|
||
N° 417
——
ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
TREIZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 20 novembre 2007.
RAPPORT
FAIT
AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L’ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE SUR LE PROJET DE LOI ORGANIQUE (N° 401), ADOPTÉ PAR LE SÉNAT APRÈS DÉCLARATION D’URGENCE, ET LE PROJET DE LOI (N° 402), ADOPTÉ PAR LE SÉNAT APRÈS DÉCLARATION D’URGENCE, tendant à renforcer la stabilité des institutions et la transparence de la vie politique en Polynésie française,
PAR M. Jérôme BIGNON,
Député.
——
Voir les numéros :
Sénat : 61, 62, 69 et T.A. 21 et 22 (2007-2008).
INTRODUCTION 9
I. –– L’ÉVOLUTION DU STATUT DE LA POLYNÉSIE FRANÇAISE VERS UNE AUTONOMIE RENFORCÉE 13
A. LA POLYNÉSIE FRANÇAISE, TERRITOIRE D’OUTRE-MER (1946-2003) : DE LA DÉCENTRALISATION À L’AUTONOMIE 13
1. Une décentralisation limitée jusqu’en 1984 13
2. Le renforcement progressif de l’autonomie du TOM 14
a) Le statut de 1984 et ses aménagements successifs 14
b) La consolidation de l’autonomie par le statut de 1996 16
c) Les limites constitutionnelles de l’autonomie du TOM 18
B. LA POLYNÉSIE FRANÇAISE, COLLECTIVITÉ D’OUTRE-MER (2003-2007) : LA MISE EN PLACE D’UNE AUTONOMIE RENFORCÉE 19
a) Les évolutions relatives au régime législatif et à la démocratie directe 21
b) Le renforcement symbolique de l’autonomie 22
c) L’accroissement des compétences de la COM 22
d) La possibilité de procéder à des discriminations au profit de la population polynésienne 23
e) L’évolution incertaine du mode de scrutin pour l’élection des représentants à l’assemblée de la Polynésie française 24
II. –– UN FONCTIONNEMENT INSTITUTIONNEL LARGEMENT PERFECTIBLE 25
A. UNE INSTABILITÉ INSTITUTIONNELLE DÉSORMAIS AVÉRÉE 25
1. Les conséquences institutionnelles du scrutin contesté du 23 mai 2004 25
2. L’aggravation de l’instabilité institutionnelle après les élections du 13 février 2005 26
B. UNE VIE POLITIQUE TOTALEMENT IMPRÉVISIBLE 27
III. –– LES AMÉNAGEMENTS CIBLÉS SOUMIS À LA REPRÉSENTATION NATIONALE 29
A. FAVORISER LA CONSTITUTION DE MAJORITÉS CLAIRES À L’ASSEMBLÉE DE LA POLYNÉSIE FRANÇAISE 29
B. PRÉVENIR ET SURMONTER LES DYSFONCTIONNEMENTS DES INSTITUTIONS POLYNÉSIENNES 30
1. Un exécutif plus clairement responsable devant l’assemblée délibérante de la COM 30
2. Des dispositions innovantes pour prévenir et surmonter les crises politiques 32
C. ASSURER LA TRANSPARENCE DES ACTIVITÉS POLITIQUES, ÉCONOMIQUES ET FINANCIÈRES DE LA COLLECTIVITÉ 33
1. L’encadrement des activités économiques et financières de la COM 34
2. Le renforcement de la transparence de la vie politique polynésienne 35
a) Des conflits d’intérêt mieux combattus au gouvernement comme à l’assemblée de la Polynésie française 35
b) Un exécutif local mieux contrôlé par l’assemblée délibérante 36
c) Une vie politique plus transparente pour les citoyens 37
D. PROMOUVOIR LA CLARTÉ ET LE RESPECT DU DROIT 38
1. Un régime législatif et un partage des compétences plus cohérents 38
2. Une sécurité juridique renforcée 39
3. Des procédures consultatives simplifiées et clarifiées 40
4. Un corpus de règles budgétaires et comptables plus complet 41
DISCUSSION GÉNÉRALE 42
EXAMEN DES ARTICLES DU PROJET DE LOI ORGANIQUE 45
TITRE I ER : DISPOSITIONS RELATIVES À LA STABILITÉ DES INSTITUTIONS 45
Article 1er (art. 62, 67-1 [nouveau], 69, 73 et 80 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française) : Intérim, élection et remplacement du président et du vice-président de la Polynésie française 45
1. Intérim du président et du vice-président de la Polynésie française 45
2. Élection du président de la Polynésie française et formation de son gouvernement 46
3. Remplacement du président de la Polynésie française 49
Article 2 (art. 78 et 87 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française) : Conditions permettant aux anciens membres du gouvernement polynésien de retrouver leur siège à l’assemblée de Polynésie française – Durée de perception d’une indemnité par les anciens membres du gouvernement polynésien 50
Article 3 (art. 105, 107 et 116 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 et L.O. 406-1 du code électoral) : Élection des membres de l’assemblée de la Polynésie française 51
1. La modification du mode de scrutin afin de faciliter l’émergence d’une majorité à l’assemblée de la Polynésie française (article 105 du statut) 52
2. Annulation de l’élection dans une circonscription et organisation d’une élection partielle (article 107 du statut) 57
3. Inéligibilité du candidat ayant dépassé le plafond des dépenses électorales (article 116 du statut) 58
4. Simplification d’une disposition du code électoral 59
Article 4 (art. 121 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française) : Élection et renouvellement du bureau de l’assemblée de la Polynésie française 60
Article 5 (art. 156 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française) : Responsabilité du président et du gouvernement polynésiens devant l’assemblée de la Polynésie française 62
1. La substitution de « motions de défiance » constructives aux actuelles motions de censure 62
2. L’institution de « motions de renvoi » en matière budgétaire 64
Article 6 (art. 157 et art. 157-1 [nouveau] de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française) : Renouvellement anticipé de l’assemblée de la Polynésie française par décret en Conseil des ministres 68
Article 6 bis (art. 166 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française) : Intervention du haut-commissaire de la République en cas de carence des autorités locales 69
TITRE II : DISPOSITIONS RELATIVES À LA TRANSPARENCE DE LA VIE POLITIQUE 71
Article 7 A (art. 7 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française) : Extension des matières dans lesquelles les lois et règlements sont applicables de plein droit en Polynésie française 71
Article 7 (art. 9 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française) : Consultation de l’assemblée de la Polynésie française sur les projets législatifs du Gouvernement 72
1. Une procédure consultative allégée et clarifiée 73
2. Des exigences constitutionnelles mieux respectées 75
Article 7 bis (art. 13 et 54 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française) : Détermination des compétences respectives de la Polynésie française et des communes polynésiennes – Réglementation des conditions permettant à la Polynésie française d’apporter son concours financier aux communes polynésiennes 75
Article 7 ter (art. 17 et 32 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française) : Approbation des conventions de coopération décentralisées – Entrée en vigueur du décret approuvant une « loi du pays » 78
Article 8 (art. 29 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française) : Encadrement du soutien financier de la Polynésie française ou de ses établissements publics aux sociétés d’économie mixte (SEM) 79
Article 9 (art. 28-1 [nouveau] et art. 49 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française) : Conditions de la fixation par la Polynésie française des règles applicables à la commande publique 80
Article 9 bis (art. 64 et 95 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française) : Répartition des compétences entre le président de la Polynésie française et son gouvernement 82
Article 10 (art. 64, 90, 91, 129-1 [nouveau], art. 144, art. 157-2 et 157-3 [nouveaux] de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française) : Extension et contrôle par l’assemblée de la Polynésie française des compétences économiques du gouvernement polynésien 83
Article 11 (art. 74 à 76, 111 et 112 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française) : Sanction de l’inéligibilité des membres du gouvernement polynésien – Incompatibilités applicables aux membres du gouvernement polynésien et aux représentants à l’assemblée de la Polynésie française 89
1. La sanction de l’inéligibilité des membres de l’exécutif local 89
2. Le régime des incompatibilités applicable aux membres de l’exécutif local 90
3. Le régime des incompatibilités applicable aux membres de l’assemblée délibérante 92
Article 11 bis (art. 119 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française) : Conditions de fixation des périodes de session ordinaire de l’assemblée de la Polynésie française 95
Article 11 ter (art. 123 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française) : Modalités d’adoption du règlement intérieur de l’assemblée de la Polynésie française 96
Article 11 quater (art. 126 et 195 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française) : Conditions matérielles d’exercice de leurs mandats par les représentants à l’assemblée de la Polynésie française 96
Article 12 (art. 128 et 143 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française) : Conditions d’établissement et de transmission du compte rendu des séances de l’assemblée de la Polynésie française . 97
Article 13 (art. 131 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française) : Questions adressées aux membres du gouvernement polynésien par les représentants à l’assemblée de la Polynésie française 101
Article 13 bis (art. 140, 141 et 142 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française) : Extension du domaine des « lois du pays » - Modalités de désignation des rapporteurs à l’assemblée de la Polynésie française sur les projets et propositions de « lois du pays » 102
Article 13 ter (art. 151 et 152 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française) : Attributions et fonctionnement du Conseil économique, social et culturel 104
Article 14 (art. 159 et section 3 [nouvelle] du chapitre V du titre IV de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française) : Consultation des électeurs de la Polynésie française 105
Article 14 bis (art. 164 et 165 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française) : Composition du haut conseil de la Polynésie française et régime indemnitaire de ses membres 107
Article 14 ter (art. 170-1 [nouveau] de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française) : Approbation par l’assemblée polynésienne des conventions conclues entre l’État et la Polynésie française 109
Article 14 quater (art. 174 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française) : Consultation obligatoire du Conseil d’État sur les recours dirigés contre un nombre accru d’actes des institutions polynésiennes 110
TITRE III : DISPOSITIONS RELATIVES AU CONTRÔLE JURIDICTIONNEL, FINANCIER ET BUDGÉTAIRE 112
Article 15 (art. 144, art. 144-1 et 144-2 [nouveaux], art. 145 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française) : Procédure budgétaire 112
Article 16 (art. 171, art. 172-1, 172-2 et 173-1 [nouveaux], art. 175 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française) : Contrôle de la légalité des actes des institutions polynésiennes 116
Article 17 (art. 186-1 et 186-2 [nouveaux] de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004) : Contrôle juridictionnel, financier et budgétaire 119
1. La possibilité pour les contribuables et les électeurs de se substituer à la Polynésie française pour engager une action en justice (article 186-1 nouveau) 119
2. Le contrôle du haut-commissaire de la République sur les aides financières et garanties d’emprunt consenties aux sociétés d’économie mixte 120
Article 18 (art. L.O. 272-12 et L.O. 273-4-1 à 273-4-12 [nouveaux] du code des juridictions financières) : Contrôle de la gestion, du budget et des comptes 122
1. L’examen de la gestion de la Polynésie française et des organes auxquels elle apporte un concours financier (article L.O. 272-12) 123
2. Le contrôle du budget et des comptes 124
TITRE IV : DISPOSITIONS DIVERSES ET TRANSITOIRES 129
Article 19 (art. 9 de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) : Coordination 129
Article 20 : Renouvellement anticipé de l’assemblée de la Polynésie française – Entrée en vigueur de la loi organique 129
1. L’abréviation du mandat en cours de l’assemblée de la Polynésie française 130
2. Les modalités d’entrée en vigueur de la loi organique 133
EXAMEN DES ARTICLES DU PROJET DE LOI 135
Article premier (art. L. 390-1 [nouveau], L. 407 à L. 409, L. 411, L. 412, L. 414 à L. 415-1 et L. 415-2 [nouveau] du code électoral) : Plafonnement des dépenses électorales, enregistrement des candidatures, déroulement de la campagne électorale 135
1. Distribution des documents officiels de propagande par les services municipaux 135
2. Les conditions de dépôt et de retrait des candidatures 136
3. L’organisation de la campagne électorale 138
4. L’augmentation de la prise en charge des dépenses de campagne 139
Article 2 (art. L. 559 et L. 562 du code électoral) : Organisation des consultations décidées par le président de la République 142
Article 3 (art. L. 225-2, L. 331-7 et L. 554-1 du code de justice administrative) : Clarification des dispositions du code de justice administrative relatives aux demandes d’avis et aux recours contentieux concernant la Polynésie française 143
1. Les compétences du tribunal administratif de la Polynésie française 144
2. La compétence contentieuse en premier et dernier ressort du Conseil d’État 144
3. La suspension des actes des communes polynésiennes déférés au tribunal administratif par le haut-commissaire 146
Article 3 bis (art. L. 312-1 du code des juridictions financières) : Compétence de la Cour de discipline budgétaire et financière à l’égard des agents des organismes soumis au contrôle de la chambre territoriale des comptes 146
Article 4 : Dispositions transitoires 147
Après l’article 4 148
TABLEAU COMPARATIF (PROJET DE LOI ORGANIQUE) 151
TABLEAU COMPARATIF (PROJET DE LOI) 241
ANNEXE AUX TABLEAUX COMPARATIFS 259
AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION (PROJET DE LOI ORGANIQUE) 289
AMENDEMENT NON ADOPTÉ PAR LA COMMISSION (PROJET DE LOI) 291
TEXTES SUSCEPTIBLES D’ÊTRE ABROGÉS OU MODIFIÉS À L’OCCASION DE L’EXAMEN DE CE PROJET DE LOI ORGANIQUE ET DE CE PROJET DE LOI 293
PERSONNES ENTENDUES PAR LE RAPPORTEUR 295
Partie intégrante du territoire français depuis 1880, la Polynésie française a bénéficié, à l’issue de la période coloniale, d’une autonomie politique grandissante, dont les statuts successivement adoptés en 1957, en 1977, en 1984 et en 1996 ont constitué les principales étapes. La révision constitutionnelle du 28 mars 2003 (1), en substituant à l’ancienne catégorie des territoires d’outre-mer (TOM) celle des collectivités d’outre-mer (COM), susceptibles d’être « dotées de l’autonomie », a ensuite ouvert de nouvelles possibilités pour permettre à la population polynésienne de mieux maîtriser son destin au sein de la République française. L’assouplissement du cadre constitutionnel a rapidement débouché sur l’adoption d’un statut d’autonomie renforcée, fixé par la loi organique du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française.
Cette marche vers une autonomie toujours plus grande s’est toutefois accompagnée, au cours des dernières années, d’une multiplication des dysfonctionnements affectant les institutions polynésiennes. L’instabilité gouvernementale a, en particulier, pris des proportions inquiétantes dans cette COM : la fonction de président de la Polynésie française a changé cinq fois de titulaire depuis l’entrée en vigueur du statut de 2004. L’évolution des coalitions politiques formées à l’assemblée de la Polynésie française, imprévisible et peu intelligible pour un observateur extérieur, ajoutée à une rigueur parfois insuffisante dans la conduite des activités économiques et financières de la COM, a engendré une confusion et des pratiques qui portent atteinte à l’image de la Polynésie française et freinent son développement.
Le projet de loi organique et le projet de loi aujourd’hui soumis à la représentation nationale ne visent nullement à remettre en cause l’autonomie accordée à cette COM. Ils proposent en revanche, à la lumière de l’expérience, de mieux garantir cette autonomie en corrigeant divers dysfonctionnements constatés dans l’application du statut de 2004. Ainsi, le mode de scrutin pour l’élection des représentants à l’assemblée de la Polynésie française sera modifié, car les précédents aménagements qui y ont été apportés n’ont pas atteint leur objectif : favoriser la constitution de majorités politiques claires et durables au sein de l’assemblée délibérante de la COM. La responsabilité du gouvernement polynésien pourra être mise en jeu devant l’assemblée de la Polynésie française dans des conditions moins déstabilisantes, grâce à la mise en œuvre de motions de défiance constructives. Par ailleurs, une série de règles permettront de mieux distinguer la vie politique et les activités économiques et financières dans cette COM, mais aussi d’y rendre plus efficace le contrôle démocratique de la population comme le contrôle juridique du représentant de l’État.
Ces textes constituent assurément un progrès pour ramener les institutions polynésiennes vers un fonctionnement plus ordonné et rationnel. Le jeu des récentes alliances politiques conclues dans cette COM n’a, toutefois, pas permis à son assemblée délibérante, consultée conformément à l’article 74 de la Constitution, de les approuver dans son avis du 4 octobre 2007. Présentés en Conseil des ministres le 25 octobre dernier, ils ont été adoptés par le Sénat le 12 novembre et nous sont à présent soumis, dans des délais trop brefs. Ces délais sont toutefois justifiés par l’urgence des aménagements statutaires proposés, qui donnent de nouveaux moyens juridiques pour renforcer la stabilité et la sérénité de la vie politique et institutionnelle de la Polynésie française. La commission des Lois vous propose donc d’apporter votre soutien à ces projets, enrichis par divers ajustements apportés par le Sénat.
LES ARCHIPELS DE LA POLYNÉSIE FRANÇAISE
Devenue « Établissements français d’Océanie » en 1843 en vertu d’un traité de protectorat demandé le 9 septembre 1842 par ses chefs et contresigné par sa reine Pomaré IV, le territoire polynésien fut annexé par la France par un traité ratifié le 30 décembre 1880, ce qui conduisit à octroyer la nationalité française à tous ses habitants (2). La période coloniale ne prit fin qu’en 1946, avec l’octroi à la Polynésie du statut de territoire d’outre-mer (TOM) et le début d’une représentation polynésienne au Parlement de la République. Ce changement fondamental fut rapidement suivi d’un développement des revendications autonomistes en Polynésie française.
A. LA POLYNÉSIE FRANÇAISE, TERRITOIRE D’OUTRE-MER (1946-2003) : DE LA DÉCENTRALISATION À L’AUTONOMIE
La Polynésie française n’a acquis un statut moderne, tournant le dos à la période coloniale, qu’au lendemain de la Seconde guerre mondiale. C’est ainsi qu’en 1946, les « Établissements français de l’Océanie » furent transformés en Territoire d’outre-mer (TOM), catégorie de collectivités territoriales créée par la Constitution de la Quatrième République (3).
Malgré une pause entre les années 1958 et 1977, le mouvement de décentralisation conduisit à renforcer sans cesse, au fil des statuts successifs, l’autonomie de la Polynésie française. Celle-ci ne fut finalement limitée, en 1996 et 1999, que par les règles constitutionnelles applicables aux TOM, ainsi que par les difficultés politiques rencontrées pour adapter ces normes aux spécificités polynésiennes.
Le premier statut polynésien fut fixé par un décret du 22 juillet 1957 (4) et une loi du 26 juillet 1957 (5), pris en application de la loi du 23 juin 1956 (6) dite « loi-cadre Deferre », qui prévoyait diverses mesures de « décentralisation et de déconcentration administratives » dans l’attente d’une réforme constitutionnelle visant à « associer plus étroitement les populations d’outre-mer à la gestion de leurs intérêts propres ». La Polynésie française était alors dotée, comme les autres TOM, d’un exécutif dénommé « conseil de gouvernement », présidé par le représentant de l’État et comprenant de 6 à 8 ministres élus par l’assemblée du TOM – laquelle disposait en outre de compétences normatives dans une quarantaine de matières (telles que le commerce, les transports ou l’enseignement), dont certaines relevaient, en métropole, du Parlement.
Toutefois, l’essentiel des pouvoirs exécutifs locaux furent restitués au représentant de l’État par une ordonnance du 23 décembre 1958 (7), à la suite des violents incidents survenus le 11 octobre 1958 – le maintien de la Polynésie française au sein de la République française ayant, malgré l’opposition du parti majoritaire sur place (8), recueilli 65 % des suffrages exprimés.
Une nouvelle étape vers une autonomie accrue fut franchie avec la loi n° 77-772 du 12 juillet 1977 relative à l’organisation de la Polynésie française, consécutive à l’occupation par les autonomistes de l’assemblée territoriale de juin 1976 à avril 1977. Celle-ci dota en effet le TOM d’un nouveau statut lui conférant « l’autonomie administrative et financière », même si l’exécutif local dépendait encore de l’autorité préfectorale. Ainsi, le haut-commissaire de la Polynésie française était chargé de présider un « conseil de gouvernement », dont les membres étaient élus par l’assemblée territoriale. Cette dernière, dont les membres étaient élus au suffrage universel direct, était chargée de voter le budget du TOM et pouvait exercer, conjointement avec le conseil de gouvernement polynésien, un pouvoir normatif dans les matières de compétence locale. Parallèlement, la loi institua un « comité économique et social de la Polynésie française », assemblée consultative formée de représentants des groupements professionnels, des organismes et des associations contribuant à la vie économique, sociale et culturelle du TOM.
Ce nouveau statut permit à l’époque de relancer en Polynésie française la dynamique décentralisatrice, sans que le TOM soit encore doté d’une réelle autonomie.
La loi n° 84-820 du 6 septembre 1984 portant statut du territoire de la Polynésie française a constitué une première étape dans la marche de cette collectivité ultramarine vers l’autonomie. En effet, en prévoyant que ce TOM, dont la loi devait définir « l’organisation particulière et évolutive », serait dorénavant « doté de l’autonomie interne dans le cadre de la République », et en reconnaissant officiellement sa personnalité originale – à travers son drapeau, son hymne, son sceau et sa langue –, cette loi offrait à la population et aux élus polynésiens de nouvelles responsabilités et perspectives.
La direction de l’exécutif local fut alors transférée du haut-commissaire à la Polynésie française à un « gouvernement du territoire », élu par l’assemblée territoriale et comprenant un président, ainsi que 6 à 10 ministres. Une compétence générale fut attribuée à l’assemblée territoriale pour régler les affaires du TOM, l’autorité préfectorale restant chargée, conformément au droit commun, de veiller aux intérêts nationaux, au respect des lois et de l’ordre public, au contrôle administratif et à l’exercice régulier de leurs compétences par les institutions polynésiennes.
L’assemblée territoriale du TOM fut dotée de compétences propres dans de nouvelles matières, notamment en matière d’enseignement (dont celui des langues locales), de commerce et d’échanges, ainsi que d’organisation des services publics à caractère économique. Les compétences propres de l’État, pour la première fois énumérées de manière limitative, concernaient essentiellement les matières régaliennes ou d’importance stratégique : étaient notamment concernées les relations internationales, la défense, la justice et l’organisation judiciaire, la monnaie et le crédit, la nationalité, la sécurité et les libertés publiques, l’enseignement supérieur et celui du second degré, ainsi que la communication audiovisuelle et les « matières premières stratégiques ».
La loi n° 90-612 du 12 juillet 1990 modifiant la loi précitée apporta plusieurs compléments à ce statut en élargissant les compétences du TOM en matière économique et internationale et en procédant à plusieurs aménagements institutionnels de portée relativement limitée.
Sur le plan économique, la loi précisa que l’État concédait au TOM l’exploration et l’exploitation des ressources naturelles situées dans et sous les eaux françaises au large de la Polynésie française. Elle autorisa également le TOM à créer, pour contribuer à son développement économique, des sociétés d’économie mixte (SEM) dont les statuts devaient être fixés par délibération de l’assemblée territoriale. La possibilité d’associer l’exécutif polynésien à la négociation d’accords avec les États de la « région Pacifique » fut également prévue.
Sur le plan institutionnel, le président du gouvernement du TOM fut, dans un objectif de simplification, autorisé à nommer ses ministres par simple arrêté, alors que la composition du gouvernement devait auparavant recueillir l’approbation de l’assemblée territoriale. Cette dernière, dorénavant dotée d’une réelle autonomie en matière financière et de personnel, conserva la possibilité de mettre en jeu la responsabilité du gouvernement du TOM en adoptant, à la majorité absolue des membres qui la composaient, une motion de censure signée d’au moins deux cinquièmes de ceux-ci. Enfin, le comité économique et social mis en place en 1977 fut remplacé par un « conseil économique, social et culturel », autorisé à s’autosaisir de certains sujets d’étude à la majorité des deux tiers de ses membres.
Plusieurs précisions furent encore apportées dans ce même statut par la loi organique du 20 février 1995 (9), s’agissant de la répartition des compétences entre l’État et le TOM, de la durée des sessions et de la transmission des actes de son assemblée territoriale, ainsi que du régime des SEM.
En 1996, le législateur a souhaité, conformément au vœu de la population polynésienne, que l’arrêt des essais nucléaires organisés sur le territoire du TOM s’accompagne d’un net renforcement de son autonomie, consacré par un nouveau statut. Ce dernier relevait de la loi organique depuis la révision constitutionnelle du 25 juin 1992 (10). Il fut donc fixé par la loi organique n° 96-312 du 12 avril 1996 portant statut d’autonomie de la Polynésie française et complété par la loi n° 96-313 du 12 avril 1996 complétant le statut d’autonomie de la Polynésie française.
L’autonomie du TOM fut d’abord renforcée sur le plan symbolique. Ainsi, le « gouvernement du territoire » prit le nom de « gouvernement de la Polynésie française » et la collectivité fut autorisée à créer un ordre spécifique pour décorer ses habitants et ses hôtes méritants. Par ailleurs, la participation, sous certaines conditions, du président du gouvernement polynésien aux négociations d’accords internationaux intéressant la Polynésie française fut permise, de même que la négociation directe par celui-ci de conventions de coopération décentralisées avec des collectivités locales étrangères.
Cette autonomie fut également consolidée en matière économique. En effet, le domaine public maritime lui fut partiellement transféré, puisqu’il devint propriétaire des rades, lagons, eaux intérieures et territoriales, ainsi que du sol et du sous-sol de celles-ci. Le droit d’explorer et d’exploiter lui-même les ressources naturelles situées dans ces espaces, ainsi que dans la zone économique exclusive, lui fut directement reconnu.
Par ailleurs, les compétences des institutions polynésiennes furent accrues, au profit de l’exécutif comme de l’organe délibérant du TOM.
Les nouvelles attributions dévolues au gouvernement polynésien concernèrent la création de filières de formation supérieure, la fixation des règles de sécurité encadrant la navigation dans les eaux intérieures, ainsi que diverses réglementations économiques. Des compétences consultatives lui étaient également reconnues pour tout projet de décret touchant à l’organisation particulière du TOM, ainsi qu’en matière de risques naturels et de desserte aérienne. Surtout, le président du gouvernement polynésien fut directement chargé de nommer lui-même à tous les emplois et habilité à signer tous les contrats.
De son côté, l’assemblée territoriale devint compétente en matière de communications extérieures, de réglementation des coopératives et des mutuelles, de sécurité civile et de réglementation des jeux de hasard. Il fut en outre prévu que les propositions d’actes communautaires intéressant le TOM lui soient transmises.
D’autres dispositions visaient à améliorer le fonctionnement des institutions polynésiennes.
Ainsi, pour améliorer l’efficacité de la gestion des deniers publics, les pouvoirs consultatifs et financiers de la commission permanente de l’assemblée territoriale furent renforcés, et cette dernière fut autorisée à organiser un contrôle préalable des dépenses du TOM et de ses établissements publics administratifs. En outre, la limitation du nombre maximum de membres du gouvernement fut supprimée, de même que le délai de 48 heures prévu pour l’application de leur nomination ou l’obligation qu’ils se réunissent au moins trois fois par mois. Enfin, la composition du conseil économique, social et culturel fut élargie à des représentants élus des communes des archipels (11).
Deux modifications ponctuelles furent ultérieurement apportées à ce statut :
— il fut d’abord complété par la loi organique n° 96-624 du 15 juillet 1996 complétant la loi organique n° 96-312 du 12 avril 1996 portant statut d’autonomie de la Polynésie française. Celle-ci se borna à autoriser les membres du gouvernement polynésien à déléguer leur signature aux responsables des services territoriaux, à ceux des services de l’État ainsi qu’au directeur de leur cabinet (12) ;
— il fut ensuite modifié par la loi organique n° 2000-294 du 5 avril 2000 relative aux incompatibilités entre mandats électoraux. Celle-ci modifia le droit commun dans cette matière ; elle aurait donc pu ne concerner que la métropole et les départements d’outre-mer (DOM), mais fut au contraire expressément rendue applicable à la Polynésie française (comme aux autres collectivités du Pacifique et à Mayotte) par son article 6.
Certaines innovations du statut de 1996 furent censurées par le Conseil constitutionnel, marquant ainsi les limites inhérentes à l’appartenance de la Polynésie française à la catégorie constitutionnelle des TOM. Le Conseil constitutionnel jugea ainsi, dans sa décision du 9 avril 1996 (13) :
— que le fait de soumettre à l’autorisation préalable du gouvernement polynésien la cession à des bénéficiaires domiciliés hors du TOM de propriétés immobilières ou de droits sociaux portait une atteinte excessive au droit de propriété garanti par l’article 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789 (14) ;
— que la prise en compte de l’« organisation particulière » des TOM, prévue par l’article 74 de la Constitution, ne pouvait justifier que les compétences de l’État soient limitées aux seules garanties « fondamentales » des libertés publiques, car toutes ces garanties doivent être « les mêmes sur l’ensemble du territoire de la République » ;
— que, pour la même raison, en matière de procédure pénale, le législateur ne pouvait doter les autorités polynésiennes « du pouvoir de fixer les règles afférentes à la recherche des preuves des infractions aux réglementations territoriales et des auteurs desdites infractions » ;
— que le fait d’enfermer dans un délai de quatre mois le dépôt d’un recours pour excès de pouvoir dirigé contre un acte pris en application des délibérations de l’assemblée territoriale, en cas de répartition incertaine des compétences entre l’État, le TOM et les communes, portait une « atteinte […] substantielle au droit à un recours juridictionnel » (15).
L’existence de ces obstacles juridiques à une autonomie encore accrue de la Polynésie française conduisit le Gouvernement conduit par M. Lionel Jospin à présenter, le 26 mai 1999, un projet de loi constitutionnelle relatif à la Polynésie française et à la Nouvelle-Calédonie. Celui-ci visait, d’une part, à clarifier les règles définissant le corps électoral pour les élections aux assemblées de province et au congrès de la Nouvelle-Calédonie, suite à une difficulté d’interprétation de l’accord politique signé à Nouméa le 5 mai 1998, et, d’autre part, à faire figurer dans un titre XIV de la Constitution un ensemble de règles constitutionnelles propres à la Polynésie française – cette collectivité aurait ainsi cessé d’appartenir à la catégorie des TOM.
Ce projet érigeait la Polynésie française en « pays d’outre-mer », jouissant d’une « autonomie » lui permettant de « se gouverne[r] librement et démocratiquement au sein de la République ». Il prévoyait également un transfert échelonné aux institutions polynésiennes des compétences de l’État, à l’exception d’un nombre limité de matières relevant de la souveraineté nationale ou des droits fondamentaux (nationalité, libertés publiques, droits civiques, droit électoral, organisation de la justice, droit et procédure pénale, relations extérieures, défense, ordre public, monnaie, crédit et changes). En outre, par dérogation au maintien de la compétence de l’État pour la conduite des relations internationales, il permettait à la Polynésie française de devenir membre d’organisations internationales, d’être représentée de manière distincte auprès des États de l’océan Pacifique, et de négocier des accords internationaux avec ceux-ci.
Ces dispositions constitutionnelles « à la carte », visiblement inspirées de celles qui avaient été retenues en 1998 pour la Nouvelle-Calédonie (16), prévoyaient également la création d’une « citoyenneté polynésienne », superposée à la citoyenneté française et ouvrant des droits spécifiques « en matière d’accès à l’emploi, de droit d’établissement pour l’exercice d’une activité économique, ou encore d’accession à la propriété foncière » – cette dernière mention manifestant clairement la volonté de surmonter la censure constitutionnelle intervenue le 9 avril 1996. La même inspiration, en réalité de nature fédérale, conduisit également à prévoir dans ce texte que l’assemblée territoriale pourrait adopter des actes « ayant le caractère de lois du pays », lesquels auraient pu être, avant leur publication, déférés devant le Conseil constitutionnel, comme peuvent l’être les lois adoptées par le Parlement de la République.
Bien qu’adopté dans des termes identiques par l’Assemblée nationale et le Sénat, ce projet ne fut jamais soumis au Congrès, du seul fait qu’il était joint à un second projet de loi constitutionnelle, plus contesté, visant à réformer le Conseil supérieur de la magistrature. Ce blocage institutionnel conduisit par la suite à envisager des modifications constitutionnelles d’une autre nature pour permettre à la Polynésie française de poursuivre sa marche vers une plus grande autonomie.
B. LA POLYNÉSIE FRANÇAISE, COLLECTIVITÉ D’OUTRE-MER (2003-2007) : LA MISE EN PLACE D’UNE AUTONOMIE RENFORCÉE
La révision constitutionnelle du 28 mars 2003 (17) a considérablement rénové le droit applicable aux collectivités ultramarines, puisqu’elle a substitué aux deux anciennes catégories des TOM et des collectivités territoriales à statut particulier (18) celle des « collectivités d’outre-mer » (COM).
L’article 74 de la Constitution prévoit désormais que le régime législatif et les compétences propres de chaque COM (19) doivent être fixés dans son statut, lequel relève de la loi organique et ne peut être adopté ou modifié qu’après consultation de l’organe délibérant de la COM. Le statut de chaque COM doit également déterminer les règles d’organisation et de fonctionnement de ses institutions, mais aussi le régime électoral de son organe délibérant, ainsi que les conditions de consultation de la COM sur les projets législatifs et les projets de décrets ou d’engagements internationaux qui la concernent.
Au-delà de ce socle de règles communes à toutes les COM, l’article 74 de la Constitution ouvre de nouvelles possibilités pour celles qui, telles que la Polynésie française, sont « dotées de l’autonomie ». Pour celles-ci, la loi organique peut prévoir :
— que les normes éventuellement adoptées par l’assemblée délibérante de la COM dans certaines matières législatives peuvent faire l’objet d’un « contrôle juridictionnel spécifique » par le Conseil d’État, plutôt que d’un contrôle par le Conseil constitutionnel avant leur publication comme cela avait été prévu en 1999 (20) ;
— qu’une fois le statut de la COM adopté, son assemblée délibérante pourra, à sa demande, être autorisée par le Conseil constitutionnel à modifier toute nouvelle loi empiétant sur ses compétences ;
— que la COM pourra participer à l’exercice des compétences étatiques, à la double condition que cette participation s’effectue sous le contrôle de l’État et ne porte aucune atteinte aux « garanties accordées sur l’ensemble du territoire national pour l’exercice des libertés publiques » (21) ;
— que la population locale pourra bénéficier de mesures discriminantes pour l’accès à l’emploi, l’installation professionnelle ou « la protection du patrimoine foncier » – expression préférée à « l’accession à la propriété foncière » mentionnée dans le projet de 1999 –, à condition que cette préférence territoriale soit justifiée par les « nécessités locales », c’est-à-dire par un motif d’intérêt général.
