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N° 445

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 29 novembre 2007.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN SUR LE PROJET DE loi de finances rectificative pour 2007 (n° 421),

PAR M. GILLES CARREZ

Rapporteur général,

Député

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SOMMAIRE

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Pages

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AIDE-MÉMOIRE DU PROJET DE LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE POUR 2007 7

EXPOSÉ GÉNÉRAL : LES GRANDES LIGNES DU PROJET DE LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE POUR 2007 10

I.– UN PLAFOND DE DÉPENSES INCHANGÉ 11

A.– LES MODIFICATIONS DE CRÉDITS PROPOSÉES DANS LE PRÉSENT PROJET 12

1.– D’importantes ouvertures de crédits 13

2.– Des annulations compensant quasi intégralement les ouvertures 22

B.– LES MOUVEMENTS DE CRÉDITS AU COURS DE L’EXÉCUTION 2007 29

1.– La régulation budgétaire en 2007 29

2.– Trois décrets d’avance publiés dans le courant de la gestion 31

C.– LA SITUATION FINALE DES CRÉDITS À L’ISSUE DU PRÉSENT PROJET 35

II.– UNE AUGMENTATION DES RECETTES QUI PERMET DE RÉDUIRE LE DÉFICIT DE 3,7 MILLIARDS D’EUROS 40

A.– UNE PLUS-VALUE DE RECETTES DE 3,9 MILLIARDS D’EUROS PAR RAPPORT À LA LOI DE FINANCES INITIALE 40

B.– UN DÉFICIT DE L’ÉTAT RAMENÉ À 38,3 MILLIARDS D’EUROS 45

ÉVOLUTION DES AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT 47

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE PAIEMENT 51

ANNEXE : RAPPORT DE LA COUR DES COMPTES AU PARLEMENT EN APPLICATION DE L’ARTICLE 58 (6°) DE LA LOI ORGANIQUE DU 1er AOÛT 2001 RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES 55

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EXAMEN DES ARTICLES 133

PREMIÈRE PARTIE :

CONDITIONS GÉNÉRALES DE L'ÉQUILIBRE FINANCIER

TITRE PREMIER

DISPOSITIONS RELATIVES AUX RESSOURCES

RESSOURCES AFFECTÉES

A.– DISPOSITIONS RELATIVES AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Article premier : Affectation aux régions d’une part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP). 133

Article 2 : Affectation aux départements d’une part du produit de la taxe spéciale sur les conventions d’assurance (TSCA) 148

Article 3 : Affectation du produit des amendes de police 160

B.– AUTRES DISPOSITIONS

Article 4 : Autorisation de perception de la redevance de gestion des fréquences radioélectriques 173

Article 5 : Financement des allégements généraux de cotisations patronales de sécurité sociale 176

Article 6 : Financement des exonérations de cotisations sociales sur les heures supplémentaires 184

Après l’article 6   188

TITRE II

DISPOSITIONS RELATIVES À L’ÉQUILIBRE DES RESSOURCES ET DES CHARGES

Article 7 : Équilibre général du budget et plafond d’autorisation des emplois 191

SECONDE PARTIE :

MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPECIALES

TITRE PREMIER

AUTORISATIONS BUDGETAIRES POUR 2007- CRÉDITS ET DECOUVERTS

CRÉDITS DES MISSIONS

Article 8 : Budget général : ouverture de crédits supplémentaires 202

Article 9 : Budget général : annulation de crédits 203

Article 10 : Budgets annexes : ouverture de crédits supplémentaires 204

Article 11 : Comptes spéciaux : ouverture de crédits supplémentaires 205

Article 12 : Compte spéciaux : annulation de crédits 206

TITRE II

RATIFICATION DES DÉCRETS D’AVANCE

Article 13 : Ratification de deux décrets portant ouverture et annulation de crédits à titre d’avance 207

Annexe : Avis de la commission des Finances sur les projets de décret d’avance notifiés en 2007 210

TITRE III

DISPOSITIONS PERMANENTES

I.– MESURES FISCALES NON RATTACHÉES

Article 14 : Aménagements de la durée des contrôles fiscaux et des délais de réponse des contribuables et de l’administration 218

Article 15 : Création d’une procédure de flagrance fiscale 229

Article 16 : Création d’une commission nationale des impôts directs et des taxes sur le chiffre d’affaires 252

Article 17 : Adaptation du contrôle fiscal des comptabilités informatisées 263

Article 18 : Avantages fiscaux en faveur des activités et du patrimoine culturels 272

Article additionnel après l’article 18 : Extension du dispositif « Borloo ancien » à certains logements loués à des organismes publics ou privés en vue de leur mise à la disposition de demandeurs de logements sociaux 292

Après l’article 18  293

Article 19 : Allégements de fiscalité locale au profit des personnes hébergées en maison de retraite 296

Après l’article 19  307

Article 20 : Régime fiscal des logements construits dans le cadre d’un Pass Foncier 310

Après l’article 20  324

Article additionnel après l’article 20 : Suppression du plafond de 4 000 euros applicable au montant dû au titre du droit de 1,1 % sur les cessions d’actions ou parts de sociétés par actions 325

Après l’article 20  326

Article additionnel après l’article 20 : Éligibilité des dons aux associations reconnues d’utilité publique à la réduction d’impôt de solidarité sur la fortune de l’article 885-0 V bis A 327

Après l’article 20  328

Article 21 : Actualisation des dispositifs fiscaux au regard de la nouvelle réglementation communautaire de minimis 331

Article additionnel après l’article 21 : Réduction d’impôt pour souscription au capital de sociétés de presse 363

Article additionnel après l’article 21 : Déductibilité du résultat imposable des sociétés coopératives d’intérêt collectif (SCIC) de la part des excédents mis en réserves impartageables 363

Article additionnel après l’article 21 : Report au 1er janvier 2009 de la date limite de souscription au consortium d’approvisionnement en électricité des sociétés électro-intensives 364

Après l’article 21  364

Article 22 : Transposition de la directive 2006/112/CE du 28 novembre 2006 relative au système commun de taxe sur la valeur ajoutée 365

Après l’article 22  381

Article 23 : Transposition de la directive 2003/96/CE du 27 octobre 2003 restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques et de l’électricité 382

Article 24 : Ajustement du taux de droit de licence dû par les débitants de tabac et mise en conformité communautaire de la fiscalité sur les cigarettes 421

Après l’article 24  428

Article 25 : Simplification du régime de taxe intérieure sur les produits pétroliers applicable aux stocks de carburants et aux opérations de remboursement pour les transporteurs routiers 430

Après l’article 25  438

Article 26 : Transfert du recouvrement de la cotisation minimale de taxe professionnelle à la direction générale des impôts 439

Article additionnel après l’article 26 : Neutralisation systématique des effets des transferts de compétences en intercommunalité à fiscalité additionnelle sur les taux de référence des communes et de l’EPCI retenus pour déterminer leur participation au financement du plafonnement de la taxe professionnelle en fonction de la valeur ajoutée 448

Après l’article 26  449

Article 27 : Modernisation du système d’immatriculation des véhicules 451

Après l’article 27  458

Article 28 : Mise en œuvre au niveau national d’un télé-service de gestion des documents d’accompagnement des produits soumis à accises 459

Après l’article 28  461

II.– AUTRES MESURES

Article 29 : Reprise par l’État de la dette de la SNCF au titre du service annexe d’amortissement de la dette publique (SAAD) 462

Article 30 : Prise en charge par l’État de dettes vis-à-vis du Fonds de financement des prestations sociales agricoles (FFIPSA) 477

Article 31 : Modification du plafond autorisé des remises de dettes consenties aux pays pauvres très endettés (PPTE) 486

Article 32 : Autorisation et régime de la garantie universelle des risques locatifs (GRL) 492

Article 33 : Validation de la garantie accordée à la Compagnie financière et industrielle des autoroutes (Cofiroute) dans le cadre de son contrat de concession 501

Article 34 : Modalités de prise en charge, par le Centre national de la cinématographie (CNC) et par le compte d’affectation spéciale « Cinéma, audiovisuel et expression radiophonique locale », du produit de la taxe additionnelle au prix des places dans les salles de spectacles cinématographiques 505

Article 35 : Répartition des produits des taxes affectées aux comités professionnels de développement économique et aux centres techniques industriels 512

Article additionnel après l’article 35 : Réforme de l’annexe générale au projet de loi de finances retraçant l’effort financier de l’État en faveur des collectivités locales 517

Article additionnel après l’article 35 : Possibilité de majorer le prélèvement d’un EPCI en faveur du fonds départemental de péréquation de la taxe professionnelle 518

Après l’article 35  518

TABLEAU COMPARATIF 519

AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION 785

AIDE-MÉMOIRE DU PROJET DE LOI DE FINANCES
RECTIFICATIVE POUR 2007

(en milliards d’euros)

I.- LES DÉPENSES

A.– Mouvements proposés dans le collectif

1.– Ouvertures proposées dans le collectif :  + 1,89 d’AE nettes

+ 1,47 de CP nets (1)

a) Budget général : + 1,47 d’AE nettes (+ 0,5 %) et + 1,42 de CP nets (+ 0,5 %)

dont :

• Solidarité et intégration : + 0,61 d’AE et de CP

• Primes d’épargne logement : + 0,22 d’AE et de CP

• Travail et emploi : + 0,25 d’AE et + 0,2 de CP

• Agriculture : + 0,19 d’AE et + 0,18 de CP

• Action extérieure de l’État : + 0,11 d’AE et + 0,12 de CP

b) Budgets annexes : + 0,06 d’AE (+ 3 %) et + 0,05 de CP (+ 2,7 %)

dont :

• Contrôle et exploitation aériens : + 0,05 d’AE et de CP

c) Comptes spéciaux : + 0,37 d’AE (+ 0,2 %)

• Prêts à des États étrangers : + 0,37 d’AE

2.– Annulations proposées dans le collectif :  – 1,87 d’AE nettes

– 1,85 de CP nets

a) Budget général : – 1,44 d’AE nettes (– 0,5 %) et – 1,42 de CP nets (– 0,5 %)

dont :

• Justice : – 0,42 d’AE (et – 0,07 de CP)

• Transports : – 0,36 d’AE et – 0,39 de CP

• Ville et logement : – 0,31 de CP (et – 0,08 d’AE)

• Recherche et enseignement supérieur : – 0,22 de CP (et – 0,07 d’AE)

b) Budgets annexes : 0

c) Comptes spéciaux : – 0,43 d’AE et de CP (– 0,3 %)

• Pensions : – 0,43 d’AE et de CP

3.– Soldes des mouvements proposés dans le collectif :  + 0,03 d’AE nettes

– 0,38 de CP nets

a) Budget général : + 0,03 d’AE nettes et 0 CP nets

b) Budgets annexes : + 0,06 d’AE et + 0,05 de CP

c) Comptes spéciaux : – 0,06 d’AE et – 0,43 de CP

B.– Mouvements de crédits en gestion (2)

1.– Ouvertures :

• Budget général : + 1,56 d’AE nettes et + 1,24 de CP nets

• Budgets annexes : 0

• Comptes spéciaux : 0

2.– Annulations :

• Budget général : – 1,56 d’AE nettes et – 1,24 de CP nets

• Budgets annexes : 0

• Comptes spéciaux : 0

3.– Soldes :

• Budget général :  0

• Budgets annexes : 0

• Comptes spéciaux : 0

C.– Variation totale des crédits

• Budget général : + 0,03 d’AE nettes et 0 CP nets

• Budgets annexes : + 0,06 d’AE et + 0,05 de CP

• Comptes spéciaux : – 0,06 d’AE et – 0,43 de CP

II.– LES RECETTES

A.– Les modifications par rapport à l’évaluation révisée associée
au projet de loi de finances pour 2008

• Recettes fiscales brutes : – 0,14

• Remboursements et dégrèvements (R&D) : + 0,6

dont R&D d’impôts d’État : + 0,6

dont R&D d’impôts locaux : 0

• Recettes fiscales nettes : – 0,74

• Recettes non fiscales : + 0,72

B.– Les évaluations de recettes après intervention du collectif

• Recettes fiscales nettes : 267,18

Plus-values par rapport à la loi de finances initiale : + 1,45 (+ 0,5%)

dont :

Ä IR : – 0,29 (– 0,5 %)

Ä TVA nette : – 2,40 (– 1,8 %)

Ä IS net : + 5,40 (+ 11,6 %)

Ä TIPP : – 0,54 (– 3 %)

• Ressources non fiscales : 27,45

Plus-values par rapport à la loi de finances initiale : + 0,5 (+ 1,9 %)

• Prélèvements sur recettes : 66,17 (– 2,9 %)

dont :

Ä collectivités territoriales : 49,33 (– 0,2 %)

Ä Communautés européennes : 16,84 (– 9,9%)

• Ressources nettes du budget général : 228,47

Plus-values par rapport à la loi de finances initiale : + 3,92 (+ 1,%)

III.– LE DÉFICIT

• Le déficit général prévisionnel passe de 42 à 38,26 (– 3,74, soit – 8,9 %).

EXPOSÉ GÉNÉRAL

LES GRANDES LIGNES DU PROJET DE LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE POUR 2007

La discussion du projet de loi de finances rectificative de fin d’année est un moment privilégié durant lequel, dans les derniers jours utiles de l’exercice, le Parlement est à nouveau en mesure d’exercer la plénitude de ses compétences en matière financière.

Cette année, le présent projet de loi de finances rectificative s’inscrit dans la continuité du chemin tracé sous la législature précédente et confirme les grandes orientations de la politique budgétaire définies lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2008.

Ainsi, le Gouvernement réitère son engagement de respecter la norme de dépense – qui consiste cette année à réduire les dépenses du budget général de 1 % en volume (3) –, c’est-à-dire à se conformer à l’enveloppe de crédits votés par le Parlement en loi de finances initiale. Cet engagement trouve sa concrétisation dans le fait que les ouvertures de crédits de paiement proposées dans le présent projet sont entièrement compensées par des annulations associées.

Du côté des ressources, les évaluations de recettes fiscales nettes pour 2007 sont revues à la hausse de 1,5 milliard d’euros. Les recettes non fiscales excédant de 500 millions d’euros les prévisions initiales et les prélèvements sur recettes affichant une baisse de 1,9 milliard d’euros, les ressources du budget général sont supérieures de 3,9 milliards d’euros aux évaluations de la loi de finances initiale pour 2007.

Compte tenu d’une dégradation du solde des comptes spéciaux de 0,2 milliard d’euros, le déficit du budget de l’État en 2007 serait donc réduit de 3,7 milliards d’euros par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale. Il s’établirait à 38,3 milliards d’euros, pour la deuxième année consécutive en situation d’excédent primaire (+ 0,7 milliard d’euros).

L’économie générale du présent projet confirme par ailleurs que l’attention du Parlement doit, de plus en plus, se porter au-delà de la seule dimension budgétaire stricto sensu des projets de loi de finances. La deuxième partie du présent projet comporte ainsi des dispositions qui, souvent dépourvues d’effet direct sur l’équilibre budgétaire pour 2007, ne représentent pas moins pour l’État des engagements substantiels. C’est le cas par exemple des propositions de reprise par l’État de dettes du Fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles (FFIPSA) et du Service annexe d’amortissement de la dette (SAAD) de la SNCF, pour des montants respectifs de 0,6 milliard d’euros et 8 milliards d’euros (4). C’est le cas également du relèvement, proposé à l’article 31 du présent projet, de 250 millions d’euros du plafond des remises complémentaires de dettes qui peuvent êtres consenties par la France aux pays pauvres très endettés (PPTE). De même, si elles n’entraînent aucun décaissement immédiat, les garanties accordées par l’État en loi de finances constituent des charges potentielles : il en est par exemple ainsi de l’article 32 du présent projet, qui tend à accorder la garantie de l’État au dispositif de garantie universelle des risques locatifs (GRL).

La présence de ce type de dispositions, fréquente en collectif budgétaire de fin d’année, plaide – de nouveau – en faveur de la revalorisation de l’examen du projet de loi de règlement. Au-delà de la stricte analyse de l’exécution budgétaire, celui-ci devrait être l’occasion, chaque printemps, de faire le point sur les engagements et obligations incombant à l’État, ainsi que sur les risques pesant sur lui.

I.– UN PLAFOND DE DÉPENSES INCHANGÉ

Comme l’année dernière, le plafond des dépenses nettes du budget général arrêté en loi de finances initiale est confirmé par le présent projet de loi de finances rectificative. L’objectif de dépenses pour 2007 reste fixé à 266,9 milliards d’euros hors remboursements et dégrèvements. Tout laisse à penser que ce plafond ne sera pas dépassé en exécution et, qu’une fois de plus, la norme de dépense sera respectée. Le Gouvernement s’y est explicitement engagé.

Constater que le plafond de dépenses est inchangé revient à constater que les ouvertures de crédits de paiement (CP) proposées dans le présent projet sont entièrement compensées par des annulations de crédits de même montant. Il appartiendra au Gouvernement comme au Parlement de s’assurer que cet équilibre soit préservé lors de la discussion du présent projet.

En matière d’autorisations d’engagement (AE), ce constat d’équivalence entre les montants d’ouvertures et d’annulations n’est pas tout à fait valable, mais de nets progrès par rapport à l’année doivent être signalés : alors qu’elle a annulé autant de CP qu’elle en a ouverts, la loi de finances rectificative pour 2006 s’était montrée moins rigoureuse à l’égard des AE, dont les ouvertures ont excédé d’environ 350 millions d’euros les annulations. Par construction, un tel écart a vocation à se répercuter, avec quelque décalage temporel, sur les ouvertures de CP. C’est pourquoi il faut se réjouir de ce que le différentiel entre ouvertures et annulations d’AE résultant du présent projet, d’un montant de 25 millions d’euros, soit beaucoup plus raisonnable que l’année passée.

L’examen global des mouvements de crédits proposés dans le présent projet suscite par ailleurs deux autres motifs de satisfaction :

– le présent projet ne propose pas, comme on avait pu le craindre (5), de « rembourser » le coût des opérations extérieures (OPEX) au ministère de la Défense. Le surcoût entraîné par ces opérations en 2007 (soit environ 685 millions d’euros au total) a récemment donné lieu à une ouverture de crédits par le décret d’avance n° 2007-1666 du 26 novembre 2007, qui en contrepartie a annulé des crédits d’équipement inscrits sur le programme Équipement des forces. Dans le passé, ce type d’opération a souvent été suivi d’une réouverture en collectif budgétaire des crédits annulés. Tel n’est pas le cas cette année, ce dont il faut se féliciter (6) : d’une part, une telle pratique alimente les reports de crédits, déjà très importants, du ministère de la Défense ; d’autre part, elle revient à faire peser sur le budget général une part substantielle du surcoût des OPEX, insuffisamment provisionné en loi de finances initiale (7) ;

– à la différence des autres années, le présent projet propose d’ouvrir des crédits destinés à financer la traditionnelle « prime de noël », qui bénéficie aux allocataires de minima sociaux (8). D’habitude, les crédits correspondants étaient systématiquement ouverts en cours de discussion du collectif budgétaire, par voie d’amendements du Gouvernement, au motif que le versement de cette prime – qui n’a rien d’obligatoire – est tributaire d’un arbitrage tardif du Premier ministre. Le fait de prévoir l’ouverture de ces crédits dès le projet de loi de finances rectificative contribue à la transparence du processus budgétaire et permet d’accorder le texte à la pratique.

A.– LES MODIFICATIONS DE CRÉDITS PROPOSÉES DANS LE PRÉSENT PROJET

Quoique significatives dans leur ampleur, les modifications de crédits proposées dans le présent projet préservent l’équilibre budgétaire défini par la loi de finances initiale pour 2007.

1.– D’importantes ouvertures de crédits

Le présent projet tend à ouvrir des crédits supplémentaires sur le budget général (9) à hauteur de :

– 5,3 milliards d’euros de crédits bruts en AE et CP, soit des montants comparables à ceux du projet de loi de finances rectificative pour 2006. Il faut remarquer qu’aucune ouverture ne concerne des crédits de personnel ;

– 1,5 milliard d’euros d’AE et 1,4 milliard d’euros de CP hors remboursements et dégrèvements, soit des montants bien supérieurs à ceux du projet de loi de finances rectificative pour 2006 (qui proposait d’ouvrir 810 millions d’euros d’AE et 965 millions d’euros de CP (10)). L’écart, pour être apprécié de façon pertinente, doit cependant être réduit de 280 millions d’euros, correspondant au montant de la « prime de noël » incluse dans le présent projet (11).

 Sur le budget général, les ouvertures proposées sont relativement nombreuses : comme le montrent les graphiques et tableaux présentés ci-après, elles concernent 14 des 34 missions et 22 des 130 programmes. 

Le Rapporteur général rend compte des plus significatives d’entres elles dans les développements qui suivent.

OUVERTURES D’AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT PAR MISSION DU BUDGET GÉNÉRAL

(hors remboursements et dégrèvements, en millions d’euros)

OUVERTURES DE CRÉDITS DE PAIEMENT PAR MISSION DU BUDGET GÉNÉRAL

(hors remboursements et dégrèvements, en millions d’euros)

OUVERTURES D’AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT PAR MISSION ET PROGRAMME
DU BUDGET GÉNÉRAL

(y compris remboursements et dégrèvements, en millions d’euros)

Missions et programmes

Ouvertures

En % des
AE initiales

Action extérieure de l’État

105

4,1 % 

 

Action de la France en Europe et dans le monde

105

6 %

Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales

190,2

6,4 % 

 

Gestion durable de l’agriculture, de la pêche et développement rural

27,6

1,8 %

 

Valorisation des produits, orientation et régulation des marchés

162,6

23,7 %

Défense

1

n.s.

 

Soutien de la politique de la défense

1

n.s.

Engagements financiers de l’État

220

0,5 % 

 

Épargne

220

19,1 %

Justice

28

0,4 % 

 

Accès au droit et à la justice

28

7,5 %

Outre-mer

4,6

0,2 % 

 

Emploi outre-mer

2,4

0,2 %

 

Conditions de vie outre-mer

2,2

0,5 %

 

Intégration et valorisation de l'outre-mer

0,1

n.s.

Pouvoirs publics

2,5

0,3 % 

 

Présidence de la République

2,5

7,9%

Régimes sociaux et de retraite

21,6

0,4 % 

 

Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres

21,6

0,7 %

Relations avec les collectivités territoriales

25,4

0,8 % 

 

Concours financiers aux départements

4,8

0,6 %

 

Concours financiers aux régions

0,6

n.s.

 

Concours spécifiques et administration

20

6,1 %

Remboursements et dégrèvements

3 831

5,0 % 

 

Remboursements et dégrèvements d’impôts d’État (crédits évaluatifs)

3 831

6,1 %

Santé

1,7

0,4 % 

 

Offre de soins et qualité du système de soins

1,7

1,7 %

Solidarité et intégration

607

5,0 % 

 

Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables

340

32,1 %

 

Actions en faveur des familles vulnérables

199

17,4 %

 

Handicap et dépendance

68

0,8 %

Transports

7,8

0,1 % 

 

Transports aériens

7,8

4,1 %

Travail et emploi

250

2,1 % 

 

Accès et retour à l'emploi

50

0,8 %

 

Accompagnement des mutations économiques, sociales et démographiques

200

5,1 %

Total 

5 295,9

1,5 % 

OUVERTURES DE CRÉDITS DE PAIEMENT PAR MISSION ET PROGRAMME
DU BUDGET GÉNÉRAL

(y compris remboursements et dégrèvements, en millions d’euros)

Missions et programmes

Ouvertures

En % des
CP initiaux

Action extérieure de l’État

117

5,2 % 

 

Action de la France en Europe et dans le monde

117

8,1 %

Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales

179,8

6,1 % 

 

Gestion durable de l’agriculture, de la pêche et développement rural

17,2

1,2 %

 

Valorisation des produits, orientation et régulation des marchés

162,6

23,0 %

Défense

1

n.s.

 

Soutien de la politique de la défense

1

n.s.

Engagements financiers de l’État

220

0,5 %

 

Épargne

220

19,1 %

Outre-mer

40,4

2,1 % 

 

Emploi outre-mer

0,4

n.s.

 

Conditions de vie outre-mer

40

10,2 %

 

Intégration et valorisation de l'outre-mer

0,1

n.s.

Politique des territoires

3

0,4 % 

 

Tourisme

3

3,5 %

Pouvoirs publics

2,5

0,3 % 

 

Présidence de la République

2,5

7,9 %

Régimes sociaux et de retraite

21,6

0,4 % 

 

Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres

21,6

0,7 %

Relations avec les collectivités territoriales

29,5

0,9 % 

 

Concours financiers aux départements

4,8

0,6 %

 

Concours spécifiques et administration

24,7

7,8 %

Remboursements et dégrèvements

3 831

5,0 % 

 

Remboursements et dégrèvements d’impôts d’État (crédits évaluatifs)

3 831

6,1 %

Santé

1,7

0,4 % 

 

Offre de soins et qualité du système de soins

1,7

1,6 %

Solidarité et intégration

607

5,0 % 

 

Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables

340

32,2 %

 

Actions en faveur des familles vulnérables

199

17,4 %

 

Handicap et dépendance

68

0,9 %

Travail et emploi

197

1,6 % 

 

Accompagnement des mutations économiques, sociales et démographiques

197

5,0 %

Total 

5 251,5

1,5 %

• Comme en 2006, les ouvertures les plus importantes concernent la mission Remboursements et dégrèvements. S’agissant de dépenses en atténuation de recettes, elles sont, en tant que telles, sans effet sur l’équilibre budgétaire. Les crédits seraient majorés de 3,8 milliards d’euros sur le programme Remboursements et dégrèvements d’impôts d’État, qui atteindrait ainsi 66,2 milliards d’euros, dont :

– 11 milliards d’euros de restitutions d’impôt sur les sociétés, en hausse de 2,6 milliards d’euros par rapport à la loi de finances initiale ;

– 42 milliards d’euros de remboursements de TVA, soit 0,7 milliard d’euros de plus qu’en loi de finances initiale ;

– 12,3 milliards d’euros d’autres remboursements et dégrèvements, dont 2,6 milliards d’euros au titre de la prime pour l’emploi, 2 milliards d’euros au titre de l’impôt sur le revenu et 2 milliards d’euros d’admissions en non-valeur.

Ces évaluations divergent peu des estimations révisées pour 2007 associées au projet de loi de finances pour 2008 (12), à l’exception de l’augmentation des remboursements au titre de l’impôt sur le revenu et de la prime pour l’emploi (13).

