INDEXATION

♦ Actualisation du barème de l’impôt sur le revenu 2007 : indexation des tranches de revenus et des seuils à 1,3%.	– 914 000
♦ Revalorisation à 1,3% des seuils et limites de la prime pour l’emploi.	– 260 000

MESURES NOUVELLES SANS IMPACT SUR LE BUDGET 2008

♦ Réforme du crédit d’impôt recherche	– 803 000
♦ Jeunes entreprises universitaires	Non chiffré
♦ Allégement de la fiscalité des brevets	Non chiffré
♦ Aménagement des pactes d’actionnaires	Non chiffré
♦ Décharge de responsabilité solidaire entre époux ou pacsés .	Non chiffré

Les mesures de réduction d’impôt sont bien ciblées : elles visent à favoriser l’accession à la propriété et à améliorer la compétitivité des entreprises.

● Afin de poursuivre l’effort entrepris en faveur de l’accession à la propriété et compte tenu de la censure opérée par le Conseil constitutionnel⁽⁵⁰⁾, il est proposé de porter de 20 % à 40 % le taux du crédit d’impôt sur les intérêts d’emprunt immobilier au titre de la première annuité de remboursement, les plafonds du crédit d’impôt demeurant inchangés. Cette majoration permettra d’atténuer le surcoût supporté pas le contribuable dans les premiers mois qui suivent la souscription du prêt consacré à l'achat ou à la construction du logement (frais de dossier ; honoraires des notaires, architectes et maîtres d'œuvre, frais d'emménagement…). Le coût de cette mesure est évalué à 220 millions d’euros pour 2008, celui de la mesure censurée par le Conseil constitutionnel aurait été de 1,9 milliard d’euros. Toutefois, en régime de croisière, le coût du doublement du taux de crédit d’impôt est évalué à 840 millions d’euros.

● Le projet de loi met l’accent sur la recherche et l’innovation.

Les activités de recherche et développement jouent un rôle fondamental dans la détermination du potentiel de croissance. Pour notre pays, qui connaît des coûts salariaux relativement élevés, elles constituent un atout majeur dans la compétition internationale et un moyen de créer de nouveaux avantages comparatifs en tirant la production vers des activités à forte valeur ajoutée. Ces activités sont cependant risquées pour les entreprises et le retour sur investissement incertain. En conséquence, elles doivent être encouragées par les pouvoirs publics, notamment par le biais de la fiscalité.

Le présent projet propose une réforme d’ampleur du crédit d’impôt recherche (CIR). Ce dispositif ne concernerait en 2007 que 5 000 entreprises pour un coût estimé à 1,4 milliard d’euros. Il est actuellement égal à la somme d’une « part en volume » égale à 10 % des dépenses de recherche exposées au cours de l’année et d’une « part en accroissement » égale à 40 % de la différence entre les dépenses exposées au cours de l’année et la moyenne des dépenses exposées au cours des deux années précédentes. Il est plafonné à 16 millions d’euros par an et par entreprise. Ce mode de calcul s’avère complexe, en particulier pour les petites et moyennes entreprises et il présente des effets pervers : les entreprises qui maintiennent leur effort de recherche ne bénéficient pas de la part en accroissement.

La réforme proposée vise à rendre le dispositif plus simple et plus efficace. Il s’agirait de supprimer la part en accroissement, d’augmenter le taux du crédit d’impôt et de supprimer le plafonnement. Le taux du crédit d’impôt serait porté à 30 % jusqu’à 100 millions d’euros de dépenses de recherche et à 5 % au-delà (avec une majoration du taux pour les entreprises en bénéficiant la première fois ou n’en ayant pas bénéficié depuis 5 ans). La réforme du CIR s’appliquerait aux dépenses exposées à compter du 1^er janvier 2008. Compte tenu du décalage du versement de l’impôt sur les sociétés, son impact budgétaire serait nul en 2008. Son coût est estimé à 803 millions pour 2009 et à 1,3 milliard en régime de croisière.

Le soutien à l’innovation passe aussi par l’allègement de la fiscalité des brevets. Il est proposé d’aménager le régime d’imposition de la plus-value d’apport d’un brevet à une société, d’une part, et le régime fiscal des cessions de brevet par les entreprises soumises à l’impôt sur les sociétés, d’autre part. Les nouvelles dispositions s’appliqueraient aux apports réalisés à compter du 26 septembre 2007 et aux plus-values réalisées au titre des exercices ouverts à compter de la même date. Elles n’auront pas d’incidence financière en 2008.

A cela s’ajoute un dispositif particulier pour les jeunes entreprises universitaires. Il s’agit d’étendre le bénéfice du régime fiscal et social des jeunes entreprises innovantes ⁽⁵¹⁾ aux petites et moyennes entreprises, dont le dirigeant ou l’associé est un étudiant, un enseignant ou un chercheur, et qui a pour activité principale la valorisation de travaux de recherche. La mesure s’appliquerait aux exercices ouverts à compter du 1^er janvier 2008 et n’aurait pas d’impact en 2008.

● En parallèle, le projet de loi propose 665 millions d’euros de mesures de rendement et de modernisation fiscale.

Au premier rang de ces mesures, en termes de rendement, figure l’aménagement de la fiscalité des dividendes perçus par les particuliers. Afin de rapprocher la fiscalité des dividendes de celle des produits de taux, il est proposé d’instituer un prélèvement forfaitaire à la source sur certains dividendes perçus par les personnes physiques fiscalement domiciliés en France. Ce prélèvement sur les dividendes, libératoire de l’impôt sur le revenu, s’appliquerait sur option du contribuable, c’est-à-dire lorsque cette imposition lui serait plus favorable que l’imposition au barème (en tenant compte des abattements et du crédit d’impôt). Ce dispositif concernerait les dividendes perçus à compter du 1^er janvier 2008 et rapporterait 600 millions en 2008. En 2008, serait en effet perçu l’impôt sur l’intégralité des dividendes versés en 2007 et l’impôt correspondant à la fraction des dividendes distribués en 2008, pour lesquels l’option du prélèvement libératoire serait exercée. En 2009, le dispositif engendrerait une perte de recettes de 830 millions d’euros résultant d’un effet d’assiette, propre à l’exercice 2009, et d’un effet de taux, de 230 millions d’euros, qui sera pérenne.

Il est proposé par ailleurs d’unifier le régime fiscal applicable aux cessions d’actifs immobiliers par les entreprises en soumettant les cessions de titres de société à prépondérance immobilière au taux normal de l’impôt sur les sociétés et non plus au taux réduit de 15 %. Cette mesure devrait rapporter 50 millions d’euros en 2008.

Dernière mesure de rendement et de modernisation fiscale proposée, la généralisation de la non-déductibilité des sanctions et pénalités légales du bénéfice des entreprises soumis à l’impôt, qui s’appliquerait aux exercices clos à compter du 31 décembre 2007, rapporterait 20 millions d’euros en 2008.

III.– LE MAINTIEN DU DÉFICIT PUBLIC À UN NIVEAU STABILISANT LA DETTE

A.– UNE LÉGÈRE AMÉLIORATION DU DÉFICIT PAR RAPPORT AU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2007

● En 2007, la plus-value spontanée de recettes fiscales nettes (+ 3, 8 milliards d’euros) et la diminution d’environ 2 milliards d’euros des prélèvements au profit de l’Union européenne et des collectivités territoriales devraient compenser la légère moins-value de recettes non fiscales (– 0,3 milliard d’euros) et la dégradation du solde des compte spéciaux (– 0,2 milliard d’euros). Cette plus-value tendancielle doit être minorée de 1,6 milliard pour tenir compte du coût du TEPA en 2007 (allégement des droits de mutation à titre gratuit et compensation des exonérations de charges sur les heures supplémentaires et complémentaires) et de l’ajustement du panier fiscal transféré en 2006 en compensation des allégements généraux de charges sociales ⁽⁵²⁾. Au total, le déficit de l’État devrait diminuer de 3,7 milliards d’euros. Il passerait ainsi de 42 milliards d’euros prévus en loi de finances initiale à 38,3 milliards d’euros, soit un niveau supérieur à celui de 2006⁽⁵³⁾.

● Pour 2008, le franchissement d’un nouveau cap dans la maîtrise des dépenses et le maintien d’un fort dynamisme des ressources de l’État permettraient de compenser le coût du TEPA, tout en améliorant le déficit par rapport au déficit prévu en loi de finances initiale pour 2007. Le montant du déficit de l’État diminuerait de 0,2 point de PIB par rapport à 2007.

Certes, le projet de loi de finances conduirait à une dégradation du déficit par rapport au niveau qui devrait être atteint à la fin de l’exécution 2007, mais il repose sur une prévision de croissance des recettes très raisonnable. L’exécution 2008 pourrait réserver de bonnes surprises. Il marque tout au plus une pause : il s’agit de financer un surcroît de croissance qui permettra ensuite d’accélérer la baisse du déficit.

L’ÉVOLUTION DU DÉFICIT DE L’ÉTAT EN 2007 ET 2008

(en milliards d'euros)

déficit prévu en LFI 2007 : 42

(A) plus-values de ressources fiscales nettes 3,8
(B) moins-value de ressources non fiscales 0,3
(C) diminution du prélèvement européen 1,9
(D) diminution des prélèvements au profit 0,1
des collectivités territoriales
(E) dégradation du solde des comptes spéciaux 0,2
(F) effet du TEPA et ajustement du panier de recettes 1,6

(A) – (B) + (C) + (D) – (E) – (F) = évolution du solde + 3,7

déficit révisé pour 2007 : – 38,3

(A) plus-values spontanées de ressources : 13,9

(B) détérioration du solde des comptes spéciaux 0,6

- évolution des dépenses globales de l’État 6,1

- allégements de charges sociales (TEPA et panier de recettes) 4,3

- baisses d’impôts 6,2

(A) – (B) – (C) = évolution du solde – 3,4

déficit prévu pour 2008 : – 41,7

Lecture : Cette analyse en termes de répartition du surplus de recettes reprend des concepts utilisés par le Rapporteur général dans ses précédents rapports afin de rendre les comparaisons entre les différentes lois de finances plus aisées.