À la différence du projet présenté au Parlement en 1999, cette révision constitutionnelle n’a donc pas conduit à créer, à l’image du précédent calédonien, un statut constitutionnel « sur mesure » pour la seule Polynésie française. Cette dernière ne constitue pas, au regard de la Constitution, un « pays d’outre-mer » mais uniquement une COM, à laquelle le législateur organique a choisi d’accorder un certain degré d’autonomie. Cette approche a donc permis de concilier la préservation d’un cadre constitutionnel cohérent et la dévolution de pouvoirs accrus aux institutions polynésiennes.
La Polynésie française est actuellement soumise à un statut fixé par la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française, lui-même complété par la loi n° 2004-193 du 27 février 2004 complétant le statut d’autonomie de la Polynésie française. Ce statut, mis en place dans l’année qui a suivi la rénovation du cadre constitutionnel applicable aux collectivités ultramarines, a mis en œuvre les nouvelles possibilités offertes par l’article 74 de la Constitution pour les COM bénéficiant de l’autonomie.
L’assemblée de Polynésie française, composée de 57 représentants élus pour cinq ans, est désormais autorisée à adopter, dans de nombreuses matières législatives (22) des actes dénommés « lois du pays », qui, contrairement aux « lois du pays » calédoniennes, n’ont pas de valeur législative mais réglementaire et dont le contentieux relève, de ce fait, du Conseil d’État plutôt que du Conseil constitutionnel. La solennité de ces actes est toutefois renforcée par le fait que le Président de la Polynésie française est chargé de les promulguer. Le Conseil constitutionnel a toutefois jugé (23) que les « lois du pays » intervenant dans le domaine législatif de l’Etat ne pouvaient entrer en vigueur qu’après ratification par le Parlement du décret les approuvant. Le nombre de lois du pays adoptées par l’assemblée polynésienne s’est élevé à 4 en 2005 (en matière de fiscalité et d’emploi) et à 26 en 2006 (là encore en matière de fiscalité et d’emploi, mais aussi d’environnement, de droit social et de fonction publique territoriale).
Il convient de rappeler, d’une manière générale, qu’en vertu du principe dit de « spécialité législative », les lois ne s’appliquent à la Polynésie française que si elles le prévoient expressément – seules les matières liées à l’exercice de la souveraineté nationale ou d’un droit fondamental échappant à cette logique et demeurant, en conséquence, régies par le droit commun.
Par ailleurs, la population polynésienne est désormais autorisée à participer plus directement à la vie politique locale. Ainsi, un dixième des électeurs peuvent signer une pétition et l’adresser au président de l’assemblée de la Polynésie française, dès lors qu’elle relève bien du domaine de compétence de celle-ci. En outre, l’assemblée de la Polynésie française peut décider de soumettre à référendum local tout projet d’acte de la COM, y compris ceux qui interviennent dans le domaine de la loi (24).
L’autonomie polynésienne a été renforcée sur un plan politique et symbolique par le choix de qualifier la Polynésie française de « pays d’outre-mer », bien qu’elle demeure uniquement, au regard de la Constitution, une COM dotée de l’autonomie. Pour autant, le législateur organique a voulu inscrire cette dernière dans une perspective dynamique, en précisant que « la République garantit l’autonomie de la Polynésie française » et « favorise l’évolution de cette autonomie ».
Dans le même esprit, l’ancien « président du gouvernement de la Polynésie française » a désormais pris le nom de « président de la Polynésie française », ce qui évoque davantage un rôle de chef d’État que celui d’un chef d’exécutif local, indépendamment des réalités juridiques. Les mentions selon lesquelles le gouvernement polynésien, dont les membres sont désignés par le président de la Polynésie française, « conduit la politique » et « dispose de l’administration » de cette COM semblent également inspirées de l’article 20 de la Constitution, énonçant les pouvoirs du Gouvernement de la République.
La loi a également prévu que l’exécutif polynésien bénéficie de l’assistance juridique d’un « Haut conseil de la Polynésie française ».
La loi organique du 27 février 2004 a non seulement clarifié la répartition des compétences entre l’État et la Polynésie française, ainsi que les conditions d’exercice de certaines compétences partagées (participation de la COM à des missions de sécurité publique ou civile, par exemple), mais elle a aussi attribué de nouvelles compétences propres à cette COM.
Cette extension du champ de compétence de la Polynésie française a concerné le droit civil (à l’exception du droit des personnes), le droit du travail, les communications audiovisuelles, ainsi que les règles applicables aux hydrocarbures, aux casinos et aux jeux de hasard. Le Conseil constitutionnel a, en revanche, censuré les dispositions visant à confier au gouvernement polynésien la fixation des règles applicables à la sécurité de la circulation dans les eaux territoriales, ainsi qu’à l’exploitation et à la mise à disposition des registres d’état civil, les articles 73 et 74 de la Constitution impliquant que l’État conserve ses compétences en matière de sécurité et d’ordre publics comme en matière d’état et de capacité des personnes (25).
Ce nouveau statut a également accru les compétences internationales de la Polynésie française, qui est désormais autorisée à négocier des accords internationaux avec des États étrangers ou des organisations internationales, alors que cette faculté était auparavant limitée à la seule région de l’océan Pacifique.
Les institutions polynésiennes ont rapidement mis à profit ces facultés : après avoir adhéré en 2004, en qualité d’observateur, au Forum des îles du Pacifique (26), la COM a adressé en 2006 à cette organisation sa candidature au statut de « membre associé », intermédiaire entre celui d’observateur et celui de membre – ce dernier étant ouvert aux seuls États indépendants.
La loi organique du 27 février 2004 a prévu que la population polynésienne bénéficie d’une priorité en matière d’emploi et que la cession d’une propriété foncière à une personne ne résidant pas dans la COM serait soumise à un régime d’autorisation préalable.
L’article 19 de cette loi organique autorise ainsi la COM, dans un délai de deux mois à compter de la déclaration, à exercer un droit de préemption sur ces propriétés, à charge pour elle d’accorder aux propriétaires une indemnité correspondant à la valeur du bien. Sont exemptées de cette déclaration les personnes justifiant d’une durée de résidence suffisante en Polynésie française, ainsi que celles qui justifient d’une durée suffisante de mariage, concubinage ou pacte civil de solidarité (PACS) avec ces personnes. Le Conseil constitutionnel a, en revanche, censuré, dans sa décision n° 2004-490 DC du 12 février 2004, les dispositions qui visaient à étendre cette exemption aux personnes françaises « nées en Polynésie française [ou] dont l’un des parents est né en Polynésie française », quelque que soit leur durée de résidence dans la COM. Il a en effet jugé que la population au profit de laquelle, en vertu du dixième alinéa de l’article 74 de la Constitution, certaines discriminations peuvent être instituées dans les COM dotées de l’autonomie, « ne peut être définie que comme regroupant des personnes justifiant d’une durée suffisante de résidence dans la collectivité d’outre-mer concernée ».
e) L’évolution incertaine du mode de scrutin pour l’élection des représentants à l’assemblée de la Polynésie française
La loi organique du 27 février 2004 a procédé à plusieurs modifications du mode de scrutin applicable à l’élection des représentants à l’assemblée de la Polynésie française. Le nombre total de représentants a été porté de 49 à 57 et la circonscription de Tuamotu-Gambier a été divisée en deux – le nombre total de circonscriptions est donc passé de 5 à 6. Surtout le scrutin de liste à un tour, avec représentation proportionnelle à la plus forte moyenne, applicable dans chacune de ces circonscriptions, a été doublement ajusté :
— le pourcentage de voix requis pour qu’une liste puisse participer à la répartition des sièges a été abaissé de 5 à 3 % ;
— la représentation proportionnelle a été corrigée par l’instauration d’une prime d’un tiers des sièges pour la liste arrivée en tête.
Ce nouveau système n’a pas permis de dégager des majorités stables en Polynésie française, alors qu’il s’agissait de son principal objectif. En effet, les primes majoritaires, en bénéficiant à des listes différentes selon les circonscriptions, se sont compensées et n’ont, en conséquence, pas eu d’effet global sur la composition de l’assemblée polynésienne – si ce n’est de réduire la représentation des listes réunissant le moins de suffrages. La loi organique n° 2007-223 du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l’outre-mer a tiré les conséquences de cet échec en supprimant la prime majoritaire et en relevant de 3 % à 5 % des suffrages exprimés le seuil requis pour qu’une liste bénéficie de la représentation proportionnelle à l’assemblée de la Polynésie française. Toutefois, ce nouveau mode de scrutin n’a jamais été appliqué, car il ne devait entrer en vigueur que lors des élections territoriales suivant la promulgation de la loi.
Le scrutin du 23 mai 2004, qui fut partiellement annulé par le Conseil d’État six mois plus tard, a ouvert pour la Polynésie française une période d’incertitude et d’instabilité politique. En effet, depuis lors, trois motions de censure ont été adoptées et la fonction de président de la Polynésie française a changé cinq fois de titulaire.
Il convient ainsi de rappeler que, conformément à l’usage en cas de changement de statut, l’adoption de la loi organique du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française fut suivie, le 2 avril 2004, de la dissolution de l’assemblée polynésienne par décret du Président de la République. Or, les élections à l’assemblée de Polynésie française organisées le 23 mai 2004 n’y permirent pas la formation d’une majorité claire. En effet, les représentants affiliés au parti Tahoera’a Huiraatira (27), alors dirigé par M. Gaston Flosse, y occupaient 28 sièges, ceux qui étaient affiliés à l’Union pour la démocratie (UPLD) (28) conduite par l’indépendantiste Oscar Temaru 27 sièges, tandis que deux autres sièges avaient été obtenus par des représentants non inscrits, de sensibilité autonomiste.
Grâce à l’alliance formée entre l’UPLD et ces derniers, M. Oscar Temaru parvint d’abord à réunir sur son nom une courte majorité parlementaire (29 sièges) et à devenir ainsi président de la Polynésie française le 30 juin 2004. Toutefois, après un retournement d’alliance d’un représentant autonomiste, une motion de censure contre cet exécutif fut adoptée dès le 9 octobre 2004 et suivie, le 22 octobre 2004, de l’élection comme président de la Polynésie française de M. Gaston Flosse, alors soutenu par 29 représentants à l’assemblée polynésienne.
Cette situation fut, à son tour, rapidement remise en cause par la décision, prise le 15 novembre 2004 par le Conseil d’État, d’annuler le scrutin du 23 mai 2004 dans la circonscription des Îles-du-Vent (29), représentant 37 des 57 sièges à l’assemblée de Polynésie française. Cette décision fut motivée par d’importantes atteintes à la neutralité des lieux dans lesquels était organisé le scrutin – de nombreux bureaux de vote ayant été, pour l’occasion, intégralement décorés aux couleurs de l’UPLD.
À la suite de l’annulation de l’élection d’une majorité des représentants à l’assemblée de Polynésie française, de nouvelles élections territoriales furent organisées le 13 février 2005. Elles suscitèrent un réel intérêt de la population polynésienne, puisque près de 80 % des électeurs y participèrent. Ce scrutin accorda, au sein de l’assemblée polynésienne, 26 sièges au Tavini Huiraatira, 22 sièges au Tahoera’a Huiraatira et 9 sièges à des représentants affiliés à de plus petites formations politiques (30). M. Oscar Temaru parvint alors à former avec ces derniers une majorité à l’assemblée polynésienne et fut élu, le 3 mars 2005, président de la Polynésie française en remplacement de M. Gaston Flosse.
Toutefois, après une période caractérisée par des troubles sociaux à Papeete, l’adoption, le 13 décembre 2006, par 29 voix autonomistes (représentants du Tahoera’a Huiraatira et non inscrits), d’une motion de censure conduisit au renversement du gouvernement dirigé par M. Oscar Temaru et à l’élection, le 26 décembre, de M. Gaston Tong Sang comme président de la Polynésie française grâce au soutien de 31 représentants.
Ce dernier subit lui-même, à partir de l’été 2007, les effets de l’éclatement de la coalition politique qui l’avait porté au pouvoir. Ainsi, le 18 juillet 2007, cinq ministres du Tahoera’a Huiraatira démissionnèrent du gouvernement qu’il dirigeait et qui fut renversé, le 31 août 2007, par l’adoption d’une motion de censure soutenue par une coalition inattendue de 35 représentants, unissant des indépendantistes du Tavini Huiraatira et des autonomistes du Tahoera’a Huiraatira. Ce résultat permit ensuite, le 13 septembre 2007, à M. Oscar Temaru de redevenir président de la Polynésie française (31) (voir tableau récapitulatif ci-après) et de nommer, le 18 septembre 2007, un gouvernement exclusivement composé de ministres indépendantistes.
CHANGEMENTS INTERVENUS À LA PRÉSIDENCE DE LA POLYNÉSIE FRANÇAISE
ENTRE JUIN 2004 ET SEPTEMBRE 2007
Date de l’élection du président de la Polynésie française |
Titulaire de la fonction |
Parti d’affiliation |
30 juin 2004 |
M. Oscar Temaru |
Tavini Huiraatira |
22 octobre 2004 |
M. Gaston Flosse |
Tahoera’a Huiraatira |
3 mars 2005 |
M. Oscar Temaru |
Tavini Huiraatira |
26 décembre 2006 |
M. Gaston Tong Sang |
Tahoera’a Huiraatira |
13 septembre 2007 |
M. Oscar Temaru |
Tavini Huiraatira |
Si l’annulation des élections à l’assemblée de Polynésie française pouvait largement expliquer l’instabilité institutionnelle constatée de juin 2004 à mars 2005, en revanche le renversement des gouvernements ultérieurs peut être attribué aux spécificités de la vie politique polynésienne. Celle-ci se caractérise en effet, depuis plusieurs années, par des retournements d’alliance imprévisibles et la constitution de coalitions de circonstance, par nature éphémères. Le fait qu’aucun des deux grands partis polynésiens n’ait pu obtenir à lui seul une majorité absolue à l’assemblée de Polynésie française a contribué à faire du soutien de certains représentants autonomistes ou « îliens » un enjeu crucial. Or, ceux-ci, particulièrement sollicités, n’ont pas su s’engager durablement au sein d’une majorité.
Toutefois, le fait que les élections territoriales n’aient pas permis, ni en 2004, ni en 2005, au Tahoera’a Huiraatira ou au Tavini Huiraatira de disposer de la majorité des sièges à l’assemblée polynésienne n’est pas la seule cause politique de l’instabilité institutionnelle de la Polynésie française. En effet, l’adoption, le 31 août 2007, d’une motion de censure contre le gouvernement dirigé par M. Gaston Tong Sang résulte de l’apparition de divergences importantes entre les représentants du Tahoera’a Huiraatira eux-mêmes.
La conclusion, au détriment du gouvernement conduit par Gaston Tong Sang, d’un accord politique entre le Tahoera’a Huiraatira, dirigé par M. Gaston Flosse, et le Tavini Huiraatira, conduit par M. Oscar Temaru, prévoyant que la Polynésie française devienne dès 2008 un « pays associé de la République française », avant un futur référendum d’autodétermination, était d’autant plus imprévisible que la première de ces deux formations s’était toujours opposée à tout projet d’indépendance de la Polynésie française. Les choix de ces représentants engagent lourdement l’avenir de la Polynésie française : seule sa population a la légitimité pour en décider, en exprimant clairement ses préférences politiques par le suffrage. Or, l’organisation rapide de nouvelles élections territoriales, majoritairement souhaitée par l’opinion publique en Polynésie française (32), est aujourd’hui jugée prématurée par l’actuel chef de l’exécutif local, alors même que l’UPLD et le Tahoeraa’a Huiraatira avaient demandé la dissolution de l’assemblée polynésienne, respectivement le 18 juillet 2007 et le 25 juillet 2007.
Quelles qu’en soient les causes, les changements successifs intervenus depuis 2004 à la tête de l’exécutif polynésien se sont accompagnés de nombreuses tensions sociales et d’une multiplication des contentieux juridiques. Ces désordres institutionnels ont empêché les éphémères gouvernements polynésiens de mener des politiques cohérentes et ont entamé la confiance des investisseurs, conduisant à une grave récession économique. Une telle situation est d’autant plus regrettable que le Gouvernement, qui a toujours soutenu le développement économique de la Polynésie française, souhaite y mettre en œuvre, au cours des prochaines années, un contrat de projet dont les crédits devraient atteindre 460 millions d’euros.
Après plus de trois années d’instabilité institutionnelle, l’ensemble de ces considérations doit conduire à corriger rapidement plusieurs imperfections dans le statut fixé par la loi organique du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française, s’agissant en particulier du mode de scrutin pour l’élection des représentants à l’assemblée de Polynésie française et des mécanismes de responsabilité du gouvernement polynésien devant celle-ci.
Les projets adoptés par le Sénat le 12 novembre dernier visent à corriger certaines règles électorales et institutionnelles inscrites dans l’actuel statut de la Polynésie française, afin de favoriser la stabilité gouvernementale comme la transparence politique et financière, sans pour autant remettre en cause l’autonomie renforcée dont dispose cette COM depuis la loi organique du 27 février 2004.
L’instabilité institutionnelle chronique est largement liée à l’absence de majorité claire à l’assemblée de la Polynésie française, qui est élue au scrutin de liste à un tour, à la représentation proportionnelle. L’instauration, par la loi organique précitée du 27 février 2004, d’une prime majoritaire n’a pas pu assurer l’émergence de majorités stables. En effet, les élections des représentants à l’assemblée se déroulent dans six circonscriptions correspondant approximativement aux archipels polynésiens. Des partis différents peuvent donc arriver en tête dans chaque circonscription et, dès lors, l’effet des primes majoritaires s’annule, comme cela s’est produit le 23 mai 2004.
L’instauration d’une circonscription unique pour les élections à l’assemblée de la Polynésie française ne constitue toutefois pas une solution satisfaisante compte tenu de l’étendue du territoire polynésien, qui couvre une superficie comparable à celle du continent européen. Les différents archipels se caractérisent par des spécificités fortes qui justifient que leur représentation à l’assemblée soit garantie.
La solution retenue par le projet de loi organique consiste à instaurer un scrutin à deux tours afin de favoriser la constitution d’alliances entre les partis polynésiens et ainsi limiter l’émiettement de la représentation (article 3). La suppression de la prime majoritaire décidée par la loi organique précitée du 21 février 2007 est confirmée.
Le Sénat, à l’initiative de sa commission des Lois, a choisi de relever les seuils prévus par le projet de loi organique pour l’admission à la répartition des sièges et pour être présent au second tour. Il a ainsi préféré maintenir à 5 % des suffrages exprimés le seuil d’admission à la répartition des sièges, conformément aux dispositions de la loi organique précitée du 21 février 2007, plutôt que l’abaissement à 3 % prévu par le texte du Gouvernement, qui consistait à revenir au seuil de 2004. En outre, alors que le projet initial fixait à 10 % des suffrages exprimés le seuil pour participer au second tour de scrutin, comme aux élections municipales et régionales, le Sénat a retenu un seuil de 12,5 % des suffrages exprimés. En l’absence de prime majoritaire, il paraît en effet préférable d’inciter les partis à se regrouper en amont du scrutin pour que des majorités stables puissent apparaître à l’assemblée de la Polynésie française et que les électeurs se prononcent en toute connaissance des alliances formées.
La création d’un second tour de scrutin rend nécessaire l’adaptation de plusieurs articles du code électoral (article 1er du projet de loi). Il convient ainsi de prévoir un financement de la campagne électorale entre les deux tours, de définir les conditions de dépôt des candidatures pour le second tour, de clarifier les conditions dans lesquelles les candidats peuvent se voir rembourser les dépenses électorales… En particulier, le projet de loi modifie la durée de la campagne électorale, actuellement de cinq semaines, en prévoyant trois semaines avant le premier tour puis deux semaines entre les deux tours. Le Sénat a, en outre, adopté un amendement du Gouvernement prévoyant le remboursement par l’État des frais de transport aérien exposés pendant la campagne électorale, dans la limite d’un plafond fixé par décret.
Afin de mettre fin le plus rapidement possible à l’instabilité institutionnelle, qui paralyse les projets de la collectivité, entrave le développement économique et provoque l’exaspération de la population, le mandat en cours de l’assemblée de la Polynésie française est abrégé (article 20 du projet de loi organique). Des élections seront organisées au début de l’année 2008, M. Christian Estrosi, secrétaire d’État chargé de l’outre-mer, ayant annoncé l’organisation du premier tour le 27 janvier 2008 et du second tour le 10 février 2008. Le Sénat a introduit deux dispositions tendant, d’une part, à prévoir que le mandat des représentants élus en février 2008 expirera en juin 2013 et, d’autre part, à déroger aux conditions d’inéligibilité de certains agents publics exerçant leurs fonctions dans la collectivité.
Les dispositions électorales du projet de loi seront applicables dès les prochaines élections (article 4 du projet de loi). Le Sénat, sur proposition du Gouvernement, a par ailleurs prévu que les personnes inscrites sur les listes électorales lors de la révision annuelle opérée entre septembre et décembre 2007 pourront voter lors de ce scrutin, alors que les modifications des listes électorales entrent normalement en vigueur le dernier jour du mois de février.
Au-delà des aménagements électoraux, qui devraient permettre de dégager plus facilement des majorités claires et durables à l’assemblée de la Polynésie française, le projet de loi organique propose une série de modifications relatives au volet institutionnel du statut de la COM. Il s’agit de réduire le risque de constitution de majorités politiques artificielles pour l’élection du président de la Polynésie française, mais aussi de mettre en place des mécanismes permettant l’engagement plus serein de la responsabilité de l’exécutif de la COM devant son assemblée délibérante.
Ainsi, alors que l’élection du président de la Polynésie française donne actuellement lieu, au sein de l’assemblée polynésienne, à deux tours de scrutin, seuls les deux candidats arrivés en tête étant autorisés à participer au second tour, il était initialement proposé, à l’article 1er du projet de loi organique :
–– de supprimer toute limitation du nombre de candidatures aux différents tours de scrutin et de permettre à de nouveaux candidats de se présenter après chaque tour de scrutin ;
–– d’autoriser, dans le cas où aucun candidat n’a recueilli la majorité absolue des suffrages des membres composant l’assemblée polynésienne, l’élection du président de la Polynésie française lors d’un troisième tour de scrutin, à la majorité relative des suffrages exprimés.
Ce nouveau mode de scrutin avait l’avantage, en autorisant l’élection d’un président à la majorité relative, de favoriser la constitution de blocs politiquement cohérents plutôt que d’alliances tactiques, hétérogènes et par nature fragiles, conclues dans le seul but de réunir une majorité absolue des suffrages à l’assemblée de la Polynésie française. La clarté du débat politique polynésien aurait ainsi été renforcée.
Toutefois, le Sénat a jugé préférable, pour la stabilité des institutions polynésiennes, d’éviter l’élection d’un président ne disposant pas d’une majorité suffisante à l’assemblée polynésienne pour gouverner. Il a donc prévu que seuls les deux candidats arrivés en tête au deuxième tour pourraient participer au troisième tour de scrutin.
Votre commission partage cette analyse et vous proposera seulement de prévoir que les candidatures pour le deuxième tour de scrutin devront avoir été déposées non pas une heure, mais trois heures avant celui-ci. Cette précaution permettra d’éviter une trop grande précipitation dans la construction de blocs majoritaires et l’élaboration du programme à exposer devant l’assemblée polynésienne.
Par ailleurs, la responsabilité de l’exécutif polynésien pourra être mise en jeu devant l’assemblée de la Polynésie française dans des conditions innovantes, plus favorables à la stabilité institutionnelle (article 5) :
–– les motions de censure, permettant actuellement le renversement du gouvernement polynésien par la majorité des membres de l’assemblée de la Polynésie française, seront remplacées par des motions de défiance constructives, imposant à leurs signataires (33) de s’entendre préalablement sur le nom d’un candidat appelé, en cas d’adoption de la motion, à devenir aussitôt le nouveau président de la Polynésie française. Cette nouvelle obligation, inspirée de précédents corse et ultramarins (34), évitera que la formation d’une majorité d’opposants, dépourvus de projets communs, ne conduise au renversement du gouvernement polynésien. Elle permettra en outre, lorsqu’un tel renversement se produit, d’éviter toute vacance du pouvoir exécutif local ;
–– le gouvernement polynésien sera désormais autorisé à engager sa responsabilité devant l’assemblée de la Polynésie française sur un projet de budget, après un premier rejet de ce dernier. Le nouveau projet de budget sera alors considéré comme adopté, sauf en cas d’adoption d’une « motion de renvoi » du Gouvernement (déposée dans les cinq jours par au moins un cinquième des membres de l’assemblée) à la majorité des membres composant l’assemblée de la Polynésie française. Cette motion devant, là encore, mentionner le nom du candidat appelé à remplacer le président de la Polynésie française en cas d’adoption, la COM ne sera pas temporairement privée de tout exécutif.
La commission des Lois du Sénat avait adopté un amendement supprimant ce nouveau mécanisme, au motif que l’adoption du budget n’avait pas posé de problème particulier en Polynésie française au cours des dernières années. Votre commission préconise la prudence et estime qu’il serait dommage de se priver d’un tel instrument de stabilité. Elle approuve donc le choix final du Sénat de maintenir ce dispositif et vous proposera de relever le seuil exigé pour le dépôt d’une motion de renvoi du cinquième au quart des membres de l’assemblée polynésienne.
Il convient également de noter que la prévention de l’instabilité institutionnelle sera complétée, s’agissant du gouvernement polynésien, par l’instauration d’un délai de trois mois avant qu’un ministre démissionnaire ne retrouve son siège de représentant à l’assemblée de la Polynésie française (article 2) et, s’agissant de cette dernière, par l’élection de son président pour cinq ans et non plus annuellement, sauf si la majorité absolue des membres de l’assemblée décide, lors du renouvellement annuel des membres du bureau, de renouveler également son président. Il vous sera proposé d’autoriser aussi l’assemblée polynésienne à renouveler son président en cas de renouvellement partiel des membres de l’assemblée polynésienne, car il convient de tenir compte du cas où l’expression de la volonté populaire aboutirait à un changement de majorité politique dans cette assemblée (article 4).
Enfin, plusieurs dispositions devraient permettre de surmonter plus rapidement les crises politiques et institutionnelles :
–– le président de la Polynésie française pourra désormais, en cas d’empêchement définitif, être déclaré démissionnaire d’office de plein droit, ce qui conduira à confier l’intérim au vice-président ou, à défaut, à l’un des ministres (article 1er). Pour assurer l’impartialité de cette décision, le Sénat a souhaité confier la constatation de l’empêchement définitif du président non pas à l’autorité préfectorale, mais à une « commission indépendante » composée de trois personnalités désignées par le vice-président du Conseil d’État. Afin d’éviter une procédure lourde et des contentieux ultérieurs, votre commission vous proposera de confier plutôt cette tâche directement au Conseil d’État, statuant au contentieux ;
–– le Président de la République pourra dorénavant, à la demande du gouvernement polynésien, décider que l’assemblée de la Polynésie française est renouvelée avant le terme du mandat de ses membres (article 6). Contrairement à la dissolution de cette assemblée, qui demeure possible lorsque le fonctionnement des institutions de la COM s’avère impossible, ce renouvellement anticipé permettra au gouvernement polynésien de continuer à exercer l’ensemble de ses compétences jusqu’au renouvellement de l’organe délibérant. Cette formule a donc l’avantage d’éviter que la résolution d’une crise politique ne passe nécessairement par une période d’inertie institutionnelle – le gouvernement polynésien se bornant à expédier les affaires courantes lorsque l’assemblée territoriale a été dissoute.
Dans le même esprit, le Sénat a opportunément décidé d’autoriser exceptionnellement, en cas de grave carence ou de blocage institutionnel, le représentant de l’État à se substituer aux autorités locales pour préserver notamment les intérêts nationaux, la sécurité des personnes et la continuité des services publics. Le Parlement avait déjà retenu cette solution en février dernier dans les statuts de Saint-Barthélemy et Saint-Martin, collectivités d’outre-mer également dotées de l’autonomie (article 6 bis).
Le projet de loi organique vise à accroître la transparence, trop souvent incertaine, qui entoure la vie politique polynésienne et les activités économiques et financières de la COM. Il est proposé d’atteindre cet objectif en améliorant l’information et la participation de la population polynésienne, ainsi que le contrôle des activités de l’exécutif local par l’assemblée polynésienne, mais aussi en fixant des règles plus rigoureuses pour éviter tout conflit d’intérêt entre l’exercice de fonctions au gouvernement ou à l’assemblée polynésienne et l’exercice rémunéré de certaines activités économiques et financières.
Les relations entre la COM et ses établissements publics d’une part, et les sociétés auxquelles ils accordent des soutiens financiers d’autre part, devraient dorénavant reposer sur des bases conformes au droit commun des institutions démocratiques.
Ainsi, des aides ou garanties d’emprunt ne pourront être accordées aux sociétés d’économie mixte (SEM) que si elles sont réellement dans l’intérêt de la COM – elles devront être justifiées par « un but d’intérêt général lié au développement de la Polynésie française » – et constituent la contrepartie d’obligations contractées par les SEM dans une convention passée avec la COM (article 8). Il convient en effet d’éviter tout engagement financier inconditionnel de la COM dans des activités économiques coûteuses qui ne bénéficient pas au plus grand nombre.
En outre, le projet de loi organique prévoyait, dans sa rédaction initiale, que l’assemblée de la Polynésie française pourrait s’opposer, par une délibération motivée adoptée à la majorité des trois cinquièmes de ses membres, à tout projet du gouvernement polynésien d’attribuer une aide financière ou une garantie d’emprunt à une personne morale, de participer au capital des SEM, des sociétés commerciales ou chargées de service public, ou encore de nommer à certains emplois publics de direction (article 10). Estimant qu’un tel « droit de veto » entamait trop fortement les pouvoirs de gestion de l’exécutif local, le Sénat a supprimé cette possibilité au profit d’un avis rendu par une nouvelle « commission de contrôle budgétaire et financier », dont les membres seraient élus par l’assemblée polynésienne à la proportionnelle de ses groupes politiques.
Il paraît utile de maintenir la création de cette commission, car elle pourra, grâce à l’éventuelle mise à disposition d’agents de l’État, disposer d’une expertise utile pour instruire les projets transmis à l’assemblée polynésienne. Toutefois, il vous sera proposé par amendement de simplifier ses conditions d’intervention et, surtout, de la priver de tout pouvoir décisionnel, car celui-ci doit être exercé par la seule assemblée plénière. Cette dernière, alertée par sa commission de contrôle, doit non seulement pouvoir débattre de tout projet présentant un important risque financier, mais aussi y opposer son veto dans les cas les plus extrêmes : pour ce faire, votre commission vous propose, par rapport au texte initial du Gouvernement, de relever des trois cinquièmes aux deux tiers des membres de l’assemblée le seuil fixé pour l’adoption de la délibération s’opposant au projet de l’exécutif polynésien.
Le projet de loi organique prévoit par ailleurs que la gestion, les comptes et les décisions des SEM feront l’objet d’un contrôle de la part du haut-commissaire, qui pourra saisir la chambre territoriale des comptes en cas de risque financier pour la COM (article 17). Le Sénat a accordé la même prérogative à l’assemblée de la Polynésie française, sur avis motivé de sa commission de contrôle budgétaire et financier.
Le projet de loi organique propose également de préciser que la fixation des règles applicables à la commande publique (marchés publics et délégations de services publics), qui demeure dans les compétences de la COM, est soumise non seulement aux principes d’égalité de traitement des candidats et de transparence des procédures, mais aussi à trois principes supplémentaires (article 9) :
–– la liberté d’accès des candidats à la commande publique ;
–– l’efficacité de cette dernière ;
–– le « bon emploi des deniers publics ».
La réaffirmation de ces principes, issus de la jurisprudence constitutionnelle, répond à un vœu formulé par la Cour des Comptes dans son dernier rapport public annuel, publié au mois de février 2007. L’obligation de les respecter en Polynésie française permettra de sanctionner plus efficacement les éventuelles dérives lors la passation de marchés publics ou de conventions de délégations de services publics.
Le projet de loi organique prévoit la mise en place de nouvelles règles et procédures destinées à assurer une plus grande transparence de la vie politique polynésienne.
a) Des conflits d’intérêt mieux combattus au gouvernement comme à l’assemblée de la Polynésie française
Désormais, les cas d’inéligibilité d’un membre du gouvernement polynésien pourront être sanctionnés systématiquement, et non plus uniquement lorsque la cause de l’inéligibilité est intervenue pendant le mandat. De même, le régime des incompatibilités applicable aux membres de l’exécutif polynésien comme de l’assemblée de la Polynésie française gagnera en précision et en rigueur (article 11).
La prévention des conflits d’intérêt sera assurée :
–– pour les membres du gouvernement polynésien, par l’obligation de choisir entre l’exercice de ces fonctions politiques et celui de fonctions rémunérées de direction ou de conseil dans des établissements ou entreprises immobilières, purement financières ou dépendant, directement ou indirectement, des commandes ou des soutiens financiers de la COM et de ses établissements publics. Le Sénat a également décidé qu’il leur serait interdit de participer à l’élaboration des actes qui concernent une affaire les intéressant personnellement, ou comme mandataire, ce qui est prudent. Votre commission vous propose de préciser qu’il est interdit aux membres de l’exécutif polynésien de se prévaloir de leur mandat dans des activités publicitaires au service d’intérêts économiques privés (publicité pour des entreprises financières, industrielles ou commerciales), comme cela est prévu pour les représentants. Il est en effet évident que de tels comportements renverraient à la population une image confuse et faussée du rôle des élus, contribuant ainsi à discréditer la démocratie locale.
–– pour les représentants à l’assemblée de la Polynésie française, par l’instauration d’une règle de même nature vis-à-vis de l’exercice des mêmes fonctions dans les établissements ou entreprises dépendant, là encore, des commandes ou des soutiens financiers de la COM et de ses établissements publics. Toutefois, sera également incompatible avec le mandat de représentant à l’assemblée de la Polynésie française l’exercice de fonctions de direction ou de conseil dans les entreprises ou établissements publics nationaux présents dans la COM, ainsi qu’avec celui de fonctions confiées et rémunérées par un État étranger ou une organisation internationale. Le haut-commissaire de la République en Polynésie française pourra veiller au respect de ces règles d’incompatibilité grâce à une déclaration des activités professionnelles ou d’intérêt général, qui lui sera adressée par chaque représentant, au plus tard 30 jours après son entrée en fonction.
Le Sénat ayant supprimé l’interdiction faite aux représentants de participer à l’élaboration des actes qui concernent une affaire les intéressant personnellement, ou comme mandataire, votre commission vous propose de rétablir cette interdiction, au nom de la rigueur et de la transparence.
D’autres changements permettront d’améliorer la transparence et l’efficacité du contrôle exercé par l’assemblée de la Polynésie française sur les activités du gouvernement polynésien.
