N° 892

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 15 mai 2008.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L’ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE SUR LE PROJET DE LOI CONSTITUTIONNELLE (N° 820) de modernisation des institutions de la V^e République,

PAR M. Jean-Luc WARSMANN,

Député.

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Voir les numéros : 881, 883, 890.

INTRODUCTION 7

I. — LA CONSTITUTION DE 1958 : SOLIDE, ADAPTABLE, PERFECTIBLE 11

A. UNE RÉPUBLIQUE QUI N’EST PAS RESTÉE MONOLITHIQUE 11

1. La nécessaire préservation des acquis de la V^e République 11

2. Le suffrage populaire, l’État de droit, l’Europe et la décentralisation 15

B. UNE RÉPUBLIQUE QUI MÉRITE D’ÊTRE MODERNISÉE 20

1. Un Parlement, pour quoi faire ? 21

a) Un processus législatif dégradé 23

b) Une activité de contrôle insuffisamment développée 28

2. Une meilleure participation des citoyens, comment faire ? 33

a) La désaffection persistante des Français pour la vie publique 33

b) La recherche inaboutie d’une meilleure implication des citoyens 34

II. — LA RÉVISION DE 2008 : NÉCESSAIRE, COHÉRENTE, AMBITIEUSE 36

A. LA PRÉSERVATION DES FONDEMENTS DU RÉGIME 37

1. Les risques inutiles de l’aventure constitutionnelle 37

2. Le maintien de l’alliance du pouvoir incarné et du pouvoir représentatif 39

B. LES MOYENS DE LA MODERNISATION 43

1. Un Parlement pour restaurer la force de la loi et équilibrer le pouvoir exécutif 43

a) Un pouvoir exécutif tempéré et un pouvoir législatif revalorisé 44

b) Une procédure législative réformée en profondeur 47

c) Une fonction de contrôle reconnue dans sa plénitude 51

d) Une place garantie à l’opposition 54

2. Un État de droit pour renforcer la place du citoyen 59

a) Un accès des citoyens à la justice constitutionnelle assuré 59

b) Une autorité judiciaire raffermie 63

c) Un Conseil économique et social modernisé 65

d) Un Défenseur des droits des citoyens institué 66

AUDITION DE MME RACHIDA DATI, GARDE DES SCEAUX, MINISTRE
DE LA JUSTICE, ET DE M. ROGER KAROUTCHI, SECRÉTAIRE D’ÉTAT CHARGÉ DES RELATIONS AVEC LE PARLEMENT 69

AUDITION DE M. ÉDOUARD BALLADUR, PRÉSIDENT DU COMITÉ DE RÉFLEXION ET DE PROPOSITION SUR LA MODERNISATION ET LE RÉÉQUILIBRAGE DES INSTITUTIONS DE LA V^e RÉPUBLIQUE 87

EXAMEN DES ARTICLES DU PROJET DE LOI CONSTITUTIONNELLE 93

Avant l’article 1^er 93

Article 1^er (art. 4 de la Constitution) : Statut de l’opposition 105

Article 2 (art. 6 de la Constitution) : Limitation du nombre de mandats présidentiels consécutifs 122

Après l’article 2 126

Article 3 (art. 8 de la Constitution) : Composition du Gouvernement 126

Après l’article 3 133

Article 4 (art. 13 de la Constitution) : Consultation d’une commission composée
de parlementaires sur les nominations 136

Article 5 (art. 16 de la Constitution) : Contrôle du Conseil constitutionnel sur les conditions de mise en œuvre des pouvoirs exceptionnels 148

Article 6 (art. 17 de la Constitution) : Droit de grâce 154

Article 7 (art. 18 de la Constitution) : Déclaration du Président de la République
au Parlement 160

Article 8 (art. 21 de la Constitution) : Clarification du rôle du Premier ministre en matière de défense nationale 169

Article additionnel après l’article 8 (art. 23 de la Constitution) : Incompatibilité entre fonction ministérielle et fonction exécutive locale 177

Article 9 (art. 24 de la Constitution) : Missions et composition du Parlement 178

Après l’article 9 208

Article 10 (art. 25 de la Constitution) : Retour des ministres au Parlement et délimitation des circonscriptions électorales 209

Après l’article 10 230

Article additionnel après l’article 10 (art. 33 de la Constitution) : Publicité des auditions réalisées par les commissions parlementaires 230

Article 11 (art. 34 de la Constitution) : Domaine de la loi 235

Article 12 (art. 34-1 [nouveau] de la Constitution) : Vote de résolutions par les assemblées parlementaires 241

Article 13 (art. 35 de la Constitution) : Information et contrôle du Parlement sur l’intervention des forces armées à l’étranger 253

Après l’article 13 266

Article 14 (art. 39 de la Constitution) : Avis du Conseil d’État sur les propositions de loi 268

Après l’article 14 276

Article 15 (art. 41 de la Constitution) : Protection du domaine législatif 277

Article 16 (art. 42 de la Constitution) : Engagement de la discussion législative sur le texte de la Commission 294

Article 17 (art. 43 de la Constitution) : Nombre de commissions permanentes 315

Article 18 (art. 44 de la Constitution) : Exercice du droit d’amendement 323

Article 19 (art. 45 de la Constitution) : Conditions de mise en œuvre de la procédure d’urgence 351

Article 20 (art. 46 de la Constitution) : Délai d’examen des projets et propositions de loi organique 356

Après l’article 20 359

Article 21 (art. 47, 47-1 et 47-2 [nouveau] de la Constitution) : Missions de la Cour des comptes 360

Article 22 (art. 48 de la Constitution) : Fixation de l’ordre du jour 368

Après l’article 22 389

Article 23 (art. 49 de la Constitution) : Engagement de la responsabilité du Gouvernement 390

Article additionnel après l’article 23 (art. 50-1 [nouveau] de la Constitution) : Déclaration du Gouvernement à caractère thématique 398

Article 24 (art. 51-1 [nouveau] de la Constitution) : Droits des groupes parlementaires 398

Article 25 (art. 56 de la Constitution) : Composition du Conseil constitutionnel 418

Après l’article 25 423

Article 26 (art. 61-1 [nouveau] de la Constitution) : Question préjudicielle de constitutionnalité 423

Article 27 (art. 62 de la Constitution) : Conséquence d’une inconstitutionnalité prononcée en réponse à une question préjudicielle 443

Après l’article 27 444

Article 28 (art. 65 de la Constitution) : Conseil supérieur de la magistrature 445

Article additionnel après l’article 28 (titre XI de la Constitution) : Intitulé du titre relatif au Conseil économique et social 460

Article 29 (art. 69 de la Constitution) : Saisine du Conseil économique et social par voie de pétition 460

Article 30 (art. 70 de la Constitution) : Compétence du Conseil économique et social en matière environnementale 463

Article additionnel après l’article 30 (art. 71 de la Constitution) : Coordination 466

Article additionnel après l’article 30 (art. 71 de la Constitution) : Nombre maximal
de membres du Conseil économique, social et environnemental 466

Article 31 (titre XI bis [nouveau] et art. 71-1 [nouveau] de la Constitution) : Défenseur des droits des citoyens 467

Après l’article 31 474

Article 32 (art. 88-4 de la Constitution) : Suivi parlementaire des activités de l’Union européenne 476

Article 33 (art. 88-5 de la Constitution) : Procédure d’autorisation de ratification
des traités portant élargissement de l’Union européenne 504

Après l’article 33 510

Article 34 : Entrée en vigueur 510

Article 35 (art. 88-4 et 88-5 de la Constitution ; art. 4 de la loi constitutionnelle n° 2005-204 du 1^er mars 2005 modifiant le titre XV de la Constitution et art. 2 de la loi constitutionnelle n° 2008-103 du 4 février 2008 modifiant le titre XV de la Constitution) : Prise en compte de l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne 514

TABLEAU COMPARATIF 519

ANNEXE AU TABLEAU COMPARATIF 545

AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION 547

ANNEXES 579

MESDAMES, MESSIEURS,

La Constitution du 4 octobre 1958, approuvée par près de 83 % des suffrages exprimés lors du référendum organisé le 28 septembre, aura bientôt un demi-siècle d’existence. Elle a fait entrer la France dans une période de stabilité sans précédent dans son histoire institutionnelle si riche en soubresauts, en surprises et, parfois, en revers. Truisme que de constater que cette stabilité est d’autant plus remarquable que les évolutions culturelles, sociales, économiques, internationales ne laissent de donner l’impression de s’accélérer.

Cette accélération n’est cependant pas sans conséquence sur nos institutions, qui méritent d’être modernisées.

Fort de ce constat et répondant aux engagements pris devant les Français durant la campagne pour l’élection présidentielle des 22 avril et 6 mai 2007, le Président de la République, le 12 juillet 2007, dans son discours fondateur d’Épinal ⁽¹⁾, a prôné l’avènement d’une démocratie irréprochable et annoncé, dans un même mouvement, la mise en place d’un « comité qui associera des hommes politiques, des juristes, des intellectuels, auxquels je demanderai de réfléchir ensemble et me faire des propositions d’ici au 1^er novembre pour que notre République devienne irréprochable. Pour que nos institutions soient adaptées aux exigences de la démocratie du XXI^e siècle, qui ne sont pas celles du XIX^e, ni celles d’il y a cent ans, ni celles d’il y a cinquante ans. »

Ainsi, a été créé par un décret du 18 juillet 2007 ⁽⁽²⁾, sous la présidence de M. Édouard Balladur, le comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la V^e République, composé de treize membres, issus de tous les courants de pensée, d’horizons différents et complémentaires ⁽³⁾. Sur le fondement d’une lettre de mission du Président de la République en date du même jour, ayant procédé à un travail approfondi d’analyse complété par de très nombreuses auditions, le Comité remit son rapport le 29 octobre 2007, après trois mois et demi d’analyses, d’auditions et de rédaction ⁽⁴⁾.

Dans une lettre du 12 novembre adressée au Premier ministre, le Président de la République a fait connaître les suites qu’il entendait donner aux soixante-dix-sept propositions formulées par ce comité. Dans le même temps, il l’a chargé de conduire auprès des différentes forces politiques les consultations nécessaires pour recueillir le plus large accord possible sur un projet de révision de la Constitution.

À l’Assemblée nationale, lors de la séance des questions d’actualité qui a immédiatement suivi la remise du rapport du « comité Balladur », le Premier ministre a ainsi fort opportunément rappelé que « les institutions serviront à plusieurs majorités » ⁽⁵⁾. Il a communiqué au Président de la République le résultat de ces consultations le 15 décembre 2007. Après de nouvelles discussions, un avant-projet de loi a été transmis au Conseil d’État le 20 mars dernier. Le présent projet de loi constitutionnelle a été adopté en Conseil des ministres le 23 avril et déposé immédiatement sur le bureau de notre Assemblée.

Certes, le temps qui nous est imparti peut sembler relativement court, compte tenu des enjeux. Mais qui nierait que les questions sont posées depuis des années, voire des décennies ? Qui ne reconnaîtrait pas que toutes les solutions ont été proposées depuis des mois, en particulier au cours de la campagne de l’élection présidentielle et de la campagne des élections législatives, et ce, par tous les candidats ? Qui oublierait les travaux du comité présidé par M. Édouard Balladur, qui se sont déroulés en toute transparence, comité dont la composition même et le large consensus que ses conclusions ont recueilli parmi ses membres empêchent de qualifier de partial et de partisan ? Enfin, le rapporteur a pu procéder à de très nombreuses auditions ouvertes à tous les députés ⁽⁶⁾, au-delà des seuls membres de la commission des Lois, ainsi qu’à la presse. Le temps est venu pour le constituant de décider, de choisir parmi les différentes options.

Comme le soulignait M. Maurice Duverger en 1961, « si l’on néglige les plans mirifiques ou naïfs qui correspondent à la science politique-fiction ou aux inventions du concours Lépine, pour s’en tenir aux seules solutions sérieuses, il faut bien constater que celles-ci sont rares » ⁽⁷⁾. Rappelons qu’en 1958, entre la loi du 3 juin ⁽⁸⁾ qui lançait le processus et la promulgation de la Constitution elle-même, le 4 octobre, quatre mois seulement – trois si l’on considère le seul temps d’élaboration – se sont écoulés et l’ampleur de la tâche était sans nul doute incomparable. Le président du Groupe socialiste au Sénat lui-même, M. Jean-Pierre Bel, dans ses propositions de réforme institutionnelle adressées à la candidate socialiste à la dernière élection présidentielle, préconisait l’organisation, « dans le cadre du régime parlementaire majoritaire dont le chef de l’État demeure la clef de voûte », d’un référendum dès le mois de septembre 2007 ⁽⁹⁾.

Sur le fond, le « comité Balladur » a fait trois constatations. En premier lieu, il a déduit de la présidentialisation du régime et du « parlementarisme rationalisé » ⁽¹⁰⁾, que « le rééquilibrage des institutions passe d’abord, dans le cadre du régime tel qu’il fonctionne aujourd’hui, par un accroissement des attributions et du rôle du Parlement ». En deuxième lieu, il a relevé « la nécessité, apparue du fait de la survenance des expériences dites de " cohabitation ", de clarifier les attributions respectives du Président de la République et du Premier ministre ». Enfin, il a estimé que « les institutions de la V^e République ne reconnaissent pas aux citoyens des droits suffisants ni suffisamment garantis ».

À partir de ce triple constat, pour moderniser et rééquilibrer les institutions de la V^e République, le comité constitutionnel a proposé à la fois de mieux contrôler l’exécutif, de renforcer le Parlement et d’accorder aux citoyens des droits nouveaux. Ce triptyque rejoint largement celui dessiné avant lui par le comité présidé par le doyen Vedel ⁽¹¹⁾ − un exécutif mieux défini, un Parlement plus actif, un citoyen plus présent −, montrant ainsi la permanence des difficultés que rencontrent nos institutions. Mais, quinze ans après le « comité Vedel », le consensus parmi les membres du comité constitutionnel présidé par M. Édouard Balladur a sans doute été encore plus fort.

La stabilité nécessaire pour dépasser les limites du « Parlement gouvernant » de la IV^e République a été obtenue au prix de contraintes très fortes sur le pouvoir législatif, incarné par un « parlementarisme rationalisé » devenu progressivement un « parlementarisme corseté ». Analysant les fondements de la Constitution de 1958, l’historien peut relever que « jamais sans doute, au cours de deux siècles d’histoire du parlementarisme pourtant riche d’innovations constitutionnelles, on n’a vu une telle débauche de moyens mis au service de la suprématie du pouvoir " exécutif ", une telle combinaison d’instruments de discipline parlementaire » ⁽¹²⁾. Analysant la pratique, il constate qu’en tendance l’arbitrage ministériel a remplacé la délibération parlementaire ⁽¹³⁾.

Or, compte tenu de l’évolution de notre société et des démocraties qui nous entourent, certaines de ces contraintes ne peuvent plus être acceptées. C’est l’objectif du présent projet de loi constitutionnelle que d’y remédier. Réviser sans bouleverser, moderniser sans nier, adapter sans détruire, tels sont les principes qui doivent gouverner notre assemblée dans son œuvre constituante.

En matière de réforme institutionnelle, il paraît sans doute plus facile de brandir l’étendard de la révolution, idée bien française selon laquelle la solution de tous les problèmes politiques, économiques et sociaux se trouve dans le changement de Constitution. Certains utilisent ainsi le discours de la réforme constitutionnelle comme une force symbolique, manifestation suprême de la volonté politique, capable de fonder tous les changements. Une telle croyance justifierait mille fois de changer le numéro de la République. Mais il s’agit là seulement d’une croyance.

La réalité est toute autre. Notre République éprouve certains dysfonctionnements. Chacun les connaît et les reconnaît. Si la République a changé depuis cinquante ans – il suffit de rappeler le chapelet des révisions pour s’en convaincre –, elle n’a pas connu de « mise à jour » globale qui suspende, pour un temps, le cours des choses et permette de faire le point et de présenter des remèdes efficaces aux difficultés que peut subir le jeu de nos institutions. C’est cet exercice qu’il nous est proposé aujourd’hui de faire.

La présente révision n’est ni une fin en soi ni un moyen suffisant. Elle doit se lire non seulement dans un contexte général de réforme profonde de l’État ⁽¹⁴⁾, mais surtout comme le point de départ de modifications qui nécessiteront d’adapter, parfois de manière substantielle, la loi organique, la loi et les règlements des assemblées, et qui permettront de prendre la mesure exacte de ce qu’impliquent les changements constitutionnels proposés. Pour reprendre la formule de Royer-Collard, « les Constitutions ne sont pas des tentes faites pour le sommeil » ⁽¹⁵⁾. Cela implique également un changement dans les pratiques. Selon la formule du Général de Gaulle, utilisée lors de sa conférence de presse du 31 janvier 1964, « une Constitution, c’est un esprit, des institutions, une pratique ». L’esprit qui était alors évoqué doit rester le même : il « procède de la nécessité d’assurer aux pouvoirs publics l’efficacité, la stabilité et la responsabilité ». Les institutions doivent être adaptées. La pratique, telle qu’elle s’est construite, gouvernement après gouvernement, décennie après décennie, devra être changée.

I. — LA CONSTITUTION DE 1958 : SOLIDE, ADAPTABLE, PERFECTIBLE

Née dans la crise, la V^e République, en perdurant, a acquis sa force et sa légitimité, donnant à tous les acteurs politiques les moyens d’exercer leurs responsabilités. Si sa Constitution a été régulièrement aménagée, ces modifications n’ont pas permis de palier certains manques ou de corriger certains déséquilibres.

A. UNE RÉPUBLIQUE QUI N’EST PAS RESTÉE MONOLITHIQUE

La Constitution du 4 octobre 1958 est classée de manière traditionnelle parmi les Constitutions rigides. En effet, sa procédure de révision, fixée dans son article 89, impose l’addition d’un accord entre les deux assemblées et d’un référendum, lorsqu’il s’agit d’une proposition de révision, du même accord entre les deux assemblées et soit d’un Congrès qui se prononce à la majorité qualifiée, soit d’un référendum, lorsqu’il s’agit d’un projet de révision.

Paradoxalement, cette rigidité n’a empêché ni une grande souplesse dans la pratique, ni un nombre de révisions – vingt-trois – important depuis 1958 ⁽¹⁶⁾. Nonobstant, les principes fondateurs de la V^e République ont été préservés.

1. La nécessaire préservation des acquis de la V^e République

Il n’est pas inutile de le rappeler, cinquante ans après. La V^e République est née d’abord de l’échec de la IV^e République. Cette dernière, qui n’a pas résisté à l’élargissement de l’espace public, ne parvenait pas non plus à assurer la stabilité du Gouvernement. Un observateur patenté pouvait ainsi en constater le décès : « la IV^e République n’a été en réalité ni renversée ni abattue. L’anémie pernicieuse, l’espèce de leucémie dont elle souffrait depuis longtemps, ne lui laissait plus la force de réagir. Le char de l’État n’était pas seulement embourbé. À l’instant critique sa lourde masse demeurait immobile, paralysée, les commandes ne répondant plus, les engrenages tournant dans le vide. » ⁽¹⁷⁾

À l’instabilité des gouvernements s’ajoutait l’instabilité de leur chef. De sa naissance à sa mort, en douze ans, la IV^e République aura connu vingt-cinq gouvernements, soit environ un tous les six mois, pour dix-huit présidents du Conseil différents, quand la V^e République en a connu trente-quatre en cinquante ans, soit un tous les dix-huit mois environ, pour dix-neuf Premiers ministres différents ⁽¹⁸⁾.Sous la III^e République, l’instabilité était déjà décriée. Quarante-six gouvernements se succédèrent de janvier 1920 à juin 1940, avec une durée moyenne inférieure à six mois.

Le Président de la République, M. Nicolas Sarkozy, lors du discours d’Épinal du 12 juillet 2007, a fait la même analyse : « Le régime des partis revint avec le régime d’assemblée. La IV^e République ressuscita ce qu’il y avait de pire dans la III^e. On sait comment cela se termina. Derrière l’énergie française qui accomplit en un temps record le miracle de la reconstruction, derrière la mise en place de ce nouveau contrat social que les hommes du Conseil National de la Résistance avaient imaginé, derrière tant d’ardeur, tant de courage, tant de travail français, le régime armait la machine infernale qui pouvait une fois de plus placer le pays au bord du gouffre.

« 1958, ce fut une fois encore moins la défaillance des hommes que l’aboutissement de la longue crise institutionnelle qui n’avait pratiquement pas cessé depuis que la IV^e République avait commencé. (…) Il faut avoir la mémoire bien courte ou la haine viscérale de l’État et de la République pour éprouver de la nostalgie pour ce régime d’impuissance où les gouvernements se trouvaient renversés aussitôt qu’ils étaient formés. »

L’éclipse à la fois régulière et impromptue du pouvoir exécutif, particulièrement dommageable lorsque la République a dû faire face à des questions aussi graves que les crises indochinoise et algérienne ⁽¹⁹⁾, a ainsi précédé, sans interruption constitutionnelle – fait quasi inédit dans l’histoire institutionnelle française ⁽²⁰⁾ – une période marquée par la stabilité, seule susceptible d’assurer la continuité de la vie républicaine, face à des événements tout aussi graves. Le fondateur de la V^e République en a fait une description à la fois juste et haute en couleurs.

LES ERREMENTS DE LA IV^e RÉPUBLIQUE
VUS PAR LE GÉNÉRAL DE GAULLE

Pendant douze ans, leur système fit donc, une fois de plus, ses preuves. Tandis que se nouait et se dénouait sans relâche dans l’enceinte du Palais-Bourbon et dans celle du Luxembourg l’écheveau des combinaisons, intrigues et défections parlementaires, alimentées par les motions des congrès et des comités, sous les sommations des journaux, des colloques, des groupes de pression, dix-sept présidents du Conseil, constituant vingt-quatre ministères, campèrent tour à tour à Matignon. (…) tous hommes de valeur et, à coup sûr, qualifiés pour les affaires publiques – six d’entre ces dix-sept ⁽¹⁾ avaient été ministres, quatre le seraient plus tard – mais successivement privés, par l’absurdité du régime, de toute réelle emprise sur les événements. Combien de fois, les voyant se débattre loin de moi dans l’impossible, me suis-je attristé de ce gaspillage ! Quoi que chacun d’eux pût tenter, le pays et l’étranger assistaient donc au spectacle scandaleux de « gouvernements » formés à force de compromis, battus en brèche de toutes parts à peine étaient-ils réunis, ébranlés dans leur propre sein par les discordes et les dissidences bientôt renversés par un vote qui n’exprimait, le plus

souvent, que l’appétit impatient de candidats aux portefeuilles, et laissant dans leurs intervalles des vacances dont la durée atteignait jusqu’à plusieurs semaines. Encore, sur les tréteaux, où se jouait la comédie, assistait-on, en intermèdes, aux entrées et sorties des présidents « consultés », ou « pressentis », ou « investis », avant que l’un fût en charge. À l’Élysée, Vincent Auriol, puis René Coty, chefs de l’État qui n’en pouvaient mais quel que fût leur souci du bien public et de la dignité nationale, présidaient avec résignations aux dérisoires figures de ballet.

Charles de Gaulle, Mémoires d’espoir. Le renouveau 1958-1962, in Mémoires, Paris, Gallimard, 2000 (1970 pour l’édition originale), pages 885 et 886.

(1) Le Général refuse d’être classé parmi les « anciens présidents du Conseil », mais intègre à sa liste Félix Gouin, Georges Bidault et Léon Blum qui furent après lui, en 1946-1947, présidents du Gouvernement provisoire et, comme lui, à la fois chefs d’État et de gouvernement.

A contrario la qualité de stabilité des institutions de la V^e République est d’abord incarnée par le Président de la République, qui, en application du premier alinéa de l’article 5 de la Constitution, « assure, par son arbitrage, le fonctionnement régulier des pouvoirs publics ainsi que la continuité de l’État ». Dans le droit et dans les faits, le Président de la République occupe ainsi une place originale, qui distingue notre régime. Ainsi que le soulignait M. Maurice Duverger, dès 1961, avant même que le Président ne soit élu au suffrage universel direct, « la situation du chef de l’État de la Constitution de 1958 repose sur une contradiction fondamentale. S’il a réellement du prestige et de l’autorité, il ne se confinera point dans ce rôle de Père éternel, regardant de très loin le cours normal des actions humaines, descendant du Ciel à des moments exceptionnels pour donner la chiquenaude qui remet les choses en place, puis reprenant ensuite sa position confortable de Dieu fainéant. Il voudra s’occuper effectivement des affaires, c’est-à-dire gouverner. » ⁽²¹⁾

C’est précisément cette contradiction fondamentale, mais non dirimante, qui a été assumée par tous les Présidents de la République depuis 1958, que légitime l’élection directe du chef de l’État par le peuple et qui permet au pays d’être conduit et dirigé, à travers les aléas de la vie nationale et les crises internationales. Cité par Alain Peyrefitte, le Général de Gaulle soulignait dès le 12 septembre 1962 que les institutions « ont fait leurs preuves. Avec elles, nous avons traversé des drames qui auraient emporté dix fois les précédentes Républiques » ⁽²²⁾. Durant toutes ces épreuves, les Premiers ministres ont pu demeurer en place jusqu’à la résolution de la crise.

Le pari d’un équilibre entre régime d’assemblée et régime présidentiel lancé par Michel Debré, dans son discours du 27 août 1958 de présentation du projet de nouvelle Constitution au Conseil d’État, a réussi : « À la confusion des pouvoirs dans une seule assemblée, à la stricte séparation des pouvoirs avec priorité au chef de l’État, il convient de préférer la collaboration des pouvoirs – un chef de l’État et un Parlement séparés, encadrant un Gouvernement issu du premier et responsable devant le second ». Cette originalité est bien apparue au fil du temps. Elle mérite d’être conservée. Dès 1963, la question constitutionnelle a été posée par le dépôt d’une série de propositions de loi, dont l’examen a révélé cette double nature du régime, alors mal acceptée, les uns voulant tirer la Constitution vers le régime présidentiel, les autres souhaitant l’avènement d’un régime parlementaire plus net ⁽²³⁾.

Le régime a survécu au départ de son fondateur, les alternances politiques ont pu intervenir sans bouleversement institutionnel. Cette continuité institutionnelle a été scellée lors de l’élection de François Mitterrand à la Présidence de la République en 1981, alors même que celui-ci avait résolument fait campagne contre l’adoption de la Constitution et fut l’auteur, en 1964, d’un essai intitulé Le coup d’État permanent. Mais il est vrai aussi qu’il avait été candidat à la première élection du Président de la République au suffrage universel direct et qu’il avait affirmé, lors d’un entretien donné à la revue Pouvoirs, qu’il n’était pas opposé à l’utilisation de l’article 11 de la Constitution pour une révision constitutionnelle, utilisation à laquelle le Général de Gaulle recourut en 1962 et en 1969 ⁽²⁴⁾.

La Constitution, interprétée dans sa lettre, a également résisté à trois périodes dites « de cohabitation », caractérisées par un Président de la République et une Assemblée nationale issus de majorités différentes, entre mars 1986 et mai 1988, entre mars 1993 et mai 1995 et entre juin 1997 et mai 2002 ⁽²⁵⁾.

Faisant preuve de sa solidité et de sa plasticité, résistant à tous les carcans, ne se laissant enfermer dans aucune définition sclérosante, la Constitution de 1958, loin de devenir une « vache sacrée » – expression utilisée par Maurice Duverger pour désigner le régime présidentiel ou le régime d’assemblée et dire la rigidité de ces modèles auxquels la réalité devrait, selon certains, se conformer en toutes circonstances ⁽²⁶⁾ –, a su répondre aux deux exigences de la légitimité et de l’efficacité.

L’expérience française reposait sur trois principes : seule la première chambre du Parlement était élue au suffrage universel direct ; le Président de la République était élu par le Parlement et le président du Conseil, désigné par le chef de l’État, était investi par l’assemblée élue au suffrage universel ; le système de partis était impuissant à répercuter clairement le choix des électeurs effectué à l’occasion des élections législatives sur la composition et la direction du Gouvernement. Ce dernier inconvénient a aussi été surmonté par la Constitution de 1958.

Si l’esprit qui anime la V^e République est resté le même et mérite d’être conservé – il a apporté la stabilité et autorisé l’alternance –, les pratiques ont pu être adaptées et de nombreuses modifications du texte constitutionnel lui-même, sans qu’il soit nécessaire d’évoquer son enrichissement par la lecture qui en a été faite par le Conseil constitutionnel, ont permis de prendre acte de plusieurs évolutions majeures.

2. Le suffrage populaire, l’État de droit, l’Europe et la décentralisation

Avec vingt-trois révisions, la Constitution du 4 octobre 1958 est la Constitution française qui a été le plus fréquemment modifiée. Avant elle, les dix Constitutions qui l’ont précédée n’ont été « amendées » que quinze fois. Ainsi la Constitution de 1799 dite de « l’an VIII » a été révisée à deux reprises, celle du 14 janvier 1852 sept fois ⁽²⁷⁾, les textes de 1875 quatre fois et la Constitution du 27 octobre 1946 à deux reprises ⁽²⁸⁾. Encore faut-il tenir compte du fait que deux révisions, celles des 18 mai 1804 et 7 novembre 1852, avaient transformé la République en Empire, et que deux autres, celles du 10 juillet 1940 et du 3 juin 1958, avaient pris la forme de lois de délégation du pouvoir constituant ayant mis fin à la République en place.

Le constituant de la V^e République n’est pas resté insensible, pendant cinquante ans, aux nécessités de son temps et a pu adapter, régulièrement et par touches successives, le texte constitutionnel. Aussi a-t-il pris en compte le besoin d’asseoir et de renouveler plus fréquemment la légitimité du Président de la République en adéquation avec les pouvoirs que lui conférait la Constitution. Il a également assimilé les progrès qu’appelait l’approfondissement de l’État de droit ou encore les modifications que réclamait le processus d’intégration européenne ou la mise en œuvre d’un pouvoir décentralisé.

En 1958, le Président de la République était élu pour sept ans par un collège électoral restreint. Aujourd’hui, il est élu pour cinq ans directement par le peuple. La loi du 6 novembre 1962 ⁽²⁹⁾, adoptée par référendum organisé sur le fondement de l’article 11 de la Constitution, a, en effet, substitué au système initial d’élection du chef de l’État par un collège de « grands électeurs » ⁽³⁰⁾ le suffrage universel direct, tandis que la loi constitutionnelle du 2 octobre 2000 ⁽³¹⁾, elle aussi adoptée par référendum, le 24 septembre 2000, mais sur le fondement de l’article 89 de la Constitution, a remplacé le septennat par le quinquennat. Ainsi, la première loi réalise l’esprit de la Constitution, autour d’un pouvoir exécutif fort et d’un chef de l’État restauré, pour reprendre les termes du discours de Bayeux du 16 juin 1946, tandis que la seconde, accompagnée d’une inversion du calendrier électoral ⁽³²⁾, tire les conséquences des aléas de la cohabitation entre deux majorités, présidentielle et à l’Assemblée nationale, distinctes.

L’institution parlementaire elle-même a vu ses conditions de travail modifiées. En 1958, le Parlement siégeait six mois par an en deux sessions séparées. En 2008, il siège neuf mois en session continue à laquelle il n’est pas rare que s’ajoutent des sessions extraordinaires. Il faut se souvenir qu’avant 1958, les assemblées étaient, sur la base d’une durée minimale des sessions inscrite dans la Constitution, libres de fixer leurs sessions et que même le Président de la République ne pouvait les convoquer en session extraordinaire ⁽³³⁾. Par ailleurs, la loi constitutionnelle du 4 août 1995 ⁽³⁴⁾ a réservé une séance par mois à un ordre du jour fixé par chaque assemblée et modifié le régime de l’inviolabilité parlementaire pour permettre que des poursuites soient engagées contre un parlementaire, pendant la durée des sessions sans autorisation préalable de l’assemblée concernée, l’arrestation ou le placement sous contrôle judiciaire devant être autorisé par son Bureau. Auparavant, une réforme importante du Règlement de l’Assemblée nationale lui avait permis, en janvier 1994, de rééquilibrer le travail législatif au profit des commissions permanentes, de rationaliser l’emploi du temps des députés grâce à la suppression de la séance du vendredi, mais aussi de modifier la procédure des questions au Gouvernement avec la suppression du dépôt préalable du thème des questions et l’instauration du principe de brièveté des questions et des réponses, d’adapter les conditions de recevabilité des amendements en séance et de renforcer le rôle de la délégation pour les Communautés européennes.

En 1958, le référendum était circonscrit à des sujets limités à la vie de l’État. Aujourd’hui, il peut être utilisé, par l’effet de la loi constitutionnelle du 4 août 1995 précitée, sur des questions de politique économique et sociale et les services publics qui y concourent ⁽³⁵⁾.

En 1958, le Parlement n’avait pas compétence sur le budget de la sécurité sociale. En 2008, grâce à la loi constitutionnelle du 22 février 1996 ⁽³⁶⁾ qui a révisé les articles 34 et 39 et introduit un article 47-1 dans la Constitution, il vote les lois de financement de la sécurité sociale. Grâce à la loi organique du 2 août 2005 ⁽³⁷⁾, il discute des prélèvements sociaux, ce débat pouvant être concomitant du débat prévu à l’article 48 de la loi organique n° 2001-692 du 1^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) ⁽³⁸⁾.

En 1958, le Conseil constitutionnel ne pouvait être saisi que par un nombre très limité d’autorités – le Président de la République, le Premier ministre, le Président de l’une ou l’autre assemblée – et sa compétence était essentiellement envisagée dans le cadre de l’examen du respect des domaines normatifs respectifs du Parlement et du Gouvernement. Désormais, il peut être saisi par la minorité parlementaire et la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen ainsi que le préambule de la Constitution de 1946 font partie des normes de référence.

En effet, d’une part, la loi constitutionnelle du 29 octobre 1974 a permis à soixante députés ou à soixante sénateurs de saisir le Conseil constitutionnel sur le fondement de l’article 61 ⁽³⁹⁾, afin qu’il se prononce sur la conformité à la Constitution d’un projet ou d’une proposition de loi. La loi constitutionnelle du 25 juin 1992 a ouvert la même possibilité sur le fondement de l’article 54, afin de vérifier la conformité à la Constitution d’un engagement international ⁽⁴⁰⁾.

En 1971, dans sa décision fondatrice Liberté d’association, le Conseil constitutionnel a contrôlé la conformité d’une loi aux dispositions du préambule de 1946 et en a utilisé expressément le contenu en faisant référence aux « principes fondamentaux reconnus par les lois de la République », au nombre desquels il a rangé la liberté d’association ⁽⁴¹⁾. En 1973, il a déclaré contraire à la Constitution une disposition d’une loi de finances qui portait atteinte au principe de l’égalité devant la loi contenu dans la Déclaration des droits de l’homme et des citoyens de 1789 ⁽⁴²⁾.

Au registre des progrès de l’État de droit, il faut aussi mentionner le fait qu’en 1958, la France appliquait la peine capitale et qu’en 2008, l’interdiction de celle-ci figure au rang des principes protégés par notre Constitution ⁽⁴³⁾.

En 1958, le Conseil supérieur de la magistrature (CSM) était une institution dont tous les membres étaient nommés par le Président de la République et qui n’avait qu’un pouvoir consultatif. En 2008, le Président ne nomme plus qu’un membre sur seize et le Conseil possède un pouvoir de décision sur la nomination de tous les magistrats du siège ⁽⁴⁴⁾. La loi constitutionnelle du 27 juillet 1993 a ainsi révisé les articles 65 et 68 de la Constitution et introduit les articles 68-1, 68-2 et 93 dans la Constitution, son objet principal étant de modifier la composition et les pouvoirs du CSM et d’instituer une Cour de justice de la République devant laquelle peuvent être poursuivis les ministres pour les crimes ou délits accomplis dans l’exercice de leurs fonctions.

En 1958, l’Europe était absente de la Constitution. En 2008, un titre entier, le titre XV, lui est consacré. Cette prise en compte du phénomène européen s’est faite progressivement.

La loi constitutionnelle du 25 juin 1992 a pris en considération le traité sur l’Union européenne, signé à Maastricht le 7 février 1992 ⁽⁴⁵⁾. Elle a autorisé, notamment, les transferts de compétences nécessaires à l’établissement de l’Union économique et monétaire européenne ainsi qu’à la détermination des règles relatives au franchissement des frontières extérieures des États membres de la Communauté européenne. Elle a prévu que le droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales peut être accordé aux citoyens de l’Union résidant en France. Elle a mis en place une procédure qui permet aux assemblées de voter des résolutions sur les propositions d’actes communautaires de nature législative qui doivent leur être soumises par le Gouvernement dès leur transmission au Conseil des Communautés.

