N° 1009 - Rapport de M. Jean-Luc Warsmann sur le projet de loi constitutionnelle , modifié par le Sénat, de modernisation des institutions de la Ve République (n°993)

N° 1009

——

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 2 juillet 2008.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L’ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE SUR LE PROJET DE LOI CONSTITUTIONNELLE, MODIFIÉ PAR LE SÉNAT (N° 993), de modernisation des institutions de la V^e République,

PAR M. Jean-Luc WARSMANN,

Député.

——

Voir les numéros :

Assemblée nationale : 820, 892, 881, 883, 890 et T.A. 150

Sénat : 365, 387, 388 et T.A. 116 (2007-2008).

INTRODUCTION 7

I — L’ENRICHISSEMENT DU TEXTE INITIAL EN PREMIÈRE LECTURE 9

A. L’ENCADREMENT DU POUVOIR EXÉCUTIF 9

1. Un pouvoir encadré dans le temps 10

2. Un pouvoir encadré dans ses modalités d’exercice 10

B. LE RENFORCEMENT DU POUVOIR LÉGISLATIF 11

1. Une fonction représentative modernisée 11

a) La composition du Parlement 11

b) La reconnaissance d’un statut de l’opposition 13

2. Une fonction législative et de contrôle consolidée 14

a) L’amélioration de l’organisation du travail 15

b) La revalorisation de la fonction législative 17

c) Le renforcement de la fonction de contrôle 22

3. Une fonction « expressive » libérée 24

C. L’ACCROISSEMENT DES DROITS DU CITOYEN ET L’AFFIRMATION DE VALEURS COMMUNES 26

1. De nouvelles garanties pour le citoyen 26

a) De nouvelles garanties d’expression 26

b) De nouvelles garanties de protection des droits 28

2. Des valeurs partagées 31

a) La sécurité juridique 31

b) L’égalité entre les sexes 32

c) Le respect de la diversité 32

II. — LA NÉCESSITÉ DE CONSOLIDER LES ACQUIS DE LA RÉVISION 34

A. LES ÉLÉMENTS DE CONVERGENCE ET DE DIVERGENCE ENTRE LES DEUX ASSEMBLÉES À L’ISSUE DE LA PREMIÈRE LECTURE 34

1. Les points d’accord 34

a) Des dispositions adoptées en des termes identiques 34

b) Des dispositions adoptées selon des termes équivalents 36

2. Les questions en suspens 38

a) Des dispositions supprimées ou rétablies par le Sénat 38

b) Des dispositions nouvelles adoptées par le Sénat 40

c) Des dispositions substantiellement modifiées par le Sénat 42

B. LES PROPOSITIONS DE LA COMMISSION 44

1. L’adoption de dispositions retenues par le Sénat 44

2. Le retour à certaines des dispositions retenues par l’Assemblée nationale en première lecture 46

3. Les voies d’un compromis 47

EXAMEN DES ARTICLES DU PROJET DE LOI CONSTITUTIONNELLE 53

Article 1^er A (art. 1^er de la Constitution) : Langues régionales 53

Article 1^er B (nouveau) (art. 1^er de la Constitution) : Égal accès des femmes et des hommes aux responsabilités politiques, professionnelles et sociales 58

Article 1^er (art. 4 de la Constitution) : Garantie du pluralisme politique 59

Article 2 (art. 6 de la Constitution) : Limitation du nombre de mandats présidentiels consécutifs 61

Article 3 bis (art. 11 de la Constitution) : Référendum d’initiative populaire et parlementaire et élargissement du champ du référendum 63

Article 3 ter (art. 11 de la Constitution) : Référendum en matière environnementale 71

Article 3 quater (art. 11 de la Constitution) : Coordination 72

Article 4 (art. 13 de la Constitution) : Avis des commissions parlementaires sur certaines nominations effectuées par le Président de la République 72

Article 6 (art. 17 de la Constitution) : Droit de grâce 76

Article 9 (art. 24 de la Constitution) : Missions et composition du Parlement 77

Article 10 (art. 25 de la Constitution) : Retour des ministres au Parlement et délimitation des circonscriptions électorales 84

Article 10 bis (art. 33 de la Constitution) : Publicité des auditions réalisées par
les commissions parlementaires 86

Article 11 (art. 34 de la Constitution) : Domaine de la loi 88

Article 12 (art. 34-1 [nouveau] de la Constitution) : Vote de résolutions par les assemblées parlementaires 118

Article 13 (art. 35 de la Constitution) : Information et contrôle du Parlement
sur l’intervention des forces armées à l’étranger 122

Article 14 (art. 39 de la Constitution) : Présentation des projets de loi et avis du Conseil d’État sur les propositions de loi 127

Article 15 (art. 41 de la Constitution) : Protection du domaine législatif 130

Article 16 (art. 42 de la Constitution) : Engagement de la discussion législative
sur le texte de la commission 132

Article 17 (art. 43 de la Constitution) : Nombre de commissions permanentes 135

Article 18 (art. 44 de la Constitution) : Exercice du droit d’amendement 136

Article 19 (art. 45 de la Constitution) : Élargissement du droit d’amendement
et conditions de mise en œuvre de la procédure accélérée 139

Article 20 (art. 46 de la Constitution) : Délai d’examen des projets et propositions
de loi organique 145

Article 21 (art. 47, 47-1 et 47-2 [nouveau] de la Constitution) : Missions de la Cour
des comptes 146

Article 22 (art. 48 de la Constitution) : Fixation de l’ordre du jour 150

Article 23 (art. 49 de la Constitution) : Engagement de la responsabilité du Gouvernement 153

Article 23 bis (art. 50-1 [nouveau] de la Constitution) : Déclaration du Gouvernement
à caractère thématique 158

Article 24 (art. 51-1 [nouveau] de la Constitution) : Droits des groupes parlementaires 159

Article 24 bis (nouveau) (art. 54 de la Constitution) : Saisine du Conseil constitutionnel par un groupe parlementaire d’un engagement international avant sa ratification 161

Article 24 ter (nouveau) (art. 7, 16, 37, 41, 46 et 54, titre VII, art. 56 à 63, 74 et 77
de la Constitution) : Dénomination du Conseil constitutionnel 162

Article 25 (art. 56 de la Constitution) : Composition du Conseil constitutionnel 164

Article 25 bis (nouveau) (art. 61 de la Constitution) : Examen de constitutionnalité d’une proposition de loi soumise à référendum 165

Article 25 ter (nouveau) (art. 61 de la Constitution) : Saisine du Conseil constitutionnel par un groupe parlementaire d’une loi avant sa promulgation 168

Article 26 (art. 61-1 [nouveau] de la Constitution) : Question préjudicielle de constitutionnalité 169

Article 28 (art. 65 de la Constitution) : Conseil supérieur de la magistrature 170

Article 30 (art. 70 de la Constitution) : Compétence du Conseil économique, social
et environnemental en matière environnementale 175

Article 30 quater (art. 72-3 de la Constitution) : Collectivités d’outre-mer et territoires énumérés par la Constitution 177

Article 30 quinquies (nouveau) (art. 73 de la Constitution) : Habilitation réglementaire au profit des assemblées des départements et régions d’outre-mer 179

Article additionnel après l’article 30 quinquies (art. 74 de la Constitution) : Coordination 182

Article 30 sexies (nouveau) (art. 74 de la Constitution) : Habilitation permanente
du Gouvernement à prendre des ordonnances pour adapter les dispositions législatives en vigueur dans les collectivités d’outre-mer, en Nouvelle-Calédonie, dans les Terres australes et antarctiques françaises et à Clipperton 182

Article additionnel après l’article 30 sexies (art. 75-1 [nouveau] de la Constitution) : Langues régionales 186

Après l’article 30 sexies 188

Article additionnel après l’article 30 sexies (art. 77 de la Constitution) : Coordination 188

Article 31 (titre XI bis [nouveau] et art. 71-1 [nouveau] de la Constitution) : Défenseur des droits 189

Article 31 bis (nouveau) (art. 87 [nouveau] de la Constitution) : Francophonie 191

Article 32 (art. 88-4 de la Constitution) : Suivi parlementaire des activités de l’Union européenne 194

Article 33 (art. 88-5 de la Constitution) : Procédure d’autorisation de ratification
des traités portant élargissement de l’Union européenne 196

Article 33 bis (nouveau) (art. 89 de la Constitution) : Délais minimaux d’examen
des projets et propositions de révision 198

Article 34 : Entrée en vigueur 199

Article 35 (art. 88-4, 88-5 et 88-6 de la Constitution ; art. 4 de la loi constitutionnelle n° 2005-204 du 1^er mars 2005 modifiant le titre XV de la Constitution et art. 2 de la loi constitutionnelle n° 2008-103 du 4 février 2008 modifiant le titre XV de la Constitution) : Prise en compte de l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne 202

TABLEAU COMPARATIF 205

AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION 229

MESDAMES, MESSIEURS,

Le présent projet de loi constitutionnelle a été adopté par le Conseil des ministres le 23 avril 2008, en première lecture par l’Assemblée nationale ⁽¹⁾ le 3 juin 2008, après près de cinquante heures de débat, et par le Sénat⁽²⁾ le 24 juin 2008, après plus de cinquante heures de discussion.

La richesse, la diversité et le résultat des débats, tant devant la première assemblée saisie que devant la seconde, témoignent de l’esprit d’ouverture et de la volonté de rechercher un accord dont le Gouvernement et le Parlement ont su faire preuve pour aboutir à une révision d’une ampleur inégalée depuis près d’un demi-siècle. À cette occasion, la marge de manœuvre offerte à ce dernier, inédite en matière constitutionnelle sous la V^e République, doit être perçue comme un signe de bonne augure pour la mise en œuvre de la réforme en cours d’examen.

Il suffirait pour s’en convaincre de constater combien le texte initial du projet de loi constitutionnelle a pu faire l’objet de réaménagements importants, parfois substantiels.

Ainsi, après la première lecture à l’Assemblée nationale, le texte, qui comportait à l’origine trente-cinq articles, en comptait quarante-trois. Trois articles ont été supprimés, onze ont été créés. Sept ont été adoptés dans les mêmes termes que ceux du projet de loi constitutionnelle initial, vingt-quatre ont été amendés. Au total, plus d’une centaine d’amendements ont été intégrés au projet de loi constitutionnelle.

Au Sénat, les débats ont également abouti à des modifications qui témoignent d’un débat nourri et ouvert avec environ quatre-vingt-dix amendements adoptés. Le texte adopté et transmis à notre assemblée comprend quarante-six articles. Neuf articles nouveaux ont été introduits, un a été rétabli, sept ont été supprimés. Dix ont été adoptés dans les termes retenus par l’Assemblée nationale. Vingt-huit articles ont été amendés.

Ainsi, après une lecture dans chaque assemblée, si de nombreux changements ont été apportés au projet de révision initial, l’ambition de ce dernier, qui modifiait plus du tiers des articles de la Constitution, a été amplifiée, mais ses deux idées forces ont été respectées : chacun s’est accordé sur la nécessité de conserver les acquis et les grands équilibres de la V^e République, tous ont souligné le besoin d’en moderniser le fonctionnement.

Ce double mouvement repose sur un triple pari que les débats en première lecture ont tenu : celui de mieux encadrer le pouvoir exécutif, celui de renforcer les pouvoirs du Parlement, dans sa majorité comme dans son opposition, celui d’accroître la possibilité pour les citoyens de faire valoir leurs droits, des droits eux-mêmes enrichis.

Toutes ces avancées font nécessairement craindre à certains que les modifications proposées ne rappellent les errements des Républiques antérieures, marquées par les crises politiques à répétition, l’instabilité du pouvoir exécutif, l’irrésolution du pouvoir législatif et le cantonnement de l’autorité judiciaire dans un isolement préjudiciable à son efficacité et à sa légitimité.

Ces craintes, si elles ne doivent pas être négligées, méritent cependant d’être relativisées.

En premier lieu, le pouvoir exécutif n’est entravé ni dans sa formation – ce que confirme la suppression par les deux assemblées de l’article 3 relatif à la fixation du nombre de membres du Gouvernement et de l’article 8 relatif à la répartition des compétences entre Président de la République et Premier ministre en matière de défense –, ni dans sa capacité à mettre en œuvre son programme législatif – même si le rythme de cette mise en œuvre devra faire l’objet d’échanges plus riches avec le Parlement et susceptibles d’ailleurs de rendre la discussion plus aisée et de meilleure qualité. Ainsi, l’un des acquis les plus fondamentaux de la V^e République sera préservé.

En deuxième lieu, la configuration politique a radicalement changé. L’émiettement partisan que reflétait la composition des assemblées, elle-même à l’origine d’un éclatement de sensibilités politiques sujettes à de très nombreuses variations en fonction des circonstances, appartient au passé. L’élection du Président de la République au suffrage universel direct constitue à cet égard un élément moteur de la constitution de majorités claires et stables.

En troisième lieu, la culture des acteurs a profondément évolué. Les débats devant chaque assemblée en première lecture ont montré dans quelle mesure la très grande majorité avait le souci de conserver au pouvoir exécutif les moyens d’agir de manière réactive et efficace, à tel point que le moindre raffermissement du Parlement a pu parfois apparaître comme d’une grande audace.

À la veille de l’examen en séance du projet de loi constitutionnelle en deuxième lecture devant l’Assemblée nationale, force est de constater qu’une étape décisive a été franchie après de nombreux débats qui sont eux-mêmes intervenus à l’issue d’un long processus d’élaboration, dont il faut rappeler les principales étapes pour en mesurer la longueur, qui contraste avec le surgissement de la Constitution du 4 octobre 1958 : campagnes de l’élection présidentielle et des élections législatives, discours d’Épinal du Président de la République, travaux du comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la V^e République présidé par M. Édouard Balladur ⁽³⁾, consultation des partis politiques, élaboration d’un avant-projet de loi et soumission de celui-ci aux différents partis.

Si le temps de la préparation de la révision s’avère relativement long, il convient également de relever les efforts qu’exigera sa mise en œuvre. En effet, s’il revient au constituant de fixer les principes généraux – il convient d’insister sur ce point –, il appartiendra au législateur organique, au législateur et aux assemblées dans leur règlement respectif, de mettre en musique ces nouvelles portées d’une partition, qui, tout en respectant l’œuvre originale, en donnera une version modernisée et mieux adaptée aux nécessités de notre temps.

I. — L’ENRICHISSEMENT DU TEXTE INITIAL EN PREMIÈRE LECTURE

Les deux assemblées, en première lecture, se sont attachées à approfondir la révision dans les directions tracées par le texte initial du présent projet de loi constitutionnelle présenté au nom du Président de la République, orientations que sont l’encadrement du pouvoir présidentiel, le renforcement du pouvoir législatif et l’accroissement des droits des citoyens, dans leur contenu comme dans les moyens de les faire respecter.

