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N° 276

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 11 octobre 2007.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2008 (n°  189),

TOME II


PAR M. GILLES CARREZ

Rapporteur général,

Député.

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SOMMAIRE

____

PREMIÈRE PARTIE

CONDITIONS GÉNÉRALES DE L’ÉQUILIBRE FINANCIER

TITRE PREMIER

DISPOSITIONS RELATIVES AUX RESSOURCES

I.– IMPÔTS ET RESSOURCES AUTORISÉS

A.– Autorisation de perception des impôts et produits

Pages

Article premier Autorisation de percevoir les impôts 7

B.– Mesures fiscales

Article 2 : Barème de l’impôt sur le revenu 2007 15

Après l’article 2 22

Article 3 : Revalorisation des seuils et limites de la prime pour l’emploi. 24

Après l’article 3 30

Article 4 Mesures d’incitation en faveur des contribuables qui souscrivent pour la première fois leur déclaration d’impôt sur le revenu par voie électronique 31

Article 5 Obligations des époux et des partenaires liés par un pacte civil de solidarité 34

Article 6 : Aménagement du régime fiscal et social des dividendes perçus par les particuliers 52

Après l’article 6 83

Article 7 : Crédit d’impôt sur le revenu accordé au titre des intérêts des prêts contractés pour l’acquisition ou la construction de l’habitation principale 84

Après l’article 7 88

Article additionnel après l’article 7 : Institution d’un crédit d’impôt pour les versements aux associations agréées de défense des consommateurs 91

Après l’article 7 92

Article 8 : Aménagements des régimes fiscaux des cessions de brevets et éléments assimilés par les entreprises soumises à l’impôt sur les sociétés et de la plus-value d’apport d’un brevet à une société 97

Article 9 : Assouplissement des dispositifs existant en matière de mutation à titre gratuit et d’impôt de solidarité sur la fortune en faveur des entreprises 122

Après l’article 9 149

Article 10 : Suppression de la déduction de certaines sanctions et pénalités 157

Article additionnel après l’article 10 : Déductibilité des dépenses d’acquisition des petits matériels et outillages d’une valeur unitaire inférieure à 1 000 euros 166

Article additionnel après l’article 10 : Plafonnement du montant des indemnités de départ et de licenciement déductibles du bénéfice imposable à un million d’euros par bénéficiaire 167

Après l’article 10 168

Article 11 : Aménagement du régime des plus ou moins-values sur titres de sociétés à prépondérance immobilière pour les entreprises soumises à l’impôt sur les sociétés 176

Article additionnel après l’article 11 : Prorogation de l’exonération des plus-values immobilières sur les biens cédés au secteur du logement social 195

Article additionnel après l’article 11 : Imposition des plus-values de levée d’options sur actions 196

Après l’article 11 197

Article additionnel après l’article 11 : Application du taux réduit de TVA aux rémunérations versées par les communes aux exploitants assurant le déneigement de la voierie 200

Après l’article 11 201

Article additionnel après l’article 11 : Exonération de la taxe intérieure sur le charbon, les houilles et les lignites en faveur des entreprises de valorisation de la biomasse 203

Après l’article 11 204

II.– RESSOURCES AFFECTÉES

A.– Dispositions relatives aux collectivités territoriales

Article 12 : Institution du contrat de stabilité 206

Article 13 Compensation des transferts de compétences aux régions 227

Article 14 Compensation des transferts de compétences aux départements 239

Après l’article 14 : 255

Article 15 Affectation du reliquat comptable de la dotation spéciale pour le logement des instituteurs (DSI) au financement de la DSI de 2008 257

Article 16 Répartition du produit des amendes des radars automatiques 266

Article 17 Réforme de la dotation départementale d’équipement des collèges (DDEC) et de la dotation régionale d’équipement scolaire (DRES) 281

Après l’article 17 300

Article 18 Évaluation des prélèvements opérés sur les recettes de l’État au profit des collectivités territoriales 301

B.– Autres dispositions

Article 19 Dispositions relatives aux affectations 317

Article 20 Répartition du produit de la taxe de l’aviation civile (TAC), entre le budget général et le budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » 318

Article 21 : Ressources des organismes de l’audiovisuel public 323

Article additionnel après l’article 21 : Majoration du barème de la taxe sur la publicité télévisée 330

Article 22 Simplification du financement de l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) 331

Article 23 Modification des ressources de l’Agence nationale des titres sécurisés (ANTS) 335

Article 24 Majoration des recettes du Centre national de développement du sport (CNDS) 337

Article 25 Modification des modalités de financement du Centre des monuments nationaux (CMN) 341

Article 26 Extension du périmètre d’activité de la Société de valorisation foncière et immobilière (SOVAFIM) 348

Article 27 Reconduction de l’affectation au Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres des produits du droit de francisation et de navigation des bateaux 355

Article 28 Compensation aux organismes de sécurité sociale des pertes de recettes résultant de la réduction de cotisations sociales sur les heures supplémentaires et complémentaires 364

Article 29 Financement des allègements généraux de cotisations patronales de sécurité sociale 369

Article 30 Reprise par l’État de la dette de Charbonnages de France (CdF) 381

Article 31 Évaluation du prélèvement opéré sur les recettes de l’État au titre de la participation de la France au budget des Communautés européennes 388

TITRE II

DISPOSITIONS RELATIVES A L’ÉQUILIBRE DES RESSOURCES ET DES CHARGES

Article 32 Équilibre général du budget, trésorerie et plafond d’autorisation des emplois 398

TABLEAU COMPARATIF 415

ÉTAT A ANNEXÉ 537

AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION 545

PREMIÈRE PARTIE

CONDITIONS GÉNÉRALES DE L'ÉQUILIBRE FINANCIER

TITRE PREMIER

DISPOSITIONS RELATIVES AUX RESSOURCES

I.– Impôts et ressources autorisés

A.– Autorisation de perception des impôts et produits

Article premier

Autorisation de percevoir les impôts

Texte du projet de loi :

I. – La perception des impôts, produits et revenus affectés à l’État, aux collectivités territoriales, aux établissements publics et organismes divers habilités à les percevoir continue d’être effectuée pendant l’année 2008 conformément aux lois et règlements et aux dispositions de la présente loi.

II. – Sous réserve de dispositions contraires, la présente loi s’applique :

1° A l’impôt sur le revenu dû au titre de 2007 et des années suivantes ;

2° A l’impôt dû par les sociétés sur leurs résultats des exercices clos à compter du 31 décembre 2007 ;

3° A compter du 1er janvier 2008 pour les autres dispositions fiscales.

Exposé des motifs du projet de loi :

Cet article reprend l’autorisation annuelle de percevoir les impôts et produits existants et fixe, comme chaque année, les conditions de l’entrée en vigueur des dispositions qui ne comportent pas de date d’application particulière.

Observations et décision de la Commission :

L’article premier du projet de loi de finances renouvelle l’autorisation annuelle de percevoir les impôts, élément essentiel de la tradition démocratique selon laquelle l’impôt n’est légitime que parce qu’il est librement consenti par la Nation. Il revient donc au Parlement d’exprimer ce consentement qui, par nature, ne peut être que précaire et doit être réitéré régulièrement. Pour autant, dans sa décision n° 79-111 DC du 30 décembre 1979, le Conseil constitutionnel a précisé l’objet de ces autorisations annuelles et rappelé qu’elles sont « nécessaires pour assurer la continuité de la vie nationale ».

Sur le plan juridique, le 1° du I de l’article 34 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) dispose que « la loi de finances de l’année autorise, pour l’année, la perception des ressources de l’État et des impositions de toute nature affectées à des personnes morales autres que l’État ».

I.– L’autorisation de percevoir les impôts

Le I du présent article autorise la perception des impôts, produits et revenus affectés à l’État, aux collectivités territoriales, aux établissements publics et organismes divers habilités à les percevoir. En la matière, la qualité de l’information fournie au Parlement s’est substantiellement améliorée depuis plusieurs années.

Les recettes du budget général sont décrites de façon précise : les évaluations relatives à l’année concernée s’appuient sur une révision des recettes de l’année en cours, présentée concurremment à celle de la loi de finances initiale. Le passage de l’évaluation révisée à l’évaluation du projet de loi de finances détaille les effets de l’évolution spontanée, des autres facteurs de variation et des aménagements de droits. Le Parlement est ainsi mis à même d’apprécier :

– la façon dont le produit fiscal est affecté par l’évolution de l’assiette, résultant essentiellement du scénario économique retenu par le Gouvernement ;

– l’effet différé de décisions prises antérieurement à l’année concernée par le projet de loi de finances (mesures exceptionnelles ou venant à expiration en 2008, extension en année pleine de mesures mises en œuvre au cours de l’année 2007, mesures législatives ou réglementaires ayant une première incidence en 2008 ou une incidence supplémentaire en 2008 par rapport à 2007) ;

– l’impact des mesures législatives ayant une incidence sur les recettes proposées dans le présent projet.

De plus, les développements explicatifs inclus dans le tome I de l’annexe budgétaire des « voies et moyens » se sont considérablement développés depuis le début des années 1990. Ils constituent désormais un instrument d’information substantiel.

Le Rapporteur général rappelle que le tome II de la même annexe comporte une présentation exhaustive des « dépenses fiscales », conformément aux dispositions de l’article 32 de la loi de finances pour 1980. Ces dépenses sont des mesures considérées comme dérogatoires vis-à-vis de la fiscalité « normale » : elles portent atténuation des recettes de l’État. La portée budgétaire de ces évaluations est cependant restreinte, compte tenu de la difficulté de chiffrer précisément l’impact des mesures concernées. En particulier, la sommation de toutes les dépenses fiscales n’a pas de réelle signification, puisque les interactions entre les différentes mesures ne peuvent pas être quantifiées.

Depuis le projet de loi de finances pour 2006, l’information sur les dépenses fiscales a été améliorée.

En premier lieu, le tome II de l’annexe des voies et moyens est enrichi de la précision du nombre de bénéficiaires de chaque mesure fiscale (lorsque ce nombre est connu) et d’indications sur le degré de fiabilité du chiffrage de l’impact budgétaire de la mesure et sur la méthode de chiffrage retenue (simulation, reconstitution à partir de données de la Direction générale des impôts, reconstitution à partir de données extérieures). Une mise à jour de la liste des dépenses fiscales a été effectuée l’année dernière et a conduit à « requalifier » plusieurs d’entre elles (en particulier certaines exonérations ou certains abattements) en simples modalités de calcul de l’impôt constituant la norme.

En outre, depuis le projet de loi de finances pour 2007, les dates de création et de dernière modification « substantielle » des dépenses fiscales sont mentionnées. Surtout, certains allégements applicables en matière d’impôts directs locaux sont désormais pris en compte, à condition qu’ils aient un impact direct sur les ressources et les charges de l’État sous forme de versement au bénéficiaire d’une allocation compensatrice (par exemple les exonérations de taxe foncière ou de taxe d’habitation) ou d’un dégrèvement au profit du contribuable (par exemple les dégrèvements de taxe professionnelle). Il s’agit là d’un indéniable progrès dans le sens d’une meilleure appréhension de la fiscalité locale dérogatoire (1).

En second lieu, en application du b du 5° de l’article 51 de la LOLF, les projets annuels de performances (PAP) de chaque programme contiennent désormais une évaluation des dépenses fiscales concourant au programme. À compter du présent projet de loi de finances, sont en outre systématiquement ventilées dans les PAP les informations figurant dans le tome II de l’annexe des voies et moyens, c’est-à-dire : l’impôt concerné, la référence juridique, le type de bénéficiaires, le nombre de bénéficiaires, la méthode de chiffrage utilisée, le niveau de fiabilité, l’indication d’un éventuel changement de méthode de chiffrage, l’année de création de la dépense, l’année de dernière modification de la dépense.

Les rapporteurs spéciaux sont ainsi mis en mesure non seulement de mieux appréhender les moyens alloués aux différentes politiques publiques, mais aussi de chercher à évaluer l’efficacité et la pertinence de nombreuses dispositions fiscales dérogatoires. Les dépenses fiscales doivent, elles aussi, faire l’objet d’une mesure de la performance, à l’aune du rapport coût/efficacité.

En matière d’information sur les recettes, la démarche de progrès entreprise pour le budget général s’est longtemps arrêtée au seuil des budgets annexes et des comptes spéciaux du Trésor. Dénuée de toute explication littérale, la « récapitulation des évaluations de recettes » intégrée dans les fascicules concernant chaque budget annexe était fondée sur des subdivisions trop générales pour être d’une quelconque utilité directe. La même option « minimaliste » s’appliquait également aux évaluations de recettes présentées dans le fascicule des comptes spéciaux du Trésor. Le 6° de l’article 51 de la LOLF impose désormais de justifier les prévisions de recettes des budgets annexes et des comptes spéciaux. L’examen des PAP annexés au présent projet de loi de finances permet de constater les progrès réalisés en ce domaine, même si les justifications de certaines opérations des comptes spéciaux restent insuffisamment précises.

Par ailleurs, les années récentes ont vu de substantielles améliorations dans l’information du Parlement sur les impositions affectées aux établissements publics et autres organismes.

En la matière, la LOLF est porteuse de progrès : son article 2 dispose que les « impositions de toute nature ne peuvent être directement affectées à un tiers qu’à raison des missions de service public confiées à lui » ; son article 63 supprime la parafiscalité, dont le contrôle échappait largement au Parlement (celui-ci se bornant à autoriser annuellement la poursuite de la perception des taxes existantes, établies par le pouvoir réglementaire). Synthétisant les exigences organiques, le Conseil constitutionnel a estimé qu’une affectation ne pouvait être effectuée que « sous la triple condition que la perception de ces impositions soit autorisée par la loi de finances de l’année, que, lorsque l’imposition concernée a été établie au profit de l'État, ce soit une loi de finances qui procède à cette affectation et qu’enfin le projet de loi de finances de l’année soit accompagné d’une annexe explicative concernant la liste et l'évaluation de ces impositions » (décision n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001). Le tome I de l’annexe des voies et moyens offre ainsi, sur le fondement du 1° de l’article 51 de la LOLF, un tableau quasi exhaustif du produit effectif et prévisionnel des impositions affectées, permettant au Parlement de se prononcer en toute connaissance de cause au moment de la délivrance annuelle de l’autorisation de prélever les impôts et les autres ressources.

Cette année, il faut se féliciter de ce que ces informations aient été enrichies, en particulier par la mention des produits des quatre grands impôts directs locaux.

Le tableau présenté page suivante récapitule ces impositions affectées.

RÉCAPITULATION DES IMPOSITIONS AFFECTÉES AUX ÉTABLISSEMENTS PUBLICS
ET À DIVERS ORGANISMES

(en millions d’euros)

 

2006

2007

2008

1. Secteur social

 

 

 

Contribution sociale généralisée

76 441

79 308

83 443

Contribution remboursement de la dette sociale

5 479

5 698

5 910

Droits de consommation sur les tabacs (a)

8 211

8 178

7 957

Contribution sociale de solidarité sur les sociétés

4 485

4 445

5 113

Prélèvement 2 % patrimoine et placements

2 699

2 735

3 014

Compensation allégements généraux

19 601

21 621

22 722

Autres

3 477

4 007

7 961

Total secteur social

120 393

125 992

136 120

2. Formation

  

  

  

Taxe d’apprentissage

1 270

1 280

1 290

Financements du congé individuel formation

801

830

860

Participation formation continue

2 524

2 730

2 930

Autres

2 679

3 032

3 193

Total formation

7 274

7 872

8 273

3. Organismes consulaires

1 636

1 695

1 741

4. Équipement, logement, transports

  

  

  

Versement transports Paris - Île de France

2 045

2 049

2 053

Versement transports province

2 604

2 695

2 800

Cotisations logement des employeurs

1 768

2 096

2 170

Participation à l’effort de construction

1 410

1 475

1 540

Autres

3 008

3 235

3 302

Total équipement, logement, transports

10 835

11 550

11 865

5. Secteur agricole

324

327

314

6. Industrie, recherche, commerce et artisanat

613

1 718

760

7. Collectivités territoriales

  

  

  

DMTO et taxes additionnelles

9 861

10 156

10 552

TIPP départements

4 942

4 942

4 971

TIPP régions

1 036

2 321

2 755

Taxe conventions d'assurance

1 200

2 101

2 727

Cartes grises

1 852

1 840

1 907

Taxe électricité

1 509

1 538

1 567

Taxe enlèvement des ordures ménagères

4 601

4 808

5 096

Taxes foncières, professionnelle et habitation

60 587

63 142

65 349

Autres

3 175

3 283

2 975

Total collectivités territoriales

88 763

94 131

97 899

8. Divers

  

  

  

Redevances agences de l'eau

1 677

1 729

1 852

Autres

658

830

938

Total divers

2 335

2 559

2 790

TOTAL hors collectivités territoriales

143 410

151 713

161 863

TOTAL GENERAL

232 173

245 844

259 762

(a) Hors fraction affectée à la compensation des allégements généraux de cotisations sociales en 2007 et 2008.

Source : Annexe des voies et moyens, Tome I (PLF 2008).

Les évaluations pour 2008 appellent les principales remarques suivantes :

– le produit des impositions affectées aux collectivités territoriales augmente de 3,7 milliards d’euros entre 2007 et 2008. L’effet des transferts supplémentaires aux régions d’une fraction du produit de la taxe intérieure sur les produits pétroliers et aux départements d’une fraction du produit de la taxe spéciale sur les conventions d’assurance compte pour environ 1 milliard d’euros. La progression du rendement des quatre principaux impôts directs locaux atteint 2,2 milliards d’euros, dont 0,9 milliard d’euros imputable à la taxe professionnelle ;

– le produit des impositions affectées aux organismes du secteur social passe de 126 milliards d’euros en 2007 à 136 milliards d’euros en 2008. La compensation à la sécurité sociale du coût des allégements généraux de cotisations sur les bas salaires augmente de plus d’un milliard d’euros, tandis que la compensation des réductions de cotisations sur les heures supplémentaires instituées par la loi « TEPA » du 21 août 2007 se traduit par des affectations de recettes de 4,1 milliards d’euros en 2008 (2). Le produit de la contribution sociale généralisée augmenterait par ailleurs de 4,1 milliards d’euros ;

– les importants produits d’impositions affectés à la recherche en 2007 disparaissent en 2008. La taxe sur les installations nucléaires qui bénéficiait à l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (10 millions d’euros en 2007) revient au budget général de l’État. Surtout, la fraction de contribution sociale sur les bénéfices affectée cette année à l’Agence nationale de la recherche (825 millions d’euros) et à OSEO (130 millions d’euros) est désormais promise à la sécurité sociale, pour les raisons évoquées ci-dessus.

Enfin, autre conséquence de la LOLF (II de l’article 17), le tome I de l’annexe des voies et moyens présente, depuis le projet de loi de finances pour 2006, une évaluation des fonds de concours par missions et programmes (information également disponible dans chaque PAP). Avant 2006, seule l’annexe intitulée « état récapitulatif des crédits de fonds de concours » fournissait au Parlement une information sur le montant prévisionnel des fonds de concours. Depuis 2006, leur montant global apparaît également à l’état A et dans le tableau d’équilibre (article 32 du présent projet), là encore en application de la loi organique.

Entre 2007 et 2008, les crédits ouverts par voie de fonds de concours diminueraient de 19 %, soit une baisse de 758 millions d’euros pour les autorisations d’engagement et 812 millions d’euros pour les crédits de paiement.

Les principales baisses concerneraient :

– la mission Écologie, développement et aménagement durables
(– 610 millions à structure constante). En raison de moindres financements apportés par les collectivités territoriales et par l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF), les fonds de concours attendus sur le programme Réseau routier national seront inférieurs de 487 millions d’euros à ceux prévus en loi de finances pour 2007 ;

– la mission Culture (– 128 millions d’euros), du fait notamment de la suppression de la ressource affectée au Centre des monuments nationaux, qui en 2007 était reversée au programme Patrimoines par voie de fonds de concours (3);

– la mission Travail et emploi (– 84 millions d’euros), sous l’effet essentiellement de moindres contributions d’entreprises au financement des allocations spéciales du Fonds national pour l’emploi et de moindres versements en provenance du Fonds social européen.

ÉVALUATION DES FONDS DE CONCOURS PAR MISSION POUR 2007 ET 2008

(en milliers d’euros)

 

2007

2008

 

AE

CP

AE

CP

Action extérieure de l'État

14 676

14 676

6 350

6 350

Administration générale et territoriale de l'État

25 567

25 567

26 180

26 180

Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales

8 235

8 235

16 048

13 248

Aide publique au développement

300

300

550

550

Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation

2 101

2 101

1 667

1 667

Conseil et contrôle de l'État

3 233

3 233

3 023

3 023

Culture

23 166

158 666

24 347

30 397

Défense

678 583

678 583

663 569

663 569

Développement et régulation économiques

31 332

31 352

1 155

1 155

Direction de l’action du Gouvernement

243

243

830

830

Écologie, développement et aménagement durables (a)

5 363

50 363

2 210 357

2 359 476

Engagements financiers de l'État

Enseignement scolaire

4 537

4 537

10 630

10 630

Gestion des finances publiques et des ressources humaines (b)

9 468

9 468

28 041

28 041

Immigration, asile et intégration (c)

11 005

11 005

Justice

3 970

3 970

2 596

2 596

Médias

Pilotage de l’économie française (c)

9 600

9 600

Outre-mer

4 633

4 633

17 570

17 570

Politique des territoires

92 020

44 373

83 267

45 184

Pouvoirs publics

Provisions

Recherche et enseignement supérieur

44 406

63 406

50 763

50 763

Régimes sociaux et de retraite

Relations avec les collectivités territoriales

580

580

135

135

Remboursements et dégrèvements

Santé

1 500

1 500

2 000

2 000

Sécurité

21 385

21 385

25 063

25 063

Sécurité civile

2 366

2 366

2 396

2 396

Sécurité sanitaire

37 068

37 068

31 029

35 964

Solidarité, insertion et égalité des chances (d)

6 955

6 955

21 151

21 151

Sport, jeunesse et vie associative

5 037

6 019

7 488

10 964

Stratégie économique et pilotage des finances publiques

20 000

20 000

suppr.

suppr.

Transports

2 883 979

2 907 600

suppr.

suppr.

Travail et emploi

142 020

142 020

58 040

58 040

Ville et logement

150

226

150

150

Total

4 072 874

4 249 426

3 314 999

3 437 697

(a) En 2007 : mission Écologie et développement durable.

(b) En 2007 : mission Gestion et contrôle des finances publiques.

(c) Mission créée en 2008.

(d) En 2007 : mission Solidarité et intégration.

Source : Annexe des voies et moyens, Tome I (PLF 2007 et 2008).

II.– La date d’application des dispositions fiscales contenues
dans le projet de loi de finances pour 2008

Le II du présent article prévoit, dans les termes usuels, les conditions d’entrée en vigueur des dispositions fiscales de la loi de finances qui ne comportent pas de date d’application particulière. La règle générale reste l’application des dispositions fiscales à compter du 1er janvier 2008 (alinéa 3). Deux exceptions traditionnelles sont prévues :

– pour l’impôt sur le revenu, la loi de finances s’applique à l’impôt dû au titre de 2007 et des années suivantes ;

– l’impôt sur les sociétés est dû sur les résultats des exercices clos à compter du 31 décembre 2007 ; une mention particulière est nécessaire, en raison à la fois des différences de date de clôture de l’exercice d’une entreprise à l’autre et du mode de recouvrement par acomptes et soldes de cet impôt direct.

*

* *

La Commission a adopté l’article premier sans modification.

*

* *

B.- Mesures fiscales

Article 2

Barème de l’impôt sur le revenu 2007

Texte du projet de loi :

I. – Le I de l’article 197 du code général des impôts est ainsi modifié :

1° Le 1 est ainsi rédigé :

« 1. L’impôt est calculé en appliquant à la fraction de chaque part de revenu qui excède 5 687 € le taux de :

« – 5,50 % pour la fraction supérieure à 5 687 € et inférieure ou égale à 11 344 € ;

« – 14 % pour la fraction supérieure à 11 344 € et inférieure ou égale à 25 195 € ;

« – 30 % pour la fraction supérieure à 25 195 € et inférieure ou égale à 67 546 € ;

« – 40 % pour la fraction supérieure à 67 546 €. »

2° Dans le 2, les montants : « 2 198 € », « 3 803 € », « 844 € » et « 622 € » sont remplacés respectivement par les montants : « 2 227 € », « 3 852 € », « 855 € » et « 630 € » ;

3° Dans le 4, le montant : « 414 € » est remplacé par le montant : « 419 € ».

II. – Dans le deuxième alinéa de l’article 196 B du même code, le montant : « 5 495 € » est remplacé par le montant : « 5 568 € ».

Exposé des motifs du projet de loi :

Il est proposé d’indexer les tranches de revenus et les seuils du barème qui lui sont associés, adoptés à l’article 2 de la loi de finances pour 2007, comme l’évolution de l’indice des prix hors tabac de 2007 par rapport à 2006, soit 1,3 %.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article propose d’indexer les tranches de revenus du barème de l’impôt sur le revenu ainsi que des seuils et plafonds intervenant dans le calcul de cet impôt à hauteur de l’évolution des prix hors tabac prévue en 2007, soit 1,3 %.

Sont ainsi indexés :

– les limites des tranches du barème de l’impôt (1° du I) ;

– les plafonds applicables au bénéfice retiré du dispositif de quotient familial (2° du I) ;

– la décote (3° du I) ;

– l’abattement sur le revenu global net pour rattachement au foyer fiscal d’un enfant majeur marié ou ayant des enfants à charge (II).

I.– L’indexation des limites des tranches du barème

Le 1° du I propose d’actualiser le niveau des tranches du barème. Ainsi, au titre des revenus perçus en 2007, l’impôt sera calculé en appliquant à la fraction de chaque part de revenu qui excède 5 687 euros le taux de :

– 5,5 % pour la fraction supérieure à 5 687 euros et inférieure ou égale à 11 344 euros ;

– 14 % pour la fraction supérieure à 11 344 euros et inférieure ou égale à 25 195 euros ;

– 30 % pour la fraction supérieure à 25 195 euros et inférieure ou égale à 67 546 euros ;

– 40 % pour la fraction supérieure à 67 546 euros.

Certains plafonds et limites prévus par le code général des impôts évoluent, de droit, chaque année, comme la limite supérieure de la première tranche du barème de l’impôt sur le revenu.

On peut citer, par exemple, le plafond de la déduction forfaitaire de 10 % sur les traitements et salaires (3° de l’article 83 du code général des impôts). Il en est de même pour le plafond de la déduction de 10 % sur les pensions (a du 5 de l’article 158 du même code). Quant à la réduction d’impôt afférente aux dons effectués au profit d’associations venant en aide aux personnes en difficulté, elle voit son plafond relevé comme la limite supérieure de la première tranche du barème de l’impôt sur le revenu de l’année précédant celle du versement afin que l’évolution du plafond soit prévisible et n’entrave pas le versement des dons.

Le tableau suivant recense les plafonds et limites concernés par l’évolution des limites des tranches du barème.

SEUILS ET PLAFONDS ÉVOLUANT COMME LA LIMITE SUPÉRIEURE DE LA PREMIÈRE TRANCHE DU BARÊME DE L’IMPÔT SUR LE REVENU

(en euros)

Mesures afférentes aux revenus catégoriels et au revenu global

Référence au code général des impôts

2007

2008

Déduction forfaitaire de 10 % sur les traitements et salaires :

Article 83-3

   

- minimum …………………………………………………………...

396

401

- minimum pour les personnes inscrites en tant que demandeurs d’emploi depuis plus d’un an ………………………………………..

869

880

- maximum ………………………………………………………….. 

13 328

13 501

Plafond de la déduction de 10 % sur les pensions :

Article 158-5a

   

- minimum …………………………………………………………...

352

357

- maximum …………………………………………………………...

3 446

3 491

Revenu au-delà duquel ne s’appliquent plus :

Articles 158-4bis 2ème alinéa et 158-5a

-

-

- l’abattement de 20 % sur les traitements, salaires et pensions ……..

- l’abattement de 20 % sur les bénéfices des entreprises qui adhèrent à un CGA ou à une AGA……………………………………………..

Abattement pour personnes âgées de plus de 65 ans ou invalides :

Article 157 bis

2 172

2 202

- soit lorsque le revenu net global ne dépasse pas …………………...

13 370

13 550

ou

1 086

1 101

- si le revenu net global est supérieur à la limite précédente, sans excéder ……………………………………………………………….

21 570

21 860

Réduction d’impôt afférente aux dons effectués au profit d’associations venant en aide aux personnes en difficulté (a) ………….

Article 200-4

479

488

(a) Son plafond est relevé comme la limite supérieure de la première tranche du barème de l’impôt sur le revenu de l’année précédant celle du versement.

Source : Direction de la législation fiscale.

Depuis la loi de finances pour 2007, l’indexation porte également sur le seuil d’imposition des plus-values réalisées à l’occasion de la cession de valeurs mobilières et de droits sociaux.

Le coût de l’indexation des limites des tranches du barème et des limites évoluant comme la limite supérieure de la première tranche est évalué à 832 millions d’euros.

II.– L’indexation des plafonds applicables au bénéfice tiré du quotient familial

Le 2° du I propose de relever les plafonds applicables au bénéfice retiré du dispositif de quotient familial.

Le quotient familial vise à corriger la progressivité du barème de l’impôt en fonction des charges de famille du foyer fiscal. À une part pour les contribuables célibataires, divorcés ou veufs, ou deux parts pour les contribuables mariés ou liés par un pacte civil de solidarité, s’ajoute un nombre de demi-parts additionnelles qui varie selon le nombre des enfants à la charge du contribuable. À revenu égal, le quotient familial allège la charge fiscale des familles par rapport à celle des redevables taxés sur un nombre de parts inférieur.

Depuis la loi de finances pour 1982 (article 12 de la loi n° 81-1160 du 30 décembre 1981), l’avantage fiscal qui résulte de l’application du quotient familial est plafonné de sorte que, pour les contribuables soumis au plafonnement, cet avantage tend à diminuer, en valeur relative par rapport à l’impôt dû, à mesure qu’augmente le revenu.

Selon l’indexation proposée au présent article :

– le plafond de la demi-part de droit commun passera de 2 198 euros à 2 227 euros.

Le tableau suivant présente les revenus imposables (après abattement de 10 % au titre des frais professionnels) à partir desquels un couple marié entre dans le champ d’application du plafonnement du quotient familial ;

PLAFONNEMENT DES EFFETS DU QUOTIENT FAMILIAL EN 2007 ET 2008

(en euros)

Nombre de parts

Couple marié - Premier revenu imposable plafonné

 

Revenus 2006 – LF 2007

Revenus 2007 – PLF 2008

3

69 343

70 250

4

88 940

90 104

5

108 536

109 960

Source : Direction de la législation fiscale.

– le plafond appliqué à l’avantage retiré des deux premières demi-parts correspondant au premier enfant à charge des contribuables célibataires, divorcés ou séparés ayant à charge un ou plusieurs enfants et les élevant seuls sera de 3 852 euros contre 3 803 euros aujourd’hui ;

– le plafond pour la demi-part bénéficiant aux contribuables célibataires, divorcés ou séparés, vivant effectivement seuls, sans personne à charge mais ayant élevé (seul ou non) un ou plusieurs enfants âgé(s) d’au moins 26 ans sera porté de 844 euros à 855 euros ;

– le montant de la réduction d’impôt accordée à certains contribuables lorsque l’avantage résultant de l’application du quotient familial est limité par le plafonnement pour des demi-parts supplémentaires spécifiques (personnes vivant seules ayant élevé un ou plusieurs enfants, sans personne à charge, dont le dernier enfant est âgé de 25 ans au plus et personnes se trouvant dans les situations suivantes : invalidité personnelle, du conjoint ou d’une personne à charge, qualité d’ancien combattant ou de pensionné de guerre) sera de 630 euros contre 622 euros en l’état du droit. Cette réduction d’impôt ne peut toutefois excéder la perte liée au plafonnement du quotient. En fait, ce dispositif en deux étapes (quotient familial plafonné auquel s’ajoute une réduction d’impôt elle-même plafonnée) constitue simplement un plafond spécifique pour les situations décrites ci-dessus.

Le coût de l’indexation des plafonds applicables au bénéfice retiré du dispositif de quotient familial est estimé à 48 millions d’euros.

Le nombre de foyers fiscaux entrant dans le champ du plafonnement du quotient familial était égal à 13 millions en 2006 au titre des revenus 2005.

III.– L’indexation de la décote

La loi de finances pour 1982 (loi n° 81-1160 du 30 décembre 1981) a institué en faveur des contribuables imposés sur une part ou une part et demie de quotient familial une décote, afin de limiter les cotisations d’impôt résultant de l’application du barème. La loi de finances pour 1987 (loi n° 86-1317 du 30 décembre 1986) a élargi le mécanisme à l’ensemble des contribuables.

Le 3° du I propose de porter la base de calcul de la décote de 414 euros à 419 euros. Les contribuables bénéficieront d’une décote égale à la différence entre 419 euros et la moitié de leur cotisation d’impôt (4 du I de l’article 197 du code général des impôts).

Ils entrent dans le champ d’application de la décote lorsque leur cotisation d’impôt est inférieure à un montant égal, pour l’année 2006, à 814 euros et, pour l’année 2007, à 828 euros.

Le tableau suivant présente le premier revenu net imposable (après abattement de 10 % au titre des frais professionnels) et le dernier revenu net imposable permettant de bénéficier de la décote en fonction du nombre de parts du foyer.

CHAMP D’APPLICATION DE LA DÉCOTE EN 2008

(en euros)

Revenus 2007 – Projet de loi de finances pour 2008

 

Nombre de parts

Premier revenu net imposable bénéficiant de la décote

Dernier revenu net imposable bénéficiant de la décote

1

11 404

15 103

1,5

14 340

19 660

2

17 184

24 225

2,5

20 027

28 786

3

22 871

32 288

3,5

25 714

35 131

4

28 558

37 975

4,5

31 401

40 818

5

34 245

43 662

5,5

37 088

46 505

6

39 932

49 349

Source : Direction de la législation fiscale.

Le nombre de foyers fiscaux situés dans le champ d’application de la décote s’est établi à 13,06 millions en 2006 au titre des revenus 2005.

Le coût de l’indexation de la limite de la décote est évalué à 34 millions d’euros.

IV.– L’abattement pour rattachement au foyer fiscal d’un enfant majeur marié ou ayant des enfants à charge

Le II du présent article relève l’abattement sur le revenu global net pour rattachement au foyer fiscal d’un enfant majeur marié ou ayant des enfants à charge (article 196 B du code général des impôts).

Il convient de noter qu’afin de préserver la neutralité fiscale des décisions de rattachement, le montant de cet abattement constitue le plafond de la déduction du revenu imposable de la pension alimentaire versée à un enfant majeur (2° du II de l’article 156 du code général des impôts) de sorte que celui-ci est également relevé.

Il est proposé de porter l’abattement de 5 495 euros à 5 568 euros, soit une indexation légèrement supérieure à 1,3 %, taux qui aurait conduit à porter le montant de l’abattement à 5 566 euros.

Cela résulte de la volonté de maintenir l’égalité entre l’avantage retiré par un contribuable imposé au taux marginal du fait de l’abattement pour rattachement d’un enfant majeur marié et le montant du plafond de la demi-part de droit commun de quotient familial, qui sera porté à 2 227 euros en 2008.

*

* *

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Jean-Pierre Brard, tendant à modifier les tranches et les taux du barème de l’impôt sur le revenu.

M. Jean-Claude Sandrier a expliqué qu’il s’agit de réintroduire une forme de justice dans le barème de l’impôt sur le revenu. Cet impôt est le plus juste qui existe, bien plus que la TVA en tout état de cause, mais rapporte comparativement peu. L’objet de l’amendement est d’améliorer sa progressivité. Il est intéressant à cet égard de regarder la progressivité des impôts chez nos voisins européens.

Le Rapporteur général a exprimé un avis défavorable, au motif que l’amendement annule notamment la réforme de l’impôt sur le revenu qui s’applique pour la première fois en 2007.

La Commission a rejeté cet amendement.

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Jean-Pierre Brard, tendant à augmenter les taux des deux dernières tranches de l’impôt sur le revenu.

M. Jean-Claude Sandrier a indiqué que l’amendement a pour objet de revenir à plus de justice fiscale et à une meilleure redistribution, objectifs d’autant plus justifiés que la réforme de l’impôt sur le revenu, présentée comme une mesure destinée à relancer l’économie et la croissance, n’a pas produit les effets escomptés.

Après que le Rapporteur général eut émis un avis défavorable, la Commission a rejeté cet amendement.

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Marc Le Fur, tendant à relever de 9,2 % le montant de l’abattement sur le revenu global net pour rattachement au foyer fiscal d’un enfant majeur marié ou ayant des enfants à charge.

M. Marc Le Fur a indiqué que cet amendement vise à mieux aider les familles dont un ou plusieurs enfants poursuivent des études supérieures et sont éloignés du domicile de leurs parents. Les jeunes de plus de 18 ans peuvent demander à être rattachés au foyer fiscal de leurs parents. Lors de la déclaration de revenus, les familles peuvent opter entre la déduction d’une demi-part fiscale pour chaque enfant de moins de 25 ans poursuivant une formation ou l’abattement d’une somme forfaitaire, correspondant pour partie aux charges diverses engendrées par les études. La majoration de cet abattement, dont le montant n’a pas revalorisé, devrait notamment permettre d’aider les classes moyennes.

Le Rapporteur général a estimé que le système actuel est équilibré dans la mesure où il assure l’équivalence de l’avantage fiscal accordé à un contribuable imposé au taux marginal dans chacune des trois situations possibles :

– le rattachement d’un enfant de moins de 21 ans ou d’un étudiant de moins de 25 ans au foyer des parents, qui donne droit à une demi-part supplémentaire, cet avantage étant plafonné à 2 198 euros en 2007 ;

– le rattachement au foyer des parents, sans demi-part supplémentaire, mais avec un abattement égal à 5 495 euros par personne rattachée en 2007, possibilité ouverte pour un enfant marié ou chargé de famille de moins de 21 ans ou un étudiant de moins de 25 ans ;

– le non rattachement avec versement d’une pension aux enfants, plafonnée à 5 495 euros en 2007.

L’amendement aurait pour effet de rompre cette égalité.

M. Marc Le Fur a observé que le système n’a plus sa cohérence, l’abattement n’ayant pas été revalorisé depuis 10 ans.

Après que le Rapporteur général eut précisé que l’abattement est bien revalorisé chaque année par la loi de finances afin de maintenir l’équivalence entre les différents avantages, la Commission a rejeté cet amendement.

La Commission a adopté l’article 2 sans modification.

Après l’article 2 :

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Marc Le Fur, tendant à ce que la décote soit calculée par part fiscale.

M. Marc Le Fur a rappelé que la décote constitue une réduction de l’impôt sur le revenu qui vise à exonérer les personnes au SMIC. Or, la décote, qui est calculée sur la base du montant de l’impôt, avec une diminution de la différence entre 407 euros et la moitié du montant de l’impôt, bénéficie davantage aux célibataires qu’aux couples et aux familles ayant des enfants. L’amendement proposé a donc pour objet de « familialiser » la décote en en calculant le bénéfice par part fiscale, afin de mettre sur un pied d’égalité les couples mariés et les concubins. Afin de neutraliser le coût de cette mesure, il pourrait être envisagé de modifier parallèlement le montant de la décote.

Le Rapporteur général a précisé que c’est le système du quotient familial, qui conduit à réduire l’impôt sur le revenu des couples et des familles avec enfants, qui justifie le calcul non familialisé de la décote. L’amendement proposé aurait par ailleurs un coût de l’ordre de 1,9 milliard d’euros.

M. Marc Le Fur a insisté sur le fait que, par une modification du montant de la décote, il est possible de faire une réforme à coût constant.

Après que le Rapporteur général eut indiqué qu’il y aurait alors des transferts de charge fiscale entre contribuables et qu’il convient par conséquent de mener une étude d’impact, l’amendement a été retiré.

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Dominique Baert, tendant à abaisser de 75 à 70 ans l’âge permettant aux anciens combattants et victimes de guerre de bénéficier d’une demi-part supplémentaire de quotient familial pour le calcul de l’impôt sur le revenu.

M. Dominique Baert a estimé qu’une telle disposition est notamment justifiée par la diminution du nombre d’ayants droit. Les anciens combattants ayant eu 20 ans en 1957 ne seraient ainsi pas tenus d’attendre 2012 pour bénéficier d’une demi-part supplémentaire.

Le Rapporteur général a émis un avis défavorable, compte tenu à la fois des contraintes qui pèsent sur le budget de l’État et de l’effort de revalorisation des retraites des anciens combattants consenti sous la précédente législature, étant précisé que le coût de la demi-part supplémentaire dont bénéficient les anciens combattants aux conditions actuelles est de 200 millions d’euros. Par ailleurs, la majorité reste attentive à ne pas favoriser la multiplication des niches fiscales en matière d’impôt sur le revenu, comme elle l’a été sous la précédente législature, en introduisant par exemple un abaissement du plafond de la demi-part supplémentaire accordée aux personnes seules ayant élevé un enfant.

Le Président Didier Migaud a estimé que cette doctrine a souffert de l’adoption de la loi en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat.

M. Jean-Claude Sandrier a souhaité savoir de combien seraient revalorisées les retraites des anciens combattants en 2008.

Le Rapporteur général lui a précisé que ces retraites devraient être revalorisées à hauteur de l’inflation.

M. Jean-Claude Sandrier a estimé que l’absence de revalorisation des retraites des anciens combattants au-delà de l’inflation justifie l’adoption de l’amendement présenté par M. Dominique Baert.

La Commission a rejeté cet amendement.

*

* *

Article 3

Revalorisation des seuils et limites de la prime pour l’emploi

Texte du projet de loi :

Les montants figurant dans l’article 200 sexies du code général des impôts sont remplacés par les montants suivants :

 

Anciens montants

Nouveaux montants

Dans le A du I

16 042

16 251

32 081

32 498

4 432

4 490

Dans les 1° du B du I, 3° du A du II et B du II

3 695

3 743

Dans le 1° du A du II

12 315

12 475

Dans les 1° et 2° du B du I, 1° et 3° (a et b) du A du II et C du II

17 227

17 451

Dans le 3° (b et c) du A du II

24 630

24 950

Dans les 1° et 2° du B du I, 3° (c) du A du II et C du II

26 231

26 572

Dans les a et b du 3° du A du II

82

83

Dans le B du II

36

36

72

72

Dans le IV

30

30

Exposé des motifs du projet de loi :

Afin d’améliorer le dispositif de la prime pour l’emploi, les seuils et limites de revenus régissant le dispositif seraient revalorisés comme l’évolution de l’indice des prix hors tabac de 2007 par rapport à 2006, soit 1,3 %.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article propose d’indexer certains des seuils et limites de revenus régissant le dispositif de la prime pour l’emploi selon l’évolution de l’indice des prix hors tabac prévue pour 2007, soit 1,3 %. Les mêmes principes d’actualisation s’appliquent donc à l’impôt sur le revenu et à la prime pour l’emploi.

Comme on le sait, la prime pour l’emploi est un crédit d’impôt visant à inciter au retour à l’emploi ou au maintien de l’activité.

Au titre des revenus 2006, le nombre de foyers bénéficiaires de la prime est estimé à 8,6 millions, dont 4,6 millions ne sont pas imposables.

Le versement de la prime pour l’emploi est soumis à deux conditions cumulatives de ressources :

– en premier lieu, le revenu fiscal de référence du foyer ne peut excéder un seuil, fixé, pour les revenus de 2006, à 16 042 euros pour la première part du quotient familial des personnes célibataires, veuves ou divorcées et à 32 081 euros pour les deux premières parts du quotient familial des personnes soumises à imposition commune, ce seuil étant majoré de 4 432 euros par demi-part supplémentaire. Il est proposé de relever ces montants, pour les revenus de 2007, respectivement à 16 251 euros, 32 498 euros et 4 490 euros (A du I de l’article 200 sexies du code général des impôts) ;

– en second lieu, conformément à ses objectifs d’incitation à la reprise d’activité ou au maintien d’activité, la prime n’est attribuée qu’au titre des revenus d’activité professionnelle. Les revenus professionnels déclarés au titre de 2007 ne doivent être ni inférieurs à 3 695 euros, ni supérieurs, après conversion éventuelle en équivalent temps plein, à 17 227 euros ou, pour les foyers dont un seul des membres exerce une activité professionnelle, à 26 231 euros. Il est proposé de relever ces montants, pour les revenus de 2007, respectivement à 3 743 euros, 17 451 euros et 26 572 euros (1° et 2° du B du I).

La prime est proportionnelle aux revenus professionnels et majorée en fonction des charges de famille du foyer.

Pour un travailleurs à temps plein, le montant de la prime est, en 2007, pour l’imposition des revenus de l’année 2006, égal à :

– 7,7 % du montant des revenus lorsque celui-ci est inférieur à 12 315 euros ;

– 19,3 % de la différence entre 17 227 euros et le montant des revenus, lorsque celui-ci est supérieur à 12 315 euros et inférieur à 17 227 euros.

Il est proposé de relever ces montants respectivement à 12 475 et 17 451 euros.

Lorsque l’activité est exercée à temps partiel ou sur une partie de l’année seulement, la prime pour l’emploi est d’abord calculée sur le montant des revenus convertis en équivalent temps plein, puis divisée par le coefficient de conversion utilisé. À cette étape du calcul, le montant de prime est proportionnel à la durée d’activité (une personne à mi-temps percevrait une prime égale à la moitié de celle d’une personne à plein temps).

Au titre des revenus de 2006, lorsque la personne exerce un emploi pour une durée inférieure à un mi-temps annualisé, le montant obtenu après division par le coefficient de conversion est majoré de 85 %.

Lorsque la personne exerce un emploi dont la durée est comprise entre un mi-temps et un plein temps, le montant de la prime obtenu après division par le coefficient de conversion est multiplié par 0,15 et à ce produit s’ajoutent 85 % du montant de la prime calculé pour le revenu converti en équivalent temps plein.

Le montant de la prime est ensuite majoré pour conjoint inactif et au titre des charges de famille.

Pour les couples dont l’un des membres n’exerce aucune activité professionnelle (ou dispose de revenus inférieurs à 3 695 euros) et lorsque les revenus de l’autre membre du couple sont inférieurs à 17 227 euros, la prime est majorée de 82 euros. Il est proposé de relever ces montants respectivement à 3 743, 17 451 et 83 euros.

Lorsque les revenus du premier membre du couple sont supérieurs à 17 227 euros et inférieurs à 24 630 euros, une prime forfaitaire d’un montant de 82 euros est accordée. Il est proposé de relever ces montants respectivement à 17 451, 24 630 et 83 euros.

Lorsque les revenus sont compris entre 24 630 euros et 26 231 euros, le montant de la prime est égal à 5,1 % de la différence entre 26 231 euros et le montant des revenus. Il est proposé de relever ces montants respectivement à 24 950 et 26 572 euros.

Le montant de la prime est également majoré de 36 euros par personne à charge et de 72 euros pour le premier enfant à charge des contribuables célibataires ou divorcés qui vivent seuls et supportent effectivement la charge d’un ou plusieurs enfants.

Lorsque les revenus d’activité professionnelle des foyers dans lesquels un seul des deux conjoints exerce une activité professionnelle ou des foyers monoparentaux sont compris entre 17 227 euros et 26 231 euros, montants qu’il est proposé de relever respectivement à 17 451 et 26 572 euros, la majoration pour charge de famille est fixée à 36 euros ou 72 euros, quel que soit le nombre d’enfants à charge.

Il est donc proposé une indexation de l’ensemble des montants à l’exception, d’une part, du minimum de versement de la prime (restant fixée à 30 euros) et des majorations pour charge de famille (restant fixées respectivement à 36 euros pour la majoration pour enfant à charge et à 72 euros pour la majoration pour le premier enfant à charge des contribuables célibataires ou divorcés qui vivent seuls).

Le projet de loi de finances pour 2008 ne propose pas d’indexer les majorations pour les charges de famille. Celles-ci ont en effet été relevées par la loi de finances pour 2007 à hauteur de 2,9 %, soit une progression plus rapide que la simple indexation. Compte tenu du faible niveau de ces majorations et des règles d’arrondi à l’euro le plus proche, une stricte indexation ne modifie en effet pas leurs montants.

Au titre des revenus 2006, le coût de la PPE est estimé à 4,23 milliards d’euros. Au titre des revenus 2007, le coût de la PPE devrait être du même ordre. Le coût de l’indexation proposée par le présent article est évalué à 260 millions d’euros.

Il convient de rappeler que, si le projet de loi de finances se borne à proposer, cette année, une simple indexation des montants et limites déterminant le niveau de la prime pour l’emploi, ce dispositif a été très puissamment renforcé au cours des dernières années.

La comparaison, pour plusieurs exemples de situations de contribuables, de la prime qui sera effectivement versée en 2008 avec celle qui l’aurait été, au titre de la même année, sur la base de l’état du droit de 2005 dont les montants et limites auraient simplement été indexés à hauteur de l’évolution des prix permet de l’illustrer.

COMPARAISON DE LA PPE QUI SERA EFFECTIVEMENT VERSÉÉ EN 2008 AVEC CELLE QUI AURAIT RÉSULTÉ DE L’APPLICATION DES RÈGLES APPLICABLES EN 2005

 

Situation de famille

Durée d’activité professionnelle

Salaires déclarés

PPE qui aurait été versée en 2008 selon la législation 2005 indexée fictivement * (1)

PPE versée en 2008

PLF 2008

Revenus 2007

(2)

Gain de PPE

(2)-(1)

% de gain

Célibataire sans enfant

Temps plein

1 SMIC

553

952

399

72

1,2 SMIC

269

503

234

87

Temps partiel 50 %

0,5 SMIC

402

881

479

119

Marié mono-actif, deux enfants à charge

Temps plein

1 SMIC

709

1 107

398

56

1,4 SMIC

120

181

61

51

2 SMIC

115

119

4

3

Marié bi-actif, deux enfants à charge

2 temps plein

2 x 1 SMIC

1 178

1 976

798

68

1 temps plein

1 temps partiel 50 %

1 SMIC

0,5 SMIC

1 027

1 905

878

85

1 temps plein

1 temps partiel 50 %

1,2 SMIC

0,5 SMIC

743

1 456

713

96

* Projection du barème PPE applicable aux revenus 2004 sur les revenus de 2007 ; revalorisation fictive par application des coefficients d’indexation successifs de 2005 à 2008, y compris l’actualisation de 1,3 % proposée en PLF 2008.

Source : Direction de la législation fiscale

*

* *

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Jérôme Cahuzac tendant à majorer de 50 % les seuils et limites de la prime pour l’emploi.

M. Jérôme Cahuzac a estimé que la revalorisation de 50 % de la prime pour l’emploi permettrait un véritable gain de pouvoir d’achat et constituerait une incitation importante à la reprise d’un emploi.

Le Rapporteur général a souligné la continuité entre la onzième et la douzième législature s’agissant de la prime pour l’emploi (PPE), la douzième législature ayant accru et amélioré le dispositif créé sous la onzième. Le coût de la PPE est ainsi passé de 2,3 milliards d’euros en 2002 à 4,3 milliards d’euros en 2008, ce qui représente un quasi-doublement. L’effort a porté en particulier sur les travailleurs à temps partiel.

L’amendement propose de relever de 50 % les seuils et barème de la PPE en vue de la renforcer. Mais, dans la mesure où la PPE versée suit une courbe en cloche en fonction du revenu d’activité du contribuable, l’effet de l’amendement n’est probablement pas celui souhaité. Majorer les seuils de 50 % n’a pas pour effet d’augmenter le montant versé aux actuels bénéficiaires mais, en déplaçant la courbe, d’en faire bénéficier aussi des contribuables au revenu plus élevé et d’en priver les contribuables les plus modestes. Or, l’objectif de ce dispositif étant bien de favoriser le retour à l’emploi des contribuables les plus modestes, il convient de maintenir son ciblage sur ces derniers.

M. Hervé Mariton a ajouté qu’il serait également opportun de limiter l’application du dispositif dans le temps, afin d’éviter que la prime ne devienne un élément se substituant de façon pérenne au salaire.

Le Rapporteur général a précisé qu’avec l’amendement, un contribuable à temps partiel gagnant 45 % du SMIC et touchant aujourd’hui environ 700 euros de PPE perdrait le bénéfice de la prime. En revanche, un contribuable gagnant 1,5 SMIC – qui n’a pas aujourd’hui droit à la PPE – toucherait environ 1 400 euros de prime et la PPE serait versée à des contribuables dont les revenus sont supérieurs à 2 SMIC. Le champ de la prime serait ainsi déplacé vers des contribuables à revenus plus élevés.

M. Pierre-Alain Muet a estimé que la PPE doit être permanente.

Le Rapporteur général a estimé nécessaire que l’expérimentation actuelle de Revenu de Solidarité Active (RSA) intègre la PPE afin, notamment, d’évaluer l’intérêt d’une PPE permanente.

M. Charles de Courson a rappelé que dans la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat permet d’ores et déjà d’intégrer la PPE dans l’expérimentation du RSA.

L’amendement a été retiré.

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Marc Le Fur, tendant à revaloriser les montants de la majoration forfaitaire de la prime pour l’emploi par personne en charge.

M. Marc Le Fur a rappelé que la PPE découle directement de la censure, par le Conseil constitutionnel, de la franchise de CSG sur les bas salaires, au motif, notamment, qu’elle ne tenait compte ni de l’ensemble des revenus du foyer ni des personnes à charge au sein de celui-ci. C’est pourquoi la PPE comporte une majoration forfaitaire par personne à charge, que le présent amendement propose de revaloriser.

Le Rapporteur général s’est déclaré défavorable à cet amendement, qui déséquilibre le dispositif de la PPE en plus d’en accroître significativement le coût.

Approuvé par le Rapporteur général, M. Charles de Courson a rappelé que l’objet de la PPE est d’inciter une personne inactive à reprendre un emploi. Or, si la part de la PPE découlant de la « familialisation » augmente, la PPE risque de n’être plus incitative pour le conjoint d’un bénéficiaire.

M. Marc Le Fur a souligné qu’actuellement, le caractère incitatif de la PPE dépend étroitement de la situation familiale de son bénéficiaire, avec un avantage certain pour les célibataires reprenant un emploi.

M. Pierre-Alain Muet a estimé normal qu’en tant qu’aide au retour à l’emploi, la PPE soit individualisée, comme l’auraient d’ailleurs été les franchises de CSG si le Conseil constitutionnel ne les avait pas censurées.

L’amendement a été retiré.

M. Jérôme Cahuzac a présenté un amendement tendant à proposer une indexation automatique des seuils et barèmes de la prime pour l’emploi.

Le Rapporteur général a rappelé que si, pour des raisons strictement formelles, l’indexation des seuils et barèmes de la PPE n’est pas automatique, les projets de loi de finances comportent toujours un article proposant au moins leur indexation.

Le Président Didier Migaud a approuvé M. Jérôme Cahuzac, d’autant plus que l’indexation automatique existe pour d’autres impositions, notamment l’impôt de solidarité sur la fortune.

Le Rapporteur général a précisé qu’à la différence d’autres dispositifs dont le montant fait l’objet d’une indexation automatique, le dispositif relatif à la PPE comprend des montants dont certains sont très faibles en valeur absolue dont la simple indexation annuelle automatique, combinée aux règles d’arrondi, conduirait à ce qu’ils n’évoluent jamais. Il s’est toutefois déclaré prêt à travailler, d’ici l’examen du présent projet de loi en séance publique, à une rédaction permettant de régler cette difficulté technique.

L’amendement a été retiré.

La Commission a adopté l’article 3 sans modification.

*

* *

Après l’article 3 :

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Jérôme Cahuzac, tendant à supprimer le seuil de 30 euros en deçà duquel la prime pour l’emploi n’est plus versée à ses bénéficiaires.

M. Jérôme Cahuzac a estimé que ce seuil est particulièrement préjudiciable aux bénéficiaires de la PPE puisqu’il est plus élevé que le seuil de droit commun de 8 euros prévu par l’article 1965 L du code général des impôts.

Le Rapporteur général s’est déclaré défavorable à cet amendement, dans la mesure où il aurait pour conséquence d’accroître la dispersion des moyens affectés à la PPE alors que l’enjeu est plutôt de les concentrer afin d’en renforcer l’efficacité.

L’amendement a été rejeté.

La Commission a également rejeté l’amendement présenté par M. Jérôme Cahuzac, tendant à ce que le montant total de la PPE ne puisse être inférieur à 30 euros.

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Article 4

Mesures d’incitation en faveur des contribuables qui souscrivent pour la première fois leur déclaration d’impôt sur le revenu par voie électronique

Texte du projet de loi :

I. – Le code général des impôts est ainsi modifié :

A. – Dans le dernier alinéa de l’article 199 quater C et dans le premier alinéa du 6 de l’article 200, les mots : « et jusqu'à l'imposition des revenus de l'année 2006 » sont supprimés ;

B. – Dans l’article 199 novodecies, les mots : « au titre de la même année » sont remplacés par les mots : « pour la première fois » et après les mots : « 1649 quater B ter et » sont insérés les mots : « , au titre de la même année, ».

II. – Les dispositions du A du I s’appliquent à compter de l’imposition des revenus de l’année 2007.

Les dispositions du B du I s’appliquent aux impositions des revenus des années 2007 à 2009.

Exposé des motifs du projet de loi :

Compte tenu du développement de la télédéclaration des revenus, il est proposé d’adapter les mesures d’incitation en :

– reconduisant la réduction d’impôt en faveur des déclarations souscrites par voie électronique pour les impositions des revenus des années 2007 à 2009. Cet avantage serait toutefois réservé aux contribuables qui s’engagent pour la première fois dans cette démarche afin de limiter les effets d’aubaine dont bénéficient désormais les télédéclarants récurrents ;

– pérennisant la dispense de production de justificatifs pour la réduction d'impôt au titre des dons versés par les particuliers et la réduction d'impôt au titre des cotisations versées aux organisations syndicales, afin de continuer à soutenir efficacement le développement de la télédéclaration.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article propose, d’une part, de réserver la réduction d’impôt bénéficiant aux contribuables souscrivant leur déclaration de revenus pour le calcul de l’impôt sur le revenu par voie électronique à ceux d’entre eux utilisant ce mode de déclaration pour la première fois et, d’autre part, de pérenniser une disposition dispensant les contribuables déclarant leurs revenus par voie électronique et susceptibles de bénéficier de certaines réductions d’impôt de la production de justificatifs.

I.– La réduction d’impôt pour les contribuables déclarant leurs revenus
par voie électronique

L’article 199 novodecies du code général des impôts prévoit une réduction d’impôt sur le revenu de 20 euros au bénéfice des contribuables déclarant leurs revenus par voie électronique et s’acquittant du paiement de l’impôt par prélèvement ou par voie électronique.

Cette disposition, créée par la loi de finances rectificative pour 2003, s’applique, aux termes du II de l’article 36 de cette loi, « à titre expérimental au titre des années 2005 à 2007 ».

La déclaration des revenus par voie électronique a connu un très grand succès au cours des dernières années, le nombre de foyers fiscaux choisissant ce mode de déclaration passant de 4 500 en 2000 (au titre des revenus de 1999) à près de 7,5 millions en 2007 (au titre des revenus de 2006).

Au cours de la même période, l’accès au réseau Internet s’est largement diffusé dans le pays. La voie électronique est devenue, pour de nombreux utilisateurs aussi commune et souvent plus pratique que l’utilisation d’autres modes de communication. Il ne semble donc plus justifié de favoriser, par une réduction d’impôt, des usagers qui opteraient probablement, en tout état de cause, pour la déclaration par voie électronique.

Il convient, en outre, de noter que les contribuables déclarant leurs revenus par voie électronique bénéficient et continueront de bénéficier du confort de pouvoir déclarer plus tardivement leurs revenus, dans un délai fixé par arrêté ministériel, pour chaque campagne de déclaration, en application de l’article 1679 quater B ter du code général des impôts.

Enfin, cette réduction d’impôt représente désormais une dépense fiscale élevée, évaluée à 100 millions d’euros au titre de l’exercice 2007, compte tenu du nombre élevé de contribuables en bénéficiant.

La suppression de cette réduction d’impôt, prévue à compter de la déclaration des revenus de 2007, par la loi de finances rectificative pour 2003 est donc pleinement justifiée. La commission des Finances avait d’ailleurs souhaité l’anticiper en adoptant, dans le projet de loi de finances pour 2007, un amendement de M. Didier Migaud limitant le bénéfice du dispositif aux primo-télédéclarants dès la déclaration des revenus de 2006. L’Assemblée nationale a rejeté cet amendement, compte tenu de l’engagement du Gouvernement d’appliquer cette disposition à compter de l’imposition des revenus 2007.

C’est ce même dispositif que propose le présent article en le limitant toutefois dans le temps puisque l’avantage ne sera maintenu que jusqu’en 2010 (déclaration des revenus de 2009).

II.– La pérennisation de la dispense de production de justificatifs pour bénéficier de certaines réductions en déclarant ses revenus
par voie électronique

L’article 199 quater C du code général des impôts prévoit une réduction d’impôt au titre des cotisations versées aux organisations syndicales représentatives de salariés et de fonctionnaires dont le bénéfice est subordonné au fait que soit joint à la déclaration des revenus un reçu du syndicat. Les contribuables transmettant leur déclaration de revenus par voie électronique sont dispensés de la production de ce reçu jusqu’à l’imposition des revenus de l’année 2006.

Il en est de même s’agissant des dons aux organismes mentionnés à l’article 200 du code général des impôts (tels que les fondations ou associations reconnues d’utilité publique ou les œuvres ou organismes d’intérêt général) ouvrant droit à une réduction d’impôt de 66 %.

Il est proposé de pérenniser ces dispenses de justificatifs.

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* *

La Commission a adopté l’article 4 sans modification

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Article 5

Obligations des époux et des partenaires liés par un pacte civil de solidarité

Texte du projet de loi :

A. – Après l’article 1691 du code général des impôts, il est inséré un article 1691 bis ainsi rédigé :

« Art. 1691 bis. – 1. Les époux et les partenaires liés par un pacte civil de solidarité sont tenus solidairement au paiement :

« 1° de l’impôt sur le revenu lorsqu’ils font l’objet d’une imposition commune ;

« 2° de la taxe d’habitation lorsqu’ils vivent sous le même toit.

« 2. 1° Les personnes divorcées ou séparées peuvent demander à être déchargées des obligations de paiement prévues au 1 ainsi qu’à l’article 1723 ter-00 B lorsque, à la date de la demande :

« a. le jugement de divorce ou de séparation de corps a été prononcé ;

« b. la déclaration conjointe de dissolution du pacte civil de solidarité établie par les partenaires ou la signification de la décision unilatérale de dissolution du pacte civil de solidarité de l’un des partenaires a été enregistrée au greffe du tribunal d’instance ;

« c. les intéressés ont été autorisés à avoir des résidences séparées ;

« d. l’un ou l’autre des époux ou des partenaires liés par un pacte civil de solidarité a abandonné le domicile conjugal ou la résidence commune.

« 2° La décharge de l’obligation de paiement est accordée en cas de disproportion marquée entre le montant de la dette fiscale et, à la date de la demande, la situation financière et patrimoniale, nette de charges, du demandeur. Elle est alors prononcée selon les modalités suivantes :

« a. Pour l’impôt sur le revenu, la décharge est égale à la différence entre le montant de la cotisation d’impôt sur le revenu établie pour la période d’imposition commune et la fraction de cette cotisation correspondant aux revenus personnels du demandeur et à la moitié des revenus communs du demandeur et de son conjoint ou de son partenaire de pacte civil de solidarité.

« Pour l’application des dispositions du a, les revenus des enfants mineurs du demandeur non issus de son mariage avec le conjoint ou de son union avec le partenaire de pacte civil de solidarité sont ajoutés aux revenus personnels du demandeur ; la moitié des revenus des enfants mineurs du demandeur et de son conjoint ou de son partenaire de pacte civil de solidarité est ajoutée à la moitié des revenus communs.

« Les revenus des enfants majeurs qui ont demandé leur rattachement au foyer fiscal des époux ou des partenaires liés par un pacte civil de solidarité, ainsi que ceux des enfants infirmes, sont pris en compte sous les mêmes conditions.

« La moitié des revenus des personnes mentionnées au 2° de l’article 196 ainsi qu’à l’article 196 A bis est ajoutée à la moitié des revenus communs du demandeur et de son conjoint ou de son partenaire de pacte civil de solidarité.

« b. Pour la taxe d’habitation, la décharge est égale à la moitié de la cotisation de taxe d’habitation mise à la charge des personnes mentionnées au 1 ;

« c. Pour l’impôt de solidarité sur la fortune, la décharge est égale à la différence entre le montant de la cotisation d’impôt de solidarité sur la fortune dû par les personnes mentionnées à l’article 1723 ter-00 B et la fraction de cette cotisation correspondant à l’actif net du patrimoine propre du demandeur et à la moitié du patrimoine commun du demandeur et de son conjoint ou de son partenaire de pacte civil de solidarité.

« Pour l’application des dispositions du c, le patrimoine des enfants mineurs du demandeur non issus de son mariage avec le conjoint ou de son union avec le partenaire de pacte civil de solidarité est ajouté au patrimoine propre du demandeur ; la moitié du patrimoine des enfants mineurs du demandeur et de son conjoint ou de son partenaire de pacte civil de solidarité est ajoutée à la moitié du patrimoine commun.

« d. Pour les intérêts de retard et les pénalités mentionnées aux articles 1727, 1728, 1729, 1732 et 1758 A consécutifs à la rectification d’un bénéfice ou revenu propre au conjoint ou au partenaire de pacte civil de solidarité du demandeur, la décharge de l’obligation de paiement est prononcée en totalité. Elle est prononcée, dans les autres situations, dans les proportions définies respectivement au a pour l’impôt sur le revenu, au b pour la taxe d’habitation et au c pour l’impôt de solidarité sur la fortune.

« 3° Le bénéfice de la décharge de l’obligation de paiement est subordonné au respect des obligations déclaratives du demandeur prévues par les articles 170 et 855 W à compter de la date de la fin de la période d’imposition commune.

« 3. L’application des dispositions du 2 ne peut donner lieu à restitution. »

B. – Les dispositions du 2 de l’article 1691 bis du code général des impôts prévu par le A sont applicables aux demandes en décharge de l’obligation de paiement déposées à compter du 1er janvier 2008.

Les articles 1685 et 1685 bis du même code sont abrogés à compter de la même date.

Exposé des motifs du projet de loi :

Au cours de leur vie commune, les époux et les partenaires liés par un pacte civil de solidarité sont solidairement tenus au paiement des impositions d’impôt sur le revenu, de taxe d’habitation et d’impôt de solidarité sur la fortune.

Il est proposé d’instituer un véritable droit à décharge de responsabilité solidaire entre époux ou partenaires liés par un pacte civil de solidarité. Ainsi, à compter de la date du jugement de divorce ou de la séparation, les personnes divorcées ou séparées pourront introduire une demande en décharge des dettes fiscales issues de la communauté de vie en cas de disproportion marquée entre la dette fiscale et la situation financière et patrimoniale du demandeur.

Sans préjudice du bénéfice de la procédure gracieuse prévue à l’article L. 247 du livre des procédures fiscales, le présent article fixe le champ d’application et les modalités d’exercice de ce nouveau droit et notamment le montant pour lequel la décharge pourrait être prononcée.

Ces nouvelles dispositions s’appliqueraient aux demandes en décharge déposées à compter du 1er janvier 2008.

Observations et décision de la Commission :

Les époux et les partenaires liés par un pacte civil de solidarité (PACS) sont solidairement tenus au paiement de l’impôt sur le revenu lorsqu’ils font l’objet d’une imposition commune, de la taxe d’habitation lorsqu’ils vivent sous le même toit et de l’impôt de solidarité sur la fortune (ISF).

La solidarité s’applique également pendant l’instance de divorce, après le divorce et en cas de rupture de la vie commune, s’il reste des sommes à payer au titre de l’imposition commune. Dans ce cas, l’administration est en droit de réclamer à l’un des conjoints ou des partenaires l’intégralité de la dette fiscale.

La loi prévoit la possibilité pour chacun des conjoints ou partenaires de demander, à titre gracieux, une décharge de son obligation légale de solidarité pour le paiement de l’impôt sur le revenu et de la taxe d’habitation. S’agissant d’une procédure gracieuse, l’administration dispose d’un pouvoir discrétionnaire pour accepter ou refuser cette demande.

Le présent article a pour objet d’instituer un véritable droit à décharge de responsabilité solidaire en cas de rupture de la vie commune et d’en préciser les conditions d’exercice et d’application. Le conjoint ou le partenaire poursuivi en qualité de débiteur solidaire d’une dette fiscale issue de la communauté de vie, sera en droit de demander une répartition équitable de cette dette, selon des modalités fixées par la loi, en cas de disproportion marquée entre le montant de la dette fiscale qui est lui est réclamée et sa situation financière et patrimoniale et à condition qu’il ait respecté ses obligations fiscales depuis la rupture de la vie commune.

Le champ d’application de ce droit à décharge de responsabilité solidaire est par ailleurs étendu à l’ISF.

I.– La situation actuelle

A.– La responsabilité solidaire des époux et des personnes ayant conclu
un PACS et sa mise en jeu

Le principe de la responsabilité solidaire des époux en matière d’impôt sur le revenu et de taxe d’habitation est posé par l’article 1685 du code général des impôts.

Aux termes du 1 de cet article, « chacun des époux, lorsqu’ils vivent sous le même toit, est solidairement responsable des impositions assises au nom de son conjoint, au titre de la taxe d’habitation ».

En application du 2, « chacun des époux est tenu solidairement au paiement de l’impôt sur le revenu »(4).

L’article 1685 bis précise que « les dispositions de l’article 1685 sont applicables aux partenaires liés par un pacte civil de solidarité qui font l’objet d’une imposition commune à l’impôt sur le revenu ».

La solidarité des époux et des partenaires liés par un PACS pour le paiement de l’ISF est prévue à l’article 1723-ter-00 B du code général des impôts.

En tant que codébiteurs solidaires, les époux et les partenaires liés par un PACS peuvent être poursuivis chacun pour le montant total de la créance fiscale du ménage.

Ils ne sont solidaires que pour le paiement des cotisations d’impôt qui se rapportent à une période d’imposition commune. Cette imposition commune cesse notamment en cas de divorce, de séparation de corps ou de dissolution du PACS.

Pour la mise en œuvre de la solidarité en matière d’impôt sur le revenu, seule doit être prise en considération la situation existant pendant la période de réalisation des revenus qui ont donné lieu à l’établissement de l’impôt dont le recouvrement est poursuivi.

En matière de taxe d’habitation, la solidarité du conjoint ne peut être recherchée qu’au titre des années durant lesquelles les époux ou les partenaires vivaient sous le même toit.

L’imposition à la taxe d’habitation étant établie pour l’année entière d’après les faits existants au 1er janvier de l’année d’imposition, la condition de mariage ou de PACS et la condition de vie commune doivent être appréciées à cette seule date.

Il en va de même en matière d’ISF qui est exigible sur le patrimoine tel qu’il apprécié globalement au niveau des différentes personnes soumises à une déclaration commune au 1er janvier de l’année d’imposition.

Par exemple, si des conjoints ont obtenu du juge l’autorisation d’avoir des résidences séparées à compter du 1er février 2007, ils cessent d’être solidairement tenus au paiement de l’impôt sur le revenu afférent aux revenus perçus à compter du 1er février 2007. En revanche, ils cessent d’être solidairement tenus au paiement de l’ISF dû au titre de l’année 2008 (chaque époux, s’il est imposable, déclare son propre patrimoine au 1er janvier 2008 et devient seul redevable de l’impôt correspondant).

La condition de vie commune n’est pas exigée pour la mise en œuvre de la solidarité. Ainsi, des conjoints séparés peuvent-ils être poursuivis solidairement pour le paiement d’impositions communes dues au titre de l’année de leur divorce ou de leur séparation ou d’une année antérieure. À défaut de paiement spontané de l’impôt mis en recouvrement, le Trésor est fondé à réclamer le paiement de la dette fiscale du ménage à l’un quelconque des conjoints ou des partenaires, sans qu’il y ait lieu de procéder entre eux à une répartition préalable de cette dette.

Dès lors, la mise en œuvre de la solidarité fiscale des époux et partenaires liés par un PACS peut entraîner des situations difficiles, notamment lorsque l’époux ou le partenaire poursuivi en solidarité est séparé de son conjoint, en instance de divorce ou divorcé et, compte tenu de sa situation financière, n’est pas en mesure d’assumer seul la responsabilité solidaire. Un contrôle fiscal peut par exemple donner lieu à d’importantes rectifications portant sur les revenus dont le couple a disposé avant le divorce ou la séparation, le Trésor étant en droit d’exiger le paiement intégral de celles-ci indifféremment à l’un des anciens conjoints ou partenaires, sans tenir compte de sa situation financière et patrimoniale.

Dans son rapport annuel 2004, le Médiateur de la République observe ainsi que le nombre des dossiers qui lui sont transmis concernant la solidarité entre époux est en très nette augmentation et que la mise en jeu de la responsabilité solidaire des époux « peut engendrer de graves difficultés quand l’un des conjoints se comporte de manière incivique ou indélicate ». Le Médiateur relève que « les femmes sont les premières victimes de tels agissements. Le scénario type met en scène une femme au salaire modeste dont le conjoint ou ex-conjoint exerce une activité indépendante plus rémunératrice. Un contrôle fiscal donne lieu à d’importantes impositions complémentaires portant sur les revenus dont le couple a disposé avant le divorce ou la séparation lorsque le mari ne paie pas. La femme, solidaire, se retrouve seule à devoir payer ces dettes fiscales, alors qu’elle a la garde des enfants et éprouve bien des difficultés à percevoir la pension alimentaire qui lui est due. C’est en effet vers elle que le trésorier, responsable personnellement et pécuniairement des impositions émises dans son poste, a dirigé ses poursuites. Il est en effet plus efficace et plus simple d’effectuer des poursuites sur un salaire, par voie d’avis à tiers détenteur – c’est-à-dire en saisissant directement auprès d’un tiers les sommes que celui-ci doit au débiteur – que d’engager une action à l’encontre d’une personne dont les revenus sont plus difficilement connus, ou qui a fait en sorte d’organiser son insolvabilité ».

B.– La demande gracieuse en décharge de responsabilité solidaire

Aussi, afin d’éviter que cette obligation de solidarité entre époux et partenaires, instituée pour garantir les intérêts de la collectivité, n’aboutisse, sur le plan individuel, à des situations inéquitables, l’article 1685 prévoit que chacun des époux ou partenaires puisse demander à être déchargé de l’obligation solidaire de paiement de l’impôt sur le revenu et de la taxe d’habitation. L’article 1685 ne subordonne cette possibilité à aucune condition particulière (5).

Il convient de souligner qu’il n’est en revanche pas possible d’obtenir de l’administration une décharge gracieuse de responsabilité solidaire pour le paiement de l’ISF.

Depuis le décret n° 97-1194 du 19 décembre 1997, la décharge gracieuse de solidarité des époux relève de la compétence du ministère des finances. Les demandes de décharge de responsabilité doivent être adressées au trésorier-payeur général dont dépend le lieu d’imposition. Les seuils de compétence des services du ministère s’apprécient en fonction du montant des impositions en principal. Le trésorier payeur général est ainsi compétent pour se prononcer sur la décharge de solidarité, après avis concordant du directeur de services fiscaux, si le montant des impositions ne dépasse pas 304 898 euros. Au-delà de cette somme, c’est le ministre qui est compétent. Le ministre est encore compétent pour prononcer la décharge de solidarité lorsque le trésorier payeur général et le directeur des services fiscaux sont en désaccord.

Les textes n’ayant pas fixé les conditions dans lesquelles doit être accordée la décharge, l’administration dispose d’un pouvoir discrétionnaire pour accepter ou refuser une demande. Les demandes, dûment motivées, sont instruites par cette dernière en fonction des circonstances propres à chaque affaire et d’un ensemble de critères.

L’administration tient notamment compte de la situation financière, patrimoniale et familiale du demandeur, de sa bonne foi, de son passé fiscal, de sa participation à la réalisation des revenus taxés, du profit qu’il a tiré des revenus du conjoint, du maintien de la communauté de vie ou d’intérêts. S’il s’agit d’impositions résultant d’un contrôle fiscal, la décharge n’est accordée que si le contribuable qui en fait la demande ne s’est pas enrichi à la faveur d’une fraude fiscale commise par son ancien conjoint et n’a pas participé à celle-ci plus ou moins sciemment.

Le critère principal de la décharge retenu par l’administration fiscale est l’existence d’une disproportion marquée entre le montant de la dette fiscale du couple et celui des revenus actuels du demandeur. Plus particulièrement, les comptables du Trésor ont été invités à examiner avec bienveillance les requêtes des épouses divorcées ou abandonnées, principalement si les intéressées ont un salaire modeste ou supportent de lourdes charges de famille.

L’instruction de la Direction de la comptabilité publique du 31 mai 1983, confirmant des directives antérieures, a prescrit « d’utiliser la possibilité d’accorder des décharges gracieuses de responsabilité toutes les fois où il apparaîtra que le conjoint mis en cause a, en réalité, été victime d’un comportement irresponsable de l’autre, qu’il n’a en rien été complice de ses fraudes éventuelles ou que sa situation actuelle est telle qu’il n’est pas à même de faire face à sa dette de solidarité ».

Si la demande est acceptée, le demandeur peut obtenir d’être déchargé de la solidarité, c’est-à-dire exonéré en tout ou partie de la quote-part des impositions communes relevant de son conjoint. La décharge ne peut en général porter sur la fraction de l’impôt s’appliquant aux propres revenus du demandeur, ce qui conduirait à une exonération fiscale (6).

La décision de l’administration n’a pas à être motivée et peut faire l’objet d’un recours hiérarchique ou d’un recours pour excès de pouvoir devant le juge administratif.

En présence d’un pouvoir discrétionnaire de l’administration, le contrôle du juge ne s’exerce que de manière minimum puisque, aux termes de la jurisprudence du Conseil d’État, le rejet total ou partiel d’une demande de décharge en responsabilité solidaire ne peut être annulé que sur le fondement d’une erreur manifeste d’appréciation (7). Le juge dispose donc de moyens limités pour apprécier l’application des conditions de décharge de la solidarité.

Le contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation par le juge administratif

Commet une erreur de droit, selon le Conseil d’État, le Trésorier-payeur général qui relève seulement que la cessation de la vie commune ne constitue plus, depuis 1982, une circonstance donnant droit à la décharge de responsabilité. Ce faisant, il méconnaît l’étendue du pouvoir discrétionnaire que lui donne la loi d’apprécier, en fonction des circonstances, l’opportunité d’accorder ou non la décharge de responsabilité demandée (8).

Est entachée d’une erreur manifeste d’appréciation :

– la décision du comptable du Trésor rejetant en totalité la demande en décharge de solidarité, présentée par l’épouse à qui est demandé le paiement d’une somme de 1,5 million de francs alors qu’elle ne dispose que de revenus mensuels de l’ordre de 10 000 francs (9;

– la décision laissant à la charge de l’épouse solidaire une somme de l’ordre de 10 000 francs alors qu’elle est en instance d’être expulsée de son logement faute de pouvoir payer son loyer (10).

Le Conseil d’État a regardé comme entachées d’erreur manifeste d’appréciation les décisions rejetant une demande en décharge de solidarité lorsque l’épouse disposait de revenus modestes :

– même lorsqu’elle était propriétaire d’une résidence secondaire d’une valeur de 350 000 francs, pour une dette d’impôt de l’ordre de 100 000 francs (11) ;

– même lorsqu’elle était propriétaire d’un studio (valeur 1 200 000 francs) mais lui servant à la fois d’habitation et de lieu d’exercice de sa profession pour une dette d’impôt de l’ordre de 500 000 francs (12) ;

– bien que lors du partage de la communauté, elle ait bénéficié de l’attribution d’une maison évaluée à 150 000 francs, mais alors qu’elle ne disposait que de revenus mensuels d’environ 7 000 francs et supportait des remboursements d’emprunt de 3 630 francs, pour une dette d'impôt d'environ 290 000 francs (13) ;

– bien que propriétaire, avec son fils, d’une maison d’habitation – acquise à l’aide d’un prêt bancaire et faisant d’ailleurs l’objet d’une saisie immobilière – mais ne disposant que d’un salaire annuel de 100 000 francs, pour une dette d'impôt de 150 000 francs (14).

Le trésorier-payeur général n’a pas commis d’erreur manifeste dans l’appréciation de la situation pécuniaire de l’épouse qui perçoit un revenu mensuel de 20 000 francs, en refusant de la décharger d’une dette d'impôt de 65 833 francs dont il lui avait été accordé de s’acquitter par des versements mensuels de 5 000 francs (15).

II.– Le dispositif proposé

Sans préjudice du bénéfice de la procédure gracieuse décrite précédemment, le présent article propose d’instituer un véritable droit à décharge de responsabilité solidaire en faveur des époux et partenaires séparés ou divorcés, dont le champ d’application et les modalités d’exercice seraient définis par la loi.

Outre que la décharge sera accordée au demandeur dans des conditions moins strictes et qu’elle aura une portée plus large que la décharge gracieuse, la nature juridique de la demande de décharge sera modifiée. Alors qu’elle revêtait un caractère gracieux, avec une compétence discrétionnaire de l’administration et une compétence restreinte du juge administratif, elle sera désormais accordée de droit par l’administration lorsque les conditions définies par la loi seront remplies et sera placée sous le plein contrôle du juge administratif.

A.– L’introduction d’un nouvel article 1691 bis relatif à la responsabilité solidaire des époux et partenaires liés par un PACS et au droit à décharge de cette responsabilité

Le A du présent article tend à créer un nouvel article 1691 bis qui constituera la cinquième sous-section du chapitre premier du livre II du code général des impôts, intitulée « Obligations des époux et des partenaires liés par un PACS ».

Le 1 du nouvel article 1691 bis, qui reprend les dispositions des articles 1685 et 1685 bis dont le second alinéa du B du présent article propose l’abrogation, réaffirme le principe selon lequel les époux et partenaires liés par un PACS sont tenus solidairement au paiement :

– de l’impôt sur le revenu lorsqu’ils sont soumis à une imposition commune (1° du 1) :

– et de la taxe d’habitation, lorsqu’ils vivent sous le même toit (2° du 1).

Le 1 du nouvel article 1691 bis sera donc substitué aux articles 1685 et 1685 bis qui n’avaient pas leur place dans la sous-section IV, intitulée « Obligation des tiers ».

La solidarité des époux et des partenaires liés par un PACS pour le paiement de l’ISF demeure prévue à l’article 1723-ter-00 B.

Le 2 et le 3 du nouvel article 1691 bis définissent le champ et les modalités d’application du droit à décharge de responsabilité solidaire qu’il est proposé d’instituer.

B.– Les conditions d’obtention du droit à décharge de responsabilité solidaire

Le 2 du nouvel article 1691 bis définit les conditions d’attribution du nouveau droit à décharge de responsabilité solidaire qui ne sera accordé par l’administration au conjoint ou partenaire qui en fait la demande qu’à trois conditions :

– la rupture de la vie commune : le demandeur doit être divorcé ou séparé de son conjoint ou partenaire (1° du 2) ;

– la constatation d’une disproportion marquée entre la dette fiscale et la situation financière et patrimoniale, nette de charges, du demandeur à la date de la demande (2° du 2) ;

– et le respect par le demandeur de ses obligations déclaratives depuis la rupture de la vie commune (3° du 2).

1.– La rupture de la vie commune

Le principe de solidarité fiscale des époux pour le paiement de l’impôt est légitime en cas de maintien de la communauté de vie ou d’intérêts. Comme il a été indiqué précédemment, c’est essentiellement lorsque l’époux ou le partenaire poursuivi en solidarité est séparé du conjoint, en instance de divorce ou divorcé que la mise en œuvre de la solidarité fiscale entraîne des situations difficiles.

Le 1° du 2 du nouvel article 1691 bis tend par conséquent à limiter l’application du droit à décharge aux diverses situations de rupture de la vie commune et à définir ces dernières.

En application du premier alinéa du 1° du 2, seules « les personnes divorcées ou séparées » pourront demander à être déchargées de la solidarité.

La condition de divorce ou de séparation sera jugée remplie si, à la date de la demande :

– le jugement de divorce ou de séparation de corps a été prononcé (a du 1° du 2) ;

– ou, s’agissant d’anciens partenaires liés par un PACS, la déclaration conjointe de dissolution du PACS établie par les partenaires ou la signification de la décision unilatérale de dissolution du PACS de l’un des partenaires a été enregistrée au greffe du tribunal d’instance (b du 1° du 2). Sont ainsi visées les deux modalités de rupture d’un PACS ;

– ou les intéressés ont été autorisés à avoir des résidences séparées (c du 1° du 2) ;

– ou l’un ou l’autre des époux ou des partenaires a abandonné le domicile conjugal ou la résidence commune (d du 1° du 2).

Ces dispositions reprennent en partie celles du 4 de l’article 6 du code général des impôts, qui définit les conditions déterminant la fin de la période d’imposition commune en matière d’impôt sur le revenu.

2.– L’existence d’une disproportion marquée entre la dette fiscale du ménage et la situation financière et patrimoniale du demandeur

Il est proposé d’introduire dans la loi le principal critère retenu à la fois par l’administration, pour l’instruction des demandes de décharge gracieuse de responsabilité, et le juge administratif, dans l’exercice de son contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation : l’existence d’une « disproportion marquée entre le montant de la dette fiscale et, à la date de la demande, la situation financière et patrimoniale, nette de charges, du demandeur ».

On peut noter que la notion de « disproportion marquée » existe déjà dans le code général des impôts, à l’article 168, qui prévoit, « en cas de disproportion marquée entre le train de vie d’un contribuable et ses revenus », l’évaluation forfaitaire minimale du revenu imposable d’après certains éléments du train de vie.

Il a été jugé préférable de ne pas définir de façon trop précise les critères permettant de qualifier cette condition, afin de laisser à l’administration une certaine souplesse d’appréciation, lui permettant de tenir compte des circonstances propres à chaque situation particulière.

Selon les informations transmises au Rapporteur général, les modalités d’appréciation de cette condition seront définies plus précisément par instruction, notamment :

– la définition de la « situation financière et patrimoniale, nette de charges », étant précisé que cette dernière est appréciée à la date de la demande de décharge, l’objectif étant d’appréhender au mieux la faculté contributive du demandeur, compte tenu de ses revenus, de ses charges, de la valeur de son patrimoine, déduction faite des dettes qui le grèvent, en s’inspirant notamment de la jurisprudence administrative évoquée plus haut ;

– et le rapport entre la dette fiscale et la situation financière et patrimoniale qui devra être regardé comme manifestant une disproportion marquée.

En tout état de cause, selon les informations communiquées au Rapporteur général, les conditions d’appréciation par l’autorité administrative de la situation financière et patrimoniale du conjoint sollicitant le droit à décharge et du caractère disproportionné de la dette fiscale seront globalement moins strictes que celles qui sont actuellement retenues pour l’attribution de la décharge gracieuse.

3.– Le respect par le demandeur de ses obligations déclaratives

En application du 3° du 2 du nouvel article 1691 bis « le bénéfice de la décharge de l’obligation de paiement est subordonné au respect par le demandeur de ses obligations déclaratives prévues par les articles 170 et 855 W à compter de la fin de la période d’imposition commune ».

L’article 170 définit les obligations déclaratives en vue de l’établissement de l’impôt sur le revenu, c’est-à-dire les éléments que toute personne imposable à cet impôt est tenue de faire figurer dans sa déclaration (revenus, bénéfices, charges de famille, certains revenus et bénéfices exonérés, revenus des valeurs mobilières émises hors de France…).

L’article 885 W, qui définit les obligations déclaratives des redevables de l’ISF, précise que ces derniers doivent souscrire au plus tard le 15 juin de chaque année une déclaration de leur fortune, déposée au service des impôts de leur domicile au 1er janvier, et accompagnée du paiement de l’impôt.

C.– Le champ d’application et les modalités de calcul de la décharge

1.– Les impôts concernés

A l’instar de la procédure gracieuse de décharge, le droit à décharge de responsabilité solidaire s’appliquera à l’impôt sur le revenu et à la taxe d’habitation.

En outre, alors qu’il n’est actuellement pas possible d’obtenir de l’administration une décharge gracieuse de l’obligation solidaire de paiement de l’ISF, le nouveau droit à décharge de responsabilité solidaire s’appliquera également à l’ISF, en application du premier alinéa du 1° du 2 du nouvel article 1691 bis, qui prévoit la possibilité d’être déchargé des obligations de paiement prévues à l’article 1732 ter-00 B.

En application du 3 du nouvel article 1691 bis « l’application des dispositions du 2 ne peut donner lieu à restitution », ce qui signifie que le droit à décharge ne pourra pas être accordé pour des impositions déjà payées.

2.– Le montant de la décharge

Comme il a été indiqué précédemment, dans le cadre de la procédure gracieuse, l’administration peut, si elle juge que les circonstances le justifient, décider de décharger le demandeur de la solidarité, c’est-à-dire, en pratique, l’exonérer en tout ou partie de la quote-part des impositions communes relevant de son conjoint. En application du 2° du 2 du nouvel article 1691 bis, le demandeur qui remplira les conditions décrites précédemment sera automatiquement déchargé de la totalité de la fraction des impositions communes correspondant à la situation de son ancien conjoint.

Les modalités de calcul du montant de la décharge seraient fixées au a du 2° du 2 du nouvel article 1691 bis en ce qui concerne l’impôt sur le revenu, au b, en ce qui concerne la taxe d’habitation, au c, en matière d’ISF, et au d, s’agissant des intérêts de retard et des pénalités. Ces dispositions reprennent les modalités de calcul appliquées par l’administration pour l’attribution de décharges gracieuses.

a) En matière d’impôt sur le revenu

Le a du 2° du 2 du nouvel article 1691 bis définit les modalités de calcul de la décharge de l’obligation solidaire de paiement de l’impôt sur le revenu.

Le montant de la cotisation d’impôt établie au titre de la période d’imposition commune fera l’objet d’une répartition entre les anciens conjoints ou partenaires au prorata de la part de leurs revenus dans le revenu global du ménage, les revenus communs (revenus fonciers, revenus de capitaux mobiliers…) étant répartis par moitié entre les deux conjoints.

Restera ainsi à la charge du demandeur la quote-part de l’imposition commune correspondant à ses revenus personnels (traitements, salaires, bénéfices) et à la moitié des revenus communs du couple.

Pour l’application de ces dispositions, il convient de répartir entre les conjoints les revenus des autres membres du foyer fiscal : enfants mineurs, enfants majeurs ayant demandé leur rattachement au foyer fiscal du couple, enfants infirmes, enfants recueillis par le foyer rattachés au foyer fiscal en application du 2° de l’article 196, et personnes titulaires de la carte d’invalidité rattachées au foyer fiscal en application de l’article 196 A bis.

En application des deuxième, troisième et quatrième alinéas du a du 2° du 2 du nouvel article 1691 bis :

– les revenus des enfants du demandeur non issus de son union avec son ancien conjoint ou partenaire (qu’ils soient mineurs, majeurs rattachés au foyer fiscal ou infirmes) seront assimilés aux revenus personnels du demandeur. Ils seront donc ajoutés à ces derniers ;

– les revenus des enfants issus de l’union du demandeur avec son ancien conjoint ou partenaire seront assimilés aux revenus communs et ajoutés à ces derniers. Il en va de même des revenus des enfants recueillis par le couple et des personnes titulaires de la carte d’invalidité rattachées au foyer fiscal.

b) En matière de taxe d’habitation

En application du b du 2° du 2 du nouvel article 1691 bis la cotisation de taxe d’habitation mise à la charge des anciens époux ou partenaires sera répartie par moitié entre ces derniers, le demandeur n’étant plus redevable que de la moitié de la cotisation.

c) En matière d’impôt de solidarité sur la fortune

Le c du 2° du 2 du nouvel article 1691 bis définit les modalités de calcul de la décharge de l’obligation solidaire de paiement de l’ISF.

La clé de répartition entre les conjoints de la cotisation d’ISF sera identique à celle qui est appliquée pour le calcul de la décharge de l’impôt sur le revenu : la cotisation d’ISF établie au nom des conjoints ou partenaires sera répartie entre eux au prorata de la valeur nette du patrimoine propre de chacun, le patrimoine commun étant réparti par moitié entre les conjoints. Restera ainsi à la charge du demandeur la fraction de l’imposition commune correspondant à la part que représente son patrimoine propre majoré de la moitié du patrimoine commun dans la valeur nette du patrimoine total du foyer fiscal soumis à l’impôt.

Pour l’application de ces dispositions, il convient de répartir entre les conjoints le patrimoine des enfants mineurs, celui-ci étant imposé avec celui de leurs parents qui ont l’administration légale de leurs biens.

En application du deuxième alinéa du c du 2° du 2 du nouvel article 1691 bis :

– le patrimoine des enfants mineurs du demandeur non issus de son union avec son ancien conjoint ou partenaire sera ajouté au patrimoine propre du seul demandeur ;

– le patrimoine des enfants issus de l’union du demandeur avec son ancien conjoint ou partenaire sera ajouté au patrimoine commun du couple et par conséquent réparti par moitié entre les deux conjoints ou partenaires pour le calcul de la décharge.

d) Les intérêts de retard et les pénalités

Le d du 2° du 2 du nouvel article 1691 bis définit les modalités de calcul de la décharge de l’obligation solidaire de paiement des intérêts de retard et des pénalités mentionnées aux articles 1727, 1728,1732 et 1758 A.

L’article 1727 vise l’intérêt de retard au taux de 0,40 % par mois, qui s’applique sur le montant des sommes mises à la charge du contribuable dont le versement a été différé et qui vise à réparer le préjudice subi par l’État à raison du non-respect par les contribuables de leurs obligations de déclarer et payer l’impôt aux dates légales (16).

L’article 1728 vise la majoration applicable en cas de défaut ou de retard de déclaration (17).

L’article 1729 vise la majoration applicable en cas d’insuffisance de déclaration (18).

En application de l’article 1758 A, les insuffisances relevées dans les déclarations servant à l’établissement de l’impôt sur le revenu donnent lieu à l’application d’une majoration de 10 % des droits supplémentaires ou de la créance indue, qui s’ajoute à l’intérêt de retard.

En application du d du 2° du 2 du nouvel article 1691 bis, le demandeur sera totalement déchargé du paiement des intérêts de retard et des majorations consécutifs à la rectification d’un bénéfice ou revenu propre à son conjoint ou partenaire de PACS.

Dans les autres situations, le paiement des majorations et intérêts de retard sera réparti entre les conjoints selon les mêmes modalités que la cotisation d’impôt sur le revenu, de taxe d’habitation ou d’ISF à laquelle ils se rapportent.

S’agissant par exemple d’intérêts de retard et de pénalités consécutifs à la rectification d’un revenu commun aux conjoints ou partenaires de PACS, la décharge accordée au demandeur portera sur la moitié de leur montant.

D.– L’entrée en vigueur du dispositif

En application du premier alinéa du B du présent article, le nouveau droit à décharge de responsabilité solidaire sera applicable aux demandes en décharge de l’obligation de paiement déposées à compter du 1er janvier 2008.

En application du second alinéa du B, les articles 1685 et 1685 bis du code général des impôts seront abrogés à compter du 1er janvier 2008, date à laquelle ils seront remplacés par les dispositions du 1 du A du nouvel article 1691 bis.

E.– Exemples d’application du nouveau droit à décharge de responsabilité solidaire

1.– Exemple 1 : époux poursuivi en solidarité pour le paiement de l’impôt sur le revenu

Soit Claude et Dominique, un couple marié dont le montant de l’imposition commune à l’impôt sur le revenu dû au titre des revenus de 2006 s’élève à 1 016 584 euros.

(en euros)

 

Claude

Dominique

Revenus déclarés

2 500 000 (BNC)

90 000 (TS)

Revenus communs déclarés (revenus fonciers)

20 000

Revenu brut global

2 601 000*

Imposition commune à l’impôt sur le revenu

1 016 584 €

* 2 500 000 BNC, 81 000 TS (abattement de 10 %), 20 000 RF

Le couple se sépare en 2007 sans avoir réglé cette imposition commune. Le 13 mai 2008, Dominique demande à être déchargé de son obligation de paiement au titre de l’impôt sur les revenus de 2006. Il dispose à cette date d’un revenu mensuel net de 10 000 euros et n’a pas de patrimoine. Le montant de la dette fiscale représente plus de 8 fois le montant du revenu annuel net de 120 000 euros. Il y a bien une disproportion marquée entre la dette fiscale et la situation financière et patrimoniale nette de Dominique. Le montant de la décharge de responsabilité solidaire accordée à Dominique est calculé selon les modalités suivantes :

(en

euros)

 

Répartition des revenus imposables

Claude

Dominique

Revenus propres

2 500 000

81 000

Moitié des revenus communs

10 000

10 000

Total

2 510 000

91 000

Quote-part des revenus

2 510 000/2 601 000 =
96,5 %

91 000/2 601 000 = 3,5 %

Fraction de l’imposition commune correspondant aux revenus propres et à la moitié des revenus communs

1 016 584 x 96,5 % =
981 004

1 016 584 x 3,5 % = 35 580

Montant de la décharge pour Dominique

1 016 584 – 35 580 = 981 004 €

Dominique reste solidairement responsable du paiement de l’imposition commune pour 35 580 euros.

2.– Exemple 2 : calcul d’un droit à décharge de solidarité en matière d’impôt sur le revenu avec prise en compte des revenus des personnes à charge

Soit Claude et Dominique, un couple marié avec 3 enfants. Claude et Dominique ont chacun un enfant majeur issu d’une précédente union. Ces deux enfants sont rattachés à leur foyer fiscal. Claude et Dominique ont eu en commun un enfant mineur à charge.

Le montant de l’imposition commune à l’impôt sur le revenu dû au titre des revenus de 2006 s’élève à 212 672 euros.

(en euros)

 

Claude

Dominique

Revenus déclarés

560 000 (BNC)

18 000 (TS)

Revenus communs déclarés (revenus fonciers)

10 000

Revenu de l’enfant commun

5 000 (TS)

Revenu de l’enfant de Claude

10 000 (TS)

 

Revenu de l’enfant de Dominique

 

15 000 (TS)

Revenu brut global

613 200 *

Imposition commune à l’impôt sur le revenu

212 672

* Abattement de 10 % sur les traitements et salaires de Dominique et des enfants à charge

Le couple se sépare en 2007 sans avoir réglé cette imposition. Le 17 avril 2008, Dominique demande à être déchargé de son obligation de paiement au titre de l’impôt sur les revenus 2006. Dominique dispose à cette date d’un revenu mensuel de 1 500 euros et est propriétaire de sa résidence principale, d’une valeur de 60 000 euros, sur laquelle il reste débiteur à l’égard de la banque qui lui avait accordé un prêt pour financer cette acquisition d’une somme de 45 000 euros. Le montant de la dette fiscale représente 12 fois le revenu annuel de Dominique. Cette situation manifeste une disproportion marquée entre la dette fiscale et la situation financière et patrimoniale nette de Dominique.

 

(en euros)

 

Répartition des revenus imposables entre Claude et Dominique

Claude

Dominique

Revenus propres

560 000

16 200

Moitié des revenus communs

5 000

5 000

Moitié des revenus de l’enfant issu du couple (1)

2 250

2 250

Revenus des enfants non issus du couple (2)

9 000

13 500

Total

576 250

36 950

Quote-part des revenus

576 250/ 613 200 = 94 %

36 950/613 200 = 6 %

Fraction de l’imposition commune correspondant aux revenus propres et à la moitié des revenus communs

199 912

12 760

Montant de la décharge pour Dominique

212 672 – 12 760 = 199 912

(1) [5 000 x 90 %]/2 = 2 250

(2) 10 000 x 90 %= 9 000 pour l’enfant de Claude ; 15 000 x 90 %= 13 500 pour l’enfant de Dominique

3.– Exemple 3 : calcul d’un droit à décharge de solidarité en présence de pénalités de retard et d’assiette

Soit Claude et Dominique, deux partenaires liés par un pacte civil de solidarité. L’impôt sur le revenu 2007 pour les revenus 2006 est établi comme suit :

(en euros)

 

Claude

Dominique

Revenus déclarés

80 000 (BIC)

10 000 (TS)

Revenus communs déclarés

0

Revenu brut global

89 000*

Imposition commune à l’impôt sur le revenu

16 220

* Application de l’abattement de 10 % sur les traitements et salaires de Dominique

Claude et Dominique n’ont pas réglé cette imposition. En mars 2009, les éléments déclarés au titre de 2006 font l’objet d’une proposition de rectification. Le montant omis de revenus BIC s’élève à 100 000 euros. L’imposition commune s’élève à :

 

(en euros)

 
 

Claude

Dominique

Revenus déclarés

80 000 (BIC)

10 000 (TS)

Revenus rectifiés

100 000

 

Total

180 000

10 000

Revenus communs déclarés

0

Revenu brut global

189 000

Imposition commune à l’impôt sur le revenu

51 784 €

Pénalités d’assiette

(51 784 – 16 220) x 40 % = 14 226

Intérêts de retard

(51 784 – 16 220) x 0,40 % x 9* = 1 280

Somme à payer

67 290

* Intérêts applicables du 1er juillet 2008 au 31 mars 2009

En juillet 2010, Claude et Dominique se séparent et n’ont pas réglé l’imposition commune due au titre de 2006. Dominique demande une décharge de responsabilité solidaire. Dominique dispose à cette date d’un revenu mensuel net de 1 000 euros et n’a pas de patrimoine. Le montant de la dette fiscale représente plus de 5 fois le montant du revenu annuel net. Il y a une disproportion marquée entre la dette fiscale et la situation financière et patrimoniale nette de Dominique.

La répartition des revenus s’effectue comme suit :

(en euros)

Répartition des revenus imposables entre Claude et Dominique

Claude

Dominique

Revenus propres

180 000 (BIC)

9 000

Revenus communs

-

-

Total

180 000

9 000

Quote-part des revenus

180 000/189 000 = 95,2 %

9 000/189 000 = 4,8 %

Fraction de l’imposition commune correspondant aux revenus propres et à la moitié des revenus communs

51 784 x 95,2 % = 49 298

51 784 x 4,8 % = 2 486

Montant de la décharge pour Dominique

64 804 décomposé comme suit :

- décharge sur les droits : 51 784 – 2 486 = 49 298

- décharge totale sur les pénalités d’assiette : 14 226

- décharge totale sur les intérêts de retard : 1 280

Dominique reste solidairement responsable du paiement de l’imposition commune à l’impôt sur le revenu pour 2 486 euros.

*

* *

La Commission a adopté l’article 5 sans modification.

*

* *

Article 6

Aménagement du régime fiscal et social des dividendes perçus
par les particuliers

Texte du projet de loi :

I. – Après l'article 117 ter du code général des impôts, il est inséré un article 117 quater ainsi rédigé :

« Art. 117 quater. – I. 1° Les personnes physiques fiscalement domiciliées en France au sens de l'article 4 B qui bénéficient de revenus éligibles à l’abattement prévu au 2° du 3 de l’article 158 peuvent opter pour leur assujettissement à un prélèvement au taux de 16 %, qui libère les revenus auxquels il s’applique de l’impôt sur le revenu.

« Pour le calcul de ce prélèvement, les revenus mentionnés au premier alinéa sont retenus pour leur montant brut. L’impôt retenu à la source est imputé sur le prélèvement, dans la limite du crédit d’impôt auquel il ouvre droit et tel qu’il est prévu par les conventions fiscales internationales.

« 2° L’option prévue au 1° ne s’applique pas :

« a. aux revenus qui sont pris en compte pour la détermination du bénéfice imposable d’une entreprise industrielle, commerciale, artisanale ou agricole, ou d’une profession non commerciale ;

« b. aux revenus payés à des personnes détenant, directement ou indirectement, avec leurs conjoints, leurs ascendants et descendants, plus de 25 % des droits de vote ou des droits dans les bénéfices sociaux de la société distributrice, à un moment quelconque au cours des cinq années précédant le paiement des revenus ;

« c. aux revenus afférents à des titres détenus dans un plan d’épargne en actions défini à l’article 163 quinquies D.

« II. Lorsque la personne qui assure le paiement des revenus pour lesquels le contribuable opte pour le prélèvement prévu au I est établie en France, les revenus sont déclarés et le prélèvement correspondant est opéré et acquitté par ladite personne dans les délais prévus à l’article 1671 C.

« L’option pour le prélèvement est exercée par le contribuable au plus tard lors de l’encaissement des revenus ; elle est irrévocable pour cet encaissement.

« III. 1° Lorsque la personne qui assure le paiement des revenus pour lesquels le contribuable opte pour le prélèvement prévu au I est établie hors de France, les revenus sont déclarés et le prélèvement correspondant est acquitté dans les délais prévus à l’article 1671 C :

« a. soit par le contribuable lui-même ;

« b. soit par la personne qui assure le paiement des revenus, lorsqu’elle est établie dans un État membre de la Communauté européenne, ou dans un autre État partie à l'accord sur l'Espace économique européen ayant conclu avec la France une convention fiscale qui contient une clause d'assistance administrative en vue de lutter contre la fraude ou l'évasion fiscale, et qu’elle a été mandatée à cet effet par le contribuable.

« L’option pour le prélèvement s’exerce par le dépôt de la déclaration des revenus concernés et le paiement du prélèvement correspondant ; elle est irrévocable pour cette déclaration.

« 2° Lorsque la déclaration prévue au 1° et le paiement du prélèvement correspondant sont effectués par la personne qui assure le paiement des revenus, elle est établie au nom et pour le compte du contribuable.

« 3° L'administration fiscale peut conclure, avec chaque personne mentionnée au b du 1° et mandatée par des contribuables pour le paiement du prélèvement, une convention établie conformément au modèle délivré par l’administration, qui organise les modalités du paiement de ce prélèvement pour l'ensemble de ces contribuables.

« 4° A défaut de réception de la déclaration et du paiement du prélèvement dans les conditions prévues au 1°, les revenus sont imposables à l’impôt sur le revenu dans les conditions de droit commun.

« 5° Le contribuable produit à l’administration fiscale, sur sa demande, les renseignements nécessaires à l'établissement du prélèvement.

« IV. Le prélèvement prévu au I est contrôlé et recouvré selon les mêmes règles et sous les mêmes sûretés, privilèges et sanctions que le prélèvement mentionné à l’article 125 A. »

II. – Dans le II de l’article 154 quinquies du même code, les mots : « du I de l’article L. 136-7 du même code n’ayant pas fait l’objet du prélèvement prévu à l’article 125 A » sont remplacés par les mots : « et au 1° du I de l’article L. 136-7 du même code n’ayant pas fait l’objet des prélèvements prévus aux articles 117 quater et 125 A ».

III. – Le 3 de l’article 158 du même code est ainsi modifié :

A. Dans le 1°, les mots : « le prélèvement visé à l’article 125 A » sont remplacés par les mots : « les prélèvements visés aux articles 117 quater et 125 A » ;

B. Dans le 2°, les mots : « retenus, pour le calcul de l’impôt sur le revenu, pour 60 % de leur montant » sont remplacés par les mots : « réduits, pour le calcul de l’impôt sur le revenu, d’un abattement égal à 40 % de leur montant brut perçu » ;

IV. – Dans le troisième alinéa du 1 de l’article 170 du même code, les mots : « à compter du 1er janvier 1999 » sont supprimés et les mots : « à l’article 125 A » sont remplacés par les mots : « aux articles 117 quater et 125 A ».

V. – Après le deuxième alinéa du 1 de l’article 187 du même code, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« 16 % pour les revenus de la nature de ceux éligibles à l’abattement prévu au 2° du 3 de l’article 158 lorsqu’ils bénéficient à des personnes physiques qui ont leur domicile fiscal hors de France dans un État membre de la Communauté européenne ou dans un autre État partie à l’accord sur l’Espace économique européen ayant conclu avec la France une convention fiscale qui contient une clause d’assistance administrative en vue de lutter contre la fraude ou l’évasion fiscale ; ».

VI. – Après le premier alinéa du 1 de l’article 200 septies du même code, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Ce crédit d’impôt n’est pas applicable aux revenus sur lesquels a été opéré le prélèvement prévu à l’article 117 quater. »

VII. – Dans le c du 1° du IV de l’article 1417 du même code, les mots : « à l’article 125 A » sont remplacés par les mots : « aux articles 117 quater et 125 A ».

VIII. – Le quatrième alinéa du I de l’article 1600-0 G du même code est complété par les mots : « , ainsi que, pour les revenus de capitaux mobiliers, des dépenses effectuées en vue de l’acquisition et de la conservation du revenu. »

IX. – Après l’article 1671 B du même code, il est inséré un article 1671 C ainsi rédigé :

« Art. 1671 C. – Le prélèvement visé à l'article 117 quater est versé au Trésor dans les quinze premiers jours du mois qui suit celui du paiement des revenus et sous les mêmes sanctions que la retenue à la source prévue au 2 de l'article 119 bis. Toutefois, ces sanctions ne sont pas applicables au prélèvement dû dans les conditions du III du même article 117 quater.

« Le prélèvement ne peut être pris en charge par le débiteur. »

X. – Le 1 de l’article 1681 quinquies du même code est ainsi modifié :

A. Dans la première phrase, les mots : « Le prélèvement prévu à l’article 125 A » sont remplacés par les mots : « Les prélèvements prévus aux articles 117 quater et 125 A », et les mots : « , à l’exception de ceux dus à raison des revenus, produits et gains mentionnés aux I et II de l’article 125 D » sont supprimés.

B. La deuxième phrase est complétée par les mots : « , ainsi qu’aux prélèvements dus dans les conditions du III de l’article 117 quater et de l’article 125 D. »

XI. – Le 2° de l’article L. 169 A du livre des procédures fiscales est ainsi rédigé :

« 2° aux prélèvements prévus aux articles 117 quater  et 125 A ; ».

XII. – Le dernier alinéa du I de l’article L. 136-6 du code de la sécurité sociale est complété par les mots : « , ainsi que, pour les revenus de capitaux mobiliers, des dépenses effectuées en vue de l’acquisition et de la conservation du revenu ».

XIII. – L’article L. 136-7 du même code est ainsi modifié :

A. Le deuxième alinéa du I est remplacé par trois alinéas ainsi rédigés :

« Sont également assujettis à cette contribution :

« 1° lorsqu’ils sont payés à des personnes physiques fiscalement domiciliées en France au sens de l’article 4 B du code général des impôts, les revenus sur lesquels est opéré le prélèvement prévu à l’article 117 quater du même code, ainsi que les revenus de même nature dont le paiement est assuré par une personne établie en France et retenus pour l’établissement de l’impôt sur le revenu. Cette disposition ne s’applique pas aux revenus perçus dans un plan d’épargne en actions défini au 5° du II ;

« 2° les plus-values mentionnées aux articles 150 U à 150 UC du code général des impôts. »

B. Dans le premier alinéa du 1 du IV, après les mots : « revenus de placement mentionnés au présent article » sont insérés les mots : « , à l’exception de celle due sur les revenus et plus-values mentionnés au 1° et 2° du I, ».

C. Le V est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« La contribution visée au 1° du I est assise, contrôlée et recouvrée selon les mêmes règles et sous les mêmes sûretés, privilèges et sanctions que le prélèvement mentionné à l’article 117 quater du code général des impôts. »

D. Dans le VI, les mots : « second alinéa du I » sont remplacés par les mots : « 2° du I ».

XIV. – Un décret fixe les modalités d’application du présent article, notamment les obligations déclaratives relatives aux revenus sur lesquels est opéré le prélèvement prévu à l’article 117 quater du code général des impôts.

XV. – Les dispositions du présent article sont applicables aux revenus perçus à compter du 1er janvier 2008.

Exposé des motifs du projet de loi :

Afin de rapprocher la fiscalité des dividendes de celle des produits de taux, il est proposé d’instituer un prélèvement forfaitaire à la source sur les dividendes de sociétés européennes.

Ainsi, à l’instar du prélèvement forfaitaire libératoire sur les produits de placement à revenu fixe, ce nouveau prélèvement sur les dividendes serait libératoire de l’impôt sur le revenu et s’appliquerait sur option du contribuable, l’imposition au barème de l’impôt sur le revenu, après abattements, demeurant le régime de droit commun. L’option pour un tel prélèvement ne serait toutefois pas autorisée pour les contribuables détenant, avec les membres de leur famille, une participation substantielle dans le capital de la société distributrice.

Le taux du prélèvement forfaitaire serait fixé à 16 %, comme celui des plus-values de cession de titres.

En parallèle, le présent article prévoit d’étendre le paiement à la source des prélèvements sociaux sur la plupart des dividendes, que ces derniers soient imposables au prélèvement forfaitaire libératoire ou au barème progressif de l’impôt sur le revenu, et ce dans le prolongement de la mesure adoptée à l’article 20 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007 (paiement à la source des prélèvements sociaux sur tous les produits de taux et d’assurance-vie).

Observations et décision de la Commission :

Les produits des placements réalisés à titre non professionnel par des personnes physiques domiciliées en France sont, en principe, soumis à l’impôt sur le revenu dans la catégorie des revenus de capitaux mobiliers et entrent dans le calcul du revenu global soumis au barème.

Cette règle générale admet toutefois des dérogations et aménagements, le régime fiscal des revenus de capitaux mobiliers étant particulièrement complexe. Ainsi, les contribuables peuvent notamment opter pour une imposition par un prélèvement libératoire de l’impôt sur le revenu pour les produits de placements à revenu fixe (il s’agit notamment des intérêts des obligations) alors que cette option n’est pas ouverte pour les placements à revenu variable, comme les dividendes distribués aux actionnaires.

Le présent article propose d’élargir aux dividendes et aux revenus assimilés le champ des revenus pouvant être soumis, sur option du contribuable, à un prélèvement libératoire forfaitaire. Il ne s’agit toutefois pas d’aligner la fiscalité sur ces deux types de revenus ni, a fortiori, de l’unifier puisque chacun d’entre eux restera soumis à un régime de prélèvement libératoire forfaitaire optionnel distinct.

Le présent article étend, par ailleurs, le prélèvement à la source des prélèvements sociaux (contribution sociale généralisée, contribution pour le remboursement de la dette sociale, prélèvement social institué par la loi de financement de la sécurité sociale pour 1998 et contribution additionnelle le majorant) à la plupart des revenus distribués de source française, revenus au titre desquels ces prélèvements sociaux sont aujourd’hui mis en recouvrement par voie de rôle en même temps que l’impôt sur le revenu.

I.– Le droit existant

Le présent article propose de réformer l’imposition à l’impôt sur le revenu de certains revenus distribués en s’inspirant du prélèvement libératoire forfaitaire optionnel existant sur les produits de placement à revenu fixe. Il convient donc de rappeler le régime actuel d’imposition à l’impôt sur le revenu des revenus distribués et de présenter les principales caractéristiques du prélèvement libératoire forfaitaire optionnel sur les produits de placement à revenu fixe.

Les principales dispositions régissant les prélèvements sociaux pesant sur les revenus de capitaux mobiliers, dont le présent article propose également la modification, sont, elles aussi, rappelées ci-après.

A.– Les modalités actuelles d’imposition des dividendes
et des autres revenus distribués

L’imposition des revenus distribués obéit à des règles différentes selon leur nature, la société les distribuant et la personne les percevant.

On distingue ainsi les revenus bénéficiant d’un abattement de 40 % (puis d’un abattement forfaitaire et d’un crédit d’impôt), qui sont, en particulier, les dividendes et qui sont ceux concernés par le dispositif proposé par le projet de loi, des autres revenus distribués.

1.– L’imposition des revenus éligibles à la réfaction de base de 40 %

Certains revenus distribués, mentionnés au 2° du 3 de l’article 158 du code général des impôts, sont retenus pour le calcul de l’impôt après réfaction d’un abattement de 40 %. Cet abattement, introduit au taux de 50 % à compter des revenus perçus à partir du 1er janvier 2005 pour compenser la disparition de l’avoir fiscal, a vu son taux réduit à son niveau actuel à compter du 1er janvier 2006 à l’occasion de la réforme par la loi de finances pour 2006 du barème de l’impôt sur le revenu intégrant à celui-ci l’abattement de 20 % sur les traitements, salaires, pensions et rentes supprimé.

Plusieurs conditions cumulatives portant soit sur la société distributrice, soit sur le revenu distribué conditionnent le bénéfice de cet abattement et de deux autres mécanismes (un abattement forfaitaire et un crédit d’impôt) qui lui sont liés.

a) La société distributrice

Pour bénéficier de l’abattement de 40 %, des revenus distribués doivent l’être par une société :

– soumise à l’impôt sur les sociétés ou à un impôt étranger équivalent ;

– établie en France ou dans un État ou territoire ayant conclu une convention d’assistance fiscale avec la France ;

– non expressément exclue du champ du dispositif.

 Une société soumise à l’impôt sur les sociétés

La société distributrice doit, en premier lieu, relever de l’impôt sur les sociétés soit de droit (y compris lorsqu’elle n’est pas imposée en raison d’une exonération légale, ce qui est le cas, par exemple, de certaines sociétés coopératives), soit parce qu’elle a opté pour ce régime (ce qui peut être le cas, par exemple, de sociétés civiles professionnelles ou de sociétés en nom collectif).

Sont également éligibles à l’abattement, les revenus distribués par les sociétés non établies en France passibles d’un impôt équivalent à l’impôt sur les sociétés, c’est-à-dire assis sur leur résultat, non déductible de celui-ci et versé à titre définitif et sans contrepartie.

Par dérogation, bénéficient également de l’abattement, en application du 4° du 3 du même article 158 du code général des impôts, les revenus prélevés sur les revenus n’ayant pas supporté l’impôt sur les sociétés ou un impôt équivalent distribués par des organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM), des sociétés d’investissement assimilées ou certaines sociétés d’investissement et de capital-risque et correspondant à des revenus eux-mêmes éligibles à la réfaction perçus par l’OPCVM ou la société.

Cette disposition, combinée avec l’exonération d’impôt sur les sociétés de bénéfices concernés, assure leur transparence fiscale, c’est-à-dire à la fois l’absence d’impositions successives à l’impôt sur les sociétés des revenus qu’elles perçoivent et le maintien pour les porteurs de parts de l’avantage lié à la réfaction de base pour ceux des revenus qui en auraient bénéficié si le contribuable les avait détenus directement et non par l’intermédiaire d’un OPCVM ou d’une société d’investissement.

 Une société établie en France ou dans un Etat ou territoire conventionné

Le siège de la société distributrice doit être situé dans un État de la Communauté européenne ou dans un État ou territoire ayant conclu avec la France une convention fiscale en vue d’éviter les doubles impositions en matière d’impôt sur le revenu.

À compter du 1er janvier 2009, le bénéfice de l’abattement sera réservé, pour les revenus distribués par des sociétés n’ayant pas leur siège dans un État membres de la Communauté européenne, à ceux distribués par des sociétés établies dans un État ou territoire ayant conclu avec la France une convention fiscale qui contient une clause d’assistance administrative en vue de lutter contre la fraude ou l’évasion fiscale.

 Les sociétés expressément exclues

Sont expressément exclus du bénéfice de l’abattement par le 3° du 3 de l’article 158 du code général des impôts les produits prélevés sur des bénéfices exonérés d’impôt sur les sociétés des actions de certaines sociétés d’investissement et des sociétés de capital-risque, ainsi que les produits des actions des SICAV ou de sociétés de même nature établies hors de France et soumises à un régime équivalent dans la mesure où les actionnaires de ces sociétés sont imposés lors des distributions dans les mêmes conditions que s’ils avaient détenu directement les titres portés par les sociétés.

b) Les revenus éligibles

Pour être éligibles à la réfaction de 40 %, les revenus doivent, d’une part, avoir fiscalement le caractère de revenus distribués et, d’autre part, être distribués en application d’une décision régulière des organes compétents de la société distributrice. Certains revenus sont, en outre, expressément exclus du bénéfice de ce régime.

