N° 972
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ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
TREIZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 19 juin 2008.
RAPPORT
FAIT
AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉCONOMIQUES, DE L’ENVIRONNEMENT ET DU TERRITOIRE SUR LA PROPOSITION DE LOI, adoptée par le Sénat, relative à l’organisation des transports scolaires en Île-de-France (n° 959),
PAR M. FRANCK RIESTER,
Député.
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Voir les numéros :
Sénat : 354, 373, 380 et T.A. 108 (2007-2008)
Assemblée nationale : 959
SOMMAIRE
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Pages
Article 1er (article 1er de l’ordonnance n° 59-151 du 7 janvier 1959 relative à l’organisation des transports de voyageurs en Île-de-France) : Subdélégation des compétences du Syndicat des transports d’Île-de-France 9
Article 2 (article 41 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales) : Prorogation de la période transitoire 10
Article 3 (article 105 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales) : Mise à disposition de personnels du STIF au bénéfice des départements 10
Article 4 (article 109 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales) : Détachement des personnels du STIF auprès des départements 11
TABLEAU COMPARATIF 13
Mesdames, Messieurs,
L’Assemblée nationale est saisie d’une proposition de loi relative à l’organisation des transports scolaires en Île-de-France adoptée par le Sénat le 12 juin 2008. Cette proposition de loi vise à aménager l’organisation des transports scolaires en Île-de-France, telle que l’a prévue initialement la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.
C’est au STIF, le Syndicat des transports d’Île-de-France, qu’il incombe en application de la loi précitée, depuis le 1er juillet 2005, d’organiser et de financer les transports scolaires de la région Île-de-France. Une période transitoire pendant laquelle l’organisation des transports scolaires continue de relever, comme auparavant, « d’organisateurs locaux », pour l’essentiel, des communes et des établissements publics de coopération intercommunale a cependant été prévue pour trois ans jusqu’à la date du 1er juillet 2008.
Le Syndicat des transports d’Île-de-France se heurte à trois problèmes :
– l’impossibilité de subdéléguer ses compétences, ce qui interdit aux départements eux-mêmes, délégataires de ces dernières, de les déléguer aux « organisateurs locaux » ;
– l’impossibilité de conclure des conventions de compétences, comme de transférer des personnels, du fait des règles contraignantes du statut général de la fonction publique ;
– l’impossibilité enfin de procéder au renouvellement des contrats conclus avec les « organisateurs locaux », contrats qui arrivent donc à échéance le 1er juillet 2008.
La proposition de loi soumise à l’Assemblée nationale n’a d’autre objet que de lever ces diverses difficultés.
Il faut rappeler, en premier lieu, que le terme de « transports scolaires » évoque tout à la fois le transport des élèves, que ceux-ci utilisent des lignes régulières (chemin de fer, bus) ou des circuits spéciaux (autocars) et le transport des élèves et des étudiants handicapés.
Avant l’entrée en vigueur à la date du 1er juillet 2005 de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, le transport scolaire relevait, sur le plan de son organisation, des communes et de leurs groupements, des établissements d’enseignement, des associations familiales et de parents d’élèves, toutes catégories désignées dans l’expression d’ « organisateurs locaux ».
De la même façon, l’organisation des transports scolaires dans la région Île-de-France présentait de sensibles différences avec celle des autres régions.
C’est ainsi au département, que la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d’orientation des transports intérieurs (la « LOTI ») applicable à toutes les régions autres que l’Île-de-France confie l’organisation des transports scolaires. Ceux-ci sont, dès lors, assurés, soit directement par le département, soit par des personnes publiques ou privées ayant conclu avec le département une convention à durée déterminée.
Les services de transport scolaire d’Île-de-France étaient régis, quant à eux, par le décret n° 73-462 du 4 mai 1973 relatif à l’organisation des services spéciaux de transports publics routiers réservés aux élèves, qui prévoyait là aussi la compétence du département, mais aussi celle « d’organisateurs locaux », « dans la mesure où il en résulterait une moindre dépense totale ».
Les départements d’Île-de-France ont largement délégué l’activité de transport scolaire à ces « organisateurs locaux », au nombre de 400 environ, pour l’essentiel des communes et des établissements publics de coopération intercommunale.
Ainsi qu’on l’a indiqué précédemment, le STIF est compétent, depuis l’intervention de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, « l’Acte II de la décentralisation », en matière de transports scolaires, comme il l’est, de manière générale, pour les transports publics en Île-de-France.
L’exécution des circuits correspondants est assurée, soit en régie par une personne publique, soit par une entreprise ou une association ayant conclu une convention avec l’autorité compétente.