A. L’ENCADREMENT DU POUVOIR EXÉCUTIF

« Homme fort » des institutions de la V^e République, le Président de la République jouit dans la Constitution d’une place privilégiée, renforcée par sa désignation, depuis 1962, au suffrage universel direct.

Selon l’analyse faite par l’actuel Président de la République, dans son discours d’Épinal du 12 juillet 2007, confirmée par le « comité Balladur » et par les débats en première lecture devant chaque assemblée, cette nécessité historique a conduit, avec l’instauration du quinquennat en 2000 et l’inversion du calendrier électoral – les élections législatives étant acquises depuis lors dans le même mouvement que l’élection présidentielle –, à consolider à l’excès cette prééminence.

Sans pour autant remettre en cause la capacité à agir d’un chef de l’État désigné directement par les Français, un certain nombre d’aménagements de ses pouvoirs sont proposés par le présent projet de loi constitutionnelle et ont été confirmés par les deux assemblées.

1. Un pouvoir encadré dans le temps

Ses pouvoirs sont, d’abord, encadrés dans le temps. Avec des variations rédactionnelles d’une assemblée à l’autre – l’Assemblée nationale préférant une référence à l’élection elle-même, le Sénat à l’exercice du mandat – qui ne modifient en rien la portée de la disposition, une même personne ne pourra être élue de manière consécutive plus de deux fois à la Présidence de la République (article 2).

Cette disposition destinée à inciter tout Président « à agir plus qu’à durer » est conforme, comme nous l’avons vu en première lecture, aux contraintes juridiques et aux pratiques constatées dans de très nombreuses démocraties où le chef de l’État ne dispose pourtant que très rarement des pouvoirs du Président de la République française.

2. Un pouvoir encadré dans ses modalités d’exercice

Les pouvoirs du Président de la République sont, ensuite, encadrés dans leurs modalités d’exercice. L’Assemblée nationale comme le Sénat, même si des modalités différentes ont été retenues et restent en discussion, ont confirmé et enrichi le dispositif d’avis donnés par les assemblées parlementaires au Président de la République dans les nominations auxquelles celui-ci doit procéder (article 4).

Les deux assemblées ont adopté dans des termes similaires les modifications de l’article 16 de la Constitution qui renforcent les garanties juridiques entourant la mise en œuvre des pouvoirs exceptionnels accordés au Président de la République en cas de crise grave menaçant la Nation et les institutions (article 5).

Si l’Assemblée nationale a considéré, en première lecture, que l’interdiction, proposée par le projet de loi constitutionnelle initial, faite au Président de la République de prononcer des grâces collectives et que l’encadrement de son pouvoir de grâce individuelle allaient dans le bon sens, le Sénat n’a pas souhaité retenir ces dispositions et les a supprimées (article 6).

En revanche, l’Assemblée nationale comme le Sénat ont considéré qu’il n’était pas nécessaire d’encadrer la prérogative du Président de la République dans la nomination des membres du Gouvernement quant à son effectif (suppression maintenue de l’article 3). Les deux assemblées ont également jugé que la modification de la rédaction de l’article 21 de la Constitution précisant le rôle du Premier ministre en matière de défense nationale n’était pas nécessaire et présenterait plus d’inconvénients que d’avantages, en particulier dans le cas d’une hypothétique nouvelle cohabitation institutionnelle (suppression maintenue de l’article 8).

De la même façon, les deux assemblées, tout en permettant au chef de l’État de s’exprimer directement devant les parlementaires et modernisant ainsi la communication entre les pouvoirs publics, ont souhaité, dans les mêmes termes, préserver la fonction présidentielle en précisant que ses déclarations ne pourraient avoir lieu que devant le Congrès réuni spécialement à cet effet, mais non devant chacune des assemblées (article 7). Cette faculté ouverte au Président de la République constituera également un moyen de revaloriser la place du Parlement.

B. LE RENFORCEMENT DU POUVOIR LÉGISLATIF

Le projet de loi constitutionnelle initial proposait de définir, au premier alinéa de l’article 24 de la Constitution, les missions du Parlement, en y faisant figurer le vote de la loi et le contrôle de l’action du Gouvernement (article 9). Jusqu’à présent, la Constitution ne comportait pas de définition de principe de ces missions, l’article 24 se limitant à une simple définition organique du Parlement. Il s’agissait donc d’une proposition illustrant tout particulièrement la volonté de renforcer le rôle du Parlement. L’Assemblée nationale a souhaité élargir la définition des missions du Parlement à l’évaluation des politiques publiques, ce qu’a confirmé le Sénat qui a également mentionné au titre de ces missions la mesure des effets de la loi.

Le premier alinéa de l’article 24 de la Constitution résume ainsi les différents aspects du pouvoir législatif, qui font chacun l’objet d’un renforcement : la fonction législative, la fonction de contrôle et d’évaluation. Ce renforcement va de pair avec une modernisation de la fonction représentative du Parlement.

1. Une fonction représentative modernisée

La fonction représentative des assemblées parlementaires s’exprime à la fois dans leur composition et dans leur mode de fonctionnement.

a) La composition du Parlement

• La représentation des Français établis hors de France

Il était proposé dans la version initiale de l’article 9 du projet de loi constitutionnelle de prévoir une représentation des Français établis hors de France, non seulement au Sénat, mais également à l’Assemblée nationale. Cette disposition a été adoptée par les deux assemblées dans des termes identiques.

Tirant les conséquences de cette disposition, l’Assemblée nationale a supprimé dans l’article 39 de la Constitution modifié par l’article 14 du projet de loi constitutionnelle la priorité accordée au Sénat dans l’examen des projets de loi relatifs aux instances représentatives des Français établis hors de France ; le Sénat a souhaité maintenir la mention de ces instances dans la Constitution en inscrivant dans le 3° ter de l’article 11 que le législateur avait compétence pour fixer les règles concernant le régime électoral des instances représentatives des Français établis hors de France, ce qui ressort d’ores et déjà de ses compétences ⁽⁴⁾.

• Le mode de représentation des collectivités territoriales au Sénat

En outre, également dans l’article 9, il était initialement proposé de préciser que le Sénat assure la représentation des collectivités territoriales de la République « en tenant compte de leur population », ce qui devait permettre, comme le soulignait l’exposé des motifs du présent projet de loi constitutionnelle, « de surmonter les contraintes résultant de la décision n° 2000-431 DC du 6 juillet 2000 du Conseil constitutionnel, laquelle a eu pour effet d’interdire toute évolution de la composition du collège électoral sénatorial dans le sens d’un équilibre plus juste, en termes démographiques, entre petites, moyennes et grandes communes ». Dès lors, en vertu du III de l’article 34, les dispositions résultant de cette nouvelle rédaction devaient s’appliquer à compter du deuxième renouvellement partiel du Sénat suivant la publication de la nouvelle loi constitutionnelle.

L’Assemblée nationale a adopté ces dispositions sans modification. Le Sénat a souhaité, en revanche, rester en la matière à l’état du droit constitutionnel. Il a donc supprimé, d’une part, la mention de la prise en compte de la population des collectivités territoriales dans leur représentation au Sénat, et, d’autre part, le III de l’article 34 précité.

• Le plafonnement du nombre de parlementaires et les garanties
d’un « découpage » électoral transparent

Constatant que de très nombreuses Constitutions des démocraties comparables à notre pays l’imposaient et dans le souci de ne pas permettre une inflation non nécessaire et non souhaitée par nos concitoyens du nombre de parlementaires, l’Assemblée nationale, à l’initiative de sa commission des Lois, a souhaité fixer, dans l’article 9 modifiant l’article 24 de la Constitution, un plafond du nombre de ses membres. Le nombre actuel de cinq cent soixante-dix-sept députés suffit à assurer une proportion satisfaisante entre le nombre d’habitants et le nombre d’élus, les évolutions démographiques à venir, qu’elles interviennent dans un sens ou dans l’autre, n’étant pas susceptibles de créer un écart tel que cette proportion ne soit plus acceptable.

Suivant la logique de l’Assemblée nationale, le Sénat a également choisi de plafonner le nombre de ses membres, plafond fixé à trois cent quarante-huit, soit l’effectif de cette institution qui sera atteint à l’issue de la réforme entreprise depuis 2003 et compte tenu de la création de deux sièges de sénateurs à Saint-Barthélemy et Saint-Martin.

Plus important que de fixer un ratio constant entre électeurs et nombre de représentants est d’assurer l’équité dans la représentation d’une circonscription à l’autre. C’est pourquoi la proposition qui est faite, dans le 2° de l’article 10, de créer une commission indépendante chargée de donner un avis public sur les projets de « découpage » des circonscriptions pour l’élection des députés et des sénateurs, ainsi que sur les projets modifiant la répartition des sièges des députés et des sénateurs entre ces circonscriptions, a été retenue par l’Assemblée nationale en première lecture sous réserve du renvoi à la loi de la composition de ladite commission ainsi que de modifications de nature rédactionnelle.

Tout en approuvant cette mesure, le Sénat a souhaité exclure la question des circonscriptions sénatoriales du champ de compétence de cette commission indépendante dès lors qu’il estime que ces circonscriptions sont constituées soit d’un département, soit, outre-mer, d’une collectivité territoriale. Cette précision n’aura pour seul effet que de ne pas rendre nécessaire la consultation de cette commission indépendante si le législateur décide de modifier le cadre départemental ou assimilé de l’élection des sénateurs.

• La facilitation des échanges entre expériences parlementaires
et gouvernementales

Pour faciliter le passage des parlementaires au Gouvernement sans porter atteinte à l’un des principes fondateurs de la V^e République d’incompatibilité entre les fonctions ministérielles et un mandat parlementaire, le projet de loi constitutionnelle, dans le 1° de son article 10, reprenant un ancien projet de révision qui avait été adopté en des termes identiques par les deux assemblées en 1974 sans pour autant avoir été soumis au Congrès du Parlement, autorise les membres du Gouvernement issus d’une des assemblées à retourner y siéger lorsqu’ils démissionnent sans qu’il soit besoin d’organiser une élection partielle qui, dans l’écrasante majorité des cas, suscite beaucoup d’interrogations de la part des électeurs qui, alors, se mobilisent très peu. L’Assemblée nationale comme le Sénat ont approuvé sans les modifier ces dispositions en première lecture.

b) La reconnaissance d’un statut de l’opposition

Élément incontournable d’une démocratie moderne, la reconnaissance d’une juste place faite à l’opposition au sein du Parlement et de droits particuliers à ses composantes au-delà de leur seul poids respectif a été proposée dans le présent projet de loi constitutionnelle. En effet, la tentative pour accorder de tels droits sur le seul fondement du Règlement de l’Assemblée nationale en juin 2006 a permis de constater l’existence de difficultés de compatibilité avec le texte actuel de la Constitution ⁽⁵⁾.

Pour éviter ces difficultés et offrir un ancrage constitutionnel spécifique à la mise en place d’un authentique statut de l’opposition, dans sa version initiale, l’article 1^er fixait un principe général de reconnaissance de l’opposition, définie comme l’ensemble des partis et groupements politiques qui n’ont pas déclaré soutenir le Gouvernement, tandis que l’article 24 traduisait ce principe en précisant que le règlement de chaque assemblée déterminerait les droits spécifiques des groupes parlementaires selon qu’ils ont ou non déclaré soutenir le Gouvernement.

D’une part, l’Assemblée nationale, en première lecture, a estimé que l’article 1^er, qui modifie l’article 4 de la Constitution, n’avait pas d’utilité marginale substantielle par rapport à l’article 24. Elle a donc préféré préciser, dans l’article 4 de la Constitution, que la loi doit garantir la participation des partis et groupements politiques à la vie démocratique de la Nation. Le Sénat l’a suivie en précisant que cette reconnaissance devait se faire dans le respect du pluralisme.

D’autre part, l’Assemblée nationale, constatant que la définition de l’opposition en référence au soutien au Gouvernement dans l’article 24 ne permettrait pas de prendre en compte l’hypothèse d’une assemblée dont la majorité ne soutiendrait pas le Gouvernement – ce qui reviendrait à accorder tous les droits au même groupe parlementaire –, a reconnu à la fois la possibilité d’accorder des droits aux groupes parlementaires dans le règlement de chaque assemblée et la faculté d’en accorder de spécifiques à ceux qui n’auraient pas déclaré participer de la majorité de l’assemblée concernée.

Le Sénat a souhaité être à la fois plus précis, en faisant référence à la fois aux groupes d’opposition de l’assemblée intéressée et aux groupes minoritaires, et moins restrictif, en ne faisant plus de la notion de déclaration un axe central du dispositif, ce qui ne laisse de poser la question à la fois des situations dans lesquelles le principal groupe constitutif de la majorité n’est cependant pas le groupe dont les effectifs sont les plus importants au sein de l’assemblée intéressée et du mode d’appréciation de la notion d’opposition et de majorité.

En outre, le Sénat a proposé d’accorder aux groupes parlementaires le pouvoir de saisir le Conseil constitutionnel de la conformité à la Constitution d’un engagement international de la France avant sa ratification (article 24 bis) ou d’une loi avant sa promulgation (article 25 ter). Si cette double mesure a été présentée comme constitutive d’un statut de l’opposition par ses promoteurs, il n’en reste pas moins que l’ouverture à soixante députés ou soixante sénateurs de la saisine du juge constitutionnel pour le contrôle de la constitutionnalité de la loi acquise en 1974 et d’un engagement international possible depuis 1992 était déjà constitutive d’un statut de l’opposition et présentée comme telle.

2. Une fonction législative et de contrôle consolidée

Le renforcement du pouvoir législatif et, en particulier, de ses fonctions premières de vote de la loi et de contrôle de l’action gouvernementale, passe d’abord par une amélioration de son fonctionnement, ce qui implique de lui permettre d’adapter ses structures, de contrôler son propre agenda et d’assurer un meilleur échange avec la société grâce à la publicité de ses travaux. Cela passe ensuite par la promotion de procédures législatives proprement dites plus efficaces et de capacités de contrôle plus fortes.

a) L’amélioration de l’organisation du travail

Les contraintes constitutionnelles imposées à l’organisation du travail parlementaire, telles que la limitation du nombre de commissions permanentes, la fixation de l’ordre du jour par priorité par le Gouvernement, étaient des caractéristiques du parlementarisme rationalisé qui avaient été introduites par la Constitution du 4 octobre 1958. Dès lors que le rôle du Parlement est revalorisé, un corollaire indispensable de cette revalorisation doit être recherché dans l’amélioration de cette organisation.