En 2008, la plus-value de recettes fiscales et non fiscales à périmètre constant par rapport au révisé 2007 est évaluée à 15,5 milliards d’euros : 14,7 milliards d’euros pour les recettes fiscales (y compris l’effet de l’indexation du barème de l’IR et des seuils de la PPE) et 0,8 milliard pour les recettes non fiscales. Après déduction du montant de l’évolution du prélèvement européen, soit 1,6 milliard, largement exogène, le surplus de recettes atteint 13,9 milliards d’euros (le surplus durable peut être évalué à 12 milliards d’euros). Ce surplus se répartit en dépenses, allégements de charges sociales et réductions d’impôt. La notion d’évolution des dépenses globales de l’État couvre l’accroissement des charges nettes du budget général à périmètre constant, l’évolution des prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales ainsi que les couvertures de dépenses effectuées par d’autres organismes publics. Elle est déterminée par rapport aux prévisions révisées pour 2007. Elle se distingue de la nouvelle norme de dépenses qui inclut le prélèvement européen et dont l’évolution est de 5,5 milliards par rapport à la loi de finances initiale pour 2007.

Le Rapporteur général rappelle que le déficit de l’État est avant tout un déficit de fonctionnement. La présentation des recettes et dépenses pour 2008 en une section de fonctionnement et une section d’investissement, annexée au présent projet, fait apparaître un déficit de la section de fonctionnement de 21 milliards d’euros. Les dépenses d’investissement, quant à elles, s’élèveraient à 19,2 milliards d’euros en 2008 (hors dépenses d’opérations financières).


L’ÉQUILIBRE DU BUDGET DE L’ÉTAT
(en millions d'euros)
	Exécution 2006	LFI 2007	Révisé 2007 ^(a)	PLF 2008	PLF 2008/révisé 2007	Révisé 2007/LFI 2007
BUDGET GÉNÉRAL DE L'ÉTAT

TOTAL des dépenses nettes du budget général	272 887	271 099	271 099	275 248	4 149	0
Dépenses nettes du budget général hors fonds de concours	269 326	266 850	266 850	271 810	4 960	0
Fonds de concours	3 561	4 249	4 249	3 438	– 811	0

Recettes fiscales nettes	267 893	265 733	267 928	272 082	4 154	2 195
Recettes non fiscales	24 780	26 956	26 737	28 051	1 314	– 219
Prélèvements sur recettes	65 831	68 147	66 206	69 578	3 372	– 1 941
Recettes nettes du budget général hors fonds de concours	226 842	224 542	228 459	230 555	2 096	3 917
Fonds de concours	3 561	4 249	4 249	3 438	– 811	0
TOTAL des recettes nettes du budget général	230 403	228 791	232 708	233 993	1 285	3 917

SOLDE DU BUDGET GÉNÉRAL	– 42 484	– 42 308	– 38 391	– 41 255	– 2 864	+ 3 917

COMPTES SPÉCIAUX

Dépenses des comptes d'affectation spéciale	66 423	53 048	–	54 468	–	–
Recettes des comptes d'affectation spéciale	68 282	52 848	–	54 460	–	–
Solde des comptes d'affectation spéciale	1 859	– 200	–	– 8	–	–
Dépenses des comptes de concours financiers	88 727	96 300	–	93 422	–	–
Recettes des comptes de concours financiers	89 612	96 507	–	92 705	–	–
Solde des comptes de concours financiers	885	207	–	– 717	–	–
Solde des comptes de commerce	634	263	–	199	–	–
Solde des comptes d'opérations monétaires (hors FMI)	106	38	–	59	–	–
			–			–
SOLDE DES COMPTES SPÉCIAUX (hors FMI)	3 484	308	122	– 467	– 589	– 186
Solde des budgets annexes	–	3	3	1	– 2	–
SOLDE DU BUDGET DE L'ÉTAT (hors FMI)	– 39 000 ^(b)	– 41 996	– 38 266	– 41 721	– 3 455	+ 3 731
Déficit de l'État au sens du Traité de Maastricht	– 2,6%	– 1,9 %	– 1,9 %	– 2,2 %	–	–
(a) Ajustement des ressources nettes du budget général de l’État au regard des estimations révisées jointes au projet de loi de finances pour 2008, et hypothèse de respect du plafond de l’autorisation parlementaire s’agissant des dépenses. (b) Soit – 35 734 milliards d’euros hors mesure exceptionnelle de régularisation des pensions de décembre 2005.

CAPACITÉ OU BESOIN DE FINANCEMENT DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES

(en pourcentage du PIB)

1985

1990

1993

1997

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007
(a)

2008
(a)

État

– 2,5%

– 2,0%

– 5,3%

– 3,9%

– 2,4%

– 3,6%

– 3,9%

– 3,2%

– 3,0%

– 2,6%

– 1,9%

– 2,2%

Organismes divers d'administration centrale

0,0%

0,1%

0,7%

0,3%

0,6%

0,3%

0,6%

0,4%

0,6%

– 0,1%

Administrations locales

– 0,6%

– 0,4%

– 0,2%

0,2%

0,1%

0,0%

– 0,1%

– 0,2%

– 0,3%

0,2%

– 0,2%

Administrations de sécurité sociale

0,1%

– 1,0%

– 0,4%

0,4%

– 0,2%

– 0,6%

– 0,9%

– 0,2%

– 0,3%

– 0,2%

0,0%

Total administrations publiques

– 3,0%

– 2,4%

– 6,4%

– 3,3%

– 1,6%

– 3,2%

– 4,1%

– 3,6%

– 3,0%

– 2,6%

– 2,4%

– 2,3%

(a) Prévisions.

● Le redressement du solde de l’État devrait s’accompagner de celui des administrations de sécurité sociale. Après avoir connu une légère amélioration en 2007, les comptes des administrations de sécurité sociale seraient à l’équilibre en 2008. La situation financière de l’assurance chômage connaîtrait en particulier une nette embellie comme le montre le graphique ci-dessous.


CAPACITÉ OU BESOIN DE FINANCEMENT DES ADMINISTRATIONS DE SÉCURITÉ SOCIALE
(en pourcentage du PIB)
Années	Total Asso	ODASS (1)	Régime général	Régimes d’indemnisation chômage	Régimes complémentaires	Fonds spéciaux (dont FSV)	Autres régimes (2)
2004	– 0,88	– 0,01	– 0,86	– 0,27	0,36	– 0,04	– 0,05
2005	– 0,15	– 0,08	- 0,24	– 0,16	0,44	– 0,17	0,06
2006	– 0,31	– 0,11	0,55	0,05	0,38	– 0,18	0,09
(1) ODASS : organismes dépendant des administrations de sécurité sociale, essentiellement les hôpitaux. (2) Les autres régimes regroupent les régimes particuliers de salariés (régime des marins, des mineurs ou des agents des collectivités locales), les régimes des non-salariés (caisse des artisans et des professions libérales) et les régimes agricoles.

SITUATION FINANCIÈRE DE L’ASSURANCE CHÔMAGE

(en millions d’euros)

N.B. : Le résultat financier annuel de l’assurance chômage présenterait un excédent de 2,9 milliards d’euros 2007 et de 4,7 milliards d’euros en 2008. Sa situation financière cumulée serait déficitaire à hauteur de – 10,1 milliards d’euros fin 2007 et de – 5,4 milliards d’euros fin 2008.

Source : UNEDIC, « L’équilibre financier de l’assurance chômage. Années 2007 et 2008 », juillet 2007.

Cette performance s’appuierait sur le dynamisme des recettes relayé progressivement par une reprise en main des dépenses.

En 2006, les dépenses des administrations de sécurité sociale avaient été modérées. Elles devraient s’accélérer un peu en 2007 (+ 4,25 %) en raison d’un rebond de la dépense dans le champ de l’Objectif national de dépenses d’assurance maladie (ONDAM), qui progresserait de 4,1 %, et de la forte progression des dépenses de pension (+ 5,25 %). Les dépenses liées aux prestations chômage continueraient en revanche leur forte baisse grâce à l’amélioration du marché de l’emploi. Parallèlement, le versement des prestations sociales devrait ralentir avec l’arrivée à maturité du dispositif de prestation d’accueil du jeune enfant. Les recettes des administrations de sécurité sociale devraient être dynamiques (+ 4,7 %), en raison de la bonne tenue des assiettes de prélèvement sociaux. Les mesures nouvelles en recettes jouent peu sur les prélèvements sociaux (une fois tenu compte de la compensation des exonérations) : le contrecoup de la soumission, en 2006, aux prélèvements sociaux des plans d’épargne logement de plus de dix ans serait compensé par l’effet cumulé d’autres mesures (modification du régime des acomptes de la CSG, placement et généralisation du prélèvement à la source des contributions sociales sur les revenus de placement, abattement sur les revenus locatifs de la réforme du barème de l’impôt sur le revenu, reprise de la dette de l’Unedic par l’État).

En 2008, la progression des dépenses des administrations de sécurité sociale devrait diminuer dans toutes ses composantes (+ 3,25 % en valeur et + 1,6 % en volume). Le projet de loi de financement de la sécurité sociale propose de contenir la progression des dépenses incluses dans le périmètre de l’ONDAM à + 2,8 % (en valeur). Cet objectif très ambitieux devrait être atteint grâce aux mesures prises en juillet 2007 à la suite du comité d’alerte, aux actions de maîtrise médicalisée adoptées par les partenaires conventionnels et aux différentes dispositions prévues par le projet de loi (avec en particulier l’instauration d’une franchise sur les médicaments, les actes paramédicaux et les transports sanitaires et le passage à 100 % de la tarification à l’activité dans les hôpitaux publics). Les recettes des administrations de sécurité sociale continueraient de croître sur un rythme soutenu (+ 4,3 %) grâce au dynamisme spontané des assiettes de prélèvement. Comme en 2007, les mesures nouvelles en recettes seraient globalement neutres sur l’année 2008 (+ 0,2 milliard d’euros pour la suppression des exonérations de cotisations sociales patronales accidents du travail et maladies professionnelles, + 0,4 milliard d’euros pour le durcissement du régime des préretraites et des indemnités de départ). L’effet de la principale mesure de hausse des recettes, le prélèvement au fil de l’eau sur les dividendes (+ 1,3 milliard d’euros), est compensé par le contrecoup de plusieurs mesures ponctuelles (mesures CSG de la loi de financement de la sécurité sociale de 2007, disparition de l’opération de reprise par l’État de la dette Unedic).