Le Syndicat des transports d’Île-de-France peut même, pour certains services et sur certains périmètres géographiques, déléguer certaines de ses attributions, à l’exclusion de la politique tarifaire, à des collectivités territoriales ou des groupements de collectivités dans le cadre de conventions de délégation de compétences approuvées par son conseil à la majorité des 2/3.
La loi du 13 août 2004 a, par ailleurs, instauré une période provisoire de trois années, à compter du 1er juillet 2005, où l’organisation des services de transports scolaires peut continuer d’être assurée par les « organisateurs locaux » qui exerçaient cette activité avant l’entrée en vigueur de la loi.
Il a été prévu que, si aucune convention confiant l’organisation des transports scolaires aux collectivités territoriales ou à leurs groupements n’est intervenue dans le délai précité de trois années, les responsabilités seront exercées automatiquement par le STIF, qui sera, éventuellement, subrogé dans les droits et obligations de l’organisateur pour l’exécution des contrats en cours.
Le STIF devait ainsi organiser des délégations de compétences avec les collectivités locales ou leurs groupements. L’objectif retenu dans les faits était la conclusion de conventions avec les départements pour la « grande couronne » (Essonne, Seine-et-Marne, Val-d’Oise, Yvelines) et avec des établissements publics de coopération intercommunale pour la « petite couronne » (Hauts-de-Seine, Seine-Saint-Denis, Val-de-Marne).
Le STIF n’a conclu aucune convention pendant cette période transitoire.
Or, une situation d’urgence existe, qui impose aujourd’hui de remédier à trois éléments de blocage concernant le STIF, éléments que l’on a évoqués précédemment.
La première difficulté observée concerne l’impossibilité pour le STIF, en l’absence de textes explicites, de subdéléguer ses compétences.
Les collectivités territoriales et leurs groupements délégataires des compétences du STIF ne sont pas autorisés à déléguer à leur tour tout ou partie de celles-ci.
Cela est regrettable, car il s’avère que l’organisation des transports scolaires doit être différenciée entre la « grande couronne », où c’est le niveau départemental qui apparaît le plus adapté et la « petite couronne », où l’organisation du transport scolaire paraît relever plus des communes ou de leurs groupements.
Il apparaît que les services doivent être gérés localement, au plus près des demandes des usagers et qu’une grande souplesse dans les solutions est ainsi nécessaire. La proposition de loi adoptée par le Sénat tend ainsi à reconnaître une structure à trois niveaux permettant de prendre en compte notamment les besoins de la « grande couronne » :
– une compétence générale est reconnue au STIF en matière de politique tarifaire et de fonctionnement global des services ;
– les départements peuvent recevoir délégation de tout ou partie des compétences du STIF, comme cela est déjà le cas, à l’exception des aspects tarifaires, afin de coordonner l’offre de services sur un territoire pertinent, de mutualiser les moyens et d’optimiser l’achat d’offres de transport ;
– les départements délégataires peuvent désormais, avec la proposition de loi, déléguer à leur tour tout ou partie de ces compétences à des communes, à des établissements publics de coopération intercommunale, ou à d’autres personnes morales de droit public ou privé.
Une autre difficulté lourde à laquelle se retrouve confronté le STIF concerne l’impossibilité de bénéficier de délégations de compétences dans le cadre du statut général de la fonction publique.
Le Syndicat des transports d’Île-de-France ne dispose pas ainsi du personnel d’État qui devait lui être transféré, la loi du 13 août 2004 n’ayant sur ce plan pas été réellement mise en œuvre ; il ne peut, en toute hypothèse, mettre des fonctionnaires à disposition des départements, ni les placer en position de détachement, tant qu’ils n’ont pas fait usage de leur droit d’option ou s’ils ont choisi de rester fonctionnaires d’État.
La proposition de loi vise ainsi à mettre ces personnes à disposition des conseils généraux ou à les placer en détachement, de manière à demeurer à proximité des familles utilisant les services de transport scolaire.
Il faut noter, enfin, qu’à défaut de la conclusion d’une délégation de compétence, le STIF serait automatiquement subrogé, à compter du 1er juillet 2008, dans les droits et obligations des « organisateurs locaux ».
Il est donc indispensable que soit prévue la prolongation de la période transitoire de trois années organisée initialement par la loi du 13 août 2004 et portée à six années dans la proposition de loi du Sénat. Pendant cette nouvelle période provisoire, seraient conclues deux conventions-types, l’une pour les circuits spéciaux de transports scolaires, l’autre pour le transport des élèves et étudiants handicapés.