La mise en œuvre des accords de Schengen a également nécessité une révision préalable de la Constitution, opérée par la loi du 25 novembre 1993 ⁽⁴⁶⁾. En effet, saisi en application de l’article 61 de la Constitution de la loi relative à la maîtrise de l’immigration, le Conseil constitutionnel, dans une décision du 13 août 1993 ⁽⁴⁷⁾, par la réserve d’interprétation qu’il a faite d’une disposition de ladite loi relative à l’examen de la situation des demandeurs d’asile, a révélé l’existence d’un hiatus entre les obligations constitutionnelles et l’application desdits accords.

Selon la même logique, la loi constitutionnelle du 25 janvier 1999 ⁽⁴⁸⁾ a introduit les modifications préalables nécessaires à la ratification du traité d’Amsterdam, signé le 2 octobre 1997, qui permet des transferts de compétences dans le domaine de la libre circulation des personnes. Motivée, après un avis du Conseil d’État en date du 26 septembre 2002, par la transposition de la décision-cadre relative au mandat d’arrêt européen du 13 juin 2002, la révision du 25 mars 2003 a permis de constitutionnaliser la participation française au mécanisme du mandat d’arrêt européen ⁽⁴⁹⁾.

La loi constitutionnelle du 1^er mars 2005 ⁽⁵⁰⁾ a introduit une nouvelle rédaction du titre XV de la Constitution relatif à l’Union européenne pour tenir compte de l’entrée en vigueur du traité établissant une Constitution pour l’Europe, qui fut refusée par le peuple français, tout en ajoutant un article 88-5 imposant l’organisation d’un référendum lors des élargissements susceptibles de suivre l’adhésion à l’Union européenne de la Croatie. Récemment, le Congrès a adopté, le 4 février 2008, un projet de loi de loi constitutionnelle permettant d’ouvrir la voie à la ratification, intervenue quelques jours plus tard, du traité modifiant le traité sur l’Union européenne et le traité instituant la Communauté européenne, signé à Lisbonne le 13 décembre 2007 ⁽⁵¹⁾.

Enfin, en 1958, la République était jacobine. Aujourd’hui, elle est décentralisée. En effet, la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 ⁽⁵²⁾ a ajouté à l’article 1^er la Constitution un alinéa qui dispose que l’« organisation » de la République est « décentralisée », elle affirme le principe de subsidiarité en vertu duquel « les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l’ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en œuvre à leur échelon » et ouvre un droit à l’expérimentation normative, tout en prévoyant un accroissement de l’autonomie financière des collectivités territoriales tel que « les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l’ensemble de leurs ressources ».

LES RÉVISIONS DE LA CONSTITUTION DEPUIS 1958
Date	Objet	Modalités
4 juin 1960	Modification des dispositions relatives à la Communauté	Article 89 – Congrès
6 novembre 1962	Élection du Président de la République au suffrage universel	Article 11
30 décembre 1963	Dates des sessions parlementaires	Article 89 – Congrès
29 octobre 1974	Possibilité pour soixante députés ou soixante sénateurs de déférer une loi au Conseil constitutionnel	Article 89 – Congrès
18 juin 1976	Intérim de la Présidence de la République	Article 89 – Congrès

LES RÉVISIONS DE LA CONSTITUTION DEPUIS 1958 (suite)
Date	Objet	Modalités
25 juin 1992	Traité de Maastricht (Union économique et monétaire, vote des ressortissants européens aux élections municipales, politique commune des visas), langue française, lois organiques relatives aux territoires d’outre-mer, résolutions parlementaires sur les actes communautaires	Article 89 – Congrès
27 juillet 1993	Responsabilité pénale des ministres, création de la Cour de justice de la République	Article 89 – Congrès
25 novembre 1993	Droit d’asile	Article 89 – Congrès
4 août 1995	Session parlementaire unique (du premier jour ouvrable d’octobre au dernier jour ouvrable de juin), aménagement des « immunités » parlementaires et élargissement des possibilités de recours au référendum	Article 89 – Congrès
22 février 1996	Loi de financement de la sécurité sociale	Article 89 – Congrès
20 juillet 1998	Avenir de la Nouvelle-Calédonie	Article 89 – Congrès
25 janvier 1999	Traité d’Amsterdam	Article 89 – Congrès
8 juillet 1999	Cour pénale Internationale	Article 89 – Congrès
8 juillet 1999	Égalité entre les femmes et les hommes	Article 89 – Congrès
2 octobre 2000	Durée du mandat du Président de la République	Article 89 – référendum
25 mars 2003	Mandat d’arrêt européen	Article 89 – Congrès
28 mars 2003	Organisation décentralisée de la République	Article 89 – Congrès
1^er mars 2005	Traité établissant une Constitution pour l’Europe	Article 89 – Congrès
1^er mars 2005	Charte de l’environnement	Article 89 – Congrès
23 février 2007	Corps électoral de la Nouvelle-Calédonie	Article 89 – Congrès
23 février 2007	Responsabilité du Président de la République	Article 89 – Congrès
23 février 2007	Interdiction de la peine de mort	Article 89 – Congrès
4 février 2008	Traité modifiant le traité sur l’Union européenne et le traité instituant la Communauté européenne (traité de Lisbonne)	Article 89 – Congrès

B. UNE RÉPUBLIQUE QUI MÉRITE D’ÊTRE MODERNISÉE

Les effets de la conjonction des outils du parlementarisme rationalisé, forgés en 1958 et destinés à lutter contre l’absence de fait majoritaire, et le surgissement de ce dernier, depuis la réforme de 1962, n’ont cessé de se faire sentir pour cantonner le Parlement dans un rôle considéré par beaucoup comme trop mineur. La stabilité que devaient apporter ceux-là est devenue abusive quand le fait majoritaire s’y est ajouté au lieu de s’y substituer.

Et chaque fois que l’on a cru donner des capacités nouvelles au pouvoir législatif, c’est bien souvent celles du pouvoir exécutif qu’on a augmentées, à l’exemple de la session unique qui a permis à ce dernier de présenter plus de projets de loi. Aujourd’hui, il est temps de rééquilibrer ce système.

1. Un Parlement, pour quoi faire ?

Il faut se méfier de l’idée d’un retour à l’âge d’or du parlementarisme. Nombre d’acteurs évaluent encore le Parlement de la V^e République sans réussir à se départir d’une vision mythique et d’une certaine fiction historique. Or, comme l’a montré récemment M. Marcel Gauchet, à peine celui-ci était-il mis en place que son affaiblissement était constaté et son déclin annoncé ⁽⁵³⁾. Dans ces conditions, chercher à revenir à une hypothétique époque idéale revient à se fourvoyer et à entretenir une illusion qui ne crée que frustrations et attire sur le Parlement de vaines acrimonies.

Ce décalage n’est d’ailleurs pas propre à la France. L’idée de réviser la Constitution pourrait même être découragée par l’analyse comparative qui montre que tous les gouvernements des régimes parlementaires modernes disposent des moyens d’imposer leurs vues au Parlement. Partout, l’initiative des lois leur appartient au premier chef. Partout, ils imposent leur marque à l’ordre du jour, soit qu’ils aient les moyens d’en fixer directement le contenu, soit qu’ils le fassent par l’entremise de leur majorité. Partout, ils possèdent les moyens de faire adopter un texte. La différence entre les régimes réside surtout dans la manière dont ils usent de ces différents moyens. Dans ces conditions, changer les règles de droit du jeu institutionnel pourrait apparaître vain dans le pire des cas, sans grande portée dans le meilleur.

Les questions de la domination excessive du Parlement par le Gouvernement se posent, en effet, dans tous les pays comparables. Un observateur du système allemand pouvait ainsi poser la question suivante et y répondre : « Que peut faire un député dans le système parlementaire allemand ? (…) Rien de constructif, mais il peut certainement ralentir sensiblement le processus législatif. » ⁽⁵⁴⁾ Selon la même logique, un observateur reconnu du système britannique, forçant quelque peu le trait, relevait que « si certains auteurs continuent de considérer l’élaboration de la loi comme l’une des fonctions de la Chambre des Communes, c’est une fonction, en tout cas, qu’elle n’a pas exercée au XX^e siècle » ⁽⁵⁵⁾.

Toutefois, cela ne doit pas nous interdire de construire un parlementarisme plus moderne et d’utiliser, pour ce faire, le secours de la règle constitutionnelle. Deux raisons doivent y inciter.

En premier lieu, la place de la règle constitutionnelle dans la définition de la culture parlementaire, sans pouvoir être évaluée avec précision, ne saurait être pour autant négligée, soit qu’elle est à l’origine d’un changement des comportements, soit qu’elle les fixe dans un état donné. Il n’est donc pas inutile d’y avoir recours.

En second lieu, le système français possède des règles bien particulières ou présente des lacunes spécifiques, à l’exemple du mécanisme de l’article 49, alinéa 3, de la Constitution ⁽⁵⁶⁾, de la place de l’opposition ou encore de la faiblesse de la culture de contrôle – que l’on songe que cette fonction du Parlement n’est inscrite nulle part dans notre Constitution, si ce n’est de manière indirecte par la description des procédures de mise en jeu de la responsabilité gouvernementale.

Le parlementarisme rationalisé est une idée qui a trop bien réussi. Ses manifestations sont connues : détermination constitutionnelle du régime des sessions, soumission du règlement des assemblées au contrôle du Conseil constitutionnel, fixation de l’ordre du jour et organisation des débats par le Gouvernement, réduction du nombre des commissions, délimitation du domaine de la loi, encadrement financier des initiatives parlementaires, définition de procédures contraignantes d’engagement de la responsabilité gouvernementale.

Jadis sans doute nécessaire pour réagir aux errements passés, cette rationalisation des pouvoirs des assemblées, amplifiée par la pratique majoritaire s’est progressivement transformée en cantonnement, puis, bientôt, en rationnement. Ce qui se concevait bien dans un système de foisonnement des partis, d’alliances sans cesse changeantes, s’est traduit, dans un système majoritaire, par un déséquilibre préjudiciable au bon fonctionnement de notre démocratie. Ce fait s’est imposé très rapidement après la promulgation de la nouvelle Constitution.

La question posée il y a exactement quarante ans par M. André Chandernagor « un Parlement pour quoi faire ? » ⁽⁵⁷⁾, fondée sur le constat d’une crise de l’institution parlementaire, constat continuellement et régulièrement renouvelé, n’a pas depuis lors quitté l’actualité. En 1991, un de nos collègues pouvait plaisamment intituler son rapport Les miettes parlementaires ou un Parlement à refaire ⁽⁵⁸⁾. Mais, fait nouveau, l’antienne du renforcement des pouvoirs du Parlement, chantée ainsi depuis plusieurs décennies sur tous les tons et par tous, a trouvé dans le rapport du « comité Balladur » une réponse à la fois réaliste et audacieuse.

« Plus de deux siècles après sa naissance, le parlementarisme à la française semble à un tournant de son histoire. La rénovation sera la condition de sa survie. » ⁽⁵⁹⁾ Cette entreprise est d’autant plus nécessaire que le quinquennat a changé quelque peu les données du régime. Comme l’a souligné le « comité Vedel », « le quinquennat conduit nécessairement à un régime présidentiel marqué par l’effacement du Premier ministre réduit à un rôle de chef d’état-major. Un chef d’État dont la durée de mandat serait la même que celle de l’Assemblée nationale et qui disposerait dans cette assemblée d’une majorité fidèle risquerait de rencontrer des limites bien réduites à son pouvoir. »

a) Un processus législatif dégradé

Comme l’observe M. Pierre Avril, le Parlement pourrait sembler s’être transformé en une espèce de machine à fabriquer les lois tellement sollicitée qu’elle atteint aujourd’hui ses limites ⁽⁶⁰⁾. L’encombrement de l’ordre du jour justifie que le Gouvernement légifère par voie d’ordonnances, au point qu’elles sont devenues « le principal mode de législation ». Le Parlement porte aussi sa part de responsabilité. Le Gouvernement ne maîtrise pas la durée de débats qui s’éternisent, le nombre d’amendements déposés explose.

Entre discussions sans fin, avalanches d’amendements et obstruction, le Parlement n’est pas loin de se noyer. Il apparaît nécessaire de simplifier nos débats, d’en fluidifier le déroulement et, parfois, de pouvoir les raccourcir. Ainsi que le constatait le Président Pierre Mazeaud en présentant les vœux du Conseil constitutionnel au Président de la République, le 3 janvier 2005, « d’autres phénomènes que la session unique concourent, pour des raisons plus profondes, à un allongement de la durée des débats. Il s’agit d’abord, de façon spectaculaire, de l’augmentation du nombre d’amendements déposés au cours du débat parlementaire. » La forte augmentation du nombre des amendements déposés, qui s’accompagne au demeurant de la baisse de leur taux d’adoption, est en effet l’une des évolutions les plus marquantes des trois dernières décennies.

Du nombre croissant, exponentiel serait-on tenté d’écrire, d’amendements enregistrés depuis les débuts de la V^e République, il est difficile de savoir s’il constitue un symptôme du mal ou le mal lui-même. Il est probable qu’il s’agisse d’un phénomène autoentretenu. En tout état de cause, une réponse doit être trouvée, sans que le principe d’une direction du travail parlementaire efficacement assumée par un Gouvernement dont l’autorité et la stabilité sont protégées ne soit atteint. Rien ne justifie que notre République renoue avec l’instabilité ministérielle chronique et les délégations législatives permanentes.

Pour ne prendre que le cas de l’Assemblée nationale – le Sénat a d’ailleurs connu une évolution semblable en tendance –, moins de 5 000 amendements avaient été déposés sous la I^ère législature (1959-1962). Le double a été enregistré sous la IV^e (1968-1972). La XI^e législature (1997-2002) a dépassé le cap des 50 000 amendements, tandis que la XII^e législature a connu un record de 244 000 amendements ⁽⁶¹⁾. Parallèlement, le temps passé en séance n’a pas considérablement varié sur moyenne période. Si l’Assemblée nationale a passé 592 heures en séance publique en 1962, elle en a passé 1 177 heures en 1982, 959 heures en 2000, 1 044 heures en 2006, le passage à la session unique n’ayant pas modifié radicalement la situation ⁽⁶²⁾. Il résulte du rapprochement de ces tendances deux hypothèses : soit le temps réservé aux motions, aux discussions générales et aux questions a fortement été réduit, soit le temps d’examen de chaque amendement a été considérablement diminué. Il est possible de conclure, sans s’éloigner par trop de la réalité vécue par chacun, que, nonobstant la diminution réglementaire du temps consacré, notamment, aux motions de procédure ⁽⁶³⁾, la seconde hypothèse est la bonne.

En première analyse, l’examen d’un nombre croissant d’amendements peut révéler une crise institutionnelle. Le droit d’amendement joue alors un rôle de substitut à l’initiative législative en assurant à ses titulaires la garantie d’intervenir oralement en séance publique. De nombreux amendements, trop précis, trop techniques, proposent des mesures de nature réglementaire ou non normative, tandis que d’autres portent sur des sujets sans véritable rapport avec l’objet du projet ou de la proposition de loi, voire sont fantaisistes ⁽⁶⁴⁾. « Exutoire de parlementaires soumis aux pressions de leurs électeurs ou de groupes de pression, économiques, syndicaux ou idéologiques, moyen permettant l’adoption, plus rapidement et facilement que par la voie réglementaire, de dispositions voulues par le Gouvernement, l’amendement est devenu l’instrument idéal de fabrication de la norme. La difformité, l’enflure et l’inintelligibilité de la norme ainsi créée justifient bien une rationalisation de l’usage du droit d’amendement. » ⁽⁶⁵⁾

Cependant, la principale explication de cette évolution réside sans doute dans l’utilisation du droit d’amendement à des fins d’obstruction, comme en témoigne la proportion croissante des amendements issus de l’opposition. Il suffit pour s’en convaincre de citer, pour la seule Assemblée nationale, les 12 805 amendements au projet de loi relatif à l’élection des conseillers régionaux et des représentants au Parlement européen ainsi qu’à l’aide publique aux partis politiques, les 11 153 amendements au projet de loi portant réforme des retraites ⁽⁶⁶⁾, les 14 888 amendements au projet de loi relatif à la régulation des activités postales et bien sûr les 137 665 amendements déposés lors de l’examen par l’Assemblée nationale du projet de loi relatif au secteur de l’énergie. Le dépôt massif d’amendements permet, d’une part, d’allonger considérablement les débats afin de retarder l’adoption du projet et, d’autre part, d’attirer l’attention de l’opinion publique sur les problèmes posés par le texte. Ainsi, les débats sur le projet de loi portant réforme des retraites, en juillet 2003, et sur le projet de loi relatif à l’assurance maladie, en juillet 2004, ont nécessité respectivement 157 et 142 heures de débat. On s’est trouvé là bien au-delà des excès tant dénoncés de la IV^e République.

Bien sûr, l’obstruction fait partie de la vie parlementaire. Le filibustering, permettant à l’orateur de parler tant qu’il parvient à rester debout ou de se faire succéder les votes par appel nominal dont on demande la validité par constatation du quorum grâce à… un vote par appel nominal, fait ainsi partie de la légende du Congrès américain. L’obstruction a pu correspondre, dans une certaine mesure, au droit sacré d’insurrection inscrit dans l’article II de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen.

Mais à mesure que notre démocratie se perfectionne − et elle n’a cessé de se perfectionner depuis un demi-siècle, mouvement largement masqué par une exigence justifiée mais de plus en plus grande −, la voie de l’obstruction, qui peut être légitime lorsqu’une majorité ne respecte pas le jeu parlementaire et entend imposer sa loi sans égard pour les droits de la minorité, devient le signe extérieur de l’impuissance parlementaire et de la vanité des échanges. En résumé, elle devient incongrue.

Certes, le temps est révolu où l’on pouvait, à la tribune, infliger aux auditeurs la lecture successive de la liste des augmentations de capital de toutes les sociétés françaises, des prix comparés des denrées entre 1939 et 1949 avec les pourcentages d’augmentation, et, en version française, du texte intégral pris en Union Soviétique tendant à faire baisser les prix, sans omettre l’énumération des produits et les prix comparés ⁽⁶⁷⁾.

Si l’obstruction est, dans une certaine mesure, légitime, il ne faut pas qu’elle soit organisée par le Règlement − recours à des systèmes de vote « chronophages », demandes de quorum à répétition, suspensions nombreuses de séance, multiplication des rappels au règlement, provocation d’incidents personnels − et a fortiori par la Constitution.

Ainsi, il faut s’interroger sur le principe constitutionnel réservant au parlementaire le droit personnel de déposer des amendements et de les défendre. En effet, le Conseil constitutionnel a pu développer une jurisprudence particulièrement protectrice du droit d’amendement, en y voyant le corollaire de l’initiative parlementaire qui peut, sous réserve des limitations prévues à l’article 45 de la Constitution, s’exercer à chaque stade de la procédure législative. Le Conseil s’est ainsi attaché à vérifier que de nouvelles dispositions réglementaires ne risquaient pas de porter atteinte à l’exercice effectif du droit d’amendement. Par exemple, en examinant la conformité à la Constitution de la procédure de vote sans débat, il a rappelé l’exigence du « respect des droits des membres de l’assemblée concernée et, notamment, l’exercice effectif du droit d’amendement garanti par l’article 44 de la Constitution » ⁽⁶⁸⁾.

C’est ainsi qu’il a censuré comme portant « atteinte au droit d’amendement, reconnu à chaque parlementaire par le premier alinéa de l’article 44 de la Constitution, l’interdiction faite à tout membre de l’assemblée saisie du texte de reprendre en séance plénière un amendement relatif à celui-ci au motif que cet amendement aurait été écarté par la commission saisie au fond ». La disposition censurée avait certes pour caractéristique d’interdire non seulement la discussion mais aussi le dépôt et le vote d’un amendement antérieurement rejeté par la commission. On peut légitimement se demander si la protection de l’exercice effectif du droit d’amendement ne s’étend pas également à sa présentation.

Au-delà de ces principes, des progrès ont été régulièrement apportés pour limiter les risques d’obstruction. Sans évoquer le cas ancien où le Règlement fut changé en cours de discussion d’un projet de loi pour permettre à celle-ci de sortir de l’enlisement ⁽⁶⁹⁾, on peut rappeler l’encadrement progressif des motions de procédure, dont l’objet n’est cependant pas toujours en rapport direct avec le projet ou la proposition auquel elles sont censées s’appliquer.

Dans le même souci de lutter contre l’obstruction, le Règlement de l’Assemblée nationale a été modifié en 1994 pour prévoir qu’en cas de demande de suspension formulée « personnellement et pour une réunion de groupe, par le président d’un groupe ou son délégué dont il a préalablement notifié le nom au Président », « toute nouvelle délégation annule la précédente » ⁽⁷⁰⁾.

Si l’on devait proposer une synthèse de la situation actuelle, on constaterait que le temps passé aujourd’hui à la discussion des motions et la succession parfois répétitive des orateurs dans la discussion générale ⁽⁷¹⁾, l’accumulation des amendements facilitée par les moyens techniques et encouragée par la surenchère médiatique, dont la discussion allonge démesurément les premiers jours de débat, et, par contraste, l’accélération impromptue en fin de débat de l’examen des amendements se conjuguent pour introduire un biais négatif entre délibération et qualité de la loi.

Pour simplifier et décrire une procédure type, sur une semaine parlementaire de débats – c’est-à-dire en général les mardi, mercredi et jeudi – consacrés à l’examen d’un projet de loi, l’après-midi et la soirée du mardi voire la séance du mercredi après-midi peuvent être occupés par la défense des motions et la discussion générale, la séance suivante par l’examen des amendements avant l’article 1^er qui n’ont souvent qu’un lointain rapport avec le projet et qui prolongent parfois la discussion générale, les séances restantes par la discussion à rythme plus ou moins lent des autres articles et amendements, avant que soudainement, dans la soirée ou la nuit du jeudi, le débat s’accélère et que soient alors « examinés » plusieurs dizaines d’amendements, sans pratiquement aucune discussion, alors que rien ne permet de préjuger que les derniers articles du projet seront moins intéressants ou substantiels que les premiers ⁽⁷²⁾.

La conclusion n’est pas difficile à tirer. Pour prendre un exemple emblématique des résultats d’un tel processus, la loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux comportait, lors de son examen en Conseil des ministres, soixante-seize articles, mais deux cent quarante in fine. Selon un processus qui ne laisse d’impressionner, le nombre des articles de la loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement (ENL) a été multiplié par plus de dix, passant de onze à cent douze.

L’enjeu n’est pas mince. Il est celui d’une loi claire, à la fois précise et intelligible. Cet objectif est largement partagé par toutes les démocraties. Dès 1972, la Cour suprême des États-Unis estimait que « les lois floues portent atteinte à plusieurs valeurs importantes. Premièrement, parce que nous tenons pour acquis que l’homme est libre d’agir légalement ou illégalement, nous tenons à ce que les lois permettent à la personne d’intelligence moyenne d’avoir une possibilité raisonnable de savoir ce qui est interdit afin d’agir en conséquence (…). Deuxièmement, si l’on veut prévenir l’application arbitraire et discriminatoire des lois, celles-ci doivent prévoir des normes explicites à l’intention de ceux qui les appliquent. Une loi floue délègue de façon inadmissible des questions de principe fondamentales aux policiers, aux juges et aux jurys qui y répondent de façon ponctuelle et subjective avec les risques que comporte l’application arbitraire et discriminatoire de la loi. » ⁽⁷³⁾

La présente révision permettra ainsi de répondre de nouveau à la conclusion de M. André Chandernagor dans Un Parlement pour quoi faire ? : « Il n’y a qu’une tradition parlementaire : l’adaptation ». Et ceci vaut également pour les activités de contrôle que le Parlement est amené à conduire.

b) Une activité de contrôle insuffisamment développée

• Une activité de contrôle ancienne

En France, le contrôle parlementaire s’ancre historiquement, d’une part, dans la tradition du contrôle budgétaire, d’autre part, dans celle de la mise en jeu de la responsabilité gouvernementale.

Le contrôle budgétaire trouve son origine dans l’article XIV de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, selon lequel « tous les Citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs Représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d’en suivre l’emploi et d’en déterminer la quotité, l’assiette, le recouvrement et la durée ». Le dernier alinéa de l’article 47 de la Constitution du 4 octobre 1958, qui dispose que « la Cour des comptes assiste le Parlement et le Gouvernement dans le contrôle de l’exécution des lois de finances » permet au Parlement de disposer de moyens de contrôle significatifs en matière de finances publiques. En outre, les principes guidant le contrôle des finances publiques par le Parlement ont servi de base à la mise en place d’un contrôle des finances sociales, dans le cadre de l’examen annuel et du vote par le Parlement d’un projet de loi de financement de la sécurité sociale, prévu par l’article 47-1 de la Constitution, introduit par la révision constitutionnelle du 22 février 1996 ⁽⁷⁴⁾.

La Constitution du 4 octobre 1958 a apporté un terme aux excès de la mise en jeu de la responsabilité gouvernementale, tout en lui donnant toute sa place dans l’équilibre des pouvoirs. Le Premier ministre peut engager la responsabilité du Gouvernement devant l’Assemblée nationale dans le cadre d’un débat avec vote sur son programme ou sur une déclaration de politique générale (premier alinéa de l’article 49 de la Constitution). La pratique des gouvernements successifs a consisté à mettre en jeu leur responsabilité sur un programme ou sur une déclaration de politique générale dans les mois qui suivent leur constitution ⁽⁷⁵⁾. L’Assemblée nationale peut, d’autre part, discuter et adopter à la majorité de ses membres une motion de censure du Gouvernement en application du deuxième alinéa de l’article 49 de la Constitution. L’adoption éventuelle d’une motion de censure a pour effet, conformément à l’article 50 de la Constitution, de contraindre le Gouvernement à démissionner. Si une motion de censure fut adoptée par l’Assemblée nationale en 1962 ⁽⁷⁶⁾, la pratique des motions de censure s’est depuis lors infléchie vers un exercice de nature plus symbolique, l’opposition utilisant cette procédure pour marquer sa désapprobation et son opposition virulente à telle ou telle politique gouvernementale mais sans espoir d’aboutir à une adoption de la motion par l’Assemblée nationale.

Si ces deux formes pour ainsi dire primordiales du contrôle parlementaire bénéficient d’une reconnaissance dans le texte constitutionnel, le Parlement dispose également de nombreux autres instruments de contrôle : questions au Gouvernement (écrites, orales, d’actualité) ; débats en séance publique ; commissions d’enquête ; missions d’information ; pouvoirs des président, rapporteur général et rapporteurs spéciaux des commissions des Finances en matière de finances publiques ainsi que des président et rapporteurs des commissions des Affaires sociales en matière de finances sociales ; rapports sur l’application des lois.

À l’exception des questions au Gouvernement, explicitement mentionnées au deuxième alinéa de l’article 48 de la Constitution ⁽⁷⁷⁾, les autres modalités de contrôle sont précisées soit par des dispositions de nature organique ⁽⁷⁸⁾, soit par des dispositions législatives simples ⁽⁷⁹⁾, soit par des dispositions du règlement des assemblées parlementaires ⁽⁸⁰⁾.

• Les tendances récentes du contrôle parlementaire

Le contrôle parlementaire s’est enrichi de nouveaux instruments ces vingt dernières années, que ce soit par le biais des offices ⁽⁸¹⁾ et des délégations parlementaires ⁽⁸²⁾, par l’émergence d’un contrôle spécifique des actes communautaires ⁽⁸³⁾ ou par le développement de la mission de contrôle de l’application des lois ⁽⁸⁴⁾.

Les principales transformations concernent toutefois la nature du contrôle parlementaire, plus encore que ses instruments.

Alors que le contrôle était traditionnellement exercé individuellement, par les questions des parlementaires, par le travail des rapporteurs budgétaires, et de manière discontinue, dans le cadre de la discussion du budget, lors du vote d’une motion de censure ou d’une déclaration de politique générale, il tend à acquérir un caractère collectif et continu, par exemple en matière budgétaire par la création de la mission d’évaluation et de contrôle (MEC) ⁽⁸⁵⁾, puis sur le même modèle en matière de finances sociales par la création d’une mission d’évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale (MECSS) ⁽⁸⁶⁾.

À l’Assemblée nationale, ce contrôle collectif est aussi pluraliste, qui accorde une place grandissante à l’opposition, par le « droit de tirage » permettant à celle-ci d’obtenir l’inscription à l’ordre du jour de propositions de résolution visant à la création de commissions d’enquête (introduit en 1988), par la coprésidence des MEC, par l’octroi systématique, depuis 2003, soit de la fonction de président soit de celle de rapporteur des commissions d’enquête créées par l’Assemblée nationale, par le recours à la même pratique pour de nombreuses missions d’information créées par la Conférence des Présidents et pour certaines missions créées par les commissions permanentes, par la nomination de co-rapporteurs pour les rapports d’application des lois. Comme le résume le professeur Guy Carcassonne : « c’est la place faite à la minorité dans leur mise en œuvre qui qualifie les instruments de contrôle » ⁽⁸⁷⁾.

Au contrôle principalement concentré sur la mise en cause ou la vérification est désormais associée une dimension évaluative. Les rapports sur la mise en application des lois s’efforcent d’évaluer leurs effets et non seulement de contrôler que les décrets ont été publiés à temps. Le travail des offices parlementaires, qui sont pour certains d’entre eux assistés par un conseil scientifique et qui peuvent recourir à des experts extérieurs, est dans une grande mesure un travail d’évaluation objective et scientifique. Les instruments d’évaluation des lois de finances ont enfin été perfectionnés par la LOLF du 1^er août 2001. Les programmes budgétaires doivent désormais être accompagnés d’indicateurs, qui permettent d’évaluer la performance de l’action publique. Le bilan annuel des objectifs de performance que renseignent les indicateurs de performance est communiqué au Parlement à la fin du deuxième trimestre de l’année sous la forme de rapports annuels de performances et permet donc d’aborder la discussion du prochain projet de loi de finances en bénéficiant d’une évaluation.

Le contrôle, classiquement associé au secret, a au contraire désormais vocation à être rendu public, que ce soit par la publicité des auditions des commissions d’enquête ou des missions d’information, par la retransmission audiovisuelle de certaines de ces auditions ou par la publicité donnée aux rapports demandés par le Parlement à la Cour des comptes. Cette publicité n’est pas seulement la manifestation d’une démocratie moderne mais également un moyen pour renforcer les effets du contrôle, par l’incitation à prendre en temps et en heure les décrets d’application ou à corriger les dysfonctionnements administratifs constatés.

Enfin, le contrôle s’articule de manière de plus en plus immédiate et directe avec le travail de proposition et d’élaboration de nouveaux textes législatifs. Par exemple, la commission d’enquête chargée de rechercher les causes des dysfonctionnements de la justice dans l’affaire dite « d’Outreau » et de formuler des propositions pour éviter leur renouvellement, dont les conclusions furent présentées le 6 juin 2006, a directement inspiré le projet de loi organique relatif à la formation et à la responsabilité des magistrats et le projet de loi tendant à renforcer l’équilibre de la procédure pénale, examinés par la commission des Lois de l’Assemblée nationale dès le 6 décembre 2006.

• Un développement qui demeure insuffisant

En dépit de ces nombreuses adaptations et évolutions, le développement du contrôle parlementaire est insuffisant.

À la source de tout contrôle, il est nécessaire de disposer d’une information à la fois la plus exacte et la plus complète possible. Les moyens juridiques dont disposent les rapporteurs budgétaires ainsi que les commissions d’enquête pour obtenir une telle information sont de ce point de vue pleinement justifiés. Mais ces outils, très efficaces et contraignants, d’une part ne sont réservés qu’à une partie de l’activité de contrôle parlementaire et d’autre part ne gomment pas un effet de structure : le pouvoir exécutif demeure le principal pourvoyeur d’informations du Parlement.

La dépendance à l’égard de l’exécutif est d’ailleurs reconnue par les parlementaires eux-mêmes, qui proposent très fréquemment des amendements ayant pour objet de prévoir la remise par le Gouvernement au Parlement de rapports, soit ponctuels soit périodiques. De plus, ces rapports, alors même qu’ils sont exigés par un texte législatif, sont parfois remis avec retard, voire ne sont jamais remis ⁽⁸⁸⁾. Un autre exemple de la dépendance concerne les expérimentations législatives. En effet, à chaque fois que le législateur en prévoit une, il doit préciser son objet, sa durée, ainsi que les conditions selon lesquelles elle sera à terme reconduite, généralisée ou abandonnée. Or, toutes les dispositions expérimentales adoptées par le Parlement prévoient que l’évaluation de ces expérimentations sera effectuée par le Gouvernement.

Les commissions des Finances et les commissions chargées d’examiner les lois de financement de la sécurité sociale peuvent bénéficier de l’assistance de la Cour des comptes dans leurs tâches de contrôle et d’évaluation, dans des conditions qui ont été précisées et améliorées par le législateur ces dernières années. En dépit de cela, cette assistance trouve sa limite dans le fait que la Cour se situe à égale distance du pouvoir exécutif et du pouvoir législatif. Elle dispose ainsi d’une certaine latitude pour interpréter le concours qu’elle doit apporter au Parlement.

• Quelle participation à l’évaluation des politiques publiques ?

Comme le faisait remarquer il y a de cela une douzaine d’années le professeur Jacques Chevallier, « tout se passe comme si s’était dessiné un partage des rôles tacite entre l’exécutif et le législatif : à l’exécutif, la mission de mettre sur pied des dispositifs d’évaluation des politiques publiques ; au législatif, le soin de recourir à des procédures de contrôle sur l’application des lois » ⁽⁸⁹⁾. Le Parlement ne pourrait-il pas plus efficacement contribuer au travail d’évaluation des politiques publiques ?

Il est peu satisfaisant de confiner le Parlement dans un simple rôle de contrôle, sans l’associer au travail d’évaluation. L’évaluation à laquelle il doit concourir peut être un enrichissement direct de ses deux missions principales : légiférer et contrôler. En somme, il s’agit d’évaluer pour mieux légiférer et pour mieux contrôler.

L’évaluation peut avoir des effets sur la nature même de l’activité du législateur : « La promotion de la démarche évaluative contribue au demeurant à priver la loi de certains des attributs dont elle était dotée, et notamment de la stabilité. La loi n’est plus posée une fois pour toutes, mais soumise à une véritable " clause d’adaptation ", au vu des résultats enregistrés. Par là, l’évaluation confirme le passage du droit classique, à effet durable, à un " droit transitoire ", à espérance de vie limitée, et qu’on n’hésitera pas à modifier au gré des circonstances. » ⁽⁹⁰⁾ Un tel constat ne signifie pas que le Parlement doit renoncer à l’évaluation, mais au contraire qu’il doit s’efforcer de se l’approprier le plus possible afin de maîtriser la transitivité du droit, au lieu de laisser cette maîtrise au seul pouvoir exécutif.

Une évaluation pratiquée par le Parlement de manière indépendante de l’exécutif peut donc sembler nécessaire. Mais cette évaluation exige du temps ainsi que des structures spécifiques. Aux États-Unis, au sein du General Accounting Office (GAO), la division de l’évaluation et de la méthodologie compte près de cent chercheurs. À l’inverse, on rencontre dans certains cas une structure d’évaluation parlementaire légère qui est assistée par des experts extérieurs. Ainsi, en Suisse, le Contrôle parlementaire de l’administration (CPA), service spécialisé qui est spécifiquement en charge des évaluations et rattaché administrativement au secrétariat des commissions de gestion de l’Assemblée fédérale, compte moins d’une dizaine de fonctionnaires.

L’exemple suisse est tout aussi intéressant en ce qui concerne la question de l’inscription dans la Constitution du rôle du Parlement en matière d’évaluation des politiques publiques. Alors que l’article 169 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse charge l’Assemblée fédérale d’exercer « la haute surveillance sur le Conseil fédéral et l’administration fédérale, les tribunaux fédéraux et les autres organes ou personnes auxquels sont confiées des tâches de la Confédération », l’article 170 prévoit, pour sa part, que « l’Assemblée fédérale veille à ce que l’efficacité des mesures prises par la Confédération fasse l’objet d’une évaluation ». C’est sur le fondement de ces dispositions constitutionnelles que des dispositions législatives attribuent au CPA des droits à l’information très étendus, afin de lui donner les moyens d’assurer au mieux sa mission et lui permettent de recourir à des experts extérieurs à l’administration et de leur transmettre les droits nécessaires à la tâche d’évaluation.

2. Une meilleure participation des citoyens, comment faire ?

a) La désaffection persistante des Français pour la vie publique

Comme l’a souligné le comité présidé par M. Édouard Balladur, « l’œuvre de modernisation et de rééquilibrage des institutions de la République ne saurait se limiter à la clarification et à l’encadrement des prérogatives des gouvernants, non plus qu’au renforcement du Parlement. Elle implique que des droits nouveaux soient reconnus aux citoyens eux-mêmes, détenteurs de la souveraineté et, d’une manière plus générale, à tous les individus. »

La désaffection des Français pour la vie publique, que l’on peut constater sur moyenne période et nonobstant les chiffres encourageants de participation à la dernière élection présidentielle notamment, se manifeste de plusieurs manières.