Le besoin de financement des administrations publiques locales devrait également connaître une amélioration. Après s’être fortement dégradé en 2006 à 0,3 % du PIB, il resterait à 0,2 % du PIB en 2007, avant de se stabiliser en 2008. Les dépenses devraient ralentir leur rythme de progression (+ 4,8 % en 2007 et + 3,3 % en 2008), en particulier les dépenses sociales, sous l’effet de l’amélioration du chômage, et les dépenses d’investissement, en raison des élections municipales. L’évolution de la masse salariale resterait en revanche dynamique du fait des transferts de personnels de l’État (93 000 TOS et 35 000 agents de l’équipement aux régions et départements), qui seront intégralement compensés par des transferts de fiscalité. Les recettes locales (hors transfert d’impôts nationaux) subiraient un net ralentissement en 2007 et 2008 (+ 4 % et + 3%), la période électorale favorisant une modération des taux. Le taux de prélèvement obligatoire des administrations locales augmenterait légèrement en 2007, s’établissant à 5,8 % du PIB contre 5,7 % l’année précédente ; il se stabiliserait en 2008.

B.– UNE STABILISATION DE LA DETTE PUBLIQUE

1.– Un accroissement du besoin de financement de l’État

Le solde budgétaire arrêté à l’article d’équilibre (article 32 du présent projet) n’est que l’une des composantes de l’équilibre financier de l’État : du solde budgétaire découle un besoin de financement qui doit être couvert par les emprunts et les ressources de trésorerie de l’État. Le tableau de financement ci-dessous en rend compte pour 2007 et 2008.

TABLEAU PRÉVISIONNEL DE FINANCEMENT DE L’ÉTAT

(en milliards d’euros)


	Prog. 2007	PLF 2008
I.- Besoin de financement
Déficit budgétaire	42	41,7
Amortissement de la dette à long terme	31,9	41,3
Amortissement de la dette à moyen terme	37,2	61,5
Amortissement des engagements de l’État	–	0,4
Total Besoin de financement	111	144,9
II.- Ressources de financement
Produit des émissions à moyen et long terme (nettes des rachats)……...	102,5	119,5
Annulation de titres par la Caisse de la dette publique	8,1	3,7
Variation nette de titres à court terme	+ 24,5	+ 22,3
Variation des dépôts des correspondants	– 8,4	– 2,7
Variation du compte courant du Trésor et divers	– 15,9	+ 2,1
Ressources totales nettes de financement	111	144,9
N.B. : La colonne « prog. 2007 » présente le tableau de financement officiel pour 2007 publié en décembre 2006, qui diffère légèrement du tableau figurant à l’article d’équilibre de la LFI 2007. La colonne « PLF 2008 » présente le tableau de financement figurant à l’article d’équilibre du présent PLF.
Sources : article 32 du présent projet et PAP du programme Charge de la dette et trésorerie de l’État.

Au 30 septembre dernier, le programme 2007 de financement à moyen et long terme avait été réalisé à hauteur de près de 89 % par l’Agence France Trésor (AFT). Comme de coutume, l’ « avance » prise par l’État au premier semestre lui permet au second de réduire le niveau de ses émissions ou de mettre en œuvre des rachats, lui offrant ainsi la possibilité de s’adapter à la situation du marché. C’est ainsi que, à l’instar de l’année dernière, le programme de financement à moyen et long terme a récemment été revu à la baisse de 5 milliards d’euros, les émissions d’OAT et de BTAN devant finalement atteindre 97,5 milliards d’euros, soit le niveau le plus bas depuis 2002 ⁽⁵⁴⁾. Cette réduction est permise par la politique active de rachats de dette menée par l’État, politique dont les moyens sont néanmoins limités cette année par de moindres recettes de cessions d’actifs : 3,7 milliards d’euros à la mi-2007, à comparer au montant « record » de 17 milliards d’euros en 2006. L’essentiel des recettes 2007 – soit le produit de la vente de 5 % du capital de France Télécom en juin dernier pour 2,7 milliards d’euros – sera affecté à l’ERAP en vue du remboursement d’une dette obligataire arrivant à échéance en 2008 ⁽⁵⁵⁾.

En 2008, en dépit d’un déficit prévu en légère baisse, le besoin de financement de l’État serait sensiblement plus important qu’en 2007, du fait d’amortissements massifs de titres arrivant à échéance (supérieurs à 100 milliards d’euros, soit près de 34 milliards d’euros de plus que cette année). Le remboursement d’autres engagements de l’État ne jouerait que plus marginalement, à 0,4 milliard d’euros, correspondant à des échéances de dettes reprises par l’État en 2007 (Entreprise minière et chimique) et en 2008 (Charbonnages de France) ⁽⁵⁶⁾.

Le graphique ci-dessous permet de mesurer l’évolution des deux principales composantes du besoin de financement depuis 1998.

STRUCTURE DU BESOIN DE FINANCEMENT DE L’ÉTAT (1998-2008)

(en milliards d’euros)

En 2008, le besoin de financement de l’État serait couvert :

– pour 119,5 milliards d’euros par les émissions de dette à moyen et long terme (nettes des rachats), soit un montant sensiblement plus élevé qu’en 2007 ;

– pour 3,7 milliards d’euros par l’annulation de titres de dette par la Caisse de la dette publique (CDP). Depuis 2006, cet établissement public reçoit des dotations issues des produits de cessions d’actifs (à partir du compte d’affectation spéciale Participations financières de l’État), à des fins de rachats et d’annulations de titres ⁽⁵⁷⁾;

– pour 22,3 milliards d’euros par l’augmentation du stock de dette à court terme. Le niveau de l’encours de BTF ⁽⁵⁸⁾ est notamment déterminé par le niveau du compte du Trésor visé au 31 décembre 2008, afin de faire face aux toujours importantes perspectives d’amortissements de dette à moyen terme en janvier de l’année suivante (en l’occurrence l’arrivée à échéance d’un BTAN d’une valeur nominale de 16,3 milliards d’euros) ;

– pour 2,1 milliards d’euros par des ressources diverses, notamment une diminution du compte du Trésor. En sens inverse, différents retraits sur le compte par des correspondants du Trésor pèseraient sur les ressources de financement
(– 2,7 milliards d’euros, notamment un retrait de l’ERAP dans les conditions décrites ci-dessus).

Ces modalités de financement sont quelque peu atypiques. Traditionnellement, en effet, les émissions de dette à moyen et long terme nettes des rachats ont vocation à couvrir les amortissements de dette à moyen et long terme, ainsi que le déficit budgétaire. Quant à la variation nette du solde du compte du Trésor, elle a habituellement vocation à couvrir les variations des émissions de BTF et des dépôts des correspondants. L’Agence France Trésor a cependant indiqué au Rapporteur général que « compte tenu du montant des amortissements de dette à moyen et long terme en 2008 et 2009 (conséquence en particulier des déficits passés de 2003 et 2004), cette règle doit être modulée, afin d’éviter un ressaut brutal du programme d’émission à moyen et long terme qui pourrait dégrader les conditions de financement de l’État ».

Le recours accru aux financements à court terme, c’est-à-dire aux émissions de BTF, permet donc de – relativement – limiter l’accroissement des émissions de dette à moyen et long terme en 2008. C’est ce qui explique l’apparent paradoxe d’un plafond de variation de la dette négociable soumis au vote du Parlement à 16,7 milliards d’euros ⁽⁵⁹⁾, soit un montant nettement inférieur aux 33,7 milliards d’euros de 2007, année au cours de laquelle les amortissements sont pourtant plus faibles. C’est l’une des conséquences de l’article 34 de la LOLF, aux termes duquel le vote du Parlement porte sur la seule dette négociable dont la durée de vie à l’émission est supérieure à un an, c’est-à-dire les OAT et les BTAN (y compris les titres venant à échéance l’année en cours ou l’année suivante).

2.– Vers une remise sous contrôle de l’endettement public

● La charge de la dette demeurerait en 2008 le deuxième poste de dépenses de l’État (hors remboursement et dégrèvements), après l’enseignement scolaire et avant la défense.

L’année dernière, lors du débat d’orientation budgétaire pour 2007, le Rapporteur général s’était essayé à évaluer l’impact des hausses de taux d’intérêt sur la charge de la dette, concluant qu’elles étaient susceptibles de se traduire par une augmentation d’environ 400 millions d’euros pour le seul service de la dette à moyen et long terme entre 2006 et 2007 ⁽⁶⁰⁾. Dans le projet de loi de finances pour 2007, le Gouvernement faisait pourtant l’hypothèse d’une progression de la charge nette de la dette de l’État inférieure à 200 millions d’euros – soit 39,2 milliards d’euros avant swaps. À l’heure actuelle, il est clair que cette dotation sera insuffisante, dans des proportions qui n’ont pas été précisées par le ministre du Budget, des comptes publics et de la fonction publique ⁽⁶¹⁾.

En tout état de cause, l’augmentation de la charge de la dette sera plus significative encore en 2008 : elle atteindrait 1,6 milliard d’euros (+ 4,1 %), aboutissant à une charge nette de la dette de 40,8 milliards d’euros (avant swaps). En prenant en compte les excédents dégagés au titre des opérations d’échanges de taux d’intérêt (swaps conclus avant l’été 2002) ⁽⁶²⁾, la hausse est comparable et la charge la dette s’établit à 40,6 milliards d’euros en 2008.