Ainsi, l’examen du budget primitif devra chaque année être précédé, au sein de l’assemblée polynésienne, d’un débat d’orientation budgétaire, comme il en existe déjà dans la plupart des collectivités territoriales, tant outre-mer qu’en métropole (article 15). Cette procédure permettra de mieux éclairer la discussion et le vote du budget lui-même, tout en l’inscrivant dans une perspective pluriannuelle.
Le même effort de transparence interne aux institutions de la COM concernera les questions adressées aux membres du gouvernement polynésien par les représentants à l’assemblée de la Polynésie française : cette assemblée territoriale consacrera désormais deux séances par mois, contre une seule actuellement, aux questions orales, et les membres du gouvernement polynésien seront désormais tenus de répondre aux questions écrites qui leur seront adressées par les représentants (article 13). Il vous sera proposé de préciser que cette réponse doit être communiquée par le ministre concerné dans un délai d’un mois.
Enfin, le Sénat a décidé d’étendre les attributions de l’assemblée polynésienne à l’approbation des conventions conclues entre l’État et la Polynésie française, ce qui va dans le sens de la transparence comme de la démocratie locale (article 14 ter).
Au-delà des seuls rapports entre les institutions polynésiennes, la population elle-même sera mieux informée et associée à la vie politique de la COM. Ainsi, le projet de loi organique prévoit que le compte rendu intégral de chaque séance de l’assemblée de la Polynésie française, publié au Journal officiel de la Polynésie française, devrait être établi dans un délai de dix jours, alors que sa publication n’est actuellement enfermée dans aucun délai. Il devra également être transmis à l’autorité préfectorale dans un délai de huit jours, alors que l’obligation de transmission ne concernait jusqu’alors que le président de l’assemblée territoriale. Dans un souci de cohérence et pour renforcer la transparence, votre commission vous propose de ramener à huit jours le délai de publication du compte rendu et de prévoir sa mise en ligne sur Internet (article 12).
Le Sénat a complété ce même article par une nouvelle disposition permettant aux orateurs à l’assemblée polynésienne de s’exprimer en langue locale, par dérogation à l’article 57 de l’actuel statut de la Polynésie française. Cette disposition paraissant contraire à l’article 2 de la Constitution (35), tel qu’il a été interprété par le Conseil constitutionnel dans ses décisions du 9 avril 1996 (36) (déjà pour un précédent statut polynésien) et du 15 juin 1999 (37), il vous sera proposé de la supprimer. En effet, le Conseil constitutionnel, obligatoirement appelé à examiner cette loi organique, serait très certainement appelé à confirmer sa jurisprudence déjà bien établie selon laquelle « l’usage du français s’impose aux personnes morales de droit public et aux personnes de droit privé dans l’exercice d’une mission de service public » et, en conséquence, à déclarer la disposition proposée contraire à la Constitution.
Afin de mieux éclairer les travaux menés par l’assemblée polynésienne, le Sénat a également prévu que le Conseil économique, social et culturel (CESC) de Polynésie française pourrait désigner un rapporteur chargé d’exposer aux représentants l’avis rendu par le CESC sur une « loi du pays », ce qui permettra, là encore, à la population polynésienne de mieux comprendre les fondements des décisions prises par l’assemblée de la Polynésie française (article 13 ter).
Enfin, les citoyens, qui disposent déjà en Polynésie française du droit de pétition et peuvent être consultés par voie de référendum local, bénéficieront d’un troisième instrument leur permettant d’exercer la démocratie directe au niveau local. En effet, comme en métropole et dans de nombreuses COM, des consultations des électeurs, dépourvues de tout caractère décisionnel, pourront désormais être organisées par l’assemblée polynésienne à la demande d’un dixième des électeurs (article 14).
À l’initiative de sa commission des Lois, le Sénat a décidé de compléter le projet de loi organique par une série d’articles visant à mieux assurer la clarté et l’intelligibilité du régime législatif et réglementaire applicable à la Polynésie française. Votre commission approuve son choix de :
— compléter la liste des matières dans lesquelles les lois et règlements sont applicables de plein droit à la Polynésie française, en mentionnant notamment de nouvelles autorités administratives indépendantes (AAI), la procédure administrative contentieuse, ou encore la répression des infractions liées au terrorisme et au blanchiment d’argent (article 7 A). Votre commission vous proposera de mentionner également les lois et règlements qui fixent les droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations de l’État et de ses établissements publics, comme avec celles des communes et de leurs établissements publics ;
— rappeler dans le corps du statut polynésien que, conformément à la décision précitée rendue le 12 février 2004 par le Conseil constitutionnel, une « loi du pays » intervenant dans le domaine législatif de l’État ne peut être applicable avant d’avoir été ratifiée par le législateur (article 7 ter) ;
— décider que l’ensemble des actes adoptés par les autorités polynésiennes dans le domaine de la loi doivent prendre la forme de « lois du pays », soumises à ce titre au « contrôle juridictionnel spécifique » du Conseil d’État prévu à l’article 176 de l’actuel statut. Votre commission vous proposera une rédaction précisant plus clairement que la liste des matières dans lesquelles la Polynésie française peut adopter des actes intervenant dans le domaine de la loi n’est pas modifiée, ce qui permettra de mieux assurer la constitutionnalité de cette disposition (article 13 bis) ;
— prévoir que des « lois du pays » ou des délibérations de l’assemblée polynésienne pourront charger les ministres polynésiens de prendre les décisions individuelles nécessaires à leur application, alors que l’actuel statut confie obligatoirement cette responsabilité au seul président de la Polynésie française (article 9 bis). Cette possibilité pourra être utilisée pour amoindrir la concentration du pouvoir au sein de l’exécutif local, qui apparaît aujourd’hui excessive.
Votre commission approuve également, sous réserve de quelques précisions, la décision du Sénat de rappeler que la Polynésie française ne peut exercer une tutelle sur les communes polynésiennes et de préciser que la répartition des compétences entre ces deux niveaux de collectivités pourra, le cas échéant, reposer sur la mise en œuvre d’un principe de subsidiarité. Le Sénat a également ouvert la voie à une clarification juridique importante en précisant que la Polynésie française devrait fixer dans des « lois du pays » les conditions permettant aux communes polynésiennes d’obtenir son soutien financier (article 7 bis).
Le projet de loi organique propose de compléter le statut de la Polynésie française pour accroître la sécurité juridique, en permettant notamment un exercice plus complet et ordonné du contrôle de légalité dans cette COM (article 16). Ainsi, le champ de l’obligation de transmission des actes des institutions polynésiennes sera doublement étendu :
–– les actes relatifs à l’utilisation des sols et à l’occupation du domaine public de la COM y seront soumis, de même que les conventions passées entre la COM et des personnes morales, ainsi que les actes attribuant des subventions à ces dernières ;
–– conformément au droit commun, les actes des établissements publics de la COM devront également être transmis au représentant de l’État, qui pourra les déférer au tribunal administratif.
Le champ des illégalités sera en outre étendu, puisque le projet de loi organique inscrit dans le statut de la COM une disposition de droit commun, en vertu de laquelle sont illégaux les actes auxquels ont pris part des membres de l’exécutif local ou de l’assemblée délibérante « intéressés à l’affaire ». Les représentants de l’assemblée polynésienne pourront également demander au juge des référés de suspendre l’application de tout acte en cas de doute sérieux sur sa légalité (sans avoir à invoquer l’urgence).
Ces modifications devraient effectivement accroître l’efficacité du contrôle exercé par l’État, par le biais de ses services comme de ses juridictions, sur les activités réglementaires, économiques et financières de la COM. Cela répond à une évidente nécessité, si l’on en juge par l’usage très limité que les représentants de l’État ont fait du déféré préfectoral au cours des dernières années : seuls 17 déférés ont été enregistrés par le tribunal administratif de Papeete entre 2003 et 2006. À cet égard, les changements proposés sont assurément de nature à conforter le respect de la loi et l’État de droit en Polynésie française, à condition, bien entendu, que l’autorité préfectorale y utilise réellement ses prérogatives.
Par ailleurs, le président de la Polynésie française et celui de son assemblée territoriale pourront directement consulter le Conseil d’État (plutôt que le tribunal administratif de Papeete) sur toute question relative à l’application des principaux articles du statut régissant fonctionnement des institutions polynésiennes (38).
Dans le même esprit, le Sénat a souhaité que le tribunal administratif de Papeete soit contraint de solliciter l’avis du Conseil d’État sur tout contentieux touchant aux dispositions institutionnelles du statut polynésien, alors que ce mécanisme ne concerne actuellement que les questions de répartition des compétences entre l’État, la Polynésie française et les communes polynésiennes (article 14 quater). Afin de ne pas dessaisir la juridiction administrative de premier ressort d’un trop grand nombre de contentieux, il vous sera proposé de circonscrire ces consultations obligatoires aux seules dispositions du statut qui concernent les attributions des institutions polynésiennes (et non leur fonctionnement).
Le Sénat a également souhaité tirer les conséquences de la décision précitée rendue le 12 février 2004 par le Conseil constitutionnel, en précisant que les conventions de coopération décentralisée négociées et signées par le président de la Polynésie française ne pourront entrer en vigueur qu’après avoir été approuvées par l’assemblée polynésienne. Il vous sera proposé, pour prendre pleinement en compte cette jurisprudence, de prévoir que le président de la Polynésie française devra également avoir été habilité par une délibération de l’assemblée polynésienne à négocier et signer de tels accords (article 7 ter).
Enfin, votre rapporteur partage le choix du Sénat de rendre obligatoire, au nom de la transparence comme de la sécurité juridique, l’inscription des périodes de session ordinaire de l’assemblée polynésienne dans son règlement intérieur, dont le Conseil d’État peut être saisi (article 11 bis).
Le projet de loi organique prévoit de simplifier et de clarifier la procédure de consultation de l’assemblée de la Polynésie française sur les ordonnances et les projets ou propositions de loi qui la concernent (article 7). L’assemblée polynésienne pourra plus fréquemment charger sa commission permanente d’émettre ces avis : cette délégation deviendra, en particulier, possible pour les avis rendus sur des projets qui modifient des dispositions organiques n’entrant pas dans la définition du statut de la COM au sens de l’article 74 de la Constitution, ainsi que pour les projets d’ordonnances, qu’ils soient présentés pendant ou en dehors des sessions.
Plusieurs clarifications seront également apportées :
–– pour les avant-projets de loi qui affectent l’organisation particulière de la COM, l’assemblée de la Polynésie française devra avoir été consultée avant que le Conseil d’État ne rende son avis ;
–– pour les projets législatifs reprenant les propositions formulées par l’assemblée polynésienne afin d’étendre le droit commun ou adapter les normes applicables dans la COM, les suggestions déjà émises par celle-ci tiendront lieu de consultation, ce qui évitera d’alourdir inutilement les procédures.
Le projet de loi organique harmonise les règles budgétaires et comptables avec les règles de droit commun du code général des collectivités territoriales, qui ont été étendues aux collectivités d’outre-mer de Mayotte, Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon par la loi organique précitée du 21 février 2007 (article 18). Le contrôle du haut-commissaire et de la chambre territoriale des comptes doit, en effet, être exercé en Polynésie française comme dans les autres collectivités territoriales de la République.
La Cour des comptes, dans son rapport annuel de 2006, a ainsi relevé l’insuffisance du contrôle externe exercé par l’État. Le statut ne permettait pas au haut-commissaire, par exemple, de saisir la chambre territoriale des comptes en cas d’absence de vote du budget ou de déficit du compte administratif. Ces omissions ont limité les interventions du haut-commissaire en matière budgétaire et comptable, celui-ci n’ayant saisi la chambre territoriale des comptes qu’en 1992 et en 2006 en raison d’un déséquilibre du budget de la collectivité d’outre-mer. La chambre territoriale des comptes n’a jamais été saisie pour non-inscription d’une dépense obligatoire au budget de la collectivité, alors même qu’une telle saisine aurait été nécessaire à plusieurs occasions. Comme l’a rappelé la Cour des comptes, « quel que soit le degré d’autonomie accordé à la Polynésie française, les fonds qu’elle utilise restent soumis aux contrôles qui s’imposent à tous les organismes publics. »
Pour tenir compte de ces observations, le projet de loi organique étend la compétence de la chambre territoriale des comptes en matière de contrôle de gestion aux organismes auxquels la Polynésie française apporte un concours financier ou dans lesquels la Polynésie française exerce un pouvoir prépondérant de décision ou de gestion.
Il transpose également à la Polynésie française certaines dispositions de droit commun en matière de contrôle budgétaire et financier. Le haut-commissaire pourra ainsi saisir la chambre territoriale des comptes si le budget primitif n’est pas adopté avant le 15 avril, si le compte administratif ne lui est pas transmis avant le 15 juin ou si l’arrêté des comptes fait apparaître un déficit au moins égal à 5 % des recettes de la section de fonctionnement. Il pourra adresser à l’ordonnateur une mise en demeure de mandater les intérêts moratoires afférents à une commande publique et, si l’ordonnateur n’y donne pas suite, les mandater d’office. Le projet de loi organique décrit par ailleurs la procédure applicable lorsque la chambre territoriale des comptes est saisie en raison du déséquilibre du budget.
Le Sénat a par ailleurs complété le projet de loi par un article 3 bis étendant la compétence de la Cour de discipline budgétaire et financière aux agents des organismes soumis au contrôle d’une chambre territoriale des comptes.
*
* *
La Commission a examiné le projet de loi au cours de sa séance du mardi 20 novembre 2007. Après l’exposé du rapporteur, une discussion générale a eu lieu.
M. Bernard Roman a tout d’abord relevé, alors qu’il ne s’agit pas de projets de loi anodins, que leur examen a été bâclé au Sénat et que peu de temps va leur être consacré à l’Assemblée nationale. Puis, il a estimé que la dissolution législative de l’Assemblée de Polynésie française régulièrement élue telle qu’elle est proposée dans le présent projet de loi organique, est à la limite de ce que la République peut accepter. Il a rappelé que l’élection présidentielle s’est déroulée de manière satisfaisante en Polynésie française, de même que les élections législatives, tandis que la réception du Président de Polynésie française a été fructueuse, en permettant en particulier d’engager les discussions sur le contrat de développement. Dès lors, il s’est étonné que l’effritement de la majorité locale suffise à légitimer un mode de scrutin naguère considéré comme créant l’instabilité, à définir comme insupportable une situation considérée comme normale par le passé, et, ainsi, à justifier les réformes proposées, ce qui conduit à laisser penser que les mesures avancées ne sont pas dénuées de motivations politiciennes.
Il résulte de l’état du droit que seul le Président de la République dispose du pouvoir de dissoudre l’Assemblée de Polynésie française. Il revient dès lors à l’actuel Président de la République, à l’instar de ce que son prédécesseur avait fait en 2004, de prendre ses responsabilités et de ne pas en transférer la charge sur le Parlement. Cette décision viendrait par ailleurs porter atteinte à l’autonomie d’un territoire, qui fut le premier à s’engager dans cette voie, et constituerait un déni du choix fait librement par les électeurs.
M. Bernard Roman a ensuite souligné que la transmission de droit du projet de loi organique au Conseil constitutionnel permettrait notamment de révéler la fragilité juridique de la procédure de dissolution proposée, fragilité qui a été, semble-t-il, soulevée par le Conseil d’État, aucun précédent ne pouvant sérieusement être invoquée, et l’exemple de la Nouvelle-Calédonie parfois cité n’étant pas, en l’espèce, probant.
M. Bruno Le Roux a fait observer que la consultation des sites d’informations polynésiens ne permettait en aucun cas de constater l’existence d’une situation de crise si grave qu’il faille prendre les mesures de l’ampleur que celle qui est proposée dans les présents projets de loi. Il a regretté qu’en contradiction avec la tradition républicaine qui interdit de changer les règles dans un délai court avant des échéances, les élections soient organisées moins de cinquante jours après l’adoption éventuelle de ces projets de loi et que le secrétaire d’État chargé de l’outre-mer en ait annoncé la date sans considération de la décision définitive du Parlement.
Cette précipitation est d’autant plus surprenante que la collectivité est aujourd’hui gouvernée, que plusieurs dizaines de délibérations sont adoptées par des majorités importantes dépassant les clivages traditionnels et que l’Assemblée de Polynésie française prend pleinement ses responsabilités.
Enfin, M. Bruno Le Roux s’est dit choqué d’une certaine présomption d’immaturité des élus locaux d’outre-mer qui sous-tend l’esprit des propositions figurant dans les présents projets et a mis en garde la majorité sur contre la création inutile des difficultés là où elles n’existent pas.
M. René Dosière, disant son plein accord avec l’analyse du contexte politique polynésien faite par les précédents intervenants, a regretté que le propos du rapporteur ait été très elliptique sur le contenu du texte et fait remarquer que les projets, soumis pour consultation à l’Assemblée de Polynésie française, avaient recueilli un avis négatif dans la plupart de leurs dispositions, à une très forte majorité.
Il a relevé que, de manière paradoxale et incompréhensible, sur de très nombreux points, la majorité s’apprête à voter des dispositions contre lesquelles elle s’était élevée en 2004. Les « recettes » de la stabilité sont devenues aujourd’hui celles de l’instabilité, sans motif raisonnable. De manière également paradoxale et incompréhensible, les pouvoirs personnels sont combattus en Polynésie française là où, en métropole, ils sont pourtant promus.
Dans l’histoire récente de la Polynésie française, à chaque fois que les adversaires du parti Tahoeraa ont obtenu le pouvoir de la façon la plus légitime qui soit, la majorité actuelle a souhaité soit l’empêcher de gouverner, soit, si elle ne pouvait le faire, changer les règles du jeu. Dans ce type de démarche, les populations polynésiennes ne sont pas respectées et le mode de scrutin proposé ne créera pas plus de stabilité alors que la Polynésie française mérite mieux que cette instrumentalisation politicienne.
En réponse aux différents intervenants, le rapporteur a estimé que le fonctionnement institutionnel de la Polynésie française peut difficilement être jugé satisfaisant compte tenu des conséquences sur la situation économique et sociale de l’instabilité, qui nuît aux intérêts de la collectivité. Il s’est étonné que la proposition de donner la parole aux électeurs polynésiens soit jugée antidémocratique alors qu’elle permet d’aller dans le sens souhaité par la population. S’agissant de la date prévue par le Gouvernement pour les prochaines élections, il a expliqué que cela éviterait le chevauchement avec les élections municipales prévues en mars 2008 et rappelé que nombre de représentants polynésiens sont favorables à la tenue d’élections anticipées le plus rapidement possible.
Puis, après avoir rejeté l’exception d’irrecevabilité n° 1 et la question préalable n° 1 de M. Jean-Marc Ayrault, la Commission est passée à l’examen des articles du projet de loi organique (n° 401).
EXAMEN DES ARTICLES DU PROJET DE LOI ORGANIQUE
TITRE I ER
DISPOSITIONS RELATIVES À LA STABILITÉ DES INSTITUTIONS
Le titre Ier du projet de loi organique comprend une série de dispositions visant à renforcer la stabilité des institutions de la Polynésie française, l’expérience des dernières années ayant montré les limites de l’actuel statut de cette collectivité d’outre-mer (COM).
Pour atteindre cet objectif sans remettre en cause l’autonomie de la Polynésie française, les mesures proposées consistent essentiellement à favoriser la constitution de majorités politiques plus cohérentes à l’assemblée polynésienne, ainsi qu’à prévenir et mieux surmonter d’éventuelles crises politiques, notamment grâce à de nouveaux mécanismes de responsabilité de l’exécutif local devant l’assemblée délibérante de la COM.
Article 1er
(art. 62, 67-1 [nouveau], 69, 73 et 80 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française)
Intérim, élection et remplacement du président et du vice-président de la Polynésie française
Cet article vise, d’une part, à clarifier les conditions d’élection du président de la Polynésie française et, d’autre part, à faciliter son intérim ou, s’il a démissionné ou est définitivement empêché, son remplacement.
Le paragraphe I a pour objet d’insérer dans le statut de la Polynésie française un nouvel article 67-1, qui ouvre de nouvelles possibilités pour assurer la direction provisoire du gouvernement et de l’administration de la COM lorsque le président de la Polynésie française ne peut l’assurer. Alors que l’article 73 de l’actuel statut se borne à indiquer que le vice-président désigné par le président de la Polynésie française est « chargé d’assurer son intérim en cas d’absence ou d’empêchement » (empêchement nécessairement temporaire), il est proposé de préciser les conditions permettant d’assurer cet intérim lorsque le vice-président ne peut le faire lui-même. Ainsi, lorsque le vice-président normalement chargé d’assurer l’intérim présidentiel est à son tour « absent ou empêché », cet intérim sera désormais confié au ministre figurant au premier rang dans l’ordre de nomination des membres du gouvernement polynésien. Cette précision respecte bien la hiérarchie interne au gouvernement local et pourrait d’avérer utile à l’avenir.
En revanche, votre rapporteur estime qu’il serait plus logique de faire figurer cette nouvelle disposition, consacrée à l’intérim présidentiel, à la fin des dispositions du statut de la COM relatives à l’élection du président de l’assemblée de la Polynésie française, plutôt qu’avant celles-ci. Il vous sera donc proposé par amendement de procéder à ce déplacement en transformant ce nouvel article 67-1 en nouvel article 72-1 du statut de la Polynésie française.
La Commission a adopté un amendement du rapporteur (amendement n° 1) déplaçant, par cohérence, au sein du statut de l’archipel, la nouvelle disposition relative à l’intérim du président de la Polynésie française à la fin des dispositions relatives à son élection, plutôt qu’avant celles-ci.
Le paragraphe II concerne l’élection du président de la Polynésie française. Il convient de rappeler que l’article 64 de l’actuel statut de la Polynésie française lui confère des pouvoirs très étendus comme chef de l’exécutif local : il représente la COM, « dirige l’action du gouvernement » polynésien, préside le conseil des ministres dont il signe les actes, exerce un important pouvoir réglementaire, nomme aux emplois publics de la COM, dont il dirige l’administration et ordonne le budget. Le gouvernement polynésien étant « responsable devant l’assemblée de la Polynésie française » selon les termes de l’article 63 du statut, il est logique que le chef du gouvernement soit élu par celle-ci, comme le prévoit déjà l’actuel article 69 du statut.
Certaines modalités de cette élection seraient désormais modifiées pour favoriser la constitution de majorités politiques plus cohérentes. Le projet de loi organique laisse inchangées les conditions relatives au quorum (présence d’au moins trois cinquièmes des représentants à l’assemblée territoriale lors du scrutin) et, bien entendu, ne remet en cause ni le caractère personnel du vote, ni le secret de ce scrutin. En revanche, seuls les représentants à l’assemblée de la Polynésie française seraient dorénavant éligibles à la présidence de la COM, alors que l’actuel statut permettait une candidature extérieure à condition qu’elle soit présentée par un quart des représentants.
Surtout, le projet initial du Gouvernement prévoyait de rétablir le mode de scrutin en vigueur jusqu’en 2004 pour cette élection, mais le Sénat n’a pas entièrement suivi cette proposition :
–– alors que seuls les deux candidats arrivés en tête au premier tour de scrutin peuvent actuellement participer au second et dernier tour, le nombre de candidatures ne serait plus limité pour ces deux tours – en revanche, la règle selon laquelle seul le candidat réunissant la majorité absolue des membres de l’assemblée peut être élu serait maintenue pour ces tours de scrutin ;
–– si aucun candidat ne peut recueillir l’adhésion d’une majorité absolue des membres composant l’assemblée polynésienne lors des deux premiers tours de scrutin, un troisième tour pourrait désormais être organisé. Le projet initial du Gouvernement prévoyait que, pour ce troisième tour, l’élection du président avait lieu à la majorité relative des suffrages exprimés, mais le Sénat a préféré, pour qu’il dispose d’une majorité lui permettant de gouverner, qu’il soit élu à la majorité absolue des suffrages exprimés. Cela signifie notamment que, contrairement au mode de scrutin actuellement en vigueur au second tour (majorité absolue des membres de l’assemblée polynésienne), le refus d’un groupe politique de participer au vote n’empêchera pas l’élection du président de la Polynésie française ;
–– alors que les candidatures doivent aujourd’hui être adressées au président de l’assemblée polynésienne au moins cinq jours avant le premier tour de scrutin, elles pourraient désormais l’être la veille du scrutin pour le premier tour, et une heure avant le second tour. Ce dernier délai paraissant trop bref pour construire une majorité et un programme, votre commission vous proposera de le porter à trois heures. Par ailleurs, le Sénat a souhaité que seuls les deux candidats arrivés en tête au second tour puissent se présenter au troisième tour de scrutin. La liberté de déposer de nouvelles candidatures au second tour de scrutin s’accompagnerait logiquement de l’obligation, pour chaque candidat, d’exposer son programme à chaque tour de scrutin, et non plus pour le seul premier tour comme actuellement.
Il convient de souligner que ce mode de scrutin présente un double avantage. Le premier avantage est son adaptation à un grand nombre de situations politiques, y compris les plus complexes et les plus évolutives, du fait de la possibilité de modifier les candidatures entre les tours de scrutin, au vu des résultats obtenus. Des alliances peuvent ainsi être recherchées entre le premier et le second tour pour l’obtention de la majorité absolue des membres de l’assemblée polynésienne mais, en cas d’échec, la majorité absolue des suffrages exprimés permet de surmonter le blocage. Le second avantage tient au fait que ce mode de scrutin renforce la clarté et la cohérence politique : l’exposition obligatoire d’un programme à chaque tour réduit le risque d’apparition soudaine de coalitions artificielles, et le maintien au troisième tour des deux seuls candidats arrivés en tête au second tour permet l’élection d’un candidat disposant d’une véritable majorité pour gouverner – ce qui n’aurait pas été le cas avec une élection à la majorité relative au troisième tour.
La Commission a été saisie d’un amendement de M. Bruno Le Roux et des commissaires membres du groupe SRC visant à supprimer l’exigence d’une majorité absolue des voix au troisième tour de scrutin, au motif qu’une telle exigence est dérogatoire au droit commun et fait peser le risque d’un blocage des institutions polynésiennes.
Après que M. Bernard Roman eut indiqué que son groupe avait déposé une douzaine d’amendements qu’il comptait défendre plus longuement en séance, la Commission a rejeté cet amendement.
Elle a ensuite adopté un amendement rédactionnel du rapporteur (amendement n° 2).
La Commission a ensuite été saisie d’un amendement du même auteur prévoyant que les candidatures pour l’élection du président de la Polynésie française doivent être adressées au plus tard trois heures avant le second tour de scrutin et non seulement une heure comme le prévoit le texte adopté par le Sénat. Ce délai plus long doit permettre d’analyser toute nouvelle candidature et de laisser le temps au nouveau candidat d’exposer son programme. La Commission a adopté cet amendement (amendement n° 3).
Le Sénat, à l’initiative du rapporteur de sa commission des Lois, M. Christian Cointat, a jugé opportun d’ajouter un 1° au paragraphe III de cet article, afin d’insérer à l’article 73 du statut un nouvel alinéa précisant que le nombre de ministres membres d’un même gouvernement polynésien doit être compris entre sept et quinze. Votre rapporteur considère que le plafonnement de la taille du gouvernement polynésien paraît raisonnable au vu des précédents locaux dans ce domaine et ne porte pas en lui-même une atteinte disproportionnée à la libre administration de la COM. Surtout, il permettra d’éviter tout gouvernement pléthorique, ce qui est favorable à une gestion économe des deniers publics. Il vous sera en revanche proposé de supprimer le nombre minimal de ministres polynésiens que le Sénat a voulu instituer, car la liberté doit ici prévaloir pour une COM dotée de l’autonomie.
Le rapporteur a présenté un amendement visant à supprimer le nombre minimum de ministres de la Polynésie française, que le Sénat a fixé à sept, dans le but de laisser la collectivité libre de fixer le nombre de ses ministres, dans le respect d’un plafond de quinze ministres. La Commission a adopté cet amendement (amendement n° 4).
Par ailleurs, le 2° du paragraphe III complète le quatrième alinéa de l’article 73 du statut de la COM pour prévoir que l’arrêté par lequel le président de la Polynésie française doit fixer les attributions de chaque ministre polynésien doit également définir celles du vice-président. Cette précision, approuvée par l’assemblée de la Polynésie française dans son avis du 4 octobre 2007, permettra de clarifier la situation juridique du vice-président. En effet, depuis l’entrée en vigueur du statut de 2004, le vice-président n’est plus un ministre, alors même qu’en pratique, il dispose bien d’un portefeuille de responsabilités sectorielles au sein de l’exécutif, comme les ministres polynésiens.
Le paragraphe IV propose de donner une nouvelle rédaction au second alinéa de l’article 80 du statut de la COM, afin de faciliter le remplacement du président de la Polynésie française lorsqu’il apparaît durablement que celui-ci n’est plus en mesure d’exercer ses fonctions.
Le statut polynésien prévoit actuellement que le remplacement du président de la COM intervient lorsque le gouvernement local est « démissionnaire de plein droit », ce cas recouvrant quatre hypothèses :
–– le décès du président de la Polynésie française ;
–– la démission de ce dernier ;
–– l’absence de ce dernier se prolongeant plus de trois mois après le début de l’intérim assuré par le vice-président ;
–– l’empêchement du président de la Polynésie française d’une durée supérieure à trois mois à compter du début de l’intérim assuré par le vice-président, à condition que cet empêchement ait été « constaté par le conseil des ministres » de la COM.
Le projet initial du Gouvernement tendait à substituer au mécanisme de la démission de plein droit celui d’une démission « déclaré[e] par le haut-commissaire de la République », lequel aurait pu agir de sa propre initiative, mais le Sénat, à l’initiative de sa commission des Lois, est revenu sur ce changement, l’intervention du représentant de l’État n’apparaissant pas comme suffisamment impartiale.
Par ailleurs, la première des quatre hypothèses ouvrant la voie au remplacement du président polynésien ne sera plus son décès, mais sa « démission d’office » ou son « empêchement définitif », lequel ne devra plus être préalablement constaté par le conseil des ministres de la COM (39). Si la démission d’office correspond à des situations bien identifiées (articles 73, 74, 77 et 81 de l’actuel statut, complétés par les articles 112 et 116 relatifs aux inéligibilités et incompatibilités, tels que le projet de loi organique entend les rédiger), la définition de l’empêchement définitif du président polynésien apparaît plus incertaine (40). Au-delà du cas du décès, bien évidemment couvert par cette hypothèse, on peut penser que serait visée, par exemple, la situation d’un président polynésien atteint d’une maladie grave, incompatible avec l’exercice effectif de ses fonctions.
Afin que l’empêchement définitif du président de la Polynésie française soit constaté de manière impartiale, le Sénat a retenu une nouvelle proposition gouvernementale confiant cette responsabilité à une commission indépendante, composée de trois personnalités désignées par le vice-président du Conseil d’État. Votre rapporteur estime qu’il n’est pas nécessaire de créer un nouvel organe pour apporter ces garanties d’impartialité : il vous sera donc proposé de confier ce constat directement au Conseil d’État statuant au contentieux. Cette solution permettra de dégager des critères matériels objectifs d’empêchement définitif et évitera des contestations ultérieures.
La Commission a été saisie d’un amendement du même auteur visant à confier la constatation de l’empêchement définitif du président de la Polynésie française au Conseil d’État, statuant au contentieux, plutôt que, comme l’avait souhaité le Sénat, à une commission indépendante composée de trois personnalités nommées par le vice-président du Conseil d’État. Une telle procédure, plus simple, permettra d’éviter tout contentieux ultérieur sur la décision prise par une commission nouvelle. La Commission a adopté cet amendement (amendement n° 5).
À l’initiative du rapporteur de sa commission des Lois, M. Christian Cointat, le Sénat a décidé de compléter cet article par un paragraphe V, dont le seul objet est de corriger une erreur matérielle au 2° du paragraphe II de l’article 62 du statut polynésien. En effet, celui-ci fait actuellement référence au « président du gouvernement », alors que le chef de l’exécutif local a pris, depuis 2004, dans les autres articles du statut de la COM, le nom de « président de la Polynésie française ».
La Commission a adopté l’article 1er ainsi modifié.
Article 2
(art. 78 et 87 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française)
Conditions permettant aux anciens membres du gouvernement polynésien
de retrouver leur siège à l’assemblée de Polynésie française –
Durée de perception d’une indemnité par les anciens membres
du gouvernement polynésien
Cet article modifie ponctuellement les articles 78 et 87 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française, afin, d’une part, d’imposer un délai aux anciens membres du gouvernement polynésien pour retrouver leur siège à l’assemblée délibérante de la COM et, d’autre part, de réduire la durée pendant laquelle les membres du gouvernement perçoivent une indemnité après la cessation de leurs fonctions.
L’actuel statut de la Polynésie française permet en effet au président, au vice-président de la Polynésie française ou à tout autre membre du gouvernement local de retrouver immédiatement son siège à l’assemblée délibérante, en se substituant à l’élu (premier des représentants non élus figurant sur la même liste lors des élections territoriales) qui l’avait remplacé dans cette enceinte lors de son élection ou de sa nomination à l’exécutif local.
Afin de limiter les détournements de procédure, tels que les démissions de convenance de certains ministres polynésiens qui contribuent sans motif à l’instabilité institutionnelle dans cette COM (41), le 1° du paragraphe I de cet article prévoit que le membre du gouvernement ne retrouve désormais son mandat de représentant qu’à partir du premier jour du troisième mois suivant sa cessation de fonctions dans l’exécutif local.
Le 2° de ce même paragraphe dispose toutefois qu’il est fait exception à cette règle si la cessation de fonctions résulte d’une démission collective du gouvernement polynésien ou de son renversement (par l’adoption d’une motion de censure ou d’une motion de renvoi, voir article 5) : dans ce cas, l’intéressé retrouvera immédiatement son siège à l’assemblée de la Polynésie française. Une telle dérogation est justifiée par l’absence de responsabilité individuelle du membre de l’exécutif polynésien dans cette situation, qui reflète toujours une crise politique grave, laquelle affecte inéluctablement les institutions de la COM.
À l’initiative de sa commission des Lois, le Sénat a complété cet article par un paragraphe II, qui modifie l’article 87 du statut polynésien, afin de ramener de six à trois mois la durée d’indemnisation des membres du gouvernement à compter de la date à laquelle ils ont cessé d’exercer leurs fonctions. Ce changement a été demandé par l’actuelle assemblée de la Polynésie française, dans l’avis qu’elle a rendu le 4 octobre 2007 sur le projet de loi organique, dans un souci d’économie qui paraît légitime. Il convient par ailleurs de rappeler que l’indemnité n’est pas due dès lors que l’intéressé redevient membre de l’assemblée polynésienne ou reprend une activité rémunérée, ce qui est logique.
La Commission a adopté l’article 2 sans modification.