La première pourrait être trouvée dans un phénomène qui, s’il peut être interprété comme le signe tangible de la vitalité démocratique, peut se lire aussi comme la manifestation d’une insatisfaction permanente du citoyen. En effet, l’alternance, pendant trente ans, a été quasi systématique : 1981, 1986, 1988, 1993, 1997 et 2002. Cette évolution est d’autant plus singulière lorsqu’on compare la situation française à la longévité des gouvernements anglais, allemands ou espagnols.

Par ailleurs, si l’on fait précisément abstraction de la dernière élection présidentielle ⁽⁹¹⁾, le taux d’abstention a nettement progressé depuis les années 1970. Il est ainsi passé de 12,7 % en 1974 à 28 % en 2002 pour le premier tour de l’élection présidentielle, de 18,7 % en 1973 à 39,5 % en 2007 pour le premier tour des élections législatives, de 21,1 % à 33,5 % en 2008 pour le premier tour des élections municipales et de 39,3 % en 1979 à 57,7 % en 2004 pour les élections européennes. Les sources de ce phénomène ont été maintes fois recherchées ⁽⁹²⁾. D’une part, l’abstention peut révéler un désengagement passif de la sphère politique, soit pour des raisons d’exclusion sociale, soit pour des raisons d’âge. D’autre part, elle peut constituer la manifestation d’une attitude réfléchie de protestation.

Mais, la désaffection pour la vie publique peut se traduire également par la proportion des votes blancs et nuls ⁽⁹³⁾. Ils représentaient 0,9 % des inscrits en 1974, mais 3,5 % pour le second tour de l’élection présidentielle de 2007, ce qui représente environ 1,6 million de bulletins.

Si le regain d’intérêt que les dernières campagnes électorales ont suscité est indéniable, la progression, là aussi sur moyenne période, des votes que l’on pourrait qualifier par souci de simplification de « votes hors système » participe de la crise de la représentation politique, nombre d’électeurs préférant apporter leur suffrage à des formations non conventionnelles plutôt qu’aux partis politiques classiques.

Au total, sans tenir compte des citoyens qui ne se sont pas inscrits sur les listes électorales, la somme de l’abstention, du vote blanc et nul et du vote « hors système », qui englobait 30 % des électeurs lors de l’élection présidentielle de 1981, en rassemblait entre 55 % et 58 %, soit 28 millions de personnes, selon la classification de certains partis dans ou hors du système en 2002. Si ce chiffre est descendu aux alentours de 35 % au premier tour de l’élection présidentielle de 2007 grâce à la baisse de l’abstention, il représente encore plus de 15 millions de personnes. Nonobstant ce regain de participation, le souvenir du 21 avril 2002 mérite d’être conservé à l’esprit.

b) La recherche inaboutie d’une meilleure implication des citoyens

Des avancées importantes ont été faites depuis 1958 pour améliorer la participation du citoyen et la prise en compte de ses droits.

Il suffit de rappeler à ce titre les progrès considérables apportés par le développement de la jurisprudence du Conseil constitutionnel et par la mise en place d’un système européen de garantie des droits fondamentaux dans le cadre de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales. La création du Médiateur de la République en 1973 ⁽⁹⁴⁾, comme celle du Défenseur des enfants en 2000 ⁽⁹⁵⁾ ou encore de la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité (HALDE) en 2004 ⁽⁹⁶⁾ participe de ce mouvement.

En outre, comme on l’a vu, le champ du référendum a été élargi, tandis que la décentralisation, dans son principe mais aussi dans ses derniers développements, a favorisé la participation des citoyens à la vie publique locale.

Dans son rapport remis au Président de la République, le « comité Balladur » a néanmoins relevé, dans nos institutions, une série de défauts, dont la correction permettrait de garantir une meilleure place aux citoyens.

Le premier défaut réside dans l’impossibilité de saisir le Conseil constitutionnel de la conformité à la Constitution d’une loi déjà promulguée. Est ainsi ouverte la question de l’introduction de l’« exception d’inconstitutionnalité » qui permettrait à chaque citoyen d’invoquer, au cours d’un procès, le respect de la Constitution et demander, en cas de non-conformité d’une disposition normative constatée par le Conseil constitutionnel dûment saisi de cette question, que soit écartée l’application de cette disposition.

Le deuxième défaut relevé par le comité constitutionnel se trouve dans la difficulté à saisir le Médiateur de la République des différends qui opposent les citoyens aux administrations publiques. En effet, saisir le Médiateur exige… une « médiation », celle d’un parlementaire. Or, cette institution, qui n’est pas reconnue par la Constitution, permet de traiter de différends nombreux qui opposent les citoyens aux administrations. À la difficulté de saisine, s’ajoute une lisibilité générale toute relative du système de recours extra-juridictionnels marqué par une multiplicité d’autorités administratives indépendantes (AAI) compétentes, défaut relevé en 2006 par un rapport de l’Office parlementaire d’évaluation de la législation ⁽⁹⁷⁾.

La prolifération et l’instabilité des normes législatives et réglementaires, parfois rétroactives, constituent un autre défaut de nos institutions. Un seul chiffre suffirait à l’illustrer : le recueil des lois qui faisait 380 pages en 1964 en faisait 1 600 en 2002, qui était pourtant une année interrompue par une élection présidentielle et des élections législatives. Le phénomène a pris une telle ampleur, il a été tant de fois dénoncé qu’un auteur de la doctrine pouvait récemment intituler son article : « À propos de l’inflation des chiffres mesurant l’inflation des lois » ⁽⁹⁸⁾. Les premières mesures ne se sont pas fait attendre.

Déjà, à l’occasion de l’examen de la première loi dite « de simplification » ⁽⁹⁹⁾, notre collègue Étienne Blanc pouvait en souligner les conséquences : « la complexité des réglementations qui s’accumulent entraîne inégalité et insécurité pour les citoyens. Le coût d’entrée dans certains dispositifs interdit aux personnes les moins favorisées de faire valoir leurs droits. Ensuite, la norme, dans sa complexité, ne reçoit pas toujours une application pleine et entière et risque de perdre de sa crédibilité. (…) Complexité, délais trop longs, empilement, voire contradiction des normes mettent en cause les autorités qui les édictent. » ⁽¹⁰⁰⁾ En 2007, dans son rapport sur la proposition de loi de simplification déposée à l’initiative de la commission des Lois et adoptée définitivement le 11 décembre dernier, il pouvait de nouveau relever l’urgence d’agir dans ce domaine, non seulement pour réaménager l’état du droit, mais aussi pour éviter la complexité à l’avenir ⁽¹⁰¹⁾.

Si tous les remèdes ne doivent pas être recherchés dans une modification de la Constitution, celle-ci pourrait contribuer à maîtriser le phénomène.

Au chapitre des difficultés auxquelles se heurte une meilleure implication des citoyens dans la vie publique, le comité constitutionnel a également rangé la question de la place de la justice dans le fonctionnement des institutions. Renouer un lien de confiance entre les citoyens et la justice implique de réformer cette dernière et de corriger les dysfonctionnements constatés.

Enfin, se pose la question des modalités de représentation des citoyens et donc celle des modes de scrutin. S’il n’est pas dans la tradition française d’inscrire les modes de scrutin parlementaires dans la Constitution, nul ne peut nier que, dans le débat plus général sur les institutions, ce problème a été soulevé à maintes reprises et constitue un point important de fixation des discussions. C’est pourquoi, si le présent projet de loi constitutionnelle ne saurait être le véhicule idoine pour répondre à ces interrogations, il devra être prolongé par un débat sur celles-ci.

L’ensemble de ces constats appelle des modifications substantielles, bien que non essentielles, de la Constitution du 4 octobre 1958, dans une mesure sans précédent, mais qui se justifie après un demi-siècle de fonctionnement.

II. — LA RÉVISION DE 2008 : NÉCESSAIRE, COHÉRENTE, AMBITIEUSE

Il convient de ne pas rompre la synthèse qu’a opérée la Constitution de la V^e République, mais en retrouver l’inspiration parlementaire, condition sine qua non d’une rénovation des institutions. Cette voie avait déjà été ouverte, en 1993, par le comité consultatif pour la révision de la Constitution présidé par le doyen Vedel. Elle a été approfondie par le comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la V^e République présidé par M. Édouard Balladur. Elle sera inscrite dans notre texte fondamental grâce au présent projet de loi constitutionnelle.

A. LA PRÉSERVATION DES FONDEMENTS DU RÉGIME

Rien ne justifie aujourd’hui d’instituer une Constitution nouvelle.

1. Les risques inutiles de l’aventure constitutionnelle

La France s’est épuisée, par le passé, dans la recherche de chimères constitutionnelles. Elle a basculé au gré des crises politiques d’un modèle à l’autre, ne décourageant jamais les projets les plus audacieux, allant toujours chercher « le » modèle qui sauverait le pays de la ruine, idéalisant souvent ce qui se passait à l’étranger ou glorifiant à l’excès l’originalité du fonctionnement de ses institutions.

La tentation de renouer avec l’utopie constitutionnelle qui résoudrait tous les problèmes de la société française, qui permet, à bon compte, d’apparaître dans une position de rupture, n’est jamais très loin lorsque les élections approchent. De nouveau, alors, ressurgissent les exemples inspirés par les modèles étrangers, présentés comme idéaux, mais souvent idéalisés.

Le modèle américain apparaît souvent le premier, auréolé de la puissance du pays qui le pratique − cette tentation constitue un classique de la pensée institutionnelle française depuis au moins Tocqueville −, faisant passer la séparation stricte des pouvoirs incarnée par le régime présidentiel comme l’alpha et l’oméga de la démocratie.

Or, l’épisode de la présidence de William J. Clinton ou plus récemment de la présidence de George W. Bush, avec leur cortège de négociations interminables engagées avec un Congrès qui n’appartient pas à la même majorité, au point souvent de bloquer la machine pendant plusieurs années, devrait suffire à effrayer tout observateur qui reconnaît les difficultés créées par la « cohabitation » à la française dans le fonctionnement de nos institutions. Comme l’a souligné Raymond Aron, « un système présidentiel, par lui-même, ne donne pas une grande capacité d’action à l’exécutif ; l’exécutif est stable, non efficace. Le Président des États-Unis est assuré d’un règne de quatre années (on ne s’en félicite pas toujours), mais il a besoin de l’assentiment des représentants et des sénateurs élus d’une autre façon. Aux États-Unis, et dans tout système présidentiel, la majorité dans les assemblées n’est pas toujours celle qui a fait élire le Président de la République. La coopération est nécessaire entre un exécutif d’une certaine couleur politique et un législatif d’une autre couleur (…). Tout député ou sénateur vote sans tenir grand compte des ordres de son parti. (…) L’indiscipline des partis est la condition d’existence du système américain, comme la discipline des partis est la condition de fonctionnement du système britannique. Avec des partis comme les nôtres, les uns disciplinés, les autres indisciplinés, que se passerait-il ? L’exécutif serait stable à coup sûr, mais un président choisi par les partis parce qu’il ne porterait ombrage à personne, comme nombre de nos présidents du Conseil, serait faible. Un Président de la République énergique, en conflit avec les assemblées législatives, provoquerait une crise constitutionnelle, phénomène fréquent dans les pays qui pratiquent le système présidentiel. » ⁽¹⁰²⁾

En outre, il ne faudrait pas oublier que le système fédéral permet de faire fonctionner le pays, nonobstant l’existence des frictions paralysantes à Washington. S’y ajoute, de manière décisive, la différence des histoires et des pratiques politiques ⁽¹⁰³⁾.

Le Général de Gaulle lui-même, lors de sa conférence de presse du 31 janvier 1964, releva le caractère spécifique du régime présidentiel américain et rappela le contexte du fédéralisme « où le Gouvernement n’assume que les tâches générales : défense, diplomatie, finances ». Il profita de cette occasion pour mettre en valeur la possibilité pour le chef de l’État français de solliciter l’arbitrage des électeurs par le référendum ou par la dissolution : « si nous adoptions le système américain, il n’y en aurait aucune. (…) Il en résulterait, ou bien la paralysie générale, ou bien des situations qui ne seraient tranchées que par des pronunciamientos, ou bien enfin la résignation d’un Président mal assuré qui, sous prétexte d’éviter le pire, choisirait de s’y abandonner, en se pliant comme autrefois aux volontés des partisans. »

Certains, plus nuancés, concèdent la spécificité du régime américain et proposent un régime présidentiel accommodé aux spécificités françaises et visant d’abord à supprimer la dyarchie au sommet. Dans ce système, seul le Président de la République serait responsable devant le Parlement. Dans ce cas, peu importerait qu’il y ait un Premier ministre ou non. Le Président de la République pourrait avoir le droit de dissolution, mais ne pourrait l’exercer qu’une seule fois au cours de son mandat, ce qui permettrait de dépasser les blocages qui surviennent dans le système américain, dans lequel, s’il y a désaccord entre le Président et le Parlement, le projet en discussion est bloqué, aucune dissolution n’étant possible. En réalité, le système présidentiel ainsi accommodé forme un système essentiellement parlementaire. Dans ce cas, il faut se demander quel est l’intérêt d’une telle réforme par rapport aux modes d’application actuels de la Constitution de 1958.

Le modèle primo-ministériel prôné par d’autres, qui invoquent les nombreux exemples qui nous entourent, constitue l’autre pôle d’attraction du réformisme constitutionnel. S’il a pour lui les atours du classicisme parlementaire, il paraît difficile de nier l’attachement des Français à l’élection directe du Président de la République dont l’adoption d’un tel modèle rendrait la suppression nécessaire, à moins qu’on ne retire au Président tous ses pouvoirs. Dans ce cas, à quoi bon le faire élire par le peuple souverain ? Par ailleurs, il serait difficile de ne pas entendre les critiques qui s’élèvent dans presque tous les pays qu’on présente comme des modèles contre la personnalisation du pouvoir, incarné par le chef du Gouvernement, tendance qui semble, en définitive, être plus le mal du siècle, peut-être nécessaire dans une démocratie de communication, qu’une particularité française.

Changer de modèle paraît séduisant, a certes l’attrait de la nouveauté, mais c’est inutile. Il serait plus utile, en revanche, pour notre pays, d’assurer un rééquilibrage entre les deux pôles agissants du pouvoir constitutionnel.

2. Le maintien de l’alliance du pouvoir incarné et du pouvoir représentatif

Les fondements institutionnels, dessinés lors du discours d’Épinal, prononcé par le Général de Gaulle le 29 septembre 1946, transposés dans la Constitution de la V^e République, doivent être conservés :

« Il nous paraît être nécessaire que le chef de l’État en soit un, c’est-à-dire qu’il soit élu et choisi pour représenter réellement la France (…), qu’il lui appartienne, dans notre pays si divisé, si affaibli, et si menacé, d’assurer au-dessus des partis le fonctionnement régulier des institutions et de faire valoir au milieu des contingences politiques les intérêts permanents de la Nation. Pour que le Président de la République puisse remplir de tels devoirs, il faut qu’il ait l’attribution d’investir les gouvernements successifs, d’en présider les conseils et d’en signer les décrets, qu’il ait la possibilité de dissoudre l’Assemblée élue au suffrage direct au cas où nulle majorité cohérente ne permettrait à celle-ci de jouer normalement son rôle législatif ou de soutenir aucun Gouvernement, enfin qu’il ait la charge d’être, quoi qu’il arrive, le garant de l’indépendance nationale, de l’intégrité du territoire et des traités signés par la France.

« Il nous paraît nécessaire que le gouvernement de la France en soit un, c’est-à-dire une équipe d’hommes unis par des idées et des convictions semblables, rassemblés pour l’action commune autour d’un chef et sous sa direction, collectivement responsables de leurs actes devant l’Assemblée nationale, mais réellement et obligatoirement solidaires dans tous leurs actes, dans tous leurs mérites et dans toutes leurs erreurs, faute de quoi il peut y avoir une figuration exécutive mais non pas de gouvernement.

« Il nous paraît nécessaire que le Parlement en soit un, c’est-à-dire qu’il fasse les lois et contrôle le Gouvernement sans gouverner lui-même, ni directement, ni par personnes interposées. Ceci est un point essentiel et qui implique, évidemment, que le pouvoir exécutif ne procède pas du législatif, même par une voie détournée qui serait inévitablement celle des empiétements et des marchandages. Le Parlement doit comporter deux chambres : l’une prépondérante, l’Assemblée nationale, élue au suffrage direct, la seconde, le Conseil de la République, élue par les conseils généraux et municipaux. »

Les deux piliers de la Constitution du 4 octobre 1958, ceux qui lui ont apporté stabilité et efficacité, sont préservés par le présent projet de loi constitutionnelle : l’élection directe du Président de la République par le peuple, la responsabilité du Gouvernement devant l’Assemblée nationale. La première assure la légitimité du « leadership » qui lui-même garantit l’efficacité du régime, la seconde assoit le caractère parlementaire du régime qui assure un contrôle de l’exécutif.

L’originalité du régime mais aussi son équilibre reposent sur un double circuit de légitimation que certains qualifient d’« incarnatif » et de « représentatif » ⁽¹⁰⁴⁾.

Dans son premier aspect, le pouvoir est incarné par le chef de l’État, issu directement de la volonté populaire, relation à propos de laquelle le Général de Gaulle parlera à la fois de perception intime et d’accord fondamental. Dans toutes les démocraties modernes, cette évolution peut être constatée. Il suffit de citer, à cet égard, l’évolution du rôle des Premiers ministres tant au Royaume-Uni qu’en Allemagne, en Italie qu’en Espagne. Nul n’échappe à ce besoin d’incarnation. Dans le cas spécifique de la V^e République, l’élection du Président permet de passer un contrat avec le peuple − l’engagement de choisir la voie parlementaire pour autoriser la ratification du traité de Lisbonne ⁽¹⁰⁵⁾ annoncé pendant la campagne électorale et aujourd’hui tenu est là pour le montrer. Au-delà de l’élection, le recours au référendum permet la circulation de la volonté et des soutiens dans ce corps unique que composent la France et son Président. Participent de cette même incarnation la possibilité de recourir aux dispositions de l’article 16 de la Constitution et, plus généralement, le pouvoir de prendre des décisions sans contreseing ministériel en application de l’article 19 de la Constitution.

Avec le quinquennat, la mise en jeu de la responsabilité politique du Président de la République est devenue plus fréquente. Comme l’a analysé M. Nicolas Tenzer, à propos de la réforme du 2 octobre 2000, « on aurait pu aussi bien conserver un septennat si l’on restait attaché à un président irresponsable et qui, selon la formule que La Rochefoucauld appliquait au cardinal de Retz, " s’éloigne du monde qui s’éloigne de lui " » ⁽¹⁰⁶⁾. Et cette responsabilité répond à un Président qui est plus acteur qu’arbitre. Qui peut nier, par ailleurs, que le Président de la République sous le régime de la Constitution de 1958 est resté cantonné dans cette dernière fonction ? De nombreux auteurs ont montré que, à partir de la réforme constitutionnelle de 1962, par construction, l’institution présidentielle entre dans le cycle majoritaire – composé plus ou moins largement il est vrai – et le Président, s’il incarne l’unité, ne peut plus se prévaloir de l’unanimité.

Dans son second aspect, représentatif, le pouvoir tel qu’établi par la Constitution de 1958 revêt l’aspect classique du pouvoir parlementaire, mettant en jeu une majorité et une opposition, permettant de relayer et de structurer les débats qui animent la société, selon des procédures préétablies, régulièrement légitimées aux sources du suffrage universel direct − pour l’Assemblée nationale − ou indirect − pour le Sénat. Notre démocratie permet d’ouvrir la discussion à l’éventail des opinions et de la clore sur un compromis raisonnable. Le pari lancé en 1958 par les promoteurs de la nouvelle Constitution est réussi. Michel Debré relevait ainsi que « parce qu’en France la stabilité gouvernementale ne peut résulter d’abord de la loi électorale, il faut qu’elle résulte au moins en partie de la réglementation constitutionnelle, et voilà qui donne au projet son explication décisive et sa justification historique. Si nous voulons que le futur régime parlementaire de la démocratie française ne connaisse qu’un Gouvernement par législature, il n’est pas possible d’agir autrement. » ⁽¹⁰⁷⁾

Il faut reconnaître, en outre, que cette situation est très comparable à celle de nos voisins. Chez chacun, l’initiative de la loi appartient essentiellement au pouvoir exécutif et traduit la mise en œuvre du programme gouvernemental, la discussion des projets de loi se présente formellement comme une prérogative parlementaire, mais tend plus à rendre publiques les prises de position de l’opposition qu’à déterminer le contenu des décisions et le vote de la loi, enfin, est, en règle générale, acquis au Gouvernement par le jeu majoritaire et grâce à l’exercice de la discipline partisane.

Mais, en France, la prééminence du chef de l’État sur le Parlement, c’est la « substantifique moelle » du dessein gaullien, formant un « parlementarisme à correctif présidentiel » selon l’expression de M. Jean-Claude Colliard. Abordant son projet de faire élire le Président de la République au suffrage universel direct, le Général de Gaulle estime qu’en 1958, « dès lors que je demandais au pays d’arracher l’État à la discrétion des partis en décidant que le Président, et non plus le Parlement, serait la source du pouvoir et de la politique, mieux valait prendre quelque délai avant d’achever cette immense mutation » ⁽¹⁰⁸⁾. Il estime nécessaire de « remédier aux abus que l’omnipotence impuissante du Parlement étalait naguère à tous les yeux » ⁽¹⁰⁹⁾ et, évoquant le rôle du chef de l’État, estime que « le bon sens commande de n’y point confondre en une seule personne le rôle suprême de chef de l’État, à qui incombe le destin, c’est-à-dire le lointain et le continu, et la charge seconde de Premier ministre, qui, au milieu des saccades de toutes les sortes et de tous les jours, mène l’action du moment et dirige les exécutants » ⁽¹¹⁰⁾.

Auparavant, dans la première partie de ses Mémoires d’espoir, il rappelait : « En prenant mes fonctions, je fais connaître au Parlement par un message qu’il faut qu’il en soit ainsi : " Le caractère de notre époque et le péril couru par l’État faute de l’avoir discerné ont conduit le peuple français à réformer profondément l’institution parlementaire. Cela est fait dans les textes. Il reste à mettre en pratique les grands changements apportés au fonctionnement des assemblées et aux rapports entre les pouvoirs. En le faisant, l’Assemblée nationale assurera, pour ce qui la concerne, à l’État républicain l’efficacité, la stabilité et la continuité exigées par le redressement de la France… Là sera l’épreuve décisive du Parlement. " Par la suite, je vais m’employer à ce que ne soit pas altérée peu à peu et en détail la réforme capitale du système représentatif, suivant laquelle le Parlement, s’il délibère et vote les lois et contrôle le ministère, a cessé d’être la source d’où procèdent la politique et le Gouvernement. » ⁽¹¹¹⁾

La V^e République a permis la fin de certains errements parlementaires, un renforcement de l’exécutif, la mise en place d’un contrôle de constitutionnalité des lois et la stabilité des coalitions.

Ce qu’il manque, ainsi que M. Édouard Balladur l’a souligné à maintes reprises à l’occasion et à l’issue des travaux du comité qu’il a présidé, ce sont des contre-pouvoirs. La solution n’est pas dans l’affaiblissement du Président de la République, élu par le peuple, mais dans l’émergence de pôles susceptibles d’apporter plus d’équilibre dans l’ensemble du système institutionnel.

La notion de contre-pouvoir ne doit pas elle-même faire l’objet d’une mauvaise interprétation. Il ne s’agit pas de réaliser un équilibre si parfait que rien ne bouge plus, jamais, et d’attendre l’avènement du royaume de l’inertie. Il s’agit de créer un débat duquel puisse naître la bonne politique, celle qui est légitimée par la majorité des citoyens, celle est qui est efficace pour tous. C’est précisément dans la création de ce débat que réside la modernisation de notre République.

Gage d’efficacité par rapport à la dilution des responsabilités caractéristique des Républiques précédentes, le pouvoir incarné est devenu, par l’élection au suffrage universel direct, représentatif. En revanche, le pouvoir représentatif classique, celui incarné par l’Assemblée nationale en particulier et par le Parlement en général, a vu son efficacité continuer d’être contestée, justifiant par là même « l’abaissement du Parlement ». La place du peuple souverain lui-même souffre encore d’incertitudes. Donner à l’un les moyens d’accroître son efficacité, donner à l’autre une place mieux adaptée aux exigences de notre temps constitue le double enjeu de la modernisation de nos institutions.

L’Académie des sciences morales et politiques, dans son avis sur le projet de révision constitutionnelle en date du 14 avril 2008, rendu sur le rapport de M. Jean Foyer, a pu constater que « la Constitution ne serait pas modifiée au point de remettre en cause sa " double lecture " parlementaire et présidentielle. Il convient à cet effet de veiller à ce que rien ne vienne porter atteinte à l’équilibre et à la souplesse dont le régime a fait la preuve notamment grâce à la " double lecture " qui a garanti depuis cinquante ans la stabilité institutionnelle, en même temps que la stabilité gouvernementale. »

B. LES MOYENS DE LA MODERNISATION

La place du Parlement dans la réalisation du principe démocratique est bien établie. En effet, cette dernière suppose « que la " volonté " exprimée dans l’ordre juridique (...) est identique à la volonté des sujets » ⁽¹¹²⁾. La démocratie repose ainsi sur l’identification des auteurs et des destinataires des normes, identification fondée sur la fiction de la représentation. Rendre du pouvoir aux uns et aux autres, sans pour autant affaiblir un pouvoir exécutif qui a permis de conduire notre pays à travers alternances, cohabitations et crises pendant près de cinquante ans, tel est le pari de la présente révision constitutionnelle.

1. Un Parlement pour restaurer la force de la loi et équilibrer
le pouvoir exécutif

À lire tous ceux qui ont écrit sur le Parlement depuis 1959, il serait « l’homme malade » des institutions de la V^e République. Il suffit pour s’en convaincre de citer quelques titres : Un Parlement pour quoi faire ? de M. André Chandernagor en 1967 ⁽¹¹³⁾ ; Réinventer le Parlement de MM. Pierre Birnbaum, Francis Hamon et Michel Troper en 1977 ⁽¹¹⁴⁾ ; « Réhabiliter le Parlement » de M. Guy Carcassonne en 1989 ⁽¹¹⁵⁾ ; Les miettes parlementaires ou un Parlement à refaire de M. Jean-Michel Belorgey en 1991 ; « La crise identitaire du Parlement français » de M. Joël Boudant en 1992 ⁽¹¹⁶⁾ ; « La crise des assemblées parlementaires françaises » de M. Jean-Pierre Duprat également en 1992 ⁽¹¹⁷⁾ ; « Le dévoiement » de M. Pierre Avril en 1993 ⁽¹¹⁸⁾ ; Les 577, des députés pour quoi faire ? de MM. Paul Quilès et Ivan Levaï en 2001 ⁽¹¹⁹⁾ ; « La rénovation du Parlement : mythes et réalités », également de M. Pierre Avril, en 2007 ⁽¹²⁰⁾, sans compter le célèbre « Quand le dormeur s’éveillera » publié par Edgar Faure dans Le Monde en 1971.

Face à ces multiples appels en forme tout à la fois d’angoisse, d’avertissement, de programme et de regrets, deux attitudes, qui ne s’excluent d’ailleurs pas l’une l’autre, sont possibles.

La première consiste à relativiser, comme le faisait M. Guy Carcassonne en 1989 dans son article précité : « Implicitement mais nécessairement, ce thème de la dévalorisation renvoie à des modèles de référence contestables : au mieux celui du Parlement traditionnel, qui décide souverainement de lois dont il prend l’initiative et contrôle effectivement le Gouvernement, modèle dont on sait qu’il n’a existé sous cette forme que durant quelques décennies du XIX^e siècle et dans la seule Grande-Bretagne ; au pire, celui du Parlement de la IV^e République dont nul ne songerait à nier qu’il avait plus de facultés qu’aujourd’hui mais dont il serait audacieux de prétendre qu’il en usait de manière satisfaisante. En réalité la comparaison internationale fait bien vite apparaître que les pouvoirs du Parlement français sont, à très peu de chose près, identiques à ceux de tous ses homologues et que les données statistiques sur l’initiative législative ou le contrôle du Gouvernement, sont très voisines. »

La seconde attitude implique l’action. Mais force est de reconnaître que, si le même diagnostic est donné à chaque fois, aucune des très nombreuses réformes qui sont intervenues depuis cinquante ans n’a constitué un remède pleinement efficace. Le Parlement a sans doute épuisé les ressources réglementaires de sa réforme. Une modification substantielle de la Constitution apparaît nécessaire pour que le discours du Président Edgar Faure, prononcé le 30 juin 1973, lors de son allocution de prise de fonction, de prophétie devienne réalité : « Il était inévitable, sans doute, que, dans un premier temps, la réhabilitation du pouvoir exécutif, son installation dans la durée et dans l’efficacité aient eu comme contrepartie un certain effacement de la fonction parlementaire. Cette période est maintenant terminée, la transition est accomplie, la pénitence doit prendre fin. »

C’est pourquoi il est proposé de modifier la Constitution sur des points importants, susceptibles de rééquilibrer le fonctionnement de nos institutions en faveur du Parlement, sans pour autant affaiblir le pouvoir exécutif. « Organiser mieux, légiférer moins, négocier plus », tel pourrait être le mot d’ordre de cette révision ⁽¹²¹⁾.

a) Un pouvoir exécutif tempéré et un pouvoir législatif revalorisé

La mécanique des institutions n’est pas un jeu à somme nulle dans lequel tout renforcement des pouvoirs de l’un se traduirait nécessairement par l’affaiblissement du pouvoir de l’autre et dans lequel toute prérogative supplémentaire attribuée à l’un se ferait au prix de l’amputation des prérogatives de l’autre. Limiter sa réflexion dans le cadre d’un système de vases communicants entre régime présidentialisé et régime parlementarisé empêcherait de progresser. La somme finale doit, et peut, être positive.

Dans ces conditions et dans le contexte de la V^e République, il convient de trouver les moyens de donner de l’oxygène à un Parlement par trop enserré dans le carcan dessiné en 1958, tout en tempérant le pouvoir exécutif sans pour autant l’amoindrir.

Au-delà de la clarification par l’adaptation du droit au fait des missions confiées respectivement au Président de la République et au Premier ministre en matière de défense nationale dans l’article 21 de la Constitution modifié par l’article 8 du présent projet de loi constitutionnelle ⁽¹²²⁾ – disposition que votre commission des Lois a estimée inutile et supprimée en conséquence –, ce dernier permettra :

―  de favoriser le renouvellement de la vie politique en limitant à deux le nombre de mandats consécutifs qu’un même Président de la République pourra effectuer, dans la suite logique et démocratique de l’instauration, en 2000, du quinquennat (article 2) ⁽¹²³⁾ ; votre commission des Lois a adopté cet article sans modification ;

―  d’encadrer, comme l’a recommandé le « comité Balladur », le pouvoir de nomination du Président de la République pour les emplois qui ne sont pas pourvus en Conseil des ministres par un avis qui sera donné par une commission composée de parlementaires (article 4) ⁽¹²⁴⁾, cette réforme s’appliquant également aux membres du Conseil constitutionnel (article 25) ⁽¹²⁵⁾, aux personnalités nommées au CSM (article 28) ⁽¹²⁶⁾ et au Défenseur des droits des citoyens, dont la fonction est créée par la présente révision (article 31) ⁽¹²⁷⁾ ; votre commission des Lois a retenu un mécanisme de réunion conjointe des commissions permanentes compétentes de l’Assemblée nationale et du Sénat, afin de ne pas alourdir excessivement le dispositif ; elle a également retenu le principe d’un veto qui s’imposerait au Président de la République dès lors que sa proposition recueillerait l’avis défavorable de trois cinquièmes des membres des deux commissions réunies ;

―  d’encadrer également son pouvoir de grâce (article 6) ⁽¹²⁸⁾, qu’il ne pourra plus exercer qu’à titre individuel et après avis d’une commission compétente pour examiner les recours en grâce, tandis qu’il ne présidera plus le CSM (article 28) ⁽¹²⁹⁾ ;

―  d’instaurer un contrôle renforcé de l’utilisation des pouvoirs exceptionnels du Président de la République dans le cadre de l’article 16 de la Constitution, modifié par l’article 5 du présent projet de loi constitutionnelle ⁽¹³⁰⁾ ;

―  de stabiliser les structures gouvernementales par la limitation par la loi organique du nombre non seulement des ministres, mais également des autres membres du Gouvernement (article 3) ⁽¹³¹⁾ ; votre commission des Lois n’a pas jugé indispensable d’inscrire dans la Constitution un tel renvoi à une loi organique et a, en conséquence, supprimé cet article. En revanche, à l’initiative de M. René Dosière et des membres du groupe SRC, elle a modifié l’article 23 de la Constitution pour rendre incompatible l’exercice d’une fonction ministérielle avec celui d’une fonction de maire d’une commune de plus de 20 000 habitants, de président de conseil régional ou de conseil général (article additionnel après l’article 8).

En outre, en application des préconisations du « comité Balladur », la possibilité ouverte par l’article 7 au Président de la République de pouvoir s’adresser directement au Parlement ⁽¹³²⁾, loin de pouvoir s’analyser seulement comme la marque d’une nouvelle prérogative présidentielle, outre qu’elle met fin à une interdiction archaïque, tend à éviter le risque d’enfermement de la fonction présidentielle et doit contribuer à revaloriser le Parlement en conduisant le chef de l’État à venir devant lui pour dresser les perspectives, faire le bilan de son action ou si une crise le commande. Votre commission des Lois a modifié les modalités d’application de ce mécanisme, en réservant la déclaration du Président de la République au Congrès du Parlement, tandis qu’un débat, hors sa présence et sans qu’un vote puisse être organisé, pourrait avoir lieu. Ainsi, seraient respectés les grands équilibres de la V^e République.

Cette mesure ainsi que la faculté offerte par l’article 10 aux ministres, qui étaient parlementaires lorsqu’ils ont accepté des fonctions gouvernementales, de retrouver leur siège lorsqu’ils quittent celles-ci ⁽¹³³⁾, sans pour autant que la règle fondamentale de l’incompatibilité entre les fonctions ministérielles et parlementaires ne soit enfreinte, permettront de participer au renforcement de l’identité du Parlement dans le paysage constitutionnel français.

Doivent participer de cette revalorisation du Parlement, sur le fondement de l’article 9 du présent projet de loi constitutionnelle ⁽¹³⁴⁾, tant l’inscription claire de ses missions dans la Constitution – qui sont le vote de la loi et le contrôle de l’action gouvernementale, missions auxquelles votre commission des Lois a ajouté l’évaluation des politiques publiques –, que la plus grande légitimité offerte au Sénat grâce au renforcement de son caractère représentatif ou encore la représentation à l’Assemblée nationale des Français établis hors de France. Votre commission des Lois a également souhaité limiter le nombre maximum de députés et de sénateurs à cinq cent soixante-dix-sept pour les premiers, soit l’effectif actuel, et à trois cent quarante-huit pour les seconds, soit l’effectif qui sera atteint lorsque la réforme de 2003 sera complètement entrée en vigueur.

L’amélioration du caractère représentatif du Parlement dans son ensemble implique également que la délimitation des circonscriptions dans lesquelles se déroule l’élection de ses membres obéisse à un processus impartial. Pour garantir ce caractère aux opérations de « découpage » électoral, il est proposé, dans l’article 10 du présent projet de loi constitutionnelle ⁽¹³⁵⁾, de soumettre tous les projets de délimitation des circonscriptions et de répartition des sièges entre elles à une commission indépendante dont il reviendra à la loi ordinaire de fixer les règles d’organisation et de fonctionnement. Votre commission des Lois a jugé utile de préciser que la composition de la commission sera également fixée par cette loi.

Le projet de loi constitutionnelle permettra, en outre, de mieux associer le Parlement à la définition des objectifs de l’action du Gouvernement, en autorisant le vote de lois de programmation dans tous les domaines de l’action de l’État, au-delà du domaine économique et social qui est aujourd’hui le seul visé (article 11) ⁽¹³⁶⁾.