LA CHARGE DE LA DETTE DE L’ÉTAT EN 2007 ET 2008

(en millions d’euros)

	LFI 2007	PLF 2008
Charge brute dette négociable	42 001	43 307
Charge brute dette non négociable	6	6
Charge brute gestion de la trésorerie	337	706
Total charge brute	42 344	44 019
Recettes d’ordre	3 153	3 223
*Total charge nette dette (hors swaps)*	39 191	40 796
Excédent opérations swaps (à déduire)	267	233
Total charge nette dette après swaps	38 924	40 563

Comme l’illustre le graphique ci-dessous, ce niveau de progression n’avait plus été connu depuis 1996 ⁽⁶³⁾. Cette augmentation résulte tout à la fois d’un « effet volume » (comme on l’a vu, l’amortissement des titres venant à échéance en 2008 excède de près de 34 milliards d’euros ceux prévus pour 2007) et d’un « effet taux » dû à la remontée des taux d’intérêt à court comme à moyen terme ⁽⁶⁴⁾. La reprise de la dette de Charbonnages de France, déjà évoquée, pèserait également pour 100 millions d’euros.

Cette évolution de la charge de la dette n’est pas pour surprendre. Elle se prolongera d’ailleurs dans les prochaines années. Ainsi que le Rapporteur général l’a régulièrement souligné, la période de taux d’intérêt historiquement bas, qui permettait de compenser l’effet sur la charge d’intérêt annuelle de l’augmentation de l’encours de la dette, prend progressivement fin. La charge de la dette, qui grosso modo avait pu être maintenue à moins de 40 milliards d’euros ces dernières années, pourrait atteindre 46 milliards d’euros à l’horizon 2010, soit une augmentation de plus de 2 milliards d’euros chaque année d’ici là ⁽⁶⁵⁾.

VARIATION ANNUELLE DE LA CHARGE NETTE DE LA DETTE DE L’ÉTAT (avant swaps)

(données d’exécution avant 2007, en millions d’euros)

● L’encours de la dette de l’État, c’est-à-dire le « stock » de dette, devrait lui aussi progresser sensiblement en 2007 et 2008.

Il est vrai que la performance réalisée en 2006 ne saurait être renouvelée : la réduction en euros courants – à 877 milliards d’euros – de la dette négociable n’a été possible que grâce au volume exceptionnel, déjà évoqué, des rachats de dette par l’AFT et la CDP et aux mesures d’optimisation de la trésorerie publique – en particulier la réduction en fin d’année du compte courant du Trésor de près de 26 milliards d’euros ⁽⁶⁶⁾.

L’évolution de la dette en valeur absolue n’est cependant pas la plus significative : la dette n’est « soutenable » que si sa charge croît à un rythme compatible avec celui des ressources de l’État. À court terme, cette condition est vérifiée si l’encours de dette n’augmente pas plus rapidement que la richesse nationale ⁽⁶⁷⁾. Pour le dire autrement, la croissance spontanée des recettes ne doit pas être plus faible que la croissance spontanée des intérêts de la dette. Or, depuis plusieurs années, le taux de croissance nominal du PIB est inférieur au taux d’intérêt apparent de la dette et la charge de la dette est ainsi à l’origine d’un accroissement de l’endettement : le déficit annuel augmente la dette, ce qui majore la charge d’intérêt à payer l’année suivante, grevant d’autant le déficit de l’année suivante, etc.

Contrecarrer cet « effet boule-de-neige » suppose de diminuer le déficit à un niveau tel que la croissance de l’activité économique parvienne à compenser l’accroissement de la charge de la dette : c’est tout l’intérêt de la notion de déficit « stabilisant », qui représente le niveau du solde budgétaire permettant de stabiliser le poids de la dette dans le PIB.

Sa détermination procède d’une simple multiplication entre le taux d’endettement public et le taux de croissance de l’économie. La stabilité du taux d’endettement est réalisée dès lors que le numérateur – la dette – croît au même rythme que le dénominateur – le PIB. Or l’accroissement de la dette n’est autre que le déficit ⁽⁶⁸⁾.

SOLDE STABILISANT LA DETTE DE L’ÉTAT ET SOLDE EFFECTIF

(en milliards d’euros)

Ainsi, avec une dette de l’État supérieure à 900 milliards d’euros en 2007 représentant 50 % du PIB et une croissance en valeur de 4,1 % en 2008 ⁽⁶⁹⁾, il faudrait ramener le déficit du budget de l’État sous les 40 milliards d’euros à la fin 2008 pour stabiliser le taux d’endettement. Ce montant est peu éloigné de la prévision de déficit pour 2008 de 41,7 milliards d’euros et pourra donc sans doute être atteint en exécution si, à l’instar de ces dernières années, l’intégralité des « bonnes surprises » des recettes fiscales est affectée à la réduction du déficit.

● L’évolution de l’endettement de l’ensemble des administrations publiques en 2007 et 2008 devrait prolonger les analyses qui précèdent.

En septembre dernier, la dette publique au 31 décembre 2006 a été réévaluée de 63,7 % à 64,2 % du PIB afin de tenir compte du poids du service annexe d’amortissement de la dette de la SNCF (SAAD). Jusqu’alors, l’engagement de l’État vis-à-vis de la SNCF de contribuer au remboursement de la dette portée par le SAAD (8,2 milliards d’euros à la fin 2006) n’était pas considéré comme une dette publique au sens du traité de Maastricht, au motif que la contribution de l’État était décidée chaque année en loi de finances, sans avoir été formellement pérennisée. La requalification de cet engagement en véritable dette conduit à relever le taux d’endettement public d’environ 0,5 point de PIB depuis 1993, année à partir de laquelle Eurostat considère que l’État a implicitement reconnu cet engagement vis-à-vis de la SNCF.

Dès lors qu’elle se répercute sur les années antérieures, cette modification du niveau d’endettement public ne change rien à la remarquable performance réalisée l’année dernière, qui a vu la dette publique réduite de 2,5 points de PIB (de 66,7 % fin 2005 à 64,2 % en 2006).

Pour 2007, le Gouvernement prévoit une stabilisation de la dette publique, à 64,2 % du PIB. Le déficit public, s’il s’établit à 2,4 % comme prévu, serait très légèrement supérieur au niveau stabilisant la dette. Par ailleurs, l’optimisation de la trésorerie publique ne pourrait plus produire ses effets qu’à la marge. Quant aux perspectives de cessions d’actifs d’ici à la fin de l’année, elles demeureraient assez limitées, compte tenu de l’état du marché. Dans ces conditions, l’effet net des flux de créances et de dettes pourrait s’avérer décisif pour l’évolution de la dette ⁽⁷⁰⁾. Il faut en effet rappeler que la dette au sens de nos engagements européens est une dette brute, les actifs financiers détenus par les administrations ne venant pas diminuer leurs passifs. À la fin du deuxième trimestre 2007, la dette publique s’établissait à 66,6 % du PIB, résultat trimestriel qui ne présage pas du niveau d’endettement en fin d’année.

SOLDE STABILISANT LA DETTE PUBLIQUE ET SOLDE EFFECTIF

(en milliards d’euros)

Pour 2008, la dette publique diminuerait légèrement, à 64 % du PIB. En effet, et à la différence du déficit de l’État, le déficit public, à 2,3 % du PIB, serait inférieur au solde stabilisant d’environ 0,3 point de PIB. Prudemment, la prévision d’endettement public du Gouvernement repose sur un effet nul des flux de créances et de dettes.

CHAPITRE II

LES RESSOURCES DE L’ÉTAT EN 2008

LES RECETTES BUDGÉTAIRES : LES CHIFFRES–CLEFS A PÉRIMÈTRE COURANT

(en milliards d’euros)


	PLF 2008	Écarts sur 2007 révisé
	PLF 2008	En montants	*En %*
A.– Recettes fiscales nettes : dont :	272,08	+ 4,33	*+ 1,5*
w TVA nette	135,03	+ 3,93	+ 2,3
w impôt sur le revenu	60,49	+ 3,73	+ 6,6
w TIPP	16,89	– 0,66	– 3,8
w impôt sur les sociétés net et CSB	53,87	+ 2,76	+ 5,4
B.– Recettes non fiscales	28,05	+ 1,32	*+ 4,9*
C.– Prélèvements sur recettes	69,58	+ 3,38	*+ 3,3*
w Collectivités locales	51,18	+ 1,27	+ 2,6
w Communautés européennes	18,40	+ 0,91	+ 5,1
Recettes totales nettes du budget général (A+B–C)	230,55	+ 2,09	*+ 0,9*
pour mémoire :
w remboursements et dégrèvements	83,16	+ 3,68	+ 4,6
w recettes fiscales brutes	355,24	+ 7,82	+ 2,2

Rappel des principales hypothèses associées :

– croissance prévue du PIB en 2008 : • en valeur : 4,1 %
• en volume : + 2 ¼ %.

– hausse des prix à la consommation en 2008 (en moyenne) : + 1,6 %.

LES RECETTES BUDGÉTAIRES : LES CHIFFRES-CLEFS À PÉRIMÈTRE CONSTANT

(en milliards d’euros)


	PLF 2008 à périmètre constant	Écarts sur 2007 révisé
	PLF 2008 à périmètre constant	En montants	*En %*
A.– Recettes fiscales nettes : dont :	276,68	+ 8,75	*+ 3,3*
w TVA nette	137,30	+ 6,2	+ 4,72
w impôt sur le revenu	60,49	+ 3,73	+6,6
w TIPP	17,55	+ 0,5	+ 0,0
w impôt sur les sociétés net et CSB	54,32	+ 3,21	+ 6,2
B.– Recettes non fiscales	27,52	+ 0,78	*+ 2,9*
C.– Prélèvements sur recettes	68,46	+ 2,25	*+3,4*
w Collectivités locales	50,06	+ 0,69	+ 1,4
w Communautés européennes	18,40	+ 0,91	+ 5,1
Recettes nettes du budget général	235,74	+ 7,28	*+ 3,2*
pour mémoire :
w remboursements et dégrèvements	83,17	+ 3,67	+ 4,7
w recettes fiscales brutes	359,84	+12,43	+ 3,6

Rappel des principales hypothèses associées :

- croissance prévue du PIB en 2008 : • en valeur : 4,1 %
• en volume : + 2 ¼ %.

- hausse des prix à la consommation en 2008 (en moyenne) : + 1,6 %.