L’article 17 du projet de loi prévoyait pour cette raison de porter de six à huit le nombre de commissions permanentes. Adopté sans modification par l’Assemblée nationale, cet article a été modifié par le Sénat afin d’inverser la logique de l’article 43 de la Constitution, selon lequel l’examen d’un projet ou d’une proposition de loi par une commission spéciale est la règle et l’examen par une commission permanente l’exception. Le nombre de huit commissions permanentes a été jugé satisfaisant dans les deux assemblées, les débats ayant fait apparaître la nécessité de scinder les deux commissions les plus nombreuses à l’Assemblée nationale et la modération, digne de louange, du Sénat, qui n’envisagerait pas de procéder à une augmentation du nombre de ses commissions permanentes.

Un partage de l’ordre du jour du Parlement était proposé par l’article 22 du projet de loi, modifiant l’article 48 de la Constitution, à raison de deux semaines sur quatre à la disposition du Gouvernement et du reste de l’ordre du jour fixé par la Conférence des Présidents dans chaque assemblée, sous réserve de l’inscription par priorité, à la demande du Gouvernement, des projets de loi en navette adoptés depuis un mois ou plus, des textes financiers, des déclarations relatives à l’intervention des forces armées et des projets relatifs aux états de crise. L’article 22 prévoyait également de porter à un jour de séance par mois (contre une séance à l’heure actuelle) l’ordre du jour réservé à l’initiative des groupes parlementaires et de n’en faire bénéficier que les groupes ne déclarant pas soutenir le Gouvernement. L’article 22 étendait enfin la séance hebdomadaire réservée par priorité aux questions au Gouvernement aux périodes de session extraordinaire.

L’Assemblée nationale, tout en approuvant l’équilibre global de la nouvelle répartition de l’ordre du jour, a souhaité réserver explicitement une semaine de séance sur quatre par priorité à l’évaluation des politiques publiques et au contrôle de l’action du Gouvernement – cette semaine de contrôle et d’évaluation s’imputant sur l’ordre du jour à la disposition de la Conférence des Présidents. L’Assemblée nationale a également porté à six semaines le délai au-delà duquel un texte déjà adopté par la première assemblée saisie pourrait être inscrit par priorité, à la demande du Gouvernement, au cours d’une semaine d’ordre du jour parlementaire. Concernant l’ordre du jour réservé à des groupes parlementaires, l’Assemblée nationale a souhaité permettre le partage du jour de séance mensuel entre l’ensemble des groupes parlementaires qui ne disposent pas de la majorité au sein de la Conférence des Présidents. Le Sénat, par une rédaction visant à la fois les groupes d’opposition de l’assemblée concernée et les groupes minoritaires, atteint le même résultat par une autre formulation.

Le Sénat a toutefois procédé à une réécriture d’ensemble de l’article 48 de la Constitution, qui a modifié le texte adopté par l’Assemblée nationale de manière significative :

— en réduisant à une semaine sur trois (contre deux semaines sur quatre dans la rédaction de l’Assemblée nationale) l’ordre du jour fixé par chaque assemblée ;

— en permettant d’effectuer cette répartition à l’échelle de la session, selon un programme établi par le Gouvernement après consultation de chaque assemblée ;

— en confiant à l’assemblée elle-même, et non à sa Conférence des Présidents, le soin de fixer l’ordre du jour, une délégation de la première au profit de la seconde n’étant pas à exclure ⁽⁶⁾ ;

— en supprimant la semaine de séance sur quatre consacrée par priorité à l’évaluation des politiques publiques et au contrôle de l’action du Gouvernement ;

— en supprimant la possibilité pour le Gouvernement d’inscrire par priorité des projets de loi de finances, des projets de loi de financement de la sécurité sociale, des textes en navette et des projets relatifs aux états de crise ou des demandes d’autorisation relatives à l’emploi des forces dans le cadre des semaines de séance réservées à l’ordre du jour parlementaire.

En outre, le Sénat a ajouté l’obligation pour une assemblée d’examiner une proposition de loi adoptée par l’autre assemblée dans un délai de six mois.

L’article tel qu’adopté par le Sénat instaure dans les faits une répartition beaucoup plus rigide de l’ordre du jour, dont il n’est pas certain qu’elle soit adaptée aux impératifs de l’action politique et à la mission qui incombe au Gouvernement de conduire la politique de la Nation.

Un article additionnel adopté par l’Assemblée nationale, a introduit à l’article 33 de la Constitution le principe de la publicité des auditions auxquelles procèdent les commissions constituées au sein de chaque assemblée (article 10 bis). Le Sénat, qui a jugé que le principe de la publicité pourrait être un obstacle à des travaux non publics des commissions parlementaires, lesquels peuvent parfois se révéler utiles, a supprimé cet article additionnel.

b) La revalorisation de la fonction législative

La revalorisation de la fonction législative du Parlement passe non seulement par un domaine de la loi qui est étendu et précisé, mais surtout par l’aménagement des procédures actuelles qui sont souvent redondantes et rigides, parfois peu efficaces, in fine préjudiciables à la qualité du travail de délibération de la loi.

• Un domaine de la loi précisé et étendu

En cette matière, le projet de loi constitutionnelle initial se limitait, dans son article 11 qui modifie l’article 34 de la Constitution, à élargir le champ des lois de programmation en supprimant la référence au champ économique et social. Comme l’Assemblée nationale, le Sénat a adopté cet alinéa sans modification.

L’Assemblée nationale, en première lecture, a enrichi ce texte par trois mesures :

― l’affirmation, dans un souci de sécurité juridique, d’un principe de non-rétroactivité de la loi, sous réserve de l’existence d’un « motif déterminant d’intérêt général » et sans préjudice de l’application de l’article VIII de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 qui fonde, sans exception possible, le principe de non-rétroactivité pénale (2° de l’article 11) ;

― l’extension expresse de la compétence du législateur à la définition de blocs de compétences juridictionnelles, dans une volonté d’accroître la prévisibilité du droit – toute avancée en la matière étant aujourd’hui suspendue, au cas par cas, à la jurisprudence constitutionnelle – et de simplifier l’accès des citoyens au juge – la complexité de la répartition des attributions contentieuses n’étant pas à démontrer ; réserve était faite de l’application de l’article 66 de la Constitution qui, en tout état de cause, fonde la compétence « naturelle » du juge judiciaire en matière de liberté individuelle (3° de l’article 11) ;

― la faculté ouverte au législateur d’adopter, par l’entremise d’une loi de programmation, des orientations pluriannuelles des finances publiques et ce, dans l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques (5° de l’article 11).

D’un côté, estimant difficile la conciliation d’un principe général de non-rétroactivité de la loi sous réserve et d’un principe particulier de non-rétroactivité pénale, le Sénat a supprimé le 2° de l’article 11. Considérant que les dispositions du 3° de l’article 11 n’apportaient pas d’extension véritable et nécessaire à la compétence du législateur, il a également supprimé ces dispositions. Il a, en revanche, adopté le 5° de l’article 11 relatif à la programmation en matière de finances publiques.

D’un autre côté, il a souhaité préciser certaines des matières qui relevaient déjà du domaine de la loi, même si cela est aujourd’hui exprimé de manière plus concise dans l’article 34 de la Constitution, à l’exemple de l’affirmation de l’appartenance aux matières dont la loi fixe les règles :

― de la liberté, du pluralisme et de l’indépendance des médias (3° bis de l’article 11) ;

― et du régime électoral des instances représentant les Français établis hors de France et des conditions d’exercice des mandats électoraux et des fonctions électives des membres des assemblées locales (3° ter de l’article 11).

Par ailleurs, il a adopté deux dispositions qui modifient le champ du domaine de la loi « ordinaire » :

― dans un sens plus large, mais difficilement quantifiable, en incluant la « recherche » parmi les matières dont la loi doit fixer les principes fondamentaux (4°bis de l’article 11) ;

― dans un sens plus restrictif, en subordonnant l’entrée en vigueur de dispositions fiscales ou des mesures d’exonération de cotisations ou contributions sociales adoptées dans la loi « générale » à leur validation par une loi ultérieure « spéciale » de finances ou de financement de la sécurité sociale (4° ter de l’article 11).

Par ailleurs, l’Assemblée nationale, en première lecture, a assigné à la loi, dans le 3° de l’article 11, la mission de favoriser l’égal accès des femmes et des hommes aux responsabilités professionnelles et sociales de la même façon qu’elle doit favoriser depuis 1999 un égal accès aux mandats électoraux et fonctions électives. Retenant l’orientation adoptée par l’Assemblée nationale, le Sénat a déplacé cette disposition dans l’article 1^er de la Constitution (article 1^er B), dans lequel il a également placé les dispositions figurant aujourd’hui dans le dernier alinéa de l’article 3 de la Constitution relatives à l’égal accès aux responsabilités politiques.

Enfin, l’Assemblée nationale a adopté un article additionnel imposant une ratification explicite des ordonnances prises sur le fondement de l’article 38 de la Constitution (article 13 bis). Le Sénat a adopté cette disposition dans les termes retenus par l’Assemblée nationale.

• Des procédures enrichies et diversifiées

L’enrichissement et la diversification des procédures législatives doivent permettre aux assemblées parlementaires d’assurer des délibérations de meilleure qualité, mieux maîtrisées et adaptées à la diversité des projets et propositions de loi qui leur sont soumis.

― Une meilleure préparation des projets et propositions de loi

Une première amélioration doit être recherchée dans des projets et propositions mieux préparés, ce que permettra, notamment, la mise en œuvre de la faculté ouverte au président de chaque assemblée de consulter le Conseil d’État sur les propositions de loi avant leur examen par une des commissions parlementaires (article 14). L’Assemblée nationale a approuvé, sans modification, cette disposition que le Sénat, l’estimant inutile, a toutefois supprimée.

Une deuxième amélioration de la phase en amont de l’examen des projets de loi peut être trouvée dans la disposition introduite par l’Assemblée nationale qui permettra, dans le cadre d’une loi organique, d’imposer au Gouvernement notamment la nécessité de joindre à ses projets des études d’impact, dont le caractère satisfaisant devait être évalué par les Conférences des Présidents et conditionner la possibilité de les inscrire à l’ordre du jour (2° de l’article 14). Le Sénat a adopté cette disposition en en précisant utilement la rédaction et en prévoyant également de manière utile que le jugement sur le respect des conditions fixées par ladite loi organique est porté par la seule Conférence des Présidents saisie du projet de loi.

― Une place plus importante faite aux travaux des commissions

Une procédure législative renforcée est non seulement une procédure mieux préparée mais aussi une procédure plus respectueuse des prérogatives du Parlement. Aussi faut-il se féliciter des dispositions de l’article 16 du projet de loi constitutionnelle qui prévoient, à quelques exceptions près ⁽⁷⁾, que l’examen en séance publique des projets et propositions de loi s’effectue non plus, comme depuis 1958, sur la base du texte déposé par le Gouvernement ou transmis par l’une des assemblées à l’autre, mais sur la base du texte tel qu’il sera issu des travaux de la commission saisie au fond.

Cette avancée peut être considérée comme l’amorce de changements profonds dans la procédure législative – le Gouvernement étant amené, dès lors qu’il souhaitera revenir à son texte initial, à mieux expliquer ses choix – et a été saluée comme telle au cours des débats tant à l’Assemblée nationale qu’au Sénat.

― L’institution de délais minimaux d’examen et l’aménagement
de la procédure d’urgence

En complément de cette mesure, il a été proposé, également dans l’article 16, d’instaurer des délais minimaux entre le dépôt ou la transmission d’un projet ou d’une proposition de loi et son examen en séance plénière.

Initialement, le projet de loi constitutionnelle prévoyait d’accorder un délai minimal d’un mois devant la première assemblée saisie et de quinze jours devant la seconde, étant entendu que ces délais minimaux ne devaient pas s’appliquer aux projets de loi de finances, de financement de la sécurité sociale et relatifs aux états de crise, non plus qu’aux projets pour lesquels l’urgence a été déclarée.

L’Assemblée nationale a conservé cet équilibre en allongeant d’une semaine les délais minimaux devant à la fois la première et la seconde assemblée saisie. Elle a, par ailleurs, modifié la dénomination de la procédure d’urgence pour la baptiser « procédure accélérée ».

Le Sénat, reprenant la proposition faite par le « comité Balladur » en la matière, a choisi de porter les délais minimaux respectivement à huit semaines et cinq semaines, au lieu de six semaines et trois semaines. De surcroît il a inclus dans le champ d’application de ces délais minimaux les projets faisant l’objet d’une « procédure accélérée », mais en a exclu ceux qui, selon le Gouvernement et après consultation de la Conférence des Présidents de l’assemblée intéressée, répondraient à une « situation d’urgence », sans que cette notion ne soit définie.

Le projet de loi constitutionnelle tire, par ailleurs, les conséquences de ces nouvelles modalités de la procédure législative dans les articles 45 et 46 de la Constitution (articles 19 et 20).

Dans le premier, il prévoit que l’urgence – devenue « procédure accélérée » à l’Assemblée nationale – ne peut être déclarée que si les Conférences des Présidents ne s’y sont pas opposées de manière conjointe.

Dans le second, il prévoit l’extension des délais minimaux aux projets et propositions de loi organique, tandis qu’une déclaration d’urgence – le déclenchement d’une « procédure accélérée » selon les termes retenus par l’Assemblée nationale – imposerait, contrairement à ce qui est prévu pour les projets et propositions de loi « ordinaires », des délais minimaux de quinze jours devant la première assemblée saisie. Le Sénat, ayant inclus les projets soumis à une « procédure accélérée » dans le champ d’application des délais minimaux et ayant créé la notion de « situation d’urgence », a tiré les conséquences de ce choix en n’imposant un délai minimal de quinze jours pour l’examen des projets et propositions de loi organique qu’à ceux dont le Gouvernement estimerait qu’ils répondent à une telle situation.

Par ailleurs, dans un article 33 bis nouveau, le Sénat a très logiquement étendu l’application du principe de délais minimaux aux projets et propositions de révision constitutionnelle, tels que définis par l’article 89 de la Constitution.

― Un droit d’amendement plus efficace

Le projet de loi constitutionnelle permettrait de redonner au droit d’amendement, droit imprescriptible des parlementaires, toute sa portée en le recentrant sur son objet essentiel, qui est de modifier les projets et propositions de loi, et d’en aménager le régime de telle sorte qu’il puisse donner lieu à des débats plus riches, mieux informés, plus respectueux des prérogatives du Parlement.

Suivant les préconisations du « comité Balladur », l’article 18 dispose qu’un régime distinct pourra être organisé pour les amendements en commission et pour les amendements en séance. Ainsi, les projets les plus techniques pourraient faire l’objet d’un examen approfondi en commission sans pour autant donner lieu à une répétition de ce qui s’y sera fait en séance publique, sous réserve que chacun soit d’accord pour procéder ainsi.