Article 3
(art. 105, 107 et 116 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004
et L.O. 406-1 du code électoral)
Élection des membres de l’assemblée de la Polynésie française
Cet article modifie le mode d’élection des représentants à l’assemblée de la Polynésie française en remplaçant l’actuel scrutin de liste à un tour par un scrutin de liste à deux tours, sans prime majoritaire. Il clarifie par ailleurs certaines dispositions électorales de nature organique.
1. La modification du mode de scrutin afin de faciliter l’émergence d’une majorité à l’assemblée de la Polynésie française (article 105 du statut)
Depuis 1952 (42), les membres de l’assemblée de la Polynésie française (APF) sont élus pour cinq ans au scrutin de liste à un tour, à la représentation proportionnelle, dans plusieurs circonscriptions correspondant approximativement aux différents archipels (43). Ce mode de scrutin a connu plusieurs réformes, notamment en 2001, en 2004 et en 2007, pour favoriser l’émergence des majorités stables à l’assemblée de la Polynésie française, mais qui n’ont pas eu l’effet attendu.
Avant la réforme du statut en 2004, l’élection des représentants à l’assemblée de la Polynésie française avait lieu, dans chaque circonscription, au scrutin de liste à un tour, sans panachage. Les sièges à pourvoir étaient répartis entre les listes ayant obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés, par analogie avec les règles applicables aux élections municipales et régionales en métropole (44).
La loi organique du 27 février 2004 a, dans le but de faciliter la représentation des petits partis politiques, qui sont nombreux en Polynésie française, prévu que les sièges seraient répartis entre les listes ayant obtenu 3 % des suffrages exprimés. En contrepartie, pour éviter un émiettement de la représentation à l’assemblée empêchant la constitution d’une majorité, cette loi organique a créé une prime majoritaire d’un tiers des sièges. Ainsi, dans chaque circonscription, la liste arrivée en tête se voyait attribuer le tiers du nombre de sièges à pourvoir. Les autres sièges étaient ensuite répartis proportionnellement entre l’ensemble des listes, suivant la règle de la plus forte moyenne.
La loi organique du 27 février 2004 a en outre instauré une obligation de composition paritaire des listes, qui doivent être composées alternativement d’un candidat de chaque sexe, et redécoupé les circonscriptions électorales en fonction de leur évolution démographique. En vertu de ce découpage, l’assemblée de la Polynésie française se compose de 57 membres élus dans six circonscriptions différentes. Afin de garantir la cohérence du territoire et la représentation des plus petits archipels, le nombre de représentants accordé à chaque circonscription n’est pas exactement proportionnel à sa population. La circonscription des Îles du Vent, qui rassemble les 70 % de la population, est ainsi légèrement sous-représentée au profit des autres circonscriptions.
RÉPARTITION DES SIÈGES ENTRE LES CIRCONSCRIPTIONS ÉLECTORALES
DE POLYNÉSIE FRANÇAISE
Circonscriptions |
Nombre d’élus |
Population |
Îles du Vent |
37 |
184 224 habitants |
Îles sous le Vent |
8 |
30 221 habitants |
Tuamotu de l’Ouest |
3 |
15 862 habitants |
Îles Gambier et Tuamotu de l’Est |
3 | |
Îles Marquises |
3 |
8 712 habitants |
Îles Australes |
3 |
6 386 habitants |
L’organisation du scrutin dans plusieurs circonscriptions n’a pas permis à la prime majoritaire de jouer dans les mêmes conditions que pour les élections municipales ou régionales. Le système de prime majoritaire, en effet, s’applique habituellement à des scrutins qui se déroulent dans une circonscription unique. En Polynésie française, en revanche, l’existence d’une prime par circonscription combinée à des résultats divergents dans les différentes circonscriptions a conduit à attribuer des primes à des partis antagonistes. Les effets de ces primes se sont alors annulés d’eux-mêmes.
En pratique, au cours des élections du 23 mai 2004, le Tahoera’a Huitaatira est arrivé en tête dans cinq des six circonscriptions, mais deuxième dans la circonscription des Îles du Vent, avec seulement 391 voix d’écart sur l’Union pour la démocratie. Cependant, l’effet de la prime majoritaire, qui représente 12 sièges dans cette circonscription, a abouti à ce que les deux formations aient un nombre quasi équivalent de sièges. Cette situation a dès lors été source de fragilité des majorités successives et d’instabilité des gouvernements de la Polynésie française.
RÉPARTITION DES SIÈGES À L’ISSUE DES ÉLECTIONS DU 23 MAI 2004
À L’ASSEMBLÉE DE LA POLYNÉSIE FRANÇAISE
Tahoeraa |
Fetia Api |
No Oe E Te Nunaa |
Union pour la démocratie | |
Îles du Vent |
11 |
1 |
1 |
24 |
Îles sous le Vent |
6 |
0 |
0 |
2 |
Îles Marquises |
3 |
0 |
0 |
0 |
Îles Australes |
2 |
0 |
0 |
1 |
Îles Gambier et Tuamotu Est |
3 |
0 |
0 |
0 |
Îles Tuamotu Ouest |
3 |
0 |
0 |
0 |
TOTAL |
28 |
1 |
1 |
27 |
La loi organique précitée du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l’outre-mer a supprimé cette prime majoritaire, prenant acte qu’elle n’a pas permis de former des majorités stables et cohérentes (45). Elle a également remonté le seuil de 3 à 5 % pour participer à la répartition des sièges, afin d’éviter un trop grand émiettement.
M. Christian Estrosi, secrétaire d’État à l’outre-mer, a toutefois décidé, afin de mettre définitivement terme à l’instabilité institutionnelle, d’élaborer un nouveau mode de scrutin après consultation de toutes les formations politiques polynésiennes.
Le texte du projet de loi organique ne propose aucune modification du découpage en six circonscriptions. La création d’une circonscription unique n’est pas envisagée car elle risquerait de nuire fortement à la représentation des archipels les moins peuplés, qui présentent chacun des spécificités fortes par rapport à l’archipel de la Société. Par conséquent, le projet de loi organique confirme l’abandon du système de la prime majoritaire.
La solution retenue pour favoriser l’émergence de majorités plus stables à l’assemblée de la Polynésie française est l’instauration d’un scrutin de liste à deux tours. L’organisation d’un second tour entre les formations les plus représentatives devrait limiter l’émiettement de la représentation tout en offrant aux électeurs un choix plus clair. Comme l’a rappelé M. Christian Estrosi, secrétaire d’État à l’outre-mer, lors de l’examen du projet de loi organique par le Sénat, il est préférable que les coalitions se forment avant le scrutin, en toute transparence, et soient soumises aux électeurs, plutôt qu’elles résultent de tractations postérieures au scrutin.
Le premier paragraphe (I) de l’article 105 définit le mode de scrutin en prévoyant la possibilité d’un second tour. Il rappelle par ailleurs que les listes ne peuvent pas faire l’objet d’adjonction ou de suppression de noms, ni de changements de l’ordre de présentation des candidats, à l’instar des élections régionales et des élections municipales dans les communes de plus de 3 500 habitants.
Au premier tour, le deuxième paragraphe (II) de l’article 105 indique que la majorité absolue est requise. Si une liste l’obtient, les sièges sont répartis à la représentation proportionnelle, selon la règle de la plus forte moyenne, et dans l’ordre de présentation des candidats sur la liste. Dans sa rédaction initiale, le projet de loi revenait au seuil de 3 % des suffrages exprimés pour être admis à la répartition des sièges, afin de favoriser la représentation des petits partis.
Les règles en vigueur en cas d’égalité entre plusieurs listes sont maintenues. Dans le cas où plusieurs listes ont la même moyenne pour l’attribution du dernier siège, celui-ci est attribué à la liste ayant eu le plus grand nombre de suffrages dans la circonscription. Si plusieurs listes ont eu le même nombre de suffrages, est déclaré élu le plus âgé des candidats susceptibles de se voir attribuer le siège restant à pourvoir.
Le troisième paragraphe (III) traite du second tour organisé dans le cas où aucune liste n’obtient la majorité absolue des suffrages exprimés au premier tour. Il est organisé à un intervalle de deux semaines avec le premier tour.
Dans sa rédaction initiale, le projet de loi organique prévoyait que seules les listes ayant obtenu au moins 10 % des suffrages exprimés pouvaient se présenter au second tour. Toutefois, dans le cas où les voix auraient été très dispersées au premier tour, un dispositif alternatif est prévu. Ainsi, si une seule liste atteint le seuil de 10 % ou si aucune ne l’atteint, les deux listes arrivées en tête au premier tour se présentent au second tour.
Par ailleurs, les listes peuvent modifier leur composition avant le second tour afin d’inclure des candidats qui figuraient sur d’autres listes au premier tour, à deux conditions :
–– seules les listes ayant obtenu au moins 3 % des suffrages exprimés et ne se présentant pas au second tour peuvent fusionner ;
–– les candidats ayant figuré sur une même liste au premier tour ne peuvent rallier des listes différentes au second tour. Il revient au candidat placé en tête de chaque liste au premier tour d’opter pour une des listes présentes au second tour, ce choix devant être notifié au haut-commissaire.
La répartition des sièges s’effectue selon les mêmes modalités que celles prévues pour le premier tour : elle est opérée à la représentation proportionnelle entre les listes ayant obtenu au moins 3 % des suffrages exprimés, suivant la règle de la plus forte moyenne.
Ces dispositions sont proches de celles en vigueur pour les élections municipales dans les communes de plus de 3 500 habitants. L’article L. 264 du code électoral prévoit ainsi un seuil de 10 % des suffrages exprimés pour être présent au second tour, la possibilité de fusion avec des listes ayant obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés et les mêmes réserves concernant les candidats d’une même liste (46). Ces seuils sont les mêmes pour les élections régionales.
L’assemblée de la Polynésie française, dans son avis du 4 octobre 2007, s’est déclarée défavorable au mode de scrutin proposé, au motif qu’il ne serait pas susceptible de mettre fin à l’instabilité institutionnelle. L’assemblée de la Polynésie française préconisait de retenir les seuils :
–– de 5 % des suffrages exprimés pour être admis à la répartition des sièges, comme l’avait prévu la loi organique précitée du 21 février 2007 ;
–– de 12,5 % des électeurs inscrits pour être présent au second tour, à l’instar des règles applicables aux élections législatives. Votre rapporteur constate cependant qu’aucune élection effectuée au scrutin de liste n’est soumise à un seuil aussi élevé, qui limite fortement le pluralisme de la représentation.
Sur proposition de sa commission des Lois, le Sénat a relevé les seuils prévus pour l’admission à la répartition des sièges et pour être présent au second tour car il a jugé que les seuils prévus par le projet de loi n’étaient pas suffisants pour garantir la constitution d’une majorité stable. Il convient de rappeler qu’à la différence des élections municipales et régionales, ainsi que des élections territoriales des autres collectivités d’outre-mer, le mode de scrutin pour l’élection de l’assemblée de la Polynésie française ne comprend pas de prime majoritaire.
Le Sénat a ainsi confirmé le seuil de 5 % des suffrages exprimés pour l’admission à la répartition des sièges fixé par la loi organique du 21 février 2007, de préférence au seuil de 3 % proposé par le Gouvernement. Ce seuil correspond, en effet, au seuil applicable avant la réforme du statut en 2004. Il est également identique au seuil applicable dans les collectivités d’outre-mer de Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon. Il devrait inciter davantage les formations politiques à former des coalitions dès avant le premier tour et donc limiter la tendance à la grande dispersion des forces politiques observée en Polynésie française. Par coordination, le seuil permettant la fusion des listes en vue du second tour est lui aussi porté de 3 % à 5 % des suffrages exprimés.
Le Sénat a préféré un seuil de 12,5 % des suffrages exprimés à celui de 10 % pour qu’une liste puisse participer au second tour du scrutin. Ce seuil semble en effet mieux à même de permettre l’émergence d’une majorité, tout en préservant la possibilité pour les trois grandes coalitions qui regroupent la quasi-totalité des partis politiques d’être présentes au second tour. À la différence du seuil de 12,5 % des électeurs inscrits préconisé par l’assemblée de la Polynésie française, qui aurait fortement limité l’expression du pluralisme politique, le seuil proposé par le Sénat permet de concilier la nécessaire diversité de la représentation à l’assemblée et le besoin d’une majorité stable pour gérer la collectivité.
2. Annulation de l’élection dans une circonscription et organisation d’une élection partielle (article 107 du statut)
Le deuxième paragraphe (II) de l’article 3 du projet de loi organique précise que l’annulation des opérations électorales dans une circonscription n’entraîne une nouvelle élection que dans cette circonscription.
La rédaction actuelle de l’article 107 de la loi organique du 27 février 2004 est lacunaire sur ce point. Cet article ne mentionne que l’organisation d’élections à l’expiration du mandat des représentants à l’assemblée de la Polynésie française, en cas de démission de tous les membres de l’assemblée, de dissolution de celle-ci ou enfin en cas d’« annulation globale des opérations électorales ». La possibilité d’organiser une élection partielle n’est évoquée qu’en cas de vacance d’un siège ne pouvant pas être pourvu par un candidat de la même liste.
Or, le juge peut annuler l’élection des représentants à l’assemblée dans une partie seulement des circonscriptions, comme l’a fait le Conseil d’État le 15 novembre 2004 (47). L’annulation des opérations électorales dans l’une des circonscriptions a donné lieu à une élection partielle, ce qui, sans être prévu par le statut, en résultait implicitement puisque le statut ne prévoyait d’élections générales en cas d’annulation « globale » des opérations électorales. Il paraît toutefois opportun de clarifier les dispositions statutaires sur ce point.
Le projet de loi organique ajoute un nouvel alinéa précisant que l’annulation des opérations électorales dans une circonscription entraîne l’organisation d’une nouvelle élection dans cette circonscription. Comme en cas d’annulation globale, cette nouvelle élection doit être organisée dans un délai de trois mois (48). Compte tenu de la durée de la campagne électorale, le décret de convocation des électeurs doit être publié au plus tard quatre semaines avant la date du scrutin. Les représentants élus à cette occasion sont élus pour la durée du mandat restant à courir.
3. Inéligibilité du candidat ayant dépassé le plafond des dépenses électorales (article 116 du statut)
Le troisième paragraphe (III) de cet article complète l’article 116 du statut relatif au contentieux de l’élection des représentants à l’assemblée de la Polynésie française, en clarifiant les pouvoirs du Conseil d’État en cas de non respect de la législation sur le financement des campagnes électorales.
Comme le prévoient les articles L. 388 et L. 392 du code électoral, l’élection des représentants à l’assemblée de la Polynésie française est soumise au chapitre V bis du titre premier du livre premier du code électoral relatif au « Financement et plafonnement des dépenses électorales ». Les dépenses électorales sont donc plafonnées, réglées par un mandataire et retracées dans un compte de campagne soumis à la commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP). Si celle-ci rejette le compte de campagne, constate qu’il a été déposé hors délai ou relève un dépassement du plafond des dépenses électorales, elle saisit le juge de l’élection.
Il découle indirectement des dispositions combinées du statut et du code électoral que le Conseil d’État peut déclarer inéligibles les candidats à l’élection de l’assemblée de la Polynésie française dont le compte de campagne a dépassé le plafond des dépenses électorales. L’article 109 du statut prévoit ainsi que « sont inéligibles à l’assemblée de la Polynésie française (…) Les personnes déclarées inéligibles en application de l’article L. 118-3 du code électoral ». Or l’article L. 118-3 du code électoral permet au juge de l’élection, saisi par la CNCCFP, de « déclarer inéligible pendant un an le candidat dont le compte de campagne, le cas échéant après réformation, fait apparaître un dépassement du plafond des dépenses électorales ». Dans ce cas, le juge « annule son élection ou, si l’élection n’a pas été contestée, le déclare démissionnaire d’office ». S’agissant du contentieux des élections à l’assemblée de la Polynésie française, le juge de l’élection est le Conseil d’État, en application de l’article 116 de la loi organique du 27 février 2004.
Le présent projet de loi transpose, sans aucune modification de fond, les dispositions de l’article L. 118-3 du code électoral dans le statut de la Polynésie. Cet ajout confère une plus grande lisibilité au contentieux électoral, en en regroupant les différentes modalités au sein de l’article 116 du statut. Il harmonise en outre ces dispositions avec les dispositions identiques concernant Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon, qui sont de nature organique (49).
Le quatrième paragraphe (IV) de cet article procède à une modification purement formelle en opérant un renvoi à des articles du statut plutôt que de les reproduire. Dans l’état du droit, l’article 406-1 du code électoral rappelle que « la composition et la formation de l’assemblée de la Polynésie française sont régies par les dispositions de la section 1 du chapitre II du titre IV de la loi organique nº 2004-192 du 27 février 2004 » et reproduit intégralement les articles de cette section. Cette reproduction est remplacée par un simple renvoi à ladite section, afin d’alléger la rédaction.
La Commission a été saisie d’un amendement de M. Bruno Le Roux et des commissaires membres du groupe SRC visant à supprimer cet article. Après que M. René Dosière eut rappelé qu’en février 2007 l’actuelle majorité avait fait adopter une réforme du système électoral polynésien qui ne datait que de 2004, réforme qui n’aura jamais trouvé à s’appliquer du fait de la nouvelle réforme proposée par le présent projet de loi organique, preuve à ses yeux de l’inconstance de cette majorité et de son peu de respect du suffrage universel en Polynésie, la Commission a rejeté cet amendement.
La Commission a ensuite été saisie d’un amendement des mêmes auteurs visant à substituer au mode de scrutin introduit par le projet de loi organique un scrutin proportionnel à un tour, avec prime majoritaire, dans le cadre d’une circonscription unique correspondant à l’ensemble de la Polynésie, ce mode de scrutin étant plus à même, selon les auteurs de l’amendement, de dégager une majorité claire à l’assemblée de Polynésie. La Commission a rejeté cet amendement.
La Commission a ensuite rejeté un amendement des mêmes auteurs visant à poser le principe selon lequel l’annulation d’opérations électorales dans une ou plusieurs circonscriptions représentant au moins un tiers des représentants à l’assemblée de la Polynésie française entraîne l’organisation d’élections générales.
Puis la Commission a adopté un amendement du rapporteur instituant un mode de scrutin à deux tours en cas d’élection partielle, par cohérence avec le nouveau mode de scrutin retenu pour les élections à l’assemblée de la Polynésie française (amendement n° 6).
La Commission a ensuite adopté l’article 3 ainsi modifié.
Article 4
(art. 121 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française)
Élection et renouvellement du bureau de l’assemblée de la Polynésie française
Cet article propose de donner une nouvelle rédaction à l’article 121 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française, afin d’allonger la durée pour laquelle est élu le président de l’assemblée polynésienne.
L’actuel statut de la COM prévoit que l’élection de l’ensemble des membres du bureau par l’assemblée de la Polynésie française, à la représentation proportionnelle des groupes politiques, doit avoir lieu chaque année. Le projet de loi organique prévoyait, dans sa version initiale, que cette élection vaudrait désormais pour toute la durée du mandat des représentants (50) – c’est-à-dire pour cinq ans en vertu de l’article 104 du statut. Convaincu par les arguments des élus polynésiens lors d’une visite sur place, M. Christian Cointat, rapporteur de la commission des Lois du Sénat, a proposé au Sénat, qui l’a accepté, d’amender ce texte afin de maintenir une élection annuelle pour les autres membres du bureau. En conséquence, seul le président de l’assemblée polynésienne sera élu pour cinq ans. La réduction de la fréquence de cette élection interne à l’assemblée polynésienne devrait ainsi contribuer à la stabilité des institutions locales.
Toutefois, le texte initial du projet de loi organique prévoyait que le bureau de l’assemblée polynésienne serait intégralement renouvelé si la majorité des membres de celle-ci le décidait, à la majorité absolue des membres qui la composent, ou si les fonctions de président de l’assemblée de la Polynésie française devenaient vacantes. Afin d’éviter que l’assemblée polynésienne ne puisse à tout moment « destituer » son président, le Sénat a décidé que celle-ci ne pourrait opter pour ce renouvellement intégral du bureau, président compris, que lors du renouvellement annuel des autres membres du bureau – c’est-à-dire à la date anniversaire de l’élection du président.
Ces dérogations ciblées permettront aux représentants à l’assemblée de la Polynésie française de disposer de la souplesse requise pour mieux surmonter des crises politiques intervenant au cours de leur mandat. Il semble, en particulier, judicieux de permettre aux membres de l’assemblée polynésienne, dans le cas où celle-ci change majoritairement d’orientation politique à composition constante (changement qui pourrait être exprimé par le renversement du gouvernement local), d’assurer la prise en compte de ce changement à la tête de l’assemblée – dans le cas inverse, le déphasage politique entre un nouveau gouvernement et une assemblée dirigée par un bureau inchangé pourrait perturber la bonne organisation des travaux parlementaires et nuirait à l’harmonie des institutions de la COM dans leur ensemble.
Certes, la reprise partielle, par le Sénat, de la contre-proposition formulée dans l’avis émis le 4 octobre 2007 par l’actuelle assemblée de la Polynésie française, selon laquelle le renouvellement du bureau décidé par la majorité des membres de l’assemblée polynésienne ne pourrait « interv[enir] qu’à la date anniversaire de l’élection du président de l’assemblée et du bureau », affaiblit quelque peu l’objectif initial de l’article. Toutefois, cette rigidité ne retardera que de quelques mois la mise en harmonie politique des institutions polynésienne si une crise survient entre deux dates anniversaire, et permettra d’éviter que le président de l’assemblée polynésienne ne puisse être à tout moment menacé d’un renversement par celle-ci.
Votre rapporteur vous proposera seulement d’étendre la possibilité, offerte à l’assemblée polynésienne, de décider à la majorité absolue de ses membres du renouvellement intégral du bureau, au cas d’un renouvellement partiel des membres de l’assemblée : la décision de renouveler l’ensemble du bureau, président compris, pourrait alors être prise par l’assemblée polynésienne lors de sa première réunion suivant l’élection partielle. Cet aménagement permettra de prendre en compte, au sommet de l’assemblée délibérante de la COM, un éventuel changement d’orientation politique exprimé par une partie des électeurs polynésiens, ce qui est à la fois logique et démocratique.
Après avoir adopté deux amendements de précision du rapporteur (amendements n° 7 et 8), la Commission a été saisie d’un amendement du même auteur tendant à autoriser l’assemblée polynésienne, après une élection territoriale partielle, à décider, à la majorité absolue de ses membres, de renouveler la totalité de son bureau, y compris son président. L’arrivée de nouveaux représentants peut en effet modifier l’équilibre politique à l’assemblée. Or, le projet prévoit que le président de l’assemblée est élu pour la durée du mandat de l’assemblée. Il est donc logique et démocratique de tirer dans un tel cas les conséquences de la volonté populaire, sans attendre la date anniversaire de l’élection du président de l’assemblée polynésienne.
M. Bruno Le Roux a alors souligné l’absence aux travaux de la commission, signe de leur désintérêt pour le texte en discussion, de certains députés qui viennent de se rattacher, pour le bénéfice de l’aide publique, à un parti politique polynésien.
M. Bernard Roman a ajouté qu’il avait lu que le président du parti polynésien Fetia Api avait appris par le journal Le Monde que son parti bénéficierait du rattachement des députés du Nouveau Centre…
Le Président Jean-Luc Warsmann ayant souligné que cette discussion était étrangère à l’objet de l’amendement, celui-ci a été mis aux voix et adopté (amendement n° 9).
Puis la Commission a adopté l’article 4 ainsi modifié.
Article 5
(art. 156 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française)
Responsabilité du président et du gouvernement polynésiens devant l’assemblée de la Polynésie française
Cet article propose, par une nouvelle rédaction de l’article 156 de la loi organique précitée du 27 février 2004, de rénover la procédure permettant la mise en jeu de la responsabilité du gouvernement polynésien devant l’assemblée de la Polynésie française, de façon à limiter l’effet déstabilisateur qui s’attache actuellement au vote des motions de censure dans cette COM.
L’article 156 du statut de la Polynésie française permet actuellement à l’assemblée polynésienne d’adopter, à la majorité absolue de ses membres, des motions de censure, présentées par un cinquième de ses membres au moins. L’adoption d’une motion de censure entraîne la cessation immédiate des fonctions du président de la Polynésie française et de son gouvernement, seule l’expédition des affaires courantes demeurant possible dans l’attente de l’élection d’un nouveau président polynésien. L’adoption répétée de telles motions de censure au cours des trois dernières années (voir II A de l’exposé général) a conduit à la multiplication de ces périodes de transition, qui perturbent fortement le bon fonctionnement des institutions de la COM.
Pour atténuer la probabilité d’un renversement de l’exécutif local par l’assemblée polynésienne et limiter son impact institutionnel, il est proposé, dans un paragraphe I, de remplacer ces motions de censure par des « motions de défiance » telles qu’elles ont été instituées en Corse depuis 1991 (51) et, s’agissant de l’outre-mer, à Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon depuis quelques mois seulement (52). Ces motions sont souvent dites « constructives », dans la mesure où elles impliquent la désignation préalable d’un candidat appelé à prendre immédiatement la tête de l’exécutif local en cas d’adoption, en remplacement de l’exécutif renversé.
Les principales différences entre les actuelles motions de censure et les nouvelles motions de défiance seraient les suivantes :
–– il sera précisé que la motion de défiance met en jeu conjointement la responsabilité du président de la Polynésie française et celle de son gouvernement, alors que l’article 156 ne vise actuellement que cette dernière ; ce changement permettra de mettre clairement le droit en accord avec la pratique institutionnelle qui prévaut déjà en Polynésie française ;
–– la motion de défiance devra être signée par au moins un tiers des représentants composant l’assemblée de la Polynésie française, alors que ce seuil s’élève au cinquième pour les motions de censure. Le texte initial du projet de loi organique maintenait ce dernier seuil, mais le Sénat a estimé préférable, pour limiter le nombre de motions déposées et l’instabilité qu’elles peuvent engendrer, d’aligner le seuil sur celui qui est applicable en Corse comme à Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon ;
–– le nombre de motions de défiance signées par un même représentant sera limité à deux par année civile, alors que l’article 156 limite ce nombre à deux par sessions pour les motions de censure, ce qui permet implicitement d’en déposer un nombre illimité en dehors des périodes de session (53) et a, de ce fait, favorisé l’instabilité institutionnelle depuis trois ans. Le texte initial du projet de loi organique limitait ce nombre à quatre par année civile, mais le Sénat a jugé, là encore, plus prudent d’abaisser ce seuil pour éviter l’examen de trop nombreuses motions.
–– la motion de défiance devra être motivée et indiquer le nom du candidat appelé, en cas d’adoption, à remplacer immédiatement le président de la Polynésie française. Ce mécanisme représente la principale innovation du nouveau dispositif proposé, car il permet à la fois de responsabiliser les signataires de telles motions et d’éviter toute vacance à la tête de l’exécutif local. La nomination des membres du gouvernement local par le nouveau président polynésien s’effectuera toutefois dans les conditions ordinaires, fixées à l’article 73 du statut polynésien, c’est-à-dire dans un délai de cinq jours, car il serait trop lourd et trop rigide d’exiger des signataires de la motion qu’ils indiquent par avance la composition du gouvernement alternatif ;
–– les délais de réunion de l’assemblée polynésienne et d’examen de la motion seront allongés, ce qui profitera à la réflexion des représentants. Ainsi, l’assemblée polynésienne se réunira non plus deux jours après le dépôt de la motion, mais trois jours francs (ou cinq jours francs en cas de dépôt hors session) après celui-ci. La motion elle-même devrait ensuite être soumise au vote des représentants dans un délai de deux jours à compter de cette première réunion – sauf si l’absence de quorum conduit à reporter ce vote au lendemain du jour où il devait intervenir ;
–– enfin, le projet de loi organique précise les conditions selon lesquelles les résultats du vote sur la motion sont proclamés, transmis et, le cas échéant, contestés, ce qui est favorable à la sécurité juridique de la procédure. Les résultats seront proclamés par le président de l’assemblée polynésienne, lui-même chargé de les communiquer sans délai au représentant de l’État. Cette proclamation sera le point de départ du délai de cinq jours pendant lequel le haut-commissaire de la République ou un représentant à l’assemblée de la Polynésie française pourra contester devant le Conseil d’État le résultat du vote. La brièveté de ce délai de recours est justifiée par l’urgence du règlement de ces contestations, la nomination des membres d’un nouveau gouvernement devant elle-même intervenir dans les cinq jours de l’adoption de la motion de défiance.
Votre rapporteur approuve le meilleur encadrement de la procédure permettant de renverser l’exécutif local : le mécanisme de la motion de défiance constructive paraît particulièrement ingénieux pour responsabiliser l’opposition au sein de l’assemblée polynésienne.
Toutefois, les restrictions apportées par le Sénat aux droits des représentants à l’assemblée de la Polynésie française de déposer de telles motions paraissent légèrement excessives. Il était certes nécessaire, pour éviter la prolifération des motions de défiance, de limiter à deux plutôt qu’à quatre le nombre de motions déposées par un même représentant pour chaque année civile, mais il serait sans doute suffisant de relever du cinquième au quart (plutôt qu’au tiers) des représentants le nombre de signataires exigé. En effet, dans les autres COM où l’adoption de motions de défiance est possible, l’exigence d’une signature de la motion par le tiers des membres de l’assemblée délibérante constitue l’unique garde-fou, le nombre de motions déposées par une même personne n’étant pas limité. Il vous sera donc proposé un amendement prévoyant que la motion de défiance doit être déposée par au moins un quart des représentants à l’assemblée de la Polynésie française.
La Commission a adopté deux amendements de précision du rapporteur (amendements n° 10 et 12), ainsi qu’un amendement du même auteur ramenant du tiers au quart des représentants à l’assemblée polynésienne le nombre minimal de signataires exigé pour le dépôt d’une motion de défiance (amendement n° 11).
Le paragraphe II de cet article crée un nouvel article 156-1 au sein du statut polynésien, afin d’instituer des « motions de renvoi », par lesquelles le président de la Polynésie française pourra engager la responsabilité de son gouvernement sur le vote d’un projet de budget. Cette procédure est directement inspirée de celle que prévoyait pour les conseils régionaux, depuis 1999 (54), l’article L. 4311-1-1 du code général des collectivités territoriales – article qui a toutefois cessé d’être applicable depuis le renouvellement des conseils régionaux en 2004.
Dans le cas où un projet de budget de la COM n’aura pu être adopté avant le 31 mars de l’exercice en cours, le président de la Polynésie française pourra contraindre l’assemblée polynésienne à adopter un nouveau projet de budget, en engageant sa responsabilité sur ce nouveau texte s’il n’a pas été adopté dans les cinq jours suivant son dépôt. L’assemblée polynésienne ne pourra alors s’opposer à l’adoption du nouveau projet de budget qu’en renversant le gouvernement par le vote d’une « motion de renvoi ». Cette dernière obéira à la plupart des règles applicables à la motion de défiance constructive déjà évoquée :
–– la motion de renvoi devra être signée par un cinquième des membres de l’assemblée polynésienne, seuil que votre rapporteur vous proposera de porter au quart par coordination avec le choix effectué pour les motions de défiance ;
–– elle devra indiquer le nom d’un candidat appelé à remplacer immédiatement le président de la Polynésie française en cas d’adoption ;
–– elle ne pourra être adoptée qu’à la majorité absolue des représentants composant l’assemblée de la Polynésie française.
En revanche, à la différence des motions de défiance, la motion de renvoi, dispensée de toute motivation (celle-ci étant liée au budget), devra comporter un nouveau projet de budget, le cas échéant assorti de « lois du pays » à caractère fiscal. Il est en outre précisé, là aussi à l’image de la disposition qui était applicable dans les régions, que la motion de renvoi ne pourra être déposée que dans un délai de cinq jours à compter de communication du projet de budget sur lequel le gouvernement polynésien a engagé sa responsabilité, et que le vote sur la motion de renvoi devra intervenir neuf jours après son dépôt.
Enfin, le texte initial du projet de loi organique prévoit d’étendre cette procédure, en partie inspirée de l’alinéa 3 de l’article 49 de la Constitution de la Cinquième République, aux autres délibérations budgétaires portant sur le même exercice, qui ont fait l’objet d’un vote négatif de l’assemblée polynésienne.
La commission des Lois du Sénat avait d’abord décidé de supprimer cette procédure des motions de renvoi, au vu de la position défavorable exprimée par l’assemblée polynésienne dans son avis du 4 octobre 2007. Cette position était motivée par la complexité apparente de la procédure, ainsi que par le fait que le gouvernement polynésien n’a « rencontré depuis 2004 aucune difficulté lors de l’examen et de l’adoption du budget ». Votre rapporteur ne partage pas cette opinion – d’ailleurs infléchie lors de l’examen du projet de loi organique par les sénateurs en séance publique – et remarque que la procédure proposée :
–– pourra éventuellement s’avérer utile à l’avenir, car on ne peut être assuré par avance de la bonne adoption du budget de la COM, compte tenu des évolutions imprévisibles qui ont caractérisé la vie politique polynésienne au cours des dernières années ;
–– s’inspire directement d’une disposition qui a déjà été applicable dans les régions et ne constitue donc nullement un « saut dans l’inconnu ».
Disposer d’un tel instrument, même s’il devait n’être que rarement mis en œuvre, constituera une garantie supplémentaire en faveur de la stabilité des institutions polynésiennes.
En revanche, votre rapporteur partage largement l’appréciation formulée, tant dans l’avis précité de l’assemblée polynésienne que dans le rapport du sénateur Christian Cointat, sur la constitutionnalité de la phrase, figurant dans le texte initial du projet de loi organique, selon laquelle, sitôt le budget adopté, « les actes dénommés lois du pays sont promulgués sans délai ». En effet, l’article 178 du statut polynésien n’autorise actuellement la promulgation de ces actes qu’au terme du délai de saisine du Conseil d’État au titre du « contrôle juridictionnel spécifique » qu’il exerce sur les « lois du pays », en application du huitième alinéa de l’article 74 de la Constitution (55). L’article 177 de ce statut interdit en outre cette promulgation si le Conseil d’État constate une violation de la Constitution, des principes généraux du droit, des lois organiques ou des engagements internationaux de la France. Permettre leur promulgation immédiate pourrait conduire à négliger ce contrôle juridictionnel spécifique, qui assure le respect de la hiérarchie des normes et des droits fondamentaux ; si le juge administratif devait juger inconstitutionnelle une « loi du pays » déjà promulguée, la sécurité juridique s’en trouverait affaiblie. Il convient également de rappeler que le Conseil constitutionnel a déjà jugé s’agissant de la Polynésie française, en 1996 (56), que le législateur ne pouvait remettre en cause, par la brièveté des délais de saisine du juge administratif sur certains actes, le « droit au recours devant le juge de l’excès de pouvoir ».