C’est ainsi pour remédier à des impossibilités juridiques immédiates, que le Sénat a adopté cette proposition de loi. Votre rapporteur souhaite que, sur cette question très technique, mais qui rencontre un large consensus au sein de l’Assemblée, une solution claire soit très rapidement adoptée, s’agissant d’une activité essentielle pour la vie des habitants et des familles de l’Île-de-France.
Lors de sa réunion du 19 juin 2008, la Commission a examiné la proposition de loi relative à l’organisation des transports scolaires en Île-de-France adoptée par le Sénat (n° 959).
Le rapporteur a présenté son rapport, insistant sur la nécessité d’une solution urgente des problèmes techniques et juridiques rencontrés par le Syndicat des transports d’Île-de-France en matière de transports scolaires. Il a souhaité également que l’Assemblée nationale parvienne à une position unanime.
Mme Marie-Line Reynaud s’exprimant également au nom de Mme Annick Lepetit, a fait part de l’accord du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche sur l’objet et le contenu de la proposition de loi. M. Christian Jacob a salué la clarté de la présentation du texte faite par le rapporteur et indiqué que le groupe UMP voterait ce texte, en vue de son adoption conforme par l’Assemblée nationale. M. André Chassaigne a indiqué qu’il ne prenait pas part au vote sur la proposition de loi. Puis le président Patrick Ollier a estimé que cette proposition de loi améliorerait de façon décisive les conditions du transport scolaire en Île-de-France.
(article 1er de l’ordonnance n° 59-151 du 7 janvier 1959 relative à l’organisation
des transports de voyageurs en Île-de-France)
Subdélégation des compétences du Syndicat des transports
d’Île-de-France
L’article 1er de la proposition de loi adoptée par le Sénat modifie l’article 1er de l’ordonnance n° 59-151 du 7 janvier 1959 relative à l’organisation des transports de voyageurs en Île-de-France, pour permettre aux départements, qui bénéficieraient d’attributions déléguées par le Syndicat des transports d’Île-de-France, de déléguer à leur tour tout ou partie de ces compétences par convention à des « organisateurs locaux », qui peuvent être d’autres collectivités territoriales ou groupements de collectivités ou encore des personnes morales de droit public ou privé.
La convention doit préciser les périmètres géographiques concernés ainsi que les services à réaliser.
La commission a adopté l’article 1er sans modification.
(article 41 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004
relative aux libertés et responsabilités locales)
Prorogation de la période transitoire
Cet article modifie les dispositions de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales et porte à six années à compter du 1er juillet 2005 la durée de la période transitoire pendant laquelle l’organisation des transports scolaires dans la région Île-de-France pourra continuer d’être assurée par les « organisateurs locaux », qui exerçaient cette responsabilité à la date de la publication de la loi en question.
Si le libellé initial de la proposition de loi retenait un délai de cinq années, les débats au Sénat ont porté la durée de la période transitoire à six ans, de manière à permettre plus efficacement au Syndicat des transports d’Île-de-France de conclure des conventions avec les départements intéressés ; à défaut d’une telle solution, la responsabilité de l’organisation et du fonctionnement des transports scolaires de la région francilienne serait exercée de plein droit par le STIF.
La commission a adopté l’article 2 sans modification.
(article 105 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative
aux libertés et responsabilités locales)
Mise à disposition de personnels du STIF au bénéfice des départements
Cet article a pour objet de permettre aux fonctionnaires de l’État transférés au STIF dans le cadre de la loi du 13 août 2004 d’être mis à disposition des conseils généraux.
Une convention de délégation de compétences doit être conclue en ce cas entre le STIF et le département en cause. Seuls sont concernés les fonctionnaires de l’État déjà affectés dans des services ou parties de services en charge des transports scolaires. Les intéressés sont, sur proposition du directeur général du STIF, mis à disposition du Président du conseil général et relèvent alors de son autorité.
La mise à disposition de ces agents au bénéfice des départements prend fin au terme de la convention ou du fait de la dénonciation de celle-ci, les intéressés étant mis alors à disposition du directeur général du STIF.
La commission a adopté cet article sans modification.
(article 109 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative
aux libertés et responsabilités locales)
Détachement des personnels du STIF auprès des départements
L’article 4 applique la même logique que l’article 3 aux fonctionnaires de l’État, pour le détachement de ces derniers auprès des départements.
Il prévoit ainsi, que les fonctionnaires affectés dans les services ou parties de services exerçant les compétences transférées au STIF en matière de transports scolaires qui ont vocation à exercer leurs fonctions auprès d’un département et qui ont opté pour le maintien de leur statut sont automatiquement placés en position de détachement sans limitation de durée auprès de ce département.