 La nature des revenus concernés

Pour être éligible à la réfaction de 40 %, les revenus doivent être des revenus distribués au sens du code général des impôts.

Les revenus distribués, qui constituent un sous-ensemble des revenus de capitaux mobiliers, sont définis, de manière très extensive, par l’article 109 du code général des impôts qui dispose que sont considérés comme tels « tous les bénéfices ou produits qui ne sont pas mis en réserve ou incorporés au capital », ainsi que « toutes les sommes ou valeurs mises à la disposition des associés, actionnaires ou porteurs de parts et non prélevés sur les bénéfices ».

Les revenus distribués incluent donc notamment :

– les produits des actions et parts sociales, notamment les dividendes ;

– les distributions consécutives à la dissolution des sociétés (boni de liquidation) ou à une modification du capital (rachat d’actions en vue d’une réduction du capital) pour la fraction dépassant le montant des apports des associés ;

– les avances, prêts et acomptes aux associés.

Il convient de noter que, par détermination de la loi (article 117 bis du code général des impôts), les jetons de présence et les autres éléments de rémunération alloués aux membres du conseil d’administration ou du conseil de surveillance des sociétés anonymes, à l’exclusion des salaires et des redevances de propriété industrielle, constituent également des revenus distribués.

En outre, comme le précise la doctrine administrative (DB 4 J 12), il résulte de la définition légale très large des revenus distribués qu’il « n'y a pas lieu de s'attacher à la forme de la distribution » qui « peut consister soit en une somme d'argent, soit en un avantage quelconque consenti directement, indirectement ou d'une manière déguisée » de sorte, par exemple, que « les avantages en nature sont imposables au même titre que les distributions en espèces ».

Conséquemment, cette catégorie couvre également, par exemple, la fraction des rémunérations qui n’est pas déductible des résultats de l’entreprise (d de l’article 111 du code général des impôts) faute de correspondre à un travail effectif ou compte tenu de son caractère excessif au regard du service rendu (1° du 1 de l’article 39 du même code), l’avantage tiré de dépenses somptuaires exclues des charges déductibles (e de l’article 111 du même code) ou les distributions occultes au bénéfice des associés notamment par dissimulation de recettes (c de l’article 111 du même code).

 Les modalités de leur distribution

Le 2° du 3 de l’article 158 du code général des impôts conditionne l’éligibilité de revenus à la réfaction de 40 % au fait que leur distribution intervienne en application « d’une décision régulière des organes compétents » de la société distributrice.

Cette condition conduit à exclure du bénéfice de la réfaction certains des revenus considérés comme distribués précédemment évoqués notamment les rémunérations ou distributions occultes.

 Les revenus expressément exclus

Par détermination de la loi, sont expressément exclus du bénéfice de la réfaction de 40 % :

– les revenus distribués qui ne constituent pas la rémunération du bénéficiaire en sa qualité d’associé ou d’actionnaire, tels que les jetons de présence alloués aux membres des conseils d’administration ou de surveillance des sociétés anonymes ;

– les sommes mises à la disposition des associés à titre d’avances, de prêts et d’acomptes ;

– les revenus des parts sociales des sociétés, des fiducies, des trusts ou des fondations étrangères soumises à un régime fiscal privilégié et dont le contribuable détient au moins 10 % des parts, cette exclusion, introduite par l'article 101 de la loi de finances pour 1999, visant à lutter contre l’évasion fiscale consistant pour le contribuable à ne pas rapatrier les bénéfices dégagés par ces entités.

b) La prise en compte des dépenses déductibles

Les dépenses engagées pour l’acquisition (entendu, ici, au sens de perception) et la conservation du revenu, tels que les frais de garde des titres ou les frais d’encaissement des coupons, sont déductibles. La doctrine administrative prévoit leur imputation après l’application de la réfaction de 40 % et avant l’application de l’abattement forfaitaire.

c) L’abattement forfaitaire

Les revenus auxquels est appliqué l’abattement de 40 % ouvrent, en outre, droit à un abattement forfaitaire, prévu par le 5° du 3 de l’article 158 du code général des impôts, et dont le montant est, à compter de l’imposition des revenus de 2006, de 1 525 euros pour un contribuable célibataire, divorcé ou veuf et de 3 050 euros pour les contribuables soumis à une imposition commune.

d) Le crédit d’impôt

En application de l’article 200 septies du code général des impôts, les contribuables percevant des revenus bénéficiant de la réfaction de 40 % (ou des revenus de même nature perçus en franchise d’impôt sur le revenu dans le cadre d’un plan d’épargne en actions) ont droit à un crédit d’impôt de 50 % du montant des revenus perçu (avant application de la réfaction et déduction des charges).

Le montant de ce crédit d’impôt est plafonné à 115 euros pour un contribuable célibataire, divorcé ou veuf et à 230 euros pour les contribuables soumis à une imposition commune. Il est imputé sur l’impôt sur le revenu dû ou restitué au contribuable s’il excède l’impôt dû.

2.– L’imposition des autres revenus distribués

Les revenus distribués qui ne sont pas éligibles à la réfaction de base de 40 % sont, en principe, imposés au barème pour leur montant net.

Le montant de certains d’entre eux est toutefois majoré de 25 % pour le calcul de l’impôt en application du 7 de l’article 158 du code général des impôts. Tel est notamment le cas des rémunérations et avantages occultes ou des dépenses somptuaires dont la déduction de l’assiette de l’impôt sur les sociétés est interdite.

En outre, il existe un grand nombre de régimes dérogatoires propres aux revenus de certains placements, encouragés par le législateur, et bénéficiant, sous certaines conditions, notamment de durée de détention, de certains avantages ou d’une exonération d’impôt. Il s’agit notamment des produits des titres détenus dans le cadre d’un plan d’épargne en actions (dont les dividendes réinvestis sont exonérés d’impôt à la condition de n’effectuer aucun retrait pendant cinq ans) ou de certains fonds communs de placement (fonds commun de placement dans l’innovation ou fonds commun de placement à risques, par exemple).

3.– L’imposition des revenus distribués aux non-résidents

Lorsqu’ils sont distribués à des personnes qui n’ont pas leur domicile fiscal ou leur siège social en France, les revenus distribués sont, en application du 2 de l’article 119 bis du code général des impôts, soumis à une retenue à la source, dont le taux est de 25 % sous réserve des dispositions des conventions fiscales.

B.– Le prélèvement libératoire forfaitaire applicable
aux revenus de capitaux mobiliers

L’imposition de certains revenus de capitaux mobiliers peut être, sur option du contribuable ou d’office, opérée sous la forme d’un prélèvement libératoire régi par les dispositions des articles 125-0 A et 125 A du code général des impôts, lorsque l’établissement payeur est établi en France, et de l’article 125 D du même code lorsque l'établissement payeur est établi hors de France dans un État européen.

1.– Les revenus concernés

Le I de l’article 125 A dispose que le prélèvement libératoire peut être choisi pour l’imposition d' « intérêts, arrérages et produits de toute nature de fonds d'État, obligations, titres participatifs, bons et autres titres de créances, dépôts, cautionnements et comptes courants ».

Entre également dans le champ du prélèvement forfaitaire libératoire la fraction de la répartition des fonds communs de placement ou des dividendes des SICAV provenant de revenus éligibles au prélèvement libératoire.

L'article 125-0 A du code général des impôts dispose que l’option pour le prélèvement forfaitaire libératoire est également applicable, lors du dénouement du contrat, aux produits de bons ou contrats de capitalisation et placements assimilés (19).

2.– Les modalités d’exercice de l’option

L'option pour le prélèvement forfaitaire libératoire est irrévocable et doit être exercée par le bénéficiaire des produits, revenus ou gains auprès de l'établissement payeur, au plus tard lors de l'encaissement des produits et revenus (article 41 duodecies E de l'annexe III au CGI) ou, s'agissant d'un gain de cession, au plus tard dix jours à partir de la date de la cession (article 41 duodecies L de l'annexe III au CGI).

Cette option peut être partielle, c'est-à-dire porter sur une catégorie de revenus ou même seulement sur une partie de ces revenus, les autres demeurant soumis, dans ce cas, au régime de droit commun.

Il convient de noter que, pour certains produits, l’article 6 quater de l’annexe IV du code général des impôts prévoit que le prélèvement forfaitaire est opéré d'office sauf option du contribuable pour l'imposition de droit commun au barème de l'impôt sur le revenu. Ces produits, énumérés par l’article 6 quinquies de l’annexe IV, sont les produits des bons du Trésor sur formule émis avant le 1er janvier 1999, des bons de la Caisse nationale de crédit agricole, des bons d'épargne de La Poste, des bons à cinq ans du Crédit Foncier et des bons des caisses d'épargne.

Par ailleurs, et hors cas particuliers, le prélèvement forfaitaire est obligatoire pour les produits de placements à revenu fixe payés à des personnes dont le domicile fiscal ou le siège social est situé hors de France en application du premier alinéa du III de l’article 125 A.

3.– Le caractère libératoire du prélèvement

L'option a pour effet de libérer de l'impôt sur le revenu les revenus, produits et gains auxquels le prélèvement s'applique. Il s'ensuit que les produits, revenus et gains pour lesquels l'option a été exercée n'entrent pas en compte pour la détermination du revenu global du bénéficiaire servant d'assiette à l'impôt sur le revenu au barème progressif. Ils doivent toutefois être reportés sur la déclaration de revenus souscrite par le contribuable afin notamment d'être retenus pour le calcul du revenu fiscal de référence (c du 1° du IV de l'article 1417 du code général des impôts).

4.– L’assiette et le taux du prélèvement

Le prélèvement libératoire forfaitaire est assis sur le montant brut des revenus concernés.

Son taux est, sauf exceptions (s’agissant, par exemple, des bons anonymes dont les produits subissent un prélèvement de 60 %), de 16 %.

C.– Les prélèvements sociaux sur les revenus de capitaux mobiliers

Les revenus de capitaux mobiliers des personnes physiques fiscalement domiciliées en France sont, hors disposition spécifique d’exonération, soumis :

– soit à la contribution sociale généralisée sur les revenus du patrimoine régie par l’article L. 136-6 du code de la sécurité sociale, au prélèvement social régi par l’article L. 245-14 du même code et à la contribution additionnelle à ce prélèvement instituée par la loi n° 2004-626 du 30 juin 2004 relative à la solidarité pour l'autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées, ainsi qu’à la contribution pour le remboursement de la dette sociale sur les revenus du patrimoine régie par les articles 1600-0 G et 1600-0 H du code général des impôts ;

– soit à la contribution sociale généralisée sur les revenus de placements régie par l’article L. 136-7 du code de la sécurité sociale, au prélèvement social régi par l’article L. 245-15 du même code et à la contribution additionnelle à ce prélèvement instituée par la loi du 30 juin 2004 précitée, ainsi qu’à la contribution pour le remboursement de la dette sociale sur les revenus de placement régie par les articles 1600-0 I et 1600-0 J du code général des impôts.

1.– Les règles de recouvrement et d’assiette

Les règles de recouvrement de ces deux séries de prélèvements sociaux diffèrent.

La CSG sur les revenus du patrimoine et les prélèvements qui s’y ajoutent sont, en effet, prélevés par voie de rôle et recouvrés selon les mêmes règles que l’impôt sur le revenu. En revanche, la CSG sur les revenus de placements et les prélèvements qui s’y ajoutent sont retenus à la source et recouvrés selon les mêmes règles que le prélèvement libératoire optionnel sur les produits de placements à revenu fixe.

Cette différence s’explique par l’assiette initiale de chacune des deux séries de prélèvements :

– la CSG sur les revenus de placements prélevée à la source étai initialement prélevée sur les revenus d’obligation et de placements assimilés pour l’imposition desquels le contribuable avait opté pour le prélèvement libératoire forfaitaire (et sur certains revenus faisant l’objet de régimes fiscaux dérogatoires ou exonérés d’impôt sur le revenu comme les intérêts des comptes d’épargne logement ainsi que sur les plus-values immobilières) ;

– la CSG sur les revenus du patrimoine prélevée par voie de rôle pesait sur ceux de ces revenus (y compris des revenus autres que des revenus de capitaux mobiliers, comme les revenus fonciers) imposés au barème.

L’article 20 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007 a toutefois soumis à la CSG sur les revenus de placements (donc à la retenue à la source) l’ensemble des revenus pour lesquels l’option pour le prélèvement libératoire peut être exercée, y compris donc lorsqu’elle ne l’a pas été, à la condition toutefois que l’établissement payeur soit établi en France. Les revenus d’obligation, par exemple, imposés par voie de rôle au barème, par décision du contribuable, sont donc désormais néanmoins à la retenue à la source de la CSG lorsqu’ils sont versés par un établissement payeur établi en France.

2.– Les taux

Si les règles de recouvrement différent, les taux des deux séries de prélèvements sociaux sont, en revanche, identiques soit :

– 8,2 % pour la contribution sociale généralisée ;

– 0,5 % pour la contribution pour le remboursement de la dette sociale ;

– 2 % pour le prélèvement social ;

– 0,3 % pour la contribution additionnelle au prélèvement social.

Le taux cumulé de ces prélèvements sociaux est donc de 11 %.

3.– L’imputation des charges

La CSG sur les revenus du patrimoine, qui pèse notamment sur les dividendes, est assise sur le montant net des revenus imposables sans toutefois qu’il soit fait application, pour les revenus distribués pour lesquels ils s’appliquent, des abattements prévus. Les charges, tels que les frais de garde, en sont donc déductibles.

En revanche, la CSG sur les revenus de placements, à laquelle sont notamment soumis les intérêts des obligations, est assise sur le produit imposable qui est le revenu brut. Les charges n’en sont donc pas déductibles.

4.– La déductibilité de l’impôt sur le revenu

En application des dispositions de l’article 154 quinquies du code général des impôts, les contributions sociales généralisées sur les revenus du patrimoine et sur les revenus de placements prélevées sur des revenus de capitaux mobiliers soumis à l’impôt sur le revenu sont déductibles du revenu imposable de l’année de leur paiement à hauteur de 5,8 points.

Toutefois, la CSG sur les revenus de placement afférente aux revenus ayant fait l’objet du prélèvement libératoire forfaitaire prévu à l’article 125 A du code général des impôts n’est pas déductible.

La contribution pour le remboursement de la dette sociale, le prélèvement social de 2 % et sa contribution additionnelle ne sont pas déductibles.

II.– La réforme proposée

A.– La création d’un prélèvement libératoire optionnel
pour certains revenus distribués

Le I du présent article propose de créer, au sein de la première sous-section de la section II du chapitre Ier du titre Ier du code général des impôts, consacrée à la détermination des bénéfices ou revenus nets des diverses catégories de revenus imposables à l’impôt sur le revenu, un nouvel article 117 quater ouvrant aux contribuables, pour l’imposition de certains revenus distribués, la possibilité d’opter pour un prélèvement forfaitaire libératoire selon des modalités largement inspirées de celles prévues pour le prélèvement forfaitaire libératoire optionnel existant applicable aux produits de placements à revenu fixe.

1.– Les revenus concernés

Le premier alinéa du 1° du I du nouvel article 117 quater définit les revenus pour lesquels le contribuable, s’il est résident fiscal français, pourra opter pour le prélèvement forfaitaire libératoire comme les revenus « éligibles » à l’abattement de 40 % prévu au 2° du 3 de l’article 158 du code général des impôts.

Sont donc concernés les revenus auxquels cet abattement peut être appliqué pour le calcul de l’impôt, c’est-à-dire :

– les revenus mentionnés au 2° du 3 de l’article 158 ;

– auxquels s’ajoutent les revenus auxquels le bénéfice de l’abattement est expressément ouvert par le 4° du même 3 ;

– mais à l’exception de ceux exclus du bénéfice de ce dispositif par le 3° du même 3 (en particulier, par exemple, les jetons de présence et les revenus assimilés).

Le 2° du I du nouvel article 117 quater exclut toutefois du champ de l’option trois catégories de revenus de sorte que le champ d’application prélèvement forfaitaire libératoire n’est pas exactement identique à celui de l’abattement de 40 %.

La première catégorie de revenus exclus du champ du dispositif, en application du deuxième alinéa (a) du 2°, correspond aux revenus pris en compte pour la détermination du bénéfice imposable d’une entreprise industrielle, commerciale, artisanale ou agricole ou d’une profession non commerciale, c’est-à-dire les dividendes perçus par un entrepreneur individuel ou par un professionnel libéral qui sont imposés, selon le cas, comme des bénéfices industriels et commerciaux, des bénéfices agricoles ou des bénéfices non commerciaux. On retrouve la même exclusion, s’agissant du prélèvement libératoire forfaitaire sur les produits de placements à revenu fixe, au V de l’article 125 A du code général des impôts.

En application du troisième alinéa (b) du 2°, sont également exclus du champ du dispositif, les revenus payés à des personnes détenant, directement ou indirectement, avec leurs conjoints, leurs ascendants et descendants, plus de 25 % des droits de vote ou des droits dans les bénéfices sociaux de la société distributrice, à un moment quelconque au cours des cinq années précédant le paiement des revenus.

Cette exclusion des dividendes perçus par un actionnaire détenant une participation substantielle dans la société distributrice vise à éviter l’optimisation fiscale par substitution de dividendes, soumis au prélèvement libératoire de 16 %, à des salaires imposés au barème.

Des dispositions similaires sont déjà prévues s’agissant, par exemple, des fonds communs de placement à risques (3°du II de l’article 163 quinquies B du code général des impôts), des sociétés de capital-risque (c du I de l’article 163 quinquies C du même code) ou des plans d’épargne en actions (3° du II de l’article L. 221-31 du code monétaire et financier) qui offrent un régime fiscal privilégié aux dividendes perçus dans leur cadre.

Enfin, le dernier alinéa (c) du 2° du I du nouvel article 117 quater exclut du champ du dispositif les revenus afférents à des titres détenus dans un plan d’épargne en actions.

En effet, les produits des placements dans le cadre d’un PEA sont, en principe, exonérés de l’impôt sur le revenu à la condition que le plan ne soit pas liquidé moins de cinq ans après le premier versement. C’est l’éventuelle plus-value réalisée sur le plan qui est imposée, selon des modalités particulières, dans l’hypothèse d’une liquidation plus précoce du plan. Les dividendes perçus dans le cadre d’un PEA ne sont donc, en principe, pas directement imposés.

En application du 5° bis de l’article 157 du code général des impôts, l’imposition au titre de l’année de perception de la fraction des produits des placements en titres non cotés détenus dans un PEA dépassant annuellement 10 % de leur montant est toutefois prévue.

Cette exception, qui vise à lutter contre une optimisation fiscale qui consisterait, en quelque sorte, à « déplafonner » de fait le montant des versements au PEA par une minoration artificielle de la valeur des titres non cotés inclus (se traduisant par leur rendement très élevé), rend donc possible l’imposition annuelle de dividendes perçus dans un PEA.

Le dépassement de la limite d’exonération étant nécessairement appréciée au terme de l’année (en l’état du droit, par le contribuable lui-même à l’occasion de sa déclaration de revenus), l’imposition de ces dividendes ne peut, en pratique, donner lieu au prélèvement libératoire qui est une option ouverte lors de la perception du revenu.

2.– L’assiette et le taux du prélèvement

Les premier et second alinéas du 1° du I du nouvel article 117 quater précise que le taux du prélèvement est de 16 % et qu’il est assis sur le montant brut des revenus perçus, donc sans déduction d’abattement ou de charge et notamment sans déduction des frais de garde.

La dernière phrase du second alinéa de ce 1° dispose que, dans le cas d’un revenu de source étrangère ayant fait l’objet d’une imposition à la source, celle-ci est imputée sur le prélèvement dans la limite du crédit d’impôt auquel elle ouvre droit selon les modalités prévues par la convention fiscale applicable.

3.– Les modalités de prélèvement

Des modalités de prélèvement distinctes sont prévues s’agissant du prélèvement libératoire sur les produits de placements à revenu fixe selon que l’établissement payeur est établi en France (article 125 A du code général des impôts) ou dans un État européen autre que le Liechtenstein (article 125 D du même code). Il est proposé, pour le nouveau prélèvement créé sur les revenus distribués, de retenir la même articulation.

a) Lorsque l’établissement payeur est établi en France

Le II du nouvel article 117 quater couvre le cas d’un établissement payeur établi en France en prévoyant la déclaration des revenus pour lesquels le contribuable opte pour le prélèvement et le versement de celui-ci par l’établissement payeur.

Il est précisé, d’une part, que le versement du prélèvement doit intervenir dans le délai fixé par le nouvel article 1671 C du code général des impôts (dont le IX du présent article propose la création) et, d’autre part, que l’option doit être exercée par le contribuable au plus tard lors de l’encaissement des revenus et qu’elle est irrévocable pour cet encaissement.

Ces dispositions, qui sont similaires à celles applicables s’agissant du prélèvement optionnel sur les produits de placements à revenu fixe, organisent donc l’exercice de l’option pour le prélèvement forfaitaire « au fil de l’eau », à l’occasion de chaque encaissement, et permettent donc à un contribuable, au titre d’une même année, d’opter pour le prélèvement pour certains des revenus qui y sont éligibles et de demeurer imposé au barème pour d’autres.

Or, à la différence des produits de placements à revenu fixe et en raison des mécanismes correctifs issus de la réforme de l’avoir fiscal, l’imposition au barème des revenus distribués est opérée après l’application d’abattements et ouvre droit à un crédit d’impôt. Il résulte de ces règles que, pour un couple imposé à la dernière tranche du barème, les dividendes dont le montant net n’excède pas 6 041 euros ne donneront pas lieu au paiement de l’impôt (20). Le contribuable pourra donc choisir le prélèvement libératoire pour les revenus encaissés au-delà de la somme (variable selon sa situation) pouvant être perçue en franchise d’impôt par l’application des mécanismes spécifiques de l’imposition au barème et ainsi créer un abattement de fait avant l’application du prélèvement forfaitaire.

b) Lorsque l’établissement payeur est établi hors de France

Le III du nouvel article 117 quater organise l’exercice de l’option et le paiement du prélèvement correspondant dans les cas où l’établissement payeur des revenus pour lesquels le contribuable opte pour le prélèvement forfaitaire est établi hors de France.

Son 1° prévoit que la déclaration des revenus et le paiement du prélèvement sont effectués soit par le contribuable lui-même, soit, s’il est mandaté à cet effet par le contribuable, par l’établissement payeur des revenus établi dans un Etat membre de la Communauté européenne ou dans un autre État partie à l’accord sur l’Espace économique européen ayant conclu avec la France une convention fiscale contenant une clause d’assistance administrative en vue de lutter contre la fraude et l’évasion fiscale

Les revenus devront donc systématiquement être déclarés et le prélèvement payé par le contribuable lui-même pour les revenus versés par un établissement établi hors d’Europe ou au Liechtenstein.

Il est proposé que l’option soit exercée par le dépôt de la déclaration des revenus concernés et le paiement du prélèvement correspondant et il est précisé qu’elle est irrévocable pour les revenus concernés.

Le 2° de ce III précise que la déclaration et le paiement effectués par un établissement payeur mandaté par le contribuable le sont à son nom et pour son compte.

Le 3° permet aux établissements payeurs étrangers mandatés par des contribuables de conclure avec l’administration fiscale française une convention, établie selon un modèle type, organisant le paiement agrégé des prélèvements dont l’établissement s’acquitterait pour le compte de plusieurs de ses clients français. Une disposition similaire concernant le prélèvement sur les produits de placements à revenu fixe (VI de l’article 125 D du code général des impôts) et applicable depuis le 1er janvier 2005 a, selon les informations communiquées au Rapporteur général, donné lieu à l’établissement d’une convention de ce type.

Le 4° dispose qu’à défaut de déclaration des revenus et de paiement du prélèvement dans le délai imparti, les revenus concernés sont imposables dans les conditions de droit commun.

Enfin, le 5° précise que le contribuable percevant à l’étranger des revenus éligibles au prélèvement libératoire forfaitaire est tenu de fournir à l’administration fiscale les renseignements nécessaires à l’établissement de celui-ci, y compris donc dans le cas où le paiement est opéré par un établissement payeur qu’il a mandaté.

4.– Les conditions de recouvrement

Le IV du nouvel article 117 quater dispose que le prélèvement forfaitaire libératoire créé est contrôlé et recouvré selon les mêmes règles et sous les mêmes sûretés, privilèges et sanctions que le prélèvement forfaitaire libératoire sur les produits de placements à revenu fixe payés par un établissement établi en France régi par l’article 125 A du code général des impôts.

5.– Les mesures de coordination

a) L’exclusion des revenus soumis au prélèvement forfaitaire libératoire de l’assiette de l’impôt soumis au barème et du bénéfice du crédit d’impôt

Le A du III propose de modifier l’article 158 du code général des impôts qui détermine le revenu global soumis au barème de l’impôt sur le revenu pour exclure des revenus des capitaux mobiliers qui y sont inclus, les revenus ayant supporté le prélèvement libératoire dont la création est proposée.

Le B du même paragraphe propose, par ailleurs, de modifier, au même article du code général des impôts, la disposition établissant l’abattement de 40 % sur ceux des revenus distribués imposés au barème. Cette modification répond à un souci rédactionnel et confirme la terminologie d’abattement pour qualifier cette réfaction de base. Elle a également pour objectif de confirmer que, comme le prévoit déjà la doctrine administrative, cet abattement est opéré sur le montant brut perçu et donc que l’éventuelle déduction des charges correspondantes intervient après son application.

Le VI propose de modifier l’article 200 septies du code général des impôts pour prévoir que le crédit d’impôt de 50 % ouvert au titre des revenus distribués n’est pas applicable aux revenus sur lesquels aura été opéré le prélèvement libératoire forfaitaire.

b) La déclaration et la prise en compte dans le revenu fiscal de référence des revenus ayant supporté le prélèvement libératoire

Outre la suppression d’une disposition devenue obsolète, le IV tend à modifier l’article 170 du code général des impôts régissant l’obligation de déclaration des contribuables pour l’établissement de l’impôt sur le revenu pour prévoir la mention sur la déclaration des revenus distribués ayant supporté le prélèvement libératoire.

Cette déclaration permettra, en application du VII qui tend à modifier à cet effet l’article 1417 du code général des impôts, la prise en compte de ces revenus pour le calcul du revenu fiscal de référence du contribuable.

c) La non-déductibilité de la cotisation sociale généralisée sur les revenus sur lesquels le prélèvement libératoire forfaitaire est opéré

Le II propose de modifier l’article 154 quinquies du code général des impôts qui organise la déductibilité partielle du revenu imposable des contributions sociales généralisées.

En l’état du droit, la CSG sur les revenus de placement et la CSG sur les revenus du patrimoine sont déductibles du revenu imposable de l’année à hauteur de 5,8 points. Toutefois, la contribution afférente aux revenus d’obligation ayant fait l’objet du prélèvement forfaitaire libératoire sur les produits de placement à revenu fixe n’est pas déductible.

Outre une modification de coordination avec les dispositions du XIII, le II du présent article propose d’aligner sur ce point le nouveau prélèvement libératoire forfaitaire dont la création est proposée sur le prélèvement existant, en excluant la déductibilité partielle de la contribution afférente aux revenus distribués.

d) Dispositions diverses relatives au recouvrement, au paiement et au contrôle

Le IX propose la création, au sein du code général des impôts, d’un nouvel article 1671 C fixant le délai de versement du prélèvement libératoire (au plus tard le quinzième jour du mois suivant celui au cours duquel est intervenu le paiement des revenus) et prévoyant que ce prélèvement est versé sous les mêmes sanctions que la retenue à la source prévue au 2 de l’article 119 du même code qui pèse sur les dividendes versés à des non-résidents.

Il est précisé que les sanctions ne sont pas applicables lorsque les revenus sont payés par un établissement établi hors de France.

Le X tend à modifier l’article 1681 quinquies du code général des impôts (qui prévoit le paiement par virement sur le compte du Trésor auprès de la Banque de France des sommes dues par des établissements payeurs établis en France au titre du prélèvement forfaitaire sur les produits de placements à revenus fixes et de la retenue à la source sur les dividendes versés aux non-résidents lorsque ces sommes dépassent 1 500 euros) en étendant cette obligation aux sommes dues par des établissements payeurs établis en France au titre du prélèvement libératoire dont la création est proposée.

Le XI propose de modifier le 2° de l’article L. 169 A du livre des procédures fiscales qui dispose que le délai de reprise de l’administration fiscale de droit commun en matière d’impôt sur le revenu (soit jusqu'à la fin de la troisième année qui suit celle au titre de laquelle l'imposition est due) s’applique au prélèvement forfaitaire sur les produits de placement à revenu fixe afin de le rendre également applicable au prélèvement sur les revenus distribués créé par le présent projet de loi.

e) La diminution du taux de la retenue à la source pesant sur les revenus distribués aux non-résidents

Le V tend à modifier l’article 187 du code général des impôts qui fixe le taux de la retenue à la source pesant, en application de l’article 119 bis du même code, sur les revenus de capitaux mobiliers perçus par des personnes qui n’ont pas leur domicile fiscal ou leur siège en France.

En l’état du droit, ce taux est de 12 % pour les intérêts des obligations négociables (à l’exception de certaines d’entre elles pour lesquelles il est de 10 %) et de 25 % pour les autres revenus.

Il est proposé de le porter à 16 % pour les revenus distribués de la nature de ceux éligibles à l’abattement de 40 % perçus par des personnes physiques ayant leur domicile fiscal hors de France dans un État membre de la Communauté européenne ou dans un autre État partie à l’accord sur l’Espace économique européen ayant conclu avec la France une convention fiscale contenant une clause d’assistance administrative en vue de lutter contre la fraude ou l’évasion fiscale.

Cette disposition aligne donc la fiscalité des dividendes des non-résidents sur celle applicable aux dividendes perçus par des contribuables français exerçant l’option pour le prélèvement libératoire. Elle n’a toutefois pas de portée pratique, le taux effectif d’imposition appliqué étant, lorsqu’une convention fiscale existe (ce qui est le cas avec tous les États concernés), celui qu’elle prévoit.

B.– Les dispositions relatives aux prélèvements sociaux
sur les revenus distribués

1.– La généralisation de la retenue à la source sur les revenus distribués

Le XIII propose de modifier l’article L. 136-7 du code de la sécurité sociale régissant la contribution sociale sur les revenus de placement afin de soumettre à la retenue à la source certains revenus distribués, actuellement soumis à la contribution sociale sur les revenus du patrimoine recouvrée par voie de rôle.

Les dispositions régissant chacun de ces prélèvements (et les prélèvements qui leur sont associés, comme la contribution pour le remboursement de la dette sociale) étant par ailleurs, comme cela a été rappelé, très similaires, l’effet pratique de cette disposition est de soumettre les revenus concernés au paiement à la source de la contribution sociale généralisée.

Le A définit les revenus concernés qui sont :

– d’une part, les revenus payés à des personnes physiques fiscalement domiciliées en France sur lesquels est opéré le prélèvement libératoire dont le présent article propose la création ;

– d’autre part, les revenus de même nature (c’est-à-dire éligibles à l’abattement de 40 % prévu à l’article 158 du code général des impôts, que ces revenus soient ou non éligibles au prélèvement libératoire) dont le paiement est assuré par une personne établie en France et retenus pour l’établissement de l’impôt sur le revenu, à l’exception des revenus perçus dans un plan d’épargne en actions (ceux-ci n’étant pas systématiquement, comme cela a été rappelé, exonérés de l’impôt sur le revenu).

Il résulte de ces dispositions que les revenus distribués soumis à la contribution sociale généralisée sur les revenus de placement ne seront pas nécessairement les mêmes que ceux supportant le prélèvement libératoire forfaitaire. En particulier, seront soumis à la CSG sur les revenus de placement (donc au paiement à la source) les revenus éligibles au prélèvement libératoire forfaitaire mais pour lesquels le contribuable n’optera pas pour celui-ci.

Le C prévoit l’alignement des modalités de recouvrement, de contrôle et d’assiette de la contribution sociale sur celles applicables au prélèvement libératoire forfaitaire.

Cette contribution devant donc être versée, comme le prélèvement libératoire forfaitaire, au plus tard dans les quinze premiers jours du mois suivant celui du paiement des revenus (IX du présent article), ceux-ci ne se verront pas appliquer, aux termes du B du présent XIII,, le IV de l’article L. 136-7 du code de la sécurité sociale qui organise le versement de la contribution par les établissements payeurs sous forme d’acomptes pour les deux derniers mois de l’année.

Le D propose une disposition de coordination.

2.– La réforme de l’assiette de la contribution sociale généralisée et de la contribution pour le remboursement de la dette sociale

Le XII tend à modifier l’article L. 136-6 du code de la sécurité sociale régissant la contribution sociale sur les revenus du patrimoine pour asseoir celle-ci, s’agissant des revenus de capitaux mobiliers, sur le revenu brut perçu, sans déduction donc des charges supportées en vue de l’acquisition et de l’entretien des revenus correspondants.

Comme cela a été rappelé, la CSG sur les revenus de placement est déjà assise sur le revenu brut.

Le VIII propose, par coordination, une modification similaire de l’article 1600-0 G du code général des impôts régissant la contribution sur les revenus du patrimoine pour le remboursement de la dette sociale et visant à ce que cette contribution soit, elle aussi, assise sur le revenu brut s’agissant des revenus de capitaux mobiliers.

C.– Entrée en vigueur et décret d’application

Le XIV organise la précision des modalités réglementaires d’application du dispositif par un décret fixant notamment les obligations déclaratives des contribuables et des établissements payeurs relatives aux revenus soumis au nouveau prélèvement libératoire.

Le XV précise l’entrée en vigueur du dispositif en prévoyant qu’il s’appliquera aux revenus perçus à compter du 1er janvier 2008.

D.– L’impact du dispositif proposé

1.– Pour les contribuables

Le dispositif proposé permet au contribuable d’opter pour un prélèvement libératoire forfaitaire au lieu d’une imposition au barème établie selon des règles spécifiques (application d’un abattement de 40 % puis d’abattement forfaitaire puis d’un crédit d’impôt).

La comparaison des deux régimes d’imposition dépend donc de la situation fiscale du contribuable, soit, en premier lieu, de son taux marginal d’imposition avant imputation des revenus distribués éligibles au prélèvement forfaitaire et, en second lieu, de l’impact sur son impôt dû des éventuels abattements forfaitaires et du crédit d’impôt.

Pour un contribuable pour lequel les revenus correspondants s’imputeraient sur les deux premières tranches du barème (imposition à 5,5 % ou 14 %) et, a fortiori, pour un contribuable qui ne serait pas imposable après cette imputation, il est bien évident que l’option pour le prélèvement forfaitaire à 16 % ne présente pas d’intérêt.

Pour un contribuable pour lequel des revenus distribués s’imputeraient sur l’avant-dernière tranche du barème (imposition au taux de 30 %), l’option pour le prélèvement forfaitaire sur l’intégralité des revenus éligibles ne présente pas non plus d’intérêt, sauf situation fiscale personnelle exceptionnelle.

Dans cette hypothèse, il convient, en effet, de comparer au montant qui serait dû par application du prélèvement forfaitaire libératoire celui résultant de l’imposition au barème avec application des abattements et du crédit d’impôt, d’une part, et droit à la déduction d’une part de la CSG versée, d’autre part.

Au-delà du montant de dividendes pouvant être perçu en franchise d’impôt sur le revenu du fait des abattements et du crédit d’impôt, en cas d’option pour le barème, le taux marginal effectif d’imposition des dividendes soumis au barème s’établit à 27,26 % (21).

L’option pour le prélèvement forfaitaire aboutissant à un prélèvement effectif total, en incluant les prélèvements sociaux, de 27 %, elle ne présente donc d’intérêt que lorsque le différentiel de 0,26 point de taux sur la fraction des revenus pour laquelle ces deux taux peuvent être comparés (à savoir la fraction dépassant le montant de dividendes pouvant être perçus en franchise d’impôt sur le revenu du fait des abattements et du crédit d’impôt) permet au contribuable de réaliser une économie supérieure à celle rendue possible, d’une part, par l’application des abattements et du crédit d’impôt et, d’autre part, par la déductibilité de la CSG sur la fraction des revenus pouvant être perçus en franchise d’impôt sur le revenu du fait des abattements et du crédit d’impôt.

Or, ce n’est le cas que pour des montants de revenus soumis au prélèvement si élevés qu’il est fort peu probable que ces revenus ne s’imputent pas, en l’absence d’option pour le prélèvement forfaitaire, sur la dernière tranche du barème (22).

L’option pour le prélèvement forfaitaire sur l’intégralité des revenus éligibles ne présente donc pas d’intérêt pour un contribuable pour lequel ces revenus s’imputeraient sur l’avant-dernière tranche du barème. En revanche, ce contribuable a, dans une faible mesure, intérêt à opter, comme le lui permet le dispositif, pour l’imposition au prélèvement forfaitaire libératoire pour la fraction de ces revenus excédant le montant épuisant le bénéfice de l’abattement forfaitaire et du crédit d’impôt, soit, pour un couple soumis à imposition commune, 6 359 euros. Il en résultera, pour lui, une économie de prélèvements obligatoires de 0,26 point sur la fraction des revenus éligibles dépassant ce montant.

En toute rigueur, il convient toutefois de noter que la comparaison précédemment établie ne prend pas en compte le décalage de perception de l’impôt sur le revenu dans le cas d’une imposition au barème par rapport au prélèvement forfaitaire libératoire (le présent article prévoyant, en revanche, une retenue à la source des prélèvements sociaux dans les deux cas). La prise en compte de cet aspect conduit à relativiser l’intérêt de l’option pour le prélèvement forfaitaire libératoire pour un contribuable imposé à l’avant-dernière tranche du barème même pour la fraction des revenus concernés excédant le montant épuisant le bénéfice de l’abattement forfaitaire et du crédit d’impôt (23).

Il apparaît donc que seul un contribuable pour lequel des revenus distribués s’imputeraient, en l’absence d’option pour le prélèvement forfaitaire libératoire, sur la dernière tranche du barème (imposition au taux de 40 %) aurait réellement intérêt à exercer cette option.

Même dans cette hypothèse, le contribuable n’aura toutefois pas intérêt à opter pour le prélèvement libératoire forfaitaire pour ceux de ces revenus distribués dont le montant est inférieur à celui jusqu’auquel la combinaison des abattements et du crédit d’impôt aboutit, en cas d’imposition au barème, à une imposition sur le revenu nulle ou négative (soit 6 041 euros pour un couple soumis à imposition commune et 3 021 euros pour un contribuable célibataire, veuf ou divorcé).

Au-delà de ce montant, l’avantage du prélèvement forfaitaire pour le contribuable est proportionnel au revenu sur lequel le prélèvement est opéré et correspond à une minoration de 5,68 points de la somme des prélèvements obligatoires supportés (24).

Les tableaux ci-après présentent l’impact pour le contribuable des différentes options d’imposition qui lui sont ouvertes, par montant de revenus éligibles au prélèvement forfaitaire libératoire (25).

COUPLE SOUMIS À IMPOSITION COMMUNE IMPOSÉ DANS LA DERNIÈRE TRANCHE MARGINALE DU BARÈME

(en euros)

Montant des revenus distribués éligibles au prélèvement forfaitaire libératoire perçus

Imposition au barème

Prélèvement forfaitaire libératoire opéré sur l’intégralité des revenus éligibles

Prélèvement forfaitaire libératoire avec optimisation

(a)

Gain net maximal

Montant imposable après abattement de 40 % et abattement forfaitaire

Impôt sur le revenu brut

Impôt sur le revenu après imputation du crédit d’impôt

(1)

Prélève-ments sociaux

(2)

CSG déductible

Minoration de l’impôt sur le revenu par déduction de la CSG

(3)

Montant net des prélèvements obligatoires

(1)+(2)-(3)

500

0

0

-230

55

29

12

-187

135

-

0

3 000

0

0

-230

330

174

70

30

810

-

0

6 041

575

230

0

665

350

140

524

1 631

-

0

10 000

2 950

1 180

950

1 100

580

232

1 818

2 700

1 593

225

15 000

5 950

2 380

2 150

1 650

870

348

3 452

4 050

2 943

509

20 000

8 950

3 580

3 350

2 200

1 160

464

5 086

5 400

4 293

793

25 525

12 265

4 906

4 676

2 808

1 480

592

6 892

6 892

5 785

1 107

30 000

14 950

5 980

5 750

3 300

1 740

696

8 354

8 100

6 993

1 361

50 000

26 950

10 780

10 550

5 500

2 900

1 160

14 890

13 500

12 393

2 497

100 000

56 950

22 780

22 550

11 000

5 800

2 320

31 230

27 000

25 893

5 337

250 000

146 950

58 780

58 550

27 500

14 500

5 800

80 250

67 500

66 393

13 857

500 000

296 950

118 780

118 550

55 000

29 000

11 600

161 950

135 000

133 893

28 057

1 000 000

596 950

238 780

238 550

110 000

58 000

23 200

325 350

270 000

268 893

56 457

(a) On entend ici par optimisation l’exercice de l’option pour le prélèvement libératoire forfaitaire pour la seule fraction des revenus pour laquelle le taux du prélèvement libératoire forfaitaire est inférieur au taux marginal d’imposition résultant de l’imposition au barème.

CÉLIBATAIRE, VEUF OU DIVORCÉ IMPOSÉ DANS LA DERNIÈRE TRANCHE MARGINALE DU BARÈME

(en euros)

Montant des revenus distribués éligibles au prélèvement forfaitaire libératoire perçus

Imposition au barème

Prélèvement forfaitaire libératoire opéré sur l’intégralité des revenus éligibles

Prélèvement forfaitaire libératoire avec optimisation (a)

Gain net maximal

Montant imposable après abattement de 40 % et abattement forfaitaire

Impôt sur le revenu brut

Impôt sur le revenu après imputation du crédit d’impôt

(1)

Prélèvements sociaux

(2)

CSG déductible

Minoration de l’impôt sur le revenu par déduction de la CSG

(3)

Montant net des prélèvements obligatoires

(1)+(2)-(3)

500

0

0

-115

55

55

12

-72

135

-

0

2 000

0

0

-115

330

220

46

59

540

-

0

3 021

288

115

0

665

332

70

262

816

-

0

10 000

4 475

1 790

1 675

1 100

1 100

232

2 543

2 700

2 146

397

12 753

6 127

2 451

2 336

1 650

1 403

296

3 443

3 443

2 890

553

15 000

7 475

2 990

2 875

2 200

1 650

348

4 177

4 050

3 496

681

20 000

10 475

4 190

4 075

2 808

2 200

464

5 811

5 400

4 846

965

30 000

16 475

6 590

6 475

3 300

3 300

696

9 079

8 100

7 546

1 533

50 000

28 475

11 390

11 275

5 500

5 500

1 160

15 615

13 500

12 946

2 669

100 000

58 475

23 390

23 275

11 000

11 000

2 320

31 955

27 000

26 446

5 509

250 000

148 475

59 390

59 275

27 500

27 500

5 800

80 975

67 500

66 946

14 029

500 000

298 475

119 390

119 275

55 000

55 000

11 600

162 675

135 000

134 446

28 229

1 000 000

598 475

239 390

239 275

110 000

110 000

23 200

326 075

270 000

269 446

56 629

(a) On entend ici par optimisation l’exercice de l’option pour le prélèvement libératoire forfaitaire pour la seule fraction des revenus pour laquelle le taux du prélèvement libératoire forfaitaire est inférieur au taux marginal d’imposition résultant de l’imposition au barème.

2.– Pour le budget de l’État

L’évaluation des voies et moyens annexée au projet de loi de finances estime à 600 millions d’euros la recette supplémentaire d’impôt sur le revenu tirée en 2008 des dispositions du présent article.

Ce supplément de recettes résulte de la perception de cette somme en 2008 au titre de prélèvements libératoires forfaitaires portant sur des revenus perçus au cours de l’année prochaine et dont l’imposition au barème aboutirait à la perception de recettes en 2009.

Le Gouvernement évalue donc implicitement à 3,75 milliards d’euros (26) le montant des revenus distribués pour lesquels les contribuables opteront, en 2008, pour le prélèvement forfaitaire libératoire. Il s’agit d’une évaluation très prudente au regard du montant total des dividendes distribués (13 milliards d’euros au titre de 2006) et de la probable concentration de leurs bénéficiaires.

Le Gouvernement a indiqué au Rapporteur général qu’un élément majeur d’incertitude était lié à la difficulté d’évaluer la part des dividendes versées par des entreprises dans lesquelles les contribuables détiennent une participation substantielle au sens du présent article, dividendes pour lesquels l’option du prélèvement libératoire n’est pas ouverte.

Les revenus soumis au prélèvement forfaitaire libératoire en 2008 ne donneront, par définition, pas lieu au paiement de l’impôt en 2009. Il en résultera une perte de recettes en 2009 par rapport à l’exercice 2008 estimée dans le rapport sur les prélèvements obligatoires et leur évolution (annexé au projet de loi de finances) à 830 millions d’euros.

Par rapport à l’exercice 2007, la perte de recettes attendue serait ainsi estimée à 230 millions d’euros.

Pour un montant de dividendes concernés donné, les pertes de recettes qui seront effectivement constatées dépendront naturellement du taux effectif d’imposition auquel auraient été soumis les dividendes sur lesquels le prélèvement aura été opéré s’ils avaient été imposés au barème. Elles auront donc d’autant plus élevées qu’une part importante de ces dividendes se serait imputée, en l’absence de prélèvement libératoire, sur la dernière tranche du barème. Ainsi, si le prélèvement libératoire au taux de 16 % se substitue en totalité à une imposition au taux marginal du barème appliqué à l’assiette imposable des dividendes (soit un taux marginal de 24 % ou, en incluant la déductibilité de la CSG, un taux marginal de 21,68 %), sa création entraîne une perte de recettes de 8 points de l’assiette taxable au titre de la première année suivant la mise en place du dispositif et une perte de recettes de 5,68 points de l’assiette taxable au titre des années suivantes.

La Commission a examiné deux amendements de suppression de l’article présentés respectivement par M. Jean-Pierre Brard et M. Jérôme Cahuzac.

M. Jean-Claude Sandrier a souligné que cet article aura, dès 2009, pour conséquence une baisse des recettes fiscales au titre de l’imposition des dividendes.

Approuvant M. Jean-Claude Sandrier, M. Jérôme Cahuzac a estimé que le présent article encourage les entreprises à distribuer leurs bénéfices sous forme de dividendes plutôt qu’à les réinvestir. Il s’est en outre interrogé sur le coût de cet article en « régime de croisière ».

Défavorable à ces deux amendements de suppression, le Rapporteur général a souhaité faire la distinction entre les deux mesures proposées par cet article.

D’une part, le Gouvernement propose de prélever par une retenue à la source les contributions sociales sur les dividendes. Cette réforme est tout à fait fondée puisque la CSG est un impôt proportionnel à la différence de l’impôt sur le revenu. Compte tenu d’un volume d’environ 14 milliards d’euros de dividendes, cette mesure générerait un gain pour les finances sociales d’environ 1,3 milliard d’euros, recette intégrée dans l’équilibre du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2008.

À ce volet « social » s’ajoute une mesure de fiscale consistant à ouvrir la possibilité de choisir l’imposition des dividendes par un prélèvement libératoire forfaitaire au lieu d’une imposition au barème. L’objectif de cette réforme est légitime : il s’agit de chercher à orienter l’épargne vers les placements en actions. Il y a un réel intérêt économique à aligner la fiscalité des dividendes sur celle des obligations, à l’instar récemment d’une réforme mise en œuvre en Espagne. Toutefois, il ne faut pas cacher qu’il s’agit d’une mesure de rendement : elle apporterait 600 millions d’euros aux recettes de l’État en 2008 – année pour laquelle seraient versés à la fois l’impôt dû sur les dividendes distribués en 2007 et, du fait de la réforme, une partie des impôts sur les dividendes distribués l’année prochaine.

Deux problèmes méritent d’être évoqués. Le premier réside dans le risque de privilégier les plus hauts revenus et les patrimoines les plus importants. En effet, compte tenu de la fiscalité actuelle, seul un contribuable pour lequel des revenus distribués s’imputeraient sur la dernière tranche du barème, c’est-à-dire au taux marginal de 40 %, aurait réellement intérêt à exercer l’option ouverte par l’article 6. Pour les autres contribuables, les systèmes d’abattement actuels rendent plus intéressant un paiement au titre des revenus de l’année. Encore faut-il ajouter que, même pour les plus hauts revenus, le prélèvement forfaitaire libératoire ne serait réellement préférable qu’à la condition de détenir un patrimoine substantiel en actions, de l’ordre d’environ 500 000 euros. En outre, l’article institue une clause dite du « cercle familial », déjà prévue notamment en matière de transmissions d’entreprise, et au terme de laquelle le prélèvement libératoire ne serait pas autorisé pour les revenus payés à des personnes détenant, avec des membres de leur famille, plus de 25 % du capital de la société distributrice. Il s’agit d’éviter que les rémunérations par distribution d’actions ne se substituent au versement de salaires, du fait d’une trop grande différence de régime de prélèvements obligatoires, en particulier du fait des cotisations sociales.

Le second problème tient à l’impact budgétaire de cette mesure fiscale. Si les recettes de l’État s’en trouveraient augmentées de 600 millions en 2008, elles seraient mécaniquement réduites, selon le rapport sur les prélèvements obligatoires annexé au projet de loi de finances, de plus de 200 millions d’euros en 2009 par rapport à 2007.

M. Charles de Courson a, lui aussi, souhaité distinguer les deux volets de l’article 6. Le volet « social » est tout à fait fondé, sous réserve de neutraliser un possible effet pervers. L’avancement du paiement des prélèvements sociaux qui, à la différence de la mesure fiscale n’est pas une option mais une obligation, risque de pénaliser les plus faibles revenus. Le prélèvement de 11 % risque en effet d’être douloureux, tout particulièrement lors de sa première année d’application, pour les citoyens non imposables à la CSG du fait de la faiblesse de leurs revenus, mais qui disposent par ailleurs de petits portefeuilles d’actions. Il faudrait donc imaginer un correctif « social » à cette mesure.

En revanche, le volet fiscal de l’article 6 est tout bonnement insensé. L’option ouverte n’est intéressante qu’à la condition de posséder un portefeuille d’actions d’environ un million d’euros, si l’on considère que le taux de rendement moyen est de 2,5 %.

Le Rapporteur général a précisé qu’il a retenu l’hypothèse d’un rendement de 5 % et que ses calculs aboutissent, sous cette réserve, aux mêmes résultats que ceux de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson a jugé que le système serait injuste à l’égard des actionnaires de PME, du fait de la clause de 25 % évoquée par le Rapporteur général : l’actionnaire détenant plus de 25 % d’une petite entreprise ne pourra pas bénéficier de la mesure, alors qu’un actionnaire détenant moins de 25 % des capitaux d’une grande entreprise, lui, le pourra. Face aux défauts de cet article, la majorité a le choix entre la suppression de l’ensemble du volet fiscal et la suppression de la clause familiale de 25 %.

La Commission a rejeté ces deux amendements.

La Commission a ensuite examiné un amendement présenté par M. Yves Censi visant à limiter le champ de l’article 6 aux seules dispositions relatives aux contributions sociales.

M. Jérôme Chartier a expliqué que cet amendement conserve tous les avantages de la mesure proposée par le Gouvernement tout en en supprimant les inconvénients. L’amendement propose en effet de retirer le volet fiscal de l’article, qui soulève des doutes quant à son équité, tout en conservant le volet touchant aux contributions sociales.

M. Charles de Courson a estimé que cet amendement ne peut, pour des raisons budgétaires et au vu de l’état de nos finances publiques, être regardé que comme une étape de la réflexion sur cet article. Il a proposé de réserver le bénéfice du dispositif aux PME.

M. Henri Emmanuelli a ajouté que l’état de nos finances publiques renforce encore le caractère injuste d’une mesure qui bénéficierait seulement aux gros portefeuilles.

Le Rapporteur général s’est déclaré favorable à cet amendement en soulignant qu’il a l’avantage de préserver le budget de la sécurité sociale et d’obliger à trouver, pour le budget de l’État, un dispositif fiscal plus approprié que celui proposé par l’article 6, afin notamment de réduire les pertes de recettes au-delà de l’année 2008.

En réponse à M. Charles de Courson, il a indiqué que l’éventuelle suppression de la clause d’exclusion des contribuables détenant une participation substantielle dans l’entreprise ne serait pas de nature à réduire la forte concentration des bénéficiaires de la mesure, mais conduirait plutôt à l’accroître. Cette suppression ferait, en outre, bénéficier de la mesure la population qui serait la plus à même d’opter entre salaires et dividendes, et donc risquerait de conduire à une baisse de rendement des prélèvements sociaux. Il convient d’être attentif, lorsqu’il s’agit de légiférer en matière fiscale, aux conséquences induites sur la CSG et les cotisations sociales en général.

M. Charles de Courson a rappelé que le principal argument justifiant la clause de 25 % serait effectivement qu’elle préviendrait les arbitrages entre le salaire et le versement de dividendes. Le sujet est toutefois plus complexe. En effet, l’arbitrage porterait plutôt sur trois options : les plus-values, le versement des dividendes et le salaire. Ainsi, dans l’hypothèse d’une distribution de dividendes sous le régime du prélèvement libératoire proposé, un résultat avant impôt de 150 conduirait à payer 50 d’IS, les 100 restants se partageant entre 11 de contribution sociale et 24 d’imposition des dividendes, soit un total de prélèvement de 50 %. Si la même entreprise réinvestissait le même résultat, ses actionnaires réaliseraient, en principe, une plus-value équivalente mais sans subir de prélèvements obligatoires.

La Commission a adopté cet amendement (amendement n° I-1) portant rédaction globale de l’article 6. Par conséquent, sont devenus sans objet :

– un amendement de M. Charles de Courson limitant le bénéfice du prélèvement libératoire aux dividendes distribués par des PME ;

– un deuxième amendement de M. Charles de Courson supprimant la disposition excluant des bénéficiaires potentiels du prélèvement libératoire les contribuables détenant, directement ou indirectement, une participation substantielle dans le capital de l’entreprise distributrice ;

– deux amendements identiques, l’un présenté par M. Charles de Courson et l’autre par M. Michel Bouvard, autorisant les PME non cotées à reporter jusqu’au 15 décembre 2008 les montants de prélèvement forfaitaire libératoire et de contributions sociales dus au titre des dividendes distribués en 2008.

Puis, la Commission a adopté l’article 6 ainsi modifié.

*

* *

Après l’article 6 :

La Commission a ensuite examiné un amendement présenté par le Président Didier Migaud tendant à fixer à 0 le taux du prélèvement libératoire forfaitaire pour les parts des revenus de l’épargne donnés aux œuvres dans le cadre d’un mécanisme dit « solidaire ».

Le Rapporteur général s’est déclaré défavorable à cet amendement en soulignant qu’un tel dispositif favoriserait le recours à l’intermédiation, ce qui lui semble inutile. Ces dernières années, les avantages fiscaux consentis pour les dons aux œuvres solidaires ont, en effet, été significativement accrus.

Le Président Didier Migaud a déploré que, sous prétexte de ne pas favoriser l’intermédiation, le rejet de cet amendement conduise à défavoriser les œuvres solidaires.

La Commission a rejeté cet amendement.

La Commission a examiné un amendement présenté par le Président Didier Migaud tendant à transformer en crédit d’impôt la réduction d’impôt pour la souscription au capital d’une entreprise solidaire.

Le Rapporteur général s’est déclaré défavorable à cet amendement, en rappelant qu’il vise le dispositif dit « Madelin » consistant en une défiscalisation des investissements en fonds propres dans les PME. Il a jugé qu’aucun motif ne justifie d’améliorer encore aujourd’hui cette niche fiscale particulièrement puissante.

La Commission a rejeté cet amendement ainsi qu’un amendement également présenté par le Président Didier Migaud visant à transformer en crédit d’impôt la réduction actuellement en vigueur au titre de l’épargne solidaire.

Article 7

Crédit d’impôt sur le revenu accordé au titre des intérêts des prêts contractés pour l’acquisition ou la construction de l’habitation principale

Texte du projet de loi :

Le V de l’article 200 quaterdecies du code général des impôts est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Ce taux est porté à 40 % pour les intérêts payés au titre de la première annuité de remboursement. »

Exposé des motifs du projet de loi :

L'article 5 de la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat (TEPA) instaure un crédit d'impôt sur le revenu au titre des intérêts des prêts contractés auprès d’établissements financiers pour l'acquisition ou la construction d'un logement affecté à l'habitation principale.

Cet avantage est égal à 20 % du montant des intérêts payés au titre des cinq premières annuités de remboursement.

Afin de poursuivre l’effort entrepris en faveur de l’accession à la propriété, il est proposé de porter de 20 à 40 % le taux du crédit d'impôt pour les intérêts payés au titre de la première annuité de remboursement.

Cette majoration permettrait d'atténuer le surcoût supporté par le contribuable dans les premiers mois qui suivent la souscription du prêt consacré à l'achat ou à la construction du logement (frais de dossier ; honoraires des notaires, architectes et maîtres d'œuvre ; frais d'emménagement…).

Observations et décision de la Commission :

Le présent article a pour objet de porter de 20 à 40 %, au titre de la première année de remboursement, le taux du crédit d’impôt sur le revenu au titre des intérêts d’emprunts supportés pour l’acquisition ou la construction d’un logement affecté à l’habitation principale.

I.– La censure par le Conseil constitutionnel de l’article 5 de la loi
en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat

A.– l’article 5 de la loi en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat

L’article 5 de la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat, codifié à l’article 200 quaterdecies du code général des impôts, a institué un crédit d’impôt sur le revenu au titre des intérêts d’emprunts contractés auprès d’établissements financiers pour l’acquisition ou la construction d’un logement affecté à l’habitation principale du contribuable (27).

Limité aux cinq premières annuités de remboursement de l’emprunt, le crédit d’impôt est également plafonné dans son montant :

(en euros)

 

Personne célibataire, veuve ou divorcée

Personne handicapée célibataire, veuve ou divorcée

Couple soumis à imposition commune

Couple soumis à imposition commune dont l’un des membres est handicapé

Couple soumis à imposition commune avec une personne à charge

Couple soumis à imposition commune avec deux personnes
à charge

Plafond des intérêts

3 750

7 500

7 500

15 000

8 000

8 500

Taux du crédit d’impôt

20 %

Plafond du crédit d’impôt

750

1 500

1 500

3 000

1 600

1 700

Ce crédit d’impôt est en outre cumulable avec le « prêt à taux zéro » et l’ensemble des prêts bonifiés – mais exclusif de la réduction d’impôt de
l’article 199 undecies A du code général des impôts relatif aux investissements outre-mer.

Un décret doit préciser les conditions d’application du crédit d’impôt, en particulier les obligations des prêteurs et des emprunteurs. Ce décret et l’instruction sont en cours d’élaboration. Ils devraient intégrer les aménagements apportés par le texte inscrit au projet de loi de finances pour 2008 et donc être publiés immédiatement après la promulgation de cette loi.

Le dispositif devrait concerner environ 700 000 ménages en année pleine. En « régime de croisière » (atteint en 2014, à législation inchangée), le nombre de bénéficiaires devrait être de l'ordre de 3,5 millions.

B.– La censure par la Conseil constitutionnel de la rétroactivité du dispositif

Par sa décision n° 2007-555 DC du 16 août 2007, le Conseil constitutionnel a censuré l’article 5 susmentionné en jugeant contraire à la Constitution l’application du crédit d’impôt aux intérêts des emprunts contractés avant l’entrée en vigueur de la loi, soit le 21 août 2007. En effet, le Conseil a considéré qu’« en décidant d’accroître le pouvoir d’achat des seuls contribuables ayant acquis ou construit leur habitation principale depuis moins de cinq ans, le législateur a instauré, entre les contribuables, une différence de traitement injustifiée au regard de l’objectif qu’il s’est assigné », que « cet avantage fiscal fait supporter à l’État des charges manifestement hors de proportion avec l’effet incitatif attendu, et qu’« il en résulte une rupture caractérisée de l’égalité des contribuables devant les charges publiques ».

Par conséquent, le III de l’article 5 susmentionné dispose que les dispositions de l’article 200 quaterdecies du code général des impôts s’appliquent « à compter de la publication de la présente loi au Journal officiel », soit le 21 août 2007.

Comme le Conseil constitutionnel le rappelle régulièrement, le principe de non-rétroactivité des lois n’a de valeur constitutionnelle, en application de l’article 8 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, qu’en matière répressive. Dans les autres matières, le législateur peut adopter des dispositions rétroactives, à la condition toutefois, ainsi que le rappelle le Conseil dans sa décision n°2001-453 DC du 18 décembre 2001, « qu’elles soient justifiées par un motif d’intérêt général suffisant et sous réserve de ne pas priver de garanties légales des exigences constitutionnelles ». Ce que le Conseil a censuré n’est donc pas la rétroactivité de la loi en tant que telle que son coût et l’absence de motif d’intérêt général, dont il résulte une rupture de l’égalité des contribuables devant les charges publiques.

De fait, c’est l’ampleur de la rétroactivité – cinq années à compter du premier jour du mois suivant la publication de la loi – qui a motivé la censure du Conseil constitutionnel. En effet, le Conseil constitutionnel lui-même, dans sa décision n° 2003-483 DC du 14 août 2003 sur la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites, a admis qu’une disposition législative pouvait s’appliquer, sans rompre l’égalité de traitement entre les personnes concernées, à compter de la délibération du projet de loi en Conseil des ministres, celui-ci étant « de ce fait, porté à la connaissance du public » (28).

Le ministre de l’Économie, des finances et de l’emploi a annoncé le 24 août que le crédit d’impôt sera applicable aux opérations pour lesquelles l'acte authentique d'acquisition a été signé à compter du 6 mai 2007 et aux constructions pour lesquelles une déclaration d'ouverture de chantier a été effectuée à compter de cette date. Cette précision sera apportée par voie d’instruction.

La date du 6 mai 2007 n’est pas arbitraire puisqu’elle correspond à l’élection du Président de la République qui, dans son programme, s’était engagé à présenter rapidement au Parlement un projet de loi contenant un ensemble de mesures en faveur du pouvoir d’achat, parmi lesquelles le présent crédit d’impôt. Cette mesure a donc bien été « portée à la connaissance du public » et ce, dès avant le 6 mai 2007. En outre, le choix de cette date permet d’écarter le risque d’une rupture d’égalité entre les contribuables qui ont signé l’acte authentique ou déclaré une ouverture de chantier entre le 6 mai et le 21 août et ceux qui ont accompli les mêmes formalités après la promulgation de la loi. Enfin, avancer au 6 mai 2007 la date d’application du crédit d’impôt ne fera pas « supporter à l’État des charges manifestement hors de proportion avec l’effet incitatif attendu », qui avaient en partie justifié la censure du Conseil constitutionnel.

II.– Les dispositions du présent article

Le présent article a pour objet de compléter le V de
l’article 200 quaterdecies du code général des impôts par un nouvel alinéa disposant que le taux du crédit d’impôt « est porté à 40 % pour les intérêts payés au titre de la première annuité de remboursement ». En conséquence, le montant maximal du crédit d’impôt s’établit comme suit :

(en euros)

 

1ère année

2ème année

3ème année

4ème année

5ème année

Total

Personne célibataire,
veuve ou divorcée

1 500

750

750

750

750

4 500

Personne handicapée célibataire, veuve ou divorcée

3 000

1 500

1 500

1 500

1 500

9 000

Couple soumis
à imposition commune

3 000

1 500

1 500

1 500

1 500

9 000

Couple dont l’un des
membres est handicapé

6 000

3 000

3 000

3 000

3 000

18 000

Couple soumis à imposition commune avec un enfant

3 200

1 600

1 600

1 600

1 600

9 600

Couple soumis à imposition commune avec deux enfants

3 400

1 700

1 700

1 700

1 700

10 200

Il convient de préciser que si, en application de l’article 200 quaterdecies du code général des impôts, « ouvrent droit au crédit d’impôt les intérêts payés au titre des cinq premières annuités de remboursement », l’annuité est recalée sur l’année civile d’imposition. En pratique, un contrat de prêt signé en cours d’année ouvre bien droit au crédit d’impôt sur cinq annuités, dont le point de départ est celui de la date anniversaire de la première mensualité de remboursement du prêt, mais étalées sur six années d’imposition. De même, la majoration proposée par le présent article s’appliquera au titre de deux années fiscales consécutives (29).

Le coût de ce doublement du taux du crédit d’impôt pour la première annuité est estimé à 220 millions d’euros en 2008 et à 840 millions d’euros en année pleine, à rapporter au 1,89 milliard d’euros qu’aurait coûté en 2008 le dispositif initial. Il convient cependant de signaler qu’avec les années, les économies résultant de l’exclusion des emprunts contractés avant le 6 mai 2007 iront en diminuant, puisque le crédit d’impôt ne porte que sur les intérêts payés au titre des cinq premières annuités de ceux-ci. En revanche, le coût du doublement du taux pour la première annuité ne peut que s’accroître, à mesure que de nouveaux prêts éligibles seront contractés.

D’après les simulations transmises au Rapporteur général par le ministère de l’économie, des finances et de l’emploi, le coût du crédit d’impôt s’établit comme suit (30) :

(en millions d’euros)

 

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Coût du crédit d’impôt avant la censure par le Conseil constitutionnel

1 890

3 180

3 450

3 640

3 730

3 730

3 730

Coût du crédit d’impôt
résultant de la loi TEPA

220

970

1 730

2 460

3 170

3 710

3 740

Coût du doublement du taux la 1ère année proposé par le présent article

220

790

830

840

840

840

840

Coût total du crédit d’impôt
proposé par le présent article

440

1 760

2 560

3 300

4 010

4 550

4 580

Source : Direction générale des impôts

Alors que la censure par le Conseil constitutionnel de la rétroactivité du crédit d’impôt aurait eu pour conséquence de limiter considérablement le coût de celui-ci, au moins jusqu’en 2012, le présent article, en majorant le taux applicable la première année, entraînera à terme un accroissement de son coût de 840 millions d’euros par an. Au final, le coût du crédit d’impôt en « régime de croisière » s’élèvera à plus de 4,5 milliards d’euros par an.

*

* *

La Commission a rejeté trois amendements présentés par M. François de Rugy, le premier de suppression, et les deux derniers tendant à réserver le bénéfice du dispositif, s’agissant des logements neufs, à ceux disposant d’une étiquette énergie entre A et C et à ceux comprenant une part d’énergies renouvelables dans leur production énergétique.

La Commission a adopté l’article 7 sans modification.

*

* *

Après l’article 7 :

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Jérôme Cahuzac, tendant à limiter le cumul des déductions ou réductions du revenu imposable, à 40 % du montant de l’impôt sur le revenu hors application de ces déductions ou réductions.

M. Jérôme Cahuzac a indiqué que cet amendement a vocation à ouvrir le débat sur le plafonnement des niches fiscales, en proposant de limiter leur cumul à 40 % du revenu imposable. Lors des dernières élections, sans aller jusqu’à parler de consensus sur cette question, de nombreux candidats se sont prononcés en faveur d’une limitation des effets cumulatifs des niches.

Le Rapporteur général a émis un avis défavorable en soulignant les difficultés posées par le caractère rétroactif du dispositif proposé. Un tel amendement remettrait en cause des décisions de dépenses déjà engagées comme, par exemple, celles concernant des investissements entrant dans le champ du dispositif « Malraux ». Si un plafonnement de cette nature était institué, il devrait ne s’appliquer qu’à partir des revenus perçus en 2008 et en conséquence figurer en deuxième partie de la loi de finances.

M. Jérôme Cahuzac a estimé que cet argument tenant au caractère rétroactif de la mesure met à mal toute possibilité de débat, dès lors que, quel que soit le moment où elle entrerait en vigueur, il existera toujours des contribuables en cours d’imputation de dépenses sur leur revenu imposable.

Le Rapporteur général a jugé qu’un tel raisonnement n’est pas exact.

M. Charles de Courson a souligné qu’il n’est pas possible de continuer à avoir d’un côté des niches fiscales non plafonnées, du type de celle relative aux investissements outre-mer, et de l’autre aucun plafonnement global. Il a souhaité connaître la date de remise du rapport que le ministre de l’Économie, des finances et de l’emploi s’est engagé à déposer au sujet de l’impôt minimal.

Le Rapporteur général a répondu que le rapport sera remis le 15 octobre prochain.

Le Président Didier Migaud a indiqué qu’il déposera des amendements en deuxième partie du projet de loi de finances souhaitant que, à défaut d’être tranché en première partie, le sujet puisse trouver une solution en deuxième partie, ce qui implique que les députés soient en mesure de formuler des propositions.

M. Hervé Mariton a remarqué que l’amendement proposé plafonnerait le quotient familial et présente à cet égard un écueil important.

M. Jérôme Cahuzac a confirmé que ce plafonnement va de soi, le Rapporteur général ajoutant que le Conseil des impôts a lui-même considéré que le quotient familial ne constitue pas une niche fiscale.

La Commission a rejeté cet amendement.

M. Marc Le Fur a retiré un amendement, tendant à plafonner la déduction des pensions alimentaires versées au titre d’enfants mineurs entre concubins vivant sous le même toit.

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Jérôme Cahuzac tendant à limiter à 7 500 euros la réduction d’impôt sur le revenu résultant des réductions d’impôt, autres que le quotient familial, et des crédits d’impôt.

M. Jérôme Cahuzac a expliqué qu’il s’agit d’un amendement de repli consistant à fixer un plafond de 7 500 euros pour le cumul des réductions et crédits d’impôt.

Le Rapporteur général ayant émis un avis défavorable, la Commission a rejeté cet amendement.

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Jérôme Cahuzac, tendant à substituer à la réduction d’impôt pour emploi à domicile un crédit d’impôt suivant des conditions identiques.

M. Jérôme Cahuzac a indiqué que, comme le soulignait le Conseil des impôts dans son rapport 2003 consacré à la fiscalité dérogatoire, la réduction d’impôt pour emploi d’une personne à domicile bénéficie actuellement essentiellement aux foyers fiscaux dont les tranches de revenu sont les plus élevées avec l’impossibilité, pour les foyers non imposables, de bénéficier de cet avantage. Le Conseil, à cette occasion, a démontré notamment que, sur 2,2 millions de déclarants, 1,3 million de personnes seulement ont pu bénéficier d’une réduction fiscale. Les autres n’étant pas imposables à l’impôt sur le revenu, ils ne peuvent bénéficier d’aucune aide. L’amendement permettrait à tous de bénéficier du dispositif en faveur de l’emploi à domicile.

M. Laurent Hénart a souligné que l’amendement est satisfait depuis cette année.

Le Rapporteur général a rappelé que la réduction d’impôt a été transformée en crédit d’impôt pour les emplois familiaux en loi de finances rectificative pour 2006 et qu’a été également créé un crédit d’impôt pour les dépenses d’hébergement pour les personnes dépendantes. À cette occasion, il a été décidé de ne pas élargir ce dispositif, notamment pour les personnes âgées, compte tenu de l’existence d’autres aides, comme l’aide personnalisée à l’autonomie (APA). Le souhait que le dispositif demeure focalisé sur des besoins spécifiques a cependant été remis en cause en 2007 et le crédit d’impôt a été élargi à toutes les dépenses.

M. Laurent Hénart a confirmé que la loi du 5 mars 2007, reprenant les préconisations du Conseil économique et social, a institué un crédit d’impôt « en miroir » de la réduction d’impôt existante pour l’ensemble des emplois à domicile : le crédit d’impôt est ouvert pour les mêmes dépenses et bénéficie des mêmes plafonds. En revanche, il n’est ouvert qu’aux personnes en situation d’activité (personnes travaillant ou en recherche d’emploi) pour les raisons exposées par le Rapporteur général.

Cet amendement a été retiré.

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Jérôme Cahuzac, tendant à fixer le montant des dépenses pris en compte pour l’application de la réduction d’impôt pour emploi à domicile à 6 900 euros, relevé à 10 000 euros pour certains contribuables nécessitant une assistance particulière.

M. Jérôme Cahuzac a expliqué que l’amendement permettrait de revenir au plafond en vigueur sous la onzième législature, afin de faire de la réduction d’impôt une aide et non une niche. Cette mesure constituerait un gain pour l’État qui pourrait venir en substitution des dispositions supprimées à l’article 6 du projet de loi.

Après que le Rapporteur général eut émis un avis défavorable, la Commission a rejeté cet amendement.

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Article additionnel après l’article 7

Institution d’un crédit d’impôt pour les versements aux associations
agréées de défense des consommateurs

La Commission a examiné deux amendements présentés respectivement par M. Pierre Morel-A-L’Huissier et M. Jean-Pierre Gorges, tendant à instituer une réduction d’impôt de 66 % pour les dons aux associations de défense des consommateurs agréées.

M. Jean-Pierre Gorges a précisé qu’il s’agit de conforter l’action des associations de défense des consommateurs, en accordant une réduction d’impôt de 66 % du montant des versements, et notamment des dons et cotisations, effectués à leur profit, dans la limite de 20 % du revenu imposable.

M. Charles de Courson a estimé que l’amendement permettrait par ailleurs d’harmoniser le traitement des versements aux associations de consommateurs avec celui des contributions aux syndicats, desquels dépendent certaines associations de consommateurs.

Le Rapporteur général, après avoir rappelé que l’amendement reprend les dispositions de l’article 13 du projet de loi en faveur des consommateurs déposé en novembre 2006, a émis un avis favorable, sous réserve de l’introduction d’un plafond en valeur absolue égal à 100 euros par an.

La Commission a adopté les deux amendements identiques ainsi modifiés (amendement n° I-2).

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Après l’article 7 :

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Charles de Courson, tendant à renforcer le dispositif fiscal d’aide aux travaux forestiers.

M. Charles de Courson a rappelé que l’article 199 decies H du code général des impôts prévoit que les dépenses de travaux forestiers réalisées par un propriétaire forestier peuvent faire l’objet d’une réduction d’impôt sur le revenu de 25 %. Ces dépenses sont retenues dans la limite de 1 250 euros pour une personne célibataire, veuve ou divorcée, et de 2 500 euros pour un couple marié ou des partenaires liés par un pacte civil de solidarité. Les limites actuelles sont d’un montant trop faible par rapport au coût des investissements forestiers couramment pratiqués. D’une façon générale, ces travaux sont d’un coût supérieur aux recettes tirées des ventes de bois. Cette situation conduit, pour une forêt privée, à l’exploitation d’à peine 50 % de la croissance biologique et pénalise la compétitivité de l’ensemble de la filière. L’objet de l’amendement est d’accroître les limites retenues pour les porter respectivement à 6 250 et 12 500 euros. Par ailleurs, un écart trop important entre les limites actuelles et le montant de l’investissement incite les propriétaires forestiers à segmenter leurs interventions, afin de bénéficier de la réduction d’impôt tous les ans. C’est pourquoi il est proposé de créer un mécanisme de report du bénéfice de la réduction d’impôt, afin que les propriétaires forestiers réalisent leurs travaux en une seule fois. Les contribuables, associés d’un groupement forestier, peuvent bénéficier de la réduction, en proportion des droits qu’ils détiennent dans le groupement. Le dispositif incite donc à rester en indivision ou à dissoudre les groupements forestiers. Il est donc proposé de permettre à chaque associé de groupement de bénéficier des mêmes limites que celles prévues pour les propriétaires ou indivisaires de parcelles boisées. Le coût de l’amendement serait de l’ordre de 10 ou 20 millions d’euros.

Le Rapporteur général a rappelé que cet avantage fiscal a été institué par la loi d’orientation agricole de 2001, dans le contexte particulier qui a suivi la tempête de 1999. L’amendement proposé est particulièrement ambitieux puisqu’il vise simultanément à :

– multiplier par 5 le plafond de certaines des dépenses éligibles à la réduction d’impôt pour travaux forestiers ;

– substituer au plafond de dépenses éligibles existant par groupement forestiers un plafond de même montant par associé ;

– permettre le report (pendant huit ou seize ans) de l’avantage fiscal attaché aux dépenses dépassant le plafond annuel ;

– supprimer la condition de détention pendant quinze ans des parcelles concernées ;

– ajouter de nouvelles catégories de dépenses éligibles ;

– transformer la réduction en crédit d’impôt.

Après que le Rapporteur général eut émis un avis défavorable, considérant que le dispositif était suffisamment avantageux en l’état, la Commission a rejeté cet amendement.

La Commission a examiné deux amendements présentés par M. Jérôme Cahuzac, tendant à exclure le revenu tiré des heures supplémentaires pour le calcul du revenu fiscal de référence et de la prime pour l’emploi.

M. Jérôme Cahuzac a estimé que l’exonération fiscale des heures supplémentaires réalisée dans le cadre de loi en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat est incomplète. En contradiction avec les engagements du Président de la République et de la majorité, des salariés qui effectueraient des heures supplémentaires dans le nouveau cadre légal pourraient voir leur imposition progresser et leur pouvoir d’achat régresser. En effet, le choix du Gouvernement d’intégrer les rémunérations perçues au titre des heures supplémentaires réalisées dans le calcul du revenu fiscal de référence pourrait conduire à priver des salariés modestes de diverses exonérations liées au niveau de leur revenu fiscal de référence. En particulier, l’exonération de la taxe d’habitation, de même que le bénéfice de divers tarifs sociaux, sont conditionnés au niveau du revenu fiscal de référence. Il est donc proposé, à l’identique de ce qui est prévu pour les entreprises qui voient les effets de la nouvelle législation neutralisés pour l’application des allégements généraux de cotisations sociales, de neutraliser les heures supplémentaires pour le calcul du revenu fiscal de référence et de la PPE.

Le Rapporteur général s’est déclaré défavorable à ces amendements, en rappelant les effets massifs de la mesure d’exonération des heures supplémentaires. Pour un salarié au SMIC à 39 heures (sans heures supplémentaires additionnelles), le gain avant impôt sera de l’ordre de 680 euros par an, c’est-à-dire 70 % du SMIC net mensuel. Après prise en compte de la PPE et de l’impôt sur le revenu, le gain passe à environ 700 euros. Pour un salarié au SMIC passant de 35 à 39 heures, le gain annuel sera de près de 2 200 euros, soit plus de deux mois de SMIC net. Après impôt et PPE, le gain passe à environ 1 880 euros. Ces chiffres montrent que le gain qui résulte de la mesure d’exonération des heures supplémentaires est très supérieur à la diminution du montant de la PPE.

M. Henri Emmanuelli a souhaité pouvoir comparer les gains résultant d’heures supplémentaires avant et après réforme et regretté qu’un supplément de revenu tiré d’un accroissement de la durée de travail puisse être présenté comme résultant de la mesure d’exonération des heures supplémentaires.

M. Jérôme Cahuzac a insisté sur le fait que certains contribuables vont perdre le bénéfice du plafonnement de la taxe d’habitation en fonction du revenu et qu’il convient de neutraliser cet effet.

M. Henri Emmanuelli a estimé que, sur un sujet aussi complexe que la défiscalisation des heures supplémentaires, la majorité comme le Gouvernement devraient se garder des effets d’annonces susceptibles d’induire nos concitoyens en erreur.

Le Rapporteur général a précisé qu’il n’a évoqué l’exemple d’un contribuable portant sa durée de travail, égale à 35 heures par semaine avant la réforme, à 39 heures hebdomadaires que pour disposer d’un cas où la PPE diminue sensiblement. Il a ajouté que, même dans ce cas, le gain net pour le contribuable est très significatif. S’agissant de la taxe d’habitation, seuls les bénéficiaires du RMI en sont exonérés. Pour les personnes qui touchent un revenu, son montant est plafonné à 4,3 % de celui-ci. Certes, la défiscalisation des heures supplémentaires entraînant une hausse du revenu, le montant de la taxe d’habitation augmentera lui aussi, mais proportionnellement à la hausse du revenu et dans la limite de 4,3 % de celui-ci. Il n’y a donc pas d’effet de seuil.

M. Marc le Fur s’est déclaré sensible aux effets de seuils que peut entraîner, pour d’autres dispositifs, l’augmentation du revenu résultant de la défiscalisation des heures supplémentaires.

Le Rapporteur général a confirmé qu’en matière de taxe d’habitation, et contrairement à d’autres taxes ou aides, la question du seuil ne se pose pas.

Approuvant le Rapporteur général, M. Hervé Mariton a souligné que la défiscalisation des heures supplémentaires n’emporte aucune exonération en matière de taxe d’habitation, dans la mesure où elle n’augmente le montant de cette taxe que dans la proportion de l’accroissement du revenu.

Le Rapporteur général s’est proposé de communiquer aux commissaires une simulation des conséquences de la défiscalisation des heures supplémentaires.

Puis, répondant à M. Marc Le Fur, il a souligné qu’aucun problème de seuil ne se pose pour la taxe sur le foncier bâti dès lors que, pour cet impôt, les exonérations sont liées à l’âge et non au revenu.

Reconnaissant que l’exemple de la taxe d’habitation n’est pas pertinent, M. Jérôme Cahuzac a considéré que l’amendement reste opportun dans la mesure où il neutralise l’accroissement du revenu fiscal de référence découlant de la défiscalisation des heures supplémentaires et dont le niveau conditionne de nombreuses aides, notamment celles versées par les collectivités territoriales.

M. Charles de Courson a estimé nécessaire de faire une simulation, non pas sur les personnes qui travaillent 35 ou 39 heures, mais sur les salariés à temps partiel qui, eux, ne peuvent faire que quelques heures complémentaires.

S’agissant de la neutralisation de l’augmentation du revenu fiscal de référence découlant de l’exonération fiscale des heures supplémentaires, le Rapporteur général a fait valoir que le bénéfice, pour le salarié, de cette exonération est supérieur aux inconvénients pouvant résulter de l’augmentation du revenu fiscal de référence.

Les amendements ont été rejetés.

La Commission a ensuite examiné un amendement présenté par M. Jérôme Cahuzac, tendant à transformer en crédit d’impôt la réduction d’impôt pour les dépenses liées à l’hébergement des personnes dépendantes.

M. Jérôme Cahuzac a souligné qu’en ne s’adressant qu’aux seules personnes imposables, la réduction d’impôt est d’autant plus avantageuse que les revenus de ceux qui en bénéficient sont importants.

Le Rapporteur général a rappelé les importantes évolutions récentes de l’état du droit en la matière, et souligné les allocations pouvant relayer les mécanismes fiscaux pour les contribuables les plus modestes.

L’amendement a été retiré.

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Jérôme Cahuzac, tendant à fixer le plafond des dépenses ouvrant droit crédit d’impôt en faveur des économies d’énergie indépendamment de la situation matrimoniale du contribuable.

M. Jérôme Cahuzac a jugé injustifié la distinction qui est faite quant au plafond des dépenses ouvrant droit au crédit d’impôt pour dépenses d’économie d’énergie. En effet, le montant des dépenses est le même, que le contribuable soit en couple ou célibataire.

Le Rapporteur général a jugé préférable d’examiner les amendements en matière de fiscalité environnementale une fois connues les conclusions du « Grenelle de l’environnement ».

À M. Henri Emmanuelli, qui s’est interrogé sur la présence ou non des mesures résultant du « Grenelle de l’environnement » en loi de finances, le Rapporteur général a estimé souhaitable que ces mesures ne soient pas examinées dans le cadre de la loi de finances, ni même dans celui de la loi de finances rectificative, afin que le Parlement dispose du temps nécessaire pour les expertiser.

La Commission a rejeté, suivant l’avis du Rapporteur général, deux amendements présentés par M. Philippe Martin :

– le premier tendant à relever de 10 points les taux du crédit d’impôt régi par l’article 200 quater du code général des impôts relatif aux dépenses d’efficacité énergétique, d’installation d’équipements de production d’énergie d’origine renouvelable et d’isolation ;

– le second tendant à doubler les montants du crédit d’impôt pour l’acquisition ou la location de véhicules automobiles peu polluants régi par l’article 200 quinquies du code général des impôts.

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Article 8

Aménagements des régimes fiscaux des cessions de brevets et éléments assimilés par les entreprises soumises à l’impôt sur les sociétés et de la
plus-value d’apport d’un brevet à une société

Texte du projet de loi :

I. – Le a quater du I de l’article 219 du code général des impôts est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Par dérogation au premier alinéa, le régime des plus ou moins-values à long terme s’applique à la plus ou moins-value résultant de la cession d’un brevet, d'une invention brevetable ou d’un procédé de fabrication industriel qui satisfait aux conditions prévues au 1 de l’article 39 terdecies, sous réserve qu’il n’existe pas de liens de dépendance entre l'entreprise cédante et l'entreprise cessionnaire au sens du 12 de l’article 39. »

II. – Le I ter de l’article 93 quater du même code est ainsi rédigé :

« I ter. L'imposition de la plus-value constatée lors de l'apport, par un inventeur personne physique, d'un brevet, d'une invention brevetable, ou d'un procédé de fabrication industriel qui satisfait aux conditions mentionnées aux ab et c du 1 de l'article 39 terdecies, à une société chargée de l'exploiter peut, sur demande expresse du contribuable, faire l'objet d'un report jusqu'à la cession, au rachat, à l’annulation ou à la transmission à titre gratuit des droits sociaux reçus en rémunération de l’apport ou, si elle intervient antérieurement, jusqu’à la cession par la société bénéficiaire de l’apport du brevet, de l’invention brevetable ou du procédé de fabrication industriel. La plus-value en report d’imposition est réduite d’un abattement d’un tiers pour chaque année de détention échue des droits reçus en rémunération de l’apport au-delà de la cinquième.

« Le report d’imposition prévu au premier alinéa est maintenu en cas d’échange de droits sociaux mentionnés au même alinéa résultant d’une fusion ou d’une scission jusqu’à la cession, au rachat, à l’annulation ou à la transmission à titre gratuit des droits reçus lors de l’échange.

« En cas de transmission à titre gratuit à une personne physique des droits sociaux reçus en rémunération de l’apport ou reçus lors de l’échange mentionné au deuxième alinéa, le report d’imposition est maintenu si le bénéficiaire de la transmission prend l’engagement d’acquitter l’impôt sur la plus-value lors de la cession, du rachat, de l’annulation ou de la transmission à titre gratuit des droits sociaux.

« L'article 151 septies ne s'applique pas en cas d'exercice de l'option prévue au premier alinéa.

« Les dispositions du sixième alinéa du II de l’article 151 octies sont applicables aux plus-values dont l’imposition est reportée en application du premier alinéa ou dont le report est maintenu en application des deuxième ou troisième alinéas. »

III. – Dans le premier alinéa du I et II de l’article 210-0 A du même code, les mots : « au V de l’article 93 quater, » sont remplacés par les mots : « au I ter et au V de l’article 93 quater, ».

IV. – Les dispositions du I s’appliquent aux plus ou moins-values réalisées au titre des exercices ouverts à compter du 26 septembre 2007.

Les dispositions des II et III s’appliquent aux apports réalisés à compter du 26 septembre 2007.

Exposé des motifs du projet de loi :

En matière d’impôt sur les sociétés, depuis 1997, les plus ou moins-values provenant de la cession de l’ensemble des éléments d’actif, à l’exception de certains titres du portefeuille, sont exclues du régime des plus et moins-values à long terme.

En revanche, afin de favoriser la recherche et le développement, le résultat net de la concession de brevets, d’inventions brevetables ou de certains procédés de fabrication industriels est soumis au régime des plus-values à long terme. Ce résultat net est donc imposé au taux de 15 %.

Dans le prolongement de cette mesure, le présent article vise à étendre, sous certaines conditions, le bénéfice du taux réduit aux cessions de brevets, d’inventions brevetables ou de certains procédés de fabrication industriels.

Afin d’éviter toute optimisation au sein des groupes, notamment internationaux, les plus-values réalisées lors de cessions entre entreprises liées ne pourront pas bénéficier du taux de 15 %.

Cette mesure s’applique aux plus ou moins-values réalisées au titre des exercices ouverts à compter du 26 septembre 2007.

Par ailleurs, le régime fiscal prévu au I ter de l’article 93 quater du code général des impôts permet le report d’imposition de la plus-value réalisée lors de l’apport, par un inventeur personne physique, d’un brevet, d’une invention brevetable ou d’un procédé de fabrication industriel à une société chargée de l’exploiter jusqu’à la cinquième année suivant celle de l’apport ou jusqu’à la date de cession ou de rachat des droits sociaux reçus en rémunération de l’apport si elle est antérieure.

Ce délai de cinq ans ne tient pas compte des contraintes inhérentes au démarrage de l’activité de la société chargée d’exploiter le brevet et ne permet pas de garantir la rémunération de l’inventeur pour s’acquitter du paiement de la plus-value en report.

Le présent article a également pour objet d’aménager ce dispositif afin de permettre le maintien du report d’imposition, au-delà du délai de cinq ans précité, jusqu’à la date de cession, de rachat, d’annulation ou de transmission à titre gratuit de ses titres par l’inventeur ou jusqu’à la date de cession du brevet par la société si cette date est antérieure.

Elle prévoit en outre un abattement pour durée de détention d’un tiers de la plus-value d’apport au-delà de la cinquième année de détention, ce qui aboutit à une exonération totale de la plus-value en report au terme de la huitième année suivant celle de réalisation de l’apport.

Enfin, divers aménagements sont proposés permettant de maintenir le report d’imposition en cas de transmission à titre gratuit des droits reçus lors de l’apport ou d’échange de ces droits à l’occasion d’une fusion ou d’une scission de la société ayant reçu le brevet.

Cette mesure s’applique aux apports réalisés à compter du 26 septembre 2007.

Observations et décision de la Commission :

La réglementation en matière de droits de propriété industrielle concerne autant les PME, qui démontrent des capacités d'innovation essentielles à notre économie, que les groupes de sociétés qui se concentrent aujourd'hui sur leurs activités stratégiques, parmi lesquelles les actifs immatériels clés. La fiscalité, plus encore que les conditions de dépôt des brevets, joue pour ces derniers un rôle déterminant dans les stratégies de localisation des activités de recherche et d'exploitation/ diffusion des droits qui en sont le résultat. Comme l’énonce dans son introduction le rapport de la commission sur l’Économie de l’immatériel dit « Levy-Jouyet », remis au ministre de l'Économie, des finances et de l'industrie le 4 décembre 2006 (31) et dont le présent article est directement inspiré :

« Aujourd’hui, la véritable richesse n’est pas concrète, elle est abstraite. Elle n’est pas matérielle, elle est immatérielle. C’est désormais la capacité à innover, à créer des concepts et à produire des idées qui est devenue l’avantage compétitif essentiel. Au capital matériel a succédé, dans les critères essentiels du dynamisme économique, le capital immatériel ou, pour le dire autrement, le capital des talents, de la connaissance, du savoir. En fait, la vraie richesse d’un pays, ce sont ses hommes et ses femmes. »

L'outil fiscal est appelé à intervenir sur trois volets : les coûts d'accès à la propriété industrielle (déduction, amortissement et droits d’enregistrement), l'encouragement à l'investissement dans la recherche-développement et la fiscalité des produits de la propriété industrielle. Une relative attractivité de la France se dégage sur ces trois volets, particulièrement grâce aux mécanismes suivants :

– le crédit d'impôt recherche ;

– l'amortissement sur cinq ans des droits acquis (32;

– et l’imposition à un taux réduit des plus-values et produits réalisés sur certains droits de la propriété industriels dont il est ici question.

Il existe en outre des dispositifs ciblés performants, sans équivalent chez nos partenaires, à savoir les jeunes entreprises innovantes, les pôles de compétitivité et les entreprises de croissance. On peut également souligner l'aide indirecte à l'innovation que constitue la fiscalité privilégiée attachée aux fonds communs de placement dans l'innovation (FCPI).

Ce cadre « plutôt performant en faveur des immatériels » selon le rapport sur l’Économie de l’immatériel, demeure bien évidemment perfectible. Il doit aussi évoluer en tenant compte de la compétitivité accrue qui s’exerce entre États pour attirer et voir se développer les activités de recherche et que s’y localise l'exploitation des droits de propriété industrielle. De plus, l’attractivité globale du système français masque des disparités tenant à la qualité du bénéficiaire, notamment à son régime d’imposition, dont il convient de veiller à ce qu’elles favorisent effectivement par une action ciblée la recherche et l’exploitation des droits qui en sont issus. Ainsi en va-t-il de certaines dispositions spécifiques aux inventeurs.

Dans la perspective d’une amélioration de l’environnement fiscal de l’immatériel, le rapport sur l’Économie de l’immatériel préconise une extension du crédit d’impôt recherche, un alignement du régime des sociétés à l’impôt sur les sociétés sur les entreprises à l’impôt sur le revenu pour la taxation des plus-values de cession de brevets, l’extension de ce taux réduit aux redevances de savoir-faire et une réforme plus globale de l’impôt sur les sociétés. S’agissant du crédit d’impôt recherche, le projet de loi de finances pour 2008 lui consacre son article 39 et le présent commentaire ne s’attachera donc pas aux conditions de la mise au point des droits de propriété industrielle, ni de leur acquisition d’ailleurs, jugées très satisfaisantes, mais à la seule fiscalité applicable aux produits générés par ces droits : exploitation directe, exploitation indirecte, cession et apport.

Sur ces aspects, les travaux de la commission de l’immatériel ont été prolongés par une étude sur la fiscalité de la propriété industrielle, conduite cette année par Ernst & Young à la demande de l’Institut national de la propriété industrielle(33). Cette étude formule plusieurs propositions dont les deux premières concernent respectivement le taux réduit d’impôt sur les sociétés au titre de la propriété industrielle et l’apport en sociétés de brevets qui constituent les deux sujets traités par le présent article. Le Rapporteur général s’y réfèrera pour analyser les progrès que l’article opère et ses limites.

Tendant à répondre au double objectif d’harmonisation des régimes fiscaux et d’incitation à l’exploitation des droits, il modifie la fiscalité applicable aux plus-values réalisées et produits de certains droits de propriété industrielle, pour les personnes physiques s’agissant des apports de droits à une société, ainsi que pour les entreprises soumises à l’impôt sur les sociétés s’agissant des produits tirés de la cession de tels droits :

– il tend à permettre l’application du régime des plus et moins-values à long terme aux produits issus, non seulement des concessions, mais également des cessions de brevets, procédés et inventions brevetables et réalisés par des entreprises soumises à l’impôt sur les sociétés. Cette disposition rétablit ainsi la neutralité entre les contribuables et entités soumises à l’impôt sur le revenu et les sociétés soumises à l’impôt sur les sociétés ;

– il aménage le régime des apports réalisés par un inventeur personne physique à une société, en maintenant le report d’imposition des plus-values au-delà du délai de cinq ans actuellement fixé, en instituant un abattement d’un tiers par année de détention des titres reçus en rémunération de l’apport au-delà de la cinquième et, enfin, en neutralisant les opérations d’échange et les transmissions à titre gratuit desdits titres pendant le report.

I.– L’imposition des plus-values sur brevets, inventions brevetables et procédés de fabrication industriels

A.– Le régime des plus-values professionnelles pour les entités soumises à l’impôt sur le revenu dans la catégorie des bénéfices industriels et commerciaux

1.– La distinction des plus-values à long terme et des plus-values à court terme

Prévu aux articles 39 duodecies à 39 quindecies du code général des impôts, le régime spécial des plus-values des entités soumises à l’impôt sur le revenu (entreprises et sociétés de personnes) est applicable aux plus et moins-values provenant des cessions d'éléments de l'actif immobilisé réalisées en cours d'exploitation ou en fin d'exploitation. La distinction des plus-values et moins-values à court terme ou à long terme est fondée sur le double critère de la durée et du caractère amortissable ou non des éléments cédés.

Constituent des plus-values à court terme :

– d'une part, celles qui sont réalisées à l'occasion de la cession d'immobilisations de toute nature acquises ou créées par l'entreprise depuis moins de deux ans ;

– d'autre part, celles qui proviennent de la cession d'éléments acquis ou créés depuis au moins deux ans, à hauteur des amortissements (techniques et dérogatoires) déduits de l'assiette de l'impôt.

Les moins-values sont réputées à court terme lorsqu'elles résultent de la cession :

– de biens non amortissables détenus depuis moins de deux ans ;

– de biens amortissables, quelle que soit la durée de leur détention.

Les plus-values ou moins-values autres que celles définies ci-dessus présentent le caractère de plus-values ou moins-values à long terme.

Le tableau ci-après présente de façon schématique la définition des plus-values et moins-values à court terme (CT) ou à long terme (LT).

Nature des biens cédés

Plus-values

Moins-values

Durée de détention

Moins de 2 ans

2 ans et plus

Moins de 2 ans

2 ans et plus

Éléments amortissables

CT

CT dans la limite de l'amortissement déduit

LT au-delà

CT

CT

Éléments non amortissables

CT

LT

CT

LT

Si la compensation entre plus-values et moins-values à long terme d'un exercice (ou d'une année) fait apparaître une plus-value nette à long terme, celle-ci est en principe taxée au taux réduit de 16 %. Compte tenu des impositions additionnelles (prélèvement social, CSG et CRDS), le taux d'imposition s'établit à 27 %. Les plus-values à court terme sont intégrées au bénéfice et soumises à l’impôt sur le revenu.

Les plus-values réalisées par les entreprises relevant de l'impôt sur le revenu sont donc en principe soumises à l'impôt dans des conditions qui varient suivant qu'elles sont à court ou à long terme. Elles peuvent toutefois être exonérées sous certaines conditions lorsque les recettes réalisées n'excèdent pas certains montants (article 151 septies du code général des impôts), que la cession concerne une branche complète d’activité dont la valeur n’excède pas 500 000 euros (article 238 quindecies du même code), qu’elle soit opérée lors du départ à la retraite (article 151 septies A du même code) ou encore en cas de transmission à titre gratuit (article 41 du même code).

2.– L’application du régime des plus et moins-values à long terme aux droits de la propriété industrielle

a) Produits et opérations concernés

Le 1 de l’article 39 terdecies du code général des impôts prévoit expressément l’application du régime des plus-values à long terme aux plus-values de cession de brevets, inventions brevetables et procédés de fabrication industriels, ainsi qu’au résultat net de la concession portant sur ces droits.

Sont exclus par nature du champ d’application de cette disposition : les marques, les dessins et modèles et les logiciels, dont les produits entrent dans la catégorie des bénéfices industriels et commerciaux. S'agissant des logiciels, cette exclusion peut aussi s’expliquer par le fait qu’ils ne constituent pas des créations de nature industrielle ou commerciale au sens de la législation sur les brevets d'invention. Les plus-values sur actifs incorporels amortissables qui suivent le régime de droit commun relèvent du régime du court terme à hauteur des amortissements déduits le cas échéant et du long terme au-delà. Tel est notamment le cas des logiciels lorsqu’ils ont été immobilisés.

Sont également exclus, aux termes du dernier alinéa du 1 de l’article 39 terdecies précité, les éléments ne présentant pas le caractère d'actif immobilisé ou ayant été acquis à titre onéreux depuis moins de deux ans (le délai de deux ans ne s’applique pas en cas d’acquisition à titre gratuit ou de découverte par l’entreprise du procédé). Ces conditions s’inscrivent en cohérence avec la notion même de long terme ouvrant droit à un taux réduit. Il en résulte que les entreprises ayant pour activité le commerce de technologie, acquérant des droits de propriété industrielle pour les revendre, ne peuvent bénéficier du régime puisque les procédés n’ont pas le caractère de moyens durables d’exploitation et ne sont donc pas immobilisés.

S’agissant des droits de propriété industriels visés, jusqu’en 1991, les produits concernés par le taux réduit d’imposition étaient ceux tirés de la cession ou de la concession de procédés et techniques, champ d’application large issu d’extensions successives. L'article 100 de la loi des finances pour 1992 (n° 91-1322 du 30 décembre 1991) a resserré la définition des droits de propriété industrielle qui entrent dans le champ d'application de l'article 39 terdecies du code général des impôts. Comme indiqué précédemment, trois catégories sont depuis lors reconnues :

– les brevets : il s’agit des brevets délivrés par décision du directeur de l’Institut national de la propriété industrielle, des brevets délivrés dans le cadre de la procédure relative au brevet européen (34) et des brevets délivrés par la voie nationale dans un pays étranger, sous réserve que l’invention concernée soit brevetable au sens du droit français ;

– les inventions brevetables (selon les critères de la loi du 13 juillet 1978) : le domaine de l’invention brevetable est plus restreint que celui des procédés ou techniques puisqu’il implique de répondre aux critères de brevetabilité à la date de la cession ou, s’agissant de concession, pendant la période d’imposition considérée. Ces critères sont : le caractère de nouveauté, le résultat d’une activité inventive, l’utilisation possible pour une activité industrielle (articles L. 611-10 à L. 611-17 du code de la propriété industrielle). L’assistance technique qui consiste à transmettre un savoir-faire technologique est par exemple exclue ;

– les procédés de fabrication industriels : aux termes du 1 de l’article 39 terdecies, le procédé de fabrication industriel doit, pour être éligible, remplir les conditions suivantes :

« – le procédé doit constituer le résultat d'opérations de recherche ;

– il doit être l'accessoire indispensable de l'exploitation d'un brevet ou d'une invention brevetable,

– il doit être cédé ou concédé simultanément au brevet ou à l'invention brevetable dont il est l'accessoire et aux termes du même contrat que celui-ci. »

L’exposé des motifs de l’article 76 du projet de loi de finances pour 1992 justifiait l’introduction de ces précisions par le souci d’ « éviter que ce régime [des plus-values à long terme] ne bénéficie à des prestations administratives, commerciales ou financière sans lien avec la notion de procédés industriels ». Ces conditions ainsi que la notion même de procédé de fabrication industriel ont été commentées et explicitées par la doctrine administrative et le champ d’application ne fait aujourd’hui pas débat.

EXTRAIT DE LA DOCUMENTATION DE BASE 4 B 2221 N°27 ET SUIVANTS

1°. Notion de procédé de fabrication industriel.

27. Un procédé de fabrication industriel correspond à un moyen technique qui est mis en œuvre directement dans le processus de fabrication d'un produit industriel.

Il se différencie d'une invention brevetable en ce qu'il constitue un niveau de connaissances propre à l'entreprise et en ce qu'il est dépendant d'un brevet sur le plan technique.

Il est précisé qu'une formule de fabrication, si elle constitue effectivement un procédé de fabrication industriel, ce qui se distingue d'un simple dosage ou mélange de produits, est susceptible d'être retenue à ce titre si elle remplit les conditions requises décrites ci-après.

2°. Première condition : le procédé doit résulter d'opérations de recherche.

28. Les dispositions des b et c de l'article 49 septies F de l'annexe III au code général des impôts définissent les opérations de recherche scientifique et technique (recherche appliquée et développement expérimental) […]. Cette définition a une portée générale […].

Les opérations de recherche qui ont donné naissance au procédé peuvent avoir été réalisées dans le prolongement de celles qui ont permis de mettre au point le brevet dont il est l'accessoire, ou constituer un développement autonome de celles-ci.

3°. Deuxième condition : le procédé doit être l'accessoire indispensable de l'exploitation d'un brevet ou d'une invention brevetable.

29. Le procédé en cause n'étant pas brevetable par hypothèse, son éligibilité au régime prévu à l'article 39 terdecies-1 du code général des impôts trouve sa source dans son caractère accessoire et indispensable à l'exploitation industrielle d'un brevet en cours de validité ou d'une invention brevetable. Transféré de manière isolé il ne bénéficie donc pas de ce dispositif.

Il est précisé que son caractère indispensable résulte du fait que sans le procédé en cause l'invention dont il est l'accessoire :

– serait techniquement difficile à mettre en œuvre, ou ne permettrait pas d'atteindre un résultat technique ou qualitatif identique ;

– ou ne serait pas viable sur le plan économique.

4°. Troisième condition : le procédé doit être cédé ou concédé simultanément au brevet ou à l'invention brevetable dont il est l'accessoire et aux termes du même contrat.

30. La simultanéité de la cession ou de la concession du procédé et du brevet dont il est l'accessoire implique également que ce brevet soit en cours de validité ; lorsque le droit en principal est une invention brevetable, l'appréciation de sa brevetabilité se fait dans les conditions exposées plus haut […].

Il résulte de la condition de simultanéité que les procédés de fabrication industriels cédés ou concédés de manière autonome, ou se rattachant à un brevet tombé dans le domaine public ou annulé […] ou bien à une invention qui a perdu son caractère brevetable (divulgations,...) sont exclus du champ d'application du dispositif.

Par ailleurs, le transfert d'un procédé de fabrication industriel et du droit en principal dont il est l'accessoire doit résulter d'un même contrat.

S'agissant des concessions de licences, il est admis que la condition relative à l'unicité de contrat soit considérée comme satisfaite à compter de la date à laquelle les transferts d'un procédé donné et du droit en principal auquel il se rattache sont réunis dans un même contrat, lors de leur prorogation ou lors de la conclusion d'avenants, si, dès l'origine, les deux éléments ont été transférés simultanément, bien que par des contrats séparés.

Le taux réduit s’applique au résultat net, c'est-à-dire après déduction du montant des redevances des dépenses de gestion de la concession (négociation, conclusion, frais de dossier, maintenance etc.), à l’exception des dépenses de recherche qui sont déductibles du résultat au taux normal et des amortissements de brevets. S’agissant des cessions, la plus-value est soumise en totalité au régime du long terme, y compris lorsque les droits ont été amortis totalement ou partiellement.

Sous réserve de respecter les conditions posées par ces régimes, les droits de propriété industrielle peuvent bénéficier des régimes d’exonération des plus-values au même titre que les autres éléments de l’actif immobilisé (35).

b) Le cas particulier des entreprises liées lorsque l’entreprise concessionnaire est soumise à l’impôt sur les sociétés

Le 12 de l’article 39 prévoit que lorsque qu’il existe des liens de dépendance entre l’entreprise concédante et l’entreprise concessionnaire, le montant des redevances pris en compte n’est déductible du résultat imposable de l’entreprise concessionnaire que dans le rapport existant entre le taux réduit d’imposition applicable à ce résultat net et le taux normal de l’impôt sur les sociétés. Le bénéfice du taux réduit pour la concédante est donc exclusif de la déductibilité pleine du montant des redevances par la concessionnaire. Cette dernière ne peut pratiquer cette déduction qu’à hauteur du rapport 16 / 33,33 % .

Cet article définit la notion d’entreprises liées en se fondant sur celle de dépendance, qu’il s’agisse donc d’un lien direct ou indirect, des liens de dépendance étant réputés exister entre deux entreprises :

« a. lorsque l’une détient directement ou par personne interposée la majorité du capital social de l’autre ou y exerce en fait le pouvoir de décision ;

b. lorsqu’elles sont placées l’une et l’autre, dans les conditions définies au a, sous le contrôle d’une même tierce entreprise ».

Cet article prend donc en compte, non seulement la situation de droit, mais également la situation de fait pour apprécier le lien de dépendance. S’agissant de la situation de droit, est une entreprise liée celle dans laquelle une entreprise détient la majorité du capital social, cette détention pouvant être directe ou indirecte. S’agissant de la situation de fait, d’une part, la dépendance est caractérisée par des relations contractuelles ou un rapport de domination qui permet à la première société d’exercer le pouvoir de décision sur la seconde. D’autre part, le contrôle par une société tierce est pris en compte. Il doit s’entendre au sens de l’article L. 233-3 du code du commerce : il s’agit de la détention directe ou indirecte d’une fraction du capital conférant la majorité des droits de vote, ou la capacité à déterminer en fait, par les droits de vote dont elle dispose, les décisions dans les assemblées générales. Le contrôle est présumé exercé au-delà d’une fraction de droits de vote, détenue directement ou indirectement, de 40 % lorsque aucun autre associé ou actionnaire ne détient directement ou indirectement une fraction supérieure. Le même article énonce que deux ou plusieurs personnes agissant de concert sont considérées comme en contrôlant conjointement une autre lorsqu’elles déterminent en fait les décisions prises en assemblée générale.

Deux précisions doivent être apportées. En premier lieu, le concessionnaire peut pratiquer la déduction intégrale si le concédant renonce au taux réduit (36). En second lieu, cette restriction tenant à l’existence d’un lien de dépendance ne s’applique en pratique que si le concessionnaire est soumis à l’impôt en France. S’il est imposé dans un autre État, il pourra pratiquer une déduction intégrale.

B.– L’imposition des plus-values professionnelles des personnes physiques soumises à l’impôt sur le revenu dans la catégorie des bénéfices non commerciaux

1.– L’application expresse du régime du long terme

Les personnes physiques qui cèdent ou concèdent des droits de propriété industrielle sont imposées sur les produits tirés de ces opérations dans la catégorie des bénéfices non commerciaux. Lorsque les plus-values réalisées présentent un caractère professionnel, le taux réduit leur est applicable dans les conditions prévues pour les bénéfices industriels et commerciaux.

La loi n° 76-660 du 19 juillet 1976 portant imposition des plus-values et création d’une taxe forfaitaire sur les métaux précieux, les bijoux, les objets d’art, de collection et d’antiquité a prévu l’application du régime des plus-values professionnelles au titre des produits tirés de la cession ou de la concession exclusive de brevets, procédés et techniques. Le deuxième alinéa du I de l’article 93 quater du code général des impôts prévoit que le régime des articles 39 duodecies à 39 quindecies, relatif aux plus-values professionnelles à long terme, est applicable « aux produits de la propriété industrielle définis à l’article 39 terdecies quelle que soit la qualité de leur bénéficiaire […]. »

Peuvent bénéficier du régime de taxation réduite : les inventeurs et leurs héritiers, les particuliers ayant acquis des brevets à titre onéreux ou gratuit (37), ainsi que les salariés pour les inventions qui ne relèvent pas des inventions de service.

Comme pour les entités imposées à l’impôt sur le revenu dans la catégorie des bénéfices industriels et commerciaux, le champ d’application du régime des plus-values à long terme a été réservé, par l’article 100-I de la loi de finances pour 1992 précité, aux brevets, aux inventions brevetables et aux procédés de fabrication industriels dans les limites présentées supra. Toutefois, le deuxième alinéa du I de l’article 93 quater précité prévoit également l’application du régime au produit des cessions de droits portant sur des logiciels originaux par leur auteur.

Les plus-values de cession sont déterminées après déduction des frais de recherche et de mise au point et, le cas échéant, des frais exposés pour la maintenance ou l’amélioration de l’invention à l’exclusion de l’évaluation en termes monétaires du temps de travail, à moins que ces charges aient déjà été déduites. Les revenus de concession sont déterminés après déduction des dépenses de recherche et de celles relatives à la gestion de la concession. Dans les deux cas, la déduction des frais exposés avant l’année de perception des produits ne peut être admise que si ces frais n’ont pas déjà été imputés sur d’autres produits.

La restriction tenant à l’existence de liens de dépendance entre cessionnaire et concessionnaire prévue au 12 de l’article 39 du code général des impôts, précédemment commentée, s’applique dès lors que la société concessionnaire est soumise à l’impôt sur les sociétés.

L’inventeur réalisant des plus-values professionnelles ou percevant des redevances peut renoncer au taux réduit pour certains des produits concernés si l’abattement de 30 % dont ils sont l’objet lorsqu’ils sont imposés au taux de droit commun est plus intéressant. Il convient de rappeler que les droits de propriété industriels non couverts (marques, savoir-faire etc.) sont imposés au taux de droit commun sur leur valeur nette après déduction des frais exposés, dans la catégorie des bénéfices non commerciaux pour les inventeurs et leurs héritiers. Les inventeurs peuvent cependant opter pour un abattement de 30 % (exclusif de la déduction des frais réels) sur les profits provenant des concessions de licences d’exploitation de brevets ou de cessions ou concessions de procédés ou formules de fabrication, ou encore de cession ou concession de marques de fabrique trouvant leur origine dans une invention ayant contribué à la fabrication de produits.

Il convient de noter enfin que les droits de la propriété industrielle (brevets, marques, dessins et modèles, procédés et formules) ne sont pas compris dans la base d’imposition à l’ISF de leur inventeur ou créateur, que ces droits soient ou non exploités par lui (article 885 I du code général des impôts). Les ayants droit ne bénéficient pas de cette exonération d’assiette, sauf à pouvoir prétendre à la qualification de biens professionnels pour ces droits.

2.– Les reports pour apport d’un brevet, d'une invention brevetable ou d'un procédé de fabrication industriel à une société chargée de l'exploiter

Le I ter de l’article 93 quater du code général des impôts permet aux inventeurs réalisant des plus-values professionnelles de demander le bénéfice, sous certaines conditions, d'un report d'imposition de la plus-value constatée lors de l'apport d'un brevet, d'une invention brevetable ou d'un procédé de fabrication industriel à une société chargée de l'exploiter. Les conditions de ce report, institué par l’article 103 de la loi de finances pour 1997 (n° 96-1181 du 30 décembre 1996), sont ci-après présentées (38) :

 Qualité de l'apporteur : le report d'imposition concerne uniquement les inventeurs personnes physiques qui sont imposables au titre des bénéfices non commerciaux. Les personnes physiques qui ont acquis les droits de propriété industrielle à titre onéreux ou à titre gratuit, notamment les héritiers de l'inventeur, en sont exclues ;

 Sociétés bénéficiaires de l’apport : le bénéficiaire peut être une société de personnes ou une société de capitaux, quel que soit son régime fiscal. Elle doit notamment avoir pour objet et pour activité réelle l'exploitation du droit de propriété industrielle qui lui est apporté ;

 Nature des biens concernés : l'apport doit porter sur un brevet, une invention brevetable ou un procédé de fabrication industriel qui remplit les conditions prévues au 1 de l’article 39 terdecies précité. Il doit être rémunéré exclusivement par la remise de droits sociaux, à l’exclusion de toute autre forme de contrepartie (ouverture d’un compte courant, versement d’une somme d’argent etc.) ;

 Conditions d'application du report d'imposition : le report d'imposition prévu au I ter de l'article 93 quater du code général des impôts constitue une faculté offerte au contribuable. Il n'est donc applicable que sur demande expresse de sa part, sur papier libre joint à la déclaration de revenu, et subordonné à la présentation, l’année de la demande et les années suivantes, d’un état conforme au modèle fourni par l’administration faisant apparaître les renseignements nécessaires au suivi des plus-values en report ;

 Calcul de la plus-value : la plus-value résultant de l'apport des droits de propriété industrielle est déterminée dans les conditions de droit commun, c'est-à-dire par la différence entre la valeur réelle des droits sociaux reçus en rémunération de l'apport et la valeur d’inscription au registre des immobilisations pour laquelle les droits de propriété industrielle figuraient. Toutefois, la plus-value est égale à la valeur des droits sociaux reçus en rémunération de l'apport lorsque le droit de propriété industrielle était totalement amorti au moment de l'apport ou lorsque les dépenses d'études ou de recherche ont été déduites des bénéfices de l'inventeur en application du I de l'article 236 du code général des impôts ;

 Imposition de la plus-value en report : la plus-value qui a bénéficié du report d'imposition est imposable au titre de la cinquième année suivant celle au cours de laquelle l'apport a été effectué. Toutefois, la cession ou le rachat des droits sociaux reçus en rémunération de l'apport met fin au report d'imposition lorsque cet événement intervient avant l'expiration du délai de cinq ans, c'est-à-dire en pratique avant le 31 décembre de la quatrième année qui suit celle de l'apport. En revanche, la cession par la société des droits de propriété industrielle ne met pas fin au report d'imposition. En cas de cession ou de rachat d'une partie des droits sociaux, seule la fraction correspondante de la plus-value en report est imposée ; le surplus continue à bénéficier du report dans les conditions définies ci-dessus. Les plus-values sont imposables dans les conditions en vigueur au titre de l'année d'expiration du report d'imposition ;

 Incompatibilité avec les régimes d’exonération de plus-values professionnelles : la loi de finances rectificative pour 2005 (n° 2005-1720 du 30 décembre 2005) a codifié, pour les opérations réalisées depuis le 1er janvier 2006, le principe de non-cumul avec les exonérations prévues aux articles 151 septies du et 238 quindecies du code général des impôts. Le principe est, compte tenu de l’élargissement du champ de ces dispositifs d’exonération, de demander au contribuable de choisir le régime applicable qui, compte tenu de la nature et des modalités de son opération, lui est le plus favorable (39).

C.– Un champ plus restreint pour les droits de propriété industrielle détenus par des entreprises soumises à l’impôt sur les sociétés

Les plus-values réalisées par les entreprises soumises à l'impôt sur les sociétés sont imposables quel que soit le montant du chiffre d'affaires. Le champ d'application du régime des plus et moins-values à long terme a été progressivement réduit, si bien que la plupart des plus-values sont aujourd’hui imposées comme des bénéfices d'exploitation. Le régime du long terme est essentiellement limité aux titres de participation détenus depuis au moins deux ans et à certains placements à risques pour les exercices ouverts depuis le 1er janvier 1997 (premier alinéa du a ter du I de l’article 219 du code général des impôts) (40).

S’agissant des droits de propriété industrielle, seuls les revenus tirés des concessions de brevets, inventions brevetables et procédés de fabrication industriels ouvrent droit, depuis 1997, au taux réduit d’imposition. Comme pour les autres produits, le régime de faveur ne s’applique pas si les droits ont été acquis à titre onéreux depuis moins de deux ans ou s’ils n’ont pas le caractère d’élément de l’actif immobilisé.

1.– Le sous-jacent

Le calcul de l’impôt sur les sociétés pour les entreprises qui y sont soumises renvoie aux règles fixées pour les bénéfices industriels et commerciaux, sous réserve des dispositions particulières du a du I de l’article 219 qui en réduit considérablement le champ d’application.

Comme pour les entreprises soumises à l’impôt sur le revenu, le bénéfice du régime du long terme est réservé aux brevets, aux inventions brevetables et aux procédés de fabrication industriels qui remplissent les conditions du 1 de l’article 39 terdecies précité. En revanche, l'article 2 de la loi portant mesures urgentes à caractère fiscal et financier du 10 novembre 1997 a exclu du régime du long terme les plus et moins-values réalisées par les entreprises passibles de l'impôt sur les sociétés à l'occasion de la cession d’éléments d'actif immobilisé, à l'exception de certains titres (titres de participation et assimilés, titres de FCPR et de sociétés de capital-risque détenus depuis au moins cinq ans). Cette disposition est applicable pour la détermination du résultat des exercices ouverts à compter du 1er janvier 1997.

L’intention du législateur était de réduire encore le champ d'application du régime du long terme en le réservant aux seules plus et moins-values issues de la cession de titres de participation ou de parts de fonds commun de placement à risque ou de sociétés de capital-risque, ainsi qu’au résultat net de la concession de droits de la propriété industrielle. Il créait à cet égard une distinction entre la cession et la concession de ces droits, dont il convient d’expliciter les raisons.

En premier lieu, il apparaissait à l’époque légitime de taxer au taux normal les plus-values à long terme issues de la cession de brevets, afin de ne pas encourager les entreprises à se déposséder de leur savoir-faire. De plus, le recentrage du régime de faveur sur les concessions permettait de ne pas avantager les résultats exceptionnels provenant de la cession d'actifs par rapport à ceux résultant de l'exercice normal de l'activité de l'entreprise. Enfin, les concessions de licences de brevets et d’inventions brevetables représentaient 83 % des produits de la propriété industrielle bénéficiant du régime des plus-values à long terme et la cible était donc considérée comme atteinte malgré la restriction opérée. Nous verrons que ces éléments ne justifient plus l’exclusion des cessions.

2.– Définition de l’assiette et du taux d’imposition

L'ensemble de ces revenus est soumis au régime des plus et moins-values à long terme, après déduction des frais de recherche, de mise au point, de maintenance (annuités) et d'amélioration de l'invention, exposés au cours de l'année de perception des revenus. Ces dépenses comprennent également les frais de dossiers, de négociations, de gestion, d'assurances, de contentieux, les honoraires de conseils en brevets, d'avocats, etc.

L’article 39 de la loi de finances rectificative pour 2004 (n° 2004-1415 du 30 décembre 2004) a réformé le régime des plus-values à long terme, abaissant de 19 % à 15 % le taux réduit qui le caractérise. Par ailleurs, une exonération progressive des plus-values sur titres de participation (taux d’imposition à 8 % au 1er janvier 2006 puis à 0 % au 1er janvier 2007) était instituée, qui ne s’applique pas aux produits de la propriété industrielle dans le champ du long terme. Les produits de concession portant sur ces derniers sont donc imposés à 15 %.