L’ensemble de ces raisons aurait logiquement pu conduire à écarter du texte de la loi organique la phrase en cause, dont l’intérêt, en outre, ne semblait pas évident. Toutefois, le Sénat a opté pour une solution plus originale, qui concilie la promulgation immédiate de ces « lois du pays » avec la possibilité de les contester devant le Conseil d’État : il est désormais précisé que le recours contre ces actes doit alors être déposé « à compter de la publication de leur acte de promulgation », ce qui constitue une dérogation explicite au premier alinéa du I et au premier alinéa du II de l’article 176. Cette solution n’est pas, en l’état, juridiquement cohérente, car elle déroge également aux articles 177 et 178 du statut de la COM, déjà évoqués, et ne précise pas la nature du contrôle exercé par le Conseil d’État ainsi saisi. Or, la juridiction administrative devrait s’assurer de la conformité de ces « lois du pays » à l’ensemble des normes auxquelles il est fait référence dans le cadre des articles du statut consacrés au « contrôle juridictionnel spécifique », faute de quoi le respect de la Constitution ne serait plus assuré.
Un amendement vous sera donc proposé pour préciser la procédure dérogatoire permettant de concilier l’entrée en vigueur immédiate de cette catégorie de « lois du pays » avec le maintien du droit de contester rapidement ces actes devant le Conseil d’Etat au titre du « contrôle juridictionnel spécifique ».
M. René Dosière a présenté un amendement supprimant la procédure de la motion de renvoi proposée par le texte en matière budgétaire. Il a expliqué que cette procédure s’apparentait à celle dite du « 49.3 régional » introduite par la loi du 7 mars 1998 relative au fonctionnement des conseils régionaux, dont il avait été le rapporteur. Cependant, cette procédure exorbitante du droit commun était uniquement transitoire, dans l’attente de l’adoption d’un mode de scrutin assurant la stabilité des exécutifs régionaux. Ainsi, reprendre aujourd’hui cette procédure budgétaire est, de la part des auteurs du projet de loi organique, l’aveu que le nouveau mode de scrutin ne permettra pas d’atteindre l’objectif affiché de stabilité de l’exécutif polynésien.
Le rapporteur ayant répondu que cette procédure était une garantie supplémentaire de sécurité en matière budgétaire, personne ne pouvant assurer à l’avance la stabilité d’un exécutif, quel que soit le mode de scrutin en vigueur, la Commission a rejeté l’amendement.
La Commission a ensuite adopté un amendement du rapporteur précisant que tout projet de « loi du pays » fiscale, annexé au projet de budget, doit être accompagné d’un exposé des motifs (amendement n° 13), sept amendements de précision du même auteur (amendements n° 14, 15, 17, 18, 19, 20 et 21), ainsi qu’un amendement de ce dernier relevant du cinquième au quart des membres de l’assemblée polynésienne le nombre minimal de signataires exigé pour le dépôt d’une motion de renvoi (amendement n° 16).
Le rapporteur a ensuite présenté un amendement précisant les modalités applicables aux « lois du pays » à caractère fiscal annexées au projet de budget dont est assorti une motion de renvoi adoptée : une telle « loi du pays » doit pouvoir être promulguée rapidement, compte tenu de l’urgence budgétaire, mais elle doit aussi pouvoir être contestée devant la juridiction administrative immédiatement après la publication de son acte de promulgation, par dérogation avec l’article 180 du statut qui interdit de tels recours postérieurement à la promulgation. La Commission a adopté cet amendement (amendement n° 22).
Puis, elle a adopté l’article 5 ainsi modifié.
Article 6
(art. 157 et art. 157-1 [nouveau] de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française)
Renouvellement anticipé de l’assemblée de la Polynésie française par décret en Conseil des ministres
Cet article vise à substituer à la possibilité, actuellement reconnue au Président de la République, de dissoudre l’assemblée de la Polynésie française sur demande du gouvernement local, le droit de décider du renouvellement anticipé de celle-ci à la même condition.
L’article 157 de l’actuel statut autorise, en premier lieu, le Président de la République à dissoudre, par décret motivé, délibéré en Conseil des ministres, l’assemblée polynésienne lorsque le fonctionnement des institutions de la COM s’avère impossible, disposition classique en droit des collectivités territoriales pour surmonter les blocages institutionnels (57). Ce même article autorise déjà, en second lieu, dès lors que le gouvernement polynésien l’a demandé, une dissolution décidée discrétionnairement par décret du Président de la République. Il est proposé de remplacer ce second cas de dissolution par la possibilité, prévue dans un nouvel article 157-1 du statut, pour le chef de l’État, de décider par décret, là aussi sur demande du gouvernement local et sans motivation écrite, que l’assemblée de la COM sera renouvelée avant le terme normal du mandat de ses représentants. Comme en cas de dissolution, le décret, délibéré en Conseil des ministres, devrait alors fixer la date des nouvelles élections.
Deux éléments permettent toutefois de différencier ce renouvellement anticipé de l’actuel second cas de dissolution de l’assemblée polynésienne :
–– l’article 157 du statut prévoit qu’en cas de dissolution de l’assemblée polynésienne, « le gouvernement de la Polynésie française assure l’expédition des affaires courantes jusqu’à l’élection du nouveau président de la Polynésie française ». Contrairement à la dissolution, la décision de renouvellement anticipé de l’assemblée polynésienne n’aura pas d’effet immédiat et permettra à celle-ci de poursuivre normalement ses activités jusqu’à l’installation de la nouvelle assemblée élue – c’est-à-dire, en vertu de l’article 118 du statut, jusqu’au « deuxième jeudi qui suit l’élection de ses membres ». La suppression de la période de transition gouvernementale favorisera ainsi la continuité de l’action des institutions polynésiennes et, de ce point de vue, confortera leur stabilité.
–– la demande de renouvellement anticipé, formulée par le gouvernement polynésien, ne sera valable que pour une durée de trois mois : si, au terme de celle-ci, le décret délibéré en Conseil des ministres n’a pas été publié, la demande sera frappée de caducité et le Président de la République ne pourra plus décider d’un renouvellement anticipé de cette assemblée – à moins, bien entendu, que le gouvernement local ne forme une nouvelle demande en ce sens. La durée proposée pour la caducité de cette demande peut paraître longue, mais il convient de rappeler que cette procédure, contrairement au premier cas de dissolution, n’est pas spécialement destinée à la résolution urgente d’une crise institutionnelle grave, qui paralyserait le fonctionnement de la COM.
Votre rapporteur remarque qu’en dépit des critiques émises sur cet article par l’actuelle assemblée de la Polynésie française dans son avis du 4 octobre dernier, le caractère discrétionnaire de la décision présidentielle n’est pas nouveau et n’a pas été jugé contraire au principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales (même pour une COM dotée de l’autonomie) par le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2004-490 du 12 février 2004 rendue sur l’actuel statut. Il convient néanmoins de rappeler que le juge administratif s’assure que le pouvoir exécutif n’a pas décidé de donner suite à une demande du gouvernement polynésien sans raison sérieuse (58).
Après avoir rejeté un amendement de suppression présenté par M. Bruno Le Roux, la Commission a adopté l’article 6 sans modification.
Article 6 bis
(art. 166 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie
de la Polynésie française)
Intervention du haut-commissaire de la République en cas de carence des autorités locales
Cet article, introduit par le Sénat à l’initiative du rapporteur de sa commission des Lois, M. Christian Cointat, vise à compléter l’article 166 du statut de la Polynésie française afin de permettre au représentant de l’État, à titre exceptionnel, de se substituer aux autorités locales restées passives malgré une mise en demeure, pour mettre fin à une grave situation de blocage, notamment en matière institutionnelle. Il ne s’agit pas d’une innovation juridique, puisqu’une semblable disposition a déjà été introduite par la loi organique n° 2007-223 du 21 février 2007 portant DSIOM dans les statuts de Saint-Barthélemy et Saint-Martin, COM également dotées de l’autonomie. Comme dans pour ces deux COM, la finalité des interventions du représentant de l’État est déterminée, puisqu’il s’agit :
–– du rétablissement du fonctionnement normal des institutions et des services publics, ce qui vise notamment le respect du principe de continuité de ceux-ci ;
–– de la préservation de la sécurité des personnes, ainsi que des intérêts de la Nation comme de la COM ;
–– du respect des engagements internationaux de la France.
Ces objectifs correspondent bien aux missions préfectorales traditionnelles, notamment en matière de défense des « intérêts nationaux » et de « respect des lois », selon les termes du sixième alinéa de l’article 72 de la Constitution. Il est, en outre, conforme à l’intérêt général de donner au représentant de l’État les moyens de surmonter toute crise grave dans le fonctionnement des institutions de la COM, sans qu’il soit nécessaire de recourir d’emblée à une dissolution décidée par le Président de la République sur le fondement de l’article 157 du statut polynésien.
M. René Dosière a exprimé son opposition à cet article introduit par le Sénat, qu’il a jugé contraire au principe d’autonomie de la Polynésie française. En effet, il n’est pas acceptable de permettre au haut-commissaire d’interférer dans le fonctionnement des institutions au motif que les autorités locales ont « négligé de prendre les décisions qui leur incombent ».
Le rapporteur a précisé que cette procédure était déjà en vigueur dans de nombreuses autres collectivités d’outre-mer telles que Mayotte, Saint-Pierre-et-Miquelon, Saint-Martin et Saint-Barthélemy, ces deux dernières étant, comme la Polynésie française, dotées de l’autonomie.
M. Bernard Roman s’est insurgé contre cette disposition que l’on veut imposer aux élus de Polynésie française mais que l’on n’oserait pas utiliser à l’égard d’élus nationaux.
La Commission a adopté l’article 6 bis sans modification.
TITRE II
DISPOSITIONS RELATIVES À LA TRANSPARENCE DE LA VIE POLITIQUE
Le titre II du projet de loi organique regroupe un ensemble de dispositions dont l’effet devrait être de renforcer la transparence de la vie politique polynésienne. Cette marche vers plus de transparence est aujourd’hui très attendue de la population polynésienne.
Elle sera favorisée par un durcissement du régime des incompatibilités applicables aux membres de l’exécutif comme de l’assemblée polynésienne – ce qui permettra de mieux prévenir les conflits d’intérêt –, par une extension des pouvoirs de contrôle de cette dernière, notamment en matière économique et financière, par une meilleure publicité des débats qui y sont organisés, par une moindre concentration des pouvoirs au sein de l’exécutif local, ou encore par la possibilité d’organiser en Polynésie française des consultations des électeurs.
Article 7 A
(art. 7 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie
de la Polynésie française)
Extension des matières dans lesquelles les lois et règlements sont applicables de plein droit en Polynésie française
Cet article, introduit par le Sénat à l’initiative du rapporteur de sa commission des Lois, M. Christian Cointat, vise à compléter la liste, figurant à l’article 7 du statut polynésien, des matières pour lesquelles l’assimilation législative prévaut dans cette collectivité. Il convient de rappeler que, dans toute COM, le principe de spécialité législative, en vertu duquel les dispositions législatives et réglementaires ne sont applicables localement que si elles le précisent expressément, ne joue que sur un nombre limité de matières. Le législateur organique doit préciser dans le statut de chaque COM le régime d’application des lois et règlements et peut, à ce titre, moduler l’étendue de la spécialité législative – les exigences constitutionnelles imposant toutefois l’assimilation législative dans les matières relatives à la souveraineté nationale, aux droits fondamentaux et aux libertés publiques.
La liste des matières où le droit commun est de plein droit applicable en Polynésie française, telle qu’elle figure actuellement à l’article 7 du statut de la COM, est actuellement incomplète. Sont en effet visées, aux côtés de matières telles que la nationalité et la défense nationale, liées à l’exercice de la souveraineté nationale, les matières relatives aux pouvoirs publics constitutionnels et aux « juridictions nationales souveraines », ainsi qu’à certaines autorités administratives indépendantes (Médiateur de la République et Défenseur des enfants). Or, la liste de ces dernières est incomplète, à la fois parce que le législateur organique a omis, en 2004, de mentionner la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL) et parce que d’autres autorités ont été instituées depuis lors : la haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité (HALDE) et le contrôleur général des lieux de privation de liberté. Le Sénat a logiquement réparé ces omissions.
Il a également ajouté à cette liste toute disposition qui, « en raison de son objet, est nécessairement destinée à régir l’ensemble du territoire de la République ». En outre, le Sénat a, par précaution, explicitement mentionné certaines matières qui entraient certainement dans cette catégorie, telles que la procédure administrative contentieuse ou la répression d’infractions liées notamment au terrorisme et au blanchiment d’argent.
Votre rapporteur approuve ces mentions, qui contribuent à clarifier et mettre à jour le régime législatif de la Polynésie française, tout en respectant mieux l’esprit de notre Constitution. Dans le même esprit, il vous sera proposé de préciser par amendement que les lois et règlements qui régissent les droits des citoyens dans leurs relations avec les administration s de l’Etat et de ses établissements publics, comme dans leurs relations avec les administrations des communes et de leurs établissements publics, sont de plein droit applicables en Polynésie française.
Après avoir adopté un amendement de précision (amendement n° 23) et un amendement rédactionnel (amendement n° 24) du rapporteur, la Commission a adopté l’article 7A ainsi modifié.
Article 7
(art. 9 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie
de la Polynésie française)
Consultation de l’assemblée de la Polynésie française sur les projets législatifs du Gouvernement
Cet article vise à modifier l’article 9 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française, afin de simplifier et clarifier la procédure de consultation de l’assemblée polynésienne sur les projets législatifs qui la concernent.
L’article 9 du statut de la Polynésie française prévoit actuellement, en application de l’article 74 de la Constitution (59), qu’elle doit obligatoirement être consultée – elle dispose d’un délai d’un mois (15 jours en cas d’urgence demandée par l’autorité préfectorale) pour rendre son avis – sur les projets de textes législatifs (60) qui la concernent spécialement, sur les projets d’ordonnances visant à lui étendre les dispositions de droit commun « avec les adaptations nécessaires » (61), ainsi que sur les projets de loi relatifs à des engagements internationaux intéressant les compétences de la COM. L’avis de l’assemblée polynésienne doit ensuite être publié au Journal officiel de la Polynésie française.
Le projet de loi organique ne modifie par ces règles fixant les contours essentiels de cette compétence consultative de la COM. Il fait en revanche évoluer certaines de ses modalités d’exercice, afin d’en faciliter la mise en œuvre et de tenir compte des exigences constitutionnelles. Pour ce faire, il s’inspire étroitement de la rédaction de l’article L.O. 6113-3 du code général des collectivités territoriales, entrant dans le nouveau statut de Mayotte issu de la loi organique n° 2007-223 du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l’outre-mer (DSIOM).
L’article 9 du statut polynésien permet aujourd’hui à la commission permanente d’émettre les avis pour le compte de l’assemblée de la Polynésie française dans deux hypothèses :
–– lorsque la consultation intervient en dehors des sessions de ladite assemblée et ne concerne que des projets d’ordonnances ;
–– lorsque l’assemblée polynésienne a habilité sa commission permanente en ce sens et que la consultation porte sur un texte de loi qui ne modifie par la loi organique portant statut d’autonomie de la Polynésie française.
Il est proposé de mettre fin au régime consultatif spécifique prévu pour les projets d’ordonnances et de permettre désormais à l’assemblée de Polynésie française de déléguer sa compétence consultative à sa commission permanente à tout moment, pour tout texte comprenant des dispositions de nature législative, sauf ceux qui définissent le statut de la COM en application de l’article 74 de la Constitution. Cette dernière référence apparaît plus précise que celle qui vise actuellement les textes « modifiant la [ ] loi organique » portant statut d’autonomie de la Polynésie française, car certaines dispositions de la loi organique (se rapportant, par exemple, à l’« identité culturelle » de la Polynésie française) ne procèdent pas à la « définition » du statut de la COM au sens de l’article 74 de la Constitution. Il convient de rappeler qu’une interprétation souple du dernier alinéa de l’article 74 de la Constitution a conduit le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2004-490 DC du 12 février 2004, à admettre de telles délégations pour les avis rendus sur les « autres modalités de l’organisation particulière de la collectivité » (62), mais pas pour les dispositions définissant son statut et ayant, de ce fait, nécessairement un caractère organique.
Le choix de ne pas limiter la possibilité de déléguer la compétence consultative à la commission permanente aux seuls cas où le représentant de l’État a imposé un délai de 15 jours au titre de l’urgence, contrairement à la solution retenue pour les quatre COM dont le statut a été définie par la loi organique portant DSIOM (63), est ici justifié par les spécificités institutionnelles de la Polynésie française : il est matériellement difficile de convoquer l’assemblée polynésienne en dehors des périodes de session, d’où l’intérêt d’un plus large recours à sa commission permanente.
S’inspirant, entièrement cette fois, de la solution déjà retenue pour les quatre COM précitées (64), le projet de loi organique ajoute deux précisions destinées à faciliter le bon déroulement de la procédure consultative :
–– une nouvelle consultation ne sera pas nécessaire lorsqu’un texte législatif a précisément pour objet de prendre en compte, même partiellement, une proposition de l’assemblée polynésienne, préalablement transmise au ministre chargé de l’outre-mer en application de l’article 133 du statut de la COM, visant à modifier les lois ou règlements localement applicables. Dans un tel cas, l’avis de l’assemblée délibérante de la COM est bien connu, grâce à la proposition qu’elle avait déjà communiquée : l’interroger à nouveau serait redondant. En revanche, l’intention du législateur est bien, logiquement, que la consultation reste nécessaire sur les dispositions d’un texte législatif ou réglementaire dont l’objet diffère de celui de la proposition émise par l’assemblée polynésienne ;
–– le représentant de l’État dans la COM est chargé de mener, à la demande du président d’une assemblée parlementaire, la consultation de l’assemblée polynésienne sur les propositions de loi qui introduisent, modifient ou suppriment des dispositions particulières à la Polynésie française. En pratique, seule une faible proportion des nombreuses propositions de loi déposées par les parlementaires sont examinées en séance publique. Il est donc sage, pour éviter des consultations inutiles, de confier la saisine du haut-commissaire de la République aux présidents d’assemblées parlementaires : ces derniers pourront ainsi ne la mettre en œuvre que dans le cas où ils seraient avertis de la probable inscription d’une telle proposition de loi à l’ordre du jour du Parlement.
La Commission a adopté un amendement de précision du rapporteur (amendement n° 25).
L’article 9 du statut de la Polynésie française se borne à préciser, depuis la loi organique du 27 février 2004, que la consultation de l’assemblée polynésienne doit avoir lieu avant que le projet ou la proposition de loi ne soit adopté en première lecture par la première assemblée saisie. En effet, l’organe délibérant de la COM doit être saisi suffisamment tôt pour que ses observations puissent être prises en compte par le législateur. Or, cette disposition a fait l’objet d’une réserve d’interprétation dans la décision n° 2004-490 DC du 12 février 2004, le Conseil constitutionnel précisant que, pour les « projets de loi qui, dès l’origine, comportent des dispositions relatives à l’organisation particulière de la Polynésie française », les avis de l’assemblée polynésienne « devront avoir été rendus de façon implicite ou expresse avant l’avis du Conseil d’État ».
Il est proposé de transposer exactement cette rédaction dans le statut de la Polynésie française, à l’image du choix déjà effectué pour la définition du statut des COM de Mayotte, Saint-Pierre-et-Miquelon, Saint-Barthélemy et Saint-Martin dans la loi organique portant DSIOM.
La Commission a adopté l’article 7 ainsi modifié.
Article 7 bis
(art. 13 et 54 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française)
Détermination des compétences respectives de la Polynésie française et des communes polynésiennes – Réglementation des conditions permettant à la Polynésie française d’apporter son concours financier aux communes polynésiennes
Cet article, introduit par le Sénat à l’initiative du rapporteur de sa commission des Lois, M. Christian Cointat, tend à modifier les articles 13 et 54 du statut de la Polynésie française, afin, d’une part, de redéfinir les règles de répartition des compétences entre la COM et les communes polynésiennes au bénéfice de ces dernières et, d’autre part, de clarifier l’encadrement des concours financiers que la COM peut leur apporter.
Le paragraphe I de cet article propose de donner une nouvelle rédaction au premier alinéa de l’article 13 du statut polynésien, qui détermine les compétences respectives de l’État, de la Polynésie française et des communes polynésiennes – ces dernières ayant été créées par une loi du 24 décembre 1971 (65). Les compétences de la COM ne sont actuellement définies qu’en creux dans cet article, puisqu’il est précisé :
–– qu’elles ne concernent aucune des matières dont l’article 14 du statut attribue la compétence à l’État (matières ayant trait essentiellement aux différentes composantes de la souveraineté nationale, aux droits fondamentaux, à la sécurité et aux libertés publiques, à la procédure administrative contentieuse, à la fonction publique étatique et communale, aux règles d’organisation et d’administration des communes, aux communications audiovisuelles, à la recherche et à l’enseignement supérieur et aux « matières premières stratégiques ») ;
–– qu’elles s’exercent « sous réserve des compétences attribuées aux communes » par le statut ;
–– que le champ des compétences de la COM ainsi obtenu ne s’applique que sous réserve que d’autres dispositions du statut n’en disposent pas autrement.
Il en résulte une définition indirecte, relativement peu claire et intelligible des compétences de la COM, ce qui explique l’intervention sénatoriale.
La nouvelle rédaction proposée tend non seulement à clarifier la définition, mais aussi à conforter le rôle des communes polynésiennes. Ainsi, seraient soustraites du champ de compétence de la COM non seulement les compétences que le statut attribue aux communes, mais aussi, plus largement, celles que leur octroient les « lois et règlements » qui leur sont applicables – telles que la loi précitée du 24 décembre 1971. Il serait également précisé que l’exercice de ses compétences ne peut permettre à la COM de disposer d’une « tutelle sur les communes » : il ne s’agit ici que de respecter le cinquième alinéa de l’article 72 de la Constitution, qui prévoit qu’« aucune collectivité territoriale ne peut exercer une tutelle sur une autre » (66) et auquel il serait d’ailleurs explicitement renvoyé, ce qui ne présente pas d’inconvénient particulier.
La rédaction sénatoriale dispose en outre que la COM et les communes polynésiennes « ont vocation à prendre les décisions pour l’ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en œuvre à leur échelon », reprenant ainsi au mot près le texte du second alinéa de l’article 72 de la Constitution s’agissant de toutes les collectivités territoriales de la République. Votre rapporteur doute de l’intérêt d’une telle mention, qui pourrait au contraire introduire de la confusion juridique dans les règles de détermination des compétences de la COM, alors que la loi organique doit, en vertu de l’article 74 de la Constitution, « fixe[r] les compétences » de celle-ci. Même si l’on peut comprendre la philosophie générale de la disposition proposée, qui consisterait à faire jouer pour ces deux niveaux de collectivités territoriales le principe de subsidiarité, la règle de répartition des compétences qui en découlerait apparaît juridiquement trop imprécise, et pourrait générer de nombreux contentieux. En effet, selon quel critère objectif pourra être apprécié l’échelon de collectivité auquel telle ou telle compétence peut « le mieux être mise en œuvre » ?
À cette difficulté fondamentale s’ajoute une ambiguïté rédactionnelle, qui pourrait faire courir à une telle disposition un sérieux risque de censure constitutionnelle : dès lors qu’il n’est pas précisé que le nouveau critère proposé ne joue pas pour la définition générale du champ de compétences de la COM et des communes polynésiennes, mais seulement pour la détermination de leurs compétences respectives, la disposition pourrait signifier que le champ de compétence de ces collectivités peut être étendu à toute matière, y compris celles que les exigences constitutionnelles réservent à l’État (67). Il vous sera donc proposé par amendement d’écarter tout risque juridique en apportant les précisions requises au troisième alinéa du paragraphe I de ce nouvel article.
La Commission a adopté deux amendements rédactionnels du rapporteur (amendement n° 26 et 28), ainsi qu’un amendement du même auteur encadrant la mise en œuvre du principe de subsidiarité en Polynésie française (amendement n° 27), l’insertion par l’amendement d’une référence à ce principe dans la loi organique ne devant pas être interprétée comme une dérogation aux règles de répartition des compétences fixées par le statut polynésien.
Le paragraphe II de cet article vise à clarifier les règles précisant les conditions dans lesquelles la COM peut apporter son concours financier aux communes polynésiennes. À cette fin, il est proposé de compléter le premier alinéa de l’article 54 du statut de la Polynésie française, qui se borne actuellement à autoriser la COM « apporter son concours financier et technique » aux communes et intercommunalités polynésiennes. Le soin de préciser les conditions d’obtention d’un tel soutien sera explicitement renvoyé, pour les communes, aux « lois du pays », qui sont des actes réglementaires que la COM peut adopter dans certaines matières législatives en application de l’article 140 du statut.
Ce support réglementaire paraît être, effectivement, le plus adapté : la fixation des règles applicables pour ces soutiens dans un acte réglementaire, soumis à publication, est de nature à renforcer la transparence de la vie politique en Polynésie française.
La Commission a adopté l’article 7 bis ainsi modifié.
Article 7 ter
(art. 17 et 32 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française)
Approbation des conventions de coopération décentralisées – Entrée
en vigueur du décret approuvant une « loi du pays »
À l’initiative de sa commission des Lois, le Sénat a introduit dans le projet de loi organique cet article, visant à tirer les conséquences, dans le texte même du statut polynésien, des réserves d’interprétation formulées par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 12 février 2004 (68), s’agissant des conditions permettant au président de la Polynésie française de négocier des conventions de coopération décentralisée et de l’entrée en vigueur de tout décret approuvant une « loi du pays ».
À cet effet, il est d’abord proposé, dans un paragraphe I, de compléter l’article 17 du statut de la COM afin de préciser que les conventions de coopération décentralisée que le président de la Polynésie française peut négocier et signer avec d’autres collectivités territoriales, françaises ou étrangères, dans le champ de compétences de la COM, doivent être soumises, après leur conclusion, à l’assemblée polynésienne lorsqu’elles concernent une matière relevant de la compétence de cette dernière. Le Conseil constitutionnel avait en effet précisé que la négociation et la signature de telles conventions « ne saurait porter sur une matière ressortissant à la compétence de [l’] assemblée [polynésienne] sans méconnaître les prérogatives reconnues aux assemblées délibérantes des collectivités territoriales par le troisième alinéa de l’article 72 de la Constitution », à moins que cette faculté reconnue au président de la COM ne soit « soumise à l’autorisation de l’assemblée de la Polynésie française ».
L’esprit de la modification proposée doit être approuvé, parce que le fait de mettre le texte du statut de la COM en conformité avec la Constitution facilite l’accès au droit. Il vous sera toutefois proposé de mieux garantir cette conformité en prévoyant que le président de la COM doit être autorisé par son assemblée délibérante à négocier et signer les accords de coopération décentralisée relevant des compétences de celle-ci, alors que la rédaction sénatoriale prévoit une approbation des accords après leur conclusion.
La Commission a adopté un amendement du rapporteur ayant pour objet de permettre à l’Assemblée de Polynésie française de se prononcer sur les conventions de coopération décentralisée relevant de sa compétence avant leur négociation et leur signature, afin de satisfaire une exigence constitutionnelle (amendement n° 29).
Par ailleurs, le paragraphe II de cet article tend à clarifier la disposition précisant actuellement, au dernier alinéa du paragraphe I de l’article 32 du statut de la Polynésie française, que les décrets approuvant ou refusant d’approuver un projet ou une proposition de « loi du pays » intervenant dans une matière où la COM est seulement autorisée à participer à l’exercice des compétences étatiques « deviennent caducs s’ils n’ont pas été ratifiés par la loi ». Le Conseil constitutionnel a, en effet, émis à ce sujet, dans la décision précitée, une réserve d’interprétation, en estimant que cette disposition « doit s’entendre comme interdisant l’entrée en vigueur de l’acte dénommé « loi du pays », intervenant dans le domaine législatif de l’État, tant que le décret d’approbation totale ou partielle n’a pas été ratifié par le Parlement ».
La nouvelle rédaction proposée par le Sénat s’inspire étroitement du texte de cette réserve d’interprétation, si ce n’est qu’elle évoque une « ratification par la loi » plutôt que « par le Parlement ». Naturellement, cet écart est purement rédactionnel car, pour demeurer conforme aux exigences constitutionnelles, la référence à la « loi » doit être entendue, au sens strict, comme excluant toute ratification par ordonnance : il reviendra bien au Parlement et à lui seul de ratifier ces décrets, en adoptant un projet de loi ou une proposition de loi comprenant une disposition en ce sens.
La Commission a adopté l’article 7 ter ainsi modifié.
Article 8
(art. 29 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie
de la Polynésie française)
Encadrement du soutien financier de la Polynésie française ou de ses établissements publics aux sociétés d’économie mixte (SEM)
Cet article vise à compléter l’article 29 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française, afin de soumettre à plusieurs conditions les soutiens financiers que la COM et ses établissements publics peuvent accorder aux sociétés d’économie mixte (SEM) auxquelles ils participent.
En effet, le statut de la Polynésie française autorise actuellement la Polynésie française et ses établissements publics à s’associer à d’autres personnes morales (privées ou publiques) au sein de SEM, dont les statuts sont fixés par l’assemblée délibérante de la COM. Cette participation au capital des SEM ouvre droit, pour la COM et ses établissements publics concernés, à une représentation au conseil d’administration ou de surveillance de la SEM, en tant qu’actionnaire.
Or, la Polynésie française s’est engagée par ce biais, au cours des dernières années, dans une politique économique et financière très expansive et risquée. Le rapport public de la Cour des comptes publié au mois de février 2007 remarque ainsi que la COM a consacré 431,5 millions d’euros aux participations et allocations au cours de la seule année 2005, ce poste de dépenses étant le plus lourd de son budget. Elle a fréquemment participé à l’augmentation du capital de ses SEM, telles que la société de transport aérien Air Tahiti Nui, confrontée à des déficits récurrents : la COM a dépensé 31 millions d’euros pour assurer le fonctionnement de cette seule société depuis l’année 2000.
Aussi le projet de loi organique propose-t-il de mieux encadrer ce type d’utilisation des deniers publics, en instituant de nouvelles garanties relatives à la finalité et aux risques qui s’attachent aux aides financières ou garanties d’emprunt accordées par la Polynésie aux SEM qu’elle a créé. Ces soutiens seraient dorénavant soumis à une double exigence :
–– être justifiés par un « but d’intérêt général lié au développement de la Polynésie française », car il est bien évident que les deniers publics doivent être utilisés au service du plus grand nombre et non pour le seul bénéfice d’intérêts particuliers ;
–– constituer la contrepartie d’obligations contractées par les SEM dans une convention passée avec la COM. En effet, les engagements financiers de la COM auprès de sociétés, dont les capitaux sont en partie privés, ne sauraient être inconditionnels.
Il convient de souligner que l’article 17 du projet de loi organique précise, dans un nouvel article 186-2 du statut, les conditions selon lesquelles le représentant de l’État exercera son contrôle sur les comptes de ces SEM, ainsi que sur la compatibilité de leurs actes avec l’exécution des obligations conventionnelles précitées – le haut-commissaire de la République pourra saisir à ce titre la chambre territoriale des comptes. La combinaison de ces dispositions devrait permettre d’assainir notablement la politique économique et financière menée par la Polynésie française par le biais de ces SEM.
Après avoir adopté un amendement rédactionnel et de précision du rapporteur (amendement n° 30), la Commission a adopté l’article 8 ainsi modifié.
Article 9
(art. 28-1 [nouveau] et art. 49 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004
portant statut d’autonomie de la Polynésie française)
Conditions de la fixation par la Polynésie française des règles applicables
à la commande publique
Cet article vise à soumettre à des principes de transparence et de bonne gestion les procédures applicables à la commande publique en Polynésie française, compte tenu de l’importance des dysfonctionnements constatés dans ce domaine depuis plusieurs années. Le dernier rapport public annuel de la Cour des Comptes, publié au mois de février 2007, souligne ainsi « l’opacité des procédures » de commande publique dans cette COM. Les pratiques polynésiennes sont inhabituelles et souvent contestables, le rapport de la Cour des Comptes évoquant « l’attribution de nombreux contrats publics dans des conditions quasi-confidentielles » et un contournement fréquent des règles de mise en concurrence pour les appels d’offre. Cette situation a certainement été favorisée par l’élaboration par la COM d’une réglementation plus souple qu’en métropole, notamment pour les procédures d’appel d’offres – le choix appartenant directement au président de la Polynésie française plutôt qu’à une commission d’élus locaux.
Pour remédier à ce dysfonctionnement, le paragraphe Ier tend à insérer dans la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française un nouvel article 28-1, précisant que la fixation par la COM des règles applicables à sa commande publique comme à celle de ses établissements publics devra respecter les principes traditionnellement applicables en cette matière :
–– toutes les entreprises candidates devront bénéficier d’un libre accès à ces commandes et être traitées également dans les procédures applicables ;
–– ces dernières devront être transparentes, c’est-à-dire que les règles élaborées par la COM devront être claires, accessibles à tous et effectivement respectées ;
–– la commande publique devra prendre en compte les exigences d’« efficacité » et de « bon emploi des deniers publics ».
De manière tout à fait parallèle, le paragraphe II propose de donner une nouvelle rédaction à l’article 49 du statut de la Polynésie française, en soumettant aux mêmes principes les règles, là aussi établies par la COM, qui régissent la commande publique des communes, des structures intercommunales et de leurs établissements publics – alors que le statut ne mentionnait jusque là que les « principes d’égalité de traitement des candidats et de transparence des procédures ». La nouvelle rédaction conduit non plus à viser explicitement les « marchés publics » et « délégations de service public », mais à mentionner plus globalement la « commande publique ». Cette référence devrait permettre de couvrir également les contrats de partenariats qui, depuis 2004 (69), sont visés à l’article L. 1414-1 du code général des collectivités territoriales.
Que ce soit pour l’échelon communal et intercommunal ou pour celui de la COM, votre rapporteur note que cette dernière conserve sa compétence réglementaire en matière de commande publique. Le haut-commissaire de la République en Polynésie française devra donc, à l’avenir, faire preuve d’une vigilance accrue pour s’assurer que les règles élaborées localement prennent réellement en compte l’ensemble des principes évoqués – certains d’entre eux pouvant parfois entrer en tension.
Dans les deux cas, le rappel de ces règles dans le statut de la COM apparaît très opportun, compte tenu des dérives constatées en Polynésie française au cours des dernières années. Il a d’ailleurs été approuvé par l’assemblée de la Polynésie française dans son avis du 4 octobre 2007.
La Commission a adopté l’article 9 sans modification.
Article 9 bis
(art. 64 et 95 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française)
Répartition des compétences entre le président de la Polynésie française
et son gouvernement
Cet article, introduit par le Sénat à l’initiative du rapporteur de sa commission des Lois, M. Christian Cointat, tend à modifier les articles 64 et 95 du statut polynésien, afin de rééquilibrer les attributions respectives du président de la Polynésie française et des membres de son gouvernement.