LES RESSOURCES DE L'ÉTAT
(en millions d'euros)
	LFI 2007	révisé 2007	changements de périmètre	à périmètre constant	PLF 2008	PLF 2008 à périmètre constant/révisé 2007		révisé 2007/LFI 2007
	LFI 2007	révisé 2007	changements de périmètre	à périmètre constant	PLF 2008	en valeur	en pourcentage	en valeur	en pourcentage
Recettes fiscales nettes : (A) = (a) – (b)	265 733	267 928	– 4 602	276 684	272 082	8 756	*+ 3,3 %*	2 195	*+ 0,8 %*
Recettes fiscales brutes (a)	342 193	347 421	– 4 602	359 846	355 244	+ 12 425	+ 3,6 %	+ 5 228	+ 1,5 %
Remboursements et dégrèvement (b)	76 460	79 493		83 162	83 162	+ 3 669	+ 4,6 %	+ 3 033	+ 4,0 %
Impôt sur le revenu	57 057	56 764		60 495	60 495	+ 3 731	+ 6,6 %	– 293	– 0,5 %
Impôt sur les sociétés net et CSB	45 905	51 110	450	54 320	53 870	+ 3 210	+ 6,3 %	+ 5 205	+ 11,3 %
. IS brut et CSB	55 400	63 360		63 770	63 770	+ 410	+ 0,6 %	+ 7960	+ 14,4 %
. R&D d'IS	9 300	11 900		9 900	9 900	– 2 000	– 16,8 %	+ 2 600	+ 28 %
TIPP	18 005	17 550	– 657	17 550	16 893	0	0,0 %	– 455	– 2,53%
TVA nette	133 486	131 100	– 2 274	137 300	135 026	+ 6 200	+ 4,7 %	+ 2 386	+ 1,8 %
. TVA brute	174 786	173 115		179 426	179 426	+ 6 311	+ 3,6%	– 1 671	– 0,9 %
. R&D de TVA	41 300	42 015		44 400	44 400	+ 2 835	+ 5,7 %	+ 715	+ 1,7 %
Ressources non fiscales (B)	26 956	26 737	+ 532	27 519	28 051	+ 782	*+ 2,9 %*	– 219	*- 1,1%*
Prélèvements sur recettes (C)= (c)+(d)	68 147	66 206	+ 1 120	68 458	69 578	+ 2 252	*+ 3,4 %*	– 1 941	*– 2,8 %*
Au profit des collectivités territoriales	49 451	49 368	+ 1 120	50 058	51 178	+ 690	+ 1,4 %	– 83	– 0,2 %
Au profit de la Communauté européenne	18 696	16 838		18 400	18 400	+ 1 562	+ 9,3 %	– 1 858	– 9,9 %
Ressources nettes du budget général = (A) + (B) – (C)	224 542	228 459	– 5 190	235 745	230 555	+ 7 286	*+ 3,2 %*	+ 3 917	*+ 1,7 %*


LES PRINCIPALES HYPOTHÈSES ASSOCIÉES AU PROJET DE LOI
(en pourcentage)
	LFI 2007	révisé 2007	PLF 2008
Croissance du PIB en volume	2,25	2	2,25
Croissance du PIB en valeur	4,1	3,8	4,1
Hausse des prix à la consommation (indice hors tabac)	1,8	1,3	1,6
Élasticité des recettes fiscales	1,2	1,6	1,3

Les ressources de l’État progresseraient, à périmètre constant, de 2,6 % en 2007, puis de 2,5 % en 2008. Elles atteindraient 267,9 puis 272,1 milliards d’euros à périmètre courant.

• En 2006, la croissance spontanée des recettes fiscales nettes de l'État a été portée par la vigueur du bénéfice imposable des entreprises, qui a conduit à une croissance de l’impôt sur les sociétés de 17,2 %, ainsi que par la forte progression des cours boursiers et des prix immobiliers, qui a notamment accru les recettes d’impôt sur le revenu. Au total, la croissance spontanée des recettes fiscales nettes a atteint + 8,5 %, soit une élasticité des recettes fiscales nettes de l’État au PIB de 2,0 en 2006.

Les recettes fiscales resteraient dynamiques en 2007, quoiqu’en léger ralentissement par rapport à 2006, soutenues notamment par la vigueur de l’impôt sur les sociétés. Les recettes fiscales nettes de 2007 seraient supérieures de 3,8 milliards à la prévision contenue dans la loi de finances initiale. Cette plus-value fiscale provient pour l’essentiel de l’impôt sur les sociétés ( + 11,3 %). Avec une croissance spontanée hors mesures nouvelles et changement de périmètre supérieure à 6 % en valeur, l’élasticité des impôts d’État à la croissance se rapprocherait de 1,6, après 2 en 2006.

Parallèlement, les recettes non fiscales sont révisées en 2007 de 0,2 milliard d'euros à la baisse pour se situer à 26,74 milliards d’euros.

• Le projet de loi de finances pour 2008 s’appuie sur une progression spontanée des ressources fiscales nettes légèrement plus rapide que la richesse nationale. En ralentissant à + 6 % en valeur, elles augmenteraient 1,3 fois plus vite que la richesse nationale, dégageant une plus-value spontanée avant mesures nouvelles et hors changement de périmètre de 14,7 milliards d’euros, dont 4,2 milliards d’euros au titre de l’impôt sur le revenu, 3,1 milliards d’euros au titre de l’impôt sur les sociétés net, 6,1 milliards d’euros au titre de la TVA nette.

Parallèlement, les recettes non fiscales à périmètre constant progresseraient de 782 milliards d’euros (+ 2,9 % par rapport aux prévisions révisées pour 2007).

Au total les recettes fiscales et non fiscales, à périmètre constant, auxquelles il convient de soustraire la progression du prélèvement sur recettes au profit des communautés européennes, totalement indépendante des arbitrages budgétaires annuels bien qu’incluse désormais dans la norme de dépense, dégageraient une plus-value spontanée de recettes de 13,9 milliards d'euros.

Pour être significative, cette plus-value n’en reste pas moins nettement inférieure aux surplus constatés en 1999, 2000 et 2001 (21,3, 25,6 et 22,9 milliards d'euros constants 2007) ou même en 2004 (22,4 milliards d'euros 2007), année « faste » du point de vue budgétaire car se situant en phase de reprise immédiate après l’étiage de la récession atteint en 2003.

• Ce montant est cependant réduit par l’effet des mesures nouvelles affectant l’équilibre du budget pour 2008, dont le détail est étudié au B du II du chapitre premier, et qui réduisent les ressources du budget général de 6,4 milliards d'euros.

En outre, des changements de périmètre contribuent à minorer les ressources du budget général de l’État d’un montant global de – 4,1 milliards d'euros, dont – 4,6 milliards en recettes fiscales ⁽⁷¹⁾ et + 0,5 milliard d’euros en recettes non fiscales.

Les ressources fiscales seraient affectées par d’importants transferts d’une part en faveur des régions et départements, pour compenser des transferts de personnels et de compétence (transferts de fraction de TIPP aux régions et aux départements pour un montant de 657,5 millions d’euros et transfert de fraction de taxe sur les conventions d’assurance aux départements pour un montant de 649 millions d’euros), et d’autre part, en faveur des organismes de sécurité sociale, en compensation des exonérations de charges sociales sur les heures supplémentaires et complémentaires décidées dans la loi en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat et des allégements généraux (avec en particulier l’affectation de la contribution sur les bénéfices auparavant partiellement affectée à l'ANR pour un montant de 1,4 milliard d’euros et de la TVA brute collectée par les producteurs de boissons alcoolisées pour un montant de 2,1 milliards d’euros).

En outre, plusieurs taxes, dont la taxe intérieure sur la consommation de gaz naturel (TICGN, pour 193 millions d’euros) et la taxe sur les véhicules particuliers les plus polluants (19 millions d’euros) auparavant destinées à l’ADEME seraient rebudgétisées, l’ADEME se voyant affecter une part supplémentaire de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) pour 217 millions d’euros. Dans le même temps, la part des droits de mutation à titre onéreux initialement affectée au Centre des monuments nationaux serait remplacée par une dotation budgétaire de 70 millions d’euros. Enfin, de manière à poursuivre la mise en cohérence des modes de taxation à la TVA, certains organismes publics ne seraient plus, à partir de 2008, assujettis à la TVA (pour environ 175 millions d’euros au total).

Les changements de structure affectant les recettes non fiscales seraient limités en 2008 à un montant total de 532 millions d’euros, correspondant, pour l’essentiel, à l’extension du dispositif des loyers budgétaires à tous les services de l’État en Île-de-France ainsi qu’aux dix plus grandes agglomérations de province et aux départements expérimentant la fusion des directions départementales de l’équipement et de l’agriculture. Les autres mesures de périmètre affectant le montant de recettes non fiscales en 2008 seraient de plus faible ampleur.

Le tableau ci-après détaille l’intégralité des mesures de changement de périmètre.