• Hors remboursements et dégrèvements, la mission Solidarité et intégration est la principale bénéficiaire du présent projet de loi de finances rectificative. Elle rassemble ainsi plus de 40 % des ouvertures de crédits nets, soit 607 millions d’euros d’AE et de CP, répartis entre les programmes :

– Handicap et dépendance pour 68 millions d’euros, afin de financer l’allocation adulte handicapé (AAH). Cette ouverture représente moins de 1 % des crédits affectés à ce dispositif en loi de finances initiale ;

– Prévention de l’exclusion et insertion des personnes vulnérables pour 340 millions d’euros. Comme il a déjà été indiqué, la « prime de noël » versée aux allocataires du RMI coûterait 280 millions d’euros (14). L’hébergement d’urgence et l’aide alimentaire d’urgence mobiliseraient respectivement 50 millions d’euros et 10 millions d’euros. Ces crédits viendraient compléter ceux déjà ouverts en début d’année par le décret d’avance n° 2007-524 du 6 avril 2007 pour financer le plan d’action renforcé en faveur des sans-abri. Ces ouvertures supplémentaires apparaissent comme l’une des conséquences de la loi n° 2007–290 du 5 mars dernier qui, au-delà du droit au logement opposable, crée un droit opposable à l’hébergement, instaurant un principe de continuité dans les prises en charge par les centres d’hébergement d’urgence des personnes sans abri ;

– Actions en faveur des familles vulnérables pour 199 millions d’euros. Il s’agit de financer l’allocation de parent isolé (API), dont les bénéficiaires sont plus nombreux que prévu. Un autre facteur explique néanmoins l’augmentation de la dépense : le retard dans la mise en œuvre de la réforme de la subsidiarité prévue à l’article 136 de la loi de finances pour 2007. Cette réforme, qui consiste à subordonner le versement de l’API à la condition que l’intéressé fasse préalablement valoir son droit aux prestations sociales légales, réglementaires et conventionnelles ainsi qu’aux créances d’aliments auxquelles il peut prétendre, devait apporter 131 millions d’euros d’économies cette année. À l’heure actuelle, les économies effectivement réalisées ne dépassent pas 35 millions d’euros, du fait de retards dans la mise en œuvre du dispositif (15). Pour 2008, les crédits en faveur de l’API ont été revus à la hausse de 100 millions d’euros et constituent, dans le cadre de l’amélioration des relations entre l’État et la sécurité sociale, l’un des exemples de « remise à niveau » de dotations fréquemment sous-évaluées (16). L’ampleur des crédits supplémentaires demandés dans le présent projet de loi de finances rectificative vient utilement rappeler que ce type de réévaluation ne saurait s’entendre sans l’application rigoureuse des mesures d’économies portant sur les dispositifs sociaux, à laquelle les organismes de sécurité sociale – en l’occurrence la Caisse nationale d’allocations familiales (CNAF) – doivent prendre toute leur part.

• Comme en 2006, le programme Épargne de la mission Engagements financiers de l’État ferait l’objet d’une ouverture de 220 millions d’euros d’AE et de CP. Il s’agit de couvrir le financement des primes d’épargne logement dont le versement est entraîné par les clôtures massives de PEL depuis la fin de l’année 2005, du fait de la modification du régime fiscal et social des « vieux » PEL (de plus de 10 ans ou de plus de 12 ans) en loi de finances pour 2006 et en loi de financement de la sécurité sociale pour 2006.

CRÉDITS ET DÉPENSES AFFÉRENTS AUX PRIMES D’ÉPARGNE LOGEMENT

(en millions d’euros)

Source : Rapport spécial de M. Dominique Baert sur les crédits de la mission Engagements financiers de l’État pour 2008, n° 276, annexe n° 15, novembre 2007.

Ainsi que le Rapporteur général l’a déjà signalé (17), l’exécution 2006 a donné lieu à d’importants reports de charge sur 2007, de l’ordre de 500 millions d’euros. Cette année, le montant des crédits prévus en loi de finances initiale
– légèrement inférieur à celui de 2006 – s’est également avéré insuffisant : si le mouvement de « décollecte » de l’épargne logement s’est ralenti, la dépense n’a pas retrouvé son rythme habituel. L’ouverture proposée dans le présent projet portera les crédits ouverts à 1,4 milliard d’euros et permettra de couvrir une partie (« l’essentiel », selon le Gouvernement) du besoin de financement de cette année. La question de l’apurement des dettes de l’État vis-à-vis du Crédit foncier de France au titre de l’année 2006 continue néanmoins de se poser 
(18).

• Des montants de 250 millions d’AE et de 197 millions d’euros de CP supplémentaires sont demandés sur la mission Travail et emploi.

D’une part, 50 millions d’euros d’AE sont destinés au financement des maisons de l’emploi prévues par la loi de programmation pour la cohésion sociale du 18 janvier 2005 (n° 2005–32). Ces crédits sont inscrits sur le programme Accès et retour à l’emploi.

D’autre part, le programme Accompagnement des mutations économiques, sociales et démographiques bénéficierait de 200 millions d’euros d’AE et de 197 millions d’euros de CP supplémentaires. Sont concernés :

– comme l’année dernière en loi de finances rectificative pour 2006, mais pour un coût supérieur (76 millions d’euros au lieu de 46 millions d’euros), la rémunération des stagiaires de la formation professionnelle. L’insuffisance de crédits concerne les stagiaires rémunérés par l’Association pour la formation professionnelle des adultes (AFPA) pour 20 millions d’euros et les stagiaires rémunérés directement par l’État pour 56 millions d’euros ;

– les dispositifs de préretraites (ASFNE, PRP, CATS) (19), qui nécessitent 121 millions d’euros supplémentaires. Les contributions employeurs, qui alimentent le programme par voie de fonds de concours, sont fonction du nombre de bénéficiaires des dispositifs. Or, le nombre de bénéficiaires d’ASFNE en 2006 et 2007 est inférieur aux prévisions initiales (environ 6 000 entrées, au lieu de 7 000 prévues). De même, les ressources tirées de la contribution dite « Delalande » (20) ont été moindres qu’escompté, l’écart à la loi de finances initiale atteignant environ 90 millions d’euros.

S’agissant plus globalement des crédits de l’emploi, le Rapporteur général constatait l’année dernière : « la mission Travail et emploi connaît en 2006 d’importantes difficultés d’exécution budgétaire, sans qu’il soit possible de déterminer avec précision les parts respectives qui reviennent, dans l’origine de ces difficultés, à la qualité de la prévision de dépense initiale, à l’évolution du marché de l’emploi et à l’impact des mesures nouvelles prises en cours de gestion ». Le même constat pourrait être dressé cette année. D’un point de vue strictement budgétaire, la situation s’est même dégradée entre 2006 et 2007 : les ouvertures de crédits supplémentaires au profit de la mission Travail et emploi sont nettement supérieures en 2007, atteignant 737 millions d’euros, soit 6,1 % des crédits initiaux (au lieu de 439 millions d’euros et 3,3 % des crédits initiaux en 2006) (21).

• La mission Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales bénéficierait de 190,1 millions d’euros d’AE et de 179,8 millions d’euros de CP supplémentaires.

En dehors des 46,1 millions d’euros destinés à préfinancer certaines aides européennes versées au dernier trimestre 2007, les ouvertures visent à couvrir des refus d’apurement communautaire, à hauteur de 144 millions d’euros d’AE et de 133,7 millions d’euros de CP.

Les aides agricoles versées en contradiction avec les règles communautaires donnent lieu chaque année à des refus d’apurement de la Commission européenne – c’est-à-dire à des refus de prise en charge sur le budget communautaire d’une partie des dépenses préfinancées par les États membres. Des indicateurs de performance, qui rapportent le montant des pénalités financières au montant total des aides versées, sont d’ailleurs associés au programme Gestion durable de l’agriculture, de la pêche et développement rural et au programme Valorisation des produits, orientation et régulation des marchés afin de rendre compte des progrès dans le respect des critères de gestion et de contrôle imposés par la réglementation européenne. Leur intérêt est cependant tout relatif, dès lors que s’écoule un très long délai entre le versement des aides et les décisions définitives relatives à l’apurement. À titre d’exemple, les refus d’apurement notifiés à la France au cours de l’année 2006 portaient sur les campagnes 2001 à 2005.

Selon les informations recueillies par le Rapporteur général auprès du ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique, les principaux refus concernent les dossiers suivants : « l’aide compensatoire pour les bananes (32 millions d’euros, aides versées en 2003) ; les aides pour les jeunes agriculteurs (9 millions d’euros, aides versées en 2001 et 2002) ; le stockage public de viande (7 millions d’euros, en 2002 et 2003) ; l’éligibilité des terres aux aides directes (77 millions d’euros, aides versées entre 2000 et 2004) ».

• La mission Action extérieure de l’État nécessiterait l’ouverture de 105 millions d’euros d’AE et de 117 millions d’euros de CP, afin de couvrir les contributions dues par la France aux organisations internationales dont elle est membre et aux opérations de maintien de la paix (OMP) de l’ONU.

L’année dernière, déjà, un important volume de crédits supplémentaires destinés aux contributions internationales et aux OMP avait dû être ouvert en fin de gestion :

– par le décret d’avance n° 2006-1530 du 6 décembre 2006 (78 millions d’euros d’AE et 80 millions d’euros de CP) ;

– par amendement du Gouvernement au projet de loi de finances rectificative pour 2006 (148 millions d’euros d’AE et 46 millions d’euros de CP).

En 2007, le niveau des dépenses liées aux OMP et aux contributions internationales obligatoires est estimé à 717 millions d’euros de CP (dont 288 millions d’euros pour les OMP), soit 157 millions d’euros de plus que les crédits disponibles sur le programme Action de la France en Europe et dans le monde. Compte tenu du « dégel » de la réserve de précaution de ce programme et de l’évolution du taux de change (ces dépenses sont essentiellement payées en dollars américains), l’insuffisance pour 2007 s’établit à 117 millions d’euros de CP, soit le montant de l’ouverture proposée dans le présent projet.

Ces dépenses, tributaires des décisions de l’ONU, comportent une part irréductible d’imprévisibilité. Pour le Rapporteur général, il importe cependant de limiter la fréquence et l’ampleur des ouvertures de crédits en gestion à ce titre. S’agissant de dépenses « obligatoires », la solution consiste à progressivement revaloriser chaque année la provision prévue en loi de finances initiale. Avec une augmentation de 50 millions d’euros, la loi de finances pour 2007 faisait un premier pas en ce sens. Le projet de loi de finances pour 2008 propose de relever la dotation de 40 millions d’euros supplémentaires (10 millions d’euros en faveur des contributions internationales et 30 millions d’euros au titre des OMP), mais un amendement du Gouvernement devrait prochainement, d’ici la fin de la discussion budgétaire, proposer d’amplifier cet effort (22).

• Hors budget général, il convient enfin de signaler :

– les ouvertures de 55,6 millions d’euros d’AE et de 49,5 millions d’euros de CP sur les budgets annexes (23). Pour l’essentiel, ces ouvertures concernent le budget annexe Contrôle et exploitation aériens. Elles sont neutres sur son solde, car accompagnées d’un accroissement corrélatif de ses recettes (surplus de 10 millions d’euros perçus sur les redevances aériennes et de 39,5 millions d’euros de reprises sur provisions dans le cadre de la liquidation judiciaire de la compagnie aérienne AOM-Air Liberté) ;

– les ouvertures de 371,4 millions d’euros d’AE sur les comptes spéciaux, au profit du compte de concours financiers Prêts à des États étrangers (24). Il s’agit de couvrir des engagements, liés à des prêts à l’Agence française de développement (AFD), qui ont dépassé les AE initialement inscrites (163 millions d’euros). Conformément à l’article 24 de la LOLF (25), ces crédits sont évaluatifs : si les dépenses correspondantes peuvent s’imputer au-delà des crédits ouverts, les dépassements doivent, comme en l’espèce, faire l’objet d’une proposition d’ouverture de crédits dans le plus prochain projet de loi de finances afférent à l’année concernée (article 10 de la loi organique). En l’occurrence, la régularisation est purement technique : il s’agit de corriger dans les systèmes d’information une erreur commise durant l’exercice 2006, durant lequel des engagements juridiques n’avaient été comptabilisés qu’à hauteur des paiements effectués (26).

2.– Des annulations compensant quasi intégralement les ouvertures

Les annulations de crédits sur le budget général proposées dans le présent projet atteignent au total 1,6 milliard d’euros d’AE et de CP (27). La plupart visent des crédits figurant dans la réserve de précaution constituée en début de gestion ou des crédits devenus « sans emploi », selon l’expression du Gouvernement dans ses commentaires associés au présent projet.

Les remboursements et dégrèvements d’impôts locaux seraient diminués de 198 millions d’euros par rapport aux évaluations initiales, sous l’effet notamment de moindres remboursements et dégrèvements de taxe professionnelle. Cette annulation est conforme aux prévisions de recettes révisées associées au projet de loi de finances pour 2008.

En termes de crédits nets, les annulations proposées dans le présent projet s’établissent donc à 1,4 milliard d’euros d’AE et de CP sur le budget général.

Plus précisément, les annulations de CP compensent intégralement les ouvertures (elles les excèdent même de 0,3 million d’euros), tandis que les annulations d’AE ne parviennent pas tout à fait à équilibrer les ouvertures, ces dernières étant plus importantes de 25,1 millions d’euros.

Parmi les crédits annulés, seuls 189 millions d’euros (soit environ 13 %) correspondent à des crédits de personnel. L’année dernière, ce sont environ 240 millions d’euros de crédits du titre 2 qui avaient été annulés en loi de finances rectificative. Ce montant s’expliquait notamment par les difficultés rencontrées dans la juste évaluation de la masse salariale entre les programmes, pour la première année d’application de la LOLF. Le moindre volume d’annulations dans le présent projet pourrait donc s’interpréter comme le signe d’une meilleure « budgétisation » des dépenses de personnel en loi de finances initiale.

D’un autre côté, le volume de crédits de personnel annulés peut également être le reflet de leur réaffectation à d’autres fins, c’est-à-dire un indicateur du degré d’utilisation de la fongibilité asymétrique. Selon les informations recueillies par le Rapporteur général, les mouvements de fongibilité asymétrique constatés à la mi-novembre portaient sur un peu moins de 180 millions d’euros, soit un montant comparable à la même époque de l’année dernière.

LA FONGIBILITÉ ASYMÉTRIQUE EN 2007

(au 13 novembre, en millions d’euros)

Ministères

Crédits redéployés

Agriculture

40,0

Culture

1,8

Affaires étrangères

Économie, finances et industrie

19,3

Emploi et cohésion sociale

5,1

Éducation nationale

26,0

Écologie

Intérieur

3,4

Justice

4,3

Outre-mer

1,4

Premier ministre

3,0

Équipement

65,3

Défense

Santé et solidarités

8,5

Sport, jeunesse et vie associative

Total

178,0

Source : ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique.

Sur l’ensemble de la gestion 2007, la fongibilité asymétrique devrait porter sur un montant globalement inférieur à celui de l’année dernière, où elle avait atteint 390 millions d’euros (28). Cette réduction s’explique essentiellement par la meilleure budgétisation initiale des dépenses de personnel, qui limite d’autant les mouvements de crédits dans l’année. Au-delà de ces considérations « techniques », les efforts de gestion et de maîtrise de la masse salariale demeurent néanmoins encore bien difficiles à discerner.

• Comme les graphiques ci-après invitent à le constater, les annulations de crédits proposées dans le présent projet de loi de finances rectificative portent sur la plupart des missions. Ainsi, 28 missions et 72 programmes connaissent des annulations d’AE et 29 missions et 79 programmes connaissent des annulations de CP. Il s’agit donc d’une contribution assez généralisée, si l’on tient compte des inévitables contraintes de fin de gestion et des programmes bénéficiaires d’ouvertures de crédits par décret d’avance ou dans le présent projet, qui ne font normalement pas l’objet d’annulations. On relèvera que la mission Défense est totalement exonérée d’annulation de crédits, ce qui est sans doute la contrepartie de l’absence de rétablissement des crédits d’équipement annulés en gestion (29).

ANNULATIONS D’AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT PAR MISSION DU BUDGET GÉNÉRAL

(hors remboursements et dégrèvements, en millions d’euros)

ANNULATIONS DE CRÉDITS DE PAIEMENT PAR MISSION DU BUDGET GÉNÉRAL

(hors remboursements et dégrèvements, en millions d’euros)

Comme pour les ouvertures de crédits, le Rapporteur général rend compte ici des annulations de crédits les plus significatives.

Sur le budget général, quatre missions se détachent par l’ampleur des annulations proposées.

• La mission Transports verrait ses crédits réduits de 359,2 millions d’euros d’AE et de 389,7 millions d’euros de CP.

Outre les annulations de crédits de personnel devenus inutiles (14,5 millions d’euros) ou de crédits mis en réserve, l’essentiel des annulations porte sur le programme Passifs financiers ferroviaires. Du fait de la reprise par l’État de la dette du service annexe d’amortissement de la dette (SAAD) de la SNCF, proposée à l’article 29 du présent projet, la contribution étatique au désendettement de la SNCF est réduite de 223 millions d’euros et ramenée à un niveau permettant à l’entreprise de couvrir la seule charge d’intérêts de 2007 : au-delà, le service de la dette et l’amortissement du capital relèveront directement de l’État. Par coordination, le projet de loi de finances pour 2008 devra d’ailleurs être amendé afin de supprimer la subvention en faveur du désendettement du SAAD inscrite sur le programme Passifs financiers ferroviaires (30).

• Des annulations de 418,2 millions d’euros d’AE et de 66,2 millions d’euros de CP sont proposées sur la mission Justice.

Si les annulations de CP n’appellent pas de commentaire particulier, les annulations d’AE proposées sont très substantielles (12,3 % des crédits initiaux hors titre 2). Elles se concentrent principalement sur le programme Justice judiciaire, lequel verrait ses crédits réduits de 305,2 millions d’euros, soit près du tiers des crédits initiaux hors titre 2. Les commentaires associés au présent projet se contentent d’indiquer qu’il s’agit d’AE mises en réserve ou d’AE devenues inutiles « en raison du niveau constaté des opérations immobilières ».

Selon la Direction du Budget, ces annulations ne prêteraient guère à conséquence, puisque sur ces 305 millions d’euros d’AE annulées :

« – 208 millions d’euros avaient été reportés à tort, suite à une erreur factuelle lors de la bascule de gestion 2006 à 2007. Ces AE ont fait l’objet d’une mesure conservatoire (gel) le 19 juin 2007 en vue de leur annulation en loi de finances rectificative ;

– 17 millions d’euros sont constitutifs de la réserve de précaution (…) ;

– 80 millions d’euros sont sans emploi en 2007 : ils correspondent à deux opérations immobilières (tribunaux de grande instance de Bourgoin-Jallieu et de Toulon) ajournées en 2007 dans l’attente de la finalisation de la réforme de la carte judiciaire et de la définition du mode de maîtrise d’ouvrage le plus pertinent ».

• Le présent projet tend par ailleurs à annuler 76,2 millions d’euros d’AE et, surtout, 314,8 millions d’euros de CP sur la mission Ville et logement. Deux annulations retiennent plus particulièrement l’attention.

Le programme Aide à l’accès au logement verrait ses crédits diminuer de 76,2 millions d’euros d’AE et de CP, du fait de dépenses du Fonds national d’aide au logement (FNAL) légèrement inférieures aux prévisions initiales. Rapporté à la contribution prévisionnelle de l’État au FNAL (de l’ordre de 4,8 milliards d’euros), ce montant est peu significatif.

De façon plus marquante, les annulations sur le programme Rénovation urbaine s’élèveraient à 228 millions d’euros de CP, soit largement plus de la moitié (59 %) des crédits initiaux. Ajoutées aux 16 millions d’euros de crédits annulés par le décret d’avance n° 2007-1529 du 25 octobre 2007, ces annulations reviennent à faire passer les crédits destinés à l’Agence nationale de rénovation urbaine (ANRU) de 384 millions d’euros initialement prévus à moins de 140 millions d’euros effectivement ouverts, soit une diminution de près des deux tiers.

On sait que les CP destinés à l’ANRU lui permettent principalement d’assurer les paiements des maîtres d’ouvrage, versés au fur et à mesure des réalisations effectives et, qu’en conséquence, les besoins de trésorerie de l’Agence sont fonction du rythme de réalisation des opérations de rénovation. Les annulations de crédits ne remettent donc nullement en cause la mise en œuvre du plan de rénovation urbaine programmé dans la loi n° 2003-710 du 1er août 2003 (31) et le niveau de trésorerie de l’ANRU fin 2007 devrait être proche de celui constaté à la fin de l’année dernière (soit environ 600 millions d’euros).

Ces annulations appellent toutefois trois observations :

– l’ampleur de l’écart entre les crédits soumis à l’approbation du Parlement à l’automne 2006 et les crédits effectivement consommés en 2007 est telle qu’il conviendrait que le Gouvernement s’explique sur son origine : le décalage est-il dû à la piètre qualité de la prévision de dépense ou, au contraire, résulte-t-il d’une volonté délibérée d’ « afficher » un montant de crédits jugé significatif lors de la discussion du projet de loi de finances initiale ?

– la sous-consommation des CP dédiés à l’ANRU rend plus fragile la légitimité du recours, fréquent ces dernières années, aux ressources dites « extrabudgétaires » (32) destinées à abonder le programme Rénovation urbaine ;

– l’effet probablement le plus pervers de la sous-consommation des CP destinés à l’ANRU est le caractère quelque peu « virtuel » ainsi conféré au budget consacré à la rénovation urbaine. Or, cette impression ne saurait masquer l’essentiel : l’ensemble des engagements non couverts par des CP devrait, à la fin 2008, atteindre 1,3 milliard d’euros – ce qui pose la question de la soutenabilité budgétaire du programme Rénovation urbaine (33). L’échéancier prévisionnel, certes indicatif, figurant dans le projet annuel de performances (PAP) pour 2008 présente ainsi des perspectives d’ouverture de CP de 430 millions d’euros en 2009, de 500 millions d’euros en 2010 et de 365 millions d’euros au-delà, afin de couvrir l’ensemble des engagements arrêtés d’ici à la fin 2008.

• La mission Recherche et enseignement supérieur ferait l’objet d’annulations à hauteur de 70,5 millions d’euros d’AE et, surtout, de 216,5 millions d’euros de CP.

Le plus important contributeur est le programme Recherche industrielle : 146 millions d’euros de CP seraient annulés, correspondant à des dépenses supportées par le Fonds de compétitivité des entreprises (FCE) et par le Fonds unique interministériel (FUI) en faveur des pôles de compétitivité.

Il s’agit essentiellement de décalages de paiement par rapport aux engagements, dus à la structure des projets de pôles de compétitivité présentés en 2007 : de taille plus réduite que les précédents, ils regroupent davantage de partenaires (dont de nombreuses PME) et sont pour la plupart cofinancés par les collectivités territoriales. La mise en place de l’ensemble des financements a souvent amené les partenaires – parfois peu habitués aux procédures d’aide – à différer le début de leurs travaux, ce qui a entraîné la sous-consommation de CP constatée cette année.

• Hors budget général, doivent également être signalées les annulations de 432 millions d’euros d’AE et de CP sur le compte d’affectation spéciale Pensions (34). Ce montant représente la contraction de deux mouvements contradictoires.

D’une part, la couverture de charges de pensions et de transferts appellerait 188 millions d’euros de crédits supplémentaires. Les dépenses du programme Pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires d’invalidité seraient en effet supérieures de 335 millions d’euros aux prévisions de la loi de finances initiale. Ce surcroît de dépenses provient, pour environ un tiers, d’une révision à la hausse des dépenses de pensions (de 116 millions d’euros, soit moins de 0,3 %) et, pour environ deux tiers (soit 219 millions d’euros), d’une insuffisance de crédits finançant les transferts entre régimes (35). Les reports de crédits depuis la gestion 2006, d’un montant de 147 millions d’euros, viennent cependant réduire ce besoin de financement, qui s’établit en conséquence à 188 millions d’euros.

D’autre part, les dépenses – mais aussi les recettes – du CAS Pensions sont mécaniquement réduites de 620 millions d’euros en 2007 sous l’effet de la réforme, prévue à l’article 150 de la loi de finances rectificative pour 2006, des modalités de gestion des cotisations et prestations de retraite des fonctionnaires de La Poste. Avant cette réforme, le souci de modérer le dynamisme des charges de pensions subi par La Poste avait conduit l’État à prendre en charge, à compter de 1998, la part de la dérive de ces dépenses non imputable à l’inflation. Ce gel en volume du montant de la contribution de La Poste entraînait un double flux financier entre l’État et l’entreprise : d’un côté, La Poste versait à l’État l’intégralité des pensions de ses anciens agents fonctionnaires (en recettes du CAS Pensions) ; de l’autre, l’État remboursait à l’entreprise la croissance des charges de pensions qui excédait le niveau atteint en euros constants en 1997 (en dépenses du CAS Pensions). La réforme de 2006 a mis fin à ce système en créant une contribution employeur à caractère « libératoire » (36) versée par La Poste à l’État, une contribution complémentaire d’ajustement jusqu’à 2009 et une contribution forfaitaire exceptionnelle. Ces contributions sont versées au nouvel Établissement public national de financement des retraites de La Poste (EPNFRLP) (37), lequel les reverse – avec les cotisations salariales des postiers fonctionnaires – à l’État, en recettes du CAS Pensions.

Cette modification des circuits financiers entre l’État et La Poste réduit simultanément les dépenses et les recettes du CAS Pensions de 620 millions d’euros. Elle est donc neutre sur l’équilibre budgétaire, qui est en revanche dégradé par la hausse des dépenses de pensions et de transferts de 188 millions d’euros évoquée ci-avant.

B.– LES MOUVEMENTS DE CRÉDITS AU COURS DE L’EXÉCUTION 2007

1.– La régulation budgétaire en 2007

En 2007, le Gouvernement a reconduit la pratique, désormais bien établie, de la mise en réserve de crédits en début d’année, suivie de « dégels » ou d’annulations visant à faire face aux aléas de gestion et aux éventuels besoins nouveaux. Cette pratique a d’ailleurs gagné en visibilité, l’information étant délivrée dès le projet de loi de finances de l’année, invitant à distinguer au sein des crédits une tranche « ferme » et une tranche « conditionnelle » (38).

Le Parlement y gagne une meilleure connaissance des conditions de l’exécution budgétaire, les gestionnaires une plus grande prévisibilité de la disponibilité de leurs crédits. Le Rapporteur général doit en revanche regretter
– une nouvelle fois – que l’engagement du Gouvernement de fournir aux commissions des Finances du Parlement « une information régulière sur l’évolution des crédits mis en réserve », figurant dans l’exposé des motifs du projet de loi de finances pour 2007, soit resté lettre morte.

En 2007, le montant des mises en réserve de crédits s’est élevé à 5,7 milliards d’euros d’AE et à 5,6 milliards d’euros de CP, correspondant à l’application d’un taux de 0,15 % sur les crédits de personnel et d’un taux de 5 % sur les autres crédits.

Ce montant a été diminué dès le début de l’exercice de 369 millions d’euros pour tenir compte des réductions de crédits décidées au cours de la discussion parlementaire afin de financer les différentes ouvertures par amendement au projet de loi de finances pour 2007 (39). Un second « dégel » est intervenu immédiatement, à hauteur de 382 millions d’euros, au bénéfice de certaines subventions pour charges de service public qui, bien qu’imputées sur le titre 3, financent en réalité des charges de personnel employé par des opérateurs de l’État (40).

Par ailleurs, avant même le début de la gestion 2007, le Gouvernement a indiqué qu’une partie des crédits mis en réserve seraient sans doute nécessairement restitués aux gestionnaires car correspondant à des dépenses « inéluctables » sur lesquelles l’État ne dispose pas de pouvoir discrétionnaire (« guichets sociaux », subventions aux régimes de retraites etc.) (41). Selon les informations recueillies par le Rapporteur général, environ 1,1 milliard d’euros de crédits avaient été « dégelés » à ce titre au 22 novembre 2007 et un peu moins de 200 millions d’euros devraient l’être d’ici la fin de l’année. En cours de gestion, aucune mise en réserve supplémentaire de crédits n’a par ailleurs été signalée à la commission des Finances (42).

Les tableaux ci-après présentent l’évolution des AE et des CP mis en réserve, ainsi que l’état prévisionnel de la réserve de précaution à l’issue du présent projet de loi de finances rectificative.