Dans son texte initial, l’article 18 prévoyait que la définition de ces régimes distincts puisse être déterminée dans « les conditions et limites » fixées par le règlement de chaque assemblée, et ce dans le cadre d’une loi organique, celle-ci permettant de fixer des règles communes et d’imposer certaines conditions formelles à l’exercice du droit d’amendement du Gouvernement – par exemple des délais de dépôt –, ainsi que d’organiser au préalable, dans de meilleures conditions, des débats qui exigent de nombreuses heures de discussion.

L’Assemblée nationale a adopté cet article sans modification en première lecture. Le Sénat y a, pour sa part, apporté deux modifications. Il a, d’abord, considéré que le terme de « limites » était redondant et superfétatoire et que les dispositions qu’ils pouvaient viser étaient couvertes par celui de « conditions ». Il a, ensuite, estimé inutile de contraindre le droit d’amendement du Gouvernement et d’imposer aux deux assemblées des règles communes. Il a supprimé, en conséquence, toute référence à une loi organique.

Par ailleurs, l’article 15 du projet de loi constitutionnelle ouvre la possibilité – et seulement la possibilité – au président de chaque assemblée de déclarer, dans les mêmes conditions que celles fixées par l’article 41 de la Constitution au profit du Gouvernement, l’irrecevabilité d’amendements, y compris du Gouvernement, qui s’écarteraient du domaine législatif pour pénétrer dans le domaine réglementaire.

Si le président de l’assemblée saisie en décide ainsi, le Gouvernement doit pouvoir, selon les termes de la Constitution, contester cette décision et le Conseil constitutionnel doit pouvoir être saisi de la question en cas de désaccord. En conséquence, les amendements concernés, contrairement à ceux qui sont soumis à la procédure d’irrecevabilité absolue qui découle de l’application de l’article 40 de la Constitution, continueront à être mis en distribution et l’irrecevabilité ne pourra être soulevée qu’a posteriori.

Estimant qu’une telle disposition pourrait être utile pour préserver la qualité de la loi et ne pas soumettre à délibération certains amendements qui n’ont d’autre but que d’encombrer la discussion, l’Assemblée nationale a adopté cette disposition. En revanche, le Sénat l’a estimé inutile et a souhaité conserver, en la matière, le monopole accordé au Gouvernement. Il l’a donc supprimée.

Si l’Assemblée nationale a considéré utile, pour la qualité des débats, de fixer au préalable des règles formelles de délai et de présentation des amendements et qui peuvent être distinctes en commission et en séance plénière, elle a également jugé indispensable de ne pas restreindre, au-delà des recevabilités constitutionnelles des articles 40 et 41 notamment, le droit d’amendement en première lecture, et ce sans préjudice de la règle de l’« entonnoir » qui permet, lecture après lecture, de restreindre le champ des désaccords et élargir celui du consensus, sans que puissent apparaître en cours de procédure des éléments nouveaux qui n’auraient pas été soumis à la délibération des assemblées lors des étapes précédentes.

C’est pourquoi elle a souhaité, dans l’article 19 qui modifie l’article 45 de la Constitution, permettre que les règles de recevabilité des amendements, telles que définies par la jurisprudence constitutionnelle sur les « cavaliers législatifs », soient assouplies et autorisent le dépôt et l’examen d’amendements qui ont « un lien même indirect » avec les dispositions du texte déposé ou transmis. L’« entonnoir » serait ainsi préservé mais son ouverture serait élargie au profit du droit d’initiative des parlementaires et du Gouvernement. Faisant une lecture plus souple de la jurisprudence constitutionnelle, le Sénat a considéré que cette disposition n’était pas nécessaire et l’a, par conséquent, supprimée.

c) Le renforcement de la fonction de contrôle

Le présent projet de loi constitutionnelle renforce la fonction de contrôle des assemblées parlementaires en accroissant le champ du contrôle de l’action du Gouvernement, de manière générale par l’aménagement de la procédure de l’article 49, alinéa 3, de la Constitution, mais aussi dans des domaines particuliers tels que l’action militaire, les activités européennes ou encore la gestion des finances publiques et l’évaluation des politiques publiques.

En premier lieu, un débat important dans les deux assemblées a été ouvert sur la procédure de l’article 49, alinéa 3, de la Constitution qui permet au Premier ministre d’engager la responsabilité de son Gouvernement devant l’Assemblée nationale sur le vote d’un texte, qui sera considéré comme adopté si aucune motion de censure n’est votée.

Initialement, le projet de loi constitutionnelle, dans son article 23, a prévu de réserver cette procédure, symbole de la « rationalisation » excessive du parlementarisme, aux projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale ainsi qu’à un autre texte par session. C’est en effet moins l’utilisation de cet instrument – qui a permis à la quasi-totalité des gouvernements qui se sont succédé depuis 1958 de faire adopter des textes importants et qui, par son effet dissuasif, a facilité le maintien de l’unité de la majorité dans certaines circonstances – que l’abus de son usage qui a été contesté.

Dès lors, la proposition faite par le Président de la République à la suite du « comité Balladur » d’encadrer quelque peu le recours à cette procédure, la maintenant dans son essence tout en limitant la possibilité d’en user outre mesure, peut sembler équilibrée et l’Assemblée nationale s’y est ralliée sous réserve d’aménagements de nature rédactionnelle.

En revanche, le Sénat a souhaité maintenir la possibilité d’utiliser sans restriction cette procédure sous la seule réserve, à vrai dire très peu contraignante, de la consultation de la Conférence des Présidents de l’Assemblée nationale.

Afin de remédier à une anomalie qui voyait le Parlement privé de tout contrôle, en dehors du vote du budget, sur les interventions des forces armées à l’étranger, l’article 13 du projet de loi constitutionnelle initial proposait d’instaurer une information du Parlement sur toute intervention dans les plus brefs délais, ainsi qu’une autorisation parlementaire pour toute intervention excédant six mois. En première lecture, l’Assemblée nationale a renforcé ce dispositif en fixant un délai maximal de trois jours pour l’information du Parlement, en prévoyant que cette information devrait préciser les objectifs poursuivis et en réduisant de six à quatre mois le délai au-delà duquel le Gouvernement doit demander au Parlement l’autorisation de prolonger l’opération.

Le Sénat a précisé le point de départ du délai de trois jours pour l’information du Parlement, le fixant au début de l’intervention. Par ailleurs, tout en partageant la philosophie du dispositif et en reconnaissant qu’il était légitime, en cas de votes discordants des deux assemblées, que l’Assemblée nationale puisse se prononcer définitivement, le Sénat a souhaité que l’autorisation soit donnée par une loi, solution qui n’offre pas la même simplicité que la procédure proposée par le Gouvernement et adoptée par l’Assemblée nationale.

En matière européenne, le projet de loi constitutionnelle, dans son article 32, d’une part, étend le champ des documents transmis et des documents sur lesquels les assemblées parlementaires peuvent prendre position par voie de résolution, et, d’autre part, consacre l’existence d’une instance, baptisée « comité », spécialement chargée des questions européennes. L’Assemblée nationale a souhaité modifier la dénomination de cette instance pour lui attribuer le terme de « commission » plus conforme à sa nature, tout en spécifiant que ce changement de dénomination n’implique pas son assimilation aux commissions permanentes visées à l’article 43 de la Constitution. Pour éviter toute confusion entre les deux catégories d’instance, le Sénat a préféré revenir au terme de « comité ».

Participe également du contrôle parlementaire des activités européennes l’adoption par l’Assemblée nationale d’une disposition, dans le 3° de l’article 35, ouvrant le droit à soixante députés ou soixante sénateurs de demander qu’un recours soit formé par le Parlement auprès de la Cour de justice de l’Union européenne dans le cadre du contrôle de subsidiarité organisé par le traité à Lisbonne ⁽⁸⁾. Considérant que ce dispositif pourrait s’avérer plus restrictif que l’état du droit qui autoriserait un seul parlementaire à faire une telle demande, le Sénat l’a supprimé.

En matière de contrôle financier public, la Constitution reconnaissait déjà à la Cour des comptes un rôle d’assistance au Parlement et au Gouvernement pour le contrôle de l’exécution des lois de finances et de l’application des lois de financement de la sécurité sociale. L’article 21 du projet de loi constitutionnelle initial proposait de regrouper ces missions dans un nouvel article 47-2 de la Constitution, consacré à la Cour des comptes, et d’y ajouter un rôle général d’assistance au Parlement en matière de contrôle de l’action du Gouvernement, notamment afin de permettre à l’ensemble des commissions de pouvoir bénéficier de l’assistance de la Cour des comptes.

Par cohérence avec l’élargissement de la définition des missions du Parlement à l’article 9 du projet de loi, le champ de l’assistance de la Cour des comptes au Parlement a également été étendu par l’Assemblée nationale à l’évaluation des politiques publiques. L’Assemblée nationale a, d’autre part, ajouté la mention des rapports publics de la Cour des comptes, lesquels doivent contribuer à l’information des citoyens. Le Sénat a souhaité, en outre, inclure dans les missions de la Cour des comptes la nécessité pour elle de se prononcer sur la sincérité des comptes de l’État et de la sécurité sociale.

Enfin, le renforcement de la fonction de contrôle a également été introduit par l’Assemblée nationale à l’article 22 du projet de loi constitutionnelle, relatif à la fixation de l’ordre du jour du Parlement, en prévoyant qu’une semaine de séance sur quatre serait consacrée par priorité à l’évaluation des politiques publiques et au contrôle de l’action du Gouvernement. Toutefois, le Sénat, dans le cadre d’une réécriture globale de l’article 22, a supprimé cet ordre du jour dédié au contrôle et à l’évaluation.

3. Une fonction « expressive » libérée

Hormis quelques cas spécifiques, tels que la création de commissions d’enquête ou la modification des règlements des assemblées, les résolutions ont été supprimées en 1958.

Cette mesure venait en réaction aux excès des Républiques antérieures qui les utilisaient, au-delà du raisonnable, en les déviant de leur objet initial qui aurait dû conduire à les réserver au règlement de questions internes au Parlement. À la fois injonctions au Gouvernement et supports de la mise en cause de sa responsabilité par des voies détournées, les résolutions ont conduit plus d’une fois à des crises gouvernementales, maladie chronique de la IV^e République en particulier.

Elles n’ont été rétablies que partiellement en 1992 pour permettre aux assemblées parlementaires de donner leur point de vue en matière européenne. Mais elles s’appliquent, en l’espèce, à des objets précis, les documents et actes produits par l’Union européenne, et ne peuvent donc être assimilées aux résolutions de caractère général du passé.

Constatant cependant, à la suite du « comité Balladur », qu’il manque au Parlement un instrument situé, pour schématiser, entre la loi et la motion de censure, le Gouvernement a présenté, dans l’article 12de son projet de loi constitutionnelle, la création d’un droit général de résolution, dont les conditions d’exercice auraient été définies par le règlement de chaque assemblée.

L’Assemblée nationale, considérant qu’un tel retour en arrière n’était pas nécessaire à la revalorisation du Parlement qui doit se concentrer sur ses missions existentielles de représentation, de délibération de la loi et de contrôle de l’action du Gouvernement, a supprimé ce droit de résolution générale. Les comparaisons internationales, souvent évoquées, montrent qu’un tel instrument, très souvent utilisé de manière éruptive et émotive, loin de revaloriser l’image des assemblées parlementaires, les détourne de leur objet principal et n’empêche pas que des lois non normatives, à la portée symbolique et politique plus forte qu’une simple résolution, soient nonobstant examinées et adoptées.

En revanche, consciente de la nécessité pour les assemblées parlementaires de pouvoir, sur des questions d’intérêt général, sur des politiques particulières, sur des événements importants de la vie nationale ou internationale, débattre et arrêter une position, sans qu’il soit nécessaire de recourir à la loi ou d’engager une procédure de censure du Gouvernement, elle a adopté un article additionnel, l’article 23 bis, qui permettrait à l’initiative de ce dernier ou d’un groupe parlementaire, y compris de l’opposition, de débattre sur une déclaration gouvernementale à caractère thématique et d’émettre à l’issue un vote, approuvant ou désapprouvant les orientations présentées. Aussi, dans un cadre déterminé, précis et moderne et sur un thème particulier, les voix de chacun seraient entendues, les positions de chacun seraient clarifiées et cristallisées dans le vote et l’opinion de chaque assemblée pourra ainsi être connue.

Le Sénat a préféré revenir à la conception classique des résolutions, comme il avait souhaité le faire dès 1959. Il a donc rétabli l’article 12 en précisant toutefois que le droit de résolution ne devait pas conduire à engager la responsabilité du Gouvernement et supprimé, en conséquence, l’article 23 bis.

C. L’ACCROISSEMENT DES DROITS DU CITOYEN ET L’AFFIRMATION
DE VALEURS COMMUNES

Le projet de loi constitutionnelle, dans sa version initiale, proposait d’accroître la prise en compte des droits et opinions des citoyens en maintenant la possibilité d’organiser un référendum sur les futurs élargissements de l’Union européenne – sans pour autant fermer la porte à la voie parlementaire –, en leur permettant d’accéder au juge constitutionnel par la voie d’une question préjudicielle de constitutionnalité posée par la juridiction saisie de leur affaire, en élargissant les missions du Conseil économique et social et, enfin, en créant un Défenseur des droits de citoyens.

En première lecture, l’Assemblée nationale comme le Sénat ont, de manière substantielle, enrichi ce chapitre, à la fois en offrant de nouvelles garanties pour le citoyen grâce au prolongement des initiatives présentées par le Gouvernement et en inscrivant ou précisant dans la Constitution un certain nombre de valeurs consubstantielles à notre démocratie.

En effet, si le citoyen doit voir ses moyens de protéger ses droits et de s’exprimer élargis, il doit également pouvoir bénéficier de droits plus importants et mieux circonscrits, reflétant l’évolution des valeurs communes.

1. De nouvelles garanties pour le citoyen

a) De nouvelles garanties d’expression

• La création d’un référendum d’initiative conjointe et la question du référendum sur les futurs élargissements de l’Union européenne

Plusieurs amendements identiques avaient été déposés en première lecture à l’Assemblée nationale, afin de permettre la création d’une nouvelle procédure, qualifiée de « référendum d’initiative populaire » – mais qu’il est plus exact de qualifier de référendum d’initiative conjointe, dans la mesure où l’initiative devra d’abord être soutenue par un cinquième des parlementaires, puis recueillir le soutien d’un dixième des électeurs. Ces amendements reprenaient ainsi la proposition n° 67 formulée par le « comité Balladur », elle-même dans une grande mesure inspirée par une proposition du « comité Vedel » ⁽⁹⁾. Cette disposition a été adoptée par l’Assemblée nationale (article 3 bis), qui a également adopté un amendement de coordination (article 3 quater).