Enfin, l’augmentation de six à huit du nombre des commissions permanentes dans chaque assemblée permise par l’article 17 du présent projet de révision ⁽¹³⁷⁾, permettra au Parlement de mieux organiser son travail, de concentrer son attention sur des secteurs mieux circonscrits et d’augmenter sa capacité d’examen des textes et de contrôle de l’action du Gouvernement. Dans la détermination du nombre de commissions, il convient de trouver un juste milieu entre la spécialisation – il ne s’agit pas d’aller jusqu’aux trente-neuf commissions établies par le Bundestag lors de sa I^ère législature, soit le double du nombre qui existait sous la République de Weimar – et la dilution « à la française » – avec des commissions de cent quarante-cinq membres à l’Assemblée nationale, soit le nombre le plus important atteint dans les parlements européens comparables et si l’on fait exception de la particularité britannique de la « Commission de la Chambre entière ».

Mais le rééquilibrage des institutions au profit du Parlement passe aussi par la réforme de ses fonctions principales, ce qui implique à la fois de réformer en profondeur la procédure législative, de trouver les voies d’un meilleur exercice du contrôle de l’action du Gouvernement et d’attribuer un véritable statut à l’opposition.

b) Une procédure législative réformée en profondeur

Revaloriser le Parlement, c’est permettre de revaloriser sa « production » c’est-à-dire améliorer la qualité de la norme. Une meilleure délibération produit une meilleure loi. Pour ce faire, il est proposé de modifier de manière importante les règles présidant à la procédure législative.

Le « comité Vedel » constatait déjà dans son rapport du 15 février 1993 que « l’amélioration de la procédure législative est un volet essentiel de la rénovation de la fonction parlementaire (…). La révision de la Constitution doit ainsi être l’occasion de prendre en compte les souhaits très convergents de tous ceux qui ont eu l’occasion de se pencher sur la réalité du travail parlementaire. »

La tradition parlementaire française repose sur le primat de la séance plénière : les commissions n’ont en droit qu’un rôle d’instruction et de préparation en amont de la séance plénière et la Constitution du 4 octobre 1958 a renforcé la primauté de celle-ci en même temps que les prérogatives du Gouvernement par l’effet de deux dispositions, les articles 42 et 44. Or, compte tenu des évolutions du travail parlementaire rendues nécessaires par le rééquilibrage des institutions, il convient de revoir l’articulation entre la commission et la séance plénière.

L’enjeu est de ne pas refaire dans l’une ce qui a déjà été fait dans l’autre. Le travail de maturation doit être préservé, d’où l’importance de fixer des délais. L’encombrement de la séance publique résulte souvent du fait que les discussions traînent en longueur parce que les questions n’ont pas pu être traitées en commission faute de temps. Tous les acteurs ont d’ailleurs fini par intégrer cet état de fait dans leurs comportements. Ainsi, combien de fois l’examen des amendements est renvoyé à la réunion qui se tient le jour même de la séance, quelques minutes avant le début de celle-ci ? Or, le temps dans les réunions de ce type est encore plus compté.

Tout converge ainsi pour justifier de donner une place plus grande aux commissions dans l’élaboration de la loi. Ceci résulte tant des déclarations des acteurs que des exemples étrangers. Notre collègue Laurent Fabius, alors Président de l’Assemblée nationale, pouvait ainsi écrire que « s’il fallait retenir un critère pour estimer le poids réel du Parlement vis-à-vis de l’exécutif, quel que soit le caractère du régime, ce serait justement la place donnée aux commissions » ⁽¹³⁸⁾. Dans le même esprit, deux auteurs qui se sont livrés à une grande étude de droit comparé relèvent que « l’existence de commissions fortes constitue au moins une condition nécessaire à une influence parlementaire réelle dans la procédure d’élaboration de la loi » ⁽¹³⁹⁾. Partout, s’est fait sentir la nécessité de renforcer leurs prérogatives. Dans leur étude comparative, MM. Lawrence Longley et Roger Davidson observent que le renouveau parlementaire reposerait sur des innovations structurelles, au premier rang desquelles se trouve le renforcement des commissions ⁽¹⁴⁰⁾.

Nous nous acheminons ainsi vers une plus grande concentration et une plus grande spécialisation du travail législatif, en faveur des commissions, dont le nombre augmenterait et dont le rôle serait accru. Accorder plus de pouvoirs à des commissions plus nombreuses constitue une des voies privilégiées de la revalorisation du Parlement. « Le nombre de commissions est corrélé de manière positive avec la puissance des commissions (…). Il y a une relation inverse entre le nombre de commissions et le pouvoir de l’exécutif. La logique qui sous-tend cette conclusion est claire : plus grand est le nombre de groupes restreints de parlementaires, moins facile est le contrôle du Gouvernement sur eux que s’il avait à s’exercer sur une seule et grande commission. » ⁽¹⁴¹⁾

Le présent projet de loi constitutionnelle enregistre et amplifie ce mouvement :

―  en organisant la discussion en séance publique dans l’assemblée saisie, non plus sur la base du projet de loi déposé par le Gouvernement ou du texte transmis par l’autre l’assemblée, mais, comme pour les propositions de loi en première lecture, sur celle du texte adopté par la commission saisie au fond (article 16) ⁽¹⁴²⁾ ; il sera plus difficile au Gouvernement de modifier cet état consolidé des positions de la commission que de repousser ses amendements ; cette « révolution » dans la méthode sera étendue aux projets et propositions de loi organique (article 20) ⁽¹⁴³⁾ ;

―  en fixant un délai minimum pour la première lecture, d’un mois entre le dépôt d’un texte et son examen en séance et de quinze jours entre la première assemblée saisie et la seconde (article 16) ; votre commission des Lois, pour donner à la réforme toutes ses chances de réussir, a souhaité porter ces délais respectivement à six et trois semaines ;

―  en permettant au Parlement, par le biais d’une position commune de la Conférence des Présidents de chaque assemblée, de s’opposer à la procédure d’urgence (article 19) ⁽¹⁴⁴⁾ ;

―  en autorisant les règlements des assemblées, dans le cadre d’une loi organique, à opérer des distinctions entre le régime des amendements en commission et celui des amendements en séance, que ce soit pour ceux des parlementaires ou pour ceux du Gouvernement (article 18) ⁽¹⁴⁵⁾ ; cette mesure permettra, d’une part, de faciliter le recours à des procédures simplifiées pour des textes à caractère essentiellement technique, et, d’autre part, d’autoriser la Conférence des Présidents de chaque assemblée à fixer une durée programmée d’examen des textes en réponse aux actions d’obstruction, mais surtout, pour les textes les plus complexes, à en organiser la délibération dans les meilleures conditions de prévisibilité pour tous les acteurs du débat législatif ; en contrepartie, votre commission des Lois a prévu que le champ des amendements, en première lecture, soit élargi au-delà du cadre rigide défini par la jurisprudence constitutionnelle relative aux « cavaliers législatifs » ⁽¹⁴⁶⁾ (article 19) ;

―  en confiant à la Conférence des Présidents de chaque assemblée, et non plus au Gouvernement, la mission constitutionnelle de fixer l’ordre du jour (article 22) ⁽¹⁴⁷⁾ ; cette modification des règles de fixation de l’ordre du jour dans chaque assemblée constitue l’un des points essentiels de la réforme de la procédure législative. La possibilité pour le Gouvernement d’obtenir l’inscription par priorité de textes, dans la limite de deux semaines de séance sur quatre, permet de déroger au principe de la fixation de l’ordre du jour par la Conférence des Présidents sans rétablir pour autant un monopole gouvernemental. Le Gouvernement pourra également obtenir l’inscription par priorité, en dehors des semaines qui lui sont réservées, des textes financiers (projets de loi de finances et de loi de financement de la sécurité sociale), des textes en navette et des textes et demandes d’autorisation liés à des situations exceptionnelles. Par ailleurs, la séance mensuelle d’initiative parlementaire, introduite par la révision constitutionnelle du 4 août 1995, deviendra un jour de séance par mois, réservé à un ordre du jour fixé par les groupes d’opposition. Enfin, la nouvelle rédaction de l’article 48 permettra une extension aux sessions extraordinaires des séances réservées aux questions au Gouvernement ;

―  en limitant l’usage de l’article 49, alinéa 3, de la Constitution aux seuls projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale et, par « mesure de précaution », à un autre texte par session (article 23) ⁽¹⁴⁸⁾.

Par ailleurs, deux autres dispositions pourront très directement favoriser l’amélioration de la qualité de la norme : l’article 14 autorisera le Président de l’assemblée saisie d’une proposition de loi à la soumettre pour avis au Conseil d’État dans des conditions fixées par une loi ordinaire ⁽¹⁴⁹⁾ ; l’article 15 favorisera la protection du domaine de la loi des empiétements de mesures réglementaires en autorisant, à l’instar de ce qui est déjà prévu au profit du Gouvernement, le Président de chaque assemblée à opposer l’irrecevabilité à un amendement qui aurait un caractère réglementaire, qu’il s’agisse d’un amendement parlementaire ou d’un amendement du Gouvernement ⁽¹⁵⁰⁾. Votre commission des Lois a ajouté une troisième disposition faisant droit aux recommandations du « comité Balladur » et consistant à prévoir une loi organique qui permettra d’améliorer la qualité de la préparation des projets de loi grâce à la réalisation d’études d’impact obligatoires (article 14).

La possibilité ouverte, sous certaines conditions, par l’article 12 du présent projet de loi constitutionnelle ⁽¹⁵¹⁾, au Parlement de voter des résolutions, est présentée comme devant participer à l’amélioration de la qualité du travail législatif, dès lors qu’elle pourrait donner aux parlementaires les moyens d’exprimer leurs positions sans pour autant éprouver le besoin de leur donner une traduction législative souvent artificielle.

Mais votre commission des Lois a considéré que cette disposition, loin de revaloriser le Parlement, soit le conduirait sur la voie des bavardages inutiles, soit l’entraînerait sur des chemins détournés de mise en cause de la responsabilité du Gouvernement et elle l’a supprimée. Mieux vaut, pour assurer cet objectif de revalorisation, donner aux assemblées parlementaires les moyens de renforcer leur capacité de contrôler l’action gouvernementale.

En insérant un nouvel article 50-1 dans la Constitution, votre commission des Lois a préféré donner la possibilité aux assemblées parlementaires de débattre et de voter sur une déclaration du Gouvernement, qui, par contraste avec une déclaration de politique générale, pourrait porter sur un thème spécifique ou une politique sectorielle – l’éducation ou une entreprise diplomatique particulière par exemple – et qui, là aussi par contraste avec une déclaration de politique générale, n’emporterait pas la responsabilité gouvernementale. En revanche, ce mécanisme permettrait à chaque assemblée de dire son opinion, de présenter formellement sa position (article additionnel après l’article 23) ⁽¹⁵²⁾.

c) Une fonction de contrôle reconnue dans sa plénitude

La nouvelle rédaction de l’article 24 de la Constitution (article 9) permet de faire figurer au premier alinéa de cet article une définition des missions du Parlement et de mentionner ainsi la fonction de contrôle de l’action du Gouvernement qui incombe au Parlement ⁽¹⁵³⁾. Comme on l’a vu, votre commission des Lois y a ajouté la mission d’évaluation des politiques publiques.

L’article 13 remédie à une anomalie dénoncée de longue date, qui voyait le Parlement privé de la possibilité de s’exprimer sur les interventions des forces armées françaises à l’étranger autrement que par le biais de débats généraux organisés à la discrétion du Gouvernement ou de la discussion budgétaire. Il sera désormais informé dans les plus brefs délais de ces interventions, dont la prolongation au-delà de six mois sera soumise à son autorisation ⁽¹⁵⁴⁾. À l’initiative de M. Arnaud Montebourg, votre commission des Lois a précisé que cette information devait être fournie dans les trois jours et qu’elle devait préciser les objectifs poursuivis ainsi que les effectifs engagés.

Dans l’exercice de cette mission de contrôle de l’action du Gouvernement, le Parlement pourra également s’appuyer sur les dispositions du nouvel article 47-2 qui est introduit dans le titre relatif aux relations entre le Parlement et le Gouvernement (article 21) ⁽¹⁵⁵⁾. Cet article 47-2 énumère les missions d’assistance de la Cour des comptes. Il affirme sa mission d’assistance au Parlement pour le contrôle de l’action du Gouvernement. Il regroupe les dispositions figurant aujourd’hui aux articles 47 et 47-1 de la Constitution, relatives à l’assistance de la Cour des comptes au Parlement et au Gouvernement pour le contrôle de l’exécution des lois de finances et de l’application des lois de financement de la sécurité sociale. Il consacre enfin la contribution de la Cour à l’évaluation des politiques publiques.

Sur le fondement de ce nouvel article, les différents organismes internes à chacune des deux assemblées pourront requérir l’assistance de la Cour des comptes. Il est ainsi mis un terme à la relation exclusive de la Cour des comptes avec les commissions des Finances et avec les commissions chargées de l’examen des lois de financement de la sécurité sociale des deux assemblées. La disposition de l’article 21 du projet de loi permettra par conséquent d’apporter au Parlement un soutien décisif dans sa mission de contrôle et d’évaluation.

Les articles 9 et 21 du projet de loi n’en suscitent pas moins une interrogation, qui tient à l’absence de toute mention relative à l’évaluation des politiques publiques par le Parlement et à l’assistance de la Cour des comptes dans le cadre de ce travail d’évaluation. Cette absence est d’autant plus surprenante que le « comité Balladur » avait au contraire proposé de faire figurer dans la Constitution tant la mission d’évaluation des politiques publiques que la mission de contrôle de l’action du Gouvernement ⁽¹⁵⁶⁾.

Il pourrait être soutenu que le terme de contrôle permet de désigner à la fois des tâches de contrôle et des tâches d’évaluation. Il est vrai que les deux activités semblent souvent indissociables. Toutefois, le contrôle est cantonné à « l’action du Gouvernement », tandis que l’évaluation concerne l’ensemble des « politiques publiques ». Ces deux domaines ne sont pas strictement équivalents. Certaines actions du Gouvernement ne sont pas à proprement parler des politiques publiques. En sens inverse, d’autres personnes publiques que le Gouvernement, au premier chef les collectivités territoriales, conduisent des politiques publiques qui leur sont propres.

Le principal argument à l’encontre de la mention dans la Constitution du rôle du Parlement dans l’évaluation des politiques publiques est celui selon lequel il conviendrait de mentionner dans la Constitution uniquement les missions qui sont l’apanage exclusif du Parlement. Il serait dès lors peu satisfaisant d’y faire figurer une mission qui peut également être assurée par le Gouvernement lui-même. Cependant, on peut observer que si le Parlement vote la loi, la Constitution permet également au peuple français, consulté par la voie du référendum, d’adopter certaines lois (article 11 de la Constitution), sans qu’aucune délibération du Parlement n’intervienne. Ainsi, la mention du rôle du Parlement en matière d’évaluation des politiques publiques pourrait très bien être compatible avec le fait que cette évaluation n’est pas une mission exclusive du Parlement et que le Gouvernement et la Cour des comptes peuvent également, et de manière distincte, procéder à des évaluations.

Votre commission des Lois vous propose pour cette raison de prévoir, au nouvel article 47-2 de la Constitution, que la Cour des comptes assiste le Parlement et le Gouvernement dans leur mission d’évaluation des politiques publiques. Enfin, pour donner au contrôle de l’action du Gouvernement et à l’évaluation des politiques publiques toute leur place dans le cadre des travaux parlementaires, votre commission des Lois propose également de réserver par priorité une semaine de séance sur quatre à un ordre du jour consacré au contrôle et à l’évaluation (article 22).

En outre, comme on l’a vu, le projet de loi permettra au Président de l’Assemblée nationale, à celui du Sénat, mais aussi à soixante députés ou soixante sénateurs de saisir le Conseil constitutionnel après trente jours d’exercice des pouvoirs exceptionnels du Président de la République exercés sur le fondement de l’article 16 de la Constitution ⁽¹⁵⁷⁾.

De manière spécifique, le contrôle du Parlement est renforcé en matière européenne. En application de l’article 32 ⁽¹⁵⁸⁾, les projets et propositions d’actes européens seront transmis sans limitation au Parlement, tout en prenant compte de l’existence d’une base conventionnelle de transmission directe par les institutions européennes de documents aux parlements nationaux dans le cadre du contrôle de subsidiarité organisé par les traités. De la même façon, le Parlement pourra adopter des résolutions sur l’ensemble de ces documents européens, y compris lorsque les assemblées ne sont pas en session, ce qui constitue une différence notable avec le régime général des résolutions créé par l’article 12, insérant un article 34-1 de la Constitution. Est constitutionnalisé, sous l’appellation de « comité des affaires européennes », l’organe qui, dans chaque assemblée, est chargé de suivre les affaires européennes.

Par ailleurs, le Parlement retrouverait, sur le fondement de l’article 33, qui modifie l’article 88-5 de la Constitution ⁽¹⁵⁹⁾, la possibilité de participer au contrôle du processus qui conduirait à la ratification du traité d’adhésion d’un nouvel État membre à l’Union européenne ⁽¹⁶⁰⁾. Le cas de la Croatie continuant d’être réservé ⁽¹⁶¹⁾, le présent projet de loi constitutionnelle prévoit d’appliquer aux autres futures adhésions éventuelles la procédure qui s’applique aujourd’hui à la révision de la Constitution en vertu de son article 89 : le projet de loi autorisant la ratification devra être adopté par les deux assemblées en termes identiques et pourra, dès lors, être soumis par le Président de la République soit au peuple par référendum, soit au Parlement réuni en Congrès, auquel cas une majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés serait requise.

Cette modification, inutilement compliquée, qui accorderait à chaque assemblée, de manière strictement égalitaire, le pouvoir de bloquer le processus d’adhésion, a été remplacée par votre commission des Lois par un dispositif qui maintient la voie référendaire dès lors qu’une nouvelle adhésion aurait pour conséquence d’accroître la population de l’Union européenne de plus de 5 %. Cette disposition permettra ainsi de distinguer celles des entrées dans l’Union européenne qui auraient nécessairement, compte tenu du poids démographique des candidats, des conséquences importantes sur les institutions.

d) Une place garantie à l’opposition

Reconnaître à l’opposition une place particulière, c’est répondre aux exigences d’une démocratie moderne et responsable. C’est aussi un moyen efficace de revaloriser le Parlement, comme lieu privilégié de l’expression démocratique.

En effet, la modernité démocratique se définit par le principe majoritaire, mais aussi par la place accordée à la minorité et à l’opposition dans la compétition électorale et, une fois l’élection acquise, dans les assemblées délibérantes. Aussi la promotion d’un statut de l’opposition marque-t-elle l’avènement d’une démocratie parvenue au terme de son développement, ayant atteint l’âge de raison.

Dans le cours de la vie démocratique, un tel statut ne saurait se concevoir uniquement comme un carcan de règles écrites rigides qui, loin de la libérer, cantonnerait l’opposition dans les limites d’une expression véhémente mais vaine, garantissant à la majorité l’assurance de pouvoir passer outre tout débat, en toutes circonstances. Ce statut doit donc recouvrir certes une série de lois écrites mais également prendre en compte – l’exemple britannique est là pour le montrer – les us et coutumes.

Ainsi défini, un statut de l’opposition doit conférer à un parti ou à un groupement de partis, celui qui n’est pas au pouvoir, des droits spécifiques, qui vont plus loin que le seul poids de ce parti ou groupement de partis.

En conséquence, pour acquérir une réalité au-delà des seuls discours, un authentique statut de l’opposition nécessite la réunion de trois éléments indissociables :

―  un élément structurel : c’est l’appartenance individuelle à un collectif, local ou national, qu’il s’agisse d’un parti, d’un groupement politique ou d’un groupe parlementaire, qui confère des droits particuliers ;

―  un élément politique : l’opposition est une façon d’agir, qui se traduit par des actes répétés à l’encontre du pouvoir – refus de voter un budget, exercice d’un contrôle, contestation des politiques menées ;

―  un élément juridique : le statut confère un droit collectif et privilégié, qui dépasse la seule représentativité du groupe qui en bénéficie.

La justification d’une telle dérogation au principe d’égalité est bien établie. De manière générale, pour Hans Kelsen, « la démocratie estime la volonté politique de tous égale, de même qu’elle respecte également toutes les croyances, toutes les opinions politiques, dont la volonté politique est simplement l’expression. (...) La domination de la majorité, si caractéristique de la démocratie, se distingue de toute autre domination parce qu’en son essence la plus profonde, non seulement elle suppose par définition même, mais encore reconnaît politiquement et, par les droits et libertés fondamentaux, par le principe proportionnaliste, protège une opposition – la minorité. » ⁽¹⁶²⁾ Il ajoute : « Une dictature de la majorité sur la minorité n’est à la longue pas possible du seul fait qu’une minorité condamnée à n’exercer absolument aucune influence renoncera finalement à une participation purement formelle » ⁽¹⁶³⁾.

La notion d’opposition s’apparente cependant à une « réalité insaisissable, quelque part entre droit et politique, entre le jeu des institutions et celui des rapports de forces » ⁽¹⁶⁴⁾. Selon M. Pascal Jan, « l’opposition se présente comme une position reconnue d’un groupe au sein d’un régime politique en compétition pour l’accession légale au pouvoir et son exercice pacifique » ⁽¹⁶⁵⁾.

C’est presque devenu un lieu commun que d’expliquer que la réelle séparation des pouvoirs n’est pas à chercher entre le Parlement et le Gouvernement, mais entre la majorité et l’opposition. Ainsi, Louis Favoreu estime que « la confrontation traditionnelle entre pouvoir exécutif et pouvoir législatif s’efface de plus en plus désormais devant celle entre majorité et opposition. En France comme au Royaume-Uni ou dans d’autres systèmes parlementaires européens, le régime constitutionnel se caractérise en effet par une division bien marquée entre deux camps antagonistes : celui de l’exécutif soutenu par une majorité à l’Assemblée nationale ou à la Chambre des Communes et celui de la minorité représentée au Parlement, c’est-à-dire l’opposition. » ⁽¹⁶⁶⁾ Comme l’exprime clairement M. Wilhelm Hennis, en évoquant l’Allemagne, « depuis le jour de sa première constitution, il n’y a jamais eu de Bundestag en tant que tel qui, dans sa totalité au sens de la doctrine constitutionnelle, aurait fait face aux autres pouvoirs. Depuis le début, il n’existait qu’en tant que majorité et opposition. » ⁽¹⁶⁷⁾

Si elle est partout présente dans les régimes démocratiques, cette reconnaissance s’inscrit dans un cadre plus ou moins formel en rapport avec les marques historiques de la naissance du parlementarisme propres à chaque pays ⁽¹⁶⁸⁾.

La notion est née avec le régime parlementaire au Royaume-Uni. M. Jean-Louis Quermonne remarque qu’aujourd’hui encore « le parlementarisme se manifeste au Royaume-Uni à travers le dialogue permanent qu’entretient l’activité parlementaire entre la majorité et l’opposition » ⁽¹⁶⁹⁾. Ces rapports sont consacrés, notamment, par le recours aux usual channels, instance de consultation informelle réunissant représentants du Gouvernement et de l’opposition et chargée de rechercher un terrain d’accord sur nombre de questions parlementaires, telles que l’ordre du jour ou le temps de parole.

Dans tous les pays, une meilleure place garantie à l’opposition est un signe de maturité démocratique du débat politique. Pour M. Roger-Gérard Schwartzenberg, le régime parlementaire, par nature, « valorise l’opposition. Il suppose une opposition cohérente, prête à prendre la relève de la majorité au pouvoir. Il tend à mettre sur le même plan le Gouvernement et l’opposition. » ⁽¹⁷⁰⁾

Si l’opposition trouve ainsi son expression la mieux admise au sein du Parlement, elle devrait également pouvoir être reconnue au niveau local. Si elle se laisse le plus facilement approcher dans le cadre des assemblées élues, elle doit aussi pouvoir être prise en compte durant la période électorale. L’avènement d’un authentique statut de l’opposition exigerait donc de couvrir l’ensemble du spectre du local au national, des élections à la vie des assemblées délibérantes.

Reconnaître l’opposition constitue aussi un levier fort de revalorisation du Parlement. Ce postulat est d’autant plus prégnant que la fonction de contrôle prend de l’importance dans l’activité des assemblées. S’il n’est pas question de revenir sur la logique majoritaire qui a apporté au régime stabilité et clarté des choix politiques – au rebours des expériences des Républiques précédentes –, en particulier dans le domaine législatif, la modernisation de notre démocratie impose d’accorder une véritable place à l’opposition au-delà des seuls discours bienveillants, mais impuissants.

La France, en 1958, avait pour principale préoccupation institutionnelle de se doter d’un Gouvernement stable, capable d’affronter les crises qui ont assombri les dernières années de la République précédente. Dès lors, le silence des textes sur la notion de minorité autant que sur celle de l’opposition peut s’expliquer aisément. Encore convient-il de rappeler que Michel Debré, lors de son discours devant le Conseil d’État, le 27 août 1958, avait déclaré : « un jour par semaine est réservé aux questions des parlementaires. La voix de l’opposition est ainsi assurée de se faire entendre. » Il ajoutait : « cette disposition est la marque décisive du régime parlementaire et des droits reconnus, dans le régime, à l’opposition. (…) L’intervention des assemblées est un contrôle et une garantie. Il ne faut pas, cependant, qu’un Gouvernement accapare les travaux des assemblées au point que l’opposition ne puisse plus manifester sa présence. Si elle ne doit pas pouvoir faire obstruction, elle doit pouvoir interroger. » Commentant, le 10 septembre 1946, le deuxième projet de l’Assemblée constituante, il avait déjà souligné la nécessité d’instituer « une opposition respectée, maintenant le pouvoir en éveil » ⁽¹⁷¹⁾.

La stabilité du Gouvernement ayant été assurée, la procédure des questions, si elle est nécessaire, se révèle à l’usage insuffisante et le silence de la Constitution sonne comme un manque. L’opposition doit accepter que la majorité est fondée à mettre sa politique en œuvre par la loi. En revanche, la majorité doit admettre que le contrôle est la vocation de l’opposition. La minorité doit être privilégiée, voire participer à égalité dans la responsabilité des activités de contrôle. Reconnaître à l’opposition sa juste place implique donc une sorte de « discrimination positive » à son égard, difficile à formaliser.

La recherche de ce que sont la majorité et l’opposition n’est pas nouvelle et a préoccupé nombre d’acteurs depuis les débuts de la V^e République avec l’apparition, puis, bientôt, la domination du fait majoritaire. Au cours de la I^ère législature, notre ancien collègue, Robert Triboulet, député du Calvados, était ainsi allé jusqu’à proposer de séparer la majorité de l’opposition par un couloir divisant en deux parties l’hémicycle, afin de marquer physiquement l’appartenance de chacun à l’une ou à l’autre, selon un modèle tout britannique. Le passage d’un côté à l’autre n’aurait été admis que lors des « scrutins où le sort du ministère serait en jeu ». En vue des élections législatives de 1967, une nouvelle réglementation de la propagande radiotélévisée est mise en place avec la substitution au principe d’égalité entre toutes les formations présentant un minimum de candidats du principe de l’égalité entre la majorité, d’une part, et l’opposition, d’autre part.

Aujourd’hui, de manière relativement paradoxale, si l’opposition existe d’un point de vue politique, elle ne dispose de droits, dans une mesure d’ailleurs non négligeable, que dans le cadre des droits reconnus aux groupes parlementaires et de ceux dont bénéficie chacun des membres de l’Assemblée nationale et du Sénat, sans que soit distinguée l’appartenance à la majorité ou à l’opposition.

Comme l’a fait valoir le rapporteur devant le comité présidé par M. Édouard Balladur, « tout le monde parle de la majorité et de l’opposition, chacun sait ce que c’est. Mais personne ne l’a défini. Or, pour accorder des droits spécifiques à l’opposition, au-delà de son " poids démographique ", une définition juridique apparaît nécessaire. Le plus simple paraît de désigner membres de l’opposition ceux qui se déclarent tels ; un tel système déclaratif lié à l’octroi de droits spécifiques ne lèse personne, puisque lesdits droits sont des droits supplémentaires. Dans ce contexte, celui qui souhaite n’appartenir ni à la majorité, ni à l’opposition peut choisir de ne rien déclarer. Il ne perdra aucun droit, puisque, dans le système actuel, il n’en a aucun, l’essentiel des postes étant réparti au mieux à la représentation proportionnelle. »

Sur le modèle de ce qui a été fait en faveur de l’égal accès des hommes et des femmes aux fonctions et mandats électifs, il pourrait être envisagé de donner un ancrage constitutionnel à l’octroi à l’opposition parlementaire de droits spécifiques, notamment en matière de contrôle de l’application des lois.

Il convient de créer un modèle original. L’exemple britannique reste avant tout une référence historique. En effet, s’ils forment un des éléments forts du parlementarisme, les droits de l’opposition nés au Royaume-Uni n’y connaissent pas le développement qu’on imagine parfois. Ainsi Eric Forth, qui a été Shadow Leader of The House, considère, dans cet esprit, que « la convention » de l’alternance est « une des rares protections accordées aux membres de l’opposition ». Cependant, si les droits de parole de l’opposition ne sont pas matériellement institutionnalisés, ils orientent traditionnellement les choix opérés par le Speaker.

Pour répondre à l’ensemble de ces exigences, le présent projet de loi constitutionnelle prévoit, au premier chef, dans son article 1^er, d’accorder, dans un cadre national et sur le fondement de la loi, des droits particuliers aux partis et groupements qui n’ont pas déclaré soutenir le Gouvernement, ce qui permettra notamment de faciliter l’accès au financement public des partis qui ne composent pas la majorité qui soutient celui-ci ⁽¹⁷²⁾. Votre commission des Lois a souhaité préciser et enrichir cette déclaration de principe, d’une part, en l’étendant au niveau local et, d’autre part, en adoptant la notion de « participation » ou de « non-participation » à la majorité des assemblées délibérantes de préférence à celle de déclaration ou d’absence de déclaration de soutien au Gouvernement.

Ce principe trouvera son prolongement au niveau parlementaire dans l’article 24 qui insère un article 51-1 nouveau dans la Constitution et qui renvoie aux règlements des assemblées le soin de déterminer les droits respectifs des groupes parlementaires – dont l’existence est ainsi consacrée dans la Constitution – qui ont déclaré soutenir le Gouvernement et de ceux qui n’ont pas déclaré le soutenir ⁽¹⁷³⁾. Pour se conformer au choix fait dans l’article 1^er et pour permettre de prendre en compte la possibilité d’avoir deux assemblées parlementaires qui n’ont pas la même majorité, votre commission des Lois a modifié la rédaction de l’article 24 pour substituer à la notion de déclaration de soutien au Gouvernement celle de participation à la majorité de chaque assemblée.

Toujours dans le cadre parlementaire, l’article 22 consacré à l’ordre du jour réserve de droit un jour de séance mensuelle à l’initiative des groupes qui n’ont pas déclaré soutenir le Gouvernement ⁽¹⁷⁴⁾, tandis que l’opposition trouvera naturellement sa place dans la commission qui sera chargée, en application de l’article 4 du présent projet de loi constitutionnelle, de donner un avis sur certaines des propositions de nomination aux emplois publics faites par le Président de la République ⁽¹⁷⁵⁾. En outre, la minorité parlementaire aura la possibilité de contester devant le Conseil constitutionnel la poursuite au-delà de trente jours de la mise en œuvre des pouvoirs exceptionnels du Président de la République, prérogative qu’il détient en vertu de l’article 16 de la Constitution. Cette saisine sera, en effet, comme on l’a vu, ouverte à soixante députés ou soixante sénateurs (article 5) ⁽¹⁷⁶⁾.

Un tel statut implique évidemment, en premier lieu, la reconnaissance des droits de l’opposition mais également, en contrepartie, de ses devoirs, qui sont d’accepter la loi majoritaire, ce qui pose notamment la question de l’obstruction, et surtout de demeurer dans le cadre démocratique, dont le renforcement implique aussi d’améliorer la place accordée au citoyen.

2. Un État de droit pour renforcer la place du citoyen

La question à résoudre est bien celle de la réconciliation entre l’esprit public et les institutions, entre la société et les pouvoirs publics ⁽¹⁷⁷⁾. La réponse passe certainement par la possibilité pour chacun de faire valoir ses droits et ses aspirations, ce que ne peuvent que faciliter l’organisation de l’accès des citoyens au Conseil constitutionnel, le raffermissement de l’autorité judiciaire dans son indépendance, la modernisation du Conseil économique et social, qui accueille les forces vives de la société française, ou encore la création d’une nouvelle institution, le Défenseur des droits des citoyens, appelé à intervenir dans les interstices de notre État de droit.

a) Un accès des citoyens à la justice constitutionnelle assuré

Près de cinquante années après son entrée en vigueur, la Constitution du 4 octobre 1958 a connu, comme on l’a vu, avec l’élection du Président de la République au suffrage universel direct et l’extension progressive du contrôle de constitutionnalité de la loi deux modifications importantes contenues en germe dans le texte originel. Or, les deux institutions bénéficiaires de ces évolutions sont celles qui paraissaient les plus étrangères à notre tradition juridique.

Une nouvelle étape est franchie avec le présent projet de révision (articles 26 et 27) ⁽¹⁷⁸⁾. L’élargissement de la saisine du Conseil constitutionnel aux questions de constitutionnalité soulevées à l’occasion d’une instance devant les juridictions judiciaires ou administratives vient parfaire le processus engagé en 1958 et complété en 1974.

Aussi cette disposition peut-elle être présentée, selon un paradoxe apparent, comme constituant à la fois une continuité et une rupture.

La continuité est évidente avec la réforme de 1974 et l’importance prise par le Conseil constitutionnel dans notre vie institutionnelle. L’auteur du rapport sur la révision de 1974 pouvait commencer son propos par les mots suivants : « Dans notre droit public, le Conseil constitutionnel constitue une greffe qui a réussi » ⁽¹⁷⁹⁾.

La rupture est à rechercher dans l’apparente atteinte que cette réforme porterait à la conception française de la suprématie de la loi, expression de la souveraineté nationale. Mais il faut bien constater que la véritable rupture a réellement eu lieu dès 1958. En effet, si l’on peut trouver dans le droit public français antérieur quelques discrètes prémices ou ébauches à peine esquissées d’un contrôle de constitutionnalité de la loi ⁽¹⁸⁰⁾, si la Constitution du 27 octobre 1946, dans ses articles 91 à 93, institue un Comité constitutionnel présidé par le Président de la République ⁽¹⁸¹⁾, c’est bien la V^e République qui lui a donné une réalité tangible.

Ainsi, depuis lors, le Conseil constitutionnel contrôle ou peut contrôler les normes juridiques émanant des assemblées parlementaires. En effet, aux termes de l’article 61 de la Constitution, ce contrôle se subdivise entre un examen obligatoire pour les lois auxquelles la Constitution confère un caractère organique et pour les règlements des assemblées et une saisine facultative pour les lois ordinaires.

Dans le texte initial de la Constitution, ce contrôle facultatif ne pouvait être mis en œuvre que par quatre autorités, le Président de la République, le Premier ministre, le Président de l’Assemblée nationale ou celui du Sénat. Comme on l’a vu, la loi constitutionnelle n° 74-904 du 29 octobre 1974, en étendant cette possibilité de saisine à soixante députés ou à soixante sénateurs, a provoqué un changement d’échelle dans le contrôle exercé par le Conseil constitutionnel ⁽¹⁸²⁾. Si entre 1959 et l’entrée en vigueur de la réforme de 1974, il a rendu neuf décisions portant sur des lois ordinaires, soit moins d’une décision par an, ce sont plus de trois cent cinquante-six décisions qui auront été rendues entre 1974 et 2007, soit plus de dix décisions par an en moyenne.

Une logique identique sera d’ailleurs suivie pour le contrôle de conformité à la Constitution des engagements internationaux signés par la France. Comme à l’article 61, le texte initial de la Constitution réservait la saisine aux quatre autorités que sont le Président de la République, le Premier ministre, le Président de l’Assemblée nationale et celui du Sénat. La loi constitutionnelle n° 92-554 du 25 juin 1992, dans son article 2, a élargi cette saisine à soixante députés ou soixante sénateurs ⁽¹⁸³⁾.

Le système mis en place en 1958, renforcé en 1974, étendu en 1992, a montré son efficacité. Sans qu’il soit besoin d’en faire une démonstration détaillée, en bientôt cinquante années d’activité et notamment pendant les deux dernières décennies, le Conseil constitutionnel a pu élaborer une jurisprudence à la trame serrée et dont il n’est pas contestable, en particulier dans le domaine de la protection des droits fondamentaux des individus, qu’elle a contribué à parfaire l’État de droit dans notre pays.

La France, contrairement à d’autres pays, a choisi un contrôle à la fois spécialisé, qui n’est pas exercé par les juridictions ordinaires, préventif, puisqu’il intervient avant qu’un texte, loi ou traité, n’entre en vigueur, et abstrait, parce qu’il s’apprécie en dehors de toutes espèces particulières. Son effet vaut erga omnes. Mais, s’il garantit une grande sécurité juridique, c’est un contrôle limité car la saisine n’est ni systématique, ni ouverte à tout justiciable. Le système français est le seul en Europe à ne pas donner le droit à un citoyen de soulever, dans un procès, le moyen de l’inconstitutionnalité de la loi, tandis que tout juge, en revanche, peut exercer un contrôle de conventionalité de celle-ci et peut, sur ce fondement, en écarter l’application.