ÉVOLUTION DES AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT MISES EN RÉSERVE EN 2007

(en millions d’euros)

 

Hors titre 2

Titre 2

Total

Mise en réserve initiale

5 551

178

5 728

Dégel immédiat consécutif aux réductions de crédits votées par le Parlement

– 369

– 369

Dégel immédiat sur subventions pour charges de service public

– 381

– 381

Annulations par décret d’avance du 6 avril

– 340

– 340

Annulations par décret d’avance du 25 octobre

– 669

– 669

Annulations par décret d’avance du 26 novembre

Solde des autres dégels (au 22 novembre)

– 2 616

– 14

– 2 629

Réserve au 22 novembre

1 176

164

1 341

Annulations par présent PLFR

– 726

– 81

– 807

Réserve après présent PLFR

450

83

533

Source : Ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique.

 

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE PAIEMENT MIS EN RÉSERVE EN 2007

(en millions d’euros)

 

Hors titre 2

Titre 2

Total

Mise en réserve initiale

5 390

178

5 568

Dégel immédiat consécutif aux réductions de crédits votées par le Parlement

– 369

– 369

Dégel immédiat sur subventions pour charges de service public

– 382

– 382

Annulations par décret d’avance du 6 avril

– 75

– 75

Annulations par décret d’avance du 25 octobre

– 630

– 630

Annulations par décret d’avance du 26 novembre

Solde des autres dégels (au 22 novembre)

– 3 034

– 14

– 3 048

Réserve au 22 novembre

900

164

1 064

Annulations par présent PLFR

– 406

– 81

– 487

Réserve après présent PLFR

494

83

577

Source : Ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique.

 

Pour s’en tenir aux crédits de paiement, on peut constater que :

– 3 milliards d’euros de CP ont été « dégelés » en cours de gestion. Ajoutés aux « dégels » consécutifs à la discussion parlementaire du projet de loi de finances pour 2007 et au titre des subventions pour charges de services publics, ce sont 3,8 milliards d’euros qui ont été « restitués » aux gestionnaires, soit environ 68 % de la réserve initiale ;

– 1,2 milliard d’euros de crédits mis en réserve ont été ou seraient annulés pour servir de gage aux différentes ouvertures de crédits : 705 millions d’euros au titre du gage des ouvertures par décret d’avance (43) ; 487 millions d’euros au titre du gage des ouvertures du présent projet de loi de finances rectificative (qui, on l’a vu, tend à annuler 1,4 milliard d’euros de crédits nets, soit bien davantage que les seuls crédits « gelés ») ;

– 577 millions d’euros de CP demeureront en réserve à l’issue du présent projet (44), au lieu de 1,1 milliard d’euros l’année dernière à la même époque. Déduction faite des 200 millions d’euros déjà évoqués qui devraient être nécessairement libérés, il restera environ 380 millions d’euros qui pourront être, au choix, rendus disponibles, reportés sur 2008 ou annulés en loi de règlement.

D’après les informations communiquées au Rapporteur général à l’occasion de l’examen du projet de loi de finances pour 2008, le montant de la réserve de précaution constituée en 2007 – mais aussi en 2006 – s’est, en pratique, avéré quelque peu insuffisant pour permettre un pilotage fin de l’exécution budgétaire et garantir le respect absolu de la norme de dépense. Pour le ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique, « l’étroitesse de la réserve de précaution ne permet pas de faire face avec certitude aux aléas en cours de gestion. Ce constat vaut également pour le titre 2, pour lequel la réserve de précaution représente aujourd’hui à peine le montant d’une journée de paye des personnels ». C’est donc pour tirer les conséquences d’une exécution budgétaire 2007 relativement difficile – du fait, peut-être, de la réduction inédite des crédits de 1 % en volume en loi de finances initiale – que le projet de loi de finances pour 2008 prévoit un relèvement significatif des taux de crédits mis en réserve (0,5 % sur le titre 2 et 6 % sur les autres titres), portant leur total à 7,4 milliards d’euros d’AE et à 7,2 milliards d’euros de CP.

2.– Trois décrets d’avance publiés dans le courant de la gestion

L’exécution 2007 tend à confirmer que pour sa deuxième année d’application, la LOLF n’a pas produit les effets escomptés quant à la limitation de la pratique des décrets d’avance, qui doit pourtant demeurer exceptionnelle au sens de son article 7. Il semble qu’au contraire les décrets d’avance soient devenus un moyen classique d’ajustement des dotations budgétaires, alors qu’il n’y était recouru auparavant qu’avec mesure, sauf changements politiques majeurs, comme lors de l’alternance de 1997. Un calibrage plus « fin » des crédits initiaux explique peut-être que les tensions qui apparaissent inévitablement au cours de la gestion ne puissent être surmontées aujourd’hui par un recours aux autres instruments réglementaires dont dispose le Gouvernement (45).

Le commentaire de l’article 13 du présent projet, qui tend à ratifier les ouvertures et annulations effectuées par décret d’avance, rappelle les innovations introduites par la LOLF en la matière et reproduit les avis formulés depuis le début de l’année par la commission des Finances sur ces décrets.

Au moment du dépôt du présent projet de loi de finances rectificative, deux décrets d’avance avaient été publiés en 2007. Toutefois, un troisième décret d’avance (n° 2007–1666), sur lequel la commission des Finances a émis un avis le 15 novembre, est intervenu postérieurement. Un amendement du Gouvernement invitera le Parlement à le ratifier. C’est pourquoi, bien qu’il ne soit pas annexé au présent projet de loi de finances rectificative, ce décret est commenté et pris en compte dans les développements qui suivent.

• Le décret d’avance n° 2007-524 du 6 avril 2007, intervenu tôt dans l’année, a ouvert 405 millions d’euros d’AE et 75 millions d’euros de CP. Ces crédits ont été destinés :

– pour 189 millions d’euros d’AE et 4 millions d’euros au programme Développement et amélioration de l’offre de logement, afin de tirer les conséquences de la révision à la hausse de la programmation de logements sociaux découlant de la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable ;

– pour 70 millions d’euros d’AE et de CP au programme Prévention de l’exclusion et insertion des personnes vulnérables, afin de financer le plan d’urgence en faveur des sans-abri décidé au tout début de l’année ;

– pour 80 millions d’euros d’AE au programme Veille et sécurité sanitaires, au titre de mesures de prévention de la grippe aviaire ;

– pour 50 millions d’euros d’AE au programme Aménagement du territoire, en faveur du Fond national d’aménagement et de développement du territoire (FNADT) ;

– pour 16 millions d’euros d’AE et 5 millions d’euros de CP au programme Recherche industrielle, au profit de la recherche dans l’industrie aéronautique (dans le cadre des projets de recherche et développement dans le domaine des composites).

Ces ouvertures ont été gagées par des annulations d’un montant équivalent. Dans une perspective d’ « auto-assurance » ministérielle, elles ont été supportées prioritairement par le principal bénéficiaire des ouvertures, c’est-à-dire le ministère de l’emploi, de la cohésion sociale et du logement (annulations de 229 millions d’euros d’AE et de 40 millions d’euros de CP sur six de ses programmes). Le reste des annulations a consisté en une contribution générale des autres programmes du budget général, par prélèvement sur la réserve de précaution. Comme souvent, certains programmes en ont été exonérés, en particulier ceux pour lesquels des dépenses ont été identifiées en début de gestion comme « inéluctables ».

• Le décret d’avance n° 2007-1529 du 25 octobre 2007 a ouvert 827 millions d’euros d’AE et 796 millions d’euros de CP, soit un volume de crédits qui n’avait plus été atteint depuis le décret d’avance n° 2004-1146 du 28 octobre 2004.

La principale bénéficiaire de ces ouvertures a été la mission Travail et emploi, qui a vu les crédits de son programme Accès et retour à l’emploi majorés de 576 millions d’euros d’AE et de CP. L’accroissement par rapport aux prévisions initiales du nombre de contrats aidés du secteur non marchand (contrats d’accompagnement dans l’emploi) a justifié l’ouverture de 326 millions d’euros de crédits. Le Fonds de solidarité, opérateur du programme, a dû être abondé de 250 millions d’euros, pour couvrir des surcoûts relatifs à l’allocation de solidarité spécifique (ASS). Comme le Rapporteur général l’a déjà exposé, cette mission bénéficierait par ailleurs d’ouvertures de crédits proposées dans le présent projet de loi de finances rectificative (46). L’exécution 2006 ayant été marquée par des mouvements de crédits très comparables, on peine à discerner les progrès réalisés en 2007 dans le pilotage des dépenses liées à la politique de l’emploi.

Les autres ouvertures de crédits prévues par ce décret d’avance ont concerné :

– les indemnisations consécutives au passage du cyclone DEAN aux Antilles (61 millions d’euros d’AE et 50 millions d’euros de CP ont bénéficié à la mission Outre-mer) ;

– la mission Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales, pour 110 millions d’euros d’AE et 39 millions d’euros de CP. Outre diverses aides à des filières agricoles et au secteur de la pêche, il s’est essentiellement agi de reconstituer les crédits destinés au paiement de la part nationale de la prime à la vache allaitante (soit 89,8 millions d’euros d’AE et 18,5 millions d’euros de CP). Comme en 2006, ces crédits ont en effet été consommés à d’autres fins, tout spécialement pour abonder le Fonds national de garantie des calamités agricoles (FNGCA), non doté en loi de finances initiale ;

– le programme Sécurité et qualité sanitaires de l’alimentation (6,5 millions d’euros d’AE et de CP ont servi au financement de mesures de lutte contre l’épidémie de fièvre catarrhale ovine) ;

– certaines dépenses liées aux élections de 2007, pour 13 millions d’euros d’AE et 64,8 millions d’euros de CP (sur le programme Vie politique, cultuelle et associative de la mission Administration générale et territoriale de l’État) ;

– le régime spécial de retraite de la RATP, qui a nécessité 60 millions d’euros supplémentaires sur le programme Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres, du fait d’une sous-estimation initiale du nombre de départs à la retraite en 2007 et faute d’adossement au régime général.

Les annulations de crédits, d’un montant identique à celui des ouvertures, ont concerné 29 missions sur 34 et ont porté pour l’essentiel sur des crédits mis en réserve. On relèvera le manque de cohérence de l’annulation de 46,5 millions d’euros d’AE sur le programme Développement et amélioration de l’offre de logement, alors même que, quelques mois auparavant, le décret d’avance du 6 avril précité ouvrait 189 millions d’euros supplémentaires sur le même programme (47).

• Le décret d’avance n° 2007-1666 du 26 novembre 2007 a ouvert 330,5 millions d’euros d’AE et 367,5 millions d’euros de CP sur des programmes du ministère de la Défense, afin :

– comme chaque année, de financer les surcoûts entraînés par les opérations extérieures (OPEX), estimés à plus de 680 millions d’euros en 2007. Le programme Préparation et emploi des forces a ainsi été abondé de 235,5 millions d’euros d’AE et de 272,5 millions d’euros de CP ;

– d’ajuster la répartition des crédits de personnel entre différents programmes, du fait d’erreurs dans la ventilation de la masse salariale (soit un mouvement portant sur 95 millions d’euros).

En dehors de l’ajustement des crédits de titre 2, les annulations de crédits ont été concentrées sur le programme Équipement des forces de la mission Défense. Le Rapporteur général a déjà souligné que, contrairement à certaines habitudes passées, le présent projet de loi de finances rectificative ne propose pas le rétablissement de ces crédits (48).

• Au total, les trois décrets d’avance ont mobilisé les masses non négligeables de 1 562 millions d’euros d’AE et de 1 239 millions d’euros de CP, soit respectivement 0,5 % et 0,4 % des crédits initiaux nets du budget général. À titre de comparaison, l’année 2006 avait connu quatre décrets d’avance portant sur un total de 1 699 millions d’euros d’AE et de 1 637 millions d’euros de CP. Les tableaux figurant à la fin du présent exposé général rendent compte des effets de ces décrets sur chaque mission et chaque programme. Globalement, les ouvertures ayant systématiquement été compensées par des annulations, leur influence a été nulle sur l’équilibre budgétaire défini par la loi de finances initiale pour 2007.

C.– LA SITUATION FINALE DES CRÉDITS À L’ISSUE DU PRÉSENT PROJET

• En prenant en compte les trois décrets d’avance intervenus en gestion et les modifications proposées dans le présent projet, il apparaît que les missions dont les crédits de paiement ont été les plus fortement majorés sont les missions Travail et emploi (+ 737 millions d’euros, soit + 6,1 %), Solidarité et intégration (+ 627 millions d’euros, soit + 5,2 %), Engagements financiers de l’État (+ 216 millions d’euros, soit + 0,5 %) et Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales (+ 194 millions d’euros, soit + 6,6 %).

À l’inverse, les plus fortes diminutions en volume concernent les missions Transports (– 598 millions d’euros, soit – 6,8 %), Ville et logement
(– 396 millions d’euros, soit – 5,5 %) et Recherche et enseignement supérieur
(– 291 millions d’euros, soit – 1,4 %). En pourcentage des crédits initiaux, les baisses les plus significatives ont affecté les missions Direction de l’action du Gouvernement (– 7,8 %) et Stratégie économique et pilotage des finances publiques (– 6,1 %).

Les évolutions des autorisations d’engagement sont assez comparables, même si, pour certaines missions, les modifications d’AE et de CP connaissent des trajectoires inverses. C’est le cas par exemple :

– de la mission Administration générale et territoriale de l’État, dont les CP ont augmenté de 1,4 %, alors que les AE ont diminué de 1,6 % (les dépenses électorales de 2007 ayant surtout entraîné des ouvertures de CP) ;

– de la mission Sécurité sanitaire, dont les AE ont augmenté de 13,1 %, alors que les CP ont diminué de 0,5 % (les mesures de prévention de la grippe aviaire n’ont en effet nécessité que des ouvertures d’AE) ;

– de la mission Ville et logement, dont les AE ont augmenté de 0,2 %, alors que les CP ont diminué de 5,5 %, du fait essentiellement des annulations massives sur le programme Rénovation urbaine.

On peut également relever que quelques – rares – programmes n’ont connu, à ce stade, aucune modification de leurs crédits en 2007 (49). Il s’agit de programmes dotés de crédits évaluatifs (Charge de la dette et trésorerie de l’État ; Appels en garantie), de programmes portant des dépenses « inéluctables » (Protection maladie ; Concours financiers aux communes et groupements de communes) ou de programmes sur lesquels aucune marge de manœuvre n’a pu être dégagée (Vie étudiante ; Développement des entreprises ; Chaîne française d’information internationale).

À titre de synthèse, les deux tableaux ci-après récapitulent l’ensemble des mouvements effectués en cours de gestion au titre des trois décrets d’avance et les mouvements proposés spécifiquement au titre du présent projet (détaillés dans les états B, B’, C, D, D’ et dans les articles 8 à 12).

OUVERTURES ET ANNULATIONS D’AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT

(hors fonds de concours, en millions d’euros)

 

Loi de finances initiale

Mouvements en cours d’exercice 

Présent projet 

Montant révisé des AE

 

Ouvertures
(a)

Annulations (a)

Variation nette des AE

Ouvertures

Annulations

Variation nette des AE

Budget général

 

 

 

 

 

 

 

 

AE brutes

346 528

1 562

1 562

5 296

1 638

+ 3 658

350 186

Remboursements et dégrèvements

76 460

3 831

198

+ 3 633

80 093

AE nettes du budget général

270 068

1 562

1 562

1 465

1 440

+ 25

270 093

Budgets annexes

1 857

56

+ 56

1 913

Comptes spéciaux

 

             

Comptes d’affectation spéciale

53 048

432

– 432

52 616

Comptes de concours financiers

96 498

371

+ 371

96 869

(a) Décrets d’avance n° 2007-524 du 6 avril, n° 2007-1529 du 25 octobre et n° 2007-1666 du 26 novembre.

OUVERTURES ET ANNULATIONS DE CRÉDITS DE PAIEMENT

(hors fonds de concours, en millions d’euros)

 

Loi de finances initiale

Mouvements en cours d’exercice 

Présent projet 

Montant révisé des CP

 

Ouvertures
(a)

Annulations (a)

Variation nette des CP

Ouvertures

Annulations

Variation nette des CP

Budget général

 

 

 

 

 

 

 

 

CP bruts

343 310

1 239

1 239

5 252

1 619

+ 3 633

346 943

Remboursements et dégrèvements

76 460

3 831

198

+ 3 633

80 093

CP nets du budget général

266 850

1 239

1 239

1 421

1 421

n.s.

266 850

Budgets annexes

1 860

49

+ 49

1 910

Comptes spéciaux

               

Comptes d’affectation spéciale

53 048

432

– 432

52 616

Comptes de concours financiers

96 300

96 300

(a) Décrets d’avance n° 2007-524 du 6 avril et n° 2007-1529 du 25 octobre et n° 2007-1666 du 26 novembre.

n.s. : non significatif.

• À titre de comparaison avec les exercices précédents, le tableau ci-dessous permet de constater que le montant des seules ouvertures de crédits de 2007 se situe, en CP nets des remboursements et dégrèvements, en deçà des niveaux des années antérieures. À 2,7 milliards d’euros, le montant des ouvertures de crédits sur le budget général ne représente par exemple que la moitié des ouvertures effectuées en 2004. Le Rapporteur général se réjouit de cet effort contribuant à la maîtrise des dépenses. Encore faut-il remarquer que ce montant peut encore significativement évoluer jusqu’à l’adoption du présent projet : l’année dernière, le même calcul aboutissait à des ouvertures d’un montant de 2,6 milliards d’euros (hors régularisation des pensions de décembre 2005), mais le Parlement – parfois sur proposition gouvernementale – les avait finalement majorées de plus de 450 millions d’euros.

TOTAL DES OUVERTURES DE CRÉDITS NETS SUR LE BUDGET GÉNÉRAL PRISES EN COMPTE DANS LES COLLECTIFS BUDGÉTAIRES DE 2004 À 2007 (a)

 

2004

2005

2006 (b)

PLFR 2007

 

En millions d’euros

En % des crédits initiaux

En millions d’euros

En % des crédits initiaux

En millions d’euros

En % des crédits initiaux

En millions d’euros

En % des crédits initiaux

Autorisations d’engagement

2 992

1,1

3 027

1,1

Crédits de paiement

5 445

1,9

3 226

1,1

3 069

1,2

2 659

1,0

pour mémoire : CP bruts

7 681

2,2

3 336

0,9

7 755

2,3

6 490

1,9

(a) Ouvertures effectuées par décrets d’avance (y compris le décret n° 2007-1666) et en lois de finances rectificatives.

(b) Hors mesure exceptionnelle de régularisation des pensions de décembre 2005 (3,3 milliards d’euros d’AE et de CP) ; hors ouverture d’AE au titre de la transition entre l’ordonnance organique de 1959 et la LOLF (22,7 milliards d’euros).

Les mêmes remarques peuvent être formulées à propos des annulations de crédits : faute d’annulations « sèches » (50), les réductions de crédits de 2006 et de 2007 peuvent dans leur quasi-totalité s’analyser comme des gages d’ouvertures de crédits, que ces dernières soient intervenues par décret d’avance ou – ce qui est plus remarquable – en loi de finances rectificative. Le montant modéré des annulations de ces deux dernières années (sans commune mesure avec celui de 2005, par exemple) est également le résultat de la politique de résorption des reports de crédits menée sous la XIIe législature.

TOTAL DES ANNULATIONS DE CRÉDITS NETS SUR LE BUDGET GÉNÉRAL PRISES EN COMPTE DANS LES COLLECTIFS BUDGÉTAIRES DE 2004 À 2007 (a)

 

2004

2005

2006

PLFR 2007

 

En millions d’euros

En % des crédits initiaux

En millions d’euros

En % des crédits initiaux

En millions d’euros

En % des crédits initiaux

En millions d’euros

En % des crédits initiaux

Autorisations d’engagement

2 641

1,0

3 002

1,1

Crédits de paiement

3 681

1,3

6 105

2,1

3 069

1,2

2 660

1,0

pour mémoire : CP bruts

4 520

1,3

6 439

1,8

3 715

1,1

2 858

0,8

(a) Annulations associées aux décrets d’avance (y compris le décret n° 2007-1666) et en lois de finances rectificatives.

Enfin, l’examen du solde des mouvements de crédits pris en compte dans le présent projet confirme les analyses qui précèdent. Le solde des ouvertures et des annulations est nul en crédits de paiement (comme en 2006) et limité à 25 millions d’euros en autorisations d’engagement (soit un réel progrès par rapport à 2006). Durant l’exercice 2007, l’ensemble des mouvements de crédits n’auront donc que très peu modifié les grands équilibres définis par la loi de finances initiale. On est loin des variations de grande amplitude, à la hausse ou à la baisse, connues en 2004 et 2005.

SOLDE DES MOUVEMENTS DE CRÉDITS NETS DU BUDGET GÉNÉRAL PRIS EN COMPTE
DANS LES COLLECTIFS BUDGÉTAIRES DE 2004 À 2007
(a)

 

2004

2005

2006 (b)

PLFR 2007

 

En millions d’euros

En % des crédits initiaux

En millions d’euros

En % des crédits initiaux

En millions d’euros

En % des crédits initiaux

En millions d’euros

En % des crédits initiaux

Autorisations d’engagement

– 

+ 351

+ 0,1

+ 25

n.s.

Crédits de paiement

+ 1 764

+ 0,6

– 2 879

– 1,0

0

0

0

0

pour mémoire : CP bruts

+ 3 160

+ 0,9

– 3 103

– 0,9

+ 4 040

+ 5,9

+ 3 633

+ 1,1

(a) Décrets d’avance (y compris le décret n° 2007-1666), ouvertures en lois de finances rectificatives et annulations associées.

(b) Hors mesure exceptionnelle de régularisation des pensions de décembre 2005 (3,3 milliards d’euros d’AE et de CP) ; hors ouverture d’AE au titre de la transition entre l’ordonnance organique de 1959 et la LOLF (22,7 milliards d’euros).

II.– UNE AUGMENTATION DES RECETTES QUI PERMET DE RÉDUIRE
LE DÉFICIT DE 3,7 MILLIARDS D’EUROS

A.– UNE PLUS-VALUE DE RECETTES DE 3,9 MILLIARDS D'EUROS PAR RAPPORT À LA LOI DE FINANCES INITIALE

Le présent projet de loi de finances ne modifie pas beaucoup les évaluations révisées des recettes du budget général de l’État associées au projet de loi de finances pour 2008 et commentées en détail par le Rapporteur général dans le tome I Exposé général de son rapport n° 276 du 11 octobre 2007.

Les recettes fiscales et non fiscales augmentent de 1,95 milliard d’euros par rapport au montant prévu en loi de finance initiale. Les prélèvements sur recettes diminuent pour leur part de 1,98 milliard d’euros.

Au total, les ressources nettes du budget général (hors fonds de concours) devraient ainsi atteindre 228 467 milliards d’euros, soit 3,9 milliards d’euros de plus (7 %) que prévu en loi de finances initiale.

LES RESSOURCES DE L’ÉTAT EN 2007

(en millions d'euros)

 

2006

LFI 2007

révisé 2007

PLFR 2007

PLFR 2007/
révisé 2007

PLFR 2007/
LFI 2007

 

en valeur

en %

en valeur

en %

Recettes fiscales nettes

267 893

265 733

267 928

267 183

– 745

– 0,3

1 450

0,5

Recettes fiscales brutes

340 132

342 193

347 421

347 276

– 145

0,0

5 083

1,5

Remboursements et dégrèvement (R&D)

72 239

76 460

79 493

80 093

600

0,8

3 633

4,8

Impôt sur le revenu

58 619

57 057

56 764

56 764

0

0,0

– 293

– 0,5

Impôt sur les sociétés net et CSB

48 949

46 100

51 460

51 460

0

0,0

5 360

11,6

IS brut et CSB

58 373

55 400

63 360

63 360

0

0,0

7 960

14,4

R&D d'IS

9 424

9 300

11 900

11 900

0

0,0

2 600

28,0

TIPP

18 870

18 005

17 550

17 467

– 83

– 0,5

– 538

– 3,0

TVA nette

127 090

133 486

131 100

131 100

0

0,0

– 2 386

– 1,8

TVA brute

166 268

174 786

173 115

173 115

0

0,0

– 1 671

– 1,0

R&D de TVA

39 178

41 300

42 015

42 015

0

0,0

715

1,7

Ressources non fiscales

24 780

26 956

26 737

27 455

718

2,7

499

1,9

Prélèvements sur recettes

– 65 831

– 68 147

– 66 206

– 66 171

35

– 0,1

1 976

– 2,9

Au profit des collectivités territoriales

– 48 198

– 49 451

– 49 368

– 49 333

35

– 0,1

118

– 0,2

Au profit des Communautés européennes

– 17 633

– 18 696

– 16 838

– 16 838

0

0,0

1 858

– 9,9

Ressources nettes du budget général

226 842

224 542

228 459

228 467

8

0,0

3 925

1,7

a) Des recettes fiscales en hausse de 1,45 milliard par rapport
à la loi de finances initiale

● Le montant des recettes fiscales nettes figurant dans le présent projet de loi de finances rectificative s’inscrit en retrait de 744 millions d’euros par rapport à l’évaluation révisée associée au projet de loi de finances pour 2008 (– 0,3 %). Il demeure toutefois supérieur de 1 450 millions d’euros au montant prévu en loi de finances initiale.

Les prévisions de recettes associées au projet de loi de finances pour 2008 sont confirmées pour les recettes nettes d’impôt sur les sociétés (+ 5,2 milliards d’euros), la TVA nette (– 2,4 milliards d’euros) et le montant brut de l’impôt sur le revenu (–  0,3 milliards d’euros).

L’écart par rapport au montant révisé associé au projet loi de finances pour 2008 s’explique par deux facteurs :

– une hausse de 600 millions d’euros du montant des remboursements et dégrèvements d’impôt sur le revenu imputable à l’augmentation du coût de différents crédits d’impôts et à des restitutions supérieures sur la prime sur l’emploi. Selon les informations communiquées au Rapporteur général, les montants des remboursements d’impôt sur le revenu a été réévalué de 350 millions d’euros par rapport à la prévision révisée associée au projet de loi de finances pour 2008, dont 100 millions d’euros au titre du crédit d’impôt « emploi d’un salarié à domicile », tandis que le montant des restitutions au titre de la prime pour l’emploi a été revu de 250 millions d’euros ;

– des transferts supplémentaires de 144 millions d’euros aux collectivités territoriales en compensation des transferts de compétences (prévus aux deux premiers articles du projet de loi) : soit 83 millions d’euros de transferts de taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) et 61 millions d’euros de taxe spéciale sur les conventions d’assurance (TSCA) ;

Les transferts de recettes fiscales à la sécurité sociale visant, d’une part à compenser le coût de l’exonération de cotisations sociales des heures supplémentaires prévue par la loi n° 2007–1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat, et, d’autre part, à ajuster le panier de recettes transférées, qui sont prévues aux articles 5 et 6 du présent projet de loi diminuent les recettes fiscales d’environ 1,3 milliard d’euros. Toutefois, cet effet avait déjà été pris en compte dans les évaluations révisées associées au projet de loi de finances pour 2008.