Il est à noter que sous l’empire de l’ancien régime, le bénéfice du taux réduit d’imposition était subordonné à la dotation du montant net de la plus-value à une réserve spéciale des plus-values à long terme, tout prélèvement sur cette réserve donnant lieu à une imposition complémentaire afin que les sommes distribuées soient in fine imposées au taux ordinaire de l’impôt sur les sociétés. Ainsi, le bénéfice du taux réduit restait temporaire. La loi de finances rectificative pour 2004 a supprimé cette obligation pour les plus-values à long terme réalisées au cours des exercices ouverts à compter du 1er janvier 2004, de sorte que l’application du taux réduit est désormais définitivement acquise (41).

3.– Le cas particulier des entreprises liées

La restriction tenant à l’existence de liens de dépendance entre sociétés s’applique à la détermination de l’impôt sur les sociétés. La société concessionnaire ne peut donc déduire le montant des redevances payées que dans le rapport de 15 / 331/3 %, par application du 12 de l’article 39 du code général des impôts présenté plus haut.

II.– Les améliorations apportées à la fiscalité des produits de la propriété industrielle : une pierre à l’édifice fiscal favorable à l’immatériel

A.– L’extension du champ du régime du long terme aux cessions de brevets, inventions brevetables et procédés de fabrication industriels

Un taux réduit d'imposition sur les plus-values de concession de redevance tend à encourager les détenteurs de droits de propriété industriels à les exploiter en France en concédant des licences. Le taux applicable aux concessions de brevets, inventions brevetables et procédés industriels constitue un atout indéniable pour l’économie française.

Le I du présent article, suivant en cela la recommandation du rapport sur l’économie de l’immatériel, propose d’étendre le bénéfice de ce taux réduit, pour les sociétés soumises à l’impôt sur les sociétés, aux cessions portant sur ces mêmes droits. Le premier alinéa du IV du présent article prévoit l’entrée en vigueur de cette mesure aux plus et moins-values réalisées au titre des exercices ouverts à compter du 26 septembre 2007. Pour les sociétés dont l’exercice est celui de l’année civile, le taux réduit sur les cessions de brevets, inventions brevetables et procédés de fabrication industrielle s’appliquera à compter de l’exercice 2008.

S’agissant des raisons qui avaient conduit en 1997 à exclure du champ du taux réduit les cessions de brevets, précédemment rappelé, ce qui est manifeste et qui n'avait sans doute pas été identifié il y a dix ans, c'est l'existence de droits inexploités par leurs détenteurs, notamment du fait d'une fiscalité pénalisante sur les cessions. L’existence d’un vivier de croissance a été mise en lumière par le rapport sur l’Économie de l’immatériel précité, qui souligne l’insuffisante valorisation des résultats des travaux effectués. Les revenus tirés de la propriété intellectuelle représentent ainsi seulement 1 % du budget de la recherche en France. Encourager la recherche est sans effets si ses résultats ne sont pas exploités, ni par ceux qui les ont mis au point, ni par d'autres. L'extension du taux réduit aux cessions faciliterait les transferts de droits de propriété industrielle. Il s’agit en somme d’un renversement de perspective, l’important étant de faciliter l’acquisition des droits en abaissant le taux applicable aux cessions.

De plus, cette extension du champ du taux réduit aux cessions rétablirait l’égalité de traitement entre les entités selon qu’elles sont soumises à l’impôt sur le revenu ou à l’impôt sur les sociétés. Le Rapporteur général a toujours défendu les mesures allant dans le sens d’une neutralité de la forme juridique des entreprises.

Le but poursuivi n'est bien évidemment pas d'encourager les transferts au profit de filiales étrangères localisées dans des pays où les résultats d'exploitation sont plus faiblement imposés, ce qui est fréquent compte tenu du taux de l'impôt sur les sociétés français (42), malgré l'avantage comparatif que constitue l'amortissement sur cinq ans. On verra que c’est une des raisons pour lesquelles le taux réduit ne sera pas applicable dans le cas d’une cession de droits de propriété industrielle à une société liée.

1.– Les dispositions du présent article

Le I du présent article complète par un alinéa le a quater de l’article 219 du code général des impôts, qui exclut du régime du long terme pour les exercices ouverts à compter du 1er janvier 1997 les plus et moins-values issues de la cession d’éléments d’actifs autres que les titres de participation, les titres fiscalement assimilés et les parts de FCPR et de SCR.

Ce nouvel alinéa prévoit que cette exclusion ne concerne pas la plus ou moins-value provenant de la cession de brevets, d’inventions brevetables ou de procédés de fabrication industriels. Deux types de limites sont explicitement énoncés.

 S’agissant des procédés de fabrication industriels, ils doivent répondre aux conditions prévues au 1 de l’article 39 terdecies. Comme indiqué précédemment, cet article qui soumet au régime des plus et moins-values à long terme les revenus de la concession des mêmes droits de propriété industriels en limite l’application aux procédés de fabrication industriels qui réunissent les conditions suivantes :

« – le procédé doit constituer le résultat d'opérations de recherche ;

– il doit être l'accessoire indispensable de l'exploitation d'un brevet ou d'une invention brevetable ;

– il doit être cédé ou concédé simultanément au brevet ou à l'invention brevetable dont il est l'accessoire et aux termes du même contrat que celui-ci. »

 Le régime de faveur ne s’applique pas s’il existe des liens de dépendance entre l’entreprise cédante et l’entreprise cessionnaire. Ces liens sont définis par référence au 12 de l’article 39 du code général des impôts précité. Cette condition est appréciée à la date de la cession.

Cette restriction, qui n’existe pas pour les entreprises soumises à l’impôt sur le revenu, tend à éviter des pratiques d’optimisation fiscale au sein des groupes de sociétés. La cession de droits détenus par une société française au profit d’une société liée basée dans un pays où l’exploitation directe des droits est plus faiblement taxée ne pourra donner lieu à l’application du taux réduit. L’exploitation par la société française desdits droits demeurera donc plus avantageuse (ce que laisse supposer le fait qu’elle les détient encore aujourd’hui). Cette restriction affectera cependant aussi les transferts au profit de sociétés liées françaises qui seraient justifiées par des considérations de réorganisation interne, le droit communautaire ne permettant pas un traitement plus favorable des sociétés françaises.

Le II du présent article prévoit l’application du régime des plus et moins-values à long terme aux plus-values de cession réalisées au titre des exercices ouverts à compter du 26 septembre 2007. Pour la majorité des entreprises, dont les exercices suivent l’année civile, le présent article entrera en vigueur pour l’exercice 2008.

SIMILARITÉS ET DIFFÉRENCES DES RÉGIMES D’IMPOSITION DES PLUS-VALUES
À LONG TERME DES DROITS DE PROPRIÉTÉ INDUSTRIELS
APRÈS LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LE PRÉSENT ARTICLE

 

Personne physique imposée dans la catégorie des BNC

Entreprise imposée dans la catégorie des BIC

Société soumise à l’impôt sur les sociétés

Taux réduit applicable

16 %

+ 11 % de prélèvements sociaux

16 %

+ 11 % de prélèvements sociaux

15 %

Droits concernés par le régime du long terme

– Brevets, inventions brevetables, procédés industriels,

– Logiciels si le détenteur en est l’auteur

– Brevets, inventions brevetables et procédés industriels

– Autres droits de la propriété industriels figurant à l’actif immobilisé pour la part de l’amortissement non déduite (logiciels)

Brevets, inventions brevetables et procédés industriels

Opérations visées

Concession et cession (sauf concession de logiciels)

Concession et cession

Concession et cession

Restriction

Liens de dépendance
entre cessionnaire et concessionnaire

Liens de dépendance
entre cessionnaire et concessionnaire

Liens de dépendance
entre cessionnaire et concessionnaire et entre cédant et acquéreur.

2.– Un sujet qui reste largement ouvert à des évolutions

L’étude précitée sur la fiscalité de la propriété industrielle conduite cette année par Ernst & Young formule pour première proposition une refonte du taux réduit d’impôt sur les sociétés au titre de la propriété industrielle. Elle se décline en six sous-propositions, dont quatre concernent son champ d’application (43) et ne sont pas reprises par le présent article :

– élargir le champ d’application aux redevances de savoir-faire ;

– élargir le champ d’application aux redevances de marque ;

– élargir le champ d’application aux revenus issus de l’activité industrielle et commerciale, provenant de l’exploitation directe des brevets, savoir-faire et marques, le rapport suggérant que la quote-part de revenus éligibles au taux réduit soit déterminée par application au chiffre d’affaires d’un taux de redevance notionnel ;

– permettre l’application du taux réduit même en cas de paiement de redevances entre sociétés liées en France.

Au sujet d’un élargissement aux redevances de savoir-faire, il s’agit d’une demande récurrente, constituant la recommandation n° 23 du rapport sur l’économie de l’immatériel. Il est exact que le savoir-faire comporte des éléments d’innovation qui mériteraient sans doute de lui étendre le champ du taux réduit (notamment certains procédés de fabrication ou certaines instructions techniques pour le mettre en œuvre). D’ailleurs, la majorité des licences de brevets contiennent des clauses de savoir-faire. Toutefois, la définition d’un type de savoir-faire éligible n’est pas aisée et c’est le caractère trop général d’une précédente rédaction qui avait conduit en 1991 à adopter celle que nous connaissons aujourd’hui(44). En tout état de cause, c’est une question qui ne manquera pas de se poser à nouveau. La fiscalité applicable aux marques semble en revanche au Rapporteur général relever d’une autre problématique.

S’agissant des revenus tirés de l’exploitation des brevets, dans le champ du taux de droit commun, il est indéniable que le taux réduit d’imposition sur les concessions est si intéressant que, paradoxalement, le régime fiscal apparaît plus favorable dans le cas d'une exploitation indirecte par concession que par exploitation directe. Cet inconvénient a été relevé par le rapport sur l’Économie de l’immatériel comme par l’étude d’Ernst & Young : le taux réduit n’est applicable qu’aux revenus « passifs » des licences de brevets. Sur ce sujet, peut-être une réflexion pourrait être engagée en suivant avec attention les expérimentations en cours en Belgique et aux Pays-Bas pour isoler les activités de recherche et les gains d'exploitation directement ou indirectement générés par ces travaux et leur faire bénéficier d’une fiscalité avantageuse.

Les Pays-Bas ont ainsi mis en place à compter du 1er janvier 2007 un système baptisé « patent box » qui a pour objet de localiser dans un secteur distinct d’activité de l’entreprise l’ensemble des revenus des brevets développés en interne (redevances de licences, plus-values et profits résultant de l’exploitation directe). L’option en faveur de ce système peut être prise brevet par brevet et ouvre droit à un taux réduit de 10 % à la fraction des revenus qui excède les coûts de recherche et développement correspondants, plafonnée à quatre fois ces coûts. Ces derniers ne sont en contrepartie plus déductibles au taux de droit commun. La Belgique devrait pour sa part instituer un mécanisme similaire tendant à exonérer les revenus passifs et actifs de brevets à hauteur de 82 % après déduction de l’amortissement des brevets acquis ou des licences payées, les dépenses de recherche et développement demeurant déductibles au taux de droit commun (de 34 %). En tout état de cause, ces deux régimes comportent un risque de délocalisation vers ces pays.

Concernant enfin la situation particulière au regard du droit fiscal des sociétés liées, il est certain qu’il est plus intéressant pour un groupe international de localiser une société à l’étranger, pouvant pratiquer une déduction intégrale, pour acquérir la licence d’un brevet détenu par une de ses sociétés françaises. Il convient de rappeler que cette restriction a été modifiée par l’article 54-I de la loi de finances rectificative pour 2001 pour en garantir la compatibilité avec le droit communautaire (le taux réduit était réservé aux cas où le concessionnaire était soumis à l’impôt sur les sociétés). Cette même contrainte communautaire empêche d’obliger l’exploitation des droits en France ou de réserver l’avantage aux droits issus de recherches menées en France (arrêt Laboratoire Fournier, CJCE, 10 mars 2005, Affaire C-39/04, Commission c/Irlande). Cela étant, le cumul systématique des deux avantages (déduction et taux réduit) n’apparaîtrait pas en soi une bonne solution. L’exclusion du plein bénéfice de l’avantage des cessions opérées au profit de sociétés liées permet d’éluder toute interrogation sur l’opportunité purement fiscale de ce type d’opérations.

B.– Les modifications apportées au régime de report des plus-values constatées lors de l’apport de droits de propriété industriels
par un inventeur personne physique

L’étude sur la fiscalité de la propriété industrielle précitée contient pour proposition n° 2 une amélioration du régime d’apport en société des brevets par un inventeur personne physique : « un inventeur peut être amené à payer un impôt sur une plus-value dégagée lors de l’apport en société de son brevet, alors même qu’il n’a encore retiré aucun revenu de ce brevet (45)», ce qui n’est pas très satisfaisant. On pourrait ajouter que cette limitation à cinq ans du délai de report n’existe dans aucun autre régime de report de plus-values professionnelles. L’étude suggère donc de substituer au report un sursis d’imposition, tendant à calculer l’assiette de la plus-value et à l’imposer au jour de la cession des titres remis en échange.

Le présent article répond de façon plus ambitieuse, dans le souci d’« augmenter fortement l’attractivité de la France pour les inventeurs et [d’]inciter les inventeurs à valoriser leurs brevets (46) ». Son II réforme le régime des apports prévus au I ter de l’article 93 quater du code général des impôts en proposant une nouvelle rédaction de cet article qui, en maintenant le principe du report mais en l’aménageant considérablement, répond au problème posé en cohérence avec les autres dispositifs de report de plus-values professionnelles.

Les conditions dans lesquelles l’apport ouvre droit au report d’imposition seront maintenues (première partie de la première phrase du I ter de l’article 93 quater: apport par un inventeur personne physique, apport d’un brevet, d’une invention brevetable ou d’un procédé de fabrication industriel répondant aux conditions précisées plus haut, nécessité d’une demande expresse.

Sera également maintenue l’incompatibilité avec l’article 151 septies du code général des impôts (quatrième alinéa du I ter de l’article 93 quater).

En revanche, le présent article modifie les modalités d’imposition des plus-values en report :

– s’agissant du fait générateur d’imposition, en repoussant la fin du report à la cession des titres reçus en rémunération de l’apport, comme cela est prévu dans tous les autres régimes de report de plus-values professionnelles, ou à la cession des droits par la société ;

– en neutralisant sous conditions les opérations d’échanges et les transmissions à titre gratuit, comme cela existe pour la plupart des autres reports de plus-values professionnelles ;

– en instaurant un abattement sur la plus-value en report aboutissant à une exonération de la plus-value au terme de huit ans. Il rejoint sur ce point deux autres dispositifs de report de plus-values professionnelles : les plus-values constatées à l’occasion d’une transmission à titre gratuit à une personne physique de droits ou parts (article 151 nonies-II du code général des impôts) ou de branche complète d’activité (article 41 du même code). Le mécanisme d’extinction de la plus-value (abattement d’un tiers par année au-delà de la cinquième) rejoint quant à lui celui institué en loi de finances rectificative pour 2005 pour les plus-values mobilières (articles 150-0 D bis et 150-0 D ter du code général des impôts).

Le deuxième alinéa du IV du présent article prévoit l’application de ces nouvelles dispositions aux apports réalisés à compter du 26 septembre 2007.

LES AUTRES RÉGIMES DE REPORT DE PLUS-VALUES PROFESSIONNELLES

Les régimes ouvrant droit à un report prenant fin à la cession,
au rachat ou à l’annulation des titres remis en échange

– les plus-values constatées sur les droits sociaux lors du changement de régime fiscal de la société de personnes (transformation en société soumise à l’impôt sur les sociétés ou assujettissement de plein droit ou sur option à cet impôt) ou lors de la cessation d’activité au sein de la société d’un associé qui conserve la propriété de tout ou partie de ses parts (respectivement III et IV de l’article 151 nonies). Ce report à la date de cession, de rachat ou d’annulation des titres de l’associé, est automatique. Le report est en outre maintenu en cas de transmission ultérieure à titre gratuit des titres de l’associé à une personne physique, sous réserve que cette dernière prenne l’engagement de déclarer en son nom cette plus-value lors de la cession, du rachat ou de l’annulation des titres. Il en est de même en cas d’échange de droits sociaux rémunérant l’apport résultant d’une restructuration.

– en application des dispositions de l’article 151 octies du code général des impôts, les plus-values réalisées par les personnes physiques à l’occasion de l’apport à une société soumise à un régime réel d’imposition de l’ensemble des éléments de l’actif immobilisé affectés à l’exercice d’une activité professionnelle ou de l’apport d’une branche complète d’activité peuvent bénéficier d’un régime de report d’imposition inspiré pour partie de celui des fusions. Pour les immobilisations non amortissables, l’imposition de la plus-value est reportée jusqu’à la date de réalisation des évènements suivants : la cession ou le rachat des droits sociaux reçus en rémunération de l’apport, la cession de ces immobilisations par la société si elle est antérieure, l’annulation des droits sociaux reçus en rémunération de l’apport. Le report est maintenu en cas de transmission à titre gratuit des droits sociaux rémunérant l’apport si le bénéficiaire s’engage à acquitter l’impôt afférent à la plus-value lorsqu’un des évènements mettant fin au report intervient. Ce maintien s’applique en cas de transmissions à titre gratuit successives dès lors que chaque bénéficiaire souscrit le même engagement. Il en est de même en cas de restructuration d’une société civile de placement (SCP) placée sous le régime de report d’imposition prévu au I de l’article 151 octies A du code général des impôts (présenté ci-après) et en cas de transformation d’une SCP en société d’exercice libéral (SEL). Le report est alors maintenu jusqu’à la perte de propriété des immobilisations apportées ou des titres détenus à la suite des opérations en cause. Enfin, le report est maintenu en cas d’échange de droits sociaux rémunérant l’apport résultant d’une restructuration.

– l’article 151 octies A du code général des impôts prévoit un mécanisme de report d’imposition pour les opérations de fusions, apport partiel d’actif et scission entraînant la cessation d’une société civile professionnelle (SCP). Les associés d’une SCP relevant de l’impôt sur le revenu peuvent bénéficier du report d’imposition prévu à l’article 151 octies du code général des impôts ci-dessus présenté pour les plus-values nettes d’apport réalisées à l’occasion d’une restructuration. S’il s’agit d’un apport partiel d’actif, il doit porter sur une branche complète d’activité. S’il s’agit d’une scission, chacune des sociétés bénéficiaires doit recevoir une ou plusieurs branches complètes d’activité et les titres rémunérant l’opération doivent être répartis proportionnellement aux droits de chaque associé dans la SCP. La plus-value est reportée jusqu’à la perte de la propriété des titres reçus en rémunération de la restructuration. Le report est maintenu en cas de transmission à titre gratuit si le bénéficiaire s’engage à acquitter l’impôt à la date laquelle il en perd la propriété. Il en est de même en cas d’échange de droits sociaux rémunérant l’apport résultant d’une restructuration. Parallèlement, les associés de la SCP, objet de la restructuration, bénéficient d’un report de la plus-value d’échange de titres.

– le II de l’article 93 quater prévoit également un mécanisme de report d’imposition des plus-values pour apport par un associé de la clientèle ou des éléments d’actifs affectés à l’exercice de sa profession à une société civile professionnelle, pour les apports réalisés avant le 1er avril 1981. L’imposition intervient au moment de la transmission ou du rachat des droits sociaux. Le report d’imposition est maintenu en cas de transformation de la SCP en société d’exercice libéral (SEL) ou en cas d’opérations de restructuration de la SCP soumises aux dispositions de l’article 151 octies A précité.

Les régimes de report susceptibles de se transformer en exonération

– les plus-values constatées à l’occasion d’une transmission des droits ou parts à titre gratuit à une personne physique peuvent bénéficier d’un report, sur option exercée par le ou les bénéficiaires de la transmission (II de l’article 151 nonies). La plus-value en report est définitivement exonérée de toute imposition si l’un au moins des héritiers ou donataires poursuit l’activité au sein de la société pendant au moins cinq ans. Par ailleurs, le report est maintenu en cas de nouvelle transmission à titre gratuit avant l’expiration du délai de cinq ans si le ou les bénéficiaires prennent l’engagement d’acquitter l’impôt sur la plus-value lorsqu’un des évènements mettant fin à ce report se réalise (cession, rachat ou annulation des titres),

– l’article 41 du code général des impôts permet aux bénéficiaires d’une donation ou succession d’entreprise individuelle de se placer, sur option, sous un régime spécial d’imposition des plus-values avec report, sous réserve que la transmission concerne l’ensemble des éléments de l’actif immobilisé affectés à l’exercice de l’activité professionnelle ou une branche complète d’activité. Il est mis fin au report d’imposition en cas de cession des biens ou des droits transmis ou en cas de cession ou de cessation de l’activité. En cas de poursuite de l’activité pendant au moins cinq ans la plus-value en report est définitivement exonérée. Le report est maintenu en cas de nouvelle transmission à titre gratuit pendant le délai de cinq ans, si le bénéficiaire s’engage à acquitter l’impôt sur la plus-value lorsqu’un des évènements mettant fin à ce report survient. Il est également maintenu en cas d’apport en société de l’entreprise transmise à titre gratuit dans les conditions prévues à l’article 151 octies ci-dessus présenté, si les apporteurs s’engagent à acquitter la plus-value en report à la date de cessation de l’entreprise ou à la date de cession d’un des éléments d’actif initialement transmis si elle est antérieure.

1.– L’extinction du report

La seconde partie de la première phrase du I ter de l’article 93 quater prévoit qu’il est mis fin au report de la plus-value constatée lors de l’apport :

 Soit lorsque l’apporteur se départit des titres reçus en rémunération de l’apport :

Ce principe de lier la fin du report à un évènement le justifiant et non pas à un simple délai se retrouve dans tous les régimes de report de plus-values professionnelles. La rédaction manifeste le souci de permettre l’imposition dans tous les cas de figure, quelle que soit la forme prise par la fin de la détention des titres : cession à titre onéreux, apports, rachat, annulation des titres ou encore transmission à titre gratuit.

Une dérogation est cependant prévue par le troisième alinéa du I ter de l’article 93 quater s’agissant des transmissions à titre gratuit. Lorsqu’une telle transmission intervient au profit d’une personne physique, le report est maintenu si le bénéficiaire de la transmission reprend à son compte l’obligation qui incombait au défunt ou donataire, à savoir acquitter l’impôt sur la plus-value lors de la réalisation d’un des évènements mettant fin au report (cession, rachat, annulation, transmission à titre gratuit) ;

 Soit, si cet événement intervient avant, lorsque la société bénéficiaire de l’apport cède le brevet, l’invention brevetable ou le procédé industriel apporté. Il convient de préciser que la notion de cession par la société recouvre également tous les types de cession.

Ces dispositions manifestent la nécessité d’un lien entre l’apporteur et la société bénéficiaire de l’apport pour que le report d’imposition perdure. Le bénéfice du régime de report est perdu pour l’apporteur si la société cède, par exemple, le brevet apporté.

Cette condition de conservation des droits apportés par la société bénéficiaire de l’apport n’apparaît pas bloquante dès lors qu’en pratique il s’agit pour l’essentiel de sociétés constituées par l’apporteur. Ce lien est en outre indispensable dès lors qu’est également instituée une exonération de la plus-value en report. En effet, lors de l’apport, les éléments incorporels sont réévalués ou évalués, et les plus-values de cession par la société bénéficiaire des éléments apportés sont calculées sur la base de cette valeur réévaluée. Il suffirait de constituer une société intermédiaire qui cèderait ensuite les droits pour « purger » la première plus-value.

On ne saurait en revanche que trop conseiller aux apporteurs, lorsqu’ils apportent leurs droits à une société dont ils ne sont pas à l’origine, d’une part, de conclure une convention avec celle-ci prévoyant le rachat des titres de l’apporteur en cas de cession des droits ou une forme de dédommagement, d’autre part, d’être vigilants à l’égard du niveau de leur participation au capital pour limiter les risques de cessions des droits à des tiers.

Une condition de conservation de même nature existe d’ores et déjà pour le report prévu à l’article 151 octies du code général des impôts (plus-values réalisées à l’occasion d’apports en société). C’est pourquoi, le cinquième alinéa du I ter de l’article 93 quater prévoit l’application aux plus-values en report des dispositions du sixième alinéa du II de l’article 151 octies relatif aux obligations de suivi des plus-values en report :

« L'apporteur doit joindre à la déclaration prévue à l'article 170 au titre de l'année en cours à la date de l'apport et des années suivantes un état conforme au modèle fourni par l'administration faisant apparaître les renseignements nécessaires au suivi des plus-values dont l'imposition est reportée conformément aux premier et troisième alinéas du a du I. Un décret précise le contenu de cet état ».

Le décret d’application n° 95-407 du 14 avril 1995 codifié à l’article 41-0 A bis de l’annexe III au code général des impôts précise les éléments figurant sur l’état de suivi, ces dispositions s’appliquant aussi au bénéficiaire d’une transmission à titre gratuit des titres remis en échange de l’apport. Compte tenu de leur nature, devront figurer pour les plus-values en report du I ter de l’article 93 quater :

– le nom de l'apporteur, son adresse au moment de la production de l'état et l'adresse du siège de la direction de l'entreprise à laquelle étaient affectés les éléments d'actif apportés ou du lieu de son principal établissement ;

– au moment de la production de l'état, la forme, la dénomination sociale, le numéro SIRET, l'adresse du principal établissement ou du siège de la direction de la société bénéficiaire de l'apport et, si elle est différente, l'adresse de son siège social ;

– la date de l'apport ;

– le nombre de titres reçus en rémunération de l'apport et leur valeur à cette date correspondant à la valeur des apports ;

– en cas de cession à titre onéreux, de rachat ou d'annulation de tout ou partie des droits sociaux reçus en rémunération de l'apport, la nature et la date de l'opération ainsi que le nombre de titres concernés ;

– en cas de transmission à titre gratuit, les nom et adresse du ou des bénéficiaires ;

– en cas de transformation de la société bénéficiaire de l'apport, la date de l'opération, la forme nouvelle adoptée par la société.

2.– L’extinction de la plus-value en report après huit ans

La dernière phrase du premier alinéa du I ter de l’article 93 quater prévoit que la plus-value en report est réduite d’un abattement d’un tiers pour chaque année de détention échue des droits reçus en rémunération de l’apport au-delà de la cinquième. La plus-value est donc exonérée au-delà de huit ans de détention.

Ce mécanisme est le même que celui retenu pour l’exonération des plus-values mobilières des particuliers codifiée aux articles 150-0 D bis et 150-0 D ter du code général des impôts. Il serait en effet pour le moins paradoxal que le régime fiscal des titres reçus en rémunération d’un apport de brevet soit moins favorable que celui applicable aux autres titres. En s’appliquant au contraire dès le 26 septembre 2006, l’abattement applicable aux plus-values sur brevets et assimilés anticipe celui qui entrera en pratique en vigueur au 1er janvier 2012 (1er janvier 2014 pour l’exonération).

3.– La neutralisation des opérations d’échanges de droits sociaux

Le deuxième alinéa du I ter de l’article 93 quater prévoit le maintien du report d’imposition en cas d’échange des droits sociaux rémunérant l’apport par suite d’une restructuration. Cette dernière doit entrer dans le champ du régime de faveur des fusions et restructurations prévu aux articles 210-0 A et suivants, et donc répondre à la définition qui y est donnée (même si l’opération n’est pas placée sous ce régime).

C’est pourquoi le II du présent article modifie l’article 210-0 A pour ajouter la référence au I ter de l’article 93 quater. Cette référence est insérée :

– au premier alinéa du I de l’article 210-0 A définissant les opérations qui relèvent des notions de fusions, scissions et apports partiels d’actifs ;

– au premier alinéa du II du même article, qui exclut l’application des articles contenant des dispositions favorables (les reports et l’intégration dans le résultat de l’exercice au cours duquel les droits sociaux reçus en échange sont cédés) aux opérations d’une société ayant son siège dans un État ou territoire n’ayant pas conclu avec la France de convention fiscale contenant une clause d’assistance administrative en vue de lutter contre la fraude et l’évasion fiscales.

Le deuxième alinéa du I ter de l’article 93 quater prévoit que le report est maintenu jusqu’à la date de cession, de rachat et d’annulation ou de transmission à titre gratuit des titres reçus lors de l’échange. Cette précision ne fait bien sûr pas obstacle à l’application de l’abattement d’un tiers au-delà de la cinquième année, le délai courant à compter de l’apport initial.

L’article 35 de la loi de finances rectificative pour 2005 avait prévu le maintien des reports d’imposition de plus-value visés aux articles 151 octies, 151 octies A et 151 nonies du code général des impôts, en cas d’échange de droits sociaux dans les mêmes conditions, comme indiqué dans le tableau présenté plus haut.

Le troisième alinéa du I ter de l’article 93 quater, relatif au maintien sous conditions du report en cas de transmission à titre gratuit, prévoit que le report est maintenu en cas de transmission des titres reçus lors de l’échange de droits sociaux bénéficiant du maintien du report. Il convient de souligner que l’inverse est également possible, c'est-à-dire l’échange de droits sociaux après une transmission, le report étant maintenu en cas d’échange des droits sociaux en rémunération de l’apport, quel que soit leur détenteur (apporteur ou son héritier, légataire ou donataire).

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La Commission a adopté l’article 8 sans modification.

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Article 9

Assouplissement des dispositifs existant en matière de mutation à titre gratuit et d’impôt de solidarité sur la fortune en faveur des entreprises

Texte du projet de loi :

I. – L’article 787 B du code général des impôts est ainsi modifié :

1° Le a est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Lorsque les parts ou actions transmises par décès n’ont pas fait l’objet d’un engagement collectif de conservation, l’héritier ou les héritiers peuvent entre eux ou avec d’autres associés conclure dans les six mois qui suivent la transmission l’engagement prévu au premier alinéa ; »

2° Dans le quatrième alinéa du b les mots : « une même personne physique et son conjoint dépassent » sont remplacés par les mots : « une personne physique seule ou avec son conjoint ou le partenaire avec lequel elle est liée par un pacte civil de solidarité atteignent » et après les mots : « ou son conjoint » sont insérés les mots : « ou son partenaire lié par un pacte civil de solidarité » ;

3° Dans le c, le mot : « six » est remplacé par le mot : « quatre » ;

4° Dans le d, après les mots : « engagement collectif de conservation, » sont insérés les mots : « pendant la durée de l’engagement prévu au a et » et le mot : « cinq » est remplacé par le mot : « trois ».

II. – L’article 787 C du même code est ainsi modifié :

1° Dans le b, le mot : « six » est remplacé par le mot : « quatre » ;

2° Dans le c, le mot : « cinq » est remplacé par le mot : « trois ».

III. – L’article 885 I bis du code général des impôts est ainsi modifié :

1° Dans le b, le mot : « six » est remplacé par le mot : « deux » et les mots : « sans pouvoir être inférieur à six ans » sont supprimés ;

2° Le c devient le e ainsi modifié : après le mot : « conservation, » sont insérés les mots : « pendant les cinq années qui suivent la date de conclusion de cet engagement, » ;

3° Il est inséré un c ainsi rédigé :

« c. A compter de la date d'expiration de l’engagement collectif, l’exonération partielle est subordonnée à la condition que les parts ou actions restent la propriété du redevable. » ;

4° Il est inséré un d ainsi rédigé :

« d. L’exonération partielle est acquise au terme d’un délai global de conservation de six ans. Au-delà de ce délai, est seule remise en cause l'exonération partielle accordée au titre de l’année au cours de laquelle l’une des conditions prévues aux a et b ou au c n’est pas satisfaite. » ;

5° Dans le d qui devient le f, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« A compter de l’expiration de l’engagement collectif de conservation, la déclaration visée à l'article 885 W est accompagnée d'une attestation du redevable certifiant que la condition prévue au c a été satisfaite l'année précédant celle au titre de laquelle la déclaration est souscrite ; »

6° Dans le e qui devient le g, la seconde phrase est ainsi rédigée :

« Au-delà du délai minimum prévu au b, en cas de non-respect des conditions prévues aux a et b, l’exonération partielle n'est pas remise en cause pour les signataires qui respectent la condition prévue au c. » ;

7° L’antépénultième alinéa devient le h ;

8° Après le h, il est inséré un i ainsi rédigé :

« i. En cas de non-respect de la condition prévue au c par suite d'une fusion ou d'une scission au sens de l'article 817 A ou d'une augmentation de capital, l'exonération partielle accordée au titre de l'année en cours et de celles précédant ces opérations n'est pas remise en cause si les titres reçus en contrepartie de ces opérations sont conservés par le redevable. De même, cette exonération n'est pas remise en cause lorsque la condition prévue au c n'est pas respectée par suite d'une annulation des titres pour cause de pertes ou de liquidation judiciaire. »

9° L’avant-dernier alinéa est supprimé.

IV. – Les dispositions du présent article s’appliquent à compter du 26 septembre 2007.

Exposé des motifs du projet de loi :

Afin de prendre en compte les réalités et contraintes économiques des entreprises, il est proposé d’harmoniser et de simplifier les dispositifs d’exonération partielle prévus en matière d’impôt de solidarité sur la fortune (ISF) et de droits de mutation à titre gratuit.

En premier lieu, il est envisagé de simplifier et d’harmoniser les régimes d’exonération partielle de droits de mutation à titre gratuit et d’ISF des titres faisant l’objet d’un engagement de conservation. Il est ainsi proposé :

– de réduire de six à deux ans la durée de l’engagement collectif en matière d'ISF et d’instaurer une obligation individuelle de conservation, la durée totale de conservation restant d'au moins six ans ;

– concomitamment, de réduire de six à quatre ans la durée de l’engagement individuel prévu en matière de transmission à titre gratuit, ce qui porterait la durée totale de conservation à au moins six ans (au lieu de huit) ;

– de permettre en matière d'ISF, à l'instar de ce qui existe pour les transmissions à titre gratuit, les opérations de restructuration pendant la période de conservation individuelle sans remettre en cause le bénéfice de l’exonération partielle si les titres reçus en contrepartie de l’opération sont conservés jusqu’au terme de la période de l’engagement.

Il est par ailleurs proposé d’accompagner ces aménagements par une modification de la condition tenant à l’exercice d’une fonction dirigeante, tant en matière de droits de mutation à titre gratuit que d'ISF. Ainsi, la durée d'exercice d'une fonction de direction par l'un des signataires ou associés serait d'une durée totale de cinq ans et le point de départ d'exercice de cette fonction serait désormais fixé à la date de signature de l'engagement collectif pour les deux dispositifs (actuellement ce délai débute au jour de la transmission en matière de mutation à titre gratuit).

En second lieu, afin de prendre en compte les décès prématurés, situation dans laquelle le défunt n’a pas pu organiser la transmission de ses titres et la situation particulière des actionnaires majoritaires, il est proposé dans le cadre des transmissions à titre gratuit :

– de permettre aux héritiers de conclure ensemble ou avec d'autres associés un engagement collectif de conservation dans les six mois qui suivent le décès ;

– de réputer acquis l’engagement collectif de conservation lorsque le défunt ou le donateur respecte seul les seuils de 20 % et 34 % prévus au b de l’article 787 B du code général des impôts.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article a pour objet de faciliter la mise en œuvre durable des engagements de conservation ouvrant droit à un abattement de 75 % sur la valeur des entreprises ou des droits sociaux de sociétés, soit transmis à titre gratuit, soit s’agissant de droits sociaux, entrant dans la détermination de l’impôt de solidarité sur la fortune.

En premier lieu, il assouplit les conditions ouvrant droit au bénéfice de l’exonération partielle pour les transmissions, notamment impréparées, de droits sociaux.

Ensuite, il harmonise les conditions de durée des engagements, prévoyant :

– un engagement collectif d’une durée minimale de deux ans, remplacé dans le cadre de la transmission d’une entreprise individuelle par une condition de détention de deux ans, suivie d’un engagement individuel de conservation de quatre ans ;

– l’exercice par un des signataires du pacte collectif d’une fonction de direction ou, s’agissant des sociétés de personnes, d’une activité professionnelle principale pendant une durée minimale de cinq ans démarrant à compter de la conclusion de l’engagement collectif.

Couplées à une harmonisation des dérogations attachées à la remise en cause de l’exonération obtenue, ces nouvelles dispositions tendent à mieux tenir compte de la réalité économique des entreprises et à faciliter la conclusion concomitante de pactes organisant une transmission et ouvrant droit à l’exonération d’ISF, sans atteindre aux objectifs poursuivis par chacun des dispositifs.

I.– Des dispositifs institués pour favoriser la transmission des entreprises et le maintien d’un actionnariat stratégique stable

A.– La création récente de ces dispositifs

L'article 11 de la loi de finances pour 2000 (n° 99-1172 du 30 décembre 1999) a créé deux dispositifs de réduction des droits d'enregistrement pour la transmission par décès de sociétés et pour celle d'entreprises individuelles, consistant en un abattement de moitié conditionné par un engagement de conservation. La loi de finances pour 2001 (n° 2000-1352 du 30 décembre 2000) a modifié les régimes initialement mis en place en ce qui concerne les durées des engagements de conservation devant être respectées par les héritiers.

La transmission anticipée d'entreprise a été également encouragée par l’extension de ce dispositif aux donations par l’article 43 de la loi sur l’initiative économique (n° 2003-721 du 1er août 2003), d’où il résulte deux articles du code général des impôts applicables aux successions et donations : l’article 787 C relatif à l’abattement sur la valeur des biens affectés à l’exploitation d’une entreprise individuelle et l’article 787 B relatif à l’abattement sur la valeur des parts ou actions d’une société.

Le Rapporteur général a toujours défendu cette mesure d’allègement dont l’objectif est triple compte tenu des contreparties exigées pour son application :

– éviter qu’un montant trop élevé de droits ne conduise à la vente de l’entreprise, notamment à des investisseurs étrangers, ou à sa disparition ;

– inciter à la mise en place d’engagements de conservation, gages de la pérennité des entreprises et de la mise en œuvre d’objectifs de long terme autour d’une équipe dirigeante solidaire ;

– favoriser l’organisation préalable de la transmission des entreprises, condition de concorde et de transfert aux jeunes générations des actifs professionnels dans les meilleures conditions possibles.

Afin de répondre à la problématique spécifique des actionnaires minoritaires au regard de l’impôt de solidarité sur la fortune, dans la perspective de conforter leur participation et d’assurer une stabilité du capital aux sociétés dont ils détiennent des parts ou des actions, le dispositif de l’article 787 B précité a été transposé à l’ISF dans des conditions quasiment identiques.

Depuis la création de l’impôt sur les grandes fortunes, les biens professionnels bénéficient d’une exonération réservée aux dirigeants détenant au moins 25 % des droits de leur société, exerçant une des fonctions limitativement énumérées dans le code général des impôts (47) et en retirant une rémunération normale. Ce régime n’est pas adapté à la réalité économique de certaines entreprises dont le capital est par nature dispersé, notamment des entreprises familiales ou des grands groupes. Il ne tient pas non plus compte des compétences que peuvent recouvrir et du poids que peuvent conférer certaines fonctions n’ouvrant pas droit au régime des biens professionnels.

C’est pour répondre à ces situations que l’article 47 de la loi pour l’initiative économique précitée a institué une exonération partielle des parts ou actions de sociétés qui font l’objet d’un engagement collectif de conservation d’une durée minimale de six ans. Cette durée permet de viser les actionnaires véritablement « actifs » et d’inciter, notamment les actionnaires minoritaires extérieurs, dans l’intérêt des entreprises, à s’engager dans une participation à long terme. Ces engagements permettent aux sociétés de moins se focaliser sur la distribution de dividendes aux actionnaires pour leur permettre de payer l’impôt de solidarité sur la fortune. L’assujettissement à l’ISF pour l’intégralité de leur valeur des titres détenus par les actionnaires actifs réduisait auparavant nettement l’attractivité de notre pays pour les investisseurs et fragilisait les sociétés conduites à privilégier le versement de dividendes aux perspectives de long terme.

En 2006, 8 700 foyers bénéficiaient du dispositif de l’article 885 I bis, contre 7 400 en 2005, l’exonération portant sur 7,07 milliards d’euros de base pour un coût de 80 millions d’euros. Le nombre d'engagements collectifs de conservation signés en matière d'ISF reste donc limité et le coût bien inférieur aux évaluations faites au moment de l'examen du projet de loi pour l'initiative économique, évoquant un impact pour les finances publiques de 150 millions d'euros.

Si la transmission d’entreprise et la préservation de l’actionnariat français peuvent paraître relever de deux démarches distinctes, elles appellent une même stratégie de défense de la continuité et de la pérennité des entreprises françaises : sur le sol français et sous actionnariat français. Dans les deux cas, l’exonération tend, selon des modalités très complexes, à inciter au maintien à long terme d'un actionnariat stratégique dans l'entreprise. C’est ce qui explique l’utilisation d’un dispositif de même nature, que le présent article tend à pratiquement unifier. 

B.– Principes et fonctionnement des engagements de conservation

Le Rapporteur général s’attachera ici à mettre en valeur les points de convergence et de divergence existant entre les trois régimes compte tenu de l’objet qui leur est propre, afin de mieux appréhender les modifications apportées par le présent article.

1.– Les conditions communes aux trois régimes

 Les trois dispositifs prévoient un abattement de 75 % sur la valeur, soit de l’entreprise individuelle, soit des parts ou actions de société. Ce seuil est le résultat d’un relèvement opéré, s’agissant des mutations à titre gratuit, par l’article 28 de la loi en faveur des petites et moyennes entreprises (n° 2005-882 du 2 août 2005) et, s’agissant de l’ISF, par l’article 26 de la loi de finances initiale pour 2006 (n° 2005-1719 du 30 décembre 2005). L’exonération était en effet initialement fixée à 50 % de la valeur de l’entreprise ou des droits sociaux.

 L’entreprise doit avoir une activité industrielle, commerciale, artisanale, agricole ou libérale, quel que soit son régime fiscal. Peuvent être retenues des sociétés ayant, à côté de leur activité industrielle, commerciale, artisanale, agricole ou libérale, une activité civile à la condition que cette dernière ne soit pas prépondérante. Sont également éligibles les participations détenues par des sociétés holding à la condition qu’elles réunissent les caractéristiques des sociétés holding animatrices de leurs groupes, à savoir participer activement à la conduite de la politique de leur groupe et au contrôle de leurs filiales et rendre, le cas échéant, à titre interne, des services spécifiques, administratifs, juridiques, comptables, financiers et immobiliers.

 L’exonération s’applique aux biens détenus en pleine propriété comme aux droits démembrés portant sur ces biens. Cette application aux droits démembrés est cependant très encadrée en matière de donations compte tenu de l’objectif de transmission qui prévaut pour l’application de l’exonération de droits de mutation à titre gratuit.

La loi sur l’initiative économique n’avait initialement étendu l’abattement applicable aux successions qu’aux seules donations en pleine propriété. Afin que les donations paraissent à la fois économiquement et socialement efficaces, il semblait nécessaire qu'elles puissent se faire en pleine propriété, la transmission du pouvoir de direction de l'entreprise en même temps que le patrimoine étant souhaitable. Du fait de cette limitation, le mécanisme était finalement peu utilisé, comparativement à la demande qui existait de le voir institué.

En effet, le chef d’entreprise préfèrera souvent une sortie progressive, tant afin de conserver un certain droit de regard sur les affaires, que de continuer à percevoir un revenu de l’entreprise dans laquelle il s’est investi plusieurs années. À cet égard, les résultats de l’entreprise, avec toutes les conséquences en matière d’activité, de partenariat et d’emploi que cela emporte, seront d’autant mieux maintenus que l’ancien chef d’entreprise accompagnera le repreneur dans la transition. Il convient de souligner que le régime fiscal mis en place ne se limite pas au cercle familial de la réserve héréditaire et qu’un chef d’entreprise souhaitant organiser sa succession au profit d’un parent au deuxième degré, d’un associé ou même d’un tiers pourra placer cette transmission sous le bénéfice de l’abattement. Dans une telle hypothèse, plus encore que lors d’une transmission aux héritiers réservataires, la donation en pleine propriété est susceptible d’être préjudiciable à l’entreprise.

Dès lors, l’article 28 de la loi en faveur des petites et moyennes entreprises précité a étendu le bénéfice du régime de faveur aux donations démembrées. Malgré tout, l’intention première de réserver l’avantage aux entreprises effectivement transmises devait être conservée et il n’était pas envisageable de favoriser le démembrement. C’est pourquoi deux restrictions ont été apportées :

– d’une part, s’agissant des sociétés, les droits de vote de l’usufruitier doivent être limités aux décisions concernant l’affectation des bénéfices. Cette condition implique que la transmission du pouvoir ait effectivement été réalisée au profit du donataire et que l’usufruit porte uniquement sur la perception d’un revenu et la détention des droits de vote afférents ;

– d’autre part, lorsqu’une donation avec réserve d’usufruit bénéficie de l’abattement, la réduction liée à l’âge du donateur ne peut s’appliquer. Les droits sont dus uniquement sur la valeur de la nue-propriété, définie par le barème de l’usufruit et de la nue-propriété de l’article 769 du code général des impôts. Pour maintenir l’équilibre avec les donations en pleine propriété, le cumul avec cette réduction (de 35 % ou 10 % selon l’âge du donateur) prévue à l’article 790 du code général des impôts est exclue (48).

2.– L’exonération des entreprises individuelles (article 787 C du code général des impôts) : un engagement individuel de six ans

S’agissant des donations d’entreprise individuelle, l’abattement s'applique à la transmission des biens meubles et immeubles, corporels (matériel d'exploitation, outillage, marchandises...) ou incorporels (clientèle, enseigne ou nom commercial, droit au bail, marques et brevets...) affectés à l'exploitation de l'entreprise. La mutation doit porter sur la totalité de ces biens ou une quote-part indivise. Les EURL sont assimilées aux entreprises individuelles pour l’application du dispositif (49).

Trois conditions sont posées :

– l’entreprise doit être détenue depuis au moins deux ans par le donateur s’il l’a acquise à titre onéreux (50) ;

– chacun des héritiers, légataires ou donataires doit s’engager à conserver l’ensemble des biens affectés à l’exploitation de l’entreprise pendant six ans. Le remplacement ou la cession isolée d’un élément d’actif ne constitue pas une rupture de l’engagement. En cas de non respect de l’engagement de conservation par un héritier, légataire ou donataire (ou un ayant cause à titre gratuit), celui-ci est tenu d’acquitter le complément de droits de mutation à titre gratuit et l’intérêt de retard de 0,40 % par mois ;

– l’un des héritiers, légataires ou donataires doit poursuivre l’exploitation de l’entreprise pendant cinq ans à compter de la transmission. Cette exploitation peut prendre la forme sociétaire. En cas de non respect de cette condition, l’exonération est remise en cause pour tous les héritiers, légataires ou donataires (complément de droits et intérêt de retard). Il n’est pas exigé que cette condition soit remplie par la même personne pendant les cinq années.

3.– Les exonérations afférentes aux droits sociaux transmis ou détenus

a) Un objet différent qui s’est traduit par une contrainte différente

Dans le dispositif de l’article 787 B, comme dans celui de l’article 885 I bis, il existe un engagement collectif de conservation. Néanmoins, dans le cas des mutations à titre gratuit, cet engagement est d’une durée minimale de deux ans et lui succède un engagement individuel de six ans pris dans l’acte de donation ou la déclaration de succession. L’engagement collectif est donc un préalable à l’engagement individuel, associant entre eux les parties à la transmission (cédant, bénéficiaires de la transmission et autres associés), qui intervient pendant cet engagement et généralement y met fin. À compter de ce moment, un des signataires du pacte doit endosser une fonction dirigeante s’il ne l’exerce déjà.

L’engagement collectif est réputé acquis lorsque les parts détenues depuis deux ans au moins par une même personne et son conjoint excèdent les seuils fixés pour l’application de l’abattement (34 % des actions d’une société non cotée et 20 % d’une société cotée) et que l’un d’eux exerce dans la société son activité professionnelle depuis plus de deux ans ou assume une des fonctions dirigeantes ouvrant droit au bénéfice de l’exonération au titre des biens professionnels, lorsque la société est soumise à l’impôt sur les sociétés. Cette disposition, introduite par l’article 57 de la loi de finances rectificative pour 2006, vise spécifiquement les droits sociaux transmis à l’occasion d’un décès prématuré, non anticipé. Elle est améliorée par le présent article.

Dans le cas de l’ISF, l’exonération partielle est conditionnée à un engagement collectif de six ans minimum. L’exonération est maintenue tant que les conditions de l’engagement collectif sont respectées et que celui-ci perdure. Lorsqu’un pacte prend fin après au moins six ans d’existence, l’actionnaire doit conclure un nouvel engagement collectif, respectant les mêmes conditions que le premier y compris la durée minimale de six ans, s’il souhaite bénéficier d’une exonération partielle au titre des années suivantes. Il n’existe pas d’engagement individuel permettant de continuer à bénéficier de la première exonération.

a) Les conditions tenant à l’engagement collectif

L’engagement collectif de conservation est pris par le propriétaire pour lui et ses ayants cause à titre gratuit avec d’autres associés, qui peuvent être des personnes physiques ou des personnes morales. Chaque associé s’y engageant pour lui et ses ayants cause à titre gratuit, en cas de décès ou de donation de titres, les héritiers ou donataires sont tenus au respect de l’engagement jusqu’à son terme. En contrepartie, l’antériorité de l’engagement leur est reconnue et ils sont donc susceptibles de bénéficier à leur tour de l’exonération partielle dès l’année suivant la transmission à titre gratuit, sans procéder à la signature d’un nouvel engagement sur les titres transmis.

L’engagement doit porter, pour les sociétés cotées, sur au moins 20 % des droits financiers et des droits de vote attachés aux titres et, pour les sociétés non cotées, sur au moins 34 % de ces mêmes droits. Ces pourcentages doivent être respectés pendant toute la durée de l’engagement. Pour l’appréciation des seuils, il peut être tenu compte des titres détenus par l'ensemble des associés signataires de l'engagement, y compris par l'intermédiaire d'une ou plusieurs sociétés interposées.

Les dispositifs s’appliquent aux droits détenus par le redevable dans une société détenant directement (premier niveau d’interposition) ou indirectement par l’intermédiaire d’une autre société (deuxième niveau d’interposition) une participation dans la société dont les titres font l’objet de l’engagement collectif de conservation. Dans ce cas, l’exonération partielle est accordée au prorata. Elle porte sur la valeur des droits sociaux de la société détenus par le redevable dans la limite de la fraction de la valeur de l’actif brut de celle-ci représentative de la participation directe ou indirecte ayant fait l’objet de la conservation.

En cas d’interposition de société, l’engagement est pris par la société détenant directement la participation dans la société dont les titres font l’objet de l’engagement collectif de conservation et le bénéfice de l’exonération est subordonné au maintien à l’identique des participations à chaque niveau d’interposition pendant toute la durée de l’engagement.

La loi n'impose pas qu'il soit conclu un seul engagement de conservation. Les associés sont donc libres de prendre un engagement de cette nature sur le pourcentage de parts qu'ils souhaitent et avec des associés différents ou identiques pour chaque engagement. Ainsi l'associé A d'une société cotée peut conclure un engagement portant sur 12 % des droits sociaux, alors qu'il en détient 15 %, avec l'associé B, qui en « apporte » 7 % et l'associé C qui en « apporte » 8 % ; parallèlement, l'associé A peut conclure un autre engagement portant sur la totalité de ses parts (15 %) avec les associés D et E qui y « apportent » respectivement 5 % et 6 %.

L’un des donataires ou héritier ou l’un des associés ayant souscrit l’engagement collectif doit exercer dans la société une fonction dirigeante parmi celles ouvrant droit au bénéfice de l’exonération au titre des biens professionnels ou, pour les sociétés non soumises à l’impôt sur les sociétés (sociétés de personnes), son activité professionnelle principale, pendant une période de cinq ans. Il n’est pas exigé que cette fonction soit exercée par la même personne. En outre, dans un souci de réalisme, il est admis qu’un changement de direction pendant la durée de l’engagement provoque une vacance à ce poste sans remettre en cause la condition de continuité de l’exercice de cette fonction, à condition que cette vacance n’excède pas trois mois. Enfin, cette fonction peut être exercée par une personne morale. Cette condition s’applique dès la conclusion de l’engagement collectif en matière d’ISF, mais seulement à compter de l’expiration de celui-ci pour les mutations à titre gratuit.

Il convient de souligner le caractère figé de l’engagement. Aucun nouvel associé ne peut s’adjoindre à un engagement existant ; de même, un associé ne peut y ajouter de nouveaux titres qui n’y étaient pas initialement soumis. En revanche, d’une part, rien ne s’oppose à ce qu’un même titre fasse l’objet de plusieurs engagements avec différents associés. D’autre part, il est expressément prévu que les signataires du pacte peuvent effectuer entre eux des cessions ou des donations des titres soumis à l’engagement.

La durée initiale de l’engagement peut être automatiquement prorogée par une disposition expresse ou reconduite, ou encore modifiée par avenant sous réserve de respecter la durée minimale de l’engagement prévue par les textes (deux ans pour les transmissions et six ans pour l’ISF). Cette disposition est indispensable pour les transmissions puisque celles-ci interviennent pendant la durée de l’engagement collectif : il peut apparaître opportun de repousser une donation et bien entendu, dans le cas de transmission par décès, la date de ce dernier n’est pas connue à l’avance. Pour l’ISF, la reconduction ou l’allongement du pacte permet le maintien de l’exonération une fois le délai de six ans écoulé et jusqu’à rupture de l’engagement.

b) La remise en cause de l’exonération pendant la période d’engagement collectif : un dispositif légèrement plus favorables en matière d’ISF

L’exonération est normalement remise en cause lorsque les seuils de 20 % ou 30 % de détention, l’exercice d’une fonction dirigeante ou de son activité principale ou encore les engagements de conservation ne sont pas respectés. Plusieurs dérogations sont néanmoins prévues afin de tenir compte des aléas de la vie de l’entreprise.

En premier lieu, l’exonération n’est pas remise en cause :

– en cas de fusion, scission ou augmentation de capital sous réserve de la conservation des titres reçus en échange jusqu’au terme de l’engagement ;

– pour non-respect des seuils de détention ou de la durée de conservation de six ans en cas d’annulation des titres pour cause de pertes ou de liquidation judiciaire.

C’est l’article 57 de la loi de finances rectificative pour 2006 qui a étendu aux mutations à titre gratuit cette tolérance relative aux restructurations qui existait dès l’origine pour les engagements collectifs de conservation en matière d’ISF.

D’autres clauses favorables sont prévues pour l’ISF, compte tenu de la durée (six ans) de l’engagement collectif de conservation, qui soumettrait à défaut les signataires respectueux aux vicissitudes d’autres associés ou de leurs ayants droit, les exposant à un risque élevé de rupture du pacte et de reprise de l’avantage. L’ISF est en effet un impôt annuel, contrairement aux droits de mutation :

– la reprise de l’avantage en cas de non respect de l’engagement collectif ou des seuils, une fois la durée de six ans écoulée, est limitée à la période d’un an en cours ;

– lorsqu’un associé sort du pacte, le bénéfice de l’exonération n’est pas remis en cause à l’égard des autres signataires s’ils conservent entre eux leurs titres jusqu’au terme prévu et que soit les seuils de détention demeurent respectés, soit, à défaut, ils concluent dans un délai d’un an un nouvel engagement collectif de conservation incluant a minima les titres soumis à l’engagement précédent, éventuellement avec un ou plusieurs autres associés ;

– le non-respect de la condition de maintien à l’identique des participations dans les sociétés interposées par suite d’une fusion entre ces dernières ne remet pas en cause l’exonération (disposition introduite par l’article 57 de la loi de finances rectificative pour 2006). Cette dérogation est subordonnée à la condition que les titres reçus en contrepartie de la fusion soient conservés jusqu’au terme de l’engagement collectif de conservation ;

– l’exonération partielle d’ISF est maintenue pour le passé et pour l’avenir en cas de réunion de tous les droits sociaux entre les mains d’un seul signataire de l’engagement à la suite des cessions ou donations effectuées entre les associés initiaux, sous réserve que les autres conditions de validité de l’engagement (durée minimale de six ans, exercice de la fonction dirigeante et seuil de 20 % ou de 34 % de titres) soient respectées (51).

c) Les conditions tenant à l’engagement individuel de six ans
applicable aux héritiers, légataires ou donataires

La transmission (succession ou donation) doit intervenir pendant la durée de l’engagement collectif de conservation. Au moment de la transmission, chacun des héritiers, légataires ou donataires prend l’engagement dans la déclaration de succession ou l’acte de donation, pour lui et ses ayants cause à titre gratuit, de conserver les parts ou actions transmises pendant une durée de six ans à compter de l’expiration de l’engagement collectif (ou de la transmission des titres lorsque cet engagement est réputé acquis). Comme indiqué précédemment, à compter de l’expiration de l’engagement collectif, l’un des bénéficiaires ou associé de l’engagement collectif doit exercer une fonction dirigeante ou, s’agissant des sociétés non soumises à l’impôt sur les sociétés, sa fonction principale pendant cinq ans. Cette condition bénéficie des mêmes souplesses qu’en matière d’ISF.

Sous certaines conditions, l’exonération n’est pas remise en cause si le délai de six ans n’est pas respecté par suite de l’apport de titres d’une société ayant une activité opérationnelle à une société dont l’unique objet est la gestion de son propre patrimoine constitué exclusivement d’une participation dans la société dont les parts ou actions sont transmises.

En pratique, cette tolérance introduite par l’article 21 de la loi de finances rectificative pour 2005 tend à autoriser le bénéfice du régime d’exonération lorsque les héritiers, légataires ou donataires ont préalablement constitué une holding ayant vocation à détenir ces titres. Cette possibilité est néanmoins strictement encadrée puisque la société mais aussi les héritiers, légataires ou donataires doivent individuellement poursuivre l’engagement à son terme (conservation des titres reçus en rémunération de l’apport). Seuls ces derniers doivent en outre détenir la société (hors, s’il n’est pas majoritaire, le donateur) et au moins l’un d’eux la diriger.

Comme indiqué précédemment, l’article 57 de la loi de finances rectificative a étendu aux mutations à titre gratuit la tolérance relative aux restructuration pour les engagements collectifs de conservation. Il l’a également étendu à l’engagement individuel dans les mêmes conditions (maintien de l’exonération en cas de fusion, scission ou augmentation de capital sous réserve de la conservation des titres reçus en échange jusqu’au terme de l’engagement, ou d’annulation des titres pour cause de pertes ou de liquidation judiciaire).

II.– Les modifications apportées par le présent article

Le présent article apporte trois types de modifications.

Les deuxième à quatrième alinéas de son I, relatif à l’exonération partielle applicable aux transmissions à titre gratuit de parts ou actions de sociétés, tendent à mieux prendre en compte les situations de décès prématurés dans une optique de préservation des entreprises.

Ensuite, le présent article crée un cadre identique structurant pour les deux dispositifs relatifs aux parts ou actions de société (cinquième et sixième alinéas du I et III) :

– une durée minimale d’engagement collectif de deux ans suivie d’un engagement strictement individuel de quatre ans, soit une durée minimale d’engagement de six ans ;

– et l’exercice d’une fonction de direction (ou de son activité professionnelle principale dans le cas d’une société de personnes) d’une durée minimale de cinq ans dont le point de départ est la conclusion de l’engagement collectif de conservation.

Cette uniformisation presque totale des deux dispositifs d’exonération facilitera la souscription concomitante d’engagements collectifs de conservation, valant respectivement exonération partielle au regard des droits de mutation à titre gratuit et de l'impôt de solidarité sur la fortune, voire la conclusion d’un engagement unique.

Enfin, le II du présent article en tire les conséquences en assouplissant les conditions fixées par le dispositif d’exonération partielle applicable aux transmissions d’entreprises individuelles.

A.– Les conditions de conclusion de l’engagement collectif de conservation en vue de la transmission à titre gratuit de parts ou actions de société

Les deuxième à quatrième alinéas du I du présent article tendent à faciliter le bénéfice de l’exonération partielle de droits de mutation à titre gratuit applicable aux transmissions de parts ou actions de société en amendant les dispositions relatives à l’engagement de conservation.

1.– Les engagements collectifs de conservation réputés acquis

Le 2° du I du présent article modifie la disposition introduite par l’article 57 de la loi de finances rectificative pour 2006 réputant acquis l’engagement collectif de conservation lorsque les conditions posées pour son respect sont de fait remplies depuis deux ans au moins. Dans la rédaction issue de cet article, cela signifie que les parts détenues depuis deux ans au moins « par une même personne et son conjoint » doivent excéder les seuils fixés pour l’application de l’abattement (34 % des actions d’une société non cotée et 20 % d’une société cotée) et que « cette personne ou son conjoint » doit exercer dans la société depuis plus de deux ans son activité professionnelle ou une des fonctions dirigeantes ouvrant droit au bénéfice de l’exonération au titre des biens professionnels, lorsque la société est soumise à l’impôt sur les sociétés.

Cette disposition dérogatoire permet de régler des situations douloureuses liées à un décès prématuré, notamment du dirigeant de la société. Ses héritiers ou légataires peuvent bénéficier de l’exonération partielle des droits de mutation sur les parts ou actions reçues en se prévalant du caractère réputé acquis de l’engagement collectif, sous réserve de respecter les conditions afférentes à l’engagement individuel de conservation.

Cette dérogation trouve également à s’appliquer pour procéder, sans devoir conclure de pactes avec d’autres associés, à la donation des parts ou actions d’une société par son ou ses premiers actionnaires, ceux-ci étant en quelque sorte assimilés à des entrepreneurs individuels en raison du pourcentage élevé de titres qu’ils détiennent dans la société.

Or, ainsi rédigée, elle exclut plusieurs cas de figure :

– lorsque ces conditions sont remplies par une personne seule (un dirigeant célibataire, veuf ou divorcé) ;

– lorsque les seuils de détention sont atteints par une seule personne et que la condition d’exercice d’une fonction dirigeante est remplie par son partenaire lié par un pacte civil de solidarité ;

– lorsque les seuils de détention sont atteints par une seule personne et son partenaire lié par un pacte civil de solidarité et que l’un ou l’autre satisfait à la condition d’exercice d’une fonction dirigeante.

Dans le cas d’une succession non préparée, cette inégalité de traitement n’est pas justifiée. Le fait que les enfants d’un dirigeant remplissant à lui seul les conditions précitées ne puissent en bénéficier paraît notamment totalement absurde. Dans le cas d’une donation de parts ou actions, les actionnaires majoritaires qui se trouvent dans ces situations exclus du bénéfice de la dérogation sont contraints de conclure un engagement collectif, c'est-à-dire soit de créer une personne morale co-signataire du pacte, soit d’enserrer dans un pacte un associé détenant une faible participation dans la société.

Le 1° du I du présent article tend à inclure toutes ces situations dans le champ de la mesure en prévoyant que l’engagement collectif de conservation est réputé acquis lorsque les parts ou actions détenues depuis deux ans au moins par une « personne physique seule ou avec son conjoint ou le partenaire avec lequel elle est liée par un pacte civil de solidarité » atteignent les seuils prévus, sous réserve que cette personne ou son conjoint « ou son partenaire lié par un pacte civil de solidarité » exerce depuis plus de deux ans au moins son activité principale ou une des fonctions ouvrant droit au bénéfice de l’exonération au titre des biens professionnels, lorsque la société est soumise à l’impôt sur les sociétés.

2.– Les héritiers ne pouvant bénéficier des engagements collectifs réputés acquis

Le 2° du I du présent article vise à permettre l’application de l’exonération partielle de droits de mutation à titre gratuit aux parts et actions reçues par décès qui ne peuvent bénéficier de la dérogation relative aux engagements collectifs réputés acquis.

Il ouvre aux héritiers la possibilité de conclure entre eux ou avec d’autres associés un engagement collectif de conservation dans les six mois qui suivent la transmission (la date du décès). Bien entendu, l’exonération partielle de droits de mutation à titre gratuit ne sera définitivement acquise que si les dispositions afférentes aux engagements collectif et individuel prévues par l’article 787 B du code général des impôts sont respectées.

Le fait de viser l’héritier ou les héritiers permet d’éviter l’écueil présenté par la rédaction actuelle de la dérogation relative aux engagements collectifs réputés acquis. En revanche, il convient également de viser les légataires.

Outre l’intérêt manifeste des héritiers à pouvoir bénéficier d’une exonération dans le cas où le défunt n’aurait pas de son vivant organisé sa succession, on sait aussi quelles crises peuvent traverser les entreprises déstabilisées après le décès d’un associé, celui-ci pouvant avoir un poids important dans la société sans pour autant détenir les seuils de participation de 34 % ou 20 %. C’est particulièrement vrai dans le cas de sociétés cotées ou d’entreprises familiales au capital dilué. On ne peut qu’accueillir favorablement tout ce qui facilite lors des transmissions la stabilité du capital et le rassemblement autour d’une nouvelle équipe dirigeante, ce qui constitue très exactement les contreparties exigées pour conserver le bénéfice de l’exonération partielle.

B.– L’uniformisation des durées pour les parts ou actions de sociétés

1.– La durée minimale de l’engagement de conservation fixée à six ans, dont au moins deux ans au titre de l’engagement collectif

Le présent article procède à un assouplissement des conditions de durée tenant à l’engagement de conservation en fixant à six ans la durée minimale totale d’engagement (situation actuelle pour l’ISF) et à deux ans celle de l’engagement collectif de conservation (situation actuelle pour les transmissions). Il existera cependant une différence notable entre le dispositif applicable à l’ISF et celui réservé aux mutations à titre gratuit. Il ne s’agira plus d’un délai minimal de six ans de conservation pour l’ISF : l’exonération sera acquise au terme d’un délai global de conservation de six ans, dont seulement un minimum de deux ans d’engagement collectif. Pour les transmissions, l’exonération ne sera acquise qu’une fois un délai de quatre ans écoulé à partir de la transmission, quelle qu’aura été la durée de l’engagement collectif de conservation.

Cette différence tient au caractère ponctuel de la transmission, donc de l’imposition, qui intervient à une échéance choisie (donation) ou subie (décès) sans lien avec la date de conclusion du pacte. En revanche, c’est bien seulement après la transmission que doit être respecté un délai d’engagement individuel de conservation.

a) Les mutations à titre gratuit de parts ou actions

S’agissant des transmissions à titre gratuit, le 3° du I du présent article, modifiant l’article 787 B du code général des impôts, abaisse de six à quatre ans la durée de l’engagement individuel de conservation. Ce délai court, comme actuellement, à compter de l’expiration de l’engagement collectif (et non de la transmission qui intervient au cours de cet engagement).

b) L’exonération partielle d’ISF sur les parts ou actions incluses dans un pacte

S’agissant de l’ISF, l’harmonisation des durées d’engagement se traduit par plusieurs dispositions, qui appellent commentaires.

 Un engagement collectif de conservation d’une durée minimale de deux ans :

Le 1° du III du présent article modifie le b de l’article 885 I bis relatif à l’engagement collectif de conservation. Plus précisément, il modifie :

– le deuxième alinéa du b en ramenant de six à deux ans la durée de l’engagement collectif ;

– par coordination, le troisième alinéa du b en supprimant la mention d’une durée au moins égale à six ans pour la modification par avenant de l’engagement. Cette précision était d’ailleurs superfétatoire et c’est pourquoi il n’est pas proposé de maintenir la mention d’une durée minimale, qui serait désormais de deux ans.

 Un engagement individuel de conservation des titres à compter de l’expiration de l’engagement collectif :

Le 3° du III du présent article insère un nouveau paragraphe c dans l’article 885 I bis introduisant un engagement individuel de conservation « à compter de la date d’expiration de l’engagement collectif ». L’exonération est à partir de ce moment « subordonnée à la condition que les parts ou actions restent la propriété du redevable ».

Cela signifie que, tant que le redevable conserve ses parts, il bénéficie de l’exonération partielle. Ce point constitue une différence majeure avec le système actuel qui oblige, en cas de rupture du pacte collectif, à passer un nouveau pacte d’une durée minimale de six ans. Dans la rédaction proposée par le III du présent article, l’article 885 I bis peut s’appliquer, par exemple, pendant seulement six ans, pendant neuf ans (si un pacte est rompu au terme de six ans, une exonération sur une telle durée est aujourd’hui matériellement impossible) ou encore vingt ans.

Par suite de l’introduction d’un engagement individuel, le présent article procède à deux ajustements.

D’une part, le 5° du III insère un nouvel alinéa dans le paragraphe relatif aux obligations déclaratives (paragraphe d qui devient f suite à l’insertion des paragraphes c et d par les 3° et 4° du III du présent article). Jusqu’à l’expiration de l’engagement collectif, le redevable doit joindre à sa déclaration d’ISF l’attestation de la société dont les parts ou actions font l’objet du pacte, qui certifie l’existence de l’engagement collectif et le respect des seuils de 20 % ou 34 %. À compter de l’expiration de l’engagement collectif, devra désormais être jointe une « attestation du redevable certifiant que la condition [que les parts ou actions restent sa propriété] a été satisfaite l’année précédant celle au titre de laquelle la déclaration est souscrite ».

Cette obligation déclarative (qui existe pour l’exonération applicable aux transmissions d’entreprise) est issue du décret n° 2001-363 du 23 avril 2001 pris pour l'application des anciens articles 789 A et 789 B du code général des impôts (transmissions d'entreprises bénéficiant de l'exonération partielle des droits de mutation par décès). Compte tenu des modifications intervenues depuis 2001 dans le champ d’application de l’exonération, un nouveau décret est attendu.

D’autre part, le 8° du III du présent article transpose la dérogation attachée aux opérations de restructuration, prévue pendant la période d’engagement collectif, à la période d’engagement individuel, comme c’est le cas dans le dispositif afférent aux transmissions à titre gratuit qui fonctionnait déjà selon le séquençage engagement collectif suivi d’un engagement individuel.

Le paragraphe i créé par le 8° du III s’insère après l’actuel antépénultième alinéa, relatif à cette dérogation pendant la période d’engagement collectif, qui devient un h par coordination avec l’insertion de nouveaux paragraphes et par souci de lisibilité (7° du III du présent article). La rédaction retenue est quasiment identique à celle figurant au h de l’article 787 B du code général des impôts.

Ainsi, l’exonération accordée au titre de l’année en cours et de celles précédant ces opérations de restructuration n’est pas remise en cause pour non respect de la condition de conservation des titres :

– « par suite d’une fusion, d’une scission ou d’une augmentation de capital, […] si les titres reçus en contrepartie de ces opérations sont conservés par le redevable », l’exonération trouvant à s’appliquer tant que ces titres sont conservés mais pouvant être remise en cause si le délai global de six ans n’est pas respecté ;

– « par suite d’une annulation des titres pour cause de pertes ou de liquidation judiciaire », l’exonération ne s’appliquant alors plus.

 Une exonération acquise au terme d’un délai global de six ans

Si l’engagement individuel de conservation démarre à l’expiration de l’engagement collectif, le présent article prévoit, en premier lieu, que l’exonération est acquise au terme d’un délai global de six ans, quelle qu’ait été la durée de l’engagement individuel, en second lieu que, une fois un délai de deux ans passé après la conclusion du pacte, seule la non conservation des titres remet en cause l’exonération acquise au titre des années antérieures (et le non respect de la condition d’exercice d’une fonction dirigeante dont il est question plus loin).

Le 4° du III du présent article insère un paragraphe d dans l’article 885 I bis dont la première phrase énonce : « L’exonération est acquise au terme d’un délai global de conservation de six ans ». Il en résulte que la durée de chacun des engagements (collectif ou individuel) est sans conséquence, dès lors que le redevable a conservé au total ses titres six ans.

Le 6° du III du présent article va même plus loin en prévoyant que, quelle soit la durée initiale du pacte collectif, dès lors que celui-ci a eu cours pendant au moins deux, si les seuils (de 20 % et 34 %) conditionnant l’engagement collectif ne sont plus respectés, l’exonération partielle n’est pas remise en cause pour les signataires qui respectent la condition de conservation des titres instituée.

À cet effet, il supprime la possibilité existante de conclure un nouvel engagement collectif de conservation dans un délai d’un an, prévue par la deuxième phrase de l’actuel e de l’article 885 I bis, qui par coordination avec l’insertion de deux alinéas devient un g (premier alinéa du 6° du III). En lieu et place il prévoit qu’« au-delà du délai minimum prévu au b [à savoir deux ans], en cas de non respect des conditions prévues aux a et b [engagement collectif portant sur 20 % ou 34 % des droits], l’exonération partielle n’est pas remise en cause pour les signataires qui respectent la condition prévue au c [conservation des titres] ».

Cette disposition ne s’applique que si les conditions prévues au b, c'est-à-dire concernant les seuils de détention, ne sont plus remplies. Si c’est uniquement le caractère collectif de l’engagement qui est remis en cause (condition du a), les seuils demeurant atteints, la première phrase du paragraphe actuellement e devenant g autorise le maintien de l’exonération pour les signataires qui restent dans le pacte à condition qu’ils conservent entre eux les titres jusqu’au terme initialement prévu.

Cet aménagement permettant de « basculer » sur un engagement individuel vise les engagements collectifs supérieurs à deux ans qui ne seraient pas respectés jusqu’à leur terme, notamment par retrait d’un des associés détenant une participation importante. Les signataires de l’engagement collectif qui conserveraient leurs titres pourraient continuer à bénéficier de l’exonération partielle, qui ne serait remise en cause que si les titres étaient cédés avant un délai de global de six ans.

 La remise en cause de l’exonération une fois écoulé le délai de six ans

La deuxième phrase du paragraphe d inséré par le 4° du III du présent article reprend, en y incluant la référence à l’engagement individuel, la disposition figurant actuellement à l’avant-dernier alinéa de l’article 885 I bis : au-delà du délai de six ans, « est seule remise en cause l’exonération partielle accordée au titre de l’année au cours de laquelle l’une des conditions prévue aux a et b  [engagement collectif] ou au c [engagement individuel] n’est pas satisfaite ». Par coordination le 9° du III du présent article supprime l’avant-dernier alinéa de l’article 885 I bis.

Le principe est bien qu’au-delà d’un délai global de six ans, l’exonération étant acquise, sa remise en cause ne peut plus porter que sur l’année au cours de laquelle les conditions de son application ne sont plus réunies.

Dans la rédaction proposée par le 4° du III du présent article, au-delà de six ans, la remise en cause ne concernerait que l’année de rupture de l’engagement collectif (reprise de l’actuel avant-dernier alinéa de l’article 885 I bis) ou de rupture de l’obligation individuelle de conservation (ajout).

Au-delà de deux ans, si les conditions applicables à l’engagement collectif ne sont plus réunies, l’exonération est conditionnée au respect de la condition de conservation des titres prévue au c. Cette possibilité s’applique a fortiori lorsqu’un délai de six ans s’est écoulé. Il n’y a donc pas nécessairement remise en cause de l’exonération partielle accordée, même au seul titre de l’année concernée, si les conditions prévues pour l’engagement collectif ne sont plus réunies.

Il demeure cependant nécessaire de viser les conditions prévues au a et b pour les redevables qui cèderaient leurs titres encore inclus dans un engagement collectif de conservation (dont la durée aurait donc excédé six ans) et qui ainsi provoqueraient la rupture du pacte. Pour ces redevables, le c afférent à la conservation des titres à compter de l’expiration de l’engagement n’aurait jamais trouvé à s’appliquer. Il en est de même pour l’ensemble des signataires si sort du pacte l’associé qui exerçait une fonction dirigeante et qu’aucun autre associé ne remplit cette condition par la suite.

 Les effets de ces diverses modifications

Plusieurs dispositions de « respiration » des engagements collectifs figuraient déjà à l’article 885 I bis et l’opportunité de basculer après un délai minimal de deux ans d’un engagement collectif à une obligation individuelle de conservation peut susciter des interrogations.

S’agissant de l’objet du dispositif, on peut assurer sans nul doute qu’il n’est pas affaibli par les modifications proposées : on demande toujours aux actionnaires, en contrepartie de l’exonération partielle, d’être stables au capital. En revanche, on ne leur impose plus d’être stables ensemble au capital. Cette dernière rigidité soulève de véritables difficultés dans la vie des pactes en instaurant une dépendance à l’égard des autres signataires, notamment du dirigeant associé au pacte. Tant que le délai de six ans n’est pas atteint, toute rupture d’un engagement collectif entraîne la reprise de l’exonération obtenue au titre des années antérieures. Cette insécurité n’est pas justifiée par l’objet de l’exonération puisqu’il n’est pas question ici de donner les moyens à l’entreprise et ses actionnaires de se coaliser dans la perspective d’une transmission. Surtout, le lien entre les actionnaires n’est pas rompu au-delà de deux ans puisque, d’une part, il s’agit d’une durée minimale, et, d’autre part, la condition que l’un des signataires exerce une fonction dirigeante est maintenue au-delà de ces deux ans.

Si l’on renverse la perspective, la transformation en engagement individuel délie chaque redevable de son obligation vis-à-vis des autres signataires : il peut céder ses titres, sans remettre en cause l’exonération dont bénéficient les associés partie au pacte. S’il cède ses titres alors que le pacte a été conclu depuis au moins six ans, l’exonération au titre de l’année en cours ne sera remise en cause que pour lui. Surtout, s’il les cède avant six ans, il sera le seul à subir une reprise de l’exonération obtenue au titre des années antérieures, les autres signataires pouvant même continuer à bénéficier de l’exonération les années suivantes.

On ne saurait en déduire que cela incitera à sortir du pacte pendant les six premières années suivant sa conclusion, la reprise de l’ISF sur les années précédentes étant maintenue pour le redevable qui cède : les montants en jeu dissuadent de se départir de ses titres avant six ans. L’assouplissement proposé ne permettra donc que de traiter des situations où soit un actionnaire abuse de la situation (chantage implicite ou explicite), soit la cession des titres par un des associés relève d’impératifs extérieurs à l’entreprise (situation familiale ou besoin immédiat de liquidités par exemple). Il est donc bienvenu.

En outre, paradoxalement, les modifications apportées révèlent l’attractivité de l’engagement collectif. En effet, les respirations, pour reprendre ce terme, qu’il comporte sont maintenues alors qu’elles ne figurent pas, hormis le cas des restructurations, dans les conditions d’application de l’obligation individuelle de conservation. Or, l’une d’entre elles est très importante : la faculté pour les associés de procéder entre eux à des cessions ou donations des titres soumis à l’engagement, y compris si cela aboutit à la réunion de tous les droits sociaux entre les mains d’un seul signataire de l’engagement. Un redevable peut par ce biais bénéficier de l’exonération sur des titres qu’il ne possédait pas lorsque le pacte a été conclu. Le maintien de l’engagement collectif en cas de sortie d’un associé, autorisé si les seuils de 20 % ou 34 % demeurent atteints, s’avèrera à cet égard préférable au basculement sur une simple obligation de conservation.

Il est donc fort probable que l’on continuera de conclure des engagements collectifs sur une longue durée, avec désormais la garantie essentielle, pour chacun des signataires, qu’au terme d’un délai de deux ans à compter de la conclusion du pacte, l’exonération ne sera pas remise en cause pour le passé s’il conserve ses titres.

2.– La condition d’exercice de son activité principale
ou d’une fonction de dirigeant

Les aménagements apportés à l’obligation d’exercice d’une fonction dirigeante, ou d’une activité principale s’agissant des sociétés de personnes manifestent surtout un souci d’harmonisation entre les dispositifs. Cette harmonisation est réalisée pour les parts ou actions de sociétés :

– en fixant une durée de cinq ans en matière d’ISF comme de transmission (principe actuel pour les transmissions) ;

– en faisant s’appliquer cette condition dès la conclusion de l’engagement collectif (principe actuel pour l’ISF).

À cet effet, d’une part, le 2° du III du présent article fixe à cinq ans la durée de cette obligation en matière d’impôt de solidarité sur la fortune alors qu’actuellement elle doit être respectée pendant toute la durée de l’engagement. Un des associés de l’engagement collectif devra désormais exercer une des fonctions ouvrant droit au bénéfice de l’exonération au titre des biens professionnels ou son activité professionnelle principale s’il s’agit d’une société de personnes, « pendant les cinq années qui suivent la date de conclusion de cet engagement ».

D’autre part, le 4° du I du présent article modifie la condition prévue au d de l’article 787 B du code général des impôts en transformant la durée de cinq ans courant à compter de la transmission en condition à respecter pendant la durée de l’engagement collectif, dont on rappelle qu’il est d’au moins deux ans, et pendant les trois années qui suivent la date de la transmission. La durée de cinq ans est donc scindée en deux + trois ans. Il convient de noter que l’engagement collectif de conservation peut durer plus de deux ans et allonger d’autant la durée d’exercice d’une fonction dirigeante (ou de l’activité principale) requise.

L’uniformisation des régimes ne constitue pas la seule justification de ces aménagements qui améliorent aussi le fonctionnement du dispositif relatif aux transmissions.

En premier lieu, le démarrage de la condition d’exercice d’une fonction dirigeante par l’un des membres de l’engagement collectif dès la conclusion de ce dernier constitue un élément supplémentaire de stabilité de l’entreprise en associant la personne qui transmet ses parts ou actions ou le dirigeant de la société à cette opération de transmission, permettant par là même une intégration plus rapide de celui qui bénéficiera de la transmission, voire une véritable participation. Le cas échéant, c’est lui qui pourrait remplir la condition précitée, s’il exerce déjà une fonction dirigeante, dès la conclusion de l’engagement collectif.

Il convient de rappeler que la condition doit être remplie par un des associés signataires ou un des héritiers, donataires ou légataires, mais pas nécessairement par la même personne pendant toute sa durée. Généralement, la personne organisant la transmission est un dirigeant. Il remplit donc la condition pendant l’engagement collectif puis, ses parts transmises, un de ses héritiers, légataires ou donataires lui succèdera dans cette obligation pendant les trois ans supplémentaires requis ou pendant une partie de cette période, un autre héritier, donataire ou légataire lui succédant. Rien n’empêche non plus le donataire de remplir cette condition après l’expiration de l’engagement collectif.

Si la personne souhaitant organiser la transmission de ses parts n’exerce pas une fonction dirigeante, un dirigeant de la société partie à l’engagement collectif pourra remplir la condition pendant toute sa durée ou seulement pendant l’engagement collectif, un des héritiers, légataires ou donataires lui succédant pour cette obligation.

En second lieu, la réduction du délai d’exercice de la fonction de direction à trois ans à compter de la transmission répond à des difficultés observées dans la mise en œuvre de certains engagements, les héritiers notamment pouvant rencontrer des difficultés à gérer les entreprises durant les cinq années suivant la transmission.

La limitation à cinq ans de l’obligation en matière d’ISF permet aussi d’éviter la remise en cause de l’exonération, qui rappelons-le couvre toutes les années à compter de la conclusion de l’engagement collectif, en cas de défaillance d’un associé dirigeant, seuls les signataires du pacte pouvant remplir la condition fixée alors qu’ils sont a priori peu nombreux à exercer une fonction éligible. Cela place également l’associé dirigeant dans une position de force vis-à-vis des autres membres du pacte, ce qui ne va pas sans heurts dans certaines situations.

En revanche, compte tenu de la réduction à deux ans de la durée minimale de l’engagement collectif de conservation au sein d’une durée globale de conservation de six ans, la nécessité qu’un des signataires du pacte exerce une fonction dirigeante (ou son activité principale) devient une condition essentielle de l’exonération. En la limitant dans la durée par cohérence avec l’exonération applicable pour les transmissions, le présent article atteint la limite des possibilités d’assouplissement du dispositif d’exonération partielle d’ISF en termes de contreparties exigées des bénéficiaires.

C.– Les aménagements apportés au dispositif de transmission
des entreprises individuelles

Par coordination avec les nouvelles dispositions prévues pour les transmissions à titre gratuit de parts ou actions de sociétés et l’impôt de solidarité sur la fortune, le II du présent article modifie les durées d’application des conditions fixées pour bénéficier du régime d’exonération partielle des transmissions d’entreprises individuelles de l’article 787 C du code général des impôts.

Dès lors que ce régime ne prévoit pas d’engagement collectif de conservation stricto sensu, mais une condition de détention de l’entreprise depuis au moins deux ans si elle a été acquise à titre onéreux :

– d’une part, le 1° du II du présent article propose de ramener de six à quatre ans la durée de l’engagement de conservation des biens courant à compter de la transmission, faisant le parallèle entre la durée de détention de deux ans et les engagements collectifs de conservation de deux ans sur les parts ou actions de sociétés ;

– d’autre part, le 2° du II du présent article ramène de cinq à trois ans la durée d’exercice d’une fonction dirigeante par un des héritiers, légataires ou donataires. En effet, cette condition ne peut trouver à s’appliquer qu’à partir de la transmission et une durée d’exercice de trois ans est fixée à compter de l’expiration de l’engagement collectif pour les sociétés.

Ces deux aménagements permettent de disposer d’un régime unifié quelle que soit la forme juridique de l’entreprise à compter de la date de la transmission ou du basculement d’un engagement collectif vers une obligation individuelle de conservation. Les graphiques et tableaux ci-après présentés illustrent la simplification et l’harmonisation qui découlent des mesures proposées.

EXONÉRATION DE DROITS DE MUTATION À TITRE GRATUIT EN FAVEUR DES TRANSMISSIONS D’ENTREPRISES (Art. 787 B et C du CGI)
SITUATION ACTUELLE

EXONÉRATION DE DROITS DE MUTATION À TITRE GRATUIT EN FAVEUR DES TRANSMISSIONS D’ENTREPRISES (Art. 787 B et C du CGI)

MESURES PROPOSÉES
(Les nouveautés figurent en gras)

EXONÉRATION PARTIELLE D’ISF PRÉVUE EN FAVEUR DES TITRES SOUMIS À ENGAGEMENT COLLECTIF DE CONSERVATION (Art. 885 I bis du CGI)
SITUATION ACTUELLE

EXONÉRATION PARTIELLE D’ISF EN FAVEUR DES TITRES SOUMIS À ENGAGEMENT COLLECTIF DE CONSERVATION (Art. 885 I bis du CGI)
MESURES PROPOSÉES
(Les nouveautés figurent en gras)

COMPARAISON DES NOUVEAUX DISPOSITIFS ISF ET DMTG
(Les nouveautés figurent en gras)

Source des graphiques : Ministère de l’Économie, des finances et de l’emploi

ASSOUPLISSEMENT DES DISPOSITIFS D’EXONÉRATION PARTIELLE D’ISF ET DMTG PRÉVUS EN FAVEUR DES ENTREPRISES

 

Dispositif actuel

Dispositif proposé

1.– ISF

   

Engagement collectif

6 ans

2 ans

Conservation individuelle des titres

/

4 ans minimum

Exercice d’une fonction de direction

6 ans

5 ans

Délai minimum de détention exigé

6 ans

6 ans

2.– DMTG

   

Engagement collectif

2 ans

2 ans

Engagement individuel de conservation

6 ans

4 ans

Exercice d’une fonction de direction

5 ans à compter de la transmission

Durant l’engagement collectif et 3 ans à compter de la transmission

Délai minimum de détention exigé

8 ans

6 ans

6 ans (engagement collectif réputé acquis pour les personnes mariées)

4 ans (engagement collectif réputé acquis pour les personnes seules et les personnes mariées ou pacsées)

Source : Ministère de l’Économie, des finances et de l’emploi

COMPARATIF DES DISPOSITIFS D’EXONÉRATION APRÈS LA RÉFORME PROPOSÉE

 

Transmission d’une entreprise individuelle

Transmission d’une société

ISF

Biens transmis

Entreprise individuelle / EURL (parts) dont les immeubles affectés à l’exploitation

Parts ou actions représentant au moins 20 % des droits d’une société cotée ou 34 % des droits  d’une société non cotée

Engagement collectif

Simple condition de détention des biens depuis deux ans s’il ont été acquis à titre onéreux

Oui

Au moins deux ans.

 

Engagement réputé acquis si le défunt ou donateur seul ou avec son conjoint ou son partenaire lié par un PACS respectent depuis deux ans les conditions de seuil et que l’un d’eux remplit la condition d’exercice d’une fonction.

 

Dérogations à la remise en cause de l’exonération pendant l’engagement collectif

Sans objet

Fusion, scission, augmentation de capital ou annulation des titres

Cessions ou donations effectuées entre les signataires de l’engagement.

     

Modification des participations dans les sociétés interposées par suite d’une fusion entre ces dernières.

Après la cession par un associé de ses titres, les seuils de détention demeurent respectés, ou, à défaut, les associés restants concluent dans un délai d’un an un nouvel engagement collectif de conservation

Engagement individuel

Engagement individuel de conservation de quatre ans à compter de l’expiration de l’engagement collectif de conservation

Engagement individuel de conservation à compter de l’expiration de l’engagement collectif de conservation.

Dérogations à la remise en cause pendant l’engagement individuel

 

Apport de titres d’une société ayant une activité opérationnelle à une société dont l’unique objet est la gestion de son propre patrimoine constitué exclusivement d’une participation dans la société dont les parts ou actions sont transmises (52).

 
   

Fusion, scission, augmentation de capital ou annulation des titres

Condition d’exercice d’une fonction au sein de l’entreprise ou de poursuite de l’activité

Au moins cinq ans

Cinq ans

(Pendant l’engagement collectif)

 

Exercice d’une fonction de direction ou de son activité principale pendant deux ans à compter de la signature l’engagement collectif par l’un des héritiers, légataires ou donataires ou par le donateur ou par un des autres signataires de l’engagement collectif.

Exercice d’une fonction de direction ou de son activité principale pendant cinq ans à compter de la signature l’engagement collectif par l’un des signataires.

(Pendant l’engagement individuel)

Poursuite de l’activité pendant trois ans à compter de la transmission par l’un des héritiers, légataires ou donataires.

Exercice d’une fonction de direction ou de son activité principale pendant trois ans à compter de la transmission par l’un des héritiers, légataires ou donataires ou par le donateur ou par un des autres signataires de l’engagement collectif.

D.– Entrée en vigueur

Le IV du présent article prévoit que les modifications apportées par le présent article s’appliquent à compter du 26 septembre 2007.

Cela signifie qu’à compter de cette date les personnes, ou le cas échéant leurs ayants droit, qui ont conclu un engagement collectif de conservation, après ou avant cette date, sont concernés. Le présent article s’applique donc non seulement aux pactes conclus à compter du 26 septembre, mais aussi aux engagements, collectifs ou individuels, en cours.

Concrètement, pour les transmissions à titre gratuit, les héritiers, donataires ou légataires qui ont bénéficié de l’exonération partielle de droits de mutation à titre gratuit par application des articles 787 B ou 787 C, peuvent céder leurs titres sans remise en cause de cette exonération si un délai de quatre ans s’est écoulé depuis l’expiration de l’engagement collectif.

De même, l’exonération ne sera plus remise en cause si la condition d’exercice d’une fonction dirigeante a été remplie pendant trois ans depuis ce même moment. A contrario, cette condition devra normalement être respectée pendant l’engagement collectif de conservation. Cette obligation nouvelle devrait néanmoins être appliquée avec tolérance pour les engagements conclus avant l’entrée en vigueur des dispositions du présent article.

Enfin, la possibilité offerte aux héritiers et légataires de conclure un engagement collectif dans les six mois suivant un décès pourra être invoquée pour les successions ouvertes à compter du 26 mars dernier.

En matière d’ISF, la rupture d’un engagement collectif en cours ne donnera plus lieu à reprise, au titre des années antérieures ou de l’année en cours, dès lors que les titres seront conservés par le signataire pendant un délai de six ans courant à compter de la conclusion de l’engagement rompu. Il s’agit donc d’une entrée en vigueur favorable aux redevables.

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La Commission a examiné deux amendements de suppression de cet article, respectivement présentés par M. Jean-Pierre Brard et par M. Jérôme Cahuzac.

M. Jérôme Cahuzac a rappelé qu’à l’origine avait été institué, afin d’éviter la mise en danger d’entreprises du fait du décès d’actionnaires importants, un abattement sur la valeur des entreprises ou parts de sociétés transmises, dont le bénéfice était conditionné par des engagements de conservation des titres. Le présent article revient sur cette condition en limitant les contreparties à l’avantage fiscal, et constitue donc un cadeau fiscal supplémentaire aux contribuables les plus aisés.

Le Rapporteur général a rappelé que la durée de conservation des titres prévue en 2000 était de deux ans sous engagement collectif, suivie d’un engagement individuel de conservation. C’est ce schéma qui est repris ici pour l’ISF pour lequel l’abattement était jusqu’alors conditionné à engagement collectif de conservation de six ans, qui s’avère finalement trop rigoureux.

M. Jérôme Cahuzac a souhaité que le Rapporteur général précise si le dispositif proposé rétablit exactement celui prévu en 2000.

Le Rapporteur général a indiqué qu’avait été prévu en 2000 un engagement collectif de deux ans puis un engagement individuel de six ans, alors qu’il est proposé de prévoir, pour les transmissions comme pour l’ISF, un engagement collectif d’une durée minimale de deux ans puis une durée individuelle de conservation de quatre ans. Il a également précisé que l’avantage ne concernait initialement que les successions et qu’il a été étendu, en 2003, aux donations en pleine propriété – et à l’impôt sur la fortune – puis aux donations quelle que soit leur nature. L’ISF n’est pas démantelé par l’existence d’un abattement conditionné à la mise en place d’un pacte d’actionnaires, puisque l’estimation initiale de la dépense fiscale lors de son institution était de 150 millions d’euros par an alors qu’elle n’en coûterait que 80 millions d’euros. La transformation au-delà d’un délai minimal de deux ans d’un engagement collectif en une obligation individuelle, après examen attentif, ne remet pas en cause l’objet de l’avantage qui est de garantir un actionnariat stratégique stable. Le coût est donc, somme toute, raisonnable au regard du grand intérêt que présente le dispositif. Il a favorisé et continuera dans sa nouvelle formule à favoriser la pérennité et le maintien en France de nombreuses entreprises notamment familiales.

La Commission a rejeté ces amendements.

Elle a ensuite adopté l’article 9 sans modification.

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Après l’article 9 :

La Commission a examiné deux amendements tendant à abroger l’article 1er du code général des impôts relatif au bouclier fiscal respectivement présentés par M. Jean-Pierre Brard et par M. Jérôme Cahuzac.

M. Jérôme Cahuzac a indiqué que son amendement est notamment justifié par les premières informations disponibles sur les demandes de restitution formulées au titre du bouclier fiscal, peu nombreuses et concernant des contribuables très aisés.

Le Rapporteur général a indiqué que la dépense fiscale au titre du bouclier fiscal a été probablement surévaluée, puisqu’elle était estimée à environ 400 millions d’euros et qu’elle n’atteindra probablement que 120 millions d’euros.

M. Henri Emmanuelli a noté que le grand nombre de contribuables théoriquement fondés à demander une restitution de l’impôt et ne la formulant pas met en évidence l’ampleur de la fraude fiscale, la crainte d’un contrôle fiscal semblant expliquer les réticences à demander l’application du dispositif.

Le Rapporteur général a estimé que les contrôles pourraient être, à l’inverse, diligentés en priorité sur ceux des contribuables dont la situation fiscale justifierait une demande de restitution qu’ils ne formulent pas.

Le Président Didier Migaud a rappelé que le montant moyen de la restitution demandée, dont le Gouvernement a indiqué qu’il serait de 4 000 euros, atteint, selon les chiffres disponibles, environ 50 000 euros.

M. Charles de Courson a jugé que le bouclier fiscal deviendrait peut-être une mesure de rendement permettant de diminuer l’évasion fiscale et notamment la sous-évaluation des patrimoines déclarés.

M. Jérôme Cahuzac a rappelé que M. Eric Woerth, ministre du Budget, des comptes publics et de la fonction publique, a, lors de l’été, appelé les services de contrôle à ne pas faire de zèle, et que leurs moyens sont limités.

M. Thierry Carcenac a souligné que beaucoup de contribuables ignorent probablement encore leurs droits et qu’une campagne d’information, relançant les contribuables n’exerçant pas leurs droits, a été conduite s’agissant de la prime pour l’emploi.

M. Jean-Yves Cousin a estimé peu surprenant que les premiers contribuables faisant valoir leurs droits soient les plus fortunés, dans la mesure où ils sont les mieux informés. Il a indiqué que la direction générale des impôts envisage effectivement de relancer les contribuables concernés, ce qui est légitime.

Puis, la Commission a rejeté ces amendements.

Elle a également rejeté, suivant l’avis du Rapporteur général, un amendement de M. Jérôme Cahuzac tendant à abroger l’article 1649-0 A du code général des impôts définissant des modalités d’application du bouclier fiscal.

Puis, elle a examiné un amendement présenté par M. Gérard Bapt instituant une cotisation minimale d’impôt sur la fortune, progressive avec l’assiette de celui-ci, en cas d’application du droit à restitution.

M. Gérard Bapt a estimé que le bouclier fiscal permet, en réalité, de remettre en cause l’impôt sur la fortune et qu’il convient d’éviter l’exonération complète de cet impôt par l’instauration d’une cotisation minimale.

Conformément à l’avis du Rapporteur général, la Commission a rejeté cet amendement, puis un amendement présenté par M. François de Rugy tendant, d’une part, à ramener à 60 % des revenus d’un contribuable le montant maximal de la somme de ses impôts directs et, d’autre part, à exclure les contributions sociales des prélèvements pris en compte.

La Commission a ensuite examiné un amendement présenté par M. Marc Le Fur tendant à relever de 1 500 à 3 000 euros le montant des frais funéraires déduits de l’actif des successions.

M. Marc Le Fur a indiqué que son amendement vise à tenir compte de l’accroissement du coût moyen des obsèques qui est, aujourd’hui, de 3 000 euros.

Le Rapporteur général s’est déclaré défavorable à cet amendement en rappelant que le montant des frais funéraires déduits de l’actif des successions a déjà été fortement relevé récemment, et que la logique présentée par M. Marc Le Fur conduit à une prise en charge aux frais réels nets, solution pas nécessairement avantageuse pour les héritiers compte tenu de la prise en charge fréquente de ces frais par des contrats d’assurance.

La Commission a rejeté cet amendement.

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Charles de Courson, tendant déplafonner les abattements de 75 %, applicables en matière de droits de mutations à titre gratuit et d’ISF, sur les parts de groupements fonciers agricoles et les biens ruraux donnés par bail à long terme.

M. Charles de Courson a expliqué qu’en dépit des améliorations introduites par la loi du 2 août 2005 en faveur des transmissions de PME, les parts de GFA et les biens ruraux loués par bail à long terme continuent de bénéficier, tant au regard des droits de mutation à titre gratuit qu’en matière d’ISF, d’une exonération de 75 % plafonnée à 76 000 euros, l’exonération partielle étant ramenée à 50 % au-delà. Compte tenu des prix du foncier, ce seuil spécifique est un frein à la transmission des exploitations agricoles.

Le Rapporteur général a rappelé que des amendements portant sur ce sujet ont été plusieurs fois rejetés par le passé. En effet, les entreprises agricoles peuvent d’ores et déjà bénéficier lors de leur transmission à titre gratuit d’un abattement de 75 %, sans plafond, dans le cadre du dispositif des engagements de conservation. Comme pour les entreprises exerçant d’autres activités, elles doivent pour cela respecter les conditions fixées pour l’application de ce régime. En matière d’ISF, les parts de GFA et les biens ruraux loués par bail à long terme bénéficient d’une exonération au titre des biens professionnels, y compris lorsque l’exploitant est un membre du cercle familial au sens large ou une société majoritairement détenue par ces personnes. En déplafonnant le seuil des dispositifs très dérogatoires d’abattement de 75 % ramené à 50 % au-delà de 76.000 euros, qui viennent s’ajouter aux engagements de conservation d’une part, à l’exonération au titre des biens professionnels d’autre part, l’amendement accorderait un avantage tout à fait excessif à des parts ou biens dont la détention ne relève pas d’une logique économique mais de placement.

La Commission a rejeté cet amendement.

La Commission a examiné :

– un amendement présenté par M. Jean-Pierre Brard et un amendement présenté par M. Jérôme Cahuzac, tendant à supprimer le dispositif d’abattement applicable aux parts ou actions de sociétés comprises dans un engagement collectif de conservation  ;

– un amendement présenté par M. Jérôme Cahuzac, tendant à supprimer l’exonération d’ISF dont bénéficient les titres reçus en contrepartie de souscriptions au capital de PME ;

– un amendement présenté par M. Jérôme Cahuzac, tendant à supprimer la réduction d’ISF pour investissement dans les PME ;

– un amendement présenté par M. Jérôme Cahuzac, tendant à supprimer le dispositif d’abattement applicable, sous condition de conservation de six ans, aux parts ou actions de sociétés détenues par les salariés, dirigeants, ou ces mêmes catégories ayant pris leur retraite ;

– un amendement présenté par M. Jérôme Cahuzac, tendant à supprimer l’actualisation automatique du barème de l’ISF en fonction de l’évolution du barème de l’impôt sur le revenu.

M. Jérôme Cahuzac a expliqué qu’il s’agit de remettre en cause toute une série d’avantages fiscaux accordés aux redevables de l’ISF dans la loi « TEPA » du 21 août dernier et dans diverses lois, notamment de finances, adoptées sous la douzième législature.

Le Rapporteur général a défendu l’intérêt de ces différentes mesures. Il a en outre rappelé que la précédente législature n’a actualisé le barème de l’ISF qu’à compter de 2005, alors que la onzième législature a procédé à cette actualisation chaque année.

La Commission a rejeté ces amendements.

La Commission a examiné trois amendements :

– un amendement présenté par M. Louis Giscard d'Estaing, tendant à exclure la résidence principale de l’assiette de l’ISF ;

– un amendement présenté par M. Richard Mallié tendant à porter de 30 % à 100 % dans la limite de 400 000 euros l’abattement applicable à la résidence principale pour la détermination de l’ISF ;

– un amendement présenté par M. Charles de Courson tendant à prévoir que l’abattement sur la résidence principale ne peut être inférieur à 300 000 euros.

M. Jean-Pierre Gorges a considéré, compte tenu de l’évolution des prix du marché immobilier, l’ISF est devenu un impôt foncier local supplémentaire, entraînant de graves ruptures d’égalité entre les contribuables selon leur lieu de résidence.

Mme Marie-Hélène des Esgaulx a soutenu ces amendements en expliquant qu’il s’agit de répondre à une pression foncière rendant inacceptables certains assujettissements à l’ISF.

M. Charles de Courson a estimé à environ 300 000 euros la valeur moyenne de la résidence principale. Il apparaît donc logique de prévoir un abattement « automatique » de ce montant, ce qui permettrait de sortir du champ de l’ISF les propriétaires dont le patrimoine se situe dans la première tranche du barème.

Le Rapporteur général a rappelé que la majorité parlementaire a récemment pris une mesure sur ce sujet, en décidant de porter l’abattement sur la résidence principale de 20 % à 30 % dans la loi « TEPA » du 21 août 2007. Il n’y a pas de raison aujourd’hui de revenir sur cette décision pour modifier une disposition qui n’a même pas encore été appliquée.

La Commission a rejeté ces amendements.

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Louis Giscard d'Estaing, tendant à modifier le calcul de la valeur réelle des biens immobiliers pour l’établissement de l’assiette de l’ISF, en retenant la valeur d’acquisition ou d’acquisition à titre gratuit minorée du coefficient d’érosion monétaire.

M. Jean-Pierre Gorges a souligné que, tant que le bien immobilier n’est pas soumis aux droits de mutation dans l’année de déclaration, celui-ci n’entre pas sur le marché et n’a donc pas à être évalué par comparaison, sous peine de créer des inégalités entre les contribuables selon leur région.

Le Rapporteur général ayant émis un avis défavorable, la Commission a rejeté cet amendement.

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Michel Bouvard, tendant à élargir le champ de la réduction d’ISF pour dons à certains organismes aux associations reconnues d’utilité publique.

M. Michel Bouvard a rappelé que la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat crée un avantage consistant à pouvoir réduire le montant dû au titre de l’ISF à concurrence de 75 % du montant des dons effectués à certains organismes, notamment les fondations reconnues d’utilité publique. En revanche, les associations reconnues d’utilité publique ne figurent pas parmi les organismes éligibles. Cette différence de traitement ne se justifie au regard ni des statuts, ni de l’objet desdites associations, qui peuvent en outre intervenir sur les secteurs explicitement inclus dans le champ de la réduction d’impôt.

Le Rapporteur général s’est déclaré favorable au principe de l’extension du dispositif aux associations reconnues d’utilité publique, sous réserve que celles-ci remplissent les conditions prévues pour le bénéfice de réduction d’impôt sur le revenu.

M. Charles de Courson s’est interrogé sur l’articulation des deux réductions d’impôt, au titre de l’impôt sur le revenu et au titre de l’ISF. Il s’est inquiété de la possibilité qu’un don puisse faire bénéficier de deux avantages au titre de deux impôts différents.

Le Rapporteur général a rappelé que la loi en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat a explicitement prévu une stricte exclusion des deux dispositifs : une même somme ne peut donner lieu qu’à l’obtention d’un des avantages, seule la fraction non prise en compte pour la détermination de la réduction d’impôt effectuée au titre d’un impôt pouvant constituer l’assiette de la réduction d’impôt demandée au titre de l’autre impôt. Ce principe s’appliquerait dans les mêmes conditions aux dons réalisés au profit des associations reconnues d’utilité publique.

M. Laurent Hénart a redouté que cet amendement ne repose sur une confusion. En effet, les associations reconnues d’utilité publique sont créées par décret et constituent une catégorie peu nombreuse. Le périmètre de la réduction d’impôt sur le revenu « mécénat » s’avère plus vaste.

Cet amendement a été retiré.

La Commission a ensuite examiné un amendement présenté par M. Charles de Courson, tendant à supprimer l’exclusion, pour le bénéfice de la réduction d’ISF à concurrence de 75 % des souscriptions au capital de PME, les versements effectués dans une entreprise pour laquelle un des membres du foyer fiscal bénéficie d’une exonération d’ISF au titre des biens professionnels.

M. Charles de Courson a rappelé que les parts ou actions de sociétés peuvent bénéficier, sous conditions, d’une exonération au titre des biens professionnels. Compte tenu des critères de seuil de détention prévus, cette exonération concerne pour l’essentiel les dirigeants de PME. La réduction d’ISF pour souscriptions au capital de PME, en excluant de son champ les investissements réalisés dans sa propre entreprise, aboutit au paradoxe de rendre fiscalement plus intéressant, pour un dirigeant de PME, l’investissement dans des sociétés tierces.

Le Rapporteur général s’est dit opposé à un tel amendement. Il a rappelé qu’un dirigeant d’entreprise, exonéré d’ISF pour ce qui concerne sa PME, peut effectivement être redevable de cet impôt au titre des autres éléments de son patrimoine. L’amendement présenté lui permettrait de réduire le montant de l’impôt dû en investissant dans l’entreprise au titre de laquelle il n’en paie pas. Cette superposition d’avantages fiscaux ne serait manifestement ni utile, ni raisonnable.

M. Charles de Courson a regretté que le dispositif, dans sa configuration actuelle, incite l’entrepreneur à investir dans d’autres PME, plutôt que dans la sienne.

La Commission a rejeté cet amendement.

La Commission a ensuite examiné un amendement présenté par M. Henri Emmanuelli, tendant à abaisser de 152 500 à 100 000 euros le seuil en deçà duquel la transmission par assurance-vie s’effectue en exonération totale de droits.

M. Henri Emmanuelli a souligné que, dans une période faste en avantages fiscaux consentis aux successions, cette baisse constitue un moyen de réduire l’attractivité des assurances–vie, dont les encours atteignent des niveaux astronomiques, pour favoriser une épargne mieux orientée vers la croissance de l’activité.

Le Rapporteur général s’est déclaré sensible aux arguments soutenant cet amendement. Il a cependant rappelé que le relèvement à 150 000 euros de l’abattement sur les successions, auquel a procédé la loi en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat, ne s’applique qu’aux successions en ligne directe, contrairement à l’exonération des sommes reçues en exécution d’un contrat d’assurance-vie. Il a émis un avis défavorable à l’amendement tout en souhaitant qu’un travail s’engage sur une orientation efficace de l’épargne, y compris de l’assurance-vie, dans la suite de l’amendement dit « Fourgous » incitant à la transformation des contrats en euros en contrats en unités de compte.

M. Charles de Courson a estimé qu’un consensus peut aisément se dégager sur la volonté de mieux peser sur les gestionnaires d’assurance–vie, afin que les fonds soient employés de manière plus efficace. Une condition de seuil d’allocation des actifs en direction de certaines participations peut par exemple être à nouveau proposée.

M. Michel Bouvard a déclaré soutenir également l’intention de l’auteur de l’amendement, en précisant qu’il n’y a aucun intérêt à favoriser l’accumulation d’épargne sur l’assurance-vie, si l’emploi de ces fonds ne donne pas pleinement satisfaction.

La Commission a rejeté cet amendement.

La Commission a ensuite rejeté un amendement présenté par M. François Scellier, tendant à faire entrer en vigueur au 27 juin 2007 les dispositions de l’article 8 de la loi en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat, relatives aux mutations à titre gratuit, le Rapporteur général ayant fait valoir qu’en la matière la date retenue a toujours été celle de la publication de la loi, la date de décès n’étant pas le fruit d’une décision d’opportunité.

La Commission a ensuite rejeté pour les mêmes raisons quatre amendements présentés par M. Marc Le Fur, tendant à faire entrer en vigueur au 7 mai 2007 certaines dispositions des articles 8 et 10 de la loi en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat, relatives aux mutations à titre gratuit.

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Article 10

Suppression de la déduction de certaines sanctions et pénalités

Texte du projet de loi :

I. – Le 2 de l’article 39 du code général des impôts est remplacé par les dispositions suivantes :

« 2. Les sanctions pécuniaires et pénalités de toute nature mises à la charge des contrevenants à des obligations légales ne sont pas admises en déduction des bénéfices soumis à l’impôt.

« Il en est de même du versement libératoire prévu au IV de l’article 14 de la loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique. »

II. – Les dispositions du I s’appliquent aux exercices clos à compter du 31 décembre 2007.

Exposé des motifs du projet de loi :

Il est proposé d’étendre l’interdiction de déduire les transactions, amendes, confiscations et pénalités de toute nature prévues au 2 de l’article 39 du code général des impôts à toutes les sanctions pécuniaires et pénalités de toute nature infligées à des contrevenants à des dispositions de droit international ou communautaire, législatives ou réglementaires.

Cette extension vise notamment à rendre non déductibles les sanctions pécuniaires infligées par les autorités administratives indépendantes, actuellement prises en charge partiellement par la collectivité par la voie fiscale.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article a pour objet de clarifier et d’élargir le champ du 2 de l’article 39 du code général des impôts, qui interdit actuellement la déduction de certaines catégories de sanctions pécuniaires et pénalités dues par les entreprises de leurs bénéfices soumis à l’impôt, en fixant un principe général de non-déductibilité des sanctions pécuniaires et pénalités de toute nature.

I.– Le droit existant

Aux termes du 1 de l’article 39 du code général des impôts, relatif à la détermination du bénéfice soumis à l’impôt sur le revenu dans la catégorie des bénéfices industriels et commerciaux (BIC) mais également applicable en matière d’impôt sur les sociétés, ainsi que le prévoit l’article 209 du même code, « le bénéfice net est établi sous déduction de toutes charges ».

Le législateur est toutefois venu apporter des tempéraments exprès à cette règle de principe. Ainsi, le 2 de l’article 39 du code général des impôts, issu pour l’essentiel d’une loi du 23 février 1942, prévoit-il que « les transactions, amendes, confiscations, pénalités de toute nature, mises à la charge des contrevenants aux dispositions légales régissant la liberté des prix et de la concurrence, le ravitaillement, la répartition des divers produits, l’assiette et le recouvrement des impôts, contributions et taxes ne sont pas admis en déduction des bénéfices soumis à l’impôt ».

L’article 35 de la loi de finances rectificative pour 2006 (loi n° 2006-1771 du 30 décembre 2006) a complété le 2 de l’article 39 afin d’exclure des charges déductibles « le versement libératoire et la pénalité de retard afférente prévus au IV de l’article 14 de la loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique ».

Les dispositions du 2 de l’article 39 excluent donc expressément des charges déductibles :

– les pénalités d’assiette et de recouvrement de l’impôt ;

– les amendes et pénalités sanctionnant des infractions à la réglementation économique régissant la liberté des prix et de la concurrence ;

– et le versement libératoire et la pénalité de retard dus par les entreprises n’ayant pas respecté leurs obligations d’économie d’énergie.

Les règles applicables aux pénalités sanctionnant des infractions à d’autres réglementations n’ont pas fait l’objet d’une disposition expresse figurant au code général des impôts. Toutefois, ces pénalités n’en sont pas pour autant systématiquement déductibles pour la détermination du résultat fiscal des entreprises. Certaines sanctions, non visées par le 2 de l’article 39, ne sont pas admises en déduction du bénéfice, sur le fondement des dispositions du 1 de l’article 39, dont il résulte que les charges étrangères à une gestion commerciale normale ne sont pas déductibles. Tel est le cas des amendes pénales ou des amendes qui sanctionnent un manquement à une disposition d’ordre public.

A.– Les pénalités non déductibles en vertu du 2 de l’article 39
du code général des impôts

1.– Les pénalités fiscales

Dans sa rédaction antérieure à la modification apportée par l’article 44 de la loi de finances pour 2000 (n° 99-1172 du 30 décembre 1999), le texte du 2 de l’article 39 n’excluait explicitement des charges déductibles que les pénalités d’assiette de l’impôt : intérêts de retard dus en cas d’omission, d’insuffisance ou de retard de déclaration, intérêts de retard et majorations dus en cas de mauvaise foi ou manœuvres frauduleuses, amendes pour défaut de production. Il n’était pas fait mention des pénalités de recouvrement, qui sanctionnent le défaut, l’insuffisance ou le retard de paiement de l’impôt. Les pénalités de recouvrement, qui étaient considérées comme étant de même nature que les cotisations auxquelles elles s’appliquent, étaient admises en déduction du bénéfice dans la mesure où ces cotisations étaient elles-mêmes déductibles.

L’article 44 de la loi de finances pour 2000 a complété le 2 de l’article 39 afin d’exclure expressément les pénalités de recouvrement des impôts et taxes des charges déductibles du bénéfice imposable. Depuis lors, à l’instar des pénalités d’assiette, la déductibilité de l’ensemble des pénalités de recouvrement est interdite, quel que soit l’impôt auquel elles se rapportent.

2.– Les amendes et pénalités pour infraction à la réglementation économique

Dans sa rédaction issue de la loi de 1942, le 2 de l’article 39 interdisait la déduction des amendes résultant de contraventions « aux dispositions légales régissant les prix, le ravitaillement, et la répartition des divers produits ».

La doctrine administrative a précisé en 1997 que ne sont notamment pas déductibles sur ce fondement :

– l’amende transactionnelle infligée à un contribuable par le service du contrôle économique (devenu la Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes), confirmant ainsi la jurisprudence du Conseil d’État (53) ;

– la transaction payée par un commerçant pour défaut de publicité des prix ;

– et les amendes prononcées par les tribunaux en vue de sanctionner les infractions à la législation sur les prix.

Selon la jurisprudence du Conseil d’État (54), ces dispositions s’appliquent aux pénalités ou amendes instituées par un texte postérieur à la loi du 23 février 1942. Ainsi, l’amende prononcée par le Conseil de la concurrence sur le fondement de l’ordonnance du 30 juin 1945 relative aux prix était-elle au nombre des amendes visées par le 2 de l’article 39, dans la mesure où cette ordonnance assimilait les ententes illicites et toutes formes d’actions concertées destinées à fausser le jeu de la libre concurrence à des pratiques de prix illicites(55).

En revanche, l’ordonnance n° 86-1246 du 1er décembre 1986 relative à la liberté des prix et à la concurrence n’ayant pas repris l’assimilation des ententes à des pratiques de prix illicites, la déduction des sanctions prononcées par le Conseil de la concurrence sur son fondement devenait possible. C’est pourquoi, l’article 85 de la loi n° 2001-420 du 15 mai 2001 relative aux nouvelles régulations économiques (NRE) a modifié le 2 de l’article 39 afin de viser expressément les « dispositions légales régissant la liberté des prix et de la concurrence », ce qui permet d’étendre clairement son champ aux sanctions infligées en matière de droit de la concurrence.

Parmi ces sanctions, figurent, outre celles prononcées par le Conseil de la concurrence sur le fondement de l’ordonnance du 1er décembre 1986, celles infligées en matière de concurrence par la Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) et celles infligées par la Commission européenne en application des articles 81 et 82 du traité instituant la Communauté européenne.

3.– Les pénalités pour non respect des obligations
en matière d’économie d’énergie

En application de l’article 14 de la loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005 fixant les orientations de la politique énergétique, les personnes morales qui vendent de l’électricité, du gaz, de la chaleur ou du froid aux consommateurs finals et les personnes physiques et morales qui vendent du fioul domestique aux consommateurs finals sont soumises à des obligations d’économies d’énergie dont elles peuvent s’acquitter en acquérant des certificats d’économies d’énergie. Les personnes qui n’ont pas produit les certificats d’économies d’énergie nécessaires à la satisfaction de leurs obligations sont mises en demeure d’en acquérir. En application du IV de l’article 14 précité, les personnes qui ne respectent pas les prescriptions de la mise en demeure dans le délai imparti sont tenues de se libérer par un versement au Trésor public. Une pénalité égale à 10 % du montant dû est infligée pour chaque semestre de retard.

Afin d’inciter les entreprises à respecter les obligations introduites par la loi du 13 juillet 2005, l’article 35 de la loi de finances rectificative pour 2006 (56) a complété le 2 de l’article 39 du code général des impôts afin d’interdire la déduction de ce versement libératoire et de la pénalité de retard afférente (57).

Cependant, le 2 de l’article 39 ne vise pas la sanction pécuniaire, prévue au V bis de l’article 14 de la loi du 13 juillet 2005 modifié par l’article 51 de la loi n° 2006-1537 du 7 décembre 2006, qui peut être prononcée par le ministre en charge de l’énergie en cas de manquements, de la part des personnes soumises à des obligations d’économies d’énergie, aux dispositions de ce même article ou aux dispositions réglementaires prises pour son application. L’instruction du 7 mai 2007 a précisé que cette sanction est déductible.

B.– Les pénalités non visées par le 2 de l’article 39
mais dont la déduction n’est pas admise

Selon les principes dégagés à la fois par la jurisprudence et la doctrine administrative, les sanctions et pénalités aux infractions qui ne procèdent pas d’une gestion normale de l’entreprise ne constituent pas des charges déductibles au sens du 1 de l’article 39.

1.– Les amendes pénales

Il en va ainsi des amendes encourues pour les infractions aux lois pénales et les frais de procès exposés à cette occasion, qui, selon une jurisprudence ancienne du Conseil d’État (58), « doivent être supportés personnellement par ceux qui ont fait l’objet des poursuites et ne peuvent, dès lors, être regardés comme une charge de l’entreprise exploitée par les intéressés ».

La documentation administrative (59) a confirmé que les amendes pénales infligées par les tribunaux correctionnels ont le caractère de peines personnelles et ne peuvent dès lors être regardées comme des charges de l’entreprise, au sens et pour l’application du 1 de l’article 39 du code général des impôts.

Le Conseil d’État a ainsi jugé que l’amende pénale à laquelle une entreprise de presse a été condamnée pour collaboration avec l’ennemi en application de l’ordonnance du 5 mai 1945 ne peut être comprise parmi les charges déductibles du bénéfice imposable de ladite entreprise. La circonstance qu’une telle amende ne figure pas dans l’énumération de celles dont la déduction est interdite par le 2 de l’article 39 n’est pas de nature à la rendre déductible (60).