C’est pourquoi, en complément du contrôle direct de constitutionnalité et dans la perspective du parachèvement de notre système de contrôle des droits fondamentaux, plusieurs tentatives ont été menées depuis près de vingt ans pour permettre aux citoyens d’avoir accès, par l’entremise des juridictions ordinaires, à la justice constitutionnelle en les autorisant à invoquer la non-conformité à la Constitution de la loi dont il leur est fait application au cours d’un procès.

Un projet de loi constitutionnelle fut débattu en 1990. Après deux lectures dans chacune des deux assemblées, les positions de celles-ci paraissant inconciliables, la procédure s’arrêta à ce stade. Après la remise du rapport du « comité Vedel » qui se prononça dans ce sens, un nouvel essai fut entrepris en 1993 avec le dépôt d’un projet de loi constitutionnelle portant révision de la Constitution du 4 octobre 1958 et modifiant ses titres VII, VIII, IX et X, sur le bureau du Sénat qui décida de supprimer l’ensemble de ses dispositions relatives au Conseil constitutionnel. Le projet poursuivit son cours amputé de ces dispositions pour aboutir à la loi constitutionnelle n° 93-952 du 27 juillet 1993 précitée.

Saisi de cette question, le « comité Balladur », dans sa proposition n° 74, proposa de nouveau d’instituer un contrôle, « qui aurait pour objet de permettre à tout justiciable d’invoquer, par la voie dite " de l’exception ", devant le juge qu’il a saisi, la non-conformité à la Constitution de la disposition législative qui lui est appliquée, à charge pour ce juge d’en saisir le Conseil constitutionnel dans des conditions à définir. Ne seraient naturellement invocables que les normes constitutionnelles de fond, le justiciable n’ayant pas vocation à s’ériger en gardien de la procédure législative ou du respect des compétences respectives du législateur et du pouvoir réglementaire. » ⁽¹⁸⁴⁾

Reprise dans le présent projet de loi constitutionnelle qui insère un article 61-1 nouveau dans la Constitution, cette proposition permettra au Conseil constitutionnel, saisi sur renvoi du Conseil d’État ou de la Cour de cassation, de répondre à la question, soulevée au cours d’une instance, de la conformité à la Constitution d’une disposition législative postérieure à 1958 ⁽¹⁸⁵⁾. Aux fins de garantir un fonctionnement optimal de ce mécanisme, votre commission des Lois l’a complété par la possibilité, pour les justiciables, de demander au Conseil constitutionnel de se prononcer lorsque le Conseil d’État ou de la Cour de cassation n’auront pas répondu dans un délai qui serait fixé par la loi organique.

En outre, pour assurer l’efficacité du système, il est prévu, dans l’article 62 de la Constitution, que la disposition déclarée non conforme par le Conseil constitutionnel sera abrogée, soit à compter de la publication de sa décision, soit à compter d’une date fixée par lui ⁽¹⁸⁶⁾.

b) Une autorité judiciaire raffermie

La commission d’enquête chargée de rechercher les causes des dysfonctionnements de la justice dans l’affaire dite « d’Outreau » et de formuler des propositions pour éviter leur renouvellement a montré la nécessité de rétablir la confiance des Français dans leur justice. Pour cela, elle a formulé un certain nombre de propositions ⁽¹⁸⁷⁾. Tirant les conséquences des conclusions de cette commission d’enquête, le garde des Sceaux, M. Pascal Clément, avait présenté, à la fin de la XII^e législature, une première réforme, modifiant l’ordonnance portant loi organique relative au statut de la magistrature ⁽¹⁸⁸⁾ ainsi que le code de procédure pénale.

La loi organique n° 2007-287 du 5 mars 2007 relative au recrutement, à la formation et à la responsabilité des magistrats a rétabli une obligation de formation continue des magistrats et procédé à de nombreuses modifications dans la formation initiale des magistrats : stage obligatoire en cabinet d’avocat ou auprès d’un barreau, généralisation de la formation probatoire des candidats admis à l’intégration directe au corps judiciaire ainsi que des juges de proximité, prise en compte des réserves du jury pour la nomination à un premier poste. En matière de discipline, le CSM est chargé d’élaborer un recueil des obligations déontologiques des magistrats et l’autorité disciplinaire peut interdire à un magistrat d’être nommé dans des fonctions de juge unique.

La loi n° 2007-291 du 5 mars 2007 tendant à renforcer l’équilibre de la procédure pénale a, pour sa part, permis de mettre en œuvre plusieurs recommandations du rapport de la commission d’enquête en matière de procédure pénale : instauration, à un horizon de trois ans, de pôles de l’instruction, renforcement du contradictoire pour la mise en examen et le recours à l’expertise, enregistrement audiovisuel des interrogatoires lors des gardes à vue et des mises en examen.

La présente révision constitutionnelle est l’occasion de poursuivre la réforme de la justice, dans le sens des propositions formulées par la commission d’enquête de l’Assemblée nationale. Cette dernière proposait de modifier la composition du CSM, afin d’établir la parité entre magistrats et non-magistrats et de faire élire directement les magistrats par leurs pairs sans critère de représentativité syndicale et sans seuil ⁽¹⁸⁹⁾. Elle suggérait également de confier la vice-présidence du CSM alternativement à un membre du collège des magistrats et à un membre du collège des non-magistrats, pour une durée de deux ans chacun ⁽¹⁹⁰⁾.

De la même manière, le « comité Balladur » a proposé de rénover le CSM, en supprimant la présidence de droit par le Président de la République, en assurant une composition plus ouverte sur la société (comprenant un avocat, un professeur d’université) et en élargissant les attributions du CSM à l’égard des magistrats du parquet ⁽¹⁹¹⁾.

La confiance des citoyens dans la justice passe en effet par un CSM plus autonome et moins « corporatiste ». Pour cette raison, la modification proposée de l’article 65 de la Constitution (article 28) ⁽¹⁹²⁾ a pour objet :

—  de supprimer la présidence du CSM par le Président de la République et la vice-présidence par le garde des Sceaux ;

—  de confier la présidence de la formation « siège » au Premier président de la Cour de cassation et la présidence de la formation « parquet » au Procureur général près la Cour de cassation, sans faire de distinction entre les réunions relatives aux nominations et celles relatives aux questions disciplinaires ;

—  d’élargir la composition du CSM, en prévoyant la nomination d’un représentant de la profession d’avocat et en faisant passer de trois à six le nombre de personnalités n’appartenant ni au Parlement ni à l’ordre judiciaire désignées par le Président de la République, le Président de l’Assemblée nationale et le Président du Sénat ;

—  de soumettre les nominations de personnalités qualifiées à l’avis de la commission parlementaire chargée de donner son avis sur les nominations à certains emplois ;

—  de maintenir une possibilité pour le garde des Sceaux d’assister aux réunions relatives aux nominations, afin de lui permettre ainsi de défendre son point de vue et d’expliquer ses propositions de nominations.

Ainsi, alors que chacune des deux formations du CSM compte à l’heure actuelle dix membres (non compris le Président de la République et le garde des Sceaux), dont une majorité de magistrats, les formations renouvelées compteront chacune quinze membres, dont une minorité de magistrats (sept magistrats, dont le président, et huit personnalités extérieures communes aux deux formations).

S’il est apparu que la nouvelle composition du CSM permettrait de lever tout soupçon de corporatisme, votre commission des Lois a également souhaité éviter tout risque de politisation de l’institution et vous propose, pour cette raison, de diversifier les modes de nomination des non-magistrats. Elle vous propose, par ailleurs, d’établir la parité entre magistrats et non-magistrats lorsque les formations du CSM se réunissent en matière disciplinaire.

Dans le même temps, ce CSM rénové voit son champ de compétence élargi, puisqu’il sera désormais compétent pour donner son avis sur l’ensemble des nominations de magistrats du parquet. Certains n’en considèrent pas moins cette réforme comme trop timide. Ainsi le professeur Dominique Rousseau regrette qu’aucun pouvoir ne soit confié au CSM en matière de formation des magistrats, en matière de fonctionnement du service public de la justice, et que les pouvoirs du CSM en matière disciplinaire ainsi que pour la nomination des magistrats du parquet ne soient pas accrus. « Premier pays à avoir inventé l’institution " CSM ", la France n’est plus aujourd’hui un modèle pour les pays européens qui, après l’avoir copié, ont accordé à leur CSM un vaste domaine de compétences. » ⁽¹⁹³⁾

Il convient toutefois de faire observer que, d’après l’exposé des motifs du présent projet de loi constitutionnelle, une loi organique devrait dans un second temps modifier l’ordonnance du 22 décembre 1958 relative au statut de la magistrature afin de « permettre la saisine disciplinaire du Conseil supérieur de la magistrature par les justiciables eux-mêmes, avec des filtres appropriés, et non plus seulement par le garde des Sceaux et les Premiers présidents de cours d’appel ». Dans son rapport annuel d’activité pour 2006, le CSM a également recommandé cette modification de l’ordonnance du 22 décembre 1958, qui permettrait de renforcer le lien de confiance entre les citoyens et l’institution judiciaire. Dans le prolongement de ces propositions, votre commission des Lois souhaite inscrire dans la Constitution le principe d’une saisine du CSM par tout justiciable, tout en renvoyant à une loi organique le soin de préciser les conditions de cette saisine.

c) Un Conseil économique et social modernisé

Au moment où la France est engagée dans un vaste mouvement de réformes, le renforcement de la démocratie sociale apparaît comme un impératif pour surmonter les blocages de la société. Le Conseil économique et social, qui incarne la diversité nationale, avec ses contradictions, mais aussi avec sa volonté de dégager des synthèses originales, doit devenir le lieu privilégié de la rénovation du dialogue social, une assemblée dont les travaux préparent des réformes mieux conçues et mieux comprises.

Le présent projet de loi constitutionnelle engage une profonde réforme de cette institution, qui se poursuivra par le vote d’une loi organique réactualisant sa composition, afin qu’elle représente plus finement la France d’aujourd’hui et les idées de notre temps. La réforme centrale de la représentativité syndicale, qui renforcera l’influence et la responsabilité des organisations syndicales, est par ailleurs en cours ; elle contribuera également à une meilleure représentation des forces vives de la société au sein du Conseil.

René Rémond ⁽¹⁹⁴⁾ considérait que le développement de la mission consultative pouvait être une réponse à l’interrogation qui travaille notre société sur la façon de moderniser la démocratie à une double condition :

—  que ces organes consultatifs inspirent confiance et que le citoyen se sente effectivement représenté. La loi organique annoncée visera cet objectif ;

—  qu’il y ait un dialogue entre le citoyen et les instances consultatives, que le courant passe dans l’un et l’autre sens. L’instauration d’une saisine du Conseil économique et social par voie de pétition citoyenne (article 29) favorisera ce dialogue en facilitant l’intervention directe de la « société civile » dans l’assemblée qui la représente ⁽¹⁹⁵⁾.

Tenant compte de l’importance grandissante prise par les problématiques environnementales, l’article 30 étend les compétences de ce Conseil économique et social rénové en prévoyant qu’il puisse être consulté par le Gouvernement sur toute question relative à l’environnement ⁽¹⁹⁶⁾. Votre commission des Lois, à l’initiative de MM. Bertrand Pancher et Christophe Caresche, a estimé opportun de modifier en conséquence le nom du Conseil économique et social, en lui adjoignant le qualificatif d’« environnemental » (article additionnel après l’article 28) ⁽¹⁹⁷⁾. Elle a par ailleurs souhaité limiter le nombre de membres dudit Conseil à deux cent trente-trois, soit l’effectif actuel (article additionnel après l’article 30) ⁽¹⁹⁸⁾.

d) Un Défenseur des droits des citoyens institué

La question de la constitutionnalisation du Médiateur de la République a été posée à plusieurs reprises au cours de ces dernières années. Dès 1992, Jacques Pelletier, alors lui-même Médiateur de la République, appelait de ses vœux cette constitutionnalisation. Envisagée par le « comité Vedel » puis par le projet de révision constitutionnelle déposé au Sénat le 10 mars 1993, elle n’aurait alors consisté qu’à mentionner cet emploi au titre de ceux nommés par le Président de la République en Conseil des ministres (troisième alinéa de l’article 13 de la Constitution).

Le « comité Balladur » a formulé une proposition plus audacieuse : consacrer un titre spécifique de la Constitution à un Défenseur des droits fondamentaux, qui s’inspirerait de l’exemple espagnol du Défenseur du Peuple. Ce Défenseur des droits fondamentaux, désigné à la majorité des trois cinquièmes par l’Assemblée nationale, se substituerait à l’ensemble des AAI œuvrant dans le champ de la protection des libertés. Le rapport du comité expliquait que « la création d’une telle autorité, seule élue par l’Assemblée nationale et dont la mission serait incompatible avec l’exercice d’un mandat parlementaire, non seulement répondrait à un besoin réel, mais encore améliorerait le fonctionnement global de nos institutions » ⁽¹⁹⁹⁾.

Le nouveau titre XI bis et le nouvel article 71-1 qui sont introduits dans la Constitution répondent à cette proposition (article 31) ⁽²⁰⁰⁾.

Le Défenseur des droits des citoyens, nommé par le Président de la République après consultation de la commission des nominations, pourra être saisi par toute personne s’estimant lésée par le fonctionnement d’un service public. Il aura donc vocation non seulement à se substituer à l’actuel Médiateur de la République mais également à remplacer d’autres AAI dont les missions correspondent au domaine d’action du Défenseur, à l’instar du Contrôleur général des lieux de privation des libertés ou de la Commission nationale de déontologie de la sécurité.

Cette constitutionnalisation donnerait un poids plus grand au Défenseur face aux administrations, lui assurerait une reconnaissance plus explicite et permettrait un recours plus aisé de chacun à cette institution.

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* *

La Commission a procédé, le mercredi 30 avril 2008, à l’audition de Mme Rachida Dati, garde des Sceaux, ministre de la justice, et de M. Roger Karoutchi, secrétaire d’État auprès du Premier ministre, chargé des relations avec le Parlement, sur le projet de loi constitutionnelle de modernisation des institutions de la V^e République (n° 820).

Le président Jean-Luc Warsmann, rapporteur, après avoir souhaité la bienvenue à Mme Rachida Dati, garde des Sceaux et à M. Roger Karoutchi, secrétaire d’État chargé des relations avec le Parlement, a souligné que si, en cinquante ans de fonctionnement, la Constitution de la V^e République a démontré sa solidité et son adaptabilité et a fait l’objet d’une très forte adhésion des citoyens, des aspirations nouvelles se sont fait jour. Aussitôt élu, le Président de la République a souhaité que des propositions de modernisation de nos institutions lui soient soumises. Il en a chargé un comité pluraliste, présidé par l’ancien Premier ministre M. Édouard Balladur, qui sera entendu immédiatement après les ministres.

Au mois d’octobre dernier, après trois mois et demi de travaux, ce comité a remis son rapport, à partir duquel un avant-projet de loi a été élaboré. Celui-ci a été soumis à une large consultation et le projet de loi définitif a été déposé mercredi dernier sur le bureau de l’Assemblée. Il vise tout à la fois à mieux contrôler le pouvoir exécutif, à renforcer les droits du Parlement et à en accorder de nouveaux aux citoyens.

Mme Rachida Dati, garde des Sceaux, ministre de la justice, a d’abord rappelé que les institutions étant au cœur de la vie politique et constituant le socle de l’action de l’État, elles ne peuvent rester à l’écart de l’effort de modernisation souhaité par les Français.

Si la vie démocratique du pays a déjà connu, depuis 1958, plusieurs inflexions, jamais l’équilibre général des institutions n’a été repensé dans une réflexion d’ensemble. C’est dire l’ambition du projet de loi constitutionnelle.

Il convient à cet égard de rendre hommage au comité de réflexion, présidé par M. Édouard Balladur, qui a été chargé par le Président de la République de lui soumettre des propositions sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la V^e République. Ce comité, dans sa diversité, a formulé, après trois mois et demi de travaux et de consultations, soixante-dix-sept recommandations qui, pour la plupart, ont été soumises à la consultation des différentes forces politiques du pays, l’objectif étant d’élaborer un texte susceptible de recueillir un accord large.

Le projet de loi constitutionnelle, fruit de toutes ces réflexions et consultations, rassemble les mesures qui relèvent du niveau constitutionnel. Les autres seront reprises, le moment venu, dans les textes du niveau adéquat, sur la base de la Constitution révisée.

Le texte s’articule autour de trois orientations qui se confortent mutuellement : des droits nouveaux pour les citoyens, un pouvoir exécutif mieux contrôlé et un Parlement profondément renforcé, point qui est le principal apport de la réforme.

La réforme des institutions ne doit pas se limiter à améliorer les rapports entre les pouvoirs constitués, car les Français veulent être davantage écoutés et voir leurs droits garantis de manière plus efficace. Aussi, le projet de loi constitutionnelle crée de nouveaux droits à leur profit en apportant cinq avancées majeures.

D’abord, l’article 1^er reconnaît des droits au profit de l’opposition en termes, par exemple, de règles de financement ou de création de commissions d’enquête ou de missions d’information.

Ensuite, le projet ouvre la voie à un renforcement du Conseil économique et social, qui pourra être saisi par une pétition citoyenne et qui sera consulté sur les questions environnementales, sachant que, parallèlement, une vaste réforme de sa composition devra être entreprise.

Le projet propose, en outre, de franchir une étape fondamentale dans le respect de la Constitution en permettant aux justiciables d’évoquer, devant le juge administratif ou judiciaire, l’inconstitutionnalité d’une loi postérieure à 1958. La disposition déclarée inconstitutionnelle en dernier ressort par le Conseil constitutionnel ne sera alors pas appliquée au justiciable. De plus, elle sera automatiquement abrogée par la seule décision du Conseil.

Par ailleurs, si la création du Médiateur de la République a constitué un progrès notable, la fonction, qui reste très encadrée, n’est pas celle de l’Ombudsman des pays nordiques. Aussi le texte instaure-t-il, en remplacement, un Défenseur des droits des citoyens doté d’un véritable pouvoir de contrôle. Une loi organique précisera ses modalités d’intervention. À terme, il pourrait notamment reprendre les attributions du Contrôleur général des lieux de privation et de liberté, lequel sera d’ailleurs désigné prochainement.

Enfin, le projet reconsidère la composition du CSM, réforme qui a été portée par Élisabeth Guigou en 1998, souhaitée par la commission d’enquête parlementaire sur l’affaire d’Outreau en 2006 et expressément demandée par le « comité Balladur ».

Le Gouvernement propose que le Président de la République et le garde des Sceaux ne président plus le CSM et que ses deux formations – celle du siège et celle du parquet – soient respectivement présidées par le Premier président de la Cour de cassation et par le Procureur général près la Cour de cassation. Le CSM émettra désormais un avis sur toutes les nominations du parquet, y compris aux postes de Procureur général près la Cour de cassation et de procureurs généraux de cours d’appel.

Pour éviter toutes les critiques de corporatisme, les magistrats de l’ordre judiciaire, au nombre de sept sur quinze membres, président compris, ne seront plus majoritaires. Par ailleurs, les six personnalités désignées par les autorités politiques – Présidents de la République, du Sénat et de l’Assemblée – verront leur nomination soumise à l’avis d’une commission parlementaire et ne seront pas non plus majoritaires à elles seules. Enfin, deux personnalités indépendantes siégeront aussi au CSM : un conseiller d’État et un avocat.

Le deuxième objectif du projet est de rénover les modalités d’exercice du pouvoir exécutif.

Le Président de la République ne pourra exercer plus de deux mandats présidentiels consécutifs – le titulaire de la charge mettra ainsi son énergie à agir plutôt qu’à durer –, le nombre de membres du Gouvernement sera plafonné et tant les désignations au sein des AAI, du CSM et du Conseil constitutionnel, que les nominations des présidents des établissements publics effectuées par le Président de la République seront soumises à l’avis d’une commission parlementaire.

Par ailleurs, sans remettre en cause les pleins pouvoirs que l’article 16 de la Constitution donne au Président de la République en cas de crise exceptionnelle, il faut renforcer les garanties qui entourent son application. Le Conseil constitutionnel contrôlera la nécessité de maintenir en vigueur l’article 16.

Le projet de loi modernise également le régime du droit de grâce reconnu au Président de la République. Il ne s’exercera qu’à titre individuel et après qu’une commission de sages aura émis un avis sur la demande.

Aujourd’hui, les députés doivent écouter un message du Président de la République, ce qui est une pratique désuète : il peut s’exprimer dans tous les parlements étrangers de même qu’il peut parler directement aux Français par l’intermédiaire de la télévision, mais il ne peut s’adresser à leurs représentants. Aussi est-il proposé qu’il puisse prendre la parole devant le Parlement réuni en Congrès, ou devant l’une ou l’autre des assemblées, non pas à sa guise, mais dans des moments particulièrement solennels de la vie de la Nation. Son allocution pourra être suivie d’un débat hors de sa présence, mais non d’un vote : il ne s’agit pas de remettre en cause la nature même du régime.

Par ailleurs, si le Premier ministre est, selon la Constitution, responsable de la défense nationale, le Président de la République est le chef des armées et le Gouvernement est collégialement responsable de l’ensemble de la politique de la Nation devant le Parlement. Afin de clarifier les responsabilités en la matière, le texte prévoit que le Premier ministre mettra en œuvre les décisions prises par le comité de défense nationale.

Dans le même temps, la décision d’engager l’armée dans des opérations extérieures donnera lieu à une information du Parlement qui pourra déboucher sur un débat sans vote. Au bout de six mois, la prolongation de l’intervention devra être autorisée par la Représentation nationale.

Enfin, le troisième objectif du projet de loi est de renforcer le Parlement car, si nos institutions fonctionnent bien, elles sont déséquilibrées au détriment du pouvoir législatif.

Les contraintes du parlementarisme rationalisé doivent donc correspondre aux exigences d’une démocratie irréprochable, sans pour autant diminuer l’efficacité qui caractérise le fonctionnement actuel de nos institutions.

M. Roger Karoutchi, secrétaire d’État auprès du Premier ministre, chargé des relations avec le Parlement, après avoir également rendu hommage au « comité Balladur », a estimé que le système de relations entre l’exécutif et le législatif a atteint ses limites. Aussi convient-il d’évoluer vers un système de coresponsabilité qui permette à chacun, Gouvernement, majorité, mais aussi opposition, de jouer son rôle et d’assumer ses responsabilités au profit de tous les Français.

Le Parlement sera donc renforcé, d’abord en le rendant encore plus représentatif. C’est ainsi que le texte prévoit que le Sénat assurera la représentation des collectivités territoriales « en tenant compte de leur population », que les Français établis hors de France seront aussi représentés à l’Assemblée nationale, que le redécoupage des circonscriptions sera effectué de manière régulière – pour éviter toute polémique, une commission indépendante rendra un avis public sur ce redécoupage périodique – enfin, que les membres du Gouvernement pourront retrouver leur siège au Parlement lorsqu’ils cesseront d’exercer leurs fonctions ministérielles.

Renforcer le Parlement, c’est également accentuer ses prérogatives, que ce soit en matière législative ou de contrôle.

Outre que la Constitution indiquera clairement en son article 24 que le Parlement vote la loi et contrôle l’action du Gouvernement, assisté en cela par la Cour des comptes, toutes les propositions d’actes européens, sans plus aucune restriction, seront transmises aux assemblées et pourront faire l’objet de résolutions.

Concernant les élargissements de l’Union, le Parlement, réuni en Congrès, pourra adopter, selon une procédure renforcée, à la majorité des trois cinquièmes, les lois autorisant les nouvelles adhésions, sachant, ainsi que le Président de la République l’a rappelé solennellement, que le référendum sera toujours la voie naturelle pour les adhésions les plus importantes, comme celle de la Turquie.

Renforcer le Parlement, c’est aussi le rendre plus efficace et plus maître de ses travaux.

Les assemblées parlementaires auront ainsi la liberté d’instituer en leur sein jusqu’à huit commissions permanentes. Les Conférences des Présidents fixeront l’ordre du jour des assemblées qui auront désormais la maîtrise de la moitié de leur ordre du jour. Les projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale resteront prioritaires, de même que les lois autorisant la prolongation des états de crise.

Plus fondamentalement, le texte discuté en séance plénière ne sera plus le projet du Gouvernement, mais le texte issu des travaux de la commission, gage, pour le travail parlementaire, d’une efficacité et d’un intérêt accrus.

Outre les projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale, l’article 49, alinéa 3, ne pourra être utilisé que pour un seul texte par session. Quant au droit d’amendement, il pourra être mieux organisé. Pour l’examen des textes techniques, une simple ratification dans l’hémicycle du travail fait en commission pourra être prévue par les règlements des assemblées. De même, la pratique de l’encadrement du dépôt des amendements pourrait trouver une base certaine : tous les amendements seront examinés à un moment ou à un autre, mais la séance plénière devra gagner en solennité et en clarté pour les citoyens.

Le Parlement disposera également de plus de temps pour examiner les textes, avec un minimum d’un mois en première lecture, et la procédure d’urgence sera plus encadrée. Il pourra aussi, sur des questions juridiques ponctuelles et délicates, saisir le Conseil d’État pour examiner une proposition de loi en vue de son passage en commission.

Enfin, renforcer le Parlement c’est redonner toute sa place à la loi, qui doit demeurer la norme essentielle.

Les assemblées pourront adopter des résolutions dans tous les domaines et dans les conditions fixées par les règlements des assemblées. Elles pourront ainsi marquer une volonté politique sans forcément adopter une loi sans aucune portée normative. Le Président de chaque assemblée pourra opposer l’irrecevabilité à un amendement intervenant dans une matière non législative, et le champ des lois de programmation sera étendu en dehors du champ économique et social, ce qui concernera, notamment, la loi de programmation militaire.

Le président Jean-Luc Warsmann, a tout d’abord demandé pourquoi, en matière de droit de grâce, était prévu l’avis préalable d’une commission ad hoc plutôt que celui du CSM.

Dans le domaine de la défense nationale, comment le Parlement pourra-t-il exercer son contrôle sur l’exécutif si le Gouvernement, responsable devant la Représentation nationale, ne fait plus que mettre en œuvre les décisions prises par le Président de la République ?

Quant aux Français établis hors de France, quels seront le nombre de leurs députés qu’ils désigneront et le mode d’élection de ces derniers ?

Enfin, en matière d’intervention des forces armées, pourquoi l’absence de vote du Parlement est-elle systématiquement prévue, alors qu’un vote en la matière permettrait de renforcer le poids de la décision du Président de la République ? Par ailleurs, sous quelle forme l’information du Parlement en la matière est-elle prévue ? De même, alors que le « comité Balladur » proposait un vote du Parlement pour les interventions excédant trois mois, pourquoi le Gouvernement a-t-il choisi de porter ce délai à six mois ? Enfin, si ces dispositions sont adoptées, vaudront-elles pour les interventions en cours, ce qui impliquerait à l’automne prochain un vote sur les interventions commencées depuis plus de six mois ?

La garde des Sceaux a rappelé, concernant le droit de grâce, qui ne serait d’ailleurs plus que d’ordre individuel, que la mission première du CSM concerne les nominations, l’avancement et la discipline des magistrats. L’objet du CSM n’est pas d’apprécier de nouveau une décision de justice au regard d’une situation individuelle.

S’agissant de la défense, l’objectif est simplement de lever une ambiguïté puisque la Constitution précise que si le Président de la République est le chef des armées, le Premier ministre est responsable de la défense nationale. La réforme a pour objet de préciser que le Premier ministre a pour tâche de mettre à exécution les décisions prises dans le cadre du comité de défense nationale par le Président de la République. Le Gouvernement reste donc responsable devant le Parlement de la politique suivie en matière de défense nationale.

Concernant les engagements extérieurs, si le Parlement en débattra sans vote, son autorisation sera nécessaire pour leur prolongation au-delà de six mois. Il pourra en outre contrôler l’intervention en refusant, par le biais budgétaire, de la financer.

Le secrétaire d’État chargé des relations avec le Parlement a précisé à cet égard que le Gouvernement s’engageait à ce que les nouvelles dispositions constitutionnelles s’appliquent aux opérations militaires extérieures en cours.

S’agissant de la représentation du 1,4 million de Français de l’étranger, il est envisagé, au stade actuel de la réflexion, un nombre de dix à douze députés élus au scrutin de liste, soit majoritaire soit proportionnel, au sein de très grandes circonscriptions délimitées au niveau mondial – sans que le découpage en soit encore arrêté.

M. Bernard Roman ayant demandé si, dans ces conditions, le nombre de députés actuel resterait inchangé, le secrétaire d’État a précisé que, là non plus, rien n’était décidé.

M. Arnaud Montebourg a rappelé que, face à la crise démocratique profonde que connaît le pays, les socialistes proposent depuis de nombreuses années une réforme d’ampleur du système politique national. Leur candidate, Mme Ségolène Royal, lors de la dernière élection présidentielle a d’ailleurs défendu avec eux un grand projet de VI^e République affectant plus de cinquante articles de l’actuelle Constitution.

La V^e République est naturellement portée vers l’autoritarisme ou vers la dérive du pouvoir personnel et se révèle impuissante à établir des compromis politiques durables permettant au pays de résoudre ses problèmes. Le livre de Pierre Mendès France, Pour une République moderne, n’a pas pris une seule ride.

La discussion de ce texte ne saurait donc être raccourcie si l’on veut que ce dernier ne soit pas seulement celui d’une majorité, mais également celui d’une minorité, d’autant qu’un chantier portant sur le préambule de la Constitution a également été ouvert, dont les conclusions ne seront rendues publiques qu’au mois de septembre par Mme Simone Veil. On comprend d’autant mieux dans ces conditions les réticences exprimées par le président du groupe Socialiste quant au calendrier de l’examen du présent texte.

Conscients que celui-ci recèle, à côté d’éléments inacceptables, des éléments positifs, les socialistes tenteront cependant de rechercher un compromis, à la condition que, de chaque côté, un pas vers l’autre soit accompli.

Ce ne sont pourtant pas les doutes qui manquent, s’agissant des propositions qui sont avancées, du fait des pratiques du pouvoir actuel. S’agissant du Parlement, alors que sont proposées la fin de l’urgence et l’augmentation des délais, la pratique n’est guère encourageante, comme l’illustre l’exemple du projet de loi sur le pouvoir d’achat. Les seuls incidents concernant le procureur général d’Agen et le procureur de Nancy – celui-ci ayant même été convoqué par la garde des Sceaux – ne peuvent en effet que faire craindre une repolitisation du CSM. D’ailleurs, la proposition du Gouvernement relative à la composition du CSM constitue un recul par rapport au statu quo et est donc inacceptable en l’état.

Il en va de même s’agissant du pouvoir de nomination du Président de la République, que la réforme tend à soumettre à l’avis simple d’une commission paritaire. Aussi les socialistes proposeront-ils que, pour les emplois dont l’indépendance doit être garantie, cette commission statue à la majorité des trois cinquièmes, avec avis conforme. La codécision appliquée aux désignations au CSM, au Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA) et au Conseil constitutionnel constituerait en effet un progrès significatif, plutôt que d’aboutir à la création d’un « comité Théodule » supplémentaire.

Plus généralement, les propositions des socialistes tendent à combattre tout ce qui augmente les pouvoirs de l’exécutif et à encourager tout ce qui améliore la séparation et l’équilibre des pouvoirs. Ainsi n’est-il pas acceptable que le Premier ministre perde des pouvoirs en matière de défense nationale au profit du Président de la République. Le « comité Balladur » lui-même y a renoncé au motif qu’en cas de cohabitation une telle réforme aboutirait à une crise de régime.

Quant à l’intervention du Président de la République devant le Parlement, tous les parlementaires socialistes s’y opposeront. C’est en effet le Premier ministre que le Parlement contrôle. Si le Président, qui dispose du pouvoir de dissolution, venait à y parler sans qu’aucun vote ne puisse le sanctionner, comme dans le cas de l’impeachment, cela constituerait un déplacement sensible du centre de gravité du pouvoir vers la Présidence de la République.

Le dernier élément inacceptable du texte tient à l’actuel article 49, alinéa 3. Si les socialistes sont d’accord pour que ce dernier soit applicable en matière de lois de finances et de lois de financement de la sécurité sociale, envisager son application sur un autre texte une fois par session reviendrait selon eux à ne pas faire de réforme en la matière.

Pour ce qui est de leurs revendications, la première porte sur l’élection du Sénat. Les socialistes estiment en effet inacceptable que le Sénat n’ait pas connu l’alternance depuis cinquante ans. Certes, le texte modifie, de façon homéopathique, les conditions d’élection des sénateurs, mais que signifie vraiment la disposition selon laquelle le Sénat « assure la représentation des collectivités territoriales de la République en tenant compte de leur population » ?

La seconde revendication a trait au pluralisme audiovisuel. Du fait de l’absence de prise en compte du temps de parole du Président de la République et de ses collaborateurs, le gain pour l’exécutif, en termes de temps de parole, sur France 2 et TF1 est respectivement de 99 % et de 256 %. L’opposition est en voie d’élimination audiovisuelle.

Aussi le groupe Socialiste proposera-t-il à la discussion les 20 et 22 mai, dans le cadre de l’ordre du jour qui lui est réservé, deux propositions de loi relatives, l’une au pluralisme dans l’audiovisuel, l’autre aux conditions d’élection des sénateurs. Elles s’expliquent par le désir des socialistes de participer à la construction d’un système politique plus équilibré.

M. Manuel Valls a souligné que la réforme constitutionnelle était l’occasion pour les socialistes de rappeler leur attachement au principe de l’équilibre des pouvoirs et de proposer, dans un état d’esprit constructif, des solutions à la crise de confiance actuelle des citoyens dans leurs institutions en donnant plus de pouvoir d’initiative et de contrôle au Parlement.

À cet égard, il convient d’abord d’encadrer le pouvoir présidentiel, tant son exercice, notamment récent, a montré les excès dangereux auxquels les règles actuelles pouvaient conduire. Aussi convient-il d’approuver les propos de M. Montebourg concernant le rôle du Premier ministre en matière de défense, le droit du Président de la République à venir s’exprimer devant le Parlement, ou encore le délai accordé pour débattre du texte.

Quant à la prise en compte du temps de parole du Président de la République dans celui de la majorité et du Gouvernement, la préservation des règles existantes ne pourrait s’expliquer que si le Président de la République redevenait un simple arbitre. En revanche, si l’on estime qu’il est le principal acteur du pouvoir exécutif, son absence de neutralité implique que son temps de parole soit compris dans celui du Gouvernement.

Afin d’assurer, ensuite, une meilleure représentativité de la population, il convient, premièrement, que le collège électoral du Sénat soit reconsidéré si l’on ne veut pas que la Haute Assemblée devienne toujours plus une anomalie démocratique ; deuxièmement, que le mode de scrutin aux élections législatives intègre une part de proportionnelle – à cet égard qu’en est-il des informations qui circulent sur un possible changement du mode de scrutin pour les élections régionales ? – et que le découpage, dans la transparence, des circonscriptions électorales garantisse mieux l’égalité entre les citoyens ; troisièmement, enfin, que le droit de vote des étrangers aux élections locales soit proposé, car les députés de l’opposition sont prêts à fournir au Président de la République la majorité qu’il craint de ne pas trouver sur ce point dans son propre camp.

Enfin, il convient de garantir l’indépendance de la justice afin qu’elle devienne un pouvoir à part entière, tout soupçon de collusion entre les responsables politiques et l’appareil judiciaire faisant le lit du populisme. À cet égard, le mode de désignation prévu des membres du CSM rend celui-ci beaucoup trop tributaire du pouvoir politique. C’est une commission des nominations, désignée en début de législature et composée à la proportionnelle des groupes, qui, dans ce domaine, doit prendre des décisions à la majorité des trois cinquièmes.

M. Michel Hunault, après avoir à son tour salué les travaux du « comité Balladur » et souligné que si un point faisait consensus, c’était bien celui du renforcement du rôle du Parlement, a souhaité, au nom du Nouveau Centre, que la réforme soit l’occasion d’une meilleure représentation des Français grâce à l’élection de quelques députés à la proportionnelle.

M. Guy Geoffroy, soulignant que quatre nouvelles lois organiques au moins seront nécessaires pour décliner des dispositions envisagées au niveau constitutionnel – en matière, par exemple, de droit d’amendement –, a demandé que le Parlement dispose rapidement de l’architecture la plus précise possible de ces textes afin de pouvoir valablement analyser et soutenir la réforme.