LES CHANGEMENTS DE PÉRIMÈTRE PROPOSÉS DANS LE PROJET DE LOI DE FINANCES

(en millions d'euros)

	Recettes fiscales nettes	Recettes non fiscales
Transfert aux collectivités territoriales :
Transfert de TIPP aux régions	– 447,5
Transfert de TIPP aux départements	– 210,0
Transfert de taxe spéciale sur les conventions d’assurance aux départements	– 649,0
Rebudgétisation de la part de la contribution sociale sur les bénéfices des sociétés transférée à l’Agence nationale de la recherche	+ 955,0
Rebudgétisation de la fraction de droits sur la consommation de tabacs transférée initialement aux organismes de sécurité sociale au titre des frais financiers	+ 155,0
Transfert aux organismes de sécurité sociale (financement des allégements généraux de pertes de cotisations patronales et compensations des exonérations de charges pour les heures supplémentaires et complémentaires) :
Affectation de la fraction des droits de consommations sur les tabacs encore affectée à l’Etat	– 155,0
Affectation du droit de licence sur la rémunération des débitants de tabacs	– 300,0
Affectation de la contribution sociale sur les bénéfices des sociétés	– 1 405,0
Affectation de la TVA brute collectée par les producteurs de boissons alcoolisées	– 2 098,0
Affectation d’une fraction complémentaire de taxe sur les véhicules de sociétés	– 349,0
Modification du régime de TVA de certaines subventions	– 175,8
Rebudgétisation de la part des droits de mutation à titre onéreux d’immeubles transférée au Centre des monuments nationaux	+ 70,0
Rebudgétisation de la taxe sur les installations nucléaires de base transférée initialement à l’Istitut de recherche de la sécurité nucléaire	+ 10,0
Affectation complémentaire de produit des droits de timbre sur les passeports à l'Agence nationale des titres sécurisés	– 2,5
Rebudgétisation de la taxe intérieure sur la consommation de gaz naturel transférée initialement à l’ADEME	+ 193,0
Rebudgétisation de la taxe sur les véhicules particuliers les plus polluants naturel transférée initialement à l’ADEME	+ 19,0
Rebudgétisation de la taxe intérieure sur la consommation de houille,lignite et coke transférée initialement à l’ADEME	+ 5
Transfert complémentaire de taxe générale sur les activités polluantes à l’ADEME	– 217,0
Affectation de produit des jeux de la Française des jeux au Centre national du développement du sport		– 30,0
Généralisation de l'expérimentation des loyers budgétaires		+ 394,08
Budgétisation des attributions de produits des agents logés à l’étranger		+ 31,30
Contrepartie de la transformation en prélèvement sur recettes au profit des collectivités territoriales de la fraction des amendes forfaitaires des radars automatiques affectée aux communes et département		+ 130,0
Budgétisation des titres restaurant		20,0
Augmentation de la part de la taxe sur l’aviation civile au profit du budget annexe « contrôle et exploitation aérien »		– 14,0
TOTAL	– 4 601,7	532,1

I.- LES RECETTES FISCALES NETTES

Les recettes fiscales nettes du budget général de l’État s’établiraient en 2008 à 272 082 millions d'euros, après avoir atteint 267 928 millions d'euros en 2007.

L’ÉVOLUTION DES RESSOURCES FISCALES ENTRE 2007 ET 2008

(en milliards d'euros)

Les ressources fiscales dans la loi de finances initiale pour 2007 :

265,7

L’évaluation révisée pour 2007 : + 2,2 ⁽⁷²⁾

IS net + 5,2
TVA nette + 2,4
IR - 0,3
ISF + 0,6
droits de mutation - 0,1

= 268

L’évaluation initiale pour 2008 :

Progression spontanée : + 14,7

dont : TVA nette + 6,1
IR + 4,2
IS net + 3,1
droits de mutation + 0,4
ISF +0,4

Mesures nouvelles : - 6,4

dont : impact TEPA - 3,4

= Progression à périmètre constant : + 8,3

Changements de périmètre : - 4,6

= 272,1

() Y compris l’impact de la loi TEPA et des transferts de recettes à la sécurité sociale qui seront proposés dans le cadre du projet de loi de finances rectificative et qui se chiffrent à - 1,6 milliard d’euros.

Comme le montre le tableau ci-dessus, la progression spontanée des ressources fiscales nettes en 2008 est estimée à 14,7 milliards d'euros. Située dans la moyenne des évaluations retenues dans la construction des budgets de la douzième législature, elle traduit la prévision d’une élasticité de 1,3.

Les prévisions fiscales n’étant en aucune manière réalisées par l’application ex ante d’une élasticité déterminée au taux de croissance prévu, cette dernière est plutôt un chiffre synthétique permettant d’apprécier a posteriori la qualité d’ensemble des prévisions établies pour chaque impôt à partir des données qui lui sont propres.


LA PROGRESSION SPONTANÉE DES RESSOURCES FISCALES : PRÉVISIONS ET RÉALISATIONS DEPUIS 2001
(en milliards d'euros)
	2003	2004	2005	2006	2007	2008
Prévision du surplus fiscal spontané en loi de finances initiale	7,5	5,5	17,3	12,4	13,4	14,7
Exécution	- 0,5	16,9	12,4	20,7	17,2	–
(a) Évaluation révisée.

ÉLASTICITÉ DES RECETTES FISCALES À LA CROISSANCE DEPUIS 1979


ÉLASTICITÉ DES RECETTES FISCALES NETTES
(en pourcentage)
	2006	2007	2008
Croissance du PIB en valeur	4,3	3,8	4,1
Évolution à législation et périmètre constants	8,5	6,2	5,5
Élasticité des recettes fiscales au PIB	2,0	1,6	1,3

C’est ainsi que l’élasticité constatée pour 2007, à 1,6, n’est que la traduction comptable de l’observation des recouvrements constatés durant le premier semestre.

La valeur de l’élasticité retenue dans les prévisions pour 2008 est tout à fait raisonnable. En effet, l’hypothèse d’un ralentissement de l’élasticité entre 2007 et 2008 (de 1,6 à 1,3) correspond traditionnellement au comportement des recettes en phase de ralentissement de l’économie (comme entre 2001 et 2002), tandis qu’à l’inverse les périodes de consolidation de la croissance (1988, 2000 et 2001 par exemple) se traduisent par le maintien d’une très forte élasticité (de l’ordre de 2,0). Cependant, il importe de remarquer que l’élasticité a conservé un niveau exceptionnellement élevé (supérieur à 1,5) depuis 2005 en dépit du ralentissement conjoncturel du milieu de l’année 2005. Ce phénomène exceptionnel pourrait, comme il a été dit, correspondre à une mutation de la structure économique du pays, et traduire une croissance économique favorable par nature au système fiscal français grâce au dynamisme des éléments principaux de son assiette (la consommation qui stimule la TVA et les revenus les plus élevés qui profitent à notre système de prélèvements très progressif). À l’inverse, l’accélération des recouvrements d’impôt à un rythme plus rapide que l’économie dans son ensemble peut n’être que provisoire, traduisant de manière temporaire une croissance économique atypique (par exemple portée par la consommation ou bénéficiant d’effets de revenu importants notamment liés aux évolutions exogènes des marchés financiers et immobiliers). Dans ce dernier cas, le risque d’un brutal ajustement des ressources fiscales est plus important.

A.– L’IMPÔT SUR LE REVENU

Le produit de l’impôt sur le revenu devrait s’établir à 56 764 millions d’euros en 2007, puis à 60 495 en 2008, en croissance spontanée de 6,1 % puis de 7,4 %.


DIX ANS D’IMPÔT SUR LE REVENU
	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	PLF 2008
Impôt sur le revenu	50 860	53 253	53 458	49 993	53 754	53 885	56 437	58 619	56 764	60 495
Évolution annuelle en %	9,8 %	4,7 %	0,4 %	–6,5%	7,5%	0,2%	4,7%	3,9%	–3,2%	6,6 %

L’ÉVOLUTION SPONTANÉE ANNUELLE DE L’IMPÔT SUR LE REVENU DEPUIS 1999

(en pourcentage)

Le graphique ci-dessus montre que l’impôt sur le revenu connaît depuis 1999 des taux de croissance spontanée élevés. Cette observation expose clairement les limites d’un impôt assis sur les revenus de seulement la moitié des Français et très progressif, qui tend spontanément à prélever une part croissante du pouvoir d’achat en raison de la concentration de ses recouvrements sur les tranches de revenus les plus élevées.


LA RÉPARTITION PAR DÉCILE DE MÉNAGES DU PRODUIT DE L’IMPÔT
(en pourcentage du produit de l’impôt)
	revenus 2005
Les 10% des foyers acquittant le moins d’impôt	– 4,7 %
Les 10% suivants	– 1,4 %
Les 10% suivants	0,0 %
Les 10% suivants	0,0 %
Les 10% suivants	0,0 %
Les 10% suivants	0,7 %
Les 10% suivants	4,1 %
Les 10% suivants	8,6 %
Les 10% suivants	16,2 %
Les 10% des foyers acquittant le plus d’impôt	76,5 %
Source : Ministère de l'Économie, des finances et de l’emploi.

Il n’est pas indifférent à cet égard de constater que le produit de l’impôt sur le revenu atteindrait, compte tenu de ses taux de croissance spontanés, plus de 90 milliards d’euros sans les allégements mis en œuvre depuis 1999.

L’ALLÉGEMENT DU POIDS DE L’IMPÔT SUR LE REVENU DEPUIS 1996


TAUX D’IMPOSITION
	2006 (revenus 2005)	2007 (revenus 2006)
Taux moyen d’imposition	6,5 %	6 %*
Nombre total de foyers fiscaux	35 105 898	34 800 059*
Proportion de foyers fiscaux imposables	54,0 %	54,2 %*
Proportion de foyers fiscaux mensualisés**	60,85 %	61,20 %
Produit de l’impôt mensualisé (en M€)	26 263	25 806***
Source : État 1 507 revenus 2005 et 2006 ; échantillon des revenus pour le taux moyen d’imposition
* Données partielles (à la 3ème émission ou à la 2ème pour le taux moyen d’imposition 2007) Proportion par rapport aux foyers fiscaux imposés * il s’agit d’une estimation Les taux moyens d’imposition affichés pour l’ensemble des foyers (imposables et non imposables) résultent du rapport entre : - d’une part, l’agrégation des montants de l’impôt net à payer issu du barème ou à taux proportionnel, de la CRL et des prélèvements libératoires sur les revenus des capitaux mobiliers ; - d’autre part, la somme des revenus soumis au barème progressif (nets de frais professionnels), des revenus taxés à un taux proportionnel et des revenus des capitaux mobiliers soumis à un prélèvement libératoire, sous déduction des déficits imputables de l’année et des années antérieures, de la CSG déductible et des pensions alimentaires versées.

● Au regard des émissions constatées, la croissance spontanée de l’impôt sur le revenu en 2007 pourrait atteindre + 6,1 %, profitant de la progression des salaires et pensions de respectivement + 3,7 % et + 5,0 % en 2006, mais aussi de la croissance des plus-values mobilières (+ 19 %) et des plus values immobilières (+ 10 %) soumises à l’impôt sur le revenu.