Au terme de la convention conclue entre le STIF et le département ou en cas de dénonciation de celle-ci, les agents détachés auprès du département sont placés de plein droit en position de détachement auprès du STIF.
La commission a adopté cet article sans modification.
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Puis, la Commission a adopté la proposition de loi adoptée par le Sénat relative à l’organisation des transports scolaires en Île-de-France à l’unanimité et sans modification.
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Texte en vigueur __ |
Texte des propositions de loi n° 354 (2007-2008) de M. Michel Houel et n° 373 (2007-2008) de M. Jean-Claude Frecon ___ |
Texte adopté ___ |
Propositions ___ |
Ordonnance n° 59-151 du 7 janvier 1959 relative à l’organisation des transports de voyageurs en Île-de-France. |
Article 1er |
Article 1er |
Article 1er |
Art.1er.- I.-………....... II.-………………...… Sur des périmètres ou pour des services définis d'un commun accord, le syndicat peut déléguer tout ou partie des attributions précitées, à l'exception de la politique tarifaire, à des collectivités territoriales ou à leurs groupements. Une convention prévoit les conditions de participation des parties au financement de ces services et les aménagements tarifaires applicables. ……………………………..... |
L’avant-dernier alinéa du II de l’article 1er de l’ordonnance n° 59-151 du 7 janvier 1959 relative à l’organisation des transports de voyageurs en Île-de-France est complété par une phrase ainsi rédigée : « Les départements de la région Île-de-France qui, en vertu du présent alinéa, bénéficieraient d’attributions déléguées par le syndicat en matière d’organisation et de fonctionnement des transports scolaires, peuvent également déléguer, par convention, tout ou partie de ces attributions, à d’autres collectivités locales ou d’autres groupements de collectivités ou à des personnes morales de droit public ou de droit privé, sur des périmètres ou pour des services définis d’un commun accord. » |
Sans modification |
Sans modification |
Loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales |
Article 2 |
Article 2 |
Article 2 |
Art. 41 – I.- ……………………………… |
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II. - Pendant un délai de trois ans à compter de l'entrée en vigueur des articles 38 et 39, l'organisation des services de transports scolaires pourra continuer à être assurée par les personnes morales de droit public ou de droit privé qui exercent cette responsabilité à la date de publication de la présente loi. Si aucune convention confiant l'organisation des transports scolaires aux collectivités territoriales ou à leurs groupements n'est intervenue conformément au cinquième alinéa du II de l'article 1er de l'ordonnance n° 59-151 du 7 janvier 1959 relative à l'organisation des transports de voyageurs en Ile-de-France au terme de ce délai de trois ans, la responsabilité de l'organisation et du fonctionnement de ces transports sera exercée de plein droit par le syndicat. Le syndicat est, le cas échéant, subrogé dans les droits et obligations de l'organisateur pour l'exécution des contrats en cours. |
Dans le |
Dans le II de l’article 41 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, les mots : « trois ans-» sont remplacés par les mots : « six ans ». |
Sans modification |
Pendant ce délai de trois ans et en l'absence de convention, le syndicat est tenu de reverser aux personnes morales mentionnées ci-dessus, pour les prestations qu'elles continuent à assurer, des ressources d'un montant au moins égal au montant des ressources versées par l'État l'année précédant la transformation du syndicat au titre des responsabilités exercées par ces personnes morales en matière de transports scolaires. |
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Article 3 |
Article 3 |
Article 3 | |
L’article 105 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 précitée est complété par deux alinéas ainsi rédigés : |
Sans modification |
Sans modification | |
« Dans la région Île-de-France, en cas de convention passée entre le Syndicat des transports d’Île-de-France et un département de la région, pour l’organisation et le fonctionnement des transports scolaires, en vertu du cinquième alinéa du II de l’article 1er de l’ordonnance n° 59-151 du 7 janvier 1959 relative à l’organisation des transports de voyageurs en Île-de-France, les fonctionnaires de l’État affectés dans des services ou parties de service exerçant ces compétences et transférés au syndicat en application de la présente loi peuvent être mis à disposition du président du conseil général, à titre individuel, sur proposition du directeur général du syndicat. Ils sont placés, pour l’exercice de leurs missions, sous l’autorité du président du conseil général. |
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« Au terme ou en cas de dénonciation de la convention liant le Syndicat des transports d’Île-de-France au département avant le terme du délai mentionné au I de l’article 109, il est mis fin à la mise à disposition de ces agents auprès du département. Ils sont mis à disposition du directeur général du Syndicat des transports d’Île-de-France. Pour l’application à ces agents du délai mentionné au I de l’article 109, la durée de la mise à disposition effectuée auprès du département est comptabilisée dans la durée de la mise à disposition prononcée au titre du premier alinéa du présent article. » |