La garde des Sceaux a d’abord répondu à M. Arnaud Montebourg qu’il y a loin entre la pratique actuelle et la politisation ou la « caporalisation » des magistrats : l’expression de certains d’entre eux ne va-t-elle pas bien au-delà de leur devoir de réserve ? En tout état de cause, si les mots ont un sens, dès lors qu’un pouvoir politique s’exprime, cette expression est politique, tout comme celle d’une commission parlementaire donnant un avis sur une nomination.

Au sein du CSM aujourd’hui, qui comprend dix membres votants, les six magistrats sont majoritaires. Si la réforme tend à leur donner encore plus d’importance avec l’augmentation du nombre des membres du Conseil, ils n’y seront plus cependant majoritaires, conformément d’ailleurs au projet de loi constitutionnelle de Mme Guigou en 1998. Quant aux six personnalités désignées par les autorités politiques, elles ne seront nommées qu’après avis d’une commission parlementaire. La confiance envers les magistrats est d’autant plus accrue que les deux formations du CSM seront présidées, celle du siège par le Premier président de la Cour de cassation, et celle du parquet par le Procureur général près la Cour de cassation.

S’agissant du procureur général d’Agen – qui était en poste depuis plus de quatorze ans et qui souhaitait bénéficier d’avantages supérieurs à ceux de ses collègues – le Conseil d’État lui-même a estimé que la mutation avait été effectuée dans l’intérêt du service. Quant au procureur de la République de Nancy, si les magistrats n’aiment pas, dans le cadre de la séparation des pouvoirs, que les décisions de justice soient commentées, il est normal que, dans leurs réquisitions, ils ne commentent pas une décision du pouvoir législatif. Ce magistrat ayant cependant affirmé que tel n’avait pas été le cas, la garde des Sceaux a tenu à l’assurer de sa confiance.

On peut d’autant moins parler de reprise en main des magistrats du parquet que le code de procédure pénale prévoit lui-même que le garde des Sceaux peut leur adresser des instructions écrites. En outre, ces magistrats sont des procureurs « de la République » et non des procureurs indépendants. Ils sont donc là pour appliquer la loi votée par le Parlement et portée par le Gouvernement. De plus, les nominations en Conseil des ministres des procureurs généraux seront dorénavant soumises à l’avis du CSM, sachant que 99 % des avis de ce dernier sont déjà suivis par la Chancellerie.

Si les nominations en Conseil des ministres aux emplois d’exécution
– directeurs d’administration centrale, préfets, ambassadeurs, recteurs – ne soulèvent pas de difficultés, toute autre nomination, notamment à des postes en matière économique et sociale ou en rapport avec des libertés, sera soumise à l’avis d’une commission parlementaire. Le pouvoir de nomination est donc très encadré puisqu’un tel avis n’est pas exigé aujourd’hui.

Le secrétaire d’État a rappelé qu’il s’agissait avant tout d’une réforme constitutionnelle et qu’il convenait d’être prudent à propos d’une supposée crise démocratique ou d’un prétendu isolement des dirigeants. Il y a trente-sept ans, une motion de protestation émanant des six présidents de commission de l’Assemblée nationale ne dénonçait-elle pas déjà le manque de respect du Parlement, l’insuffisance des délais d’examen, le recours systématique à l’urgence, le défaut d’écoute de la voix du Parlement et l’absence de tout contrôle sur les nominations ? Le Premier ministre de l’époque était pourtant Jacques Chaban-Delmas, qui avait été lui-même Président de l’Assemblée nationale de 1958 à 1969.

Pour un « gaulliste absolu », l’architecture du régime a fait, depuis cinquante ans, la preuve de sa durabilité. Pour autant, le Parlement ne dispose pas, collectivement ou individuellement, de pouvoirs suffisants pour exercer sa vraie mission de représentant de la nation. En effet, avec l’élection du Président de la République au suffrage universel, l’instauration du quinquennat ou encore l’inversion du calendrier, on a pu assister sinon à un abaissement du législatif, du moins à l’apparition d’un pôle dominant. Or la réforme tend précisément à renforcer les pouvoirs du Parlement. Ce n’est pas en effet le système institutionnel qui est à bout de souffle, mais le système relationnel entre l’exécutif et le législatif.

Quant à vouloir reporter la réforme, outre que le sujet des institutions a été évoqué par Mme Royal et M. Sarkozy dès le début de la campagne de la présidentielle en 2007, voire avant, la mise en place du « comité Balladur » a suivi immédiatement l’élection du Président de la République, l’avant-projet de loi constitutionnelle issu de ses travaux ayant alors été soumis aux responsables de toutes les formations politiques.

De même, alors qu’il était prévu que le texte adopté lors du Conseil des ministres du 23 avril soit discuté le 13 mai, cette discussion a été reportée au 20 mai à la demande du Président Accoyer. Aussi faut-il raison garder. Le temps de la réforme est maintenant venu, même si celle du préambule de la Constitution doit intervenir plus tard, car celle-ci n’implique en rien les pouvoirs du Parlement.

Enfin, si la présente réforme est adoptée au printemps puis en juillet par le Congrès, tous les tenants du renforcement des pouvoirs du Parlement doivent comprendre qu’elle ne sera applicable qu’au 1^er janvier 2009 du fait de la modification nécessaire, à l’automne, des règlements des deux assemblées.

Concernant les inquiétudes de M. Montebourg à propos des pratiques actuelles, issues d’ailleurs directement de la Constitution elle-même, la réforme tend justement à les réviser. L’utilisation de l’article 49, alinéa 3, est ainsi considérablement réduite.

Quant à l’expression du Président de la République sur des sujets de nature exceptionnelle devant le Parlement, elle n’est en rien attentatoire à celle du Premier ministre et du Gouvernement devant les assemblées. Au contraire, elle permettrait au Parlement d’être au cœur du débat public plutôt que de s’en remettre au journal télévisé.

S’agissant des modes d’élection, les lois organiques n’ont été prises en ce domaine en 1958 que treize mois après l’adoption de la Constitution. Si le Gouvernement s’engage à les soumettre plus rapidement, il n’en reste pas moins que, comme en 1958, ces lois organiques ne peuvent être présentées avant que le changement constitutionnel ne soit adopté.

Si le mode d’élection au Sénat représente pour les socialistes un point de discussion important, de même, pour le Nouveau Centre, que l’instillation d’une dose de proportionnelle pour les élections législatives, ces points ne relèvent pas de la révision constitutionnelle elle-même. Le Parlement est cependant libre d’avancer des propositions en la matière.

Pour ce qui est du pluralisme audiovisuel, le groupe Socialiste a souhaité, dès le début de la discussion de la réforme constitutionnelle, qu’il ne soit pas touché aux articles 20 et 21, c’est-à-dire à l’architecture des pouvoirs entre le Président de la République et le Premier ministre, cela afin d’éviter tout problème en cas de cohabitation. Or, si une telle cohabitation advenait, le temps de parole du Président de la République, selon le vœu même du groupe Socialiste, serait alors associé à celui de la majorité...

D’une manière générale, la responsabilité du Gouvernement devant le Parlement n’est en rien modifiée. Rien n’empêchera ce dernier d’évoquer les problèmes de défense dans sa fonction de contrôle du Gouvernement. La contradiction entre le Premier ministre, responsable de la défense nationale, et le Président de la République, chef des armées, avait d’ailleurs déjà été soulignée à l’époque par le « comité Vedel ». La nouvelle rédaction tend simplement à clarifier et à simplifier ces rapports, non à retirer un quelconque pouvoir du Parlement en la matière.

M. André Vallini a d’abord rappelé que la « commission Outreau » avait, s’agissant de la composition du CSM, préconisé la parité entre magistrats et non-magistrats.

Quant à l’expression du Président de la République devant les assemblées, les socialistes y restent unanimement opposés, car ce n’est pas revaloriser le Parlement que de l’obliger à écouter sans pouvoir débattre, sinon une fois le « père de la Nation » reparti.

Enfin, si le comité présidé par Mme Simone Veil ne rend ses conclusions qu’à l’automne, cela signifie que le Parlement devra alors se rendre deux fois à Versailles alors que la réunion du Congrès coûte très cher aux contribuables et que la révision de la Constitution, qui demande du temps – ne serait-ce que pour examiner les nombreuses propositions des socialistes –, pourrait très bien attendre l’automne pour se dérouler alors de manière sinon consensuelle, du moins républicaine.

M. Claude Goasguen a estimé que le débat portait en fait sur deux propositions, soutenues, l’une par le Gouvernement et sa majorité, l’autre par l’opposition. L’objectif étant d’aboutir à un texte rassembleur, cela implique de la part du législateur une grande liberté, mais en même temps une grande mesure.

S’agissant du renforcement des pouvoirs du Parlement, le texte est assez décevant. En effet, qu’il s’agisse du contrôle de l’application de la loi, de celui effectué par la Cour des comptes ou encore de l’évaluation des lois, ce qui est proposé est très en retrait de ce qu’on peut attendre d’un pouvoir législatif moderne.

Cela étant, l’attitude de l’opposition est paradoxale, car elle ne tire pas les conséquences de ce qu’elle a imposé. Avec le quinquennat, réforme qui est restée inachevée, elle devrait en effet être considérée comme le véritable initiateur de la révision constitutionnelle proposée.

De même, la mémoire de l’opposition est courte s’agissant de ses relations avec les magistrats. N’a-t-elle pas en effet largement usé, pendant deux septennats, de pouvoirs discrétionnaires en matière de nomination des procureurs ? Il ne sert à rien de donner des leçons de vertu, d’autant que le projet de réforme du CSM de 1998 était très en retrait par rapport au projet actuel.

Pour autant, il faut éviter que le débat constitutionnel ne tourne qu’autour de l’indépendance de la magistrature, alors que le texte traite de la revalorisation du Parlement. Aussi conviendrait-il de faire droit à la demande de la « commission Outreau » s’agissant de la parité au sein du CSM.

De même, c’est à tort que les Français de l’étranger sont concernés par le texte, car cela aboutit à ouvrir le débat sur les modes de scrutin, qui ne relèvent pas de la Constitution.

Enfin, concernant l’importance accordée par l’opposition à la venue ou non du Président de la République devant les assemblées, il convient de rappeler que l’interdiction faite au Président de la République – en l’occurrence M. Thiers – de s’y rendre, tenait essentiellement au fait que ce dernier était trop bon orateur. Il est amusant de constater que ce qui était à l’époque un coup bas porté contre Thiers, soit devenu, pour l’opposition, une pierre angulaire de l’édifice constitutionnel.

Mme Élisabeth Guigou a rappelé, pour avoir défendu à l’époque le quinquennat devant le Parlement, que c’est M. Chirac qui avait voulu le quinquennat sec, sans augmentation concomitante des pouvoirs du Parlement. C’est le même d’ailleurs qui avait bloqué la réforme de la justice, pourtant votée dans les mêmes termes par les deux assemblées, en ajournant à la dernière minute la convocation du Congrès. Il s’agissait pourtant d’inscrire dans les textes l’indépendance de la magistrature en supprimant la nomination des procureurs généraux en Conseil des ministres et en garantissant l’indépendance des magistrats du parquet, avec interdiction de toute instruction dans les dossiers individuels – contrairement aux périodes précédentes.

La réforme actuelle est en tout cas abordée par les socialistes dans un état d’esprit constructif. Encore faut-il que le Gouvernement accède à certaines de leurs demandes, voire de leurs exigences.

En aucun cas les pouvoirs du Président de la République ne doivent être accrus, que ce soit vis-à-vis du Premier ministre ou du Parlement. À cet égard, si l’on veut que le Président de la République vienne devant les assemblées, il faut passer à un véritable régime présidentiel, avec absence du droit de dissolution.

Si l’on ne peut que saluer les progrès en matière de droit de regard du Parlement sur son ordre du jour et sur les nominations, encore faut-il que la parité entre majorité et opposition soit prévue au sein des grands organes institutionnels. Or le prochain renouvellement du Conseil constitutionnel, par exemple, aboutira à la nomination de personnalités, certes estimables, mais qui toutes seront proches de la majorité actuelle.

Concernant le droit de vote des étrangers – adopté sous la XI^e législature à l’Assemblée nationale pour les élections locales à l’initiative du groupe Socialiste –, le pays est mûr. Si le Président de la République estime qu’il n’a pas de majorité à cet effet, un référendum peut toujours être organisé sur le sujet, d’autant que si l’on s’en donne les moyens, il peut être gagné.

On ne peut, par ailleurs, que regretter l’absence de dispositions concernant le cumul des mandats, car ce serait là la meilleure façon de revaloriser le rôle du Parlement.

Certes, le CSM reste garant de l’indépendance de l’autorité judiciaire, et conserve ses prérogatives en matière disciplinaire, puisque le garde des Sceaux n’assiste pas à ses séances consacrées à ce sujet. Cependant, le fait que le Conseil soit présidé par des magistrats et non plus par le Président de la République et le garde des Sceaux, ne change pas la nature de ses relations avec le pouvoir exécutif. Seule en effet une nomination de ses membres par une commission paritaire, où le Parlement aurait son mot à dire, changerait tout.

S’agissant, plus généralement, de la nomination des magistrats, le fait de laisser désigner les procureurs généraux par le Conseil des ministres, sans prévoir un avis conforme du CSM et une interdiction des instructions individuelles, ne peut que jeter un doute profond quant à l’indépendance des magistrats du parquet.

Enfin, la saisine du CSM devrait être rendue possible pour les citoyens s’agissant du fonctionnement matériel de la justice – notamment en matière de délais –, et non, bien entendu, en appel de décisions de justice.

Encore une fois, les socialistes sont prêts à s’associer, dans un esprit constructif, à une réforme d’ensemble. Il conviendrait cependant, par respect du Parlement, d’organiser une présentation à la fois de la réforme constitutionnelle, des lois organiques et ordinaires associées et, éventuellement, de la réforme du préambule de la Constitution. Un délai supplémentaire de quelques mois permettrait à cet égard d’effectuer un bien meilleur travail.

M. Jean-Christophe Lagarde s’est réjoui, au nom du Nouveau Centre, que le projet ait pour objet principal de redonner des pouvoirs au Parlement. Cependant, le fait que le Congrès ait été appelé à se réunir tous les six à huit mois ces dernières années, ne peut que conduire à s’interroger sur la façon dont la question de la réforme des institutions est abordée.

Par ailleurs, si le texte marque certaines avancées, il en manque suffisamment d’autres pour être adoptable en l’état. Si le mode de scrutin ne relève pas de la Constitution, il n’en reste pas moins que la question de la proportionnelle pourrait empêcher le Gouvernement de trouver une majorité au Congrès. De même, il serait étonnant que les représentants des Français de l’étranger soient élus à la proportionnelle alors que le reste de la Représentation nationale ne le serait pas. Faudra-t-il, pour un parti minoritaire, faire élire ses députés à l’étranger afin de disposer d’une représentation au Parlement ? Par ailleurs, peut-on donner plus de pouvoirs à ce dernier tout en refusant que, grâce à la proportionnelle, il représente mieux la population française, sachant qu’aujourd’hui plus de 40 % des votants ne sont déjà pas représentés ?

S’il est très satisfaisant de limiter l’application de l’article 49, alinéa 3, aux projets de loi de finances et aux projets de loi de financement de la sécurité sociale, il est en revanche inutile d’en prévoir l’utilisation pour un texte par session, puisque cela reviendrait à maintenir la pratique actuelle. Plutôt que d’imposer au Parlement – le plus souvent d’ailleurs à la majorité – une loi dont il ne veut pas, mieux vaut pour le Gouvernement laisser du temps à la négociation.

Concernant l’intervention du Président de la République devant le Parlement, elle ne présente pas d’inconvénient majeur, à condition toutefois que la périodicité de sa venue soit encadrée, et qu’un caractère solennel lui soit conféré. Aussi conviendrait-il de donner seulement au chef de l’État la possibilité de s’exprimer devant le Congrès, puisqu’il ne peut le dissoudre. En tout cas, si le Président de la République doit venir s’exprimer devant les assemblées, un débat doit être organisé en sa présence, même si sa responsabilité ne peut être mise en cause par le Parlement au moyen d’un vote. Le Président de la République risquerait sinon de s’exposer à ce que des parlementaires, en désaccord avec lui, quittent l’hémicycle, ce qui ne pourrait qu’abaisser la fonction présidentielle.

Par ailleurs, l’article 1^er relatif à des droits nouveaux attribués à la majorité et à l’opposition est inacceptable. Si des droits nouveaux doivent être attribués, c’est aux groupes parlementaires eux-mêmes, sauf à créer des difficultés de fonctionnement accrues pour certains d’entre eux.

Quant aux interventions militaires, leur prolongation doit faire l’objet d’un vote au bout de trois mois comme le prévoyait le « comité Balladur », surtout s’il s’agit d’intervenir au sein d’une coalition.

Les nominations doivent, elles, n’être prononcées qu’après avis de la commission ad hoc statuant à la majorité qualifiée, afin de s’assurer de la compétence des personnes concernées.

Enfin, le justiciable doit pouvoir mieux accéder à la justice constitutionnelle. En effet, si le Parlement venait à adopter une loi non constitutionnelle, personne ne pourrait aujourd’hui la déférer. S’il faut prévoir des filtres s’agissant de la saisine du Conseil constitutionnel, tout citoyen doit pouvoir faire valoir son droit au respect des dispositions constitutionnelles le concernant. La décision que le Conseil sera amené à rendre s’imposera-t-elle à toutes les instances en cours ?

M. Bernard Derosier a tenu à rappeler que les députés socialistes souhaitent participer à la modernisation des institutions. Or, sans préjuger du débat dans l’hémicycle, le Gouvernement semble, dans ses réponses aux observations tant de l’opposition que de sa majorité, camper sur ses positions.

S’agissant de l’intervention du Président de la République devant les assemblées, si le seul art oratoire de M. Thiers a pu à l’époque expliquer certaines oppositions, une raison plus fondamentale existe aujourd’hui, liée au type de régime souhaité, présidentiel ou parlementaire.

Quant aux nominations, faut-il rappeler l’intervention de M. Sarkozy au congrès de l’UMP le 14 janvier 2007 dans laquelle ce dernier soulignait que « la démocratie irréprochable, ce n’est pas une démocratie où les nominations se décident en fonction des connivences et des amitiés, mais en fonction des compétences » ?

Concernant les lois organiques ou ordinaires auxquelles le texte renvoie, il est souhaitable d’en savoir plus, car si l’on se réfère à l’exemple de l’article 1^er du projet, qui fixe les droits de l’opposition, les nombreux changements intervenus depuis le texte du « comité Balladur » conduisent à ne pouvoir se satisfaire de simples déclarations du Gouvernement en la matière.

M. Hervé Mariton a estimé que le problème du calendrier ne constituait pas une difficulté particulière, car il est certainement possible, d’ici au 20 mai, de clarifier plusieurs points. En tout état de cause, la question qui est posée plus généralement par les citoyens n’est pas d’ordre technique. Elle est plutôt de savoir pourquoi l’on veut réformer les institutions. Aussi le Gouvernement ferait-il bien d’expliquer en quoi son projet est de nature à améliorer la vie du pays, par exemple en ce qui concerne le contrôle de la dépense publique, l’exécution des lois de finances ou encore les moyens d’éviter les dérapages budgétaires qui ne figurent pas dans le projet, ce qu’on peut regretter.

S’agissant de la réforme elle-même, le Gouvernement met en avant le rôle du Parlement alors que le problème vient de la présidentialisation de fait du régime – laquelle n’est d’ailleurs pas forcément une mauvaise chose. Or, faute d’assumer cette présidentialisation, le texte aboutit à un réel déséquilibre. À cet égard, la solution consistant à faire venir le Président de la République non pas devant les assemblées, mais devant le Congrès, tend à oublier que ce dernier est un constituant, et qu’à ce titre il doit être le plus libre possible vis-à-vis de l’exécutif.

Quant aux nominations, les commissions permanentes des assemblées auraient pu être le lieu adéquat de consultation. Certes, la Nation ne souhaite pas que l’avis en la matière soit l’affaire des partis, mais elle aurait pu tout à fait comprendre, s’agissant des grandes nominations, qu’une commission parlementaire qui a, par exemple, l’habitude de traiter d’affaires culturelles, puisse être consultée sur une nomination au CSA. Au contraire, une commission des nominations ad hoc ne pourrait aboutir qu’à un fonctionnement politique et partisan, étant entendu que les nominations seraient réparties à l’avance entre les groupes.

Il aurait donc été plus clair d’assumer l’évolution institutionnelle constatée aujourd’hui et d’en tirer les pleines conséquences dans la définition à la fois du rôle du Président de la République et de celui du Parlement.

Tel n’étant pas le cas, le Parlement ferait mieux, plutôt que de chercher en vain un renforcement de son rôle dans une réforme constitutionnelle, de se saisir déjà des pouvoirs qu’il n’exerce pas, notamment en matière de contrôle de l’exécutif. Si le Parlement n’est pas plus fort aujourd’hui, c’est en effet essentiellement de sa faute, et il ne faudrait donc pas que le texte proposé le détourne de l’effort qu’il doit accomplir sur lui-même.

La garde des Sceaux a précisé, s’agissant des personnalités, hors les magistrats, qui composent le CSM, qu’elles seront toujours nommées par les mêmes autorités politiques, mais après avis d’une commission, ce qui permettra de renforcer leur indépendance.

Quant à la parité entre magistrats et non-magistrats préconisée par la « commission Outreau », il faut rappeler que cette commission avait regretté à l’époque le corporatisme de la magistrature et le manque d’oxygène en matière de nomination et de promotion, n’excluant donc pas d’aller au-delà de la stricte parité. En outre, le projet de réforme du CSM de 1998 prévoyait, ainsi que Mme Guigou l’a confirmé, dix magistrats sur vingt et un membres, soit une minorité.

Si le choix a également été fait aujourd’hui de disposer d’une minorité de sept magistrats sur quinze membres, c’est tout simplement pour éviter tout risque de blocage, notamment en matière de désignation, sachant que le CSM émettra désormais un avis non seulement sur les nominations, mais également sur les conditions d’avancement des magistrats ainsi qu’en matière disciplinaire.

S’agissant des instructions individuelles écrites et versées au dossier, domaine dans lequel le Parlement est intervenu en 2004, elles ont pour effet de renforcer la transparence dans les rapports entre le pouvoir exécutif et les parquets. L’indépendance de ces derniers compromettrait, à l’inverse, la mise en œuvre, en application de la loi, d’une politique pénale claire sur tout le territoire.

Mme Élisabeth Guigou a précisé que rien n’a jamais empêché le garde des Sceaux, dans le cadre de la politique pénale, d’adresser des instructions générales aux procureurs généraux. Ce sont les instructions individuelles qui posent un problème.

La garde des Sceaux a rappelé que celles-ci s’inscrivent dans le cadre des dispositions adoptées par le Parlement en 2004 et ne sont pas verbales, mais écrites.

Quant au rôle du Président de la République, le fait de prévoir qu’il ne présidera plus le CSM constitue une réelle avancée. Rien ne lui interdirait en effet aujourd’hui de prendre part au vote en matière de nomination des magistrats. Le Président de la République a choisi de ne plus présider le CSM et donc de s’interdire de prendre part aux décisions. Ce choix, dont la cohérence doit être soulignée, se traduit par une confiance accrue accordée aux deux plus hauts magistrats de France, d’autant que la nomination des procureurs généraux fera désormais l’objet d’un avis du CSM.

S’agissant de l’exception d’inconstitutionnalité, il faut rappeler que le contrôle du Conseil constitutionnel s’exerce aujourd’hui avant promulgation, sur la saisine, notamment, de soixante députés ou sénateurs. Il s’agit aujourd’hui d’aller plus loin afin de donner plus de pouvoirs en la matière aux justiciables qui pourront invoquer devant le juge administratif ou judiciaire l’inconstitutionnalité d’une loi. Si le Conseil constitutionnel, statuant en dernier ressort, déclare une disposition inconstitutionnelle, celle-ci ne sera alors pas appliquée au justiciable concerné et sera automatiquement abrogée.

En réponse à M. Jean-Christophe Lagarde, la garde des Sceaux a confirmé que la disposition en question sera bien abrogée erga omnes et non pour le seul justiciable concerné.

L’engagement pris en matière de nomination par le Président de la République lorsqu’il était candidat est tenu, puisque le pouvoir de nomination est encadré. C’est ainsi que les nominations aux plus hautes responsabilités tant en matière économique et sociale que de libertés seront soumises à un avis avant décision du Président de la République.

Enfin, les droits des citoyens sont renforcés puisqu’il sera créé dans la Constitution – ce qui n’était pas le cas pour le Médiateur de la République – un Défenseur des droits des citoyens, que tout citoyen pourra saisir.

Le secrétaire d’État a rappelé, s’agissant du calendrier, que la Constitution de 1958, à laquelle il est fait souvent référence, a été élaborée en moins de deux mois après la mise en place du comité consultatif constitutionnel au mois de juin précédent, et qu’elle a été soumise à référendum dès le 28 septembre 1958. Le fait d’avoir aujourd’hui disposé d’un an pour préparer la révision de la Constitution paraît donc suffisant.

Pour autant, l’application du seul règlement des assemblées ne saurait suffire à renforcer leur rôle, car ce dernier ne peut être modifié, s’agissant du partage de l’ordre du jour, de l’examen en séance plénière du texte issu des travaux de la commission ou de la limitation de l’utilisation de l’article 49, alinéa 3, qu’après réforme de la Constitution.

Il convient également de rappeler que si, en 1873, M. Thiers s’est vu refuser la possibilité de venir s’exprimer devant le Parlement, c’est parce que ce dernier était monarchiste et qu’il ne voulait pas qu’un républicain entre à l’Assemblée.

S’agissant enfin des droits de l’opposition, ils sont considérablement renforcés tant en ce qui concerne les partis que les groupes, étant rappelé qu’une disposition constitutionnelle est nécessaire en la matière afin de plus se heurter au principe d’égalité. C’est donc bien une avancée en faveur des partis d’opposition que le Gouvernement, qui est ouvert à des modifications par voie d’amendement, souhaite établir dans la Constitution.

Puis, le même jour, la Commission a procédé à l’audition de M. Édouard Balladur, président du comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la V^e République.

Le président Jean-Luc Warsmann a rappelé que la commission avait souhaité entendre M. Édouard Balladur juste après que Mme la garde des Sceaux et M. le secrétaire d’État chargé des relations avec le Parlement ont présenté le projet de révision constitutionnelle, grandement inspiré des travaux du comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la V^e République qu’il a présidé. Il a demandé à M. Balladur s’il reconnaissait ses propositions dans le projet de révision et s’il regrettait de ne pas en voir figurer certaines.

M. Édouard Balladur, président du comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la V^e République, a précisé que le Gouvernement a retenu 80 % environ des propositions formulées. Ce ne fut hélas pas le cas de celles concernant la clarification de la répartition des pouvoirs entre le Président de la République et le Premier ministre, au motif qu’une trop grande précision dans les textes compliquerait une éventuelle cohabitation. C’est d’autant plus regrettable que, précisément, les institutions ne sont pas toujours d’une extrême clarté et génèrent des conflits entre les deux têtes de l’exécutif. Mais les esprits n’étaient pas prêts à une mutation d’envergure. Dès lors, la question du choix entre un régime présidentiel, dont les partisans, incluant le président du Comité, étaient substantiellement minoritaires, et un régime parlementaire n’a pas été tranchée.

Le président Jean-Luc Warsmann a demandé à M. Édouard Balladur quelle était sa position quant à l’inscription des modes de scrutin dans la Constitution. Faut-il par ailleurs modifier ou non l’article 88-5 de la loi fondamentale disposant que l’entrée d’un nouvel État au sein de l’Union européenne doit être soumise au référendum ?

M. Édouard Balladur a rappelé que le Comité avait proposé que « le Sénat assure la représentation des collectivités territoriales de la République en fonction de leur population ». Le Gouvernement a préféré la formulation « compte tenu de leur population », ce qui n’est guère différent. La rédaction la plus claire aurait probablement été « proportionnellement à leur population » mais il n’a pas paru utile, pour un certain nombre de raisons, d’aller dans ce sens. D’une manière générale, il n’est pas souhaitable d’inscrire les modes de scrutin dans la Constitution. Il convient également de préciser que le Comité n’avait pas non plus retenu la possibilité d’une représentation spécifique des Français de l’étranger en tant que tels.

S’agissant de l’article 88-5, lors de son audition, M. Jean-Pierre Jouyet, secrétaire d’État chargé des affaires européennes, s’était interrogé sur la nécessité d’organiser des référendums à chaque ratification de traités d’élargissement de l’Union européenne. Le Comité a estimé qu’il était opportun d’aligner la procédure applicable en la matière sur celle qui régit les révisions de la Constitution à l’article 89 : le Président de la République étant libre, en l’occurrence, de choisir entre le Congrès et le référendum. Étant observé qu’un référendum sur l’entrée de quelque pays que ce soit risque aujourd’hui d’être négatif, il est en effet préférable d’opter pour une formule plus souple que le référendum.

M. René Dosière, ayant rappelé la jurisprudence du Conseil constitutionnel concernant la représentation du territoire et de la population, a demandé si, compte tenu de ses propos, M. Édouard Balladur était favorable à l’élection proportionnelle des sénateurs par rapport à la population.

M. Édouard Balladur a répété que la rédaction la plus précise serait « proportionnellement à leur population », « en fonction » étant toutefois un peu plus précis que « en tenant compte ». Quoi qu’il en soit, la Constitution n’a pas à régler ce type de problèmes.

M. René Dosière a demandé pourquoi, selon le Comité, il faudrait inscrire dans la Constitution le non-cumul des mandats concernant les ministres et dans la loi organique celui concernant les parlementaires.

Il a par ailleurs fait part de sa satisfaction s’agissant du budget de la Présidence de la République, les propositions retenues constituant une avancée sensible.

M. Édouard Balladur a répondu que les dernières élections municipales ont suffi à illustrer la manière dont il est tenu compte des propositions du Comité concernant le non-cumul des mandats.

M. Christophe Caresche a rappelé qu’il aurait préféré la mise en place d’une commission parlementaire pour réfléchir à ces questions institutionnelles mais il a néanmoins salué la grande qualité du travail accompli par le Comité, les propositions qui en sont issues étant particulièrement équilibrées.

Le « traité simplifié » a introduit le contrôle de subsidiarité, lequel s’exerce de deux manières : le « carton jaune » – qui permet aux parlements nationaux de saisir la Commission européenne en cas d’entorse au principe de subsidiarité – et le « carton rouge » – qui permet aux États, sur proposition des parlements, de saisir la Cour de justice européenne en cas d’atteinte forte à ce principe. Le Bundestag est en train d’adopter une disposition qui permettrait à un tiers des parlementaires d’exercer ce « carton rouge », processus assez voisin, mutatis mutandis, de la possibilité de saisine du Conseil constitutionnel par soixante parlementaires en France. Quel est, sur ce point, l’avis de M. Balladur ?

M. Édouard Balladur a répondu qu’il ne serait pas favorable à une telle proposition, qui affaiblirait la défense de l’intérêt national plus qu’elle ne la conforterait.

Il a ajouté qu’il ne fallait pas sous-estimer l’ampleur des propositions du Comité, qui conduisent à une rénovation profonde des institutions à travers l’extension des droits du Parlement, certes, mais aussi la limitation des pouvoirs du Président de la République. Une pareille réforme, si elle était repoussée, risquerait de ne pas être présentée au Parlement avant longtemps. L’opinion publique, d’ailleurs, ne comprendrait pas un tel rejet car restaurer les droits du Parlement, c’est développer la participation des citoyens à la chose publique et permettre aux parlementaires de mieux jouer leur rôle. En outre, les institutions politiques ne se résument pas aux rapports entre les gouvernants et les techniciens du pouvoir que sont les parlementaires : elles visent aussi à permettre aux citoyens eux-mêmes de défendre leurs droits. D’où l’extrême importance de l’exception d’inconstitutionnalité permettant aux Français d’invoquer devant un juge l’éventuelle inconstitutionnalité de la loi.

M. Arnaud Montebourg a également considéré que nombre des propositions du Comité, à condition d’être réunies avec cohérence dans le projet de loi constitutionnelle, favoriseraient en effet des avancées significatives. L’opposition souhaite parvenir à un compromis qui ébranlera l’histoire institutionnelle de la France en donnant un cours nouveau à la V^e République.

Une dizaine de propositions majeures du Comité n’ayant pas néanmoins été retenues, l’opposition en reprendra certaines à travers des amendements : assouplissement des règles de recevabilité financière des amendements ; limitation de la faculté, pour le Gouvernement, de déposer des amendements portant articles additionnels à ses propres projets ; exigence d’études d’impact préalables au dépôt des projets de loi avec procédure spéciale de contrôle par le Conseil constitutionnel ; institution du référendum d’initiative populaire à la demande d’un cinquième des membres du Parlement et d’un dixième des électeurs inscrits ; réforme de la limitation du cumul des mandats ; suppression du droit de veto du Sénat en matière de révision constitutionnelle ; interdiction des lois rétroactives sauf motif déterminant ; création d’un conseil du pluralisme ; privation de la possibilité, pour le Président de la République, de ne pas donner suite à un projet ou une proposition de révision constitutionnelle votés en termes identiques par les deux assemblées.

Le Comité prévoyait par ailleurs qu’une semaine de séance sur quatre devait être réservée au contrôle de l’action du Gouvernement et à l’évaluation des politiques publiques ; or, le texte est très en deçà de ses préconisations s’agissant des garanties offertes à l’opposition, des facultés d’expression et d’organisation du contrôle. Comment expliquer cette évolution ?

M. Édouard Balladur a indiqué qu’il ne se plaindra pas de la liberté prise par le Gouvernement à l’endroit des propositions du Comité tant celui-ci a lui-même pris des libertés par rapport à ce que celui-là pouvait considérer comme souhaitable. Telle est la règle du jeu. Une critique systématique des préconisations gouvernementales serait ainsi malvenue.

Les thèmes non retenus sont d’inégale importance. Mettre fin au droit de veto implicite qu’exerce le Président de la République sur une révision constitutionnelle en ne donnant pas suite à la procédure fait partie des propositions essentielles qui n’ont pas été retenues ; or, une telle possibilité, par exemple, aurait permis l’instauration du quinquennat trente ans plus tôt. De même le référendum d’initiative populaire aurait constitué une mutation majeure. Ce n’est pas nécessairement le cas avec le conseil du pluralisme, qu’il aurait été par ailleurs difficile d’installer.

M. Sébastien Huyghe a rappelé que le Comité préconisait que le Parlement soit informé de toutes opérations militaires hors du territoire national et qu’il fallait soumettre à autorisation législative la prolongation de ces interventions au-delà d’une durée de trois mois. Pourquoi un tel délai ? Le passage à six mois proposé par le Gouvernement change-t-il fondamentalement la donne ?

M. Édouard Balladur a estimé que cela ne constituait pas un changement fondamental mais que cette disposition constituait en soi une grande avancée puisque des milliers de soldats français sont par exemple déployés en Côte d’Ivoire depuis plusieurs années sans qu’aucune délibération parlementaire n’ait été organisée.

M. Jean-Christophe Lagarde s’est interrogé sur le maintien, hors le cas des projets de loi finances et de financement de la sécurité sociale, de l’article 49, alinéa 3, une fois par session, qui n’apparaît ni utile, ni légitime car le Parlement doit pouvoir refuser un texte sans pour autant remettre en cause l’existence du Gouvernement. Fallait-il par exemple utiliser cet article lors de la discussion d’un texte relatif aux téléchargements sur Internet ?

Par ailleurs, l’intervention du Président de la République devant le Parlement ne devrait-elle pas être solennisée et encadrée ? La fonction présidentielle ne risque-t-elle pas d’être affaiblie en cas de chahut ? Un débat parlementaire est-il en outre envisageable après le départ du Président ?

Enfin, s’il faut se réjouir de l’institution de l’exception d’inconstitutionnalité, le Conseil constitutionnel ne peut être aujourd’hui saisi que par le Président de la République, le Premier ministre, les Présidents des assemblées ou soixante parlementaires réunis. Un groupe parlementaire ne pourrait-il pas également en avoir la possibilité ? Vingt personnes représentent tout de même deux millions d’électeurs !

M. Édouard Balladur a considéré que l’on « en fait vraiment trop » s’agissant de l’intervention du Président de la République devant le Parlement. Il est tout autant possible d’estimer qu’il s’agit là d’un moyen, pour le Président, de faire pression sur le Parlement que, pour le Parlement, de contrôler le Président. Un encadrement est par ailleurs tout à fait envisageable selon des modalités à définir.

S’agissant de l’article 49, alinéa 3, c’est au Gouvernement de juger ce qu’il considère comme étant essentiel ou non à sa politique et donc, ce sur quoi il estime devoir engager sa responsabilité hors le projet de loi finances et le projet de loi de financement de la sécurité sociale.