Hors contribution sur les revenus locatifs (CRL) et compte tenu des mesures nouvelles mises en oeuvre, le montant des recettes pour 2007 serait de 56,7 milliards d’euros, montant inférieur de 300 millions d’euros à celui de la loi de finances initiale. Cette révision résulte d’une évaluation à la hausse du coût de certaines dispositions fiscales, en particulier du crédit d’impôt pour le développement durable et du crédit d’impôt pour garde d’enfants. Le montant de la CRL pour 2007 n’a été modifié que très légèrement par rapport à la loi de finances initiale, soit 20 millions d’euros au lieu de 15.

Le montant total révisé du produit de l’impôt sur le revenu pour 2007 atteindrait ainsi 56,8 milliards d’euros. Il baisserait de 3,2 % par rapport à 2006, sous l’effet de la réforme du barème de l’impôt (– 3,9 milliards d’euros) et de la suppression de la CRL. Le montant de l’impôt sur le revenu révisé, net des remboursements et dégrèvements, s’élèverait à 50,9 milliards d’euros, en retrait de 5,4 % par rapport à 2006.

● En 2008, la croissance spontanée de l’impôt pourrait atteindre + 7,4 %, après indexation des barèmes de l’impôt sur le revenu et de la prime pour l’emploi qui coûterait 0,9 milliard d’euros. Cette croissance trouverait son origine dans l’augmentation, en 2007, de la masse salariale (+ 4,0 %) et du montant des pensions (+ 5,7 %). Les recettes nettes d’impôt sur le revenu progresseraient de 7,5 % à législation constante et hors mesures d’indexation.

L’impact des mesures de la loi en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat sur le montant du produit de l’impôt sur le revenu atteindrait - 0,46 milliard d’euros, dont - 0,4 milliard d’euros au titre de l’exonération des heures supplémentaires et complémentaires, - 0,15 milliard d’euros au titre du crédit d’impôt en faveur des intérêts d’emprunts supportés sur l’acquisition ou la construction de l’habitation principale, - 0,04 milliard d’euros au titre de l’exonération des salaires perçus par les jeunes de moins de 25 ans. En revanche, le contrecoup en matière d’impôt sur le revenu des mesures de réduction d’impôt de solidarité sur la fortune pour investissement dans les PME et pour les dons rapporteraient 0,13 milliard d’euros. Les mesures diverses votées antérieurement au présent projet de loi et à la loi TEPA contribueraient en 2008 à des allégements supplémentaires de - 0,4 milliard d’euros.

L’effet du TEPA serait compensé presque intégralement par les mesures proposées dans le présent projet de loi de finances qui amélioreraient le produit de l’impôt sur le revenu de + 0,4 milliard d’euros, dont + 0,6 milliard au titre de l’aménagement du régime fiscal et social des dividendes perçus par les particuliers, - 0,15 milliard d’euros pour le doublement de la première annuité du crédit d’impôt sur les intérêts d’emprunt supportés pour l’acquisition ou la construction de l’habitation principale et - 25 millions d’euros pour la reconduction pour les primo-télédéclarants de la réduction d’impôt pour télédéclaration et télépaiement.

B.– L’IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS


DIX ANS DE PRODUIT NET DE L’IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS
(en millions d'euros)
	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	révisé 2007	2008
IS net	29 447	37 503	40 231	40 698	37 517	35 053	38 928	40 881	47 853	51 100	53 870
Évolution	12,2 %	27,4 %	7,3 %	1,2 %	– 7,8 %	– 6,6 %	11,1 %	5,0 %	17,1 %	6,8 %	5,4 %
Mesures nouvelles	812	– 597	–1 360	– 1 777	– 1 641	499	717	1 162	1 110	1 079	– 248
Évolution spontanée	9,1 %	29,4 %	10,9 %	5,6 %	– 3,8 %	– 7,9 %	9,0 %	2,0 %	14,3	4,5%	5,9 %

L’impôt sur les sociétés net atteindrait 51 110 millions d’euros en 2007 puis 53 870 millions d’euros en 2008.

● Pour 2007, la loi de finances initiale avait évalué le produit de l’impôt net sur les sociétés à 45 905 millions d’euros (hors contribution sur les revenus locatifs), intégrant l’hypothèse d’une progression de 3 % par rapport au montant révisé pour 2006.

Le montant de l’impôt net sur les sociétés (hors CRL) est révisé à la hausse à 51 110 millions d’euros, soit une progression de 11,3 % par rapport à la prévision de loi de finances initiale pour 2007. Cette révision tient compte de l’augmentation du produit de l’impôt recouvré en 2006 et d’une évolution du bénéfice fiscal 2006 plus favorable que prévu initialement. Dès lors, malgré le dynamisme des restitutions d’IS enregistrées en début d’année (dû à d’importantes restitutions à des grandes entreprises ou groupes dans le cadre de dispositifs tels que le « carry-back »), la progression soutenue des recouvrements d’IS devrait pouvoir se maintenir sur le dernier trimestre.

● Le produit de l’impôt sur les sociétés net (hors contribution sur les revenus locatifs) devrait atteindre 53 870 millions d’euros en 2008 et marquerait une hausse de + 5,6 % par rapport au montant révisé pour 2007 (à 51 110 millions d’euros). Cette évaluation repose sur la prévision d’une croissance des bénéfices fiscaux en 2007 qui continue à rester dynamique, entraînant une progression des acomptes et des soldes versés en 2008.

Les mesures présentées dans le cadre du présent projet de loi de finances améliore le produit de l’impôt sur les sociétés de 70 millions d’euros : 50 millions pour la soumission au taux normal au lieu du taux réduit de 15% des plus-values sur titres de sociétés à prépondérance immobilière et 20 millions pour suppression de la déduction de certaines sanctions et pénalités Les mesures prises antérieurement réduisent le montant de l’impôt de 300 millions.

C.– LA TAXE INTÉRIEURE SUR LES PRODUITS PÉTROLIERS

	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	révisé 2007	PLF 2008
TIPP globale	24 649	24 271	23 409	23 962	24 303	24 966	24 773	24 846	24 799	24 619
Poids dans le PIB	1,83%	1,73%	1,56%	1,55%	1,52%	1,21%	1,11%	1,10 %	0,92%	0,91 %
Évolution annuelle	5,0 %	-1,5 %	-3,6 %	2,4 %	1,4 %	2,7 %	–0,8 %	0,5 %	– 0,2%	– 3,7 %
TIPP affectée à l'État	24 649	24 271	23 409	23 962	24 303	20 025	18 926	18 870	17 550	16 893
TIPP affecté aux départements	–	–	–	–	–	4 941	5 441	4 942	4 942	4 971
TIPP affectée aux régions	–	–	–	–	–	–	406	1 034	2 307	2 755

Le « choc » pétrolier subi par les économies occidentales pèse lourdement sur la taxe intérieure sur les produits pétroliers.

Le produit de la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) affectée à l’État serait de 17 550 millions d’euros en 2007, en baisse de 2,5 % par rapport aux prévisions de la loi de finance initiale. À périmètre constant, il demeurerait stable en 2008, sous l’effet conjugué de la stabilité des prix du pétrole et de la montée en charge de certaines dépenses fiscales incitant à une moindre consommation des produits pétroliers. Le présent projet de loi de finances prévoit un transfert complémentaire de recettes aux régions à hauteur de 447 millions d’euros et un ajustement des quotes-parts de TIPP affectées aux départements pour 210 millions d’euros.

Selon les réponses apportées par le ministère de l’économie, des finances et de l’emploi aux questions du Rapporteur général, les perspectives d’évolution des mises à la consommation des produits pétroliers pour 2007 et 2008 reposent sur :

– la poursuite de la baisse des consommations de supercarburants en raison de la diésélisation du parc automobile (plus de 73 % des immatriculations de voitures neuves concernent des véhicules diesel) ;

– une consommation de gazole relativement soutenue au premier semestre 2007 en raison notamment du dynamisme du transport terrestre de marchandises avec des perspectives de stabilisation pour 2008 à un niveau plus conforme aux évolutions des années précédentes ;

– une stabilisation des comportements des automobilistes Après avoir profondément évolué au cours des années précédentes : la vitesse moyenne des véhicules ne devrait plus ralentir.

D.– LA TAXE SUR LA VALEUR AJOUTÉE

Le montant de la TVA nette affectée à l’État atteindrait 131 100 millions d’euros en 2007, puis 135 026 millions d’euros en 2008.


DIX ANS DE TVA NETTE
(en millions d'euros)
	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	Révisé 2007	PLF 2008
TVA nette affectée au budget général	97 854	102 297	104 750	105 164	107 498	109 014	120 964	126 592	127 090	131 100	135 026
Évolution	2,5 %	4,5 %	2,4 %	0,4 %	2,2 %	1,4 %	11,0 %	4,7 %	0,4 %	3,2 %	3,0
Part dans le PIB	7,39 %	7,49%	7,27%	7,02%	6,94%	6,84%	7,29%	7,40%	7,15 %	7,05 %	6,9 %

● La loi de finances initiale pour 2007 estimait la progression économique de la TVA nette à 4,8 % en se fondant sur une augmentation en valeur de la consommation des ménages de 4,4 % pour 2007. Les recettes nettes totales de TVA prévues pour 2007 s’élevaient à 133 488 millions d’euros. Ce montant est revu à la baisse à 131 100 millions d’euros dans les prévisions associées au présent projet loi de finances compte tenu de la moindre progression de la consommation des ménages (+ 3,8%) et de l’afflux massif de demandes de remboursements de crédits de TVA en début d’année (lesquelles sont rattachées à 2006 en matière de comptabilité nationale). Durant le premier semestre 2007, la dynamique de la TVA nette a en effet été affectée par un surcroît de demandes de remboursements de la part des entreprises, déposées en début d’année au titre de l’année 2006. Fin juin, la progression par rapport à 2006 des recettes de TVA nette était ainsi seulement de + 1,4%, alors que la TVA brute était en ligne avec la prévision d’emplois taxables (3,8% pour la TVA brute contre 3,7% pour les emplois taxables). Au second semestre, les remboursements devraient retrouver leur rythme tendanciel, si bien que la progression de la TVA nette s’établirait finalement à 3,2% en 2007.