De même, le Conseil a jugé que la prise en charge, par un employeur, des contraventions au code de la route encourues par son personnel, ne peut, en aucun cas, être regardée comme l’attribution de suppléments de salaires déductibles des bases imposables, alors même que l’employeur aurait supporté volontairement, à raison des remboursements effectués, les charges sociales et la taxe sur les salaires (61).

2.– Les pénalités sanctionnant des infractions à des dispositions d’ordre public

La jurisprudence et la doctrine administrative ont établi que les pénalités administratives ou judiciaires sanctionnant des infractions ou règlements intéressant l’ordre public ne peuvent être regardées comme entrant dans le cadre d’une gestion normale. En conséquence, elles ne peuvent pas être comprises dans les charges déductibles pour l’assiette de l’impôt sur les bénéfices énumérées par le 1 de l’article 39 (62).

Ainsi, l’amende encourue par un commerçant condamné par le tribunal de police pour infraction aux dispositions légales concernant la réglementation du travail (en l’occurrence le repos hebdomadaire obligatoire) ne peut-elle être regardée comme une charge normale de l’entreprise susceptible d’être admise en déduction pour la détermination du résultat fiscal.

C.– Les amendes et pénalités déductibles

Sont donc en principe déductibles, dans le droit actuel, les amendes et pénalités :

– qui ne sont pas expressément visées par le 2 de l’article 39 ;

– et qui, ne procédant pas d’une gestion anormale, sont déductibles sur le fondement du 1 du même article.

1.– Certaines sanctions infligées par les autorités
administratives indépendantes

Il s’agit des sanctions infligées par les autorités administratives indépendantes (AAI) et assimilées dans des domaines autres que la liberté des prix et la concurrence, notamment les sanctions pécuniaires prononcées par l’Autorité des marchés financiers (AMF), la Commission bancaire (CB), la Commission de régulation de l’énergie (CRE), l’Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles (ACAM), l’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP) et la Commission nationale informatique et liberté (CNIL).

2.– Les majorations de retard payées aux caisses de sécurité sociale

La jurisprudence de la Cour de cassation a précisé que les majorations de retard payées aux caisses de sécurité sociale sont déductibles, dans la mesure où elles sont de même nature que les cotisations elles-mêmes et ne sont pas visées par le 2 de l’article 39 qui ne vise que les pénalités d’assiette et de recouvrement des « impôts, contributions et taxes ». Il en va de même pour les pénalités exigibles en cas de retard dans le versement des allocations familiales. La documentation administrative (63) a confirmé cette jurisprudence.

3.– La sanction pécuniaire prononcée par le ministre en charge de l’énergie en cas de manquements aux obligations en matière d’économies d’énergie

Comme il a été indiqué précédemment, la sanction pécuniaire, prévue au V bis de l’article 14 de la loi du 13 juillet 2005, qui peut être prononcée par le ministre en charge de l’énergie en cas de manquements aux dispositions de ce même article ou aux dispositions réglementaires prises pour son application n’entre pas dans le champ d’application des dispositions du 2 de l’article 39.

4.– Les intérêts moratoires dus à la Banque de France par les établissements bancaires pour défaut de constitution des réserves obligatoires dans les délais

Le Conseil d’État (64) a admis la déductibilité des intérêts moratoires versés à la Banque de France par les établissements bancaires qui n’ont pas constitué en temps voulu les réserves obligatoires prévues par le décret n° 67-27 du 9 janvier 1967. Le Conseil a constaté que ces intérêts moratoires ne constituent pas une transaction, amende ou pénalité au sens du 2 de l’article 39, et considéré que le défaut de constitution de réserves dans les délais impartis ne relève pas d’une gestion anormale.

5.– Les autres sanctions déductibles

Sur la base des mêmes principes, on peut considérer que sont déductibles :

– les sanctions prononcées par la DGCCRF dans des domaines autres que la concurrence ;

– et les sanctions infligées par l’Office national interprofessionnel de l’élevage et de ses productions en matière de quotas laitiers.

II.– Le dispositif proposé

A.– La modification du champ du 2 de l’article 39

Il est proposé de clarifier tout en l’élargissant le champ du 2 de l’article 39 en fixant un principe général de non déductibilité des sanctions pécuniaires et pénalités de toute nature mises à la charge des contrevenants à des obligations légales.

Le champ actuel du 2 de l’article 39, issu pour l’essentiel d’une loi de 1942 et complété au coup par coup par les trois modifications législatives rappelées précédemment, apparaît aujourd’hui peu clair et la distinction entre les sanctions actuellement non déductibles sur le fondement de cette disposition et les sanctions qui demeurent déductibles parce qu’elles ne sont pas visées ne semble pas rationnelle.

C’est pourquoi le présent article propose de substituer un principe simple et clair à une énumération obsolète, fixée pour l’essentiel en 1942, et qui n’obéit plus à aucune logique évidente.

Le tableau suivant permet de comparer les sanctions et pénalités actuellement incluses dans le champ du 2 de l’article 39 et les sanctions actuellement exclues, dont la déduction ne serait plus autorisée par la nouvelle rédaction proposée pour le 2 de l’article 39.

Sanctions actuellement incluses dans l’article 39-2 du CGI

Sanctions actuellement exclues de l’article 39-2 du CGI

Nature de la sanction

Base juridique
(référence jurisprudentielle
ou disposition légale)

Nature de la sanction

Base juridique
(référence jurisprudentielle
ou disposition légale)

Sanctions infligées en matière de concurrence par :

le Conseil de la concurrence (ordonnance n° 86-1246 du 1er décembre 1986)

Commission européenne

(Art. 80 et 81 du Traité CE)

DGCCRF

Visées expressément par l’article 39-2 du CGI depuis le 16 mai 2001, date d’entrée en vigueur de la loi relative aux nouvelles régulations économiques
n° 2001-420 du 15 mai 2001, art. 85

(cf. BOI 4 C-6-01 du 28 septembre 2001)

Sanctions infligées par les Autorités administratives indépendantes et assimilées, notamment :

Autorité des marchés financiers (AMF)

Commission bancaire (CB)

Commission de régulation de l’énergie (CRE)

Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles (ACAM)

Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP ex ART)

Commission nationale informatique et liberté (CNIL)

Pas de jurisprudence à ce stade.

Pénalités d’assiette et de recouvrement en matière fiscale

Visées expressément par l’article 39-2 du CGI

(cf. BOI 4 C-3-00 pour les pénalités de recouvrement)

majorations de retard payées aux Caisses de sécurité sociale et pénalités exigibles en cas de retard dans le versement des allocations familiales (Union de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales – URSSAF)

Non visées par l’article 39-2 et donc déductibles sur le fondement de l’article 39-1 du CGI

Solution confirmée par la doctrine administrative (cf. DB 4 C-622 n° 7)

Pénalités pour non-respect des obligations en matière d’économie d’énergie (versement libératoire au Trésor + pénalité de retard de 10 %)

Visées expressément par l’article 39-2 du CGI :

Article 35 de la loi n° 2006-1771 de finances rectificative pour 2006 du 30 décembre 2006 (cf. BOI 4 C-6-07 du 7 mai 2007)

La sanction pécuniaire, prévue au V bis de l'article 14 de la loi du 13 juillet 2005 modifié par l'article 51 de la loi n° 2006-1537 du 7 décembre 2006, qui peut être prononcée par le ministre en charge de l'énergie en cas de manquements aux obligations en matière d’économies d’énergie

Non visée par l’article 39-2 et donc déductible sur le fondement de l’article 39-1

Solution confirmée par la doctrine administrative (cf. BOI 4 C-6-07 du 7 mai 2007, n° 8)

   

Banque de France (intérêts moratoires dus en cas de défaut de constitution de réserves par les établissements de crédit auprès de la BF.

Arrêt CE 1er juillet 1983, n° 28315)

Arrêt du CE 1er juillet 1983, n° 28315, section.

   

DGCCRF pour les matières autres que la concurrence (consommation)

Non visées par l’article 39-2 et donc déductibles sur le fondement de l’article 39-1

   

Office de l’élevage (quotas laitiers)

Non visées par l’article 39-2 et donc déductibles sur le fondement de l’article 39-1

Source : Direction de la législation fiscale

La différence de traitement, sur le plan fiscal, entre les sanctions infligées en matière de concurrence par le Conseil de la concurrence ou la DGCCRF d’une part, et celles infligées par toutes les autres AAI ou la DGCCRF dans les domaines autres que la liberté des prix et le droit de la concurrence d’autre part, apparaît difficilement justifiable. Cette situation ne saurait s’expliquer autrement que par l’ancienneté des dispositions du 2 de l’article 39, dont le champ a été fixé antérieurement au développement des AAI et des diverses réglementations spécifiques dont elles ont pour mission de contrôler l’application.

En outre, du fait de la déductibilité de ces sanctions des bénéfices soumis à l’impôt, la charge nette qui en résulte pour le contrevenant s’en trouve allégée. Or, il ne paraît pas logique que les sanctions pécuniaires prononcées par les AAI soient prises en charge partiellement par la collectivité par la voie fiscale.

Le tableau fait apparaître une autre ligne de partage peu cohérente entre les pénalités d’assiette et de recouvrement en matière fiscale, qui sont actuellement dans le champ du 2 de l’article 39, et les majorations de retard payées aux caisses de sécurité sociale, qui demeurent déductibles. Là encore, le législateur n’a pas pu se prononcer sur la déductibilité de ces pénalités en 1942, les cotisations de sécurité sociale n’existant pas à l’époque.

Il est donc proposé une harmonisation consistant à aligner le régime applicable aux majorations de retard payées aux caisses de sécurité sociale sur celui qui est appliqué aux pénalités d’assiette et de recouvrement en matière fiscale.

Enfin, il n’apparaît pas cohérent d’interdire la déductibilité du versement libératoire et de la pénalité de retard prévus au IV de l’article 14 de la loi du 13 juillet 2005 pour non respect des obligations en matière d’économies d’énergie tout en admettant celle de la sanction pécuniaire prononcée par le ministre en charge de l’énergie prévue au V bis du même article.

Il est donc proposé de trancher en faveur d’un principe général de non déductibilité de l’ensemble des sanctions pécuniaires et pénalités de toute nature.

La formulation proposée pour le premier alinéa du 2 de l’article 39 au deuxième alinéa du I présent article se veut la plus générale possible.

L’expression « sanction pécuniaire » recouvre les « transactions, amendes et confiscations » de la rédaction actuelle du 2 de l’article 39.

Le terme de « pénalités » vise quant à lui les intérêts et majorations de retard qui ont le caractère de réparation pécuniaire et ne sont pas assimilables à des sanctions.

Le deuxième alinéa du 2 de l’article 39, dans la rédaction proposée par le présent article, vise expressément le versement libératoire prévu au IV de la loi du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique (qui est déjà inclus dans le champ du 2 de l’article 39) dans la mesure où un versement libératoire ne peut être assimilé ni à une sanction pécuniaire ni à une pénalité.

B.– L’entrée en vigueur

Le II du présent article propose que la suppression de la déductibilité de certaines sanctions et pénalités opérée par le I du présent article s’applique aux exercices clos à compter du 31 décembre 2007.

C.– L’impact budgétaire du présent article

La Direction générale des impôts (DGI) évalue à environ 20 millions d’euros le surcroît annuel de recettes fiscales qui serait engendré par l’interdiction de déduire certaines sanctions et pénalités des bénéfices soumis à l’impôt.

Selon les informations transmises au Rapporteur général, cette évaluation se fonde essentiellement sur la suppression de la déductibilité des majorations de retard payées aux URSSAF, les autres sanctions concernées ayant un caractère trop ponctuel pour que soit évalué l’impact de leur non déductibilité.

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La Commission a adopté l’article 10 sans modification.

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Article additionnel après l’article 10

Déductibilité des dépenses d’acquisition des petits matériels et outillages d’une valeur unitaire inférieure à 1 000 euros

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Charles de Courson, tendant à permettre aux entreprises de passer directement en charges déductibles du bénéfice imposable les dépenses d’acquisition des petits matériels et outillages, matériels et mobiliers de bureau et logiciels dont l’utilisation ne constitue pas pour l’entreprise l’objet même de son activité et dont la valeur unitaire hors taxe n’excède pas 1 500 euros.

M. Charles de Courson a rappelé qu’il s’agit d’une demande récurrente. La doctrine administrative autorise à passer en charges immédiatement déductibles les petits matériels et outillages dont la valeur n’excède pas 500 euros hors taxes. Cette limite apparaît bien trop faible et oblige les entreprises à suivre des amortissements sur de petites sommes.

Le Rapporteur général a indiqué que, outre son coût de trésorerie pour l’État, cette mesure aurait pour effet réduire la composante « valeur locative des immobilisations corporelles » de l’assiette de la taxe professionnelle dont le produit est perçu par les collectivités territoriales.

M. Charles de Courson a souligné que l’impact budgétaire pour l’État serait mineur, puisqu’il s’agit de substituer une possibilité de déduction immédiate à la déduction d’un amortissement sur la durée d’utilisation des biens considérés.

M. François Scellier a insisté sur le fait qu’il s’agirait d’une véritable simplification n’entraînant aucune perte fiscale mais seulement un léger impact sur la trésorerie de l’État.

Le Rapporteur général a indiqué qu’il se rallierait au relèvement du seuil si celui-ci était fixé à 1 000 euros, condition qui a été acceptée par l’auteur de l’amendement.

La Commission a adopté cet amendement ainsi modifié (amendement n° I-3).

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Article additionnel après l’article 10

Plafonnement du montant des indemnités de départ et de licenciement déductibles du bénéfice imposable à un million d’euros par bénéficiaire

La Commission a examiné un amendement présenté par le Président Didier Migaud, tendant à n’autoriser la déduction des rémunérations différées visées aux articles  L. 225–42–1 et L. 225–90–1 du code de commerce du bénéfice imposable que dans la limite de six fois le plafond annuel de la sécurité sociale par bénéficiaire.

Le Président Didier Migaud a expliqué que cet amendement concerne les « parachutes dorés » et s’inspire de celui déposé par M. Michel Bouvard, que l’Assemblée nationale a adopté lors de l’examen du projet de loi en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat avant qu’il ne soit supprimé par le Sénat et la commission mixte paritaire.

M. Michel Bouvard a rappelé que l’amendement qu’il a présenté a été adopté à deux reprises par la Commission. Cette dernière avait souhaité relever le seuil de déductibilité par bénéficiaire à 2 millions d’euros la première fois et l’a fixé à 1 million d’euros la seconde.

Le Rapporteur général a jugé trop faible le seuil retenu par l’amendement présenté par le Président Didier Migaud, égal à six fois le plafond annuel de la sécurité sociale, soit 193 104 euros en 2007. Il a également rappelé l’argument avancé contre cet amendement, lors de la commission mixte paritaire sur le projet de loi en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat, par le Président de la commission des Finances du Sénat, M. Jean Arthuis, qui a estimé que cette disposition pourrait être aisément contournée, ce type de rémunération pouvant être versé par des filiales étrangères.

M. Michel Bouvard a confirmé la nécessité de remonter le seuil à un million d’euros afin de viser les cas les plus scandaleux.

M. Jean-Michel Fourgous a souhaité que ce type de mesure soit évalué à l’aune des réglementations existant à l’étranger.

M. Henri Emmanuelli a souligné que la France propose aujourd’hui en moyenne des rémunérations supérieures aux autres pays, le chiffre d’un million d’euros apparaissant en outre à la grande majorité des Français comme une somme astronomique.

M. Charles de Courson a confirmé que, alors qu’il y a quelques années la rémunération des dirigeants français était nettement inférieure à celle des dirigeants étrangers, la comparaison s’est équilibrée et penche même en faveur des dirigeants français.

La Commission a adopté cet amendement (amendement n° I-4) en fixant le plafond des rémunérations déductibles à un million d’euros par bénéficiaire.

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Après l’article 10 :

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Jérôme Cahuzac tendant à abaisser à 40 000 euros le niveau des conditions de ressources ouvrant droit à l’avance remboursable sans intérêt (NPTZ) et à relever le montant de cette avance à ce même niveau.

M. Jérôme Cahuzac a indiqué qu’il souhaite par cet amendement revenir à un plafond de ressources inférieur à celui aujourd’hui en vigueur, de façon à ce que les personnes qui étaient visées par la mise en place du dispositif en soient seules bénéficiaires. Les arguments d’efficacité et de justice militent en faveur d’une telle modification.

Le Rapporteur général a émis un avis défavorable, suggérant néanmoins que soit examinée avec attention l’articulation entre le dispositif NPPZ et le crédit d’impôt relatif aux intérêts d’emprunt instituée par la loi relative au travail, à l’emploi et au pouvoir d’achat, sur la base du rapport qui doit être transmis au Parlement avant le 1er décembre 2008. En effet, il existe généralement un emprunt complémentaire à l’emprunt à taux zéro. Après examen, peut-être faudra-t-il effectivement s’orienter vers un abaissement du plafond du NPTZ.

M. Michel Bouvard a objecté que les prix ont augmenté depuis la mise en place du dispositif initial.

M. Jérôme Cahuzac a souligné que, de ce fait, ceux qui ne pouvaient pas procéder à une acquisition à l’époque, le peuvent encore moins aujourd’hui.

La Commission a rejeté cet amendement.

La Commission a examiné un amendement présenté par le Président Didier Migaud, tendant à minorer ou majorer d’un dixième le taux d’impôt sur les sociétés en fonction de la fraction du bénéfice imposable mis en réserve ou incorporé au capital, respectivement au-delà de 60 % et en deçà de 40 %.

Le Président Didier Migaud a expliqué que sa proposition consiste à moduler l’impôt sur les sociétés en fonction de la proportion du bénéfice imposable mise en réserve ou incorporée au capital.

Le Rapporteur général a rappelé qu’un système de ce type a existé en France avant 2000 et a été supprimé en raison de sa complexité en gestion, qui tenait notamment à la nécessité d’assurer un suivi des bénéfices mis en réserve. L’Allemagne a également supprimé un système équivalent. Il ne serait donc pas opportun de le réintroduire dans le droit français.

M. Charles de Courson a ajouté qu’un dispositif de modulation des taux de l’impôt sur les sociétés en fonction de la fraction du bénéfice incorporée au capital ne repose sur aucun fondement théorique et conduit à une allocation des ressources sous-optimale. Le système qui avait été institué en Allemagne l’avait été à la demande des États-Unis après la guerre non pas dans une logique économique mais afin de lutter contre les Konzern. Par ailleurs, un tel dispositif ne tient pas compte de ce que, pour certaines entreprises arrivées à maturité, très peu d’opportunités d’investissement se présentent. Dans certaines situations, il est par conséquent préférable de procéder à des distributions aux actionnaires.

La Commission a rejeté cet amendement.

La Commission a examiné un amendement présenté par le Président Didier Migaud, tendant à appliquer le taux réduit d’impôt sur les sociétés aux PME actuellement non éligibles, répondant à la définition posée par la réglementation communautaire et qui réalisent plus de 50 % de leur chiffre d’affaires dans l’exportation de services, de biens et de marchandises hors de l’Espace économique européen (EEE).

Le Président Didier Migaud a expliqué que cet amendement s’inscrit dans une politique de l’offre en favorisant les PME exportatrices.

Le Rapporteur général a souligné l’intérêt de l’amendement. D’une part, il élargit la définition des PME éligibles au taux réduit de l’impôt sur les sociétés en l’alignant sur la définition communautaire (moins de 250 salariés et de 50 millions d’euros de chiffre d’affaires). D’autre part, une telle disposition n’entre pas dans la catégorie des aides à l’exportation prohibées par la législation européenne puisqu’elle vise les exportations hors Espace économique européen. Toutefois, ce dispositif présente deux limites. Tout d’abord, s’agissant d’une aide à l’exportation, elle ne peut être placée sous le plafond des aides de minimis, et doit impérativement être notifiée à la Commission européenne. Une entreprise allemande pourrait en effet être considérée comme étant dans une situation moins favorable qu’une entreprise française pour exporter, par exemple, en Chine. Ensuite, il convient de veiller, si un tel dispositif devait être adopté, à ce qu’il ne s’applique qu’aux « véritables » PME et non à des filiales de grands groupes.

Cet amendement a été retiré.

La Commission a examiné un amendement présenté par M. François Scellier, tendant à prolonger d’un an, soit jusqu’au 31 décembre 2009, la période durant laquelle des entreprises cédant des biens à des bailleurs sociaux bénéficient d’un taux réduit d’impôt sur les sociétés.

M. François Scellier a indiqué qu’il propose de prolonger un dispositif facilitant la construction de logements sociaux jusqu’au terme du plan de cohésion sociale.

Le Rapporteur général s’est déclaré défavorable à cet amendement en précisant qu’il accepterait, en revanche, un prolongement d’un an de la période d’exonération de taxation des plus-values réalisées à l’occasion de la cession de terrains pour la construction de logements sociaux, ce prolongement étant proposé, pour deux ans, par un amendement ultérieur du même auteur. À défaut en effet, cette mesure prendrait fin au 31 décembre 2007. L’institution de dates identiques d’expiration pour différents régimes temporaires afférents à des cessions de biens de nature immobilière permettra de dresser l’année prochaine un bilan général de la politique fiscale immobilière, avant le cas échéant de reconduire certains d’entre eux.

M. François Scellier a retiré cet amendement.

Puis, après que le Rapporteur général s’y soit déclaré défavorable, M. Marc Le Fur a retiré un amendement supprimant les seuils encadrant l’imposition au titre des bénéfices agricoles des revenus tirés par une entreprise agricole d’activités industrielles, commerciales ou non commerciales.

Puis, la Commission a examiné un amendement présenté par M. Michel Bouvard autorisant l’imposition au titre des bénéfices agricoles des revenus tirés par une entreprise agricole d’activités industrielles, commerciales ou non commerciales à la condition, d’une part, que ces revenus soient inférieurs aux recettes agricoles et, d’autre part, qu’ils n’excèdent pas un seuil fixé au montant le plus élevé de 30 % des recettes agricoles ou de 50 000 euros.

Après avoir souligné que la possibilité actuelle d’imposer les revenus issus d’activités non agricoles au titre du régime fiscal plus favorable des bénéfices agricoles suscite déjà de vives critiques des industriels, commerçants et artisans s’estimant victimes d’une concurrence déloyale, le Rapporteur général s’est déclaré opposé à un tel élargissement du champ d’application du régime des bénéfices agricoles.

M. Michel Bouvard a retiré cet amendement.

Puis, la Commission a examiné un amendement présenté par M. Charles de Courson, tendant à préciser que les seuils de recettes déterminant l’application, s’agissant des bénéfices agricoles, des régimes réel et réel simplifié sont appréciés hors taxes.

M. Charles de Courson a précisé qu’il s’agit de mettre en cohérence l’appréciation des seuils retenus en matière de bénéfices agricoles avec celle, hors taxes, des seuils d’assujettissement à la taxe sur la valeur ajoutée en matière agricole.

Le Rapporteur général s’est déclaré défavorable à cet amendement dont la conséquence serait un rehaussement des seuils du régime réel d’imposition des bénéfices agricoles.

La Commission a rejeté cet amendement.

La Commission a ensuite examiné un amendement présenté par M. Charles de Courson instituant un dispositif de report en arrière des déficits en matière de bénéfices agricoles.

M. Charles de Courson a rappelé les modalités d’application du report en arrière des déficits applicables aux entreprises imposées à l’impôt sur les sociétés et souligné l’intérêt d’un tel dispositif au regard des fortes variations de revenus auxquelles sont exposés les exploitants agricoles.

Après avoir estimé que le report en arrière des déficits en matière d’impôt sur le revenu poserait des difficultés d’application considérables, le Rapporteur général a souligné que rien ne justifie de réserver cette possibilité aux seuls exploitants agricoles.

La Commission a rejeté cet amendement.

Puis, la Commission a ensuite examiné un amendement présenté par M. Charles de Courson instituant, sous conditions, un abattement de 30 % sur les bénéfices industriels et commerciaux tirés de la vente des produits achetés directement chez les producteurs locaux.

M. Charles de Courson a précisé que cet amendement tendait à étendre aux commerçants vendant des fruits et légumes un avantage comparable à celui renforcé par la loi de finances pour 2006 au bénéfice des producteurs agricoles vendant directement leur production aux consommateurs.

Le Rapporteur général ayant jugé l’amendement injustifié, M. Charles de Courson l’a retiré.

La Commission a ensuite examiné un amendement présenté par M. Marc Le Fur tendant à considérer comme bénéfices agricoles les revenus provenant de la vente de la production énergétique d’une exploitation (énergie majoritairement issue de la valorisation de produits ou de sous-produits de l’exploitation ; production d’électricité d’origine solaire ou éolienne ayant pour support physique l’exploitation agricole).

M. Marc Le Fur s’est déclaré, en préalable, très attaché à cet amendement, auquel il a associé MM. Jean-Yves Cousin, Michel Bouvard et Louis Giscard d’Estaing. Alors que le développement de la production d’origine renouvelable est un objectif unanimement partagé, les règles fiscales, qui imposent une comptabilité spécifique des recettes non agricoles, entravent actuellement l’intervention des agriculteurs dans ce domaine. Pourtant, seuls les agriculteurs peuvent réellement contribuer au développement des énergies renouvelables, soit sur le foncier qu’ils exploitent soit directement à partir de leurs productions agricoles. La question de la concurrence déloyale avec d’autres professionnels soumis à un régime fiscal différent ne se pose donc pas en l’espèce, puisque les activités concernées n’existent pas encore.

Le Rapporteur général a fait part de ses réserves vis-à-vis de cet amendement. La volonté de simplification est louable mais le caractère très avantageux du régime des bénéfices agricoles doit être gardé à l’esprit. Une restriction du champ du dispositif, par exemple à la production d’électricité, pourrait donc être opportune.

M. Marc Le Fur a souligné l’importance de la production de chaleur, par exemple par les procédés de méthanisation.

M. Jérôme Cahuzac a estimé que, si d’autres amendements déposés par son groupe ont été jugés prématurés en l’attente des conclusions du « Grenelle de l’environnement », la même analyse ne peut pas ne pas être faite à propos du présent amendement.

M. Jean-Louis Dumont a souligné la pertinence de l’amendement proposé et l’intérêt, pour les exploitants agricoles, de développer d’autres sources de revenus compte tenu des difficultés qu’ils rencontrent.

Le Rapporteur général a jugé que l’amendement ne peut pas être adopté en l’état car, en l’absence de tout plafond, il permettrait d’appliquer la fiscalité agricole à des activités purement industrielles de production d’énergie.

M. Jean-Yves Cousin a jugé qu’il serait pertinent de plafonner les recettes non agricoles éligibles en fonction des recettes agricoles de l’exploitation.

Le Rapporteur général a retenu cette proposition et a indiqué qu’il l’étudierait avant l’examen du projet de loi en séance publique.

En conséquence, M. Marc Le Fur a retiré cet amendement.

La Commission a examiné deux amendements présentés par M. Henri Emmanuelli, tendant à soumettre les sociétés dont l’objet principal est d’effectuer la première transformation du pétrole brut ou de distribuer les carburants issus de cette transformation à une contribution égale à 40 % de l’impôt sur les sociétés, l’un d’eux les autorisant en outre à diminuer cette contribution pour un montant égal à une provision constituée pour le développement de la recherche dans les énergies renouvelables et pour le développement des moyens modaux alternatifs au transport routier.

M. Henri Emmanuelli a expliqué que le haut niveau de bénéfices réalisés par l’entreprise Total justifie qu’une contribution supplémentaire soit prélevée au titre de la solidarité nationale.

Le Rapporteur général a rappelé que le taux de l’impôt sur les sociétés en France est actuellement parmi les plus élevés. En outre, la réforme du dispositif de versement des acomptes, réalisée en loi de finances rectificative pour 2006, permet de mieux adapter le paiement de l’impôt à la réalité des bénéfices réalisés. Ainsi le quatrième acompte, versé en décembre, est désormais calculé pour les entreprises réalisant plus de 5 milliards d’euros de chiffre d’affaires de telle sorte qu’au moins 80 % de l’impôt supposé dû soit acquitté au terme de ce quatrième acompte.

M. Henri Emmanuelli a rappelé qu’il y a quelques années Elf Aquitaine et Total étaient encore des entreprises publiques et, qu’à ce titre, elles abondaient le budget de l’État. Il ne faut en outre pas perdre de vue que les 13 milliards d’euros de bénéfices affichés par Total doivent être considérés comme un « minimum » obtenu probablement après de nombreuses mesures d’optimisation de la présentation des comptes. En tout état de cause, une grande partie de ces bénéfices émanent directement des consommateurs français.

M. Michel Bouvard a trouvé la proposition aussi séduisante que morale. L’année dernière, le ministre de l’Économie et des finances, M. Thierry Breton, avait expliqué au Parlement que le Gouvernement avait obtenu de Total des engagements en matière d’investissement sur le territoire français et d’efforts de recherche et développement sur les énergies renouvelables. Où en est-on aujourd’hui ? Si ces engagements n’ont pas été tenus, il y aurait quelques raisons à opérer un prélèvement exceptionnel.

M. Jérôme Cahuzac a ajouté qu’une part substantielle des bénéfices réalisés par Total est affectée à son auto-contrôle. En 2006, ce sont près de 4 milliards d’euros qui ont été utilisés à cette fin, sous forme de rachat d’actions, entraînant ainsi une augmentation de leur cours, au moment même où, par ailleurs, plusieurs dirigeants exerçaient certaines de leurs options. La moindre des choses serait que l’on nous communique le bilan des engagements pris par Total l’année dernière.

M. Jérôme Chartier a estimé qu’un consensus se dessine progressivement pour constater l’anormalité de la situation. Le niveau actuel des bénéfices réalisés par Total est beaucoup plus lié au prix du baril de pétrole, dont le cours entretient d’importantes rentes de situation dans les pays moyen-orientaux, qu’à des efforts spécifiques émanant de l’entreprise. Toutefois, à l’heure où l’Allemagne abaisse son taux d’impôt sur les sociétés de 25 % à 15 %, afin d’encourager à la relocalisation d’entreprises, il paraît prématuré d’adopter un dispositif qui risquerait d’entraîner des pertes d’assiette. Le dumping fiscal étant aujourd’hui une pratique qui se généralise, il serait peut-être préférable d’engager de franches négociations avec Total, avant de prendre une quelconque décision.

M. Jean-Michel Fourgous a appelé la Commission à la prudence. Il convient avant tout de se poser la question de savoir pourquoi Total reste en France, alors même qu’elle n’a aucune raison objective de le faire et se méfier des arguments moraux en la matière pour préférer une approche économique – c’est-à-dire pragmatique.

M. Henri Emmanuelli a estimé quelque peu naïf de penser que Total ne doit sa position actuelle qu’au jeu des règles du marché. D’indéniables facteurs politiques jouent en faveur de l’obtention de ses différents contrats et marchés et il n’est pas illégitime pour l’État français de réclamer quelques contreparties.

Le Rapporteur général a souligné qu’avant de prendre une décision sur ce sujet, la Commission devait exercer son « droit de suite ». Il convient donc faire le point sur le respect des engagements pris par Total. C’est en fonction de ces éléments qu’il reviendra au Parlement de décider d’une éventuelle mesure législative, qui pourrait trouver sa place dans le prochain collectif budgétaire pour 2007.

La Commission a rejeté ces deux amendements.

*

* *

Article 11

Aménagement du régime des plus ou moins-values
sur titres de sociétés à prépondérance immobilière
pour les entreprises soumises à l’impôt sur les sociétés

Texte du projet de loi :

I. – Le vingtième alinéa du 5° du 1 de l’article 39 du code général des impôts est complété par une phrase ainsi rédigée :

« Ces dispositions s’appliquent aux seuls titres de sociétés à prépondérance immobilière définies au a sexies-0 bis du I de l’article 219 pour la détermination des résultats des exercices ouverts à compter du 1er janvier 2007. »

II. – Le VI de l’article 209 du même code est abrogé.

III. – Le I de l’article 219 du même code est ainsi modifié :

1° Dans le troisième alinéa du a quinquies, les mots : « , à l’exception des titres de sociétés à prépondérance immobilière » sont supprimés.

2° Avant le a sexies, il est inséré un a sexies-0 bis ainsi rédigé :

« a sexies-0 bis. Le régime des plus et moins-values à long terme cesse de s'appliquer à la plus ou moins-value provenant des cessions de titres de sociétés à prépondérance immobilière réalisées à compter du 26 septembre 2007. Sont considérées comme des sociétés à prépondérance immobilière, les sociétés dont l’actif est à la date de la cession de ces titres ou a été à la clôture du dernier exercice précédant cette cession, constitué pour plus de 50 % de sa valeur réelle par des immeubles, des droits portant sur des immeubles, des droits afférents à un contrat de crédit-bail conclu dans les conditions prévues au 2 de l’article L. 313-7 du code monétaire et financier ou par des titres d’autres sociétés à prépondérance immobilière. Pour l’application de ces dispositions, ne sont pas pris en considération les immeubles ou les droits mentionnés à la phrase précédente lorsque ces biens ou droits sont affectés par l’entreprise à sa propre exploitation industrielle, commerciale ou agricole ou à l’exercice d’une profession non commerciale.

« Les provisions pour dépréciation afférentes aux titres exclus du régime des plus ou moins-values à long terme en application du premier alinéa cessent d'être soumises à ce même régime.

« Les moins-values à long terme afférentes aux titres exclus du régime des plus et moins-values à long terme en application du premier alinéa, restant à reporter à l'ouverture du premier exercice clos à compter du 26 septembre 2007 ou réalisées au cours du même exercice, peuvent, après compensation avec les plus-values à long terme et produits imposables au taux visé au a, s'imputer à raison des 15/33,33èmes de leur montant sur les bénéfices imposables, dans la limite des gains nets retirés de la cession de titres de même nature. »

3° Dans le premier alinéa du 1 du a sexies, la référence : « a quinquies » est remplacée par la référence : « a sexies-0 bis ».

IV. – 1° Les dispositions des I et II s’appliquent pour la détermination du résultat des exercices ouverts à compter du 1er janvier 2007.

2° Les dispositions des 1° et 3° du III s’appliquent aux cessions de titres de sociétés à prépondérance immobilière réalisées à compter du 26 septembre 2007.

3° Les dispositions du 2° du III s’appliquent pour la détermination du résultat des exercices clos à compter du 26 septembre 2007.

Exposé des motifs du projet de loi :

Les plus-values de cession de titres de sociétés à prépondérance immobilière n’ouvrent pas droit à l’exonération mise en place par l’article 39 de la loi de finances rectificative pour 2004 mais bénéficient du régime des plus ou moins-values à long terme lorsque les titres sont détenus depuis au moins deux ans. Elles sont donc soumises à l’impôt sur les sociétés au taux réduit de 15 %.

Le maintien de cette catégorie de titres dans le champ du taux réduit n’est pas justifié, le profit ou la perte provenant de la cession d’immeubles détenus directement étant, lui, imposé au taux normal de l’impôt sur les sociétés depuis 1997. Cette différence de traitement a conduit de nombreuses sociétés à utiliser des structures dédiées pour bénéficier du taux réduit.

Dans un souci de neutralité fiscale, il est donc proposé de soumettre les plus ou moins-values de cession de titres de sociétés à prépondérance immobilière au taux normal de l’impôt sur les sociétés pour les cessions réalisées à compter du 26 septembre 2007.

Le régime de plafonnement des provisions pour dépréciation des titres de participation applicable aux titres de sociétés à prépondérance immobilière prévu au 5° du 1 de l’article 39 du code général des impôts est adapté en conséquence.

Le présent article permet d’unifier le régime fiscal des actifs immobiliers détenus directement ou par l’intermédiaire de sociétés dédiées. Il ne remet pas en cause le champ d’application de l’exonération mise en place par l’article 39 de la loi de finances rectificative pour 2004.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article exclut du bénéfice du régime des plus et moins-values à long terme des sociétés soumises à l’impôt sur les sociétés les titres de société à prépondérance immobilière, qui pouvaient bénéficiaient du taux réduit d’imposition de 15 %. Il n’apparaît en effet pas justifié que la détention en direct de biens immobiliers donne lieu à l’application du taux de droit commun de l’impôt sur les sociétés alors que la détention indirecte au travers de sociétés à prépondérance immobilière ouvre droit au taux réduit. Ce n’est d’ailleurs pas le cas pour les cessions d'actions de SPPICAV (sociétés de placement à prépondérance immobilière à capital variable) qui, lorsqu'elles sont réalisées par des personnes morales, relèvent du taux normal de 33 1/3 %.

Si l’on peut à nouveau regretter qu’il n’ait pas été procédé à cette modification du champ du long terme lors de la réforme des taux d’imposition en loi de finances rectificative pour 2004, entrée en vigueur au 1er janvier 2005 pour ce qui concerne la baisse à 15 % du taux réduit, il convient de souligner que cette mesure n’affectera pas des opérations déjà réalisées, ne s’appliquant qu’aux cessions effectuées à compter du 26 septembre 2007, date à laquelle la mesure a été annoncée. Il s’agit d’une différence notable avec l’exclusion des titres dont le prix de revient excède 22,8 millions d’euros qui, adoptée l’année passée, s’appliquait aux exercices clos à compter du 31 décembre 2006. Le Rapporteur général avait souligné les effets néfastes de cet effet rétrospectif, y compris sur le degré de confiance accordé au système fiscal français.

Toutefois, les conditions d’entrée en vigueur prévues au présent article modifieront l’économie générale d’opérations en cours, la cession de titres portant sur des actifs immobiliers pouvant être réalisées sur plusieurs mois et donc avoir été conçue à l’aune d’une fiscalité avantageuse. Retarder l’entrée en vigueur aurait cependant ouvert la voie à des effets d’aubaines.

Il résulte de la modification apportée par le présent article que le champ d’application du régime des plus et moins-values à long terme poursuit son recentrage, même si l’article 8 du présent projet de loi y fait entrer les cessions de certains droits de propriété industriels (ces droits y figuraient déjà pour les concessions). Il réduit plus encore le champ du secteur d’imposition à 15 % de ce régime, qui ne concernera plus que les produits de certains droits de propriété industriels précités et certains revenus du capital risque. Enfin, la qualification ou non d’une société à prépondérance immobilière emportera des conséquences fiscales très importantes, les plus-values sur ces titres de participation pouvant selon le cas être assujetties à 33 1/3 % ou exonérées.

Le gain attendu de la présente mesure est de 50 millions d’euros pour 2008 et 200 millions d’euros à compter de 2009.

I.– Le régime des plus et moins-values à long terme réalisées par les sociétés soumises à l’impôt sur les sociétés

A.– Un régime au champ réduit

Les plus-values réalisées par les entreprises soumises à l'impôt sur les sociétés sont imposables quel que soit le montant du chiffre d'affaires. La plupart de ces plus-values sont imposées comme des bénéfices d'exploitation, le champ d'application du régime du long terme ayant été progressivement réduit. Il est essentiellement limité aux titres de participation détenus depuis au moins deux ans et à certains placements à risques pour les exercices ouverts depuis le 1er janvier 1997 (premier alinéa du a ter du I de l’article 219 du code général des impôts).

1.– Les titres de participation

Entrent dans cette catégorie pour l’application du régime du long terme les parts ou actions qui revêtent ce caractère sur le plan comptable et les titres considérés comme tels par la loi fiscale (troisième alinéa du a ter du I de l’article 219 du code général des impôts).

Au plan comptable constituent des titres de participation les titres dont la possession durable est estimée utile à l’activité de l’entreprise notamment parce qu’elle permet d’exercer une influence sur la société émettrice ou d’en assurer le contrôle. Ils constituent donc des investissements qui, par la création de liens durables, sont susceptibles d’avoir un effet positif sur l’activité de l’entreprise acheteuse.

Sont fiscalement assimilés aux titres de participation et bénéficient du régime des plus-values à long terme les titres ou actions suivants, sous réserve qu’ils soient inscrits au compte des titres de participation ou à une subdivision spéciale d’un autre compte de bilan correspondant à leur qualification comptable :

– les actions acquises par offre publique d’achat (OPA) ou offre publique d’échange (OPE) par l’entreprise qui en est l’initiatrice. L’assimilation fiscale de ces titres et actions, qui bénéficient d’ailleurs d’une présomption comptable, est limitée aux titres reçus par l’entreprise initiatrice de l’offre ;

– les titres ouvrant droit au régime des sociétés mères des articles 145 et 216 du code général des impôts (65).

2.– Les autres produits et plus-values

Seuls bénéficient encore du régime des plus et moins-values à long terme :

– les produits nets de concession de brevets, d’inventions brevetables ou de certains procédés de fabrication industrielle (1 de l’article 39 terdecies du code général des impôts) ;

– les cessions de parts de fonds communs de placement à risque (FCPR) et de sociétés de capital risque (SCR) détenues depuis au moins cinq ans, lorsque ces fonds ou sociétés remplissent les conditions prévues, respectivement, à l’article 163 quinquies B du code général des impôts ouvrant droit pour les souscripteurs personnes physiques à l’exonération des produits et plus-values, et au I de l’article 1er de la loi n° 85-695 du 11 juillet 1985 qui fixe les règles de composition du portefeuille des SCR (premier alinéa du a ter du I de l’article 219 du code général des impôts). Il en est de même pour les répartitions d’actifs réalisées par ces FCPR qui remplissent les conditions prévues au 5 de l’article 38 du code général des impôts et pour les distributions réalisées par les SCR prélevées sur des plus-values nettes provenant de titres de participation détenus depuis au moins deux ans.

Sont a contrario exclus du régime des plus et moins-values à long terme les titres de portefeuille autres que les titres ci-dessus énumérés. Il s’agit notamment des parts ou actions de sociétés constituant des titres de placement, des bons de souscription d’actions ou d’obligations, des obligations et des titres assimilés, des titres participatifs, des parts d’OPCVM ou encore des parts de fonds communs de créances. Sont également exclues les parts ou actions de sociétés de gestion de titres exclus du régime des plus-values.

B.– Un taux d’imposition qui diffère selon les produits

L’une des dispositions majeures de la loi de finances rectificative pour 2004 (n° 2004-1415 du 30 décembre 2004) a consisté à réformer le régime des plus-values à long terme des titres de participation réalisées par des entreprises assujetties à l’impôt sur les sociétés. Jusqu’alors, les plus-values constatées par ces entreprises étaient taxées au taux de droit commun à l’exception de celles éligibles au régime du long terme. Ce dernier régime, applicable, entre autres, aux titres de sociétés ayant la nature de titres de participation, se caractérisait par l’application d’un taux réduit (19 %) en contrepartie de l’incorporation de la plus-value nette aux capitaux propres de l’entreprise. Le dispositif initial prévoyait une imposition des plus-values à long terme de 33 1/3 % avec un taux réduit de 19 % lorsque les sommes étaient placées sur une réserve spéciale. Son fondement était de conditionner un taux réduit d’imposition au maintien des sommes dans l’entreprise, qui augmenterait ainsi ses fonds propres.

Or, en persistant à taxer les plus-values réalisées lors de la cession de titres de participation, la France se trouvait isolée au sein de l’Union européenne, dans laquelle la plupart des États avaient mis en place des régimes de participation-exemption couplant neutralité fiscale des distributions de dividendes et exonération des plus-values de cession de participations. En outre, le mécanisme était complexe et plusieurs régimes cumulables pouvaient être mis en œuvre pour échapper à l’imposition (régime de faveur des restructurations avec engagements de conservation, opérations dans le périmètre de l’intégration fiscale, etc.).

1.– Un taux de 0 % pour les plus et moins-values sur titres de participation

La réforme a pour l’essentiel consisté à supprimer l’obligation de doter la réserve spéciale, à exonérer progressivement (taux de 8 % au 1er janvier 2006 et de 0 % au 1er janvier 2007) le montant net des plus-values à long terme afférentes aux titres de participation, y compris les plus-values en sursis ou report d’imposition. L’exonération, applicable depuis cette année, s’applique au montant net des plus-values à long terme afférentes aux titres de participation, y compris les plus-values en sursis ou report d’imposition. Sont concernés, sous réserve qu’ils aient été détenus deux ans, les titres de participation qui ont été acquis ou émis depuis plus de deux ans, ainsi que certains des titres fiscalement assimilés aux titres de participation (les actions acquises par offre publique d’achat (OPA) ou offre publique d’échange (OPE) par l’entreprise qui en est l’initiatrice et les titres qui ouvrent droit au régime des sociétés mères et filiales).

En contrepartie, une quote-part de frais et charges a été instituée. Égale à 5 % du résultat net des plus-values de cession, elle est incorporée au résultat imposable de chaque exercice au taux de droit commun de l’impôt sur les sociétés. Elle est calculée en faisant la somme algébrique des plus-values à long terme et des moins-values à long terme résultant des seules opérations de l’exercice relatives aux cessions de titres de participation admis au secteur exonéré.

L’article 17 de la loi pour la confiance et la modernisation de l'économie (n° 2005-842 du 26 juillet 2005) a étendu le bénéfice de l’exonération progressive aux distributions des FCPR et des SCR, soumises au régime des plus-values à long terme, ainsi qu’aux plus-values de cessions de parts de FCPR et de SCR détenues depuis plus de cinq ans à hauteur de l’actif du fonds ou de la société représentée par des titres de participation.

Il convient de rappeler que l’application de l’exonération est dans tous les cas réservée aux plus-values nettes à long terme, ce qui implique que les titres cédés aient été détenus depuis au moins deux ans.

2.– Un taux de 15 % pour les autres plus et moins-values ou produits, ainsi que pour les titres de sociétés à prépondérance immobilière

La réforme a consisté également à abaisser à 15 % dès le 1er janvier 2005 le taux d’imposition réduit dont bénéficiaient, outre les titres et produits éligibles à l’exonération : les produits nets de concession de brevets et les titres détenus depuis plus de deux ans mais non éligibles à l’exonération, certaines parts de FCPR et de SCR et les titres fiscalement assimilés aux titres de participation du fait d’un prix de revient supérieur à 22,8 millions d’euros. L’article 22 de la loi de finances pour 2007 (n° 2006-1666 du 21 décembre 2006) a prévu l’assujettissement de ces derniers titres au taux de 33 1/3 %, pour les exercices clos à compter du 31 décembre 2006.

Par ailleurs, ont été expressément exclus du bénéfice de l’exonération les titres de sociétés à prépondérance immobilière, afin de ne pas créer de distorsion excessive avec le régime d’imposition des actifs immobiliers, soumis au taux normal de l’impôt sur les sociétés de 33 1/3 %. Il était renvoyé à un décret pour la définition des sociétés à prépondérance immobilière. Ces titres de participation étaient néanmoins maintenus dans le champ du régime du long terme s’ils étaient détenus pendant au moins deux ans. Ils sont donc aujourd’hui soumis au taux réduit d’imposition de 15 %.

TAUX D’IMPOSITION APPLICABLE AUX PRODUITS ET PLUS-VALUES
RELEVANT DU RÉGIME DU LONG TERME

   

Exonération

Taux réduit à 15 %

Titres de participation

Titres de participation qui revêtent ce caractère sur le plan comptable

X

 

Actions acquises à l’occasion d’une OPA ou d’une OPE par l’entreprise qui en est l’initiatrice et inscrits en comptabilité en titres de participation ou à une subdivision spéciale

X

 

Titres ouvrant droit au régime mère- fille, s’ils sont identifiés comme titres de participation ou à une subdivision spéciale d’un autre compte

X

 

Titres de sociétés à prépondérance immobilière

 

X

Autres titres

Cessions de parts de FCPR et de SCR détenues depuis plus de cinq ans à hauteur de l’actif du fonds ou de la société représentée par des titres de participation

X

 

Autres cessions de parts de FCPR et de SCR

 

X

Autres produits

Distributions des FCPR et des SCR, soumises au régime des plus-values à long terme

X(1)

X

Produits nets de concession de brevets, d’inventions brevetables ou de certains procédés de fabrication industrielle

 

X

(1) À hauteur des distributions portant sur des plus-values de titres de participation.

II.– L’incorporation des titres de société à prépondérance immobilière (SPI) dans le champ du taux d’impôt sur les sociétés de droit commun

Pour mettre fin à l’application du régime des plus et moins-values à long terme aux plus et moins-values réalisées sur des titres de sociétés à prépondérance immobilière, le 2° du III du présent article insère un paragraphe a sexies-0 bis au I de l’article 219 du code général des impôts, dont les a à a sexies énoncent les modalités d’application du taux réduit d’imposition afférent aux plus et moins-values à long terme. Ce paragraphe, inspiré du a sexies-0 visant les titres présentant un prix de revient supérieur à 22,8 millions d’euros, qui ont connu le même sort en 2006, se décompose de la façon suivante :

– le premier alinéa prévoit spécifiquement la fin de l’application du régime des plus et moins-value à long terme pour les cessions de titres de SPI, dont la définition est précisément donnée ;

– le deuxième alinéa traite du régime d’imposition des provisions pour dépréciation ;

– le troisième alinéa prévoit les modalités d’imputation du stock de moins-values.

Le 3° du IV du présent article prévoit l’entrée en vigueur du nouveau paragraphe a sexies-0 bis pour la détermination du résultat des exercices clos à compter du 26 septembre 2007.

Corrélativement, la mention expresse de l’exclusion de ces titres pour l’application aux titres de participation de l’exonération progressive des plus-values à long terme est supprimée par le 1° du III du présent article.

A.– La sortie de ces titres du régime des plus et moins-values à long terme

1.– L’application du taux de droit commun aux plus-values de cessions sur titres de SPI réalisées à compter du 26 septembre 2007

Le premier alinéa du nouveau paragraphe a sexies-0 bis créé par le III du présent article énonce que le régime des plus et moins-values à long terme cesse de s’appliquer à la plus ou moins-value provenant des cessions de titres de société à prépondérance immobilière. Ces plus-values sont dès lors soumises au régime de droit commun de l’impôt sur les sociétés. Ce changement de régime d’imposition s’applique aux cessions intervenues à compter du 26 septembre 2007.

La mention de la date d’entrée en vigueur dans l’alinéa inséré au code général des impôts n’était pas indispensable mais s’explique par la présence d’une précision de cette nature dans toutes les dispositions de l’article 219 du code général des impôts affectant le champ du régime du long terme. Compte tenu de cette rédaction, les plus-values de cessions réalisées entre le 26 septembre et le jour de clôture de l’exercice en cours à cette date sont concernées. Dans le cas de sociétés dont l’exercice est celui de l’année civile, le présent article aura un impact sur l’exercice 2007 pour les plus-values réalisées entre le 26 septembre et le 31 décembre 2007.

Le 1° du III du présent article supprime l’exclusion expresse des titres de SPI pour le bénéfice du régime d’imposition séparée figurant au troisième alinéa du a quinquies du I de l’article 219 du code général des impôts. Le 2° du IV du présent article tend à prévoir que la nouvelle rédaction de l’article 219 résultant des aménagements apportés par le présent article s’applique aux cessions de titres de SPI réalisées à compter du 26 septembre 2007, pour lesquelles l’exclusion expresse devient inutile. Pour les cessions réalisées antérieurement à cette date, les titres de SPI doivent demeurer expressément exclus du bénéfice du régime d’imposition séparée. Étant encore dans le champ du régime du long terme, il convient de maintenir l’application du taux de 15 % pour ces cessions.

Par coordination, le 3° du III du présent article substitue la référence au « a sexies-0 bis », institué par le 2° du III du présent article, à celle au « a quinquies » dans le a sexies du I de l’article 219 du code général des impôts, afférent aux titres de capital risque. Il s’agit de maintenir l’exclusion des titres de SPI de cette exonération, la mention des SPI étant supprimée au a quinquies par le 1° du III du présent article. Le 2° du IV du présent article prévoit également l’application de cette disposition de coordination aux cessions de titres de SPI réalisées à compter du 26 septembre 2007.

2.– La définition des sociétés à prépondérance immobilière

Les deuxième et troisième phrases du premier alinéa du nouveau paragraphe a sexies-0 bis créé par le III du présent article définissent les sociétés à prépondérance immobilière en reprenant la définition donnée à l’article 46 quater-0 RH de l'annexe III au code général des impôts, inséré par le décret n° 2006-1797 du 23 décembre 2006 (66). Cette définition présente des différences notables par rapport à celles existant pour l’application d’autres régimes, notamment celui des plus-values immobilières des particuliers qui s’applique aux cessions de titres de sociétés à prépondérance immobilière réalisées par des personnes physiques. Il convient de noter que chacune des définitions en vigueur présente des caractéristiques propres comme le résume le tableau ci-après.

L’article 74 SB de l’annexe II au code général des impôts, institué par le décret n° 2003-1384 du 31 décembre 2003 pris pour l'application des articles 150 U à 150 VH et 244 bis A du code général des impôts et relatif aux plus-values réalisées par les particuliers et modifiant l'annexe II au code général des impôts, énonce : « Pour l'application de l'article 150 UB du code général des impôts, sont considérées comme sociétés à prépondérance immobilière les sociétés dont l'actif est, à la clôture des trois exercices qui précèdent la cession, constitué pour plus de 50 % de sa valeur réelle par des immeubles ou des droits portant sur des immeubles, non affectés par ces sociétés à leur propre exploitation industrielle, commerciale, agricole ou à l'exercice d'une profession non commerciale ».

La définition applicable aux plus-values réalisées par des sociétés soumises à l’impôt sur les sociétés sur des cessions de titres de société à prépondérance immobilière, ici reproduite, d’une part, propose une conception plus extensive de la notion de prépondérance immobilière et, d’autre part, retient une autre date pour apprécier si le seuil de 50 % de composition de l’actif a été franchi.

a) Une définition englobante des sociétés à prépondérance immobilière

Aux termes de la deuxième phrase du premier alinéa du nouvel article a sexies-0 bis, une société à prépondérance immobilière est une société dont l’actif est composé pour plus de 50 % de sa valeur réelle par des éléments de nature immobilière. Le caractère principalement immobilier (50 %) emporte donc à lui seul la notion de prépondérance. Les éléments de nature immobilière recouvrent, comme pour les plus-values immobilières des particuliers :

– les immeubles,

– les droits portant sur des immeubles.

S’y ajoutent cependant :

– les droits afférents à un contrat de crédit-bail : seuls sont concernés les contrats de crédit-bail conclus dans les conditions prévues au 2 de l’article L. 313-7 du code monétaire et financier, qui vise : « Les opérations par lesquelles une entreprise donne en location des biens immobiliers à usage professionnel, achetés par elle ou construits pour son compte, lorsque ces opérations, quelle que soit leur qualification, permettent aux locataires de devenir propriétaires de tout ou partie des biens loués, au plus tard à l'expiration du bail, soit par cession en exécution d'une promesse unilatérale de vente, soit par acquisition directe ou indirecte des droits de propriété du terrain sur lequel ont été édifiés le ou les immeubles loués, soit par transfert de plein droit de la propriété des constructions édifiées sur le terrain appartenant audit locataire. ». Il ne s’agit en effet pas de viser les contrats de crédit-bail afférents à des biens d'équipement ou de matériel d'outillage, des fonds de commerce, d'établissement artisanal ou de l'un de leurs éléments incorporels ou de ceux relatifs à des opérations de location de parts sociales ou d'actions ;

– les titres d’autres sociétés à prépondérance immobilière. Cette précision permet d’éviter les montages articulés autour de différents niveaux d’interposition pour bénéficier de l’exonération des plus-values sur titres de participation.

Point de divergence majeure, le régime des plus-values immobilières des particuliers ne vise que les sociétés soumises à l’impôt sur le revenu. En réalité, l’ensemble des dispositifs faisant appel à la notion de sociétés à prépondérance immobilière, à l’exception de celui ici présenté, exclut au moins du champ les sociétés cotées. C’est en ce sens qu’on peut véritablement parler d’une conception extensive.

Certes les titres des sociétés cotées ouvrent droit au régime des plus-values mobilières et leurs acquisitions sont exonérées de droits d’enregistrement (elles n’entrent pas dans la définition des sociétés à prépondérance immobilière du 2° du I de l’article 726 du code général des impôts). Elles sont cependant appréhendées par les investisseurs eux-mêmes au travers de la nature des actifs sous-jacents. L’exclusion des titres de sociétés à prépondérance immobilière du secteur d’imposition séparée n’aurait pas de sens si n’étaient pas concernées les sociétés à l’impôt sur les sociétés, y compris les foncières cotées. Cela fait entrer dans le champ notamment les SIIC (sociétés d’investissements immobiliers cotées), qui bénéficient certes déjà d’un régime fiscal très avantageux.

Dernier point, il n’est pas tenu compte pour la détermination du taux d’imposition applicable de la localisation de la SPI dont les titres sont cédés.

b) L’exclusion des titres affectés par la société à sa propre exploitation

Pour l’appréciation du seuil de 50 %, comme dans le régime des plus-values immobilières des particuliers, ne sont pas pris en compte les éléments de nature immobilière affectés par l’entreprise à sa propre exploitation industrielle, commerciale ou agricole ou à l’exercice d’une profession non commerciale (troisième phrase du premier alinéa du nouvel article a sexies-0 bis). Outre leur caractère d’immobilisation à l’actif, la destination des biens, droits et titres de nature immobilière qualifie le régime applicable aux titres de la société : cette dernière n’est une SPI que si le seuil de 50 % est franchi par comptabilisation d’éléments qui ne constituent pas des biens immobiliers professionnels, c'est-à-dire des biens non affectés à l’exercice de l’activité commerciale, agricole, industrielle ou non commerciale de la société qui les détient.

Il convient cependant de faire une lecture stricte de cette disposition : les éléments de nature immobilière qui ne sont pas pris en compte doivent être affectés par la seule société dont les titres sont détenus à sa propre exploitation. En d’autres termes, si la société est une filiale d’un groupe et qu’elle a pour activité de mettre à disposition des autres sociétés du groupe des immeubles qu’elle détient à l’actif, ces derniers ne seront pas considérés comme affectés à sa propre exploitation. Cette société sera considérée comme à prépondérance immobilière et les plus-values réalisées sur ses titres seront imposées au taux de droit commun.

c) La détermination de la nature de la société dont les titres sont cédés

L’entreprise est qualifiée de société à prépondérance immobilière si le seuil de 50% de composition de son actif est franchi, à l’un ou l’autre des deux moments suivants (deuxième phrase du premier alinéa du nouvel article a sexies-0 bis) :

– à la date de cession de ses titres générant pour l’entreprise cédante les plus-values dont il convient de déterminer si elles bénéficient ou non du taux réduit d’imposition ;

– à la clôture du dernier exercice précédant la cession (pour les plus-values immobilières des particuliers, il est pas tenu compte de la composition de l’actif de la société dont les titres sont cédés à la clôture des trois exercices qui précèdent la cession).

DÉFINITIONS DES TITRES DE SOCIÉTÉS A PRÉPONDÉRANCE IMMOBILIÈRE (SPI)
DANS LE DROIT FISCAL EN VIGUEUR

I. Dispositifs faisant appel à cette notion ou une notion proche

♦ Article 219 I a quinquies du CGI et 46 quater-0 RH de l’annexe III : exclusion des titres SPI du régime d’exonération des plus-values à long terme afférents à des titres de participations.

♦ Articles 257 6° CGI (mais aussi 35.1 1° et 1115) : Seules les règles TVA sont prises en compte. Stricto sensu, le régime des marchands de biens vise les « sociétés immobilières » et pas « à prépondérance immobilière ».

♦ Article 150 UB CGI : plus-values immobilières des particuliers.

♦ Article 151 septies B : plus-values immobilières des professionnels.

♦ Article 238 bis JA et CGI et 171 P bis de l’annexe II : imposition à l’IS au taux de 16.5 % des plus-values de réévaluation des immeubles et titres de SPI.

♦ Article 244 bis A CGI : plus-values de cessions de titres de sociétés à prépondérance immobilière par des non-résidents.

♦ Article 726.I.2° CGI : droits d’enregistrement de 4.8 % sur les cessions de participations dans sociétés à prépondérance immobilière.

♦ Article 750 ter CGI : territorialité des droits de mutation à titre gratuit

♦ Articles 990 D et E : taxe de 3 % sur la valeur vénale des immeubles possédés en France par des personnes morales.

Les régimes propres aux SIIC, SICOMI etc ne sont pas évoqués.

En outre, l’article 25 de la loi de finances pour 2006 introduit un dispositif lié à l’immobilier :

♦ Article 39-1-5°: plafonnement de la déduction des provisions pour dépréciation des immeubles de placement et des titres de participations. En tant que tel ce dispositif ne vise pas les sociétés à prépondérance immobilière. Mais il retient une définition des immeubles de placement.

II. Contenu des définitions applicables : convergences et divergences

Éléments constants

Éléments variables

Ø Pourcentage d’actifs immobiliers : 50 %

Ø Valeur des actifs : Valeur réelle

Ø Définition des Actifs immobiliers :

– Biens et droits immobiliers détenus par l’entreprise

D’une manière générale, sont pris en compte tous les droits réels immobiliers.

– Inscrits en immobilisations

Les immeubles inscrits en immobilisations sont toujours pris en compte sauf, dans certains cas, s’ils sont affectés à la propre exploitation de l’entreprise

– Inscrits en stocks

Tous les dispositifs prennent en compte les immeubles en stocks

Cas particulier : l’article 238 bis JA exclut par construction les immeubles en stocks qui ne peuvent pas, pour des raisons comptables, être réévalués.

Ø Date ou délai d’appréciation pour la détention des actifs

§ date de la cession ou du fait générateur : 151 septies B, 750 ter D, 990 D et E, 238 bis JA

§ date de clôture des 3 exercices qui précèdent la cession : 150 UB, 244 bis A, 257.6°

§ date de la cession + année qui précède la cession : 726

§ date de la cession ou clôture du dernier exercice précédent : 219 I a quinquies

Ø Détention directe ou indirecte

§ Les articles 150 UB, 244 bis A et la doctrine TVA ne retiennent pas les immeubles détenus à travers des sociétés pour apprécier la prépondérance immobilière.

Ø Droits afférents à un contrat de crédit-bail immobilier : l’article 219 I a quinquies prévoit de prendre en compte dans les actifs immobiliers des droits afférents à un contrat de crédit-bail conclu dans les conditions prévues au 2 de l’article L 313-7 du code monétaire et financier. Idem pour les actifs professionnels des entreprises relevant de l’impôt sur le revenu (article 151 septies B).

Ø Exclusion des titres de sociétés cotées : Toutes les définitions de sociétés à prépondérance immobilière excluent directement ou indirectement les titres de sociétés cotés sauf les articles 219 I a quinquies et 238 bis JA. L’exclusion est toujours législative sauf pour les articles 990 D et E où elle est doctrinale (mais sous-entendue par les textes).

Ø Exclusions de sociétés particulières : SICOMI : 244 bis A (par assimilation), 726, 990 D et E (par doctrine), Organismes HLM et assimilés : 726 Sociétés soumises à l’IS : 150 UB

Ø Exclusion des immeubles affectés à la propre exploitation de l’entreprise : 219 I a quinquies, 150 UB, 244 bis A, 750 ter A 2°, 257 6°, 39 1 5° (article 25 LF pour 2006 + immeubles donnés en location à une entreprise liée). Abattement réservé aux immeubles affectés à la propre exploitation de l’entreprise pour l’abattement sur les plus-values immobilières des professionnels (article 151 septies B).

Ø Exclusion des biens situés hors de France : 726, 750 ter A, 990 D et E

Source : ministère de l’Économie, des finances et de l’emploi

2.– Le sort des provisions pour dépréciation afférentes aux titres de SPI

a) Principes comptables et fiscalisation des provisions pour dépréciation

Les provisions constatées pour des raisons comptables (risques et charges et dépréciation) bénéficient d'un régime de déductibilité pour l'établissement de l'impôt sur les bénéfices, si elles sont destinées à faire face, soit à une perte ou une dépréciation d'un élément d'actif, soit à une charge, qui aurait été déductible si l'événement s'était réalisé au cours de l'exercice. Les conditions de déduction des provisions sont énoncées au 5° du 1 de l'article 39 du code général des impôts, applicable en matière d'impôt sur les sociétés et de bénéfice industriel et commercial : « 1. Le bénéfice net est établi sous déduction de toutes charges, celles-ci comprenant, [...] notamment : [...] 5° Les provisions constituées en vue de faire face à des pertes ou charges nettement précisées et que des événements en cours rendent probables, à condition qu'elles aient effectivement été constatées dans les écritures de l'exercice ».

Pour l'application de cette règle comptable, il est procédé à l'évaluation des titres de participation comme suit. À la date d'entrée des titres de participation dans le patrimoine de l'entreprise, le montant porté en comptabilité est le prix pour lequel ils ont été acquis ou la valeur déterminée par les termes du contrat d'acquisition. Plus précisément, les actions acquises à titre onéreux sont inscrites au bilan pour leur coût d'acquisition qui s'entend du prix d'achat majoré des frais d’acquisition (67), les titres acquis en contrepartie d'un apport devant être inscrits au bilan à un prix de revient correspondant en principe à la valeur réelle des éléments apportés.

À toute autre date, que les titres soient cotés ou non, la valeur d'une participation est ce qu'un chef d'entreprise prudent et avisé accepterait alors de décaisser pour obtenir cette participation s'il devait l'acquérir, c'est-à-dire la valeur d'usage, fonction de l'utilité que présente la participation pour l'entreprise. En effet, seuls les titres de placement peuvent être évalués en fonction du seul cours de bourse. Le 5° du 1 de l'article 39 écarte en effet cette possibilité pour les titres de participation, puisqu'il précise que ces titres ne peuvent faire l'objet d'une provision que s'il est justifié d'une dépréciation réelle par rapport au prix de revient. Les modalités sont donc identiques pour les titres cotés ou non.

La réalisation de la charge ou de la perte provisionnée conduit à la constatation d'un produit du fait de la reprise de la provision. En tout état de cause, lorsqu'il s'agit d'une provision non déductible, la reprise n'a aucune incidence fiscale. Lorsque l'élément déprécié est vendu avec constatation d'une moins-value, celle-ci est compensée avec la reprise de la provision à due concurrence. Les reprises de provisions pour dépréciation sont comprises dans le bénéfice ou dans la plus-value de l'exercice, selon que le régime des plus et moins-values à long terme est applicable ou non aux titres en cause.

b) Les provisions pour dépréciation constituées sur les titres concernés par la sortie du régime des plus et moins-values à long terme

Les titres de société à prépondérance immobilière visés par le présent article ne bénéficiant plus du régime des plus et moins-values à long terme pour celles qui seraient nées à compter du 26 septembre 2007, le présent article en tire les conséquences pour les moins-values latentes constatées sous forme de provisions pour dépréciation.

Le deuxième alinéa du nouveau paragraphe a sexies-0 bis créé par le 2° du III du présent article prévoit que les provisions pour dépréciation afférentes à ces titres exclus du régime cessent d’être soumises à ce même régime. Ce faisant, il énonce deux règles pour deux cas distincts :

– d’une part, les provisions pour dépréciation constituées à partir des exercices clos à compter du 26 septembre 2007 sont déductibles au taux de droit commun et reprises à ce même taux (le 3° du IV du présent article prévoit l’application de ces dispositions pour la détermination des résultats des exercices clos à compter du 26 septembre 2007) ;

– d’autre part, les provisions pour dépréciation constituées lors des exercices clos avant le 26 septembre 2007, déduites donc à un taux réduit, seront reprises au taux de droit commun pour les exercices clos postérieurement à cette date.

3.– Le maintien du plafonnement de la déductibilité des provisions
pour dépréciation

a) Le principe de sectorisation

La loi de finances pour 2006 a institué, en contrepartie de l’avantage offert par l’exonération progressive des plus-values sur titres de participation, un plafonnement non seulement des déductions sur les provisions constituées en 2005 et 2006, les plus-values liées à leurs reprises étant exonérées à compter de 2007, mais aussi de l’ensemble des provisions pour dépréciation sur titres soumis au régime du long terme à compter de 2006.

À compter des exercices ouverts en 2006, deux catégories de titres de participation devaient coexister : ceux qui relèveraient du taux réduit à 15 %, régime de droit commun des plus-values à long terme, et ceux qui bénéficieraient de l’imposition séparée, c’est-à-dire de l’exonération à compter de l’exercice suivant. Cette sectorisation se traduisait notamment en matière d’imputation des moins-values à long terme sur les plus-values à long terme des exercices suivants.

En application du quatrième alinéa du a quinquies du I de l’article 219 du code général des impôts, les entreprises devaient procéder, à l’ouverture de l’exercice 2006, à la détermination de la fraction des moins-values en instance de report qui resterait imputable sur les plus-values imposées à 15 %. Cette fraction, le cas échéant augmenté des provisions constatées sur des titres relevant de l’imposition au taux de 15 %, reste imputable sur les cessions de titres relevant de ce taux réduit. L’autre fraction, c'est-à-dire le solde des moins-values à long terme en report après déduction des moins-values restant imputables sur les plus-values à 15 %, n’était imputable que sur les plus-values taxées au taux de 8 % au titre des exercices ouverts en 2006.

Les provisions et les reprises de provisions pour dépréciation de titres qui relèvent du secteur à 15 % concourent, depuis 2006, à la détermination de la seule plus ou moins-value nette à long terme imposable à 15 %. L’imputation des moins-values nettes sur les plus-values nettes peut être effectuée au titre des dix exercices suivant celui au cours duquel la moins-value a été subie. Les provisions et reprises de provisions afférentes à des titres relevant de ce secteur sont retenues pour la détermination de la plus ou moins-value nette à long terme de l’exercice soumise à ce taux.

S’agissant du secteur d’imposition séparée, à compter de 2007, la moins-value nette à long terme ne pourra donner lieu à aucune déduction du résultat imposable, hormis le cas échéant sur la quote-part de frais et charges de 5%. Les moins-values restent donc reportables uniquement jusqu’en 2006 pour la seule fraction générée par des cessions imposées. Il en est de même de même des provisions pour dépréciation constituées à raison de ces mêmes titres. Il ne peut en effet plus y avoir de déduction sur des plus-values exonérées.

En revanche, les provisions constituées en 2005 et 2006 demeuraient déductibles alors même que leur reprise future serait exonérée. C’est pourquoi il a été décidé de limiter leur déductibilité à hauteur des plus-values latentes existant sur les titres de même nature relevant du même secteur d’imposition.

b) Le plafonnement de la déductibilité des provisions pour dépréciation et les mesures de coordination prévues par les I et II du présent article

L’article 25 de la loi de finances pour 2006 a institué un plafonnement de la déductibilité des provisions pour dépréciation des titres de participation à hauteur des plus-values latentes existant sur ces titres. Il a également étendu la sectorisation déjà prévue pour la détermination des plus-values nettes à la déductibilité du résultat imposable des moins-values latentes nettes, c'est-à-dire à la déductibilité des provisions pour dépréciation, de façon à ce que celle-ci soit appréciée au sein de chaque secteur rendu étanche. Ce même article a enfin institué un plafonnement de même nature pour les immeubles de placement, afin, essentiellement, d’assurer la cohérence avec la situation prévue pour les titres de sociétés à prépondérance immobilière.

Cet article n’a pas seulement plafonné la déductibilité des provisions pour dépréciation de titres relevant du régime séparé pour les années 2005 et 2006 (cette déductibilité étant impossible à compter de 2007). Les moins-values latentes constatées sous forme de provisions pour dépréciation sur l’ensemble des titres de participation ont également été concernées. Il est apparu effectivement normal que la minoration du résultat imposable résultant de la constatation de provisions pour dépréciation, assimilées à des moins-values latentes, soit en contrepartie plafonnée quand il existe par ailleurs des plus-values latentes, et ce d’autant que les plus-values réalisées bénéficient de taux réduits, encore abaissés par la réforme précitée, de 19 à 15 %, s’agissant des sociétés soumises à l’impôt sur les sociétés.

Le VI de l’article 209, inséré par l’article 25 précité, étend en conséquence la sectorisation, suivant celle existant pour la détermination des plus-values nettes, à la déductibilité du résultat imposable des moins-values latentes nettes, c'est-à-dire à la déductibilité des provisions pour dépréciation. Le plafonnement de la déductibilité des provisions pour dépréciation s’applique distinctement aux titres de participation mentionnés au a quinquies du I de l’article 219, c’est à dire ceux bénéficiant du régime d’imposition séparée donnant lieu à exonération depuis, et aux autres titres de participation.

Or, désormais, l’ensemble des titres de participation bénéficie du régime d’imposition séparée, à la seule exception des titres de société à prépondérance immobilière. Le plafonnement de la déductibilité des provisions ne concerne donc plus que ces titres depuis le 1er janvier 2007.

En conséquence :

– le I du présent article précise que le plafonnement de la déductibilité des provisions pour dépréciation de titres de participation ne s’applique qu’aux titres de société à prépondérance immobilière pour la détermination des résultats des exercices ouverts à compter du 1er janvier 2007.

Il convient de rappeler que cette disposition s’applique aux entreprises soumises au régime des bénéfices industriels et commerciaux, même s’il a vocation à concerner les sociétés soumises à l’impôt sur les sociétés. En effet, le 5° de 1 de l’article 39 du code général des impôts régit tout autant ces entreprises dont les plus-values nettes sont imposées au taux de 16 %. Elles doivent donc elles aussi limiter la déduction des provisions pour dépréciation à la moins-value latente nette constatée sur les titres de sociétés à prépondérance immobilière. Ces cas devraient néanmoins être rares. En effet, il n’est pas dans le champ d’activité de ces entreprises de détenir des titres de participation, d’autant que la limitation introduite par le présent article suppose la détention d’au moins deux lignes de titres pour procéder à la compensation avec une éventuelle plus-value latente ;

– le II du présent article abroge le VI de l’article 209 du code général des impôts prévoyant la sectorisation du plafonnement de la déductibilité des provisions pour dépréciation.

Le 1° du IV du présent article prévoit l’application de ces dispositions pour la détermination du résultat des exercices ouverts à compter du 1er janvier 2007, date de l’entrée en vigueur du taux de 0 % pour le secteur d’imposition séparée.

Ces dispositions de coordination avec, d’une part, l’exclusion du secteur d’imposition réduit des titres dont le prix de revient excède 22,8 millions d’euros, d’autre part, le passage en 2007 au taux de 0 % pour le secteur d’imposition séparé, auraient pu être prises en l’absence de modification du régime d’imposition des plus-values sur titres de société à prépondérance immobilière. Leur portée est cependant toute autre dans un contexte d’assujettissement au taux de 33 1/3 % de ces titres. En effet, le plafonnement de la déductibilité des provisions leur est maintenu alors qu’ils basculent dans le champ du taux de droit commun.

Il convient de rappeler à cet égard que le plafonnement de la déductibilité des provisions pour dépréciation avait également été institué pour les immeubles de placement. Il s’agissait notamment d’assurer la cohérence entre détention en direct d’immeubles non affectés à l’exercice de l’activité professionnelle et détention au travers de titres (les titres des sociétés à prépondérance immobilière étant dans le champ de l’article). Cet argument de cohérence justifie aujourd’hui pour partie le maintien du plafonnement pour les titres de SPI. Il serait en effet assez illogique que le plafonnement ne s’applique plus qu’aux immeubles de placement détenus directement dans leur portefeuille par les entreprises. Or, il n’est pas concevable de revenir sur le plafonnement institué pour les immeubles de placement.

D’une part, le plafonnement de la déductibilité des provisions pour dépréciation des titres de participation et des immeubles de placement, y compris pour les entreprises soumises à l’impôt sur le revenu, résultait d’un renversement de perspective érigeant en principe que la déduction intégrale n’est pas légitime lorsqu’il existe par ailleurs des plus-values latentes. C’est pourquoi tous les titres ayant le caractère d’éléments de l’actif immobilisé et les immeubles de placement étaient concernés, pour les entreprises relevant de l’impôt sur les sociétés, comme pour celles assujetties à l’impôt sur le revenu.

D’autre part, l’inclusion des immeubles de placement permettait aussi de se prémunir des risques de forte augmentation des provisions pour dépréciation des immeubles sous l’effet conjugué de la jurisprudence et de l’environnement comptable. Comme le Rapporteur général le soulignait à l’époque, il convenait de tirer les conséquences de l’arrêt du Conseil d’État du 10 décembre 2004 « Société Roissy Films », autorisant la déductibilité des provisions pour dépréciation portant sur des actifs amortissables, et de tenir compte des nouvelles normes comptables incitant à constituer des provisions (méthode de valorisation par élément). En outre, en cas de correction du marché immobilier, il ne serait pas légitime que des résultats soient fortement minorés, avec une baisse conséquente des recettes de l’État, alors que des plus-values latentes existent sur d’autres immeubles de placement, soit du fait du maintien de certains secteurs, soit en raison de la date d’acquisition de ces immeubles. Ce raisonnement vaut pour les titres de SPI.

La cohérence avec le régime des immeubles de placement, ainsi que le caractère d’éléments de l’actif immobilisé des titres de SPI justifient à eux deux le maintien du principe du plafonnement de la déductibilité des provisions pour dépréciation constatées sur ces titres.

4.– L’imputation des moins-values en stock

Le troisième alinéa du nouveau paragraphe a sexies-0 bis créé par le 2° du III du présent article concerne les moins-values à long terme afférentes aux titres de SPI qui restent à reporter à l’ouverture du premier exercice clos à compter du 26 septembre 2007, c'est-à-dire le stock de moins-values à long terme. Il tend à prévoir leur imputation prioritairement sur des plus-values à long terme imposables au taux réduit à 15 %.

Cette disposition s’inscrit dans la logique de la sectorisation ou « tunellisation », retenue dans le cadre de la mise en œuvre de la réforme du régime des plus-values instituée par l’article 39 de la loi de finances rectificative pour 2004 précédemment présentée. Les moins-values ne peuvent désormais plus s’imputer que sur les plus-values du même secteur d’imposition (secteur à 8 % puis 0 % et secteur au taux réduit de 15 %).

Les provisions et les reprises de provisions pour dépréciation de titres qui relèvent du secteur à 15 % concourent depuis 2006 à la détermination de la plus ou moins-value nette à long terme imposable à 15 %. Pour mémoire, l’imputation des moins-values nettes sur les plus-values nettes peut être effectuée au titre des dix exercices suivant celui au cours duquel la moins-value a été subie. Les provisions et reprises de provisions afférentes à des titres relevant de ce secteur sont retenues pour la détermination de la plus ou moins-value nette à long terme de l’exercice soumis à ce taux.

Le présent article procédant, non pas à l’instauration d’un avantage nouveau qui nécessite un encadrement rigoureux de ses effets, mais au contraire à une exclusion de l’avantage, le strict maintien d’une imputation sur des plus-values imposées à un taux inférieur à celui qui s’appliquera désormais aux titres sur lesquels elle porte ne serait pas satisfaisant.

Le secteur d’imposition à 15 % s’avèrera plus que réduit, notamment par suite de l’exclusion des titres antérieurement assimilés à des titres de participation du fait d’un prix de revient excédant 22,8 millions d’euros. Ne figureront plus dans cette catégorie que les produits des concessions de brevets et des inventions brevetables et certaines parts de sociétés de capital-risque et de fonds commun de placement à risque. Les moins-values en report trouveront difficilement à s’imputer sur des plus-values de ce secteur.

En conséquence, s’agissant d’une mesure qui déclasse en secteur imposé au taux de droit commun des titres bénéficiant auparavant du taux réduit, et sans remettre en cause dans tout autre cas le principe de sectorisation, il est prévu d’autoriser, après compensation avec les plus-values et produits imposables à 15%, une imputation sur les plus-values imposables à 33 1/3 % à hauteur de 15/33,33èmes de leur montant.

Cette imputation se fera « dans la limite des gains nets retirés de la cession de titres de même nature », c'est-à-dire des titres des plus-values sur titres de société à prépondérance immobilière imposées à 33 1/3 %.

Cette disposition est directement inspirée de celle retenue l’année dernière, à l’initiative du Rapporteur général, pour les titres dont le prix de revient excède 22,8 millions d’euros. Elle paraît absolument indispensable après nouvelle amputation du champ du secteur imposé à taux réduit.

Comme pour les deux premiers alinéas du nouveau paragraphe a sexies-0 bis inséré, ces dispositions s’appliqueront pour la détermination du résultat des exercices clos à compter du 26 septembre 2007 (3° du IV du présent article).

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La Commission a adopté cet article sans modification.

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Article additionnel après l’article 11

Prorogation de l’exonération des plus-values immobilières sur les biens cédés au secteur du logement social

La Commission a examiné un amendement présenté par M. François Scellier, tendant à proroger jusqu’au 31 décembre 2009 l’exonération des plus-values immobilières réalisées par des particuliers qui cèdent leurs biens à un bailleur social ou à une collectivité territoriale s’engageant à les céder à un bailleur social.

M. François Scellier a rappelé que l’objectif est bien entendu de faciliter la vente de terrains pour encourager la construction de logements sociaux, en prorogeant ces dispositifs d’exonération mis en place par la loi du 26 juillet 2005 relative au développement des services à la personne et par la loi du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement.

Le Rapporteur général, comme déclaré lors de l’examen d’un autre amendement de M. François Scellier après l’article 10, s’est déclaré favorable à l’adoption de cet amendement à la condition de limiter la prolongation à l’année 2008.

La Commission a adopté cet amendement ainsi modifié (amendement n° I-5).

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Article additionnel après l’article 11

Imposition des plus-values de levée d’options sur actions

La Commission a examiné un amendement présenté par le Rapporteur général, appliquant aux levées d’options sur actions intervenant à compter de ce jour la modification afférente au régime d’imposition des plus-values d’acquisition, introduite par l’article 8 de la loi « TEPA » du 21 août 2007.

Le Rapporteur général a rappelé que la possibilité de lever l’option une fois le délai d’indisponibilité de quatre ans écoulé et de céder immédiatement l’action ne remet pas en cause le dispositif des stock options, le bénéficiaire des options étant alors imposé sur l’avantage (à 30 % et 40 % selon son montant) et sur la plus-value de cession. Jusqu’à la loi TEPA, le fait de procéder à une donation avant que les actions soient cédées permettait de purger, non seulement l’éventuelle plus-value latente réalisée depuis la levée, mais aussi la plus-value d’acquisition constituant l’avantage spécifique du régime des stock options. Tenant également compte de ce que les abattements sur les mutations à titre gratuit étaient relevés, la loi TEPA a mis fin à ces schémas d’optimisation en prévoyant l’assujettissement de cette plus-value quelle que soit la nature de la cession, sans modifier par ailleurs le régime fiscal de ces actions, issu de la loi n° 2001-420 sur les nouvelles régulations économiques du 15 mai 2001. Cette modification s’applique néanmoins uniquement aux options attribuées à compter du 20 juin 2007, retardant l’entrée en vigueur effective de la correction apportée.

Le Rapporteur général a rappelé qu’il avait souhaité dès l’examen du projet de loi « TEPA » qu’un amendement tendant à prévoir une date d’entrée en vigueur applicable aux levées d’options soit discuté. Il propose donc l’adoption d’une telle disposition dans le cadre de la loi de finances avec une application –afin d’éviter de remettre en cause l’économie de certaines décisions passées – aux levées d’options réalisées à compter d’aujourd’hui, le bénéficiaire de l’option pouvant décider en toute connaissance de cause de la lever ou non. Il s’agit d’un compromis raisonnable entre rétroactivité de la loi et souhait de mettre fin à des pratiques d’optimisation fiscale renforcées par la réforme des droits de mutation.

M. Charles de Courson a souhaité savoir si l’amendement consiste simplement à apporter une précision ou s’il modifie plus substantiellement les modalités d’application du dispositif.

Le Rapporteur général a bien insisté sur le fait que, dans le texte de l’article en vigueur, les plus-values de levée d’option ne sont imposables en cas de donation que pour les options attribuées à compter du 20 juin 2007, ce qui a pour effet de retarder l’entrée en vigueur effective de la correction apportée. L’amendement propose l’application de la mesure aux levées d’options réalisées à compter d’aujourd’hui, c’est-à-dire à compter du 10 octobre 2007.

M. Jérôme Cahuzac a soulevé la question de la rétroactivité introduite par un tel amendement.

Le Rapporteur général a confirmé que l’amendement ne risque pas de remettre en cause l’économie de certaines décisions passées. La mesure étant applicable aux levées d’options réalisées à compter du 10 octobre, le bénéficiaire de l’option peut décider en toute connaissance de cause de la lever ou non. Tel n’aurait pas été le cas d’une disposition applicable aux donations effectuées à compter d’aujourd’hui.

M. Frédéric Lefebvre a contesté cet argument, estimant qu’il s’agit bien d’une mesure rétroactive, raison qui avait conduit à la rédaction du projet de loi TEPA dans les termes actuellement en vigueur.

M. Hervé Mariton a proposé un sous-amendement oral, tendant à appliquer la disposition aux options levées à compter du 11 octobre 2007, date à laquelle l’amendement sera rendu public.

La Commission a adopté l’amendement ainsi modifié (amendement n° I-6).

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Après l’article 11 :

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Charles de Courson, tendant à étendre le bénéfice de l’exonération des plus-values professionnelles constatées à l’occasion de la transmission à titre gratuit de parts de sociétés dans laquelle le cédant exerce son activité professionnelle si l’activité est poursuivie pendant au moins cinq ans, aux plus-values professionnelles en report du fait du changement du régime fiscal de la société ou de la cessation d’activité de l’associé lorsque les parts sociales concernées sont transmises à titre gratuit.

M. Charles de Courson a rappelé que l’article 151 nonies du code général des impôts prévoit que la plus-value professionnelle constatée à l’occasion de la transmission à titre gratuit de parts d’une société dans laquelle le cédant exerce son activité professionnelle bénéficie d’un report d’imposition, transformé en une exonération totale si l’activité est poursuivie pendant au moins cinq ans. Un problème d’équité et de cohérence se pose, cette disposition ne s’appliquant pas aux plus-values professionnelles en report du fait du changement du régime fiscal de la société ou de la cessation d’activité de l’associé.

Le Rapporteur général a indiqué que les seuls dispositifs de report de plus-values professionnelles se commuant en exonération concernent des transmissions effectives d’entreprises ou sociétés de personnes, avec poursuite de l’activité. Tous les autres dispositifs, parmi lesquels les deux visés, ne prévoient que le maintien du report en cas de transmission à titre gratuit, jusqu’à la cession des droits.

Après que le Rapporteur général eut conclu qu’un délai supplémentaire est nécessaire pour expertiser davantage cette proposition, l’amendement a été retiré.

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Charles de Courson, tendant à instaurer un seuil de 10 000 euros en deçà duquel le régime fiscal et social spécifique aux plus-values d’acquisition s’applique.

M. Charles de Courson a souligné l’objectif de moralisation poursuivi par l’amendement. Au-delà d’un seuil de 10 000 euros, le régime dérogatoire de taxation des plus-values d’acquisition ne s’appliquerait plus. Ainsi, le régime fiscal des stock-options serait rendu plus équitable. En moralisant les pratiques en matière de stock-options, l’amendement est de nature à renforcer la légitimité de ces plans, notamment aux yeux des actionnaires les plus modestes.

Le Rapporteur général a souligné que, depuis la réforme du barème de l’impôt sur le revenu introduite par la loi de finances pour 2006, le taux marginal supérieur de l’impôt sur le revenu ayant été ramené à 40 %, la fiscalité applicable aux stock-options a grandement perdu de son attractivité par rapport au barème. Par ailleurs, le régime des attributions d’actions gratuites est plus favorable. Par conséquent, l’introduction d’un seuil dans le régime fiscal des stock-options n’apparaît guère justifiée et ne fera que complexifier inutilement le régime de taxation de ces plus-values.

M. Jérôme Cahuzac a souhaité savoir s’il est toujours possible d’appliquer la décote.

Le Rapporteur général a indiqué que le rabais, qui consiste à attribuer une option à un prix inférieur au cours de l’action à la date d’attribution, et dont la suppression avait été envisagée, ne serait plus utilisé en pratique. Dans le cas où une action est attribuée avec une décote, qui ne peut être supérieure à 20 %, la fraction excédant un différentiel de 5% est traité comme un salaire. Par ailleurs, la plus-value d’acquisition, qui se calcule par différence entre la valeur du titre au jour de la levée des options et la valeur d’attribution, après éventuelle neutralisation du rabais imposé comme salaire, est taxée au taux de 30 % jusqu’à 152 500 euros puis 40 % au-delà, sous réserve du respect d’un délai d’indisponibilité de quatre ans. Lorsque le contribuable a respecté un délai de portage de deux ans supplémentaire, ces taux sont respectivement réduits à 16 % et 30 %. La plus-value de cession est calculée par différence entre le cours de l’action au jour de la levée et le prix de cession. Elle est soumise à l’impôt sur le revenu suivant le régime de droit commun des plus-values mobilières, au taux de 16 % auxquels s’ajoutent les prélèvements sociaux (CSG, CRDS, etc.).

La précédente législature a décidé de ne pas modifier ce régime issu de la loi du 15 mai 2001 relative aux nouvelles régulations économiques. Aujourd’hui, la réflexion engagée autour de ces actions ne se focalise pas sur la fiscalité qui leur applicable, mais, suivant en cela le rapport de la Cour des comptes, suggère leur assujettissement aux cotisations sociales. Une mesure de cette nature a sa place en loi de financement de la sécurité sociale.

L’amendement a été retiré.

La Commission a rejeté un amendement présenté par M. Pierre Morel-A-l’Huissier, tendant à soumettre à une contribution égale à 45 % de l’impôt sur les sociétés les compagnies pétrolières et à autoriser ces dernières à déduire de cette contribution, dans la limite de 25 %, une provision pour le développement de la recherche dans les énergies renouvelables ainsi que pour les moyens modaux alternatifs au transport routier.

La Commission a examiné un amendement présenté par le Président Didier Migaud, tendant à soumettre l’avantage résultant de la levée d’une option sur actions ou de l’attribution effective d’une action gratuite à une contribution sociale additionnelle au taux de 8 %.

Après que le Rapporteur général eut estimé qu’il n’est pas souhaitable de soumettre ces avantages à un nouvel impôt acquitté par le bénéficiaire et qu’il est préférable d’envisager de les assujettir lors de leur attribution à une cotisation payable par l’employeur, la Commission a rejeté cet amendement.

La Commission a également rejeté un amendement présenté par M. Jérôme Cahuzac, tendant à instituer une contribution additionnelle de 8 % sur les mêmes avantages et prévoyant une affectation au Fonds de réserve pour les retraites.

La Commission a rejeté un amendement présenté par M. Yves Censi, tendant à supprimer l’impôt de bourse, le Rapporteur général ayant estimé qu’il convient d’attendre les résultats des travaux du Haut comité de place récemment institué et de discuter des modalités d’une réforme ou suppression de cet impôt dans le cadre d’un prochain projet de loi de finances.

La Commission a ensuite rejeté successivement :

– un amendement présenté par M. Jean-Pierre Brard, visant à fixer le taux normal de TVA à 18,60% ;

– deux amendements présentés respectivement par M. François de Rugy et par M. Pierre Morel–A–l’Huissier, tendant à supprimer du bénéfice du taux réduit de TVA les produits alimentaires les moins équilibrés au plan nutritionnel.

La Commission a examiné un amendement présenté par le Président Didier Migaud, tendant à appliquer le taux réduit de TVA aux ventes de logements respectant la norme « Haute Qualité Environnementale ».

Le Rapporteur général a précisé que cet amendement serait contraire au droit communautaire. En effet, en matière de ventes de logements, seuls les logements fournis dans le cadre de la politique sociale sont éligibles au taux réduit de TVA.

Le Président Didier Migaud s’est néanmoins interrogé sur la réalité de cette incompatibilité avec le droit communautaire.

La Commission a rejeté cet amendement.

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Article additionnel après l’article 11

Application du taux réduit de TVA aux rémunérations versées par les communes aux exploitants assurant le déneigement de la voierie

La Commission a examiné deux amendements présentés respectivement par M. Michel Bouvard et M. Henri Nayrou, visant à assujettir au taux réduit de TVA les rémunérations versées par les communes aux exploitants assurant le déneigement de la voierie.

M. Michel Bouvard a souligné à quel point les communes de montagne ont besoin de recourir à des exploitants agricoles pour participer au déneigement des voies à certaines périodes. Pour ces exploitants, cette participation au service public de la voierie communale leur procure un complément de revenu. Par ailleurs, s’agissant de la compatibilité de ce taux réduit avec le droit communautaire, il a interrogé la Commission européenne qui lui a confirmé par lettre que les prestations de déneigement doivent être considérées comme des prestations de services fournies dans le cadre du nettoyage des voies publiques et, à ce titre, éligibles au taux réduit de TVA.

Approuvant M. Michel Bouvard, M. Jean-Marie Binetruy a souligné qu’actuellement, les prestataires assimilent le déneigement à une activité de balayage afin de bénéficier du taux réduit de TVA.

M. Henri Emmanuelli s’est interrogé sur l’application du taux réduit de TVA aux prestations de fauchage.

Le Rapporteur général s’est déclaré favorable à l’amendement, tout en indiquant que de toute interprétation extensive de l’activité de nettoyage des voies publiques doit être formellement confirmée par la Commission européenne.

La Commission a adopté cet amendement (amendement n° I-7).

Après l’article 11 :

M. Marc Le Fur a retiré un amendement tendant à appliquer le taux réduit de TVA aux prestations fournies par les professionnels de la marbrerie et du funéraire.

La Commission a ensuite rejeté successivement :

– deux amendements présentés respectivement par M. Pierre Morel–A–l’Huissier et M. François de Rugy, visant à assujettir les fruits et légumes au taux de TVA de 2,10 % ;

– un amendement présenté par M. Patrice Martin-Lalande, visant à appliquer le taux de TVA de 2,10 % aux publications sur support électronique.

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Marc Le Fur, visant à assouplir les conditions dans lesquelles les exploitants agricoles peuvent opter pour un régime de TVA à déclaration trimestrielle.

M. Marc Le Fur a précisé qu’au titre du régime simplifié agricole, le remboursement de crédits de TVA n’intervient qu’au moment du dépôt de la déclaration annuelle l’année suivante. Afin de limiter ce coût en trésorerie, les agriculteurs ont pour seule possibilité soit d’acheter leurs biens d’équipement en fin d’année, soit de les importer de l’étranger. Une autre possibilité serait d’opter pour la déclaration trimestrielle qui leur permet d’obtenir des remboursements trimestriels de crédits de TVA. Mais cette option est actuellement irrévocable, ce qui limite fortement son intérêt pour les exploitants agricoles. C’est pourquoi le présent amendement propose de rendre cette option révocable tous les cinq ans.

Le Rapporteur général s’est déclaré défavorable à une mesure dont le coût en trésorerie serait probablement de plusieurs centaines de millions d’euros.

Cet amendement a été retiré.

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Philippe Martin, tendant à supprimer l’exonération de TIPP dont bénéficient les aéronefs utilisant des carburéacteurs.

M. Jérôme Cahuzac a expliqué que non seulement cette exonération a un coût considérable, mais qu’elle est injustifiée du point de vue environnemental.

Le Rapporteur général s’est déclaré défavorable à cet amendement, incompatible avec les engagements européens et internationaux de la France en matière de transports aériens.

M. Charles de Courson a confirmé que la Convention relative à l’Aviation Civile Internationale du 7 décembre 1944, dite « convention de Chicago », exonère les carburéacteurs de toute taxe interne dans le cas des vols internationaux. Certes, la directive européenne n° 2003/96 du 27 octobre 2003 restructurant le cadre communautaire de taxation de l’énergie permet de déroger à cette exonération dans le cadre communautaire, mais sous réserve d’un accord bilatéral avec chacun de nos partenaires.

La Commission a rejeté cet amendement.

La Commission a rejeté deux amendements identiques présentés par MM. François de Rugy et Morel-A-L’Huisser, tendant à fixer à 10 euros par hectolitre le montant de la réduction de TIPP en faveur des biocarburants.

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Jérôme Cahuzac, tendant à exonérer de TIPP les huiles végétales pures utilisées comme carburants dans les véhicules des flottes captives des collectivités territoriales ou de leurs groupements ayant conclu un protocole avec le préfet et le directeur régional des douanes territorialement compétent.

M. Jérôme Cahuzac a souhaité que ce sujet soit abordé dès la loi de finances, s’agissant d’un biocarburant utilisé depuis deux ans à la satisfaction générale tant des collectivités territoriales que des exploitants agricoles. L’article 37 de la loi de finances rectificative pour 2006 a, certes, autorisé l’utilisation des huiles végétales pures comme carburants, mais en leur appliquant la défiscalisation de 25 euros par hectolitre dont bénéficient les EMHV, alors qu’une défiscalisation totale est nécessaire pour les rendre compétitives par rapport au gazole. C’est pourquoi, afin de ne pas entraver le développement d’une filière prometteuse, cet amendement propose d’exonérer totalement de TIPP les huiles végétales pures utilisées comme carburants dans les véhicules des flottes captives des collectivités territoriales ou de leurs groupements.

Le Rapporteur général s’est interrogé, d’une part, sur l’avenir d’un biocarburant si cher que seule une défiscalisation totale le rendrait compétitif et, d’autre part, sur ses conséquences sur l’environnement et les moteurs qui, selon certaines études, seraient loin d’être favorables.

M. Jérôme Cahuzac a indiqué que ces études, anciennes, n’ont pas tenu compte des avancées techniques et normatives intervenues depuis lors, notamment l’obligation d’un filtrage à un micron. De même, il n’est pas avéré que l’utilisation d’huiles végétales pures dégrade les moteurs. Enfin, si une exonération totale de TIPP n’est pas envisageable, il reste la possibilité d’appliquer aux HVP le taux réduit de TVA de 5,5 % qui était le leur jusqu’au 1er janvier 2007.

Le Rapporteur général s’est déclaré défavorable à cet amendement, renvoyant à la séance publique un débat qui doit reposer sur des bases techniques et juridiques incontestables.

La Commission a rejeté cet amendement.

La Commission a examiné deux amendements identiques présentés respectivement par MM. Pierre Morel-A-L'Huissier et François de Rugy, tendant à fixer forfaitairement l’assiette de la TGAP relative aux carburants à 55 euros par hectolitre pour les essences et à 45 euros par hectolitre pour les gasoils.

Le Rapporteur général a souhaité, malgré l’intérêt que peuvent susciter ces amendements sur le fond, que la fiscalité des biocarburants ne soit traitée qu’après la remise du rapport issu des travaux du « Grenelle de l’environnement ». Le cas échéant, une mesure pourra être adoptée dans le cadre d’un prochain projet de loi de finances.

La Commission a rejeté cet amendement.

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Article additionnel après l’article 11

Exonération de la taxe intérieure sur le charbon, les houilles et les lignites en faveur des entreprises de valorisation de la biomasse

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Charles de Courson, tendant à exonérer de la taxe intérieure sur le charbon, les houilles et les lignites, les entreprises de valorisation de la biomasse dont la part du coût des achats de ces produits est supérieure ou égale à 15 % du chiffre d’affaires.

M. Charles de Courson a rappelé que cette taxe a été créée par l’article 36 de la loi de finances rectificative pour 2006, en application de la directive 2003/96/CE du Conseil du 27 octobre 2003 restructurant le cadre communautaire des taxations des produits énergétiques et de l’électricité. Cette taxe frappe fortement les industriels de la luzerne dont les techniques de fabrication repose sur une importante consommation de charbon. Or, l’article 17 de la directive précitée autorise les États membres à exonérer de cette taxe les entreprises grandes consommatrices d’énergie. C’est pourquoi l’amendement propose d’exonérer les entreprises de valorisation de la biomasse dont la part du coût des achats de charbon, de houilles et de lignites est supérieure ou égale à 15 % de leur chiffre d’affaires.

Le Rapporteur général a expliqué que la directive subordonne cette possibilité d’exonération au respect, en France, du plan national d’allocation de quotas d’émissions de dioxyde de carbone. De plus, bien que l’enjeu soit budgétairement limité, cet amendement vise à modifier une taxe entrée en vigueur il y a quelques mois.

La Commission a adopté cet amendement (amendement n° I-8).

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Après l’article 11 :

La Commission a rejeté un amendement présenté par M. Philippe Martin, tendant à rehausser le tarif et l’assiette de la taxe additionnelle à la taxe sur les « cartes grises » s’agissant des véhicules présentant un taux d’émission de dioxyde de carbone élevé ou une puissance fiscale élevée.

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Jérôme Cahuzac tendant à ramener, respectivement, de 5,4 % à 5 % et de 4,4 % à 4 % les fractions du produit des impositions directes locales et assimilées perçues par l'État pour frais de gestion.

M. Jérôme Cahuzac a estimé que les difficultés que rencontrent les collectivités locales devront se traduire par des efforts supplémentaires en matière de fiscalité locale. L’amendement propose de diminuer les frais d’assiette perçus par l’État qui n’ont pas de justification, laissant ainsi des marges de manœuvre à des collectivités qui vont en avoir rapidement besoin.

Le Rapporteur général a rappelé que cet amendement, qui consiste à supprimer la contribution au titre du travail de recensement et de révision des valeurs locatives, est une proposition récurrente depuis près de dix ans. Au plan budgétaire, cette mesure serait incohérente avec les économies résultant de la désindexation du contrat sur la croissance.

Le Président Didier Migaud a fait état d’un rapport de la Cour des comptes de 2004 qui fait apparaître un écart considérable entre la compensation que s’octroie l’État et la dépense à laquelle il s’expose.

Le Rapporteur général a précisé que l’État prélève une fraction de 0,4 % des impositions locales au titre de la révision des valeurs locatives qui n’a jamais été intégrée aux bases de ces impositions. La fraction de 8 % des impositions locales que prélève également l’État a pour objet de compenser les frais de collecte des impôts locaux et la couverture de la différence entre le produit garanti aux collectivités territoriales et le produit réellement perçu. Si les frais de collecte sont généralement équilibrés, il est fréquent, en revanche, que les dégrèvements soient plus importants que prévus.

M. Hervé Mariton a relevé que la hausse des charges, même celle résultant des transferts aux collectivités territoriales, n’est pas une fatalité.

M. Jérôme Cahuzac a expliqué que tout allègement de la fiscalité locale ne pourra être malheureusement que temporaire, dès lors qu’il faudra compenser la diminution de la dotation de compensation de la taxe professionnelle. Le rapport de la Cour des comptes incite à se pencher sur les taux des contributions pour frais d’assiette, dès lors que le principe selon lequel l’État percevrait des frais excessifs au regard du service rendu n’est plus discuté. Toute la question est donc de savoir à partir de quel niveau la baisse de ces taux devient insoutenable pour le budget de l’État. La règle du « zéro volume » appliquée aux prélèvements sur recettes en faveur des collectivités territoriales aura des effets désastreux. Or, c’est bien pour compenser des transferts de compétences qu’historiquement, ces prélèvements ont été institués. La règle du « zéro volume » est en décalage total avec la croissance des charges transférées.

La Commission a rejeté ces deux amendements.

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II.– Ressources affectées

A.– Dispositions relatives aux collectivités territoriales

Article 12

Institution du contrat de stabilité

Texte du projet de loi :

I. ─ En 2008, la dotation globale de fonctionnement, la dotation spéciale pour le logement des instituteurs, la dotation élu local, la dotation globale d'équipement, la dotation générale de décentralisation, la dotation générale de décentralisation pour la formation professionnelle, la dotation générale de décentralisation pour la Corse, la dotation départementale d'équipement des collèges, la dotation régionale d'équipement scolaire, la dotation de compensation de la suppression progressive de la part salaires de la taxe professionnelle versée aux fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle, la dotation de compensation de la réduction de la fraction imposable des recettes de la taxe professionnelle, les dotations de compensation des exonérations de taxe foncière sur les propriétés non bâties afférentes aux terrains agricoles (hors Corse) et la dotation de compensation de la taxe professionnelle, y compris la réduction pour création d’établissements, forment un ensemble dont le montant est augmenté, de la loi de finances initiale de l’année précédente à la loi de finances initiale de l’année de versement, par application d’un indice égal au taux prévisionnel d’évolution des prix à la consommation des ménages (hors tabac) de l’année de versement associé au projet de loi de finances de cette même année.

II. ─ 1° En 2008, le taux d’évolution de l’ensemble formé par les dotations instituées au premier alinéa du IV et au IV bis de l’article 6 de la loi de finances pour 1987 (n° 86-1317 du 30 décembre 1986), la dotation instituée au III de l’article 9 de la loi de finances pour 1993 (n° 92-1376 du 30 décembre 1992), la dotation instituée au I du B de l’article 26 de la loi de finances pour 2003 (n° 2002-1575 du 30 décembre 2002) et la dotation instituée au II de l’article 13 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 est celui qui permet de respecter la norme d’évolution fixée au I du présent article, compte tenu du montant total des autres dotations énumérées au même I.

2° Pour la détermination du montant de chacune des dotations comprises dans l’ensemble mentionné au 1°, la différence entre, d’une part, le montant cumulé de ces dotations calculé par application du 1°, et, d’autre part, le montant cumulé de ces mêmes dotations inscrit en loi de finances de l’année précédente est répartie entre ces dotations au prorata de leur part respective dans leur montant cumulé inscrit en loi de finances de l’année précédente.

III. ─ 1° Dans le douzième alinéa du IV de l’article 6 de la loi de finances pour 1987 (n° 86-1317 du 30 décembre 1986), il est ajouté une phrase ainsi rédigée :

« En 2008, l’évolution de la dotation est celle résultant de l’application des dispositions du II de l’article XX de la loi n° 2007-XXXX du XX décembre 2007 de finances pour 2008 et de celles de l’article L. 1631-6 du code général des collectivités territoriales. »

2° Dans le IV bis de l’article 6 de la loi de finances pour 1987 (n° 86-1317 du 30 décembre 1986) et au III de l’article 9 de la loi de finances pour 1993 (n° 92-1376 du 30 décembre 1992), il est ajouté un alinéa ainsi rédigé :

« En 2008, la compensation calculée selon les dispositions qui précèdent est minorée par application du taux d’évolution résultant de la mise en œuvre des dispositions du II de l’article XX de la loi n° 2007-XXXX du XX décembre 2007 de finances pour 2008. »

3° Dans le II du B de l’article 26 de la loi de finances pour 2003 (n° 2002-1575 du 30 décembre 2002) et au II de l’article 13 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006, il est ajouté un alinéa ainsi rédigé :

« En 2008, la compensation est actualisée selon le taux d’évolution résultant de l’application des dispositions du II de l’article XX de la loi n° 2007-XXXX du XX décembre 2007 de finances pour 2008. »

Exposé des motifs du projet de loi :

A la suite des travaux de la conférence nationale des finances publiques, le Gouvernement a annoncé de nouvelles règles de gouvernance des finances locales, afin de rendre compatible l’indexation des dotations aux collectivités territoriales avec les objectifs de maîtrise de dépense que s’impose l’État.

Le I de cet article traduit cette nouvelle règle en 2008, en alignant la progression de l’ensemble de ces dotations sur l’inflation hors tabac.

Afin que la charge d’ajustement ne pèse pas de manière excessive sur la seule dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP), le II prévoit que de nouvelles variables d’ajustement sont intégrées au contrat. Le III traduit ces nouvelles règles d’évolution dans chaque texte instituant les compensations d’exonérations fiscales, dorénavant prises en compte dans le contrat comme variable d’ajustement.

Observations et décision de la Commission :

Comme le Rapporteur général l’a expliqué dans le tome 1 du présent rapport, les exigences de transparence et de crédibilité budgétaires imposent à l’État de retenir, pour l’application de sa norme de dépense, un périmètre élargi à compter de 2008 à l’ensemble des prélèvements sur recettes, notamment en faveur des collectivités locales. Les collectivités doivent en effet contribuer à l’effort national de maîtrise de la dépense : il s’agit d’une mesure indispensable au redressement de nos finances publiques.

Le présent article vise, par conséquent, à substituer au contrat de croissance et de solidarité un contrat de stabilité. Ce contrat sera indexé sur la seule croissance des prix (hors tabac) afin que le respect de la norme de dépense de l’État ne soit pas remis en cause par un dynamisme excessif des concours financiers aux collectivités territoriales. Pour parvenir à cette stabilisation du contrat en volume, le présent article en élargit le périmètre à de nouvelles variables d’ajustement et permet ainsi de maintenir en 2008 l’objectif de péréquation assigné aux concours.

I.– Les conditions d’indexation du nouveau contrat de stabilité
préservent l’objectif de péréquation

Le I du présent article définit à la fois la nouvelle norme d’évolution de l’enveloppe (égale à la croissance prévisionnelle des prix) et son nouveau périmètre, élargi pour permettre notamment à la DGF de conserver ses propres règles de progression.

A.– L’application du « 0% en volume » à l’enveloppe normée

Le présent article procède d’un choix structurant en matière de concours aux collectivités territoriales : il rationalise la charge des concours financiers pour l’État, tout en protégeant ceux d’entre eux qui contribuent à un objectif de péréquation. Cette démarche indispensable, et conforme à la Constitution, nécessitera cependant, à court terme, une réforme en profondeur du périmètre de l’enveloppe et de ses objectifs.

1.– La norme appliquée à l’enveloppe ne remet pas en cause la DGF en 2008

a) Du contrat de croissance et de solidarité au contrat de stabilité

Depuis 1996, l'organisation des relations financières entre l'État et les collectivités territoriales s'inscrit dans une démarche contractuelle, qui a pris la forme d’un pacte de stabilité puis d'un contrat de croissance et de solidarité, institué pour trois ans, depuis l'article 57 de la loi de finances pour 1999 (n° 98-1266 du 29 décembre 1998) (68). Ce contrat de croissance et de solidarité reposait sur :

– la définition d'une enveloppe normée qui regroupait les dotations faisant l'objet d'une indexation spécifique selon un taux de progression annuel déterminé par l'application d'indices macro-économiques ;

– l'existence d'une variable d'ajustement constituée par la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP), qui permet, aux termes de l'article 6 de la loi de finances pour 1987 (n° 86-1317 du 30 décembre 1986), de respecter la norme d'évolution du contrat.

Le contrat de croissance et de solidarité garantissait une évolution des dotations de l'État aux collectivités territoriales fondée sur la prise en compte à la fois de l'indice prévisionnel des prix hors tabac, et de l'évolution annuelle du PIB, à hauteur de 20% en 1999, de 25% en 2000, et de 33% depuis 2001. Cet effort consenti par l’État poursuivait un double objectif : garantir la prévisibilité des ressources des collectivités territoriales et les associer à l'effort de maîtrise de la dépense publique.

Ce dernier objectif n’a pas été atteint. Alors que l’ensemble des dépenses de l’État croît dorénavant selon un rythme inférieur à l’inflation, la norme moyenne d’évolution du contrat depuis 2000 s’établit quant à elle au-dessus de 2% par an.

C’est pourquoi le I du présent article transforme l’ancien pacte en un contrat de stabilité (en volume) en fixant comme nouvelle règle d’indexation le « taux prévisionnel d’évolution des prix à la consommation des ménages (hors tabac) de l’année de versement ». L’application de ce paragraphe se substituera dans les faits aux anciennes règles de définition et d’évolution de l’enveloppe normée, définies par l’article 57 de la loi de finances pour 2004 (n° 2003-1311 du 30 décembre 2003).

b) Le présent article n’affecte pas l’évolution de la DGF

Le Rapporteur général souligne que cette stabilisation en volume du contrat s’opèrera dans les conditions les plus protectrices des équilibres des finances locales. En effet, le « coût » de cette stabilisation pour les collectivités locales, mesuré par comparaison avec la stricte application des règles actuellement en vigueur, s’élève à 330 millions d'euros. Ce montant doit donc être prélevé sur une ou plusieurs des composantes de l’enveloppe.

Le choix opéré par le présent article présente, de ce point de vue, de nombreux avantages :

– il conserve en 2008 la philosophie du contrat : deux ensembles de dotations croissant rapidement chaque année, et une variable d’ajustement consistant en une compensation de mesures fiscales ;

– il préserve de ce fait les règles des principaux concours attendus par les collectivités territoriales : dotations globales de fonctionnement et d’équipement, dotations d’équipement scolaires, ou dotations générales de décentralisation, par exemple ;

– enfin, il poursuit en 2008 la stratégie consistant à financer davantage les concours financiers « actifs », ceux relevant d’un objectif de péréquation ou d’orientation.

Ainsi, le présent article ne modifie aucune indexation interne du contrat : il préserve en particulier celle de la DGF, dont la réforme en 2004 a fait le principal vecteur des efforts financiers en direction de la péréquation. Comme le montre le graphique ci-dessous, l’indexation propre à la DGF ces dernières années (notamment son caractère plus rapide que celle de l’enveloppe totale) a garanti le traitement prioritaire de la péréquation dans les concours financiers de l’État en faveur des collectivités territoriales.

Le présent article amplifiera ce phénomène en 2008, sous réserve des décisions de répartition qui incomberont au Comité des finances locales. Cependant, le Rapporteur général tient à préciser que ce choix doit être regardé comme une transition conforme à l’objectif de péréquation, mais non pas comme un nouvel équilibre stable des concours financiers.

2.– Un contrat à durée déterminée qui appelle une réflexion
sur les objectifs de l’enveloppe à moyen terme

a) Le contrat n’est pas ajustable indéfiniment

 La définition même de l’enveloppe est contraire à la norme de dépense

Le présent article ne retire aucune dotation à l’enveloppe normée. Or la composition de celle-ci ne se résume pas à la seule DGF : 6 milliards d'euros du contrat ne relève pas de cette dotation. De plus, la DGF n’est pas, en tendance longue, le concours le plus dynamique du contrat. En effet, si la majeure partie des concours évolue selon le taux de la DGF, 1 287 millions d'euros de l’enveloppe étaient consacrés, en 2007, à des dotations d’investissement dont la règle d’évolution est la FBCF des APU. Cet indice est régulièrement supérieur à celui de la DGF (prix + 50 % du PIB), comme en témoignent ces trois dernières années.

Au total, l’enveloppe normée est constituée de huit concours majeurs (hors DCTP), dont l’évolution est systématiquement supérieure à la norme commune aux dépenses de l’État et au contrat (0% en volume).

Objectif

Dotation

Indexation

Application
en 2007

Dotations de fonctionnement

DGF

prix+ 50 % du PIB

+ 2,5 %

DSI

CPS des FDPTP

Dotation élu local

Dotations d'équipement

DGE

Taux de la FBCF

+ 2,9 %

DRES

DDEC

Compensations de décentralisation

DGD

prix+ 50 % du PIB

+ 2,5 %

Dès lors, il est mécaniquement inévitable que le contenu même du contrat entre en conflit avec la norme d’évolution que l’État lui assigne, imposant au Parlement de revoir dans les prochaines années les objectifs du contrat ainsi que son périmètre.

(1) Hypothèses constantes - prix : 1,5 % - FBCF : 3 % - PIB : 2,25 %

 Des facteurs accélérant la nécessité de réformer l’enveloppe

Le Rapporteur général ajoute que deux facteurs pourraient également conduire, selon lui, à imposer plus rapidement encore une révision du contenu du contrat :

– en premier lieu, la répartition de la DGF pour 2009 devra prendre en considération les effets de la réforme des règles de recensement de la population opérée par la loi relative à la démocratie de proximité (69). Cette réforme pourrait conduire, selon les projections entreprises par le Comité des finances locales, à des hausses importantes de la population prise en compte. Or la réforme de la DGF intervenue en 2004 a rapproché la répartition des principales dotations forfaitaires de critères objectifs, dont la population. Le nouveau recensement pourrait donc générer une hausse très importante de la dotation de base des communes, ou encore de la dotation d’intercommunalité, avec pour effet de priver la péréquation des masses financières qui lui sont habituellement consacrées. L’ampleur prévisible de ce phénomène a poussé le Comité des finances locales à constituer en son sein un groupe de travail, chargé d’anticiper ces effets et de proposer des solutions de continuité ;

– en second lieu, il convient de ne pas perdre de vue que les concours de l’État sont indexés sur des indices macroéconomiques largement exogènes, dont le processus de prévision/révision entraîne parfois des ressauts importants. Si au cours des prochains exercices, la croissance des prix devait être maîtrisée et celle du PIB particulièrement avantageuse (ce qui signifie que celle de la FBCF progresserait également rapidement), le besoin de financement du contrat de stabilité entrerait en conflit avec le rythme des dotations dès l’exercice 2010.

b) Une réflexion indispensable sur les objectifs et le périmètre du contrat

Bien que l’État lui applique à compter de 2008 la même norme d’évolution qu’à ses propres dépenses, l’enveloppe des concours aux collectivités locales est exemptée pour le moment, de l’évaluation et de la stratégie de performance qui caractérisent la dépense de l’État depuis l’entrée en vigueur de la LOLF. Dès lors qu’il est acquis que le financement de tous les concours de l’enveloppe ne pourra se poursuivre longtemps selon un rythme inchangé, il conviendra de hiérarchiser des objectifs, au sein du contrat, et d’en déduire de nouvelles règles d’évolution, plus compatibles avec la norme globale.

En tout état de cause, cette optimisation des concours de l’État ne sera pas inutile, tant l’enveloppe normée se caractérise par une certaine absence de cohérence interne.

Du point de vue de l’objet des concours, une part d’entre eux contribue au fonctionnement des collectivités locales (DGF), d’autres à leur investissement (DGE, DRES, DDEC), alors que certaines dotations constituent surtout des compensations finançant spécifiquement certaines charges transférées (DSI ou DGD).

Du point de vue de leur emploi, ces dotations sont tout aussi différentes les unes des autres : certaines sont libres d’emploi, qu’elles concernent l’investissement ou le fonctionnement (DGF, DDEC ou DRES, par exemple), d’autres en revanche sont attribuées par l’État de façon subjective (par exemple la DGE sous forme de subventions sur dossier), certaines enfin sont directement employées par des services de l’État (telle la fraction de DSI indemnisant les instituteurs).

Dans ce contexte, il ressort que, même si la péréquation – objectif à valeur constitutionnel – mobilise une part croissante de l’enveloppe normée, cette fraction demeure minoritaire, voire marginale si on la compare aux principales masses du contrat, qui, pour leur part, répondent à des objectifs disparates et souvent anciens. Le Rapporteur général estime par conséquent qu’il ne serait pas inutile qu’au terme d’une concertation en profondeur avec les collectivités territoriales, l’État redéfinisse un partenariat de financement répondant à des priorités politiques cohérentes et incontestables.

B.– L’élargissement du périmètre du contrat
à de nouvelles variables d’ajustement

Comme le Rapporteur général l’a souligné dans le tome 1 du présent rapport, compte tenu du maintien des indexations des dotations internes, l’ajustement du contrat de stabilité par la seule DCTP aurait suscité une baisse très importante, dès 2008, de cette dotation (- 46 %). Le présent article propose donc de compléter l’enveloppe normée par trois nouvelles dotations de compensation de mesures fiscales.

1.– L’ajustement du contrat par des compensations
de réductions de taxe professionnelle

Dès l’origine, le contrat de croissance a été ajusté au moyen des compensations de réductions de taxe professionnelle. Ces compensations correspondent à des mesures de réduction des recettes fiscales, et reviennent donc majoritairement à des collectivités locales dont les bases de taxe professionnelle sont importantes ou dynamiques. Ces dotations de compensation agissent donc de manière sensiblement « anti-péréquatrice », ce qui a conduit à en faire des variables d’ajustement.

a) La compensation de la réduction pour création d’établissement

Historiquement, la réduction de taxe professionnelle pour création d’établissement (RCE) était partie intégrante du dispositif, plus large, de réduction pour embauche et investissement (REI). A l’occasion de la réforme de la taxe professionnelle par l’article 44 de la loi de finances pour 1999 (n° 98-1266 du 30 décembre 1998), le dispositif REI a été supprimé sur deux ans, mais le volet RCE a été maintenu. Il consiste à exonérer de taxe professionnelle les établissements nouveaux en totalité l’année de leur création, et de moitié l’année suivante (article 1478 du code général des impôts).

Cette réduction a été compensée aux collectivités locales, comme la REI, par attribution de DCTP. Toutefois, le maintien de la RCE à compter de 2000 a conduit le législateur à lui réserver un sort distinct du reste de la DCTP. Ainsi la fraction au titre de la RCE n’a jamais subi les ajustements rendus nécessaires par le contrat de croissance.