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Article 4 |
Article 4 |
Article 4 | |
Art. 109 – I. - Dans le délai de deux ans à compter de la date de publication des décrets en Conseil d'État fixant les transferts définitifs des services, les fonctionnaires de l'État exerçant leurs fonctions dans un service ou une partie de service transféré à une collectivité territoriale ou à un groupement de collectivités territoriales peuvent opter soit pour le statut de fonctionnaire territorial, soit pour le maintien du statut de fonctionnaire de l'État. |
Après le III bis de l’article 109 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 précitée, il est inséré un |
Après le III bis de l’article 109 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 précitée, il est inséré un III ter ainsi rédigé : |
Sans modification |
II. - Les fonctionnaires de l'État ayant opté pour le statut de fonctionnaire territorial sont intégrés dans un cadre d'emploi de la fonction publique territoriale dans les conditions prévues par les dispositions statutaires applicables à ce cadre d'emplois. Les services effectifs accomplis par les intéressés dans leur corps d'origine sont assimilés à des services accomplis dans ce cadre d'emplois. |
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III. - Les fonctionnaires de l'État ayant opté pour le maintien de leur statut sont placés en position de détachement auprès de la collectivité territoriale ou du groupement de collectivités territoriales dont relève désormais leur service. |
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Par dérogation à la section 2 du chapitre V de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'État, ces détachements sont sans limitation de durée. L'autorité territoriale exerce le pouvoir disciplinaire sur les fonctionnaires ainsi détachés. Elle informe l'administration gestionnaire de leur corps d'origine des sanctions prononcées. |
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Lorsque les fonctionnaires détachés sont placés, sur leur demande, dans une position statutaire dont le bénéfice est de droit, le détachement est suspendu. |
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Les fonctionnaires détachés sans limitation de durée peuvent, à tout moment, demander à être intégrés dans la fonction publique territoriale. |
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Les fonctionnaires qui, à l'expiration du délai mentionné au I du présent article, n'ont pas fait usage du droit d'option mentionné à ce paragraphe sont placés en position de détachement sans limitation de durée. |
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Les dispositions de l'article 41 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ne sont pas applicables à la nomination des fonctionnaires mentionnés au I du présent article à des emplois des services ou parties de services transférés en application de la présente loi à une collectivité territoriale ou à un groupement de collectivités territoriales. |
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III bis. - Dans les départements et régions d'outre-mer, les fonctionnaires de l'État affectés dans les services ou parties de service exerçant les compétences transférées relatives aux routes départementales et nationales, qui ont vocation à exercer leurs fonctions auprès du syndicat mixte mentionné au deuxième alinéa de l'article 105 et qui ont opté pour le maintien de leur statut ou qui, à l'expiration du délai mentionné au I du présent article, n'ont pas fait usage du droit d'option mentionné au même I, sont placés en position de détachement sans limitation de durée auprès de ce syndicat mixte dans les conditions prévues par l'article 147 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006. |
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En cas de dissolution du syndicat mixte, les agents détachés auprès de lui sont placés de plein droit en position de détachement sans limitation de durée auprès du conseil régional ou du conseil général, selon la collectivité à laquelle leurs services ou parties de service ont été transférés en application de la présente loi. |
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« III ter. - Dans la région Île-de-France, les fonctionnaires de l’État affectés dans les services ou parties de service exerçant les compétences transférées au Syndicat des transports d’Île-de-France en matière d’organisation et de fonctionnement des transports scolaires, qui ont vocation à exercer leurs fonctions auprès d’un département dans les conditions définies au quatrième alinéa de l’article 105 et qui ont opté pour le maintien de leur statut ou qui, à l’expiration du délai mentionné au I du présent article, n’ont pas fait usage du droit d’option mentionné au même I, sont placés en position de détachement sans limitation de durée auprès de ce département dans les conditions prévues par l’article 147 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006. |
« III ter. – Sans modification |
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« Au terme ou en cas de dénonciation de la convention liant le Syndicat des transports d’Île-de-France au département conclue en vertu du cinquième alinéa du II de l’article 1er de l’ordonnance n° 59-151 du 7 janvier 1959 relative à l’organisation des transports de voyageurs en Île-de-France, les agents détachés auprès du département sont placés de plein droit en position de détachement sans limitation de durée auprès du syndicat. » |