Enfin, il est assez facile de réunir soixante parlementaires afin de saisir le Conseil constitutionnel – pour peu qu’ils le souhaitent, ce qui n’est pas toujours le cas. L’exception d’inconstitutionnalité n’en a, à ce propos, que plus d’importance.

M. Michel Hunault a rendu hommage à M. Édouard Balladur et aux travaux du Comité.

Il a par ailleurs considéré que le Parlement avait pleinement joué son rôle à l’occasion des périodes de cohabitation. Or, si la révision constitutionnelle est une occasion unique pour limiter le pouvoir du Président de la République, la fonction de ce dernier ne serait-elle pas trop affaiblie en cas de nouvelle cohabitation ?

M. Édouard Balladur a répondu que la révision constitutionnelle est une occasion unique pour renforcer les prérogatives du Parlement, ce qui n’est pas exactement la même chose… Quant à la cohabitation, elle prive structurellement le Président de la République de la plupart de ses pouvoirs en les conférant au Premier ministre, lequel est issu de la majorité parlementaire. La modification de la Constitution ne changerait donc pas grand-chose de ce point de vue.

M. Manuel Valls a confirmé que cette révision était sans doute une occasion unique pour mieux affirmer les droits d’initiative et de contrôle du Parlement et que cette occasion invitait les uns et les autres à faire les pas nécessaires afin de rapprocher leurs points de vue.

M. René Dosière a noté que le Comité avait proposé de substituer au système actuel de parrainage pour l’élection présidentielle une présélection des candidats par un collège de 100 000 élus. Cela a-t-il suscité d’importants débats au sein du Comité ?

M. Édouard Balladur a répondu qu’il était d’autant plus attaché à cette préconisation qu’il en était l’auteur. Il avait même envisagé que ne puissent se présenter à l’élection présidentielle que les quatre ou cinq premiers candidats retenus au lieu des quinze. Non seulement il n’aurait pas été possible d’invoquer un déni de démocratie parce qu’un candidat ayant recueilli 1 % des voix n’aurait pu se présenter, mais la démocratie y aurait gagné en évitant l’éparpillement des votes. Les questions de fond sont de savoir s’il faut ou non se diriger vers un régime plus bipartisan et si l’exactitude de la représentation doit l’emporter sur l’efficacité. M. Édouard Balladur considère quant à lui que cette dernière doit primer.

*

* *

La Commission a examiné le projet de loi constitutionnelle au cours de ses deux séances du mercredi 14 mai 2008. Elle est directement passée à l’examen des articles.

EXAMEN DES ARTICLES
DU PROJET DE LOI CONSTITUTIONNELLE

Avant l’article 1^er

La Commission a rejeté un amendement de M. Patrick Braouezec tendant à inscrire dans le préambule de la Constitution le principe de l’indivisibilité et de l’opposabilité des droits fondamentaux.

Elle a ensuite été saisie d’un amendement de M. Noël Mamère visant à compléter l’article 1^er de la Constitution pour y inscrire le principe selon lequel la République se reconnaît comme « plurielle et garante de la diversité qui la compose ». Après que son auteur eut indiqué que cet amendement annonçait une série d’amendements « déclinant » ce principe dans l’ensemble du texte constitutionnel, M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur, a donné un avis défavorable et la Commission a rejeté l’amendement.

M. Manuel Valls a jugé que l’importance des débats en cours justifiait que s’instaure dans la sérénité un réel dialogue républicain, que le rapporteur réponde avec précision aux arguments défendus par les différents orateurs et que le Président donne le décompte exact des voix lorsque cela lui serait demandé.

La Commission a été saisie d’un amendement de M. Noël Mamère visant à réécrire la deuxième phrase de l’article 1^er de la Constitution pour préciser explicitement que la République assure l’égalité des citoyens devant la loi et rejette toutes les formes de discrimination. Son auteur a précisé qu’il s’agissait de consacrer dans la Loi fondamentale ce principe, certes déjà reconnu par la jurisprudence constitutionnelle, et d’assurer ainsi une réelle protection des citoyens, dans le respect des textes européens. Le rapporteur, ayant indiqué que le principe d’égalité est d’ores et déjà garanti par la Constitution et par la jurisprudence du Conseil constitutionnel, a jugé que l’inscription dans notre Loi fondamentale de l’exception d’inconstitutionnalité, qui permettra à tout citoyen de soulever, le cas échéant, le non-respect du principe d’égalité par une loi déjà promulguée, est de nature à assurer un réel renforcement de la protection de l’égalité des citoyens devant la loi, d’autant qu’un amendement viendra étendre son champ d’application aux lois promulguées avant 1958. Il a donc invité la Commission à rejeter l’amendement.

La Commission a rejeté cet amendement.

Elle a été saisie d’un amendement de M. Arnaud Montebourg visant à supprimer le mot « race » de la deuxième phrase de l’article 1^er de la Constitution. Son auteur a rappelé que, depuis des décennies, il est arrivé que les conceptions originelles des constituants de 1958 soient contestées, voire jugées dangereuses. Tel est le cas de l’usage du mot « race » dans l’article 1^er de la Constitution : même s’il s’agissait bien, depuis l’origine, de lui dénier toute implication, la seule présence dans notre Constitution d’un terme scientifiquement rejeté et politiquement dangereux est contestable. L’objet de cet amendement est donc de mettre un terme à cette anomalie sémantique et politique.

Le rapporteur s’est déclaré défavorable à l’adoption de cet amendement dont il a cependant déclaré comprendre les motivations. Il a tout d’abord indiqué que cette question avait fait l’objet de plusieurs débats qui se sont toujours soldés par un vote de rejet par notre assemblée, qu’il se soit agi d’un amendement de M. Victorin Lurel en novembre 2002 ou de la proposition de loi de M. Michel Vaxès, repoussée en mars 2003. De fait, la présence du mot « race » dans notre législation est nécessaire pour combattre toutes les infractions racistes. Le professeur Guy Carcassonne ne dit pas autre chose dans son ouvrage La Constitution de 1958 commentée, cité par l’exposé sommaire de l’amendement. Le rapporteur a ensuite rappelé que la suppression du mot « race » de la Constitution ne le ferait pas pour autant disparaître de notre droit positif, citant notamment l’article 1^er de la Charte des Nations unies, l’article 2 de la Déclaration universelle des droits de l’homme, l’article 14 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme, l’article 3 de la Convention de Genève ou bien encore l’article 10 du traité sur l’Union européenne dans sa rédaction issue du traité de Lisbonne. Suivant l’avis du rapporteur, la Commission a alors rejeté l’amendement.

Puis, elle a été saisie d’un amendement de M. Jean-Christophe Lagarde visant à compléter l’article 1^er de la Constitution pour prévoir que la « France a vocation à faire devenir citoyen français, si elle le désire, toute personne qu’elle accueille régulièrement sur son territoire et qui souhaite s’y installer ». Le rapporteur a jugé que cet amendement semble donner l’impression, par nature illusoire, que la naturalisation est un droit alors qu’à ses yeux elle doit demeurer le fruit d’une démarche volontaire de la personne concernée de rejoindre la communauté nationale. La Commission a alors rejeté cet amendement.

La Commission a rejeté un amendement de M. Patrick Braouezec visant à inscrire à l’article 1^er de la Constitution le principe de la « démocratie participative », le rapporteur ayant jugé inutile d’inscrire ce principe dans la Constitution, estimant qu’une telle démarche pouvait prospérer en dehors de tout cadre constitutionnel et qu’il était par ailleurs curieux de prévoir qu’il revenait aux seules collectivités territoriales le soin de l’organiser.

La Commission a été saisie de trois amendements pouvant être soumis à une discussion commune, tendant à la reconnaissance des langues régionales au sein de l’article 2 de la Constitution, respectivement défendus par MM. Noël Mamère, Jean-Jacques Urvoas et François Bayrou.

M. Noël Mamère a indiqué que son amendement tendait à prévoir que, si le français demeure la langue officielle de la République, cette dernière reconnaît également les langues régionales de France. Il a estimé que le principe de l’indivisibilité de la République ne devait pas conduire au refus de la reconnaissance des langues régionales, situation qui prévaut pourtant de fait dans notre pays. Il a ainsi rappelé que l’État espagnol consacrait soixante fois plus de crédits à la promotion des langues régionales que ne le fait notre pays et s’est déclaré favorable à une politique volontariste en la matière, les langues régionales étant le reflet de la diversité de notre pays.

M. Jean-Jacques Urvoas a expliqué que son amendement, précisant que la langue de la République est le français « dans le respect des langues régionales qui font partie de notre patrimoine », visait à desserrer la contrainte pesant sur celles-ci depuis la révision constitutionnelle de 1992 qui a introduit le principe selon lequel la langue de la République est le français. Il a rappelé qu’il s’agissait alors à l’époque, à la veille de la ratification du traité de Maastricht, de défendre notre langue face à la langue anglaise très largement majoritairement parlée dans le monde et en aucun cas d’interdire la promotion des langues régionales et minoritaires. C’est pourtant ainsi que l’a interprété le Conseil constitutionnel en 1999. À l’heure où on célèbre Aimé Césaire, il s’agit par cet amendement de résoudre cette difficulté et de permettre une réelle reconnaissance de la diversité linguistique dans notre pays.

M. François Bayrou a déclaré souscrire aux arguments développés par M. Urvoas sur le dévoiement de la volonté des constituants de 1992 par la jurisprudence du Conseil constitutionnel. Il a estimé que des trois amendements le sien était celui qui allait le plus loin puisqu’il prévoit que la République « protège » les langues régionales qui appartiennent au patrimoine de la Nation, ce qui va au-delà de leur simple reconnaissance car cela implique la mise en place de politiques volontaristes de promotion de ces langues. Il a donc invité ses collègues à se rallier à son amendement.

Rappelant que dès 1995, le Président Chirac s’était engagé à mettre en place des mesures de protection des langues régionales dans un discours prononcé à Quimper, M. Claude Goasguen a indiqué qu’il voterait l’amendement de M. Bayrou car il était important de sortir de la situation juridique actuelle qui empêche la mise en œuvre de politiques volontaristes en la matière.

M. Michel Hunault a rappelé que le 7 mai dernier s’était tenu à l’Assemblée un débat sur les langues régionales et a souhaité citer les propos tenus à cette occasion par Mme Christine Albanel, ministre de la culture et de la communication, qui a déclaré : « En donnant une forme institutionnelle à la notion de patrimoine linguistique, en inscrivant dans la loi la diversité linguistique interne, nous conforterons la bataille que nous menons en Europe et dans le monde pour favoriser le multilinguisme et la diversité culturelle ». Il a jugé que ces propos témoignaient de l’accord du Gouvernement en faveur de la reconnaissance des langues régionales.

Le rapporteur a rappelé que le débat s’était concentré depuis plusieurs années sur la Charte européenne des langues régionales et minoritaires, dont la ratification pose des problèmes institutionnels, mais aussi des difficultés de principe et de pratique. Elle impliquerait en effet que les langues régionales puissent être utilisées dans la vie publique, ce qui poserait des problèmes pratiques de traduction mais aussi la question de principe de l’usage par des agents publics de langues autres que le français. Une autre difficulté est liée à l’assise territoriale de ces langues régionales qui suppose la reconnaissance de bassins géographiques, en méconnaissance du principe d’unicité de notre territoire. Il a rappelé que le débat qui s’est tenu dernièrement à l’Assemblée avait pour but d’évaluer la possibilité d’avancer sur le plan de la promotion des langues régionales en dehors de la ratification, problématique, de la Charte – que la France n’est d’ailleurs pas le seul pays à ne pas avoir ratifiée. Après avoir rappelé que la ministre de la culture et de la communication avait annoncé au cours de ce débat le dépôt prochain d’un projet de loi relatif à la promotion et la défense des langues régionales, le rapporteur a estimé que de telles avancées législatives, accompagnées de moyens financiers et humains supplémentaires, qu’il appelle par ailleurs de ses vœux, étaient possibles sans que soit modifiée la Constitution et a donc émis un avis défavorable sur l’ensemble de ces amendements.

M. Claude Goasguen a estimé à l’inverse qu’en l’absence de révision constitutionnelle, la future loi encourrait la censure du Conseil constitutionnel.

M. Jean-Jacques Urvoas a déclaré ne pas partager la lecture faite par le rapporteur de la Charte européenne. Il a rappelé que cette dernière peut être ratifiée par un État à partir du moment où il accepte au moins 35 des 98 articles qui la composent. Missionné par le Premier ministre de l’époque, M. Guy Carcassonne avait estimé que la France pouvait signer 52 articles sans que cela ne pose de difficultés juridiques. M. Lionel Jospin avait alors accepté de signer 39 articles, relevant de la partie III de la Charte, aucun de ces points ne soulevant de problème constitutionnel, ainsi que l’a confirmé le Conseil constitutionnel dans sa décision de 1999. Il en va certes différemment de la partie II de la Charte, qui a une portée normative propre, mais qui impliquerait, en cas de ratification par la France, l’adoption d’une déclaration interprétative.

Le rapporteur a estimé que l’exemple alsacien illustre bien qu’une politique de promotion d’une langue régionale est possible sans que le cadre constitutionnel ne soit modifié. Il a ensuite cité le Conseil constitutionnel, qui a considéré, dans sa décision du 15 juin 1999 sur la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires ⁽²⁰¹⁾, « qu’en vertu (des dispositions de la Charte), l’usage du français s’impose aux personnes morales de droit public et aux personnes de droit privé dans l’exercice d’une mission de service public ; que les particuliers ne peuvent se prévaloir, dans leurs relations avec les administrations et les services publics, d’un droit à l’usage d’une langue autre que le français, ni être contraints à un tel usage » et que, par ailleurs, « la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires, en ce qu’elle confère des droits spécifiques à des " groupes " de locuteurs de langues régionales ou minoritaires, à l’intérieur de " territoires " dans lesquels ces langues sont pratiquées, porte atteinte aux principes constitutionnels d’indivisibilité de la République, d’égalité devant la loi et d’unicité du peuple français ». Le rapporteur a alors estimé que deux séries de difficultés se posaient : d’une part, s’agissant de l’usage de langues autres que le français dans la vie publique et, d’autre part, s’agissant de la reconnaissance de groupes de locuteurs et de territoires, en méconnaissance des principes constitutionnels d’indivisibilité de la République, d’égalité devant la loi et d’unicité du peuple français. Il a jugé que dans le cadre constitutionnel actuel pouvaient être envisagées des politiques volontaristes de promotion des langues régionales, dont il a d’ailleurs regretté qu’elles n’aient pas été mises en place plus tôt, dans le respect de la liberté de choix de chacun ; en revanche, à n’en pas douter, le Conseil constitutionnel censurerait une démarche obligatoire.

Après que M. Claude Goasguen eut estimé que le débat actuel n’était pas celui relatif à la Charte, M. Noël Mamère a réitéré les craintes déjà exprimées qu’en l’absence de révision constitutionnelle la future loi ne soit censurée par le Conseil constitutionnel. Il a estimé crucial que soit inscrit dans la Constitution le principe de la diversité culturelle, reconnu notamment par le traité de Lisbonne et a jugé les arguments développés par le rapporteur plus politiques que juridiques. À ses yeux, les amendements déposés ne remettent nullement en cause l’usage du français et n’impliquent pas l’évolution redoutée vers un modèle communautariste.

M. François Bayrou a estimé que la discussion était en train de s’égarer, la Charte européenne n’étant pas le sujet du débat. Il a rappelé que la question posée par ces amendements était celle de la difficulté posée par la rédaction actuelle du premier aliéna de l’article 2 de la Constitution qui interdit, en l’état, au regard de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, toute mise en œuvre de politiques actives de promotion des langues régionales. Ces amendements ne visent pas à affaiblir l’usage du français mais bien au contraire à enrichir la Constitution de la référence aux langues régionales.

M. Claude Goasguen a estimé que le rapporteur avait déplacé le débat sur un plan international alors que ce n’est pas le cœur du sujet : il s’est d’ailleurs lui-même déclaré défavorable à une ratification par la France de la Charte car certaines de ses dispositions contreviennent aux principes de notre République. Il a estimé en revanche qu’il était nécessaire de réviser aujourd’hui la Constitution pour éviter que la future loi promouvant une politique volontariste de développement des langues régionales ne soit censurée par le Conseil constitutionnel.

M. Jean-Christophe Lagarde a estimé nécessaire de reconnaître le fait que les langues régionales doivent être protégées par la République. Se fondant sur les exemples ultramarins, notamment celui de Mayotte, il a estimé que l’existence de langues locales à côté du français ne posait aucune difficulté. Dans le contexte actuel de mondialisation qui induit une crainte de perte d’identité, il a estimé urgent et nécessaire de soutenir ces amendements.

M. Jean-Jacques Urvoas ayant estimé que le problème dont il est débattu avait des implications concrètes importantes, en rappelant que les locuteurs de langue bretonne sont passés de plus de un million en 1950 à moins de 250 000 aujourd’hui, le rapporteur a maintenu son avis défavorable sur les trois amendements. Il a estimé que M. Mamère lui avait livré le meilleur argument en faveur de sa position en citant le traité de Lisbonne qui a fait l’objet d’un examen par le Conseil constitutionnel sans que celui-ci n’ait jugé sa reconnaissance de la diversité culturelle et linguistique contraire à la Constitution. Il y a vu la preuve qu’il n’était donc nullement nécessaire de réviser la Constitution pour mettre en œuvre des politiques de promotion de cette diversité. Après que le rapporteur eut estimé que l’amendement de M. Mamère posait en outre une difficulté en ce qu’il autorisait l’usage des langues régionales dans la vie publique, la Commission a successivement rejeté les trois amendements.

MM. François Bayrou, Bruno Le Roux et Bernard Roman s’étant étonnés du résultat de ces scrutins et ayant réclamé qu’il soit procédé à un nouveau vote, M. Jacques-Alain Bénisti, président, a refusé de faire droit à cette demande, en précisant que le dernier amendement avait été rejeté par vingt voix contre dix-neuf et en rappelant que seuls les membres de la Commission avaient droit de vote.

M. Manuel Valls ayant fait part de ses craintes que les débats ne se déroulent pas dans l’atmosphère de sérénité nécessaire, a solennellement demandé qu’il soit procédé à un nouveau vote, et déclaré qu’à défaut il demanderait une suspension de séance.

M. Jacques-Alain Bénisti, président, a rappelé que, dans le respect des règles de fonctionnement de la Commission, il ne comptait que les votes exprimés clairement en faveur ou en défaveur d’un amendement et a indiqué avoir clairement relevé vingt votes contre et dix-neuf votes pour l’amendement de M. Bayrou, sur les quarante et un députés présents en Commission.

Devant le refus du président de procéder à un nouveau vote, M. Manuel Valls a réitéré sa demande de suspension de séance.

La séance a alors été suspendue durant cinq minutes.

À la reprise de la séance, M. Jacques-Alain Bénisti, président, a donné lecture de la composition de la Commission et a précisé que M. Jérôme Lambert et Mme Élisabeth Guigou, qui assistaient à la réunion mais ne sont pas membres de la Commission, n’avaient pas pu voter valablement.

La Commission a ensuite été saisie d’un amendement de M. Jean-Christophe Lagarde tendant à prévoir que les modes de scrutin assurent la représentation pluraliste des opinions et des territoires. Après avoir indiqué que l’objectif de l’amendement était de favoriser une meilleure représentation des opinions et des territoires dans les assemblées élues, M. Jean-Christophe Lagarde a précisé qu’une dose de proportionnelle était nécessaire pour atteindre cet objectif, mais qu’elle ne remettrait pas en cause la stabilité des exécutifs. Il a ainsi jugé paradoxal que les modes de scrutin des élections municipales et régionales se déroulent au scrutin proportionnel, sans que cela empêche la constitution d’exécutifs locaux stables, tandis qu’à l’échelon du département et de la représentation à l’Assemblée nationale la proportionnelle n’existe pas. Il a estimé que cette situation était malsaine, les débats qui ne peuvent avoir lieu au Parlement ayant lieu dans la rue ou par des actions non démocratiques, avec pour conséquence de favoriser la montée des extrémismes. L’objectif de permettre aux citoyens de mieux se reconnaître dans la représentation nationale doit donc être un objectif constitutionnel.

La Commission a également été saisie d’un amendement de M. François Bayrou ayant un objet similaire. Après avoir indiqué qu’il compléterait son amendement en vue de son examen en séance publique pour préciser que la loi prévoit la représentation pluraliste « et équitable » des opinions et des territoires, M. François Bayrou a souligné qu’il avait relevé avec une certaine ironie que l’exposé des motifs du projet de loi comportait un intitulé affirmant qu’« un Parlement renforcé est un Parlement plus représentatif ». Il a rappelé que tous les pays d’Europe occidentale, à l’exception de la France, avaient adopté une loi électorale garantissant la représentation de tous les courants d’opinion dès lors qu’ils regroupent un nombre significatif de suffrages, en général fixé à 5 %. Il a considéré comme anormal que des millions de voix exprimées dans les scrutins en France, par exemple les voix de gauche à Neuilly ou les voix de droite dans de nombreuses communes de Seine-Saint-Denis, soient perdues et ne soient jamais représentées. Il a estimé, comme le préconisait Léon Blum, que les modes de scrutin devaient garantir le pluralisme et que leur détermination devait relever du niveau constitutionnel.

Le rapporteur a émis un avis défavorable sur les deux amendements, indiquant que la tradition française voulait que les modes de scrutin ne soient pas régis par une norme de niveau constitutionnel, afin de conserver une certaine souplesse dans leur détermination.

M. Arnaud Montebourg a rappelé que le problème soulevé par les deux amendements était celui de la représentation de millions de nos concitoyens, qui n’ont de porte-parole ni au Sénat ni à l’Assemblée. Il a considéré qu’il était inexact de dire que la Constitution ne se mêlait pas des modes de scrutin, celle-ci fixant déjà des règles générales, en prévoyant notamment que le scrutin peut être direct ou indirect et que la loi favorise l’égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux. Après avoir estimé que la Constitution peut prévoir le droit pour chaque citoyen à être représenté, il a jugé nécessaire que la volonté du Gouvernement de permettre la représentation des Français établis hors de France soit étendue aux Français vivant sur le territoire national.

Après avoir indiqué que cette question ferait l’objet d’une attention particulière des députés de son groupe lors de l’examen du projet de loi en séance, M. Bruno Le Roux s’est interrogé sur la question de savoir si la souplesse dans la fixation des modes de scrutin consistait à apprendre par la presse qu’une réforme du scrutin régional était envisagée, à apprendre par un préfet qu’un projet de redécoupage de circonscriptions était étudié, ou encore à découvrir qu’un projet de scrutin à un tour était envisagé pour éliminer les plus petites formations politiques. Il a estimé que l’adoption de la révision constitutionnelle supposait que l’Assemblée dispose de précisions sur les modes de scrutin.

M. Noël Mamère a indiqué que les amendements présentés allaient dans le sens du projet de loi, qui prévoit de renforcer la représentativité du Parlement. Après avoir rappelé qu’il était aujourd’hui impossible de dire que le Parlement était représentatif de la diversité sociale de la France, il a regretté que la démocratie soit entrée dans une spirale du bipartisme qui empêche la représentation de certaines idées. Il a souhaité que la réforme de la Constitution soit l’occasion de rénover les institutions dans le sens d’une représentation de tous les habitants du pays, y compris des étrangers, qui sont comptabilisés dans les populations des communes dans lesquelles ils vivent sans y disposer du droit de vote pour les élections locales.

M. Jean-Christophe Lagarde a considéré qu’il était paradoxal de refuser à l’échelon de l’Assemblée nationale et du département une représentation proportionnelle qui avait pourtant été acceptée sans difficulté pour le Parlement européen. Après avoir estimé que la Constitution pouvait fixer des règles concernant les modes de scrutin, il a indiqué que le projet de loi créerait une inéquité entre les Français de l’étranger, dont les représentants seront élus à la proportionnelle, et les Français vivant en métropole, dont plusieurs millions continueront de ne pas avoir de représentant.

M. Christian Vanneste a rappelé qu’il était nécessaire de réfléchir aux conséquences des choix qui seront faits en matière de modes de scrutin : les députés représentent-ils des opinions ou des citoyens ? Participent-ils à des débats d’opinion ou ont-ils pour mission de voter la loi ? Après avoir indiqué qu’il estimait, comme Max Weber, que la politique ne relevait pas seulement d’une éthique de conviction mais exigeait également une éthique de responsabilité, il a rappelé que le scrutin proportionnel avait permis en Allemagne l’accession au pouvoir des nazis et en France la représentation d’un parti extrémiste à l’Assemblée nationale et au Parlement européen.

Après avoir indiqué que le débat sur le renforcement du rôle du Parlement supposait au préalable un débat sur le renforcement de sa représentativité, M. Michel Hunault a déclaré qu’il s’inquiétait de la tournure prise par le débat et qu’il s’étonnait de la contradiction entre l’esprit d’ouverture du Gouvernement qui, tant sur le sujet des langues régionales que sur la question des modes de scrutin, a fait savoir qu’il était prêt à accepter des propositions des parlementaires, et l’esprit de fermeture manifesté par le rapporteur depuis le début de l’examen des amendements. Il a rappelé que si certains candidats aux élections législatives s’étaient ralliés à la majorité présidentielle, ils l’avaient fait sur les bases d’un programme qui prévoyait une réflexion sur les modes de scrutin.

M. Nicolas Dupont-Aignan a rappelé que les amendements présentés n’avaient pas pour objet de mettre en place une représentation proportionnelle intégrale, mais de rendre possible l’introduction d’une dose de proportionnelle, qui permettrait de rééquilibrer les effets du quinquennat et du bipartisme. Tout en se déclarant très attaché à la stabilité de l’exécutif, il a regretté la dérive récente qui tend à laisser à l’écart des courants d’opinion dont on ne peut occulter l’existence. En conséquence, il a apporté son soutien à l’amendement de M. Jean-Christophe Lagarde, qui permet de concilier la diversité et la stabilité.

M. Noël Mamère a estimé que M. Christian Vanneste commettait un contresens en présentant le scrutin proportionnel comme la cause de la montée des extrémismes, et a rappelé que l’existence du scrutin proportionnel n’avait pas empêché la disparition récente d’un parti d’extrême droite allemand et qu’a contrario en France l’absence de scrutin proportionnel avait malgré tout permis la présence de M. Jean-Marie Le Pen au second tour de l’élection présidentielle de 2002.

M. Jean-Jacques Urvoas a considéré qu’il était nécessaire que le débat soit recentré sur l’essentiel, à savoir ce que pense le Président de la République, et a rappelé que dans la lettre d’orientation que ce dernier avait adressée au Premier ministre, il écrivait qu’un renforcement du Parlement supposait un renforcement de sa représentativité.

Le rapporteur a estimé qu’il n’y avait pas de contradiction entre la volonté du Gouvernement de renforcer la représentativité du Parlement et le fait de ne pas vouloir inscrire la question des modes de scrutin dans la Constitution. En outre, il a indiqué que la mention de la représentation des opinions et des territoires dans le texte constitutionnel pourrait avoir des conséquences inconnues à ce jour. Il a appelé les parlementaires à entrer dans le cœur de la révision constitutionnelle, indiquant que, s’il ne lui paraît pas possible d’accepter les amendements portant article additionnel avant l’article 1^er et exprimant des convictions diverses, des avancées pourront être accomplies lorsque sera abordé le texte du projet de loi lui-même.

Les deux amendements, mis aux voix, ont été rejetés.

M. Noël Mamère a présenté un amendement tendant à généraliser le mode de scrutin proportionnel pour assurer l’égalité du suffrage universel. Il a rappelé que le renforcement du recours au mode de scrutin proportionnel avait été souhaité tant par le comité de réflexion présidé par M. Édouard Balladur que lors de multiples débats parlementaires. Il a estimé que ce mode de scrutin constituait le meilleur outil pour améliorer la représentativité politique des deux assemblées et permettrait, par ce biais, de renforcer l’influence du Parlement.

M. Arnaud Montebourg a indiqué que, si les députés du groupe Socialiste, Radical, Citoyen et divers gauche (SRC) jugeaient effectivement nécessaire de renforcer le pluralisme politique au sein du Parlement, ils n’étaient pas, en revanche, favorables à la généralisation du mode de scrutin proportionnel proposée dans cet amendement. En effet, l’introduction d’une simple dose de proportionnelle dans les modes de scrutin permettrait d’accroître la représentativité démocratique du Parlement, tout en préservant la stabilité des institutions de la V^e République.

Le rapporteur ayant indiqué qu’il était défavorable à la généralisation du mode de scrutin proportionnel pour les raisons déjà exposées, la Commission a rejeté cet amendement.

Elle a également rejeté deux amendements de M. Patrick Braouezec tendant respectivement à étendre le mode de scrutin proportionnel à l’ensemble des élections et à donner la qualité d’électeur à toute personne résidant sur le territoire national.

La Commission a ensuite été saisie d’un amendement présenté par M. Noël Mamère, visant à étendre la qualité d’électeur aux personnes résidant légalement et continuellement sur le territoire français depuis au moins cinq ans.

Son auteur a fait valoir que l’octroi du droit de vote aux étrangers avait été promis par François Mitterrand en 1981, mais n’avait jamais été mis en œuvre par la suite, si ce n’est, du fait des engagements européens de la France en 1992, pour la participation des ressortissants communautaires aux élections municipales et européennes. Il est d’ailleurs regrettable que des considérations liées à l’exercice de la souveraineté nationale conduisent à interdire aux ressortissants communautaires d’accéder à des fonctions d’adjoint au maire, qui leur permettraient de participer à l’élection des sénateurs.

Il a jugé paradoxal de ne pas accorder la citoyenneté à des personnes qui, indépendamment de leur nationalité étrangère, sont venues travailler sur le territoire français, payer des impôts, participer à la vie économique et à l’identité collective du pays.

Il a rappelé que, pour mettre fin à cette situation absurde, il avait défendu en 2000 une proposition de loi, adoptée à l’unanimité des députés de gauche, mais qui n’avait jamais été inscrite à l’ordre du jour du Sénat.

M. Arnaud Montebourg s’est déclaré favorable à cet amendement, tout en indiquant que les députés du groupe SRC avaient déposé un amendement de même nature modifiant l’article 72 de la Constitution.

M. Guénhaël Huet a considéré que le droit de vote était l’un des attributs essentiels de la nationalité et a donc jugé incohérent de prévoir que ce droit puisse être exercé par des personnes qui n’ont pas la nationalité française.

M. Christian Vanneste a jugé choquant de faire dépendre la citoyenneté de l’appartenance à un système économique, alors qu’elle doit résulter de l’adhésion volontaire à un contrat social.

M. Jean-Christophe Lagarde a rejoint cette analyse, en remarquant que l’inscription sur les listes électorales n’était pas obligatoire. Il a par ailleurs jugé absurde la position adoptée par la France à l’égard des ressortissants communautaires, qui revient à « saucissonner » un citoyen selon que le scrutin concerné a un caractère national ou local. Il paraît, en particulier, incohérent d’autoriser ces ressortissants à élire les représentants français au Parlement européen, tout en leur interdisant de voter pour l’élection du Président de la République, pourtant appelé à présider le Conseil européen.

M. Philippe Gosselin a rappelé que la tradition juridique française lie la citoyenneté et la nationalité.

M. René Dosière a estimé qu’il est injuste de vouloir renforcer la représentation parlementaire des Français ayant choisi de quitter leur pays et n’y payant plus d’impôts et, à l’inverse, de refuser le droit de vote aux étrangers venus travailler en France en acquittant diverses contributions.

M. Bernard Roman a souhaité que, sur un tel sujet, le vote des parlementaires soit entièrement libre et non déterminé par des consignes partisanes, d’autant plus que le Président de la République a, avec courage, indiqué qu’il était personnellement favorable à l’octroi aux étrangers du droit de vote pour les élections locales. Il a par ailleurs rappelé qu’au-delà de la citoyenneté proprement dite, les étrangers disposent déjà du droit de vote dans les conseils de prud’homme, les conseils d’école, ou encore les comités d’entreprises.

M. Noël Mamère a rappelé que, dans l’entourage du Président de la République lui-même, des considérations fiscales avaient amené certains Français à s’expatrier, par exemple en Suisse. Ces personnes, bien que françaises, ont-elles une plus grande légitimité à exercer le droit de vote que les étrangers ayant choisi de vivre en France et d’y payer leurs impôts ? La discrimination établie, pour l’accès à la citoyenneté, entre Français et étrangers reposerait-elle en réalité sur des préjugés religieux ou ethniques ? Compte tenu de la position personnelle du Président de la République, on ne peut que regretter les réticences des députés du groupe UMP, qui espèrent sans doute flatter un électorat conservateur en liant citoyenneté et nationalité, alors même qu’une majorité de Français fait désormais preuve d’ouverture sur ce sujet.

M. Christophe Caresche a fait valoir que le fait d’accorder aux étrangers le droit de voter lors des élections locales n’aurait aucune influence sur les conditions d’exercice de la souveraineté nationale et ne remettrait nullement en cause le lien entre citoyenneté et nationalité. Cette participation à la démocratie locale pourrait constituer un facteur d’intégration fondamental pour la population étrangère de certains quartiers, pour laquelle l’accès à la nationalité française par naturalisation demeure très difficile. Une telle question ne doit donc pas être abordée selon une logique partisane.

M. Yves Nicolin a rappelé que les députés ne votaient pas en fonction d’instructions partisanes mais d’opinions individuelles qui, lorsqu’elles sont différentes, doivent être respectées par leurs collègues. Il a donc jugé inacceptable que les propos excessifs de M. Noël Mamère l’aient conduit à mettre en cause l’attitude personnelle des députés du groupe UMP.

M. Christian Vanneste a estimé que la célèbre formule de Talleyrand selon laquelle « tout ce qui est excessif est insignifiant » s’appliquait parfaitement à l’intervention outrancière de M. Noël Mamère.

La Commission a alors rejeté cet amendement.

Elle a également rejeté un amendement de M. Noël Mamère tendant à accorder aux étrangers le droit de voter aux élections locales dans des conditions déterminées par une loi organique, ainsi qu’un amendement de M. Patrick Braouezec renvoyant à la loi le soin de limiter ou d’interdire le cumul des mandats électifs.

Puis, M. Noël Mamère a présenté un amendement précisant que la loi « assure » l’égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et aux fonctions électives. Son auteur a souligné que, pour assurer réellement la représentativité du Parlement, il était insuffisant de prévoir dans la Constitution que la loi « favorise » cet égal accès.

M. Arnaud Montebourg a estimé que des progrès avaient été effectués sur cette question depuis une dizaine d’années, même si des efforts nouveaux doivent encore être engagés. En tout état de cause, les actions qu’il convient de mener dans ce domaine relèvent de la loi et non de la Constitution.

La Commission a alors rejeté cet amendement, ainsi qu’un amendement identique de M. Patrick Braouezec.

Elle a ensuite été saisie d’un amendement de M. Jean-Christophe Lagarde, imposant au fonctionnaire détaché, lorsqu’il est réélu parlementaire, de démissionner de la fonction publique dans un délai de trente jours ou de renoncer à ce mandat électif. Son auteur a indiqué que l’amendement visait à ouvrir plus également l’accès aux fonctions parlementaires pour l’ensemble des citoyens, quelle que soit leur activité professionnelle, alors que les fonctionnaires demeurent surreprésentés au sein du Parlement – environ 40 % des députés bénéficiant d’un statut de fonctionnaire. Il a également estimé que l’amendement permettrait d’éviter qu’un parlementaire ne soit soumis à des pressions dans l’hypothèse de sa future réintégration dans la fonction publique, et qu’il convenait de régler ce problème sans attendre la mise en place, toujours différée, d’un « statut de l’élu ».

M. Arnaud Montebourg a considéré que la question de la composition sociologique des assemblées parlementaires pourrait être abordée lors de la mise en place de ce statut de l’élu, lequel relève de la loi et non de la Constitution. Il a ajouté que les fonctionnaires n’étaient pas la seule catégorie socioprofessionnelle bénéficiant actuellement d’une surreprésentation au sein du Parlement, celui-ci comptant également de nombreux élus exerçant une profession libérale ou dirigeant une entreprise.

M. Jean Tiberi a estimé que cette question ne relevait pas de la Constitution mais de la loi organique.

Le rapporteur s’y étant déclaré défavorable, la Commission a rejeté cet amendement.

Elle a ensuite été saisie d’un amendement de M. Jean-Christophe Lagarde limitant à trois le nombre de mandats pouvant être accomplis consécutivement. Son auteur a jugé qu’une durée de quinze et dix-huit années consécutives pour l’exercice des fonctions de député et de sénateur semblait suffisante, l’instauration de la limite proposée pouvant s’accompagner d’une adaptation du système de retraite des députés.