Le I du présent article supprime de facto la « dérogation » dont la RCE était l’objet au sein de la DCTP, dont la totalité jouera dorénavant le rôle de variable d’ajustement. Cette réintégration porte sur 68,5 millions d'euros, selon le montant total révisé des attributions de 2007. Les alinéas 6 et 7 du présent article assurent la coordination de cette mesure à l’article 6 de la loi de finances pour 1987, qui définissait jusqu’à présent les conditions de calcul des compensations au titre de la RCE.

b) La compensation de la réduction de la fraction des recettes des bénéfices non commerciaux imposables à la taxe professionnelle

L’article 26 de la loi de finances pour 2003 a instauré une réduction de la fraction des recettes des titulaires de bénéfices non commerciaux (BNC) imposable à la taxe professionnelle, afin de leur procurer un avantage fiscal comparable à la suppression en 2000 de l’assiette salariale pour les autres types de contribuables. Cette réduction s’est étalée sur trois exercices, faisant passer la fraction de 10 % des recettes en 2002 à 6 % à compter de 2005.

La perte de recettes générée par cette réduction a été compensée aux collectivités locales selon une méthode devenue habituelle : un prélèvement sur recettes a été institué afin de compenser intégralement chaque année la perte de produit représentée par l’application du taux de 2002 à des bases réduites (à 9 %, puis 8 % et enfin 6 %). Cette compensation a été indexée à partir de 2004 selon le taux d’évolution de la DGF. Elle s’est élevée à 475,85 millions d'euros en 2007.

Le I du présent article intègre explicitement cette dotation de compensation au sein de l’enveloppe normée. L’alinéa 2 indique pour sa part qu’elle intègre plus spécifiquement les variables d’ajustement du contrat dont le taux d’évolution est déterminé pour que celui de l’enveloppe normée soit respecté. Enfin, les alinéas 8 et 9 du présent article assurent la coordination de cette mesure à l’article 26 de la loi de finances pour 2003.

2.– L’ajustement par la compensation des exonérations de foncier non bâti agricole

Les compensations de réductions de taxe professionnelle permettront donc de compléter le contrat à hauteur de 544 millions d'euros, soit une augmentation des variables d’ajustement de plus de 50 % pour atteindre un total de 1 530 millions d'euros (au titre de 2007). Ces compléments assoupliront la contrainte pesant sur la part principale de DCTP, mais, en élargissant l’enveloppe, ils augmentent également le besoin de financement du contrat, qui s’élèverait à 448 millions d'euros. C’est pourquoi les I et II du présent article proposent d’élargir encore le périmètre de l’enveloppe pour faire des compensations d’exonérations de taxes foncières sur les propriétés non bâties (TFPNB) agricoles une quatrième variable d’ajustement.

a) Une variable d’ajustement très hétérogène

L’intégralité des compensations d’exonérations de TFPNB agricoles s’élevait en 2007 à 481,65 millions d'euros. Ce montant total ne doit cependant pas masquer l’hétérogénéité des compensations ainsi retracées. Cette dotation recouvre en réalité deux mesures fiscales distinctes.

 Les compensations départementales et régionales

L’article 9 de la loi de finances pour 1993 (n° 92-1376 du 30 décembre 1992) a instauré une exonération totale de la part de TFPNB agricoles perçue au profit des départements et des régions. Cette exonération s’est appliquée dès 1993 pour la part régionale, et sous forme progressive de 1993 à 1996 pour les départements.

Ces exonérations ont été compensées dès 1993 aux collectivités territoriales concernées, par attribution d’une dotation égale chaque année au produit des bases ainsi exonérées par le taux de TFPNB de 1992 pour les régions et de 1993 pour les départements. Le total de ces compensations s’élevait en 2007 à 315 millions d'euros. Les alinéas 6 et 7 du présent article visent à assurer, dans la loi de finances pour 1993, la coordination du changement d’indexation de ces compensations.

 L’exonération de taxe foncière communale sur les propriétés non bâties agricoles

L’article 13 de la loi de finances pour 2006 (n° 2005-1719 du 30 décembre 2005) a instauré une exonération obligatoire de 20 % de la TFPNB agricoles perçue au profit des communes. Cette exonération a été compensée, dès 2006, par attribution d’une dotation égale, la première année, au produit des bases exonérées par le taux voté en 2005, puis indexée selon le taux de progression de la DGF.

La deuxième année de son application, soit en 2007, le montant de cette compensation s’est élevé à 166 millions d'euros. Les alinéas 8 et 9 du présent article tendent à modifier la loi de finances pour 2006, afin de tenir compte des nouvelles règles d’indexation de cette dotation.

b) Le partage de l’effort d’ajustement doit demeurer équilibré

L’ajout des compensations d’exonérations de TFPNB agricoles porterait le total des variables d’ajustement à 2 012,8 millions d'euros (révisé 2007), soit une base élargie permettant de mieux supporter le besoin de financement du contrat. Le Rapporteur général estime, en effet, qu’il n’est pas anormal que les collectivités locales rurales participent également à l’effort de maîtrise de la dépense. Leur fiscalité « spécifique » participerait pour un quart aux variables d’ajustement, qui, pour le reste, pèseraient exclusivement sur les collectivités bénéficiant de compensations de taxe professionnelle.

Pour autant, le Rapporteur général considère qu’il ne serait pas équitable d’intégrer la compensation communale des exonérations de TFPNB agricoles dans les variables d’ajustement du contrat. Deux motifs majeurs devraient conduire à choisir de limiter cette variable aux seules compensations départementale et régionale.

Premièrement, les communes éligibles à la compensation de TFPNB agricoles sont des collectivités dont le tissu fiscal est souvent précaire, et peut difficilement couvrir les charges résultant notamment de l’isolement. Ce tissu fiscal s’appauvrit en général annuellement à proportion des flux migratoires et du vieillissement de la population de certaines zones rurales. En outre, il ne compte qu’exceptionnellement des bases imposables à la taxe professionnelle. Enfin, ces collectivités locales exploitent globalement peu les économies de charges que l’intercommunalité permet de réaliser. Il s’agit donc d’une cible dont les recettes sont sensibles au produit fiscal qui a été diminué par le législateur.

Deuxièmement, l’exonération partielle de TFPNB agricoles et sa compensation décidée en 2005 constituaient des engagements de l’État que la mesure proposée remettrait en cause avant seulement deux exercices d’application. Il est notoire que l’avantage fiscal consenti, à compter de 2006, aux agriculteurs n’aura pas permis en deux ans une augmentation des bases imposables telle que les collectivités locales concernées puissent supporter une baisse de leur compensation. De plus, le Rapporteur général considère qu’une remise en cause aussi rapide de la compensation constituerait à la fois une forme d’injustice, mais également une initiative malheureuse dans un contexte où les relations financières entre l’État et les collectivités locales doivent tenter de s’inscrire dans de nouvelles méthodes, notamment par une restauration de l’autonomie financière et fiscale et un moratoire sur les transferts de charges.

Sans la compensation des exonérations communales de TFPNB agricoles, le total des variables du contrat s’élèverait tout de même à 1 846 millions d'euros, soit le double de la DCTP qui jouait seule ce rôle jusqu’en 2007.

II.– L’évolution des composantes de l’enveloppe normée en 2008 et pour les années postérieures

A.– La DGF et ses « satellites »

L’enveloppe normée comprend en premier lieu la DGF et les dotations qui progressent chaque année selon le taux d’évolution de celle-ci, de loi de finances à loi de finances.

1.– Le calcul de l’indice d’évolution de la DGF

Conformément à l'article L. 1613-1 du code général des collectivités territoriales, la DGF progresse chaque année comme le taux d'évolution de la moyenne annuelle du prix de la consommation des ménages hors tabac de l'année de versement, estimé à 1,6% pour 2008, majoré de la moitié du taux d'évolution du produit intérieur brut (PIB) en volume de l'année précédente, estimé à 2,25 % pour 2007. Cette règle n’est pas modifiée par le présent article. Le taux de progression de la DGF s'établit ainsi à 2,725% pour 2008. En application de l'article L. 1613-1 précité, cet indice s'applique à une DGF 2007 recalée, c'est-à-dire recalculée en fonction des derniers indices économiques connus.

a) Le recalage de la DGF 2007

Ce recalage s’effectue sur le montant définitif de la DGF 2006, tel que constaté par le Comité des finances locales lors de sa séance du 3 juillet 2006 en application de l’article L. 1613-2 du code général des collectivités territoriales, soit 38 168,051 millions d'euros. Ce montant actualisé est inférieur au montant inscrit en loi de finances initiale (38 252,264 millions d’euros), faisant apparaître une régularisation négative (trop ouvert en loi de finances) de 84,213 millions d’euros.

Ce montant définitif de la DGF 2006 doit ensuite être indexé, selon le dernier niveau arrêté des indices applicables en 2007. Cet ajustement est très substantiel, puisque la croissance des prix retenue est de 1,3 % (contre 1,8 % en loi de finances initiale) et celle du PIB en 2006 n’a été que de 2 % (contre 2,25 % prévus en loi de finances initiale). Le taux révisé d’évolution de la DGF en 2007 est donc de + 2,3 %, contre + 2,925 % en loi de finances pour 2007. Appliqué à la DGF définitive pour 2006, il produit un montant recalé pour 2007 de 39 045,916 millions d'euros.

Avant d’être pris en compte, ce montant doit être corrigé de trois ajustements pérennes :

– une majoration de 35,815 millions d’euros de la DGF des départements au titre de l’accompagnement de la réforme de leur DGE par l’article 38 de la loi de finances pour 2006 (70) ;

– une minoration de 9,251 millions d’euros, correspondant à une nouvelle tranche de recentralisation de dépenses sanitaires en application de l’article 71 de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales ;

– une majoration de 3 millions d'euros en faveur des communes dont le territoire est situé en cœur d’un parc national, en application de l’article 28 de la loi de finances pour 2007 qui a créé cette fraction de DGF particulière.

Compte tenu de ces ajustements, le montant recalé de la DGF de 2007 s'établit à 39 075,480 millions d'euros.

b) Le calcul du montant prévisionnel de la DGF pour 2008

Le montant prévisionnel de la DGF pour 2008 est calculé en appliquant l'indice d'évolution (2,725%) au montant de la DGF 2007 recalée (39 075,480 millions d'euros). Il s'établirait ainsi à 40 140,287 millions d'euros.

Il convient cependant d’imputer à ce montant la régularisation résultant du calcul définitif de la DGF pour 2006 évoquée précédemment (- 84,213 millions d’euros). En effet, l’article L. 2334-1 du code général des collectivités territoriales dispose que : «  Le montant de la régularisation, auquel est ajouté le reliquat comptable éventuel du même exercice, est réparti entre les bénéficiaires de la dotation globale de fonctionnement au prorata des sommes perçues au titre de la dotation initiale de l'année à laquelle cette régularisation correspond. »

Le montant ainsi obtenu, 40 056,074 millions d’euros, est en évolution de +2,08% par rapport au montant de la DGF 2007 inscrit en loi de finances pour 2007, corrigé des abondements exceptionnels (39 238,862 millions d'euros (71)). Il s’agit de l’index de progression de la DGF en 2008 qui servira de référence à l’indexation de ses « satellites ».

2.– Les concours évoluant comme la DGF

Plusieurs dotations de l'État aux collectivités territoriales sont indexées sur le taux d'évolution de la DGF ainsi obtenu, c’est-à-dire 2,08 % en 2008.

a) En prélèvement sur recettes

 La dotation spéciale pour le logement des instituteurs (DSI) évolue comme la DGF (art. L. 2334-26 du code général des collectivités territoriales) et s'élèverait en 2008 à 90,029 millions d'euros. Cette indexation est toutefois corrigée chaque année à la baisse pour prendre en compte les effets de l'intégration progressive des instituteurs dans le corps des professeurs d'école (catégorie A n'ouvrant plus droit au logement de fonction) et les départs à la retraite. Ce premier ajustement minore en 2008 la DSI de 37,53 millions d’euros. Il convient également de prendre en considération l’affectation au financement de la dotation en 2008 du reliquat global net de l’exercice 2006, telle que la propose l’article 15 du présent projet de loi de finances. Ce financement par reprise du reliquat justifie de minorer la DSI ouverte par le présent projet de loi de finances de 47,274 millions d'euros. Au total, la DSI évaluée à l’article 18 s’établit à 5,226 millions d’euros.

 La dotation élu local est également indexée comme la DGF depuis l'instauration du pacte de stabilité financière en 1996. Son montant s'établit en 2008 à 62,351 millions d'euros.

 La compensation de la suppression de la part « salaires » de la taxe professionnelle correspond à la part revenant aux fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP) de la compensation versée par l'État à la suite de la suppression de l’assiette salariale de la taxe professionnelle en loi de finances initiale pour 1999. Elle est indexée sur la progression de la DGF, ce qui établit son montant à 121,195 millions d'euros en 2008.

b) En crédits budgétaires : la dotation générale de décentralisation

La dotation générale de décentralisation (DGD) évolue chaque année comme la DGF. Cette dotation assure la compensation financière des transferts de compétences qui ne donnent pas lieu à un transfert de fiscalité et forme ainsi un « solde ». Les montants de DGD, DGD Corse et DGD formation professionnelle devraient s'établir en 2008, après indexation, respectivement à 1 131,659 millions d'euros, 276,880 millions d'euros et 1 685,754 millions d'euros. Afin d’évaluer au mieux ces évolutions chiffrées, le Rapporteur général rappelle trois mouvements de périmètre intervenus en 2007 :

– la DGD et la DGD Corse (retracées dans la mission Relations avec les collectivités territoriales) intègrent depuis la loi de finances pour 2007 les crédits de DGD de la mission Culture, qui étaient auparavant transférés en gestion ;

– le montant de la DGD « formation professionnelle » (mission Travail et emploi) a été minoré, après indexation, de 208,404 millions d'euros par la loi de finances pour 2007 (72) ;

– la DGD « intérieur » (mission Relations avec les collectivités territoriales) a fait l'objet, en loi de finances pour 2007, de deux majorations pour un total de 17,839 millions d'euros au titre à la fois de la compensation de divers transferts antérieurs à 2004, mais également de la régularisation de deux droits à compensation : celui des régions et départements pour le transfert des lycées et collèges à sections bi-nationales ou internationales, des lycée et collège d'État de Font-Romeu et des établissements publics nationaux d'enseignement agricole et celui des régions d’outre-mer (73).

B.– Les autres concours de l’enveloppe

1.– Les concours de soutien à l’investissement

a) La DRES et la DDEC

La dotation régionale d'équipement scolaire (DRES) et la dotation départementale d'équipement des collèges (DDEC) font l’objet d’une réforme proposée par l’article 17 du présent projet de loi de finances. Celle-ci conduira notamment ces deux dotations à devenir des prélèvements sur recettes, et à être réparties sur des critères simplifiés.

L’article 17 propose de reconduire, en 2008 et pour l’avenir, la règle d’indexation de ces deux dotations sur la FBCF des APU. Cependant, l’année de transition de la réforme proposée, soit en 2008, le montant des dotations résultera d’un calcul plus avantageux pour les collectivités. Il sera égal au montant des crédits de paiement qui auraient dû être effectivement versés en 2008, en tenant compte du solde des autorisations d’engagement des années 2006 et 2007, et des autorisations qui auraient résulté de l’indexation selon la FBCF (+ 2,6 %) pour 2008. Leurs montants, proposés par l’article 17, s’élèvent à 328,66 millions d'euros pour la DDEC et 661,84 millions d'euros pour la DRES.

b) La DGE

La dotation globale d'équipement (DGE) des départements et des communes est indexée sur la FBCF des APU, en hausse de 2,60% en 2008. Elle s'élève donc en 2008 à 484,619 millions d'euros pour les communes et 224,456 millions d'euros pour les départements (en autorisations d’engagement).

2.– L’ajustement du contrat

Ainsi qu’il a été décrit précédemment, l’ajustement du contrat devrait être élargi en 2008 à d’autres compensations que la seule DCTP. Le Rapporteur général a détaillé dans le tome 1 du présent rapport les effets brutaux que toute autre solution aurait suscités pour la DCTP.

a) L’ajustement prévu par le présent article

Compte tenu de la règle d’évolution du contrat de stabilité proposée par le présent article (+ 1,6 %) et des progressions récapitulées ci-dessus, le montant de l’enveloppe disponible pour les variables d’ajustement s’élève à 1 572,25 millions d'euros. Ceci implique une minoration par rapport à leur montant total révisé en 2007 (2 012,8 millions d'euros) de 440,55 millions d'euros.

L’alinéa 3 du présent article propose que cette minoration soit répartie sur chacune des variables selon leur poids respectif en 2007, c'est-à-dire de manière proportionnelle. Une telle répartition conduirait à une baisse homogène de 21,87 % de chacune des dotations concernées.

(millions d’euros)

 

2007

2008

Contrat

46 050

46 786

Ajustements

2 012,4

1 573

dont DCTP (part principale et RCE)

1 054,8

824,5

dont réduction de la fraction imposable des recettes des BNC

475,9

372,0

dont TFPNB agricoles

481,7

376,5

En retenant comme hypothèses une FBCF des APU constante à 3 % (moyenne des quatre derniers exercices), et des croissances des prix à 1,6 % et du PIB à 2,25 %, le contrat ainsi financé serait soutenable jusqu’en 2011.


c) Le scénario alternatif : un contrat ajusté sans la compensation
de l’exonération communale de TFPNB agricole

Cependant, le Rapporteur général souhaite que la piste du retrait des compensations communales de l’exonération de TFPNB agricoles soit envisagée. Sans revenir sur les motifs justifiant ce retrait, il précise que l’équilibre général du financement du contrat prévu par le présent article ne s’en trouverait pas substantiellement modifié.

En effet, le périmètre du contrat et des variables d’ajustement serait réduit de 166 millions d'euros par rapport à celui proposé par le présent article. Le total des variables s’élèverait dans ce cas à 1 846,8 millions d'euros pour 2007 et subirait la contrainte d’ajustement pour chuter en 2008 à 1 404 millions d'euros, soit un ajustement total de 442,8 millions d'euros à répartir entre les variables.

Ce scénario n’accélère pas significativement la baisse de ces dotations, puisque la répartition homogène du besoin de financement du contrat les conduit à diminuer de 23,9 % (contre 21,87 % proposés par le présent article). L’ajustement se décomposerait ainsi :

(millions d’euros)

 

2007

2008

Contrat

45 884

46 618

Ajustements

1 845,7

1 404

dont DCTP (part principale et RCE)

1 054,8

802,3

dont réduction de la fraction imposable des recettes des BNC

475,9

362,0

dont TFPNB agricoles (parts départementale et régionale)

315

239,6

Pour les autres variables d’ajustement, celles reposant sur les compensations de taxe professionnelle, la sortie du périmètre de la compensation des exonérations communales de TFPNB agricoles aurait un impact modéré, en accélérant la baisse de seulement 2,7 %.

(millions d’euros)

 

Scénario PLF

Hors FNB communal

Contrat

46 786

46 618

Ajustements

1 573

1 404

dont DCTP (part principale et RCE)

824,5

802,3

dont réduction de la fraction imposable des recettes des BNC

372,0

362,0

Enfin, le Rapporteur général précise que la sortie de l’enveloppe de la compensation des exonérations communales de TFPNB agricoles ne remet pas en cause la durée de vie du contrat, compte tenu de son faible impact sur le montant total (environ 8 % du total des variables prévues par le présent article).


*

* *

La Commission a examiné un amendement de suppression présenté par M. Jérôme Cahuzac.

Le Rapporteur général a rappelé qu’en application des dispositions de cet article, le contrat de croissance ne serait plus indexé sur la croissance. L’économie – 400 millions d’euros – et l’effort ainsi demandé aux collectivités territoriales apparaissent mesurés au regard des 65 milliards d’euros que représentent les concours de l’État. Par ailleurs, il faut souligner l’effort que constitue le maintien d’une indexation de la DGF à hauteur de 50 % de la croissance.

M. Michel Vergnier a mis en garde la majorité contre l’exaspération croissante des élus locaux. En effet, le Gouvernement leur demande depuis des années de faire des économies et, afin de les y contraindre, joue sur leurs dotations. Lorsque toutes les économies possibles ont été faites, les seules variables d’ajustement sont les dépenses de personnel et les dépenses d’investissement. Or, l’investissement local représente les deux tiers de l’investissement public en France et toute diminution de celui-ci aurait des effets immédiats sur l’emploi.

M. Pierre-Alain Muet a estimé choquant que l’État ait le droit de financer ses dépenses par des déficits alors que les collectivités territoriales sont contraintes à l’équilibre. En d’autres termes, quand l’État se défausse sur les collectivités territoriales pour limiter son propre déficit, celles-ci sont obligées d’augmenter leurs taux d’imposition.

Le Président Didier Migaud a estimé que ces échanges présagent d’un débat en séance publique qui sera l’occasion d’interroger le Gouvernement sur cette « stigmatisation » des collectivités territoriales.

La Commission a rejeté cet amendement.

La Commission a également rejeté l’amendement présenté par M. Jean-Pierre Brard, tendant à proroger en 2008 le contrat de croissance.

La Commission a examiné en discussion commune deux amendements présentés par MM. Charles de Courson et le Rapporteur général, tendant à faire sortir du contrat de stabilité respectivement la dotation de compensation de la réduction de la fraction imposable des recettes des BNC à la taxe professionnelle et la compensation de l’exonération partielle communale de TFPNB sur les terres agricoles des variables d’ajustement du contrat de stabilité.

M. Charles de Courson a expliqué que le présent article se traduit par une baisse de 22 % de la compensation de la réduction de la fraction imposable à la taxe professionnelle, alors que cette dotation vient à peine d’être créée. S’il accepte la volonté de l’État de réduire le taux de croissance des dotations aux collectivités territoriales, il lui paraît préférable de faire porter l’effort sur la DGF et non sur les petites dotations qui bénéficient majoritairement aux petites communes.

Le Rapporteur général a rappelé que, dès lors que la DGF reste indexée à 50 % de la croissance et représente 40 milliards d’euros et que quasiment toutes les dotations évoluent comme la DGF ou la FBCF, l’ajustement ne peut être que significatif. Pour préserver la DCTP d’une baisse qui aurait été de 46 % en 2008, la solution préconisée consiste à grossir le contrat avec trois dotations hors enveloppe qui serviront également de variables d’ajustement.

Une première dotation compense la réduction de taxe professionnelle acquittée par les BNC, corollaire de la suppression de la part salaire. La deuxième est la compensation de la réduction pour création d’établissement. Ces deux dotations compensent une dévalorisation des assiettes fiscales de taxe professionnelle. Or il apparaît que les inégalités entre collectivités territoriales découlent justement de la disparité d’assiette de cette taxe. En faisant porter l’ajustement sur de telles dotations, il y a donc un objectif de péréquation.

Par contre, la troisième dotation compense la baisse de taxe foncière sur les propriétés non bâties agricoles. Elle comporte trois éléments : la compensation de la part régionale, la compensation de la part départementale et la compensation de l’exonération communale de 20 %. Cette dernière part a été instituée il y a seulement deux ans et le présent article conduirait à l’amputer de 22 %. Or, cette fraction constitue l’une des principales recettes des petites communes rurales. C’est pourquoi il est proposé de faire sortir cette fraction de l’enveloppe, ce qui a pour effet de faire passer de 22 % à 24 % la baisse de la DCTP et des autres variables.

M. Charles de Courson a précisé que la compensation de l’exonération communale partielle de TFPNB en faveur des terres agricoles s’élève à 166 millions d’euros. Il s’agit donc d’un effort égal à 22 % de cette somme, soit 36,52 millions d’euros.

La Commission a adopté l’amendement présenté par le Rapporteur général (amendement n° I-9) et rejeté l’amendement présenté par M. de Courson.

Par conséquent, sont devenus sans objet cinq amendements présentés par M. Charles de Courson, tendant à faire sortir de l’enveloppe normée les dotations de compensation des exonérations de taxe foncière sur les propriétés non bâties afférentes aux terrains agricoles, la dotation de compensation de la réduction de la fraction imposable des recettes de taxe professionnelle et la réduction pour création d’établissement de la dotation de compensation de la taxe professionnelle.

Sont également devenus sans objet six amendements :

– deux amendements identiques présentés respectivement par M. Michel Bouvard et par M. Henri Nayrou, tendant à retirer la dotation de compensation de l’exonération communale et intercommunale de la taxe foncière sur les propriétés non bâties agricoles des variables d’ajustement du contrat de stabilité ;

– deux amendements identiques des mêmes auteurs tendant à plafonner la diminution entre 2007 et 2008 de la dotation de compensation de l’exonération communale et intercommunale de la taxe foncière sur les propriétés non bâties agricoles, pour les communes dont le potentiel fiscal superficiaire est inférieur au potentiel fiscal superficiaire moyen des communes appartenant au même groupe démographique ;

– deux amendements identiques des mêmes auteurs tendant à plafonner la diminution entre 2007 et 2008 de la dotation de compensation de l’exonération communale et intercommunale de la taxe foncière sur les propriétés non bâties agricoles pour les communes éligibles à la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale ou bénéficiaires de la première fraction de la dotation de solidarité rurale.

Suivant l’avis du Rapporteur général, la Commission a rejeté un amendement présenté par M. Jérôme Cahuzac tendant à relever l’indexation de l’enveloppe des dotations aux collectivités territoriales à hauteur de 50 % du taux d’évolution du produit intérieur brut (PIB) en volume, puis un amendement du même auteur relevant cette indexation à hauteur de 33 % du même taux.

Puis, la Commission a adopté l’article 12 ainsi modifié.

*

* *

Article 13

Compensation des transferts de compétences aux régions

Texte du projet de loi :

Le tableau figurant au I de l’article 40 de la loi de finances pour 2006 (n° 2005-1719 du 30 décembre 2005) est remplacé par le tableau suivant :

RÉGION

Gazole

Supercarburant
sans plomb

ALSACE

4,48

6,34

AQUITAINE

3,72

5,26

AUVERGNE

4,80

6,79

BOURGOGNE

3,76

5,31

BRETAGNE

4,20

5,94

CENTRE

3,43

4,84

CHAMPAGNE-ARDENNE

2,81

3,98

CORSE

3,91

5,52

FRANCHE-COMTÉ

3,86

5,45

ÎLE-DE-FRANCE

10,86

15,34

LANGUEDOC-ROUSSILLON

3,83

5,41

LIMOUSIN

6,37

9,01

LORRAINE

4,15

5,87

MIDI-PYRÉNÉES

3,00

4,24

NORD-PAS-DE-CALAIS

6,33

8,94

BASSE-NORMANDIE

4,31

6,10

HAUTE-NORMANDIE

4,77

6,75

PAYS DE LOIRE

3,71

5,25

PICARDIE

4,58

6,47

POITOU-CHARENTES

3,89

5,49

PROVENCE-ALPES-CÔTE-D'AZUR

3,54

5,01

RHÔNE-ALPES

3,85

5,44

Exposé des motifs du projet de loi :

Le présent article actualise les fractions régionales du tarif de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP) servant de support à la compensation financière des transferts de compétences aux régions prévus par la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.

Ces fractions tiennent compte de la nouvelle tranche 2008 des transferts évaluée à 434,2 millions € (poursuite du transfert des centres de l’Association pour la formation professionnelle des adultes, des agents techniques, ouvriers et de service [TOS] du ministère chargé de l’éducation nationale en poste dans les lycées et des agents TOS relevant des lycées agricoles) portant le montant prévisionnel total du droit à compensation aux régions à 2 755 millions €.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article a pour objet d’ajuster la compensation dont bénéficient les régions au titre des transferts de compétences résultant de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales. Le niveau définitif des droits à compensation ne pourra pas être connu avant le projet de loi de finances pour 2009, au plus tôt, compte tenu du rythme des transferts de compétences (notamment des transferts de personnel). Cet article ne modifie pas le dispositif de compensation des transferts aux régions, tel qu’il résulte de l’article 40 de la loi de finances pour 2006 et qui repose sur le transfert à chaque région métropolitaine d’une fraction de tarif de la TIPP calculée sur une assiette régionale afin de produire une recette équivalente au droit à compensation constaté. La TIPP n’étant pas perçue dans les régions d’Outre-mer, la compensation de ces collectivités est versée sous forme de dotation globale de décentralisation, dont les montants sont retracés dans la mission Relations avec les collectivités territoriales (programme « Concours financiers aux régions »).

I.– L’ajustement de la compensation versée aux régions au titre des transferts de compétences

L’ajustement des compensations régionales consiste :

– à intégrer dans la base de compensation les montants définitifs des transferts de 2006, et à corriger cette base en fonction du montant prévisionnel révisé des transferts intervenus en 2007 ;

– à inscrire, dans le respect du principe de concomitance de la compensation, une provision budgétaire destinée à compenser les transferts devant intervenir en 2008.

A.– L’ajustement du droit à compensation des régions au titre de 2006 et 2007

1.– Les corrections tenant aux montants définitifs
des transferts intervenus en 2006

La compensation des transferts de l’année 2006 a été prévue en loi de finances pour 2006, puis corrigée en loi de finances rectificative pour 2006. Cette correction a également intégré la base définitive de compensation en loi de finances initiale pour 2007, afin que les montants transférés perdurent. Le Gouvernement dispose dorénavant du montant définitif de ce transfert, qui doit donc impacter le droit à compensation dans le présent projet de loi de finances et le prochain projet de loi de finances rectificative.

ÉVOLUTION DE LA COMPENSATION D’UN TRANSFERT INTERVENU EN 2006

 

Compensation

En LFI

En LFR

Prévision automne 2005

100

100

0

Révision automne 2006

120

120

+ 20

Montants définitifs
connus en 2007

125

125

+ 05

En 2007, compte tenu des montants définitifs des transferts intervenus en 2006, la correction du droit à compensation reste marginale. La seule variation concernant ce droit consiste en deux rectification d’erreurs d’imputation portant en tout sur 51 336 euros, rapportés à un total de 604,64 millions d'euros transférés au seul titre de l’année 2006.

2.– La révision du montant prévisionnel des transferts de l’année 2007

Plusieurs ajustements doivent être réalisés sur le droit à compensation des régions au titre des compétences transférées en 2007 pour intégrer durablement dans la base de compensation un montant total de 13,325 millions d'euros, résultant de cinq facteurs :

 Un ajustement de 3,186 millions d'euros doit être effectué pour tenir compte des rectifications concernant les 22 431 agents TOS titulaires transférés le 1er janvier 2007. Ces corrections ont deux origines :

– un dénombrement imparfait des options prononcées en 2006 : erreurs de décompte marginales, ou retards pris par les inspections académiques pour dénombrer les options (+ 12 ETP, 0,3 million d'euros) ;

– l’effet de l’application des accords « Jacob » aux TOS transférés (+ 2,9 millions d'euros), puisque la refonte de la grille indiciaire de la catégorie C de la fonction publique est intervenue après l’évaluation du coût de leur transfert (74).

 La compensation permettant de pourvoir aux vacances de postes de TOS déclarées en 2007 doit être majorée (7,28 millions d'euros). Cet ajustement est indispensable pour que la compensation au titre de 2007 couvre également les postes devenus vacants de septembre à décembre 2006, qui n’ont pu être prévus en loi de finances initiale, mais qui ont nécessité des recrutements de la part des régions.

RÉVISION DES COMPENSATIONS AU TITRE DES COMPÉTENCES TRANSFÉRÉES EN 2007

(en euros)

 

LFI 2007

PLF 2008

Ecart LFI/PLF

TOS (titulaires)

569 118 332

572 304 719

3 186 387

GTOS (titulaires)

5 787 327

5 581 201

-206 126

Action sociale

2 240 051

2 240 051

-

1 % Formation

3 624 733

3 624 733

-

Emplois vacants TOS

19 205 128

26 489 596

7 284 468

Emplois vacants GTOS

1 314 320

1 747 563

433 243

Recrutement

358 405

358 405

-

Chômage

2 988 437

2 988 437

-

Fonctionnement

784 449

931 031

146 582

Forfait d'externat

113 927 747

113 927 747

-

AFPA

454 225 430

453 917 216

-308 214

TOS agricoles

3 380 936

5 657 500

2 276 564

Inventaire culturel

3 588 401

4 100 549

512 148

Instituts de formation des professions paramédicales et de sages-femmes

92 550 924

92 550 924

-

TOTAL 2007

1 273 094 621

1 286 419 672

13 325 052

 La compensation des vacances de postes de gestionnaires de personnels TOS (GTOS) doit également être majorée (0,43 million d'euros). Cet ajustement de plus de 30 % du montant initialement prévu (1,31 million d'euros) découle de l’incapacité de l’État à pourvoir effectivement ces postes de gestionnaires par des agents volontaires. Cette incapacité conduit d’ailleurs à minorer la compensation prévue pour les titulaires (- 206 126 euros).

 Le montant des frais de fonctionnement compensés aux régions doit être ajusté (0,15 million d'euros), car la Commission consultative d’évaluation des charges (CCEC) a entériné, le 14 novembre 2006, la décision de compenser ces frais (locaux, matériel informatique, etc.) non seulement sur la base des postes de gestionnaires pourvus, mais en tenant compte également des postes vacants.

 Les compensations correspondant aux transferts effectifs aux régions, dès le 1er janvier 2007, des agents non titulaires et des crédits de suppléances concernant les postes de TOS des lycées agricoles et les postes du ministère de la Culture en charge de l’inventaire doivent être majorées respectivement de 2,28 millions d'euros (+ 67 %) et de 0,51 million d'euros (+ 14 %). Il s’agit de corriger le montant réel du transfert effectué initialement sur la base des recensements ministériels, grâce aux décomptes entrepris par les régions ayant, depuis le 1er janvier 2007, la charge de ces personnels.

B.– La majoration de la compensation en fonction des montants prévisionnels des transferts prévus en 2008

1.– Le périmètre des transferts intervenant en 2008

En 2008, l’évolution du droit à compensation résulte essentiellement de la poursuite des processus de transferts des personnels des ministères de l’Éducation nationale (TOS, GTOS), de l’Agriculture (TOS des lycées agricoles ou maritimes) et de la Culture (services de l’inventaire culturel).

CALENDRIER DES OPTIONS ET TRANSFERTS DES
PERSONNELS TITULAIRES AUX RÉGIONS

 

 

2006

2007

2008

 

 

1er sem.

2ème sem.

1er sem.

2ème sem.

1er sem.

2ème sem.

TOS

Option

1ère phase

2ème phase

3ème phase

 

Transfert

 

transfert 1ère phase

transfert 2ème phase

Lycées agricoles et inventaire culturel

Option

 

1ère phase

2ème phase

3ème phase

Transfert

 

transfert 1ère phase

Lycées maritimes

Option

 

1ère phase

2ème phase

Transfert

 

En 2008, la poursuite des transferts de personnels en direction des régions se décompose de la manière suivante :

– l’intégration des agents TOS des lycées qui ont opté entre le 1er septembre 2006 et le 31 août 2007, ainsi que l’ensemble des charges compensées aux régions consécutivement à la poursuite de ce transfert selon un protocole identique à celui applicable en 2007 ;

– le démarrage du processus d’intégration des personnels TOS des lycées agricoles et des agents des service de l’inventaire du patrimoine culturel, qui concerne les agents ayant opté avant le 31 août 2007. De même que pour les TOS, ce transfert s’accompagne de la compensation de charges résultant du changement de statut de ces personnels et des prestations spécifiques aux collectivités territoriales.

TRANSFERTS DE PERSONNEL : LE DISPOSITIF LÉGISLATIF ET RÉGLEMENTAIRE

La mise à disposition des personnels

Cette première phase s’est concrétisée par la création de la commission commune de suivi des transferts de personnels entre l’État et les collectivités territoriales, l’adoption de la convention- type prévue par la loi et destinée à être déclinée localement par les préfets (décret du 4 janvier 2005) et l’envoi d’instructions régulières aux préfets pour mener à bien la concertation locale devant aboutir à la signature des conventions locales de mise à disposition.

À défaut de convention passée dans le délai de trois mois à compter de la publication de la convention-type ou du transfert effectif de la compétence, la liste des services mis à disposition est établie par arrêté conjoint du ministre chargé des collectivités territoriales et du ministre intéressé, après avis motivé de la commission nationale de conciliation.

Le partage définitif des services, par décret en Conseil d’État

La loi n’a fixé aucune date limite pour ces transferts définitifs, dont chaque ministère concerné est responsable. À compter de la publication de chaque décret fixant les modalités du transfert définitif aux départements et aux régions de services ou parties de services les personnels peuvent exercer, pendant deux ans, leur droit d’option.

Les fonctionnaires qui optent pour le statut de fonctionnaire territorial sont intégrés dans les conditions prévues par les dispositions statutaires applicables à ce cadre d'emplois. Les fonctionnaires qui optent pour le maintien de leur statut sont placés en position de détachement auprès de la collectivité territoriale.

L’exercice du droit d’option par les agents

Les transferts de personnels ont été regroupés par l’article 147 de la loi de finances pour 2006 pour rendre compatible l’exercice du droit d’option et la prise en charge financière des agents par la collectivité :

– le droit d’option exercé par les agents de l’État entre le 1er janvier et le 31 août de l’année n prend effet le 1er janvier n + 1 ;

– le droit d’option exercé par les agents de l’État entre le 1er septembre et le 31 décembre de l’année n prend effet le 1er janvier de l’année n + 2.

Ainsi, chaque transfert se décompose en trois « salves » sur la durée de deux ans. Ce mécanisme doit permettre de provisionner en loi de finances initiale, chaque année, le montant correspondant aux transferts effectifs au 1er janvier suivant, sur la base des options recensées au 31 août précédent.

La compensation financière :

Au plan des charges connexes au transfert, elle intègre : la nouvelle bonification indiciaire, sur la base du coût réel par agent ; les charges patronales, notamment la cotisation due à la CNRACL ; 1 % de la masse salariale versé au CNFPT pour la formation ; les dépenses de médecine préventive, le compte épargne temps, puisque les droits accumulés par les agents seront intégralement compensés à la date du transfert ; une estimation des dépenses annexes liées au fonctionnement courant des services, au moyen d'un ratio de coût par agent, calculé selon la moyenne triennale des dépenses de l'État.

Parallèlement, des compensations financières sont allouées aux collectivités lorsque les postes transférés ne peuvent être pourvus physiquement. D’une part, les fractions d'emplois, qui ne peuvent donner lieu à transfert, font l'objet d'une compensation financière. D’autre part, les crédits de suppléance utilisés par l’État en moyenne les trois années précédant le transfert sont également transférés afin que les collectivités aient les moyens de pourvoir aux remplacements ponctuels.

– le transfert effectif de l’accueil et de l’hébergement des lycées maritimes. Ce transfert résulte de la partition des services concernés du ministère de l’Agriculture par un décret du 10 mai 2007 (n° 2007-778), qui a eu pour effet de lancer le processus désormais classique : au 1er janvier 2008 la compétence sera transférée, ainsi que les personnels non titulaires et les crédits de suppléance, et le délai d’exercice du droit d’option commencera à courir pour deux années (la première phase s’achevant le 31 août 2008).

2.– L’évaluation du droit à compensation prévisionnel au titre de 2008

Selon les premières estimations du ministère de l’Éducation nationale, 13 896 agents TOS des lycées auraient opté durant la deuxième phase. Le présent article prévoit une compensation correspondante de 386,41 millions d'euros, complétée par 5,43 millions d'euros au titre des charges complémentaires au transfert (cf. encadré précédent). De plus, le recensement des postes devenus vacants en 2007 sur le volume d’emplois restant à transférer conduit à inscrire une compensation de ces postes à hauteur de 13,85 millions d'euros (TOS et gestionnaires de TOS).

Pour les ministères en charge de l’agriculture et de la culture, il s’agissait de recenser la première vague d’exercice du droit d’option des agents concernés par les transferts, et prépositionnés à cet effet dès 2006. S’agissant des TOS des lycées agricoles, le présent article prend en considération une prévision de 818 options exercées conduisant à une compensation de 26,19 millions d'euros, qui doit être complétée par une provision sur les postes devenus vacants en 2007 de 1,56 millions d'euros. En ce qui concerne les services du ministère de la Culture, l’absence de prévision fiable préalable au dépôt du projet de loi de finances a conduit le Gouvernement à inscrire une compensation prévisionnelle de 193 000 euros.

Enfin, le recensement des agents non titulaires exerçant des fonctions de TOS en lycée maritime et la reconstitution des crédits de suppléance utilisés sur ces mêmes fonctions en 2006 ont été opérés par le ministère de l’Agriculture. L’évaluation de ces moyens qui seront transférés le 1er janvier 2008 aux régions concernées justifie une compensation prévisionnelle de 0,54 million d'euros.

Au titre de la tranche 2008, le droit à compensation prévisionnel des régions prévu par le présent article s’élèverait donc à 434,17 millions d'euros. Le Rapporteur général précise cependant que, compte tenu de la complexité pour les administrations de synthétiser en un délai très bref les options exercées par leurs agents, les prévisions inscrites au présent article doivent être regardées comme encore provisoires. Selon les dernières informations recueillies sur ce point par le Rapporteur général, le montant total de la compensation au titre de 2008 devra sans aucun doute être ajusté au fil de la discussion budgétaire pour tenir compte au minimum de 1 300 optants TOS supplémentaires (+ 30 millions d'euros), et de 125 optants du ministère de la Culture (+ 4 millions d'euros).

II.– Les fractions de TIPP transférées aux régions pour 2008

A.– La fixation de tarifs de TIPP produisant la compensation attendue

Le tableau du présent article fixe les fractions des tarifs de TIPP applicables région par région en 2008, tels qu’ils permettent d’atteindre les montants de la compensation cumulée au titre de cette année. Comme en 2005 et 2006, ces fractions tiennent compte d’une minoration correspondant à la participation des familles aux dépenses d’internat et de restauration (75).

1.– Le montant consolidé de la compensation

Le montant total du droit à compensation dû aux régions de métropole (76) pour l’exercice 2008 s’élève à 2 625,951 millions d'euros, en tenant compte de la reprise effectuée en contrepartie de l’affectation aux régions de la participation financière des familles aux dépenses d’internat et de restauration.

Montant cumulé du droit à compensation des régions pour 2008 : 2 625,951 millions d'euros
=

Droit à compensation définitif transferts 2005 et 2006 : 1 034,23 millions d'euros

+

Droit à compensation ajusté transferts 2007 : 1 286,42 millions d'euros

+

Droit à compensation prévisionnel transferts 2008 : 434,17 millions d'euros

-

Montant 2004 de la participation des familles : 128,869 millions d'euros

2.– Le calcul des fractions régionales de tarifs de TIPP

Le I de l’article 40 de la loi de finances pour 2006 (n° 2005-1719 du 30 décembre 2005) a fixé les règles de calcul des fractions de TIPP transférées, afin de tenir compte de la régionalisation de l’assiette de la taxe à compter de 2006 : « La fraction de tarif (…) est calculée, pour chaque région et pour la collectivité territoriale de Corse, de sorte que, appliquée aux quantités de carburants vendues aux consommateurs finals en 2006 sur le territoire de la région et de la collectivité territoriale de Corse, elle conduise à un produit égal au droit à compensation. »

RÉGIONS

Droit à compensation estimé pour 2008

Assiette 2006 estimée SP

Assiette 2006 estimée GO

Fraction de tarif SP attribuée en 2008

Fraction de tarif GO attribuée en 2008

ALSACE

81 343 777

4 807 211

11 354 031

6,34

4,48

AQUITAINE

115 933 164

7 046 004

21 201 931

5,26

3,72

AUVERGNE

65 683 518

3 090 612

9 312 138

6,79

4,8

BOURGOGNE

77 057 265

4 629 978

13 955 341

5,31

3,76

BRETAGNE

143 819 658

6 990 033

24 356 872

5,94

4,2

CENTRE

94 540 621

6 396 936

18 536 283

4,84

3,43

CHAMPAGNE-ARDENNES

42 270 403

2 910 704

10 920 214

3,98

2,81

CORSE

11 471 992

935 953

1 612 668

5,52

3,91

FRANCHE-COMTE

43 676 321

2 470 519

7 826 941

5,45

3,86

ILE-DE-FRANCE

783 489 051

22 854 872

39 861 447

15,34

10,86

LANGUEDOC-ROUSSILLON

98 982 948

6 422 975

16 771 450

5,41

3,83

LIMOUSIN

48 842 919

1 725 011

5 227 719

9,01

6,37

LORRAINE

80 510 606

4 499 425

13 035 899

5,87

4,15

MIDI-PYRENEES

81 026 257

6 058 842

18 445 589

4,24

3

NORD-PAS DE CALAIS

199 470 174

6 821 232

21 878 098

8,94

6,33

BASSE-NORMANDIE

69 319 523

3 253 821

11 478 240

6,1

4,31

HAUTE-NORMANDIE

86 117 782

4 007 432

12 383 148

6,75

4,77

PAYS DE LOIRE

130 754 083

7 755 216

24 269 326

5,25

3,71

PICARDIE

81 567 303

3 838 621

12 386 774

6,47

4,58

POITOU-CHARENTES

79 942 218

4 257 045

14 542 684

5,49

3,89

PROVENCE-ALPES-COTE D'AZUR

169 938 016

13 892 803

28 343 241

5,01

3,54

RHONE-ALPES

233 905 932

14 334 755

40 499 965

5,44

3,85

Total métropole

2 819 663 533

139 000 000

378 200 000

   

La fraction de tarif de TIPP applicable à chaque région résulte donc de la formule suivante, qui est retracée dans le tableau précédent :

Fraction de tarif de la région X = Droit à compensation de la région N pour 2008

Quantités de carburants vendues dans la région X en 2006

Sur la base des assiettes régionales estimées de TIPP en 2006, cette formule permet d’établir la liste des fractions de tarifs fixée par le présent article. Ces fractions s’appliqueront, sous réserve de la modulation régionale, aux consommations réelles de carburants dans chaque région en 2008.

B.– La modulation régionale de la TIPP en 2008

1.– Les choix des régions en 2007

Depuis 2007, les régions se sont substituées à l’État pour exploiter les marges de réduction différenciée de la TIPP concédées par l’Union européenne. Celles qui le souhaitaient ont pris, avant le 30 novembre 2006, une délibération indiquant le montant de l’augmentation ou de la réduction de la réfaction opérée par l’État le 1er janvier 2006. Ce montant était doublement encadré :

– par la fourchette de réduction autorisée par l’Union européenne (2,30 €/hl de gazole et 3,54 €/hl de super sans plomb), la marge ne pouvait donc dépasser en valeur absolue 1,15 euro pour le gazole, et 1,77 euro pour le super sans plomb ;

– par une deuxième fourchette se rapportant à leur propre droit à compensation, chaque région ne pouvant moduler le tarif de TIPP qu’à concurrence de la fraction qui lui avait été attribuée à titre de compensation.

Chaque région était donc tenue par le doublement ou la suppression de sa fraction de tarif, ou par la fourchette imposée par l’Union européenne si celle-ci est inférieure. En vertu de ces principes, les régions ont modulé, au 1er janvier 2007, leurs fractions de tarifs de TIPP. Ces modulations sont récapitulées dans le tableau suivant, auquel le Rapporteur général apportera deux commentaires :

– indépendamment du calcul du droit à compensation, qui s’opère dans des conditions très protectrices des ressources des régions, et en plus des hausses de taux pratiquées unanimement en 2005 et 2006, il est frappant de constater que toutes les régions ont choisi de majorer leur tarif de TIPP, à l’exception de la région Poitou-Charentes ;

– ce faisant, les régions ont voté une surtaxation de l’essence sur leurs territoires respectifs, conduisant à ce que, par rapport à la compensation due par l’État (et neutre pour le consommateur), elles bénéficient d’un surcroît de recettes total de 515,86 millions d'euros.

MAJORATIONS DES TARIFS DE TIPP DÉCIDÉES PAR LES RÉGIONS EN 2007

Régions

Modulation : hausse du sans plomb

Modulation : hausse du gazole

Gain de produit décidé par la région(1) (euros)

Gain par rapport au droit à compensation(1)

Alsace

1,4

1,15

19 349 714

41%

Aquitaine

1,12

0,78

24 284 328

58%

Auvergne

1,22

0,85

11 394 622

54%

Bourgogne

0,86

0,60

12 281 969

47%

Bretagne

1,1

0,78

24 962 394

50%

Centre

1,77

1,15

32 440 497

65%

Champagne-Ardennes

1,17

0,83

12 466 765

61%

Corse

0

0,00

0

0%

Franche-comté

1,35

0,95

10 697 145

52%

Ile-de-France

1,77

1,15

87 325 938

16%

Languedoc-Roussillon

1,28

0,90

22 354 786

77%

Limousin

1,66

1,15

8 979 428

70%

Lorraine

1,77

1,15

22 966 513

68%

Midi-Pyrénées

1,11

0,79

21 146 860

63%

Nord-Pas-de-Calais

1,77

1,15

38 064 918

53%

Basse-Normandie

1,39

0,97

15 821 013

70%

Haute-Normandie

1,77

1,15

20 784 545

74%

Pays de Loire

1,01

0,71

25 485 006

50%

Picardie

1,77

1,15

21 630 476

68%

Poitou-Charentes

0

0,00

0

0%

Provence-Alpes-Côte d'Azur

0,98

0,68

31 972 547

40%

Rhône-Alpes

1,17

0,83

51 455 411

44%

(1) Compte tenu des informations disponibles sur les consommations de carburants en 2006, le tarif résultant de la modulation s’appliquant quant à lui aux consommations réelles en 2007.

2.– La marge de manœuvre des régions en 2008

Le mécanisme de modulation s’applique chaque année aux fractions de tarifs en vigueur, retracés dans le tableau du I de l’article 40 de la loi de finances pour 2006 tel que modifié par la loi de finances la plus récente. Par conséquent, il faut considérer que les décisions de modulation sont en quelque sorte « remises à zéro » par la fixation de nouvelles fractions opérée par le présent article.

Les délibérations que les régions peuvent prendre avant le 30 novembre 2007 s’appliqueront donc aux fractions résultant du présent article. Il faut souligner que le pouvoir de modulation demeure encadré par les mêmes règles en 2008. Cependant, compte tenu de l’ampleur prise par les transferts et leurs compensations, la limite du doublement du droit à compensation n’emporte plus aucune conséquence pour les régions, pour lesquelles la fourchette autorisée par le droit communautaire est davantage sévère. Chaque région pourra donc moduler son tarif en 2008 à concurrence (en valeur absolue) de 1,15 €/hl pour le gazole et de 1,77 €/hl pour le super sans plomb.

AMPLITUDES DE MODULATION DES TARIFS RÉGIONAUX DE TIPP(1)

(en euro par hectolitre)

RÉGIONS

Fraction de tarif SP attribuée en 2008

Tarif maximal possible en 2008

Fraction de tarif GO attribuée en 2008

Tarif maximal possible en 2008

ALSACE

6,34

8,11

4,48

5,63

AQUITAINE

5,26

7,03

3,72

4,87

AUVERGNE

6,79

8,56

4,8

5,95

BOURGOGNE

5,31

7,08

3,76

4,91

BRETAGNE

5,94

7,71

4,2

5,35

CENTRE

4,84

6,61

3,43

4,58

CHAMPAGNE-ARDENNES

3,98

5,75

2,81

3,96

CORSE

5,52

7,29

3,91

5,06

FRANCHE-COMTE

5,45

7,22

3,86

5,01

ILE-DE-FRANCE

15,34

17,11

10,86

12,01

LANGUEDOC-ROUSSILLON

5,41

7,18

3,83

4,98

LIMOUSIN

9,01

10,78

6,37

7,52

LORRAINE

5,87

7,64

4,15

5,3

MIDI-PYRENEES

4,24

6,01

3

4,15

NORD-PAS DE CALAIS

8,94

10,71

6,33

7,48

BASSE-NORMANDIE

6,1

7,87

4,31

5,46

HAUTE-NORMANDIE

6,75

8,52

4,77

5,92

PAYS DE LOIRE

5,25

7,02

3,71

4,86

PICARDIE

6,47

8,24

4,58

5,73

POITOU-CHARENTES

5,49

7,26

3,89

5,04

PROVENCE-ALPES-COTE D'AZUR

5,01

6,78

3,54

4,69

RHONE-ALPES

5,44

7,21

3,85

5

(1) Ce tableau s’appuie sur les fractions transférées par le présent article. Le Rapporteur général rappelle qu’en fonction des ajustements sur les périmètres des transferts de personnels intervenant en 2007, ces fractions seront vraisemblablement rectifiées avant l’adoption définitive de la loi de finances pour 2008.

*

* *

La Commission a adopté l’article 13 sans modification.

*

* *

Article 14

Compensation des transferts de compétences aux départements

Texte du projet de loi :

I. ─ Le I de l’article 59 de la loi de finances pour 2004 (n° 2003-1311 du 30 décembre 2003) est ainsi modifié :

1° Dans le quatrième alinéa, le montant : « 12,50 euros » est remplacé par le montant : « 13,02 euros » ;

2° Le cinquième alinéa est supprimé ;

3° Dans le sixième alinéa, le montant : « 8,31 euros » est remplacé par le montant : « 8,67 euros ».

II. ─ Le III de l’article 52 de la loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004 de finances pour 2005 est ainsi modifié :

1° Le premier et le deuxième alinéa sont remplacés par les dispositions suivantes :

« Les ressources attribuées aux départements au titre de cette compensation sont composées de la totalité du produit de la taxe sur les conventions d’assurance perçue en application du 1° et du 3° de l'article 1001 du code général des impôts et d’une part du produit de la taxe sur les conventions d'assurances perçue en application du 5° bis de ce même article. Cette part est obtenue, pour l'ensemble des départements, par application d’une fraction du tarif de la taxe à l’assiette nationale correspondant aux conventions d'assurances mentionnées audit 5° bis.

« Pour tenir compte de la suppression totale de la taxe différentielle sur les véhicules à moteur, la part du produit de la taxe sur les conventions d’assurance perçue en application du 5° bis de l'article 1001 du code général des impôts et mentionnée au premier alinéa du présent III est calculée de sorte que, appliquée à l'assiette nationale 2004, elle conduise à un produit égal au droit à compensation de l'ensemble des départements tel que défini au I de l'article 119 de la loi du 13 août 2004 mentionnée ci-dessus, augmenté du produit reçu en 2004 par l'ensemble des départements au titre de la taxe différentielle sur les véhicules à moteur et diminué du montant du produit de la taxe sur les conventions d’assurance perçue en application du 1° et du 3° mentionné au premier alinéa du présent III.»

2° Le cinquième alinéa est remplacé par les dispositions suivantes :

« En 2008, la fraction de tarif de la taxe sur les conventions d'assurances perçue en application du 5° bis de l’article 1001 du code des impôts est fixée à 9,504 %. »

3° Le septième alinéa et le tableau sont remplacés par les dispositions suivantes :

« Chaque département reçoit un produit de taxe correspondant à un pourcentage de la somme des produits de la taxe sur les conventions d’assurance mentionnés au premier alinéa du présent III. Ce pourcentage est fixé, pour chaque département, en rapportant, d’une part, le droit à compensation de ce département, augmenté du produit reçu en 2004 par ce département au titre de la taxe différentielle sur les véhicules à moteur et minoré du montant, constaté en 2004 dans ce même département, de la participation des familles prévue au deuxième alinéa de l'article 2 du décret n° 85-934 du 4 septembre 1985 précité et, d’autre part, le montant de la compensation de l’ensemble des départements calculé selon les modalités prévues aux deuxième et quatrième alinéas du présent III. En 2008, ces pourcentages sont fixés comme suit :

AIN

1,029697 %

AISNE

0,985294 %

ALLIER

0,676811 %

ALPES-DE-HAUTE-PROVENCE

0,459913 %

HAUTES-ALPES

0,371797 %

ALPES-MARITIMES

1,697934 %

ARDÈCHE

0,658061 %

ARDENNES

0,653390 %

ARIÈGE

0,325961 %

AUBE

0,749529 %

AUDE

0,695863 %

AVEYRON

0,628103 %

BOUCHES-DU-RHÔNE

2,796172 %

CALVADOS

1,052142 %

CANTAL

0,420413 %

CHARENTE

0,546903 %

CHARENTE-MARITIME

0,993057 %

CHER

0,572368 %

CORRÈZE

0,612012 %

CORSE-DU-SUD

0,118821 %

HAUTE-CORSE

0,111470 %

CÔTE-D'OR

1,127871 %

CÔTES-D'ARMOR

0,941534 %

CREUSE

0,313577 %

DORDOGNE

0,686354 %

DOUBS

0,873197 %

DRÔME

0,761374 %

EURE

1,008466 %

EURE-ET-LOIR

0,688898 %

FINISTÈRE

1,067253 %

GARD

1,071477 %

HAUTE-GARONNE

1,736274 %

GERS

0,379669 %

GIRONDE

1,711411 %

HÉRAULT

1,376569 %

ILLE-ET-VILAINE

1,335124 %

INDRE

0,417514 %

INDRE-ET-LOIRE

0,946801 %

ISÈRE

1,959993 %

JURA

0,629463 %

LANDES

0,613576 %

LOIR-ET-CHER

0,541030 %

LOIRE

1,127691 %

HAUTE-LOIRE

0,470584 %

LOIRE-ATLANTIQUE

1,593549 %

LOIRET

1,158953 %

LOT

0,485519 %

LOT-ET-GARONNE

0,438032 %

LOZÈRE

0,350775 %

MAINE-ET-LOIRE

1,168954 %

MANCHE

0,816441 %

MARNE

0,981602 %

HAUTE-MARNE

0,506386 %

MAYENNE

0,512371 %

MEURTHE-ET-MOSELLE

1,087152 %

MEUSE

0,464577 %

MORBIHAN

0,917626 %

MOSELLE

1,315033 %

NIÈVRE

0,554887 %

NORD

3,904370 %

OISE

1,201625 %

ORNE

0,642964 %

PAS-DE-CALAIS

2,487463 %

PUY-DE-DOME

1,232383 %

PYRÉNÉES-ATLANTIQUES

0,895905 %

HAUTES-PYRÉNÉES

0,462803 %

PYRÉNÉES-ORIENTALES

0,602882 %

BAS-RHIN

1,543221 %

HAUT-RHIN

1,048623 %

RHONE

2,281624 %

HAUTE-SAONE

0,398286 %

SAÔNE-ET-LOIRE

1,076078 %

SARTHE

1,099501 %

SAVOIE

1,073540 %

HAUTE-SAVOIE

1,379834 %

PARIS

3,279646 %

SEINE-MARITIME

1,990157 %

SEINE-ET-MARNE

1,826808 %

YVELINES

1,905039 %

DEUX-SÈVRES

0,644405 %

SOMME

1,006910 %

TARN

0,580671 %

TARN-ET-GARONNE

0,400600 %

VAR

1,376419 %

VAUCLUSE

0,769459 %

VENDÉE

0,917067 %

VIENNE

0,679569 %

HAUTE-VIENNE

0,520324 %

VOSGES

0,671225 %

YONNE

0,733770 %

TERRITOIRE-DE-BELFORT

0,233244 %

ESSONNE

1,944356 %

HAUTS-DE-SEINE

2,419479 %

SEINE-SAINT-DENIS

1,802800 %

VAL-DE-MARNE

1,549380 %

VAL-D'OISE

1,748997 %

GUADELOUPE

0,450112 %

MARTINIQUE

0,421467 %

GUYANE

0,254407 %

RÉUNION

0,249320 %

TOTAL

100 %

Exposé des motifs du projet de loi :

Le présent article actualise les montants des compensations versées aux départements au titre des transferts de compétences prévus par la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales et par la loi n° 2003-1200 du 18 décembre 2003 portant décentralisation en matière de revenu minimum d’insertion (RMI) et créant un revenu minimum d’activité (RMA).

Le I du présent article vise à modifier les fractions de tarif de TIPP prévues à l’article 59 de la loi de finances pour 2004 et attribuées aux départements pour compenser le transfert du RMI et du RMA. Cette modification est due à l’arrêt progressif de la commercialisation du supercarburant sans plomb contenant un additif anti-récession de soupape (ARS). Les fractions respectives de super sans plomb et de gazole sont augmentées pour compenser en 2008 la perte de recette liée à l’arrêt de la commercialisation du supercarburant ARS.

Le II de cet article procède à la modification du nombre et du taux des fractions de la taxe spéciale sur les conventions d’assurance (TSCA) affectées aux départements pour compenser les transferts de compétence inscrits dans la loi du 13 août 2004 précitée.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article vise à ajuster la compensation dont bénéficient les départements au titre des transferts de personnels résultant de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales. Le Rapporteur général rappelle que le niveau définitif des droits à compensation ne pourra pas être connu avant le projet de loi de finances pour 2009, au plus tôt, compte tenu du rythme des transferts de compétences (notamment des transferts de personnel).

Cet article modifie également les assiettes fiscales transférées aux départements en compensation de ces transferts de personnels et de celui du RMI, afin de tenir compte, respectivement, du dynamisme des charges et de l’extinction d’une des assiettes.

I.– Le montant prévisionnel du droit à compensation des départements pour 2008 au titre des transferts résultant de la loi du 13 août 2004

L’ajustement des compensations départementales consiste :

– à intégrer dans la base de compensation les montants définitifs des transferts de 2006 ;

– à corriger cette base de compensation en fonction du montant prévisionnel révisé des transferts intervenus en 2007 ;

– à inscrire, dans le respect du principe de concomitance de la compensation, une provision budgétaire destinée à compenser les transferts devant intervenir en 2008.

A.– Les ajustements tenant compte des transferts intervenus jusqu’en 2007

Les transferts intervenus de 2005 à 2007 inclus ont été compensés dans le respect du principe de concomitance, qui exige qu’un montant prévisionnel soit transféré aux collectivités locales avant connaissance du droit à compensation définitif. Le montant prévisionnel est inscrit en loi de finances initiale, corrigé en loi de finances rectificative, puis définitivement arrêté l’année suivant le transfert.

1.– Les corrections tenant aux montants définitifs
des transferts intervenus en 2006

a) Effets du principe de concomitance de la compensation

La compensation des transferts de l’année 2006 a été prévue en loi de finances pour 2006, puis corrigée en loi de finances rectificative pour 2006. Cette correction a également intégré la base définitive de compensation en loi de finances initiale pour 2007, afin que les montants transférés perdurent. Le Gouvernement dispose dorénavant du montant définitif des transferts, qui doit donc impacter le droit à compensation dans le présent projet de loi de finances et le prochain projet de loi de finances rectificative.

ÉVOLUTION DE LA COMPENSATION D’UN TRANSFERT INTERVENU EN 2006

 

Compensation

En LFI

En LFR

Prévision automne 2005

100

100

0

Révision automne 2006

120

120

+ 20

Montants définitifs
connus en automne 2007

125

125

+ 05

b) Ajustement de la compensation des transferts intervenus en 2006

En 2007, la connaissance des montants définitifs des transferts intervenus en 2006 nécessite une correction marginale du droit à compensation. La seule variation concernant ce droit consiste en une rectification d’erreur matérielle portant sur 33 373 euros, rapportés à un total de 144,3 millions d'euros transférés au seul titre de l’année 2006.

Cette très faible variation conduit le Rapporteur général à saluer la grande rigueur du travail conduit par la Commission consultative d’évaluation des charges, qui donne au Parlement l’estimation la plus juste et aux collectivités territoriales la compensation la plus exacte.

2.– La révision du montant prévisionnel des transferts de l’année 2007

Plusieurs ajustements doivent être réalisés sur le droit à compensations des départements au titre des compétences transférées en 2007 pour intégrer durablement dans la base de compensation un montant total de 25,328 millions d'euros, résultant de cinq facteurs :

 Un ajustement de 2,611 millions d'euros doit être effectué pour tenir compte des rectifications concernant les 22 600 agents TOS titulaires transférés le 1er janvier 2007. Ces corrections ont deux origines :

– un dénombrement imparfait des options prononcées en 2006 : erreurs de décompte marginales, ou retards pris par les inspections académiques pour dénombrer les options (- 10 ETP, soit – 254 499 euros) ;

– l’effet de l’application des accords « Jacob » aux TOS transférés (+ 2,87 millions d'euros), puisque la refonte de la grille indiciaire de la catégorie C de la fonction publique est intervenue après l’évaluation du coût de leur transfert (77).

RÉVISION DES COMPENSATIONS AU TITRE DES COMPÉTENCES TRANSFÉRÉES EN 2007

(en euros)

 

LFI 2007

PLF 2008

Ecart LFI/PLF

TOS (titulaires)

567 913 170

570 524 580

2 611 410

GTOS (titulaires)

3 672 894

3 619 802

-53 092

Action sociale (TOS)

2 218 932

2 218 932

-

1% Formation (TOS)

3 621 870

3 621 870

-

Emplois vacants TOS

15 499 814

26 167 618

10 667 804

Emplois vacants GTOS

2 742 622

3 656 897

914 275

Recrutement (TOS)

332 642

332 642

-

Chômage (TOS)

2 534 155

2 534 155

-

Fonctionnement (TOS)

490 539

786 747

296 208

Forfait d'externat

136 251 900

136 251 900

-

Routes nationales

185 257 793

185 257 793

-

Emplois vacants Équipement

 

10 891 363

10 891 363

TOTAL 2007

920 536 331

945 864 299

25 327 968

 La compensation permettant de pourvoir aux vacances de postes de TOS déclarées en 2007 doit être majorée (10,7 millions d'euros). Cet ajustement est indispensable pour que la compensation au titre de 2007 couvre également les postes devenus vacants de septembre à décembre 2006, qui n’ont pu être prévus en loi de finances initiale, mais qui ont nécessité des recrutements de la part des départements.

 La compensation des vacances de postes de gestionnaires de personnels TOS (GTOS) doit également être majorée (0,9 million d'euros). Cet ajustement de plus de 30 % du montant initialement prévu (2,7 millions d'euros) découle de l’incapacité de l’État à pourvoir effectivement ces postes de gestionnaires par des agents volontaires. Cette incapacité conduit d’ailleurs à minorer la compensation prévue pour les titulaires (- 53 092 euros). Elle était soulignée dès 2006 par le rapport d’information (78) de la commission des Finances sur les transferts de compétences de l'État aux collectivités territoriales et leur financement : la gestion des emplois ayant été concentrée par l’État au niveau régional, sa décentralisation à un échelon départemental suppose de déplacer physiquement de nombreux gestionnaires sur la base du volontariat.

 Le montant des frais de fonctionnement compensés aux départements doit être ajusté (0,3 million d'euros), car la Commission consultative d’évaluation des charges (CCEC) a entériné, le 14 novembre 2006, la décision de compenser ces frais (locaux, matériel informatique, etc.) non seulement sur la base des postes de gestionnaires pourvus, mais en tenant compte également des postes vacants.

 La compensation des vacances de postes constatées dans les services de l’équipement transférés au cours de l’année 2007 n’a pu être évaluée qu’au 15 septembre 2007. Le montant de 10,9 millions d'euros ne couvre donc pas l’ensemble des vacances annuelles constatées, et devra être complété en loi de finances rectificative pour 2008.

B.– La difficile prévision de la compensation au titre
des transferts prévus en 2008

En 2008, aucun nouveau transfert de compétences ne sera opéré en direction des départements. L’évolution du droit à compensation résulte donc exclusivement de la poursuite des processus de transferts des personnels des ministères de l’Éducation nationale (TOS, GTOS) et de l’Équipement (Directions départementales de l’équipement, Fonds de solidarité pour le logement, Ports).

CALENDRIER DES OPTIONS ET TRANSFERTS DES PERSONNELS
TITULAIRES AUX DÉPARTEMENTS

 

 

2006

2007

2008

 

 

1er sem.

2ème sem.

1er sem.

2ème sem.

1er sem.

2ème sem.

TOS

 

Option

1ère phase

2ème phase

3ème phase

 

Transfert

 

transfert 1ère phase

transfert 2ème phase

Équipement

Option

 

1ère phase

2ème phase

3ème phase

Transfert

 

transfert 1ère phase

1.– Les retards de prise en compte des options des agents fragilise l’évaluation du périmètre des transferts intervenant en 2008

a) Les phases d’option prises en compte et les transferts correspondants

En 2008, la poursuite des transferts de personnels en direction des départements se décompose de la manière suivante :

– l’intégration des agents TOS des collèges qui ont opté entre le 1er septembre 2006 et le 31 août 2007, ainsi que l’ensemble des charges compensées aux départements consécutivement à la poursuite de ce transfert selon un protocole identique à celui applicable en 2007 ;

– le démarrage du processus d’intégration des personnels de l’équipement, qui concerne les agents ayant opté avant le 31 août 2007. De même que pour les TOS, ce transfert s’accompagne de la compensation de charges résultant du changement de statut de ces personnels et des prestations spécifiques aux collectivités territoriales.

Pour évaluer l’ampleur de ces transferts, en vue de présenter le présent projet de loi de finances, les administrations concernées ont donc dû recenser et compiler les déclarations de leurs agents :

– pour le ministère de l’Éducation nationale, il s’agissait de recenser les vœux exprimés par les 48 000 TOS et GTOS restant à transférer après la première phase ;

– pour le ministère en charge de l’équipement, il s’agissait de recenser la première vague d’exercice du droit d’option des 35 000 agents concernés par les transferts, et prépositionnés à cet effet dès l’été 2006.

b) Les prévisions associées au projet de loi de finances

Au jour de l’adoption par le conseil des ministres du présent projet de loi de finances, les deux ministères affectés par les transferts de personnels n’étaient en mesure de fournir aucune évaluation précise des effectifs ayant opté pendant la période concernée.

Le présent article a donc été préparé par le Gouvernement sur la base des prévisions initiales de transferts résultant d’évaluations opérées en 2006, avant tout exercice du droit d’option par les agents. Cet article provisionne ainsi une compensation pour les départements correspondant à un transfert de 10 734 agents TOS (ayant opté sur un an), contre 22 600 transférés en 2007 (ayant opté les 6 premiers mois de 2006), et un transfert de 6 500 fonctionnaires du ministère de l’équipement (sur les 35 000 agents à transférer en deux ans).

Les informations recueillies par le Rapporteur général au 10 octobre 2007 font état d’un très grand décalage entre ces estimations et la réalité de l’exercice du droit d’option par les agents 

 

Prévisions PLF

Optants prévisibles

Soit un ajustement

Agents TOS optant

10 734 ETP

15 000 ETP

+ 118 millions d’euros

Agents de l’Équipement optant

6 500 ETP

22 500 ETP

+ 640 millions d’euros

Au-delà de la difficulté réelle du recensement des options, ces décalages amènent le Rapporteur général à s’interroger sur la pertinence des prévisions fournies aux ministères du Budget et de l’Intérieur par les ministères décentralisateurs en vue de la préparation du projet de loi de finances. En effet, compte tenu de l’ampleur de ces décalages, il ne saurait être question de simples « ajustements » puisqu’ils devraient conduire (cf. infra) à plus que doubler le droit à compensation dû aux collectivités. Il convient d’y voir un défaut structurel des mécanismes de transferts de personnels, qui, en surestimant la capacité de l’État à dénombrer ses effectifs, rendent difficile la concomitance de la compensation inscrite dans le projet de loi de finances.

2.– Le montant du droit à compensation des départements fixé par le présent article ne correspond pas aux transferts qui auront effectivement lieu en 2008

a) Les montants prévus par le présent article

La compensation prévisionnelle inscrite dans le présent projet de loi de finances pour la poursuite en 2008 des transferts de personnels est la suivante :

– s’agissant des TOS, elle s’élève à 316 millions d'euros, dont 297 millions d'euros pour la seule intégration des TOS titulaires ;

– s’agissant de la première vague d’intégration des personnels de l’équipement, la compensation prévue s’élève à 307 millions d'euros, dont 201 millions d'euros pour le seul transfert des personnels titulaires.

Au titre de la tranche 2008, le droit à compensation prévisionnel des départements s’élèverait donc à 623 millions d'euros.

b) Le présent article subira une correction de grande ampleur

Compte tenu des modalités d’établissement du périmètre des transferts pour 2008 rappelées précédemment, le Rapporteur général ne peut qu’anticiper une forte correction des montants inscrits dans le présent article pour la compensation au titre de 2008.

La seule prise en compte des estimations révisées obtenues par le Rapporteur général devrait conduire à réviser les montants consacrés à la compensation du transfert des titulaires à hauteur de 415 millions d'euros pour les TOS et de 840 millions d'euros pour les agents de l’équipement.

La compensation prévisible de la tranche 2008 des transferts devrait donc avoisiner 1 380 millions d'euros, soit plus du double de celle prévue par le présent article. Ce montant s’ajoute à celui de la tranche 2005, et à ceux des tranches 2006 et 2007 tels que révisés par le présent article. Ainsi, selon les estimations disponibles au 10 octobre 2007, la compensation totale due aux départements pour les tranches 2005 à 2008 s’élèverait à 2 600 millions d'euros.

Conformément aux principes régissant la compensation des transferts de compétences, le montant dû aux départements leur est transféré sous forme de fraction de produit fiscal national. Jusqu’en 2007, une fraction de la taxe spéciale sur les conventions d’assurance (TSCA) des véhicules terrestres à moteur a joué ce rôle. Toutefois, le dynamisme des charges transférées impose d’en compléter le produit par celui d’autres assiettes complémentaires.

II.– Les corrections des assiettes fiscales servant de bases
de compensation à compter de 2008

Le présent article modifie les fractions de produits fiscaux transférés aux départements comme compensation des transferts de compétence : les fractions de TIPP afférente au transfert du RMI, celles de TSCA pour les transferts résultant de la loi du 13 août 2004.

A.– L’adaptation des assiettes fiscales compensatrices du dynamisme des charges transférées au titre de la loi du 13 août 2004

1.– La taxe spéciale sur les conventions d’assurance (TSCA) applicable aux véhicules terrestres à moteur (VTM) ne suffit plus à couvrir les charges transférées

a) Les modalités de compensation des transferts aux départements

Les charges résultant des transferts prévus par la loi du 13 août 2004 ont fait jusqu’en 2007 l’objet d’une compensation prévue par l’article 52 de la loi de finances pour 2005 (n° 2004-1484 du 30 décembre 2004). Les départements se sont vus attribuer une part du produit de la taxe spéciale sur les conventions d’assurance (TSCA) applicable aux véhicules terrestres à moteur (VTM) obtenue par application d’une fraction du taux de cette taxe à son assiette nationale en 2004. Cette fraction a été calculée de telle sorte qu’appliquée à l’assiette 2004, elle permette la détermination d’un produit égal au droit à compensation national.

Chaque département se voit ensuite attribuer un pourcentage de la fraction de taux ainsi définie. Chaque nouveau transfert compensé en loi de finances se traduit par le calcul d’un droit à compensation, qui, rapporté à l’assiette de la taxe en 2004, permet de déduire une majoration de la fraction nationale.

Pour autant, c’est bel et bien d’un pourcentage d’une fraction de tarif que bénéficient les départements. Ainsi leur recette réelle dépend de l’application de leur coefficient propre à l’assiette réelle de la TSCA.

L’attribution de la compensation des transferts pour 2007 a donc, par exemple, obéit au mécanisme suivant :

b) L’essoufflement de la TSCA sur les véhicules terrestres à moteur

La TSCA, régie par les dispositions des articles 991 et suivants du code général des impôts, a pour assiette toute convention d’assurance conclue avec une société ou compagnie d’assurances ou avec tout autre assureur français ou étranger. La taxe est perçue sur le montant des sommes stipulées au profit de l’assureur et de tous accessoires dont celui-ci bénéficie directement ou indirectement du fait de l’assuré. L’article 1001 du code général des impôts fixe les taux de la TSCA, variables selon la nature du risque couvert par le contrat d’assurance considéré.

Le produit de TSCA transféré aux départements au titre des transferts résultant de la loi du 13 août 2004 ne concerne qu’un seul type de contrat : les contrats d’assurance contre les risques de toute nature relatifs aux véhicules à moteur, conventions mentionnées au 5°bis de l’article 1001 du code précité et taxées au taux de 18 %.

Toutefois, l’article 52 de la loi de finances pour 2005 (n° 2004-1484) a substitué, dans le cadre du financement des Services départementaux d’incendie et de secours (SDIS), à une part de la dotation de compensation des départements une fraction de taux de la TSCA-VTM. L’article 11 de la loi de finances rectificative pour 2006 a fixé définitivement cette fraction à 6,45 %, pour tenir compte de l’assiette définitive de cette taxe en 2005.

Dès lors, seule une fraction de taux égale à 11,55 % reste disponible sur le produit de la TSCA-VTM. Cette fraction maximale, rapportée à l’assiette de 2004, qui constitue la référence pour la compensation des transferts, permet d’attribuer une compensation maximale de 1 594 millions d'euros. Compte tenu du droit à compensation prévisionnel pour 2008 retenu par le présent article (1 850 millions d'euros), il apparaît comme inévitable d’élargir l’assiette servant de compensation aux départements.

2.– Les mesures proposées par le présent article ne suffiront pas à assurer la compensation au titre de 2008

Le II du présent article modifie le III de l’article 52 de la loi de finances pour 2005, afin d’élargir la compensation perçue par les départements à deux nouvelles assiettes de TSCA.

a) L’élargissement de la base de compensation prévue par le présent article

L’alinéa 7 du présent article prévoit que la compensation aux départements sera dorénavant assise sur trois produits de TSCA distincts : sur la totalité de TSCA-incendie, la totalité de la TSCA navigation maritime et une fraction de la TSCA-VTM.

 Les nouvelles taxes dont le produit est transféré en intégralité

Le 1° de l’article 1001 du code général des impôts prévoit une taxe spéciale sur les contrats d’assurance contre les incendies, aux taux de 7 % pour les risques agricoles ainsi que pour les biens des collectivités locales ou ceux affectés à une activité industrielle, commerciale ou artisanale, de 24 % pour les autres contrats s’ils sont souscrits auprès d’une caisse départementale, et de 30 % pour tous les autres contrats. Le produit de cette taxe s’élevait à 517,42 millions d'euros en 2004. Le Rapporteur général n’a pu obtenir de précisions sur le produit attendu de cette assiette en 2008, mais son montant en 2007 devrait s’élever à 547 millions d'euros. Le présent article prévoit que la totalité de ce produit sera affectée à la compensation des transferts aux départements.

Le 3° de l’article 1001 du code général des impôts prévoit une taxe spéciale sur les contrats d’assurance en matière de navigation maritime ou fluviale des bateaux de sports ou de plaisance. Ces contrats couvrent les risques encourus par le bateau lui-même ou la responsabilité de l’assuré. Le taux de cette taxe est de 19 %. Le produit de cette taxe s’élevait à 21,3 millions d'euros en 2004. Le Rapporteur général n’a pas pu obtenir de précisions sur le produit attendu de cette assiette en 2007 et en 2008, mais son montant en 2006 s’est élevé à 22,78 millions d'euros. Le présent article prévoit que la totalité de ce produit sera affectée à la compensation des transferts aux départements.

 Le transfert d’une fraction de TSCA-VTM demeure la variable d’ajustement

Le total des deux produits transférés en intégralité devant s’élever, en 2008, à 570 millions d'euros, les alinéas 7 et 8 du présent article prévoient, en complément, l’affectation d’une fraction de la TSCA-VTM, afin que la somme de toutes ces affectations atteigne le montant du droit prévisionnel cumulé à compensation pour 2008 (1 850 millions d'euros).

Le mode de calcul de cette fraction ne diffèrerait pas des modalités actuelles : elle devrait permettre, une fois rapportée à l’assiette de 2004 de cette taxe, de produire le montant de la compensation (79) diminué de la somme des produits de TSCA incendie et navigation. Ce mécanisme conduit le Gouvernement à proposer, dans l’alinéa 10 du présent article, de transférer une fraction de 9,504 % de TSCA-VTM (80).

Comme c’est le cas actuellement, l’alinéa 12 du présent article précise que le pourcentage revenant à chaque département de la somme des produits de TSCA transférés demeurera strictement proportionnel au montant des charges qui lui sont transférées rapporté au total national. Le tableau complétant cet article récapitule, pour chaque département, le pourcentage lui revenant sur le total des produits de TSCA affecté par le présent projet de loi de finances à la compensation des transferts de compétence.

b) Le dynamisme des transferts de personnels rend insuffisant le dispositif proposé

Ainsi que le Rapporteur général l’a expliqué précédemment, le périmètre des transferts estimé par le présent article ne correspond pas à la réalité de l’exercice du droit d’option par les agents concernés. Faute d’une connaissance du nombre exact de personnels transférés, le Gouvernement a construit un système de compensation qui ne suffira pas à compenser ces transferts dès 2008.

En effet, compte tenu des effectifs qui devront réellement être transférés au 1er janvier 2008, le montant prévisible du droit à compensation des départements pour cette tranche s’élèverait à 1 380 millions d’euros. Au total, compte tenu des tranches 2005 à 2007, la compensation totale devant être versée aux départements en 2008 s’élèverait à 2 600 millions d'euros.

La TSCA ne suffira pas à couvrir un tel montant de compensation. Il faudrait en effet porter la fraction de taux de TSCA-VTM servant de complément aux autres assiettes à environ à 14,7 %, soit (2 600 - 570) / 13 800. Le transfert d’une telle fraction est impossible puisque 6,45 % du taux de TSCA-VTM (18 %) sont déjà acquis au titre du financement des SDIS.

c) Les compléments possibles à la TSCA

Le Gouvernement devra donc, par voie d’amendement, modifier le présent article pour tenir compte des prévisions ajustées et fournir une nouvelle base de compensation aux départements.

Une première étape de cette démarche pourrait consister à affecter l’intégralité de la TSCA-VTM (en assiette 2004) en complément des TSCA-incendie et TSCA-navigation. Ces taxes fourniraient ainsi une compensation de 2 164 millions d'euros (81).

Un solde de 436 millions d'euros demeurerait à financer. Ce solde doit être replacé dans la perspective de la poursuite des transferts de personnels au cours des années 2009 et 2010. En effet, même selon les décomptes ajustés au 10 octobre 2007, 18 000 agents (TOS et équipement) devront encore opter dans les prochaines phases, soit un surcroît de compensation prévisible de 560 millions d'euros. Le mode de compensation devra donc pouvoir fournir non seulement 436 millions d'euros en 2008, mais à terme environ 1 milliard d'euros. Dans ce contexte, deux solutions paraissent envisageables :

– un complément de compensation versé sous forme de dotation globale de décentralisation (mission Relations avec les collectivités territoriales). Cette solution présenterait l’avantage indéniable d’être d’une grande souplesse d’utilisation, et de répondre aux besoins répétés d’ajustement. Cependant, une telle solution serait contraire aux principes retenus pour la compensation des transferts de la loi du 13 août 2004 (82) et aux règles organiques sur l’autonomie financière des collectivités locales. En effet, la compensation sous forme de crédits budgétaires dégraderait massivement le ratio d’autonomie financière des départements ;

– le transfert d’un autre produit fiscal national. Cette solution serait conforme aux règles habituelles de compensation. Elle nécessite cependant de trouver un produit capable de dégager une compensation d’un milliard d’euros d’ici à 2009. Dans cette perspective, il semble que la solution la plus simple consiste à transférer aux départements de nouvelles fractions de TIPP sur le supercarburant sans plomb et sur le gazole. Cette méthode, déjà retenue pour la compensation du transfert du RMI, offre trois avantages. Premièrement, le produit de TIPP est suffisant pour supporter une telle charge. Deuxièmement, l’ajustement des compensations peut s’opérer par modification des fractions transférées, à l’instar de la méthode retenue pour compenser les régions. Troisièmement, dans le cadre de la compensation du transfert du RMI, un compte d’avance a été ouvert par l’État pour verser chaque mois aux départements un douzième de la compensation qui leur est due. En fin d’exercice, au regard des consommations de carburants et des rentrées de TIPP enregistrées, le solde résultant du dynamisme de l’assiette leur est versé également. Cette solution protectrice de la trésorerie des départements permet également de faire jouer, le cas échéant, en temps réel la garantie applicable en cas de baisse de l’assiette. Sur ce point, il convient de souligner que si la compensation du transfert du RMI s’est d’abord partiellement opérée par le transfert d’une fraction sur l’assiette supercarburant ARS peu dynamique, le présent article tend à corriger cette situation.

B.– La modernisation de la compensation du RMI par la TIPP

La compensation du transfert du RMI par une part de TIPP est prévue par l’article 59 de la loi de finances pour 2004, qui précise que cette part est obtenue, chaque année, pour l’ensemble des départements, par application d’une fraction du tarif de TIPP aux quantités de carburants vendues sur le territoire national.

1.– L’extinction de l’assiette de TIPP sur le supercarburant ARS

La fraction de TIPP transférée aux départements s’obtient par retenue de tarifs spécifiques sur trois assiettes distinctes : le gazole, le supercarburant sans plomb et le supercarburant ARS (Anti Récession de Soupape). Ces tarifs ont été fixés de sorte qu’appliqués aux consommations de carburants enregistrées en 2003, ils produisent le montant attendu de compensation. Par la suite, l’assiette suivant son propre dynamisme, la progression du produit fiscal demeure acquise aux départements.

Le supercarburant ARS a remplacé au 1er janvier 2000 le supercarburant traditionnel, c'est-à-dire comprenant un additif au plomb. Sa distribution à compter de cette date devait permettre d’alimenter le parc ancien de véhicules utilisant ce carburant. Elle s’est arrêtée progressivement, pour s’interrompre totalement au 31 décembre 2006. La consommation de ce carburant a donc diminué de façon prévisible et constante depuis sa mise en place :

Source : Observatoire de l’énergie

Par conséquent, une des assiettes de la compensation du RMI aux départements s’est éteinte progressivement, et l’application à cette assiette du tarif de 13,56 euros par hectolitre actuellement en vigueur ne produira plus aucune recette en 2008.

2.– La solution proposée : le report de la totalité du droit à compensation
sur les autres assiettes de TIPP transférées

Afin de préserver les modalités de la compensation du RMI et son niveau à compter de 2008, le I du présent article prévoit de compenser la baisse des recettes issues de l’assiette « super ARS » par une majoration des tarifs applicables aux deux autres assiettes.

Ce report du produit fiscal attendu en compensation du RMI s’effectue, compte tenu des assiettes de TIPP de 2003, conformément à l’article 59 de la loi de finances pour 2004. Le tarif applicable au supercarburant sans plomb sera ainsi majoré de 0,52 euro par hectolitre et celui applicable au gazole de 0,36 euro par hectolitre.

La mesure proposée n’affecte donc pas le produit de taxe que les départements peuvent attendre en 2008. Le Rapporteur général souligne cependant, comme en atteste le graphique ci-dessus, que sur les deux assiettes utilisées comme base de compensation, une seule progresse constamment – le gazole – alors que la seconde est en repli régulier depuis 2002. Rien ne permettant d’anticiper la fin de ce phénomène, qui tient au prix du pétrole et à la diésélisation du parc automobile, le législateur pourrait être amené à intervenir de nouveau, dans les prochaines années, si la hausse de consommation du gazole ne suffisait plus à compenser la moindre consommation de supercarburant sans plomb.

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La Commission a adopté l’article 14 sans modification.

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Après l’article 14 :

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Jérôme Cahuzac prévoyant la révision annuelle, sur la base des dépenses exécutées, du droit à compensation des départements au titre du transfert du revenu minimum d'insertion.

M. Jérôme Cahuzac a souligné que l’amendement vise à assurer une juste compensation du transfert aux départements de la compétence en matière de revenu minimum d’insertion, ce que ne permet pas le dispositif institué en 2004 en dépit des allégations du Gouvernement de l’époque.

Le Rapporteur général s’est déclaré défavorable à cet amendement, qui remet en cause l’un des principes fondamentaux des lois de décentralisation en matière de transfert de compétences, à savoir la compensation sur la base de la situation constatée au moment du transfert. Il a, en outre, rappelé que la protection des intérêts des collectivités territoriales avait été renforcée par l’attribution à un élu de la présidence de la Commission consultative sur l'évaluation des charges.

Le Président Didier Migaud a estimé difficile de comparer le transfert de compétences en matière d’établissements d’enseignement, par exemple, et celui intervenu en matière de revenu minimum d’insertion, les marges de manœuvre des collectivités vis-à-vis des deux catégories de charges correspondantes étant sans commune mesure.

M. Hervé Mariton s’est interrogé sur le sens d’une décentralisation assortie d’une compensation systématique des dépenses exécutées. Il a rappelé que des exemples ont illustré la marge de manœuvre des départements en matière de revenu minimum d’insertion.

La Commission a ensuite rejeté cet amendement.

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Article 15

Affectation du reliquat comptable de la dotation spéciale pour le logement des instituteurs (DSI) au financement de la DSI de 2008

Texte du projet de loi :

I. ─ Le montant de la dotation spéciale pour le logement des instituteurs au titre de 2008 en application de l’article L. 2334-26 du code général des collectivités territoriales est diminué de 47,3 millions d’euros.

II. ─ Par dérogation aux dispositions du deuxième alinéa de l’article L. 2334-26 et du quatrième alinéa de l’article L. 2334-29 du même code, le montant du reliquat comptable global net constaté au titre de 2006 est mis en répartition avec la dotation spéciale pour le logement des instituteurs au titre de 2008.

Exposé des motifs du projet de loi :

L’article propose d’affecter l’intégralité du reliquat comptable global net de la dotation spéciale pour le logement des instituteurs (DSI) après prise en compte de la répartition de cette dotation au titre de l’exercice 2006, soit 47,3 millions €, au financement de la DSI pour 2008.

Compte tenu de l’ouverture de 5,2 millions € en PLF 2008, le montant total de la DSI qui sera mis en répartition au titre de 2008 s’établira à 52,5 millions €.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article vise à minorer pour 2008 le prélèvement sur recettes relatif à la dotation spéciale pour le logement des instituteurs (DSI) pour tenir compte du financement de cette dotation par affectation de son reliquat comptable.

I.– Les règles de gestion de la DSI font apparaître des reliquats comptables inévitables, dont l’emploi pour financer d’autres dotations peut faire question

Les modes de calcul prévisionnel puis de répartition de la DSI rendent inéluctable la constitution de reliquats comptables. En revanche, l’affectation de ces reliquats peut s’avérer problématique.

A.– Les reliquats comptables de la DSI sont inévitables

La dotation spéciale pour le logement des instituteurs obéit à une tendance à la baisse dont l’évaluation prévisionnelle connaît nécessairement un décalage avec la somme des montants réellement répartis.

1.– Le fonctionnement de la DSI

La DSI a été créée par l’article 94 de la loi du 2 mars 1982, afin de compenser aux communes le transfert de la charge du logement des instituteurs. Depuis 1986, son enveloppe évolue selon le rythme de progression de la DGF. Elle comprend deux parts, correspondant à son mode de versement :

– une première part versée aux communes en compensation des charges effectivement supportées pour les logements occupés par des instituteurs ;

– une seconde part versée aux instituteurs, par le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) en lieu et place des communes, sous forme d’indemnités représentatives de logement (IRL). Le montant unitaire forfaitaire peut alors être complété par les communes pour atteindre un niveau d’IRL arrêté par le préfet.

La création du corps des professeurs des écoles a cependant vocation à éteindre progressivement la DSI, puisque l’indemnité de logement est désormais intégrée au traitement de ces fonctionnaires. C’est pourquoi la loi du 4 juillet 1990 a prévu que la DSI serait diminuée chaque année pour tenir compte du nombre exact d’instituteurs bénéficiaires d’un droit au logement.

Chaque part est ensuite répartie par le Comité des finances locales, qui fixe le montant unitaire de l’indemnité, ou de la compensation, après constitution éventuelle d’une réserve pour régularisation (30 000 euros en 2006). Le mode de calcul (masse DSI / nombre d’instituteurs année n-1) conduit à ce que le montant unitaire enregistre souvent des progressions supérieures à la DGF.

2.– La constitution inévitable de reliquats

a) Les reliquats résultant du différentiel entre la prévision
et la répartition de la dotation

Le suivi de la répartition de la DSI 2006 illustre le caractère inévitable de la constitution de reliquats comptables, en raison du délai de connaissance du nombre exact de bénéficiaires, qui ne permet pas d’ajuster en temps utile la masse ouverte (ou rectifiée) en loi de finances :

2005 : PLF 2006

- Indexation de la masse 2005

- Estimation du nombre de bénéficiaires 2005 (LFR 2005)

- Prévision de baisse du nombre de bénéficiaires de 2005 à 2006

- Réduction prévisionnelle de la masse

Montant DSI en LFI 2006

2006 : LFR 2006

Connaissance du nombre définitif de bénéficiaires 2005

Montant DSI ajusté en LFR 2006

2006 : CFL

Calcul : DSI ajustée pour 2006 / nombre exact de bénéficiaires 2005

= montant unitaire 2006, notifié aux préfets et CNFPT

 

2006 : répartition

Distribution du montant unitaire au nombre exact de bénéficiaires en 2006

 

2006 : Bilan

Montant unitaire 2006 x Nombre de bénéficiaires 2006

= DSI effectivement répartie en 2006

DSI ajustée 2006 – DSI répartie 2006 = reliquat 2006

La répartition de la DSI sur la base d’un montant unitaire distribué, et non pas sous la forme d’une enveloppe globale répartie, permet de tenir compte au plus juste de la rapidité de la baisse du nombre d’instituteurs. L’inscription budgétaire en loi de finances initiale se fonde sur la prévision de baisse en année pleine, alors que l’ajustement en loi de finances rectificative tient compte de la population exacte de l’année antérieure. Ce procédé assure une gestion au plus près de la réalité, sans garantir pour autant une totale adéquation entre le montant ouvert en loi de finances et la dotation réellement distribuée. En effet, le montant unitaire est distribué à la population réelle de l’année concernée, qui s’avère régulièrement moins nombreuse que la prévision, même ajustée en loi de finances rectificative. D’exercice en exercice, la répartition de la DSI fait donc apparaître un reliquat dans les comptes de l’État (première part) et du CNFPT (deuxième part).

b) Le reliquat résultant des montants d’IRL départementaux

L’existence et l’ampleur des reliquats comptables tiennent principalement à la qualité des prévisions initiale et rectificative opérées en lois de finances, qui ne peuvent s’ajuster parfaitement à une baisse d’effectifs provenant de facteurs indépendants (intégration spontanée dans le corps des professeurs des écoles, ou départs à la retraite). Cependant, le reliquat du CNFPT peut également provenir des disparités de montants d’IRL arrêtés par les préfets.

En effet, l’IRL attribuée aux instituteurs se décompose en un taux de base, arrêté par le préfet après consultation du conseil départemental de l’Éducation nationale, et un complément communal. Le taux de base est la seule somme à la charge du CNFPT. L’IRL étant majorée en fonction des situations de famille des instituteurs, les préfets sont incités à modérer l’évolution du taux de base afin de tenir compte de ses éventuelles majorations, tout en respectant la limite du montant unitaire fixé par le CFL.

La moyenne des taux de base, arrêtés dans les 98 départements non régis par un droit local, s’établissait en 2005 à 2 190 euros pour un plafond unitaire de 2 593 euros, ce qui montre le souci des préfets que les majorations pour charge de famille soient incluses dans le montant fixé par le CFL et ne pèsent donc pas sur les finances communales. Selon les situations familiales des instituteurs bénéficiaires d’une année sur l’autre d’une IRL, un reliquat peut donc apparaître dans les départements où les taux de base sont inférieurs au plafond unitaire.

B.– L’emploi actuel de ces reliquats soulève la question
des montants de DSI inscrits en loi de finances

Pour tenir compte de leur caractère inévitable, le code général des collectivités territoriales prévoit une faculté d’emploi particulière de ces reliquats par le Comité des finances locales, dont la répétition exercice après exercice peut sembler problématique.

1.– Les emplois prévus par le code général des collectivités territoriales

a) Le reliquat du CNFPT

L’article L. 2334-29 du code général des collectivités territoriales dispose, dans son troisième alinéa, que la seconde part de DSI affectée au CNFPT pour chaque exercice par le Comité des finances locales est diminuée du reliquat comptable constaté pour le dernier exercice connu. Ainsi, en 2006, le Comité des finances locales ayant constaté un reliquat de 11,594 millions d'euros, la seconde part de DSI pour 2006 versée au CNFPT a été abattue du même montant.

Il résulte de cette disposition que le CNFPT ne dispose pas de façon pérenne d’un reliquat comptable, mais réutilise chaque année la totalité de ses fonds. Le reliquat qu’il constate à l’issue de chaque exercice est transféré chaque année à l’État en vertu de la disposition rappelée ci-dessus.

b) Le reliquat total pour l’État

Ce reliquat est composé en premier lieu du solde de la répartition de la première part entre les communes bénéficiaires. Le montant réparti chaque année étant strictement égal au montant unitaire fixé par le Comité des finances locales, ce solde provient uniquement du décalage entre le nombre d’instituteurs estimé et la population réelle constatée par les préfectures. Une première faculté d’emploi de ce solde est ouverte par le deuxième alinéa de l’article L. 2334-26, qui permet au Comité des finances locales d’en affecter tout ou partie à la dotation de l’exercice suivant.

En second lieu, après affectation totale ou partielle à l’exercice suivant par le Comité des finances locales, ce solde est majoré par l’abattement de la seconde part opéré en application de l’article L. 2334-29 du code général des collectivités territoriales, pour tenir compte du reliquat du CNFPT. Le dernier alinéa de l’article L. 2334-29 du code général des collectivités territoriales dispose que le reliquat total ainsi obtenu est affecté à la dotation d’aménagement des communes de la DGF.

2.– L’emploi annuel des reliquats dévoie partiellement
l’inscription budgétaire du prélèvement sur recettes

La faculté d’affectation du reliquat de DSI à la dotation d’aménagement renforce encore la problématique née de la difficulté à anticiper la baisse du nombre de bénéficiaires. En effet, en 2006, la constitution, par avance, d’un reliquat de DSI de 9,34 millions d'euros a permis au législateur d’abonder du même montant la dotation d’aménagement.

Cette mesure a été justifiée par des motifs sérieux :

– Premièrement, l’indexation de la masse et la baisse rapide du nombre de bénéficiaires auraient dû produire ensemble une hausse du montant unitaire supérieure à 10 %, ce que le Comité des finances locales a jugé excessif dans la mesure où cet effet comptable national n’aurait trouvé aucune justification locale pour les intéressés, d’une part, et où une telle hausse aurait été insoutenable pour les exercices ultérieurs, d’autre part. Dans sa délibération du 24 octobre 2006, le Comité a donc freiné la progression du montant unitaire, provoquant inévitablement la constitution d’un solde excédentaire de DSI. Il a également exprimé le vœu que ce reliquat anticipé soit utilisé pour financer une priorité – la péréquation communale – qui aurait constitué in fine l’affectation juridique du reliquat.

– Deuxièmement, au cours de la discussion du projet de loi de finances rectificative pour 2006, le Parlement connaissait donc l’existence d’un reliquat de DSI pour 2006. Sans décision de sa part, après report en 2007, ce reliquat aurait été affecté à la DGF 2008. Le législateur a donc suivi la recommandation du Comité du 24 octobre 2006 d’anticiper les effets de cette affectation pour soutenir, dès 2007, l’objectif constitutionnel de péréquation qui s’avérait délicat à réaliser.

Ainsi, en 2006, les choix du Comité des finances locales ont permis une majoration de plus de 20 millions d'euros de la DGF pour 2007, grâce au cumul des reliquats, constaté et provoqué, et au vote d’un amendement au projet de loi de finances rectificative pour 2006 visant à anticiper leur affectation. Le schéma global de répartition de la DSI pour 2006 se décompose donc de la manière suivante :


Le Rapporteur général ne conteste en aucune manière les motifs ayant présidé à ces affectations. La décision du Comité des finances locales de ne pas répartir l’ensemble de la masse financière disponible constituait un choix responsable pour la bonne gestion de la DSI.

Toutefois, in fine, la DGF aura été financée par l’affectation d’un « trop ouvert » de 14 % d’un autre prélèvement sur recettes, la DSI. Il n’est pas contestable que l’orthodoxie budgétaire aurait plutôt commandé de régulariser le montant du prélèvement sur recettes « DSI » en loi de finances rectificative en majorant les recettes de l’État à due concurrence de l’ouverture excessive.

II.– La mesure proposée : une affectation du reliquat comptable au financement de la DSI pour 2008

La décision du Comité des finances locales de retenir 9,34 millions d'euros sur la DSI répartie en 2006 n’a pas épuisé les reliquats comptables de cet exercice. Ceux-ci s’élèvent à 47,3 millions d'euros, dont 17,684 pour le CNFPT et 29,575 au titre de la première part. Le présent article vise à affecter ces reliquats à la répartition de la DSI pour 2008, afin d’atténuer, pour cette année, la contrainte pesant sur la norme d’évolution du contrat de stabilité.

A.– Une mesure budgétaire ponctuelle qui ne perturbera pas les montants de DSI répartis en 2008

1.– Les reliquats constatés de l’exercice 2006

En 2006, 35 212 instituteurs ont bénéficié d’une IRL. En vertu des décisions préfectorales, le CNFPT a versé 76,3 millions d'euros sur la seconde part de DSI, dont la masse avait été arrêtée à 94 millions d'euros par le Comité des finances locales. Le reliquat constaté de l’exercice 2006 par le CNFPT s’élève par conséquent à 17,684 millions d'euros. En vertu du troisième alinéa de l’article L. 2334-29 du code général des collectivités territoriales, la seconde part de l’exercice 2007 de DSI sera diminuée du montant de ce reliquat afin d’en permettre l’affectation par l’État.

En 2006, la première part de DSI effectivement distribuée aux communes s’est élevée à 29,85 millions d'euros. Compte tenu de son montant arrêté par le Comité des finances locales à 59,4 millions d'euros, cette répartition fait apparaître un reliquat de 29,575 millions d'euros, auquel s’ajoute le montant de l’abattement correspondant au reliquat du CNFPT.

Au total, un reliquat de 47,3 millions d'euros aurait dû être réparti par le Comité des finances locales, en vertu des articles L. 2334-26 et L. 2334-29 du code général des collectivités territoriales, entre une majoration de la DSI pour 2007 et un abondement de la dotation d’aménagement pour 2008.

2.– L’affectation des reliquats ne modifie pas le montant de DSI
mis en répartition en 2008

Le présent article anticipe l’emploi des reliquats par le Comité en privilégiant une affectation de l’ensemble des reliquats au financement de la DSI pour 2008 :

– Le premier alinéa déroge à la première phrase du deuxième alinéa de l’article L. 2334-26 du code général des collectivités territoriales, qui dispose que « cette dotation évolue, chaque année, comme la dotation globale de fonctionnement ». Il prévoit que le montant du prélèvement sur recettes relatif à la DSI résultant de cette règle d’indexation sera minoré, en 2008, de 47,3 millions d'euros, soit le reliquat global net de l’exercice 2006.

– Le deuxième alinéa affecte de façon exceptionnelle, par dérogation aux articles précités du code général des collectivités territoriales, la totalité des reliquats de DSI constatés pour l’exercice 2006 au financement de cette dotation pour 2008. Cet alinéa sécurise donc le financement de la dotation pour 2008, en prévenant toute autre affectation des reliquats par le Comité des finances locales.

Compte tenu de l’indexation de la DSI selon un taux égal à celui de la DGF (+ 2,08 %), le prélèvement sur recettes autorisé pour 2008 aurait dû s’élever à 90,029 millions d'euros. Cependant, les prévisions du Gouvernement sur la baisse en 2007 et 2008 de l’effectif des instituteurs concernés par la DSI conduisent à diminuer ce montant de 37,529 millions d'euros. Par conséquent, en vertu des règles régissant habituellement cette dotation, 52,5 millions d'euros auraient dû être prélevés sur les recettes de l’État au titre de la DSI pour 2008.

En application de l’article 18 du présent projet de loi de finances, 5,226 millions d'euros seront prélevés sur les recettes de l’État au titre de la DSI. À cette masse seront ajoutés, en vue de sa répartition en 2008 par le Comité des finances locales, les 47,3 millions d'euros qui constituent le reliquat global net de l’exercice 2006. Ceci neutralisera la minoration du prélèvement sur recettes en portant le montant effectivement mis en répartition à 52,5 millions d'euros.

B.– Une amélioration du solde qui facilite, pour 2008, le respect de la norme de dépense mais pose la question des futurs exercices

Le présent article a une incidence budgétaire – amélioration du solde de 47,3 millions d'euros – qui assouplit le respect des contraintes nouvelles en matière de dépenses de l’État.

1.– L’impact de la mesure sur le respect de la norme de l’État
et du contrat de stabilité en 2008

À compter du présent projet de loi de finances, la norme de dépense de l’État est élargie à l’ensemble des prélèvements sur recettes à destination des collectivités locales. Comme le Rapporteur général l’a indiqué dans le tome 1 du présent rapport, cet élargissement est source de contraintes supplémentaires pour l’État, en raison des règles d’évolution propres à ces prélèvements, qui sont très supérieures à l’inflation.

Bien que son montant puisse être considéré comme anecdotique au regard du total des prélèvements sur recettes concernés (51,2 milliards d'euros), le moindre prélèvement de 47,3 millions d'euros au titre de la DSI facilitera le respect par l’État de sa norme élargie de dépense. En effet, de la loi de finances initiale pour 2007 au présent projet de loi de finances, à périmètre constant (83), le total de ces prélèvements augmente de 736,5 millions d'euros, soit de 1,49 %. Sans la minoration à laquelle procède le présent article, cette évolution se serait élevée à 780,2 millions d'euros, soit + 1,57 %.

La mesure proposée par le présent article améliore donc le niveau global des dépenses. Le Rapporteur général souligne cependant qu’à un niveau plus détaillé, cette mesure conduit à priver le Comité des finances locales de toute marge d’affectation du reliquat de 2006, celui-ci étant épuisé par le présent article, et par conséquent prive également la DGF de 2008 d’une source possible d’abondement complémentaire.

2.– À compter de 2009, le retour à l’évolution tendancielle de la DSI durcira les conditions de respect des normes de dépense

Il convient de noter qu’en dépit de la baisse constante du nombre d’instituteurs concernés par la DSI (prise en compte pour 2008 par une minoration du prélèvement de 37,53 millions) le montant du prélèvement sur recettes qui sera inscrit en loi de finances pour 2009 sera en nette augmentation par rapport au présent projet de loi de finances.

En effet, le rythme de diminution du nombre de bénéficiaires d’un logement de fonction ou d’une IRL s’établit en moyenne à 15 % par an.

ÉVOLUTION DU NOMBRE D’INSTITUTEURS

Source : Direction générale des collectivités locales

Par conséquent, si la prévision a été ajustée au plus près de cette tendance pour 2008, c'est-à-dire en l’absence de nouveaux reliquats comptables exploitables, le montant de la DSI pour 2009 ne pourra diminuer de plus de 30 %, par rapport au montant réellement réparti en 2008 (52,5 millions d'euros), indexé comme la DGF. Le Rapporteur général souligne donc que du point de vue de la norme de dépenses élargie de l’État, ce retour du prélèvement sur recettes à sa tendance historique dès l’an prochain se traduira, dans le projet de loi de finances pour 2009, par un durcissement des conditions de respect de la règle.

*

* *

La Commission a adopté l’article 15 sans modification.

*

* *

Article 16

Répartition du produit des amendes des radars automatiques

Texte du projet de loi :

I. ─ L’article 49 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 est ainsi modifié :

1° Le 1° du I est remplacé par les dispositions suivantes :

« 1° En recettes : une fraction du produit des amendes perçues par la voie de systèmes automatiques de contrôle et sanction, dans les conditions mentionnées au II » ;

2° Le II est remplacé par les dispositions suivantes :

« II. ─  Par dérogation aux dispositions de l’article L. 2334-24 du code général des collectivités territoriales, le produit des amendes perçues par la voie de systèmes automatiques de contrôle et sanction est affecté successivement :

« 1° Au compte d’affectation spéciale « Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route », dans la limite de 204 millions d’euros » ;

« 2° Aux bénéficiaires de la répartition de recettes prévue à l’article L. 2334-24 mentionné ci-dessus, dans les conditions prévues par cet article, dans la limite de 100 millions d’euros ;

« 3° Aux départements de métropole, à la collectivité territoriale de Corse, aux régions d’outre-mer et aux départements d’outre-mer à hauteur, pour chacune de ces collectivités territoriales, de 30 000 euros par radar fixe implanté au 31 décembre de l’année de versement sur le réseau routier dont elles sont propriétaires. Cette affectation est exclusive du versement de toute taxe ou redevance établie à ce titre au profit des collectivités bénéficiaires.

« Le solde de ce produit est affecté à l’Agence de financement des infrastructures de transport de France. »

II. ─ Le 3° du I de l’article 62 de la même loi est remplacé par les dispositions suivantes :

« 3° Une part du produit des amendes perçues par la voie de systèmes automatiques de contrôle et sanction, dans les conditions prévues au II de l’article 49 de la présente loi. ».

Exposé des motifs du projet de loi :

Le présent article propose une nouvelle répartition du produit des amendes des radars automatiques :

1° La fraction de recettes affectée au compte d’affectation spéciale « Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route » est portée de 140 millions € à 204 millions €. Cette augmentation permettra de financer, notamment, un programme complémentaire d’implantation de 500 nouveaux équipements, afin de maintenir les efforts développés en matière de contrôle des vitesses et de les étendre à d'autres types d'infraction, comme le respect des feux rouges ou des interdistances entre véhicules ;

2° La part revenant aux communes et à leurs groupements en application des dispositions de l’article L. 2334-24 du code général des collectivités territoriales est consolidée au niveau des recettes attendues en faveur des collectivités territoriales au titre des amendes issues du système de contrôle et sanction automatisés en 2007, soit 100 millions € ;

3° Un montant de 30 000 € par radar fixe implanté sur le réseau routier départemental sera attribué, à l’exclusion du versement de toute taxe ou redevance, aux départements ;

4° Le solde de ces recettes sera affecté à l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF), afin de renforcer la sécurité des infrastructures de transport, soit par des actions sur des infrastructures déjà en service, soit par la création d’infrastructures nouvelles.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article vise à modifier la répartition du produit des amendes perçu par la voie de la chaîne de contrôle et de sanction automatisés des infractions au code de la route, qui résulte des articles 49 et 62 de la loi de finances pour 2006 (84).

I.– L’affectation du produit des amendes des radars automatiques

Depuis 2006, le produit des amendes des radars automatiques fait l’objet d’une répartition entre les actions nationales en faveur de la sécurité routière et les collectivités locales. Cette répartition, conçue pour un produit situé autour de 250 millions d'euros par an, n’est plus adaptée au dynamisme d’un produit qui avoisinerait, en 2007, 450 millions d'euros.

A.– La répartition du produit des amendes des radars automatiques résultant de loi de finances pour 2006

1.– Le financement du renforcement de la sécurité routière

Les articles 49 et 62 de la loi de finances pour 2006 ont réparti en deux affectations principales le produit des amendes des radars automatiques.

a) La création du compte d’affectation spécial « Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route »

L’article 49 de la loi de finances pour 2006 a créé ce compte d’affectation spéciale (CAS), dont les ministres chargés des transports et chargé de l’intérieur sont les ordonnateurs principaux. Ce même article a prévu que 60 % du produit des amendes des radars automatiques, dans la limite de 140 millions d'euros, seraient affectés au CAS.

Ce CAS comprend deux programmes destinés à financer précisément des dépenses d’amélioration de la sécurité routière :

– le programme n° 751 « Radars », dont les actions visent à déployer de nouveaux appareils de contrôle automatisé et à entretenir et faire fonctionner le parc existant ;

– le programme n° 752 « Fichier national du permis de conduire », qui retrace les moyens affectés à la modernisation dudit fichier.

b) Le financement de l’Agence de financement
des infrastructures de transport de France

L’article 62 de la loi de finances pour 2006 a prévu l’affectation à l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) une fraction égale à 40 % du produit des amendes des radars, dans la limite de 100 millions d’euros. Cette recette devait être orientée vers des opérations améliorant la sécurité routière.

Globalement, cet objectif a été tenu, de sorte que l’affectation des recettes du produit des amendes des radars peut être regardée comme contribuant effectivement à l’amélioration de la sécurité routière. En effet, les dépenses routières de l’AFITF sont notamment destinées à la sécurisation des infrastructures (création d’autoroutes ou mise à deux fois deux voies de routes existantes), sur lesquelles les taux d’accidents et de tués par rapport au nombre de kilomètres parcourus diminuent.

2.– Un solde en faveur des communes et de leurs groupements

Dans l’hypothèse où le produit des amendes des radars automatiques excéderait les 240 millions d'euros ainsi préemptés, le projet de loi de finances pour 2006 avait prévu initialement que le solde reviendrait au budget général, en application de l'article 9 de la loi n° 2003-495 du 12 juin 2003 renforçant la lutte contre la violence routière. Cet article constituait une dérogation générale à l'article L. 2334-24 du code général des collectivités territoriales, qui prévoit que le produit des amendes forfaitaires de la circulation routière est prélevé sur les recettes de l’État au profit des collectivités territoriales.

Dès 2003, puis de nouveau à l’occasion de la discussion du projet de loi de finances pour 2006, cette dérogation a été vivement débattue. Motivée initialement par le fait que l’État finance sur son budget général les investissements liés aux radars, cette dérogation perdait sa justification en raison de la création du CAS et de l’affectation d’une part du produit à l’AFITF. Aussi la commission des Finances a-t-elle considéré, en 2005, que, si les objectifs de lutte contre la violence routière justifiaient pleinement les choix de créer le CAS et de financer les infrastructures sur le produit des amendes des radars, rien n’appuyait en revanche le fait que le solde de recettes revienne à l’État.

L’article 49 de la loi de finances pour 2006, amendé par la commission des Finances, consacre le principe selon lequel la fraction éventuelle de recettes au-delà de 240 millions d'euros est répartie entre les communes et leurs groupements par le Comité des finances locales, au même titre et en même temps que le produit des amendes forfaitaires. Ainsi le solde du produit des amendes des radars automatiques au titre de 2006 (52 millions d'euros) abondera le produit des amendes forfaitaires mis en répartition au titre de 2007.

B.– Le dynamisme du produit justifie une révision de son affectation

Dès 2005, le dynamisme du produit des amendes des radars automatiques a été sous-estimé. En prévision, il a été multiplié par deux en 24 mois, de sorte que les affectations au CAS et à l’AFITF tendent aujourd’hui à devenir minoritaires, le « solde » mobilisant progressivement la majeure partie des sommes.

1.– Un produit dynamique qui pose la question de l’efficacité très inégale de l’emploi des fonds

Depuis 2003, l’évolution du produit total des amendes (forfaitaires et majorées) des radars automatiques (fixes et mobiles) s’établit ainsi :

(millions d’euros)

 

2003

2004

2005

2006

2007(1)

Montant total des amendes radar

4.8

106

204

349.8

416

(1) Réajustement au 15/09/07 de la prévision initiale

La répartition de ce produit, décidée en loi de finances, pour ce qui concerne la part de produit résultant des amendes forfaitaires, a été la suivante depuis 2004 :

(en millions d’euros)

 

Part État

Part
du CAS

AFITF

Part des communes

Total

2004

36

0

0

0

36

2005

106

0

0

0

106

2006

0

140

100

52

292

2007 (1)

0

140

100

100

340

(1) Prévision de recettes associée au projet de loi de finances pour 2008.

Cette évolution particulièrement dynamique pointe les difficultés nées d’une répartition avec un solde « fléché » vers une catégorie de bénéficiaires. En effet, la règle du plafond des quotes-parts attribuées au CAS ou à l’AFITF, qui a pour objet de ménager un solde effectif, aura conduit, sur les années 2006 et 2007, à priver le CAS de 100 millions d'euros de recettes au profit des communes et de leur groupement (85).

Ce mécanisme de répartition supposerait que l’emploi du « solde » justifie pleinement de ne pas affecter l’intégralité aux programmes « radars » ou au financement des infrastructures routières. Or, précisément, l’article R. 2334-12 du code général des collectivités territoriales, qui énumère les catégories d’opération pouvant bénéficier de ce solde, permet une grande diversité d’affectations. Par exemple le développement des transports en commun, ou encore la réalisation de parcs de stationnement.

Il est donc indispensable, alors que le présent projet de loi de finances prévoit que le produit des amendes de radars s’élèvera en 2008 à 450 millions d'euros (soit un « solde » prévisionnel de 210 millions d'euros), de revoir les conditions de répartition de ce produit afin de mieux le concentrer sur des actions propres à améliorer la sécurité routière.

2.– Les revendications des conseils généraux

De plus, dans un contexte marqué par les transferts aux départements des routes nationales d’intérêt local (RNIL), en application de la loi du 13 août 2004 (86), la progression rapide du produit des amendes des radars a fait naître une revendication de la part des conseils généraux. Ces derniers ont développé, à l’appui de cette revendication, deux séries d’arguments complémentaires :

– en premier lieu, les conditions de transfert des RNIL, et notamment la compensation financière correspondante, seraient très défavorables aux départements, qui auraient hérité d’un réseau routier particulièrement mal entretenu et dangereux, et nécessitant donc d’importants investissements dans les années à venir. Le produit des amendes des radars constituerait de ce point de vue une forme de complément à la compensation des transferts ;

– en second lieu, de nombreux radars (501 au 1er août 2007) sont désormais implantés sur un domaine routier départemental. La majorité des conseils généraux considère qu’il n’y a aucune justification à ce que les départements soient tenus à l’écart de la répartition d’un produit d’amendes sanctionnant des infractions sur un domaine sur lequel ils exercent un pouvoir général de police administrative. De plus, il n’y aurait aucun motif pour que les communes et les départements soient traités différemment dans le cas des radars, au contraire de la répartition du produit des amendes forfaitaires classiques (celles-ci sanctionnant pour l’essentiel des infractions de stationnement dans les communes).

Cette revendication a pris, au cours de l’année 2007, la forme de plusieurs contentieux opposant l’État à différents départements. Nombre d’entre eux ont, en effet, adopté des délibérations instaurant des redevances d’occupation du domaine public, à la charge de l’État, pour les radars installés sur leurs routes. Pourtant, l’article L. 2125-1 du code général des propriétés publiques dispose explicitement que les utilisations du domaine public indispensables à « un service public bénéficiant gratuitement à tous » peuvent être gratuites. En outre, il ne semble pas discutable que l’exercice par l’État de son pouvoir général judiciaire de constatation et de répression des infractions ne puisse souffrir aucune restriction ou limite d’un tel ordre. L’État a donc contesté ces procédures par la voie du contrôle de légalité, mais aucune réponse homogène n’a été avancée jusqu’à présent par les juridictions administratives saisies.

II.– La répartition proposée tient compte des revendications des collectivités locales et de l’objectif d’améliorer la sécurité routière

Le présent article modifie la répartition du produit des amendes issues des radars automatiques. Il vise à consacrer et garantir une fraction destinée aux collectivités territoriales (communes et départements), et puise dans le dynamisme du produit pour majorer, à compter de 2008, les parts destinées au CAS et à l’AFITF.

A.– L’affectation du produit aux collectivités locales :
une préoccupation principalement financière

S’agissant des collectivités locales, la mesure proposée poursuit deux objectifs  : d’une part, figer la fraction du produit qui abonde le prélèvement sur recettes en faveur des communes aux titres des amendes forfaitaires, afin de libérer le solde des amendes de radars ; d’autre part, consacrer une fraction départementale de ce produit. Compte tenu des modalités d’emploi de ces deux fractions, le volet « collectivités locales » du présent article vise donc à préserver des équilibres financiers plutôt qu’à renforcer la sécurité routière.

1.– La garantie d’une fraction communale rouvre le débat sur son efficacité en matière d’amélioration de la sécurité routière

Le 2° du I du présent article vise à garantir aux communes et à leurs groupements une recette de 100 millions d'euros, prélevée sur le produit des amendes des radars automatiques. Ce montant correspond au solde prévisionnel du produit des amendes des radars pour 2007. Quelle que soit l’évolution future de ce produit, la recette demeurera ainsi stable et prévisible pour les collectivités et le Comité des finances locales.