(en milliards d'euros)

Les ressources fiscales dans la loi de finances initiale pour 2007 :

265,7

L’évaluation révisée contenue dans le PLF 2008 : +  2,2(1)

Dont,

IS net + 5,2
TVA nette – 2,4
IR net – 0,7
ISF + 0,6
droits de mutation – 0,1

autres – 0,4

= 267,9

L’évaluation révisée contenue dans présent projet de loi de finances rectificative : – 0,7

Augmentation des remboursements et dégrèvements d’impôt : – 0,6

Transfert complémentaire de TIPP et de TSCA aux collectivités territoriales : –  0,15

= ressources fiscales dans la LFR : 267,2

(1) Y compris l’impact de la loi TEPA et des transferts de recettes à la sécurité sociale qui sont proposés dans le cadre du projet de loi de finances rectificative et qui se chiffrent à - 1,6 milliard d’euros.

● Sans aucun coût sur l’exercice 2007, les principales mesures fiscales contenues dans le projet de loi de finances constituent des avancées intéressantes et s’organisent autour de trois thèmes.

– La lutte contre la fraude et l’amélioration du dialogue entre l’administration et les contribuables :

Le projet de loi crée la notion de « flagrance fiscale », qui donne à l’administration fiscale les moyens de corriger rapidement une situation manifestement frauduleuse, en appliquant une amende variant de 5 000 euros à 20 000 euros selon le chiffre d’affaires du contribuable et en permettant d’opérer des saisies conservatoires. Par ailleurs, lorsque la comptabilité d’une entreprise présente des irrégularités graves au point de ne pas être probante, la durée de la vérification sur place pourrait être prolongée, sans que cette prolongation ne puisse excéder trois mois.

Il prévoit en outre plusieurs dispositions de nature à améliorer la qualité de la relation entre l’administration fiscale et le contribuable : la création d’une Commission nationale des impôts directs et des taxes sur le chiffre d’affaires, compétente pour apprécier les litiges fiscaux les plus complexes, afférents aux grandes entreprises ; l’instauration d’un délai de réponse aux observations des très petites entreprises (TPE) de trois mois, faute de quoi l’administration sera réputée accepter les observations du contribuable ; l’allongement de droit à deux mois du délai de réponse du contribuable vérifié ; l’adaptation des modalités de vérification à l’informatisation des comptabilités.

– L’amélioration du régime fiscal du mécénat et du patrimoine historique :

Le présent projet de loi propose d’étendre le régime fiscal du mécénat d’entreprise aux versements effectués à des sociétés commerciales, à condition qu’elles soient intégralement détenues par des personnes publiques et à gestion désintéressée. Le mécénat des particuliers verrait son champ aligné sur celui du mécénat des entreprises en matière de spectacle vivant. Enfin, comme pour les biens immobiliers, les dépenses d’entretien ou de restauration du mobilier classé au titre des monuments historiques seraient déductibles du revenu, sous les mêmes conditions, tenant notamment à l’exposition au public des objets restaurés. Le rapporteur général propose d’amender ces dernières dispositions afin principalement de convertir en réduction d’impôt l’avantage fiscal afférent aux travaux de conservation et de restauration des objets mobiliers classés et de plafonner cette réduction d’impôt (voir commentaire de l’article 18 du projet de loi).

– L’aide aux personnes modestes :

Une première mesure vise à créer, pour les personnes quittant leur résidence principale afin de s’installer en maison de retraite, un droit à bénéficier des allègements de taxe d’habitation et de taxe foncière au titre de leur résidence principale dans les mêmes conditions que si elles avaient continué à occuper leur ancien logement. Dès lors qu’elles seraient exonérées de la taxe d’habitation, ces mêmes personnes bénéficieraient également d’un dégrèvement de la redevance audiovisuelle.

Une seconde mesure a pour objet d’étendre les avantages fiscaux relatifs aux opérations d’accession à la propriété financées par un prêt social location-accession (PSLA) aux logements neufs bénéficiant d’un « Pass foncier » (exonération de taxe foncière pendant 15 ans et taux réduit de TVA). Si son objectif est louable, les modalités du « Pass Foncier » pose des difficultés juridiques analysées dans le commentaire de l’article 20.

– Simplification et adaptation au droit communautaire :

Enfin, le projet de loi opère diverses mesures d’adaptation du droit national aux normes communautaires (transposition de la directive 2003/96/CE du 27 octobre 2003 restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques et de l'électricité, dite « directive énergie », et de la directive TVA 2006/112/CE du 28 novembre 2006 relative au système commun de taxe sur la valeur ajoutée, prise en compte de l’augmentation du plafond des aides de minimis prévue par le règlement (CE) n° 1998/2006 de la Commission du 15 décembre 2006).

b) Des recettes non fiscales en hausse de 0,5 milliard par rapport à la loi de finances initiale

● Le présent projet de loi de finances table sur une augmentation des recettes non fiscales de 0,5 milliard d’euros par rapport à la loi de finances initiale et de 0,7 milliard d’euros par rapport à la prévision révisée associée au projet de loi de finances pour 2008. L’évolution par rapport à la prévision révisée associée au projet de loi de finances pour 2008 s’explique exclusivement par la conjonction de deux phénomènes : le versement par EDF d’une partie du dividende portant sur les résultats de 2007 pour un montant de 923 millions d’euros et, en sens inverse, une baisse de 205 millions d’euros des recettes attendues des amendes de la police et de la circulation.

 Le conseil d’administration d’EDF a approuvé le 7 novembre dernier la proposition de l’entreprise de verser à l’ensemble des actionnaires un acompte sur les dividendes à distribuer au titre de l’exercice 2007, d’un montant égal à la moitié des dividendes distribués au titre de l’exercice 2006, à savoir 0,58 euro par action. L’État, actionnaire à 87,3 % du groupe, recevra ainsi 923 millions d’euros. Cette décision ne fixe qu’une modalité de versement du dividende. Elle est d’ailleurs conforme à la pratique de nombreux groupes du CAC 40 (par exemple Total, Vinci, LVMH, Vallourec, Unibail, Arcelor-Mittal) ou encore du secteur énergétique européen, comme Enel, Endesa ou Iberdrola. Le montant du dividende à distribuer aux actionnaires au titre de l’exercice 2007 sera déterminé par les organes sociaux de l’entreprise et l’assemblée générale ordinaire de ces actionnaires, au premier semestre 2008. Sans préjuger de ce qui sera décidé à cette occasion, il convient de relever qu’EDF qui est devenu la première capitalisation de la place de Paris a parfaitement respecté la politique de distribution annoncée lors de son introduction en bourse, soit 50 % du résultat net, hors éléments non récurrents.

 Depuis 2004, le produit réellement encaissé par l’État au titre des amendes forfaitaires de la police de la circulation, inscrit à la ligne 2312 du budget général, est en décalage croissant avec la prévision inscrite en loi de finances initiale. Ce phénomène atteint des proportions inégalées en 2007. Le présent projet de loi de finances prévoit une baisse de 170 millions du montant des recettes attendues des amendes de la police et de la circulation. À cette diminution du montant de la recette, qui se traduit par une diminution du prélèvement sur recettes en faveur des collectivités territoriales, s’ajoute le transfert de 35 millions d’euros du produit attendu à l’Agence nationale pour la cohésion sociale et l’égalité des chances mentionnée à l’article L. 121–14 du code de l’action sociale et des familles afin de financer la réalisation d’actions de prévention de la délinquance (voir le commentaire de l’article 3 du projet de loi).

ÉVOLUTION DES RECETTES NON FISCALES

(en milliers d’euros)

Désignation des recettes

PLF 2007

Révisé 2007

(PLF 2008)

PLFR 2008

Exploitations industrielles et commerciales
et établissements publics à caractère financier

9 899 000

9 581 350

10 504 350

Produits et revenus du domaine de l’État

659 080

706 580

706 580

Taxes, redevances et recettes assimilées

9 319 870

9 628 856

9 423 856

Intérêts des avances, des prêts et dotations
en capital

520 350

315 650

315 650

Retenues et cotisations sociales au profit de l’État

595 000

554 000

554 000

Recettes provenant de l’extérieur

653 000

658 000

658 000

Opérations entre administrations et services publics

79 000

85 000

85 000

Divers

5 230 900

5 208 000

5 208 000

Total

26 956 200

26 737 436

28 050 820

B.– UN DÉFICIT DE L’ÉTAT RAMENÉ À 38,3 MILLIARDS D’EUROS

DE LA LFI 2007 AU PLFR 2007

(en milliards d'euros)

Déficit LFI 2007

– 42,0

Surplus spontané de recettes fiscales nettes

+ 3,2

PSR Union européenne ("+" = économie)

+ 1,9

PSR collectivités territoriales ("+" = économie)

+ 0,1

Effet TEPA droits de succession

– 0,4

Transferts à la sécurité sociale

– 1,3

dont allégements généraux (a)

– 1,0

dont TEPA (b)

– 0,3

Transferts aux collectivités territoriales

– 0,1

Solde comptes spéciaux

– 0,2

Recettes non fiscales

+ 0,5

Déficit PLFR 2007

– 38,3 (c)

(a) Y compris effet du TEPA sur calcul des allégements généraux.

(b) Hors effet du TEPA sur calcul des allégements généraux.

(c) Le Rapporteur général rappelle que le déficit de l’État est avant tout un déficit de fonctionnement. À titre d’exemple, la présentation des recettes et dépenses pour 2008 en une section de fonctionnement et une section d’investissement, annexée au projet loi de finances pour 2008, fait apparaître un déficit de la section de fonctionnement de 21 milliards d’euros. Les dépenses d’investissement, quant à elles, s’élèveraient à 19,2 milliards d’euros en 2008 (hors dépenses d’opérations financières).

Le projet de loi de finances rectificative pour 2007 porte le solde budgétaire à – 38,26 milliards d’euros, soit une amélioration de 3,74 milliards d’euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2007. Il faut souligner que pour la deuxième année consécutive, le solde du budget de l’État sera en situation d’excédent primaire (+0,7 milliards d’euros).

Le montant des crédits ouverts du budget général est stable par rapport à la loi de finances initiale et le solde des comptes spéciaux est légèrement réduit, pour un montant de 188 millions d’euros. L’amélioration du déficit est donc intégralement imputable à la hausse des recettes nettes du budget général.

L’ÉQUILIBRE DU BUDGET DE L’ÉTAT EN 2007

(en millions d'euros)

 

Exécution 2006

LFI 2007

PLFR 2007

PLFR 2007/
LFI 2007

en %

BUDGET GÉNÉRAL DE L'ÉTAT

         

TOTAL des dépenses nettes du budget général

272 887

271 099

271 099

0

0,0

Dépenses nettes du budget général hors fonds de concours

269 326

266 850

266 850

0

0,0

Fonds de concours

3 561

4 249

4 249

0

0,0

Recettes fiscales nettes

267 893

265 733

267 183

1 450

0,5

Recettes non fiscales

24 780

26 956

27 455

499

1,9

Prélèvements sur recettes

– 65 831

– 68 147

– 66 171

1 976

– 2,9

Recettes nettes du budget général hors fonds de concours

226 842

224 542

228 467

3 925

1,7

Fonds de concours

3 561

4 249

4 249

0

0,0

TOTAL des recettes nettes du budget général

230 403

228 791

232 716

3 925

1,7

SOLDE DU BUDGET GÉNÉRAL

– 42 484

– 42 308

– 38 383

3 925

– 9,3

SOLDE DES BUDGETS ANNEXES

0

3

3

0

0

COMPTES SPÉCIAUX DU TRÉSOR

   

 

 

 

Dépenses des comptes d'affectation spéciale

66 422

53 048

52 616

– 432

– 0,8

Recettes des comptes d'affectation spéciale

68 282

52 848

52 228

– 620

– 1,2

Solde des comptes d'affectation spéciale

1 859

– 200

– 388

– 188

94,0

Dépenses des comptes de concours financiers

88 727

96 300

96 300

0

0,0

Recettes des comptes de concours financiers

89 612

96 507

96 507

0

0,0

Solde des comptes de concours financiers

885

207

207

0

0,0

Solde des comptes de commerce

634

263

263

0

0,0

Solde des comptes d'opérations financières (hors FMI)

106

38

39

0

0,0

SOLDE DES COMPTES SPÉCIAUX (hors FMI)

3 484

308

121

– 188

– 60,8

SOLDE GÉNÉRAL DU BUDGET DE L'ÉTAT

– 39 000 (1)

– 41 996

– 38 259

3 737

– 8,9

(1) Soit 35 734 millions d’euros hors mesure exceptionnelle de régularisation des pensions de décembre 2005.

Même si le redressement des finances de l’État est limité, il est méritoire. Ce premier collectif de la législature rompt avec une pratique antérieure qui conduisait à ce que le premier collectif venant en fin d’année électorale dégrade le solde budgétaire. Depuis 2004, le déficit du budget de l’État prévu par la loi de finances initiale est réduit en loi de finances rectificative puis encore en exécution comme le montre le tableau ci-après.

SOLDE GÉNÉRAL DU BUDGET DE L’ÉTAT (HORS FMI)

En milliards d’euros

 

2004

2005

2006

2007

LFI

55,1

45,2

46,9

42,0

LFR

49,5

44,3

42,4 (a)

38,3

LR

43,9

43,5

35,7 (a)

(a) Hors mesure exceptionnelle de régularisation des pensions de décembre 2005.

ÉVOLUTION DES AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT

(en milliers d’euros)

 

LFI

Décrets d’avance

Projet de loi de finances rectificative

AE révisées

 

Annulations

Ouvertures

Annulations

Ouvertures

Montant

Variation
en %

Action extérieure de l’État

2 559 829

6 503

 

4 521

105 000

2 653 804

+ 3,7 %

Action de la France en Europe et dans le monde

1 746 563

3 623

 

 

105 000

1 847 940

+ 5,8 %

Rayonnement culturel et scientifique

479 116

2 536

 

1 728

 

474 853

– 0,9 %

Français à l’étranger et étrangers en France

334 150

345

 

2 794

 

331 011

– 0,9 %

Administration générale et territoriale de l’État

2 714 614

21 432

13 000

35 463

 

2 670 718

– 1,6 %

Administration territoriale

1 653 516

13 290

 

12 523

 

1 627 702

– 1,6 %

Vie politique, cultuelle et associative

545 810

1 314

13 000

18 940

 

538 555

– 1,3 %

Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur

515 288

6 828

 

4 000

 

504 460

– 2,1 %

Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales

2 962 380

17 222

110 300

11 700

190 190

3 233 948

+ 9,2 %

Gestion durable de l’agriculture, de la pêche et développement rural

1 503 485

3 010

5 000

5 800

27 560

1 527 234

+ 1,6 %

Valorisation des produits, orientation et régulation des marchés

685 016

1 607

105 300

 

162 630

951 339

+ 38,9 %

Forêt

301 155

5 272

 

 

 

295 883

– 1,8 %

Conduite et pilotage des politiques de l’agriculture

472 724

7 333

 

5 900

 

459 491

– 2,8 %

Aide publique au développement

3 956 210

78 345

 

40 553

 

3 837 313

– 3,0 %

Aide économique et financière au développement

1 816 222

40 463

 

40 000

 

1 735 759

– 4,4 %

Solidarité à l’égard des pays en développement

2 139 987

37 881

 

553

 

2 101 554

– 1,8 %

Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation

3 843 494

9 555

 

7 360

 

3 826 579

– 0,4 %

Liens entre la nation et son armée

269 402

197

 

 

 

269 205

– 0,1 %

Mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant

3 424 207

9 358

 

 

 

3 414 849

– 0,3 %

Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale

149 885

 

 

7 360

 

142 525

– 4,9 %

Conseil et contrôle de l’État

470 505

448

 

6 000

 

464 058

– 1,4 %

Conseil d’État et autres juridictions administratives

252 583

273

 

1 000

 

251 310

– 0,5 %

Conseil économique et social

35 925

29

 

 

 

35 897

– 0,1 %

Cour des comptes et autres juridictions financières

181 998

146

 

5 000

 

176 851

– 2,8 %

Culture

2 759 594

5 858

 

3 474

 

2 750 261

– 0,3 %

Patrimoines

1 126 955

2 680

 

 

 

1 124 275

– 0,2 %

Création

790 717

1 853

 

 

 

788 865

– 0,2 %

Transmission des savoirs et démocratisation de la culture

841 921

1 326

 

3 474

 

837 121

– 0,6 %

Défense

35 835 852

374 698

330 500

 

971

35 792 625

– 0,1 %

Environnement et prospective de la politique de défense

1 696 468

21 191

 

 

 

1 675 277

– 1,2 %

Préparation et emploi des forces

20 852 005

11 189

323 500

 

 

21 164 316

+ 1,5 %

Soutien de la politique de la défense

3 113 207

75 621

 

 

971

3 038 557

– 2,4 %

Équipement des forces

10 174 172

266 697

7 000

 

 

9 914 475

– 2,6 %

Développement et régulation économiques

3 945 399

42 431

 

66 449

 

3 836 520

– 2,8 %

Développement des entreprises

1 137 884

 

 

 

 

1 137 884

 

Contrôle et prévention des risques technologiques et développement industriel

262 420

4 663

 

2 500

 

255 257

– 2,7 %

Régulation et sécurisation des échanges de biens et services

1 860 839

20 705

 

14 650

 

1 825 484

– 1,9 %

Passifs financiers miniers

684 256

17 062

 

49 299

 

617 895

– 9,7 %

Direction de l’action du Gouvernement

555 006

10 801

 

7 800

 

536 405

– 3,4 %

Coordination du travail gouvernemental

381 634

5 613

 

4 000

 

372 021

– 2,5 %

Fonction publique

173 371

5 187

 

3 800

 

164 384

– 5,2 %

 

LFI

Décrets d’avance

Projet de loi de finances rectificative

AE révisées

 

Annulations

Ouvertures

Annulations

Ouvertures

Montant

Variation
en %

Écologie et développement durable

696 414

12 279

 

30 000

 

654 135

– 6,1 %

Prévention des risques et lutte contre les pollutions

139 745

4 927

 

2 900

 

131 918

– 5,6 %

Gestion des milieux et biodiversité

199 566

5 498

 

3 000

 

191 069

– 4,3 %

Conduite et pilotage des politiques environnementales et développement durable

357 103

1 854

 

24 100

 

331 148

– 7,3 %

Engagements financiers de l’État

40 862 600

3 400

 

 

220 000

41 079 200

+ 0,5 %

Charge de la dette et trésorerie de l’État

39 191 000

 

 

 

 

39 191 000

 

Appels en garantie de l’État

292 600

 

 

 

 

292 600

 

Épargne

1 149 000

 

 

 

220 000

1 369 000

+ 19,1 %

Majoration de rentes

230 000

3 400

 

 

 

226 600

– 1,5 %

Enseignement scolaire

59 289 092

46 884

 

72 602

 

59 169 606

– 0,2 %

Enseignement scolaire public du premier degré

16 129 662

581

 

2

 

16 129 080

– 0,0 %

Enseignement scolaire public du second degré

27 878 837

 

 

28 000

 

27 850 837

– 0,1 %

Vie de l’élève

4 794 608

 

 

40 000

 

4 754 608

– 0,8 %

Enseignement privé du premier et du second degrés

6 835 903

4 000

 

2 000

 

6 829 903

– 0,1 %

Soutien de la politique de l’éducation nationale

2 067 193

16 477

 

 

 

2 050 716

– 0,8 %

Enseignement technique agricole

1 582 889

25 826

 

2 600

 

1 554 463

– 1,8 %

Gestion et contrôle des finances publiques

9 085 193

28 652

 

62 910

 

8 993 631

– 1,0 %

Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local

8 243 950

8 206

 

46 693

 

8 189 051

– 0,7 %

Conduite et pilotage des politiques économique, financière et industrielle

841 243

20 447

 

16 217

 

804 580

– 4,4 %

Justice

7 085 668

11 569

 

418 159

28 000

6 683 939

– 5,7 %

Justice judiciaire

2 712 624

2 572

 

305 237

 

2 404 814

– 11,3 %

Administration pénitentiaire

2 864 005

4 313

 

67 362

 

2 792 331

– 2,5 %

Protection judiciaire de la jeunesse

817 950

1 204

 

30 112

 

786 634

– 3,8 %

Accès au droit et à la justice

372 964

1 066

 

 

28 000

399 898

+ 7,2 %

Conduite et pilotage de la politique de la justice et organismes rattachés

318 124

2 413

 

15 449

 

300 262

– 5,6 %

Médias

500 947

10 871

 

360

 

489 716

– 2,2 %

Presse

272 213

7 463

 

 

 

264 750

– 2,7 %

Audiovisuel extérieur

159 192

3 408

 

360

 

155 423

– 2,4 %

Chaîne française d’information internationale

69 542

 

 

 

 

69 542

 

Outre-mer

2 011 029

65 842

61 000

 

4 629

2 010 816

– 0,0 %

Emploi outre-mer

1 155 501

46 055

 

 

2 417

1 111 862

– 3,8 %

Conditions de vie outre-mer

447 926

19 787

 

 

2 152

430 291

– 3,9 %

Intégration et valorisation de l’outre-mer

407 603

 

61 000

 

60

468 663

+ 15,0 %

Politique des territoires

611 604

9 388

50 000

30 500

 

621 716

+ 1,7 %

Aménagement, urbanisme et ingénierie publique

84 683

2 930

 

3 300

 

78 453

– 7,4 %

Information géographique et cartographique

75 068

5 771

 

9 500

 

59 797

– 20,3 %

Tourisme

86 248

159

 

700

 

85 389

– 1,0 %

Aménagement du territoire

317 431

400

50 000

17 000

 

350 031

+ 10,3 %

Interventions territoriales de l’État

48 173

127

 

 

 

48 046

– 0,3 %

Pouvoirs publics

918 702

 

 

 

2 500

921 202

+ 0,3 %

Présidence de la République

31 784

 

 

 

2 500

34 284

+ 7,9 %

Assemblée nationale

529 935

 

 

 

 

529 935

 

Sénat

314 487

 

 

 

 

314 487

 

La chaîne parlementaire

26 345

 

 

 

 

26 345

 

Conseil constitutionnel

7 242

 

 

 

 

7 242

 

Haute Cour de justice

 

 

 

 

 

 

 

Cour de justice de la République

887

 

 

 

 

887

 

Indemnités des représentants français au Parlement européen

8 023

 

 

 

 

8 023

 

Provisions

75 459

 

 

 

 

75 459

 

Provision relative aux rémunérations publiques

 

 

 

 

 

 

 

Dépenses accidentelles et imprévisibles

75 459

 

 

 

 

75 459

 

 

LFI

Décrets d’avance

Projet de loi de finances rectificative

AE révisées

 

Annulations

Ouvertures

Annulations

Ouvertures

Montant

Variation
en %

Recherche et enseignement supérieur

21 222 451

73 014

16 000

70 549

 

21 094 887

– 0,6 %

Formations supérieures et recherche universitaire

10 509 615

9 216

 

1 428

 

10 498 971

– 0,1 %

Vie étudiante

1 846 910

 

 

 

 

1 846 910

 

Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires

3 839 171

31 659

 

11 230

 

3 796 283

– 1,1 %

Recherche dans le domaine de la gestion des milieux et des ressources

1 163 117

 

 

2 635

 

1 160 482

– 0,2 %

Recherche spatiale

1 261 054

23

 

 

 

1 261 031

– 0,0 %

Recherche dans le domaine des risques et des pollutions

276 843

455

 

25 653

 

250 734

– 9,4 %

Recherche dans le domaine de l’énergie

659 299

26 853

 

10 000

 

622 446

– 5,6 %

Recherche industrielle

644 320

 

16 000

 

 

660 320

+ 2,5 %

Recherche dans le domaine des transports, de l’équipement et de l’habitat

400 276

924

 

8 912

 

390 440

– 2,5 %

Recherche duale (civile et militaire)

198 000

1 374

 

441

 

196 185

– 0,9 %

Recherche culturelle et culture scientifique

151 445

302

 

1 250

 

149 893

– 1,0 %

Enseignement supérieur et recherche agricoles

272 400

2 209

 

9 000

 

261 192

– 4,1 %

Régimes sociaux et de retraite

4 981 077

45 000

60 000

32 430

21 600

4 985 247

+ 0,1 %

Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres

3 289 937

 

60 000

 

21 600

3 371 537

+ 2,5 %

Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins

718 600

35 000

 

30 930

 

652 670

– 9,2 %

Régime de retraite des mines, de la SEITA et divers

972 540

10 000

 

1 500

 

961 040

– 1,2 %

Relations avec les collectivités territoriales

3 317 652

4 700

 

 

25 438

3 338 391

+ 0,6 %

Concours financiers aux communes et groupements de communes

727 441

 

 

 

 

727 441

 

Concours financiers aux départements

797 632

3 500

 

 

4 800

798 932

+ 0,2 %

Concours financiers aux régions

1 465 537

1 200

 

 

618

1 464 955

– 0,0 %

Concours spécifiques et administration

327 042

 

 

 

20 021

347 063

+ 6,1 %

Remboursements et dégrèvements

76 460 000

 

 

198 000

3 831 000

80 093 000

+ 4,8 %

Remboursements et dégrèvements d’impôts d’État

62 372 000

 

 

 

3 831 000

66 203 000

+ 6,1 %

Remboursements et dégrèvements d’impôts locaux

14 088 000

 

 

198 000

 

13 890 000

– 1,4 %

Santé

425 059

13 819

 

5 500

1 700

407 440

– 4,1 %

Santé publique et prévention

288 510

12 022

 

2 500

 

273 988

– 5,0 %

Offre de soins et qualité du système de soins

100 282

225

 

 

1 700

101 758

+ 1,5 %

Drogue et toxicomanie

36 266

1 572

 

3 000

 

31 694

– 12,6 %

Sécurité

16 312 002

45 774

 

33 453

 

16 232 776

– 0,5 %

Police nationale

8 400 401

42 272

 

33 453

 

8 324 677

– 0,9 %

Gendarmerie nationale

7 911 601

3 502

 

 

 

7 908 099

– 0,0 %

Sécurité civile

564 551

8 775

 

15 162

 

540 615

– 4,2 %

Intervention des services opérationnels

269 579

5 979

 

5 517

 

258 083

– 4,3 %

Coordination des moyens de secours

294 973

2 795

 

9 645

 

282 533

– 4,2 %

Sécurité sanitaire

605 137

613

86 500

6 370

 

684 654

+ 13,1 %

Veille et sécurité sanitaires

104 568

 

80 000

 

 

184 568

+ 76,5 %

Sécurité et qualité sanitaires de l’alimentation

500 569

613

6 500

6 370

 

500 087

– 0,1 %

Solidarité et intégration

12 210 699

30 926

70 000

25 142

607 034

12 831 665

+ 5,1 %

Prévention de l’exclusion et insertion des personnes vulnérables

1 059 313

 

70 000

 

340 000

1 469 313

+ 38,7 %

Accueil des étrangers et intégration

482 820

11 084

 

21 927

 

449 809

– 6,8 %

Actions en faveur des familles vulnérables

1 145 451

662

 

 

199 034

1 343 823

+ 17,3 %

Handicap et dépendance

8 006 875

6 758

 

 

68 000

8 068 117

+ 0,8 %

Protection maladie

398 141

 

 

 

 

398 141

 

Égalité entre les hommes et les femmes

28 281

704

 

 

 

27 577

– 2,5 %

Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales

1 089 817

11 717

 

3 215

 

1 074 885

– 1,4 %

 

LFI

Décrets d’avance

Projet de loi de finances rectificative

AE révisées

 

Annulations

Ouvertures

Annulations

Ouvertures

Montant

Variation
en %

Sport, jeunesse et vie associative

764 073

8 193

 

3 715

 

752 165

– 1,6 %

Sport

196 437

2 390

 