Elle a ensuite été approuvée par le Sénat, sous réserve d’un certain nombre de modifications qui ont permis de préciser la procédure ainsi instituée et de regrouper les modifications à l’article 11 de la Constitution en un seul article 3 bis.

Le Sénat a souhaité interdire une proposition de référendum portant sur le même sujet qu’une précédente proposition de loi soumise à référendum dans un délai de deux ans suivant ce référendum. Il a ajouté une condition de seuil de participation des électeurs au référendum pour permettre une adoption de la proposition de loi. Il a enfin créé, par un article 25 bis, un contrôle de constitutionnalité par le Conseil constitutionnel de la proposition de loi avant que celle-ci ne soit soumise à référendum.

D’autre part, les matières pour lesquelles un projet de loi, ou une proposition de loi en vertu de la disposition qui vient d’être évoquée, peut faire l’objet d’une adoption par voie référendaire ont été étendues par l’Assemblée nationale aux réformes relatives à la politique environnementale de la Nation (article 3 ter). Cet élargissement du champ des projets et propositions de loi référendaires a été approuvé par le Sénat, qui l’a également déplacé à l’article 3 bis.

En outre, reprenant une des propositions du « comité Balladur », le projet de loi constitutionnelle, dans son article 33, proposait d’étendre à la procédure d’autorisation de ratification des futurs traités portant adhésion à l’Union européenne, imposant depuis 2005 un référendum – le cas de la Croatie étant expressément réservé –, la procédure prévue pour l’adoption des projets de révision constitutionnelle. Cette procédure ouvre au Président de la République un choix, après un vote en des termes identiques par les deux assemblées, entre la voie référendaire et la voie du Congrès du Parlement, une adoption à la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés étant requise dans ce dernier cas.

Estimant que cette alternative entre la voie entièrement parlementaire et une procédure mixte associant vote parlementaire et référendum n’était pas adaptée lorsque l’adhésion était si importante qu’elle pouvait conduire à une modification substantielle du fonctionnement de l’Union, l’Assemblée nationale, en première lecture, a prévu une autre alternative : les adhésions importantes, qui se manifestent par le critère objectif d’une augmentation importante de la population de l’Union – fixée à plus de cinq pour cent –, devraient continuer de pouvoir être autorisées directement par le peuple français ; les adhésions des pays moins peuplés, qui ne sauraient avoir les mêmes effets, doivent suivre, à l’instar de ce qui est déjà prévu pour la Croatie, la procédure législative ordinaire, sans qu’il soit besoin de réunir le Congrès du Parlement ni de mobiliser directement le peuple français.

Le Sénat, jugeant qu’une telle solution, stigmatiserait par trop certains pays, et notamment la Turquie, a souhaité revenir au texte présenté initialement par le Gouvernement.

• L’élargissement des missions du Conseil économique et social

Le renforcement de la démocratie consultative apparaît comme un moyen de favoriser l’intervention de la société civile dans le débat public et de rapprocher la décision politique des citoyens. Le projet de loi constitutionnelle, dans sa version initiale, comportait deux dispositions visant à moderniser le Conseil économique et social, en permettant sa saisine directe par voie de pétition (article 29) et en élargissant sa compétence aux questions d’environnement (article 30). Afin d’affirmer l’importance prise par les questions environnementales dans la société contemporaine, et dans l’esprit de l’extension des missions du Conseil économique et social proposée par le Gouvernement, l’Assemblée nationale a décidé, en première lecture, de compléter la dénomination dudit conseil par l’adjectif « environnemental » (article 28 bis). Par coordination, elle a modifié les articles 29 et 30 du projet de loi constitutionnelle et introduit un nouvel article 30 bis, tirant les conséquences de cette modification dans l’article 71 de la Constitution. Outre ces amendements de coordination, elle a apporté deux améliorations rédactionnelles à l’article 30.

Enfin, en cohérence avec le choix fait à l’article 9 de plafonner le nombre de députés et dans l’optique de ne pas permettre une inflation du nombre de membres des assemblées constitutionnelles, elle a fixé à deux cent trente-trois, soit l’effectif actuel, le nombre maximum de membres du Conseil économique, social et environnemental (article 30 ter).

Le Sénat a pour l’essentiel souscrit à la démarche du Gouvernement, telle que complétée par l’Assemblée nationale. Il a adopté sans modification les articles 28 bis, 29, 30 bis et 30 ter, considérant, comme l’Assemblée, que la réforme annoncée de la composition du Conseil pouvait se faire à effectif constant, par redistribution. Il est cependant allé plus loin que l’Assemblée nationale dans l’élargissement des missions du Conseil, initié par l’article 30 du projet de loi constitutionnelle, en ouvrant au Parlement la possibilité de le consulter sur tout problème de caractère économique, social ou environnemental et en rendant obligatoire sa saisine sur les projets de loi de programmation à caractère environnemental. Par ailleurs, il a précisé que le Gouvernement pouvait le consulter sur les projets de loi de programmation définissant les orientations pluriannuelles des finances publiques, excluant ainsi que cette consultation puisse être interprétée comme obligatoire.

b) De nouvelles garanties de protection des droits

• L’extension des compétences du Conseil constitutionnel

Le projet de loi constitutionnelle, dans ses articles 26 et 27, octroie à tout justiciable la possibilité de demander que la juridiction qui juge son affaire puisse transmettre à la juridiction suprême de son ordre une question sur la constitutionnalité d’une disposition législative dont l’application lui est opposée. Si le Conseil d’État ou la Cour de cassation estime que cette question est sérieuse et nouvelle, alors cette juridiction suprême pourra la transmettre au Conseil constitutionnel. Si ce dernier constate le caractère inconstitutionnel de la disposition en cause, alors sa décision vaudra pour tous, erga omnes, et la disposition disparaîtra de l’ordre juridique. Ainsi aboutirait la réforme du contrôle de constitutionnalité déjà proposée en 1990 et en 1993 et souvent considérée comme permettant de supprimer l’« angle mort » de notre État de droit, c’est-à-dire l’impossibilité pour les citoyens de se prévaloir de la protection de leur propre Constitution.

L’Assemblée nationale a jugé utile de préciser que la loi organique destinée à fixer les « conditions et réserves » d’application de ce dispositif devra impérativement définir un délai dans lequel le Conseil d’État ou la Cour de cassation devront se prononcer, pour éviter que ce droit nouveau n’aboutisse à allonger par trop les délais de jugement. Le Sénat a estimé, pour sa part, que la mention des « réserves » n’était pas nécessaire car incluse et comprise dans celle des « conditions ». L’Assemblée nationale, suivie par le Sénat, a également supprimé l’exclusion des lois antérieures à 1958 du champ du contrôle qui sera effectué par le Conseil constitutionnel a posteriori.

Considérant que cette nouvelle compétence rapprochait le Conseil constitutionnel de ses équivalents européens, le Sénat a choisi, d’une part, de revoir la composition du Conseil en supprimant les membres de droit que sont les anciens Présidents de la République (II de l’article 25), et, d’autre part, de changer la dénomination du Conseil en « Cour constitutionnelle » (article 24 ter). Il a, par ailleurs, élargi sa saisine aux groupes parlementaires dès lors qu’il s’agit de juger de la constitutionnalité d’un engagement international ou d’une loi avant sa promulgation (articles 24 bis et 25 ter).

• La réforme du Conseil supérieur de la magistrature

L’article 28 du projet de loi constitutionnelle prévoyait de réformer le Conseil supérieur de la magistrature (CSM), en modifiant l’équilibre général de la composition de ses formations – suppression de la présidence et de la vice-présidence de droit par le Président de la République et le garde des Sceaux, plus grand nombre de personnalités extérieures à la magistrature – et en accordant à la formation compétente pour les magistrats du parquet un avis sur l’ensemble des nominations de magistrats du parquet. L’Assemblée nationale a adopté un amendement de réécriture globale de cet article, présenté par le Gouvernement, qui a repris la plupart des modifications qui avaient été proposées par la commission des Lois :

–– en prévoyant qu’une majorité de membres du CSM extérieurs à la magistrature ne soit pas nommée par des autorités politiques ; ainsi, le Président de la République, le Président de l’Assemblée nationale et le Président du Sénat ne nommeraient chacun qu’une personnalité qualifiée, les cinq autres personnalités extérieures étant nommées respectivement parmi les membres du Conseil d’État, parmi les avocats, parmi les professeurs des universités, ainsi que par le Défenseur des droits du citoyen et par le Président du Conseil économique et social ;

–– en consacrant l’existence d’une formation plénière du CSM et en précisant la composition de cette formation plénière ;

–– en permettant au justiciable de saisir le CSM, dans les conditions prévues par une loi organique.

En outre, l’amendement du Gouvernement précisait également les missions confiées à la formation plénière du CSM. En revanche, l’amendement du Gouvernement s’écartait de ceux adoptés par la commission des Lois :

–– en ne prévoyant pas la présence d’un magistrat supplémentaire lorsque la formation compétente pour les magistrats du siège et celle compétente pour les magistrats du parquet se réunissent en matière disciplinaire ;

–– en confiant la présidence de la formation compétente pour les magistrats du siège et de la formation plénière au Premier président de la Cour de cassation, la présidence de la formation compétente pour les magistrats du parquet et la vice-présidence de la formation plénière au Procureur général près la Cour de cassation.

Le Sénat, sur proposition de sa commission des Lois, sous-amendée par le Gouvernement, a modifié la rédaction adoptée par l’Assemblée nationale sur deux points :

— il a rétabli la rédaction initiale du projet de loi relative à la nomination des membres non-magistrats du CSM, qui prévoit que six personnalités qualifiées sont nommées par le Président de la République, le Président de l’Assemblée nationale et le Président du Sénat et qu’un conseiller d’État et un avocat sont également nommés membres du CSM ;

— il a prévu un mécanisme d’adjonction d’un magistrat supplémentaire aux formations du siège et du parquet lorsqu’elles siègent en matière disciplinaire, afin d’atteindre ainsi la parité entre magistrats et non-magistrats sur les questions disciplinaires.

• La mise en place d’un Défenseur des droits

L’article 31 du projet de loi constitutionnelle prévoyait de créer un nouveau titre et un nouvel article 71-1 dans la Constitution pour consacrer l’existence d’un Défenseur des droits du citoyen. Cette institution nouvelle, qui aurait compétence pour connaître des réclamations de toute personne s’estimant lésée par le fonctionnement d’un service public, permettrait de constitutionnaliser la mission actuelle du Médiateur de la République et d’adjoindre à cette autorité administrative indépendante (AAI) d’autres autorités administratives aux missions voisines. Le Sénat a apporté quelques modifications à cette disposition, afin de permettre au législateur organique d’étendre le champ d’action du Défenseur des droits au-delà des seuls dysfonctionnements des services publics et de préciser certaines des facultés et obligations du Défenseur, telles que la publication d’un rapport d’activité, la possibilité de prévoir son assistance par un collège ou d’exercer une saisine d’office.

2. Des valeurs partagées

Alors qu’il a été décidé de confier une mission sur le Préambule de la Constitution à Mme Simone Veil ⁽¹⁰⁾, l’Assemblée nationale comme le Sénat constituants ont souhaité inscrire dans le corps de notre loi fondamentale un certain nombre de valeurs reconnues par notre société et protégées par la loi, qu’il s’agisse de la sécurité juridique, de l’égalité entre les sexes ou du respect de la diversité.

a) La sécurité juridique

Si la jurisprudence du Conseil constitutionnel comme celle des juridictions ordinaires, sous l’influence de celle de la Cour européenne des droits de l’homme, a permis de donner à la sécurité juridique une valeur de plus en plus importante, le principe de non-rétroactivité des lois n’a, à ce jour, de véritable valeur constitutionnelle directe qu’en matière répressive sur le fondement de l’article VIII de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789.

Or, la non-rétroactivité participe du caractère prévisible des normes, élément lui-même constitutif de la sécurité juridique. C’est pourquoi l’Assemblée nationale, en première lecture, a choisi d’inscrire ce principe, dans le 2° de l’article 11, réserve étant faite des cas exceptionnels caractérisés par un « motif déterminant d’intérêt général » qui justifierait, dans une mesure très limitée, quelque accommodement. En tout état de cause, serait préservée la plénitude du principe de non-rétroactivité des lois répressives, l’article VIII précité subsistant. Le Sénat jugeant toutefois que cette conciliation n’était pas évidente a supprimé l’apport de l’Assemblée nationale.

Participe également du caractère prévisible des normes la possibilité, pour le citoyen, de savoir sans difficulté à quel juge il doit s’adresser. Cette faculté est à la fois essentielle pour garantir l’accès à une justice effective – c’est-à-dire une justice qui rend des décisions au fond dans des délais raisonnables – et pour assurer la sécurité juridique – les hésitations devant le choix du bon juge et ses conséquences sur la complexité et la longueur des procédures fragilisant encore plus ceux qui ont le plus besoin de justice. Pour parvenir à cet objectif, le législateur bénéficie déjà de la possibilité de définir des blocs de compétences. Mais cette possibilité se heurte au caractère jurisprudentiel et donc potentiellement fluctuant de la répartition de certaines compétences juridictionnelles entre les différents ordres, faisant du juge constitutionnel une sorte de Tribunal des conflits a priori.

L’Assemblée nationale a jugé plus satisfaisant d’inscrire, dans le 3° de l’article 11, cette prérogative au rang des principes constitutionnels, ouvrant ainsi une faculté plus grande au législateur dans la définition de blocs de compétences homogènes. Cette inscription ne préjuge en rien de telle ou telle répartition des compétences entre les ordres de juridiction, étant considéré que le juge judiciaire reste, en vertu de l’article 66 de la Constitution, gardien de la liberté individuelle.

Le Sénat n’a pas souhaité l’extension des prérogatives du législateur en la matière, jugeant qu’elle resterait marginale par rapport à l’état du droit. Il a donc, là aussi, supprimé l’apport de l’Assemblée nationale.

b) L’égalité entre les sexes

En l’état, la Constitution, telle qu’interprétée par le Conseil constitutionnel, interdit de prévoir des mesures favorisant l’égal accès des femmes et des hommes à certaines responsabilités professionnelles ou sociales, égal accès qui impliquerait d’introduire une distinction selon le sexe dans les voies d’accès à ces responsabilités.