Il convient de rappeler que la part des amendes des radars automatiques revenant aux communes complète chaque année le prélèvement sur les recettes de l’État au titre des amendes forfaitaires de police de la circulation routière. Ce prélèvement est réparti annuellement par le Comité des finances locales, en application des articles L. 2334-24 et L. 2334-25 du code général des collectivités territoriales, proportionnellement au nombre de contraventions à la police de circulation constatées au cours de l’année précédente sur le territoire de chacune des collectivités bénéficiaires. Les attributions revenant aux communes et groupements de communes de plus de 10 000 habitants leur sont versées directement. Les sommes revenant aux communes et groupements de communes de moins de 10 000 habitants sont réparties par les conseils généraux. Enfin, comme cela a été rappelé précédemment, le code général des collectivités territoriales prévoit que les opérations susceptibles de bénéficier des sommes ainsi allouées doivent relever des transports en commun ou de la circulation routière (87).

Ce processus de répartition des amendes forfaitaires au profit des communes et de leurs groupements encourt plusieurs critiques :

– la principale critique tient à l’emploi effectif de la dotation pour des investissements éligibles. Compte tenu du périmètre d’éligibilité très vaste, défini par l’article R. 2334-12 du code général des collectivités territoriales, la vérification de l’emploi des fonds s’avère inutile, et les services de l’État y ont renoncé. Sont ainsi éligibles des travaux concernant des guichets pour la régie de transport en commun, la télésurveillance dans les bus, la construction de parkings ou encore la plupart des travaux de voirie communale ;

– la seconde critique concerne spécifiquement la répartition de la dotation entre les communes et groupements de moins de 10 000 habitants. Celle-ci incombe au conseil général, qui devrait recenser et hiérarchiser les besoins de financement éligibles à la dotation. Il faut cependant s’interroger sur l’effectivité de cette procédure dans tous les départements, compte tenu des répartitions communales parfois constatées.

Le Rapporteur général précise d’ailleurs que ces critiques ne sont pas isolées, et que sont actuellement étudiés les moyens de corriger les modalités actuelles de répartition et d’emploi de cette dotation. Ainsi, le Comité des finances locales, réuni le 6 février 2007, a décidé la création d’un groupe de travail chargé de proposer une modification législative de la répartition du produit des amendes. La Cour des comptes s’est également saisie de la question au cours de l’été 2007.

Au regard de ces critiques, la garantie d’une ponction reconductible de 100 millions d'euros sur le produit des amendes des radars automatiques, destinée à abonder la répartition des amendes forfaitaires, ne vise pas à améliorer la sécurité routière. Cette mesure permet, en revanche, de maintenir le produit attendu par les communes et leurs groupements au titre des amendes forfaitaires, qui décline quant à lui spontanément année après année.

2.– Une nouvelle recette départementale dont les modalités
d’attribution sont perfectibles

Le 3° du I du présent article vise à instaurer une forme de redevance (ou de compensation) unitaire et forfaitaire, au bénéfice des départements métropolitains, de la collectivité territoriale de Corse, des départements d’Outre-mer et des régions d’Outre-mer, pour chaque radar automatique fixe installé sur un domaine routier décentralisé. Le montant de ce versement serait de 30 000 euros par radar. Cet alinéa prévoit également que ce versement serait exclusif de toute autre forme de redevance qui serait décidée par la collectivité.

a) Les modalités complexes d’établissement et de versement
de la fraction départementale

Au 1er août 2008, l’État dénombrait 501 radars installés sur la voirie décentralisée. Le programme « Radars » a comme objectif de porter ce nombre à 1 000 avant la fin de l’année 2008. Le montant actuel total de la dotation en faveur des départements s’élève donc à ce jour à 15,03 millions d'euros. Il évoluera avec le nombre de radars, pour atteindre, si les objectifs d’implantation sont réalisés, 30 millions d'euros pour 2009.

Cette somme totale est d’ores et déjà prélevée sur les recettes de l’État, au sein du prélèvement sur recettes au titre des amendes forfaitaires, dont le montant se décompose pour 2008 de la façon suivante : 550 millions d'euros au titre des amendes forfaitaires, 100 millions d'euros au titre de la part communale des amendes des radars automatiques, 30 millions d'euros au titre des fractions départementales par radar fixe. Seuls 650 de ces 680 millions d'euros seront donc répartis par le Comité des finances locales au début de l’année 2008.

La fraction départementale devrait être répartie, quant à elle, sur la base d’une prévision d’installations d’appareils à l’automne 2008, puis être régularisée en 2009, sitôt que le nombre et l’implantation exacts des radars fixes seront arrêtés. Ce mode de versement implique donc que le montant de 30 millions d'euros pour 2008 ne peut être qu’évaluatif, seule la somme de 30 000 euros par radar revêtant un caractère certain.

b) Une « redevance » qui consisterait à taxer la politique
en faveur de la sécurité routière

Le Rapporteur général ne conteste pas le bien fondé des arguments des départements justifiant qu’une fraction du produit des amendes des radars leur revienne. En effet, dès lors qu’il appartient dorénavant aux conseils généraux d’entreprendre sur leur domaine les investissements de sécurisation des infrastructures qui concourront à la sécurité routière, l’attribution d’une part du produit pourrait participer à l’amélioration de cette sécurité.

Toutefois, le Rapporteur général ne saurait souscrire à une argumentation proposant de prélever, au nom de la politique entreprise en matière de sécurité routière, cette attribution sur les recettes de l’État ou de l’AFITF. Il faut rappeler ici que l’objet du programme de contrôle et de sanction automatisés des infractions au code de la route consiste à sauver des vies humaines, en diminuant le nombre d’accidents de la route. Les chiffres attestent d’ailleurs de l’efficacité de ce programme, qui dépend de la capacité de l’État à mailler le territoire national avec les installations nécessaires. Le rapport de l’Observatoire national interministériel de sécurité routière sur l’impact, de 2003 à 2005, du contrôle sanction automatisé (CSA) souligne ainsi que : « l’impact sur les accidents est très fort : le rapport, qui propose une méthode pour quantifier cet impact, montre que les trois quarts de la baisse des accidents sont attribuables à la mise en place du contrôle automatisé. »

De plus, le Rapporteur général souligne que l’effet le plus fort du CSA est ciblé sur les infractions et le nombre d’accidents à proximité des zones d’implantations des appareils. Comme l’indique le rapport : « Les accidents locaux à proximité des radars ont très fortement baissé : de l’ordre de 45 % pour les accidents corporels et de 70 % si on s’intéresse aux seuls accidents mortels contre respectivement 19 % et 28 % pour la France entière. L’étude des vitesses et des accidents locaux a montré que la zone d’impact des radars ne dépassait pas 3 km. » L’installation des radars automatiques fixes dans des secteurs dangereux permet donc d’améliorer très significativement la sécurité routière au plan local.

Le Rapporteur général juge donc incompréhensible, au plan des principes, les démarches qui ont pu conduire à ce que certains départements souhaitent faire payer l’État pour des emprises indispensables à la sécurité routière, ainsi assimilée à un usage banalisé, voire commercial, du domaine public. Plus encore, au 1er octobre 2007, 38 nouvelles implantations de radars automatiques fixes sur des réseaux départementaux, dans des secteurs où la sécurité doit être améliorée, étaient bloquées, les conseils généraux concernés refusant de délivrer l’autorisation d’intervenir sur leur domaine, tant que la question de la rétribution du département à ce titre n’était pas tranchée.

Ces blocages s’inscrivent assurément dans un contexte de rapport de force issu du transfert récent des RNIL aux départements. Ils n’ont pas vocation à perdurer, dès lors que le principe d’une part départementale prélevée sur le produit des amendes des radars sera affirmé. Aussi n’y a-t-il pas lieu de répartir cette fraction de produit selon une logique de redevance, en instaurant une prime par radar fixe installé. Une telle mesure devrait être abandonnée pour deux motifs principaux :

– elle porterait atteinte au principe de gratuité pour l’État de ses interventions de préservation de l’ordre public. En outre, elle conduirait à des situations locales inacceptables où les accidents de la route deviendraient un enjeu financier, justifiant pour tel département l’implantation d’un radar (source de recettes mécaniques), qui – en plus de l’investissement – constituerait une source de dépense publique supplémentaire pour l’État ou le CAS ;

– d’un point de vue strictement financier, l’attribution d’une redevance par radar n’apporte de garantie ni aux départements (puisque le montant mis finalement en répartition dépendra de la capacité de l’État à implanter de nouveaux équipements), ni à l’État, dans la mesure où les impératifs de sécurité routière pourraient conduire à multiplier à l’avenir le nombre de ces installations coûteuses (30 000 euros par an pour chaque nouveau radar).

Le Rapporteur général considère donc que l’Assemblée nationale devrait modifier cet article afin d’adopter un mode de répartition plus approprié des 30 millions d'euros affectés aux départements.

B.– De nouveaux moyens pour améliorer la sécurité routière

Parallèlement à la consécration de deux fractions destinées aux collectivités territoriales, le présent article vise à majorer les parts du produit des amendes de radars automatiques destinées au financement de l’amélioration de la sécurité routière.

1.– Le renforcement de la lutte contre les infractions routières

Le présent article modifie les recettes du CAS « Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route », et la répartition du produit des amendes des radars, afin de porter la part revenant au CAS à 204 millions d'euros.

Le I du présent article modifie les règles propres aux recettes du compte d’affectation spéciale, afin d’y supprimer la référence au taux de 60 % du produit des amendes des radars et le plafond actuel de 140 millions d’euros. La part revenant au CAS ne sera donc plus une fraction proportionnelle du total, mais une somme déterminée en loi de finances « dans la limite de 204 millions d'euros ». Il faut préciser ici que ce nouveau plafond résulte, tout comme la nouvelle part communale, de l’application des règles fixées en 2005 (60 % du total) au produit prévisionnel pour 2007 (340 millions d'euros). Du point de vue des masses financières réparties entre les différents bénéficiaires du produit, la mesure proposée consiste donc à majorer le plafond de 140 millions d'euros, prévu par l’article 49 de la loi de finances pour 2006, pour tenir compte du dynamisme du produit des amendes des radars.

Le présent article affecte donc, en 2008 et chaque année ultérieure, 64 millions d'euros supplémentaires au CAS, ce qui renforce encore le lien direct entre le produit des amendes et leur affectation à des actions de sécurité routière. Le Rapporteur général souligne que cette croissance des recettes du compte est particulièrement importante (+ 45 %), alors même que rien ne permet d’anticiper, en 2008, et compte tenu du maillage déjà accompli, une telle progression des dépenses.

Au total, 98 millions d'euros sur les 204 millions d'euros de recettes du CAS seront affectés, en 2008, à des dépenses d’investissement du programme « Radars » (88), selon l’annexe Comptes spéciaux associée au présent projet de loi de finances. Ce surcroît de moyens doit permettre au CAS de financer la poursuite des installations de radars sur le territoire, mais également de mettre en œuvre de nouvelles installations. Il s’agira notamment de déployer des radars permettant la sanction automatisée du non-respect des feux rouges, expérimentés en 2007 avec succès, ainsi que d’équipements permettant de progresser dans le domaine de la verbalisation automatisée.

2.– Des moyens dynamiques pour la sécurisation des routes

Le II du présent article modifie l’article 62 de la loi de finances pour 2006, afin de supprimer, dans la liste des recettes affectées à l’AFITF, la référence au taux de 40 % du produit total des amendes des radars ainsi qu’au plafond de la part correspondante (100 millions d'euros).

Le dernier alinéa du I du présent article modifie l’article 49 de la loi de finances pour 2006, afin d’affecter le solde du produit des amendes des radars à l’AFITF, après imputation des parts revenant au CAS et aux collectivités territoriales. Compte tenu du montant de ces parts respectives et du montant prévisionnel du produit des amendes des radars pour 2008, ce solde devrait s’élever à 120 millions d'euros, soit 20 millions d'euros supplémentaires que la fraction de l’AFITF au titre de 2007. De plus, cette affectation permettra à l’Agence de bénéficier de l’éventuelle croissance du produit des amendes au cours des prochains exercices.

Ce surcroît de moyens alloué à l’AFITF traduit la volonté que le produit des amendes des radars contribue à l’amélioration de la sécurité routière, bien que, compte tenu de la diversité des missions de l’Agence, cette affectation soit moins lisible que celle revenant au CAS. Ainsi, en 2007, l’investissement de l’AFITF sur le réseau non concédé (soit 952 millions d’euros comprenant les 100 millions d’euros provenant des amendes des radars) aurait permis d’épargner entre 350 et 650 vies, et entre 700 et 1 400 blessés graves, sur la période de vie des infrastructures (50 ans).

L’AFITF

L’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) est un établissement public à caractère administratif, créé par le décret n°2004-1317 du 26 novembre 2004, modifié par le décret n° 2006-894 du 18 juillet 2006.

Le comité interministériel d’aménagement et de développement du territoire (CIADT) du 18 décembre 2003 a planifié les infrastructures de transport majeures à réaliser d’ici 2025, dont les trois quarts sont non routières. Le CIADT a décidé la création de l’AFITF pour apporter la part de l’État dans le financement des grands projets d’infrastructures ferroviaires, fluviales, maritimes et routières.

L’Agence dépend des programmes « Réseau routier national » et « Transports terrestres et maritimes » : elle est opérateur principal de ce dernier compte tenu du financement majoritaire retenu lors du CIADT en faveur des modes autres que la route. Au sein des deux programmes, l’AFITF, instrument financier, est liée au même objectif qui consiste à « réaliser efficacement le réseau routier et les infrastructures de transport ferroviaire, fluvial et maritime planifiés par l’État en maîtrisant les dépenses ».

Source : ministère du Budget, des comptes publics et de la fonction publique

En 2008, l’Agence financera une part importante du programme « Réseau routier national », dont l’objectif n° 1 est « l’amélioration des conditions de sécurité des usagers ». Ce rôle se concrétisera notamment par la poursuite de la mise en sécurité des tunnels, pour laquelle environ 300 millions d'euros devront encore être mobilisés d’ici à 2011, et du déploiement de la démarche SURE (sécurité des usagers sur le réseau existant). Celle-ci consiste, en partant d’un diagnostic précis de l’accidentologie, à définir les actions à mettre en œuvre prioritairement en privilégiant les solutions pragmatiques relevant non seulement de l’aménagement mais aussi de l’entretien et de l’exploitation de la route. Cette démarche a été expérimentée sur quinze itinéraires pilotes en 2004 pour les études de diagnostic, puis en 2005 pour une première phase de travaux.

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La Commission a examiné :

– deux amendements identiques présentés respectivement par M. Michel Bouvard et par M. Henri Nayrou tendant à répartir la part du produit des amendes perçues par la voie de systèmes automatiques de contrôle et sanction affectée aux départements en fonction de la proportion du réseau routier qu’ils détiennent, des caractéristiques de ces routes, des ouvrages d’art qui y sont implantés et des conditions géographiques et climatiques ;

– un amendement présenté par le Rapporteur général tendant à répartir la même part proportionnellement à un indice d’accidentologie locale arrêté par l’observatoire national interministériel de la sécurité routière.

Après avoir, en préalable, jugé inacceptable la répartition proposée par le projet de loi qui ne prévoit aucune péréquation, M. Michel Bouvard a jugé que deux critères peuvent être utilisés pour organiser la nécessaire modulation de ce produit : l’accidentologie ou la dimension et la nature de la voirie départementale. Dans la mesure où l’affectation proposée vise à financer l’entretien du réseau, il a estimé que le second critère est le plus logique.

Le Rapporteur général a estimé que l’installation des radars automatiques s’inscrivant dans une politique de sécurité routière visant à diminuer le nombre d’accidents, une répartition du produit des amendes sur la base de l’accidentologie lui apparaît plus pertinente. Puis, il a indiqué partager l’analyse de M. Michel Bouvard sur la nécessité de modifier, en tout état de cause, la rédaction du projet de loi, en soulignant que celle-ci aboutirait probablement à une moindre affectation aux collectivités territoriales, dans la mesure où elle conduit à déterminer le montant affecté en fonction du nombre de radars effectivement installés, alors que rien ne garantit que l’objectif de 1 000 radars installés sera atteint dans les délais prévus.

M. Charles de Courson a rappelé que le projet de loi prévoit également que l’affectation proposée est exclusive du versement de toute taxe ou redevance établie à ce titre au profit des collectivités. Il a estimé que cette disposition interdirait, pour l’avenir, l’institution de telles taxes ou redevances mais qu’elle ne règlerait pas le cas des délibérations déjà prises.

Le Rapporteur général a rappelé les contentieux en cours quant à la légalité de l’institution de ces taxes ou redevances. Il a estimé choquant que des collectivités taxent l’État à raison de la mise en place d’instruments d’une politique nationale de sécurité routière.

M. Charles de Courson a souligné que, compte tenu de la fragilité juridique de l’installation des radars automatiques sur le domaine public de collectivités territoriales, l’État a peu de chances de l’emporter dans les contentieux en cours.

M. Hervé Mariton a indiqué ne pas partager l’analyse de M. Charles de Courson, puis a attiré l’attention du Rapporteur général sur la nécessité de préciser que la répartition du produit des amendes, telle que la proposent les amendements, doit aller aux seuls départements et pas à l’ensemble des collectivités bénéficiaires du transfert de domaine public routier.

Puis, M. Hervé Mariton a jugé, d’une part, que la taxation par les départements de l’implantation de radars automatiques lui apparaît peu convenable et, d’autre part, que le principe même de la rémunération d’une collectivité au titre d’une telle implantation ne lui semble pas aller de soi.

M. Jean Launay a estimé nécessaire de ne pas négliger la question des ressources et des charges des départements, d’autant que l’implantation des réseaux peut intervenir non seulement sur des routes récemment transférées mais aussi sur des routes départementales de longue date. Il a rappelé l’inégalité de situation entre départements, rappelant que le Lot comptait, avant transfert, 25 mètres de voirie par habitant, dont 15 % en zone de montagne, quand les Hauts-de-Seine en ont 18  centimètres par habitant. Il a donc souligné la nécessité d’une péréquation qui ne doit toutefois pas remettre en cause le volontarisme de la politique de sécurité routière.

M. Charles de Courson a estimé nécessaire de préciser les conditions d’emploi du versement opéré sur le produit des amendes affecté, afin qu’il soit affecté au financement des investissements.

M. Michel Vergnier a estimé que les objectifs de sécurité routière et d’entretien des réseaux étendus ne sont pas contradictoires puisqu’au contraire, l’entretien et l’amélioration des voies permettent de réduire l’accidentologie.

Le Rapporteur général a fait remarquer que son amendement répond précisément à cette observation. Il a cependant indiqué comprendre la situation particulière des départements ruraux et s’est dit prêt, en conséquence, à rechercher une rédaction consensuelle pour l’examen du projet de loi en séance publique.

En conséquence, les trois amendements ont été retirés.

La Commission a ensuite adopté un amendement du Rapporteur général (amendement n° I-10) tendant, d’une part, à déroger au principe général de rémunération de l’occupation ou de l’utilisation du domaine public pour l’installation par l’État d’équipements visant à améliorer la sécurité routière et, d’autre part, à dispenser d’autorisation l’occupation du domaine public routier ayant le même objet.

Puis, la Commission a adopté l’article 16 ainsi modifié.

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Article 17

Réforme de la dotation départementale d’équipement des collèges (DDEC) et de la dotation régionale d’équipement scolaire (DRES)

Texte du projet de loi :

I. ─ 1° A compter de 2008, la dotation départementale d’équipement des collèges prévue à l’article L. 3334-16 du code général des collectivités territoriales prend la forme d’un prélèvement sur les recettes de l’État, qui se substitue aux crédits budgétaires de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » précédemment inscrits à ce titre. En conséquence, les engagements non encore soldés au 31 décembre 2007 pris dans le cadre du dispositif précédent deviennent caducs et les charges concernées sont reprises par ce prélèvement sur recettes.

2° L’article L. 3334-16 du code général des collectivités territoriales est remplacé par les dispositions suivantes :

« Art. L. 3334-16. ─ En 2008, le montant de la dotation départementale d’équipement des collèges est fixé à 328 666 225 euros.

« Le montant alloué en 2008 à chaque département exerçant les compétences définies à l’article L. 213-2 du code de l’éducation est obtenu en appliquant un coefficient au montant total de la dotation départementale d’équipement des collèges fixé pour cette même année. Ce coefficient est calculé pour chaque département sur la base du rapport entre la moyenne actualisée des crédits de paiement qui lui ont été versés de 1998 à 2007 et la moyenne actualisée des crédits de paiement versés par l’État à l’ensemble des départements au titre de la dotation départementale d’équipement des collèges au cours de ces mêmes années.

« A compter de 2009, le montant de la dotation revenant à chaque département est obtenu par application au montant de l’année précédente du taux prévisionnel de croissance de la formation brute de capital fixe des administrations publiques associé au projet de loi de finances relatif à l’année de versement.

« La dotation départementale d’équipement des collèges est versée aux départements en une seule fois au cours du troisième trimestre de l’année en cours.

« La dotation est inscrite au budget de chaque département qui l’affecte à la reconstruction, aux grosses réparations, à l’équipement et, si ces opérations figurent sur la liste établie en application de l’article L. 211-2 du code de l’éducation, à l’extension et la construction des collèges. »

II. ─ L’article L. 3443-2 du code général des collectivités territoriales est remplacé par les dispositions suivantes :

« Art. L. 3443-2. ─ La dotation départementale d’équipement des collèges allouée à chaque département d’outre-mer est calculée dans les conditions prévues par l’article L. 3334-16. »

III. ─ 1° A compter de 2008, la dotation régionale d’équipement scolaire prévue à l’article L. 4332-3 du code général des collectivités territoriales prend la forme d’un prélèvement sur les recettes de l’État, qui se substitue aux crédits budgétaires de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » précédemment inscrits à ce titre. En conséquence, les engagements non encore soldés au 31 décembre 2007 pris dans le cadre du dispositif précédent deviennent caducs et les charges concernées sont reprises par ce prélèvement sur recettes.

2° L’article L. 4332-3 du code général des collectivités territoriales est remplacé par les dispositions suivantes :

« Art. L. 4332-3. ─ En 2008, le montant de la dotation régionale d’équipement scolaire est fixé à 661 841 207 euros.

« Le montant alloué en 2008 à chaque région exerçant les compétences définies à l’article L. 214-6 du code de l’éducation est obtenu en appliquant un coefficient au montant total de la dotation régionale d’équipement scolaire fixé pour cette même année. Ce coefficient est calculé pour chaque région sur la base du rapport entre le montant des crédits de paiement qui lui ont été versés en 2007 et le montant total des crédits de paiement versés par l’État à l’ensemble des régions au titre de la dotation régionale d’équipement scolaire en 2007.

« A compter de 2009, le montant de la dotation revenant à chaque région est obtenu par application au montant de l’année précédente du taux prévisionnel de croissance de la formation brute de capital fixe des administrations publiques associé au projet de loi de finances relatif à l’année de versement.

« La dotation régionale d’équipement scolaire est versée aux régions en une seule fois au cours du troisième trimestre de l’année en cours.

« La dotation est inscrite au budget de chaque région, qui l’affecte à la reconstruction, aux grosses réparations, à l’équipement et, si ces opérations figurent sur la liste établie en application de l’article L. 211-2 du code de l’éducation à l’extension et à la construction des lycées, des établissements d’éducation spéciale, des écoles de formation maritime et aquacole et des établissements d’enseignement agricole visés à l’article L. 811-8 du code rural. »

IV. ─ L’article L. 4434-8 du code général des collectivités territoriales est remplacé par les dispositions suivantes :

« Art. L. 4434-8. ─ La dotation régionale d’équipement scolaire allouée à chaque région d’outre-mer est calculée dans les conditions prévues par l’article L. 4332-3. »

V. ─ L’article L. 216-9 du code de l’éducation est remplacé par les dispositions suivantes :

« Art. L. 216-9. ─ La dotation régionale d’équipement scolaire et la dotation départementale d’équipement des collèges sont calculées et attribuées respectivement aux régions et aux départements dans les conditions prévues aux articles L. 3334-16, L. 3443-2 et L. 4332-3, et L. 4434-8 du code général des collectivités territoriales ».

VI. ─ L’article L. 4434-7 du code général des collectivités territoriales et les articles 16 et 17 de la loi n° 83-663 du 22 juillet 1983 complétant la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l’État sont abrogés.

Exposé des motifs du projet de loi :

Depuis 1986, l’État verse aux régions, au titre du transfert immobilier des lycées, la dotation régionale d’équipement scolaire (DRES) et aux départements, au titre du transfert immobilier des collèges, la dotation départementale des collèges (DDEC).

Or les critères de répartition de ces dotations entre collectivités ne sont plus tous pertinents, en particulier s’agissant de la dotation versée aux régions.

Par ailleurs, l’évolution de ces dotations pour chaque collectivité est devenue quasi-linéaire.

Compte tenu de ces éléments, le présent article propose de substituer aux dotations actuelles un prélèvement sur recettes à hauteur de la part de chaque collectivité au sein du montant total de ces deux dotations.

Pour les régions, la base de calcul retenue a été la dotation perçue en 2007, afin que les régions ayant connu une forte augmentation de leur dotation au titre des retards de scolarisation ne subissent pas de baisse brutale du fait de la réforme. Pour les départements, la moyenne actualisée des dotations versées au cours dix dernières années a été retenue afin de refléter l’effort d’investissement consenti par les départements et l’évolution des effectifs des collèges constatés ces dernières années.

Cette réforme est neutre financièrement en 2008 puisque les montants des deux dotations mentionnés dans les articles L. 3334-16 et L. 4332-3 du code général des collectivités territoriales correspondent à ceux qui auraient dû être versés aux collectivités territoriales sans cette réforme.

Par ailleurs, la règle d’indexation de l’enveloppe globale n’est pas modifiée et demeure le taux de croissance de la formation brute de capital fixe des administrations publiques de l’année de versement. Le montant revenant à chaque collectivité, à compter de 2009, sera ainsi égal à l’indexation sur ce taux de l’enveloppe de crédits qu’il aura reçue l’année précédente.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article tend à réformer les deux dotations d’équipement scolaires versées aux départements et aux régions. Leur montant annuel sera dorénavant prélevé sur les recettes de l’État et versé en une fois, et les critères de répartition actuels seront remplacés par une ventilation représentative des montants perçus ces dernières années.

Créées par les articles 16 et 17 de la loi du 22 juillet 1983 (89), la dotation départementale d’équipement des collèges (DDEC) et la dotation régionale d’équipement scolaire (DRES) ont vocation à compenser les dépenses d'équipement et d’investissement des établissements publics d’enseignement transférés à ces collectivités. Conformément aux articles L. 3334-16 et L. 4332-3 du code général des collectivités territoriales, ces dotations financent la reconstruction, les grosses réparations, l’équipement ainsi que – sous réserve que ces opérations figurent sur la liste établie en application de l’article L. 211-2 du code de l’éducation (90) – l’extension et la construction de ces établissements.

Ces deux dotations obéissent à un régime spécifique :

– il s’agit de crédits budgétaires (autorisations d’engagement et crédits de paiement) retracés au sein de la mission Relations avec les collectivités territoriales ;

– leurs montants résultent d’une progression annuelle égale au taux de formation brute de capital fixe des APU ( + 3,2 % en moyenne sur les dix derniers exercices) ;

– elles sont réparties entre les collectivités bénéficiaires selon des critères objectifs très particuliers et évolutifs, conduisant à ce que la clé de répartition puisse changer d’une année sur l’autre, et entraînant par là même une certaine complexité de gestion.

La loi de finances pour 2007 a ouvert 658,92 millions d'euros pour la DRES et 327,21 millions d'euros pour la DDEC.

I.– Les régimes de la DRES et de la DDEC sont devenus obsolètes

Le présent article vise à apporter une solution au caractère inutilement lourd, complexe et imprévisible de la gestion de ces deux dotations. Ces critiques résultent tant de leur versement sous forme de crédits budgétaires que des critères présidant à leur répartition.

A.– La gestion de ces dotations en autorisations d’engagement et crédits de paiement génère plus d’inconvénients que d’avantages

Support historique des dotations en faveur des collectivités territoriales, l’inscription en crédit budgétaire doit aujourd’hui être remise en cause compte tenu de la faculté ouverte par la LOLF de prélever ces concours sur les recettes de l’État. Dans ce contexte, il apparaît que le mode de gestion actuel n’apporte aucun avantage, alors qu’un prélèvement sur recettes en améliorerait la prévisibilité.

1.– Ces dotations sont des créances sur l’État, et ne sont pas comparables
aux autres crédits budgétaires

Les crédits budgétaires sont soumis à un ensemble de règles fixées par la LOLF afin de moderniser et améliorer la gestion de la dépense publique. Cependant, la DRES et la DDEC ayant le caractère d’une dotation notifiée juridiquement aux collectivités locales (91) (et sur la base de laquelle elles peuvent prendre des engagements contractuels, par exemple pour financer un investissement), les règles de régulation et d’annulation ne s’appliquent pas de facto à leurs montants.

a) La DRES et la DDEC ne sont soumises que fictivement
à la régulation budgétaire

À l’instar de l’ensemble des crédits du budget général, la DRES et la DDEC, comme l’ensemble de la mission « Relations avec les collectivités territoriales », font l’objet d’une mise en réserve budgétaire en début d’exercice. Toutefois, le gel de ces crédits ne peut être que provisoire dans la mesure où le montant de la dotation a été notifié aux collectivités bénéficiaires. La DRES et la DDEC ne font jamais l’objet d’annulation de crédits en cours d’exercice, dans la mesure où leurs montants sont dus à des collectivités, vis-à-vis desquelles elles constituent des créances. Le dégel des crédits correspondants est donc inévitable.

b) Les crédits de paiement ne sont pas annulés

La même dérogation joue pour l’annulation des crédits de paiement non consommés.

D’une part, les services de l’État engagent en principe chaque année la totalité des crédits de paiements disponibles.

D’autre part, dans les cas où la répartition complexe des dotations a pu conduire les services de l’État à ne pas engager par erreur tous les crédits correspondants, l’annulation des crédits non consommés a eu comme seul effet d’obliger le ministère du Budget à les rouvrir ultérieurement pour que l’État s’acquitte d’une créance qu’il n’avait pas le pouvoir d’annuler de son propre chef.

2.– La gestion en AE/CP n’est pas adaptée à ces dotations

a) Les AE ne concernent pas les collectivités territoriales, mais constituent le seul aspect visible et prévisible de la dotation

La distinction AE/CP est propre aux comptes de l’État : aucune autorisation d’engagement n’est enregistrée dans les comptes des collectivités territoriales, car ces dernières n’enregistrent pas dans leur budget les créances qu’elles détiennent à l’égard des tiers. Lors des mandatements des CP, les préfets visent les millésimes d’AE correspondants. Ces dernières s’éteignent au fur et à mesure, année après année, lorsque l’État procède au mandatement des CP afférents. Dans les faits, pour les collectivités territoriales, la DRES et la DDEC sont deux dotations uniques, constituées chacune de crédits de paiement. Elles sont inscrites dans leur budget comme des subventions d’équipement.

Par ailleurs, la règle d’indexation des deux dotations s’applique bel et bien aux autorisations d’engagement et non aux CP, de sorte qu’il y a un décalage pour les collectivités entre le montant voté en loi de finances et celui versé par l’État. Pour tenter d’évaluer le montant de la dotation qui leur revient chaque année, tous critères de répartition égaux par ailleurs, les collectivités devraient donc appliquer le taux de la FBCF des APU à l’autorisation de la loi de finances précédente, puis ne retenir que 42 % du montant calculé et ajouter à ce produit les fractions des crédits de paiement correspondant aux deux exercices antérieurs (lesquels résultaient eux-mêmes d’autorisations d’engagement indexées selon des taux différents). Le mode de gestion en AE/CP n’offre donc pas de visibilité aux collectivités territoriales sur leurs dotations d’équipement.

b) Une source de complexité et d’erreurs pour les préfectures

Le versement pluriannuel des crédits de paiement constitue une source de complexité et d’erreurs pour les services de l’État. Ceux-ci doivent en effet référencer trois opérations lors du mandatement des CP (une opération correspondant à l’année n, une autre relative à l’année n-1 et une dernière afférente à l’année n-2) puis affecter et engager le solde d’AE disponible à l’issue du mandatement des CP avant la fin de l’exercice budgétaire.

Certaines erreurs de gestion ont donc parfois été commises, conduisant à la disparition de crédits de paiement, que l’État a dû rouvrir ensuite (92).

B.– Les critères de répartition appliqués ne sont plus pertinents

L’obsolescence de la DRES et de la DDEC résulte principalement de l’application de critères définis au début des années 1980, dont la pertinence est aujourd’hui critiquable. L’encadré ci-après récapitule l’ensemble des critères utilisés pour répartir la DRES et la DDEC, ainsi que la pondération retenue pour chacun d’entre eux.

1.– Les critiques communes aux deux dotations

a) Le poids excessif du bâti historique et des classes mobiles dans les critères

Historiquement, le patrimoine construit avant 1973 (15 % pour la DDEC et 5 % pour la DRES) avait été retenu pour tenir compte de l’ancienneté et de l’état du patrimoine scolaire. Les classes mobiles constituaient, quant à elles, un critère dont l’objet était d’anticiper financièrement sur la construction ou l’agrandissement d’un établissement.

Cependant, les établissements scolaires ont fait l’objet de plans de mise en sécurité et de restauration depuis vingt ans, au moyen de financements exceptionnels de l’État (versements de contributions exceptionnelles pour remettre en état les bâtiments transférés). De plus, entre 1987 et 2007, les bâtiments construits avant 1973 ont connu une augmentation moindre de leur superficie par rapport à la superficie totale des lycées, voire une diminution pour les collèges (extension du bâti ancien moins rapide que les nouvelles constructions). Le poids de ce critère paraît donc exagéré (surtout pour la DDEC).

Quant aux classes mobiles, leur usage par les collectivités a globalement démontré qu’elles ne formaient pas un élément de prévision satisfaisant sur les futurs investissements. Ces deux critères pèsent donc aujourd’hui excessivement sur la répartition des dotations et devraient intégrer un unique critère patrimonial.

Critères de répartition de la DRES (art. R. 4332-10 du CGCT) :

La dotation est répartie chaque année entre les régions de manière à tenir compte, à concurrence de 60 %, de la capacité d’accueil des établissements et, à concurrence de 40 %, de l’évolution de la population scolarisable. Ces critères sont faussés chaque année par l’application d’une clause de sauvegarde, qui garantit aux régions un taux de progression qui soit au moins égal à 50 % du taux de croissance du montant total de la DRES.

 Capacité d'accueil des établissements :

– 30 % proportionnellement à la superficie développée hors œuvre totale des bâtiments scolaires ;

– 5 % proportionnellement à la superficie développée hors œuvre totale des bâtiments scolaires construits avant 1973 ;

– 5 % proportionnellement à la superficie des classes mobiles ;

– 5 % proportionnellement aux effectifs du second cycle général long des établissements publics et des classes préparatoires aux grandes écoles ;

– 5 % proportionnellement aux effectifs du second cycle technique long des établissements publics et des sections de techniciens supérieurs ;

– 10 % proportionnellement aux effectifs du second cycle technique court des établissements publics.

● Évolution de la population scolarisable :

– 25 % proportionnellement au nombre des naissances constatées dans la région entre la dixième et la sixième année précédant l'année d'attribution de la dotation ;

– 15 % proportionnellement aux retards de scolarisation observés dans la région, selon la ventilation suivante :

> 7,5 % répartis entre les régions où le taux de scolarisation des jeunes gens âgés de seize à dix-neuf ans est inférieur à 80 %, proportionnellement à l'écart entre ce pourcentage et le pourcentage constaté dans la région ;

> 7,5 % répartis entre les régions où le taux de scolarisation des jeunes gens âgés de seize à dix-neuf ans est inférieur au taux moyen national de scolarisation de ces mêmes jeunes gens, proportionnellement à l'écart entre le taux moyen national et le taux constaté dans la région.

Critères de répartition de la DDEC (art. R. 3334-17 du CGCT) :

La part de la DDEC qui revient à l’ensemble des départements de chaque région est déterminée chaque année de manière à tenir compte, à concurrence de 70 %, de la capacité d’accueil des établissements et, à concurrence de 30 %, de l’évolution de la population scolarisable.

 Capacité d'accueil des établissements :

– 30 % proportionnellement à la superficie développée hors œuvre totale des collèges publics ;

– 15 % proportionnellement à la superficie développée hors œuvre totale des collèges publics construits avant 1973 ;

– 5 % proportionnellement à la superficie des classes mobiles ;

– 20 % proportionnellement aux effectifs des élèves des collèges publics.

 Évolution de la population scolarisable :

– 25 % proportionnellement au nombre de naissances constatées dans la région entre la septième et la quatrième année précédant l'année d'attribution de la dotation ;

– 5 % en fonction du rapport des effectifs des élèves des collèges publics à la superficie développée hors œuvre totale de ces collèges, lorsque ce rapport pour l'ensemble des départements de la région excède le rapport des mêmes paramètres au plan national.

b) Le critère relatif aux naissances

Chacune des deux dotations est répartie pour 25 % en fonction du nombre de naissances constatées au cours d’une période antérieure de référence :

– 6 à 10 ans avant l’année de versement pour la DRES ;

– 4 à 7 ans avant l’année de versement pour la DDEC.

Ces fourchettes ont été conçues en 1986 afin d’adapter l’offre d’équipements scolaires à la population scolarisable. Un premier facteur d’obsolescence de ce critère tient aux fourchettes retenues qui découlent d’un postulat surprenant : 5 ans seraient forfaitairement nécessaires pour construire un lycée, et 4 pour un collège.

Le simplisme d’un tel critère doit par ailleurs être rapproché d’une double incohérence :

– premièrement, ce critère tient à l’accroissement de la population scolaire, alors qu’il ne conditionne que la répartition de la dotation et non son montant ;

– deuxièmement, la DDEC et la DRES ne permettent de financer les extensions et créations que si les établissements concernés sont inscrits sur les besoins de la carte scolaire arrêtée par le représentant de l’État.

2.– Les critiques spécifiques à chaque dotation

a) La répartition de la DRES est biaisée par les clauses de garantie

Deux effets pervers propres à la répartition de la DRES méritent d’être relevés.

 Le critère du retard de scolarisation de la région répondait initialement à une volonté de réduire les écarts entre certaines régions (93). Ces retards devaient être pris en compte en comparant le taux de scolarisation régional des jeunes âgés de 16 à 19 ans par rapport à deux taux de référence : d’une part, le taux de scolarisation de 80 % qui constituait un objectif national du Gouvernement, et d’autre part, le taux moyen national de scolarisation. Ce critère appelle deux critiques de la part du Rapporteur général :

– en premier lieu, l’objectif de 80 % de jeunes de 16 à 19 ans scolarisés n’est plus d’actualité, car la moyenne nationale est supérieure à ce taux : il est passé de 66,70 % en 1987 à 83,42 % en 2007, avec un pic à 86,21 % en 1997 ;

– en second lieu, ce critère génère un effet de seuil important, car seules en bénéficient les régions qui se trouvent dans une situation de retard par rapport à la moyenne nationale. Il accélère donc le déséquilibre de la répartition en leur faveur. Or, depuis 1989, de moins en moins de régions sont éligibles à ce critère. Les régions Alsace et Picardie se sont ainsi retrouvées plusieurs années (de 1995 à 1996 et de 1999 à 2006) à être les seules régions à pouvoir bénéficier de la totalité des effets de ce critère, obtenant un montant de dotation très intéressant.

 L’application de la clause de sauvegarde maintient pour de nombreuses régions un niveau de dotation supérieur à leur part au sein de l’ensemble des critères, et, pour d’autres régions, elle conduit au versement d’une dotation qui est sous-évaluée par rapport à leurs besoins réels. En effet, la clause de sauvegarde garantit à chaque région une progression de sa dotation au moins égale, chaque année, à la moitié du taux d’évolution du montant total de la DRES.

QUATRE EXEMPLES D’INCIDENCE AVANTAGEUSE DE LA CLAUSE DE GARANTIE

Régions

Clé de répartition pour DRES 2007

Part de la région dans le montant global des AE de la DRES de l’année 2007

Auvergne

1,87 %

1,99 %

Bourgogne

2,39 %

2,73 %

Champagne-Ardenne

2,59 %

3,20 %

Pays de la Loire

3,84 %

4,15 %

Source : Direction générale des collectivités locales

b) Le ratio effectifs/bâti et la répartition à un échelon régional dénaturent la DDEC

Deux spécificités de la répartition de la DDEC semblent produire des effets contraires à l’objectif de la dotation.

 Premièrement, la DDEC est répartie en deux temps. D’abord, le jeu des critères départementaux permet de déterminer la part de DDEC revenant à l’ensemble formé par tous les départements d’une région. Ensuite, cette enveloppe est répartie entre les départements par la conférence des présidents de conseils généraux. Cette répartition finale doit en principe obéir à une hiérarchisation des besoins, en vertu de l’article L. 3334-16 du code général des collectivités territoriales qui prévoit une répartition sur la base de la liste des opérations de construction et d’extension prévue à l’article L. 211-2 du code de l’éducation. Cette répartition devrait donc s’effectuer sur le fondement de la liste annuelle des opérations de construction ou d’extension d’établissements que l’État s’engage à doter des postes qu’il juge indispensables à leur fonctionnement administratif et pédagogique.

En réalité, la stabilité sur vingt ans de la part de chaque département dans l’enveloppe régionale coïncide avec une stabilité équivalente de sa part dans les critères de répartition. Cette superposition montre que la DDEC est en fait répartie à l’échelon régional en fonction des critères objectifs, plus qu’en fonction des besoins prioritaires. La répartition entre départements apparaît donc comme linéaire : elle n’est pas déterminée par le financement des opérations futures de construction ou d’extension des établissements, comme le législateur l’avait initialement prévu.

 Deuxièmement, à l’instar de la DRES, la répartition de la DDEC est surdéterminée par le critère de la population scolarisable, évalué à travers le taux de charge des établissements. Ce taux est mesuré par le rapport entre l’effectif des collèges publics et la superficie de leurs locaux scolaires. Comme celui applicable à la DRES, ce critère ne bénéficie qu’aux ensembles régionaux de départements présentant un rapport plus élevé que celui constaté au niveau national (94). La valeur du ratio diminue depuis de nombreuses années car la progression de la superficie est bien plus forte que celle des effectifs. Depuis 1987, cette moyenne nationale tend à diminuer passant de 0,0960 à 0,0696, soit une diminution de 27 %.

De manière paradoxale, les ensembles régionaux de départements, dont les résultats dépendent de ce ratio et qui décident d’investir fortement dans le patrimoine, se rapprochent de la moyenne nationale. Ils bénéficient moins des effets de ce ratio, car la diminution de la moyenne nationale favorise indirectement les départements qui conservent une capacité d’accueil insuffisamment adaptée au nombre d’élèves. Ainsi, les départements des régions Languedoc-Roussillon en 2006 et Haute-Normandie en 2007 ont subi une évolution négative de leur dotation en raison d’une très forte dégradation de ce ratio, qui jouerait d’une certaine manière un rôle désincitatif à l’investissement.

II.– La mesure proposée : la transformation des deux dotations en prélèvements sur recettes dont la répartition est simplifiée

L’ensemble des critiques évoquées justifie la mesure proposée par le présent article, qui consiste à « basculer » la DRES et la DDEC en prélèvement sur les recettes de l’État, et d’en simplifier la répartition.

Le Rapporteur général tient à souligner que la mesure proposée par le présent article a fait l’objet d’une concertation soutenue avec les élus des collectivités locales concernées. En particulier les départements et les régions ont fait part de leur accord sur les montants inscrits au présent projet de loi de finances ainsi que sur les critères proposés.

A.– Le basculement des dotations en prélèvement sur recettes est neutre financièrement

1.– Le calcul des montants attribués en 2008

Pour déterminer les montants de la DRES et de la DDEC qu’il convient de prélever en 2008 sur les recettes de l’État, deux méthodes sont envisageables. Elles reposent toutes deux sur la prise en compte des crédits de paiement (seule donnée pertinente pour les collectivités territoriales). Le présent article retient la plus avantageuse pour les collectivités territoriales, dans la mesure où elle est neutre pour les finances de l’État :

– première méthode : l’indexation des sommes versées en 2007. Cette méthode consiste à retenir pour le calcul du prélèvement sur recettes le montant des crédits de paiement versés effectivement en 2007, et d’indexer ce montant selon le taux de la FBCF prévisionnelle pour 2008 (+ 2,6 %). Compte tenu des montants versés en 2007, cette méthode conduit à prélever 327,348 millions d'euros pour la DDEC et 659,186 millions d'euros pour la DRES ;

– deuxième méthode : le prélèvement du montant des CP qui auraient dû être versés en 2008. Cette méthode consiste à reconduire fictivement le processus habituel de versement des crédits, d’en déterminer le montant total pour 2008, et de le prélever sur les recettes de l’État. Pour conduire cette démarche, il convient d’abord d’indexer les AE de 2007, puis de compléter les CP disponibles sur les AE de 2006 et 2007 par 42 % de ce montant. Cette méthode se révèle plus avantageuse pour les collectivités, puisqu’elle conduit à prélever 328,666 millions d'euros pour la DDEC (+ 1,318 million d'euros) et 661,841 millions d'euros pour la DRES (+ 2,655 millions d'euros).

Cette deuxième méthode plus avantageuse pour les collectivités locales mérite d’être retenue, selon le Rapporteur général, puisqu’elle constitue une perte de recettes nationale strictement égale à la dépense de DRES et de DDEC qui serait intervenue sans réforme de ces dotations. Cette solution a également rencontré l’accord des collectivités territoriales.

Les alinéas 3 et 12 du présent article fixent donc respectivement les montants de DDEC et de DRES pour 2008 à 328,666 millions d'euros et 661,841 millions d'euros.

2.– Le mécanisme de bascule

Les alinéas 1 et 10 du présent article disposent que les deux dotations seront dorénavant prélevées sur les recettes de l’État, en substitution des crédits budgétaires qui leur étaient antérieurement affectés. Ils prévoient également la caducité des AE qui n’avaient pas encore été consommées.

a) L’inscription en prélèvement sur recettes simplifie la gestion des crédits

Le présent article prévoit donc expressément la transformation de ces deux dotations en prélèvement sur recettes, qui supprimera la dissociation dans le temps des autorisations d’engagement et des crédits de paiement. Ceci devrait simplifier considérablement l’emploi de ces dotations, et faciliter la prévisibilité de leurs montants pour les collectivités locales, et donc améliorer leur capacité à anticiper leurs investissements.

Enfin, le passage en prélèvement sur recettes supprime les contraintes de versement liées à la régulation budgétaire. Il se traduit donc par un allègement de la procédure de notification et de versement. Les alinéas 6 et 15 du présent article prévoient ainsi que la DDEC, comme la DRES, seront versées en une fois, au cours du troisième trimestre de l’année en cours.

b) L’extinction des AE des exercices 2006 et 2007

Le passage des dotations en prélèvements sur recettes impose également de traiter le stock d’autorisations d’engagement, qui, en raison du fractionnement sur trois exercices des CP, demeureront ouvertes sur les comptes de l’État.

REPORTS DES ENGAGEMENTS 2006 ET 2007 CONSTITUANT LES AE EN STOCK CONCERNANT LA DRES

(en euros)

Objet

Montant des AE

2008

2009

Total

DRES 2006

(AE soldées en 2008)

640 326 720 €

23 % des AE =

147 279 743 €

   

DRES 2007

(AE soldées en 2009)

658 917 000 €

35 % des AE =

230 620 950 €

23 % des AE =

151 550 908 €

 

TOTAL des AE restant à solder en 2008

377 900 693 €

   

TOTAL des AE restant à solder en 2009

151 550 908 €

 

TOTAL des AE restant à solder

 

529 451 601 €

REPORTS DES ENGAGEMENTS 2006 ET 2007 CONSTITUANT LES AE EN STOCK CONCERNANT LA DDEC

(en euros)

Objet

Montant des AE

2008

2009

Total

DDEC 2006

(AE soldées en 2008)

317 992 480 €

23 % des AE =

73 138 270 €

   

DDEC 2007

(AE soldées en 2009)

327 214 000 €

35 % des AE =

114 524 900 €

23 % des AE =

75 259 220 €

 

TOTAL des AE restant à solder en 2008

187 633 170 €

   

TOTAL des AE restant à solder en 2009

75 259 220 €

 

TOTAL des AE restant à solder

262 922 389 €

Le stock total d’autorisations d’engagement s’élèvera donc à 792,374 millions d’euros (DRES+DDEC) en fin d’exercice 2007. La dernière phrase des alinéas 1 et 10 du présent article autorise les services préfectoraux à procéder, en liaison avec la direction générale de la comptabilité publique, à l’extinction de ce stock. Cette extinction sera sans incidence pour les régions et les départements, car, comme cela a été indiqué précédemment, cette gestion des crédits est propre à l’État, et les engagements qu’ils détiennent envers l’État ne sont pas enregistrés dans leurs comptes.

B.– Une simplification importante de la répartition

L’enjeu de la réforme proposée par le présent article tient essentiellement à la modernisation de la répartition de la DRES et de la DDEC, dont les critères actuels ne sont plus satisfaisants. Le présent article propose ainsi de supprimer formellement l’ensemble des critères de répartition, tout en assurant, par une nouvelle clé, le maintien des écarts nécessaires constatés au cours des derniers exercices.

1.– L’abandon des critères obsolètes

a) La stabilité des fractions sur vingt ans justifie l’abandon de critères inopportuns

La rédaction des articles L. 3334-16 (DDEC) et L. 4332-3 (DRES) du code général des collectivités territoriales proposée par le présent article ne fait plus aucune mention d’une répartition proportionnée au patrimoine bâti et à la population scolarisable.

STABILITÉ DE LA PART DE CHAQUE DÉPARTEMENT DANS L’ENVELOPPE DE DDEC DE SA RÉGION (ÉCHANTILLON DE 12 RÉGIONS SUR 6 ANNÉES)

 

1986

1990

1994

1998

2002

2006

Bas-Rhin

58,32%

58,16%

59,10%

58,01%

58,60%

60,26%

Haut-Rhin

41,68%

41,84%

40,90%

41,99%

41,40%

39,74%

Alsace

100,00%

100,00%

100,00%

100,00%

100,00%

100,00%

Dordogne

15,16%

14,63%

14,54%

14,42%

14,70%

14,49%

Gironde

40,83%

42,91%

42,91%

43,24%

42,92%

43,03%

Landes

10,66%

11,45%

11,58%

11,59%

11,79%

12,57%

Lot et Garonne

13,67%

12,20%

12,14%

12,08%

11,83%

11,58%

Pyrénées-Atlantiques

19,68%

18,81%

18,83%

18,67%

18,77%

18,33%

Aquitaine

100,00%

100,00%

100,00%

100,00%

100,00%

100,00%

Côte d'or

32,07%

30,00%

29,10%

29,10%

29,10%

29,10%

Nièvre

9,14%

15,00%

16,32%

16,32%

16,32%

16,32%

Saône et Loire

37,44%

35,00%

33,27%

33,27%

33,27%

33,27%

Yonne

21,35%

20,00%

21,31%

21,31%

21,31%

21,31%

Bourgogne

100,00%

100,00%

100,00%

100,00%

100,00%

100,00%

Côtes d'Armor

15,34%

24,50%

24,50%

23,70%

17,76%

25,89%

Finistère

32,03%

27,00%

27,00%

29,20%

19,36%

28,52%

Ille et Vilaine

19,75%

30,00%

30,00%

28,90%

51,31%

27,81%

Morbihan

32,88%

18,50%

18,50%

18,20%

11,57%

17,78%

Bretagne

100,00%

100,00%

100,00%

100,00%

100,00%

100,00%

Doubs

43,70%

43,70%

43,70%

43,70%

43,70%

44,87%

Jura

21,70%

21,70%

21,70%

21,70%

21,70%

23,04%

Haute-Saône

21,70%

21,70%

21,70%

21,70%

21,70%

20,68%

Territoire de Belfort

12,90%

12,90%

12,90%

12,90%

12,90%

11,41%

Franche-Comté

100,00%

100,00%

100,00%

100,00%

100,00%

100,00%

Aude

15,98%

15,80%

15,80%

15,80%

14,32%

16,41%

Gard

26,95%

26,60%

26,60%

26,60%

26,40%

24,98%

Hérault

33,05%

32,70%

32,70%

32,70%

36,24%

34,94%

Lozère

5,81%

6,90%

6,90%

6,90%

5,69%

4,64%

Pyrénées-Orientales

18,22%

18,00%

18,00%

18,00%

17,35%

19,04%

Languedoc-Roussillon

100,00%

100,00%

100,00%

100,00%

100,00%

100,00%

Meurthe et Moselle

39,65%

39,65%

28,40%

28,40%

28,40%

28,40%

Meuse

8,51%

8,50%

12,25%

12,25%

12,25%

12,25%

Moselle

36,54%

36,55%

40,30%

40,30%

40,30%

40,30%

Vosges

15,30%

15,30%

19,05%

19,05%

19,05%

19,05%

Lorraine

100,00%

100,00%

100,00%

100,00%

100,00%

100,00%

Nord

26,93%

61,00%

61,00%

61,00%

61,00%

61,00%

Pas de Calais

73,07%

39,00%

39,00%

39,00%

39,00%

39,00%

Nord-Pas-de-Calais

100,00%

100,00%

100,00%

100,00%

100,00%

100,00%

Calvados

44,00%

44,00%

44,00%

44,00%

44,00%

44,00%

Manche

35,00%

35,00%

35,00%

35,00%

35,00%

35,00%

Orne

21,00%

21,00%

21,00%

21,00%

21,00%

21,00%

Basse-Normandie

100,00%

100,00%

100,00%

100,00%

100,00%

100,00%

Eure

30,00%

32,00%

32,00%

32,00%

32,90%

33,69%

Seine-Maritime

70,00%

68,00%

68,00%

68,00%

67,10%

66,31%

Haute-Normandie

100,00%

100,00%

100,00%

100,00%

100,00%

100,00%

Loire-Atlantique

32,53%

31,74%

32,17%

33,05%

33,90%

34,74%

Maine-et-Loire

21,93%

23,12%

23,93%

23,44%

21,82%

21,13%

Mayenne

10,41%

10,31%

9,87%

9,50%

9,62%

9,53%

Sarthe

21,61%

21,34%

20,84%

21,01%

21,59%

21,58%

Vendée

13,52%

13,50%

13,19%

13,00%

13,08%

13,03%

Pays de la Loire

100,00%

100,00%

100,00%

100,00%

100,00%

100,00%

Charente

22,34%

22,34%

22,34%

22,34%

22,34%

22,34%

Charente-maritime

34,75%

34,75%

34,75%

34,75%

34,75%

34,75%

Deux-Sèvres

20,55%

20,55%

20,55%

20,55%

20,55%

20,55%

Vienne

22,36%

22,36%

22,36%

22,36%

22,36%

22,36%

Poitou-Charentes

100,00%

100,00%

100,00%

100,00%

100,00%

100,00%

S’agissant des départements, le tableau précédent montre qu’en tout état de cause, la grande complexité des critères de répartition initiaux n’a pas conduit à une forte sensibilité du montant de DDEC réparti. Au contraire, la part de chaque département dans l’enveloppe régionale est restée le plus souvent très stable depuis 1986.

S’agissant des régions, la clause de garantie a globalement pénalisé celles qui concentrent une forte majorité des effectifs et une forte majorité de la superficie des bâtiments scolaires. Or, comme pour les départements, la part de chaque région dans le partage national demeure stable sur la période 1987-2007, ce qui signifie que le mécanisme des critères actuels ne permet pas un rétablissement de la situation. Seules les régions qui sont affectées par des retards de scolarisation peuvent obtenir une évolution certaine de leur dotation alors même que ce critère semble être le plus critiquable.

b) La suppression des critères ne justifie plus les garanties concernant les enveloppes réparties aux collectivités locales d’outre-mer

En application de l’article L. 4434-8 du code général des collectivités territoriales, les régions d’outre-mer bénéficient actuellement d’une clause de garantie qui leur permet d’obtenir au minimum 6,78 % du montant total de la DRES. Cette clause résulte d’une forme de sanctuarisation de la part « outre-mer », puisque cet article prévoit que la part des crédits de la DRES consacrés à l’ensemble des régions d’outre-mer est au moins égale à celle constatée à la date du transfert de compétences pour les départements d’outre-mer. Toutefois, cette clause ne trouve actuellement jamais à s’appliquer car l’application du droit commun aux régions d’outre-mer leur permet d’obtenir chaque année un montant global bien supérieur.

De même, en application de l’article L. 3443-2 du même code, «  la part des crédits consacrés à l’ensemble des départements d’outre-mer est au moins égale à celle constatée à la date du transfert de compétences pour les départements d’outre-mer », soit 11,65 % du total. La quote-part prévue par ce dispositif de garantie de montant minimal est ensuite répartie entre les quatre DOM en fonction des critères de droit commun (à l’exception du ratio de charge des établissements).

Dans ces deux cas, la suppression des critères actuellement en vigueur et l’instauration d’une répartition sur la base des montants perçus ces dernières années, garantissent aux ROM et au DOM le maintien de leurs parts spécifiques de DRES et de DDEC. Les alinéas 9 et 18 du présent article suppriment donc – dans les articles L. 3443-2 et L. 4434-8 du code général des collectivités territoriales – la clause de réserve pour l’outre-mer, au profit d’un retour au droit commun.

2.– La clé de répartition applicable à compter de 2008

Les alinéas 4 et 13 du présent article définissent les nouvelles règles de répartition des dotations. Elles reposent sur la constatation des fractions moyennes de dotation de chaque collectivité sur une période de référence, afin d’en faire la clé de répartition future. Pour chaque dotation, deux périodes de référence peuvent se justifier : la prise en compte de moyennes décennales (1998-2007) ou la seule prise en compte de la répartition 2007. La solution retenue pour chacune des deux dotations a été soumise aux collectivités locales, qui ont souscrit à la proposition du Gouvernement.

a) Le choix de l’exercice 2007 comme référence pour la DRES

Après comparaison des effets du choix des deux périodes de référence possibles, il apparaît que la méthode basée sur une moyenne actualisée des montants des crédits de paiement consommés entre 1998 et 2007 ne favoriserait pas les trois régions qui ont connu ou connaissent une progression significative (supérieure au taux FBCF) de leur dotation ces dernières années : la région Alsace, la région Languedoc-Roussillon et la région Picardie. Ces régions voient en effet leur attribution majorée par l’application du critère des taux de scolarisation des jeunes âgés de 16 à 19 ans. Au contraire, cette méthode favorise les régions dont la DRES a progressé « artificiellement » grâce à la seule application de la clause de sauvegarde depuis 1986.

Le présent article propose donc de figer une répartition tenant davantage compte des critères objectifs que des majorations artificielles résultant d’une clause de progression mécanique. La répartition de la DRES, à compter de 2008, s’opèrera donc sur la base de la répartition des crédits de paiement de 2007.

b) Le choix d’une référence décennale pour la DDEC

La même comparaison pour les départements montre que la prise en compte de moyennes décennales pénaliserait de nombreux départements (46 en métropole et 2 outre-mer), car le système actuel de répartition au niveau régional leur a permis d’obtenir une progression récente de leur DDEC selon des taux bien supérieurs à celui du taux FBCF. L’explication de ce phénomène tient essentiellement au mécanisme du ratio « effectifs des collèges publics rapportés à la superficie totale des collèges », car ces départements n’ont pas fait les investissements correspondant aux effectifs.

Au contraire, les départements qui connaissent une plus forte stagnation sont ceux qui ont investi lors de la forte poussée des effectifs au cours des années 90. Ceux-là verraient leur situation améliorée et leurs efforts récompensés par une période de référence décennale. C’est la raison pour laquelle le présent article opte pour cette solution

c) L’application en 2008

Il convient de préciser que les alinéas 5 et 14 du présent article garantissent pour l’avenir le maintien d’une indexation sur le taux de la FBCF pour les deux dotations. Les alinéas 7 et 16 reconduisent également pour l’avenir les critères d’affectation des montants de DDEC ou de DRES : la reconstruction, les grosses réparations, l’équipement et, si ces opérations figurent sur la liste établie en application de l’article L. 211-2 du code de l’éducation par le préfet, l’extension et la construction des établissements. Enfin, les alinéas 20 et 21 du présent article procèdent respectivement à une coordination législative et à la suppression de dispositions devenues obsolètes ou inutiles dans la législation existante.

Compte tenu de l’ensemble de la mesure proposée par le présent article, les répartitions de la DRES et de la DDEC en 2008 seront les suivantes :

SIMULATION DE RÉPARTITION DE LA DRES EN 2008

(euros)

RÉGIONS

Montant des dotations des régions en 2007

Coefficient de chaque région

Montant des dotations des régions en 2008

Alsace

22 824 467

3,5525%

23 511 909

Aquitaine

23 882 585

3,7172%

24 601 961

Auvergne

10 775 352

1,6771%

11 099 739

Bourgogne

14 771 800

2,2992%

15 217 053

Bretagne

20 345 040

3,1666%

20 957 864

Centre

22 119 156

3,4428%

22 785 869

Champagne-Ardenne

17 313 549

2,6948%

17 835 297

Franche-Comté

15 720 097

2,4468%

16 193 931

Ile de France

83 570 988

13,0075%

86 088 995

Languedoc-Roussillon

18 594 230

2,8941%

19 154 346

Limousin

6 559 069

1,0209%

6 756 737

Lorraine

22 082 640

3,4371%

22 748 144

Midi-Pyrénées

20 099 047

3,1283%

20 704 378

Nord-Pas-de-Calais

40 659 826

6,3286%

41 885 283

Basse-Normandie

12 406 008

1,9310%

12 780 154

Haute-Normandie

19 149 426

2,9805%

19 726 177

Pays de la Loire

22 447 027

3,4938%

23 123 408

Picardie

50 169 156

7,8087%

51 681 194

Poitou-Charentes

15 267 373

2,3763%

15 727 333

Provence-Alpes-Côte-d'Azur

30 583 809

4,7603%

31 505 627

Rhône-Alpes

44 115 190

6,8664%

45 444 665

Guadeloupe

27 678 377

4,3080%

28 512 119

Guyane

10 259 694

1,5969%

10 568 942

Martinique

25 548 892

3,9766%

26 318 777

La Réunion

45 538 837

7,0880%

46 911 305

TOTAL DRES

642 481 635

100,00%

661 841 207

SIMULATION DE RÉPARTITION DE LA DDEC EN 2008(1)

(euros)

Département

Crédits versés en 2007

Part forfaitaire selon une moyenne de 1998 à 2007

Montant des dotations en 2008

Département

Crédits versés en 2007

Part forfaitaire selon une moyenne de 1998 à 2007

Montant des dotations en 2008

Ain

2 794 139

0,8168%

2 684 455

Marne

2 659 708

0,8773%

2 883 427

Aisne

2 718 235

0,9027%

2 966 722

Haute-Marne

1 084 514

0,3577%

1 175 738

Allier

1 591 497

0,4986%

1 638 874

Mayenne

1 244 925

0,3873%

1 272 770

Alpes de Haute-Provence

1 429 820

0,4237%

1 392 578

Meurthe-et-Moselle

3 350 512

1,0890%

3 579 159

Hautes-Alpes

1 299 170

0,3982%

1 308 852

Meuse

1 445 203

0,4697%

1 543 828

Alpes-Maritimes

4 595 532

1,3493%

4 434 567

Morbihan

Répartition en attente

Ardèche

1 181 974

0,3569%

1 172 847

Moselle

4 754 423

1,5453%

5 078 877

Ardennes

1 671 563

0,5514%

1 812 166

Nièvre

1 201 009

0,3869%

1 271 706

Ariège

915 839

0,2704%

888 831

Nord

12 131 993

3,9427%

12 958 468

Aube

1 370 912

0,4522%

1 486 227

Oise

3 624 315

1,2035%

3 955 630

Aude

2 235 489

0,6812%

2 238 775

Orne

1 322 277

0,4404%

1 447 541

Aveyron

922 800

0,3280%

1 077 943

Pas de Calais

7 756 519

2,5208%

8 284 922

Bouches du Rhône

8 063 040

2,4099%

7 920 642

Puy de Dôme

2 604 539

0,8295%

2 726 226

Calvados

2 972 417

0,9293%

3 054 430

Pyrénées-Atlantiques

2 437 726

0,7168%

2 355 901

Cantal

839 986

0,2701%

887 672

Hautes-Pyrénées

887 463

0,2660%

874 389

Charente

1 600 848

0,4980%

1 636 896

Pyrénées-Orientales

2 625 891

0,8261%

2 715 111

Charente-Maritime

2 490 129

0,7747%

2 546 201

Bas-Rhin

5 886 698

1,7213%

5 657 189

Cher

1 426 449

0,4630%

1 521 818

Haut-Rhin

3 891 323

1,2011%

3 947 529

Corrèze

1 252 957

0,4045%

1 329 516

Rhône

6 760 380

2,0359%

6 691 422

Côte d'Or

2 141 505

0,6899%

2 267 565

Haute-Saône

1 143 047

0,3703%

1 217 193

Côtes d'Armor

Répartition en attente

Saône et Loire

2 448 380

0,7888%

2 592 504

Creuse

687 137

0,2219%

729 191

Sarthe

2 824 210

0,8657%

2 845 215

Dordogne

1 925 470

0,5604%

1 841 737

Savoie

1 846 588

0,5602%

1 841 161

Doubs

2 495 284

0,7643%

2 511 944

Haute-Savoie

3 120 197

0,9198%

3 022 968

Drôme

2 082 282

0,6409%

2 106 301

Paris

6 447 373

1,7574%

5 775 935

Eure

3 281 330

1,1524%

3 787 410

Seine-Maritime

6 490 502

2,3736%

7 801 072

Eure et Loir

2 190 303

0,6807%

2 237 136

Seine-et-Marne

6 781 721

2,0875%

6 860 763

           
           
           

Finistère

Répartition en attente

Yvelines

6.953.797

2,1926%

7 206 231

Gard

3 445 479

1,1650%

3 829 086

Deux-Sèvres

1 472 578

0,4581%

1 505 739

Haute-Garonne

4 646 628

1,4536%

4 777 612

Somme

2 718 235

0,9027%

2 966 722

Gers

1 150 874

0,3811%

1 252 503

Tarn

1 116 230

0,4101%

1 347 781

Gironde

5 699 258

1,6465%

5 411 606

Tarn et Garonne

1 055 892

0,2779%

913 332

Hérault

4 817 593

1,5676%

5 152 034

Var

4 891 550

1,5079%

4 955 877

Ille-et-Vilaine

Répartition en attente

Vaucluse

2 713 423

0,8362%

2 748 261

Indre

1 110 199

0,3595%

1 181 586

Vendée

1 694 890

0,5241%

1 722 424

Indre et Loire

2 500 194

0,7900%

2 596 598

Vienne

1 602 280

0,4985%

1 638 361

Isère

5 518 252

1,6556%

5 441 550

Haute-Vienne

1 458 214

0,4708%

1 547 409

Jura

1 279 173

0,3834%

1 260 224

Vosges

2 247 437

0,7305%

2 400 809

Landes

1 629 009

0,4552%

1 496 221

Yonne

1 568 229

0,5052%

1 660 543

Loir et Cher

1 397 359

0,4419%

1 452 415

Territoire de Belfort

631 325

0,2155%

708 171

Loire

2 969 616

0,9188%

3 019 785

Essonne

6 812 338

2,1178%

6 960 397

Haute-Loire

889 459

0,2708%

890 038

Hauts-de-Seine

7 065 231

2,1175%

6 959 358

Loire-Atlantique

4 527 165

1,3723%

4 510 259

Seine-Saint-Denis

7 559 816

2,4428%

8 028 699

Loiret

2 950 529

0,9381%

3 083 376

Val-de-Marne

6 804 098

2,0267%

6 660 925

Lot

920 845

0,2787%

916 127

Val-d'Oise

6 452 402

2,1033%

6 912 942

Lot et Garonne

1 533 462

0,4541%

1 492 379

Guadeloupe

9 093 037

3,0482%

10 018 543

Lozère

631 800

0,2538%

834 191

Guyane

4 824 645

1,3766%

4 524 474

Maine et Loire

2 741 356

0,8865%

2 913 690

Martinique

7 525 593

2,4046%

7 903 148

Manche

2 269 322

0,7362%

2 419 541

La Réunion

15 725 488

4,8202%

15 842 319

(1) La simulation est incomplète, dans la mesure où la répartition de la DDEC de 2007 entre les départements de la région Bretagne n’a pas encore eu lieu
.

La Commission a adopté l’article 17 sans modification, après que M. Michel Bouvard eut retiré un amendement tendant à ce que la dotation départementale d’équipement des collèges et la dotation régionale d’équipement scolaire ne diminuent pas en 2008.

*

* *

Après l’article 17 :

La Commission a rejeté un amendement présenté par M. Dominique Baert tendant à porter le taux de compensation forfaitaire du FCTVA à 16,109 %, le Rapporteur général ayant fait observer que le prélèvement sur les recettes de l’État au titre du FCTVA marquerait une nouvelle hausse de 10 % en 2008, après une progression considérable de 3 milliards d’euros en quatre ans.

Elle a ensuite examiné un amendement présenté par M. Dominique Baert tendant à faire bénéficier les communautés urbaines de la prise en compte de leurs dépenses l’année même de leur exécution pour les remboursements en provenance du FCTVA.

Le Rapporteur général, M. Michel Bouvard et M. Charles de Courson se sont montrés défavorables à l’amendement, en faisant observer que les communautés urbaines bénéficient déjà d’importantes ressources, dont une part avantageuse dans la répartition de la DGF.

La Commission a alors rejeté cet amendement.

*

* *

Article 18

Évaluation des prélèvements opérés sur les recettes de l’État au profit des collectivités territoriales

Texte du projet de loi :

Pour 2008, les prélèvements opérés sur les recettes de l’État au profit des collectivités territoriales sont évalués à 51 178 409 000 € qui se répartissent comme suit :

(en milliers d’euros)

INTITULÉ DU PRÉLÈVEMENT

MONTANT

Prélèvement sur les recettes de l’État au titre de la dotation globale de fonctionnement

40 056 074

Prélèvement sur les recettes de l’État du produit des amendes forfaitaires de la police de la circulation et des radars automatiques

680 000

Prélèvement sur les recettes de l’État au titre de la dotation spéciale pour le logement des instituteurs

5 226

Dotation de compensation des pertes de bases de la taxe professionnelle et de redevance des mines des communes et de leurs groupements

164 000

Prélèvement sur les recettes de l’État au titre de la dotation de compensation de la taxe professionnelle

824 130

Prélèvement sur les recettes de l’État au profit du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée

5 192 057

Prélèvement sur les recettes de l’État au titre de la compensation d’exonérations relatives à la fiscalité locale

1 790 906

Dotation élu local

63 351

Prélèvement sur les recettes de l’État au profit de la collectivité territoriale de Corse et des départements de Corse

42 840

Compensation de la suppression de la part salaire de la taxe professionnelle

121 195

Fonds de mobilisation départementale pour l’insertion

500 000

Dotation départementale d’équipement des collèges

328 666

Dotation régionale d’équipement scolaire

661 841

Compensation d’exonération au titre de la réduction de la fraction des recettes prises en compte dans les bases de taxe professionnelle des titulaires de bénéfices non commerciaux

371 796

Compensation d’exonération de la taxe foncière relative au non-bâti agricole (hors la Corse)

376 327

Total

51 178 409

Exposé des motifs du projet de loi :

Les concours financiers de l’État aux collectivités territoriales sont financés, pour l’essentiel de leur montant, sous forme de prélèvements sur les recettes de l’État. Le montant de ces prélèvements est évalué en projet de loi de finances pour 2008 à 51,178 milliards €. Ils représentent la plus grande part de l’enveloppe des concours financiers de l’État aux collectivités territoriales, évaluée pour 2008 à près de 93 milliards €, dont plus de 20 milliards € de fiscalité transférée au titre du financement de la décentralisation.

Ils intègrent désormais la dotation départementale d’équipement des collèges (DDEC) et la dotation régionale d’équipement scolaire (DRES), auparavant financées sur crédits budgétaires, dont l’article 17 du présent projet de loi de finances prévoit la réforme et la transformation en prélèvement sur recettes.

Par ailleurs, le prélèvement sur les recettes de l’État du produit des amendes forfaitaires de la police de la circulation et des radars automatiques comprend, à hauteur de 550 millions €, le produit des amendes relatives à la circulation routière dont la répartition est prévue par les articles L. 2334-24 et L. 2334-25 du code général des collectivités territoriales, et, à hauteur de 130 millions €, le produit des amendes perçues par la voie de systèmes automatiques de contrôle et sanction, dont la répartition est prévue, par dérogation aux dispositions de l’article L. 2334-24 du code général des collectivités territoriales, par l’article 16 du présent projet de loi de finances.

La dotation globale de fonctionnement (DGF) des collectivités territoriales constitue l’essentiel de l’enveloppe de ces concours financés par prélèvements sur les recettes de l’État. Son montant en projet de loi de finances pour 2008 s’élève à 40,056 milliards €, soit 805 millions € de plus qu’en loi de finances initiale pour 2007.

En application des dispositions de l’article L. 1613-1 du code général des collectivités territoriales, ce montant est calculé par application d’un taux égal à la somme du taux prévisionnel d’évolution des prix à la consommation des ménages (hors tabac) pour 2008 et de la moitié du taux d’évolution du PIB en volume pour 2007, au montant de la DGF 2007 révisé en fonction du dernier taux d’évolution des prix à la consommation des ménages (hors tabac) connu pour 2007 et de celui du PIB en volume connu pour 2006.

Le fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA), dont les ressources sont également prélevées sur les recettes de l’État, bénéficie d’une inscription en hausse de 10 % en projet de loi de finances pour 2008. Cette hausse traduit la dynamique de l’investissement public local que l’État continue d’accompagner.

Observations et décision de la Commission :

Les prélèvements sur recettes retracés dans le présent article représentent au total de 51 178 millions d'euros, en augmentation de 1,23 % par rapport à la loi de finances pour 2007, hors changements de périmètre. Ils représentent 70 % de concours financiers de l’État aux collectivités territoriales (hors fiscalité transférée).

Cette augmentation très mesurée est détaillée dans le tableau suivant. Ce détail montre que seulement 269 millions d'euros d’augmentation résultent de l’évolution des dotations de l’enveloppe normée du contrat de stabilité, alors que la majeure partie de l’augmentation (337,4 millions d'euros) résulte des prélèvements sur recettes placés hors enveloppe.

Dans le présent projet de loi de finances, l’évaluation des prélèvements sur recettes doit tenir compte d’importantes mesures de périmètre résultant des dispositifs prévus aux articles 12, 15, 16 et 17. Ces mesures qui conduisent à scinder des prélèvements, à en créer de nouveaux et à étendre le périmètre de certains autres montrent, tout particulièrement cette année, le caractère peu lisible et excessivement synthétique de l’évaluation des prélèvements sur recettes.

ÉVOLUTION DES PRÉLÈVEMENTS SUR RECETTES LFI 2007-PLF 2008
À PÉRIMÈTRE CONSTANT

(milliers d’euros)

 

LFI 2007

PLF 2008

Δ LFI/PLF

Δ %

Enveloppe normée

       

Prélèvement sur les recettes de I'État au titre de la dotation globale de fonctionnement

39 250 863

40 056 074

805 211

2,05%

Prélèvement sur les recettes de l'État au titre de la dotation spéciale pour le logement des instituteurs

88 192

5 226

– 82 966

– 94,07%

Dotation élu local

62 059

63 351

1 292

2,08 %

Compensation de la suppression de la part salaire de la taxe professionnelle

118 722

121 195

2 473

2,08 %

DDEC

s o 

328 666

s o 

s o 

DRES

s o 

661 841

s o 

s o 

Compensation de la réduction de la fraction des recettes imposable à la TP des BNC

475 852

371 796

– 104 056

– 21,87 %

Compensations d'exonérations de TFPNB agricoles

481 650

376 327

– 105 323

– 21,87 %

Prélèvement sur les recettes de l'État au titre de la dotation de compensation de la taxe professionnelle

1 071 655

824 130

– 247 525

– 23,10 %

Total enveloppe(1)

41 548 993

41 818 099

269 106

0,65 %

Hors enveloppe

 

 

   

Dotation de compensation des pertes de bases de la taxe professionnelle et de redevance des mines des communes et de leurs groupements

164 000

164 000

0

0,00 %

Fonds de mobilisation départementale pour l'insertion

500 000

500 000

0

0,00 %

Prélèvement sur les recettes de l'État au titre de la compensation d'exonérations relatives à la fiscalité locale

1 805 158

1 790 906

- 14 252

- 0,79 %

Prélèvement sur les recettes de l'État du produit des amendes forfaitaires de la police de la circulation(2)

680 000

550 000

- 130 000

- 19,12 %

Prélèvement sur les recettes de l'État au profit du Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée

4 711 000

5 192 057

481 057

10,21 %

Prélèvement sur les recettes de l'État au profit de la collectivité territoriale de Corse et des départements de Corse

42 249

42 840

591

1,40 %

Total hors enveloppe

7 902 407

8 239 803

337 396

4,27 %

Total(1)

49 451 400

50 057 902

606 502

1,23 %

(1) Hors DRES et DDEC

(2) Le présent tableau neutralise l’effet de l’intégration de 130 millions d'euros des amendes des radars (art. 16) dans le prélèvement sur recettes sur les amendes de police.

I.– De nombreuses mesures de périmètre soulignent le caractère imparfait de l’information fournie au Parlement sur les prélèvements sur recettes

De la loi de finances initiale pour 2002 au présent projet de loi de finances, le total des prélèvements sur recettes de l’État en faveur des collectivités locales a augmenté de 16,43 milliards d'euros, soit + 47 %. Cet accroissement considérable ne résulte pas seulement de la hausse des moyens consacrés aux collectivités territoriales, mais aussi dans une large mesure des élargissements réguliers de périmètre. Le présent projet de loi de finances n’échappe pas à cette tendance qui pose la question des modalités d’évaluation et de discussion des prélèvements sur recettes par le Parlement.

A.– Les effets des mesures du présent projet de loi de finances sur le périmètre des prélèvements sur recettes

En plus des mesures ponctuelles qui ont une incidence sur le montant de certains prélèvements sur recettes, trois articles du présent projet de loi de finances conduisent à en modifier le périmètre et la présentation du tableau d’évaluation.

1.– Les incidences de l’instauration du contrat de stabilité

L’article 12 du présent projet substitue au contrat de croissance et de solidarité un contrat « de stabilité » avec les collectivités locales. Ce contrat repose en partie sur le choix de trois nouvelles variables d’ajustement complémentaires à la DCTP pour financer la hausse de dotations telles que la DGF ou la DGE. L’intégration de ces trois nouvelles variables modifie la structure du présent article.

a) La décomposition partielle du prélèvement sur recettes « compensation d’exonérations de fiscalité locale »

Jusqu’en 2007, ces trois variables n’apparaissaient pas dans le tableau d’évaluation des prélèvements sur recettes :

– la DCTP pour réduction pour création d’établissements (RCE) constituait une partie du prélèvement sur recettes consacré à la DCTP ;

– la compensation pour réduction de la fraction des recettes imposables à la taxe professionnelle des titulaires de bénéfices non commerciaux et la compensation des exonérations de taxe foncière sur les propriétés non bâties (FNB) agricoles relevaient pour leur part du prélèvement sur recettes, très synthétique, Compensation d’exonérations relatives à la fiscalité locale (ligne 3107).

Ces deux dernières compensations pouvaient cependant être distinguées au moyen du fascicule Voies et moyens associé au projet de loi de finances, bien que la compensation d’exonérations du FNB agricole ne constitue pas un ensemble homogène, contrairement à la présentation qui en est faite au présent article, mais le cumul de compensations distinctes de deux mesures fiscales différentes dans leur portée, leurs bénéficiaires et leur ancienneté (95). Le Rapporteur général souligne également que le tome 2 du même fascicule permet d’appréhender partiellement le contenu du prélèvement sur recettes Compensation d’exonérations relatives à la fiscalité locale, qui recouvre à lui seul les compensations résultant de vingt mesures fiscales.

À compter du présent projet de loi de finances, ces trois compensations seront retracées sous la forme de deux prélèvements sur recettes distincts (lignes 3114 et 3115). Il convient par conséquent de tenir compte de ces sorties de périmètre pour apprécier l’évolution du prélèvement sur recettes global relatif aux compensations d’exonérations. C’est pourquoi le tableau précédent neutralise le changement formel en présentant les prélèvements sur recettes de la loi de finances initiale pour 2007 selon leurs périmètres 2008.

b) L’absence d’intégration d’une dotation nouvelle dans l’enveloppe normée

La DCTP pour RCE intègre l’enveloppe normée, mais ne sera pas retracée individuellement dans un prélèvement sur recettes identifié. En effet, elle relevait déjà d’une ligne (DCTP - 3105) consacrée majoritairement à l’ajustement du contrat. Le passage de cette compensation dans l’enveloppe n’est donc pas formellement retracé par le présent article, dont la ligne 3105 n’évolue pas de LFI à LFI. En revanche, la comparaison des deux annexes Voies et moyens associées aux projets de loi de finances pour 2007 et 2008 permet de distinguer les deux fractions du prélèvement sur recettes (986 millions d'euros et 78 millions d'euros en 2007) et de mesurer (par l’évolution de la ligne) l’incidence du rattachement de la DCTP pour RCE à l’enveloppe normée.

2.– La réforme de la DRES et de la DDEC

L’article 17 du présent projet de loi de finances réforme la DRES et la DDEC, avec pour conséquence de transformer ces deux dotations, précédemment versées sous forme de crédits budgétaires, en prélèvements sur recettes.

Le présent article fait donc apparaître deux nouvelles lignes au tableau récapitulatif des prélèvements sur recettes :

– 3112 : Dotation départementale d’équipement des collèges ;

– 3113 : Dotation régionale d’équipement scolaire.

Comme le prévoit l’article 17, la règle d’évolution annuelle de ces concours demeure inchangée. Par conséquent, l’absence de référence à un prélèvement sur recettes en 2007 ne pénalise pas l’information relative à ces deux lignes.

En revanche, il convient de préciser que ces deux dotations relevaient déjà, en application de l’article 57 de la loi de finances pour 2004, du périmètre de l’enveloppe normée qui s’appliquait à un ensemble de concours versés sous forme de prélèvements sur recettes et de crédits budgétaires. Par conséquent, la mesure proposée à l’article 17 permettra de simplifier l’analyse du contrat de stabilité en complétant la part de l’enveloppe normée retracée en prélèvements sur recettes : seules demeurent versées en crédits les dotations générales de décentralisation (3 094 millions d'euros) et la dotation globale d’équipement (709 millions d'euros). Ainsi, sur les 45 810 millions d'euros inscrits dans le contrat de stabilité en 2008, 42 808,6 millions d'euros sont retracés par le présent article, soit 93 % du contrat.

3.– La montée en puissance du prélèvement sur recettes du produit des amendes

L’article 16 du présent projet de loi de finances réforme la répartition du produit des amendes des radars automatiques, en affectant de façon stable une fraction de ce produit aux collectivités locales (100 millions d'euros pour les communes et 30 millions d'euros pour les départements).

Bien que l’article 16 ne le précise pas expressément, ces deux fractions de produit constitueront, à compter de 2008, des prélèvements sur recettes de l’État en faveur des collectivités locales. Le présent article tire les conséquences de cette décision en modifiant le libellé et le périmètre du prélèvement sur recettes inscrit à la ligne 3102. Anciennement Produit des amendes forfaitaires de la police de la circulation, celui-ci devient Produit des amendes forfaitaires de la police de la circulation et des radars automatiques, et inclura dorénavant les fractions affectées par l’article 16.

Cette solution s’impose pour ce qui concerne la fraction revenant aux communes. En effet, le prélèvement sur recettes de la ligne 3102 retraçait historiquement le produit des amendes forfaitaires, réparti entre les communes en application de l’article L. 2334-24 du code général des collectivités territoriales. Or l’alinéa 7 de l’article 16 dispose précisément que la nouvelle fraction du produit des amendes des radars complètera cette répartition. Le Rapporteur général précise à cet égard qu’un tel mécanisme joue déjà au titre de 2007, pour un complément évalué provisoirement à 100 millions d'euros, la nouveauté introduite par l’article 16 consistant à garantir cette fraction de produit et ce montant pour l’avenir.

S’agissant en revanche de la fraction de produit affectée aux départements, les modalités de répartition prévues par l’article 16 sont évidemment novatrices. Elles ne sont rattachables à aucun concours financé actuellement par un prélèvement sur recettes. La couverture de cette dotation par la ligne 3102 du présent article masque donc en partie l’évolution des périmètres. Une lecture « éclatée » de ces prélèvements sur recettes offrirait donc au Parlement une information plus complète sur la dynamique propre à chaque concours :

(milliers d’euros)

 

LFI 2007

Exécution 2007

PLF 2008

Δ LFI/PLF

Δ Exécution07

/ PLF08

Ligne 3102, à périmètre courant

680 000

594 516

680 000

0

85 484

Produit des amendes forfaitaires de la police de la circulation

680 000

594 516

550 000

– 130 000

– 44 516

Produit des amendes des radars automatiques affecté aux communes

0

100 000

100 000

100 000

0

Produit des amendes des radars automatiques affecté aux départements

0

0

30 000

30 000

30 000

B.– La nécessité d’améliorer l’information fournie au Parlement

Les démarches nécessaires à la compréhension des mesures affectant les prélèvements sur recettes, ou à la lecture de celles qu’ils ne retracent pas visiblement, témoignent de la nécessité d’améliorer l’information du Parlement sur les sommes ainsi prélevées.

1.– Guide de lecture des annexes au projet de loi de finances concernant, en tout ou partie, des concours aux collectivités locales

Pour rassembler les informations relatives aux prélèvements sur recettes en faveur des collectivités locales, et constater les limites qui les frappent, il convient de se reporter à une masse documentaire importante et dispersée.

a) Le « bleu » de la mission Relations avec les collectivités territoriales

Dès le dépôt du projet de loi de finances, la mise à disposition des parlementaires du « bleu » Relations avec les collectivités territoriales fournit une première série d’informations. Cette mise à disposition a été effectuée, pour l’examen du projet de loi de finances pour 2008, le 2 octobre 2007, soit deux semaines avant la discussion de la première partie en séance publique.

Les projets annuels de performance (PAP) des programmes de la mission Relations avec les collectivités territoriales concernent principalement les crédits de cette mission, soit 2 262,8 millions d'euros en 2008. Ces crédits représentent 3 % seulement des concours financiers aux collectivités locales.

Sont annexées, au sein du « bleu », sept pages consacrées à une présentation stratégique des 51 178 millions d'euros prélevés sur les recettes de l’État en faveur des collectivités locales. Cette présentation rend compte de deux objectifs : l’intensification de l’intercommunalité et la péréquation. S’agissant de ce dernier objectif, l’annexe précise que l’indicateur demeure stable depuis 2001, faute d’étude plus récente permettant d’évaluer l’efficacité des concours à réduire les inégalités. Par ailleurs, le « bleu » ne retrace pas les évolutions enregistrées ces dernières années sur les prélèvements sur recettes (en volume ou périmètre) et ne fournit aucune information sur la répartition de l’emploi des sommes concernées.

b) L’annexe Voies et moyens

Diffusée en même temps que le projet de loi de finances, l’annexe Voies et moyens fournit aux parlementaires un tableau des masses prélevées sur les recettes de l’État, ainsi qu’un rappel des mesures législatives ayant affecté ces masses afin d’en mesurer tant les évolutions spontanées que les changements de périmètres, sur la seule année écoulée.

La complexité de lecture de ces changements, illustrée par les mesures proposées par le présent projet de loi de finances, témoigne du caractère excessivement synthétique de cette présentation. Pour 2008, aucune information n’est ainsi fournie sur la décomposition du prélèvement sur recettes au titre de la compensation d’exonérations de fiscalité locale (96), qui retraçait pourtant, en 2007, 2,8 milliards d'euros, dont deux dotations jouant à compter de 2008 le rôle de variable d’ajustement de l’enveloppe normée.

En outre, l’annexe Voies et moyens n’offre pas de perspective pluriannuelle sur les prélèvements sur recettes (volume et périmètre) et ne fournit aucune information sur leur objet ou l’emploi des sommes qui y sont retracées. A fortiori, cette annexe n’a pas non plus pour vocation d’affecter aux montants qu’elle retrace des objectifs ou des indicateurs de performance.

c) L’annexe générale Effort financier de l’État en faveur des collectivités locales

Cette annexe générale a une vocation plus large que le « bleu » Relations avec les collectivités territoriales, et plus spécifique que les Voies et moyens. Elle a pour objet, en application de l’article 101 de la loi de finances pour 1987 qui l’a créée, de récapituler, sur les deux derniers exercices, l’effort budgétaire (crédits, prélèvements sur recettes et comptes spéciaux) en faveur des collectivités locales, ainsi que les montants prévisionnels pour l’exécution en cours et l’exercice suivant.

Cette annexe générale présente un avantage et deux inconvénients majeurs :

– elle regroupe les montants de tous les concours en faveur des collectivités locales dans un même document budgétaire ;

– elle se borne aux strictes prescriptions législatives, c'est-à-dire qu’elle présente l’évolution des montants sur trois ans, leur commentaire se limitant aux définitions fournies par le glossaire (ainsi la DGF fait-elle l’objet de deux alinéas) ;

– elle doit être distribuée, en application de la LOLF, au plus tard cinq jours avant la discussion des crédits de la mission Relations avec les collectivités territoriales. Pour l’examen du projet de loi de finances pour 2008, cette date interviendra le 25 octobre 2007, soit une semaine après la fin de la discussion à l’Assemblée nationale de la première partie où sont inscrits 97 % des concours financiers. L’utilité de cette annexe est donc très relative.

2.– L’ampleur prise par les masses financières prélevées sur les recettes de l’État impose une documentation budgétaire appropriée

Le Rapporteur général considère que cette situation, sans priver totalement les parlementaires de leur capacité d’analyse des prélèvements qu’ils autorisent sur les recettes de l’État, n’est plus aujourd’hui adaptée aux sommes concernées par cette technique.

a) Les prélèvements sur recettes sont devenus un enjeu prioritaire
de la loi de finances

De la loi de finances pour 2002 au présent projet de loi de finances, à périmètre courant, le montant total des prélèvements sur recettes en faveur des collectivités territoriales a augmenté de 16,43 milliards d'euros, passant de 34,75 milliards d'euros à 51,18 milliards d'euros.

En 2008, les prélèvements sur recettes en faveur des collectivités territoriales représenteront 15 % du total des dépenses de l’État, soit l’équivalent de l’ensemble des missions Écologie, développement et aménagement durables, Recherche et enseignement supérieur, Travail et emploi et Ville et logement, pour lesquelles les annexes du projet de loi de finances fournissent, conformément à la LOLF, une information dense, complète et dynamique.

Enfin, il faut souligner qu’à compter de 2008 les prélèvements sur recettes en faveur des collectivités locales intègreront la norme de dépenses de l’État, faisant ainsi peser une contrainte accrue sur l’évolution des dépenses du budget général.

Aussi le Rapporteur général considère-t-il que les sommes et les enjeux concernés par ces prélèvements sur recettes rendent indispensable une meilleure information des parlementaires.

b) Des pistes pour améliorer l’information du Parlement

Le Rapporteur général propose plusieurs pistes pour améliorer l’information du Parlement :

– une publication systématiquement anticipée de l’annexe générale Effort financier de l’État en faveur des collectivités locales. En effet, le délai fixé par l’article 39 de la LOLF (cinq jours avant la discussion des crédits) n’est pas opérant pour cette annexe, pour laquelle il serait préférable de retenir l’esprit de la décision du Conseil constitutionnel du 25 juillet 2001 selon laquelle les délais « ont pour objet d'assurer l'information du Parlement en temps utile pour se prononcer en connaissance de cause sur les projets de lois de finances soumis à son approbation » ;

– un approfondissement du contenu de cette annexe générale. En effet, au bénéfice d’une publication anticipée (au moment du dépôt du projet de loi de finances), l’annexe générale pourrait reprendre utilement l’intégralité du contenu de l’annexe jointe aux PAP de la mission Relations avec les collectivités territoriales, afin de donner une perspective politique aux concours financiers aux collectivités locales. Cette perspective pourrait être étendue aux prélèvements sur recettes hors enveloppe, afin que les parlementaires disposent d’une analyse, par exemple, thématique des mesures fiscales compensées aux collectivités locales (mesures sociales, d’aménagement du territoire, de soutien à l’activité économique…) et des subventions d’équipement autorisées ;

– enfin, une présentation aussi pluriannuelle que possible des concours financiers permettrait de faire émerger les tendances retenues par le législateur, afin que les parlementaires exercent leur pouvoir d’autorisation en toute connaissance de cause. Une telle présentation favoriserait également l’émergence des nouvelles relations financières entre l’État et les collectivités locales, par la mise en évidence des avantages et des défauts des contractualisations antérieures.

II.– Évolution des montants prélevés sur les recettes de l’État
au profit des collectivités locales

A.– Les prélèvements sur recettes « sous enveloppe »

L’article 12 du présent projet de loi de finances vise à modifier la norme d’évolution de l’enveloppe normée. Il faut rappeler ici que cette enveloppe en tant que telle inclut également des dotations versées sous forme de crédits budgétaires. Le Rapporteur général souligne donc que les taux d’évolution annuels affichés des seuls prélèvements sur recettes sous enveloppe ne peuvent coïncider avec le « 0 % en volume ».

1.– Une progression contrôlée de l’ensemble des prélèvements « sous enveloppe »

L’ensemble des prélèvements sur recettes au titre des dotations comprises dans l’enveloppe normée du contrat de stabilité augmente de 0,65 % en 2008. Cette progression « optique » peut paraître extrêmement sévère en l’absence de prise en considération des mesures spécifiques introduites par le présent projet de loi de finances. Le Rapporteur général apporte donc deux précisions :

– ce taux d’évolution ne tient pas compte des nouveaux prélèvements sur recettes relatifs à la DRES et la DDEC, qui, s’ils participaient déjà de l’enveloppe, étaient versés jusqu’en 2007 sous forme de crédits ;

– ce taux est en revanche impacté par la baisse exceptionnelle du prélèvement sur recettes au titre de la DSI, proposée par l’article 15 du présent projet de loi de finances, afin de financer l’évolution de la dotation par affectation de son reliquat comptable.

2.– La place croissante du prélèvement au titre de la DGF

Compte tenu de la règle d’indexation favorable qui l’affecte, la DGF croît plus rapidement que la plupart des composantes de l’enveloppe normée. Elle représente donc une part croissante dans le total des prélèvements sur recettes de l’État. Cette tendance s’accélère sensiblement à compter de 2008, puisque, alors que la norme applicable à l’enveloppe est plus rigoureuse (inflation seule), l’indexation DGF demeure, quant à elle, inchangée. Cette évolution est conforme à la réforme intervenue en 2004 afin de consolider les concours financiers de l’État, et de faire de la DGF le pivot des relations financières avec les collectivités locales.

Compte tenu du maintien de ces règles, et des indices macroéconomiques retenus pour l’élaboration du présent projet de loi de finances, le taux d’évolution de la DGF entre 2007 (montant révisé) et 2008 (montant prévu) s’établit à 2,725 %. Contrairement aux indications du fascicule Voies et moyens (tome 1), le montant révisé de la DGF pour 2007 s’établit à 39 075,480 millions d'euros. L’indexation de ce montant produirait une DGF pour 2008 de 40 140,287 millions d'euros.

Ce montant doit cependant être diminué, en 2008, de celui de la régularisation négative de la DGF répartie en 2006 (– 84,213 millions d'euros). En 2008, le prélèvement sur recettes au titre de la DGF prévue par le présent article s’élève ainsi à 40 056,074 millions d'euros, soit 78,3 % de l’ensemble des prélèvements sur recettes.

3.– Les nouveaux prélèvements sur recettes d’ajustement

L’article 12 du présent projet de loi de finances, en instaurant un contrat de stabilité, intègre dans l’enveloppe trois compensations de mesures fiscales ayant vocation à jouer, avec la DCTP, le rôle de variable d’ajustement (cf. supra).

Au total, les quatre mesures de compensation diminuent chacune de 21,85 %. Cette baisse n’impacte pas le montant du prélèvement sur recettes au titre de la DCTP qui recouvre à lui seul deux de ces mesures, comme le montre le tableau suivant :

(millions d’euros)

 

LFI 2007 (révisée)

PLF 2008

Δ LFI/PLF

Δ %

DCTP part principale

986,25

770,6

– 215,7

– 21,85 %

DCTP pour RCE

68,53

53,55

– 14,98

– 21,85 %

Total DCTP

1 054,78

824,15

– 230,63

– 21,85 %

B.– Les prélèvements sur recettes « hors enveloppe »

1.– Le Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA)

Le FCTVA constitue la principale contribution de l'État aux dépenses d'investissement des collectivités territoriales, qui ont progressé de 10,13 % en 2006. Il est attribué en appliquant à l'assiette toutes taxes comprises des dépenses éligibles, un taux de compensation forfaitaire fixé par l'article L. 1615-6 du code général des collectivités territoriales. Le FCTVA étant versé automatiquement sur présentation des pièces justificatives, le montant ouvert par le présent article ne peut être que prévisionnel.

Le montant du FCTVA est estimé à 5 192 millions d'euros dans le présent projet de loi de finances, en hausse de 10,21 %. La croissance du FCTVA en 2008 représentera les deux tiers de l’augmentation totale des prélèvements sur recettes de l’État au profit des collectivités locales.

2.– Le prélèvement pour amendes de police

Le montant du prélèvement sur les recettes de l’État au titre des amendes forfaitaires de la police de la circulation pour 2008 est évalué à 550 millions d'euros, en baisse de 19 % par rapport au montant des crédits ouverts en loi de finances initiale pour 2007. Le Rapporteur général tient cependant à indiquer que cette baisse ne doit pas conduire à des interprétations trop rapides : compte tenu des rectifications intervenant chaque année en loi de finances rectificative, le produit des amendes a été surévalué systématiquement depuis 2004. La baisse inscrite au présent article est donc à la fois la marque d’une rigueur dans l’évaluation (le montant révisé pour 2007 enregistre à lui seul une baisse de 12,6 %) et d’une prudence dans la prévision.

Il convient de noter également que l’article 16 du présent projet de loi de finances a figé, dans la répartition du produit des amendes des radars automatiques, les montants de deux fractions destinées aux collectivités territoriales. Ceci autorise donc le Gouvernement à présenter, au présent article, un prélèvement sur recettes « unifié » affichant un montant total de 680 millions d'euros, c'est-à-dire égal au montant du seul prélèvement sur recettes au titre des amendes forfaitaires inscrit en loi de finances initiale pour 2007.

3.– Le prélèvement en faveur de la collectivité territoriale de Corse
et des départements de Corse

La loi du 27 décembre 1994 portant statut fiscal de la Corse a institué un prélèvement sur les recettes de l’État égal à 10 % du produit de la taxe intérieure perçue sur les produits pétroliers (TIPP) mis à la consommation en Corse au profit de la collectivité territoriale de Corse, et à 1,5 % de ce produit au profit de chaque département de Corse. Par ailleurs, la loi n° 2002-92 du 22 janvier 2002 relative à la Corse prévoit l’affectation de 8 points supplémentaires de TIPP à la collectivité territoriale de Corse au titre de la compensation des transferts de compétences qu’elle prévoit et de la suppression des droits de consommation sur les alcools. En 2006, l’article 29 de la loi de finances pour 2007 a octroyé une majoration de cette fraction de TIPP, la portant de 18 % à 26 % pour la seule collectivité territoriale de Corse.

Le montant de ce prélèvement est évalué à 42,840 millions d’euros dans le cadre du présent projet de loi de finances, en progression de 1,4 %. Cette faible évolution traduit le ralentissement généralisé de l’augmentation de la consommation de carburants en France et son impact sur l’assiette de la TIPP.

4.– Les compensations d’allégements de fiscalité locale

Deux prélèvements sur recettes de l’État alimentent des concours ayant pour objet de compenser des allégements de fiscalité locale : la compensation d’exonérations de fiscalité locale et celle des pertes de base de taxe professionnelle.

Le total de ces prélèvements s’élèverait à 1 954,9 millions d'euros en 2008, en recul global de 14,26 millions d'euros, à périmètre constant. Ces prélèvements représentent 3,8 % de l’ensemble des prélèvements sur recettes.

a) Le prélèvement sur les recettes de l’État au titre de la compensation d’exonérations relatives à la fiscalité locale

Ce prélèvement couvre depuis 1993 de nombreuses compensations aux collectivités territoriales de mesures d’exonérations fiscales. Contrairement aux années antérieures, le fascicule des Voies et moyens (tome 1) associé au présent projet de loi de finances ne retrace plus sa composition, ce que le Rapporteur général ne peut que déplorer alors que le même projet propose d’en extraire (à l’article 12) deux compensations chargées du rôle d’ajustement du nouveau contrat de stabilité (cf. supra).

Toutefois, par compilation du coût estimé des dépenses fiscales associées à ce prélèvement sur recettes, elles-mêmes retracées dans le tome 2 dudit fascicule, les dotations du prélèvement peuvent être ainsi recomposées :

– 1 227 millions d’euros au titre de la compensation d’exonérations de la taxe d’habitation (-7 millions d’euros par rapport à la LFI 2007) ;

– 402 millions d’euros au titre des compensations relatives à la taxe foncière (+10 millions d’euros) ;

– 83 millions d’euros au titre des compensations d’exonérations de taxe professionnelle résultant de diverses dispositions législatives en faveur de l’aménagement du territoire (+ 1 millions d’euros) ;

– 78 millions d’euros au titre des compensations en Corse des allégements de base de taxe professionnelle et de taxe foncière sur les propriétés non bâties agricoles ainsi qu’au titre des exonérations de taxe professionnelle dans le cadre de la zone franche (+ 8 millions d'euros).

Au total, ce prélèvement s’établit donc à 1 790 millions d’euros dans le cadre du présent projet de loi de finances, en baisse de 0,8 % par rapport à 2007.

RÉPARTITION DU MONTANT DE LA COMPENSATION DES EXONÉRATIONS
RELATIVES À LA FISCALITÉ LOCALE
(PRÉVISIONS 2008)

(En millions d’euros)

Exonérations

Montant de la compensation

I.- Taxes foncières

 

w Taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB)

402

- dont ZFU

10

- dont exonérations pour les HLM situés en ZUS

96

- dont exonérations à caractère social

4

- dont exonérations pour les personnes de condition modeste

291

- dont exonérations pour les activités équestres

1

w Taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB)

414

- part départementale de l’exonération de TFPNB agricole

225

- part régionale de l’exonération de TFPNB agricole

43

- part communale - exonération de 20% de TFPNB agricole

137

- terrains plantés en bois

7

- exonération de TFPNB en Corse

2

Total Taxes foncières

816

II.- Taxe d’habitation

1 227

III.- Taxe professionnelle (hors DCTP, RCE, suppression part salaire de la TP)

 

w Exonération au titre des lois du 4 février 1995 et du 14 novembre 1996 (ZRR, ZRU, ZFU : créations et extensions d’établissements)

82

w Exonération en faveur de la Corse

66

w Investissements PME en Corse

3

w Zone franche de Corse

0,5

w Réduction de la fraction de recettes prises en compte dans les bases de TP des BNC

390

w Exonération de TP pour les activités équestres…………………………….

1

Total Taxe professionnelle

476,5

TOTAL GÉNÉRAL

2 519,5

Source : Ministère de l’économie, des finances et de l’emploi

b) Le prélèvement sur les recettes de l’État au titre de la compensation des pertes de base de taxe professionnelle

L’article 53 de la loi de finances pour 2004 a institué un prélèvement sur les recettes de l’État permettant de verser une compensation aux communes et groupements de communes qui enregistrent d’une année sur l’autre une perte importante de base d’imposition à la taxe professionnelle ou de ressources de redevances des mines. L’article 133 de la loi de finances rectificative pour 2006 a également ouvert un prélèvement sur recettes complémentaire visant à compenser les pertes de recettes liées à la diminution des bases tenant aux établissements de France Telecom. Cet élargissement du périmètre coïncidant avec la baisse des compensations prévues au titre du droit commun pour 2008, l’inscription de ce prélèvement sur recettes a été reconduite à 164 millions d’euros en 2008.

5.– Le Fonds de mobilisation départementale pour l’insertion

L’article 37 de la LFI pour 2006 a procédé à la création pour deux ans d’un fonds de mobilisation départementale pour l’insertion (FMDI) doté de 100 millions d’euros en 2006 et de 80 millions d’euros en 2007. Comme le prévoit cet article, le Fonds est alimenté par un prélèvement sur recettes de l’État. L’article 14 de la loi de finances rectificative pour 2006 a porté le montant du Fonds de 100 à 500 millions d’euros au titre de 2006, et de 80 à 500 millions d’euros pour 2007 et à 500 millions d'euros également pour 2008.

Ce Fonds vise à soutenir les départements dans les politiques d’insertion qu’ils mènent au profit des bénéficiaires du RMI. L’article 14 de la loi de finances rectificative pour 2006 a également précisé que ce Fonds serait réparti en trois enveloppes :

– 200 millions d'euros pour combler partiellement l’écart enregistré dans chaque département entre la compensation perçue et la croissance des charges liées au RMI depuis le transfert ;

– 150 millions d'euros en péréquation, afin de soutenir plus particulièrement les départements dont le nombre d’allocataires est important et le potentiel financier faible ;

– 150 millions d'euros pour aider à la réalisation de politiques de retour à l’emploi.

*

* *

La Commission a adopté l’article 18 sans modification

*

* *

B.– Autres dispositions

Article 19

Dispositions relatives aux affectations

Texte du projet de loi :

Sous réserve des dispositions de la présente loi, les affectations résultant de budgets annexes créés et de comptes spéciaux ouverts antérieurement à la date d’entrée en vigueur de la présente loi sont confirmées pour l’année 2008.

Exposé des motifs du projet de loi :

L’article 16 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances dispose que « certaines recettes peuvent être directement affectées à certaines dépenses. Ces affectations spéciales prennent la forme de budgets annexes ou de comptes spéciaux ou de procédures comptables particulières au sein du budget général ou d’un budget annexe ». L’article 34-I-3 de la même loi organique prévoit que « la loi de finances de l’année comporte toutes dispositions relatives aux affectations de recettes au sein du budget de l’État ».

En conséquence, l’objet de cet article est de confirmer pour 2008 les affectations résultant des lois de finances antérieures, sous réserve des dispositions de la présente loi.

Observations et décision de la Commission :

L’article premier de la loi organique relative aux lois de finances
(n° 2001-692 du 1er août 2001) dispose que « dans les conditions et sous les réserves prévues par la présente loi organique, les lois de finances déterminent, pour un exercice, la nature, le montant et l’affectation des ressources et des charges de l’État, ainsi que l’équilibre budgétaire et financier qui en résulte ».

Son article 16 dispose pour sa part que « certaines recettes peuvent être directement affectées à certaines dépenses. Ces affectations prennent la forme de budgets annexes, de comptes spéciaux ou de procédures comptables particulières au sein du budget général, d’un budget annexe ou d’un compte spécial ».

Les affectations de ressources au sein du budget de l’État, autorisées par l’article 16 précité, devant être déterminées pour chaque exercice en application de l’article premier de la loi organique relative aux lois de finances, le présent article propose de les confirmer pour l’année 2008. Cette confirmation doit s’entendre sous réserve des dispositions particulières qui pourraient être prises dans le présent projet de loi de finances.

*

* *

La Commission a adopté l’article 19 sans modification

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* *

Article 20

Répartition du produit de la taxe de l’aviation civile (TAC), entre le budget général et le budget annexe « Contrôle et exploitation aériens »

Texte du projet de loi :

I. ─ La quotité du produit de la taxe de l’aviation civile affectée au budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » est majorée comme suit pour les années 2008 à 2010 :

1° A compter du 1er janvier 2008 et jusqu’au 31 décembre 2009, les quotités du produit de la taxe de l’aviation civile affectées respectivement au budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » et au budget général de l’État sont de 53,37 % et de 46,63 % ;

2° A compter du 1er janvier 2010, les quotités du produit de la taxe de l’aviation civile affectées respectivement au budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » et au budget général de l’État sont de 51,47 % et de 48,53 %.

II. ─ A compter du 1er janvier 2011, les quotités du produit de la taxe de l’aviation civile affectées respectivement au budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » et au budget général de l’État sont de 49,56 % et de 50,44 %.

Exposé des motifs du projet de loi :

La taxe de l’aviation civile (TAC) a été créée par l’article 51 de la loi de finances pour 1999. Chaque année, la loi de finances détermine la répartition de son produit entre le budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » (BACEA) et le budget général. La TAC constitue une des ressources permettant d’assurer l’équilibre du BACEA.

La loi de finances pour 2007 a fixé, à compter du 1er janvier 2007, les quotités affectées au budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » et au budget général de l’État à respectivement 49,56 % et 50,44 %.

Le BACEA va supporter pendant les années 2008 à 2011 des investissements importants, notamment en matière de navigation aérienne. Ces investissements, directement utiles à la navigation aérienne, permettront, de générer des économies d’échelle par un meilleur partage de l’espace aérien. Dans l’intervalle, le coût de ces investissements ne peut être répercuté dans les redevances facturées aux compagnies aériennes en vertu des règles Eurocontrol.

Dans ces conditions, il est proposé de réviser à la hausse, pour une période transitoire allant jusqu’à 2010, la quotité de la TAC affectée au budget annexe. Cette dernière serait fixée à 53,37 % en 2008 et 2009 et serait ramenée à 51,47 % en 2010 avant de retrouver son niveau de 2007 en 2011.

Observations et décision de la Commission :

Le produit de la taxe de l’aviation civile est réparti, depuis sa création par la loi de finances pour 1999, entre le budget général et le budget annexe de l’aviation civile devenu, depuis 2006, le budget annexe « Contrôle et exploitation aériens ».

La répartition actuelle du produit de cette taxe repose sur l’affectation de 50,44 % de son produit au budget général et du solde, soit 49,56 %, au budget annexe « Contrôle et exploitation aériens ».

Le présent article propose de relever, jusqu’au 1er janvier 2011, la part du produit de la taxe de l’aviation civile affectée au budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » à 53,37 % du 1er janvier 2008 au 31 décembre 2009, puis à 51,47 % du 1er janvier 2010 au 1er janvier 2011, date à compter de laquelle la répartition actuelle serait rétablie.

I.– Le droit existant

A.– Le budget annexe « contrôle et exploitation aériens »

Le budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » retrace les activités de production de biens ou de prestations de services de la direction générale de l’aviation civile (DGAC).

Les recettes du budget annexe sont constituées par :

– des redevances qui sont les redevances de navigation aérienne rémunérant les prestations de l’opérateur de navigation aérienne (redevance de route et redevance pour services terminaux à la navigation aérienne) et des redevances de surveillance et de certification rémunérant les prestations de surveillance des opérateurs de l’aviation civile et la délivrance des agréments, autorisations, licences et certificats nécessaires aux opérateurs, personnels, équipements et systèmes ;

– le produit d’emprunts ;

– des recettes diverses (vente d’une production éditoriale, rémunérations de prestations de formation aéronautique, recettes domaniales, rémunérations de services par des instances internationales) ;

– la quotité de la taxe de l’aviation civile qui lui est affectée.

Le projet de annuel de performance annexé au projet de loi de finances pour 2007 évaluait les recettes de fonctionnement du budget annexe à 1 538 millions d’euros dont 1 287 millions d’euros provenant des redevances de navigation aérienne, 167 millions d’euros provenant de l’affectation d’une part du produit de la taxe d’aviation civile, 32,3 millions d’euros provenant des redevances de surveillance et d’exploitation et le solde (soit 52 millions d’euros) provenant de recettes diverses, de produits exceptionnels et de reprises sur amortissements et provisions.

La part du produit de la taxe d’aviation civile affecté au budget annexe représentait donc, en 2007, environ 11 % des recettes de fonctionnement de celui-ci.

B.– La taxe de l’aviation civile

Régie par l’article 302 bis K du code général des impôts, la taxe de l’aviation civile est due par les entreprises de transport aérien public et assise sur le nombre de passagers et la masse de fret et de courrier embarqués en France.

Le tarif de la taxe est de 3,92 euros par passager embarqué à destination de la France, d'un autre État membre de la Communauté européenne, d'un autre État partie à l'accord sur l'Espace économique européen, ou de la Confédération suisse, de 7,04 euros par passager embarqué vers d'autres destinations et de 1,17 euro par tonne de courrier ou de fret embarquée.

Il convient de noter qu’est également prélevée sur la même assiette, la contribution de solidarité sur les billets d’avion, perçue au profit du fonds de solidarité pour le développement (97) créé par l’article 22 de la loi de finances rectificative pour 2005 et géré par l’Agence française de développement.

Son montant dépend de la destination du passager et de la classe dans laquelle il voyage (appréciée selon le fait que le passager puisse avoir ou non accès gratuitement à des services qui ne sont pas offerts à l’ensemble des passagers). Il s’établit, pour les passagers à destination de la France, d’un autre État membre de la Communauté européenne ou d’un autre État partie à l'accord sur l'Espace économique européen, à un euro s’ils voyagent en classe économique et à dix euros s’ils voyagent dans une autre classe et, pour les passagers à destination d’un autre État, à quatre euros lorsqu’ils voyagent en classe économique et à quarante euros lorsqu’ils voyagent dans une autre classe(98).

C.– L’évolution de la répartition du produit de la taxe de l’aviation civile

Alors que l’article 20 de l’ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances autorisait la création de budgets annexes pour retracer « les opérations financières des services de l'État que la loi n'a pas dotés de la personnalité morale et dont l'activité tend essentiellement à produire des biens ou à rendre des services donnant lieu au payement de prix », l’article 18 de la loi organique relative au loi de finances du 1er août 2001 n’autorise la création de budgets annexes que pour retracer « les seules opérations des services de l'État non dotés de la personnalité morale résultant de leur activité de production de biens ou de prestation de services donnant lieu au paiement de redevances, lorsqu'elles sont effectuées à titre principal par lesdits services ».

Ce nouveau cadre juridique a conduit au transfert vers le budget général, à compter du 1er janvier 2006, des crédits et des dépenses de la direction générale de l’aviation civile correspondant aux missions régaliennes de celle-ci, mais retracées jusqu’alors au sein du budget annexe de l’aviation civile, rebaptisé, compte tenu de son changement de périmètre, budget annexe « Contrôle et exploitation aériens ».

Du fait de ce transfert, la loi de finances pour 2006 a procédé à une modification de la répartition du produit de la taxe de l’aviation civile entre le budget annexe et le budget général en portant la part affectée au budget général de 34,42 % à 56,27 %. La part du budget général a ensuite été abaissée par la loi de finances pour 2007 à 50,44 %.

II.– La répartition du produit de la taxe de l’aviation civile proposée

Le présent article propose de relever, jusqu’au 1er janvier 2011, la part du produit de la taxe de l’aviation civile affectée au budget annexe à 53,37 % du 1er janvier 2008 au 31 décembre 2009 puis à 51,47 % du 1er janvier 2010 au 1er janvier 2011, date à compter de laquelle la répartition actuelle serait rétablie.

Selon les informations communiquées par le Gouvernement au Rapporteur général, le produit attendu de la taxe de l’aviation civile pour 2008 est de 364,44 millions d’euros soit, sur la base de la répartition proposée, une recette de 194,49 millions d’euros au profit du budget annexe et une recette de 169,93 millions d’euros au profit du budget général.

Il convient de rappeler que le projet annuel de performances du budget annexe annexé au projet de loi de finances pour 2006 évaluait la quotité lui étant affectée à 143,5 millions d’euros. En deux ans, le produit de la taxe affecté au budget annexe progressera donc de 51 millions d’euros soit 35,5 %.

À moyen terme et à tarif constant, le produit de la taxe peut être estimé sur la base du rythme d’évolution attendu du trafic, soit, selon les informations communiquées par le Gouvernement au Rapporteur général, 4,2 %. Le produit attendu de la taxe serait donc de l’ordre de 380 millions d’euros en 2009, de 390 millions d’euros en 2010 et de 400 millions d’euros en 2011, et sa part affectée au budget annexe serait donc de 202,8 millions d’euros en 2009, de 200,73 millions d’euros en 2010 et de 198,24 millions d’euros en 2011.

Le Gouvernement justifie cette évolution par les investissements importants que devra supporter le budget annexe de 2008 à 2011, investissements dont l’exposé des motifs du projet de loi indique que le coût « ne peut être répercuté dans les redevances facturées aux compagnies aériennes en vertu des règles Eurocontrol ».

De fait, le document 07.60.01 de l’organisation européenne pour la sécurité de la navigation aérienne (dite Eurocontrol) relatif aux principes d’établissement de l’assiette des coûts pour les redevances des services de route précise (point 1.5) que « la prise en compte des installations et services est subordonnée à l'une des conditions suivantes: soit ils sont en exploitation, soit leur mise en exploitation est prévue pour la fin de l'année n + 1 ».

On peut, en revanche, s’interroger sur le choix du financement de ces investissements par le relèvement de la quotité de la taxe de l’aviation civile affectée au budget annexe, donc sur leur financement de fait par le budget général et son endettement, alors même que le budget annexe peut être financé par des produits d’emprunt. Du point de vue de la dette publique, les deux options sont naturellement équivalentes, la dette du budget annexe, qui est gérée par l’Agence France Trésor, étant intégrée au budget de l’Etat. Le financement des investissements par une dette propre au budget annexe assurerait toutefois une plus grande transparence quant à la réalité des coûts supportés par celui-ci.

*

* *

La Commission a adopté l’article 20 sans modification.

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* *

Article 21

Ressources des organismes de l’audiovisuel public

Texte du projet de loi :

Le VI de l’article 46 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 est ainsi modifié :

1° Au 2° du 1, les mots : « 509 millions d’euros en 2007 » sont remplacés par les mots : « 493 millions d’euros en 2008 » ;

2° Au 3, les mots : « 2007 sont inférieurs à 2 281,4 millions d’euros » sont remplacés par les mots : « 2008 sont inférieurs à 2 397,67 millions d’euros ».

Exposé des motifs du projet de loi :

Le présent article a pour objet de reconduire le dispositif de garantie de ressources des organismes de l’audiovisuel public mis en place en 2005 et reconduit en 2006 et 2007 et d’actualiser, au regard des prévisions de recouvrement de redevance audiovisuelle pour 2008, les données afférentes au compte de concours financiers intitulé « Avances à l’audiovisuel public ».

Observations et décision de la Commission :

Le présent article a pour objet d’actualiser pour 2008 le double dispositif de garantie mise en œuvre lors de la réforme de la redevance en 2005 :

– au bénéfice des organismes de l’audiovisuel, d’une part, il dispose que l’État prend à sa charge les éventuelles moins-values de redevance en cas d’encaissements nets inférieurs à 2 397,67 millions d’euros (contre 2 281,4 millions d'euros en 2007) ;

– au bénéfice de l’État, d’autre part, il prévoit que les dégrèvements de redevance audiovisuelle pris en charge par l’État sont plafonnés à 493 millions d'euros (contre 509 millions d'euros en 2007).

Au total, il vise à garantir aux organismes de l’audiovisuel public 2 890,67 millions euros, soit une progression très dynamique de 100 millions d’euros (+ 3,59 % par rapport à la loi de finances pour 2007). Cette somme correspond aux engagements financiers pris par l’État dans les contrats d’objectif et de moyens conclus avec les organismes de l’audiovisuel public (99).