2 615

 

191 432

– 2,5 %

Jeunesse et vie associative

132 263

5 637

 

750

 

125 877

– 4,8 %

Conduite et pilotage de la politique du sport, de la jeunesse et de la vie associative

435 372

166

 

350

 

434 856

– 0,1 %

Stratégie éco. et pilotage des finances publiques

813 824

16 397

 

6 528

 

790 899

– 2,8 %

Stratégie éco. et financière et réforme de l’État

367 522

13 375

 

3 028

 

351 119

– 4,5 %

Statistiques et études économiques

446 303

3 023

 

3 500

 

439 780

– 1,5 %

Transports

8 857 957

238 331

 

359 243

7 810

8 268 194

– 6,7 %

Réseau routier national

542 847

13 220

 

10 853

 

518 774

– 4,4 %

Sécurité routière

105 837

3 989

 

500

 

101 348

– 4,2 %

Transports terrestres et maritimes

2 373 638

213 240

 

69 400

 

2 090 998

– 11,9 %

Passifs financiers ferroviaires

1 357 200

 

 

259 860

 

1 097 340

– 19,1 %

Sécurité et affaires maritimes

150 139

1 861

 

1 700

 

146 578

– 2,4 %

Transports aériens

189 103

373

 

100

7 810

196 440

+ 3,9 %

Météorologie

165 196

92

 

 

 

165 104

– 0,1 %

Soutien et pilotage des politiques d’équipement

3 973 996

5 555

 

16 830

 

3 951 611

– 0,6 %

Travail et emploi

11 960 216

224 428

576 000

7 680

250 000

12 554 108

+ 5,0 %

Développement de l’emploi

1 246 717

3 376

 

4 000

 

1 239 341

– 0,6 %

Accès et retour à l’emploi

5 951 556

64 000

576 000

 

50 000

6 513 556

+ 9,4 %

Accompagnement des mutations économiques, sociales et démographiques

3 931 083

145 513

 

 

200 000

3 985 570

+ 1,4 %

Amélioration de la qualité de l’emploi et des relations du travail

62 407

4 625

 

 

 

57 781

– 7,4 %

Conception, gestion et évaluation des politiques de l’emploi et du travail

768 454

6 914

 

3 680

 

757 859

– 1,4 %

Ville et logement

7 293 335

96 152

189 000

76 150

 

7 310 033

+ 0,2 %

Rénovation urbaine

397 592

17 311

 

 

 

380 281

– 4,4 %

Équité sociale et territoriale et soutien

751 219

32 331

 

 

 

718 888

– 4,3 %

Aide à l’accès au logement

4 941 036

 

 

76 150

 

4 864 886

– 1,5 %

Développement et amélioration de l’offre de logement

1 203 488

46 510

189 000

 

 

1 345 978

+ 11,8 %

Total Budget général

346 527 622

1 562 300

1 562 300

1 637 772

5 295 872

350 185 722

+ 1,1 %

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE PAIEMENT

(en milliers d’euros)

 

LFI

Décrets d’avance

Projet de loi de finances rectificative

CP révisés

 

Annulations

Ouvertures

Annulations

Ouvertures

Montant

Variation
en %

Action extérieure de l’État

2 258 378

3 205

 

4 541

117 000

2 367 631

+ 4,8 %

Action de la France en Europe et dans le monde

1 445 112

651

 

 

117 000

1 561 461

+ 8,1 %

Rayonnement culturel et scientifique

479 116

2 210

 

1 748

 

475 159

– 0,8 %

Français à l’étranger et étrangers en France

334 150

345

 

2 794

 

331 011

– 0,9 %

Administration générale et territoriale de l’État

2 492 256

17 595

64 800

11 089

 

2 528 371

+ 1,4 %

Administration territoriale

1 613 317

11 214

 

7 089

 

1 595 013

– 1,1 %

Vie politique, cultuelle et associative

379 319

190

64 800

 

 

443 928

+ 17,0 %

Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur

499 621

6 191

 

4 000

 

489 429

– 2,0 %

Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales

2 939 546

12 393

39 000

11 700

179 780

3 134 233

+ 6,6 %

Gestion durable de l’agriculture, de la pêche et développement rural

1 482 013

723

5 000

5 800

17 150

1 497 640

+ 1,1 %

Valorisation des produits, orientation et régulation des marchés

707 258

413

34 000

 

162 630

903 475

+ 27,7 %

Forêt

310 048

5 711

 

 

 

304 337

– 1,8 %

Conduite et pilotage des politiques de l’agriculture

440 227

5 546

 

5 900

 

428 781

– 2,6 %

Aide publique au développement

3 103 490

41 350

 

4 453

 

3 057 688

– 1,5 %

Aide économique et financière au développement

987 802

7 883

 

 

 

979 920

– 0,8 %

Solidarité à l’égard des pays en développement

2 115 687

33 467

 

4 453

 

2 077 768

– 1,8 %

Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation

3 841 032

4 338

 

7 500

 

3 829 194

– 0,3 %

Liens entre la nation et son armée

264 656

38

 

 

 

264 617

– 0,0 %

Mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant

3 423 491

4 300

 

 

 

3 419 192

– 0,1 %

Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale

152 885

 

 

7 500

 

145 385

– 4,9 %

Conseil et contrôle de l’État

468 361

259

 

6 000

 

462 102

– 1,3 %

Conseil d’État et autres juridictions administratives

250 438

156

 

1 000

 

249 283

– 0,5 %

Conseil économique et social

35 925

18

 

 

 

35 907

– 0,1 %

Cour des comptes et autres juridictions financières

181 998

85

 

5 000

 

176 913

– 2,8 %

Culture

2 687 609

2 001

 

7 774

 

2 677 834

– 0,4 %

Patrimoines

1 036 519

912

 

 

 

1 035 607

– 0,1 %

Création

797 600

594

 

4 300

 

792 705

– 0,6 %

Transmission des savoirs et démocratisation de la culture

853 490

494

 

3 474

 

849 522

– 0,5 %

Défense

36 251 348

382 024

367 500

 

971

36 237 795

– 0,0 %

Environnement et prospective de la politique de défense

1 661 438

19 434

 

 

 

1 642 003

– 1,2 %

Préparation et emploi des forces

21 020 731

2 353

360 500

 

 

21 378 878

+ 1,7 %

Soutien de la politique de la défense

3 164 013

73 555

 

 

971

3 091 428

– 2,3 %

Équipement des forces

10 405 166

286 681

7 000

 

 

10 125 485

– 2,7 %

Développement et régulation économiques

3 932 773

37 043

 

62 678

 

3 833 052

– 2,5 %

Développement des entreprises

1 113 867

 

 

 

 

1 113 867

 

Contrôle et prévention des risques technologiques et développement industriel

258 400

4 471

 

10 800

 

243 129

– 5,9 %

Régulation et sécurisation des échanges de biens et services

1 872 500

17 284

 

12 890

 

1 842 327

– 1,6 %

Passifs financiers miniers

688 006

15 288

 

38 988

 

633 730

– 7,9 %

Direction de l’action du Gouvernement

528 216

13 285

 

27 800

 

487 131

– 7,8 %

Coordination du travail gouvernemental

356 212

8 223

 

7 000

 

340 989

– 4,3 %

Fonction publique

172 004

5 062

 

20 800

 

146 142

– 15,0 %

 

LFI

Décrets d’avance

Projet de loi de finances rectificative

CP révisés

 

Annulations

Ouvertures

Annulations

Ouvertures

Montant

Variation
en %

Écologie et développement durable

635 366

323

 

10 000

 

625 043

– 1,6 %

Prévention des risques et lutte contre les pollutions

132 097

91

 

2 900

 

129 105

– 2,3 %

Gestion des milieux et biodiversité

187 667

130

 

3 000

 

184 537

– 1,7 %

Conduite et pilotage des politiques environnementales et développement durable

315 603

101

 

4 100

 

311 401

– 1,3 %

Engagements financiers de l’État

40 862 600

3 400

 

 

220 000

41 079 200

+ 0,5 %

Charge de la dette et trésorerie de l’État

39 191 000

 

 

 

 

39 191 000

 

Appels en garantie de l’État

292 600

 

 

 

 

292 600

 

Épargne

1 149 000

 

 

 

220 000

1 369 000

+ 19,1 %

Majoration de rentes

230 000

3 400

 

 

 

226 600

– 1,5 %

Enseignement scolaire

58 981 519

24 010

 

72 602

 

58 884 907

– 0,2 %

Enseignement scolaire public du premier degré

16 129 662

581

 

2

 

16 129 080

– 0,0 %

Enseignement scolaire public du second degré

27 878 837

 

 

28 000

 

27 850 837

– 0,1 %

Vie de l’élève

4 794 608

 

 

40 000

 

4 754 608

– 0,8 %

Enseignement privé du premier et du second degrés

6 835 903

4 000

 

2 000

 

6 829 903

– 0,1 %

Soutien de la politique de l’éducation nationale

2 065 120

8 960

 

 

 

2 056 160

– 0,4 %

Enseignement technique agricole

1 277 389

10 469

 

2 600

 

1 264 320

– 1,0 %

Gestion et contrôle des finances publiques

8 900 066

35 254

 

51 227

 

8 813 584

– 1,0 %

Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local

8 127 519

18 483

 

42 503

 

8 066 534

– 0,8 %

Conduite et pilotage des politiques économique, financière et industrielle

772 546

16 771

 

8 724

 

747 051

– 3,3 %

Justice

6 254 500

2 923

 

66 210

 

6 185 368

– 1,1 %

Justice judiciaire

2 596 771

540

 

5 310

 

2 590 921

– 0,2 %

Administration pénitentiaire

2 240 755

564

 

34 750

 

2 205 442

– 1,6 %

Protection judiciaire de la jeunesse

796 345

279

 

17 200

 

778 866

– 2,2 %

Accès au droit et à la justice

341 988

238

 

2 650

 

339 100

– 0,8 %

Conduite et pilotage de la politique de la justice et organismes rattachés

278 640

1 302

 

6 300

 

271 038

– 2,7 %

Médias

500 947

9 777

 

360

 

490 810

– 2,0 %

Presse

272 213

6 737

 

 

 

265 476

– 2,5 %

Audiovisuel extérieur

159 192

3 040

 

360

 

155 792

– 2,1 %

Chaîne française d’information internationale

69 542

 

 

 

 

69 542

 

Outre-mer

1 952 757

62 044

50 000

 

40 429

1 981 143

+ 1,5 %

Emploi outre-mer

1 151 331

45 323

 

 

401

1 106 408

– 3,9 %

Conditions de vie outre-mer

390 426

16 721

 

 

39 968

413 674

+ 6,0 %

Intégration et valorisation de l’outre-mer

411 001

 

50 000

 

60

461 061

+ 12,2 %

Politique des territoires

682 348

8 690

 

18 040

3 000

658 618

– 3,5 %

Aménagement, urbanisme et ingénierie publique

84 683

2 897

 

3 340

 

78 446

– 7,4 %

Information géographique et cartographique

75 068

5 733

 

9 500

 

59 835

– 20,3 %

Tourisme

86 467

39

 

700

3 000

88 727

+ 2,6 %

Aménagement du territoire

400 401

 

 

4 500

 

395 901

– 1,1 %

Interventions territoriales de l’État

35 730

21

 

 

 

35 708

– 0,1 %

Pouvoirs publics

918 702

 

 

 

2 500

921 202

+ 0,3 %

Présidence de la République

31 784

 

 

 

2 500

34 284

+ 7,9 %

Assemblée nationale

529 935

 

 

 

 

529 935

 

Sénat

314 487

 

 

 

 

314 487

 

La chaîne parlementaire

26 345

 

 

 

 

26 345

 

Conseil constitutionnel

7 242

 

 

 

 

7 242

 

Haute Cour de justice

 

 

 

 

 

 

 

Cour de justice de la République

887

 

 

 

 

887

 

Indemnités des représentants français au Parlement européen

8 023

 

 

 

 

8 023

 

Provisions

75 459

 

 

 

 

75 459

 

Provision relative aux rémunérations publiques

 

 

 

 

 

 

 

Dépenses accidentelles et imprévisibles

75 459

 

 

 

 

75 459

 

 

LFI

Décrets d’avance

Projet de loi de finances rectificative

CP révisés

 

Annulations

Ouvertures

Annulations

Ouvertures

Montant

Variation
en %

Recherche et enseignement supérieur

21 284 230

79 981

5 000

216 494

 

20 992 755

– 1,4 %

Formations supérieures et recherche universitaire

10 659 314

 

 

8

 

10 659 306

– 0,0 %

Vie étudiante

1 846 910

 

 

 

 

1 846 910

 

Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires

3 839 171

30 239

 

12 650

 

3 796 283

– 1,1 %

Recherche dans le domaine de la gestion des milieux et des ressources

1 163 117

 

 

2 635

 

1 160 482

– 0,2 %

Recherche spatiale

1 261 054

23

 

 

 

1 261 031

– 0,0 %

Recherche dans le domaine des risques et des pollutions

276 843

112

 

25 997

 

250 734

– 9,4 %

Recherche dans le domaine de l’énergie

659 299

26 662

 

9 999

 

622 639

– 5,6 %

Recherche industrielle

576 470

19 100

5 000

146 000

 

416 370

– 27,8 %

Recherche dans le domaine des transports, de l’équipement et de l’habitat

378 021

210

 

8 514

 

369 298

– 2,3 %

Recherche duale (civile et militaire)

198 000

1 076

 

441

 

196 482

– 0,8 %

Recherche culturelle et culture scientifique

150 185

186

 

1 250

 

148 748

– 1,0 %

Enseignement supérieur et recherche agricoles

275 845

2 374

 

9 000

 

264 471

– 4,1 %

Régimes sociaux et de retraite

4 981 077

45 000

60 000

32 430

21 600

4 985 247

+ 0,1 %

Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres

3 289 937

 

60 000

 

21 600

3 371 537

+ 2,5 %

Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins

718 600

35 000

 

30 930

 

652 670

– 9,2 %

Régime de retraite des mines, de la SEITA et divers

972 540

10 000

 

1 500

 

961 040

– 1,2 %

Relations avec les collectivités territoriales

3 208 419

3 220

 

582

29 515

3 234 132

+ 0,8 %

Concours financiers aux communes et groupements de communes

656 754

 

 

 

 

656 754

 

Concours financiers aux départements

784 521

3 220

 

 

4 800

786 101

+ 0,2 %

Concours financiers aux régions

1 449 102

 

 

582

 

1 448 520

– 0,0 %

Concours spécifiques et administration

318 042

 

 

 

24 715

342 757

+ 7,8 %

Remboursements et dégrèvements

76 460 000

 

 

198 000

3 831 000

80 093 000

+ 4,8 %

Remboursements et dégrèvements d’impôts d’État

62 372 000

 

 

 

3 831 000

66 203 000

+ 6,1 %

Remboursements et dégrèvements d’impôts locaux

14 088 000

 

 

198 000

 

13 890 000

– 1,4 %

Santé

428 659

13 506

 

5 500

1 700

411 353

– 4,0 %

Santé publique et prévention

288 510

11 892

 

2 500

 

274 118

– 5,0 %

Offre de soins et qualité du système de soins

103 882

58

 

 

1 700

105 524

+ 1,6 %

Drogue et toxicomanie

36 266

1 555

 

3 000

 

31 711

– 12,6 %

Sécurité

15 703 315

39 420

 

26 432

 

15 637 463

– 0,4 %

Police nationale

8 191 714

38 858

 

26 432

 

8 126 423

– 0,8 %

Gendarmerie nationale

7 511 601

562

 

 

 

7 511 039

– 0,0 %

Sécurité civile

427 905

13 302

 

7 221

 

407 382

– 4,8 %

Intervention des services opérationnels

239 069

4 441

 

5 529

 

229 098

– 4,2 %

Coordination des moyens de secours

188 837

8 861

 

1 692

 

178 283

– 5,6 %

Sécurité sanitaire

658 065

193

6 500

9 440

 

654 932

– 0,5 %

Veille et sécurité sanitaires

104 568

 

6 500

 

 

111 068

+ 6,2 %

Sécurité et qualité sanitaires de l’alimentation

553 498

193

 

9 440

 

543 865

– 1,7 %

Solidarité et intégration

12 172 945

23 645

70 000

26 072

607 034

12 800 262

+ 5,2 %

Prévention de l’exclusion et insertion des personnes vulnérables

1 056 533

 

70 000

 

340 000

1 466 533

+ 38,8 %

Accueil des étrangers et intégration

481 565

10 040

 

22 909

 

448 617

– 6,8 %

Actions en faveur des familles vulnérables

1 145 451

163

 

 

199 034

1 344 322

+ 17,4 %

Handicap et dépendance

7 986 875

1 648

 

 

68 000

8 053 227

+ 0,8 %

Protection maladie

398 141

 

 

 

 

398 141

 

Égalité entre les hommes et les femmes

28 281

902

 

 

 

27 380

– 3,2 %

Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales

1 076 098

10 892

 

3 163

 

1 062 042

– 1,3 %

 

LFI

Décrets d’avance

Projet de loi de finances rectificative

CP révisés

 

Annulations

Ouvertures

Annulations

Ouvertures

Montant

Variation
en %

Sport, jeunesse et vie associative

784 956

9 046

 

4 715

 

771 195

– 1,8 %

Sport

209 719

3 239

 

3 345

 

203 134

– 3,1 %

Jeunesse et vie associative

136 054

5 763

 

750

 

129 541

– 4,8 %

Conduite et pilotage de la politique du sport, de la jeunesse et de la vie associative

439 183

44

 

620

 

438 520

– 0,2 %

Stratégie éco. et pilotage des finances publiques

857 733

40 606

 

11 470

 

805 657

– 6,1 %

Stratégie éco. et financière et réforme de l’État

412 231

37 614

 

7 970

 

366 646

– 11,1 %

Statistiques et études économiques

445 503

2 992

 

3 500

 

439 011

– 1,5 %

Transports

8 783 900

208 292

 

389 692

 

8 185 916

– 6,8 %

Réseau routier national

496 544

10 674

 

11 080

 

474 790

– 4,4 %

Sécurité routière

111 537

4 218

 

560

 

106 759

– 4,3 %

Transports terrestres et maritimes

2 376 203

184 155

 

98 600

 

2 093 448

– 11,9 %

Passifs financiers ferroviaires

1 357 200

 

 

259 860

 

1 097 340

– 19,1 %

Sécurité et affaires maritimes

146 919

1 631

 

1 700

 

143 588

– 2,3 %

Transports aériens

170 023

2 767

 

940

 

166 317

– 2,2 %

Météorologie

165 196

23

 

70

 

165 104

– 0,1 %

Soutien et pilotage des politiques d’équipement

3 960 277

4 824

 

16 882

 

3 938 572

– 0,5 %

Travail et emploi

12 146 544

21 668

576 000

13 995

197 000

12 883 881

+ 6,1 %

Développement de l’emploi

1 246 717

108

 

7 250

 

1 239 359

– 0,6 %

Accès et retour à l’emploi

6 157 526

 

576 000

 

 

6 733 526

+ 9,4 %

Accompagnement des mutations économiques, sociales et démographiques

3 919 083

10 328

 

 

197 000

4 105 755

+ 4,8 %

Amélioration de la qualité de l’emploi et des relations du travail

82 827

4 786

 

4 000

 

74 041

– 10,6 %

Conception, gestion et évaluation des politiques de l’emploi et du travail

740 392

6 447

 

2 745

 

731 200

– 1,2 %

Ville et logement

7 145 035

81 007

 

314 847

 

6 749 181

– 5,5 %

Rénovation urbaine

383 592

16 423

 

228 000

 

139 168

– 63,7 %

Équité sociale et territoriale et soutien

790 219

28 644

 

8 667

 

752 909

– 4,7 %

Aide à l’accès au logement

4 941 036

 

 

76 150

 

4 864 886

– 1,5 %

Développement et amélioration de l’offre de logement

1 030 188

35 940

 

2 030

 

992 218

– 3,7 %

Total Budget général

343 310 055

1 238 800

1 238 800

1 618 863

5 251 529

346 942 721

+ 1,1 %

COUR DES COMPTES

-----

RAPPORT AU PARLEMENT

CONJOINT AU

PROJET DE LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE

(art. 58 (6°) de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances)

o0o

- Mouvements de crédits opérés par voie administrative -

Décrets portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance

publiés ou en cours de publication au 26 novembre 2007

SOMMAIRE

Page

releve des principales constatations de la Cour 57

Première partie : les conditions dintervention de la cour 61

I- La compétence de la Cour des comptes 61

II- La préparation du rapport de la Cour 62

III- Le régime des décrets d'avance 63

IV- Les points d’application du contrôle de la Cour 64

Deuxième partie : appréciation densemble sur les ouvertures et annulations de credits opérées par décret d'avance en 2007 67

Observation liminaire sur la mesure d’apurement des dettes de l’Etat à l’égard du régime général de sécurité sociale 67

I- Le respect des conditions de forme et de procédure 72

II- Le respect des conditions de fond 73

A) Les ouvertures de crédits et le respect de la condition d’urgence 73

B) Les annulations de crédits et leur incidence sur l’exécution budgétaire 78

C) Le respect de la condition de préservation de l’équilibre financier défini par
la dernière loi de finances 81

D) Le respect des plafonds fixés par la loi organique 83

Troisième partie : analyse par mission et par programme 86

I- Analyse des ouvertures de crédits effectuées par décret d'avance 86

II- Analyse des annulations de crédits opérées par décret d'avance 98

Annexes

I- Economie générale du décret d'avance du 6 avril 2007 119

II- Economie générale du décret d'avance du 25 octobre 2007 125

III- Economie générale du décret d'avance en cours de publication 130

RELEVE DES PRINCIPALES CONSTATATIONS DE LA COUR

Le volume des crédits ouverts et annulés, pour des montants similaires, par des décrets d’avance publiés en 2007 est, si l’on prend en compte le montant des ouvertures et annulations inscrites dans le troisième décret d'avance en cours de publication à la date du présent rapport51, sensiblement inférieur à celui des mesures comparables prises en 2006 : 1 238,8 M€ en crédits de paiement contre 1 636,5 M€.

Toutefois, selon les indications recueillies auprès des administrations, les ouvertures réalisées par décret d'avance pourraient, sur certains programmes budgétaires, être complétées par des ouvertures prévues dans le projet de loi de finances rectificative ou opérées par voie d’amendement ; il en est ainsi, notamment, des crédits nécessaires au financement des opérations de maintien de la paix (qui accuseraient encore, après le troisième décret d'avance, une insuffisance de plus de 100 m€).

Comme elle l’avait déjà fait en 2006, la Cour rappelle que différentes dispositions de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances devraient pourtant conduire à limiter la nécessité d’ouvertures de crédits par voie administrative :

- la spécialisation de la loi de finances au niveau du programme, et non plus du chapitre,

- la plus grande globalisation et la fongibilité des crédits, qui élargissent les possibilités de redéploiement en gestion,

- la constitution en début d’année d’une réserve de précaution, en application de l’article 51 (4 bis) de la LOLF.

L’examen de la gestion 2007 conduit à constater les progrès à réaliser vers une budgétisation plus exhaustive en loi de finances initiale, même si des améliorations ont déjà été opérées, par exemple au titre des frais de justice et, dans une moindre mesure, pour les opérations de maintien de la paix.

*

L’analyse des trois décrets d'avance publiés ou en cours de publication à la date du présent rapport conduit aux principales constatations suivantes.

1- Les conditions de forme et de procédure posées par l'article 13 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances ont été respectées.

2- Plusieurs ouvertures de crédits opérées en 2007 par voie administrative l’ont été en conformité à la condition d’urgence prévue par la LOLF. Comme l’année précédente, ces cas de figure constituent toutefois une part minoritaire du montant des ouvertures ainsi réalisées.

3- Certaines ouvertures de crédits par décret d'avance, sans être contraires aux exigences de la loi organique, appellent une appréciation nuancée.

Plusieurs auraient en effet pu attendre la loi de finances rectificative (par exemple, les ouvertures d’autorisations d'engagement (50,0 m€) opérées en faveur du programme 112 Aménagement du territoire de la mission « Politique des territoires », au titre des pôles d’excellence rurale et des contrats de projets pour la période 2007-2013. D’autres (189,0 m€ en AE sur le programme 135 Développement et amélioration de l’offre de logements de la mission « Ville et logement », notamment) ont été suivies d’annulation ultérieures, témoignant ainsi du fait qu’elles ne correspondaient pas, ou seulement pour partie, à une urgence.

4- Plusieurs ouvertures de crédits ont été rendues nécessaires du seul fait de sous-évaluations manifestes en loi de finances initiale, qui affectent la sincérité de plusieurs dotations.

a) Sans que cette estimation puisse être considérée comme exhaustive, la Cour a relevé des ouvertures de crédits répondant à ce cas de figure pour un montant de l’ordre de 1,100 m€ en AE et en CP.

Elles concernent en particulier les missions « Agriculture, pêche et développement rural » (FNGCA), pour 19,0 m€ en CP (90,0 m€ en AE), « Défense » (opérations militaires extérieures), pour 367,0 m€, « Régimes sociaux de retraite » (RATP), pour 60,0 m€, « Solidarité et intégration » (prévention de l’exclusion), pour 70,0 m€, et « Travail et emploi » (accès et retour à l’emploi), pour 576,0 m€.

b) A ce montant s’ajoutent diverses autres sous-évaluations des crédits ouverts en loi de finances initiale. La Cour a en effet identifié, à l’occasion de la préparation du présent rapport, des insuffisances de crédits sur un certain nombre de dotations qui n’ont pas donné lieu à des ouvertures par décret d'avance (plusieurs ont même subi des annulations), mais dont certaines pourraient faire l’objet d’un abondement d’ici la fin de l’année (par décret d'avance ou dans la loi de finances rectificative) si l’on veut éviter des reports de charges massifs sur l’exercice 2008.

Tel est le cas notamment sur les missions « Action extérieure de l’Etat » (OMP et contributions internationales) , pour 196,0 m€ en CP, « Agriculture, pêche et développement rural » (hors FNGCA ; impayés, dont apurement communautaire), pour 840,0 m€, ou « Outre-mer » (impayés envers les organismes sociaux, hors ceux de 2007, et dotation globale pour la Polynésie…), pour 724,0 m€.

La loi de finances initiale pour 2007 était donc marquée par des sous-évaluations de crédits significatives par rapport aux prévisions de dépenses disponibles lors de sa préparation, et en tout état de cause manifestes au moment de son adoption. La Cour relève l’importance de leur montant global (3 Md€ au moins) au regard du solde des recettes et des dépenses de l’Etat affiché en LFI (-39,7 Md€) et de la norme de dépenses retenue par le gouvernement (stabilité en volume).

c) Plusieurs de ces insuffisances n’auraient pas été corrigées lors de la détermination du montant des crédits proposés au vote du Parlement dans le projet de loi de finances pour 2008.

Sur la base des informations communiquées à la Cour, il en serait ainsi notamment sur les missions « Action extérieure de l’Etat » (les opérations de maintien de la paix et les contributions internationales accuseraient d’ores et déjà un besoin de l’ordre de 220 m€), « Agriculture, pêche et développement rural » (le FNGCA n’est toujours pas doté), « Défense » (les opérations militaires extérieures sont budgétées pour un montant égal à celui de 2007, qui représentait un peu plus de la moitié de la dépense réelle, mais elles pourraient faire l’objet d’un abondement complémentaire par amendement), « Outre-mer » (les impayés sur exercices antérieurs ne sont encore pas pris en compte) et « Travail et emploi » (les crédits ne permettront pas de couvrir les dépenses prévisibles au titre des dispositifs d’accès et de retour à l’emploi ; si l’on se fonde sur le niveau des dépenses prévues pour 2007, l’insuffisance de crédits au titre du fonds de solidarité et des contrats aidés pourrait être de l’ordre de 900 m€52).