À cet effet, il est d’abord proposé, au paragraphe I, de donner une nouvelle rédaction au sixième alinéa de l’article 64 du statut de la COM, qui détermine les compétences du président de la Polynésie française en matière d’actes individuels. Cet article confie actuellement au président de la Polynésie française le soin de prendre des actes non réglementaires pour mettre en œuvre les « lois du pays », les délibérations de l’assemblée polynésienne et les règlements de la COM, sauf dans les matières relevant de la compétence du conseil des ministres polynésiens en vertu de l’article 90 du statut. La rédaction sénatoriale vise à déroger à cette règle d’attribution au président de la Polynésie française des compétences sur les actes individuels lorsque les « lois du pays » ou les délibérations de l’assemblée polynésienne donnent compétence aux ministres polynésiens pour prendre les décisions individuelles nécessaires à leur application.
Il est en outre proposé, dans un paragraphe II, d’introduire une dérogation de même nature à l’article 95 du statut polynésien. Ce dernier soumet l’exercice par les ministres polynésiens de leurs attributions individuelles à une délégation accordée par le président de la Polynésie française et au respect des décisions prises collégialement par le gouvernement local. Il sera désormais possible aux ministres polynésiens de s’affranchir de ces exigences lorsque des « lois du pays » ou des délibérations de l’assemblée de la Polynésie française les auront expressément chargés de prendre les actes individuels nécessaires à leur application.
Les deux modifications introduites par le Sénat dans le statut polynésien renforceront donc les attributions individuelles des ministres polynésiens, qui dépendent trop étroitement du président de la Polynésie française dans le cadre actuel. Elles auront donc pour effet de réduire, s’agissant des décisions individuelles, la concentration excessive des pouvoirs entre les seules mains du président de la Polynésie française. Ces aménagements devraient ainsi contribuer à assainir le fonctionnement de l’exécutif local et recueillent, pour cette raison, l’approbation de votre rapporteur.
La Commission a adopté l’article 9 bis sans modification.
Article 10
(art. 64, 90, 91, 129-1 [nouveau], art. 144, art. 157-2 et 157-3 [nouveaux] de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française)
Extension et contrôle par l’assemblée de la Polynésie française des compétences économiques du gouvernement polynésien
Cet article vise, d’une part, à étendre les compétences économiques et financières attribuées au gouvernement polynésien et, d’autre part, à renforcer le contrôle exercé par l’assemblée de la Polynésie française sur les nominations et soutiens financiers décidés par celui-ci. Il a été considérablement modifié au Sénat, du fait de l’adoption d’un amendement de sa commission des Lois.
Le paragraphe I, introduit au Sénat par sous-amendement de M. Gaston Flosse, vise à compléter l’article 64 du statut polynésien, qui dresse la liste des principales attributions du président de la Polynésie française, pour préciser qu’il « signe tous contrats ». La réparation de cette omission ne devrait ni modifier la pratique institutionnelle actuelle, ni empêcher le président de déléguer éventuellement ce pouvoir à ses ministres, en application de l’article 67 du statut de la COM.
Le paragraphe II tend à modifier ponctuellement l’article 90 du statut de la Polynésie française pour restreindre les attributions du conseil des ministres polynésiens en matière de subventions. Cet article le charge en effet de fixer les règles applicables dans ce domaine, alors que l’amendement adopté par le Sénat vise à confier à l’assemblée polynésienne la responsabilité de fixer les conditions d’attribution des aides financières et des garanties d’emprunt, ce qui est à la fois plus transparent et plus démocratique.
Le paragraphe III tend à compléter l’article 91 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française pour ajouter aux compétences du conseil des ministres de la COM l’approbation :
–– de toute convention conclue entre la COM et une autre personne morale, de droit public ou privé, pour mettre en œuvre une délibération ou une « loi du pays » adoptée par son assemblée délibérante. Il convient de rappeler que les « lois du pays » sont des actes réglementaires relevant du domaine de la loi (70) qui, en vertu de l’article 140 de l’actuel statut polynésien, concernent un grand nombre de matières (telles que le droit civil, la fiscalité, la fonction publique territoriale, l’emploi local, le droit commercial, le droit social, le droit de l’urbanisme et de l’environnement, le droit domanial, ou encore le régime de transfert des propriétés foncières). Dès lors qu’il ne s’agit ici que d’exécuter les décisions prises par l’assemblée délibérante de la COM, l’attribution de cette compétence au gouvernement polynésien ne porte pas atteinte à l’équilibre de la démocratie locale ;
–– de toute décision d’accorder à une personne morale, de droit public ou privé, un soutien financier (sous forme d’aide ou de garantie d’emprunt). Il revient actuellement à l’assemblée de la Polynésie française d’approuver de telles décisions en vertu de l’article 102 de l’actuel statut, qui prévoit qu’elle exerce toutes les compétences que la loi organique n’attribue pas expressément à l’exécutif local. Toutefois, ces pouvoirs formels ne sont guère exercés en pratique, la Cour des Comptes ayant remarqué, dans son dernier rapport public annuel, qu’« à de maintes reprises, l’assemblée [polynésienne] s’est elle-même privée de certaines de ses prérogatives pour les transférer, par délibération, à l’exécutif [de la COM], comme ce fut le cas pour […] l’attribution de certaines subventions ». Le fait que l’assemblée de la Polynésie française, dans son avis du 4 octobre 2007, voit dans ce transfert de compétences un risque d’« encombrement de l’ordre du jour du conseil des ministres » et propose, pour l’éviter, de confier cette charge au seul président polynésien, confirme la tendance déjà soulignée à une concentration excessive de ces pouvoirs. Votre rapporteur est convaincu qu’à l’inverse, la recherche d’une plus grande vigilance dans les activités financières de la COM implique un exercice collégial, transparent et contrôlé de telles responsabilités.
Le texte initial du projet de loi organique prévoyait, par ailleurs, que l’obtention d’un tel soutien serait désormais subordonnée à la transmission préalable par la personne morale d’une « demande motivée » adressée au conseil des ministres de la Polynésie française, mais le Sénat a supprimé cette nouvelle obligation.
La production d’un tel document serait pourtant de nature à éclairer le gouvernement local sur la finalité et la pertinence des soutiens demandés, sous le contrôle de l’assemblée polynésienne (voir paragraphe VI). La transparence et la rationalité des critères utilisés s’en trouveraient renforcées, ce qui est indispensable, car la Cour des Comptes a, dans le rapport précité, relevé que, pour l’octroi de certaines subventions, « en l’absence de dossiers techniques et de critères d’attribution, les motifs des choix opérés par le président [polynésien] restent obscurs ».
Il vous sera donc proposé par amendement de rétablir, sur ce point, le texte initial du Gouvernement. Votre rapporteur se félicite en revanche de la décision de Sénat de préciser que le pouvoir reconnu au gouvernement local pour approuver ces soutiens financiers doit s’exercer « dans les conditions et selon les critères définis par l’assemblée de la Polynésie française ». Ce choix est, en effet, cohérent avec la décision sénatoriale de confier à l’assemblée polynésienne la définition des conditions et des critères permettant à la COM d’accorder ces soutiens (voir paragraphe V).
La Commission a adopté un amendement du rapporteur ayant pour objet de préciser que les transactions foncières conclues par la Polynésie française doivent être décidées par son conseil des ministres et sont soumises aux conditions et limites arrêtées par l’assemblée de la Polynésie française, afin de répondre aux recommandations formulées par la Cour des comptes dans son rapport public pour l’année 2006 (amendement n° 31).
Puis elle a adopté un amendement du rapporteur rétablissant l’obligation de motivation des demandes d’octroi d’aides financières ou de garanties d’emprunt adressées par des personnes morales à la Polynésie française (amendement n° 32).
Le paragraphe IV, introduit par le Sénat dans cet article, vise à insérer dans le statut polynésien un nouvel article 129-1, qui institue au sein de l’assemblée de la Polynésie française une « commission de contrôle budgétaire et financier », comprenant neuf membres élus chaque année à la représentation proportionnelle des groupes politiques. Les attributions de cette commission, qui pourrait recevoir l’assistance technique d’agents du ministère chargé de l’économie et des finances, devraient être fixées par une délibération de l’assemblée polynésienne.
Votre rapporteur considère que, si la mise en place d’une structure spécialisée n’était sans doute pas indispensable, elle pourrait toutefois servir à doter l’assemblée polynésienne de moyens d’expertise financière plus conséquents. A cet égard, ce choix pourrait constituer un progrès pour améliorer les conditions du contrôle exercé par cette assemblée sur les activités financières de l’exécutif local, dès lors que la commission intègre effectivement des membres de l’opposition. Toutefois, ce résultat ne pourra être atteint que si une publicité suffisante est donnée à ses travaux et si elle ne dépouille pas l’assemblée plénière de son pouvoir décisionnel.
Il vous sera seulement proposé par amendement de renvoyer au règlement intérieur de l’assemblée polynésienne la fixation des conditions de composition, d’organisation et de fonctionnement de cette commission, car le législateur organique n’a pas vocation à s’immiscer à ce point dans les travaux de l’assemblée délibérante d’une COM dotée de l’autonomie.
La Commission a été saisie d’un amendement du rapporteur ayant pour objet de renvoyer au règlement intérieur de l’assemblée de la Polynésie française les règles de composition, d’organisation et de fonctionnement de la commission de contrôle budgétaire et financier.
M. René Dosière a souhaité connaître les raisons ayant conduit les sénateurs à créer cette commission de contrôle budgétaire et financier. Il s’est interrogé sur le rôle respectif de cette nouvelle commission et de la commission des finances de l’assemblée de la Polynésie française.
Le rapporteur a reconnu avoir craint, dans un premier temps, que la commission de contrôle budgétaire et financier puisse entrer en conflit avec l’assemblée de la Polynésie française. Il a expliqué que le fait que cette commission soit composée à la proportionnelle des groupes représentés à l’assemblée de la Polynésie française et ne détienne qu’un simple pouvoir d’avis permet de dissiper de telles craintes. Il a ajouté que cette commission, qui pourra bénéficier de la mise à disposition d’agents de l’État, aura un rôle bien distinct de celui de la commission des finances de l’assemblée polynésienne, puisqu’elle veillera à la bonne gestion des subventions versées par le gouvernement de la Polynésie française et pourra alerter l’assemblée de la Polynésie française si de graves risques financiers apparaissent. Il a estimé que cette commission, à la création de laquelle les sénateurs sont très attachés, permettra d’accroître la transparence dans l’attribution des aides.
Après que M. René Dosière se fut étonné que cette commission puisse, à la différence de toutes les autres commissions de l’assemblée de la Polynésie française, être assistée par des fonctionnaires de l’État, la Commission a adopté l’amendement du rapporteur (amendement n° 33).
La Commission a adopté un amendement rédactionnel et de précision du rapporteur (amendement n° 34).
Le paragraphe V, ajouté par le Sénat, tend à compléter l’article 144 du statut de la COM par un paragraphe III, dont le premier alinéa prévoirait que l’assemblée polynésienne définit les conditions permettant à la Polynésie française d’attribuer des soutiens financiers aux personnes morales. Cette définition prendrait la forme d’une délibération distincte du vote du budget. Une telle répartition des compétences entre les institutions polynésiennes paraît, là encore, favorable à la transparence : elle permettra de disposer d’un document débattu démocratiquement et publié, qui fixera des règles claires, auxquelles toutes les personnes morales seront également soumises.
Votre rapporteur s’est interrogé sur la pertinence des alinéas suivants, qui assimilent à une approbation de l’assemblée polynésienne la présentation regroupée, dans une annexe du budget, des soutiens financiers de faible importance (aides dont l’octroi serait inconditionnel). En effet, cet assouplissement ne lui semblait pas aller dans le sens du renforcement de la transparence financière. S’il comprend l’attachement à ce dispositif du rapporteur de la commission des Lois du Sénat, M. Christian Cointat, au nom de la simplicité de gestion, votre rapporteur tient à souligner que la distinction entre « petites » et « grandes » aides pourrait, si l’assemblée polynésienne ne fixait pas de seuil ou le plaçait à un niveau trop élevé, permettre en pratique de contourner son contrôle sur les décisions d’attribution. Les services de l’Etat devront donc veiller à la bonne application de cette disposition.
La Commission a adopté un amendement du rapporteur permettant à l’assemblée de la Polynésie française de définir par une « loi du pays » les critères d’octroi de soutiens financiers à des personnes morales (amendement n° 35).
Puis, elle a adopté un amendement de précision (amendement n° 36) et un amendement rédactionnel (amendement n° 37) du même auteur.
Le paragraphe VI de cet article vise à insérer dans le statut de la Polynésie française deux nouveaux articles 157-2 et 157-3, permettant à l’assemblée polynésienne d’exercer un contrôle efficace sur certains projets de nominations ou d’engagements financiers au profit d’autres personnes morales.
Pour ce faire, l’assemblée délibérante et sa commission de contrôle budgétaire et financier sont, en premier lieu, rendues destinataires de tout projet de nomination des directeurs des établissements publics de la COM ou de celui de la Caisse de prévoyance sociale de la Polynésie française (nouvel article 157-3 du statut), mais aussi de certains projets de décisions à caractère économique et financier (nouvel article 157-2 du statut). Ainsi, le chef de l’exécutif local devra leur communiquer les projets visant :
–– à faire bénéficier une personne morale (publique ou privée) d’une aide financière ou d’une garantie d’emprunt accordée par la COM ;
–– à modifier le niveau ou la nature des participations prises par la COM dans le capital des sociétés d’économie mixte (SEM) qu’elle a créé, de sociétés commerciales ou de « sociétés privées gérant un service public ou d’intérêt général », telles qu’elles sont visées à l’article 30 du statut de la Polynésie française ;
–– à faire acquérir, céder ou transférer par la COM des biens immobiliers. Ce dernier cas a été ajouté par le Sénat, ce qui étend opportunément le champ du contrôle exercé par l’assemblée polynésienne sur les activités économiques et financières de l’exécutif local.
En second lieu, le Sénat a décidé que cette information de l’assemblée polynésienne pourrait donner lieu, dans des conditions assez complexes, à un débat en son sein, ainsi qu’à un avis de la chambre territoriale des comptes.
Le texte initial du projet de loi organique était plus ambitieux, puisqu’il donnait à l’assemblée polynésienne un droit de veto sur les projets de décision qui lui étaient transmis par le président de la Polynésie française. Il prévoyait ainsi que l’assemblée polynésienne (ou, en dehors des périodes où elle siège, sa commission permanente) pourrait désormais s’opposer au projet de l’exécutif local, en adoptant une délibération motivée à la majorité des trois cinquièmes des membres qui la composent. Elle aurait pu se prononcer en connaissance de cause, puisque le projet de loi organique prévoyait qu’elle soit préalablement éclairée par le rapporteur de sa commission compétente – laquelle aurait pu, par exemple, entendre le candidat proposé pour une nomination ou le président d’une entreprise, ou encore demander tout document d’information aux personnes morales auxquelles il est prévu d’accorder un soutien financier. L’assemblée de la Polynésie française aurait toutefois dû faire preuve de diligence pour exercer ce droit de veto : le texte du Gouvernement prévoyait qu’elle ne puisse le faire que dans un délai d’un mois à compter de la transmission du projet de décision par le président de la Polynésie française, délai que ce dernier pouvait réduire à quinze jours en déclarant l’urgence.
Le texte proposé par le Sénat prévoit que les décisions, transmises à l’assemblée polynésienne à l’état de projet, deviennent exécutoires après un simple avis de sa commission de contrôle budgétaire et financier – avis réputé rendu vingt jours (ou dix jours si le président de la Polynésie française déclare l’urgence) après la transmission du projet. En outre, un débat ne pourrait être organisé à l’assemblée polynésienne :
–– dans le cas d’un projet de nomination (nouvel article 157-3 du statut), que si le cinquième de ses membres le demandent ;
–– dans le cas d’un projet de soutien financier ou d’opération immobilière (nouvel article 157-2 du statut), que si la commission de contrôle budgétaire et financier, estimant que le projet expose la COM à une grave augmentation de sa charge ou de ses risques financiers, a décidé de saisir pour avis la chambre territoriale des comptes. Le débat ne serait alors organisé qu’après réception de cet avis, qui devrait être rendu dans un délai d’un mois.
Afin de ne pas affaiblir le contrôle que l’assemblée polynésienne pourra exercer sur les activités économiques et financières de l’exécutif local, il vous sera proposé par amendement :
–– de confier la saisine éventuelle de la chambre territoriale des comptes au président de l’assemblée polynésienne lorsqu’il estime, instruit par l’avis de la commission, qu’un projet risque d’emporter pour la COM les graves conséquences précédemment évoquées ;
–– de subordonner le caractère exécutoire des projets transmis à l’assemblée polynésienne à l’absence de délibération motivée de celle-ci s’y opposant, à la majorité des deux tiers de ses membres – ce seuil, supérieur à celui que prévoyait la version initiale de l’article, permettrait de limiter l’hypothèse d’un veto aux cas les plus extrêmes. En outre, pour éviter toute paralysie institutionnelle, il sera prévu que le vote sur cette approbation doit intervenir dans un délai d’un mois (ou de quinze jours si le président de la Polynésie française a déclaré l’urgence) à compter de la transmission du projet, ce qui vous ramènera sur ce point au texte initial du Gouvernement.
Ces modifications permettront de recentrer cette commission sur l’instruction des dossiers soumis à l’assemblée polynésienne et d’éviter qu’elle ne devienne, avec des prérogatives étendues au détriment de l’assemblée plénière, un nouvel instrument de déstabilisation de l’exécutif local.
Il vous sera également proposé par amendement d’étendre le contrôle de l’assemblée polynésienne à la nomination des représentants de la Polynésie française au sein des conseils d’administration et des conseils de surveillance des sociétés d’économie mixte (SEM).
Ainsi corrigé, ce mécanisme permettra d’écarter plus facilement toute crainte infondée de favoritisme dans ces décisions sensibles prises par l’exécutif local. Ce rééquilibrage des pouvoirs entre l’exécutif et l’assemblée délibérante de la COM est salutaire, car les pouvoirs de contrôle de cette dernière ont trop souvent été diminués ou négligés, alors que leur exercice effectif aurait sans doute pu limiter les dérives constatées, notamment en matière budgétaire – la Cour des comptes souligne ainsi, dans le rapport précité, que « des pouvoirs importants ont été exercés par le président de la Polynésie française ou par le conseil des ministres, sans contrôle de l’assemblée délibérante » de la COM.
Après avoir adopté un amendement du rapporteur supprimant un précision inutile (amendement n° 38), la Commission a adopté un amendement du même auteur simplifiant la procédure de contrôle des projets de soutien financier ou d’opération immobilière soumis à l’assemblée polynésienne par le président de la Polynésie française et rétablissant, dans le même temps, la possibilité pour cette assemblée de s’opposer à certains projets de l’exécutif, à la majorité des deux tiers des représentants (amendement n° 39).
La Commission a ensuite adopté un amendement du rapporteur procédant à des modifications similaires de la procédure et prévoyant également une majorité des deux tiers des représentants de l’assemblée de la Polynésie française pour s’opposer à la nomination des directeurs d’établissements publics de la Polynésie française, du directeur de la Caisse de prévoyance sociale et des représentants de la Polynésie française aux conseils d’administration et conseils de surveillance des sociétés d’économie mixte (SEM) (amendement n° 40).
La Commission a adopté l’article 10 ainsi modifié.
Article 11
(art. 74 à 76, 111 et 112 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant
statut d’autonomie de la Polynésie française)
Sanction de l’inéligibilité des membres du gouvernement polynésien – Incompatibilités applicables aux membres du gouvernement polynésien et aux représentants à l’assemblée de la Polynésie française
Cet article vise à modifier les articles 74 à 76, 11 et 112 du statut de la Polynésie française, afin, d’une part, d’étendre les sanctions applicables en cas d’inéligibilité d’un membre de l’exécutif local et, d’autre part, de renforcer le régime des incompatibilités applicables aux membres de l’exécutif comme de l’assemblée délibérante de la COM.
Le paragraphe I de cet article a pour objet de modifier ponctuellement l’article 74 du statut polynésien, afin de prévoir la sanction de tous les cas d’inéligibilité du président de la Polynésie française ou d’un membre de son gouvernement. Cette sanction consiste en une démission d’office prononcée par le représentant de l’État. Elle s’appliquera désormais non seulement à l’inéligibilité dont la cause est survenue pendant le mandat, mais aussi à celle dont la cause est antérieure au mandat, bien qu’elle ne soit apparue après l’expiration du délai de trente jours dont dispose l’intéressé pour adresser sa déclaration d’activités au représentant de l’État (voir paragraphes II et V).
Votre rapporteur approuve la volonté de mieux sanctionner ces inéligibilités, mais estime que le dispositif proposé n’est pas le plus adapté, car il est complexe et lacunaire. En effet, il renvoie, pour des cas d’inéligibilité, à des dispositions qui concernent les incompatibilités, ce qui n’est guère logique et, surtout, ne permettrait pas de sanctionner l’inéligibilité d’un membre de l’exécutif local dont la cause serait antérieure au début de son mandat et aurait été révélée avant l’expiration du délai de trente jours à compter de son entrée en fonction. Il vous sera donc proposé un amendement visant, plus simplement, à supprimer la restriction, figurant actuellement à l’article 74 du statut de la COM, selon laquelle ne peut être sanctionnée que l’inéligibilité du membre de l’exécutif local dont la cause est « survenue au cours de son mandat ».
La Commission a adopté un amendement de clarification du rapporteur (amendement n° 41).
Le paragraphe II de cet article supprime, à l’article 75 du statut de la Polynésie française, le renvoi aux articles de droit commun (articles L.O. 143, L.O. 145, L.O. 146 et L.O. 146-1 du code électoral, relatifs au régime d’incompatibilité des députés) qui régissent actuellement certaines des incompatibilités applicables aux membres de l’exécutif de la COM. Il ne s’agit ici que d’une coordination, car les paragraphes III et IV de cet article du projet de loi organique transposent le contenu de ces dispositions dans les articles 76 et 111 du statut de la Polynésie française.
Il convient de rappeler qu’outre ces incompatibilités, les membres de l’exécutif de la COM sont soumis, en vertu de l’article 75 du statut, aux règles d’incompatibilité applicables aux membres de son assemblée délibérante (voir paragraphe IV). Cet alignement ne sera pas modifié, mais s’accompagnera d’une précision supplémentaire, pour tenir compte de l’institution, pour les représentants à l’assemblée de la Polynésie française, d’une déclaration d’activités transmise au représentant de l’État dans les trente jours suivant leur entrée en fonction (voir paragraphe V). Ainsi, il sera désormais précisé que le délai de trente jours précité s’ouvrira, pour les membres de l’exécutif local, à compter de leur nomination (ou, s’agissant du président de la Polynésie française, de son élection à cette fonction).
Le Sénat a adopté, à l’initiative du rapporteur de sa commission des Lois, M. Christian Cointat, un amendement prévoyant que, par analogie avec la procédure applicable aux représentants à l’assemblée polynésienne, le membre de l’exécutif local qui aura violé l’interdiction de participer au conseil d’administration ou de surveillance des établissements, sociétés et entreprises financières, immobilières ou dépendant des commandes, avantages ou soutiens financiers de la COM (voir ci-après), pourra être immédiatement démis d’office de ses fonctions par le Conseil d’État, saisi par un autre membre de l’assemblée ou par le représentant de l’État. Compte tenu de la gravité de ces faits, votre rapporteur estime opportun de recourir à cette procédure particulière, qui concilie rapidité et sécurité juridique.
Le paragraphe III de cet article complète, à droit constant, l’article 76 du statut de la Polynésie française en transposant, sous réserve d’une réorganisation interne et de modifications purement rédactionnelles, le contenu de l’article L.O. 146 du code électoral, qui est jusqu’à présent applicable localement en vertu de l’article 75 du statut.
L’exercice de fonctions dans l’exécutif polynésien demeurera donc incompatible avec celui d’activités de direction ou de conseil dans les entreprises, sociétés ou établissements ayant principalement une activité financière ou immobilière, ou encore dans celles qui dépendent des commandes, avantages ou soutiens financiers de la COM ou de ses établissements publics. Il restera également interdit aux membres de cet exécutif local de participer au conseil d’administration ou au conseil de surveillance de ces mêmes personnes morales (71).
À l’initiative de sa commission des Lois, le Sénat a complété ce régime des incompatibilités applicable aux membres de l’exécutif local, en précisant qu’il leur sera interdit de « prendre une part active » à tout acte qui concerne une affaire les intéressant directement, ou comme mandataire. Votre rapporteur approuve cette extension, directement inspirée d’une disposition que le projet de loi organique entendait réserver aux seuls représentants à l’assemblée de la Polynésie française. Elle permettra en effet d’écarter plus aisément les conflits d’intérêt au sein de l’exécutif polynésien, ce qui ne peut que contribuer à une gestion plus morale et plus efficace des deniers publics.
Dans le même esprit de rigueur et de transparence accrues, votre rapporteur vous proposera, par analogie avec le régime des incompatibilités applicable aux représentants à l’assemblée de la Polynésie française (voir ci-après), d’interdire aux membres de l’exécutif polynésien de faire figurer, ou de laisser figurer, leur nom suivi de l’indication de leur qualité dans toute publicité concernant une entreprise financière, industrielle ou commerciale.
Après avoir adopté un amendement de précision (amendement n° 42) et un amendement rédactionnel (amendement n° 43) du rapporteur, la Commission a adopté un amendement du même auteur soumettant explicitement les membres de l’exécutif polynésien à la même interdiction d’utilisation de leur qualité que les représentants à l’assemblée de la Polynésie française en matière publicitaire (amendement n° 44).
Le paragraphe IV de cet article modifie l’article 111 du statut polynésien pour compléter la liste des incompatibilités applicables aux représentants à l’assemblée de la Polynésie française, afin de mieux prévenir d’éventuels conflits d’intérêt et de favoriser ainsi un contrôle plus efficace des activités économiques et financières de la COM.
Le projet de loi organique maintient les incompatibilités déjà mentionnées au paragraphe I de l’article 111 du statut. Celles-ci concernent :
–– l’appartenance à l’exécutif ou au conseil économique, social et culturel de la COM, mais aussi la participation à l’exécutif ou à l’assemblée délibérante des départements et régions ou de leurs équivalents ultramarins, corse ou parisien ;
–– l’exercice des fonctions de militaire ou de magistrat de l’ordre judiciaire ou administratif, comme de toute fonction publique non élective ;
–– la direction ou la présidence d’un établissement public, si ces fonctions sont rémunérées.
En revanche, de nouvelles incompatibilités seront instituées :
–– les incompatibilités existant actuellement entre la participation à l’exécutif local et l’exercice de fonctions de direction dans les entreprises, sociétés ou établissements dépendant, directement ou en tant que filiales, des commandes, avantages ou soutiens financiers de la COM ou de ses établissements publics, seront étendues aux membres de son assemblée délibérante. Ces incompatibilités seront, en outre, rendues applicables à la direction de fait de ces personnes morales, y compris « par personne interposée ». À l’inverse, les représentants à l’assemblée de la Polynésie française pourront continuer à exercer des fonctions de direction dans des sociétés immobilières ou financières : leur régime d’incompatibilité restera, dans ce domaine, plus souple que celui des membres de l’exécutif local, ce qui peut être justifié par le fait que ces derniers sont plus directement impliqués dans la gestion des finances et du patrimoine de la COM. Les membres de l’assemblée polynésienne pourront aussi exercer des fonctions non rémunérées pour représenter la COM dans des organismes d’intérêt local à but non lucratif, car ce type d’activité ne présente aucun danger financier ;
–– le régime actuel des incompatibilités de l’exécutif local, directement inspiré de celui des députés, leur sera également étendu s’agissant des fonctions de direction des entreprises et établissements publics nationaux, de conseil auprès de ceux-ci (article L.O. 145 du code électoral), des fonctions de conseil nouvellement exercées sauf s’il s’agit d’une profession libérale réglementée (article L.O. 146-1 du même code) et des fonctions conférées et rémunérées par un État étranger ou une organisation internationale (article L.O. 143 du même code) ;
–– il leur sera impossible d’exercer des fonctions dirigeantes dans les sociétés d’économie mixte (SEM) créées par la COM, ainsi que dans les sociétés au capital desquelles elle participe dans un but d’intérêt général – sauf s’il s’agit de fonctions administratives non rémunérées dans des SEM d’équipement local, ou dans des sociétés dont l’objet est exclusivement social ;
–– par analogie avec le régime d’incompatibilité des membres de l’exécutif local et avec celui des députés (article L.O. 147 du code électoral), il sera interdit aux représentants à l’assemblée de la Polynésie française de devenir, pendant leur mandat, membre du conseil d’administration ou du conseil de surveillance de l’un des établissements, sociétés ou entreprises précités ;
–– il leur sera également interdit de faire état de leur nom et de leur mandat dans une publicité au profit d’une entreprise financière, industrielle ou commerciale, comme cela est interdit aux députés par l’article L.O. 150 du code électoral. En effet, non seulement un tel comportement pourrait générer des conflits d’intérêt nuisant à la qualité du contrôle exercé par l’assemblée polynésienne sur l’octroi par la COM de soutiens financiers à certaines sociétés, mais en outre il affaiblirait la dignité des élus et la crédibilité des institutions de la Polynésie française. Il convient également de noter que, si elles ne sont pas transposées dans le statut polynésien, les sanctions pénales prévues par l’article L.O. 150 du code électoral en cas de violation de cette interdiction seront naturellement applicables en Polynésie française, la matière pénale y étant, d’une manière générale, de plein droit applicable.
–– enfin, l’exercice de la profession d’avocat sera soumis à un strict encadrement, largement inspiré des interdictions prévues pour les députés à l’article L.O. 149 du code électoral. Il vous sera proposé par amendement de rapprocher davantage la rédaction proposée de celle du code électoral, car il serait excessif d’interdire tout acte professionnel aux avocats élus à l’assemblée polynésienne.
Le Sénat a, en revanche, adopté un amendement de sa commission des Lois supprimant l’interdiction faite aux membres de l’assemblée polynésienne de participer aux actes qui concernent une affaire à laquelle ils sont personnellement intéressés. Certes, on peut comprendre le raisonnement selon lequel cette interdiction est plus importante pour les membres de l’exécutif local, compte tenu de leur implication directe dans la gestion de la COM. Toutefois, votre rapporteur estime préférable, au nom de la rigueur et de la transparence, de la maintenir également pour les représentants à l’assemblée de la Polynésie française, qui sont chargés de contrôler les décisions de l’exécutif dans ce domaine. Il vous sera donc proposé un amendement visant à rétablir cette disposition.
La Commission a adopté un amendement de coordination (amendement n° 45) ainsi qu’un amendement de précision (amendement n° 46) du rapporteur.
La Commission a adopté un amendement du rapporteur visant à rapprocher le régime d’interdiction applicable aux avocats siégeant à l’assemblée de la Polynésie française du régime d’interdiction applicable aux avocats devenus députés (amendement n° 47).
Elle a ensuite adopté un amendement du même auteur rétablissant une disposition du projet initial qui interdit à tout représentant à l’assemblée de la Polynésie française de prendre une part active aux actes relatifs à une affaire à laquelle il est intéressé (amendement n° 48).
Le paragraphe V de cet article a pour objet de modifier l’article 112 du statut polynésien, afin de préciser, clarifier et compléter la procédure permettant de contrôler et de sanctionner le respect des règles d’incompatibilité applicables aux représentants à l’assemblée de la Polynésie française.
Ceux-ci disposent actuellement d’un mois, à compter de la date à laquelle leur élection est devenue définitive, pour mettre fin à une situation d’incompatibilité, faute de quoi ils sont démis de leurs fonctions par le représentant de l’État – comme en cas d’inéligibilité.
Il est proposé de substituer à ce système une procédure inspirée de celle que prévoit l’article L.O. 151 du code électoral pour les députés.
En conséquence, la démission d’office du représentant ne sera plus déclarée par le représentant de l’État mais par le Conseil d’État lui-même, statuant au contentieux et saisi soit par le haut-commissaire de la République, soit par un autre membre de l’assemblée polynésienne. Cette procédure a, certes, l’inconvénient de faire peser directement la charge sur la juridiction administrative, mais elle est plus favorable à la sécurité juridique, car elle permettra d’éviter tout contentieux sur la légalité de la décision préfectorale.
Surtout, les représentants à l’assemblée de la Polynésie française seront désormais tenus de déclarer leurs activités professionnelles ou d’intérêt général au représentant de l’État dans les trente jours suivant leur entrée en fonction définitive, sauf à être immédiatement démis d’office de leurs fonctions par le Conseil d’État (saisi par le haut-commissaire de la République ou par un autre membre de l’assemblée polynésienne) – démission d’office alors notifiée à l’intéressé, au représentant de l’État et au président de l’assemblée de la Polynésie française. Cette formalité permettra au représentant de l’État de s’assurer de l’absence d’incompatibilité, le Conseil d’État pouvant, en cas de doute à ce sujet, être saisi par celui-ci ou par un autre membre de l’assemblée polynésienne. Enfin, la déclaration et ses éventuelles mises à jour seront publiées au Journal officiel de la Polynésie française, alors même que l’article L.O. 150 du code électoral ne prévoit pas que les déclarations des députés soient publiées au Journal officiel de la République française.
Par dérogation à cette procédure, qui laisse toujours au représentant concerné un délai d’un mois pour faire cesser l’incompatibilité constatée, il est prévu que la violation des interdictions relatives à l’exercice de la profession d’avocat et aux pratiques publicitaires conduit le Conseil d’État, saisi par le représentant de l’État ou un autre membre de l’assemblée polynésienne, à démettre immédiatement de ses fonctions le représentant mis en cause.
Votre rapporteur estime que cette nouvelle procédure, dont les modalités d’application sont renvoyé à un décret en Conseil d’État, est tout à fait favorable au renforcement de la transparence de la vie politique polynésienne, conformément à l’objet du projet de loi organique.
Il vous sera proposé de revenir sur une coordination effectuée par le Sénat dans la rédaction proposée pour le paragraphe III de l’article 112, car celle-ci découlait de la suppression de l’interdiction faite aux membres de l’assemblée polynésienne de participer aux actes qui concernent une affaire à laquelle ils sont personnellement intéressés (voir paragraphe IV).
La Commission a adopté un amendement de précision et de coordination du rapporteur (amendement n° 49) et l’article 11 ainsi modifié.
Article 11 bis
(art. 119 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie
de la Polynésie française)
Conditions de fixation des périodes de session ordinaire de l’assemblée
de la Polynésie française
Cet article, introduit dans le projet de loi organique à la suite de l’adoption au Sénat d’un amendement déposé par M. Gaston Flosse, tend à modifier le premier alinéa de l’article 119 du statut de la Polynésie française, afin de sécuriser les conditions dans lesquelles son assemblée délibérante fixe ses périodes de session ordinaire.