RESSOURCES PUBLIQUES DU SERVICE PUBLIC DE L’AUDIOVISUEL EN 2006, 2007 ET 2008

(en millions d'euros)

 

LFI 2006

LFI 2007

PLF 2008

Encaissements nets garantis de redevance audiovisuelle

2 280

2 281 (+ 1)

2 398 (+ 117)

Dégrèvements de redevance pris en charge par le budget général de l’État

440

509 (+ 69)

493 (– 16)

TOTAL ressources publiques allouées aux organismes de l’audiovisuel public à partir du compte de concours financiers « Avances à l’audiovisuel public »

2 720

2 790 (+ 70, + 2,6%)

2 890 (+ 100, + 3,59%)

TOTAL hors taxe

2 665

2 733

2 831

+ Subvention du ministère des affaires étrangères à RFI

72

74

76

TOTAL redevance et subvention HT

(moyens publics alloués à l’audiovisuel public)

2 737

2 807 (+ 70, + 2,56 %)

2 907 (+ 100, + 3,57 %)

ÉVOLUTION DU FINANCEMENT PRÉVUE PAR LES CONTRATS D’OBJECTIF ET DE MOYEN

(en millions d’euros)

 

2007

2008

2009

2010

Commentaires

FTV

1 919

1 985

2 043

2 096

COM 2007-10 signé en avril 2007

Arte France

214

223

232

239

COM 2007-11 signé en mars 2007

RF

519

539

560

-

COM 2006-09 signé en décembre 2006

RFI

58

59

59

-

Aucun COM n’a été signé pour l’instant

INA

80

83

86

-

COM 2005-09 signé en 7 novembre 2005

TOTAL

2 790

2 890

2 980

-

 

1.– La réforme du mode de collecte de la redevance audiovisuelle

La redevance audiovisuelle est l’héritière de la redevance pour droit d’usage des postes récepteurs de télévision créée en 1949 par le Gouvernement d’Henri Queuille(100), sous la forme d’une taxe parafiscale. L’article 61 de la loi organique relative aux lois de finances (loi n° 2001-692 du 1er août 2001) ayant supprimé l’ensemble des taxes parafiscales à compter du 1er janvier 2004, la redevance pour droit d’usage des postes récepteurs de télévision a dû être remplacée à compter de cette date. Une taxe dénommée redevance audiovisuelle a été instituée pour une durée d’une année par l’article 37 de la loi de finances initiale pour 2004 (n° 2003-1311 du 30 décembre 2003), dans la perspective d’une véritable réforme l’année suivante.

Conformément aux attentes exprimées par Parlement, l’article 41 de la loi de finances initiale pour 2005 (n° 2004-1484 du 30 décembre 2004) a profondément réformé la redevance, constituant un éloquent « exemple de modernisation réussie de l’État » selon les termes de notre collègue M. Patrice Martin-Lalande, Rapporteur spécial de la mission « Médias » (101).

Le recouvrement de ce qui est devenu une imposition de toute nature établie au profit des sociétés et des établissements publics de l’audiovisuel public a été adossé à celui de la taxe d’habitation, pour les particuliers, et de la taxe sur la valeur ajoutée, pour les professionnels, afin :

– d’autoriser une collecte beaucoup plus performante grâce à la mise en place d’un système de collecte conjointe avec la taxe d’habitation pour les particuliers, un seul titre de paiement interbancaire étant désormais fourni ;

– de lutter efficacement contre la fraude, la condition de détention d’une télévision étant désormais présumée remplie dès lors que le contribuable n’indique pas expressément dans sa déclaration de revenu ne pas détenir de téléviseur dans sa résidence principale ou secondaire ;

– de renforcer l’équité de l’impôt en étendant le champ des personnes exonérées de redevance à celui des personnes exonérées de la taxe d’habitation (soit un million de nouveaux foyers à revenus modestes supplémentaires, portant à près de 5 millions le nombre de ménages exonérés de la redevance).

Cependant, les incertitudes relatives au bouclage financier de la réforme ont conduit le législateur à assortir la réforme d’un dispositif de double garantie au bénéfice des organismes de l’audiovisuel et de l’État.

2.– La garantie de ressource accordée aux organismes de l’audiovisuel public

Pour les organismes de l’audiovisuel public, l’Assemblée nationale avait adopté lors de la discussion budgétaire pour 2005, à l’initiative de M. Patrice Martin-Lalande, un amendement garantissant un niveau de ressources affectées.

À cette fin, il avait été inséré un nouvel alinéa IV à l’article 55 de la loi de finances initiale pour 2005 (n° 2004-1484 du 30 décembre 2005), qui a créé le compte d’avances n° 903-60 « Avances aux organismes de l’audiovisuel public » (102), prévoyant que dans le cas où les encaissements nets (103) de redevance affectés au compte d’avance se révéleraient plus faibles qu’anticipés la prise en charge par l’État des dégrèvements de redevance, plafonnée elle-même comme il sera vu plus bas, serait relevée à due concurrence de la moins-value de recettes.

L’article 55 avait fixé un montant d’encaissements nets de redevance de 2 201,8 millions d'euros (104), porté à 2 222,2 millions par l’article 9 de la loi de finances rectificative pour 2005 (n° 2005-1720 du 30 décembre 2005).

Le VI de l’article 36 de la loi de finances initiale pour 2006 (n° 2005-1719 du 30 décembre 2005) a repris les dispositions du IV de l’article 55 afin d’assurer la pérennité du compte d’avances devenu, conformément à la loi organique relative aux lois de finances, un compte de concours financiers « Avances à l’audiovisuel public ». Il a fixé (105) une garantie de ressource de 2 280,5 millions d'euros pour 2006.

ENCAISSEMENTS DE REDEVANCE : PRÉVISIONS ET EXÉCUTION

(en millions d’euros) 

 

LFI 2005

LFR 2005

Exécution 2005

LFI
2006

Exécution 2006

LFI 2007

PLF 2008

Encaissements bruts

2 266,8

2 287,2

2 259,0

2 304,5

2 256,9

2 305,4

2 437,7

Frais d’assiette, de recouvrement et de trésorerie perçus par l’État

– 65

– 65

– 66,3

– 24

– 41,5

– 24

– 40

Encaissements nets (en souligné, montants faisant l’objet d’une garantie)

2 201,8

2 222,2

2 192,7

2 280,5

2 215,4

2 281,4

2 397,7

La réforme des modalités de collecte de la redevance a produit de bons résultats.

En 2005 et en 2006, les montants d’encaissements nets de redevance ayant été inférieurs aux montants prévus, le mécanisme de la garantie de ressources a joué et le montant des dégrèvements pris en charge par l’État a été augmenté à due concurrence.

Les encaissements bruts de redevance ont en effet atteint 2 259,0 millions d'euros en 2005, soit une hausse de 47,1 millions d'euros (+ 2,1 %) par rapport à 2004, alors que le montant de la redevance a été abaissé, de 116,5 à 116 euros pour la métropole, et que le principe de la perception d’une seule redevance par foyer a été adopté. Ainsi, le produit de redevance net des frais d’assiette, de recouvrement et de trésorerie – fixé à 2 % des encaissements, à titre exceptionnel, en 2005 – a atteint 2 192,7 millions d'euros en 2005. Les montants d’encaissement de redevance sont restés globalement stables en 2006. Les encaissements bruts ont atteint 2 256,9 millions d’euros (– 0,1 %) (106). Cette légère décrue s’explique par la baisse des « recouvrements sur année antérieures ». Entre 2005 et 2006, les recouvrements de première année ont progressé de 37 millions d’euros tandis que les recouvrements sur années antérieures ont diminué de 39 millions. Le montant des encaissements nets (2 215,4(107) millions d’euros), a progressé de 1 % par rapport à 2005. Le taux de recouvrement de la redevance sur les particuliers est passé de 91,5 % en 2005 à 91,4 % en 2006.

Le montant de la redevance devrait demeurer inchangé en 2008, à 116 euros par foyer en France métropolitaine et à 74 euros dans les départements d’outre-mer et il n’est prévu qu’une légère amélioration du taux de recouvrement pour les particuliers (92 %). La très forte augmentation des recouvrements de redevance prévue par le projet de loi de finances pour 2008 s’explique par l’arrivée à échéance en 2007 du dispositif des droits acquis (évoqué plus bas).

Le troisième alinéa du présent article propose ainsi de garantir aux organismes de l’audiovisuel public 2 397,67 millions d’euros d’encaissement nets, ce qui représente une hausse de 5,1 % par rapport au montant prévu en loi de finances pour 2007.

3.– Le plafonnement des dégrèvements pris en charge par l’État

L’article 41 de la loi de finances initiale pour 2005 a aligné le régime des dégrèvements de redevance sur celui applicable à la taxe d’habitation, tout en maintenant à titre transitoire, jusqu’en 2007, les exonérations de redevance dont bénéficiaient au 31 décembre 2004 certaines personnes âgées ou handicapées, dispositif dit des droits acquis (108).1 050 000 personnes nouvelles sont entrées dans le champ des exonérations et dégrèvements, pour un coût net supplémentaire estimé à 75 millions d'euros, tandis que 879 288 personnes sont restées exonérées de redevance.

La prorogation du dispositif des droits acquis n’est pas prévue par le présent projet de loi, ce qui est parfaitement justifié dès lors que l’on est entré dans une logique d’alignement du mécanisme de la redevance sur celui de la taxe d’habitation.

NOUVEAUX DÉGRÈVEMENTS DE REDEVANCE INDUITS PAR SON ADOSSEMENT
À LA TAXE D’HABITATION

 

Nombre

Personnes âgées entre 60 et 65 ans (foyer dont l’un des membres a entre 60 et 65 ans et dont aucun membre n’a plus de 65 ans) (1)

160 000

Personnes bénéficiant de l’allocation adulte handicapé (1)

210 000

Personnes veuves  (1)

130 000

Bénéficiaires du revenu minimum d’insertion (RMI)

550 000

Total

Environ 1 050 000

(1) Pour les trois premières catégories, les dégrèvements sont sous condition que le revenu fiscal est inférieur à un montant (7 165 euros en 2004 pour un foyer comportant une part de quotient familial).

 

Source : Rapport n° 1863 tome 2 sur le projet de loi de finances pour 2005.

RÉGIME DES DROITS ACQUIS EN 2006

Personnes âgées

Personnes handicapées

TOTAL

851 422

27 866

879 288

L’article 55 précité de la loi de finances initiale pour 2005, repris par le 2° du 1 du VI de l’article 46 précité de la loi de finances initiale pour 2006, a plafonné le montant des dégrèvements de redevance pris en charge par le budget général de l’État en 2005 et en 2006.

Il importe de souligner que la détermination de ce plafond, en particulier dans la mesure où il est accompagné d’un mécanisme d’ajustement de nature à garantir un niveau de ressources annuelles au service public de l’audiovisuel (voir plus haut), est moins une prévision fiscale qu’un choix politique consistant à fixer, ex ante, le montant minimum des recettes publiques accordées à l’audiovisuel.

Le plafond a ainsi été fixé à 440 millions d’euros en 2005 et 2006, mais les dégrèvements compensés par l’État ont atteint 469,6 millions d'euros en 2005, soit 29,6 millions d'euros de plus que prévu en loi de finances initiale, et 505 millions d'euros (+ 65 millions d'euros) en 2006, de façon à compenser la moins-value d’encaissements de redevance par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale.

Le deuxième alinéa du présent article prévoit d’abaisser le montant des dégrèvements pris en charge par l’État de 509 millions d'euros à 493 millions d’euros.

En 2006, les dégrèvements de redevance ont atteint un montant de l’ordre 665 millions d'euros. Le Gouvernement estime que le montant des dégrèvements lié au régime des droits acquis peut être estimé à 90 millions d’euros (780 000 personnes concernées x 115,11 euros, ce qui correspond au montant moyen de la redevance). En 2008, le montant des dégrèvements devrait donc se situer autour de 575 millions d’euros, soit un niveau proche, mais encore significativement supérieur au plafond proposé par le présent article.

STATISTIQUES RELATIVES AUX DÉGRÈVEMENTS DE REDEVANCE AUDIOVISUELLE

(en euros)

Dégrèvements opérés d’office sur le rôle

2005

2006

 

Nombre

Montant

Nombre

Montant

Allocation de solidarité aux personnes âgées

80 853

9 235 266

75 377

8 590 180

Allocation aux adultes handicapés

301 709

34 760 104

312 242

35 953 078

Personnes âgées de plus de 60 ans

2 647 029

303 967 566

2 630 376

301 917 798

Veufs et veuves

120 457

13 853 354

115 138

13 240 382

Infirmes et invalides

144 372

16 723 632

141 507

16 390 788

Titulaires du revenu minimum d’insertion

636 829

71 455 820

673 624

75 731 012

Titulaires du revenu minimum d’insertion (maintien d’un an)

118 628

13 502 044

131 451

14 915 928

Outre-mer

40 780

3 017 720

41 190

3 048 060

         

Droits acquis : personnes âgées de plus de 65 ans

1 025 733

118 796 154

851 422

98 629 208

Droits acquis : infirmes

33 075

3 821 790

27 866

3 220 192

         

Total

5 149 465

589 133 450

5 000 193

571 636 626

Source : DGI

(en euros)

Autres dégrèvements

2005

2006

Nombre de réclamations contentieuses reçues

674 053

659 057

Nombre de réclamations contentieuses traitées

661 905

666 073

dont nombre d’admissions

516 310

624 523

Nombre de dégrèvements d’office prononcés

82 241

117 201

Nombre de réclamations gracieuses reçues

94 101

151 068

Nombre de réclamations gracieuses traitées

88 601

151 184

dont nombre d’admissions

38 054

73 693

Montant dégrevé

72 743 647

93 038 055

Source : DGI

*

* *

Après avoir rejeté un amendement présenté par M. Patrice Martin-Lalande tendant à supprimer le plafonnement du montant des dégrèvements de redevance audiovisuelle pris en charge par l’État afin d’augmenter les ressources attribuées aux organismes de l’audiovisuel public, la Commission a adopté l’article 21 sans modification.

*

* *

Article additionnel après l’article 21 :

Majoration du barème de la taxe sur la publicité télévisée

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Jérôme Cahuzac, tendant à majorer le barème de la taxe sur la publicité télévisée.

M. Jérôme Cahuzac a fait observer qu’il s’agit de revaloriser les tarifs de la taxe inchangés depuis 2005, ce qui a entraîné une réduction de 11 % des ressources du Fonds de soutien à l’expression radiophonique locale.

M. Laurent Hénart s’est déclaré en faveur de cet amendement en soulignant qu’il est important de soutenir l’expression radiophonique locale et que le montant des ressources de l’État ne serait pas affecté.

Contre l’avis du Rapporteur général, la Commission a adopté cet amendement (amendement n° I-11).

*

* *

Article 22

Simplification du financement de l’Agence de l’environnement
et de la maîtrise de l’énergie (ADEME)

Texte du projet de loi :

I. ─ Le produit de la taxe mentionnée à l'article 266 sexies du code des douanes est affecté à l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie à hauteur de 242 millions d'euros.

II. ─ Le 6 de l'article 266 quinquies et le 9 de l'article 266 quinquies B du même code sont abrogés.

III. ─ Dans le premier alinéa du I de l'article 1635 bis O du code général des impôts, les mots : « au profit de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie » sont supprimés.

IV. ─ Dans le second alinéa de l’article L. 131-6 du code de l’environnement, le mot : « parafiscales » est supprimé.

V. ─ Les dispositions des I, II et III du présent article entrent en vigueur le 1er janvier 2008.

Exposé des motifs du projet de loi :

En 2007, l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) bénéficie du produit de quatre taxes distinctes, pour un montant global de 242 millions € :

– la taxe intérieure sur la consommation de gaz naturel ;

– la taxe sur les voitures particulières les plus polluantes ;

– la taxe intérieure de consommation applicable aux houilles, aux lignites et aux cokes ;

– la taxe générale sur les activités polluantes.

Dans un souci de simplification administrative et de gestion, il est proposé de regrouper sur une seule taxe, à compter de l'exercice 2008, la fiscalité affectée à l’ADEME. L’affectation d’une fraction majorée du produit de la taxe générale sur les activités polluantes est compensée par la réaffectation au budget général de l’État des trois autres taxes jusqu’à présent affectées à l’ADEME, pour le même montant.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article a pour objet d’affecter à l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) le produit de la TGAP à hauteur de 242 millions d’euros, le produit des trois autres taxes actuellement affecté à l’ADEME – taxe intérieure sur la consommation de gaz naturel, taxe additionnelle à la taxe sur les cartes grise et taxe intérieure de consommation sur le charbon, les houilles et les lignites – étant reversé dans le budget général.

I.– L’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie

A.– Les missions

L’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie est un établissement public à caractère industriel et commercial créé par la loi n° 90-1130 du 19 décembre 1990 et organisé par le décret n° 91-732 du 20 juillet 1991. L’ADEME est chargée de mener des missions de conseil, d’information, d’incitation et d’orientation de la recherche dans les domaines :

– de la prévention et de la lutte contre la pollution de l’air ;

– de la limitation de la production de déchets, leur élimination, leur récupération et leur valorisation, la protection des sols et la remise en état en cas de pollution ;

– de la réalisation d’économie d’énergie et de matières premières et du développement des énergies renouvelables ;

– du développement des technologies propres et économes ;

– de la lutte contre les nuisances sonores.

Elle est placée sous la triple tutelle des ministres chargés de l’Ecologie, de la Recherche et de l’Industrie.

B.– Les ressources

Outre des ressources propres s’élevant à environ 5 millions d’euros par an et correspondant à des contrats et des recettes de formation, de communication et d’édition, les ressources de l’ADEME proviennent principalement de subventions budgétaires et du produit de taxes affectées.

1.– Les ressources budgétaires

Les ressources budgétaires de l’ADEME sont inscrites, en LFI 2007, sur les crédits de quatre programmes :

– 33 millions d’euros sur le programme 134 « Développement des entreprises » de la mission « Développement et régulation économique » ;

– 5,351 millions d’euros sur le programme 188 « Recherche dans le domaine de l’énergie » de la mission « Recherche et enseignement supérieur » ;

– 28,544 millions d’euros sur le programme 189 « Recherche dans le domaine des risques et des pollutions » de la mission « Recherche et enseignement supérieur » ;

– 10 millions d’euros sur le programme 211 « Conduite et pilotage des politiques environnementales et développement durable » de la mission « Écologie et développement durable ».

Au total, les ressources budgétaires de l’ADEME se sont élevées, en 2007, à 76,9 millions d’euros.

2.– Les ressources fiscales

Le produit de trois taxes a été affecté à l’ADEME à partir de 2006 :

Taxes

Base légale

Loi de finances

Produit
(en 2007)

Produit (estimations
PLF 2008)

Taxe intérieure sur la consommation de gaz naturel

Article 266 quinquies
du code des douanes

Article 58 de la loi de finances initiale pour 2006

192 M€

193 M€

Taxe additionnelle
à la taxe sur les cartes grises

Article 1635 bis O du code général des impôts

Article 18 de la loi de finances initiale pour 2006

15 M€

19 M€

Taxe intérieure de consommation sur le charbon, les houilles et les lignites

Article 266 quinquies B
du code des douanes

Article 36 de la loi de finances rectificative
pour 2006

5 M€

5 M€

Enfin, l’article 39 de la loi de finances rectificative pour 2006 a affecté à l’ADEME, en 2007 et dans la limite de 25 millions d’euros, le produit de la taxe générale sur les activités polluantes.

Au total, l’Agence de l’environnement de la maîtrise de l’énergie a bénéficié, en 2007, de recettes fiscales affectées s’élevant à 237 millions d’euros, celui-ci représentant donc 75 % de ses ressources.

II.– Les dispositions du présent article

Le I du présent article a pour objet d’affecter à l’ADEME « le produit de la taxe mentionnée à l’article 266 sexies du code des douanes », c'est-à-dire la taxe générale sur les activités polluantes, « à hauteur de 242 millions d’euros ». Le produit total de cette taxe étant évalué pour 2008 à 495 millions d’euros, c’est près de la moitié de celui-ci qui sera affecté à l’ADEME, cette affectation étant, au contraire de celle prévue par l’article 39 de la loi de finances rectificative pour 2006, pérenne.

L’instabilité des modalités de financement de l’ADEME

A sa création en 1990, les ressources de l’ADEME étaient constituées, à hauteur de 70 %, par le produit de cinq taxes qui lui était affecté (taxe sur le traitement et le stockage des déchets ménagers, taxe sur le traitement et le stockage des déchets industriels spéciaux, taxe sur la pollution atmosphérique, taxe sur les nuisances sonores et taxe sur les huiles de base).

L’article 45 de la loi de finances initiale pour 1999 ayant substitué à celles-ci une taxe générale sur les activités polluantes (TGAP), le financement de l’ADEME a été totalement « budgétisé » sur les crédits de ses ministères de tutelle.

Enfin, à partir de 2006, a été affecté à l’ADEME le produit de la taxe intérieure sur la consommation de gaz naturel et de la taxe additionnelle à la taxe sur les cartes grises, puis celui de la nouvelle taxe intérieure de consommation sur le charbon, les houilles et les lignites, les subventions budgétaires étant alors réduites à due concurrence.

En contrepartie, le II du présent article abroge, dans le 6 de
l’article 266 quinquies et le 9 de l’article 266 quinquies B du code des douanes, les dispositions relatives à l’affectation à l’ADEME du produit de la taxe intérieure sur la consommation de gaz naturel et de la taxe intérieure de consommation sur le charbon, les houilles et les lignites. De même, le III supprime, dans le premier alinéa du I de l’article 1635 bis O du code général des impôts, les mots « au profit de l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie ».

Le produit des trois taxes jusqu’alors affecté à l’ADEME étant estimé, dans le projet de loi de finances pour 2008, à 217 millions d’euros (109), le présent article ne modifie donc pas le montant des ressources fiscales dont disposera l’ADEME en 2008, les dotations budgétaires de celle-ci étant par ailleurs quasiment maintenues – à 75,4 millions d’euros – à leur niveau de 2007. En revanche, il a le mérite de simplifier et de rationaliser son financement en établissant un lien direct entre les ressources fiscales de l’ADEME, ramenées au produit d’une seule et unique taxe, et ses missions.

Enfin, le IV du présent article, tirant les conséquences de la disparition des taxes parafiscales (110), supprime, dans le deuxième alinéa de l’article L. 131-6 du code de l’environnement relatif aux ressources de l’ADEME, le mot « parafiscales ».

En application du V du présent article, ses dispositions entreront en vigueur le 1er janvier 2008.

*

* *

Après avoir rejeté un amendement présenté par M. Jean-Pierre Brard tendant à déplafonner le produit de la taxe générale sur les activités polluantes affecté à l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie, la Commission a adopté l’article 22 sans modification.

*

* *

Article 23

Modification des ressources de l’Agence nationale des titres sécurisés (ANTS)

Texte du projet de loi :

Dans l’article 46 de la loi n° 2006-1666 du 21 décembre 2006 de finances pour 2007, les mots : « dans la limite de 45 millions d’euros, à l’Agence nationale des titres sécurisés à compter de la création de cette agence et au plus tard le 1er juin 2007 » sont remplacés par les mots : « dans la limite de 47,5 millions d’euros, à l’Agence nationale des titres sécurisés ».

Exposé des motifs du projet de loi :

L’Agence nationale des titres sécurisés (ANTS), créée par le décret n° 2007-240 du 22 février 2007 a pour objet de développer, d’acquérir, d’exploiter et de maintenir les moyens nécessaires à la mise en œuvre de procédures sécurisées permettant la délivrance des titres réglementaires.

Elle est financée en partie au moyen de l’affectation d’une fraction des produits perçus en application de l’article 953 du code général des impôts lors de la délivrance des passeports. La loi de finances initiale pour 2007 a fixé cette fraction à 70 %, dans la limite d’un plafond fixé à 45 millions €.

L’ANTS prenant désormais à sa charge la production des passeports délivrés par les services du ministère des affaires étrangères, il est proposé de relever ce plafond à 47,5 millions € à compter de 2008.

Observations et décision de la Commission :

L’article 46 de la loi de finances pour 2007 prévoit l’affectation de 70 % du produit des taxes de délivrance de passeport et des taxes assimilées (111), dans la limite de 45 millions d’euros, à l’Agence nationale des titres sécurisés à compter de la création de celle-ci. Le présent article propose de relever ce plafond à 47,5 millions d’euros et de procéder par ailleurs à un toilettage rédactionnel de cette disposition d’affectation pour prendre acte de la création effective de cette agence par le décret n° 2007-240 du 22 février 2007.

L'Agence nationale des titres sécurisés (ANTS) est un établissement public national à caractère administratif placé sous la tutelle du ministre de l'intérieur et ayant pour mission de répondre aux besoins des administrations de l'État en matière de titres sécurisés, c’est-à-dire de documents délivrés par l'État et faisant l'objet d'une procédure d'édition et de contrôle sécurisée.

Seule son activité de prise en charge de la production des passeports est financée par l’affectation de taxe précédemment évoquée. Les autres missions de l’Agence et ses dépenses de fonctionnement sont financées par des crédits budgétaires, relevant du programme « Administration territoriale » de la mission « Administration générale et territoriale de l’État ».

À compter de 2008, l’ANTS, qui prend déjà en charge le coût de la production des passeports délivrés sur le sol national, étendra son action aux passeports délivrés à l’étranger par le réseau diplomatique et consulaire.

Celui-ci a établi, de juin 2006 à juin 2007, 160 000 passeports. Le coût de production unitaire d’un passeport par l’Imprimerie nationale étant de 15,6 euros, la production, au titre de 2008, d’un nombre identique de passeports représente un coût de 2,5 millions d’euros, montant qui correspond au relèvement proposé du plafond du produit des taxes affecté à l’ANTS.

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La Commission a adopté l’article 23 sans modification.

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Article 24

Majoration des recettes du Centre national de développement du sport (CNDS)

Texte du projet de loi :

Le 1 du III de l’article 53 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 est ainsi modifié :

1° Après la deuxième phrase du premier alinéa, il est inséré une phrase ainsi rédigée : « A compter du 1er janvier 2008, le taux et le plafond du prélèvement mentionnés précédemment sont portés respectivement à 1,8 p. cent et 163 millions d’euros. » ;

2° Le dernier alinéa est complété par la phrase suivante : « En 2008, ce taux et ce plafond sont portés respectivement à 0,7 p. cent et 63 millions d’euros. »

Exposé des motifs du projet de loi :

Le présent article vise à renforcer les moyens d’intervention du Centre national pour le développement du sport (CNDS), en particulier en direction des quartiers en difficulté et des jeunes scolarisés.

A partir du 1er janvier 2008, les ressources générales du CNDS sont majorées de 10 millions € par rapport à 2007. Les moyens consacrés au « Programme national de développement du sport 2006-2008 » sont par ailleurs portés à 63 millions €, soit 20 millions € supplémentaires par rapport à 2007.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article a pour objet de majorer de 30 millions d’euros en 2008 les prélèvements sur les sommes misées sur les jeux exploitées par la Française des jeux affectés au Centre national pour le développement du sport (CNDS).

I.– Le Centre national pour le développement du sport

A.– Les missions

Le décret du 2 mars 2006 (n° 2006-248, JO n° 53 du 3 mars 2006 p. 3253) a créé un nouvel établissement public national à caractère administratif dénommé « Centre national pour le développement du sport » et placé sous la tutelle du ministre chargé des sports.

Cet établissement a pour mission, dans le cadre des orientations générales fixées par le ministre chargé des sports, de :

– contribuer au développement de la pratique du sport par le plus
grand nombre ;

– favoriser l'accès au sport de haut niveau et l'organisation de manifestations sportives ;

– promouvoir la santé par le sport ;

– améliorer la sécurité des pratiques sportives et la protection des sportifs ;

– renforcer l'encadrement de la pratique sportive.

Il a également pour mission de financer les actions agréées par le ministre chargé des sports, mentionnées au second alinéa du 1 du III de l'article 53 de la loi de finances pour 2006, pour lesquelles il peut passer des conventions avec toute personne morale de droit public ou privé. De plus, en application du cinquième alinéa du 1 de ce même article, le CNDS a repris l’ensemble des engagements contractés par l’État envers les collectivités territoriales et les associations au titre du Fonds national de développement du sport (FNDS), de même que l’exécution des contrats de plan État-régions concernant les projets d’équipements sportifs.

Enfin, il participe au financement du programme national pour le développement du sport 2006-2008 (PNDS), présenté par le ministre de la Jeunesse, des Sports et de la Vie associative lors du conseil des ministres du 18 janvier 2006.

Le programme national de développement du sport 2006-2008
(extrait de la communication du ministre chargé des sports
lors du conseil des ministres du 18 janvier 2006)

Annoncé par le Président de la République à l’occasion des « États généraux du sport » tenus le 8 décembre 2002, le programme national de développement du sport a pour ambition de développer la pratique sportive pour le plus grand nombre, de mieux préparer les élites sportives pour les grandes compétitions et de renforcer le rayonnement sportif international de la France. Il est mis en œuvre en partenariat avec le Comité national olympique et sportif français.

1. Développer la pratique sportive pour le plus grand nombre

L’objectif est de faire progresser de plus d’un million le nombre de licenciés d’ici 2012, pour atteindre un effectif de 16,5 millions. Pour y parvenir, une campagne de communication sur le thème " sport et santé " a été lancée et une meilleure articulation est recherchée entre le sport à l’école et le sport en club. Une politique d’aménagement sportif du territoire est par ailleurs conduite au travers du Centre national pour le développement du sport.

Trois catégories de publics, aujourd’hui éloignées de la pratique sportive, sont prioritairement visées : les jeunes filles et les femmes, les personnes handicapées et les jeunes habitants des quartiers sensibles.

L’accroissement de la pratique sportive et son ouverture à de nouveaux publics entraîneront une augmentation de l’emploi dans les associations sportives. Cette évolution sera mise à profit pour faciliter l’accès à la qualification et à l’emploi de jeunes en difficulté d’insertion, grâce au dispositif du " Parcours Animation et Sport ". En 2006, 2 500 jeunes bénéficieront d’une formation en alternance aux métiers de l’animation et du sport dans les établissements relevant du ministère de la jeunesse, des sports et de la vie associative, d’une expérience professionnelle grâce à un emploi aidé dans une association et un accompagnement personnalisé par les services de ce ministère.

2. Préparer les élites sportives pour les grandes compétitions internationales

Les équipes de France doivent être performantes lors des grands rendez-vous sportifs mondiaux. Pour y parvenir, une nouvelle préparation olympique et paralympique est instituée. L’encadrement sportif du haut niveau sera renforcé et l’effort de formation des cadres techniques sera amplifié.

Un soutien particulier sera apporté à certaines disciplines sportives, notamment en ce qui concerne les équipes féminines, les sports collectifs et ceux des sports dont les derniers résultats ont été décevants.

Un effort important sera consacré aux filières de haut niveau. L’Institut national du sport et de l’éducation physique sera profondément rénové d’ici 2008 dans le cadre d’un partenariat public-privé. Les conditions de préparation et de formation des sportifs accueillis au sein des pôles " espoirs " ou " France " dans les établissements nationaux du ministère seront améliorées, notamment en ce qui concerne le suivi médical.

3. Renforcer le rayonnement sportif international de la France

Les engagements pris par l’État dans le cadre du dossier de candidature de Paris 2012 pour la réalisation des équipements nécessaires à l’accueil de compétitions sportives internationales seront tenus.

Afin d’assurer la réussite et l’accompagnement de la coupe du monde de rugby organisée en France en 2007, une délégation interministérielle vient d’être créée. Au-delà de cette échéance, une continuité du savoir-faire français en matière d’organisation de grands rendez-vous sportifs internationaux sera assurée afin de favoriser le succès des futures candidatures françaises.

Pour remédier à la faiblesse de la présence française parmi les dirigeants internationaux du sport, l’État et le mouvement sportif élaboreront, en 2006, une stratégie visant à promouvoir la présence de responsables français au sein des instances sportives internationales.

Le CNDS accomplit ces missions par l'attribution de concours financiers, sous forme de subventions d'équipement ou de fonctionnement, au Comité national olympique et sportif français, aux associations sportives, aux collectivités territoriales ou à leurs groupements, ainsi qu'aux associations et groupements d'intérêt public qui interviennent dans le domaine des activités physiques et sportives.

B.– Les ressources

Pour le financement de ses missions, l’article 53 de la loi de finances pour 2006 (n° 2005-1719 du 30 décembre 2005) a affecté trois ressources au CNDS :

– un prélèvement de 1,78 % sur les sommes misées sur les jeux exploités en France et dans les départements d’outre-mer par la Française des jeux, dans la limite de 150 millions d’euros, ce plafond étant indexé chaque année sur la prévision de l’indice des prix à la consommation hors tabac retenue dans le projet de loi de finances (soit 152,7 millions d’euros en 2007) ;

– un prélèvement complémentaire de 0,22 % sur les sommes misées sur les jeux exploités en France et dans les départements d’outre-mer par la Française des Jeux, plafonné à 23 millions d’euros par an (112).

– le produit de la taxe de 5 % sur les droits de retransmission télévisées des manifestations sportives, soit 40 millions d’euros.

De plus, l’article 47 de la loi de finances pour 2007 (n° 2006-1666 du 21 décembre 2006) a porté le taux et le plafond du prélèvement complémentaire à respectivement 0,45 % et 43 millions d’euros.

Au total, le Centre national pour le développement du sport a bénéficié, en 2007, de ressources s’élevant à près de 236 millions d’euros.

II.– Une majoration de 30 millions d’euros des ressources du CNDS en 2008

Le du présent article propose de compléter le premier alinéa du 1 du III de l’article 53 de la loi de finances pour 2006 précité par une phrase disposant qu’à compter du 1er janvier 2008, le taux du prélèvement sur les sommes misées sur les jeux exploités en France et dans les départements d’outre-mer par la Française des Jeux sera porté de 1,78 % à 1,8 % et son plafond de 150 (113) à 163 millions d’euros.

De plus, le du présent article propose de compléter le dernier alinéa du 1 du III du même article 53 par une phrase disposant qu’en 2008, le taux du prélèvement complémentaire sur les sommes misées sur les jeux exploités en France et dans les départements d’outre-mer par la Française des Jeux sera porté de 0,45 % à 0,70 % et son plafond de 43 à 63 millions d’euros.

Le Centre national de développement du sport bénéficiera donc, en 2008, d’un supplément de ressources de 30 millions d’euros. D’après les informations communiquées au Rapporteur général par le ministère de la Santé, de la Jeunesse et des Sports, ces ressources supplémentaires auront pour objet :

– de renforcer les moyens d’intervention du CNDS en direction des jeunes scolarisés, en particulier l’accueil des collégiens entre 16 et 18 heures, en soutenant la construction des équipements sportifs indispensables ;

– de renforcer les moyens d’intervention du CNDS dans le cadre du PNDS afin, notamment, de faciliter l’accès à la pratique sportive de publics qui en sont actuellement éloignés (jeunes des quartiers en difficultés dans les zones franches urbaines en particulier).

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La Commission a adopté l’article 24 sans modification

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Article 25

Modification des modalités de financement du
Centre des monuments nationaux (CMN)

Texte du projet de loi :

Le I de l’article 48 de la loi n° 2006-1666 du 21 décembre 2006 de finances pour 2007 est abrogé.

Exposé des motifs du projet de loi :

Le présent article vise à mettre fin à l’affectation directe de 25 % du produit des droits de mutation à titre onéreux d’immeubles et droits immobiliers, dans la limite de 70 millions € par an, à l’établissement public dénommé « Centre des monuments nationaux » (CMN).

La loi de finances pour 2007 avait décidé de moderniser la politique de restauration des monuments historiques appartenant à l’État, en en confiant, pour les principaux, la maîtrise d’ouvrage à un opérateur unique, le CMN, et en garantissant à celui-ci des moyens pérennes, par l’affectation d’une fraction des droits de mutation sur les immeubles.

Or, il apparaît que la mise en place de l’organisation adéquate de ce nouveau régime s’est avérée plus longue que prévu. Dans cette période intermédiaire, la mise en œuvre effective des opérations demeure ainsi principalement assurée par les services déconcentrés du ministère de la culture et de la communication dans le cadre d’un montage juridique et financier particulièrement complexe (conventions liant l’État et le CMN et reversement du produit de la ressource affectée au programme « Patrimoines » par voie de fonds de concours). Cette situation a pour conséquence, de manière paradoxale, de ralentir l’engagement des opérations de restauration des monuments historiques appartenant à l’État.

Dans l’attente de la mise en place d’une organisation stabilisée de la maîtrise d’ouvrage sur ces monuments, sur laquelle une mission vient d’être lancée, il apparaît préférable, dans un souci de bonne gestion publique, de substituer à l’affectation de taxe l’inscription de crédits budgétaires.

Il est donc proposé de supprimer la disposition prévoyant l’affectation directe de la taxe au CMN et de la compenser par l’inscription d’une dotation, à due concurrence, sur le budget du ministère de la culture et de la communication, au sein de l’action « Patrimoine monumental et archéologique »  du programme « Patrimoines ».

Observations et décision de la Commission :

L’article 48 de la loi de finances pour 2007 (n° 2006-1666 du 21 décembre 2006) a élargi les missions du Centre des monuments nationaux (CMN) en lui confiant, au-delà de ses activités traditionnelles de gestion et d’ouverture au public des monuments nationaux, la maîtrise d’ouvrage des travaux d’entretien et de restauration sur ces monuments. Il a également prévu que le CMN puisse se voir confier la maîtrise d’ouvrage des travaux de restauration sur d’autres monuments historiques appartenant à l’État et affectés au ministère de la Culture et de la communication.

Afin de permettre au CMN de financer ces nouvelles missions, l’article 48 lui a affecté une recette nouvelle égale à 25 % du produit des droits de mutation à titres onéreux d’immeubles et titres immobiliers(114), dans la limite de 70 millions d’euros, à compter de 2007. Au titre de 2006, une même fraction du produit de la taxe a été affectée à l’établissement.

Dans un souci de bonne gestion, le présent article propose de mettre fin à cette affectation directe de recette.

I.– Le contexte ayant conduit à l’affectation d’une recette fiscale au CMN

L’affectation directe d’une recette fiscale au CMN avait pour objectif de permettre à ce dernier de financer sa nouvelle compétence générale de maîtrise d’ouvrage tout en répondant à la crise de financement que traversait le secteur du patrimoine depuis quelques années.

A.– La volonté de répondre à la crise traversée par le secteur du patrimoine

La politique d’entretien et de conservation du patrimoine monumental a traversé, entre 2004 et 2006, une crise financière sans précédent qui s’est traduite par l’interruption de très nombreux chantiers ainsi que par l’ajournement de la majeure partie des nouvelles opérations. Les crédits ouverts en faveur de la restauration et de l’entretien des monuments historiques sont tombés de 559 millions d’euros en 2002 à 335 millions d’euros en 2005 (115).

Cette diminution brutale des crédits ouverts s’explique notamment par l’apurement accéléré des reports de crédits qui avaient démesurément gonflé jusqu’en 2002 en raison du faible niveau de consommation des crédits. Le Gouvernement issu des élections de 2002 a dû procéder à une résorption rapide des crédits non consommés dans la perspective de la mise en œuvre de la LOLF qui limite les possibilités de reports d’une année sur l’autre à 3 % des crédits inscrits en loi de finances initiale. Cet apurement accéléré des reports, qui a permis le rétablissement, dès 2004, de taux de consommation des crédits beaucoup plus satisfaisants, a fortement perturbé la conduite des politiques en faveur du patrimoine monumental.

L’insuffisance de crédits a entraîné la suspension et le report de nombreuses opérations, mettant ainsi les entreprises chargées de la restauration du patrimoine dans une situation difficile. En 2005, 80 chantiers déjà engagés ont été interrompus et 170 opérations importantes ont été différées, faute de crédits. La situation s’est encore dégradée en 2006 : près de 300 chantiers ont été interrompus ou différés au risque de menacer la stabilité de monuments importants, comme la Conciergerie et alors même que, selon la direction de l’architecture et du patrimoine (DAPA), 20 % des 15 000 monuments classés seraient en péril.

Partant du constat que le financement de la politique de restauration du patrimoine nécessite une certaine régularité dans l’effort, et que la crise ne devait plus perdurer sous peine de causer des torts irréparables à de nombreux monuments, le précédent Gouvernement a proposé la création d’une recette pérenne nouvelle de 70 millions d’euros par an, prélevée sur les droits de mutation perçus par l’État, qui viendrait s’ajouter aux crédits budgétaires. Il a été décidé d’affecter cette recette fiscale au CMN, opérateur auquel on envisageait parallèlement de confier une mission de maîtrise d’ouvrage élargie.

Il s’agissait ainsi de mettre le financement de la politique de restauration du patrimoine monumental partiellement à l’abri des fluctuations budgétaires en garantissant l’affectation de cette nouvelle recette à l’investissement sur le patrimoine monumental, sans exercice de fongibilité ou arbitrage politique ou financier possible.

B.– Le financement de la nouvelle mission de maîtrise d’ouvrage confiée au centre des monuments nationaux

Institué par le décret n° 2000-357 du 21 avril 2000, le CMN, qui a succédé à la Caisse nationale des monuments historiques, est un établissement public national administratif placé sous la tutelle du ministère de la Culture et de la communication. Avant l’entrée en vigueur de l’article 48 de la loi de finances pour 2006, l’établissement avait pour principale mission d’assurer la gestion courante et l’ouverture au public d’une centaine de monuments historiques dits « nationaux »(116). En revanche, les investissements sur ces monuments ne relevaient pas de sa responsabilité.

La maîtrise d’ouvrage des travaux d’entretien et de restauration sur les monuments historiques appartenant à l’État (y compris les monuments nationaux gérés par le CMN) était en effet assurée par deux services de l’État :

– les Conservations régionales des monuments historiques (CRMH) des Directions régionales à l’action culturelle (DRAC), qui assurent cette mission pour la quasi-totalité des opérations dans les régions autres que l’Île-de-France où cette responsabilité est partagée avec le service national des travaux (SNT) ;

– le SNT, service à compétence nationale créé en 1990 pour assurer cette responsabilité au niveau national, mais qui concentre aujourd’hui son activité presque exclusivement sur l’Île-de-France.

De toute évidence, cette séparation des responsabilités de gestion et d’investissement n’était pas optimale (117).

L’article 48 de la loi de finances pour 2006 a donc substantiellement élargi les missions confiées par l’État au Centre en lui attribuant la maîtrise d’ouvrage des travaux de restauration sur les monuments nationaux, c’est-à-dire ceux dont il assure la gestion (118). Cette réforme, préconisée notamment par la commission « Patrimoine et décentralisation » présidée par M. Jean-Pierre Bady, s’inscrit dans le prolongement de la réforme globale de la maîtrise d’ouvrage des travaux sur les édifices classés qui a été engagée par l’ordonnance n° 2005-1128 relative aux monuments historiques et espaces protégés du 8 septembre 2005. Afin de clarifier les responsabilités de chaque intervenant, l’ordonnance prévoit que le propriétaire ou l’affectataire domanial a la responsabilité de la conservation du monument historique classé ou inscrit qui lui appartient ou lui est affecté. Les monuments nationaux ont donc été remis en dotation au CMN qui est devenu « affectataire » au sens de l’ordonnance du 8 septembre 2005.

Le projet de transférer au CMN la maîtrise d’ouvrage des travaux effectués sur les monuments dont il assure la gestion était une idée ancienne, mais l’article 48 de la loi de finances pour 2007 a également permis à l’État de confier au CMN la maîtrise d’ouvrage des travaux de restauration sur les autres monuments historiques lui appartenant et affectés au ministère de la Culture, par dérogation aux principes posés par l’ordonnance précitée (119).

À terme, il était envisagé de faire du CMN le principal maître d’ouvrage du ministère de la Culture sur les monuments historiques appartenant à l’État, sans que soit définie la future répartition des compétences entre le CMN et les acteurs traditionnellement chargés de la maîtrise d’ouvrage des travaux effectués sur ces monuments (CRMH, SNT).

Le montant de la recette fiscale affectée a ainsi été calibré de façon à permettre au CMN d’assurer non seulement la maîtrise d’ouvrage des travaux sur les monuments nationaux mais aussi sur la majeure partie des monuments historiques affectés à la DAPA(120), sans réflexion préalable sur ce que devait être précisément le champ d’intervention du CMN sur ces monuments, notamment par rapport aux services déconcentrés du ministère de la Culture.

Le I de l’article 48 de la loi de finances pour 2007 a donc affecté au CMN une fraction égale à 25 % du produit des DMTO d’immeubles et titres immobiliers, dans la limite annuelle de 70 millions d’euros, à compter du 1er janvier 2007, et une même fraction du produit de la taxe au titre de l’année 2006.

II.– L’opportunité de mettre fin à cette affectation directe de recette au CMN

L’affectation directe d’une recette fiscale au CMN en lieu et place d’une subvention du ministère de la Culture, outre les atteintes aux principes budgétaires qu’elle engendre, pose aujourd’hui plusieurs problèmes.

Tout d’abord, la mise en place de l’organisation adéquate de ce nouveau régime s’est avérée plus longue que prévu.

En effet, le CMN ne sera en mesure d’exercer ses nouvelles missions de maître d’ouvrage qu’au terme d’une réorganisation importante qui nécessitera du temps. Pour l’instant, il n’est donc pas encore en mesure de dépenser par lui-même les enveloppes budgétaires qui lui sont octroyées.

Un transfert de personnel (35 emplois à temps plein) des DRAC et du SNT vers le CMN était prévu en 2007, afin que des équipes de maîtrise d’ouvrage commencent à se constituer dans la nouvelle organisation du CMN (121). Selon les informations transmises au Rapporteur général, aucun transfert de personnel n’a encore eu lieu.

Un régime transitoire fondé sur un montage juridique et budgétaire particulièrement complexe a donc été mis en place en 2007 et devrait perdurer compte tenu du délai de mise en place de l’organisation du nouveau régime.

La maîtrise d’ouvrage des opérations reste principalement assurée par les services déconcentrés du ministère de la Culture et de la communication (les CRMH) pour le compte du CMN. À cet effet, l’établissement a signé avec ces derniers des conventions de mandat de maîtrise d’ouvrage de travaux d’entretien et de restauration sur les monuments nationaux et d’autres monuments historiques affectés au ministère de la Culture. L’État a en effet confié au CMN la maîtrise d’ouvrage sur la majeure partie des monuments historiques affectés à la DAPA.

En 2007, les recettes fiscales perçues par le CMN ont dû être reversées par ce dernier, sous forme de fonds de concours, au ministère de la Culture, avant d’être redéléguées vers les services déconcentrés.

Ce circuit budgétaire excessivement complexe a pour conséquence de ralentir l’engagement des opérations de restauration des monuments historiques appartenant à l’État, cette situation étant en totale contradiction avec l’objectif poursuivi qui était de mettre rapidement ces crédits supplémentaires à disposition des chantiers de restauration afin de répondre à l’urgence de la situation décrite précédemment. À cet égard, l’affectation a constitué une réponse inadaptée.

Par ailleurs, comme il a été indiqué précédemment, la recette fiscale affectée au CMN a été calibrée de façon à lui permettre d’exercer la maîtrise d’ouvrage que l’État lui a confiée sur l’essentiel des monuments de la DAPA. Or, l’objectif de faire du CMN le principal maître d’ouvrage des travaux sur ces monuments suscite de nombreuses interrogations. Il conduit en effet à créer un maître d’ouvrage supplémentaire dont le champ d’intervention et les modalités d’insertion dans l’organisation de la maîtrise d’ouvrage sur les monuments de l’État n’ont pas été clarifiés. La réforme conduit à confier au CMN des missions identiques à celles des CRMH et du SNT, sans réflexion sur ce que doivent être l’organisation du système et l’avenir des CRMH, et au risque d’entraîner une superposition de structures administratives quasiment identiques et concurrentes, le réseau du CMN venant doublonner celui des CRMH.

Dans l’attente de la mise en place d’une organisation stabilisée et rationnelle de la maîtrise d’ouvrage sur les monuments historiques appartenant à l’État, sur laquelle une mission vient d’être lancée, il apparaît souhaitable, dans un souci de bonne gestion publique de substituer à l’affectation de taxe l’inscription de crédits budgétaires.

Il est par conséquent proposé d’abroger la disposition prévoyant l’affectation directe de la taxe au CMN et de la compenser par une inscription de crédits à hauteur de 70 millions d’euros au sein de l’action « Patrimoine monumental et archéologique » du programme « Patrimoines » de la mission « Culture ». Cette inscription est opérée, à titre provisoire, sur le titre 3, en catégorie 32 (subvention pour charge de service public au CMN). Comme l’indique le projet annuel de performance (PAP) de la mission, « cette solution, compte tenu du principe de fongibilité, permet de ménager l’avenir en fonction des conclusions de la mission précitée ». Réintégrés dans le programme « Patrimoines », ces crédits contribueront à financer plus de 4 400 opérations de restauration sur les monuments historiques appartenant à l’État et sur les monuments nationaux remis en dotation au CMN.

En 2008, dans l’attente de la mise en place d’une organisation stable de la maîtrise d’ouvrage sur les monuments appartenant à l’État, le périmètre d’intervention du CMN sera recentré sur les seuls monuments nationaux : l’État n’utilisera plus la possibilité de lui confier la maîtrise d’ouvrage sur des monuments historiques affectés à la DAPA. Le système fondé sur la signature de conventions de mandat décrit précédemment ne sera donc maintenu que pour les travaux sur les monuments nationaux. Les crédits destinés aux travaux sur les autres monuments appartenant à l’État pourront être directement délégués aux services déconcentrés.

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La Commission a adopté l’article 25 sans modification.

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Article 26

Extension du périmètre d’activité de la Société de valorisation
foncière et immobilière (SOVAFIM)

Texte du projet de loi :

I. – L’article 141 de la loi n° 2006-1771 du 30 décembre 2006 de finances rectificative pour 2006 est ainsi modifié :

1° Le I est ainsi rédigé :

« I. – Des ensembles d'actifs immobiliers appartenant à l'État ou à ses établissements publics peuvent être transférés en pleine propriété à une société détenue par l'État chargée d'en assurer la valorisation dans des conditions adaptées à leurs caractéristiques particulières, pour un montant, fixé par arrêté conjoint des ministres concernés, égal à leur valeur nette comptable ou, à défaut, à leur valeur évaluée par le ministre chargé des domaines.

« Ces transferts peuvent également être effectués au profit d’une société appartenant au secteur public et sur laquelle la société mentionnée au précédent alinéa exerce son contrôle au sens du I de l’article L. 233-3 du code de commerce.

« Ces transferts sont réalisés soit par arrêté des ministres intéressés, soit par acte notarié. »

2° Dans le III, les mots : « à l’article 63 de la loi n° 2005-1719 de finances pour 2006 » sont remplacés par les mots : « au I du présent article ».

II. – Dans l’article L. 240-2 du code de l’urbanisme, après le troisième alinéa, il est inséré un quatrième alinéa ainsi rédigé :

« – aux transferts en pleine propriété des immeubles appartenant à l’État ou à ses établissements publics, réalisés conformément à l’article 141 de la loi n° 2006-1771 du 30 décembre 2006 de finances rectificative pour 2006. »

III. – L’article 63 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 est abrogé.

Exposé des motifs du projet de loi :

Le présent article permet d’élargir le périmètre potentiel d’activité de la société de valorisation foncière et immobilière (SOVAFIM).

En premier lieu, l’article élargit le périmètre des biens qui pourront être transférés à la SOVAFIM au-delà des biens inutiles aux personnes publiques : ainsi, les immeubles de bureaux qui peuvent être aliénés dans les conditions prévues l’article L. 3211-2 du code général de la propriété des personnes publiques pourront être transférés à la SOVAFIM.

En second lieu, l’article permet d’organiser le transfert des biens vers des filiales spécialisées de la SOVAFIM, en cohérence avec l’élargissement des missions de la SOVAFIM opéré par l’article 141 de la loi n° 2006-1771 du 30 décembre 2006 de finances rectificative pour 2006.

Dans tous les cas, le recours facultatif à la SOVAFIM ou ses filiales permettra à l’État et aux établissements concernés de sélectionner les biens de leurs domaines privés qui peuvent être transférés à la SOVAFIM. Les transferts pourront être réalisés soit par arrêté conjoint des ministres intéressés s’il s’agit de procéder par liste d’immeubles, soit ponctuellement par acte notarié.

Le II de l’article a pour objet de ne pas affecter les transferts d’actifs à la SOVAFIM ou à ses filiales par l’exercice du droit de priorité prévu par l’article L. 240-1 du code de l’urbanisme, qui s’appliquera, en revanche, lors de leur cession.

Enfin, le III de l’article abroge les dispositions spécifiques à Réseau ferré de France.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article a pour objet, d’une part, d’élargir le périmètre de l’activité de la Société de valorisation foncière et immobilière (SOVAFIM) à la valorisation de l’ensemble des actifs immobiliers de l’État et de ses établissements publics et, d’autre part, d’en aménager les conditions d’exercice.

I.– La Société de Valorisation Foncière et Immobilière : une société
dédiée à la valorisation du patrimoine immobilier public

A.- Les missions de la SOVAFIM

Société anonyme constituée le 15 février 2006 dont le capital (100 millions d’euros) est intégralement détenu par l’État, la Société de valorisation foncière et immobilière avait pour objet, à l’origine, de mettre en œuvre les dispositions de l’article 63 de la loi de finances initiale pour 2006 relative à la valorisation des biens immobiliers détenus par Réseau ferré de France (RFF) et reconnus inutiles à ses missions de propriétaire et de gestionnaire de l’infrastructure ferroviaire. Aux termes de ces dispositions, il était possible de déclasser lesdits biens et de les transférer en pleine propriété à la SOVAFIM, moyennant le versement à RFF d’une indemnité égale à la valeur comptable nette de ceux-ci.

L’article 141 de la loi de finances rectificative pour 2006 ayant ouvert cette possibilité de transfert à « des ensembles d’actifs immobiliers appartenant à l’État et ses établissements publics qui sont devenus inutiles aux missions qu’ils assument », l’objet social de la société a été élargi le 28 février 2007 à la valorisation de l’ensemble de ces biens. C’est ainsi que, conformément à l’article 2 de ses statuts, la SOVAFIM a aujourd’hui pour objet :

– d'acquérir, directement ou indirectement, tous biens ou droits immobiliers, auprès de l'Etat ou de tout établissement public de l'État ;

– de gérer et valoriser, dans l'attente de leur cession, et céder les biens et droits immobiliers qu'elle détient ;

– de réaliser toutes prestations, notamment d'études, services ou conseils au profit de toute entité appartenant au secteur public, de par son statut ou son mode de financement ;

– de participer de manière directe ou indirecte à toutes opérations se rattachant à l'un de ces objets, notamment par la mise en oeuvre de filiales, et généralement de réaliser toutes opérations de quelque nature que ce soit se rattachant directement à ces objets et susceptibles d'en faciliter le développement ou la réalisation.

B.– Des résultats prometteurs

En 2006, la propriété de 158 biens immobiliers (18 bâtiments et 140 terrains) en provenance de RFF a été transférée par cinq arrêtés à la SOVAFIM, en contrepartie d’une indemnité de 59,1 millions d’euros correspondant à la valeur nette comptable de ces biens. Au 31 décembre 2006, 60 biens ont été vendus pour 399 millions d’euros (dont 138 millions d’euros pour les terrains et 261 millions d’euros pour les bâtiments) dégageant une plus-value de 362 millions d’euros (dont 119 millions d’euros pour les terrains et 243 millions d’euros pour les bâtiments) (122). Ces chiffres sont à comparer au produit de cession nette par RFF avant 2006, soit environ 100 millions d’euros par an. Ces résultats montrent que le choix d’une société foncière publique dédiée à la valorisation des biens immobiliers publics était pertinent.

La SOVAFIM a contribué, en 2006, à hauteur de 220 millions d’euros aux recettes publiques, dont 170 millions au titre des dividendes et 50 millions au titre de l’impôt sur les sociétés. Les dividendes versés par la SOVAFIM sont inscrit dans les « Produits des participations de l’État dans des entreprises non financières et bénéfices des établissements publics non financiers » (ligne 2116 des recettes non fiscales). Par ailleurs, 9 millions d’euros ont été reversés à RFF en application des règles de partage des plus-values fixées en application du II de l’article 63 de la loi de finances initiale pour 2006 précité (123).

La SOVAFIM a poursuivi, en 2007, son activité de valorisation des biens immobiliers inutiles à l’État et à ses établissements publics, en mettant sur le marché les biens transférés en 2006 qui n’avaient pas encore été vendus au 31 décembre, soit une centaine de biens. Les dernières estimations fournies par la SOVAFIM indiquent un montant de cession pour l’année 2007 s’élevant à 79 millions d’euros et des plus-values évaluées à 67 millions d’euros.

De nouveaux biens seront transférés en 2008 qu’il appartiendra à la SOVAFIM de céder dans les meilleures conditions de prix et de délais.

L’objectif de valorisation du patrimoine immobilier de l’État et de ses établissements publics se double d’un objectif d’aide à la production de logements sur tout le territoire. La SOVAFIM a ainsi signé le 18 septembre dernier une charte avec le ministère du Logement par laquelle elle s’est engagée à réduire à moins d’un an la durée de procédure et d’études qui précède la livraison du terrain à une collectivité prête à y construire des logements. Si celle-ci ne souhaite pas l’acquérir, la SOVAFIM s’engage à imposer aux entreprises de promotion et de construction la réalisation de logements dans les trois ans suivant la vente des terrains. En 2006, la SOVAFIM a ainsi contracté avec deux promoteurs la réalisation de 1 500 logements d’ici trois ans.

II.– Les dispositions du présent article

A.– L’élargissement du périmètre d’activité de la SOVAFIM
et l’aménagement de ses conditions d’exercice

Le 1° du I du présent article propose de substituer à l’actuelle rédaction du I de l’article 141 de la loi de finances rectificative pour 2006 trois alinéas aménageant l’objet de la SOVAFIM et les conditions d’exercice de son activité.

Le premier alinéa du I de l’article 141 dans sa rédaction proposée par le présent article dispose que « des ensembles actifs immobiliers appartenant à l’État ou à ses établissements publics peuvent être transférés en pleine propriété à une société détenue par l’État chargée d’en assurer la valorisation dans des conditions adaptés à leurs caractéristiques particulières, pour un montant fixé par arrêté conjoint des ministres concernés égal à leur valeur nette comptable ou, à défaut, à leur valeur évaluée par le ministre chargé des domaines ».

Par conséquent, c’est désormais l’ensemble des actifs immobiliers de l’État et de ses établissements publics, que ceux-ci soient utiles ou non aux missions qu’ils assument, qui pourront être transférés à la SOVAFIM en vue de leur valorisation, en particulier les biens appartenant à leur domaine privé et encore occupés. En effet, la rédaction actuelle de l’article 141 fait obstacle au transfert à la SOVAFIM de biens à usage de bureaux occupés par des agents publics appartenant à l’État ou ses établissements publics, et ce alors même que les articles L. 3211-2 et L. 3211-13 du code général de la propriété des personnes publiques admettent que les biens immobiliers à usage de bureaux puissent être aliénés alors qu'ils continuent à être utilisés par les services de l'État ou de ses établissements publics. Cette nouvelle rédaction assure donc une cohérence avec les possibilités de cession que permet déjà le CGPPP (124).

De plus, il résulte de cette nouvelle rédaction que la valeur prise en compte pour le transfert du bien pourrait être, à défaut de la valeur comptable de celui-ci, une valeur évaluée par le ministre chargé des domaines. D’après les informations communiquées au Rapporteur général par la Direction du Budget, la nouvelle formule permettra à l’autorité administrative compétente de déterminer les conditions du transfert et d’en fixer le prix dans l’hypothèse où les biens n’ont pas de valeur nette comptable stricto sensu, ce qui est le cas des biens appartenant à l’État dont les modalités de comptabilisation sont définies selon des modalités spécifiques.

Par ailleurs, le second alinéa du I de l’article 141 dans sa rédaction proposée par le présent article assouplit les conditions de transferts des actifs immobiliers puisque « ces transferts peuvent également être effectués au profit d’une société appartenant au secteur public et sur laquelle la société mentionné au précédent alinéa [c'est-à-dire la SOVAFIM] exerce son contrôle au sens du I de l’article L. 233-3 du code de commerce ». En d’autres termes, l’État ou ses établissements publics pourront désormais transférer des ensembles d’actifs immobiliers à la SOVAFIM ou à l’une des sociétés qu’elle contrôle (125), par exemple à des filiales qu’elle pourrait constituer en commun avec d’autres personnes publiques initialement propriétaires des biens, ce qui permettrait d’associer celles-ci aux opérations de valorisation de leur patrimoine respectif.

Enfin, le troisième alinéa du I de l’article 141 dans sa rédaction proposée par le présent article assouplit également les conditions du transfert des ensembles d’actifs immobiliers puisque ceux-ci pourront être « réalisés soit par arrêté des ministres intéressés, soit par acte notarié ». Cette rédaction doit permettre de procéder au transfert d’une liste de biens par arrêté et au transfert ponctuel d’un bien par acte notarié, essentiellement pour des raisons tenant à l’urgence d’une opération ou lorsque des difficultés spécifiques, résultant en particulier de la complexité juridique du statut de l’immeuble, rendent nécessaire l’intervention d’un notaire. De plus, le recours ponctuel au notaire permet d’engager le processus de cession sans attendre la constitution d’une liste de biens plus importante.

B.– La non-application du droit de priorité des communes
et des établissements publics de coopération intercommunale

L’article L. 240-1 du code de l’urbanisme, issu de l’article 15 de la loi nº 2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement, a institué « en faveur des communes et des établissements publics de coopération intercommunale titulaires du droit de préemption urbain un droit de priorité sur tout projet de cession d'un immeuble ou de droits sociaux donnant vocation à l'attribution en propriété ou en jouissance d'un immeuble ou d'une partie d'immeuble situé sur leur territoire et appartenant à l'Etat, à des sociétés dont il détient la majorité du capital, aux établissements publics visés à l'article 1er de la loi nº 97-135 du 13 février 1997 portant création de l'établissement public "Réseau ferré de France" […] en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, d'actions ou d'opérations répondant aux objets définis à l'article L. 3001 du présent code ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation de telles actions ou opérations ». Il résulte de ces dispositions que les communes et les établissements publics de coopération intercommunale titulaires du droit de préemption urbain disposent actuellement d’un droit de priorité sur les actifs immobiliers cédés par l’État ou RFF et situés sur leur territoire.

Le II du présent article propose de compléter l’article L. 240-2 du code de l’urbanisme par un nouvel alinéa disposant que le droit de priorité de l’article L. 240-1 précité n’est pas applicable « aux transferts en pleine propriété des immeubles appartenant à l’État ou à ses établissements publics, réalisés conformément à l’article 141 de la loi n°2006-1771 du 30 décembre 2006 de finances rectificative pour 2006 ». En effet, ces transferts ne sont pas, au sens de l’article L. 240-1, des cessions d’immeubles en vue d’une mise sur le marché, mais un simple transfert de patrimoine entre deux personnes publiques en vue d’une cession ultérieure. Il n’y a donc pas lieu, à ce stade préliminaire de la valorisation, de permettre l’application du droit de priorité.

Cependant, il convient de signaler que toutes les cessions de biens transférés réalisées ultérieurement par la SOVAFIM restent soumises à l’exercice du droit de priorité des communes et des EPCI (126).

C.– L’abrogation de l’article 63 de la loi de finances pour 2006

Le III du présent article a pour objet d’abroger l’article 63 de la loi n°2005-1719 de finances pour 2006, spécifique à l’établissement public RFF et devenu inutile. Par conséquent, le 2° du I du présent article substitue, dans le III de l’article 141 de la loi de finances rectificative pour 2006, les mots « au I du présent article » aux mots « à l’article 63 de la loi n°2005-1719 de finances pour 2006 ». L’ensemble des règles législatives applicables à la valorisation du patrimoine immobilier de l’État et de ses établissements publics par la SOVAFIM est désormais rassemblé dans l’article 141 de la loi de finances rectificative
pour 2006.

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* *

La Commission a rejeté un amendement de suppression de l’article 26 présenté par M. Jean-Pierre Brard et adopté cet article sans modification.

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Article 27

Reconduction de l’affectation au Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres des produits du droit de francisation
et de navigation des bateaux

Texte du projet de loi :

Dans le premier alinéa de l’article 224 du code des douanes, les mots : « en 2007 » sont complétés par les mots : « et 2008 ».

Exposé des motifs du projet de loi :

A l’occasion de l’examen du projet de loi de finances pour 2007, le Parlement a souhaité limiter à la seule année 2007 l’affectation d’une partie des droits de francisation au Conservatoire du littoral, en demandant à être informé de l’utilisation de cette ressource par l’établissement public avant de se prononcer sur la reconduction de la mesure.

Conformément au souhait exprimé par le Parlement, le projet de loi de finances pour 2008 propose de reconduire la mesure votée l’an dernier pour l’année 2008 uniquement, au vu des résultats enregistrés en 2006 dans le cadre de la mise en œuvre du contrat d’objectifs 2006-2008 signé par l’établissement avec l’État et des premières perspectives observées pour 2007.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article tend à reconduire pour 2008 l’affectation décidée l'an passé de l’intégralité de la taxe de navigation et de francisation au Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres (CELRL). Le produit qui sera affecté correspondra au montant des recettes générées par la taxe, à l’exception du produit perçu au profit de la collectivité territoriale de Corse et défalcation faite des frais de gestion.

Une première affectation du droit avait été effectuée en 2006 à hauteur de 80 % des recettes. Afin de conforter et développer l’activité du Conservatoire, les 20 % restants lui ont été transférés par l’article 43 de la loi de finances pour 2007 (n°2006–1666 du 21 décembre 2006). Ce supplément permit en réalité de compenser la baisse du produit du droit, résultant d’une réforme non maîtrisée de ses assiette et mode de calcul, à nouveau réformés en loi de finances rectificative pour 2006 pour rétablir le niveau de recettes. Dans le projet de loi de finances pour 2007, le Gouvernement avait prévu de procéder à une affectation pérenne. Afin de permettre au Parlement de débattre chaque année des affectations de recettes au profit d’opérateurs extérieurs, l’Assemblée nationale avait adopté au cours de sa première séance du 20 octobre 2006 un amendement de M. Michel Bouvard, tendant à limiter ce transfert de recettes à l’année 2007. Cette restriction, supprimée par le Sénat, a été réintroduite par la commission mixte paritaire au cours de sa réunion du 14 décembre 2006 et figure dans le texte final, nécessitant une reconduction pour 2008.

I.– Le droit de francisation et de navigation (DAFN) : une recette qui a connu une variation importante en 2006

Le droit de francisation et de navigation est perçu chaque année, en vertu de l'article 223 du code des douanes, sur tous les navires qui battent pavillon français. Il est perçu pour l'essentiel au profit de l'État, mais la collectivité territoriale de Corse fixe et perçoit le droit levé sur les navires de plaisance « dont le port d'attache est situé en Corse et qui ont stationné dans un port corse au moins une fois au cours de l'année écoulée » (article 223 du code des douanes).

Dans un premier temps, l’article 100 de la loi de finances rectificative pour 2005 (n° 2005-1720 du 30 décembre 2005) en a modifié l’assiette et le calcul à compter du 1er janvier 2006. L’objectif recherché était de réévaluer de 20 % le droit sur les moteurs, pour actualiser le barème mis en place en 1992, et de modifier le barème du droit sur la coque, pour asseoir le calcul sur la longueur et non plus sur le tonnage. L’exonération pour les montants en deçà de 76 euros était maintenue, de même que le coefficient de vétusté en fonction de l’âge de la coque s’appliquant aussi bien à la coque qu’à la motorisation pour les navires de moins de 100 chevaux (– 25 % pour les bateaux de 10 à 20 ans inclus, – 50% pour les bateaux de 21 à 25 ans inclus et – 75% pour les bateaux de plus de 25 ans).

Ce nouveau mode de calcul du DAFN a produit des effets non désirés, deux problèmes majeurs se faisant rapidement jour :

- une exonération de 33 500 plaisanciers très mal répartie : un droit supérieur pour les voiliers voire un assujettissement qui n’existait pas pour les voiliers anciens, alors que les navires à moteur de moins de 7 mètres étaient exonérés quelle que soit leur motorisation ;

– un produit de 32,9 millions d’euros contre 35 millions attendus, incluant 6,7 millions d’euros affectés au budget de l'État, les rappels en cours de recouvrement et 2 millions d’euros pour le budget de la collectivité de Corse. Le produit de ce droit était jusqu’alors en légère augmentation : il s’établissait à 33,9 millions d’euros en 2005, après 33,29 millions en 2004 et 32,84 millions en 2003.

Issu d’un amendement parlementaire au projet de loi de finances rectificative pour 2006, rédigé sur la base des travaux d’un groupe de travail réunissant les ministères des finances, des transports, de l’écologie et de la culture, le Conseil supérieur de la navigation de plaisance et des sports nautiques et le Conservatoire du littoral et des rivages lacustres, l’article 108 de la loi de finances rectificative pour 2006 (n° 2006–1771 du 30 décembre 2006) a apporté les modifications suivantes :

– un allègement pour les navires de 10 à 11 mètres avec l’introduction d’une tranche à 300 euros (contre 342 aujourd’hui pour la tranche de 10 à 12 mètres) ;

– un abattement pour vétusté supplémentaire ;

– une exonération pour les navires classés monuments historiques, les bateaux d’intérêt patrimonial et les navires mus principalement par l’énergie humaine (chaloupes etc.), cette exonération étant précisée par décret,

– une revalorisation des quotités du droit sur les moteurs d’environ 28 % (dans chaque tranche et pour la taxe spéciale) ;

– l’assujettissement des bateaux de moins de sept mètres dont la puissance est égale ou supérieure à 22 chevaux.

NOUVEAUX TARIFS APPLICABLES À COMPTER DU 1er JANVIER 2007

Tonnage brut du navire ou longueur de coque

Quotité du droit

III.– Navires de plaisance ou de sport

a) Droit sur la coque

 

De moins de 7 mètres

Exonération

De 7 mètres inclus à 8 mètres exclus

92 euros

De 8 mètres inclus à 9 mètres exclus

131 euros

De 9 mètres inclus à 10 mètres exclus

223 euros

De 10 mètres inclus à 11 mètres exclus

300 euros

De 11 mètres inclus à 12 mètres exclus

342 euros

De 12 mètres inclus à 13 mètres exclus

573 euros

De 15 mètres et plus

1 108 euros

b) Droit sur le moteur

 

Jusqu’à 5 CV inclusivement

Exonération

De 6 à 8 CV

13 euros par CV au-dessus du cinquième

De 9 à 10 CV

15 euros par CV au-dessus du cinquième

De 11 à 20 CV

32 euros par CV au-dessus du cinquième

De 21 à 25 CV

36 euros par CV au-dessus du cinquième

De 26 à 50 CV

40 euros par CV au-dessus du cinquième

De 51 à 99 CV

45 euros par CV au-dessus du cinquième

c) Taxe spéciale

Pour les moteurs ayant une puissance administrative égale ou supérieure à 100 CV, le droit prévu au b) est remplacé par une taxe spéciale de 57,96 euros par CV

Il résulte de la réforme de 2006 le rétablissement du niveau des recettes du DAFN. Le montant du droit perçu au 31 août 2007 s’élève à 39,7 millions d’euros (y compris le produit affecté à la collectivité de Corse). Le coût des exonérations accordées à partir de cette année pourrait se situer entre 300 000 et 500 000 euros, qui devront être remboursés.

II.- Une recette qui a permis d’accroître le budget et donc les activités du Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres

Le Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres (CELRL) est un établissement public à caractère administratif créé par la loi n° 75-602 du 10 juillet 1975 pour conduire une politique foncière tendant à la protection définitive des espaces naturels et des paysages sur les rivages maritimes et lacustres. Il peut intervenir sur les côtes en métropole et dans les départements d’outre-mer, ainsi que dans les communes riveraines des estuaires et des deltas, ainsi que des lacs de plus de 1 000 hectares. Il acquiert des terrains fragiles ou menacés, essentiellement par la procédure de préemption, y réalise les travaux nécessaires, décide de leur aménagement, des orientations de gestion et de l’utilisation qui peut en être faite, puis en confie la gestion effective aux collectivités territoriales ou à des associations.

Le patrimoine administré par le Conservatoire du littoral excède en 2007 les 109 000 hectares, répartis sur un peu moins de 400 sites opérationnels et près de 1 000 kilomètres de rivages.

Sur le plan des compétences, le Conservatoire du littoral et des rivages lacustres a bénéficié d’une extension de son champ d’intervention, dans la loi n° 2002–276 du 27 février 2002 sur la démocratie de proximité (gestion intégrée des zones côtières, droit de préemption propre et reconnaissance du statut de garde du littoral), la loi n° 2005–157 du 25 février 2005 sur de développement des territoires ruraux de 2005 (coopération améliorée avec les partenaires locaux, compétence sur les zones humides situées à proximité des rivages (127)) et la loi n° 2006–436 du 14 avril 2006 relative aux parcs nationaux, aux parcs naturels marins et aux parcs naturels régionaux (inscription du domaine public maritime du CELRL en aires marines protégées et possibilité de dresser des contraventions de grande voieries).

Par ailleurs, un contrat d’objectif 2006-2008 a été signé entre le CELRL et le ministère de l’écologie et du développement durable. Il affiche des objectifs ambitieux en matière d’acquisitions foncières, avec la poursuite d’un accroissement rapide du patrimoine acquis, affecté ou remis en gestion, notamment par le renforcement de la politique partenariale. Il prévoit aussi de développer les outils de gestion et de renforcer les travaux de restauration et d’aménagement. Ces derniers sont d’autant plus nécessaires que le CELRL ne gère pas lui-même ses terrains. Un service spécialisé a été créé en 2006.

C’est afin de soutenir le développement des activités du CELRL que lui a été affecté partiellement puis totalement (hors produit perçu au profit de la collectivité territoriale de Corse) le droit de francisation et de navigation. En contrepartie, les subventions du ministère de l’écologie et du développement durable ont été supprimées. La baisse du produit du DAFN en 2006 a cependant du être compensée à proportion par une subvention exceptionnelle de 2,3 millions d’euros.

Pour 2007, compte tenu de la réforme introduite en loi de finances rectificative pour 2006, une recette de 35 millions était attendue du produit du DAFN. Le budget de l’établissement au titre de l’année en cours s’établit, compte tenu de la première décision modificative proposée au vote du conseil d’administration du 22 février dernier, à 42,5 millions d’euros (hors reports 2006 et amortissements 2007). Les investissements, dépenses de fonctionnement liées aux terrains du Conservatoire incluses, représentent 78 %, le fonctionnement 7,5 % et le personnel 14,5 %.

Le produit de la DAFN pour 2007 devrait finalement s’établir à 39,7 millions d’euros, dont 35,6 millions d’euros seraient affectés au CELRL et 3,7 millions d’euros à la collectivité territoriale de Corse, le solde (soit 0,4 million d’euros) revenant au budget de l’État au titre des frais de traitement. Le surplus pour l’établissement s’élèverait donc a minima à 200 000 euros, compte tenu des recettes d’ores et déjà constatées (35,15 millions d’euros). Ce surplus sera entièrement affecté aux travaux de restauration des terrains du CELRL sinistrés par le passage du cyclone Dean en Martinique. Des programmes d’urgence ont engagés dès la première semaine de septembre (ouverture d’un premier crédit immédiat de 250 000 euros). Sur l’année 2007, 300 000 euros, dont 200 000 de surplus de recettes, seront consacrés à la Martinique.

BUDGET DU CELRL

Intitulés

Budget Primitif 2007

Budget 2007 révisé
au 1
er juillet

DÉPENSES

   

TITRE 2 - PERSONNEL

6 035 220,00

6 194 774,23

TITRE 3 - FONCTIONNEMENT

5 172 789,00

10 513 534,74

TOTAL CHARGES

11 208 009,00

16 708 308,97

TITRE 5 - INVESTISSEMENT

   

Total 20: immobilisations incorporelles

162 862,00

296 959,76

Total 21 : immobilisations corporelles

13 598 496,00

18 634 624,07

Total 23 : immobilisations en cours

9 618 033,65

16 402 118,87

Total 27 : autres immobilisations financières

0,00

0,00

Chapitre "Investissement"

23 379 391,65

35 333 702,70

TOTAL DÉPENSES

34 587 400,65

52 042 011,67

RECETTES

   

FONCTIONNEMENT

   

Total 70 : vente de produits fabriqués

63 500,00

63 500,00

droit de francisation (fonctionnement)

3 950 000,00

4 050 000,00

droit de francisation (personnel)

5 450 000,00

5 424 000,00

Sous total taxe francisation

9 400 000,00

9 474 000,00

Autres subventions

118 113,00

245 861,00

collectivités publiques et org. Intern.

607 396,00

849 288,09

autres subventions

0,00

125 285,76

Total subventions d'exploitation

10 125 509,00

10 665 546,85

Total autres produits gestion courante

464 000,00

621 947,96

Total produits financiers

305 000,00

295 000,00

produits exceptionnelles opér. Gestion

50 000,00

50 000,00

produits de cession d'éléments d'actif

100 000,00

300 000,00

subventions d'investissement

0,00

4 100 000,00

autres produits exceptionnels

100 000,00

50 000,00

Total produits exceptionnels

250 000,00

4 500 000,00

TOTAL DES PRODUITS

11 208 009,00

16 145 994,81

INVESTISSEMENT

   

droit de francisation (inv.)

20 710 000,00

26 344 788,00

Autres subventions d'équipement

2 669 391,65

2 669 391,65

Total subventions d'équipement

23 379 391,65

30 379 740,00

Total subventions d'investissement

23 379 391,65

30 379 740,00

TOTAL RECETTES INVESTISSEMENTS

23 379 391,65

30 379 740,00

TOTAL RECETTES

34 587 400,65

46 525 734,81

Source : Ministère de l’Écologie, du développement et de l’aménagement durables

RÉPARTITION DU DROIT DE FRANCISATION ET DE NAVIGATION EN 2007

Type de Dépenses

Nature

Montant

%

Fonctionnement

général

2 050 000,00

 

Terrains

2 000 000,00

 

TOTAL Fonctionnement

4 050 000,00

12 %

Personnel

Rémunérations du personnel

5 400 000,00

 

TOTAL Personnel

5 400 000,00

15%

Investissements

Logiciels

162 862,00

 

Acquisitions terrains

13 450 000,00

 

Acquisitions bâtiments

2 400 000,00

 

Matériels de transport

197 000,00

 

Matériels de bureau

15 000,00

 

Matériels informatique

120 000,00

 

Mobilier

36 138,00

 

Cheptel

6 000,00

 

Matériels Divers

8 000,00

 

Travaux sur terrains

5 300 000,00

 

Travaux sur constructions

3 300 000,00

 

Installations techniques

35 000,00

 

Autres immobilisations

70 000,00

 

Plan de gestion

450 000,00

 

TOTAL Investissements

25 550 000,00

73 %

TOTAL GÉNÉRAL

35 000 000,00

 

Source : Ministère de l’Écologie, du développement et de l’aménagement durables

Au vu de la progression constante des opérations patrimoniales du CELRL (au premier semestre de l’année 2007, les acquisitions ont porté sur 866 hectares et c’est de l’ordre de 3.000 hectares qui seront acquis en 2007) et des bonnes conditions de mise en œuvre des orientations et résultats fixés par le contrat d’objectif précité, la reconduction de l’affectation de 100 % du droit de francisation et de navigation n’a aucune raison d’être remise en cause.

OPÉRATIONS RÉALISÉES, ENGAGÉES OU PROGRAMMÉES EN 2007

 Au premier semestre 2007, ont été notamment acquis :

– 82 hectares sur le Lac de Grand Lieu en Loire-Atlantique,

- 40 hectares sur l’étang de Bolmon / Étang de Berre dans les Bouches du Rhône,

- 178 hectares à Capo di Feno en Corse,

- 55 hectares sur la commune des Trois Bassins à la Réunion.

L’accord global a été finalisé entre le Conservatoire et la Société des Salins du Midi, pour une superficie de 3 500 hectares (24 sites en tout), à un coût de 35 millions d’euros, dont 24 versés par le Conservatoire avec un paiement réparti sur 8 ans à compter de 2007, première année d’affectation de l’intégralité du DAFN.

D’autres acquisitions importantes devraient être signées avant la fin 2007 : le site de l’étang d’Urbino en Haute-Corse (790 hectares) et le site de Fonare à Bonifacio (près de 50 hectares).

 Pour ce qui concerne les affectations, doivent être signalés :

– l’accord pour le transfert de 1 279 hectares en Charente Maritime de domaine public fluvial dépendant du Port Autonome de Bordeaux, ce qui représente près d’un tiers du patrimoine foncier du Port.  

- l’attribution au Conservatoire du littoral sur l’île de Mayotte de 417 hectares de mangroves

- l’affectation sur l’île de Saint-Martin de 200 hectares d’étangs littoraux complétée par le transfert de 70 hectares des 50 pas géométriques, soit un total de 270 hectares,

- l’attribution effective au 21 mars 2007 des 5 000 hectares de Chausey (principe finalisé en 2006).

 S’agissant de la gestion, de la réhabilitation et de l’aménagement des sites, parmi les opérations importantes engagées en 2007 et en cours d’achèvement, peuvent être cités :

- l’opération de reconquête de l’Ilôt Kemenez en Mer d’Iroise,

- le démarrage de la restauration des sites des Caps Gris Nez / Blanc Nez (1,4 millions d’euros par an),

- les travaux dunaires sur le site du Cap Ferret en Gironde,

- les travaux sur les marais d’Orx dans les Landes,

- la destruction de bâtiments disgracieux sur l’Ile de Brenec sur les Iles des Glénans en Finistère,

- la poursuite des travaux de réhabilitation du site de Paulilles (nouvelles aires de stationnement),

- les travaux de maîtrise de la fréquentation du site de Bois Jolan en Guadeloupe,

- le démarrage de l’opération de mise en valeur et de découverte de la vasière des Badamiers à Mayotte,

- l’achèvement des travaux de restauration du sillon du Talbert dans les Côtes d’Armor qui a permis le classement du site en Réserve naturelle Régionale,

- conclusion de l’opération de restauration et de réouverture de la Pointe des Poulains à Belle Île en mer.

La mise en valeur de bâtis remarquables acquis dans des grands sites naturels s’est également poursuivie. Les opérations les plus importantes ont concerné :

- le phare de Patiras sur l’estuaire de Gironde,

- le sémaphore de l’Ile Chausey,

- le lancement des programmes de rénovation des bâtiments de l’île Tristan en baie de Douarnenez,

- le bâtiment de l’Ile de Kemenez,

- les bâtiments d’accueil de classe de Patrimoine sur l’Abbaye de Beauport à Paimpol,

- l’inauguration du musée des salines de la Pointe au Sel à l’île de la Réunion,

- l’achèvement de la maison d’accueil des Salins des Pasquiers à Hyères dans le Var.

Source : Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres

 Le projet de budget 2008 sera fondé sur une légère progression de la recette issue du DAFN (de l’ordre de 0,85 %), soit  une recette supplémentaire de 300 000 euros, portant la recette totale à 35,5 millions d’euros. Cette hypothèse se fonde sur l'augmentation annuelle du parc des bateaux de plaisance évaluée à 4 ou 5 %. Une part importante de ces moyens complémentaires ira, conformément au contrat d'objectif, au financement des emplois supplémentaires programmés (quatorze créations de postes et deux pérennisations sont prévues par le contrat d’objectif, dont sept postes en 2008) et, pour le complément, au renforcement des moyens pour les travaux d'accueil du public (notamment sur la poursuite des travaux de restauration des sites de Martinique). En matière d'acquisitions, les grandes priorités concerneront la région PACA, Sainte-Anne en Martinique et le Cap Gris Nez dans le Pas-de-Calais.

PROJET DE RÉPARTITION DU DAFN 2008

TYPE DE DÉPENSES

NATURE

MONTANT

%

Fonctionnement

général

2 100 000,00

 

Terrains

2 000 000,00

 

TOTAL Fonctionnement

4 100 000,00

12

Personnel

Rémunérations du personnel

5 800 000,00

 

TOTAL Personnel

5 800 000,00

16

Investissements

Logiciels

140 000,00

 

Acquisitions terrains

13 600 000,00

 

Acquisitions bâtiments

2 400 000,00

 

Matériels de transport

150 000,00

 

Matériels de bureau

15 000,00

 

Matériels informatiques

120 000,00

 

Mobilier

60 000,00

 

Cheptel

5 000,00

 

Matériels Divers

10 000,00

 

Travaux sur terrains

5 300 000,00

 

Travaux sur constructions

3 200 000,00

 

Installations techniques

50 000,00

 

Autres immobilisations

50 000,00

 

Plan de gestion

500 000,00

 

TOTAL Investissements

25 600 000,00

72

TOTAL GÉNÉRAL

35 500 000,00

 

Source : Ministère de l’Écologie, du développement et de l’aménagement durables

*

* *

La Commission a adopté l’article 27 sans modification.

*

* *

Article 28

Compensation aux organismes de sécurité sociale des pertes de recettes résultant de la réduction de cotisations sociales sur les heures supplémentaires et complémentaires

Texte du projet de loi :

I. ─ Par dérogation aux dispositions des articles L. 131-7 et L. 139-2 du code de la sécurité sociale, le financement des mesures définies au I de l’article L. 241-17 et à l’article L. 241-18 du même code est assuré par une affectation d’impôts et de taxes aux caisses et régimes de sécurité sociale.

II. ─ Les impôts et taxes mentionnés au I sont :

1° Une fraction égale à 50,57 % de la taxe sur les véhicules de société, mentionnée à l’article 1010 du code général des impôts ;

2° La contribution mentionnée à l’article 235 ter ZC du code général des impôts ;

3° La taxe sur la valeur ajoutée brute collectée par les producteurs de boissons alcoolisées.

III. ─ Les impôts et taxes mentionnés au II sont affectés aux caisses et régimes de sécurité sociale énumérés au 1 du III de l’article L. 131-8 du code de la sécurité sociale.

Ces caisses et régimes bénéficient d’une quote-part des recettes mentionnées au II fixée par arrêté des ministres chargés du budget et de la sécurité sociale au prorata de leur part relative dans la perte de recettes résultant des mesures d’allégement de cotisations sociales mentionnées au I. L’Agence centrale des organismes de sécurité sociale est chargée de centraliser le produit des taxes et impôts mentionnés au II et d’effectuer sa répartition entre les caisses et régimes de sécurité sociale conformément à cet arrêté.

Un arrêté des ministres chargés du budget, de la sécurité sociale et de l’agriculture adapte les règles comptables prises en application de l’article L. 114-5 du code de la sécurité sociale pour le rattachement des impôts et des taxes mentionnés au II.

IV. ─ En cas d’écart constaté entre le produit des impôts et taxes affectés en application du II et le montant définitif de la perte de recettes résultant des allégements de cotisations sociales mentionnés au I, cet écart fait l’objet d’une régularisation par la plus prochaine loi de finances suivant la connaissance du montant définitif de la perte.

Exposé des motifs du projet de loi :

Le présent article procède à la compensation aux organismes de sécurité sociale des pertes de recettes dues à la réduction de cotisations sociales des heures supplémentaires et complémentaires prévue par la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat. A l’identique de la compensation des allègements généraux de charges depuis 2006, la compensation de cette mesure est effectuée par affectation de recettes fiscales de l’État à la sécurité sociale, pour un montant prévisionnel de 4,1 milliards € en 2008 :

- une fraction du produit de la taxe sur les véhicules de société, pour 600 millions € ;

- la contribution sociale sur les bénéfices, pour 1,4 milliard € ;

- la taxe sur la valeur ajoutée brute collectée sur les producteurs de boissons alcoolisées, pour 2,1 milliards €.

La neutralisation de la majoration des heures supplémentaires sur les allègements généraux, dont le coût est estimé à 1 milliard € est compensée aux organismes de sécurité sociale par l’article 29 du présent projet de loi qui modifie l’article L. 131-8 du code de la sécurité sociale, définissant le « panier de recettes » destiné à la compensation des allègements généraux.

Observations et décision de la Commission :

La réduction de cotisations sociales sur les heures supplémentaires et complémentaires instituée par l’article 1er de la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat (TEPA) est entrée en vigueur le 1er octobre dernier. Le présent article tend à neutraliser ses effets négatifs sur les finances sociales.

À cette fin, il est proposé d’affecter 4,1 milliards d’euros de ressources supplémentaires à la sécurité sociale afin de compenser les pertes de recettes qu’elle subira en 2008 du fait de cette réduction de cotisations sociales (128). Les pertes de recettes de l’année 2007 feront l’objet, quant à elle, d’une mesure de compensation comparable proposée dans le prochain projet de loi de finances rectificative pour 2007.

I.– Le champ de la compensation

Le I du présent article précise d’abord que le financement des pertes de recettes, tel qu’il est proposé, est prévu « par dérogation aux dispositions des articles L. 131-7 et L. 139-2 du code de la sécurité sociale ».

L’article L. 131-7, version codifiée de la loi du 25 juillet 1994, dite « loi Veil », dispose que « toute mesure de réduction ou d’exonération de cotisations de sécurité sociale, instituée à compter de la date d’entrée en vigueur de la loi nº 94-637 du 25 juillet 1994 relative à la sécurité sociale, donne lieu à compensation intégrale aux régimes concernés par le budget de l’État pendant toute la durée de son application » (129). Quant à l’article L. 139-2, il pose le principe de la neutralité des effets en trésorerie des relations financières entre l’État et la sécurité sociale, ainsi que leur inscription dans un cadre conventionnel.

Dès lors que le présent article propose de financer les réductions de cotisations non pas dans une perspective de compensation par des crédits du budget de l’État, mais par la voie d’impôts et taxes affectés, il s’extrait effectivement du cadre défini par les deux articles précités.

Le I du présent article délimite ensuite le champ de la compensation. Sont visées les pertes de recettes entraînées par :

– la réduction de cotisations salariales de sécurité sociale sur les heures supplémentaires ou complémentaires prévue à l’article L. 241-17 du code de la sécurité sociale. Le taux de la réduction est fixé à 21,5 % par l’article D. 241-21 du même code (130) ;

– la déduction forfaitaire de cotisations patronales prévue à l’article L. 241-18 du code de la sécurité sociale. Le montant de cette déduction est fixé à 50 centimes d’euro par heure supplémentaire et, pour les entreprises d’au plus 20 salariés, à 1,50 euro (article D. 241-24 du même code).

La perte de recettes en résultant pour la sécurité sociale est estimée à 4,1 milliards d’euros en 2008 :

– 3,2 milliards d’euros au titre de la réduction de cotisations salariales ;

– 950 millions d’euros au titre de la déduction forfaitaire de cotisations patronales.

Le Rapporteur général rappelle que cette estimation, déjà présentée en juillet dernier lors de l’examen du projet de loi « TEPA » (131), est construite sur le nombre d’heures supplémentaires actuellement pratiquées dans les entreprises, soit environ 900 millions d’heures par an – ainsi que 130 millions d’heures complémentaires pour les salariés à temps partiel. Elle ne tient pas compte de l’augmentation du nombre d’heures supplémentaires que la loi du 21 août 2007 ne devrait pas manquer de provoquer.

II.– Les impôts et taxes affectés

Le II du présent article tend à compenser les pertes de recettes pour les caisses et régimes de sécurité sociale par l’affectation de trois impôts et taxes :

– une fraction (50,57 %) de la taxe sur les véhicules de société (TVS), prévue à l’article 1010 du code général des impôts, soit 622 millions d’euros en 2008. L’État continuerait à percevoir le solde, soit 606 millions d’euros l’année prochaine. Dès 2007, une partie du produit de cette taxe (22,38 %) serait affectée en loi de finances rectificative pour couvrir les pertes de recettes des derniers mois de cette année (pour un montant de 273 millions d’euros) ;

– la totalité du produit de la contribution sociale sur les bénéfices des sociétés (CSB), soit un montant de 1 405 millions d’euros en 2008. Prévue à l’article 235 ter ZC du code général des impôts, la CSB est due par les personnes morales les plus importantes, dont l’impôt sur les sociétés excède 763 000 euros. Depuis cette année, l’essentiel de son produit (955 millions d’euros sur 1 150 millions d’euros attendus en 2007) était affecté à l’ « effort national de recherche » au sens de l’article 45 de la loi de finances initiale pour 2007, qui l’avait réparti entre l’Agence nationale de la recherche et OSEO (pour, respectivement, 86,4 % et 13,6 %) ;

– la totalité du produit de la TVA brute collectée sur les producteurs de boissons alcoolisées, pour un montant de 2 098 millions d’euros.

COMPENSATION À LA SÉCURITÉ SOCIALE DES MESURES DE RÉDUCTION DE COTISATIONS SOCIALES SUR LES HEURES SUPPLÉMENTAIRES (a)

(en millions d’euros)

Ressources affectées

Produit attendu 2008

TVS (50,57 %)

622

CSB (100 %)

1 405

TVA brute alcools (100 %)

2 098

Total

4 125

(a) Hors compensation des effets sur les allégements généraux de cotisations sociales (compensation proposée à l’article 29 du présent projet de loi de finances).

III.– Les modalités de la compensation

Le III du présent article, très largement inspiré du dispositif régissant depuis 2006 la compensation du coût des allégements généraux de cotisations sociales (article L. 131-8 du code la sécurité sociale (132)), précise les modalités de la compensation aux caisses et régimes de sécurité sociale.

Sont concernés les organismes énumérés au 1 du III de l’article L. 131-8 précité, c’est-à-dire :

– la caisse nationale de l’assurance maladie des travailleurs salariés ;

– la caisse nationale d’allocations familiales ;

– la caisse nationale d’assurance vieillesse des travailleurs salariés ;

– la caisse centrale de la mutualité sociale agricole ;

– l’établissement national des invalides de la marine ;

– la caisse de retraite et de prévoyance des clercs et employés de notaires ;

– la caisse autonome nationale de sécurité sociale des mines ;

– les régimes de sécurité sociale d’entreprise de la SNCF et de la RATP.

Un arrêté des ministres chargés du budget et de la sécurité sociale fixera la quote-part de ressources revenant à chaque caisse ou régime, celle-ci étant déterminée au prorata de leurs pertes de recettes respectives. La centralisation et la répartition du produit de ces impôts et taxes reviendront à l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS).

En outre, un arrêté des ministres chargés du budget, de la sécurité sociale et de l’agriculture adaptera les règles comptables prises en application de l’article L. 114-5 du code de la sécurité sociale pour le rattachement des impôts et des taxes affectés. Il s’agit notamment de préciser, dans le plan comptable des organismes de sécurité sociale, que les recettes visées par le présent article doivent être comptabilisés en charges à recevoir et non en produits de l’exercice, pour ceux d’entre eux qui, relatifs aux salaires du mois de décembre, donnent lieu à un versement en trésorerie en janvier de l’année suivante.

Enfin, le IV du présent article pose le principe d’une compensation « à l’euro près », de nature à garantir les ressources de la sécurité sociale. Ainsi, en cas d’écart constaté entre le produit des impôts et taxes affectés et le montant définitif de la perte de recettes résultant des mesures de réduction des cotisations sociales découlant de l’article 1er de la loi du 21 août 2007, cet écart fera l’objet d’une régularisation par la plus prochaine loi de finances suivant la connaissance du montant définitif de la perte.

En conséquence, si les mesures relatives aux heures supplémentaires coûtent davantage que prévu, l’État sera tenu de compenser intégralement la perte de recettes pour les organismes de sécurité sociale. Dans l’hypothèse où ce surcoût naîtrait d’un accroissement du volume d’heures travaillées, d’autres organismes sociaux – en particulier l’assurance-chômage – verraient au contraire leurs ressources augmenter.

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* *

La Commission a adopté l’article 28 sans modification.

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Article 29

Financement des allègements généraux de cotisations patronales
de sécurité sociale

Texte du projet de loi :

I. ─ L’article 61 de la loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004 de finances pour 2005 est remplacé par les dispositions suivantes :

« Art. 61. ─ Les sommes à percevoir à compter du 1er janvier 2008, au titre du droit de consommation sur les tabacs mentionné à l’article 575 du code général des impôts, sont réparties dans les conditions suivantes :

« a) Une fraction égale à 52,36 % est affectée au fonds de financement des prestations sociales des non salariés agricoles mentionné à l’article L. 731-1 du code rural ;

« b) Une fraction égale à 30,00 % est affectée à la Caisse nationale d’assurance maladie des travailleurs salariés ;

« c) Une fraction égale à 4,34 % est affectée au Fonds de financement de la protection maladie complémentaire de la couverture universelle du risque maladie mentionné à l’article L. 862-1 du code de la sécurité sociale ;

« d) Une fraction égale à 1,48 % est affectée au Fonds national d’aide au logement mentionné à l’article L. 351-6 du code de la construction et de l’habitation ;

« e) Une fraction égale à 0,31 % est affectée au fonds de cessation anticipée d’activité des travailleurs de l’amiante institué par le III de l’article 41 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 (n° 98-1194 du 23 décembre 1998) ;

« f) Une fraction égale à 10,26 % est affectée aux caisses et régimes de sécurité sociale mentionnés au 1 du III de l’article L. 131-8 du code de la sécurité sociale, selon les modalités prévues aux dixième et onzième alinéas du 1 et aux 2 et 3 du même III ;

« g) Une fraction égale à 1,25 % est affectée au fonds national mentionné à l’article L. 961-13 du code du travail ainsi qu’à l’article L. 6332-18 de ce code dans sa rédaction issue de l’ordonnance n° 2007-329 du 12 mars 2007 relative au code du travail (partie législative). »

II. ─ Le premier alinéa de l’article 18 de la loi n° 2006-1771 du 30 décembre 2006 de finances rectificative pour 2006 est remplacé par les dispositions suivantes :

« Dans les conditions prévues à l'article 61 de la loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004 de finances pour 2005, une fraction du droit de consommation sur les tabacs mentionné à l'article 575 du code général des impôts est affectée au fonds national mentionné à l'article L. 961-13 du code du travail ainsi qu’à l’article L. 6332-18 de ce code dans sa rédaction issue de l’ordonnance n° 2007-329 du 12 mars 2007 relative au code du travail (partie législative). »

III. ─ L’article L. 131-8 du code de la sécurité sociale est ainsi modifié :

1° Dans le 1° du II, les mots : « Une fraction égale à 95 % de » sont supprimés ;

2° Dans le 10° du II, le pourcentage : « 3,39 % » est remplacé par le pourcentage : « 10,26 % » ;

3° Le II est complété par un 11° ainsi rédigé :

« 11° Le droit de licence sur la rémunération des débitants de tabacs mentionné à l’article 568 du même code. » ;

4° Le IV est abrogé.

IV. ─ Dans le huitième alinéa de l’article L. 241-2 du code de la sécurité sociale, le pourcentage : « 32,46 % » est remplacé par le pourcentage : « 30,00 % ».

Exposé des motifs du projet de loi :

Le présent article majore de près de 1,5 milliard € les recettes fiscales affectées par l’État aux organismes de sécurité sociale en compensation des pertes de recettes dues aux allègements généraux de cotisations patronales de sécurité sociale.

Cette affectation supplémentaire de recettes permet de couvrir :

- d’une part, pour 500 millions €, l’insuffisance du montant prévisionnel des recettes affectées en 2008 aux organismes pour la compensation des allègements généraux ;

- d’autre part, pour 1 milliard €, l’impact sur les allègements généraux de la majoration des heures supplémentaires prévue par la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat.

Le I de l’article supprime la fraction de droits tabacs affectée en 2007 au régime général au titre des frais financiers (160 millions €) et affecte cette ressource ainsi que la quote-part du produit des droits tabacs encore perçue par l’État (500 millions €) aux organismes de sécurité sociale. Il substitue également une fraction des droits tabacs à un montant en valeur pour le financement par l’État du fonds unique de péréquation.

Le II procède à la coordination de dispositions relatives au financement du fonds unique de péréquation.

Le III majore les recettes affectées aux organismes de sécurité sociale au sein du « panier fiscal », en affectant la part du produit de la taxe sur les salaires (600 millions €) et la part du produit des droits tabacs (600 millions €) encore perçues par l’État. Il élargit en outre le champ du « panier » au droit de licence sur la rémunération des débitants de tabacs (300 millions €). Le III supprime enfin des dispositions, devenues caduques, relatives à la compensation des allègements généraux en 2006 et 2007.

Le IV met en cohérence les dispositions du code de la sécurité sociale sur les recettes fiscales affectées à la Caisse nationale d’assurance maladie des travailleurs salariés.

Observations et décision de la Commission :

Depuis 2006, le coût pour les finances sociales des allégements généraux de cotisations sociales est compensé par l’État par l’affectation d’un « panier de recettes » aux caisses et régimes de sécurité sociale.

Le présent article tend à majorer ces recettes affectées d’environ 1,5 milliard d’euros en 2008. Il s’agit de tenir compte, d’une part, de l’insuffisance tendancielle du produit de ces recettes comparé aux dernières évaluations du coût des allégements généraux et, d’autre part, des effets des mesures d’incitation en faveur des heures supplémentaires instituées par l’article 1er de la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat (TEPA) (133).

I.– Les pertes de recettes à compenser

A.– L’insuffisance tendancielle du « panier de recettes » en 2008

Les exonérations compensées par le panier de recettes fiscales sont les quatre dispositifs d’allégements généraux suivants :

– la réduction générale dégressive sur les bas salaires (réduction dite « Fillon » (134)), mise en œuvre à compter du 1er juillet 2003 (article L. 241-13 du code la sécurité sociale) ;

– l’exonération de cotisations d’allocations familiales pour certains régimes spéciaux (SNCF, RATP, EDF-GDF etc.) définie à l’article L. 241-6-4 du même code ;

– la réduction en faveur de l'aménagement du temps de travail (ARTT dite « de Robien »), mise en place par la loi du 11 juin 1996 (n° 96-502) et en voie d’extinction ;

– l’aide incitative à la réduction du temps de travail (RTT dite « Aubry I »), instaurée par la loi du 13 juin 1998 (n° 98-461) et qui a disparu fin 2006.

Pour sa première année d’application, le dispositif d’affectation d’un panier de recettes compensant le coût des allègements généraux pour la sécurité sociale a bien fonctionné : le décalage entre ressources affectées (19 485 millions d’euros) et coût des allégements généraux (19 490 millions d’euros) a été limité à 5 millions d’euros (135).

En 2007, au contraire, le panier de recettes devrait être nettement insuffisant, l’écart atteignant environ 900 millions d’euros. Afin d’y remédier, le projet de loi de finances rectificative de fin d’année proposera un ajustement des recettes affectées, sous forme de transfert de produits de droits de consommation sur les tabacs et de taxe sur les salaires.

Pour 2008, le différentiel entre le coût des allégements pour les organismes de sécurité sociale et les ressources apportées par le panier de recettes atteindrait environ 490 millions d’euros.

En juillet dernier, la Commission des comptes de la sécurité sociale estimait cette insuffisance tendancielle à 850 millions d’euros. Depuis, le V de l’article 1er de la loi du 21 août 2007 précitée a modifié les modalités de calcul du taux d’allégement, le fondant désormais sur la rémunération mensuelle plutôt que sur la rémunération horaire. Une telle mesure permet d’éviter de comptabiliser certains temps de pause ou d’habillage comme des heures de travail rémunérées, qui viennent diminuer la rémunération horaire du salaire et, partant, majorer la réduction « Fillon » (136). Elle neutralise également les « effets d’aubaine » signalés dans le secteur de l’intérim, dans lequel l’indemnité de 10 % du salaire compensatrice de congés payés non pris a parfois pu être intégrée au calcul de la rémunération horaire. La réduction du coût des allègements généraux permise par cette mesure est d’environ 360 millions d’euros, ce qui explique la révision à la baisse – à 490 millions d’euros – de l’insuffisance tendancielle du panier de recettes pour 2008.

B.– Les effets sur les allégements généraux des mesures de la loi « TEPA » en faveur des heures supplémentaires

En sens inverse de l’effet évoqué ci-dessus, l’article 1er de la loi « TEPA » relatif aux heures supplémentaires a pour conséquence d’augmenter le coût des allégements généraux de cotisations sociales.

En effet, la loi du 21 août 2007 a mis fin à la minoration du taux de l’allégement général qu’entraînait jusqu’alors la rémunération des heures supplémentaires. La réduction « Fillon » étant dégressive jusqu’à 1,6 SMIC, la majoration de rémunération d’heures supplémentaires pour les entreprises de moins de 20 salariés aurait eu pour conséquence, en augmentant la rémunération horaire moyenne du salarié, de diminuer la réduction de cotisations applicable à l’ensemble de la rémunération, donc à renchérir le coût de ces heures supplémentaires pour l’employeur. Désormais, la majoration de rémunération des heures supplémentaires est neutralisée dans la formule de calcul de la réduction « Fillon », fondée sur une base strictement mensuelle excluant la rémunération des heures supplémentaires (III de l’article L. 241-3 du code la sécurité sociale) (137).

Cette réduction du coût du travail entraîne logiquement une perte de recettes pour les organismes de sécurité sociale, estimée à environ 400 millions d’euros en 2007 (ce qui supposera une mesure de compensation dans le projet de loi de finances rectificative de fin d’année) (138) et à 1 milliard d’euros en 2008.

Au total, pour 2008, les pertes de recettes à compenser par l’État au titre de l’insuffisance du panier et de la neutralisation des effets de la majoration des heures supplémentaires s’élèvent donc à 1,5 milliard d’euros.

II.– Les affectations de ressources supplémentaires

Le III du présent article tend à adapter le panier de recettes affectées à la sécurité sociale et à en majorer le produit de 1,5 milliard d’euros en 2008.

Cet ajustement consiste à affecter à la sécurité sociale :

– la totalité de la taxe sur les salaires, mentionnée à l’article 231 du code général des impôts, nette des frais d’assiette et de recouvrement (1° du III du présent article). Jusqu’à présent, le panier de recettes bénéficiait de 95 % du produit de cette taxe, le solde allant au budget général de l’État. Pour 2008, ce dernier renonce donc à une recette de 557 millions d’euros. Une mesure comparable devrait être proposée pour 2007 dans le prochain projet de loi de finances rectificative ;

– la totalité du droit de licence sur la rémunération des débitants de tabac, mentionné à l’article 568 du code général des impôts (3° du III du présent article). Celui-ci, qui bénéficie actuellement à l’État (310 millions d’euros attendus en 2007), rapporterait 300 millions d’euros à la sécurité sociale en 2008 ;

– une fraction supplémentaire (6,87 %) du produit des droits de consommation sur les tabacs, prévus à l’article 575 du code général des impôts (2° du III du présent article). Si, initialement, le panier de recettes ne comportait pas de part des droits tabacs, l’article 41 de la loi de finances pour 2007 y a ajouté une fraction de 3,39 %, destinée à compenser l’impact de l’élargissement, dans les entreprises de moins de 20 salariés, de la réduction « Fillon » à l’ensemble des cotisations sociales patronales au niveau du SMIC (hors accidents du travail et maladies professionnelles). En 2008, la part affectée au panier de recettes passerait donc à 10,26 %, soit un montant supplémentaire de 629 millions d’euros (rédaction proposée pour le f de l’article 61 de la loi de finances initiale pour 2005). Là encore, une mesure comparable pour 2007 devrait figurer dans le prochain projet de loi de finances rectificative.

LES COMPENSATIONS SUPPLÉMENTAIRES À LA SÉCURITÉ SOCIALE
DU COÛT DES ALLÉGEMENTS GÉNÉRAUX DE COTISATIONS SOCIALES

(en millions d’euros)

Ressources affectées

Produit attendu 2008

Droits tabacs (6,87 %)

629

Taxe sur les salaires (5 %)

557

Droit de licence sur les débitants de tabac (100 %)

300

Total

1 486

N.B. : Les montants mentionnés (en pourcentage comme en valeur absolue) représentent les fractions supplémentaires affectées en 2008, telles que le propose le présent article.

Au total, le panier de recettes affectées à la sécurité sociale au titre des allégements généraux représenterait un transfert de ressources de 22,7 milliards d’euros en 2008 (voir le tableau ci-dessous).

PRODUIT DES RECETTES AFFECTÉES EN COMPENSATION DES ALLÉGEMENTS GÉNÉRAUX DE COTISATIONS SOCIALES

(en millions d’euros)

 

2006

2007

2008

 

Taxes primes d’assurance automobile

982

982

978

Droit de circulation vins, cidres etc.

119

113

110

Droit de consommation produits intermédiaires

119

105

105

Droit consommation alcools

1 954

1 990

2 020

Droits bières et boissons non alcoolisées

396

385

385

TVA brute sur produits pharmaceutiques

2 927

3 115

3 333

TVA brute sur tabacs

2 928

3 041

2 959

Taxe sur les salaires (a)

9 567

10 442

10 929

Contributions patronales prévoyance complémentaire

609

639

664

Droits de consommation tabacs (a)

809

939

Droit de licence débitants de tabacs (b)

300

Total (c)

19 601

21 621

22 722

(a) Pour 2008 : majoration de l’affectation proposée au présent article. Pour 2007 : majoration de l’affectation proposée dans le prochain projet de loi de finances rectificative.

(b) Affectation proposée au présent article.

(c) Le rendement du panier en 2006 (19 601 millions d’euros) représente le total des encaissements en trésorerie et diffère donc légèrement du montant indiqué au A du I du présent commentaire (19 490 millions d’euros), exprimé lui en droits constatés. Par convention, ce décalage, purement technique, est négligé en prévision (en l’occurrence pour 2007 et 2008).

Source : Annexe des voies et moyens, Tome I, PLF 2008.

III.– La nouvelle répartition du produit des droits tabacs et la question des créances de l’État sur la sécurité sociale

● Le I du présent article tend à tirer les conséquences de l’affectation supplémentaire de droits tabacs, proposée au III, sur l’article 61 de la loi de finances initiale pour 2005, qui précise la répartition actuelle – pour 2007 – du produit de ces droits (139).

Trois changements doivent être relevés.

En premier lieu, la fraction qui revient actuellement à l’État en 2007 (6,43 %, en application du c de l’article 61 précité) serait supprimée. Le budget de l’État ne percevra donc plus aucune recette issue des droits tabacs en 2008 (140).

En deuxième lieu, la fraction attribuée au Fonds unique de péréquation (FUP), intervenant dans le financement de la formation professionnelle (141), serait pérennisée mais désormais exprimée en pourcentage (1,25 % d’après le g de l’article 61 précité, dans sa rédaction proposée au présent article) et non plus en valeur. À l’heure actuelle, l’article 18 de la loi de finances rectificative pour 2006 (qui, par coordination, serait modifié par le II du présent article) prévoit que le budget général verse, sur la part qu’il reçoit des droits tabacs, 114 millions d’euros au FUP. Compte tenu du taux proposé au présent article et des prévisions de recettes de droits tabacs, ce montant serait inchangé en 2008.

En troisième lieu, la fraction de 1,69 % qui, en 2007, est affectée aux caisses du régime général de sécurité sociale afin de les soulager des charges d’intérêts générées par les dettes de l’État à leur égard, serait supprimée en 2008. Cette suppression paraît parfaitement légitime, dès lors qu’au début du mois d’octobre 2007, l’État a apuré l’intégralité de ses dettes constatées au 31 décembre 2006 vis-à-vis du régime général de la sécurité sociale, soit 5,1 milliards d’euros. Cet apurement permettra au régime général d’économiser environ 55 millions d’euros sur ses frais financiers dès 2007 et 220 millions d’euros en 2008. Il écarte également le risque de dépassement du plafond des ressources non permanentes de l’ACOSS, fixé à 28 milliards d’euros par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007.

Techniquement, cet apurement a été réalisé sous la forme d’achat puis d’annulation, le 5 octobre dernier, par la Caisse de la dette publique de billets de trésorerie émis par l’ACOSS, grâce à un reliquat de recettes issues des cessions d’actifs de 2006 (142). Compte tenu de cette contrepartie financière indirecte, les caisses du régime général apureront leurs créances sur l’État au titre des années 2006 et antérieures. Cette opération, intervenant entre deux administrations publiques, est neutre sur le déficit public et la dette publique au sens de la comptabilité nationale.

Le montant des dettes de l’État vis-à-vis de la sécurité sociale étant régulièrement contesté, le Rapporteur général souligne que l’apurement concerne le seul régime général et qu’il porte sur les dettes constatées au 31 décembre 2006, nettes des versements effectués par l’État en janvier 2007 sur des crédits ouverts en loi de finances rectificative pour 2006. Il s’ensuit que tous les autres versements de l’État au régime général depuis – soit environ 460 millions d’euros au premier semestre de cette année – ne viendront diminuer sa dette que sur l’exercice 2007. Par ailleurs, les dettes de l’État à l’égard des autres régimes de sécurité sociale subsistent et s’élèvent à 1,8 milliard d’euros à la fin 2006. Afin d’y remédier partiellement, l’État devrait proposer dans le projet de loi de finances rectificative de fin d’année d’apurer sa dette à l’égard du Fonds de financement de la protection sociale agricole (FFIPSA), dette d’environ 600 millions d’euros datant de la dissolution du budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA) en 2005 (143).

Pour l’avenir, il importe d’éviter une nouvelle accumulation de dettes de l’État à l’égard des organismes sociaux. D’une part, des règles d’engagement plus strictes sur le budget de l’État et des relations conventionnelles plus fortes avec les organismes bénéficiaires devraient permettre d’éviter que la fongibilité des crédits permise par la LOLF ne soit mise à profit par certains responsables de programme pour utiliser à d’autres fins des crédits initialement destinés à la compensation d’exonérations de cotisations sociales (144). D’autre part, il faut se féliciter de ce que le présent projet de loi de finances revoit à la hausse plusieurs enveloppes de crédits correspondant à des prestations sociales (aide médicale d’État, allocation adulte handicapé, allocation parent isolé) ou à des compensations d’exonérations ciblées de cotisation sociales (en faveur des DOM ou des zones de revitalisation rurales), dont l’insuffisance ces dernières années avait été à l’origine d’un accroissement des dettes de l’État. Il semble d’ailleurs que la loi de finances initiale pour 2007 n’ait pas été plus rigoureuse que les précédentes, puisque les insuffisances prévisionnelles de financement du fait de dotations budgétaires mal évaluées pourraient atteindre 1,5 milliard d’euros vis-à-vis du régime général en 2007.

● Le tableau ci-dessous présente, en pourcentage et en millions d’euros, la répartition du produit du droit de consommation sur les tabacs en 2006, 2007 et 2008 telle qu’elle découlerait de l’adoption du présent article (les cases sur fond grisé signalent les changements) (145).

RÉPARTITION DU DROIT DE CONSOMMATION SUR LES TABACS

 

en %

en millions d’euros

 

2006

LFI 2007

PLF 2008

2006

LFI 2007

PLF 2008

FFIPSA

52,36

52,36

52,36

4 941

4 948

4.791

CNAMTS

32,46

30,00

30,00

3 063

2 835

2.745

Budget général

11,51

6,43

1 086

608

dont budget général hors FUP (a)

972

494

Fonds CMUc

1,88

4,34

4,34

177

410

397

FNAL

1,48

1,48

1,48

140

140

135

FCCATA

0,31

0,31

0,31

29

29

28

Caisses L.131-8 CSS (b)

3,39

10,26

320

939

Régime général (frais financiers)

 –

1,69

160

FUP (a)

1,25

114

114

114

Total

100

100

100

9 437

9 450

9 150

(a) En 2006 et 2007, les 114 millions d’euros du FUP s’imputent sur la part revenant de l’État.

(b) Caisses affectataires des compensations liées aux allégements généraux de cotisations (CNAMTS, CNAF, CNAVTS, CCMSA, ENIM, CRPCN, CANSSM, SNCF et RATP).

 

Enfin, le tableau présenté ci-dessous synthétise les effets des redistributions de produits de droits tabacs proposées au présent article.

EFFETS DE LA MODIFICATION DE LA CLÉ DE RÉPARTITION DES DROITS TABACS

(en millions d’euros)

 

Clé LFI 2007 (a)

Clé PLF 2008 (b)

Différence (b – a)

FFIPSA

4 791

4 791

 

CNAMTS

2 745

2 745

 

Budget général (hors FUP)

474

0

– 474

Fonds CMUc

397

397

 

FNAL

135

135

 

FCCATA

28

28

 

Caisses L.131-8 CSS

310

939

+ 629

Régime général (frais financiers)

155

0

– 160

FUP

114

114

 

Total

9 150

9 150

 

(a) Application de la clé actuelle au produit 2008 des droits sur les tabacs.

(b) Application de la clé proposée au présent article au produit 2008 des droits sur les tabacs.

IV.– Les dispositions de coordination

Le IV du présent article tend à modifier l’article L. 241-2 du code de la sécurité sociale pour rectifier le pourcentage (32,46 % au lieu de 30 %) du produit des droits de consommation sur les tabacs affecté à la Caisse nationale d’assurance maladie des travailleurs salariés (CNAM-TS). Cette mesure de coordination aurait dû être prise dès 2007, la fraction ayant été abaissée à 30 % en application de l’article 61 précité de la loi de finances initiale pour 2007.

Le 4° du III du présent article tend à supprimer les dispositions traitant des mesures à prendre en cas d’écart entre le coût des allégements généraux et le rendement du panier de recettes en 2006 et 2007 (IV de l’article L. 131-8 du code de la sécurité sociale). Ces dispositions n’ont effectivement plus lieu d’être, dès lors que :

– pour 2006, le décalage est infime (5 millions d’euros, soit 0,03 % du coût des allégements) et devrait faire l’objet d’une prochaine régularisation au profit de la sécurité sociale, probablement dans le projet de loi de finances rectificative pour 2007 ;

– pour 2007, seul le cas d’un excédent de recettes, qui devait aller à la CNAM-TS, était prévu (article 166 de la loi de finances rectificative pour 2006).

Naturellement, la clause générale relative aux éventuels écarts entre coût des allégements généraux et recettes des impôts et taxes affectés demeurera en vigueur (V de l’article L. 131-8 précité). Elle prévoit que le Gouvernement remettra au Parlement un rapport en 2008 et 2009, relatif aux exercices 2007 et 2008 et qu’en cas d’écart supérieur à 2 % une commission ad hoc serait saisie et chargée de proposer d’éventuelles mesures d’ajustement.

V.– L’avenir des transferts de recettes à la sécurité sociale

Les affectations proposées à l’article 28 et au présent article conduisent l’État à se priver de 5,6 milliards d’euros de ressources en 2008, sous les effets conjoints de la mesure en faveur des heures supplémentaires résultant de la loi « TEPA » et du coût croissant des allégements généraux de cotisations sociales. En ajoutant le poids des autres exonérations sociales, compensées sur crédits budgétaires, le montant total des recettes transférées à la sécurité sociale serait de près de 30 milliards d’euros en 2008 (voir le tableau ci-dessous(146).

COMPENSATIONS PAR L’ÉTAT À LA SÉCURITÉ SOCIALE
DES EXONÉRATIONS DE COTISATIONS SOCIALES

(hors régimes complémentaires et Unedic, en millions d’euros)

 

2005

2006

2007

2008

Crédits budgétaires

18 295

2 434

2 902

3 045

dont allègements généraux

15 853

– 

– 

– 

Recettes affectées

– 

19 485

21 894

26 846

dont allègements généraux

– 

 19 485

21 621

22 722

dont heures supplémentaires

– 

 –

273

4 125

Total

18 295

21 919

24 796

29 892

N.B. : Les montants indiqués intègrent les effets du présent projet de loi de finances, ainsi que ceux du prochain projet de loi de finances rectificative pour 2007.

Source : Ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique.

Il est bien évident qu’une telle montée en charge des transferts de ressources à la sécurité sociale se heurtera prochainement à la question des recettes encore susceptibles d’être transférées : demain, l’État devra-t-il partager le produit de l’impôt sur le revenu ou renoncer à une part significative de TVA ?

La poser dès maintenant, c’est s’interroger sur la viabilité du système régissant les relations entre l’État et la sécurité sociale. La réflexion sur la redistribution des flux financiers entre l’État et l’ensemble de la sphère sociale mérite donc d’être menée au plus vite. La révision générale des politiques publiques et la révision générale des prélèvements obligatoires devraient en être l’occasion.

Qu’il s’agisse de la remise en cause de « niches sociales », de la modulation des allégements « Fillon », de la budgétisation de la branche famille ou d’un renforcement des liens entre loi de finances et loi de financement de la sécurité sociale, les pistes en la matière ne manquent pas. Elles doivent être sérieusement explorées.

*

* *

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Charles de Courson tendant à diminuer de 15 % les allègements généraux de cotisations sociales patronales pour toutes les entreprises occupant plus de 250 personnes et dont le chiffre d’affaires annuel excède 50 millions d’euros ou dont le total du bilan annuel excède 43 millions d’euros et qui ne rentrent pas ainsi dans le champ de la définition communautaire de la petite et moyenne entreprise.