5- Un certain nombre des annulations opérées par décret d'avance ont porté sur des crédits qui se trouvaient dès le budget initial sans objet ou destinés à ne pas être dépensés au cours de l’exercice, parce que le montant des dotations auxquelles elles se sont appliquées excédait celui des dépenses pourtant prévisibles au moment du vote de la loi de finances.

Il en est ainsi, par exemple, sur les missions « Défense » (programmes 146 Equipement des forces), « Engagements financiers de l’Etat » (programme 168 Majorations de rentes) ou « Régimes sociaux de retraite » (programme 195 Régime de retraite des mines, de la Séita et divers).

6- D’autres annulations devraient induire des reports de charges sur l’exercice 2008.

L’analyse de l’exécution 2007 montre que certaines annulations de crédits opérées par décret d'avance ont créé des situations d’insuffisance (sur les missions « Action extérieure de l’Etat », « Enseignement scolaire » ou « Médias », par exemple) ou sont venues aggraver une insuffisance préexistante (par exemple, sur la mission « Agriculture, pêche et développement rural »), en induisant même parfois la nécessité de mesures de sens contraires (sur la mission « Culture », par exemple).

*

La Cour évoque dans le présent rapport, car elle constitue un évènement majeur de la gestion 2007 par son montant comme par sa nature et son caractère exceptionnel, l’opération d’apurement partiel des dettes de l’Etat à l’égard du régime général de sécurité sociale mise en œuvre en octobre 2007.

En effet, cette opération, d’un montant total de 5,08 Md€, n’a pas donné lieu à ouverture de crédits par décret d'avance ; en l’état des informations fournies à la Cour, elle ne fera pas non plus l’objet d’une proposition d’ouverture de crédits dans le projet de loi de finances rectificative de fin d’année, alors même que l’accumulation d’impayés envers les régimes sociaux a résulté, pour l’essentiel, de l’insuffisance des crédits ouverts, année après année, dans les lois de finances.

Si on ne peut que se féliciter que l’Etat entreprenne de s’acquitter de ses dettes accumulées envers les régimes de sécurité sociale (les exigences juridiques comme la situation financière de ces derniers rendaient cette mesure indispensable et urgente), il convient de relever que l’opération précitée a substitué un « apurement », mis en œuvre au moyen d’une opération de trésorerie, à un « paiement » sur crédits budgétaires des sommes dues aux organismes de sécurité sociale, sommes qui constituent, par nature, des dépenses courantes de l’Etat.

Ce faisant, elle a conduit - si on ne se préoccupe à ce stade que de son volet budgétaire - à ce qu’une partie importante des impayés soit effacée sans recours à l’autorisation parlementaire pour ouvrir les crédits nécessaires et sans impacter le niveau des dépenses du budget général de l’Etat (et la norme de dépenses gouvernementale).

- PREMIERE PARTIE -

LES CONDITIONS D’INTERVENTION DE LA COUR

I- LA COMPÉTENCE DE LA COUR DES COMPTES

L'article 58 (6°) de la loi organique du 1er août 2001 dispose que « la mission d'assistance du Parlement confiée à la Cour des comptes par le dernier alinéa de l'article 47 de la constitution comporte notamment », outre la réponse aux demandes d’assistance [1°)] et aux demandes d’enquête [2°)] formulées par les commissions des finances des assemblées :

« 3°) le dépôt d’un rapport préliminaire conjoint au dépôt [par le Gouvernement] du rapport (…) relatif aux résultats de l’exécution de l’exercice antérieur ;

4°) le dépôt d’un rapport conjoint au dépôt du projet de loi de règlement, relatif aux résultats de l’exécution de l’exercice antérieur et aux comptes associés (…) ;

5°) la certification de la régularité, de la sincérité et de la fidélité des comptes de l’Etat (…) ;

6°) le dépôt d'un rapport conjoint au dépôt de tout projet de loi de finances sur les mouvements de crédits opérés par voie administrative dont la ratification est demandée dans ledit projet de loi de finances ».

*

Le présent rapport est établi en application de ce sixième alinéa. Il a pour objet de vérifier le respect par les décrets d'avance publiés en 2007 des conditions de procédure et de fond posées par la loi organique. L’examen des cas de recours à un décret d’avance conduit à apprécier l’exécution budgétaire au regard notamment :

- du montant des crédits ouverts sur les programmes ou dotations concernés en loi de finances, à laquelle dérogent les mouvements effectués par voie administrative ;

- de  la régularité des opérations d’ouverture et d’annulation de crédits introduites par décret d'avance par rapport aux dispositions fixées par la LOLF ;

- des incidences de ces mesures sur les conditions générales de l’exécution du budget.

Il sera complété, dans le rapport de la Cour sur les résultats et la gestion budgétaire de 2007 qui sera déposé au printemps 2008 en application de l’article 58 (4°) précité, par une analyse des autres mouvements de crédits à caractère administratif effectués au cours de l’exercice 2007.

II- LA PRÉPARATION DU RAPPORT DE LA COUR

Déroulement de l’instruction

Comme en 2006, les décrets portant ouverture et annulation de crédits à titre d’avance ont été accompagnés d’un rapport de motivation explicitant, d’une part, les raisons qui justifiaient que des crédits soient ouverts selon cette procédure dérogatoire et, d’autre part, le mode de financement de ces mesures et leur éventuelle incidence sur la gestion budgétaire. Pour l’essentiel, la forme et le contenu de ce document étaient de nature à permettre une correcte appréhension des enjeux.

Par ailleurs, les administrations interrogées par la Cour, notamment les services du ministère de l'économie, des finances et de l'emploi, ont répondu avec diligence à ses questions.

Organisation de la procédure contradictoire

Le projet du présent rapport a été communiqué à chacun des ministres concernés par les constatations de la Cour, qui ont été invités à lui faire part de leurs observations éventuelles, conformément au dernier alinéa de l’article 58 précité.

A la date d’envoi du présent rapport aux commissions de l’Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances, la Cour avait reçu la réponse du ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique.

Dans leur réponse du 23 novembre 2007, les services du ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique formulent diverses observations sur les ouvertures ou annulations de crédits opérées en 2007, que la Cour a prises en compte ou, à défaut, dont elle fait état dans les développements qui suivent.

*

III- LE RÉGIME DES DÉCRETS PORTANT OUVERTURE ET ANNULATION DE CREDITS A TITRE D’AVANCE

La loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances a aménagé les règles applicables aux modifications, en cours de gestion, du montant des crédits ouverts dans la loi de finances de l’année. Ces nouvelles dispositions sont applicables dans leur totalité depuis le 1er janvier 2006.

à L’article 13 (1er alinéa) de la loi organique, qui est entré en application le 1er janvier 2006, dispose que les décrets d’avance - afin de ne pas affecter l’équilibre budgétaire - « procèdent à l’annulation de crédits ou constatent des recettes supplémentaires ». A compter de 2006, les décrets d’avance doivent donc comporter, à la fois, la liste détaillée des ouvertures de crédits supplémentaires et celle des annulations de crédits permettant de les financer.

Cette disposition appelle deux remarques :

- il n’existe pas nécessairement un lien direct entre la constatation éventuelle de recettes budgétaires supplémentaires et les ouvertures de crédits effectuées par décret d'avance (notamment pour celles intervenues en début d’exercice) ; pour l’essentiel, la contrepartie d’ouvertures de crédits opérées par voie administrative devrait donc être constituée d’annulations de crédits d’un montant au moins équivalent ;

- l’article 13 n’indique pas explicitement la nature des crédits susceptibles d’être annulés par décret d’avance ; il y a donc lieu de faire application des dispositions de droit commun relatives aux annulations, fixées à l’article 14, qui sont applicables depuis le 1er janvier 2002.

à L’article 14-I prévoit qu’un crédit peut être annulé, par décret pris sur le rapport du ministre chargé des finances, dans deux hypothèses :

- « afin de prévenir une détérioration de l'équilibre budgétaire défini par la dernière loi de finances afférente à l'année concernée » ;

- lorsqu'un crédit est « devenu sans objet ».

à Enfin, l’article 14-I précise, dans son dernier alinéa, que le montant cumulé des crédits annulés par décret53 ne peut dépasser 1,5 % des crédits ouverts par les lois de finances afférentes à l'année en cours.

*

Les règles suivantes sont donc désormais applicables en matière de décret d'avance :

aà des décrets d’avance peuvent intervenir dans deux situations : en cas d’urgence ou en cas d’urgence et de nécessité impérieuse d’intérêt national (sans que le texte organique définisse les caractéristiques de chacune de ces situations) ;

bà les décrets d’avance sont pris sur avis du Conseil d’Etat ;

cà ils interviennent (depuis 2006) :

. quand ils sont pris en cas d’urgence, après avis de la commission de chaque assemblée chargée des finances ;

. quand ils répondent à un cas d’urgence et de nécessité impérieuse d’intérêt national, après information des mêmes commissions ;

dà l’ouverture de crédits supplémentaires doit intervenir sans que soit affecté l’équilibre budgétaire défini par la dernière loi de finances. La loi organique prévoit sur ce point que, « à cette fin, les décrets d’avance procèdent à l’annulation de crédits ou constatent des recettes supplémentaires » ;

eà le montant cumulé des crédits ouverts par décret d'avance ne peut excéder 1% des dotations de LFI, sauf dans le cas d’urgence et de nécessité impérieuse d’intérêt national prévu au dernier alinéa de l’article 13 ;

fà les annulations de crédits opérées en contrepartie des ouvertures de crédits effectuées par décret d'avance doivent répondre aux conditions de l’article 14-I de la LOLF ;

gà les modifications apportées par décret d’avance font l’objet d’une demande de ratification au Parlement :

. dans le plus prochain projet de loi de finances afférent à l’année considérée, quand elles interviennent en cas d’urgence,

. au moyen d’un projet de loi de finances déposé « immédiatement ou à l’ouverture de la plus prochaine session du Parlement » quand le Gouvernement invoque une situation d’urgence et de nécessité impérieuse d’intérêt national.

IV- LES POINTS DAPPLICATION DU CONTRÔLE DE LA COUR

Compte tenu des éléments ci-dessus, l’analyse à laquelle la Cour procède des décrets portant ouverture et annulation de crédits à titre d’avance, en application du sixième alinéa de l’article 58 de la LOLF, appelle les précisions méthodologiques suivantes :

a) la Cour vérifie, conformément à l’article 13, l’urgence qui s’attachait à procéder à l’ouverture de crédits supplémentaires.

Dans les observations qu’ils ont fait parvenir à la Cour, le 23 novembre 2007, sur le projet du présent rapport, les services du ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique formulent l’appréciation selon laquelle une situation d’urgence correspond à « la nécessité d’ouvrir des crédits supplémentaires dans un délai rapproché, quelle que soit la cause à l’origine de cette urgence54, (…) l’insuffisance de crédits constatée en gestion (pouvant) ainsi suffire à justifier l’urgence ».

Dans son avis formulé sur le décret d’avance du 27 mars 2006, la commission des finances du Sénat estimait qu’une situation d’urgence « correspond à une situation qu’il n’était pas possible de prévoir au moment de la préparation et du vote de la loi de finances initiale ». Pour sa part, la commission des finances de l’Assemblée nationale indiquait, dans son avis sur le décret d’avance du 23 octobre 2006, qu’un décret d'avance « ne saurait (…) être pris s’agissant de crédits pour lesquels les prévisions de dépenses disponibles au moment de la préparation de la loi de finances initiale n’auraient pas été prises en compte ».

La Cour considère elle aussi, comme elle l’a exposé dans ses rapports sur les décrets d’avance publiés en 2003, 2004, 2005 et 2006, que le contrôle du respect de la condition d’urgence ne peut être dissocié de l’appréhension des causes explicatives des insuffisances de crédits auxquelles les ouvertures de crédits supplémentaires visaient à répondre.

Dans les cas où celles-ci ne se rattachent pas à une erreur de prévision due à des éléments qui n’étaient pas disponibles au moment de la préparation et du vote de la loi de finances initiale ou à des dépenses qu’il n’était pas possible de prévoir, la Cour apprécie les écarts constatés entre les crédits disponibles et les besoins avérés au regard notamment des exigences de régularité et de sincérité telles qu’elles résultent en particulier des articles 6 et 32 de la loi organique ;

b) le recours à la mesure dérogatoire du décret d'avance doit être estimé au regard de la nécessité de mettre en place les crédits supplémentaires dans des délais qui ne sont pas compatibles avec la préparation et le vote d’une loi de finances rectificative ;

c) de la même façon, la Cour constate que le recours à un décret d’avance est lié au fait que le montant du besoin supplémentaire excédait les facultés dont dispose l’administration, en vertu des articles 11 et 12 de la LOLF, pour opérer en gestion des mouvements de crédits entre programmes d’un même ministère ou entre programmes de ministères différents, notamment en les imputant sur les crédits mis en réserve en application de l’article 51 (4° bis) et toujours disponibles à la date du décret ;

d) la Cour vérifie que la publication de décrets d'avance n’altère pas la cohérence de la gestion budgétaire, au travers notamment de mouvements de sens contraires entre les dispositions qu’ils introduisent et celles prises dans une loi de finances rectificative ;

e) la Cour examine les annulations au regard des dispositions de l’article 14-I de la LOLF. Celui-ci prévoit deux cas de figure qui se rapportent respectivement au souci de prévenir une détérioration de l’équilibre budgétaire et à la faculté d’annuler des crédits « devenus sans objet ». Les annulations opérées par décret d'avance en 2007 ont été appréciées, selon la situation propre à chacun des programmes concernés55, à la lumière de ces deux critères56.

En particulier, l’exigence de préservation de l’équilibre budgétaire posée par l’article 13 de la LOLF, conduit à constater non seulement l’absence de modification par les décrets d'avance du solde budgétaire arrêté à l’article d’équilibre, mais aussi les effets induits par les annulations qu’ils opèrent sur les conditions de l’exécution budgétaire, la constitution d’éventuels reports de charges, l’aggravation des impayés à l’égard des créanciers de l’Etat et la qualité du service rendu par les administrations ;

f) s’agissant des plafonds prévus aux articles 13 et 14 de la LOLF, celle-ci ne précise pas les modalités selon lesquelles ils sont calculés57. Dans le silence du texte organique, la Cour a apprécié leur respect au regard à la fois du total des crédits ouverts (y compris budgets annexes, comptes d’affectation spéciale et comptes de concours financiers) et de ceux des dotations du seul budget général.

*

- DEUXIEME PARTIE -

APPRECIATION D’ENSEMBLE

SUR LES OUVERTURES ET ANNULATIONS DE CREDITS

OPEREES PAR DECRET D’AVANCE EN 2007

à Observation liminaire sur la mesure d’apurement des dettes de l’Etat à l’égard du régime général de sécurité sociale

1) Une opération visant à mettre l’Etat en situation de s’acquitter d’une partie des impayés dus au régime général de sécurité sociale, pour un montant total de 5,08 Md€, a été mise en œuvre début octobre 2007.

2) Cette opération n’a pas donné lieu à ouverture de crédits par décret d'avance ; en l’état des informations fournies à la Cour, elle ne fera pas non plus l’objet d’une proposition d’ouverture de crédits dans le projet de loi de finances rectificative de fin d’année, en dépit du fait que l’accumulation d’impayés à l’égard des régimes sociaux a résulté, pour l’essentiel, d’une sous-évaluation, année après année, des crédits ouverts à ce titre dans les lois de finances.

Pour cette raison, et parce que cette opération constitue un évènement majeur de la gestion 2007, par son montant comme par sa nature et son caractère exceptionnel, la Cour juge nécessaire d’en faire mention dès le présent rapport.

Les observations qui suivent ont trait exclusivement à la dimension budgétaire de l’opération ; elles ne portent pas, à ce stade, sur les autres aspects de la question (chiffrage des dettes et charges à payer par l’Etat au régime général de sécurité sociale58 ; incidences sur les comptes de l’Etat et sur ceux des organismes de sécurité sociale ; régularité de l’opération dans ses différents volets…).

3) La Cour a eu l’occasion, à diverses reprises, d’appeler l’attention sur la situation résultant des arriérés de paiement de l’Etat envers la sécurité sociale.

La Cour avait mis en lumière l’augmentation ininterrompue des dettes de l’Etat à l’égard des organismes de sécurité sociale dans son rapport de mai 2007 sur les résultats et la gestion budgétaire de l’Etat pour 200659 et dans son rapport de juin 2007 sur la situation et les perspectives des finances publiques60.

Par ailleurs, dans le cadre de sa mission de certification des comptes de l’Etat de 200661, la Cour a demandé la comptabilisation de l’ensemble des dettes non financières de l’Etat vis-à-vis des organismes de sécurité sociale. Sur un total de dettes non financières de 92,6 Md€ au 31 décembre 2006, dont 18,7 Md€ correspondent à des charges à payer et le solde à des dettes sur exercices antérieurs, les dettes vis-à-vis de la sécurité sociale représentaient près de 10 % de ce total (9,1 Md€).

Dans son rapport sur la sécurité sociale publié en septembre 2007, elle constatait que le montant en droits constatés du passif net de l’Etat à l’égard de la sécurité sociale s’élevait à 9,1 Md€, dont 7,2 Md€ à l’égard du régime général62. La Cour observait que ces chiffres étaient corroborés, pour l’essentiel, par les comptes des régimes de sécurité sociale. Hors produits à recevoir (1,1 Md€), les créances nettes proprement dites du régime général de sécurité sociale s’élevaient à 5,8 Md€. 0,7 Md€ ayant été réglés en période complémentaire, demeurait à la fin de l’exercice 2007 un solde net de 5,1 Md€ environ63.

4) Les grandes lignes de l’opération sont les suivantes :

a- au mois de juillet 2007, le gouvernement a annoncé son intention de rembourser les dettes de l’Etat à la sécurité sociale, répondant ainsi notamment aux préoccupations maintes fois exprimées par la Cour ;

b- afin de solder l’essentiel du passif de l’Etat à l’égard du régime général de sécurité sociale, un montage financier et juridique ad hoc a été élaboré, qui a été autorisé par une lettre conjointe de la ministre de l’économie, des finances et de l’emploi et du ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique du 21 septembre 2007, et dont les modalités ont été fixées par une convention financière du 1er octobre 2007 conclue entre l’Etat, la Caisse de la dette publique (CDP), l’ACOSS, la CNAMTS, la CNAVTS et la CNAF ;

c- en pratique, le dispositif retenu, fixé par l’article 3 de la convention64, est le suivant :

. dans un premier temps, la CDP a été invitée à acquérir des billets de trésorerie émis par l’ACOSS pour un montant de 5,08 Md€, ces billets étant ensuite « annulés » par elle (et l’annulation se traduisant dans les comptes de l’Etat par une diminution à due concurrence de la valorisation de la CDP) ;

. dans un second temps, prenant acte  de l’annulation des billets de trésorerie par la CDP (ce que la convention précitée appelle leur « contrepartie financière »), les caisses nationales du régime général ont constaté une diminution du même montant de leurs créances à l’égard de l’Etat.

5) L’opération appelle plusieurs commentaires.

a- On ne peut que se féliciter que l’Etat entreprenne de s’acquitter de ses dettes accumulées envers les régimes de sécurité sociale. Les exigences juridiques comme la situation financière de ces derniers rendaient cette mesure indispensable et urgente.

b- Il convient néanmoins d’être attentif aux modalités de sa mise en œuvre.

c- L’opération précitée est constituée de deux abandons de créances effectués parallèlement et simultanément : d’une part, l’abandon par la CDP de sa créance à l’égard de l’ACOSS au titre des billets de trésorerie émis par cette dernière ; d’autre part, l’abandon par les caisses du régime général de leurs créances à l’égard de l’Etat.

d- Du point de vue strictement budgétaire, ce schéma présente la particularité d’avoir permis de réduire de plus de 5 Md€ la dette de l’Etat, inscrite à son bilan, à l’égard du régime général de sécurité sociale sans qu’intervienne un décaissement sur le budget de l’Etat, aucune dépense budgétaire n’ayant été engagée à ce titre.

e- Les dettes constituées à l’égard des régimes de sécurité sociale correspondent en réalité à des impayés sur dépenses budgétaires de l’Etat, accumulés au fil des ans (mais la très grande majorité des sommes incluses dans l’apurement d’octobre 2007 relevaient d’exercices postérieurs à 2001) et qui n’ont pas été réglés dans les délais à leurs créanciers, soit pour des motifs juridiques (plusieurs contentieux en cours), soit, le plus souvent, pour des raisons liées aux conditions de l’exécution budgétaire (insuffisances de crédits).

f-  Les sommes dues aux régimes de sécurité sociale au titre des différents dispositifs qu’ils gèrent pour le compte de l’Etat, de même que la compensation des exonérations de charges sociales accordées par celui-ci constituent, par nature, des dépenses courantes de l’Etat. Comme telles, elles donnent lieu, conformément aux articles 4 et 6 de la LOLF, à l’ouverture de crédits en loi de finances. Il revient au gouvernement, en application de l’article 32 de la loi organique, de proposer au Parlement la programmation à ce titre de dotations correspondant au niveau des dépenses prévisibles et d’en assurer le paiement aux organismes à l’égard desquels l’Etat est juridiquement engagé.

g- Or l’opération précitée a substitué un « apurement », mis en œuvre au moyen d’une opération de trésorerie, à un « paiement » sur crédits budgétaires des sommes dues aux organismes de sécurité sociale. Ce faisant, elle a conduit - si on ne se préoccupe à ce stade que de son volet budgétaire - à ce qu’une partie importante des impayés65 soit effacée sans recours à l’autorisation parlementaire pour ouvrir les crédits nécessaires et sans impacter le niveau des dépenses du budget général de l’Etat (et la norme de dépenses gouvernementale)

6) La Cour a engagé l’examen des différents volets de l’opération (comptabilité générale de l’Etat, comptes des organismes de sécurité sociale, exécution et comptabilité budgétaires, trésorerie, comptes de la caisse de la dette publique, comptabilité nationale…).

Bien que l’opération n’ait pas encore été entièrement traduite dans les comptes, elle a d’ores et déjà pris l’attache des différents services ministériels intéressés et de ceux des organismes de sécurité sociale afin de recueillir leurs explications et l’ensemble des éléments, notamment juridiques et techniques, qui ont présidé à la définition des objectifs et modalités de l’opération.

Les conclusions de la Cour seront exposées notamment dans le rapport sur les résultats et la gestion budgétaire de l’exercice 2007 ainsi que dans le rapport sur la sécurité sociale, et prises en compte dans les travaux de certification des comptes de l’Etat pour 2007.

à Analyse des décrets d'avance publiés en 2007

a) Trois décrets d'avance étaient publiés ou en cours de publication à la date du présent rapport, en application de l’article 13 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, pour un montant total de 1 231,80 M€ en autorisations d'engagement et de 871,30 M€ en crédits de paiement :

- le décret n° 2007-524 du 6 avril 2007 a ouvert 405,00 M€ en autorisations d'engagement et 75,00 M€ en crédits de paiement, pour faire face notamment au coût des mesures prises en application de la loi du 5 mars 2007 instituant un droit au logement opposable (189 M€ en AE), au coût des mesures destinées à faire face à une éventuelle pandémie grippale (80 M€ en AE) et celui du plan de restructuration du dispositif d’hébergement des personne sans-abri lancé en janvier 2007 (70 M€ en AE et en CP).

Ces ouvertures ont été compensées par l'annulation d'un montant total identique d’autorisations d'engagement (dont plus de la moitié - 218,6 M€ - sur la mission Travail et emploi) et de crédits de paiement ;

- le décret n° 2007-1529 du 25 octobre 2007 a ouvert 826,80 M€ en autorisations d'engagement et  796,30 M€ en crédits de paiement, dont près des trois quarts (576,00 M€ en AE et en CP) ont été affectés aux dispositifs d’accès et de retour à l’emploi.

Cette mesure était financée par des annulations de mêmes montants en autorisations d'engagement et en crédits de paiement.

- le décret en cours de publication à la date du présent rapport ouvre 330,5 M€ en autorisations d'engagement et 367,5 M€ en crédits de paiement, au titre des opérations militaires extérieures. Il annule des montants similaires sur les missions « Défense » et « Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation ».

*

Le tableau ci-après présente l’évolution du montant des ouvertures et annulations de crédits opérées par décret d'avance au 26 novembre 2007 et au cours des quatre années précédentes.

M€ (chiffres arrondis)

 

2003

2004

2005

2006

2007

2007

Nbre décrets d’avance

5

4

5

4

2(*)

3(**)

Ouvertures

AEa

23,0

83,00

53,20

1.698,88

1.231,80

1.562,30

 

CPb

934,27

1.360,39

1.873,50

1.636,50

871,30

1.238,80

Annulations

AEa

8,00

84,57

119,17

1.698,88

1.231,80

1.562,30

 

CPb

934,27

1.360,39

1.873,50

1.636,50

871,30

1.238,80

(*) au xx novembre 2007 (**) yc 3ème décret d'avance en préparation (a) AP avant 2006 (b) DO+CP avant 2006

Les ouvertures et annulations de crédits opérées en 2007 par décret d'avance se situent donc à un niveau global sensiblement inférieur à celui des deux années précédentes.

La Cour relève que des progrès ont été faits, par rapport à l’année précédente, dans la qualité de la budgétisation de certaines dotations, tels les frais de justice. A propos de ceux-ci, elle partage les remarques formulées par les services du ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique sur le projet du présent rapport : « On rappellera (…) les progrès effectués en matière de frais de justice, qui font, depuis l’entrée en vigueur de la LOLF, l’objet de crédits limitatifs. Alors que la Cour des comptes avait, dans une communication à la commission des finances du Sénat, souligné la dérive des dépenses correspondantes66, la limitativité des crédits a entraîné la mise en œuvre de réformes dans la gestion de ces frais, entraînant une maîtrise accrue des dépenses correspondantes ».

Toutefois, les ouvertures effectuées par décret d’avance en 2007 portent, pour l’essentiel, sur des dotations qui se caractérisent toujours par des insuffisances de crédits chroniques en loi de finances initiale (opérations militaires extérieures, FNGCA, Solidarité et intégration, mesures pour l’emploi…).

Dans la plupart des cas, ces mesures ne répondent pas aux situations, notamment d’urgence, prévues par l’article 13 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances. En effet, les dotations concernées cette année encore ont toutes fait l’objet, dans la période récente, d’observations répétées des commissions des finances de l’Assemblée nationale et du Sénat et d’analyses de la Cour dans ses rapports successifs sur les résultats et la gestion budgétaire et sur les décrets d'avance.

A titre d’exemple, l’insuffisance de crédits constatée au titre des mesures d’accès et de retour à l’emploi et d’accompagnement des mutations économiques, sociales et démographiques - qui a rendu nécessaire une ouverture massive de crédits supplémentaires par décret d'avance (576 M€ en AE et en CP) et qui devrait encore faire l’objet d’une ouverture complémentaire de 197 M€ en CP et 250 M€ en AE en loi de finances rectificative - était connue au moment du vote de la loi de finances initiale. Elle avait été relevée, parmi d’autres, dans le rapport de la Cour sur les résultats et la gestion budgétaire de 2007 (p. 190) et dans son rapport de juin 2007 sur la situation et les perspectives des finances publiques (p. 47).