La loi organique du 27 février 2004 renvoie actuellement à une simple délibération de l’assemblée polynésienne, prise au début du mandat de ses membres, la fixation des dates d’ouverture et des durées des deux sessions ordinaires qu’elle doit organiser chaque année. Il est proposé de procéder désormais à cette fixation dans le règlement intérieur de l’assemblée polynésienne, ce qui permettra de saisir directement le Conseil d’État des contestations dirigées contre ces décisions. Le choix de ce « support » permettra donc de dénouer plus rapidement les contentieux qui s’attachent à ces décisions politiquement stratégiques et, ainsi, d’en renforcer la sécurité juridique.
La Commission a adopté l’article 11 bis sans modification.
Article 11 ter
(art. 123 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie
de la Polynésie française)
Modalités d’adoption du règlement intérieur de l’assemblée
de la Polynésie française
Cet article, lui aussi inséré dans le projet de loi organique du fait de l’adoption au Sénat d’un amendement présenté par M. Gaston Flosse, a pour objet d’introduire dans l’article 123 du statut de la Polynésie française une phrase supplémentaire, précisant que le règlement intérieur de son assemblée délibérante doit être adopté à la majorité absolue des membres la composant.
Il convient de rappeler que ce règlement intérieur revêt une importance particulière, puisqu’il fixe toutes les modalités de fonctionnement de l’assemblée polynésienne non prévues par le statut lui-même, telles que les conditions dans lesquelles elle examine les « lois du pays ». Afin de tenir compte de ce rôle politique éminent, il n’est pas absurde de prévoir une condition de majorité renforcée pour l’adoption de cet acte, ce qui lui conférera une solennité comparable à celle des « lois du pays » – l’adoption de celles-ci étant déjà soumise à cette condition de majorité renforcée.
La Commission a adopté l’article 11 ter sans modification.
Article 11 quater
(art. 126 et 195 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française)
Conditions matérielles d’exercice de leurs mandats par les représentants à l’assemblée de la Polynésie française
Cet article, introduit dans le projet de loi organique par le Sénat, à l’initiative du rapporteur de sa commission des Lois, M. Christian Cointat, vise à clarifier les règles régissant les conditions matérielles qui permettent aux membres de l’assemblée polynésienne d’exercer leurs mandats.
Pour ce faire, son paragraphe I propose de modifier ponctuellement l’article 126 du statut de la COM, afin de renvoyer à l’assemblée polynésienne le soin de fixer elle-même les garanties accordées à ses membres pour l’exercice de leurs mandats.
Il convient de rappeler que le troisième alinéa de l’article 126 du statut polynésien ne lui donne actuellement compétence que pour fixer les règles qui leur sont applicables en matière de frais de transport, de mission et de représentation, ainsi qu’en matière de protection sociale. Les autres garanties, relatives aux autorisations d’absence, au crédit d’heures, à l’exercice d’une activité professionnelle, à la formation et à la fin de mandat, sont actuellement déterminées par le droit commun, applicable en Polynésie française en vertu d’une loi du 3 février 1992 (72).
Dans un souci de simplicité, il est proposé de donner compétence à l’assemblée polynésienne pour arrêter elle-même l’ensemble de ces garanties. Toutefois, ces règles devront être « analogues » à celles que prévoit, pour ces garanties, le droit commun applicable aux autres collectivités territoriales de la République, selon une rédaction directement inspirée des statuts de Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon (73) issus de la loi organique n° 2007-223 du 21 février 2007 portant DSIOM (74).
Le paragraphe II de cet article propose, par coordination, d’autoriser l’assemblée polynésienne à modifier les règles de droit commun qui, en vertu de la loi précitée du 3 février 1992, fixent les garanties dont bénéficient actuellement ses membres en matière de droit à la formation ou d’exercice d’une activité professionnelle.
La Commission a adopté un amendement de précision et de coordination du rapporteur (amendement n° 50), puis l’article 11 quater ainsi modifié.
Article 12
(art. 128 et 143 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française)
Conditions d’établissement et de transmission du compte rendu des séances de l’assemblée de la Polynésie française
Cet article vise à compléter les articles 128 et 143 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française, afin de soumettre à un délai l’établissement du compte rendu des séances de l’assemblée polynésienne et d’imposer sa transmission au représentant de l’État dans la COM.
Le paragraphe I complète l’article 128 de l’actuel statut de la Polynésie française pour préciser que le compte rendu intégral des séances de l’assemblée de la Polynésie française, publié au Journal officiel de la Polynésie française, doit être « établi » dans un délai de dix jours à compter de la clôture de la séance concernée. L’instauration d’un délai pour la confection de ce procès-verbal constitue assurément un progrès pour la transparence de la démocratie locale, car il s’agit d’un instrument précieux pour l’information des citoyens.
Votre rapporteur s’interroge en revanche sur la précision juridique de la référence à l’« établissement » du compte rendu : pour que le respect du délai puisse être sanctionné, il faut qu’il s’applique à un acte déterminé. Il serait donc plus clair de faire référence à la publication du compte rendu intégral des débats, d’autant que l’objet de cette disposition est de favoriser la transparence, en garantissant à la population polynésienne qu’elle pourra prendre connaissance des travaux de l’assemblée territoriale dans un délai raisonnable.
Par ailleurs, le délai de dix jours proposé apparaît excessivement long. Certes, l’avis rendu le 4 octobre 2007 par l’assemblée de la Polynésie française sur l’avant-projet de loi organique souligne la nécessité de prévoir un délai suffisamment long pour permettre la traduction des interventions faites en langue tahitienne. Toutefois, une telle considération n’est pas recevable, car seul le français doit être utilisé dans les débats à l’assemblée de la Polynésie française, conformément à l’article 57 du statut, qui rappelle que « le français est la langue officielle de la Polynésie française » (75) et que « son usage s’impose aux personnes morales de droit public ». La violation de cette obligation a d’ailleurs amené le Conseil d’État à annuler, par une décision du 29 mars 2006, une disposition du règlement intérieur de l’assemblée polynésienne tendant à autoriser l’usage de langues locales dans les débats lors des séances de l’assemblée délibérante de la COM (76). En outre, il ne serait pas cohérent de prévoir un délai de dix jours pour établir un compte rendu qui doit, en vertu de l’article 143 du statut (voir infra), être transmis au plus tard huit jours après la séance.
Enfin, il pourrait être utile, pour favoriser la transparence et l’accès des citoyens à ces informations politiques essentielles, ne serait-ce que pour la bonne compréhension des délibérations adoptées par l’assemblée polynésienne, de prévoir que ces comptes rendus doivent également être mis en ligne sur Internet.
Votre rapporteur vous proposera donc par amendement de prévoir que le compte rendu intégral doit, au plus tard huit jours après la séance concernée, être publié au Journal officiel de la Polynésie française et rendu accessible au public sur support numérique.
Par ailleurs, le Sénat a adopté un amendement présenté par le rapporteur de sa commission des Lois, M. Christian Cointat, visant à insérer dans l’article 128 du statut polynésien un nouvel alinéa, qui permettrait aux orateurs de déroger à l’obligation de s’exprimer en français lors des séances de l’assemblée polynésienne, à la seule condition que leurs interventions fassent l’objet d’une interprétation simultanée en français.
Votre rapporteur estime qu’une telle disposition serait contraire à l’article 2 de la Constitution en vertu duquel « la langue de la République est le français », d’autant que le Conseil constitutionnel s’est fondé notamment sur cet article pour rappeler, dans une décision du 15 juin 1999 (77), que « l’usage du français s’impose aux personnes morales de droit public et aux personnes de droit privé dans l’exercice d’une mission de service public ». En jugeant que « l’article 2 de la Constitution n’interdit pas l’utilisation de traductions », il ne visait que la traduction, dans une autre langue (en l’occurrence, une langue régionale ou minoritaire), d’un texte écrit ou prononcé en langue française. Surtout, le Conseil Constitutionnel avait déjà procédé, à la même interprétation de l’article 2 de la Constitution le 9 avril 1996 (78), dans le cas particulier de la Polynésie française, à propos de la mention dans le statut polynésien du français comme « langue officielle ».
Conscient du risque de censure constitutionnelle, le Gouvernement n’a d’ailleurs émis au Sénat qu’un avis de « sagesse » sur cet amendement, indépendamment des considérations politiques qu’il peut inspirer.
Dans l’attente du dépôt d’un éventuel amendement visant à concilier le respect de la Constitution et la recherche d’un assouplissement des règles linguistiques très attendu des élus polynésiens, il vous sera proposé d’assurer en priorité le respect de notre loi fondamentale, en supprimant le 1° introduit par le Sénat au paragraphe I de cet article. Il convient par ailleurs de rappeler qu’en l’état actuel du droit, il revient au président de l’assemblée de la Polynésie française de faire respecter l’obligation d’expression en français dans ses débats.
La Commission a examiné un amendement du rapporteur visant à supprimer les dispositions adoptées par le Sénat remettant en cause l’obligation faite aux orateurs de l’assemblée de la Polynésie française de s’exprimer en langue française, en s’interrogeant sur leur constitutionnalité. Son auteur a fait valoir que son initiative avait essentiellement un caractère conservatoire, dans l’attente d’une rédaction tentant de concilier l’objectif recherché par le Sénat avec les principes constitutionnels.
M. René Dosière a souhaité savoir quelle était la pratique en la matière et, notamment, si les interventions des élus de l’assemblée de la Polynésie française dans leur langue locale étaient nombreuses.
Le rapporteur a indiqué que, de manière récente, la tendance à l’expression en langue polynésienne se développait, ce qui pose des difficultés notamment pour le contrôle de légalité. Plusieurs délibérations prises sur le fondement de telles interventions ont ainsi été annulées par le juge administratif.
M. René Dosière a estimé que cette question portait sur un sujet sensible pour les polynésiens, dont la plupart s’expriment souvent mieux en langue locale qu’en français. Il a observé que ce problème était propre à la Polynésie française.
Partageant ce souci de prise en compte des sensibilités et spécificités culturelles locales dans les pratiques institutionnelles, le rapporteur a néanmoins souligné qu’il n’existe actuellement aucune réponse juridiquement incontestable compte tenu des impératifs fixés par la Constitution. Il a ajouté qu’il était personnellement sensible au rôle de la langue française dans l’unité nationale. Il s’est néanmoins déclaré ouvert à toute proposition d’évolution qui ne serait pas passible d’annulation par le Conseil constitutionnel.
M. Bruno Le Roux a jugé nécessaire de rechercher la possibilité pour les élus polynésiens de s’exprimer dans leur langue locale sans encourir une invalidation par le Conseil constitutionnel. Remarquant que, en Polynésie, certains documents électoraux sont d’ores et déjà distribués en langue polynésienne, il a appelé à une solution permettant de faire coïncider le droit avec les usages, dans le souci de manifester aux polynésiens le respect qui leur est dû.
Le rapporteur ayant rappelé que la réflexion était précisément engagée sur cette question, la Commission a alors adopté cet amendement (amendement n° 51).
Puis elle a adopté un amendement du rapporteur améliorant la publicité des séances de l’assemblée de la Polynésie française par une publication et une mise en ligne sous huitaine du compte-rendu intégral de ses débats (amendement n° 52).
Le paragraphe II de cet article ajoute, à l’article 143 du statut de la Polynésie française, l’obligation de transmettre, dans un délai de huit jours, le procès-verbal des séances de l’assemblée polynésienne au haut-commissaire de la République, alors que seul le président de cette assemblée bénéficie actuellement d’une telle obligation de transmission. L’ajout de cette nouvelle règle complétera très opportunément les outils permettant au représentant de l’État de mieux assurer le contrôle de la légalité des actes de la COM, car les débats à l’assemblée polynésienne éclairent les intentions de celle-ci lors de l’adoption de délibérations sur des actes parfois difficiles à interpréter sur le plan juridique.
Il serait toutefois souhaitable, pour éviter toute ambiguïté sur la nature exacte de cette obligation de transmission, de préciser qu’elle concerne bien le « compte rendu intégral » de chaque séance de l’assemblée, visé à l’article 128 du statut de la Polynésie française, plutôt que de mentionner les « procès-verbaux » de ces séances. Il vous sera donc proposé, lors de l’examen des projets en séance publique, de corriger par amendement cette imprécision, tout en ramenant le délai de transmission de ces comptes rendus à cinq jours à compter de la séance concernée, par coordination avec le raccourcissement de leur délai de publication.
La Commission a adopté l’article 12 ainsi modifié.
Article 13
(art. 131 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie
de la Polynésie française)
Questions adressées aux membres du gouvernement polynésien par les représentants à l’assemblée de la Polynésie française
Cet article a pour objet de modifier et compléter l’article 131 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française, afin de doubler le nombre de séances de questions orales et d’instituer des questions écrites adressées par les membres de l’assemblée de la Polynésie française aux ministres polynésiens.
Le 1° concerne les séances au cours desquelles les représentants à l’assemblée de la Polynésie adressent des questions orales aux membres du gouvernement polynésien, qui leur répondent aussitôt. Cette procédure, déjà mise en œuvre, s’avère particulièrement utile au bon fonctionnement des institutions polynésiennes, car elle permet à l’assemblée délibérante de la COM d’exercer un contrôle souple et dynamique sur l’activité de l’exécutif local.
Alors que l’actuel statut prévoit qu’au moins une séance mensuelle est prioritairement consacrée à cet échange, il est proposé de porter ce nombre minimal à deux séances par mois. Votre rapporteur approuve pleinement ce choix, de nature à conforter la transparence et la démocratie locale au profit de représentants qui sont l’expression directe du suffrage universel dans cette COM.
Le Sénat a opportunément adopté un amendement de sa commission des Lois corrigeant deux erreurs matérielles dans ce 1°.
Le 2° vise à ajouter officiellement à ces questions orales des questions écrites, également adressées par les représentants aux ministres polynésiens, conformément à une pratique déjà bien établie dans la COM. Le projet de loi organique précise que les ministres seraient « tenus d[e] répondre » à ces questions écrites, mais omet de fixer un délai, ce qui pourrait priver de portée concrète cette obligation. Votre rapporteur vous proposera donc un amendement précisant que la réponse du membre du gouvernement polynésien doit être adressée au plus tard un mois après que la question lui a été posée par le représentant à l’assemblée de la Polynésie française.
La Commission a adopté un amendement du rapporteur imposant aux ministres polynésiens de répondre aux questions écrites des représentants de l’assemblée de la Polynésie dans un délai d’un mois (amendement n° 53).
Puis, elle a adopté l’article 13 ainsi modifié.
Article 13 bis
(art. 140, 141 et 142 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française)
Extension du domaine des « lois du pays » - Modalités de désignation des rapporteurs à l’assemblée de la Polynésie française sur les projets et propositions de « lois du pays »
Cet article, issu d’un amendement déposé au Sénat par M. Christian Cointat, rapporteur de sa commission des Lois, tend à modifier les articles 140 à 142 du statut de la Polynésie française, afin d’étendre le domaine des lois du pays et de modifier les modalités de désignation des rapporteurs à l’assemblée polynésienne sur les projets et propositions de « lois du pays ».
Son paragraphe I a pour objet de donner une nouvelle rédaction à l’article 140 du statut polynésien, pour prévoir que l’assemblée de la Polynésie française peut adopter des « lois du pays » dans toute matière relevant du domaine de la loi.
Il convient de rappeler que ces « lois du pays » sont des actes à caractère réglementaire, que l’assemblée de la Polynésie peut actuellement adopter dans certaines matières relevant du domaine de la loi et sur lesquels le Conseil d’État exerce un contrôle juridictionnel spécifique. Ce contrôle juridictionnel, dont les modalités sont fixées à l’article 176 du statut polynésien, consiste pour le juge administratif, saisi par le représentant de l’État, certaines autorités de la COM ou une personne justifiant d’un intérêt à agir, à examiner la conformité de la « loi du pays » à la Constitution, aux principes généraux du droit, aux lois organiques et aux engagements internationaux de la France.
L’article 140 du statut procède actuellement à l’énumération limitative des matières dans lesquelles des « lois du pays » peuvent être adoptées, que ce soit au titre des compétences de la COM ou de la participation de celle-ci aux compétences étatiques. Ces matières concernent essentiellement le droit civil, commercial, fiscal ou social, ou encore le droit de l’urbanisme et de l’environnement.
Partant du constat que l’article 90 du statut autorise le gouvernement polynésien à fixer des règles applicables dans des matières qui, pour certaines, telles que l’enseignement, peuvent relever du domaine de la loi tel qu’il est défini par l’article 34 de la Constitution, le Sénat a jugé plus clair de prévoir que de tels actes, et plus généralement tous les actes de la COM relevant du domaine de la loi, devraient dorénavant prendre la forme de « lois du pays » soumises au contrôle juridictionnel précité.
Votre rapporteur tient à souligner que la portée potentielle de cette nouvelle disposition, telle qu’elle est actuellement rédigée, dépasse cette seule intention. En effet, en autorisant l’assemblée de la Polynésie française à adopter des « lois du pays » dans toutes les matières relevant du domaine de la loi, le champ de compétence de la COM serait implicitement étendu à la définition des règles applicables dans toutes ces matières. Or, en vertu du quatrième alinéa de l’article 74 de la Constitution, aucune COM ne peut recevoir de nouvelle compétence en matière de nationalité, de droit civique, de libertés et d’ordre publics, d’état et de capacité des personnes, d’organisation de la justice, de droit et de procédure pénale, de diplomatie et de défense, de monnaie, crédits et changes, ou encore de droit électoral.
Il vous sera donc proposé, pour éviter tout risque d’inconstitutionnalité, de donner une nouvelle rédaction à cette disposition. Son objet doit être, sans modifier le périmètre des compétences de la COM, tel qu’il résulte de l’article 13 du statut (complété par son article 31 s’agissant des compétences étatiques auxquelles la COM peut participer), de confier à l’assemblée polynésienne l’adoption, sous la forme de « lois du pays », de tous les actes réglementaires que les autorités de la COM sont, déjà aujourd’hui, autorisés à prendre dans certaines matières relevant du domaine de la loi. Cette disposition aura ainsi pour effet de transférer de l’exécutif local à l’assemblée délibérante la compétence réglementaire dans certaines matières législatives, telles que l’enseignement.
La Commission a adopté un amendement du rapporteur tendant à éviter toute modification de la liste des matières dans lesquelles la Polynésie française peut élaborer des actes relevant du domaine de la loi, afin de lever tout risque constitutionnel (amendement n° 54).
Le paragraphe II de cet article procède à une simple coordination à la première phrase du troisième alinéa de l’article 141 du statut polynésien. Ce dernier prévoit actuellement que le haut conseil de la Polynésie française est consulté sur les propositions de « lois du pays » avant que l’assemblée polynésienne ne procède à leur « première lecture ». Il est proposé d’aligner cette rédaction sur celle du second alinéa de l’article 163 du statut, qui précise que la consultation du haut conseil de la Polynésie française doit avoir lieu avant que ces « lois du pays » ne fassent l’objet d’une « inscription à l’ordre du jour » de l’assemblée de la Polynésie française.
Enfin, le paragraphe III de cet article tend à modifier le premier alinéa de l’article 142 du statut polynésien, lequel oblige actuellement l’assemblée de la Polynésie française à désigner parmi ses membres un rapporteur sur chaque projet ou proposition de « loi du pays ». Il est proposé de renvoyer au règlement intérieur de l’assemblée polynésienne le soin de fixer les conditions de désignation de ce rapporteur, tout en supprimant l’obligation qu’il soit désigné par cette assemblée parmi ses membres. M. Christian Cointat, rapporteur de la commission des Lois du Sénat, estime en effet qu’il pourrait être utile de permettre « la nomination des rapporteurs par la commission saisie au fond » (79).
Toutefois, la modification proposée aurait des conséquences bien plus importantes, puisqu’elle autoriserait l’assemblée polynésienne à adopter un règlement intérieur permettant, en particulier, la désignation d’un rapporteur n’ayant pas la qualité de représentant à l’assemblée de la Polynésie française. Or, une telle pratique serait contraire au fonctionnement normal d’une assemblée délibérante et pourrait ouvrir la voie à une dérive des institutions de la COM. Un amendement vous sera donc proposé pour rétablir l’obligation pour l’assemblée polynésienne (ou l’une de ses commissions) de désigner, sur ces projets ou propositions de « lois du pays », un rapporteur parmi ses membres, tout en renvoyant les modalités de désignation à son règlement intérieur.
La Commission a adopté un amendement du rapporteur visant à maintenir l’obligation, pour l’assemblée de la Polynésie française ou l’une de ses commissions compétentes, de nommer sur les lois du pays un rapporteur ayant lui-même la qualité de représentant à l’assemblée de la Polynésie française (amendement n° 55).
La Commission a alors adopté l’article 13 bis ainsi modifié.
Article 13 ter
(art. 151 et 152 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française)
Attributions et fonctionnement du Conseil économique, social et culturel
Cet article, inséré dans le projet de loi organique à la suite de l’adoption par le Sénat d’un amendement de sa commission des Lois, vise à aménager les conditions selon lesquelles le Conseil économique, social et culturel (CESC) de la Polynésie française exerce certaines de ses attributions consultatives et assure la continuité de son fonctionnement.
Le paragraphe I de cet article concerne l’exercice de ses attributions consultatives. L’article 151 du statut polynésien prévoit actuellement que le CESC exerce deux types de compétences consultatives :
–– une compétence obligatoire sur les projets ou propositions de « lois du pays » qui concernent les questions économiques et sociales, qui sont au cœur des missions du CESC ;
–– une compétence facultative sur les autres projets ou propositions de « lois du pays », sur tout projet ou proposition de délibération ou sur toute question économique, sociale ou culturelle. Un avis n’est alors demandé au CESC que si le gouvernement polynésien ou l’assemblée de la Polynésie française ont décidé de le consulter.
Dans tous les cas, le CESC est réputé avoir rendu son avis au terme d’un délai d’un mois à compter de sa saisine (ou 15 jours si l’autorité qui l’a saisi a fait valoir l’urgence).
Afin de permettre une meilleure prise en compte des avis du CESC par l’assemblée polynésienne, celui-ci sera désormais autorisé à désigner l’un de ses membres pour exposer l’avis du CESC concernant les projets ou propositions de « lois du pays » sur lesquels il a été consulté. Il convient de souligner qu’il appartiendra à l’assemblée polynésienne de décider de procéder à cette audition, mais que ce mécanisme aurait l’intérêt de permettre une exposition plus rapide, souple et vivante, de l’avis du CESC, alors que la production d’un avis écrit dans les délais qui lui sont impartis peut être plus difficile.
Le paragraphe II de cet article tend à préciser, à l’article 152 du statut polynésien, que le président du CESC, actuellement chargé d’ordonner son budget et de gérer le personnel affecté à ses services, doit également assurer « l’expédition des affaires courantes » pendant les périodes de renouvellement de cette assemblée consultative. Ce complément est opportun pour donner un fondement légal aux actes pris par un président « sortant », dans l’attente de l’élection de son successeur, afin d’assurer l’indispensable continuité de la gestion du CESC.
La Commission a adopté un amendement de précision du rapporteur (amendement n° 56), puis l’article 13 ter ainsi modifié.
Article 14
(art. 159 et section 3 [nouvelle] du chapitre V du titre IV de la loi organique n° 2004-192
du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française)
Consultation des électeurs de la Polynésie française
Cet article corrige une erreur matérielle concernant l’établissement de la liste des électeurs autorisés à participer à un référendum local en Polynésie française, d’une part, et étend à cette COM la possibilité de procéder à des consultations des électeurs, d’autre part.
Le paragraphe I tend à réparer une erreur matérielle au paragraphe IX de l’article 159 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 204 portant statut d’autonomie de la Polynésie française, qui précise que le référendum local n’est ouvert qu’aux Français inscrits sur les listes électorales de la Polynésie française. À cet effet, la disposition renvoie actuellement aux articles L. 30 à L. 40 du code électoral. Or, ceux-ci ne concernent que l’inscription sur les listes électorales en dehors des périodes de révision de ces dernières, ainsi que le contrôle des inscriptions sur lesdites listes. Le législateur aurait dû également viser, en 2004, les dispositions du code électoral qui concernent les conditions d’inscription sur une liste électorale, ainsi que les modalités d’établissement et de révision des listes électorales. Il est donc logiquement proposé de renvoyer aux dispositions des sections I à IV du chapitre II du titre I du livre premier (articles L. 1er à L. 40) du code électoral, à l’exception de ses articles L. 15 et L. 15-1, qui sont sans objet dans le cas polynésien (80).
Le paragraphe II de cet article a pour objet de permettre l’organisation de consultations des électeurs en Polynésie française, alors que les seuls mécanismes de démocratie directe autorisés au niveau local par l’actuel statut de la Polynésie française sont la pétition des électeurs et le référendum local (dont les régimes sont respectivement fixés par les articles 158 et 159 de la loi organique du 27 février 2004).
Le projet de loi organique aligne largement le régime proposé pour ces consultations des électeurs en Polynésie française sur les règles de droit commun, codifiées aux articles L. 1112-15 à L. 1112-22 du code général des collectivités territoriales. Ainsi, la demande d’organisation d’une telle consultation devra être formulée par au moins un dixième des électeurs inscrits, chacun d’entre eux ne pouvant signer qu’une seule demande de cette nature par année civile. Il convient de rappeler qu’à la différence du référendum local, la consultation des électeurs peut porter tant sur un projet de délibération que sur un projet d’acte et, surtout, n’oblige la collectivité ni à organiser la consultation demandée, ni à en suivre les résultats dans ses propres décisions.
Plusieurs adaptations de ce régime aux spécificités des institutions polynésiennes sont toutefois prévues :
–– la consultation des électeurs ne pourra concerner ni les avis rendus par la COM sur les projets législatifs qui lui sont soumis, ni les résolutions qu’elle peut adopter sur les projets d’actes communautaires qui la concernent ou pour suggérer des adaptations normatives au ministre chargé de l’outre-mer. Une disposition semblable (paragraphe I de l’article 159 de l’actuel statut), à laquelle il est renvoyé, avait été retenue en 2004 pour les référendums locaux organisés en Polynésie française. Dans les deux cas, le recours aux représentants des institutions de la COM a été jugé préférable à la démocratie directe, compte tenu de la sensibilité ou de la technicité de ces questions. Il doit être logiquement déduit de cette restriction du champ de la consultation des électeurs que ces derniers ne peuvent demander l’organisation d’une consultation sur les avis et résolutions visés au paragraphe I de l’article 159 du statut de la Polynésie française.
–– la plupart des règles spécifiques prévues en Polynésie française pour l’organisation des référendums locaux sont rendues applicables aux consultations des électeurs, qu’il s’agisse du déroulement de la campagne et du scrutin, de l’interdiction de procéder aux référendums le jour de certaines élections ou lorsque le fonctionnement de l’assemblée territoriale ou du gouvernement polynésien est empêché (81), ou encore de l’interdiction d’organiser plusieurs référendums sur un même objet dans un délai inférieur à un an.
Votre rapporteur se félicite du complément ainsi apporté aux instruments de démocratie directe dont disposait déjà la population polynésienne depuis 2004, les particularités des institutions de la COM étant, au surplus, correctement prises en compte. L’assemblée de la Polynésie française a d’ailleurs approuvé cet article dans son avis du 4 octobre 2007 sur l’avant-projet de loi organique.
Il vous sera seulement proposé de préciser par amendement que le représentant de l’État peut, lorsqu’il défère au tribunal administratif la délibération de l’assemblée territoriale tendant à organiser une consultation des électeurs, assortir son recours d’une demande de suspension, par analogie avec la règle de droit commun (codifiée au dernier alinéa de l’article L. 1112-17 du code général des collectivités territoriales). Il s’agit en effet d’une garantie importante pour éviter que le juge administratif ne se prononce sur l’illégalité d’une consultation qu’après la tenue de celle-ci – c’est-à-dire alors même qu’elle aurait déjà produit tous ses effets politiques.
La Commission a adopté un amendement du rapporteur visant à permettre au représentant de l’État, lorsqu’il défère au tribunal administratif une délibération de l’assemblée de la Polynésie française tendant à organiser une consultation des électeurs, d’assortir son recours d’une demande de suspension, par analogie avec la règle de droit commun (amendement n° 57).
Puis la Commission a adopté l’article 14 ainsi modifié.
Article 14 bis
(art. 164 et 165 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française)
Composition du haut conseil de la Polynésie française et
régime indemnitaire de ses membres
Cet article, qui résulte de l’adoption au Sénat d’un amendement de M. Gaston Flosse (sous-amendé par le rapporteur Christian Cointat) propose de donner une nouvelle rédaction à l’article 164 du statut polynésien et de compléter son article 165, afin de renforcer les moyens dont dispose le haut conseil de la Polynésie française. Il convient de rappeler que cet organe singulier a été créé par la loi du 27 février 2004 afin d’offrir une expertise juridique à l’exécutif local dans l’élaboration des projets d’actes de la COM et, en particulier pour ceux qui interviennent dans le domaine législatif et sont dénommés « lois du pays ».
Le paragraphe I de cet article propose d’abord de compléter la composition de cet organe. L’article 164 du statut de la Polynésie française prévoit actuellement qu’il comprend des personnes choisies en raison de leurs compétences juridiques, qui sont nommées pour une durée de six ans non renouvelable par arrêté du conseil des ministres polynésiens. Peuvent ainsi être désignés des magistrats de l’ordre judiciaire ou administratif n’ayant pas exercé leurs fonctions en Polynésie française depuis au moins deux ans, des professeurs de droit, des avocats, des fonctionnaires de catégorie A, ainsi que des personnes ayant déjà exercé dans le passé au moins l’une de ces fonctions.
Le texte adopté par le Sénat tend :
–– à compléter cette liste pour ouvrir le haut conseil de la Polynésie française aux maîtres de conférence des universités dans les disciplines juridiques, ce qui ne présente aucun inconvénient particulier dès lors que les intéressés disposent d’un niveau de connaissances juridiques suffisant ;
–– à autoriser le conseil des ministres polynésiens à renouveler les membres du haut conseil pour une seconde période de six ans, ce qui peut être utile pour conserver au sein du haut conseil des juristes expérimentés ;
–– à préciser que le haut conseil devra être présidé par un magistrat de l’ordre administratif (même s’il n’est plus en activité), ce « profil » étant le plus adapté à l’élaboration de normes le plus souvent relatives au droit public ;
–– à soumettre à l’avis de l’assemblée polynésienne (ou, en dehors des périodes de session, de sa commission permanente) le projet d’arrêté portant nomination des membres du haut conseil. Bien qu’il ne s’agisse que d’un simple avis et non d’un avis conforme, un tel contrôle de l’assemblée sur l’exécutif polynésien constitue un progrès en termes de démocratie locale et de transparence.
La Commission a adopté un amendement de précision du rapporteur (amendement n° 58), puis un amendement du même auteur tendant à prévenir d’éventuels conflits d’intérêt au sein du haut conseil de la Polynésie française, en interdisant son accès aux personnes qui participent déjà aux principales institutions politiques de la Polynésie française (amendement n° 59).
M. René Dosière a annoncé que le groupe SRC déposerait un amendement de suppression de l’article 14 bis, qui résulte de l’adoption, par le Sénat, d’un amendement déposé par le sénateur Gaston Flosse. Cet article bouleverse le fonctionnement du haut conseil et précise, en particulier, que sa présidence doit être occupée par un magistrat de l’ordre administratif, contrairement à la loi du 27 février 2004 qui offrait des possibilités plus importantes, et conduit à s’interroger sur les finalités précises de cette disposition.
M. Bruno Le Roux a ajouté que cette disposition aurait pour effet de priver les Polynésiens d’accéder à la présidence du haut conseil, puisque aucun d’entre eux ne remplit ces critères.
La Commission a ensuite adopté un amendement de précision du rapporteur (amendement n° 60).
Le paragraphe II de cet article prévoit que le changement de composition du haut conseil de la Polynésie française résultant de son paragraphe I sera, en tout état de cause, applicable six mois après l’élection du président de la Polynésie française par l’assemblée issue du prochain renouvellement anticipé de l’assemblée polynésienne.
Enfin, son paragraphe III a pour objet de compléter l’article 165 du statut de la Polynésie française, afin de renvoyer à un arrêté du conseil des ministres polynésiens la fixation du régime indemnitaire des membres du haut conseil précité, ainsi que le régime applicable aux fonctionnaires susceptibles d’y être nommés. Votre rapporteur tient à souligner que le juge administratif pourra être saisi de toute contestation de la légalité de cet acte, ce qui permettra de sanctionner la fixation éventuelle d’indemnités manifestement excessives.
Il vous sera en outre proposé de préciser que la détermination par cet arrêté du régime applicable aux fonctionnaires membres du haut conseil devra respecter les règles propres au statut de chaque corps de la fonction publique concerné. Une telle obligation de conformité permettra d’éviter toute ambiguïté juridique sur la position statutaire de ces agents, leurs modalités de rémunération, ou encore les obligations déontologiques qui leur demeurent applicables.
La Commission a adopté un amendement de précision du rapporteur (amendement n° 61), puis l’article 14 bis ainsi modifié.
Article 14 ter
(art. 170-1 [nouveau] de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française)
Approbation par l’assemblée polynésienne des conventions conclues
entre l’État et la Polynésie française
Cet article, qui provient de l’adoption par le Sénat d’un amendement de sa commission des Lois, tend à insérer dans le statut polynésien un nouvel article 170-1, qui prévoit que certaines conventions conclues entre l’État et la Polynésie française, ou entre cette dernière et des organismes ou établissements publics métropolitains, doivent être soumises à l’approbation de l’assemblée polynésienne. Les conventions visées sont celles qui concernent :
–– les modalités selon lesquelles des agents et services de l’État peuvent être mis à la disposition de la COM, ainsi que les modalités selon lesquelles des concours d’organismes ou d’établissements publics métropolitains peuvent être apportés aux services publics locaux (article 169 du statut) ;
–– la définition des obligations respectives de l’État et de la COM en matière d’enseignement secondaire (article 170 du statut).
Dans les deux cas, il paraît légitime et cohérent que l’assemblée de la Polynésie française, que l’article 102 du statut polynésien charge de délibérer sur les affaires de la COM, puisse, à ce titre, examiner des conventions qui sont déterminantes pour le bon fonctionnement de cette dernière.
La Commission a adopté l’article 14 ter sans modification.
Article 14 quater
(art. 174 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie
de la Polynésie française)
Consultation obligatoire du Conseil d’État sur les recours dirigés contre un nombre accru d’actes des institutions polynésiennes
Cet article, issu d’un amendement présenté au Sénat par M. Gaston Flosse, au sujet duquel le rapporteur comme le Gouvernement en avaient appelé à la « sagesse » des sénateurs, tend à compléter l’article 174 du statut polynésien pour étendre le champ de la consultation obligatoire du Conseil d’État sur les contentieux dont est saisi le tribunal administratif de Papeete.