M. Charles de Courson a fait valoir que la Cour des comptes a estimé dans un rapport récent que les allègements de charges sur les grandes entreprises sont inefficaces. L’amendement permettrait de réduire le déficit budgétaire de l’État en diminuant le montant de la compensation versée aux organismes de sécurité sociale au titre de ces allègements. Il s’agit avant tout d’attirer l’attention du Gouvernement sur cette question, le dispositif proposé par l’amendement pouvant certainement être affiné.

Défavorable à l’amendement, mais sensible aux arguments le sous-tendant, le Rapporteur général a jugé que la question des allégements généraux de charges sociales doit faire l’objet d’un débat de fond en séance publique.

La Commission a rejeté cet amendement, puis a adopté l’article 29 sans modification.

*

* *

Article 30

Reprise par l’État de la dette de Charbonnages de France (CdF)

Texte du projet de loi :

I. ─ Les droits et obligations afférents aux contrats d'emprunts figurant au bilan de l'établissement public dénommé Charbonnages de France sont transférés à l'État à compter de la date de dissolution de cet établissement régie par l’article 146 du code minier et, au plus tard, le 31 janvier 2008. Les intérêts afférents à cette dette ou au refinancement de celle-ci seront retracés au sein du compte de commerce « Gestion de la dette et de la trésorerie de l'État », en qualité d'intérêts de la dette négociable.

Ce transfert n'ouvre droit ni à remboursement anticipé ni à la modification des conditions auxquelles les contrats d'emprunts ont été conclus.

Est en outre autorisé, à l'issue de la liquidation de l'établissement, le transfert à l'État des éléments de passif subsistant à la clôture du compte de liquidation, des droits et obligations nés de l'activité de l'établissement ou durant la période de liquidation et non connus à la fin de celle-ci, et du solde de cette liquidation.

II. ─ Le transfert, au profit de l’État, des biens immobiliers et des droits et obligations qui s’y rattachent, résultant de la dissolution de l’établissement public « Charbonnages de France » régie par l’article 146 du code minier, ne donne lieu à aucune indemnité ou perception de droits, impôts ou taxes de quelque nature que ce soit, ni à aucun versement au profit des agents de l’État d’honoraires ou des salaires prévus à l’article 879 du code général des impôts.

Exposé des motifs du projet de loi :

La dissolution de Charbonnages de France (CdF) est prévue pour le 31 décembre 2007.

Le présent article a pour objet de permettre, dans sa première partie, la reprise par l’État de la dette de l’établissement, à compter de sa dissolution et au plus tard le 31 janvier 2008.

La reprise de la dette résiduelle de Charbonnages de France (2,4 milliards €) permettra de limiter le poids des engagements financiers transférés à la structure appelée à gérer sa liquidation à compter du 1er janvier 2008 et d’apporter une solution pérenne et définitive au devenir de cette dette.

CdF étant d’ores et déjà intégré dans le champ des administrations publiques, cette opération est sans incidence sur la dette ou le déficit publics.

Par ailleurs, dans le cadre de la dissolution, les éléments du patrimoine de l'entreprise qui n’auront pu être cédés à cette date ou qui s’avèreront nécessaires à la réalisation des missions d'après-mine technique seront transférés en bloc à l'État. Le présent article vise donc, dans sa seconde partie, à exonérer l'État des droits de mutation à acquitter auprès des conservations des hypothèques du fait de ce transfert.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article a pour objet d’autoriser la reprise par l’État de la dette de l’établissement public Charbonnages de France (CdF), à l’issue de sa dissolution au 31 décembre 2007.

I.– L’établissement public « Charbonnages de France »

A.– Les missions

Le premier alinéa de l’article 146 du code minier, issu de l’article 11 de la loi n° 2004-105 du 3 février 2004 portant création de l’Agence nationale pour la garantie des droits des mineurs, dispose que « les concessions de combustibles minéraux solides, autres que la tourbe, nationalisées le 18 mai 1946 sont gérés conformément aux dispositions du présent code par un établissement public à caractère industriel et commercial dénommé Charbonnages de France. Cet établissement est doté de la personnalité morale et de l’autonomie financière » (147).

L’article 12 de la loi susmentionnée dispose que cet établissement public « a pour mission l'exécution des obligations des houillères dissoutes en matière d'arrêt des travaux miniers et de mise en sécurité et de réhabilitation des sites d'exploitation. Il contribue également à la reconversion économique des zones minières ». Le décret n° 2006–27 du 4 janvier 2006 portant statuts de Charbonnages de France a précisé qu’il est chargé :

– de subvenir aux droits et obligations des houillères de bassin et, sous réserve des attributions dévolues à l'Agence nationale pour la garantie des droits des mineurs, de mettre en oeuvre toutes mesures destinées à faciliter sa dissolution dans le délai prévu à l'article 146 du code minier ;

– de mettre en oeuvre des mesures de reconversion des anciens
bassins miniers ;

– de mettre en sécurité et de réhabiliter les sites industriels issus de l'activité minière par les procédés techniquement et économiquement adaptés.

B.– La situation financière

Le chiffre d’affaires de Charbonnages de France s’est établi à 59,2 millions d’euros en 2006, contre 79,8 millions d’euros en 2005 et 102,9 millions d’euros en 2004. 39,1 millions d’euros sont prévus dans le budget 2007. Ce chiffre d’affaires, dont le faible niveau résulte de l’arrêt des activités d’extraction en 2004, est désormais constitué majoritairement par la facturation du coût du personnel détaché dans d’autres structures et des ventes du gaz lorrain.

Depuis l’arrêt de l’extraction charbonnière et la cession de ses filiales industrielles (148), Charbonnages de France n’a plus d’activité concurrentielle. Dès lors, les aides de l’État ne sont plus soumises à l’accord préalable de la Commission européenne. Elles se déclinent en :

– une dépense d’intervention inscrite sur l’action « Gestion de l’après-mine » du programme « Passifs financiers miniers ». Elle s’élève en 2007, et jusqu’en 2010, à 32 millions d’euros correspondant aux charges d’intérêt des emprunts souscrits par l’établissement public pour le compte de l’État au cours des années 1997 à 1999 en vue de couvrir le déficit d’exploitation de la houille ;

– des apports en capital qui ne sont plus limités à la couverture des pertes liées à l’exploitation des mines de charbon et des dépenses relatives à l’adaptation des effectifs et à la gestion des sites arrêtés et ont été calculés pour le montant des dettes de l’entreprise. De 2004 à 2006, l’État a ainsi versé à Charbonnages de France 5,228 milliards d’euros de dotations en capital, et encore 60 millions d’euros en 2007.

Les aides de l’État sont résumées dans le tableau suivant :

(en millions d’euros)

 

2004

2005

2006

Subventions charges spécifiques

414,3

-

-

Subventions intérêts

32

32

32

Total subventions comptabilisées

443,3

32

32

Dotations en capital

1 408

940

2 880

Total des aides de l’État

1 454

972

2 912

Source : Direction du Budget et Rapport annuel 2005 de CdF

Les dotations en capital et les cessions d’actifs ont permis de couvrir largement les dépenses de Charbonnages de France qui a donc pu se désendetter. La dette financière en capital devrait s’élever à 2,410 milliards d’euros au 31 décembre 2007. La comparaison avec les anticipations effectuées en 2002, prévoyant 6,5 milliards d’euros de dettes financières fin 2007, permet de mesurer l’effort consenti par l’État à une période où le contrôle de la dette publique est une priorité. L’évolution de la dette de CdF est retracée dans le tableau suivant :

(en millions d’euros)

2001

2002

2003

2004

2005

2006

31/12/2007

5 458

5 163

5 613

5 415

4 598

3 178

2 410

Source : Direction du Budget

C.– La dissolution de CdF et la gestion de « l’après-mine »

1.– La dissolution de l’établissement public au 31 décembre 2007

Le deuxième alinéa de l’article 146 du code minier, issu de la loi du 3 février 2004 précitée, dispose que « un décret en Conseil d’État fixe les modalités de dissolution de cet établissement, qui interviendra au plus tard quatre ans après la fin de l’exploitation par celui-ci de sa dernière mine, à condition que cet établissement ait rempli toutes les obligations liées à la fin des concessions minières ou que celles-ci aient été transférées à une autre personne morale chargée de les remplir ». La dernière mine, celle de La Houve, en Lorraine, a été fermée le 23 avril 2004. La dissolution de l’établissement public est donc légalement tenue d’intervenir avant avril 2008.

Afin que cette dissolution coïncide avec la clôture d’un exercice comptable, il a été décidé qu’elle interviendrait au 31 décembre 2007. Le décret de dissolution de Charbonnages de France est en cours d’examen au Conseil d’État.

Après la dissolution, un liquidateur, nommé pour trois ans par arrêté ministériel aura pour mission, dès janvier 2008, de terminer les opérations engagées avant le 31 décembre 2007 (clôture de l’exercice 2007, finalisation des ventes d’actifs…). Le compte de liquidation devrait être clos au 31 décembre 2010.

2.– La gestion de « l’après-mine »

Plusieurs lois et décrets sont intervenus afin d’assurer la reprise des obligations de l’établissement public envers ses employés (encore en activité et retraités) et d'instaurer les dispositifs permanents nécessaires à la sécurité et à la surveillance des anciennes concessions minières.

a) L’Agence nationale pour la garantie des droits des mineurs

La loi n° 2004–105 du 3 février 2004 précitée a institué un nouvel établissement public administratif, l’Agence nationale pour la garantie des droits des mineurs (ANGDM), dont les missions et l’organisation ont été précisées par le décret n° 2004–1466 du 23 décembre 2004. Pour le compte de l’État, l’Agence garantit les droits sociaux des anciens agents des entreprises minières ou ardoisières, en cas de cessation d’activité de ces entreprises. A ce titre, l’activité de l’Agence consiste notamment :

– à liquider et verser ou racheter les prestations de chauffage et de logement prévues par le statut du mineur du 14 juin 1946, et celui du personnel des mines de potasse ;

– à assurer le droit au logement gratuit prévu par le statut du mineur, en payant directement les propriétaires ;

– à liquider et verser les différentes prestations de retraite anticipée, de raccordement, les allocations de fin de carrière, les indemnités spécifiques, les allocations de dispense d’activité … ;

– à liquider et payer les indemnités de départ à la retraite ;

– à verser les prestations dues aux orphelins de mineurs victimes d’accidents mortels survenus à la mine.

A partir du 1er janvier 2008 et la dissolution de Charbonnages de France, l'ANGDM assurera, conformément à l’article 2 de la loi du 3 février 2004 précitée, l'ensemble des « obligations de l'employeur […] envers les anciens agents [de CdF] et ceux de [ses] filiales relevant du régime spécial de la sécurité sociale dans les mines en congé charbonnier de fin de carrière, en dispense ou en suspension d’activité, en garantie de ressources ou mis à disposition d’autres entreprises ». Seront ainsi transférés à l’ANGDM l’ensemble des droits sociaux des anciens salariés de Charbonnages de France ainsi que les obligations sociales de l’employeur envers les actifs qui seront encore inscrits, à cette date, à l’effectif de l’entreprise (149).

Afin de tenir compte de ces charges supplémentaires, les crédits de l’ANGDM proposés par le présent projet de loi de finances pour 2008 s’élèvent à 744 millions d’euros (contre 539 millions d’euros en LFI 2007).

b) Le Bureau de recherches géologiques et minières

Le Bureau de Recherche Géologiques et Minières (BRGM) est un établissement public à caractère industriel et commercial auquel le décret n° 2006–402 du 4 avril 2006 a confié les missions suivantes de suivi de « l’après–mine » :

– effectuer des recherches, des études et expertises, des missions de surveillance et des travaux dans le cadre de l'arrêt définitif des travaux miniers et de la prévention des risques miniers ;

– gérer, remettre en état et surveiller des installations soumises au code de l'environnement se trouvant sur des sites miniers ;

– gérer et entretenir les installations hydrauliques de sécurité et les équipements de prévention et de surveillance des risques miniers, appartenant à l'État ou qui lui ont été transférés en vertu des articles 49–1 et 49–2 du décret n° 95–696 du 9 mai 1995 ;

– faire exécuter les ouvrages et travaux que l'État lui demande de réaliser en tant que maître d'ouvrage délégué.

Afin d’accomplir ces missions, le BRGM a créé en son sein le Département Prévention et Sécurité Minière (DPSM) qui, en 2008, bénéficiera d’une subvention de 20 millions d’euros inscrites sur les crédits du programme 174 « Énergie et manières premières ».

II.– Les dispositions du présent article

A.– Le transfert à l’État de la dette de Charbonnages de France

En application du premier alinéa du I du présent article, « les droits et obligations afférents aux contrats d’emprunts figurant au bilan de l’établissement public dénommé Charbonnages de France sont transférés à l’État à compter de la date de dissolution de cet établissement […] et, au plus, tard, le 31 janvier 2008 ». D’après les informations communiquées au Rapporteur général, l’encours de dette de Charbonnage de France s’élèvera à 2,41 milliards d’euros (capital hors intérêts), composé exclusivement d’un emprunt obligataire en euros à amortir sur la période 2008–2013. Charbonnages de France étant assimilé par Eurostat à une administration publique, la dette de celui-ci est d’ores et déjà prise en compte dans le calcul de la dette publique française. Par conséquent, l’impact de la reprise de cette dette est nul en terme de dette publique au sens du traité de Maastricht.

Les intérêts financiers futurs représenteront pour l’État une charge de 470 millions d’euros au total sur la période 2008–2013, dont 100 millions en 2008. Ces intérêts seront retracés au sein du compte de commerce « Gestion de la dette et de la trésorerie de l’État », en qualité d’intérêts de la dette négociable.

Enfin, le deuxième alinéa du I du présent article dispose que « ce transfert n’ouvre droit ni à remboursement anticipé ni à la modification des conditions auxquelles les contrats d’emprunts ont été conclus ». Cette disposition a pour objet de protéger l'État des demandes de remboursement anticipé qui pourraient survenir de la part des porteurs des titres de dette de CdF à la dissolution de ce dernier.

B.– Les autres transferts à l’État

Le troisième alinéa du I du présent article dispose qu’est « autorisée, à l’issue de la liquidation de l’établissement, le transfert à l’État des éléments de passif subsistant à la clôture du compte de liquidation, des droits et obligations nés de l’activité de l’établissement ou durant la période de liquidation et non connus à la fin de celle-ci, et du solde de cette liquidation ». Sont concernés par cette disposition les contentieux en cours ou à naître pendant la période de liquidation, le solde de la liquidation et les éléments de passif subsistant à l’issue de celle-ci. Comme le transfert à l’État de ces derniers doit être prévu en loi de finances, la rédaction très large de cet alinéa est de nature à éviter toute difficulté lors de la clôture du compte de liquidation au 31 décembre 2010.

Enfin, le II du présent article dispose que « les transferts, au profit de l’État, des biens immobiliers et des droits et obligations qui s’y rattachent, résultant de la dissolution de l’établissement public Charbonnages de France, […] ne donne lieu à aucune indemnité ou perception de droits, impôts ou taxes de quelque nature que ce soit, ni à aucun versement au profit des agents de l’État, d’honoraires ou des salaires prévus à l’article 879 du code général des impôts ». Cette disposition, classique dans les articles organisant des transferts de biens immobiliers entre les patrimoines de deux personnes publiques, a pour objet d’exonérer l’État à la fois des divers droits, impôts et taxes normalement exigibles (droits de mutation à titre onéreux…) que du versement de leur salaire aux conservateurs des hypothèques en application de l’article 879 du code général des impôts.

*

* *

La Commission a adopté l’article 30 sans modification.

*

* *

Article 31

Évaluation du prélèvement opéré sur les recettes de l’État au titre de la participation de la France au budget des Communautés européennes

Texte du projet de loi :

Le montant du prélèvement effectué sur les recettes de l’État au titre de la participation de la France au budget des Communautés européennes est évalué pour l’exercice 2008 à 18,4 milliards d’euros.

Exposé des motifs du projet de loi :

La contribution au budget des Communautés européennes due par la France en 2008 est évaluée à 18,4 milliards €.

Cette contribution, qui prend la forme d’un prélèvement sur les recettes de l’État, est composée de différentes « ressources propres » dues par la France conformément à la décision du Conseil de l’Union européenne n° 2000/597/CE, Euratom du 29 septembre 2000 relative au système des ressources propres des Communautés européennes, dont l’approbation a été autorisée par le Parlement (loi du 21 décembre 2001).

L'accord sur les perspectives financières 2007-2013 trouvé lors du Conseil européen de décembre 2005 conduira à l'entrée en vigueur d'une nouvelle décision relative au système des ressources propres, avec effet rétroactif au 1er janvier 2007. Dans l'attente de la ratification de la décision 2007/436/CE du Conseil du 7 juin 2007 par l'ensemble des parlements des États membres de l'Union européenne, l'actuelle décision « ressources propres » reste appliquée.

L’estimation du montant du prélèvement est d’abord fondée sur les dernières données connues, tant en matière de dépenses que de recettes communautaires pour 2008, telles qu’elles résultent de l’avant-projet de budget pour 2008, déposé par la Commission en mai 2007. Cette estimation repose également sur une prévision relative au solde excédentaire de l’exercice 2007 qui sera reporté en 2008 et viendra donc diminuer le montant de la contribution due par chaque État membre.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article a pour objet d’évaluer le montant du prélèvement sur recettes de l’État opéré au profit de la Communauté européenne, lequel a été inclus par le présent projet de loi de finances dans le périmètre de la norme de stabilisation en volume des dépenses de l’État.

Le montant du prélèvement s’élèverait à 18,4 milliards d’euros en 2008, soit 6,8 % des ressources fiscales nettes du budget de l’État. Ce serait 1 562 millions d’euros de plus qu’en 2007, l’évaluation révisée à 16 838 millions d’euros étant désormais sensiblement inférieure aux prévisions de la loi de finances initiale, qui tablait sur un prélèvement de 18 696 millions d’euros. L’effort financier de la France en faveur de l’Europe a été ainsi multiplié par plus de quatre en valeur entre 1982 et 2008.

I.– 2008, deuxième année d’application du nouveau cadre financier pluriannuel

● La tension constatée sur le budget européen s’explique essentiellement par l’élargissement de l’Union aux pays de l’Europe centrale et orientale auxquels le Conseil européen de Copenhague en décembre 2002 avait décidé d’accorder, pour les trois exercices 2004 à 2006, une enveloppe financière de près de 45 milliards d'euros (exprimés en euros 2007).

Pour autant, l’absorption du « choc » financier de l’intégration des nouveaux adhérents aux politiques européennes s’est déroulée dans un climat de réelle discipline budgétaire, la proportion de la richesse européenne consacrée au budget communautaire restant stable, depuis 1999, autour de 1 % du RNB.

Les perspectives financières pour 2007-2013, adoptées par l’accord institutionnel entre le Parlement européen, le Conseil et la Commission européenne sur la discipline budgétaire et la bonne gestion financière du 14 juin 2006 à partir du compromis auquel était parvenu le Conseil européen de Bruxelles de décembre 2005, s’inscrivent dans le prolongement de cette stratégie de solidarité envers les pays en retard de développement dans le respect d’une maîtrise d’ensemble de la dépense européenne et sans remise en cause des missions budgétaires dévolues à l’Union.

Ainsi, aux termes de l’accord institutionnel (150), le budget européen ne pourra dépasser 864 milliards d'euros (151) entre 2007 et 2013, soit 1,048% du RNB de l’Union (152), parvenant en 2013 à 127,1 milliards d'euros de crédits d’engagement, soit une croissance moyenne annuelle en volume limitée à 0,9%. Compte tenu des inévitables retards de consommation des crédits dans un budget à 70% d’investissement, l’augmentation des crédits de paiement, sur lesquels sont calculées les contributions nationales, sera pour sa part réduite à 2,0%, soit 0,4% de croissance annuelle en volume.

Le Rapporteur général a montré (153) que cette discipline d’ensemble a rendu nécessaire de procéder à un vaste redéploiement des crédits européens. La part dans le budget des dépenses traditionnelles au titre de la PAC (à l’exclusion du développement rural) devrait ainsi refluer à 32 % en 2013. La principale source de financement continuera d’être constituée par la contribution fondée sur le revenu national brut des États membres. En 2013, la ressource RNB sera à l’origine de 74 % du financement communautaire, 13 % provenant des droits de douane et des prélèvements agricoles et 12 % de la ressource basée sur la TVA.

Source : Communication de la commission européenne, « Réformer le budget, changer l’Europe », 12 septembre 2007

La contribution brute totale de la France sur la période 2007-2013 représentera 135,5 milliards d’euros. Le solde net de la France (à savoir la différence entre sa contribution et les retours dont elle bénéficie au titre des politiques communautaires) s’établira à – 0,37 % de son RNB (contre – 0,21 % en 2004). Compte tenu du niveau escompté de retours sur les différentes politiques communautaires (de l’ordre de 90 milliards d’euros de crédits d’engagement sur la période 2007-2013), la contribution nette s’élèvera en moyenne à 109 euros par an et par habitant sur la période.

● L'accord interinstitutionnel du 17 mai 2006 n'a pu être conclu qu'au terme de négociations longues et particulièrement difficiles et comporte une disposition-clé : l'annonce d'une réforme d'ensemble du système budgétaire communautaire à partir de 2008-2009, dont le principe avait été acté au cours du Conseil européen du 16 décembre 2005. Cette clause est ainsi formulée : « le Conseil européen invite la Commission à entreprendre un réexamen complet et global, couvrant tous les aspects des dépenses de l'UE, y compris la PAC, ainsi que des ressources, y compris la compensation en faveur du Royaume-Uni, et à faire rapport en 2008-2009. Se fondant sur ce réexamen, le Conseil européen pourra prendre des décisions sur toutes les questions qui y sont traitées (…) ».

Bien qu’elle continue à couvrir l’ensemble des dépenses et des recettes, la clause de réexamen mentionne de manière plus spécifique la PAC et le rabais britannique.

Le calendrier du réexamen est peu précis, dans la mesure où le rapport de la Commission européenne est prévu pour 2008-2009. La Commission a annoncé le lancement d’une vaste consultation et a produit à cette fin le 12 septembre dernier un premier document d’orientation (Communication intitulée : « Réformer le budget, changer l’Europe(154) »).

Le lancement des travaux de réforme pourrait intervenir sous la présidence française et en constituer un des enjeux majeurs. Comme l’indiquait M. Marc Laffineur (155, il est nécessaire que : « le Parlement français engage dès à présent sa propre réflexion sur les très nombreuses questions qui devront être abordées à l'occasion de cette vaste réforme ».

● Le budget pour 2008 devrait être adopté à la mi-décembre.

PLAFONDS FIXÉS POUR 2008 PAR LES PERSPECTIVES FINANCIÈRES :
CADRE FINANCIER AJUSTÉ POUR 2008

RUBRIQUE

En millions d’euros, aux prix courants

1. Croissance durable

56 736

1A. Compétitivité pour la croissance et l’emploi

9 847

1B. Cohésion pour la croissance et l’emploi

46 889

2. Conservation et gestion des ressources naturelles

58 800

3. Citoyenneté, liberté, justice et sécurité

1 362

3A. Liberté, sécurité et justice

747

3B. Citoyenneté

615

4. L’UE en tant que partenaire mondial

7 002

5. Administration

7 380

6. Compensations

207

Total crédits d’engagement

131 487

Source : « Ajustement technique du cadre financier pour 2008 à l’évolution du RNB » (communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil du 24 avril 2007, COM (2007) 208 final)

Les dispositions de l'accord interinstitutionnel sur les perspectives financières s'appliqueront pleinement pour l'exercice 2008 s’agissant des dépenses de l'Union européenne. En revanche, les conséquences de cet accord sur les recettes du budget de l'Union, juridiquement traduites dans la nouvelle décision « ressources propres » destinée à régir le volet « recettes » jusqu'en 2013, ne s’appliqueront pas.

En effet, la nouvelle « décision ressources propres » a été adoptée avec retard, le 7 juin 2007, par le Conseil, les discussions ayant longtemps été bloquées par l'opposition du Royaume-Uni au nouveau système qui implique une baisse conséquente du « rabais britannique »(156). En outre, cette décision ayant la même valeur juridique qu'un traité, elle ne deviendra applicable qu'une fois ratifiée par chacun des États membres. Une fois ratifiée, elle appliquera avec effet rétroactif au 1er janvier 2007 pour le calcul des recettes budgétaires de l'Union, mais dans l'intervalle, c'est encore l'ancienne décision « ressources propres », datant du 29 septembre 2000, qui continue de produire ses effets (157).

L’avant-projet de budget de la Commission européenne structure l’ensemble de la procédure budgétaire communautaire. Les montants du budget finalement adopté sont, de ce fait, fréquemment proches des montants proposés par la Commission.

– L’avant-projet de budget adopté par la Commission(158) le 3 mai 2007 se caractérise par une demande de 129,1 milliards d’euros en crédits d’engagement (1,03 % du RNB de l’Union européenne), en augmentation de 2 % par rapport au budget 2007, et par un montant de 121,5 milliards d’euros en crédits de paiement (0,97 % du RNB de l’Union européenne), soit une hausse de 5,2 % par rapport à 2007.

La forte augmentation des crédits de paiement s’explique par le fait que la majorité des bases juridiques des programmes 2007-2013 sont entrées en vigueur courant 2007, tandis que les anciens programmes 2000-2006 continuent de générer des besoins de financement. L’année 2008 est ainsi la première année de pleine exécution de la nouvelle programmation, mais aussi la dernière année d’exécution de l’ancienne. Pour construire ses hypothèses d’exécution, la Commission est partie du postulat, sûrement excessif, selon lequel les 11 bases légales relatives aux nouveaux programmes restant à adopter le seraient dès le début de l’année 2008.

– Le projet de budget adopté par le Conseil en première lecture le 12 juillet 2007 diminue les montants proposés par l’avant-projet de budget de la Commission. Les réductions proposées sur les crédits d’engagement portent sur 717 millions d’euros Les coupes sur les crédits de paiement atteignent 119,4 milliards d’euros.

Le tableau ci-après retrace les différences entre l’avant-projet de budget présenté par la Commission et le projet adopté par le Conseil.

BUDGET COMMUNAUTAIRE POUR 2008 :

SYNTHÈSE PAR RUBRIQUES DES PERSPECTIVES FINANCIÈRES

en millions d’euros

 

 

Budget 2007

APB 2008

Projet de budget 2008

Écarts PB / APB

   

CE

CP

CE

CP

CE

CP

CE

CP

1A

Compétitivité

9 367,5

7 046,8

9 770,4

9 538,7

9 504,0

8 990.3

- 266,4

- 548,4

 

PLAFOND

8 918,4

 

9 846,9

 

9 846,9

 

 

 

 

Marge

- 449,2

 

76,5

 

342,9

 

 

 

 

n/n-1 %

 

 

4,3%

35,4%

1,5%

27,6%

 

 

1B

Cohésion

45 86,8

37 790,3

46 877,9

40 622,7

46 877,9

40 124,7

0,0

- 498,0

 

PLAFOND

45486,6

 

46 888,9

 

46 888,9

 

 

 

 

Marge

 

 

11,0

 

11,0

 

 

 

 

n/n-1 %

 

 

3,1%

7,5%

3,1%

6,2%

 

 

2

Agriculture

56 250,2

54 718,5

56 275,8

54 770,5

55 722,7

54 217,3

- 553,2

- 553,2

 

PLAFOND

58 350,5

 

58 799,9

 

58 799,9

 

 

 

 

Marge

2 100,3

 

2 524,0

 

3 077,2

 

 

 

 

n/n-1 %

 

 

0,0%

0,1%

-0,9 %

-0,9 %

 

 

3A

Liberté, sécurité, justice

623,8

473,9

691,0

496,4

686,7

478,1

- 4,3

- 18,3

 

PLAFOND

636,7

 

746,9

 

746,9

 

 

 

 

Marge

12,9

 

55,8

 

60,2

 

 

 

 

n/n-1 %

 

 

10,8%

4,8%

10,1%

0,9%

 

 

3B

Citoyenneté

623,2

703,7

598,5

694,4

583,9

649,8

- 14,6

- 44,6

 

PLAFOND

635,7

 

614,8

 

614,8

 

 

 

 

Marge

12,4

 

16,3

 

30,9

 

 

 

 

n/n-1 %

 

 

-4,0%

-1,3%

-6,3 %

-7,7%

 

 

4

Actions extérieures

6 577,9

7 352,7

6 672,2

7 916,7

6 889,8

7 552,5

217,6

 - 346,2

 

PLAFOND

6 578,4

 

7 002,3

 

7 002,3

 

 

 

 

Marge

0.5

 

330,1

 

112,2

 

 

 

 

n/n-1 %

 

 

1,4%

7,7%

4,7%

2,7%

 

 

5

Administration

6 942,4

6 942,3

7 286,4

7 287,0

7 190,2

7 190,8

- 96,2

- 96,2

 

PLAFOND

7 039,0

 

7 380,0

 

7 380,0

 

 

 

 

Marge

96,6

 

170,6

 

266,8

 

 

 

 

n/n-1 %

 

 

5,0 %

5,0%

3,6 %

3,6 %

 

 

6

Compensations

444,6

444,6

206,6

206,6

206,6

206,6

0,0

0,0

 

PLAFOND

444,6

0,1

207,7

 

207,7

 

 

 

 

Marge

0,0

 

0,1

 

0,1

 

 

 

 

n/n-1 %

 

 

-53,5%

-53,5%

-53,5%

-53,5%

 

 

 

Total UE25/27

126 316,6

115 472,8

128 879,0

121 533,1

128 162,0

119 410,3

- 717,0

- 2 122,8

 

PLAFOND

128 089,9

129 481,0

131 486,3

129 481,0

131 486,3

129 481,0

 

 

 

Marge

1 773,4

 

3 107,3

 

 

 

 

 

 

n/n-1 %

 

 

2,0%

5,2%

1,4%

3,4%

 

 

 

Total UE 25

 1,05 %

0,96% 

1,03%

0,97%

1,02%

0,95%

 

 

puis UE 27

en % du RNB

Le Parlement européen achèvera sa première lecture courant octobre, et la seconde mi-décembre.

RÉSOLUTION ADOPTÉE PAR L’ASSEMBLÉE NATIONALE SUR L’AVANT-PROJET
DE BUDGET GÉNÉRAL DE LA COMMISSION EUROPÉENNE POUR L’EXERCICE 2007

(considérée comme définitive le 27 juillet 2007 en application de l’article 151-3
Du Règlement de l’Assemblée nationale)

Article unique

L’Assemblée nationale,

Vu l’article 88-4 de la Constitution,

Vu l’article 272 du traité instituant la Communauté européenne et l’article 177 du traité instituant la Communauté européenne de l’énergie atomique,

Vu l’accord interinstitutionnel du 17 mai 2006 entre le Parlement européen, le Conseil et la Commission sur la discipline budgétaire et la bonne gestion financière,

Vu l’avant-projet de budget général des Communautés européennes pour l’exercice 2008 (SEC [2007] 500 final/n° E 3567),

1. Prend acte des grandes orientations de l’avant-projet de budget général pour 2008, deuxième budget de la période couverte par les perspectives financières en vigueur ;

2. Soutient la démarche du gouvernement français visant à obtenir une évaluation réaliste des besoins en crédits de paiement, de manière à concilier l’impératif de discipline budgétaire et le bon déroulement de la mise en œuvre des programmes pluriannuels de la période 2007-2013 ;

3. Constate avec satisfaction l’allocation d’une part croissante des ressources du budget communautaire aux politiques liées à la « stratégie de Lisbonne », et appelle le Gouvernement à poursuivre résolument la mise en œuvre de cette stratégie au niveau national ;

4. Réaffirme son souhait que l’Institut européen de technologie (IET) puisse être créé dans les plus brefs délais, et appelle en conséquence à une résolution rapide de la question de son financement, de manière à ce que l’IET dispose de moyens suffisants pour être à la hauteur de ses ambitions ;

5. Réaffirme l’importance majeure du projet Galileo et invite en conséquence le Conseil et le Parlement européen à dégager le plus rapidement possible un accord sur la question du mode de financement de Galileo ;

6. Soutient l’augmentation de l’effort financier en faveur des politiques essentielles que sont la politique de cohésion et la politique étrangère et de sécurité commune, conformément aux conclusions du Conseil européen de décembre 2005 et aux dispositions de l’accord interinstitutionnel sur les perspectives financières 2007-2013 ;

7. Demande qu’un effort nettement supérieur soit fait, en termes budgétaires, au bénéfice des politiques européennes en direction des jeunes, en particulier pour les programmes de coopération en matière d’éducation, les actions d’encouragement de la mobilité des jeunes Européens et les programmes culturels ;

8. Demande au Gouvernement qu’une place centrale soit attribuée, dans le programme de la présidence française de l’Union européenne au second semestre 2008, aux travaux relatifs à la « clause de révision » des perspectives financières qui mèneront à une réforme d’ensemble du système budgétaire communautaire ; appelle au lancement immédiat d’un débat national sur les enjeux, les options, le calendrier et les modalités de cette future réforme.

II.– Du budget communautaire à la contribution française

PRÉLÈVEMENT SUR RECETTES AU PROFIT DE L’UE :

DU PLF À L’EXÉCUTION DE 2003 À 2007 (PRÉVISION)

Synthèse des écarts (millions d’euros)

2003

2004

2005

2006

2007

Loi de finances initiale

15 800

16 400

16 570

17 995

18 697

Variation de la ressource PNB

925

- 900

989

- 503

- 1 676

Impact de la variation du taux d'appel

480

18

319

- 15

- 54

dont impact de la variation, par rapport à

l'estimation faite en LFI :

 

 

 

 

 

 

des dépenses à financer inscrites au budget de l'Union

- 117

- 160

162

- 77

- 103

 

de la sous-consommation des réserves (fonds de garantie,

aide d'urgence)

- 47

- 24

- 13

- 16

0

 

du solde de l'exercice précédent

96

93

501

394

62

 

du produit des recettes diverses du budget communautaire

- 44

- 40

- 89

- 17

- 26

 

du produit de la ressource TVA au niveau de l'UE

389

122

- 38

- 209

- 109

 

du produit des ressources propres traditionnelles

au niveau de l'UE

202

27

- 203

- 90

122

Impact de la variation des bases PNB des États membres

205

- 42

146

29

- 447

Soldes de ressource PNB sur les exercices antérieurs

240

- 42

443

103

n. d.

BR année n-1 pris en compte en année n

 

- 834

81

- 620

-  1 174

Variation de la ressource TVA

- 384

- 159

197

316

61

Impact de la variation du taux d'appel

- 215

- 127

28

229

19

Impact de la variation des bases TVA des États membres

- 115

- 5

85

68

42

Soldes de ressource TVA sur les exercices antérieurs

- 54

- 27

84

19

n. d.

Variation du produit des ressources propres traditionnelles

- 112

17

269

- 40

- 174

Variation de la participation au financement

de la correction britannique

113

152

13

- 136

- 71

Total des écarts

542

- 890

1 467

- 362

- 1 859

Exécution

16 342

15 510

18 037

17 633

16 837

 L’écart en 2006 entre le montant du prélèvement sur recettes inscrit en loi de finances initiale et le montant constaté en exécution (– 362 millions d’euros) a été sensiblement plus faible que celui observé les années précédentes.

● L’écart en 2007 (– 1859 millions d’euros) est très important. Il s’explique par la conjonction de plusieurs facteurs baissiers :

– la prise en compte, en 2007, d’un budget rectificatif pour 2006 qui a entraîné une diminution de la contribution française de – 1 174 millions d’euros, en minorant le montant des appels à contributions pour 2006 de 6,3 milliards d’euros du fait d’une sous exécution massive des crédits inscrits au budget 2006 ;

– une révision à la baisse de la prévision de la quote-part française dans la base RNB décidée lors du Comité consultatif des ressources propres de mai 2007 (– 447 millions d’euros), en raison du moindre dynamisme de l’économie française par rapport aux économies des autres États membres ;

– une diminution du niveau des dépenses inscrites au budget 2006 par rapport au niveau initialement prévu dans l’avant-projet de budget qui s’explique par le vote de quatre budgets rectificatifs depuis janvier 2007 et qui a réduit la contribution française à hauteur de – 103 millions d’euros.

L’analyse détaillée de l’origine des écarts révèle que les facteurs les plus déterminants sont la sous-exécution des crédits votés au budget et les variations de croissance économique entre États membres.

● Le prélèvement sur recettes est évalué à 18,4 milliards d’euros dans le présent projet de loi de finances. Ce montant inférieur de 297 millions d’euros au montant prévu en loi de finance initiale, mais supérieur de 1 562 millions d’euros au montant révisé associé au présent projet de loi de finances.

Selon les informations fournies par le ministère de l’économie, des finances et de l’emploi, cette évaluation est soumise à plusieurs aléas.

– Elle doit anticiper le montant des crédits de paiement qui seront adoptés à l’issue de la procédure budgétaire pour 2008.

Cette anticipation se base, en première analyse et à titre conservatoire, sur le montant des crédits de paiement proposés par la Commission dans l’avant-projet de budget du 3 mai 2007 et non sur celui des crédits votés par le Conseil en première lecture le 13 juillet 2007. Elle prend ainsi pour point de départ les 121,6 milliards d’euros de crédits de paiement de l’avant-projet de budget et non les 119,4 milliards d’euros du projet de budget 2008 ( à quelques exceptions près).

– Elle est rendue incertaine du fait de l’indisponibilité des dernières informations budgétaires en matière agricole lors de l’élaboration du projet de loi de finances. Celles-ci ne sont en effet connues qu’à l’automne, lorsque la Commission publie sa lettre rectificative agricole.

– Elle prend en compte la sous-exécution des dépenses agricoles annoncée lors du Conseil Agrifin du printemps 2007 pour un montant de – 1 097 millions d’euros. Cette sous exécution devrait être retracée dans le solde 2007 et, par conséquent, imputée sur l’exercice 2008 entraînant, toutes choses égales par ailleurs, une diminution de la contribution française de – 180 millions d’euros.

– Elle fait l’hypothèse que cette sous-exécution se poursuivra en 2008 et retient, dans ce cas précis, le montant de dépenses agricoles adopté par le Conseil en première lecture, ce qui représente une diminution des crédits de – 553 millions d’euros par rapport à l’avant-projet de budget de la Commission européenne.

Le montant du prélèvement sur recettes pour 2008 s’explique également par un démarrage assez lent des nouveaux programmes accompagnant le cadre financier 2007-2013 ainsi que par le retard pris dans l’adoption de la nouvelle décision « ressources propres » qui ne devrait entrer en vigueur qu’à compter de 2009.

*

* *

La Commission a adopté l’article 31 sans modification.

*

* *

TITRE II :

DISPOSITIONS RELATIVES À L’ÉQUILIBRE DES RESSOURCES

ET DES CHARGES

Article 32

Équilibre général du budget, trésorerie et plafond d’autorisation des emplois

Texte du projet de loi :

I. ─ Pour 2008, les ressources affectées au budget évaluées dans l’état A annexé à la présente loi, les plafonds des charges et l’équilibre général qui en résulte, sont fixés aux montants suivants :

   


(en millions d’euros)

 

RESSOURCES

CHARGES

SOLDES

Budget général

     

Recettes fiscales brutes / dépenses brutes

355 244

354 972

 

A déduire : Remboursements et dégrèvements

83 162

83 162

 

Recettes fiscales nettes / dépenses nettes

272 082

271 810

 

Recettes non fiscales

28 051

   

Recettes totales nettes / dépenses nettes

300 133

271 810

 

A déduire : Prélèvements sur recettes au profit des
collectivités territoriales et des Communautés européennes

69 578

   

Montants nets pour le budget général

230 555

271 810

– 41 255

Évaluation des fonds de concours et crédits correspondants

3 438

3 438

 

Montants nets pour le budget général, y compris
fonds de concours

233 993

275 248

 
       

Budgets annexes

     

Contrôle et exploitation aériens

1 704

1 704

0

Publications officielles et information administrative

197

196

1

Totaux pour les budgets annexes

1 901

1 900

1

Évaluation des fonds de concours et crédits correspondants :

     

Contrôle et exploitation aériens

19

19

 

Publications officielles et information administrative

     

Totaux pour les budgets annexes, y compris fonds de concours

1 920

1 919

1

       

Comptes spéciaux

     

Comptes d’affectation spéciale

54 460

54 468

-8

Comptes de concours financiers

92 705

93 422

-717

Comptes de commerce (solde)

   

199

Comptes d’opérations monétaires (solde)

   

59

Solde pour les comptes spéciaux

   

– 467

       

Solde général

   

– 41 721

II. ─ Pour 2008 :

1° Les ressources et les charges de trésorerie qui concourent à la réalisation de l’équilibre financier sont évaluées comme suit :

(en milliards d’euros)

   

Besoin de financement

 
   

Amortissement de la dette à long terme

41,3

Amortissement de la dette à moyen terme

61,5

Engagements de l’État

0,4

Déficit budgétaire

41,7

Total

144,9

   

Ressources de financement

 
   

Émissions à moyen et long terme (obligations assimilables du Trésor et
bons du Trésor à taux fixe et intérêt annuel), nettes des rachats effectués par l’État et par la Caisse de la dette publique

119,5

Annulation de titres de l’État par la CDP

3,7

Variation nette des bons du Trésor à taux fixe et intérêts précomptés

22,3

Variation des dépôts des correspondants

– 2,7

Variation du compte de Trésor et divers

2,1

Total

144,9

2° Le ministre de l’économie, des finances et de l’emploi est autorisé à procéder, en 2008, dans des conditions fixées par décret :

a) A des emprunts à long, moyen et court termes libellés en euros ou en autres devises pour couvrir l’ensemble des charges de trésorerie ou pour renforcer les réserves de change ;

b) A l’attribution directe de titres de dette publique négociable à la Caisse de la dette publique ;

c) A des conversions facultatives, à des opérations de pension sur titres d’État ;

d) A des opérations de dépôts de liquidités auprès de la Caisse de la dette publique, sur le marché interbancaire de la zone euro, et auprès des États de la même zone ;

e) A des souscriptions de titres de créances négociables émis par des établissements publics administratifs, à des rachats, à des échanges d’emprunts, à des échanges de devises ou de taux d’intérêt, à l’achat ou à la vente d’options, de contrats à terme sur titres d’État ou d’autres instruments financiers à terme.

3° Le ministre de l’économie, des finances et de l’emploi est, jusqu’au 31 décembre 2008, habilité à conclure, avec des établissements de crédit spécialisés dans le financement à moyen et long termes des investissements et chargés d’une mission d’intérêt général, des conventions établissant pour chaque opération les modalités selon lesquelles peuvent être stabilisées les charges du service d’emprunts qu’ils contractent en devises étrangères.

4° Le plafond de la variation nette, appréciée en fin d’année, de la dette négociable de l’État d’une durée supérieure à un an est fixé à 16,7 milliards d’euros.

III. ─ Pour 2008, le plafond d’autorisation des emplois rémunérés par l’État, exprimé en équivalents temps plein travaillé, est fixé au nombre de 2 219 035.

IV. ─ Pour 2008, les éventuels surplus mentionnés au 10° du I de l’article 34 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances modifiée par la loi organique n° 2005-779 du 12 juillet 2005 sont utilisés dans leur totalité pour réduire le déficit budgétaire.

Il y a constatation de tels surplus si, pour l’année 2008, le produit des impositions de toute nature établies au profit de l’État net des remboursements et dégrèvements d’impôts, révisé dans la dernière loi de finances rectificative de l’année 2008 ou, à défaut, dans le projet de loi de finances pour 2009, est, à législation constante, supérieur à l’évaluation figurant dans l’état A mentionné au I du présent article.

Exposé des motifs du projet de loi :

L’article d’équilibre prévoit, en application de l’article 34 de la loi organique relative aux lois de finances, un certain nombre de dispositions.

I.  Le détail des évaluations des recettes brutes du budget général figure dans l’annexe relative aux voies et moyens. Les recettes des budgets annexes et des comptes spéciaux font l’objet d’un développement dans l’annexe propre à chaque budget annexe ou aux comptes spéciaux. Pour l’évaluation des dépenses brutes, les renseignements figurent à l’« Exposé général des motifs », dans les « Analyses et tableaux annexes », ainsi que dans les fascicules propres à chaque mission.

Le montant des remboursements et dégrèvements d’impôts est déduit des recettes brutes comme des dépenses brutes du budget général. En outre, la présentation du tableau d’équilibre prend en compte l’inscription des montants des prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales et des Communautés européennes.

II.  Le II de l’article énonce les autorisations relatives aux emprunts et à la trésorerie de l’État prévues à l’article 26, évalue les ressources et les charges de trésorerie qui concourent à la réalisation de l’équilibre financier, présentées dans un tableau de financement, et fixe le plafond de la variation nette, appréciée en fin d’année, de la dette négociable de l’État d’une durée supérieure à un an :

- outre le renouvellement des autorisations données au ministre de l’économie, des finances et de l’emploi nécessaires à la gestion de la dette et de la trésorerie de l’État, ainsi qu’à la réalisation d’opérations d’échange de taux d’intérêt effectuées en vue d’abaisser sur longue période le coût de la dette de l’État, il prévoit une autorisation relative aux instruments à terme destinée à permettre la réalisation des opérations de couverture financière des variations de change ou de coûts de matières premières ;

- le tableau de financement évalue le besoin de financement de l’État et les ressources mobilisées pour y répondre. En 2008, le besoin de financement se compose ainsi des amortissements de dette à moyen (BTAN) et long terme (OAT), ainsi que de l’amortissement de dettes reprises par l’État, pour un montant prévisionnel de 103,2 milliards € et du déficit pour un montant prévisionnel de 41,7 milliards €.

Les ressources proviennent des émissions nouvelles de dette à moyen et long terme nettes des rachats effectués par l’État et la Caisse de la dette publique (119,5 milliards €), de la dotation de la Caisse de la dette publique à fin de rachats de titres d’État (3,7 milliards €), ainsi que de la variation de l’encours en fin d’année des bons du Trésor à taux fixe (22,3 milliards €), de la variation du solde en fin d’année des dépôts des correspondants (diminution de 2,7 milliards €) et de la variation du niveau du compte de Trésor entre le 31 décembre 2007 et le 31 décembre 2008 agrégée avec le montant des autres recettes de trésorerie dont notamment la charge d’indexation (2,1 milliards €) ;

- la variation nette de la dette négociable d’une durée supérieure à un an représente la variation entre le 31 décembre de l’année 2007 et le 31 décembre de l’année 2008 de la somme des encours d’OAT et de BTAN nets des amortissements et rachats, soit un montant prévisionnel de 16,7 milliards €.

III.  Le III de l’article fixe le plafond autorisé des emplois pour 2008, exprimés désormais en équivalents temps plein travaillé rémunérés par l’État.

IV.  Le IV de l’article précise enfin les modalités d’utilisation des éventuels surplus de recettes constatés par rapport aux évaluations de la présente loi de finances, en prévoyant l’affectation par principe de ces surplus à la réduction du déficit budgétaire.

Observations et décision de la Commission :

L’article d’équilibre comprend les principales dispositions dont la présence en première partie du projet de loi de finances est requise par l’article 34 de la loi organique n° 2001-692 relative aux lois de finances du 1er août 2001 (LOLF). L’équilibre financier ainsi défini est analysé dans le premier tome du présent rapport général.

Le premier volet du présent article est le tableau d’équilibre, figurant au paragraphe I, qui « arrête les données générales de l’équilibre budgétaire ».

Un deuxième volet, au paragraphe II, est constitué :

– du tableau de financement, qui définit « les ressources et les charges de trésorerie qui concourent à la réalisation de l’équilibre financier » ;

– du plafond de variation nette de la dette négociable de l’État d’une durée supérieure à un an ;

– de diverses autorisations relatives aux emprunts et à la trésorerie de l’État qu’il est demandé d’accorder, pour l’année 2008, au ministre chargé de l’économie, des finances et de l’emploi.

Un troisième volet, figurant au paragraphe III, est le plafond autorisé des emplois rémunérés par l’État.

Le dernier volet, au paragraphe IV, expose l’utilisation qui serait faite des éventuels surplus de recettes, en application du 10° de l’article 34 de la LOLF telle que modifiée par la loi organique n° 2005-779 du 12 juillet 2005.

On rappellera enfin que l’état A, annexé au présent article et soumis au vote en même temps que celui-ci, dresse un tableau des « voies et moyens » présentant l’évaluation, pour 2008, de chaque ligne de recettes du budget général, des budgets annexes et des comptes spéciaux. Il comporte également une évaluation des prélèvements sur recettes et, depuis 2006, une évaluation des fonds de concours.

I.– Le tableau d’équilibre

A.– Les évolutions antérieures à l’application de la loi organique relative aux lois de finances

Restée quasiment inchangée depuis 1974, la structure du tableau d’équilibre a connu dans le projet de loi de finances pour 2003 deux modifications de nature et de portée très différentes. En premier lieu, le tableau permet enfin de prendre connaissance de l’ensemble des facteurs qui affectent l’équilibre général du budget. Alors que, jusqu’en 2003, le « haut » du tableau ne faisait apparaître que le montant des ressources de l’État après prélèvements sur recettes, le tableau d’équilibre présente désormais :

– le montant total des recettes fiscales et des recettes non fiscales, qui seul donne la pleine mesure des ressources budgétaires que l’État doit prélever sur l’économie nationale ;

– le montant des prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales et des Communautés européennes qui, bien que traditionnellement classés au sein des ressources (dont ils atténuent le montant), constituent une charge pour le budget de l’État. À ce titre, ils sont d’ailleurs pris en compte dans la fixation de la norme d’évolution des charges budgétaires à compter de 2008 ;

– les recettes du budget général nettes des prélèvements sur recettes, recettes qui apparaissent bien comme un solde et non comme une donnée fondamentale de l’équilibre budgétaire, comme pouvait le laisser croire la présentation antérieure à la loi de finances pour 2003.

Par ailleurs, avant l’entrée en vigueur de la LOLF, le Gouvernement avait souhaité inscrire dans le tableau d’équilibre le montant des recettes en atténuation des charges de la dette, à déduire du montant total des recettes et des dépenses, afin de présenter directement dans le tableau l’agrégat visé par la norme d’évolution annuelle des dépenses sous la XIIe législature.

B.– La nouvelle présentation découlant de l’application de la LOLF

À compter de la loi de finances pour 2006, l’application de la LOLF a entraîné de substantiels changements dans la présentation du tableau d’équilibre.

La distinction entre dépenses ordinaires civiles, dépenses civiles en capital et dépenses militaires a été abolie. L’article d’équilibre, à l’image de l’ensemble de la loi de finances, ne connaît plus que des « dépenses » en général. Au-delà de la meilleure lisibilité donnée au tableau d’équilibre, c’est aussi la conséquence du caractère indicatif de la ventilation des dépenses par nature – à l’exception, en exécution, des dépenses de personnel du titre 2.

La suppression de la distinction entre opérations à caractère définitif et opérations à caractère temporaire contribue elle aussi à la plus grande clarté du tableau (d’autant que les dépenses et les recettes enregistrées sur certains comptes n’avaient parfois de « temporaires » que le nom).

Les recettes en atténuation de la charge de la dette, qui avaient été introduites dans les conditions rappelées ci-avant, ont disparu du tableau et, plus généralement, du budget général. Ces recettes « pour ordre », non représentatives d’une réelle charge pour le budget général, sont désormais retracées au sein du compte Gestion de la dette et de la trésorerie de l’État dont la création résulte de l’article 22 de la LOLF.

L’équilibre budgétaire peut aussi s’apprécier, depuis 2006, en tenant compte des recettes de fonds de concours « prévues et évaluées » pour l’année à venir, ainsi que des dépenses qu’elles permettront de financer (article 17 de la LOLF). Cette innovation profite également aux budgets annexes.

La première ligne du tableau fait apparaître les recettes fiscales brutes, nouvel agrégat apparaissant au sein de l’article d’équilibre. Sous l’empire de l’ordonnance organique de 1959, la première ligne de recettes présentait un montant brut agrégeant les recettes fiscales et les recettes non fiscales.

Les comptes spéciaux portent la marque des catégories redéfinies par la LOLF : comptes d’affectation spéciale et comptes de concours financiers pour les comptes dotés de crédits, comptes de commerce et comptes d’opérations monétaires pour les comptes non dotés de crédits. Ces derniers sont présentés sous forme de soldes et non plus en termes de « charge nette », notion qui conduisait à présenter des excédents sous forme de montant négatifs (les recettes étant ôtées des dépenses).

À l’exception de l’évaluation des fonds de concours, la structure de l’état A n’a pratiquement pas été modifiée par l’application de la LOLF, les changements n’étant que la conséquence de la création ou de la suppression de différents comptes spéciaux et de budgets annexes.

II.– Les autorisations d’opérations de trésorerie

A.– Les autorisations relatives à la dette de l’État

1.– Le tableau de financement et le plafond de variation de la dette

• Le tableau de financement figurant au 1° du II du présent article apparaît comme le pendant, au plan financier, du tableau d’équilibre prévu en matière budgétaire. Un usage constant sous la Ve République a longtemps voulu que, grâce à une interprétation « souple » de l’article 31 de l’ordonnance organique de 1959, ni le tableau d’équilibre ni les documents budgétaires annexés au projet de loi de finances ne comportent d’évaluation du « montant des ressources d’emprunt et de trésorerie ».

En particulier, le programme d’émission d’emprunts de l’État a longtemps été écarté des informations fournies au Parlement dans le cadre du débat budgétaire. Depuis plusieurs années avant l’entrée en vigueur de la LOLF, pourtant, le rapporteur spécial du budget des Charges communes présentait un tableau prévisionnel de financement, fondé sur un certain nombre d’hypothèses conventionnelles et qui était réputé n’engager aucunement le ministre de l’économie et des finances (159).

L’article 34 de la LOLF dispose au contraire que la première partie de la loi de finances « évalue les ressources et les charges de trésorerie qui concourent à la réalisation de l’équilibre financier, présentées dans un tableau de financement ». Cette nouveauté essentielle permet l’appréhension des charges de remboursement de la dette de l’État dans un tableau récapitulant le besoin de financement et la capacité de financement de l’État. Le solde budgétaire arrêté à l’article d’équilibre n’est en effet que l’une des composantes de l’équilibre financier de l’État, le déficit budgétaire devant être financé au cours de l’année par la voie de l’emprunt.

• En application du même article 34 de la loi organique, l’article d’équilibre tend également à fixer un plafond de la variation de la dette. Ce plafonnement vise la variation nette, appréciée en fin d’année, de la dette négociable de l’État d’une durée supérieure à un an. C’est donc la dette émise sous forme d’obligations assimilables du Trésor (OAT) et de bons du Trésor à taux fixe et à intérêt annuel (BTAN) qui est concernée. Concrètement, le plafond représente la variation entre le 31 décembre de l’année 2007 et le 31 décembre de l’année 2008 de la somme des encours d’OAT et de BTAN nets des amortissements et rachats. Si le plafond était dépassé en fin d’année, une mesure en projet de loi de finances rectificative devrait être proposée à l’approbation du Parlement. En revanche, un éventuel dépassement en cours d’année ne nécessiterait pas de retour devant le législateur. Il importerait alors néanmoins que les Commissions des finances soient tenues informées des évolutions du stock de dette.

Depuis la loi de finances pour 2007, le tableau de financement fait apparaître, parmi les ressources de financement, une ligne dédiée aux annulations de titres de l’État par la Caisse de la dette publique (CDP). Cette innovation a le mérite de mieux rendre compte du rôle croissant joué par la CDP dans les opérations de gestion primaire de la dette (160), c’est-à-dire dans les opérations de rachats et d’annulations de titres ou les prises en charge de l’amortissement de titres à échéance. Depuis la loi de finances pour 2006, la CDP reçoit en effet des dotations de l’État issues des produits de cessions d’actifs (à partir du compte d’affectation spéciale Participations financières de l’État), à des fins de rachats et d’annulations de titres de dettes. L’identification d’une ligne spécifique dans le tableau de financement donne une meilleure visibilité à ces opérations.

En outre, elle facilite l’appréhension du plafond de variation de la dette : l’agrégation des annulations de titres au sein de la première ligne des ressources, consacrée aux émissions de moyen et long terme nettes des rachats, aurait quelque peu perturbé le calcul du plafond (161). Actuellement, la lecture du tableau de financement permet aisément de le déterminer, en soustrayant les amortissements à moyen et long terme des émissions à moyen et long terme. Traiter distinctement les annulations de titres par la CDP permet d’éviter une majoration du plafond qui aurait été peu significative de l’évolution de l’équilibre général des lois de finances.

2.– Les autorisations relatives à la dette de l’État

• En application de l’article 34 de la LOLF, la première partie de la loi de finances doit comporter « les autorisations relatives aux emprunts et à la trésorerie de l’État ». Le 2° du II du présent article a pour objet d’accorder au ministre de l’économie, des finances et de l’emploi une telle autorisation générale pour l’année 2008. Celle-ci porte sur le court, le moyen et le long terme, et les emprunts peuvent avoir deux objets : la couverture de l’ensemble des charges de trésorerie et le renforcement des réserves de change.

Le Rapporteur général rappelle que dans la loi de finances initiale pour 2003, le Gouvernement a demandé au Parlement d’autoriser l’émission d’emprunts en devises. Dans l’histoire nationale, une telle faculté a été utilisée en des temps de crise financière : elle a donc mauvaise presse. Aujourd’hui, la possibilité d’émettre des emprunts en devises est considérée comme un instrument normal dans la panoplie des outils qu’un État souverain peut avoir à sa disposition pour satisfaire à ses besoins de financement. L’autorisation a donc été accordée et il est demandé de la renouveler, en même temps que l’autorisation générale d’emprunt. Ce renouvellement ne pose pas de problème particulier. Les contacts sont aujourd’hui suffisamment nombreux avec les gestionnaires de la dette pour que le Parlement puisse aisément prendre connaissance de la stratégie envisagée en la matière. D’ailleurs, lors de la discussion de l’amendement introduit au Sénat, le Gouvernement s’était engagé à informer les commissions des finances des deux assemblées au cas où se rapprocherait la perspective d’utiliser l’autorisation de principe qui a été délivrée par le Parlement.

• Depuis la loi de finances pour 1991, l’autorisation générale d’emprunt est complétée par un ensemble d’autorisations relatives à des opérations dites « de gestion active » de la dette de l’État. Ces opérations, réalisées sur le marché secondaire de la dette, sont énumérées aux c, d et e du 2° du II du présent article. La politique de modernisation de la dette de l’État, engagée à partir du milieu des années 1980, a rendu nécessaire des interventions du Trésor sur les marchés. La concentration des émissions sur un faible nombre de lignes, très liquides mais « pesant » parfois plus de 15 milliards d’euros, a pour corollaire des charges d’amortissement variant de façon considérable d’année en année, ou de mois en mois. La gestion active de la dette permet de lisser l’échéancier des titres à amortir et d’optimiser le profil de trésorerie de l’État.

L’article 66 de la loi de finances pour 2006 a ajouté parmi les opérations autorisées les contrats portant sur « d’autres instruments financiers à terme », conséquence de la création du compte de commerce Couverture des risques financiers de l’État par l’article 54 de la même loi. Son objet est de retracer l’ensemble des produits et des charges relatifs aux transactions sur instruments financiers à terme effectuées pour la mise en œuvre d’opérations de couverture des risques financiers de l’État, à raison par exemple des variations de cours de change ou de prix.

L’article 52 de la loi de finances pour 2007 a introduit la possibilité pour l’État de souscrire des titres de créances négociables émis par des établissements publics administratifs (e du 2° du II). Dans la logique d’optimisation de la trésorerie des administrations publiques promue depuis 2006, l’État est autorisé à acquérir – provisoirement – des titres afin de faciliter et de sécuriser le lancement de programmes d’émissions par d’autres personnes publiques et, par la même occasion, de limiter l’appel au marché des différents acteurs de la sphère publique. Ainsi, en décembre 2006, la Caisse de la dette publique, dotée de 4,96 milliards d’euros issus des recettes de cessions d’actifs via le compte d’affectation spéciale Participations financières de l’État, a souscrit au premier programme de billets de trésorerie émis par l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) (162), avant d’en obtenir le remboursement en janvier 2007 et de recouvrer sa trésorerie (augmentée des intérêts). Comme le note l’Agence France Trésor dans son dernier rapport annuel, « cette opération mutuellement bénéfique en ce qu’elle facilite l’entrée sur le marché de l’émetteur ACOSS tout en garantissant un retour financier à la CDP supérieur à celui de ses placements traditionnels a, de surcroît, permis de réduire d’environ 0,27 point le ratio dette/PIB en 2006 » (163).

• Le Rapporteur général rappelle par ailleurs que, depuis la loi de finances pour 2000, la liste traditionnelle des autorisations accordées au ministre de l’économie et des finances a été complétée par la mention d’« opérations de dépôts de liquidités sur le marché interbancaire de la zone euro et auprès des États de la même zone » (d du 2° du II du présent article).

En effet, le Trésor a souhaité élargir la palette des instruments dont il dispose pour gérer au plus près la liquidité de l’État et notamment le niveau de son compte courant auprès de la Banque de France. La pratique des prises en pension de titres détenus par d’autres agents financiers, notamment les spécialistes en valeurs du Trésor, procure déjà un moyen souple et sûr de placer des liquidités excédentaires sur le marché afin d’en obtenir une rémunération supérieure à celle procurée par leur maintien sur le compte courant à la Banque de France. Cependant, il peut survenir des occasions où les opérations de pension ne peuvent satisfaire aux besoins du Trésor. Il semble, par exemple, qu’elles soient difficiles à conclure à certains moments de la journée. Le dépôt de liquidités sur le marché interbancaire permet de retrouver une souplesse infra journalière.

Dans la même perspective, le présent article inclut à nouveau une autorisation accordée au ministre de l’économie, des finances et de l’emploi pour effectuer des opérations de dépôt auprès d’autres États de la zone euro. Les politiques de modernisation de la dette conduites par les États européens – où la France a le plus souvent été à l’avant-garde – conduit à des tensions beaucoup plus fortes qu’auparavant sur les trésoreries des États. Le remboursement de lignes arrivées à échéance, dont le principal s’élève parfois à une dizaine ou une quinzaine de milliards d’euros, peut se conjuguer avec le versement, le même jour, d’une grande partie des intérêts dus dans l’année sur la dette de l’État. Ainsi, en France, les mois d’avril et octobre voient des sorties de trésorerie particulièrement importantes, notamment le 25 de chaque mois pour ce qui est des dépenses budgétaires (versements d’intérêts).

Les États de la zone euro ont, depuis quelques années, engagé un lent rapprochement de leurs calendriers d’émission, dans un cadre coopératif très informel. Ce mouvement a pour corollaire naturel une coordination renforcée en matière de gestion de trésorerie. Certains États se sont montrés intéressés par des opérations d’ajustement coopératif des trésoreries des États, les excédents temporaires des uns pouvant aider à financer, par l’intermédiaire de prêts et dépôts, les besoins temporaires des autres dus, par exemple, à une échéance très lourde.

La disposition incluse dans le présent article vient en complément d’une innovation introduite par le décret n° 99-309 du 21 avril 1999. Celui-ci a autorisé le ministre de l’économie et des finances à « procéder à des opérations d’emprunts sur le marché interbancaire et auprès des États de la zone euro ». Cette innovation pouvait être rattachée à la rédaction du paragraphe II, alinéa 2, de l’article d’équilibre de la loi de finances pour 1999, qui évoque les « emprunts à court terme », sans préciser leur nature. En revanche, les opérations de placement de disponibilités, autorisées dans le cadre de l’alinéa 3 du même paragraphe du même article, ne comportaient pas, dans les lois de finances antérieures à 2000, les mentions du marché interbancaire et des opérations susceptibles d’être conclues avec d’autres États.

• Le Gouvernement demande enfin, comme les années précédentes, de compléter les autorisations de « gestion active » par l’autorisation d’attribuer directement à la Caisse de la dette publique (CDP), créée par l’article 125 de la loi de finances pour 2003, des titres de dette publique (b du 2° du II). Il s’agit de renforcer la capacité d’intervention et d’animation du marché secondaire de la dette de l’État, la CDP étant habilitée à détenir un portefeuille de titres publics susceptibles de faire l’objet d’échanges sur les marchés financiers. La loi de finances pour 2007 a étendu cette autorisation à des opérations de dépôts de liquidités par l’État auprès de la CDP (d du 2° du II présent article). L’article 125 précité autorise en effet l’État à accorder à la CDP des dotations, des prêts ou avances budgétaires et des avances de trésorerie. La mention explicite, parmi les autorisations délivrées au Gouvernement par l’article d’équilibre, de la possibilité d’y déposer également des liquidités a permis de sécuriser les opérations que la CDP peut être amenée à réaliser dans son rôle de surveillance du bon fonctionnement du marché. Les décrets relatifs à l’émission des valeurs du Trésor, pris chaque fin d’année en application de l’article d’équilibre de la loi de finances, mentionnaient d’ailleurs déjà cette possibilité (164).

B.– Les autorisations traditionnelles
de prise de garantie

Le 3° du II du présent article reprend les dispositions traditionnelles qui ont pour objet d’autoriser le ministre de l’économie, des finances et de l’emploi à prévoir la stabilisation des charges d’emprunts en devises des établissements spécialisés dans le financement à moyen et long terme des investissements. Cette garantie est la contrepartie des encouragements donnés, depuis le milieu des années soixante-dix, à ces établissements pour couvrir une partie de leurs besoins en capitaux sur les marchés internationaux afin de faciliter le financement de la balance des paiements. Depuis la loi de finances pour 2007, il est précisé que les établissements en question doivent être « chargés d’une mission d’intérêt général ».

III.– Le plafond d’autorisation des emplois rémunérés par l’État

En application du 6° du I de l’article 34 de la LOLF, la première partie de la loi de finances fixe un plafond d’autorisation des emplois rémunérés par l’État. La LOLF a ainsi fort opportunément écarté la notion d’emploi budgétaire – qui correspond, en quelque sorte, aux cases de l’organigramme de l’administration – au profit de celle d’« emploi rémunéré par l’État », plus vaste et indifférente au statut juridique de la personne employée : le seul critère pertinent est l’existence d’un lien juridique entre l’agent et la personne morale État. Les emplois sont exprimés en « équivalents temps plein travaillé » (ETPT), notion qui permet de comptabiliser les agents au prorata de leur période de présence et de leur quotité de travail.

À la différence des plafonds de dépenses qui sont ventilés entre le budget général, chaque budget annexe et chaque catégorie de comptes spéciaux, il s’agit d’un plafond global pour l’ensemble des emplois rémunérés par l’État. Le plafonnement d’un « stock » d’emplois publics apparaît donc comme un élément participant à l’équilibre général du budget de l’État.

Le III du présent article tend à fixer le plafond d’autorisation des emplois rémunérés par l’État à 2 219 035 équivalents temps plein travaillé (ETPT), au lieu de 2 283 159 ETPT en 2007.

En seconde partie du présent projet de loi de finances (l’article 37), les emplois font l’objet d’une répartition par ministère et par budget annexe, dans la limite du plafond voté en première partie. Ces plafonds ministériels complètent le dispositif de plafonnement de la masse salariale (crédits du titre 2), ainsi que l’exprime le III de l’article 7 de la LOLF : « les crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel sont assortis de plafonds d’autorisation des emplois rémunérés par l’État. Ces plafonds sont spécialisés par ministère ».

IV.– L’affectation des surplus de recettes

La présence en première partie de la loi de finances d’une disposition arrêtant les conditions de l’affectation des éventuels surplus de recettes fiscales est une exigence introduite récemment dans la loi organique. D’après son article 34, tel que modifié par la loi organique n° 2005–779 du 12 juillet 2005, la première partie « arrête les modalités selon lesquelles sont utilisés les éventuels surplus, par rapport aux évaluations de la loi de finances de l’année, du produit des impositions de toute nature établies au profit de l’État ». Cette modification de la loi organique a été motivée par la volonté de définir une norme de comportement budgétaire vertueuse en cas de surplus non anticipés de recettes.

Le IV du présent article prend soin de définir ce qu’il faut précisément entendre par surplus : « il y a constatation de tels surplus si, pour l’année 2008, le produit des impositions de toute nature établies au profit de l’État net des remboursements et dégrèvements d’impôts, révisé dans la dernière loi de finances rectificative de l’année 2008 ou, à défaut, dans le projet de loi de finances pour 2009, est, à législation constante, supérieur à l’évaluation figurant dans l’état A mentionné au I du présent article ».

• En loi de finances pour 2006, le législateur avait posé comme principe l’affectation de ces surplus à la réduction du déficit budgétaire. Il avait néanmoins entendu réserver la possibilité d’affecter les éventuels surplus de recettes issues de la fiscalité pétrolière à des dépenses supplémentaires. Cette disposition avait été censurée d’office par le Conseil constitutionnel au motif que « le législateur organique n’a pas entendu permettre que des règles spécifiques soient prévues pour l’utilisation du surplus constaté à partir d’une catégorie particulière de recettes » (décision 2005-530 DC du 29 décembre 2005).

Il est vrai que, comme l’écrivait le Rapporteur général dans son rapport sur le projet de loi organique modifiant la LOLF, « la distribution d’un surplus susceptible d’apparaître sur une ligne de recettes déterminée, alors même qu’au plan macro budgétaire, l’évolution globale de la conjoncture et des recouvrements se traduirait par une détérioration du solde, serait (…) de mauvaise politique » (165). On ne peut donc qu’approuver le fait que le IV du présent article dispose que les éventuels surplus de 2008 seront « dans leur totalité » affectés à la réduction du déficit budgétaire.

• Plus récemment, le Conseil constitutionnel a été amené à statuer sur la portée de la règle d’affectation des surplus. Dans sa décision n° 2007-555 DC du 16 août 2007 relative à la loi en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat (dite loi « TEPA »), il relève que « la règle d'affectation des surplus a été introduite, en 2005, dans la loi organique du 1er août 2001, afin d’améliorer la gestion des finances de l’État et de renforcer l’information du Parlement ; que ces surplus sont ceux qui sont susceptibles d'être constatés en fin d'exercice en retranchant au produit de l'ensemble des impositions de toutes natures établies au profit de l'État le total prévu par la loi de finances initiale ; que, dès lors, elle n’a ni pour objet ni pour effet de modifier la capacité du législateur à décider, en cours d’exercice, de nouvelles mesures fiscales ». Le Conseil constitutionnel répondait ainsi aux requérants qui estimaient que les mesures d’allégement d’impôts et de cotisations sociales instituées par la loi « TEPA », du fait de leur impact sur les recettes de l’État en 2007, rendaient nécessaire le vote d’une loi de finances rectificative modifiant en conséquence la règle d’affectation des surplus fixée en loi de finances initiale pour 2007 (celle-ci prévoyant une affectation intégrale à la réduction du déficit budgétaire).

Le rejet de la requête par le Conseil constitutionnel n’est pas pour surprendre : la règle d’affectation des surplus n’a jamais été conçue comme un obstacle à l’intervention en cours d’année du législateur – ordinaire ou financier – pour adopter des mesures fiscales nouvelles (166). Pour autant, le sens à conférer à la décision du Conseil mérite d’être discuté, à l’aune notamment de ce qu’a prévu la loi de finances pour 2007. Le IV de son article d’équilibre (article 52) dispose ainsi que « pour 2007, les éventuels surplus (…) sont utilisés dans leur totalité pour réduire le déficit budgétaire. Il y a constatation de tels surplus si, pour l’année 2007, le produit des impositions de toute nature établies au profit de l’État net des remboursements et dégrèvements d’impôts, révisé dans la dernière loi de finances rectificative de l’année 2007 ou, à défaut, dans le projet de loi de finances pour 2008, est, à législation constante, supérieur à l’évaluation figurant dans l’état A mentionné au I du présent article ».

Une première interprétation de cette disposition et de la jurisprudence du Conseil constitutionnel reviendrait à vider de tout contenu la règle d’affectation des surplus de recettes. Cette règle n’aurait qu’une portée « morale », qui se limiterait à l’énoncé d’une intention politique lors de la discussion du projet de loi de finances de l’année. Cette volonté pourrait être remise en cause ou tenue en échec par toute loi postérieure, y compris implicitement, sans autre conséquence. Tels qu’ont été rédigés jusqu’à présent les articles d’équilibre depuis 2006, cette interprétation pourrait s’appuyer sur une certaine lecture de la référence à la constatation des surplus « à législation constante » : dès lors que la législation aurait été modifiée, la règle d’affectation des surplus ne trouverait plus à s’appliquer.

Toutefois, si cette interprétation devait prévaloir, on voit mal l’intérêt d’avoir – spécialement (167) – modifié la LOLF en 2005 pour permettre à la loi de finances de l’année de statuer par avance sur l’utilisation des surplus de recettes non anticipés, à l’époque dans une optique « anti-cagnotte ». De surcroît, on s’expliquerait difficilement pourquoi le législateur organique aurait fait figurer la décision d’affectation dans la loi de finances elle-même (et, plus précisément, dans sa première partie), plutôt que dans son exposé des motifs (168).

C’est pourquoi il paraît préférable au Rapporteur général de retenir une seconde interprétation de la décision du Conseil constitutionnel, plus conforme à l’intention du législateur organique et conférant à la règle d’affectation des surplus un effet utile. Elle consiste à soutenir que si le législateur demeure libre de modifier l’affectation des surplus en cours d’année, il est tenu d’en faire explicitement état dans une prochaine loi de finances, en modifiant en conséquence la rédaction de la clause d’utilisation des surplus. En bref, le législateur fiscal peut (toujours) « tout faire », mais à condition de « dire ce qu’il fait ». 

Par exemple, à l’article d’équilibre de la loi de finances pour 2007, la référence à la constatation des surplus « à législation constante » ne doit pas être érigée en condition d’application de la règle (la règle ne s’applique que si la législation n’a pas été modifiée en cours d’année), mais simplement prise comme une modalité d’application de la règle (qui décrit concrètement comment calculer les surplus) : c’est effectivement en neutralisant l’effet des mesures fiscales adoptées en cours d’année qu’il convient de constater l’existence d’éventuels surplus. Dans le cas où ces surplus sont utilisés pour financer des allégements fiscaux ou couvrir de nouvelles dépenses (169), il convient de modifier en conséquence la règle d’affectation figurant à l’article d’équilibre. Si les surplus ne sont que partiellement utilisés à de telles fins, le « surplus de surplus » peut naturellement demeurer affecté à la réduction du déficit budgétaire.

Une telle interprétation est cohérente avec le fait que le législateur organique de 2005 ait, en deuxième lecture, précisé que la règle d’affectation des surplus pouvait faire l’objet de modification en loi de finances rectificative (alinéa 1er de l’article 35 de la LOLF). Surtout, elle permet de poursuivre l’objectif initialement assigné à la clause relative à l’utilisation des surplus lors de sa création en 2005 : celui d’être, non pas une règle contraignante et figée, mais un gage de transparence dans la gestion des ressources de l’État. C’est d’ailleurs vraisemblablement en ce sens qu’il faut comprendre l’affirmation du Conseil constitutionnel selon laquelle « la règle d'affectation des surplus a été introduite, en 2005, dans la loi organique du 1er août 2001, afin d’améliorer la gestion des finances de l'État et de renforcer l’information du Parlement ».

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La Commission a examiné un amendement de M. Hervé Mariton tendant à réduire de deux milliards d’euros le plafond de dépenses du budget général fixé à l’article d’équilibre.

M. Hervé Mariton a expliqué qu’il s’agit de réduire dès maintenant de 0,5 % à 0,35 % le montant de la mise en réserve des crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel, et de 6 % à 4,2 % sur les autres titres. Le projet de loi de finances aggravera le déficit budgétaire de l’État par rapport au niveau atteint fin 2007. Cet amendement permettrait de l’améliorer de deux milliards d’euros en diminuant la réserve de précaution qui, selon le ministre du Budget, des comptes publics et de la fonction publique n’a pas vocation à être utilisée dans son intégralité.

Le Rapporteur général s’est montré défavorable à l’amendement en indiquant que l’augmentation de la réserve de précaution, évoquée dans l’exposé des motifs du projet de loi de finances, est parfaitement justifiée par l’élargissement du périmètre de la norme de stabilisation en volume des dépenses de l’État (consistant à ce que les dépenses épousent le rythme de l’inflation), notamment aux prélèvements sur recettes en faveur des collectivités territoriales et de l’Union européenne. En outre, les crédits de la réserve de précaution correspondent à des dépenses précises qui, en fonction des aléas de gestion, peuvent être autorisées ou non en gestion. Il faut donc davantage chercher quelles sont les charges qui pourraient être réduites compte tenu de leur moindre performance. Notamment, l’efficacité des allégements généraux de charges sociales doit, au bout de deux ans d’existence, faire l’objet d’une véritable évaluation.

Après avoir rappelé qu’il a déposé une proposition de loi constitutionnelle tendant à inscrire dans la Constitution un objectif d’équilibre budgétaire pour les dépenses de fonctionnement de l’État à l’horizon 2012, M. Frédéric Lefebvre a fait observer que la démarche de M. Hervé Mariton lui semble en contradiction avec la logique adoptée dans le cadre de la Révision générale des politiques publiques, lancée par le Gouvernement en juillet 2007, qui consiste à identifier par des évaluations précises les secteurs dans lesquels des économies peuvent être dégagées.

M. Michel Bouvard a indiqué qu’il comprend l’objectif poursuivi par M. Hervé Mariton, mais qu’il ne peut souscrire à sa méthode, en soulignant que la gestion de la réserve est de la compétence du pouvoir exécutif et qu’il ne faut pas la détourner de sa véritable fonction.

M. Louis Giscard d’Estaing s’est également déclaré hostile à l’amendement de M. Hervé Mariton en indiquant qu’il est plus favorable à celui présenté, s’agissant des allègements généraux de charges sociales, par M. Charles de Courson, ayant lui-même présenté dans le passé avec M. Pierre Méhaignerie un amendement ayant le même objet pour abonder d’autres dispositifs tels que la prime pour l’emploi.

En réponse à ces interventions, M. Hervé Mariton a fait valoir que sa proposition de réduction uniforme de la réserve est justifiée par la façon dont le Gouvernement, dans la presse, a présenté la réserve. Il a ajouté que l’exercice tendant à cibler les économies sur certaines dépenses est particulièrement délicat et que la question des allégements de charges n’est pas si simple à traiter, ces allègements ayant été mis en place pour inciter les entreprises à s’adapter aux 35 heures.

Après que le Président Didier Migaud eut fait observer que le Gouvernement n’avait pas, en réalité, fait savoir que la réserve n’était pas destinée à être utilisée, la Commission a rejeté l’amendement de M. Hervé Mariton et adopté l’article 32 sans modification.

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La Commission a ensuite adopté la première partie du projet de loi de finances pour 2008 ainsi modifiée.

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Le tableau comparatif, l’état A annexé et les amendements non adoptés par la commission ne sont disponibles qu’au format pdf.

© Assemblée nationale

1 () Ce progrès s’inscrit ainsi dans le droit fil des préconisations du Conseil des impôts dans son rapport de 2003 intitulé La fiscalité dérogatoire. Pour un réexamen des dépenses fiscales.

2 () Sur ces deux points, voir les commentaires des articles 28 et 29 du présent projet de loi de finances.

3 () Sur ce point, voir le commentaire de l’article 25 du présent rapport projet de loi de finances.

4 () L’article 1685, dans sa rédaction actuelle, résulte de l’article 2 de la loi n° 82-1126 du 29 décembre 1982 qui a établi l’égalité des époux sur le plan fiscal. Chacun des époux étant désormais solidaire du paiement de l’impôt sur le revenu établi au nom du couple, la condition de cohabitation à laquelle était antérieurement subordonnée la mise en jeu de la solidarité en matière d’impôt sur le revenu s’est trouvée supprimée.

5 () Ainsi est étendue aux conjoints la disposition de l’article L. 247 du livre des procédures fiscales qui permet à l’administration de décharger de leur responsabilité les personnes tenues au paiement d’impositions dues par des tiers.

6 () La remise gracieuse de l’obligation de solidarité accordée à un débiteur solidaire est sans effet à l’égard de l’autre débiteur, qui reste tenu au paiement de l’impôt établi.

7 () Voir notamment CE, 12 février 1992, n° 56 856.

8 () CE, 8 janvier 1988, n° 79 220.

9 () CE, 23 juillet 1993, n° 135 582.

10 () CE, 1er décembre 1993, n° 117 505.

11 () CE, 3 octobre 1990, n° 98 430.

12 () CE, 12 février 1992, n° 76 740.

13 () CE, 26 mai 1993, n° 119 854.

14 () CE, 10 novembre 1993, n° 124 444.

15 () CE, 31 décembre 1994, n° 132 237.

16 () L’intérêt de retard s’ajoute aux majorations calculées sur le montant des droits éludés par le contribuable.

17 () Le taux de cette majoration s’échelonne entre 10 % en l’absence de mise en demeure de déposer la déclaration et 80 % en cas de découverte d’une activité occulte.

18 () Les insuffisances de déclaration recouvrent les inexactitudes ou omissions relevées dans les déclarations et dont la réparation entraîne l’établissement d’un impôt supplémentaire à la charge du contribuable et l’obtention indue du versement d’une créance de nature fiscale telle qu’un crédit d’impôt. Cette majoration est de 40 % en cas de manque délibéré et de 80 % en cas de manœuvres frauduleuses ou d’abus de droit.

19 () Les bons ou contrats de capitalisation constituent des placements financiers dont les modalités sont très variables. Les intérêts ou produits capitalisés ainsi que les primes versées sont perçus à l'échéance du contrat ou lors de son remboursement anticipé, diminués des frais de gestion. La base de l’imposition, qui intervient lors du dénouement du contrat ou de son rachat partiel, est alors constituée par la différence entre les sommes remboursées et le montant des primes versées. Sont assimilés en matière fiscale aux bons et contrats de capitalisation les contrats d'assurance sur la vie comportant une valeur de rachat ou la garantie du versement d'un capital à leur terme.

20 () Un couple soumis à imposition commune et imposé à la dernière tranche du barème percevant 6 041 euros de dividendes retranchera de ce montant, pour le calcul, de l’impôt, l’abattement de 40 % (soit 2 416 euros) puis l’abattement forfaitaire de 3 050 euros soit un montant imposable de 575 euros et, au taux de 40 %, un impôt brut au titre de ces dividendes de 230 euros, exactement couvert par le crédit d’impôt de même montant ouvert au titre de ces dividende (soit 50 % de 6 041 euros, plafonné, pour un couple, à 230 euros).

21 () 30 % (taux du barème) sur 60 % des revenus distribués soit 18 points de prélèvement au titre de l’impôt sur le revenu, auxquels s’ajoutent 11 points de prélèvements sociaux dont 5,8 points de CSG déductible s’imputant, par hypothèse dans le cas d’espèce, sur un revenu dont le taux marginal d’imposition est de 30 % et permettant donc une diminution de 1,74 point de l’impôt sur le revenu dû, d’où un prélèvement effectif total marginal (sur la fraction des revenus dépassant le montant pour lequel l’imposition est annulée par l’effet de l’abattement forfaitaire et du crédit d’impôt) de 18+11-1,74 soit 27,26 %.

22 () Pour un couple soumis à un imposition commune, l’abattement forfaitaire de 3 050 euros combiné avec la réfaction d’assiette de 40 % et le crédit d’impôt permet de percevoir 6 359 euros sans impôt sur le revenu dû au titre de ce revenu et en supportant, à leur titre, un montant total de prélèvements sociaux de 699 euros ouvrant droit, par imputation de la CSG déductible sur d’autres revenus présumés imposables à la même tranche marginale, à une économie d’impôt sur le revenu de 111 euros soit un prélèvement total net de 588 euros. Dans le cas d’une option pour le prélèvement forfaitaire libératoire, ces revenus donneraient lieu à un prélèvement de 1 717 euros. L’option pour le prélèvement sur l’intégralité des revenus perçus n’est donc avantageuse pour le contribuable que si le différentiel de 0,26 point de prélèvement total qu’elle lui apporte sur les dividendes perçus au-delà d’un montant de 6 359 euros lui permet une économie d’impôt supérieure à 1 129 euros (1 717-588) ce qui n’est le cas qu’à partir de 440 590 euros de revenus soumis au prélèvement forfaitaire libératoire.

23 () La période séparant le versement du prélèvement forfaitaire libératoire de celui de l’impôt sur le revenu correspondant en cas d’imposition au barème dépend de plusieurs paramètres (moment au cours de l’année n au cours duquel les revenus éligibles sont perçus, évolution de l’impôt sur le revenu dû au titre de l’année n-1 par rapport à celui dû au titre de l’année n, modalités choisies pour le paiement de l’impôt). En faisant l’hypothèse d’une durée d’un an et d’un revenu net du contribuable sur sa trésorerie de 3 %, ce décalage de versement, assimilable à un versement anticipé d’un an de 16 points de prélèvements, « vaut » l’équivalent de 0,48 point de prélèvement (3 % de 16 points) soit un niveau supérieur au différentiel de taux marginal existant en faveur du prélèvement libératoire forfaitaire pour la fraction des revenus concernés excédant le montant épuisant le bénéfice de l’abattement forfaitaire et du crédit d’impôt.

24 () Correspondant à la différence entre le taux du prélèvement forfaitaire libératoire (27 %) et le taux effectif de prélèvement marginal (sur la fraction des revenus dépassant le montant pour lequel l’imposition est annulée par l’effet de l’abattement forfaitaire et du crédit d’impôt) en cas d’imposition au barème soit 40 % (taux du barème) sur 60 % des revenus distribués donc 24 points de prélèvement au titre de l’impôt sur le revenu, auxquels s’ajoutent 11 points de prélèvements sociaux dont 5,8 points de CSG déductible s’imputant, par hypothèse dans le cas d’espèce, sur un revenu dont le taux marginal d’imposition est de 40 % et permettant donc une diminution de 2,32 points de l’impôt sur le revenu dû, d’où un prélèvement effectif total marginal de 24+11-2,32 soit 32,68 %.

25 () Comme pour les calculs précédents, il n’est pas tenu compte des charges déductibles dans le cas de l’imposition au barème tels que les frais de garde compte tenu de leur faible montant.

26 () Soit l’assiette à laquelle l’application d’un prélèvement de 16 % permet un produit de 600 millions d’euros.

27 () Pour une analyse complète de ce dispositif, voir Gilles Carrez, Rapport sur le projet de loi en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat, n° 62, juillet 2007, p. 121.

28 () En l’espèce, le législateur avait fixé au 28 mai 2003 la date à partir de laquelle la bonification de pension de retraite pour enfant à charge est subordonnée à la condition que le fonctionnaire ait interrompu son activité pour élever celui-ci.

29 () Soit, dans le cas d’un emprunt contracté en septembre 2007, pour les intérêts payés d’octobre à décembre 2007, d’une part, et de janvier à septembre 2008 d’autre part

30 () Naturellement, les projections à cinq ans doivent être prises avec précautions, étant donné que le coût du crédit d’impôt est étroitement dépendant du nombre des prêts signés, de leur montant et du niveau des taux d’intérêts.

31 (1) L’économie de l’immatériel, La croissance de demain, Rapport de la commission sur l’économie de l’immatériel, Maurice Lévy, Jean-Pierre Jouyet, novembre 2006.

32 (2) Notons également parmi les dispositions favorables à l’acquisition de brevets un droit d’enregistrement fixe de 125 euros.

33 () La Fiscalité de la propriété industrielle, Ernst & Young – Franck Berger, Philippe Drouillot, INPI, « Propriété industrielle », La Documentation française, août 2007.

34 () Les dispositions modificatives de la Convention de Munich du 5 octobre 1973 sont en cours de ratification.

35 (1) Régimes prévus aux articles 151 septies, 151 septies A et 238 quindecies du code général des impôts. Les biens immobiliers sont soumis à des dispositions particulières.

36 () Possibilité prévue au point 21 de l’instruction 4 C-2-04.

37 () Cf. documentation de base 5 G-431 n° 2.

38 (1) Conformément aux précisions apportées par l’instruction 5 G-14-97 du 14 août 1997.

39 () En revanche, l’exonération prévue à l’article 151 septies A relatif aux cessions de branches complètes d’activité et éléments assimilés lors d’un départ à la retraite s’applique aux plus-values en report pour apport de brevet.

40 () Pour de plus amples développements sur le régime des plus et moins-values des sociétés soumises à l’impôt sur les sociétés, se reporter au commentaire de l’article 11 du présent projet de loi.

41 () Pour de plus amples développements sur la réforme du régime des plus et moins-values à long terme opérée en loi de finances rectificative pour 2004 et ses effets, se reporter au commentaire de l’article 11 du présent projet de loi.

42 () La moyenne dans les pays de l’Union européenne est de 25,8 %.

43 (1) Les deux autres ont trait à la pérennité du taux réduit et à l’institution d’un lien entre taux réduit et taux normal pour en maintenir l’écart.

44 () L’étude sur la fiscalité de la propriété industrielle propose de renvoyer à la définition donnée au règlement communautaire CE 772/2004, mais elle est très imprécise aussi.

45 () Étude sur la fiscalité de la propriété industrielle précitée, page 14.

46 () Idem.

47 () Gérant de droit de SARL ou de SA, associé en nom d'une société de personne, président, directeur général, président du conseil de surveillance, membre du directoire ou directeurs généraux délégués d'une société par actions. Dans les sociétés par actions simplifiées (SAS), peuvent bénéficier de cette qualification les associés titulaires de fonctions dont l'étendue, conformément aux statuts de la SAS, est au moins équivalente à celles qui sont exercées dans les SA par les personnes précitées.

48 () Cela étant, les donations avec réserve d’usufruit s’avèrent dans certaines situations fiscalement plus intéressantes que les donations en pleine propriété.

49 () Cette assimilation au prévue au point 67 de l’instruction 7 G-6-01.

50 () Si le défunt ou le donateur détenait cette entreprise à la suite d'une donation ou d'une succession, cette condition de détention pendant deux ans n'est pas exigée.

51 () Possibilité prévue l’instruction 7 S-3-04, BOI n°35 du 23 février 2004.

52 () Cette dérogation n’est pas prévue pour l’ISF, mais dans le cas d’un engagement conclu dans le double but de préparer une transmission et de faire bénéficier à ses signataires de l’exonération d’ISF, sa mise en œuvre ne devrait pas remettre en cause le bénéfice de l’exonération d’ISF. Il en va de même en présence de deux engagements conclus concomitamment portant sur les mêmes titres si l’opération d’apport s’inscrit bien dans la dynamique de transmission et que seuls les titres soumis à l’engagement concernant la transmission font effectivement l’objet d’un apport.

53 () CE, 3 avril 1957, n° 23 158.

54 () CE, 29 juillet 1983, requête n° 32 163 ; CE, 14 juin 1989, Cie française Philips.

55 () CE, 7 janvier 2000, Sté Entreprise Jean François, n° 187 802. .

56 () Loi n° 2006-1771 du 30 décembre 2006.

57 () Ces dispositions ont été commentées par l’instruction du 7 mai 2007 (4 C-6-07).

58 () Conseil d’État, 24 juin 1932, n° 15 425.

59 () DB 4 C 622, 30 octobre 1997.

60 () Conseil d’État, 24 février 1964, n° 58 941.

61 () Voir en ce sens CE, 25 mars 1966, n° 66608.

62 () DB 4 C 622 du 30 octobre 1997.

63 () DB 4 C 622, 30 octobre 1997.

64 () Conseil d’État, 1er juillet 1983, n° 28 315.

65 () Figurent encore au troisième alinéa du a ter du I de l’article 219 les titres dont le prix de revient excède 22,8 millions d’euros et qui remplissent les conditions ouvrant droit au régime des sociétés mères autres que la détention de 5 % au moins du capital de la société émettrice (titres détenus par certains investisseurs institutionnels dont la participation est diluée et titres détenus dans des très grandes entreprises, qui ne présentent pas les caractéristiques requises pour être inscrites en comptabilité comme titres de participation). Ces titres ne bénéficient plus du régime des plus et moins-values à long terme que pour les moins-values constatées sur des exercices clos avant le 31 décembre 2006 qui s’imputent prioritairement sur les plus-values du secteur imposé à 15 %.

66 () Décret pris pour l'application du a quinquies du I de l'article 219 du code général des impôts relatif à la définition des titres de sociétés à prépondérance immobilière ne bénéficiant pas du régime d'exonération des plus-values à long terme afférentes à des titres de participation réalisées par les sociétés soumises à l'impôt sur les sociétés et modifiant l'annexe III à ce code.

67 () L’article 21 de la loi de finances pour 2007 prévoit, pour les sociétés soumises à l’impôt sur les sociétés, l’obligation d’incorporer au prix de revient des titres de participation les frais liés à leur acquisition pour les exercices clos à compter du 31 décembre 2006.

68 () Ce contrat a été reconduit successivement par l'article 39 de la loi de finances pour 2002 (n° 2001-1275 du 28 décembre 2001), l'article 51 de la loi de finances pour 2003 (n° 2002-1575 du 30 décembre 2002), l'article 57 de la loi de finances pour 2004 (n° 2003-1311 du 30 décembre 2003), l'article 51 de la loi de finances pour 2005 (n° 2004-1484 du 30 décembre 2004), l’article 23 de la loi de finances pour 2006 (n° 2005-1719 du 30 décembre 2005), et par l’article 28 de la loi de finances pour 2007 (n° 2006-1666 du 21 décembre 2006).

69 () Loi n° 2002-276 du 27 février 2002. Cette loi prévoit que le recensement sera opéré par sondage dans les communes de plus de 10 000 habitants. Le premier décret d’authentification interviendra en 2008, et produira des effets sur la répartition de la DGF en 2009.

70 () Cet article a prévu que la suppression de la fraction principale de la première part de DGE serait compensée partiellement par une majoration de dotation de compensation égale au produit du montant moyen de dépenses subventionnées de 2002 à 2004 au titre de cette fraction principale par le taux réel de subvention du département en 2004 affecté d’une minoration. L’article L. 3334-7-1 du code général des collectivités territoriales dans sa rédaction issue de la loi de finances pour 2006 prévoit que cette minoration du taux de subvention pris en compte est de 2 points en 2006, puis 1,22 point à compter de 2007. La réduction de cette minoration se traduit donc en 2007 par une augmentation de la compensation due aux départements à hauteur de 35,815 millions d'euros.

71 () La DGF de 2007 a été majorée à titre exceptionnel de 12 millions d'euros (à destination de la dotation de compensation départementale), par l’article 28 de la loi de finances pour 2007, pour compenser une hausse du nombre de sapeurs-pompiers volontaires entre 2004 et 2007.

72 () Cette minoration constituait la dernière tranche du remplacement progressif, de 2005 à 2007, d'une part de la DGD relative à la formation professionnelle par le produit de la contribution au développement de l'apprentissage (taxe additionnelle à la taxe d'apprentissage) prévu par la loi de finances pour 2005.

73 () Il est rappelé que celles-ci ne bénéficient pas du transfert d’une fraction de tarif de TIPP à l’instar des autres régions. Pour 2007, cette régularisation concernait principalement le transfert du financement des formations sanitaires et des bourses sanitaires.

74 () Cet effet du reclassement des agents dans leur nouvelle grille indiciaire ne sera visible que pour la seule année 2007. En effet, à compter de 2008, les agents transférés auront déjà été reclassés, en 2007, dans leur corps d’origine, et la compensation de leur rémunération intègrera donc dès l’origine les effets de la nouvelle grille.

75 () Dès lors que les régions disposeront de l’ensemble des personnels en charge de l’internat et de la restauration, il leur appartiendra de procéder, le cas échéant, à un ajustement du tarif de restauration ou d’internat, compte tenu du coût des rémunérations afférentes. Néanmoins, tant que ce délai d’option court, la participation des familles est perçue par les régions, mais une minoration correspondant au montant de cette participation, tel que constaté en 2004, est opérée sur le droit à compensation global des régions.

76 () Les mêmes règles de calcul de la compensation due pour l’année N s’appliquent aux régions d’outre-mer. Toutefois, ainsi qu’il a été indiqué, cette compensation prend la forme de crédits de dotation globale de décentralisation, retracés dans la mission Relations avec les collectivités territoriales.

77 () Cet effet du reclassement des agents dans leur nouvelle grille indiciaire ne sera visible que pour la seule année 2007. En effet, à compter de 2008, les agents transférés auront déjà été reclassés, en 2007, dans leur corps d’origine, et la compensation de leur rémunération intègrera donc dès l’origine les effets de la nouvelle grille.

78 () Rapport d’information sur les transferts de compétences de l'État aux collectivités territoriales et leur financement ; n° 3523 déposé le 14 décembre 2006 par MM. Marc Laffineur et Augustin Bonrepaux : « le fractionnement territorial de la gestion des personnels pose pour les départements un problème de répartition géographique des effectifs consacrés à la gestion et à l’encadrement. En tant que tels, les transferts des personnels opérationnels tant du ministère de l’éducation nationale que du ministère de l’équipement devraient avoir un très faible impact sur la localisation des agents, soit que leur lieu d’affectation reste inchangé (TOS), soit que leur périmètre d’intervention ne justifie pas d’importants déplacements (département inchangé pour les agents chargés de la voirie). Il n’en va pas de même des personnels affectés à la gestion de ces effectifs qui étaient le plus souvent regroupés au sein des services de l’État à un échelon régional (rectorats et DIRE). Pour ceux-là, la plupart des transferts aux départements devraient se traduire par une délocalisation physique, effectuée sur la base du volontariat, le solde des ETP non pourvus par des volontaires étant compensé financièrement. »

79 () Il faut rappeler que la fraction de TSCA-VTM transférée compense également aux départements la suppression de la vignette automobile. Le montant de cette compensation, figé au niveau de la recette correspondante enregistrée en 2004 (134,5 millions d'euros), complète chaque année celle due au titre des transferts de compétence. Le présent article ne modifie pas ce mécanisme.

80 () Fraction = (droit à compensation – produits incendie et navigation) / assiette TSCA-VTM de 2004

= (1 850,15 – 538,6) / 13 800 = 9,504 %

81 () Ce montant se calcule en ajoutant au produit des TSCA incendie et navigation (570 millions d'euros), le produit – rapporté à l’assiette 2004 – du solde du taux disponible (18 % - la fraction SDIS de 6,45 % = 11,55 %), soit 570 + 11 ,55 % x 13 800 = 570 + 1 594 = 2 164 millions d'euros.

82 () Loi n° 2004-809 du 13 août 2004, relative aux libertés et responsabilités locales, article 119 : « La compensation financière des transferts de compétences s'opère, à titre principal, par l'attribution d'impositions de toute nature, dans des conditions fixées par la loi de finances. Si les recettes provenant des impositions attribuées en application de l'alinéa précédent diminuent pour des raisons étrangères au pouvoir de modulation reconnu aux collectivités bénéficiaires, l'État compense cette perte dans des conditions fixées en loi de finances afin de garantir à ces dernières un niveau de ressources équivalant à celui qu'il consacrait à l'exercice de la compétence avant son transfert. Ces diminutions de recettes et les mesures de compensation prises au titre du présent alinéa font l'objet d'un rapport du Comité des finances locales. »

83 () C'est-à-dire en neutralisant le passage en prélèvement sur recettes des dotations départementale et régionale d’équipement scolaire prévu par l’article 17 du présent projet de loi de finances.

84 () Loi de finances pour 2006, n°2005-1719 du 30 décembre 2006.

85 () Le plafonnement de la part de l’AFITF a représenté 53 millions d'euro sur les mêmes exercices.

86 () Loi n°2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.

87 () – Pour les transports en commun : aménagements et équipements améliorant la sécurité des usagers, l’accueil du public, l’accès aux réseaux, les liaisons entre réseaux et avec les autres modes de transport ; aménagements de voirie, équipements destinés à une meilleure exploitation des réseaux ; équipements assurant l’information des usagers, l’évaluation du trafic et le contrôle des titres de transport.

– Pour la circulation routière : étude et mise en œuvre de plans de circulation ; création de parcs de stationnement ; installation et développement de signaux lumineux et de la signalisation horizontale ; aménagement de carrefours ; différenciation du trafic ; travaux commandés par les exigences de la sécurité routière.

88 () Pour une analyse complète des prévisions de dépenses, le Rapporteur général renvoie au rapport spécial de M. Hervé Mariton au nom de la commission des Finances sur les crédits du CAS « Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route ».

89 () Loi n° 83-663, complétant la loi n° 838 du 07-01-1983 relative a la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l’État.

90 () « Le représentant de l’État arrête la liste annuelle des opérations de construction ou d’extension des établissements que l’État s’engage à doter des postes qu’il juge indispensable à leur fonctionnement administratif et pédagogique. Cette liste est arrêtée compte tenu du programme prévisionnel des investissements et après accord de la commune d’implantation et de la collectivité compétente ».

91 () En application des articles R. 4332-12 et R. 3334-19 du code général des collectivités territoriales.

92 () Lors du passage à la gestion LOLF, 22 millions d’euros ont été perdus, puis réouverts.

93 () Ce critère ne s’applique pas aux régions d’outre-mer dont le critère tenant à la population scolarisable se résume intégralement à celui des naissances.

94 () Ce critère ne s’applique pas aux départements d’outre-mer dont le critère tenant à la population scolarisable se résume intégralement à celui des naissances.

95 () L’exonération totale des parts départementale et régionale du FNB agricole a pris effet en 1993, alors que l’exonération partielle (20 %) du FNB agricole au profit des communes et de leurs groupements remonte à 2006.

96 () Il faut souligner cependant qu’un travail patient de recherche dans les dépenses fiscales retracées par le tome 2 de cette annexe permet de reconstituer a posteriori le contenu de ce prélèvement sur recettes.

97 () En application du décret n° 2006-1139 du 12 septembre 2006 sur le fonds de solidarité pour le développement pris en application de l'article 22 de la loi n° 2005-1720 du 30 décembre 2005 de finances rectificative pour 2005 instaurant une contribution de solidarité sur les billets d'avion, les recettes de la majoration de la taxe d'aviation civile affectées au fonds de solidarité pour le développement sont utilisées à hauteur d'au moins 90 % pour le financement de la facilité internationale d'achat de médicaments (UnitAid) et, dans la limite de 10 %, pour le remboursement de la première émission d'emprunt de la facilité de financement internationale pour la vaccination.

98 () Ces montants sont fixés par l’article 99 de l’annexe III du code général des impôts dont la rédaction est issue du décret no 2006-663 du 6 juin 2006 fixant le montant de la majoration de la taxe de l’aviation civile.

99 () France Télévisions (qui détient la totalité du capital de France 2, France 3, France 4, France 5 et RFO), Arte France, Radio France, Radio France Internationale et l’Institut national de l’audiovisuel.

100 () L’article 2 de la loi n° 49-1032 du 30 juillet 1949 portant répartition des abattements globaux opérés sur le budget annexe de la radiodiffusion a créé une redevance pour droit d’usage des postes récepteurs de télévisions.

101 () Rapport n° 2540 annexe n° 19 du 12 octobre 2005 sur le projet de loi de finances pour 2006.

102 () La formule du compte d’avances a été substituée à celle du compte d'affectation spéciale afin de « lisser » les versements de redevance à l’audiovisuel public en dépit de la concentration des recouvrements en fin d’exercice induite par son adossement à la taxe d’habitation, le compte étant débité mensuellement du douzième du produit annuel de la redevance avant régularisation aux recouvrements effectifs en fin d’année, tandis que les crédits du compte d'affectation spéciale étaient ouverts au fur et à mesure des recouvrements effectifs de redevance.

103 () Net des frais d’assiette et de recouvrement perçus par l’État que le XI de l’article 1647 du code général des impôts fixe à 1 % du produit de la redevance, auxquels s’ajoutent les frais de trésorerie au titre des intérêts dus sur les avances versées tout au long de l’année, soit, au total, 24 millions d'euros en 2006 comme en 2007, contre un coût réel de perception de l’ordre de 70 millions d'euros jusqu’en 2005, ce qui signifie concrètement que le secteur audiovisuel public bénéficie, durant la phase de mise en place de la réforme, du recyclage forfaitaire des économies de gestion réalisées par l’État.

104 () Soit 2 225,8 millions d'euros d’encaissements bruts de redevance TTC (la redevance audiovisuelle est passible de la TVA, l’article 281 nonies du code général des impôts fixant son taux à 2,1 %) moins 24 millions d'euros de frais d’assiette, de recouvrement et de trésorerie perçus par l’État.

105 () Toujours à l’initiative de M. Patrice Martin-Lalande.

106 () 2 009,7 millions d’euros au titre de la redevance des particuliers, 78,5 millions d’euros au titre de la redevance des professionnels. Les précédents et antérieurs « particuliers » et « professionnels » représentaient respectivement 142et 26,7 millions d’euros.

107 () Les frais d'assiette et de recouvrement s'élèvent à 25,9 millions d’euros et les frais de trésorerie à15,6 millions d’euros.

108 () Cette population correspond pour l’essentiel:

- aux personnes âgées de plus de 65 ans au 1er janvier 2004, non redevables de l’ISF, sous condition de revenus, et sous condition de cohabitation ;

- aux personnes handicapées non imposables à l’impôt sur le revenu, non redevables à l’ISF et sous condition de cohabitation.

109 () Auquel s’est ajouté, en 2007, le produit de la TGAP à hauteur de 25 millions d’euros, soit un total s’élevant à 242 millions d’euros.

110 () En application de l’article 63 de la loi organique relative aux lois de finances.

111 () Il s’agit des taxes prévues à l’article 953 du code général des impôts qui sont le droit de timbre perçu pour la délivrance d’un passeport (60 euros pour un majeur, 30 euros pour un mineur de plus de quinze ans) en dehors des cas de renouvellement gratuit, la taxe de 8 euros pour la délivrance des titres de voyage délivrés aux réfugiés ou apatrides et la taxe du même montant pour la délivrance des sauf-conduits délivrés aux étrangers titulaires d'un titre de séjour.

112 () En application du deuxième alinéa du III de l’article 53 de la loi de finances pour 2006 précitée, le produit de ce prélèvement complémentaire « est affecté à l’établissement public chargé du développement du sport [c'est-à-dire le CNDS] pour le financement sur l’ensemble du territoire national d’actions agréées par le ministre chargé des sports ».

113 () Mais 152,7 millions d’euros en pratique du fait de l’indexation intervenue en 2007.

114 () Ces DMTO ont été institués au profit de l’État par le III de l’article 95 de la loi n° 95 de la loi n° 2004-1485 du 30 décembre 2004.

115 () Le Rapporteur général a décrit cette crise du financement de la politique d’entretien et de conservation du patrimoine monumental dans le tome II de son rapport sur le projet de loi de finances pour 2007.

116 () Le nombre de monuments nationaux est en diminution, certains de ces monuments faisant l’objet d’une demande de transfert de la part des collectivités territoriales sur le fondement de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.

117 () L’Inspection générale de l’administration des affaires culturelles (IGAAC) et l'Inspection générale de l'architecture et du patrimoine (IGAPA) avaient souligné les limites de cette répartition des compétences entre le CMN et les autres services de l'État, mettant en évidence la conciliation parfois difficile entre les objectifs de conservation et de valorisation des monuments, ainsi que les difficultés dues à l'absence d'échelon territorial intermédiaire entre le CMN et les monuments.

118 () Le Rapporteur général a commenté les dispositions de cet article dans le tome II de son rapport sur le projet de loi de finances pour 2006.

119 () Sur l’ensemble du territoire, un peu moins de 400 édifices protégés au titre des monuments historiques sont aujourd’hui propriété de l’État et affectés au ministère de la Culture. Les neuf dixièmes de ces monuments sont affectés à la direction de l’architecture et du patrimoine (DAPA) ; le reste relève des autres directions et abrite généralement des équipements à vocation culturelle (musées, archives, théâtres nationaux).

120 () Les DRAC et le SNT ont consacré en moyenne, de 2000 à 2004, environ 32,8 millions d’euros par an aux travaux d’entretien et de restauration sur les monuments nationaux. Les dépenses constatées sur les édifices de la DAPA ont été en moyenne de 85 millions d’euros en investissement et de 11 millions d’euros en entretien sur la période 2000-2004.

121 () Il convient par ailleurs de souligner que l’élargissement des missions du Centre est concomitante à la mise en place d’une vaste réorganisation de ce dernier en trois niveaux, qui a débuté en 2007. Le CMN comportera un siège recentré sur des missions de pilotage et de contrôle, un nouvel échelon interrégional déconcentré, chargé de la gestion administrative et financière, de la gestion des ressources humaines et de la mise en oeuvre des projets des monuments, enfin le monument assurant les missions d'accueil du public.

122 () La valeur nette comptable de ces actifs se définit comme le prix auquel un actif est inscrit dans les comptes de la société sous déduction des éventuels amortissements et provisions déjà passés. En pratique, ces biens sont évalués, pour les terrains, selon la méthode du prix d’acquisition inféré d’un prix au mètre carré exprimé en valeur vénale de 1983 et, s’agissant des bâtiment, selon le prix d’acquisition. Au final, la valeur réelle actuelle des biens de RFF destinés à être transférés à la SOVAFIM par RFF est estimée autour du triple de leur valeur nette comptable (500 à 600 millions d’euros).

123 () 75 % du montant des plus-values au-delà de 350 millions d’euros.

124 () A noter cependant que le transfert de biens immobiliers à la SOVAFIM reste une possibilité, et n’est en aucun cas une obligation pour les personnes publiques concernées qui conservent la liberté du choix des modalités de valorisation de ceux-ci.

125 () Une société est considérée comme en contrôlant une autre au sens de l’article L. 233-3 du code de commerce lorsqu’elle détient directement ou indirectement une fraction du capital lui conférant la majorité des droits de vote dans les assemblées générales de cette société, lorsqu’elle dispose seule de la majorité des droits de vote dans cette société en vertu d’un accord conclu avec d’autres associés ou actionnaires et qui n’est pas contraire à l’intérêt de la société, lorsqu’elle détermine en fait, par les droits de vote dont elle dispose, les décisions dans les assemblées générales de cette société ou lorsqu’elle est associée ou actionnaire et dispose du pouvoir de nommer ou de révoquer la majorité des membres des organes d’administration, de direction ou de surveillance de cette société.

126 () Question n° 95000 de M. Etienne Mourrut publiée au JOAN du 23 mai 2005 p. 5359 ; réponse publiée au JOAN du 11 juillet 2006 p. 7392.

127 () Le dispositif a été activé pour la première fois sur quatre communes du marais Audomarois dans le département du Nord par arrêté préfectoral du 7 août 2007.

128 () La compensation du coût des allègements généraux de cotisations sociales est proposée à l’article 29 du présent projet de loi de finances.

129 () Depuis la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale n° 2005–881 du 2 août 2005, l’article LO 111-3 du code de la sécurité sociale dispose de surcroît que « seules des lois de financement peuvent créer ou modifier des mesures de réduction ou d’exonération de cotisations de sécurité sociale non compensées aux régimes obligatoires de base ».

130 () Dans sa rédaction résultant du décret n° 2007-1380 du 24 septembre 2007 portant application de l’article 1er de la loi « TEPA ».

131 () Voir le rapport du Rapporteur général sur le projet de loi, n° 62, juillet 2007, p. 97.

132 () Article qui serait lui-même modifié par l’article 29 du présent projet de loi de finances.

133 () La compensation du coût pour la sécurité sociale de la loi « TEPA » hors effet sur les allégements généraux est proposée à l’article 28 du présent projet de loi de finances.

134 () En référence à la loi n° 2003-47 du 17 janvier 2003 relative aux salaires, au temps de travail et à l’emploi.

135 () À l’automne dernier, le projet de loi de finances pour 2007 tablait au contraire sur un surplus de recettes affectées d’environ 300 millions d’euros en 2006.

136 () Avant la loi « TEPA », la rémunération horaire, qui servait de base au calcul de la réduction « Fillon », était en effet obtenue en divisant la rémunération mensuelle par le nombre d’heures rémunérées.

137 () La formule de calcul figure à l’article D. 241-7 du code de la sécurité sociale.

138 () Il s’agit ici du montant en trésorerie, c’est-à-dire des moindres encaissements de l’ACOSS en 2007. Du fait de phénomènes calendaires (les cotisations d’un mois donné sont versées le mois suivant ; certaines grandes entreprises versent leurs cotisations trimestriellement), ce montant diffère de la perte en droits constatés, qui atteint environ 1,2 milliard d’euros d’octobre à décembre 2007. En année pleine (par exemple en 2008), les montants en trésorerie et en droits constatés sont en revanche financièrement équivalents.

139 () Le prochain projet de loi de finances rectificative pour 2007 proposera quant à lui une nouvelle répartition des droits tabacs pour 2007.

140 () Pas plus qu’il n’en percevrait en 2007 à l’issue du prochain projet de loi de finances rectificative.

141 () Ce Fonds, prévu à l’article L. 961-13 du code du travail (et, prochainement, à l’article L. 6332-18 du nouveau code du travail), est chargé de recueillir les excédents de ressources des organismes paritaires collecteurs agréées et d’organiser la péréquation des sommes dédiées à la professionnalisation et au congé individuel de formation. L’article 59 du présent projet tend à instituer un prélèvement de 220 millions d’euros sur le FUP.

142 () Ce sont ces mêmes recettes qui, à la fin de l’année 2006, avait servi à la Caisse de la dette publique pour
– provisoirement – souscrire à la première émission de billets de trésorerie de l’ACOSS. Sur cette dernière opération, voir le commentaire de l’article 32 (article d’équilibre) du présent projet de loi de finances.

143 () Les autres créances sont notamment celles de la Caisse centrale de mutualité sociale agricole (CCMSA), de la SNCF (créance désormais détenue par la caisse autonome de prévoyance et de retraite du personnel créée par le décret n° 2007-730 du 7 mai 2007) et du Régime social des travailleurs indépendants (RSI).

144 () Voir par exemple, pour la mission Travail et emploi, le compte rendu de l’audition par la Commission des finances le 25 juillet 2007 de M. Jean Gaeremynck, délégué général à l’emploi et à la formation professionnelle.

145 () Les mesures qui seront proposées pour 2007 dans le prochain projet de loi de finances rectificative ne sont pas prises en compte dans ce tableau.

146 () Encore ce montant ne comprend-il pas la totalité des concours de l’État à l’ensemble des régimes de sécurité sociale. Pour une vision plus complète, voir le tome 1 du présent rapport général (chapitre 3, III).

147 () Auparavant, l’établissement public Charbonnages de France, chargé des fonctions de direction, de coordination et de contrôle, coexistait avec des établissements publics distincts, dénommés « houillères de bassin », constitués dans chaque bassin houiller par des décrets et exerçant des fonctions de production, d’exploitation et de vente. Des neuf houillères de bassin issues de la loi n° 46–1072 du 18 mai 1946 relative à la nationalisation des combustibles minéraux solides, seules deux (celles de Lorraine et du Centre et du Midi) subsistaient encore au moment du vote de cette loi qui les a dissoutes et a transféré à Charbonnages de France leurs biens, droits et obligations.

148 () Charbonnages de France a quasiment achevé la cession de ses filiales dont les activités sont pérennes. C’est le cas pour la cokerie de Carling, de Tercharno, et de Gazonor. Un appel d’offre a été lancé pour la cession de la SOFIREM (Société financière pour favoriser l’industrialisation des réions minières). La cession des 16,25 % que CdF détient dans le capital de la SNET ne pourra être réalisée que lorsque le paysage énergétique européen se sera stabilisé. Le patrimoine immobilier (logements, centres de vacances, terrains…) a également fait l’objet d’une politique active de cession.

149 () La population encore inscrite à l’effectif de l’entreprise s’élèvera à environ 4 000 personnes, qui seront soit en dispense d’activité, soit mises à disposition autres d’autres entreprises ou organismes tels que Cokes de Carling, le BRGM ou la structure de liquidation de Charbonnages de France

150 () Pour une description détaillée des négociations et de l’accord sur les perspectives financières 2007-2013, voir le rapport n° 3243 du 4 juillet 2006 du Rapporteur général sur l’avant-projet de budget général des Communautés européennes pour 2007.

151 () Les montants relatifs aux perspectives financières 2007-2013 sont exprimés en euros 2004.

152 () Ce pourcentage est à mi chemin entre l’augmentation à 1,26% du RNB proposée par la Commission européenne dans sa communication « Construire notre avenir commun, défis, politiques et moyens budgétaires de l’Union élargie » (COM 2004 101) du 14 juillet 2004 et le gel à 1,00% du RNB demandé par les chefs d’État et de Gouvernement allemand, anglais, autrichien, français et néerlandais dans une lettre adressée en février 2005 au Président de la Commission.

153 () Voir le rapport n° 3243 précité.

154 () SEC (2007) 1188 final.

155 () Voir le rapport n°68 rapport d’information déposé le 11juillet 2007 sur l'avant-projet de budget général des Communautés européennes pour 2008 (SEC [2007] 500 final / E 3567).

156 () Décision du Conseil 2007/436/CE du 7 juin 2007 relative au système des ressources propres des Communautés européennes.

157 () Décision du Conseil 2000/597/CE du 29 septembre 2000 relative au système des ressources propres des Communautés européennes.

158 () La Commission européenne a transmis au Conseil de l’Union européenne une lettre rectificative à l’avant-projet de budget le 18 septembre dernier pour mobiliser de nouveaux fonds pour le Kosovo, l’Autorité palestinienne et créer un nouvel article budgétaire pour couvrir des dépenses occasionnées par les dommages et intérêts accordés par la Cour de justice des Communautés européennes à l’issue de procédures juridiques engagées contre des décisions de la commission dans le domaine de la concurrence.

159 () Dans le rapport général, une version simplifiée de ce tableau était également reproduite dans le commentaire de l’article d’équilibre.

160 () En plus de sa fonction d’animation du marché secondaire, décrite infra, 2.

161 () L’introduction d’une deuxième ligne relative aux annulations de titres par la CDP a donc eu pour corollaire une précision apportée à la première ligne s’agissant des rachats de titres : il s’agit des rachats effectués par l’État (auxquels s’ajoutent – implicitement mais nécessairement – les annulations par l’État des titres qu’il a rachetés) et des rachats effectués par la CDP. À la différence de la CDP, l’achat par l’État d’un titre émis par lui entraîne ipso facto l’amortissement anticipé de ce titre.

162 () Cette possibilité a été ouverte à l’ACOSS par l’article 38 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007 (n° 2006-1640 du 21 décembre 2006).

163 () Rapport d’activité 2006-2007, p. 21.

164 () Le dernier en date est le décret n° 2006-1701 du 23 décembre 2006 relatif à l’émission des valeurs du Trésor.

165 () Rapport n° 1926, novembre 2004, p. 33.

166 () Dans son rapport sur le projet de loi organique modifiant la LOLF, le Rapporteur général écrivait ainsi que « la contrainte juridique exercée sur les décisions budgétaires sera minime : la règle de comportement pourra être modifiée explicitement ou implicitement en cours d’année ; elle ne pourra prendre effet, en tout état de cause, qu’à la date où un surplus sera effectivement constaté ; elle n’empêche pas une modification profonde des recettes par un collectif de printemps qui réduirait à due proportion le montant des éventuels surplus » (rapport précité, p. 37-38).

167 () Lors de son dépôt, le projet de loi organique ne comportait que l’unique article consacré à la clause d’utilisation des surplus de recettes.

168 () À la différence, par exemple, de l’information du Parlement sur les mises en réserve de crédits, qui dépourvue de toute portée normative trouve logiquement sa place dans l’exposé des motifs du projet de loi de finances (depuis 2005, l’article 51 de la LOLF dispose en effet qu’est jointe au projet de loi de finances de l’année « une présentation des mesures envisagées pour assurer en exécution le respect du plafond global des dépenses du budget général voté par le Parlement, indiquant en particulier, pour les programmes dotés de crédits limitatifs, le taux de mise en réserve retenu pour les crédits du titre II et celui retenu pour les crédits hors titre II »).

169 () Ces allégements fiscaux ou nouvelles dépenses peuvent être financés par d’autres voies, telles que des économies réalisées sur les dépenses.