*

I- LE RESPECT DES CONDITIONS DE FORME OU DE PROCEDURE

L'article 13 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances dispose que des crédits supplémentaires peuvent être ouverts par décret d'avance si trois formalités sont respectées : le recueil de l’avis du Conseil d'Etat (1), le recueil de l’avis de la commission chargée des finances de chaque assemblée (2) et une demande de ratification par le Parlement incluse dans le plus prochain projet de loi de finances afférent à l’année considérée (3).

A) Le recueil de l'avis du Conseil d'Etat

Les projets de décret d'avance ont bien été soumis au Conseil d'Etat, qui les a examinés en section des finances respectivement les 27 mars, 24 octobre et 20 novembre 2007.

B) Le recueil de l'avis des commissions des finances

Conformément au premier alinéa de l’article 13 précité, les présidents et les rapporteurs des commissions de l’Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances ont été saisis des trois projets de décrets d’avance avant que ceux-ci ne soient publiés.

Les décrets ont été publiés, conformément au deuxième alinéa de l’article 13 de la loi organique, après réception de l’avis desdites commissions, dont la Cour a pris connaissance, de même que de ceux formulés sur le projet de troisième décret d’avance.

L’analyse de ces avis conduit à relever notamment :

- que l’une et l’autre commissions ont émis un avis favorable sur le projet de décret d'avance du 6 avril, en faisant valoir que la majorité des ouvertures de crédits opérées répondaient à la condition d’urgence posée par la loi organique ;

- que les commissions ont formulé un avis similaire sur le projet de décret du 25 octobre, mais en l’assortissant de remarques critiques sur deux points :

. des lacunes dans la prévision de certaines dotations, notamment sur la mission Travail et emploi,

. le provisionnement insuffisant de certaines dépenses induites par des aléas climatiques ou des crises sanitaires (Agriculture et Sécurité sanitaire, en particulier) ;

- que les commissions ont émis une appréciation critique convergente sur le projet de décret d’avance opérant des ouvertures de crédits au titre des opérations militaires extérieures. Elles ont en effet estimé, comme l’avait fait la Cour67, que si le montant de ces dépenses comporte une part d’imprévisibilité, leur niveau « présente néanmoins une certaine stabilité »68 et qu’elles « se situent, globalement, depuis 2002 autour de 600 millions d’euros »69. Les commissions invitent toutes deux le gouvernement à « prendre toutes dispositions nécessaires pour inscrire, dès le projet de loi de finances initiale pour 2008, les crédits correspondants aux besoins prévisibles au titre des OPEX »16.

C) La présentation au Parlement d'une demande de ratification dans le plus prochain projet de loi de finances

Le projet de loi de finances rectificative pour 2007 adopté par le conseil des ministres le 21 novembre 2007, qui n'a été précédé par aucun autre collectif budgétaire depuis le début de l'année, constitue la première occasion de ratification législative afférente à l'exercice 2007. Il est donc conforme en cela aux prescriptions de la loi organique.

Il comporte, à son article 13, une demande de ratification des modifications opérées par les décrets des 6 avril et 25 octobre 2007. Le Gouvernement a indiqué qu’un amendement au projet de loi de finances rectificative serait déposé pour proposer la ratification du décret d'avance en cours de publication.

La Cour constate :

- que les conditions de forme et de procédure posées par l'article 13 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances ont été respectées ;

- que les ouvertures de crédits opérées par les décrets d'avance des 6 avril et 25 octobre 2007 font l’objet d’une demande de ratification à l’article 13 du projet de loi de finances rectificative adopté par le conseil des ministres le 21 novembre 2007. Un amendement sera déposé pour demander la ratification du décret en cours de publication.

*

II- LE RESPECT DES CONDITIONS DE FOND

Les annexes I et II ci-après comportent une analyse exhaustive des ouvertures et des annulations de crédits opérées en 2007 par décret d'avance. Les observations ci-après rendent compte des constatations de la Cour sur les principales d’entre elles.

A) LES OUVERTURES DE CRÉDITS ET LE RESPECT DE LA CONDITION D'URGENCE

La Cour a vérifié notamment, pour chacun des programmes concernés, la réalité de l'urgence invoquée pour opérer l’ouverture de crédits supplémentaires en cours de gestion.

Dans ses rapports au Parlement sur les décrets d’avance publiés en 2003, 2004, 2005 et 2006, la Cour a considéré que pouvaient être considérées comme répondant à la situation d’urgence prévue à l’article 13 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances les ouvertures de crédits rendues nécessaires du fait de circonstances ou d’insuffisances de crédits qui ne pouvaient pas être prévues au moment du vote de la loi de finances de l’année.

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Les décrets d'avance des 6 avril et 25 octobre 2007 et le décret en cours de publication auront ouvert un total de crédits supplémentaires de 1.562,3 M€ en autorisations d'engagement et de 1.238,8 M€ en crédits de paiement.

La Cour a examiné la conformité de chacune de ces ouvertures de crédits aux prescriptions de la LOLF. Comme en 2006, elle a distingué celles de ces mesures qui n’appellent pas d’observations au regard des règles en vigueur (1), celles qui ne répondent que partiellement à ces exigences (2) et celles qui n’entrent pas dans le cas de figure prévu
par l’article 13 de la loi organique (3).

1- Plusieurs ouvertures de crédits opérées en 2007 par voie administrative l’ont été en conformité à la condition d’urgence prévue à l’article 13 de la LOLF.

Comme l’année précédente, ces cas de figure constituent toutefois une part minoritaire du montant des ouvertures réalisées en 2007 par décret d'avance.

a) Tel est le cas de l’ouverture de crédits de 13,0 M€ en autorisations d'engagement et de 64,8 M€ en crédits de paiement effectuée sur le programme 232 Vie politique, cultuelle et associative de la mission « Administration générale et territoriale de l’Etat » pour couvrir le surcoût des opérations électorales du printemps 2007, induit par plusieurs facteurs difficiles à anticiper : l’augmentation de 4,2 % du nombre des électeurs ; le doublement de celui des votes par procuration par rapport à 2002 ; l’alourdissement du marché d’acheminement de la propagande électorale.

b) Il en est de même de l’ouverture de 61,0 M€ en AE et de 50,0 M€ en CP sur le programme 160 Intégration et valorisation de l’outre-mer de la mission « Outre-mer », pour financer les mesures d’indemnisation mises en œuvre à titre de secours à la suite du passage du cyclone Dean sur la Martinique et la Guadeloupe.

L’ouverture répondait à une situation d’urgence, mais l’imputation de la dépense correspondante, comme ce fut le cas par exemple après le passage du cyclone Gamède à la Réunion en février 2007, sur la dotation pour dépenses accidentelles et imprévisibles aurait été plus appropriée.

c) Relève de la même démarche consistant à ouvrir par voie administrative des crédits destinés à répondre à une situation d’urgence ne permettant pas d’attendre une loi de finances rectificative les ouvertures de crédits, d’un montant de 6,5 M€ en AE et en CP opérées sur la mission « Sécurité sanitaire ».

Le montant des dépenses à engager pour couvrir le coût des actions de prévention et de police sanitaires relatives à la fièvre catarrhale ovine ne pouvait être évalué précisément au stade de la LFI.

2- Certaines ouvertures de crédits par décret d'avance, sans être contraires aux exigences de la loi organique, appellent une appréciation nuancée.

a) On peut citer, par exemple, les ouvertures d’autorisations d'engagement (50,0 M€) opérées en faveur du programme 112 Aménagement du territoire de la mission « Politique des territoires », au titre de la majoration de la contribution du fonds national pour l’aménagement et le développement du territoire (FNADT) aux pôles d’excellence rurale (+35 M€), d’une part, et des engagements de l’Etat dans les nouveaux contrats de projets pour la période 2007-2013 (+15 M€), d’autre part, ne correspondaient à aucune urgence. Elles auraient pu attendre la loi de finances rectificative.

b) De manière comparable, l’ouverture par le décret d’avance d’avril 2007 d’un crédit supplémentaire de 189,0 M€ en AE opérée sur le programme 135 Développement et amélioration de l’offre de logements de la mission « Ville et logement » a visé à tirer les conséquences de la loi du 5 mars 2007 instituant un droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale AE. Elle n’aurait pas pu être faite en LFI.

Toutefois, l’annulation, par le décret d'avance du 25 octobre, d’un montant équivalent au quart de cette ouverture témoigne du fait que celle-ci ne correspondait que partiellement à la condition d’urgence fixée par l’article 13 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

c) A l’inverse, l’ouverture de 70,0 M€ en AE et en CP opérée sur le programme 177 Prévention de l’exclusion et insertion des personnes vulnérables de la mission « Solidarité et intégration », visait à permettre la couverture d’une partie du coût du « plan d’action renforcé pour les sans-abri » (PARSA) annoncé par le Gouvernement en janvier 2007.

De fait, le programme de restructuration du dispositif d’hébergement est postérieur au vote de la loi de finances initiale et il était dès lors difficile pour l’administration de le prendre en compte dans les prévisions budgétaires pour 2007, même si sa préparation est évidemment très antérieure à la date à laquelle il a été rendu public. Il n’est dès lors pas contestable que l’urgence invoquée par l’administration pour justifier l’ouverture de crédits par décret d’avance répondait à la situation effective du programme au moment de l’annonce du plan destiné aux personnes sans-abri.

Toutefois, un calibrage des crédits en loi de finances initiale plus en rapport avec les prévisions de dépenses au titre de la prévention de l’exclusion et de l’insertion des personnes vulnérables aurait permis que soient opérés en gestion les redéploiements nécessaires, dans l’attente de l’ouverture éventuelle de crédits supplémentaires par une loi de finances rectificative.

d) Est également contestable, même si elle répondait au moment où elle a été décidée, l’ouverture de crédits (80 M€ en AE) sur le programme 228 Veille et sécurité sanitaires de la mission « Solidarité et intégration », dans le cadre de l’actualisation du plan de lutte contre une éventuelle pandémie grippale. En effet, ce plan est reconduit depuis trois ans et la dépense correspondante était prévisible, même si son montant ne pouvait être anticipé avec précision. 

3- Plusieurs ouvertures de crédits ont été rendues nécessaires du seul fait de sous-évaluations manifestes en loi de finances initiale, qui affectent la sincérité de plusieurs dotations.

La Cour prend acte de l’appréciation exprimée par les services du ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique selon laquelle, « dans un environnement budgétaire soumis à la double contrainte du caractère limitatif des crédits et du dynamisme propre de certaines dépenses (charge de la dette, charges de pension), il est nécessaire et souhaitable de mettre sous tension la gestion des crédits, afin de favoriser la bonne gestion des deniers publics »70. Elle n’en considère pas moins qu’il résulte des principes énoncés notamment aux articles 6 et 32 de la LOLF que le niveau des crédits inscrits dans la loi de finances initiale doit correspondre le mieux possible à celui des dépenses prévisibles.

à Sans que cette appréciation puisse être considérée comme exhaustive, la Cour a identifié des ouvertures de crédits répondant à des sous-évaluations manifestes pour un montant de l’ordre de 1.100 M€ en AE et en CP. Le tableau ci-après fait état des principales sous-estimations caractérisant la LFI pour 2007 qui auraient pu être évitées par une meilleure prise en compte des informations disponibles et des prévisions qui pouvaient raisonnablement en découler :

Principales ouvertures de crédits par décret d'avance

sur des dotations sous-estimées dans la LFI pour 2007

En M€

Mission

AE

CP

Agriculture, pêche et développement rural (FNGCA)

90,0

19,0

Défense (opérations militaires extérieures)

330,0

367,0

Régimes sociaux de retraite (RATP)

60,0

60,0

Solidarité et intégration (prévention de l’exclusion)

70,0

70,0

Travail et emploi (accès et retour à l’emploi et accompagnement des mutations)

576,0

576,0(a)

Total (non exhaustif)

1.126,0

1.092,0

Source : Cour des comptes.

(a) Cette ouverture laisse encore subsister une insuffisance de 197 M€ en CP et 250 M€ en AE, dont l’ouverture est proposée dans le projet de loi de finances rectificative pour 2007

à A ces montants s’ajoutent diverses autres sous-évaluations des crédits ouverts en loi de finances initiale. La Cour a en effet identifié, à l’occasion de la préparation du présent rapport, des insuffisances de crédits sur un certain nombre de dotations qui n’ont pas donné lieu à des ouvertures par décret d'avance (plusieurs ont même subi des annulations), mais dont certaines pourraient, si l’on veut éviter des reports de charges massifs sur l’exercice 2008, faire l’objet d’un abondement d’ici la fin de l’année (par décret d'avance ou dans la loi de finances rectificative).

Les plus manifestes sont les suivantes (CP) :

- « Action extérieure de l’Etat » (OMP et contributions internationales) 117,0 M€

« Agriculture, pêche et développement rural » (hors FNGCA ; impayés, dont apurement communautaire) 840,0 M€

« Outre-mer » (impayés envers les organismes sociaux, hors ceux de 2007, et dotation globale pour la Polynésie…) 724,0 M€

La loi de finances initiale pour 2007 était donc marquée par des sous-évaluations de crédits significatives par rapport aux prévisions de dépenses disponibles lors de sa préparation, et en tout état de cause manifestes au moment de son adoption. La Cour relève l’importance de leur montant global (3 Md€ au moins) au regard du solde des recettes et des dépenses de l’Etat affiché en LFI (-39,7 M€) et de la norme de dépenses retenue par le gouvernement (stabilité en volume).

à Sur la base des informations communiquées à la Cour, plusieurs de ces insuffisances n’auraient pas été corrigées lors de la détermination du montant des crédits proposés au vote du Parlement dans le projet de loi de finances pour 2008. Sans que ces indications puissent elles-mêmes être considérées comme exhaustives, il en serait ainsi notamment pour les dotations suivantes :

« Action extérieure de l’Etat » : les opérations de maintien de la paix et les contributions internationales accuseraient déjà un besoin minimum de l’ordre de 220 M€,

« Agriculture, pêche et développement rural » : le FNGCA n’est toujours pas doté,

« Défense » : les opérations militaires extérieures (OPEX) font l’objet d’une dotation strictement ég ale à celle de 2007, qui représentait un peu plus de la moitié de la dépense réelle. Toutefois, le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique a indiqué que la dotation serait abondée par un amendement au projet de loi de finances initiale pour 2008 ;

« Outre-mer » : les impayés sur exercices antérieurs ne sont encore pas pris en compte,

« Travail et emploi » : les crédits ne permettront pas de couvrir les dépenses prévisibles au titre des dispositifs d’accès et de retour à l’emploi (contrats aidés…).

S’agissant des ouvertures effectuées par décret d'avance sur des dotations sous-calibrées dans le budget initial, plusieurs exemples significatifs peuvent être commentés.

a) Tel est le cas de l’ouverture, par le décret d'avance du 25 octobre, de 576,0 M€ de crédits supplémentaires, en autorisations d'engagement et en crédits de paiement, sur le programme 102 Accès et retour à l’emploi de la mission « Travail et emploi » (qui pourrait elle-même être complétée par une ouverture en loi de finances rectificative).

Ce complément aux dotations de LFI était destiné à assurer la couverture, à hauteur de 326 M€, du coût des contrats aidés conclus en 2007 et, pour le reste, d’un besoin complémentaire (250 M€) du fonds de solidarité. Cette ouverture est la résultante directe de la sous-évaluation manifeste des crédits dans la loi de finances initiale.

b) De même, le programme 178 Préparation et emploi des forces de la mission « Défense » a bénéficié d’ouvertures (323,5 M€ en AE et 214,0 M€ en CP) pour compléter le financement des opérations militaires extérieures (OPEX).

Comme les années précédentes, la dotation correspondante est votée en loi de finances initiales à un niveau qui ne prend pas en compte la dépense prévisible.

c) Tel est le cas également de l’ouverture de 89,8 M€ en AE et de 18,5 M€ en CP, sur la mission « Agriculture, pêche et développement rural », pour assurer le paiement de la prime nationale supplémentaire à la vache allaitante (PNSVA).

En effet, la nécessité de recourir à une telle ouverture résulte de choix budgétaires que la Cour a eu l’occasion de juger inappropriés, notamment dans son rapport sur les résultats et la gestion budgétaire de 2006 et dans un référé adressé au ministre de l’agriculture, de la pêche et du développement rural le 25 juin 2007.

Comme en 2006, les crédits initialement programmés pour le versement de la prime à la vache allaitante ont été redéployés sur le fonds national de garantie contre les calamités agricoles (FNGCA), non doté en loi de finances initiale, pour financer les « indemnités sécheresse » dues au titre de 2006. Or le projet de loi de finances pour 2008 se caractérise par ce même défaut de dotation.

d) Sur la mission « Régimes sociaux de retraite » (60,0 M€ en autorisations d'engagement et en crédits de paiement) des ouvertures de crédits ont été opérées pour abonder, sur le programme 198 Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres, la subvention de l’Etat destinée au financement des prestations à verser d’ici fin 2007 par la caisse de retraite du personnel de la RATP.

Dans son rapport public de mai 200771, la Cour avait estimé que les crédits du programme Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres avaient été sous-estimés dans le budget initial pour 2006 par rapport aux données alors disponibles sur le déséquilibre attendu du régime de retraite de la SNCF que la subvention imputée au programme était destinée à compenser. Il en a été de même en 2007.

Or, si le montant de la dépense à effectuer à ce titre est difficile à prévoir, comme le fait valoir l’administration, le fait d’inscrire en LFI une dotation inférieure de près de 10 % à celle de l’année précédente sur la sous-action « RATP », comme ce fut le cas en 2007, témoigne, à tout le moins, d’une capacité insuffisante à établir une prévision réaliste de l’évolution du nombre des liquidations de pensions.

B) LES ANNULATIONS DE CRÉDITS ET LEUR INCIDENCE SUR L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE

L’analyse des annulations de crédits mises en oeuvre pour financer les ouvertures de crédits supplémentaires effectuées par les décrets d'avance publiés en 2007 a été conduite de manière à vérifier si elles ont été opérées pour prévenir un déséquilibre de l’équilibre budgétaire prévu par la loi de finances ou si les crédits correspondants étaient devenus sans objet, et à apprécier leurs incidences sur la gestion budgétaire en cours ainsi que, le cas échéant, sur celle des exercices suivants.

*

Les annulations opérées par les trois décrets d'avance publiés ou en cours de publication à la date du présent rapport ont porté sur 31 missions et 96 programmes. 53 % de ces mesures en autorisations d'engagement et les deux tiers (66 %) en crédits de paiement se sont appliquées aux cinq missions « Défense » (382 M€ en CP72), « Transports » (208 M€), « Ville et logement » (81 M€), « Recherche et enseignement supérieur » (80 M€) et « Outre-mer » (62 M€).

Cinq programmes supportent à eux seuls la moitié des annulations ; il s’agit des programmes « Equipement des forces » (286,6 M€), qui était déjà le premier contributeur en 2006, « Transports terrestres et maritimes » (184,2 M€), « Soutien de la politique de la défense » (75,6 M€), « Emploi outre-mer » (45,3 M€) et « Police » (39 M€).

Ces mesures appellent les remarques ci-après au regard des dispositions de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances. Trois cas de figure peuvent être distingués.

1- Des annulations conformes au double critère de préservation de l’équilibre budgétaire et de l’imputation sur des crédits sans objet.

Deux situations méritent d’être évoquées à cet égard.

a) Des crédits rendus disponibles au moyen de mises en réserve

L’article 51(4 bis) de la LOLF, ajouté à ce texte par la loi organique du 12 juillet 2005, prévoit la présentation en annexe au projet de loi de finances des « mesures envisagées pour assurer en exécution le respect du plafond global des dépenses du budget général voté par le Parlement », et en particulier le taux de mise en réserve.

Cet article a donné une base juridique à la pratique de la réserve de précaution, sur laquelle peuvent être imputées des annulations visant à assurer l’équilibre de l’exécution budgétaire ou le financement de dépenses nouvelles.

Tel a été le cas de la très grande majorité des annulations opérées par décret d'avance au cours de l’exercice 2007.

Ce faisant, la constitution d’une réserve de précaution ne rend pas à proprement parler les crédits concernés « sans objet » au sens de l’article 14 de la LOLF mais seulement indisponibles pour les ordonnateurs responsables des programmes au titre desquels ils avaient été ouverts en loi de finances.

De fait, une partie des annulations appliquées à des crédits mis en réserve a induit des insuffisances sur la gestion en cours et l’accumulation d’impayés se traduisant par des reports de charges sur l’exercice 2008 ; certaines ont même été suivies d’ouvertures sur les mêmes dotations (par exemple sur les programmes 154 Gestion de l’agriculture, de la pêche et du développement rural et 227 Valorisation des produits, orientation et régulation des marchés de la mission « Agriculture, pêche et développement rural »).

b) La constatation de moindres dépenses ou le décalage de certains programmes

Certaines annulations propres à faciliter le financement des ouvertures mises en œuvre par décret d'avance ont été rendues possibles parce qu’ont été constatées en gestion de moindres dépenses par rapport aux prévisions initiales.

Tel fut le cas en 2007 pour le programme 188 Recherche dans le domaine de l’énergie de la mission « Recherche et enseignement supérieur » : des annulations y ont été effectuées sur les crédits destinés au versement de la subvention au commissariat à l’énergie atomique (CEA), suite à la confirmation d’un surplus de dividendes à recevoir par le CEA en provenance d’AREVA, qui a excédé de 63,2 M€ le montant pris en compte pour établir en début d’année le budget de l’établissement.

De même, sur le programme 197 Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins de la mission « Régimes sociaux de retraite », l’annulation effectuée par décret d'avance a été possible par la mobilisation d’une partie (35,0 M€) du « fonds de roulement » disponible dans les comptes de l’ENIM (79,0 M€ au 31 décembre 2006) consécutif aux résultats excédentaires enregistrés sur les exercices 2003 à 2006.

L’exercice 2007 a aussi été marqué par une moindre dépense à caractère exceptionnel sur la mission « Transports », qui a permis une annulation significative par décret d'avance (213 M€ en AE et 184 M€ en CP), sur le programme 226 Transports terrestres et maritimes, liée à une nouvelle interprétation de la directive-cadre sur la TVA qui a conduit à revoir à la baisse le montant de la contribution aux charges d'infrastructures versées à réseau ferré de France (RFF).

2- Des crédits sans objet dès le budget initial

D’autres annulations de crédits ont été possibles parce que les crédits auxquels elles se sont appliquées se trouvaient dès la loi de finances initiale sans objet ou destinés à ne pas être dépensés au cours de l’exercice, parce que leur montant excédait celui des dépenses pourtant prévisibles à cette date.

Il en est ainsi, par exemple, des dotations suivantes :

- sur la mission « Défense », le montant élevé des annulations effectuées s’explique par la surévaluation chronique des crédits ouverts, singulièrement sur le programmes 146 Equipement des forces », par rapport au niveau des crédits effectivement nécessaires pour couvrir les dépenses induites par la mise en œuvre des programmes ;

- sur la mission « Engagements financiers de l’Etat », l’annulation opérée sur le programme 168 Majorations de rentes a porté sur des crédits excédentaires. Toutefois, il s’agit-là d’une annulation qui intervient de manière répétée d’une année sur l’autre (et pour une part équivalente des crédits ouverts). Il est dès lors permis de se demander si la provision constituée à cet effet n’est pas systématiquement surévaluée (d’autant que la dépense se caractérise de surcroît par une baisse tendancielle) ;

- sur la mission « Régimes sociaux de retraite », l’annulation appliquée par le décret d'avance du 25 octobre au programme 195 Régime de retraite des mines, de la Seita et divers a été rendue possible par une réduction du besoin de financement liée au niveau plus élevé que prévu des ressources du régime de la Seita et à de moindres dépenses. Elle a porté, pour partie, sur des crédits qui étaient sans objet dès le début de l’exercice.

3- Des annulations qui devraient se traduire par des insuffisances ou des reports de charges

Il ressort des indications communiquées à la Cour, tant par les ministères concernés que par les services chargés du contrôle budgétaire, que plusieurs des annulations opérées par voie administrative pourraient induire, sur certains programmes, des tensions propres à perturber la fin de gestion 2007 et, dans certains cas, à entraîner des retards de paiement ou des reports sur l’exercice suivant.

Il est possible d’identifier deux cas de figure.

a) Des annulations qui ont créé des situations d’insuffisance de crédits

Certaines annulations de crédits devraient entraîner une insuffisance par rapport aux besoins :

- par exemple, l’annulation opérée sur le programme 185 Rayonnement culturel et scientifique de la mission « Action extérieure de l’Etat » risque de conduire à ce que l’intégralité de la subvention due à l’agence pour l’enseignement français à l’étranger (AEFE) ne pourra être versée avant la fin de l’exercice. ;

- de même, les annulations appliquées aux dotations destinées au financement de 1’enseignement technique agricole (programme 143 de la mission « Enseignement scolaire ») devraient induire une insuffisance de crédits et, partant, un report de charges sur l’exercice 2008, estimé par les services de l’agriculture à 26,4 M€ en AE et en CP ;

- il en est également ainsi pour le programme 115 Audiovisuel extérieur de la mission « Médias », sur lequel les annulations ont porté sur des crédits qui, bien que mis en réserve, n’étaient pas sans objet et risquent, selon les indications données à la Cour, compromettre l’équilibre du budget des opérateurs RFI et TV5 monde.

b) Des annulations qui sont venues aggraver une insuffisance préexistante et qui ont parfois induit la nécessité de mesures de sens contraire (par décret d’avance ou en collectif budgétaire)

Plusieurs exemples méritent d’être cités :

- sur la mission « Action extérieure de l’Etat », les annulations opérées sur le programme 105 Action de la France en Europe et dans le monde, sur lequel est notamment imputé le coût des opérations de maintien de la paix (OMP), ont porté sur une dotation qui représente environ 60 % du total des moyens de la mission et qui est structurellement déficitaire, en raison notamment de la sous-évaluation systématique des crédits ouverts en loi de finances initiale au titre des contributions internationales. Ces annulations sont venues accroître l’insuffisance de crédits en fin d’année.

- sur la mission « Agriculture, pêche et développement rural », les annulations opérées par décret d'avance ont aggravé les tensions préexistantes sur les programmes gérés par le ministère de l’agriculture, de la pêche et du développement rural, qui se caractérisent par un besoin de financement (et donc une insuffisance de crédits) de l’ordre de 930 M€ ;

- sur la mission « Culture », où elles portent sur des montants moindres et peu significatifs si on les rapporte à celui des dotations de ces programmes, les annulations mises en œuvre par décret d'avance n’ont pas en elles-mêmes provoqué de reports de charges sur l’exercice 2008. Elles ont toutefois aggravé une situation budgétaire déjà très tendue, qui devrait, en tout état de cause, conduire à des reports de dépenses en fin d’année de plusieurs dizaines de millions d’euros.

*

C) LE RESPECT DE LA CONDITION DE PRÉSERVATION DE L'ÉQUILIBRE BUDGÉTAIRE PREVU A LA DERNIERE LOI DE FINANCES

La règle inscrite à l’article 13 de la LOLF vise à ce que les ouvertures de crédits effectuées par voie administrative ne viennent pas majorer les charges de telle manière que l’équilibre budgétaire défini par la dernière loi de finances s'en trouve affecté.