C’est pourquoi l’Assemblée nationale a adopté, en première lecture, une disposition spécifique introduite dans le 4° de l’article 11, qui modifie l’article 34 de la Constitution. Elle a ainsi précisé que la loi, à l’instar de l’accès aux responsabilités politiques, devait favoriser un égal accès aux responsabilités professionnelles et sociales. Le Sénat, ralliant cette position, a néanmoins déplacé cette disposition dans l’article 1^er de la Constitution (article 1^er B).

c) Le respect de la diversité

La conciliation entre le principe d’égalité et la promotion et la défense de la diversité comme élément constitutif de l’identité de la République française nécessite de « mettre à jour » notre loi fondamentale, sans pour autant sacrifier, jamais, les valeurs portées dans notre devise nationale.

• La diversité des opinions

La reconnaissance de la diversité des opinions constitue à cet égard un des supports irréductibles de la liberté.

Cette reconnaissance s’exprime d’abord à travers le respect du pluralisme politique. Aussi l’Assemblée nationale a précisé, dans l’article 1^er qui modifie l’article 3 de la Constitution, que la loi doit s’attacher à garantir la participation des partis et groupements politiques à la vie démocratique de la Nation, le Sénat ayant ajouté que cette démarche devait s’inscrire « dans le respect du pluralisme ».

Cette reconnaissance de la diversité des opinions s’exprime aussi à travers la diversité des médias. C’est pourquoi le Sénat, dans le 3° bis de l’article 11, a précisé que c’est à la loi de fixer les règles concernant la liberté, le pluralisme et l’indépendance des médias. Si cette prérogative législative était déjà protégée par la Constitution au travers d’autres mentions, plus générales, cette précision permet de mettre l’accent sur la place prise par les médias dans le fonctionnement de notre démocratie.

• La diversité linguistique : Francophonie et langues régionales

Le français est la langue de la République. C’est aussi le support de valeurs communes partagées avec d’autres pays dans le monde et dont la protection et la promotion participent de la diversité culturelle à l’échelle planétaire.

C’est également le résultat d’influences réciproques avec les langues pratiquées sur le territoire de la France, en particulier avec les langues régionales, qui, en tant que telles, font partie du patrimoine commun et forgent notre identité nationale.

Dans le cas de la Francophonie comme dans celui de la reconnaissance des langues régionales, c’est la défense de la diversité qui constitue, pour partie, le caractère de notre République et qui mérite, à ce titre, d’entrer dans notre Constitution.

Ainsi, de nombreux parlementaires ont exprimé ces dernières années leur souhait de proclamer dans la Constitution l’attachement de la République à la Francophonie afin que cet aspect de la politique extérieure de la France apparaisse, au même titre que la construction européenne, dans notre texte fondamental. Un amendement en ce sens de notre collègue Jacques Myard a été rejeté par l’Assemblée nationale en première lecture, le caractère symbolique d’une telle disposition pouvant faire douter de la pertinence de son apparition dans le corps du texte de la Constitution. Le Sénat, en revanche, a décidé à l’unanimité d’insérer un article 31 bis aux termes duquel « la République participe à la construction d’un espace de solidarité ayant le français en partage, au service de la diversité culturelle et linguistique, de la paix, de la démocratie et du développement ».

À l’Assemblée nationale, en commission des Lois puis en séance publique, un large débat s’est engagé sur la question de l’introduction des langues régionales dans la Constitution. Si les amendements présentés en commission avaient été repoussés, le rapporteur a ensuite présenté un amendement ayant pour objet de mentionner, à l’article 1^er de la Constitution, que les langues régionales appartiennent au patrimoine de la France.

Le souhait du rapporteur était de consacrer dans la Constitution l’existence des langues régionales et leur appartenance au patrimoine national, sans pour autant remettre en cause le principe constitutionnel de l’usage de la seule langue française dans la vie publique – raison pour laquelle la disposition était introduite dans l’article 1^er la Constitution, et non dans le titre I^er relatif à la souveraineté nationale. Cet amendement, adopté par l’Assemblée nationale (article 1^er A), a fait l’objet de critiques qui ont conduit à sa suppression au Sénat.

• La diversité ultramarine

L’Assemblée nationale a adopté en première lecture un article additionnel ayant pour objet d’ajouter Saint-Barthélemy et Saint-Martin à la liste des collectivités mentionnées à l’article 72-3 de la Constitution, afin de tirer les conséquences de l’érection en collectivités d’outre-mer de ces deux cantons rattachés auparavant à la Guadeloupe, par la loi organique n° 2007-223 du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l’outre-mer, qui tirait elle-même les conséquences des référendums organisés le 7 décembre 2003 dans les deux îles (article 30 quater). Cet article a été complété au Sénat, afin de mentionner l’île de Clipperton au titre des territoires dont le régime législatif et l’organisation particulière sont déterminés par la loi.

Le Sénat a également adopté deux articles additionnels (articles 30 quinquies et 30 sexies) permettant de faciliter l’adaptation du droit dans les départements, régions et collectivités d’outre-mer, d’une part par la création d’une habilitation par voie réglementaire des départements et régions d’outre-mer à adapter les dispositions réglementaires, d’autre part par l’extension du champ des ordonnances de l’article 74-1 de la Constitution à l’adaptation des dispositions législatives en vigueur dans les collectivités d’outre-mer ainsi qu’en Nouvelle-Calédonie, dans les Terres australes et antarctiques françaises (TAAF) et à Clipperton.

II. — LA NÉCESSITÉ DE CONSOLIDER LES ACQUIS DE LA RÉVISION

A. LES ÉLÉMENTS DE CONVERGENCE ET DE DIVERGENCE ENTRE LES DEUX ASSEMBLÉES À L’ISSUE DE LA PREMIÈRE LECTURE

Si de nombreux points d’accord peuvent être aisément trouvés que les dispositions en cause ont été adoptées soit dans des termes identiques par les deux assemblées, soit dans des termes si proches qu’un consensus s’est fait sur le sens des dispositions, il reste plusieurs questions en suspens que la deuxième lecture permettra de trancher.

1. Les points d’accord

Deux séries de dispositions recueillent l’approbation des deux assemblées en première lecture : celles qui ont été adoptées en des termes identiques ; celles qui n’ont été modifiées que pour des raisons purement rédactionnelles.

a) Des dispositions adoptées en des termes identiques

Dix articles du présent projet de loi constitutionnelle ont été adoptés dans les mêmes termes par l’Assemblée nationale et le Sénat.

Deux suppressions d’article adoptées par l’Assemblée nationale ont été confirmées par le Sénat : celle de l’article 3 relatif à la composition du Gouvernement et celle de l’article 8 relatif au rôle du Premier ministre en matière de défense nationale.

Le Sénat a également confirmé, dans le 1° de l’article 14 qui modifie l’article 39 de la Constitution, la suppression de la priorité qui lui est accordée pour l’examen des projets de loi relatifs aux instances représentatives des Français établis hors de France dès lors que ces derniers seront également représentés à l’Assemblée nationale.

Huit articles ont été adoptés conformes par les deux assemblées en première lecture :

— l’article 5, modifiant l’article 16 de la Constitution, attribuant au Conseil constitutionnel un pouvoir de contrôle des conditions de mise en œuvre des pouvoirs exceptionnels accordés au Président de la République « lorsque les institutions de la République, l’indépendance de la Nation, l’intégrité de son territoire ou l’exécution de ses engagements internationaux sont menacées d’une manière grave et immédiate et que le fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels est interrompu » ;

— l’article 7, modifié par l’Assemblée nationale et modifiant l’article 18 de la Constitution, permettant au Congrès du Parlement d’entendre le Président de la République et de débattre, hors de la présence de ce dernier, de sa déclaration ;

— l’article 13 bis, introduit par l’Assemblée nationale, modifiant l’article 38 de la Constitution et imposant une ratification explicite des ordonnances prises sur le fondement de cet article ;

— l’article 27 modifiant l’article 62 de la Constitution et qui précise les conséquences d’une inconstitutionnalité prononcée en réponse à une question préjudicielle introduite sur le fondement du nouvel article 61-1 de la Constitution, inséré par l’article 26 du présent projet de loi constitutionnelle ;

— l’article 28 bis et l’article 30 bis qui, à l’initiative de l’Assemblée nationale, modifient respectivement l’intitulé du titre XI et l’article 71 de la Constitution, pour compléter la dénomination du Conseil économique et social, qui deviendrait « Conseil économique, social et environnemental » ;

— l’article 29, modifié par l’Assemblée nationale et modifiant l’article 69 de la Constitution pour permettre une saisine par voie de pétition du Conseil économique, social et environnemental ;

— et, enfin, l’article 30 ter qui, conformément aux souhaits de l’Assemblée nationale, fixe le nombre maximal de membres du Conseil économique, social et environnemental à deux cent trente-trois.

b) Des dispositions adoptées selon des termes équivalents

Le Sénat a pu modifier certaines des dispositions adoptées par l’Assemblée nationale en première lecture en aménageant ou en précisant certaines rédactions, en en complétant d’autres ou encore en les déplaçant. Toutes ces modifications ont pour point commun de ne pas changer la substance des dispositions considérées.

• Des dispositions ont été déplacées

Ainsi, le Sénat a déplacé la disposition qui prévoit que la loi favorise l’égal accès des femmes et des hommes aux responsabilités professionnelles et sociales de l’article 11 à l’article 1^er B qui modifie l’article 1^er de la Constitution. Dans un souci de cohérence, il a déplacé dans ce même article 1^er B les dispositions de l’article 3 de la Constitution relatives à l’égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives.

Il a également réuni dans un article unique, l’article 3 bis, l’ensemble des dispositions modifiant l’article 11 de la Constitution relatif au référendum, ce qui l’a conduit à supprimer les articles 3 ter et 3 quater.

• Des dispositions ont été précisées

En outre, dans l’article 1^er du présent projet de loi constitutionnelle modifiant l’article 4 de la Constitution, le Sénat a précisé que la loi qui « garantit la participation des partis et groupements politiques à la vie démocratique de la Nation » devait être appliquée dans le respect du pluralisme, sans que cette mention ne contredise les dispositions en vigueur de la Constitution.

Dans l’article 2 qui modifie l’article 6 de la Constitution, le Sénat a préféré revenir à la notion de « mandat » du Président de la République pour en limiter l’exercice à deux consécutivement plutôt que de maintenir la référence à « l’élection » choisie par l’Assemblée nationale en première lecture.

Selon la même logique de précision rédactionnelle, le Sénat a aménagé le deuxième alinéa de l’article 9 qui rédige le premier alinéa de l’article 24 de la Constitution pour préciser que le Parlement non seulement vote la loi, mais en mesure les effets, et qu’il évalue les politiques publiques plutôt qu’il ne « contribue » à leur évaluation. S’il est possible d’estimer que la mesure des effets de la loi, au pire, ne relève pas des missions constitutionnelles du Parlement ou, au mieux, se déduit de la mission d’évaluation des politiques publiques, la portée des dispositions adoptées par l’Assemblée nationale ne s’en trouve pas modifiée.

En outre, si, dans le même article 9, l’Assemblée nationale a choisi de plafonner le nombre de ses membres à cinq cent soixante-dix-sept, il était cohérent que le Sénat, dès lors qu’il adhère à la même démarche de vertu républicaine, suive la même logique et choisisse de fixer le nombre maximal de ses membres, soit trois cent quarante-huit.

Le Sénat a modifié la rédaction du dernier alinéa de l’article 11 relatif à la définition des orientations pluriannuelles des finances publiques par des lois de programmation, sans pour autant modifier le sens de cette disposition introduite par l’Assemblée nationale en première lecture.

Dans l’article 13, qui modifie l’article 35 de la Constitution, il a précisé que l’information du Parlement sur les interventions des forces armées à l’étranger devait intervenir « au plus tard trois jours après le début de l’intervention » là où l’Assemblée nationale avait mentionné une période dans les termes suivants : « dans les trois jours ».

Le Sénat a amélioré la rédaction de la disposition du quatrième alinéa de l’article 14, modifiant l’article 39 de la Constitution, destinée à rendre obligatoire la présentation d’études d’impact à l’appui des projets de loi, le rapporteur de sa commission des Lois ayant souligné que le contenu de la loi organique destinée à mettre en œuvre cette mesure ne serait pas modifié par rapport aux souhaits émis par l’Assemblée nationale lors de l’adoption de cette disposition à l’initiative de la commission des Lois et de M. Jean-François Copé.

Tout en adoptant l’augmentation du plafond du nombre de commissions permanentes de six à huit dans l’article 17 qui modifie l’article 43 de la Constitution, le Sénat a réécrit l’ensemble de ce dernier pour inverser le principe selon lequel un projet ou une proposition de loi est renvoyé de droit à une commission spéciale et, par défaut, à une commission permanente, ce qui correspond à la pratique enregistrée de manière constante depuis 1958.

Il a souhaité remplacer par coordination avec la position arrêtée par l’Assemblée nationale en première lecture le terme d’« urgence » par les termes de « procédure accélérée » dans l’article 19 qui modifie l’article 45 de la Constitution, de même qu’il a adapté la rédaction de l’article 20, modifiant l’article 46 de la Constitution, pour tenir compte de ce changement terminologique. De la même façon, il a supprimé, dans l’article 18, la mention des « limites » à l’exercice du droit d’amendement susceptibles d’être fixées dans le règlement de chaque assemblée, cette notion étant couvertes par celle des « conditions » fixées également par cette voie.

En outre, comme on l’a vu, dans les articles 22 et 24, le Sénat a modifié la manière de désigner les groupes parlementaires susceptibles de bénéficier de droits spécifiques constitutifs d’un « statut de l’opposition », en substituant aux notions de « groupes qui ne disposent pas de la majorité » (article 22) et de « groupes qui n’ont pas déclaré participer de la majorité de l’assemblée considérée » (article 24) celles de « groupes d’opposition de l’assemblée intéressée » et de « groupes minoritaires », ce qui pose la question de la situation du groupe principal constitutif d’une majorité de coalition, mais qui ne serait pas, en termes d’effectifs, le groupe le plus nombreux.

Il a également supprimé la mention des « réserves » qui devaient figurer dans la loi organique fixant les conditions d’application de l’article 61-1 nouveau inséré dans la Constitution par l’article 26, considérant que ces réserves étaient nécessairement incluses dans les « conditions » également mentionnées dans l’article.

Enfin, l’article 31 insérant dans la Constitution un nouveau titre XI bis ainsi qu’un article 71-1 relatif au Défenseur des droits des citoyens, a été réécrit, afin de modifier l’intitulé de l’autorité qui devient « Défenseur des droits », de permettre l’élargissement de son champ de compétences au-delà des seuls services publics par la loi organique, de préciser qu’il pourra se saisir d’office et être assisté par un collège et d’indiquer qu’il devra rendre compte de son activité au Président de la République et au Parlement.