Le statut de la Polynésie française prévoit actuellement que ce dernier est tenu de saisir le Conseil d’État de tout recours contestant la légalité d’un acte réglementaire du gouvernement polynésien ou d’une délibération de l’assemblée de la Polynésie française, dès lors qu’est soulevé un moyen sérieux tenant aux règles de répartition des compétences entre l’État, la COM ou les communes polynésiennes. Le Conseil d’État dispose alors d’un délai de trois mois pour rendre son avis, et le tribunal administratif d’un délai de deux mois supplémentaire pour se prononcer sur le fond du dossier. Le texte adopté par le Sénat étend cette procédure spécifique de consultation à tous les cas où le moyen sérieux soulevé par le requérant invoque une violation des dispositions du statut qui régissent les attributions et le fonctionnement de l’exécutif ou de l’assemblée délibérante de la COM – c’est-à-dire, en somme, de toute disposition institutionnelle du statut de la Polynésie française.
Le champ de ces consultations obligatoires serait ainsi considérablement étendu. Une telle extension paraît excessive, car elle conduirait, en pratique, à dessaisir le juge administratif de premier ressort de l’essentiel du contentieux administratif de la Polynésie française, à alourdir inutilement la charge du Conseil d’État et à allonger les délais de traitement de ces contentieux par les juridictions administratives. L’amélioration du fonctionnement du tribunal administratif de Papeete appelle peut-être des décisions administratives, mais il serait de fort mauvaise méthode de modifier substantiellement la loi organique et de bouleverser l’architecture des juridictions de l’ordre administratif pour des raisons aussi ponctuelles et conjoncturelles.
Il vous sera donc proposé un amendement tendant à restreindre le champ de ces consultations obligatoires aux seuls articles du statut qui présentent un caractère « stratégique » pour la stabilité des institutions polynésiennes.
La Commission a adopté un amendement du rapporteur n’étendant la consultation obligatoire du Conseil d’Etat qu’aux contentieux sur les actes réglementaires mettant en jeu les dispositions du statut relatives aux attributions des institutions polynésiennes, et non à leurs règles de fonctionnement (amendement n° 62).
La Commission a alors adopté l’article 14 quater ainsi modifié.
TITRE III
DISPOSITIONS RELATIVES AU CONTRÔLE JURIDICTIONNEL,
FINANCIER ET BUDGÉTAIRE
Le titre III du projet de loi organique regroupe des dispositions visant essentiellement à accroître la transparence de la procédure budgétaire et à renforcer les règles budgétaires et comptables applicables en Polynésie française, à y étendre le champ du contrôle de légalité, tout en facilitant son exercice, et à permettre à un contribuable ou un électeur d’exercer certains recours pour le compte de la COM. Ces changements devraient favoriser un meilleur contrôle de l’activité budgétaire de l’exécutif local et un meilleur respect du droit en Polynésie française.
Article 15
(art. 144, art. 144-1 et 144-2 [nouveaux], art. 145 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française)
Procédure budgétaire
Cet article vise à compléter les règles de procédure budgétaire prévues par l’actuel statut de la Polynésie française, afin de renforcer la transparence en instituant une obligation de sincérité budgétaire et un débat d’orientation budgétaire, d’une part, et d’aménager le régime d’entrée en vigueur et les délais de recours contentieux applicables aux « lois du pays » à caractère fiscal, d’autre part.
Le paragraphe I de cet article complète le premier alinéa du paragraphe I de l’article 144 du statut polynésien, pour préciser que les recettes et les dépenses du budget de la COM doivent avoir « été évaluées de façon sincère » lors du vote de celui-ci. Cette obligation de sincérité budgétaire, qui s’ajoute à la règle, déjà applicable localement, selon laquelle le budget local doit être voté en équilibre réel (lequel s’apprécie par section), permettra d’aligner sur ce point le régime budgétaire de la Polynésie française sur le droit commun des collectivités territoriales, tel qu’il résulte de l’article L. 1612-4 du code général des collectivités territoriales. Il convient de souligner que l’obligation de sincérité budgétaire concernera non seulement l’évaluation du solde global du budget, mais aussi celle de chaque recette et de chaque dépense. Il devrait en résulter une plus grande fiabilité des documents budgétaire et une meilleure anticipation des dépenses, qui ne peuvent que favoriser une transparence et une bonne gestion des deniers publics.
Le paragraphe II de cet article vise à étendre à la Polynésie française des dispositions applicables dans la plupart des collectivités territoriales de la République (82) s’agissant des modalités de discussion et d’examen du budget.
Il sera ainsi précisé, dans un nouvel article 144-1 du statut polynésien :
–– que l’assemblée délibérante de la COM débat des orientations budgétaires (qu’elles concernent le prochain exercice ou des engagements pluriannuels) dans les deux mois qui précèdent l’examen du budget, ce qui favorisera des échanges utiles à la préparation du budget et à l’anticipation des besoins financiers ;
–– que le président de la Polynésie française doit lui transmettre le projet de budget et les rapports dont il est assorti au moins douze jours avant le début de l’examen du budget en son sein, afin que chaque représentant puisse préparer la réunion et se forger son opinion personnelle ;
–– qu’il revient à cette assemblée délibérante d’adopter le budget primitif, le budget supplémentaire et les décisions les modifiant.
Il convient de rappeler que la représentation nationale a déjà décidé, dans la loi organique n° 2007-223 du 21 février 2007 portant DSIOM, de procéder à une semblable extension du droit commun à Mayotte, Saint-Pierre-et-Miquelon, Saint-Barthélemy et Saint-Martin (83), les deux dernières de ces quatre COM étant dotées de l’autonomie, comme la Polynésie française. Votre rapporteur estime que ces modifications et, en particulier, l’institution d’un débat d’orientation budgétaire, sont très opportunes car elles apportent de nouvelles garanties démocratiques à la population polynésienne, en éclairant mieux la discussion et le vote du budget par les représentants.
La Commission a adopté un amendement du rapporteur corrigeant une erreur matérielle (amendement n° 63).
À l’initiative de sa commission des Lois, le Sénat a complété ce paragraphe afin de créer dans le statut de la COM un nouvel article 144-2, prévoyant que son assemblée délibérante débat du rapport d’activité que devra lui remettre (84) chaque année, avant le 31 mai, la nouvelle « commission de contrôle budgétaire et financier » – dont la création résulte d’un amendement du Sénat à l’article 10 du projet de loi organique. Cet exercice devrait permettre aux principaux responsables politiques polynésiens de s’assurer que cette commission a, par ses décisions, réellement contribué au bon emploi des deniers publics dans la COM au cours de l’année précédente.
Pour ce faire et afin de renforcer la transparence de la vie politique comme des activités économiques et financières en Polynésie française, conformément à l’objet du projet de loi organique, votre rapporteur vous proposera par amendement de préciser que le compte rendu des débats et les décisions prises par la commission doivent figurer, de manière exhaustive, dans ce rapport et que ce dernier est publié au journal officiel de la Polynésie française. Ces garanties supplémentaires permettront à tous les citoyens de constater par eux-mêmes la rigueur et la justesse des décisions prises en matière budgétaire, économique et financière.
La Commission a adopté deux amendements du rapporteur visant à assurer une publicité suffisante aux travaux de la commission de contrôle budgétaire et financier de l’assemblée polynésienne (amendements n° 64 et 65).
Le paragraphe III de cet article propose de donner une nouvelle rédaction à l’article 145 du statut de la Polynésie française, afin de clarifier les règles relatives à l’entrée en vigueur des « lois du pays » intervenant en matière fiscale et à la procédure administrative contentieuse qui s’y rapporte.
L’article 145 de la loi organique précitée du 27 février 2004 prévoit actuellement que ces actes réglementaires, dès lors qu’ils concernent les « contributions directes » ou des « taxes assimilées », entrent en vigueur dès le 1er janvier de l’année suivant celle où l’examen du budget concerné a débuté, même s’ils n’ont pas encore été publiés. Cette règle spécifique est destinée à permettre l’exécution immédiate, dès le 1er janvier, d’un budget financé au moyen de telles contributions. Elle n’est pas ici modifiée : la nouvelle rédaction proposée pour le premier alinéa de l’article 145 du statut supprime seulement la référence aux « délibérations » de l’assemblée polynésienne et de sa commission permanente relatives aux mêmes matières, cette mention étant inutile puisque de telles délibérations donnent nécessairement naissance à des « lois du pays ».
La Commission a adopté un amendement de précision du rapporteur (amendement n° 66).
Le second alinéa proposé pour l’article 145 du statut de la COM précise les délais dans lesquels un recours peut être déposé devant la juridiction administrative à l’encontre de ces « lois du pays ».
Il convient de rappeler qu’en vertu de l’article 176 du statut, le Conseil d’État exerce un « contrôle juridictionnel spécifique » sur ces actes. Il est ainsi chargé de s’assurer, selon la procédure applicable aux recours pour excès de pouvoir, que ces actes respectent la Constitution, les principes généraux du droit, les lois organiques et les engagements internationaux de la France. Pour ce faire, il doit être saisi :
–– soit par le représentant de l’État, le président de la Polynésie française ou de son assemblée délibérante, ou encore six membres de cette dernière, dans un délai de quinze jours ne commençant à courir que huit jours après l’adoption de l’acte (85) ;
–– soit par toute personne justifiant d’un intérêt à agir, dans le mois suivant la publication de l’acte, laquelle intervient huit jours après son adoption (86).
Il est proposé de modifier les règles de calcul de ces délais pour les « lois du pays » à caractère fiscal, pour tenir compte de leur régime particulier d’entrée en vigueur. Pour ce faire, le projet de loi organique prévoyait, dans sa version initiale, que le délai de recours (fixé à quinze jours ou un mois selon l’auteur de la saisine) serait ouvert à compter de la publication de l’acte ou, si celle-ci n’est pas intervenue lors de l’entrée en vigueur de l’acte – fixée au 1er janvier suivant l’ouverture de la session budgétaire –, à compter de cette dernière date. L’instauration de telles règles de calcul devait permettre de contester la légalité de cette catégorie particulière de « lois du pays » dès qu’elles commenceront à produire leurs effets. Le Sénat a adopté un amendement de sa commission des Lois visant à faire courir ce délai à compter de la publication du décret de promulgation de ces « lois du pays ».
Votre rapporteur comprend cette logique d’efficacité, mais il convient aussi d’assurer le respect de la hiérarchie des normes, en permettant au Conseil d’État d’exercer son « contrôle juridictionnel spécifique » sur l’ensemble des « lois du pays », contrôle dont le statut polynésien prévoit actuellement qu’il intervient avant la promulgation de ces actes (87). Il vous sera donc proposé de préciser par amendement, par analogie avec le choix effectué à l’article 5 du projet de loi organique, la procédure dérogatoire applicable à la publication et au « contrôle juridictionnel spécifique » de cette catégorie de « lois du pays », l’essentiel étant d’assurer leur publication accélérée et de préserver l’effectivité du droit au recours.
La Commission a adopté un amendement du rapporteur visant à assurer une publication et une promulgation accélérées des « lois du pays » à caractère fiscal et à permettre la saisine du Conseil d’État au titre du « contrôle juridictionnel spécifique » dès la publication de leur acte de promulgation (amendement n° 67).
La Commission a ensuite adopté l’article 15 ainsi modifié.
Article 16
(art. 171, art. 172-1, 172-2 et 173-1 [nouveaux], art. 175 de la loi organique n° 2004-192
du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française)
Contrôle de la légalité des actes des institutions polynésiennes
Cet article vise à étendre le champ du contrôle de la légalité des actes de la Polynésie française, à faciliter sa mise en œuvre et à prévenir plus efficacement les difficultés d’interprétation des dispositions du statut relatives au fonctionnement des institutions polynésiennes.
Le paragraphe I de cet article modifie ponctuellement le 2° et le 3° du A du paragraphe II de l’article 171 de l’actuel statut de la Polynésie française, afin de soumettre à l’obligation de transmission au représentant de l’État certains actes de l’exécutif local qui ne le sont pas encore :
–– les actes par lesquels le gouvernement polynésien administre et dispose des « intérêts patrimoniaux et domaniaux de la Polynésie française » visés au 19° de l’article 91 du statut ;
–– ceux par lesquels il approuve soit les conventions entre la COM et d’autres personnes morales conformément aux délibérations ou « lois du pays » adoptées par l’assemblée délibérante, soit l’attribution par la COM de soutiens financiers à des personnes morales, comme le prévoiront désormais les 30° et 31° de l’article 91 du statut (voir article 10) ;
–– les autorisations individuelles d’utilisation des sols et du domaine public de la Polynésie française, alors que seules les autorisations individuelles d’occupation des sols sont actuellement concernées par cette obligation de transmission.
En vertu du paragraphe I de l’article 171 du statut polynésien, ces actes ne deviendront donc exécutoires qu’à compter du moment où ils auront été à la fois publiés au Journal officiel de la COM (ou notifiés aux intéressés s’il s’agit de décisions individuelles) et communiqués au haut-commissaire de la République en Polynésie française, ce qui permettra à ce dernier de s’assurer de leur légalité.
Le paragraphe II de cet article a pour objet d’insérer deux nouveaux articles 172-1 et 172-2 au sein du statut de la Polynésie française, de façon à éviter tant les conflits d’intérêt dans les activités des institutions de la COM, que l’application d’actes dont la légalité est incertaine.
Le nouvel article 172-1 autorise tout représentant à l’assemblée de la Polynésie française à demander au tribunal administratif la suspension d’un acte de la COM à l’encontre duquel il dépose un recours en annulation. Dans ce cas, le juge administratif disposera d’un délai d’un mois pour statuer. Le projet de loi prévoit qu’il prononcera la suspension de l’acte contesté s’il existe un « doute sérieux quant à [sa] légalité », indépendamment de toute appréciation sur l’urgence de la suspension. L’absence de condition relative à l’urgence constitue une dérogation au droit commun, inspirée de dispositions semblables (88) que la loi organique n° 2007-223 du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l’outre-mer (DSIOM) a déjà inséré dans les statuts de Mayotte, Saint-Pierre-et-Miquelon, Saint-Barthélemy et Saint-Martin.
Il conviendra toutefois de veiller à ce que l’application d’une telle disposition ne débouche pas, dans le cas de la Polynésie française, sur des saisines systématiques du juge administratif, compte tenu de la situation politique compliquée qui caractérise actuellement cette COM. En effet, dans une telle hypothèse, le bon fonctionnement des institutions polynésiennes comme celui de la juridiction administrative s’en trouverait atteint, ce qui conduirait le législateur organique à intervenir à nouveau, affectant du même coup la stabilité normative…
Le Sénat a adopté un amendement présenté par M. Gaston Flosse, étendant cette possibilité de demander la suspension aux actes de la COM dont le Conseil d’État pourrait être directement saisi. Le Conseil d’État peut effectivement être saisi en premier et dernier ressort des actes dénommés « lois du pays », mais ce « contrôle juridictionnel spécifique » obéit à une procédure distincte, fixée aux articles 176 à 180 du statut de la Polynésie française.
Par conséquent, afin d’éviter toute confusion juridique, il vous sera proposé de préciser que la nouvelle procédure de suspension ne concerne pas les actes dénommés « lois du pays » prévus à l’article 140 du statut polynésien.
La Commission a été saisie d’un amendement du rapporteur visant à mieux distinguer les procédures applicables devant le tribunal administratif de Papeete ou le Conseil d’État.
M. René Dosière s’est interrogé sur l’apparente contradiction entre cet amendement, modifiant une disposition adoptée au Sénat à l’initiative de M. Gaston Flosse, semblant dessaisir le tribunal administratif de Papeete au profit du Conseil d’État, et un amendement, précédemment adopté par la Commission, supprimant la consultation obligatoire du Conseil d’État par le tribunal administratif lorsque sont en jeu, dans un contentieux, les règles de fonctionnement des institutions polynésiennes.
Le rapporteur a indiqué que l’amendement visait simplement à clarifier la procédure applicable sans modifier la répartition des compétences entre les juridictions.
M. Charles de la Verpillière a précisé que l’amendement ne concernait que des règles de procédure et non des règles de compétence.
La Commission a alors adopté l’amendement du rapporteur (amendement n° 68).
Le nouvel article 172-2 précise quant à lui que sont illégales les délibérations ou les actes des institutions polynésiennes :
–– lorsque l’un de leurs membres y a pris part alors qu’il était « intéressé à l’affaire » (que ce soit personnellement ou comme mandataire). Il s’agit ici de la reprise d’une disposition de droit commun applicable aux communes (89) et déjà étendue à Mayotte, Saint-Pierre-et-Miquelon, Saint-Barthélemy et Saint-Martin (90) par la loi organique précitée du 21 février 2007 portant DSIOM. Il convient de rappeler que la notion, apparemment vague et très large, de membre « intéressé à l’affaire » a été précisée avec réalisme par une abondante jurisprudence administrative. L’extension de cette disposition à la Polynésie française permettra de mieux prévenir et sanctionner d’éventuels conflits d’intérêt dans le fonctionnement des institutions de la COM ;
–– lorsqu’ils ont pour objet de faire renoncer la COM à demander en justice réparation d’un préjudice à une personne qu’elle rémunère. Là encore, cette disposition étend à la Polynésie française le droit commun des communes et des départements (91), comme cela avait été fait pour les statuts de Mayotte, Saint-Pierre-et-Miquelon, Saint-Barthélemy et Saint-Martin dans la loi organique précitée du 21 février 2007 portant DSIOM (92). Il paraît sage de procéder à cette transposition du droit métropolitain pour éviter que la COM ne s’interdise par avance de demander réparation lorsqu’elle a subi un préjudice – en revanche, la reprise de la jurisprudence administrative établie pour les communes (93) devrait admettre la légalité d’une clause contractuelle se bornant à aménager ou limiter la responsabilité du cocontractant de la COM ;
Le paragraphe III de cet article vise à insérer au sein du statut de la Polynésie française un nouvel article 173-1, qui étend aux actes des établissements publics (administratifs ou industriels et commerciaux) de la COM les dispositions statutaires régissant le déféré préfectoral (article 172) et la possibilité, pour une personne lésée par un acte des institutions de la COM, de demander au représentant de l’État de le déférer au tribunal administratif (article 173). Le haut-commissaire de la République en Polynésie française pourra ainsi avoir directement connaissance des actes de l’ensemble des institutions de la COM, afin de s’assurer de leur légalité et, le cas échéant, d’en saisir la juridiction administrative, conformément au droit commun.
Le comblement du caractère actuellement lacunaire du contrôle de légalité en Polynésie française représente assurément un progrès pour l’État de droit dans cette COM. Cette avancée ne pourra toutefois se concrétiser que si le haut-commissaire de la République utilise effectivement les prérogatives dont il dispose, en saisissant le juge administratif toutes les fois où cela s’avère nécessaire (voir III D de l’exposé général).
La Commission a adopté un amendement de cohérence du rapporteur (amendement n° 69).
Enfin, le paragraphe IV de cet article autorise le président de la Polynésie française et celui de l’assemblée polynésienne à soumettre directement au Conseil d’État, plutôt qu’au tribunal administratif de Papeete, les demandes d’avis qui concernent l’application des principaux articles du statut régissant le fonctionnement des institutions polynésiennes (94). Il convient de rappeler que cette saisine directe n’est actuellement possible que pour l’interprétation des dispositions statutaires relatives à la répartition des compétences entre l’État, la Polynésie française et ses communes. L’extension des possibilités offertes de consulter directement la plus haute juridiction de l’ordre administratif permettra d’unifier plus rapidement l’interprétation de dispositions statutaires essentielles à la stabilité des institutions de la COM. Dès lors qu’elle est circonscrite aux dispositions les plus sensibles, déterminantes pour l’équilibre institutionnel de la Polynésie française, cette extension est donc tout à fait favorable à la sécurité juridique.
D’une manière générale, votre rapporteur estime que cet article, qui a fait l’objet d’une appréciation globalement favorable dans l’avis émis le 4 octobre dernier par l’assemblée de la Polynésie française, devrait effectivement favoriser la stabilité et le respect du droit dans cette COM.
La Commission a adopté l’article 16 ainsi modifié.
Article 17
(art. 186-1 et 186-2 [nouveaux] de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004)
Contrôle juridictionnel, financier et budgétaire
L’article 17 crée, au sein du titre VI de la loi organique du 27 février 2004 intitulé « Le contrôle juridictionnel, financier et budgétaire », un chapitre V de dispositions diverses composé de deux articles.
1. La possibilité pour les contribuables et les électeurs de se substituer à la Polynésie française pour engager une action en justice (article 186-1 nouveau)
L’article 186-1 nouveau permet à tout contribuable inscrit au rôle de la Polynésie française ou à tout électeur inscrit sur la liste électorale d’exercer une action en justice que la Polynésie française a refusé (95) ou négligé d’exercer. Il ne pourra cependant exercer cette action que s’il y est autorisé par le tribunal administratif et en assumera les frais et les risques.
Le code général des collectivités territoriales accorde cette possibilité d’action aux contribuables inscrits au rôle de la collectivité, aussi bien dans les communes (articles L. 2132-5 à L. 2132-7) que dans les départements (article L. 3133-1), les régions (article L. 4143-1) et les établissements publics de coopération intercommunale (article L. 5211-58). Dans tous les cas, l’autorité territoriale doit soumettre à l’assemblée délibérante le mémoire adressé au tribunal administratif par le contribuable, lors de la plus proche réunion. Il est également précisé qu’une nouvelle autorisation du tribunal administratif est requise si le contribuable souhaite se pourvoir en appel ou en cassation après le jugement.
En Polynésie française, cette procédure sera ouverte non seulement à tout contribuable, mais aussi à tout électeur. En effet, la Polynésie française est compétente en matière d’impôts, droits et taxes et peut donc, à ce titre, définir les conditions dans lesquelles un contribuable est inscrit au rôle. Il convient donc d’éviter que cette procédure puisse être privée de tout effet. Des dispositions identiques avaient été instaurées à Mayotte (article L.O. 6153-1), à Saint-Barthélemy (article L.O. 6244-1), à Saint-Martin (article L.O. 6344-1) et à Saint-Pierre-et-Miquelon (article L.O. 6453-1) par la loi organique n° 2007-223 du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l’outre-mer.
L’assemblée de la Polynésie française a émis un avis défavorable à cette disposition, au motif qu’elle « tend à encourager les recours des personnes atteintes de quérulence processuelle ». Ce risque éventuel doit toutefois être relativisé car cette possibilité d’action en justice n’est accordée qu’avec l’autorisation du tribunal administratif.
2. Le contrôle du haut-commissaire de la République sur les aides financières et garanties d’emprunt consenties aux sociétés d’économie mixte
Cet article crée un article 186-2 nouveau dont les dispositions complètent celles de l’article 29 de la loi organique du 27 février 2004 relatif à la création de sociétés d’économie mixte (SEM). L’article 29 du statut est en effet modifié par l’article 8 du présent projet de loi organique (96) afin de permettre à la Polynésie française et à ses établissements publics d’accorder des aides financières ou des garanties d’emprunt aux sociétés d’économie mixte locales.
L’article 186-2 prévoit que, lorsqu’il est fait application de cette possibilité, la Polynésie française doit transmettre au haut-commissaire les concessions d’aménagement, les comptes annuels et les rapports des commissaires aux comptes des SEM concernées. Le haut-commissaire doit également recevoir communication des autres actes de ces SEM susceptibles d’avoir une incidence sur l’exécution par les SEM des obligations qu’elles ont contractées en contrepartie de l’aide apportée par la collectivité.
À compter de cette communication, le haut-commissaire dispose d’un délai d’un mois pour saisir la chambre territoriale des comptes s’il estime que l’aide apportée est « de nature à augmenter gravement la charge financière de la Polynésie française ou de l’un de ses établissements publics, ou à accroître gravement le risque financier encouru ». Il informe de cette saisine la SEM concernée, ainsi que l’assemblée de la Polynésie et le conseil des ministres. Si l’aide doit être apportée par un établissement public, il en informe l’organe compétent. La SEM doit procéder à une seconde délibération de l’acte concerné. La chambre territoriale des comptes rend un avis, dans un délai d’un mois à compter de sa saisine, sur l’acte qui lui a été soumis.
Ces dispositions s’inspirent de celles du CGCT en matière de contrôle par le préfet des sociétés d’économie mixte. L’article L. 1524-1 prévoit ainsi que le préfet reçoit, dans les quinze jours suivant leur adoption, les actes suivants des SEM locales : les délibérations du conseil d’administration ou de surveillance et de l’assemblée générale, les comptes annuels, les rapports des commissaires aux comptes, les contrats conclus dans le cadre de la réglementation des interventions immobilières et le rapport spécial sur l’exercice des prérogatives de puissance publique au nom d’une collectivité locale. L’article L. 1524-2 lui permet de saisir la chambre régionale des comptes s’il estime qu’une délibération est susceptible d’augmenter gravement soit la charge financière des collectivités ou groupements actionnaires, soit le risque encouru par les collectivités ou groupements qui ont apporté leur garantie à un emprunt contracté par la SEM. Cette dernière doit alors effectuer une seconde lecture de la décision contestée. La chambre régionale des comptes doit rendre son avis dans un délai d’un mois au préfet, à la SEM et aux assemblées délibérantes des collectivités territoriales concernées. Le CGCT ne prévoit aucune suite donnée à cet avis, qui s’apparente plutôt à une remontrance.
La transposition de ces dispositions à la Polynésie française apparaît nécessaire au vu des remarques formulées par la Cour des comptes sur les charges financières créées par certaines SEM. Dans son rapport annuel de 2006, la Cour relève ainsi que « la Polynésie française doit par ailleurs fréquemment participer à l’augmentation du capital de ses sociétés d’économie mixte (SEM), comme ce fut le cas pour la Société d’équipement de Tahiti et des îles (SETIL) en 1999, la Société environnement polynésien (SEP) en 2001 ou Tahiti Nui Rava’ai en 2004, lorsqu’elle ne doit pas leur octroyer des subventions d’exploitation. Les déficits récurrents de la SEML Air Tahiti Nui (15 millions d’euros en 2005) risquent ainsi d’avoir de lourdes conséquences pour la Polynésie française, son principal actionnaire, qui a déjà engagé, depuis 2000, plus de 31 millions d’euros dans le fonctionnement de cette société. Les risques engendrés par les organismes périphériques doivent non seulement s’apprécier au regard des dépenses budgétaires qu’ils génèrent pour la collectivité d’outre-mer mais aussi être mesurés à l’aune des engagements hors bilan contractés par celle-ci. On constate à ce sujet que le montant des avals de la Polynésie française a doublé entre 2001 et 2003, pour se situer à 114,8 millions d’euros en fin de période. C’est essentiellement l’augmentation des garanties consenties à la SEM Air Tahiti Nui pour l’acquisition de quatre Airbus qui explique cet accroissement de la dette potentielle de la collectivité. »
Tout en convenant qu’un renforcement du contrôle du haut-commissaire sur les sociétés d’économie mixte était opportun, la commission des Lois du Sénat a estimé qu’il convenait de renforcer également le contrôle interne de l’assemblée de la Polynésie française. La commission de contrôle budgétaire et financier chargée d’éclairer les travaux de l’assemblée, dont la création est prévue par l’article 10 du présent projet de loi organique, pourrait notamment être chargée de signaler les risques financiers à l’assemblée.
Sans modifier les compétences du haut-commissaire, le Sénat a prévu que cette commission de contrôle est destinataire des mêmes actes que ceux qui doivent être communiqués au haut-commissaire. Si elle estime qu’un de ces actes est de nature à augmenter gravement la charge financière, elle transmet un avis motivé à l’assemblée de la Polynésie française dans un délai d’un mois à compter de la communication de l’acte concerné. L’assemblée peut alors saisir la chambre territoriale des comptes. Hors session, la commission permanente dispose des mêmes attributions, ce qui permet que la saisine de la chambre territoriale des comptes puisse être effectuée dans les meilleurs délais.
La Commission a adopté deux amendements du rapporteur, le premier précisant que la saisine de la chambre territoriale des comptes par l’assemblée de la Polynésie française n’est pas subordonnée à la transmission d’un avis motivé de la commission de contrôle budgétaire et financier (amendement n° 70), le second prévoyant que la saisine de la chambre territoriale des comptes doit être notifiée au haut-commissaire (amendement n° 71).
La Commission a ensuite adopté l’article 17 ainsi modifié.
Article 18
(art. L.O. 272-12 et L.O. 273-4-1 à 273-4-12 [nouveaux]
du code des juridictions financières)
Contrôle de la gestion, du budget et des comptes
Cet article étend les compétences de la chambre territoriale des comptes de la Polynésie française en matière d’examen de la gestion et harmonise les dispositions relatives au contrôle budgétaire avec celles en vigueur dans les autres collectivités d’outre-mer.
Le renforcement du contrôle externe des actes budgétaires et de la gestion financière de la collectivité répond aux observations formulées par la Cour des comptes dans son rapport public annuel pour 2006. La Cour avait notamment remarqué que le représentant de l’État ne disposait pas des mêmes possibilités de saisine de la chambre territoriale des comptes que dans d’autres territoires, notamment en cas d’absence de vote du budget ou de déficit du compte administratif. Ces lacunes du statut expliquent que le haut-commissaire de la Polynésie française défère extrêmement peu d’actes budgétaires à la chambre territoriale des comptes, la Cour des comptes n’ayant recensé que deux saisines en 1992 et en 2006, pour des cas de déséquilibre du budget de la collectivité.
Il convient de rappeler que les modalités du contrôle de l’État sur les finances des communes de Polynésie française ont récemment été harmonisées avec celles du contrôle des communes métropolitaines. L’ordonnance n° 2007-1434 du 5 octobre 2007 portant extension des première, deuxième et cinquième parties du CGCT aux communes de la Polynésie française a en effet étendu les règles budgétaires et comptables de droit commun aux communes polynésiennes.
Le contrôle financier est assuré par la chambre territoriale des comptes de la Polynésie française, créée en 1990 (97), qui siège à Papeete et emploie douze personnes, dont cinq magistrats et un commissaire du gouvernement.
1. L’examen de la gestion de la Polynésie française et des organes auxquels elle apporte un concours financier (article L.O. 272-12)
Le 1° de cet article complète les dispositions de l’article L.O. 272-12 du code des juridictions financières, qui régit l’examen de la gestion effectué par la chambre territoriale des comptes.
Dans sa rédaction actuelle, l’article L.O. 272-12 indique que l’examen de la gestion concerne le territoire de la Polynésie française et ses établissements publics. Il peut s’étendre à la vérification des comptes produits par les délégataires de services publics. La définition de l’examen de gestion est identique à celui prévu pour les collectivités territoriales de droit commun par l’article L. 211-8 du même code.
Le présent projet de loi confie à la chambre territoriale des comptes le contrôle de la gestion de certains établissements, sociétés, groupements et organismes :
–– ceux auxquels la Polynésie française et ses établissements publics apportent un concours financier supérieur à 1 500 euros ;
–– ceux dont la Polynésie française et ses établissements publics détiennent plus de la moitié du capital ou des voix dans les organes délibérants ;
–– ceux dans lesquels la Polynésie française et ses établissements publics exercent un pouvoir prépondérant de décision ou de gestion.
Sont ainsi concernés les établissements publics, les sociétés d’économie mixte ou recevant des concours financiers, les groupements d’intérêt public… Le contrôle de la chambre territoriale des comptes sur ces organismes périphériques apparaît nécessaire au vu de leur poids significatif dans le budget de la collectivité, comme l’a constaté la Cour des comptes dans son rapport public pour 2006. Celle-ci avait notamment évoqué le cas des aides financières accordées aux sociétés d’économie mixte, en particulier Air Tahiti Nui qui bénéficie de subventions élevées ainsi que de garanties d’emprunt lourdes qui accroissent le hors-bilan de la collectivité. La Cour avait également noté le montant des fonds gérés par le groupement d’intervention pour la Polynésie (98). L’assemblée de la Polynésie française, partageant le constat de la nécessité d’un meilleur contrôle de ces organismes, a émis un avis favorable à cette disposition.
La chambre territoriale des comptes contrôle la gestion de ces divers organismes uniquement si cette vérification lui est demandée par un arrêté du premier président de la Cour des comptes. Cependant, elle peut également assurer ces vérifications en cas de demande motivée de la part du haut-commissaire, de l’exécutif de la Polynésie française ou de l’établissement public.
Le Sénat, sur proposition de sa commission des Lois, a permis à l’assemblée de la Polynésie française de demander ces vérifications, par cohérence avec la possibilité de demander le contrôle d’un acte d’une société d’économie mixte, qui lui est accordée par l’article 17 du présent projet de loi organique.
Sous réserve de cet ajout, les dispositions de cet article sont semblables à celles des articles L.O. 252-8 et L. 252-9 définissant les compétences des chambres territoriales des comptes de Mayotte, Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon. Toutefois, il paraît opportun de prévoir, comme dans le droit commun des collectivités territoriales, que la chambre territoriale des comptes est également compétente à l’égard des filiales des établissements, sociétés ou organismes soumis à son contrôle.
Le 2° de l’article 18 complète la section 1 du chapitre III du titre VII du livre II du code des juridictions financières, relative au « Contrôle des actes budgétaires et de l’exécution du budget de la Polynésie française ».
Dans l’état du droit, les quatre articles de cette section fixent le calendrier d’adoption du budget, prévoient la saisine de la chambre territoriale des comptes si le budget n’est pas voté en équilibre réel, permettent au haut-commissaire de demander une seconde lecture en cas d’omission d’une dépense obligatoire et définissent les pouvoirs dont dispose la chambre territoriale des comptes pour l’instruction de ces affaires.
Le présent article ajoute douze nouveaux articles afin d’harmoniser les dispositions relatives au contrôle budgétaire et financier avec celles du droit commun des collectivités territoriales, qui ont d’ailleurs été étendues à Mayotte, Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon par la loi organique nº 2007-223 du 21 février 2007. Ces dispositions ont fait l’objet d’un avis défavorable de l’assemblée de la Polynésie française qui a estimé qu’elles faisaient peu de cas de l’autonomie budgétaire et comptable conférée à la Polynésie française en 1984.
CORRESPONDANCE ENTRE LES ARTICLES APPLICABLES
EN POLYNÉSIE FRANÇAISE ET LE DROIT COMMUN
Polynésie française |
Droit commun |
L.O. 273-4-1 |
L. 1612-8 |
L.O. 273-4-2 |
L. 1612-9 |
L.O. 273-4-3 |
L. 1612-10 |
L.O. 273-4-4 |
L. 1612-11 |
L.O. 273-4-5 |
L. 1612-12 |
L.O. 273-4-6 |
L. 1612-13 |
L.O. 273-4-7 |
L. 1612-14 |
L.O. 273-4-8 |