● La progression spontanée de la TVA nette est évaluée à 4,6 % pour 2008. Cette prévision est fondée sur une augmentation en valeur de la consommation des ménages de 4,3 %. En 2008, la dynamique de la TVA nette serait davantage en ligne avec celle de la TVA brute. L’élasticité par rapport aux emplois taxables serait légèrement supérieure à 1, en raison du contrecoup du surcroît de remboursements ayant affecté 2007.

Les mesures de périmètre ou de transfert de recettes contenues dans le présent projet de loi de finances diminuent le montant de la TVA nette affectée à l’État de 2,27 milliards d’euros. Il s’agit pour l’essentiel (à hauteur de 2,1 milliards d’euros) de l’affectation aux organismes de sécurité sociale de la TVA brute collectée par les producteurs de boissons alcoolisées (pour financer les exonérations de cotisations sociales sur les heures supplémentaires et complémentaires prévues par la loi du 21 août 2007 en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat). Les mesures votées antérieurement au présent projet de loi de finances améliorent de 150 millions le produit de la TVA.

E.– LES AUTRES RECETTES FISCALES NETTES

Le montant de l’ensemble des autres ressources fiscales nettes du budget général de l’État atteindrait 36 632 millions d’euros en 2007 puis 34 660 millions d’euros en 2008. Les impôts assis sur des éléments du patrimoine des ménages diminueraient sensiblement sous l’effet du TEPA.

– Les droits de mutation (lignes 1701 à 1706) connaîtraient une progression spontanée de 3,9 %, mais leur montant passerait de 9 550 millions d’euros en 2007 à 8 420 millions d’euros en 2008. Cette baisse est essentiellement imputable aux importantes mesures d’allègement votées dans le cadre de la loi en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat pour diminuer le montant des droits de mutation à titre gratuit et favoriser ainsi la transmission des patrimoines.

Le montant global de ces mesures pour 2008 est estimé à – 1 571 millions d’euros en 2008 :

– les allégements de droits de donation (augmentation de l'abattement personnel en ligne directe de 50 000 à 150 000 euros, augmentation de l'abattement personnel au profit des donataires incapables de travailler en raison d'une infirmité de 50 000 à 150 000 euros, augmentation de l'abattement personnel au profit du partenaire lié au défunt par un PACS de 57 000 à 76 000 euros, augmentation de l'abattement personnel au profit des frères et soeurs de 5 000 à 15 000 euros, création d'un abattement personnel au profit des neveux et nièces de 7 500 euros, allègement du coût de la transmission d'un bien ayant fait l'objet d'un droit de retour) coûteraient 460 millions d’euros en 2008 ;

– l’exonération permanente des dons en numéraire effectués par des personnes de moins de 65 ans dans la limite de 30 000 euros coûterait 10 millions d’euros ;

– l’actualisation annuelle au 1^er janvier du montant des tranches des tarifs et des abattements applicables aux droits de donation dans la même proportion que la limite supérieure de la première tranche du barème de l'impôt sur le revenu coûterait 2 millions d’euros ;

– l’extension de l’exonération des droits de mutation à titre gratuit aux dons pris en compte pour la détermination de l'avantage fiscal prévu à l'article 885-0 V bis A est estimée à 10 millions d’euros ;

– les allègements des droits de succession (la suppression des droits de succession au profit du conjoint survivant et du partenaire lié au défunt par un PACS, la suppression de l'abattement global de 50 000 euros, l’augmentation de l'abattement personnel en ligne directe de 50 000 à 150 000 euros, l’augmentation de l'abattement personnel pour les héritiers ou légataires incapables de travailler en raison d'une infirmité de 50 000 à 150 000 euros, la création d'un abattement personnel au profit des neveux et nièces de 7 500 euros, l’augmentation de l'abattement personnel au profit des frères et sœurs de 5 000 à 15 000 euros lorsque l'abattement de 57 000 euros ne trouve pas à s'appliquer) coûterait 1 400 millions d’euros en 2008 ;

– l’actualisation annuelle au 1^er janvier du montant des tranches des tarifs et des abattements applicables aux droits de succession dans la même proportion que la limite supérieure de la première tranche du barème de l'impôt sur le revenu est estimée à 7 millions d’euros ;

– l’abrogation de l'abattement de 57 000 euros en faveur des frères et sœurs du défunt jusqu'alors sous condition d'âge ou d'infirmité et de cohabitation (5 ans) rapporterait 32 millions d’euros en 2008 ;

– enfin, l’exonération de droit de succession sous condition d'âge ou d'infirmité et de cohabitation (5 ans) des frères et sœurs du défunt coûterait 76 millions d’euros en 2008.

À noter une mesure de périmètre : la rebudgétisation des droits de timbre sur les passeports initialement transférés au Centre des monuments nationaux rapporterait 70 millions d’euros.

– Les recettes d’impôt de solidarité sur la fortune ont connu en 2006 une très forte progression de 19,7 %, s’établissant à 3 700 millions d’euros. La loi de finances initiale pour 2007 tablait sur un montant de 3 846 millions d’euros. Ce montant est révisé à la hausse dans le cadre du présent projet de loi de finances à 4 420 millions d’euros (+ 5,7 %). Cette progression est essentiellement due à l’évolution très dynamique du marché de l’immobilier d’une part et des valeurs mobilières d’autre part.

– Les recettes d’ISF connaîtraient une augmentation spontanée d’environ 10 % en 2008, toujours soutenue, bien qu’en ralentissement, compte tenu du premier impact des mesures prises dans le cadre du TEPA (investissement dans les PME, relèvement de l’abattement pour l’habitation principale, élargissement du bouclier fiscal) et d’une croissance plus modérée du marché immobilier. Diminué de 660 millions d’euros par les mesures d’allégement prises dans le cadre du TEPA, le produit de l’ISF atteindrait 4 200 millions d’euros en 2008.

L’ÉVOLUTION DU PRODUIT DE L’ISF DEPUIS 2002

LES FLUX ANNUELS DE NOUVEAUX REDEVABLES À L’ISF


	2005	2006	2007	2008*
Nombre de redevables	394 518	456 856	533 000*	560 000
Taux moyen d’imposition	0,43 %	0,43 %	nd	nd
Progression des valeurs boursières	7 %	24 %	17 %	10 %
Progression des valeurs immobilières (indice trimestriel Insee)	16 %	15 %	10 %	4 %
* : estimation et/ou prévision


LA RÉPARTITION PAR TRANCHE D’IMPOSITION DU NOMBRE DE REDEVABLES ET DU PRODUIT DE L’ISF
Tranches du barème	Nombre de redevables	Produit de l’ISF (en millions d’euros)
De 750 000 à 1 200 000	221 151	260
De 1 200 000 à 2 380 000	180 268	971
De 2 380 000 à 3 730 000	34 409	557
De 3 730 000 à 7 140 000	15 306	582
De 7 140 000 à 15 530 000	4 280	419
Au-delà de 15 530 000	1 442	530
Total	456 856	3 318
Source : fichier ISF 2006, titre courant

II.– LES RESSOURCES NON FISCALES

Les recettes non fiscales du budget général de l’État atteindraient 26 737 millions d'euros en 2007 puis, à périmètre constant, 27 519 millions d'euros en 2008.

● Pour 2007, les prévisions révisées associées au présent projet de loi de finances conduisent à revoir le montant prévu en loi de finances initiale de 0,3 milliard d’euros à la baisse (- 1%). Cette révision, d’ampleur limitée, recouvre des évolutions d’importance inégale, dont les effets se compensent. Le produit des participations de l’État dans les entreprises financières et non financières marquerait un recul de 0,3 milliard, en raison pour l’essentiel de la baisse du montant du dividende à recevoir de la Société de valorisation foncière et immobilière (SOVAFIM) qui passe de 350 millions d’euros à 20 millions d’euros. Les recettes attendues du « Prélèvement sur le pari mutuel » augmenteraient en revanche de 0,3 milliard d’euros, avec la création d’un prélèvement unique sur le produit brut des paris du PMU. Hors cette mesure de « périmètre » positive, l’atonie du secteur des jeux conduit à diminuer de 0,1 milliard d’euros le produit de l’ensemble des prélèvements sur le produit des jeux.

Les intérêts des prêts du Trésor devraient enregistrer une baisse de 0,2 milliard d’euros par rapport à la prévision initiale, principalement liée à la révision des prévisions relatives au programme Prêts à des états étrangers pour consolidation de dettes envers la France. Enfin, les récupérations d’indus et les recettes accidentelles et diverses seraient en retrait de 0,3 milliard d’euros, tandis que le prélèvement effectué sur la trésorerie du compte de l’État à la COFACE marquerait une progression de 0,4 milliard d’euros.

● Le produit attendu des recettes non fiscales pour 2008 progresserait de 1,4 milliard d’euros par rapport à la prévision de l’exercice 2007. Les mesures de changement de périmètre contribuent à majorer ce montant de 0,532 million d’euros.

À périmètre constant, l’augmentation des recettes non fiscales traduit la progression attendue des intérêts des prêts du Trésor (+ 0,3 milliard d’euros) et des recettes diverses (+ 0,7 milliard d’euros), qui compense des moindres recettes versées par la Caisse des dépôts et consignations (CDC) et la baisse des dividendes des participations de l’État.


ÉVOLUTION DES RECETTES NON FISCALES
(en millions d’euros)
Désignation des recettes	Évaluations initiales pour 2007	Évaluations révisées pour 2007	Évaluations proposées pour 2008
Exploitations industrielles et commerciales et établissements publics à caractère financier	9 899 000	9 581 350	9 264 600
Produits et revenus du domaine de l’État	659 080	706 580	1 109 670
Taxes, redevances et recettes assimilées	9 319 870	9 628 856	9 905 000
Intérêts des avances, des prêts et dotations en capital	520 350	315 650	644 550
Retenues et cotisations sociales au profit de l’État	595 000	554 000	553 000
Recettes provenant de l’extérieur	653 000	658 000	794 000
Opérations entre administrations et services publics	79 000	85 000	85 000
Divers	5 230 900	5 208 000	5 695 000
Total	26 956 200	26 737 436

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