M. Bruno Le Roux a noté qu’il serait inévitable de mener une réflexion en ce sens, dès lors que le nombre de mandats aura été limité pour la Présidence de la République. Ces débats ne peuvent être dissociés et, dans les deux cas, la rédaction proposée, en ne soumettant à limitation que les mandats « consécutifs », offre des garanties insuffisantes.

La Commission a alors rejeté cet amendement, ainsi qu’un amendement du même auteur interdisant de cumuler plus de deux fonctions publiques électives, exception faite des « responsabilités intercommunales ».

Article 1^er

(art. 4 de la Constitution)

Statut de l’opposition

Le présent article, qui recèle de grandes potentialités, complète l’article 4 de la Constitution pour offrir un ancrage constitutionnel aux notions de majorité, définie comme l’ensemble des partis et groupements politiques qui ont déclaré soutenir le Gouvernement, et a contrario de minorité, de telle sorte que des droits spécifiques puissent être attribués par la loi à cette dernière.

1. La préservation des droits de la minorité, garantie démocratique

a) Une question de principe

Les conceptions de la démocratie issues de la tradition du Contrat social de Rousseau n’offrent pas de réel espace à la minorité et a fortiori à l’opposition. En effet, dans une démocratie conçue comme identité des gouvernants et des gouvernés, il n’y a guère de place par la reconnaissance d’un droit d’opposition, celui-ci se limitant au droit de se préparer à l’alternance. Dans ce contexte, la minorité ne conteste que l’opportunité de la loi, non sa légitimité, et se montre ainsi prête à s’incliner devant la volonté de la majorité, à admettre celle-ci comme la volonté générale, jusqu’à ce que, grâce à l’alternance, elle soit en mesure elle-même d’en donner une autre interprétation.

À l’origine de la reconnaissance du droit de la minorité, assimilable en régime parlementaire à l’opposition, se trouve le constat dressé par Madison, dans sa lettre n° 10 du Federalist, après une décennie de fonctionnement du régime républicain dans les jeunes États du Nouveau Monde : « les questions sont trop souvent décidées, non pas d’après les règles de la justice et les droits de la minorité, mais par la force supérieure d’une majorité intéressée et dominatrice » ⁽²⁰²⁾. La démocratie s’identifie avec le gouvernement du peuple par la majorité, ainsi que le relevait Tocqueville : « Je regarde comme impie et détestable cette maxime qu’en matière de gouvernement la majorité d’un peuple a le droit de tout faire, et pourtant je place dans les volontés de la majorité l’origine de tous les pouvoirs » ⁽²⁰³⁾.

Mais la démocratie, dans une conception moderne, s’identifie également avec le respect de la minorité, constituée en opposition, par la majorité. C’est l’équilibre des deux qui définit la démocratie même comme « le gouvernement du peuple exercé par la majorité librement exprimée de celui-ci, dans le respect pour la minorité de manifester son opposition, garanti par l’État de droit » ⁽²⁰⁴⁾. Kelsen a abordé cette question de manière pragmatique. Le pouvoir de la majorité, qui est l’expression fonctionnelle du principe démocratique, suppose, par définition même, une opposition qui doit être reconnue politiquement et juridiquement protégée. L’opposition est un caractère essentiel, un critère du régime démocratique, corollaire nécessaire de la libre concurrence politique et de la relativité des opinions dans les matières régies par l’ordre politique.

Lorsque le principe majoritaire gouverne les institutions, comme c’est le cas dans la très grande majorité des régimes européens ⁽²⁰⁵⁾, et lorsque le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif procèdent de la même majorité, la conception classique de la séparation des pouvoirs, telle qu’exprimée, à l’origine, dans l’article XVI de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, tend à devenir plus souple, voire à s’estomper ⁽²⁰⁶⁾. Prévaut alors une conception moderne de la séparation des pouvoirs, celle-ci se matérialisant dans les rapports entre la majorité et l’opposition. Garantir à l’une les moyens de décider et à l’autre les moyens de s’exprimer, leur donner à chacune le soutien nécessaire à l’exercice de leurs responsabilités respectives, constituent donc un impératif démocratique.

La place de chacun étant mieux définie, mieux garantie, dans les fonctions législatives, la majorité se gardera de recourir à l’urgence et aux voies les plus abruptes du parlementarisme rationalisé – aucun Gouvernement n’a échappé à cette tentation sous la V^e République –, tandis que la minorité n’aura garde, pour se faire entendre, de verser dans les délices de l’obstruction – aucune opposition n’a omis de le faire depuis 1958. Que le Parlement soit brusqué ou que les débats s’y enlisent, dans tous les cas, sa crédibilité et son efficacité s’en trouvent affectées.

Dans les fonctions de contrôle, la majorité s’attachera plus encore à s’assurer que le Gouvernement qu’elle soutient respecte ses engagements, tandis que la minorité aura les moyens d’évaluer les politiques engagées et de les critiquer de manière plus assurée. Là encore que le Parlement soit le lieu d’un perpétuel soutien muet ou d’une critique automatique et aveugle ne peut que nuire à sa position institutionnelle.

Dans un régime démocratique, l’opposition, par la contradiction qu’elle apporte, renforce la qualité des délibérations : « les moyens par lesquels une majorité parvient à être la majorité, voilà la chose la plus importante, autrement dit les débats antérieurs, la modification des conceptions en fonction des opinions défendues par les minorités » ⁽²⁰⁷⁾. Pour reprendre les termes de Georges Burdeau : « La majorité ne fait pas la valeur d’une décision, elle la prouve. C’est parce qu’elle clôt un débat que la majorité est respectable ; c’est la discussion qui la valorise. L’artifice qui lui permet de prévaloir n’est tolérable que dans la mesure où la minorité peut s’incliner sans déchoir, se soumettre sans ratifier pour autant son asservissement. » ⁽²⁰⁸⁾

Par le contrôle qu’elle exerce sur le Gouvernement, l’opposition incite ainsi la majorité parlementaire à jouer pleinement son rôle. Elle forme avec la majorité un « couple » dont procède l’énergie politique qui meut les mécanismes institutionnels. Plus encore, la situation qui est faite à l’opposition donne la mesure du caractère libéral d’un régime démocratique et in fine de sa force, de son degré de légitimité ainsi objectivement mesurable. Dès lors qu’il se trouve en face d’une opposition responsable, le pouvoir en place est conduit à aller au-delà d’une attitude de simple tolérance. L’opposition peut être entendue et, dans une mesure variable, associée à l’exercice de certaines fonctions. Les objectifs légitimes de l’opposition sont la limitation du pouvoir, mais aussi la collaboration à l’exercice du pouvoir, ce qui lui permet, le cas échéant, d’obtenir l’infléchissement de la politique gouvernementale, à travers le rôle des commissions parlementaires. Le fonctionnement d’un régime démocratique est conditionné par l’état de l’opposition.

Les enceintes internationales se font régulièrement l’écho de cette nécessité. Ces principes ont ainsi été pris en compte par le Conseil de l’Europe, devant l’Assemblée parlementaire, au cours de la première partie de sa session ordinaire de 2008, dans un récent projet de résolution sur les lignes directrices procédurales sur les droits et devoirs de l’opposition dans un Parlement démocratique. Selon ces dernières, trois principes fondamentaux doivent gouverner le statut de l’opposition : le contrôle de l’action du Gouvernement, la participation sur un pied d’égalité aux travaux législatifs et la possibilité de vérifier la constitutionnalité des textes adoptés. Selon le rapporteur du projet de résolution, la mise en œuvre de ces principes participerait de l’amélioration de l’efficacité du Parlement ⁽²⁰⁹⁾. Elles ne peuvent, en effet, que concourir à la mise en place d’une opposition responsable et effective ⁽²¹⁰⁾. L’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe, dans sa Résolution 1154 (1998) sur le fonctionnement démocratique des parlements nationaux, appelait déjà ces derniers à « créer un statut de l’opposition qui permette à cette dernière de jouer son rôle de manière responsable et constructive (…) » ⁽²¹¹⁾.

b) Un manque pour la démocratie française

Selon les termes de Ronald Dworkin, les droits « sont la promesse de la majorité aux minorités que leur dignité et leur égalité seront respectées » et la décision majoritaire tire une grande partie de sa force et de son autorité du respect qu’elle inspire à l’opinion minoritaire.

• Le modèle britannique et sa diffusion

Le modèle de référence en la matière est bien sûr le « modèle de Westminster », qui constitue la consécration la plus institutionnalisée et la plus formalisée – et l’une des plus anciennes –, de l’opposition sous sa forme parlementaire ⁽²¹²⁾. L’opposition y fait partie du système constitutionnel même. Son organisation est favorisée par le bipartisme qui met face au parti gouvernemental un autre parti à vocation majoritaire et très structuré.

L’opposition a son leader et une structure permanente d’action constituée par le Shadow Cabinet qui assume une tâche de contrôle spécialisé de l’activité gouvernementale et représente en même temps l’ébauche d’un Gouvernement prêt à la relève. Cette institution, « décalque de la formation gouvernementale » ⁽²¹³⁾, forme en effet un Gouvernement de réserve, prétendant conduire la politique du pays. Pour ce faire, chaque titulaire d’un « portefeuille fantôme » pourrait être appelé à prendre la tête du ministère correspondant en cas d’alternance. Cette structure bénéficie d’un financement spécifique, tandis que ses membres siègent dans les premiers rangs à la Chambre des Communes.

Certaines règles ont été fixées par écrit. Le Leader de l’Opposition est rémunéré comme un organe de l’État ⁽²¹⁴⁾. La loi sur les ministres de la Couronne de 1975 précise que qu’il est « le leader du parti de la Chambre des Communes qui s’oppose au Gouvernement de Sa Majesté et qui a le plus grand nombre de membres dans la Chambre ». C’est in fine le Speaker de la Chambre des Communes qui décide qui est le Leader de l’Opposition. La loi sur les services de renseignement de 1994 dispose que le Premier ministre doit consulter ce dernier avant de nommer les membres de la commission du Renseignement et de la sécurité. Le Règlement de la Chambre des Communes réserve vingt jours de l’ordre du jour à la libre disposition des partis de l’opposition ⁽²¹⁵⁾, dont dix-sept pour le Leader de l’Opposition et trois pour le parti minoritaire de l’opposition ; cet ordre du jour est prioritaire ; le Gouvernement décide du jour ⁽²¹⁶⁾.

Mais la plupart des droits dont dispose l’opposition parlementaire britannique repose surtout sur des coutumes. Il en est ainsi de la participation du Leader de l’Opposition à toutes les questions d’ordre du jour. Une source coutumière de financement est réservée aux partis de l’opposition depuis une décision du Speaker de 1975. Par convention, un accord informel entre les partis permet d’attribuer la présidence de certaines des commissions de contrôle ministériel (Departmental Select Committees) à un membre de l’opposition. Par convention également, la commission de l’Évaluation des finances publiques (Public Accounts Committee) et la Commission commune des actes réglementaires, chargée d’examiner les mesures d’application des lois (Joint Committee on Statutory Instruments) sont présidées par un membre de l’opposition. Les présidents des commissions législatives peuvent être choisis par le Speaker parmi les membres de l’opposition au sein du Chairman’s Panel, constitué de vingt backbenchers expérimentés. Lors de la séance des questions au Premier ministre ⁽²¹⁷⁾, trois ou quatre questions peuvent être posées par le Leader de l’Opposition, deux par le leader du parti d’opposition minoritaire.

Le Speaker assume un rôle général de défense des droits de l’opposition. Il est traditionnellement réélu à son poste, même si la majorité parlementaire a changé, mais cette tradition illustre sans doute plus le caractère parfaitement neutre de la fonction de présidence de la Chambre des Communes que la volonté déterminée de confier un poste d’influence politique à l’opposition en tant que telle.

L’expression d’« Opposition officielle » ou d’« Opposition de Sa Majesté », utilisée pour la première fois en 1826 à la Chambre des Communes du Royaume-Uni, a, depuis lors, été diffusée dans de nombreux pays du Commonwealth, que ce soit, par exemple, l’Australie, le Canada, l’Inde ou encore la Nouvelle-Zélande. Cette opposition y est incarnée par le principal parti non majoritaire au Parlement, ce qui, par exemple, exclut du statut de l’opposition le Parti libéral-démocrate, troisième composante de la Chambre des Communes en Grande-Bretagne, qui ne peut actuellement prétendre au statut de l’opposition ⁽²¹⁸⁾.

Minoritaire par définition, l’opposition se voit reconnaître chez nombre de nos voisins des prérogatives auxquelles elle ne pourrait arithmétiquement prétendre et qui sont cependant indispensables au regard des exigences démocratiques.

Mais, aujourd’hui, seuls quelques États mentionnent expressément le statut de l’opposition dans leur Constitution. Par exemple, l’article 114 de la Constitution du Portugal dispose que « les partis politiques participent aux organes fondés sur le suffrage universel et direct en fonction de leur représentativité électorale », que « le droit d’opposition démocratique est reconnu aux minorités, conformément à la Constitution et à la loi » et que « les partis politiques représentés à l’Assemblée de la République et qui ne font pas partie du Gouvernement jouissent notamment du droit d’être informés régulièrement et directement par le Gouvernement de l’évolution des principaux sujets d’intérêt public ». Cette disposition constitutionnelle a été complétée par une loi sur le statut de l’opposition promulguée en 1998 ⁽²¹⁹⁾. La Constitution de la Croatie, dans son article 91, dispose expressément que le président des commissions d’enquête parlementaire doit être choisi parmi les membres de l’opposition.

Le modèle binaire britannique majorité-opposition ne peut être totalement et intégralement transposé en France, même si une nette tendance à la bipolarisation peut y être constatée sur moyenne période. Moins monolithique, caractérisée par l’existence de tiers partis, la relative plus grande complexité du paysage politique français ne doit cependant pas interdire, compte tenu des enjeux démocratiques que représente, comme on l’a vu supra, la reconnaissance de droits spécifiques à l’opposition, d’imaginer un dispositif juridique autorisant des avancées en la matière tout en autorisant le maintien d’une pluralité de partis ou groupements.

• La question de la reconnaissance de l’opposition dans le système institutionnel français

En 1981, M. Jean-Luc Parodi présentait ainsi la situation française : « La majorité, telle est bien la seconde découverte du Parlement de la V^e République, majorité cohérente, disciplinée, délimitée à l’occasion d’une consultation électorale et stable jusqu’à l’élection suivante », mais « l’existence même d’une majorité appelle celle d’une opposition et pose le problème de son éventuel statut. On a assisté ainsi au cours des deux dernières décennies à une évolution, au demeurant très lente, vers une reconnaissance de droit ou de fait de l’opposition, marquée par l’épisode du " contre-gouvernement " de la FGDS ou le regroupement sous un sigle unique, pour la campagne législative radiotélévisée, des " formations n’appartenant pas à la majorité ". » ⁽²²⁰⁾

Il faudrait y ajouter la révision constitutionnelle de 1974, qui, en permettant à soixante députés ou sénateurs de saisir le Conseil constitutionnel, a bénéficié, au premier chef, à la minorité, à l’opposition, même si le Conseil constitutionnel n’est pas devenu « une chambre d’appel au secours de l’opposition du moment » ⁽²²¹⁾.

Dans son message au Parlement du 30 mai 1974, le nouveau Président de la République avait cependant présenté cette réforme comme un élément du « statut de l’opposition » qu’il voulait mettre en place pour « décrisper » la vie politique. Lorsqu’on analyse les réactions de l’époque – M. Maurice Duverger estimera, à tort, que la réforme n’apporte qu’un « gramme de démocratie » –, il faut bien constater que l’opposition, guère enthousiaste, ne votera pas la réforme, craignant une forme de piège politique. Quant à la majorité d’alors, dans ses rangs, certains, assez nombreux, considérèrent qu’elle ne constituait qu’un « cadeau » peu judicieux fait à l’opposition ⁽²²²⁾. Georges Vedel estimera que la saisine du Conseil est passée « des mains des quatre Grands (Président de la République, Premier ministre, Présidents des assemblées) aux mains de l’opposition quelle qu’en soit la couleur » ⁽²²³⁾.

La même logique se vérifie en Allemagne, où le Tribunal constitutionnel fédéral de Karlsruhe apparaît aux yeux de la doctrine comme un instrument de lutte de l’opposition ⁽²²⁴⁾.

Mais, au-delà, en France, aujourd’hui, nulle part dans notre droit, il n’est fait allusion à la notion d’opposition, à l’exception d’une mention dans le code électoral qui a, de surcroît, le mérite de concerner expressément les groupes parlementaires de l’Assemblée nationale. Ainsi, dans le cadre de la campagne pour les élections législatives, le II de l’article L. 167-1 dudit code ⁽²²⁵⁾ dispose :

« Pour le premier tour de scrutin, une durée d’émission de trois heures est mise à la disposition des partis et groupements représentés par des groupes parlementaires de l’Assemblée nationale. Cette durée est divisée en deux séries égales, l’une étant affectée aux groupes qui appartiennent à la majorité, l’autre à ceux qui ne lui appartiennent pas.

« Le temps attribué à chaque groupement ou parti dans le cadre de chacune de ces séries d’émissions est déterminé par accord entre les présidents des groupes intéressés. À défaut d’accord amiable, la répartition est fixée par les membres composant le bureau de l’Assemblée nationale sortante, en tenant compte notamment de l’importance respective de ces groupes ; pour cette délibération, le bureau est complété par les présidents de groupe. Les émissions précédant le deuxième tour de scrutin ont une durée d’une heure trente : elles sont réparties entre les mêmes partis et groupements et selon les mêmes proportions. »

En outre, dans le cadre du respect général du pluralisme à la télévision et à la radio, le CSA utilise les concepts d’opposition et de majorité. Pour fonder sa décision, le CSA utilise un faisceau d’indices : vote négatif d’une formation politique lors de l’engagement de la responsabilité du Gouvernement sur le fondement de l’un des trois premiers alinéas de l’article 49 de la Constitution, rejet de la loi de finances de l’année, absence de ministre appartenant à cette formation au Gouvernement. Selon le CSA, seul le premier indice constitue un « acte de rupture manifeste et irrévocable » à l’encontre du Gouvernement et place la formation politique considérée dans l’opposition.

Ce « vide juridique » n’a pas empêché certaines initiatives de se développer. Ainsi en est-il des « questions au Gouvernement » proposées en 1974 par M. Valéry Giscard d’Estaing. Non seulement, cette procédure est intervenue en dérogation à l’article 48 de la Constitution qui ne prévoyait à l’époque qu’une seule séance de questions, mais elle instituait aussi une parité entre la majorité et la minorité, laquelle pouvait alors s’identifier à l’opposition.

Mais ce qui peut être considéré comme une souplesse – s’en référer à des conventions susceptibles d’être adaptées à chaque circonstance nouvelle – peut également être considéré comme trop fragile pour assurer une authentique « séparation moderne des pouvoirs » entre la majorité qui gouverne et l’opposition qui la contrôle.

Enfin, on ne saurait négliger un fait : le caractère traditionnellement conflictuel des relations en France entre majorité et opposition – il suffit de se référer au système allemand ou aux systèmes nordiques pour, par contraste, s’en convaincre. Cette donnée rend d’autant plus pertinent pour notre pays de doter l’opposition d’un véritable statut.

2. La définition d’un ancrage constitutionnel

Pour faire écho à Norbert Elias, il est possible de considérer que la Constitution doit pouvoir participer du processus de civilisation des mœurs politiques. Attribuer des droits à l’opposition, définie comme l’ensemble des partis et groupements qui n’ont pas déclaré soutenir le Gouvernement, nécessite, dès lors que cela conduit à une forme de « discrimination positive » à son profit, de modifier la Constitution. Cette réforme majeure, en s’appuyant sur l’article 4 de la Constitution qui reconnaît les partis et groupements politiques, devra avoir pour corollaire un approfondissement de la réflexion sur le statut de ces derniers.

a) L’existence d’un verrou constitutionnel ?

Comme l’a souligné, M. Jean-Louis Debré, alors Président de l’Assemblée nationale lors de la présentation, en janvier 2006, de ses propositions de résolution de réforme du Règlement de l’Assemblée nationale, une réforme permettrait de franchir un palier significatif dans l’amélioration à la fois de la fonction délibérative et de la fonction de contrôle de l’Assemblée nationale : l’attribution de droits garantis pour l’opposition.

Mais, en censurant la réforme du Règlement de l’Assemblée nationale qui reconnaissait les notions de majorité et d’opposition et faisait bénéficier cette dernière de droits particuliers sur la base d’un système de déclaration contrôlé par le Bureau, la décision n° 2006-537 DC du 22 juin 2006 du Conseil constitutionnel a pu laisser penser qu’il n’était pas possible de créer un statut juridique de l’opposition digne de ce nom, hors des seules conventions librement établies par les acteurs politiques et simples expérimentations, toutes soumises aux aléas des alternances.

Le Conseil constitutionnel a, effet, estimé qu’« en requérant des groupes une déclaration d’appartenance à la majorité ou à l’opposition et en conférant, en cas de contestation, un pouvoir de décision au bureau de l’Assemblée nationale, les modalités retenues par la résolution conduisent à méconnaître le premier alinéa de l’article 4 de la Constitution et (…) ont pour effet d’instaurer entre les groupes une différence de traitement injustifiée » ⁽²²⁶⁾.

Le premier alinéa de l’article 4 de la Constitution avait déjà été invoqué par le Conseil constitutionnel lors de sa première décision sur le Règlement de l’Assemblée nationale, en 1959, pour rejeter la disposition qui laissait à l’Assemblée le soin d’apprécier la conformité de la déclaration politique d’un groupe, requise par le Règlement, aux prescriptions de la dernière phrase de l’article 4, qui imposent que les partis et groupements « doivent respecter les principes de la souveraineté nationale et de la démocratie » ⁽²²⁷⁾. La disposition censurée, méconnaissant, selon le Conseil, le principe de liberté de formation des partis politiques, aurait pu conduire à empêcher certains députés de se constituer en groupe. Par là même, le Conseil procédait à l’assimilation des groupes parlementaires aux partis politiques et admettait dans le même temps, en ne les censurant pas, les dispositions qui attribuent aux groupes parlementaires des droits spécifiques et qui conduisent à reconnaître à leurs membres des droits différents de ceux qui sont non inscrits ⁽²²⁸⁾.

Ainsi que l’a relevé M. Pierre Avril, « partant de la constatation assez évidente que le fonctionnement de l’Assemblée actuelle ne repose pas seulement sur l’organisation traditionnelle des groupes, mais dépend avant tout d’une majorité organique et disciplinée, les dispositions censurées le 22 juin relèvent de la même logique que celle qui fonde les prérogatives reconnues aux groupes, mais en transposant cette logique du terrain des droits individuels des députés sur le plan des droits respectifs des groupes » ⁽²²⁹⁾.

Il était également possible de lire, dans le considérant précité tout en sobriété du Conseil constitutionnel, non pas la censure a priori de la possibilité d’accorder des droits particuliers à l’opposition parlementaire, mais seulement celle des modalités retenues pour le faire.

En tout état de cause, il est fréquent que le droit parlementaire progresse grâce à des conventions, plus ou moins formalisées, entre les acteurs. La récente attribution d’une présidence de commission de l’Assemblée nationale à l’opposition est là pour en témoigner. La consolidation des pratiques favorables à l’opposition ⁽²³⁰⁾, que la réforme du Règlement de l’Assemblée en juin 2006 souhaitait conduire, appelle en opportunité, sinon en droit, un ancrage constitutionnel, qui pourrait profiter à l’ensemble de la vie démocratique de notre pays en reconnaissant, dans toutes les assemblées politiques, l’existence d’une majorité et d’une opposition définies comme soutenant ou non le Gouvernement et auxquelles pourront être attribués des droits particuliers.

b) La reconnaissance des partis et groupements politiques

Il est une vérité que les circonstances historiques propres à la France ont parfois masquée ou reniée, mais qu’il convient de réaffirmer, comme nous y invite d’ailleurs l’article 4 de la Constitution, qui incarne, dans sa sécheresse, ce compromis entre vérité et circonstances : la démocratie moderne repose sur les partis politiques. Parmi les premiers dans l’entre-deux-guerres, Hans Kelsen en reconnaît l’évidence : « c’est en effet illusion ou hypocrisie que soutenir que la démocratie est possible sans partis politiques... La démocratie est nécessairement et inévitablement un État de partis (Parteienstaat) » ⁽²³¹⁾. M. Pierre Avril reprendra ce thème : les partis « sont indispensables à la démocratie, mais, en même temps, les démocrates les plus exigeants ne laissent pas de s’en méfier » ⁽²³²⁾, synthétisant ainsi le long cheminement qui conduit l’attitude à l’égard des partis à passer successivement de l’hostilité à l’ignorance, puis à la reconnaissance et à l’incorporation.

En France, en rupture avec une pratique ancienne fortement teintée de méfiance à l’encontre des regroupements à objet politique, la loi du 1^er juillet 1901 relative au contrat d’association avait créé un cadre juridique susceptible de convenir à certains d’entre eux, sans déclaration préalable ni autorisation. Toutefois, seules les associations déclarées et ayant déposé leurs statuts auprès de l’administration peuvent bénéficier de la capacité juridique qui les autorise à ester en justice, recevoir dons et cotisations, acquérir à titre onéreux, posséder et administrer. Les groupements qui ne se sont pas conformés à cette procédure mais ayant une activité politique de fait se sont néanmoins vus reconnaître des droits et obligations.

En 1946, un projet de statut complet – idée apparue pendant l’entre-deux-guerres ⁽²³³⁾ – avait été envisagé lors des débats préparatoires ⁽²³⁴⁾. Ainsi, au sein de la commission de la Constitution réunie sous la première Assemblée constituante au sortir de la guerre, André Philip déclara qu’« un parti politique ne doit plus être considéré comme une association quelconque. Nous sommes arrivés à un moment où le parti devient un organe du suffrage universel, un intermédiaire entre le législateur et le peuple » ⁽²³⁵⁾.

Mais les partis n’entrèrent dans la Constitution qu’en 1958. Un projet plus ambitieux avait été rédigé par Michel Debré. Ainsi, dans l’avant-projet de Constitution du 10 juillet 1958, le garde des Sceaux proposa l’article suivant : « Les groupes ou formations politiques qui présentent des candidats aux élections ou qui ont une activité politique peuvent se constituer librement. Ils doivent cependant se déclarer et déposer leurs statuts. Leur organisation doit s’inspirer des principes démocratiques. Ils doivent rendre compte annuellement de leurs ressources et de leurs dépenses au Conseil constitutionnel qui est habilité à vérifier la sincérité des déclarations produites. Les observations du Conseil constitutionnel sont publiées au Journal officiel. La constatation par le Conseil constitutionnel d’une violation des dispositions du présent article autorise le Gouvernement à demander devant la Haute Cour de justice la dissolution du groupement incriminé. » Ce projet fut abandonné par crainte de l’opposition des partis politiques à la nouvelle Constitution, tandis que le Conseil d’État craignit qu’un tel texte ne servît à interdire des partis.

Certains pays ne reconnaissent pas les partis en tant que tels dans leur Constitution, même si, comme en Belgique (article 27), est proclamée la liberté d’association.

Mais, de nombreux autres pays reconnaissent, comme la France, l’existence des partis dans leur Constitution, à l’instar de l’Espagne (article 6) ⁽²³⁶⁾, de l’Italie (article 49) ⁽²³⁷⁾ et du Portugal (article 10, alinéa 2) ⁽²³⁸⁾. Certains la reconnaissent à travers la liberté accordée aux citoyens de s’associer, comme en Suède (chapitre II, article 2) ⁽²³⁹⁾, ou par le biais des règles électorales comme en Suède (chapitre III, article 7) ⁽²⁴⁰⁾ ou en Norvège (article 59). En Autriche, l’article 1^er de la loi sur les partis politiques a été qualifié de loi constitutionnelle ⁽²⁴¹⁾.

D’autres pays encore, comme l’Allemagne, la Grèce ou le Portugal, font figurer dans leur Constitution non seulement une reconnaissance explicite des partis, mais également un énoncé de leurs droits et obligations.

L’article 21 de la Loi fondamentale de la République fédérale dispose : « 1. Les partis politiques concourent à la formation de la volonté politique du peuple. Leur fondation est libre. Leur organisation interne doit être conforme aux principes démocratiques. Ils doivent rendre compte publiquement de la provenance et de l’emploi de leurs ressources ainsi que de leurs biens. 2. Les partis qui d’après leurs buts ou d’après le comportement de leurs adhérents, tentent de porter atteinte à l’ordre constitutionnel et démocratique, ou à le renverser, ou à mettre en péril l’existence de la République fédérale d’Allemagne, sont inconstitutionnels. La Cour constitutionnelle fédérale statue sur la question de l’inconstitutionnalité. 3. Les modalités seront réglées par des lois fédérales. »

L’article 29 de la Constitution de la Grèce dispose, d’une part, que « les citoyens hellènes ayant droit de vote peuvent librement créer des partis politiques ou y adhérer ; l’organisation et l’activité de ces partis doivent servir le fonctionnement libre du régime démocratique » et, d’autre part, que « les partis ont droit au soutien financier de l’État pour leurs dépenses électorales et de fonctionnement, ainsi qu’il est prévu par la loi. La loi précise les garanties de transparence en matière de dépenses électorales et définit, d’une manière générale, la gestion financière des partis, des députés, des candidats à la députation et des candidats aux sièges de la décentralisation locale de tout niveau. La loi impose un plafond pour les dépenses électorales, peut interdire certaines formes de promotion électorale et définit les conditions dans lesquelles la violation des dispositions relatives constitue un motif de déchéance de la dignité de député, sur l’initiative de l’organe spécial de la phrase suivante. Le contrôle des dépenses électorales des partis et des candidats à la députation est effectué par un organe spécial incluant la participation de magistrats de rang supérieur, ainsi qu’il est prévu par la loi. La loi peut étendre ces réglementations aux candidats à d’autres postes électifs. »

Dans son article 40, la Constitution du Portugal définit les droits d’accès à l’antenne, de réponse et de réplique politique et accorde une place particulière aux partis politiques. Ainsi, « les partis politiques (…) ont droit, en fonction de leur importance et de leur représentativité et selon des critères objectifs que la loi définira, à des temps d’antenne au sein du service public de la radio et de la télévision », tandis que « les partis politiques représentés à l’Assemblée de la République et qui ne participent pas au Gouvernement ont droit, conformément à la loi, à des temps d’antenne à la radio et à la télévision du service public proportionnels à leur représentativité, ainsi qu’un droit de réponse et de réplique politique aux déclarations politiques du Gouvernement, de durée et d’importance égales aux temps d’antenne et aux déclarations du Gouvernement. »

En France, la question du statut des partis et groupements politiques, qui se résume actuellement à des lois éparses exclusivement consacrées à leur financement ⁽²⁴²⁾, peut ainsi de nouveau être posée. En trouvant à cette question une réponse moins elliptique que celle proposée par l’état du droit, la consécration explicite du principe majoritaire et de la protection des droits de la minorité pourrait utilement trouver appui sur la mention de leur existence dans la Constitution, de la même façon que le constituant, en 1999, a assigné pour mission aux partis et groupements de contribuer à la mise en œuvre de l’égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives ⁽²⁴³⁾.

c) Le dispositif proposé et ses développements possibles

Selon un modèle proche de celui que le constituant a prévu à l’article 3 de la Constitution pour permettre l’égal accès des femmes et des hommes aux mandats et fonctions électives, le présent article renvoie au législateur « ordinaire » la responsabilité de déterminer les conditions dans lesquelles des droits particuliers peuvent être reconnus aux partis et groupements politiques qui n’ont pas déclaré soutenir le Gouvernement.

Dans sa rédaction, il ne distingue pas à proprement parler l’opposition. Il définit celle-ci « en creux » en évoquant les partis et groupements qui n’ont pas déclaré appartenir à la majorité qui soutient le Gouvernement.

Ainsi, peuvent être inclus dans les partis qui n’ont pas déclaré soutenir le Gouvernement ceux qui s’opposent à lui mais aussi ceux qui le soutiennent de manière continue ou épisodique sans pour autant souhaiter le déclarer de manière formelle. Mais, si la « minorité » qui n’a pas déclaré soutenir le Gouvernement ne se limite pas à l’opposition stricto sensu, elle l’inclut nécessairement et accorder des droits à la « minorité » revient in fine à accorder des droits à l’opposition.

Comme l’a souligné le « comité Balladur », il y a « plus d’avantages que d’inconvénients pour le fonctionnement des institutions, sinon à jeter les bases d’un statut de l’opposition, du moins à reconnaître aux partis qui ne font pas partie de la majorité des garanties spécifiques » ⁽²⁴⁴⁾. C’est pourquoi, dans sa proposition n° 60, il a recommandé de « modifier l’article 4 de la Constitution afin d’y écrire que la loi détermine les conditions dans lesquelles sont garantis les droits des partis et groupements qui ont ou n’ont pas déclaré soutenir le Gouvernement » ⁽²⁴⁵⁾.

Une fois ancré dans la Constitution, le statut de l’opposition, définie largement comme l’ensemble des partis et des groupements qui n’ont pas déclaré soutenir le Gouvernement, pourra être enrichi au fur et à mesure des évolutions politiques.

Il est évident que cette novation trouvera son plus grand effet au niveau parlementaire. Ainsi la notion de déclaration de soutien au Gouvernement trouve sa première traduction dans les assemblées, dès lors que le Gouvernement est responsable devant l’Assemblée nationale. Mais il est possible de trouver d’autres applications du nouveau principe énoncé dans l’article 4, à l’occasion des campagnes électorales par exemple ou encore dans la répartition des temps de parole à la télévision.

Cela peut concerner aussi, comme le relève l’exposé des motifs du présent projet de loi constitutionnelle, à la fois les règles de financement ou les règles protocolaires. Cette piste de réflexion rejoint les positions du « comité Balladur », qui, dans sa proposition n° 59, a souhaité que l’opposition soit mieux représentée dans les manifestations officielles ⁽²⁴⁶⁾.

Ce nouvel alinéa de l’article 4 se décline, au niveau parlementaire, avec l’article 51-1 de la Constitution inséré par l’article 24 du présent projet de loi constitutionnelle qui précise que le Règlement de chaque assemblée détermine les droits respectifs des groupes parlementaires qui ont déclaré soutenir le Gouvernement et de ceux qui ne l’ont pas déclaré ⁽²⁴⁷⁾.

Ainsi, sont distingués deux types de déclaration, selon qu’il est question de partis et de groupements politiques (article 4) ou bien de groupes parlementaires (article 51-1).

L’importance croissante prise par les collectivités territoriales et la consécration constitutionnelle de l’organisation décentralisée de la République en 2003 ⁽²⁴⁸⁾ incitent également à poser la question de la place de l’opposition dans les enceintes locales, ce que devrait permettre de faire également le présent article.

L’existence de la loi de 1998 sur le statut de l’opposition complétant la Constitution du Portugal permet d’illustrer ce que le dispositif ici proposé pourrait avoir comme prolongement, sans qu’une reprise de l’intégralité des dispositions portugaises ne s’avère toutefois nécessaire.

LA LOI SUR LE STATUT DE L’OPPOSITION AU PORTUGAL

La loi portugaise proclame un droit d’opposition en vertu duquel « les minorités ont le droit de constituer et d’exercer une opposition démocratique au Gouvernement et aux organes exécutifs des régions autonomes et des collectivités locales élues, conformément à la Constitution et à la loi ».

L’opposition, exercée par les partis représentés au Parlement et qui ne font pas partie du Gouvernement ainsi que les partis et groupements représentés dans les assemblées locales mais qui ne participent pas à leurs organes exécutifs, est alors définie comme « l’activité de suivi, de contrôle et de critique des orientations politiques du Gouvernement ou des organes exécutifs des régions autonomes et des collectivités locales élues », tandis qu’il est précisé que « les partis politiques représentés à l’Assemblée de la République, aux assemblées législatives des régions autonomes ou à toutes autres assemblées élues au suffrage direct exercent également leur droit d’opposition aux exécutifs dont ils ne font pas partie, en vertu des droits, pouvoirs et prérogatives accordés à leurs députés et à leurs représentations par la Constitution, par la loi et par les règlements ».

Un droit d’information spécifique par le Gouvernement est ouvert aux membres de l’opposition. Ces informations doivent être transmises directement et dans un délai raisonnable. Le Gouvernement est tenu, par ailleurs, de consulter préalablement l’opposition pour certains de ses actes, tels que la fixation de la date des élections locales, l’orientation générale de la politique étrangère et des politiques de défense nationale et de sécurité intérieure ou encore les projets de loi de programmation et de finances. La loi peut prévoir d’autres cas. Ces droits et ces obligations sont déclinés au plan local.

Un droit de présence et de participation à tous les actes et activités officiels qui, par leur nature, le justifient est attribué à l’opposition, ainsi qu’un droit de contrôle, qui va jusqu’