2. Les questions en suspens

Trois catégories de dispositions méritent un examen approfondi en deuxième lecture : les dispositions supprimées ou rétablies par le Sénat, les dispositions entièrement nouvelles adoptées par la seconde assemblée saisie et les dispositions modifiées dans leur substance.

a) Des dispositions supprimées ou rétablies par le Sénat

Le Sénat a supprimé plusieurs des dispositions adoptées par l’Assemblée nationale en première lecture et en particulier :

— la reconnaissance de l’appartenance des langues régionales au patrimoine de la République (article 1^er A) ;

— la suppression du droit de grâce collective attribué au Président de la République (article 6) ;

— et la nécessité, dans la définition du mode d’élection des sénateurs, de tenir compte de la population des collectivités territoriales (cinquième alinéa de l’article 9 et III de l’article 34) ; dans le même esprit, dans l’article 10, modifiant l’article 25 de la Constitution, le Sénat a précisé que l’avis de la commission indépendante chargée d’examiner les projets relatifs au « découpage » électoral ne s’appliquerait, outre à la modification de la répartition des sièges de députés ou de sénateurs, qu’à la délimitation des circonscriptions des députés, estimant que celle des sénateurs était fixée par le cadre départemental ou de la collectivité d’outre-mer considérée ; si cette disposition n’impose pas, en droit, l’intangibilité du cadre départemental de l’élection des sénateurs, elle en montre néanmoins la voie.

Le Sénat a également supprimé :

— l’affirmation du principe du caractère public des auditions réalisées par les commissions parlementaires (article 10 bis) ;

— l’affirmation, en vue de renforcer la sécurité juridique, du principe de non-rétroactivité de la loi (2° de l’article 11) ;

— l’extension du domaine de la loi à la répartition des contentieux entre les ordres de juridiction, sous réserve de la compétence « naturelle » et constitutionnelle du juge judiciaire, gardien de la liberté individuelle (3° de l’article 11) ;

— la faculté ouverte au président de chaque assemblée de soumettre pour avis au Conseil d’État une proposition de loi avant son examen en commission (dernier alinéa de l’article 14) ;

— la faculté ouverte au président de chaque assemblée de soulever l’irrecevabilité d’un amendement, y compris du Gouvernement, contraire à l’article 37 de la Constitution (article 15) ;

— la possibilité d’encadrer par une loi organique les conditions d’exercice du droit d’amendement par le Gouvernement (second alinéa de l’article 18) ;

— l’élargissement du droit d’amendement en première lecture aux amendements ayant un lien même indirect avec une des dispositions du projet ou de la proposition de loi examiné (1° de l’article 19) ;

— et la faculté ouverte à soixante députés ou soixante sénateurs de demander à leur assemblée de faire déposer un recours devant la Cour de justice de l’Union européenne aux fins de faire constater une violation du principe de subsidiarité (3° de l’article 35).

Par ailleurs, le Sénat a rétabli la faculté ouverte au Parlement de s’exprimer par voie de résolution en excluant expressément la possibilité de mettre en jeu par cette entremise la responsabilité du Gouvernement (article 12) et supprimé la possibilité pour chaque assemblée, à la demande d’un groupe ou du Gouvernement, de débattre et de voter sur une déclaration à caractère thématique faite par ce dernier (article 23 bis). En conséquence, il a souhaité préciser dans l’article 88-4 de la Constitution que les résolutions visées par cet article étaient des « résolutions européennes » par contraste avec les résolutions « de droit commun » qui seraient régies par le nouvel article 34-1 de la Constitution (article 32).

Il a également rétabli la dénomination de « comité » pour désigner l’instance chargée dans chaque assemblée de suivre les questions européennes, tandis que l’Assemblée nationale, en première lecture, l’avait baptisée du terme de « commission » (article 32).

Figurent également au rang des dispositions rétablies par le Sénat – en l’espèce dans les termes du projet de loi constitutionnelle initial – celles de l’article 33, modifiant l’article 88-5 de la Constitution et qui prévoient l’extension de la procédure d’adoption des projets de révision aux projets de loi autorisant la ratification d’un traité portant élargissement de l’Union européenne, là où l’Assemblée nationale avait choisi d’imposer un référendum dans le cas où l’élargissement aurait conduit à augmenter la population de l’Union de plus de cinq pour cent. En conséquence, le Sénat a rétabli celles des dispositions de l’article 35 (paragraphe III) qui sont relatives au champ d’application de l’article 33.

b) Des dispositions nouvelles adoptées par le Sénat

Parmi les dispositions nouvelles adoptées par le Sénat en première lecture, une distinction mérite d’être faite entre celles qui ont une portée juridique très directe et celles dont l’inscription dans la Constitution a une portée plus symbolique.

Au rang des premières, il convient de mentionner :

— le renvoi à une loi organique, dans l’article 3 bis qui modifie l’article 11 de la Constitution, pour fixer le seuil de participation au référendum à partir duquel la proposition de loi soumise à ce type de votation peut être valablement considérée comme étant adoptée, ainsi que la précision, dans le même article, selon laquelle aucune nouvelle proposition de référendum portant sur le même sujet ne peut être présentée dans un délai de deux ans après un premier rejet ; en complément, à l’article 25 bis, le Sénat a prévu de soumettre au contrôle de constitutionnalité les propositions de loi présentées dans ce cadre avant leur soumission au référendum ;

— la subordination de l’entrée en vigueur de toutes les mesures législatives relatives à des impositions de toute nature et de toutes les mesures d’exonération ou de réduction de cotisations sociales à leur validation respectivement par une loi de finances et par une loi de financement de la sécurité sociale (article 11) ;

— l’extension de la possibilité de recourir à la procédure de l’article 49, alinéa 3, de la Constitution, inscrite dans l’article 23, sur tout projet ou toute proposition de loi, au-delà des projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale et d’un seul autre texte par session, dès lors que la Conférence des Présidents de l’Assemblée nationale serait consultée ;

— l’élargissement aux groupes parlementaires de la faculté de saisir le Conseil constitutionnel pour qu’il examine la compatibilité d’un engagement international (article 24 bis) ou d’une loi (article 25 ter) à la Constitution ;

— la suppression des membres de droit du Conseil constitutionnel (article 25) ;

— la modification de la composition des formations du CSM, afin de rétablir la composition des formations du siège et du parquet prévue par le projet de loi constitutionnelle initial – soit sept magistrats, un conseiller d’État, un avocat, six personnalités nommées à raison de deux chacun par le Président de la République et les présidents des deux assemblées parlementaires, et une présidence assurée dans un cas par le Premier président de la Cour de cassation et dans l’autre par le Procureur général près la Cour de cassation – lorsque ces formations siègent en matière de nominations et afin d’instaurer la parité entre les magistrats et les non-magistrats lorsque ces formations siègent en matière disciplinaire, en prévoyant l’adjonction d’un magistrat supplémentaire appartenant à l’autre formation (article 28) ;

— l’extension des missions du Conseil économique, social et environnemental : la possibilité de le consulter sur tout problème de caractère économique, social ou environnemental, jusqu’ici réservée au Gouvernement, est ouverte au Parlement ; le Sénat a par ailleurs élargi les cas de saisine dudit Conseil par le Gouvernement sur les lois de programmation, en prévoyant sa consultation facultative sur les projets de loi de programmation définissant les orientations pluriannuelles des finances publiques et obligatoire sur les projets de loi de programmation à caractère environnemental (article 30) ;

― deux dispositions relatives aux collectivités territoriales, la première permettant d’habiliter par décret les assemblées des départements et régions d’outre-mer à adapter des mesures de nature réglementaire, la seconde étendant le champ des ordonnances prises sur le fondement de l’article 74-1 de la Constitution à l’adaptation de dispositions de nature législative en vigueur à la situation particulière des collectivités concernées et permettant que soient prises de telles ordonnances au profit des TAAF ainsi que de Clipperton (articles 30 quinquies et 30 sexies) ;

― et, enfin, la soumission de l’examen des projets et propositions de loi constitutionnelle aux délais minimaux prévus par l’article 16 (article 33 bis).

Parmi les dispositions nouvelles adoptées par le Sénat dont la portée juridique n’est pas directe, on mentionnera les dispositions suivantes :

— la mention de la liberté, du pluralisme et de l’indépendance des médias dans l’article 11 modifiant l’article 34 de la Constitution parmi les matières dont la loi fixe les règles, alors même que l’état du droit constitutionnel réserve déjà à la loi une telle prérogative ;

― la mention, également dans l’article 11, du régime électoral des instances représentatives des Français établis hors de France, des conditions d’exercice des mandats locaux et des fonctions électives des membres des assemblées locales au sein des matières dont la loi doit fixer les règles, sans que cette précision ne change l’état du droit ;

— selon la même logique la mention dans l’article 11, modifiant l’article 34 de la Constitution, de la recherche parmi les matières dont la loi détermine les principes fondamentaux ; en effet, tout le corpus juridique existant montre que c’est la loi qui a fixé la plupart des principes fondamentaux concernant ce secteur, au même titre qu’elle a fixé ceux qui régissent l’enseignement, déjà mentionné dans la Constitution ;

— l’attribution à la Cour des comptes, par l’article 21 qui insère un article 47-1 dans la Constitution, de la compétence d’exprimer son opinion sur la sincérité des comptes de l’État et de la sécurité sociale – une mention constitutionnelle n’étant pas strictement nécessaire pour ce faire ;

— le changement, dans l’article 24 ter, de la dénomination du Conseil constitutionnel qui deviendrait « Cour constitutionnelle » ;

— la mention à l’article 72-3 de la Constitution de l’île de Clipperton au titre des territoires dont la loi détermine le régime législatif et l’organisation particulière (article 30 quater) ;

— et la reconnaissance de la Francophonie, définie comme l’espace de solidarité ayant le français en partage, dans l’article 31 bis qui modifie l’intitulé du titre XIV et rétablit un article 87 dans la Constitution.

c) Des dispositions substantiellement modifiées par le Sénat

D’autres dispositions, enfin, ont été suffisamment modifiées par le Sénat pour en changer la substance ou définir des modalités difficilement conciliables avec l’esprit dans lequel elles ont été adoptées par l’Assemblée nationale en première lecture.

C’est le cas, par exemple, des dispositions de l’article 4 qui modifient l’article 13 de la Constitution pour encadrer le pouvoir de nomination du Président de la République. En effet, le Sénat a prévu que l’avis sur les nominations serait rendu par une commission mixte paritaire (CMP) composée de membres des commissions permanentes compétentes de l’Assemblée nationale et du Sénat. Par cette rédaction, il a modifié l’équilibre de la formation parlementaire chargée de rendre un avis sur les nominations, qui devait être, dans la rédaction de l’Assemblée nationale, une réunion des membres des deux commissions permanentes compétentes. Le Sénat a également supprimé la compétence du législateur pour désigner les commissions compétentes selon les nominations concernées, permettant ainsi à chaque assemblée de faire participer si elle le souhaite des membres de plusieurs commissions à la procédure.

C’est le cas également des modifications apportées à l’article 13 du présent projet de loi constitutionnelle qui complète l’article 35 de la Constitution pour ce qui concerne les modalités de délivrance de l’autorisation parlementaire de prolongation d’une intervention des forces armées à l’étranger au-delà de quatre mois. En imposant le recours à une loi, le Sénat a remis en cause la simplicité du dispositif prévu par le projet de loi constitutionnelle initial et adopté par l’Assemblée nationale, en particulier dans l’hypothèse d’un désaccord entre les deux assemblées.

En choisissant de soumettre la question du respect des conditions de présentation des projets de loi fixées par la loi organique visée à l’article 14 du présent projet de loi constitutionnelle – qui modifie l’article 39 de la Constitution – à la seule appréciation de la Conférence des Présidents de l’assemblée saisie, au lieu de l’appréciation conjointe des deux Conférences des Présidents, le Sénat a donné la possibilité à une seule des assemblées de bloquer le processus législatif et ce d’autant plus que l’une ou l’autre peut disposer d’une priorité d’examen pour certaines catégories de projets de loi.

À l’inverse, dans l’article 19, qui modifie l’article 45 de la Constitution, il a subordonné la décision de réunir une CMP sur une proposition de loi à une action conjointe des présidents des assemblées là où l’Assemblée nationale avait retenu une action unilatérale du président de l’assemblée dont émanait l’initiative de la proposition. Aussi la perspective de faire jouer la procédure de dernier mot sur une proposition de loi émanant de l’Assemblée nationale pourrait être bloquée par l’autre assemblée.

Le Sénat a proposé l’allongement substantiel des délais d’examen minimaux des projets et propositions de loi de six à huit semaines devant la première assemblée saisie et de trois à cinq semaines devant la seconde assemblée saisie, délais fixés dans l’article 16 qui modifie l’article 42 de la Constitution. Ont été exclus de l’application de ces délais minimaux les projets qui font l’objet d’une procédure accélérée, mais cette application a été étendue, en revanche, à ceux qui répondent à une « situation d’urgence », notion à la discrétion du Gouvernement sous réserve d’une consultation de la Conférence des Présidents de l’assemblée saisie.

Le Sénat a adopté un amendement de réécriture globale de l’article 22, modifiant l’article 48 de la Constitution et relatif à l’ordre du jour parlementaire.

Le partage de l’ordre du jour prévu par le projet de loi constitutionnelle initial à raison de deux semaines à la disposition du Gouvernement et de deux semaines décidées par la Conférence des Présidents a été modifié par l’Assemblée nationale afin de prévoir une semaine sur quatre réservée par priorité à l’évaluation et au contrôle et imputée sur le temps à la disposition de la Conférence des Présidents.

À ce dispositif le Sénat a préféré un partage à raison des deux tiers des semaines de séance au profit du Gouvernement et d’un tiers des semaines de séance au profit de chaque assemblée. Cette répartition optiquement moins favorable au Parlement est compensée par la suppression de la possibilité pour le Gouvernement d’inscrire par priorité, dans le cadre des semaines d’ordre du jour fixées par chaque assemblée, des textes en navette, financiers ou relatifs aux états de crise. Chaque assemblée serait ainsi assurée de disposer, en toute hypothèse, d’un tiers des semaines de séance de la session ordinaire. La répartition de l’ordre du jour serait, par ailleurs, facilitée, car effectuée à l’échelle de la session et non à celle du mois.

Par ailleurs, le Sénat a ajouté une obligation d’examen par une assemblée parlementaire de toute proposition de loi adoptée par l’autre assemblée dans un délai de six mois suivant cette adoption. Cette dernière disposition est peu favorable à un bicamérisme harmonieux et équilibré, car chaque assemblée parlementaire se verrait alors imposer une fraction d’ordre du jour par l’autre assemblée.

B. LES PROPOSITIONS DE LA COMMISSION

1. L’adoption de dispositions retenues par le Sénat

La Commission a retenu, dans une mesure très significative, plusieurs des dispositions adoptées par le Sénat en première lecture, dans des termes identiques ou dans des termes équivalents.