Le tableau ci-après présente, par mission concernée, le total des ouvertures et annulations autorisées par les décrets d’avance publiés en 2007 et le projet de décret d'avance d’ores et déjà examiné par les commissions de l’Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances (l'économie générale par programme des décrets d'avance est présentée en annexe au présent rapport).

tableau 1 - equilibre des decrets d'avance publies ou en cours de publication

au 26 novembre 2007

Missions

Ouvertures

 

Annulations

 

(euros)

AE

CP

AE

CP

Action extérieure de l’Etat

   

6 503 359

3 205 184

Administration générale et territoriale de l’Etat

13 000 000

64 800 000

21 432 251

17 595 475

Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales

110 300 000

39 000 000

17 222 363

12 393 212

Aide publique au développement

   

78 344 542

41 349 641

Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation

   

9 555 152

4 338 139

Conseil et contrôle de l’Etat

   

447 730

259 225

Culture

   

5 858 343

2 000 533

Défense

330 500 000

367 500 000

374.698 261

382.023 809

Développement et régulation économiques

   

42 430 887

37 043 191

Direction de l’action du Gouvernement

   

10 800 856

13 284 969

Ecologie et développement durable

   

12 278 726

323 038

Engagements financiers de l'Etat

   

3 400 000

3 400 000

Enseignement scolaire

   

46 883 635

24 009 779

Gestion et contrôle des finances publiques

   

28 652 241

35 254 237

Justice

   

11569 365

2 922 533

Médias

   

10 871 179

9 777 116

Outre-mer

61 000 000

50 000 000

65 842 157

62 044 094

Politique des territoires

50 000

 

9 388 102

8 690 144

Recherche et enseignement supérieur

16 000 000

5 000 000

73 014 288

79 981 029

Régimes sociaux et de retraite

60 000 000

60 000 000

45 000 000

45 000 000

Relations avec les collectivités territoriales

   

4 700 000

3 220 000

Santé

   

13 818 949

13 505 647

Sécurité

   

45 774 096

39 419 829

Sécurité civile

   

8 774 540

13 302 324

Sécurité sanitaire

86 500 000

6 500 000

612 630

192 929

Solidarité et intégration

70 000 000

70 000 000

30 925 685

23 644 586

Sport, jeunesse et vie associative

   

8 192 824

9 046 375

Stratégie économique et pilotage des finances publ.

   

16 397 155

40 605 718

Transports

   

238 331 100

208 292 105

Travail et emploi

576 000 000

576 000 000

224 427 864

21 667 949

Ville et logement

189 000 000

 

96 151 720

81 007 190

TOTAL

1 562 300 000

1 238 800 000

1 562 300 000

1 238 800 000

Source : Cour des comptes - décrets des 6 avril et 25 octobre 2007 et décret en cours de publication.

Le total des ouvertures de crédits opérées par décret d'avance étant intégralement compensé par des annulations de même montant, l’équilibre de la loi de finances initiale ne s’en trouve pas globalement modifié.

*

D) LE RESPECT DES PLAFONDS FIXES PAR LA LOI ORGANIQUE

La mise en œuvre de la procédure des décrets d'avance sera désormais soumise au respect d’un double plafonnement du montant des ouvertures et des annulations autorisées.

L'article 13 de la loi organique du 1er août 2001 dispose que « le montant cumulé des crédits ouverts (par décret d'avance) ne peut excéder 1 % des crédits ouverts par la loi de finances de l'année ». Cette disposition est applicable depuis le 1er janvier 2006.

L'article 14-I fixe à 1,5 % des crédits ouverts par les lois de finances afférentes à l'année en cours le montant cumulé des annulations susceptibles d'être opérées par voie administrative au cours de l'exercice budgétaire.

1- Le respect du plafond applicable aux ouvertures de crédits

Le tableau de la page suivante compare, par section ministérielle, le montant des ouvertures de crédits effectuées par décret d’avance au cours de l’exercice 2007 avec celui des dotations inscrites en loi de finances initiale.

ouvertures de credits par décret d'avance au 26 novembre 2007

Budget 2007

Crédits ouverts (1)

Ouvertures par D.A. (2)

% ouvertures

(€)

AE

CP

AE

CP

AE

CP

Action extérieure de l'État

2 559 828 785

2 258 377 537

       

Administration générale et territoriale de l'État


2 714 613 515


2 492 255 668


13 000 000


64 800 000


0,51 %


2,87 %

Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales

2 962 379 886

2 939 546 342

110 300 000

39 000 000

4,06 %


1,56 %

Aide publique au développement

3 956 209 776

3 103 489 776

       

Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation


3 843 493 840


3 841 031 860

       

Conseil et contrôle de l'État

470 505 386

468 361 241

       

Culture

2 759 593 565

2 687 608 965

       

Défense

35 835 852 251

36 251 347 582

330 500 000

367 500 000

11,98 %

13,67 %

Développement et régulation économique

3 945 399 408

3 932 773 180

       

Direction de l'action du Gouvernement

555 005 652

528 216 024

       

Ecologie et développement rural

696 413 952

635 366 452

       

Engagements financiers de l'État

40 862 600 000

40 862 600 000

       

Enseignement scolaire

59 289 091 568

58 981 518 615

       

Gestion et contrôle des finances publiques


9 085 193 080


8 900 065 603

       

Justice

7 085 667 788

6 254 500 393

       

Médias

500 946 683

500 946 683

61 000 000

50 000 000

 

0,80 %

Outre-mer

2 011 029 440

1 952 757 440

       

Politique des territoires

611 603 686

682 348 307

50 000 000

     

Pouvoirs publics

918 701 950

918 701 950

       

Provisions

75 459 149

75 459 149

       

Recherche et enseignement supérieur

21 222 451 057

21 284 230 138

16 000 000

5 000 000

 

6,63 %

Régimes sociaux et de retraite

4 981 076 911

4 981 076 911

60 000 000

60 000 000

 

0,28 %

Relations avec les collectivités territoriales


3 317 652 172


3 208 419 172

       

Remboursements et dégrèvements

76 460 000 000

76 460 000 000

       

Santé

425 058 560

428 658 560

       

Sécurité

16 312 002 491

15 703 314 658

       

Sécurité civile

564 551 464

427 905 464

       

Sécurité sanitaire

605 136 803

658 065 073

86 500 000

6 500 000

 

1,52 %

Solidarité et intégration

12 210 698 771

12 172 944 699

70 000 000

70 000 000

 

10,64 %

Sport, jeunesse et vie associative

764 072 553

784 956 243

       

Stratégie économique et pilotage des finances publiques


813 824 402


857 733 402

       

Transports

8 857 957 379

8 783 900 131

       

Travail et emploi

11 960 215 588

12 146 543 588

576 000 000

576 000 000

 

6,56 %

Ville et logement

7 293 334 637

7 145 034 637

189 000 000

     

Sous-total budget général

346 527 622 148

343 310 055 443

1 562 300 000

1 238 800 000

 

0,36 %

Budgets annexes

1 857 448 704

1 839 530 704

       

Comptes d'affectation spéciale

53 047 723 437

53 047 723 447

       

Comptes de concours financiers

96 497 866 606

96300 066 606

       

TOTAL

497 930 660 895

494 497 376 200

1 562 300 000

1 238 800 000

 

0,36 %

Source : Cour des comptes

(1) Crédits de LFI

(2) Décrets d'avance des 6 avril et 25 octobre et décret en cours de publication

2- Le respect du plafond applicable aux annulations de crédits

Le montant cumulé des annulations de crédits s'établit, apprécié globalement et par mission, comme indiqué dans le tableau de la page suivante.

annulations de credits par décret d'avance au 26 novembre 2007

Budget général 2007

Crédits ouverts (1)

Annulations (2)

% annulations

(€)

AE

CP

AE

CP

AE

CP

Action extérieure de l'État

2 664 828 785

2 258 494 537

11 024 618

7 746 443

0,41%

0,34%

Adm. générale et terr. de l'État

2 714 613 515

2 492 255 668

56 895 730

28 684 781

2,10%

1,15%

Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales

3 152 569 886

3 119 326 342

28 922 363

24 093 212

0,92%

0,77%

Aide publique au développement

3 956 209 776

3 103 489 776

118 897 042

45 802 141

3,01%

1,48%

Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation

3 843 493 840

3 841 031 860

16 915 152

11 838 139

0,44%

0,31%

Conseil et contrôle de l'État

470 505 386

468 361 241

6 447 730

6 259 225

1,37%

1,34%

Culture

2 759 593 565

2 687 608 965

9 332 587

9 774 777

0,34%

0,36%

Défense

35 836 823 251

36 252 318 582

374 698 261

382 023 809

1,05%

1,05%

Développement et régulation économique

3 945 399 408

3 932 773 180

108 879 396

99 710 732

2,76%

2,54%

Direction de l'action du Gouvernement

555 005 652

528 216 024

18 600 856

41 084 969

3,35%

7,78%

Ecologie et développement rural

696 413 952

635 366 452

42 278 726

10 323 038

6,07%

1,62%

Engagements financiers de l'État

41 082 600 000

41 082 600 000

3 400 000

3 400 000

0,01%

0,01%

Enseignement scolaire

59 289 091 568

58 981 518 615

119 485 135

96 611 279

0,20%

0,16%

Gestion/contrôle finances publ.

9 085 193 080

8 900 065 603

28 652 241

35 254 237

0,32%

0,40%

Justice

7 113 667 788

6 254 500 393

429 728 556

69 132 533

6,04%

1,11%

Médias

500 946 683

500 946 683

11 231 179

10 137 116

2,24%

2,02%

Outre-mer

2 015 558 361

1 993 186 853

65 842 157

62 044 094

3,27%

3,11%

Politique des territoires

611 603 686

685 348 307

39 888 102

26 730 144

6,52%

3,90%

Pouvoirs publics

921 201 950

921 201 950

 0

 0

0,00%

0,00%

Provisions

75 459 149

75 459 149

17 600 000

11 400 000

23,32%

15,11%

Recherche et enseignement sup.

21 222 451 057

21 284 230 138

143 563 691

296 474 831

0,68%

1,39%

Régimes sociaux et de retraite

5 002 676 911

5 002 676 911

77 430 000

77 430 000

1,55%

1,55%

Relations coll. territoriales

3 343 090 501

3 237 933 672

6 200 000

4 720 000

0,19%

0,15%

Remboursements et dégrèvements

80 291 000 000

80 291 000 000

198 000 0000

198 000 0000

2,47%

2,47%

Santé

426 758 560

430 358 560

19 318 949

19 005 647

4,53%

4,42%

Sécurité

16 312 002 491

15 703 314 658

79 226 910

65 851 679

0,49%

0,42%

Sécurité civile

564 551 464

427 905 464

23 936 062

20 523 762

4,24%

4,80%

Sécurité sanitaire

605 136 803

658 065 073

6 982 630

9 632 929

1,15%

1,46%

Solidarité et intégration

12 817 732 771

12 779 978 699

56 067 689

49 716 541

0,44%

0,39%

Sport, jeunesse et vie associative

764 072 553

784 956 243

11 907 824

13 761 375

1,56%

1,75%

Stratégie économique et pilotage des finances publiques

813 824 402

857 733 402

16 397 155

40 605 718

2,01%

4,73%

Transports

8 865 767 379

8 783 900 131

597 573 719

597 984 005

6,74%

6,81%

Travail et emploi

12 210 215 588

12 343 543 588

232 108 025

35 662 542

1,90%

0,29%

Ville et logement

7 293 334 637

7 145 034 637

172 301 720

395 854 038

2,36%

5,54%

Sous-total budget général

351 823 494 398

348 561 584 356

3 217 671 948

2 869 063 307

0,91%

0,82%

Budgets annexes

1 857 448 704

1 839 530 704

0

0

0,00%

0,00%

Comptes d'affectation spéciale

53 047 723 437

53 047 723 447

0

0

0,00%

0,00%

Comptes de concours financiers

96 497 866 606

96 300 066 606

   

0,00%

0,00%

TOTAL GÉNÉRAL

503 226 533 145

499 748 905 113

3 217 671 948

2 869 063 307

0,64%

0,57%

Source : Cour des comptes

(1) LFI + LFR

(2) Toutes annulations cumulées à la date de dépôt du présent rapport

- TROISIEME PARTIE -

ANALYSE PAR MISSION ET PAR PROGRAMME

DES OUVERTURES ET ANNULATIONS DE CREDITS

OPEREES PAR DECRET D’AVANCE EN 2007

Les éléments d’analyse ci-après portent sur les ouvertures et annulations de crédits effectuées à la date du présent rapport. Elles ne préjugent pas des appréciations susceptibles d’être portées sur celles qui pourraient intervenir - comme cela a été le cas les années précédentes - postérieurement à son dépôt.

I- ANALYSE DES OUVERTURES DE CREDITS

1) L’ouverture de crédits opérée sur la mission « Administration générale et territoriale de l’Etat »

Le décret d'avance du 25 octobre 2007 a opéré une ouverture de crédits de 13,0 M€ en autorisations d'engagement et de 64,8 M€ en crédits de paiement, sur le programme 232 Vie politique, cultuelle et associative.

- Cette mesure a eu pour objet de couvrir le coût des opérations électorales. Pour une part (13,0 M€ en AE et en CP), elle a visé à abonder le titre 2, la dotation initiale de crédits de personnel s’étant avérée insuffisante. Pour le reste (51,8 M€ en CP), elle a servi à financer le surcoût des dépenses de remboursement des frais de propagande aux candidats à l’élection présidentielle et aux élections législatives et d’envoi de la propagande électorale.

- Pour une part, l’écart entre la dotation de LFI et le montant des dépenses effectives se justifie, ainsi que le fait valoir l’administration, par des facteurs qui n’étaient pas facilement prévisibles : l’augmentation de 4,2 % du nombre des électeurs ; le coût du marché d’acheminement de la propagande électorale ; les tarifs applicables aux documents de propagande en papier écologique pour les élections législatives et aux bulletins de vote pour l’élection présidentielle ; le coût de fabrication et de transport, notamment pour les commandes passées auprès d’imprimeurs locaux.

- En revanche, l’effet des dispositions du décret d’octobre 2006, qui a introduit diverses mesures visant à simplifier et à faciliter le vote par procuration, aurait du être pris en compte au moment du vote de la loi de finances initiale, puisque l’effet recherché était précisément d’augmenter le nombre des votes effectués par ce moyen. De même, il était tout à fait prévisible que le remboursement forfaitaire aux candidats interviendrait pour une large part, après validation par la commission nationale des comptes de campagne et du financement de la vie politique, au dernier trimestre de l’année (depuis une décision du Conseil d’Etat du 30 avril 2004, ce remboursement ne saurait être différé car l’Etat est tenu de payer les intérêts qui courent entre la décision de la commission précitée et la date effective de paiement).

L’ouverture opérée par décret d'avance pour abonder les crédits de personnel du programme 232 Vie politique, cultuelle et associative au titre des coûts induits par les opérations électorales répondait à la condition d’urgence fixée par la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances. Une part de ces charges aurait pu néanmoins être prévue dès la préparation du projet de loi de finances pour 2007.

2) Les ouvertures de crédits opérées sur la mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales »

La mission a fait l’objet d’ouvertures de crédits, par le décret du 25 octobre, d’un montant total de 110,3 M€ en AE et de 39 M€ en CP sur les programmes 154 Gestion durable de l’agriculture, de la pêche et du développement rural et 227 Valorisation des produits, orientation et régulation des marchés.

Ces ouvertures ont bénéficié principalement à deux postes de dépenses :

a- Le paiement de la prime nationale supplémentaire à la vache allaitante (PNSVA), pour un montant de 89,8 M€ en AE et de 18,5 M€ en CP.

- La nécessité de recourir à une telle ouverture résulte de choix budgétaires que la Cour a eu l’occasion de juger inappropriés, notamment dans son rapport sur les résultats et la gestion budgétaire de 2006 et dans un référé adressé par elle au ministre de l’agriculture, de la pêche et du développement rural le 25 juin 2007.

- Comme l’année précédente, en effet, les crédits initialement programmés pour le versement de la prime à la vache allaitante ont été redéployés sur le fonds national de garantie contre les calamités agricoles (FNGCA), non doté en loi de finances initiale, pour financer les « indemnités sécheresse » dues en 2007 au titre de 2006.

Le Gouvernement continue de justifier l’absence d’inscription en faveur du FNGCA dans le budget initial par le fait que le montant précis des indemnisations à verser n’est pas connu lors du vote de la loi de finances.

- Cette explication n’est pas recevable et plusieurs solutions auraient permis de ne pas occulter cette dépense au moment de la discussion du projet de loi de finances tout en prenant en compte l’incertitude sur le volume exact des versements à effectuer :

. inscrire dans le budget, conformément aux prescriptions de l’article L.361-5 du code rural, un montant de crédits en faveur du FNGCA égal à celui des cotisations versées par les exploitants73 ;

. budgéter un montant de crédits égal à la dépenses exposée au titre de l’exercice précédent. De fait, la charge effectivement constatée est stable d’une année sur l’autre, de l’ordre de 90 M€ ;

. le cas échéant, imputer le surcroît de dépenses d’indemnisation sur la dotation pour dépenses accidentelles et imprévisibles prévue à l’article 11 de la LOLF.

Dans les observations qu’ils ont fait parvenir à la Cour sur le projet du présent rapport, les services du ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique admettent qu’ « une telle solution, qui conduirait à budgéter un montant annuel de l’ordre de 90 M€, permettrait effectivement, en moyenne, de rapprocher la LFI de l’exécution budgétaire ». Mais ils font valoir que « plusieurs arguments peuvent cependant être soulignés en sens contraire : d’une part, les calamités agricoles ne sont pas le seul type d’aléa auquel est confronté le budget de l’État. Doter le FNGCA en LFI introduirait, dans la gestion des aléas permise par la réserve de précaution, une rigidité qui n’est pas nécessairement souhaitable (…) ; d’autre part, verser systématiquement au FNCGA une subvention de l’ordre de 90 M€ ne permettrait pas une gestion optimale de la trésorerie de l’État ».

La Cour ne partage pas cette conclusion.

- Elle relève, enfin, que le projet de loi de finances pour 2008 reconduit la pratique critiquable consistant à ne pas doter le programme sur lequel sont financées les actions relevant du FNGCA.

b- Le financement des plans de soutien aux filières, pour un montant de 20,5 M€, en faveur de la filière « veaux de boucherie » (3,5 M€ en AE et en CP), des éleveurs d’ovins touchés par la filière catarrhale (12,0 M€ en AE et en CP) et du secteur de la pêche (5,0 M€ en AE et en CP).

- Pour les mêmes raisons que celles signalées précédemment pour la prime à la vache allaitante, le ministère n’a pas été en mesure d’opérer les redéploiements de crédits nécessaires compte tenu de leur mobilisation pour palier l’absence de dotation du FNGCA.

- L’ouverture de crédits par le décret d'avance du 25 octobre en faveur des pêcheurs apparaît d’autant moins répondre à un impératif d’urgence que 9 M€ en AE et 14 M€ en CP demeuraient en réserve à la même date et que l’action « Gestion durable des pêches maritimes et de l’aquaculture » du programme 154, dotée de 60 M€, enregistrait encore une consommation de 66 % à peine.

Les ouvertures de crédits opérées par décret d'avance sur la mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales » ont été pour la plupart, comme en 2006, rendues nécessaires par l’absence ou l’insuffisance de dotation en loi de finances initiale, notamment au titre des indemnités dues par le fonds national de garantie contre les calamités agricoles (FNGCA).

Le projet de loi de finances pour 2008 se caractérise par ce même défaut de dotation, qui affecte la sincérité de celle-ci.

3) Les ouvertures de crédits opérées sur la mission « Défense »

Le décret d’avance ou en cours de publication ouvre 330,50 M€ en autorisations d'engagement et 367,5 M€ en crédits de paiement sur la mission « Défense ».

Ces ouvertures bénéficient aux programmes 146 Equipement des forces (7,0 M€ en AE et en CP) et 178 Préparation et emploi des forces (323,5 M€ en AE et 214,0 M€ en CP). Elles ont pour objet de contribuer au financement des opérations militaires extérieures (OPEX). Cette mesure appelle les observations suivantes :

- l’administration fait valoir que l’année 2007 a été marquée par plusieurs évènements ou circonstances qui ont conduit à alourdir le montant des OPEX :

. le renforcement de l'opération en Afghanistan par la mobilisation du groupe aéronaval en avril-mai, et la mise en place d'une formation plus importante que prévue auprès de l'armée afghane,

. le maintien pendant toute l'année 2007 du dispositif au Liban,

. la réduction très progressive de l’effectif des forces présentes en Côte d'Ivoire,

. la mise en place des forces nécessaires à l'opération Est Tchad,

. enfin, le maintien du dispositif en place pendant l'extension du dispositif CAPESFRANCE (externalisation du soutien et de la logistique des forces en opération) ;

- si ces indications sont incontestables, elles ne diffèrent aucunement de celles que les mêmes services mettent chaque année en avant pour justifier des ouvertures de crédits à ce titre par la voie dérogatoire du décret d'avance ;

- de fait, la Cour a relevé de manière répétée74, l’ampleur de l’écart entre les dotations de LFI et le montant des dépenses effectivement constatées, alors que le niveau des dépenses se caractérise, en dépit de leurs variations, par une relative stabilité d’une année sur l’autre :

Surcoûts OPEX (écart entre LFI et dépenses réelles)

en M€

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

319

696

497

526

678

389

605

532

603

681

Source : Direction du budget

Le tableau ci-après retrace le montant des crédits inscrits en LFI au titre des OPEX et celui des ouvertures de crédits opérées par décret d'avance au cours des derniers exercices.

CP en M€

2003

2004

2005

2006

2007

PLF 2008

LFI

24,0

24,40

100,0

175,00

375,00

375,00

Décret d’avance

365,0

539,35

421,0

428,78

330,50

-

- pour 2008, les services du ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique expliquent que ces prévisions tenaient compte des décisions de désengagement de certains théâtres d’opérations extérieures, notamment en Côte d’Ivoire, dont le ministère de la défense faisait état au moment de la construction du PLF 2008, et partant des prévisions de dépenses à la baisse qui pouvaient alors en être inférées. Ils confirment que cette dotation fera l’objet d’un abondement complémentaire par amendement au projet de loi de finances pour 2008.

Dès lors, les ouvertures de crédits réalisées au moyen d’un décret d'avance sur la mission « Défense » pour assurer le financement du coût des opérations militaires extérieures (OPEX) ne répondent pas aux conditions fixées par la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances. Une fois encore, cette ouverture a été rendue nécessaire en raison de l’insuffisance manifeste des crédits ouverts en loi de finances initiale. Ce constat affecte la sincérité de la dotation.

Le montant de la dotation n’a pas été ajusté dans le projet de loi de finances pour 2008. Toutefois, le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique a fait savoir qu’elle ferait l’objet d’un abondement complémentaire par amendement au projet de loi précité.

4) L'ouverture de crédits opérée sur la mission « Outre-mer »

La mission a fait l’objet, par le décret du 25 octobre, d’une ouverture de crédits d’un montant de 61,0 M€ en autorisations d’engagement et de 50,0 M€ en crédits de paiement. Cette ouverture a bénéficié au programme 160 Intégration et valorisation de l’outre-mer, sur lequel ont été financées les mesures d’indemnisation mises en œuvre à titre de secours à la suite du passage du cyclone Dean sur la Martinique et la Guadeloupe.

Le programme 160 supporte les actions d’aide aux collectivités territoriales (y compris les mesures d’urgence en cas de catastrophe naturelle), le fonctionnement des services centraux et déconcentrés de l’Etat et, pour une faible part, la coopération régionale.

L’ouverture opérée par décret d'avance pour faire face aux effets du cyclone Dean répondait à une situation d’urgence. Toutefois, elle aurait pu être évitée en imputant la dépense correspondante, comme ce fut le cas après le passage du cyclone Gamède à la Réunion en février 2007, sur la dotation pour dépenses accidentelles et imprévisibles. Ce mode de financement aurait été mieux adapté.

Les services du ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique font valoir, dans les observations qu’ils ont formulées sur le projet du présent rapport, que « le solde des AE disponible sur cette dotation ne permettait pas une prise en charge intégrale des indemnisations liées au cyclone Dean ». La Cour prend acte de cette explication pour l’exercice 2007.

L'ouverture de crédits par décret d’avance sur la mission « Outre-mer » pour faire face aux dégâts causés par le cyclone Dean répondait par nature à une situation d’urgence. Son financement sur la dotation pour dépenses exceptionnelles et accidentelles aurait toutefois été mieux adapté.

5) Les ouvertures de crédits opérées sur la mission « Politique des territoires »

Le décret d'avance du 6 avril a ouvert 50,0 M€ en autorisations d'engagement sur le programme 112 Aménagement du territoire de la mission « Politique des territoires ».

Cette mesure bénéficie au fonds national pour l’aménagement et le développement du territoire (FNADT), au titre de la majoration de sa contribution aux pôles d’excellence rurale (+35 M€), d’une part, et des engagements de l’Etat dans les nouveaux contrats de projets pour la période 2007-2013 (+15 M€), d’autre part.

Cette ouverture appelle plusieurs observations :

a) En ce qui concerne les pôles d’excellence rurale :

- le projet annuel de performance pour 2007 prévoyait la labellisation par la DIACT de 300 pôles d’excellence rurale75. 176 projets avaient été retenus en juin 2006; pourtant, plus de 200 projets supplémentaires ont été validés le 7 décembre 2006, alors que le projet de loi de finances pour 2007 était en discussion au Parlement, portant le total à 37976 ;

- dès lors qu’il choisissait d’augmenter le nombre des labels accordés sans abaisser le montant moyen du soutien par pôle, le ministre chargé de l’aménagement du territoire se mettait mécaniquement en situation de dépasser le montant des crédits limitatifs inscrits au budget 2007. Le besoin nouveau consécutif à l’inflation du nombre de projets retenus a ainsi été estimé à 55 M€, faisant passer le budget total des aides de l’État pour ces dossiers de 180 M€ à 235 M€ sur 3 ans ;

- la contribution du FNADT devait s’élever initialement à 82,7 M€. Cependant, la totalité de l’augmentation des besoins de financement lui a été affectée, soit 55 M€ ;

- l’urgence d’ouvrir des crédits supplémentaires en cours d’année 2007 est loin d’être avérée. En 2006, 30 M€ avait été réservés sur le FNADT pour les pôles d’excellence rurale, mais plus de la moitié des projets n’avaient été retenus qu’en toute fin 2006 (et labellisés début 2007). Il en est résulté un important report d’AE de 2006 sur 2007 (57,7 M€) ;

- par ailleurs, les dépenses issues des décisions de labellisation de décembre 2006 (et les 55 M€ de besoins supplémentaires) s’échelonneront au moins sur les deux années 2007 et 2008, ce qui limite le besoin annuel moyen théorique à 27,5 M€. De manière plus générale, le retard pris par le démarrage des pôles laisse penser que les dépenses s’échelonneront en fait jusqu’en 2009 ;

- dès lors, il était possible, avant d’ouvrir les crédits correspondants, d’attendre de disposer d’une plus grande lisibilité sur le rythme des besoins en autorisations d’engagement. Une telle mesure pouvait être prise dans la loi de finances rectificative de fin 2007, voire dans le budget 2008. Cette appréciation est renforcée par l’absence de demande supplémentaire en crédits de paiement, ce qui montre que les projets ne font que démarrer.

De surcroît, la DIACT disposait au 6 avril 2007, date du décret d’avance, de 374,8 M€ de cré