Elle a maintenu la suppression des articles 3 ter et 3 quater dont les dispositions modifiant l’article 11 de la Constitution ont été déplacées par le Sénat dans l’article 3 bis, ainsi que la suppression de l’article 10 bis relatif au caractère public des auditions réalisées par les commissions parlementaires.

Dans des termes identiques, elle a notamment adopté l’article 1^er B relatif à l’égal accès des femmes et des hommes aux responsabilités professionnelles et sociales étendues par le Sénat aux fonctions politiques par déplacement à l’article 1^er de la Constitution des dispositions figurant aujourd’hui dans son article 3.

De la même façon, elle a adopté dans les termes du Sénat l’article 2 limitant à deux le nombre de mandats présidentiels consécutifs, ainsi que les dispositions de l’article 9 relatives à l’élection des sénateurs et au plafonnement de leur nombre et les dispositions de l’article 10 relatives au retour des ministres au Parlement et à la commission indépendante chargée de contrôler les opérations de « découpage » électoral.

La réforme du CSM, prévue à l’article 28, a également été adoptée par la Commission dans des termes identiques à ceux retenus par le Sénat, de même que l’article 30 relatif aux compétences du « Conseil économique, social et environnemental » et l’article 31 relatif au « Défenseur des droits ».

La disposition introduite par le Sénat à l’article 25 bis, relative au contrôle de constitutionnalité des propositions de loi devant être soumises à référendum, a de la même manière été confirmée par la Commission.

Cette dernière a également confirmé l’introduction par le Sénat, à l’article 11, de la compétence du législateur pour définir, en premier lieu, les règles concernant la liberté, le pluralisme et l’indépendance des médias et, en second lieu, les règles électorales des instances représentatives des Français établis hors de France. Elle a adopté la rédaction relative aux lois de programmation des finances publiques adoptée par le Sénat. Dans ce même article, elle a maintenu conforme la suppression de la mention du principe de non-rétroactivité des lois sous réserve d’un « motif déterminant d’intérêt général » opérée par le Sénat.

De la même manière, elle a adopté la rédaction proposée par le Sénat pour définir le délai dans lequel, à l’article 13, le Parlement était informé de la décision de faire intervenir les forces armées à l’étranger.

La Commission a souscrit à l’analyse faite par le Sénat conduisant à la suppression de la mention du terme « limites », d’une part, pour l’exercice du droit d’amendement (article 18), et du terme « réserves », d’autre part, pour la définition de la procédure de question préjudicielle de constitutionnalité (article 26), dès lors que les dispositions que recouvraient ces termes étaient elles-mêmes incluses dans les « conditions » que la loi organique devra, dans un cas comme dans l’autre, venir préciser.

Parallèlement, elle a suivi le Sénat dans son analyse de l’attribution de droits spécifiques à certains groupes parlementaires ajoutant à la possibilité d’en accorder aux groupes d’opposition celle d’en réserver aux groupes minoritaires, tant en ce qui concerne, en particulier, l’ordre du jour (article 22) que, plus généralement, les droits qui sont définis dans le règlement de chaque assemblée (article 24).

En outre, la Commission a adopté plusieurs des dispositions retenues par le Sénat dans des rédactions modifiées, mais sans en modifier le contenu.

L’extension du domaine de la loi aux conditions d’exercice des mandats électoraux et fonctions électives des membres des assemblées délibérantes des collectivités territoriales, introduite par le Sénat à l’article 11, a été confirmée par la Commission, qui a, pour cette raison, effectué des coordinations relatives aux assemblées délibérantes des collectivités d’outre-mer (article additionnel après l’article 30 quinquies) et aux assemblées délibérantes de Nouvelle-Calédonie (article additionnel après l’article 30 sexies). L’article 30 quater, énumérant dans la Constitution les collectivités et territoires outre-mer, l’article 30 quinquies, relatif à l’habilitation par voie réglementaire des assemblées délibérantes des départements et régions d’outre-mer, et l’article 30 sexies, relatif à l’habilitation permanente du Gouvernement à adapter le droit par ordonnance dans les collectivités et territoires d’outre-mer, ont été adoptés par la Commission qui y a apporté des corrections formelles.

Parmi les dispositions de l’article 14, la Commission a fait sienne la rédaction du Sénat pour définir la procédure d’examen de la qualité des études d’impact, tout en précisant qu’une procédure d’arbitrage devant le Conseil constitutionnel, saisi par le président de l’assemblée intéressée ou par le Premier ministre, pourra permettre de dénouer les conflits éventuels entre le Gouvernement et la Conférence des Présidents de l’assemblée saisie.

Sous réserve d’une simplification rédactionnelle, supprimant la mention de la mesure des effets de la loi, déjà contenue dans celle de l’évaluation des politiques publiques, la Commission a confirmé la définition des missions du Parlement adoptée par le Sénat à l’article 9. L’article 17, relatif aux commissions permanentes et aux commissions spéciales, a également été adopté sans y apporter d’autre modification que rédactionnelle. C’est sous la même réserve que la Commission a adopté la disposition introduite par le Sénat à l’article 19 pour permettre aux Conférences des Présidents agissant conjointement de convoquer une CMP sur les dispositions d’une proposition restant en discussion, ainsi que la reconnaissance à l’article 31 bis du caractère spécifique de la Francophonie.

Si elle a retenu, à l’article 32, le qualificatif « européennes » pour désigner les résolutions fondées sur l’article 88-4 de la Constitution, elle n’a adopté l’article 12 relatif aux résolutions parlementaires dans les termes retenus par le Sénat que dans l’attente d’examiner une nouvelle proposition du rapporteur en réponse aux interrogations soulevées, en particulier sur la possibilité de prévoir l’intervention du Conseil constitutionnel en cas de divergence d’interprétation sur la recevabilité d’une proposition de résolution dont le Gouvernement estimerait qu’elle met en cause sa responsabilité.

Enfin, la Commission a souhaité approuver le report du 1^er janvier au 1^er mars 2009 de l’entrée en vigueur des dispositions du présent projet de loi constitutionnelle qui nécessiteraient une modification du règlement des assemblées (article 34).

2. Le retour à certaines des dispositions retenues par l’Assemblée nationale en première lecture

La Commission a rétabli la disposition introduite en première lecture à l’Assemblée nationale sur les langues régionales, dans un article additionnel après l’article 30 sexies, afin de faire figurer cette mention, non plus à l’article 1^er de la Constitution, mais dans le titre relatif aux collectivités territoriales (article 75-1 [nouveau]).

À l’article 11, la Commission a souhaité rétablir la possibilité offerte au législateur de fixer les règles concernant la répartition des compétences entre les ordres de juridiction tout en précisant que cette répartition devait pouvoir être justifiée par une bonne administration de la justice et sous la seule réserve de l’application de l’article 66 de la Constitution.

À l’article 13, dans la définition de la procédure confiant au Parlement le soin d’autoriser la prolongation des interventions militaires au-delà de quatre mois, la Commission a privilégié la simplicité de la procédure en substituant à la loi la possibilité pour l’Assemblée nationale de statuer en dernier ressort en cas de désaccord entre les deux assemblées après un seul examen de la demande.

Elle a préféré revenir au simple remplacement terminologique de l’« urgence » par la « procédure accélérée », sans que le changement de dénomination n’entraîne de conséquence sur les modalités et les conséquences de cette procédure (articles 16, 19 et 20).

Favorable à l’extension de l’initiative des parlementaires, la Commission a rétabli, à l’article 19, l’assouplissement de l’exercice du droit d’amendement en première lecture en permettant la recevabilité d’amendements ayant un lien même indirect avec les dispositions du texte soumis à la discussion.

En matière de fixation de l’ordre du jour, la Commission a souhaité revenir à la rédaction adoptée par l’Assemblée nationale en première lecture pour l’article 22, tout en retenant deux modifications introduites au Sénat, l’une confiant le soin de fixer l’ordre du jour à l’assemblée elle-même et non à sa Conférence des Présidents, l’autre réservant le jour de séance mensuel aux groupes d’opposition de l’assemblée concernée ainsi qu’aux groupes minoritaires.

De façon à favoriser l’expression du Parlement sur des politiques sectorielles ou des thèmes précis de l’actualité nationale ou internationale ainsi que le dialogue entre le Parlement et le Gouvernement, la Commission a rétabli l’article 23 bis permettant à ce dernier ou à un groupe parlementaire de demander que soit organisé un débat, voire un vote, sur une déclaration ministérielle ou du Premier ministre sur un sujet déterminé, sans pour autant que la responsabilité gouvernementale soit engagée.

Enfin, la Commission a rétabli la dénomination de « commission » en lieu et place de « comité » pour désigner l’instance chargée au sein de chaque assemblée de suivre les questions européennes (article 32), ainsi que, dans une rédaction modifiée, la possibilité pour soixante députés ou soixante sénateurs de former – et non plus seulement de demander à ce que soit formé – un recours devant la Cour de justice de l’Union européenne lorsqu’ils considéreront que les institutions européennes ont méconnu le principe de subsidiarité (article 35).

3. Les voies d’un compromis

Au-delà, d’un côté, de l’adoption des dispositions du Sénat dans des termes identiques ou proches, et, de l’autre, du retour à des dispositions adoptées par l’Assemblée nationale en première lecture, la Commission a souhaité, pour toutes les autres dispositions, proposer soit un retour au texte initial du Gouvernement, soit un maintien du droit existant, soit une solution intermédiaire entre les positions prises par chaque assemblée en première lecture.

Quatre séries de dispositions méritent d’être rétablies dans le texte du Gouvernement.

Il s’agit, d’abord, de la faculté ouverte au président de chaque assemblée, d’une part, de saisir pour avis le Conseil d’État sur une proposition de loi (article 14) et, d’autre part, de prononcer l’irrecevabilité des amendements tant parlementaires que gouvernementaux qui ne seraient pas du domaine de la loi (article 15), double faculté ouverte par le présent projet de loi constitutionnelle dans sa version initiale et dans celle adoptée par l’Assemblée nationale en première lecture, mais supprimée par le Sénat.

Il s’agit, ensuite, de la possibilité de fixer dans une loi organique des règles communes aux deux assemblées et au Gouvernement dans les modalités d’exercice de leur droit d’amendement respectif, de telle sorte que la procédure de discussion des projets et propositions de loi soit à la fois enrichie et plus efficace (article 18).

Il s’agit, enfin, de rétablir l’équilibre approuvé en première lecture par l’Assemblée nationale dans l’encadrement de la procédure de l’article 49, alinéa 3, de la Constitution (article 23).

Par ailleurs, sur plusieurs autres sujets, la Commission a estimé plus sage de maintenir le droit en l’état et, en conséquence, de supprimer certaines des dispositions transmises par le Sénat à l’issue de la première lecture.

Parmi ces dispositions, figurent celles qui, à l’article 11, étendent la compétence du législateur à la détermination des principes fondamentaux de la recherche et attribuent un monopole aux lois de finances et aux lois de financement de la sécurité sociale dans la détermination de l’entrée en vigueur des dispositions fiscales d’une part et des exonérations et réductions de cotisations et contributions sociales d’autre part.

La Commission n’a pas non plus retenu la disposition introduite par le Sénat à l’article 21 prévoyant que la Cour des comptes exprime son opinion sur la sincérité des comptes de l’État et de la sécurité sociale.

La suppression de la disposition prévoyant qu’une assemblée saisie d’une proposition de loi adoptée par l’autre assemblée serait dans l’obligation de délibérer sur cette proposition de loi dans un délai de six mois a constitué un corollaire du rétablissement de la rédaction de l’Assemblée nationale concernant l’article 22 relatif à la fixation de l’ordre du jour.

La Commission a également proposé de supprimer les dispositions introduites par le Sénat permettant à un groupe parlementaire, nonobstant sa taille et sans préjudice des prérogatives accordées à soixante députés ou soixante sénateurs, de saisir le Conseil constitutionnel soit d’un engagement international avant sa ratification (article 24 bis), soit d’une loi avant sa promulgation (article 25 ter). De surcroît, elle a souhaité que ne soient retenus ni le changement de dénomination du Conseil constitutionnel en Cour constitutionnelle, ni la suppression de ses membres de droit (articles 24 ter et 25).

Les positions de l’Assemblée nationale et du Sénat en première lecture sur le dispositif permettant d’autoriser la ratification des traités d’adhésion de nouveaux États à l’Union européenne semblant difficilement conciliables – la première ayant réservé l’usage du référendum aux pays susceptibles de provoquer une augmentation de la population de l’Union de plus de cinq pour cent, la seconde ayant institué, à l’instar du texte initial du projet de loi constitutionnelle, une alternative sans condition entre la voie référendaire et la voie parlementaire sur le modèle des révisions constitutionnelles –, la Commission a jugé préférable de revenir à l’état du droit (article 33). En effet, ce dernier fixe pour règle le recours au référendum, mais n’exclut pas la possibilité pour le constituant d’adopter une révision constitutionnelle pour prévoir, au cas par cas, la possibilité d’y déroger, comme cela a déjà été utilisé pour exclure la Roumanie, la Bulgarie, mais également la Croatie, du champ de l’article 88-5 de la Constitution.

Enfin, pour plusieurs autres dispositions, la Commission a proposé des rédactions assurant une conciliation entre les positions exprimées par chaque assemblée lors de la première lecture.

En premier lieu, une définition enrichie de la reconnaissance, dans l’article 1^er, du pluralisme et du rôle de tous les partis et groupements dans la vie démocratique, a été proposée par la Commission.

En deuxième lieu, concernant la procédure du référendum d’initiative conjointe, qui avait été introduite par l’Assemblée nationale en première lecture à l’article 3 bis et modifiée par le Sénat, la Commission a retenu une partie des modifications apportées par le Sénat – l’interdiction d’un nouveau référendum sur le même sujet dans les deux ans, la détermination des conditions de présentation de la proposition, le contrôle de constitutionnalité a priori de cette dernière – mais supprimé en revanche l’exigence d’un seuil minimal de participation des électeurs à la votation.

En troisième lieu, à l’article 4, la consultation préalable à la nomination à certains emplois ou fonctions par le Président de la République avait été confiée par le Sénat à une commission mixte paritaire, alors que l’Assemblée nationale avait prévu de la confier à une réunion des deux commissions permanentes compétentes de chaque assemblée. La Commission a rétabli une consultation des deux commissions permanentes compétentes, tout en permettant à ces commissions de se réunir et d’exprimer un avis de manière distincte, l’addition des votes permettant le cas échéant de prononcer un veto sur une proposition de nomination.

En, quatrième lieu, l’article 6 relatif au droit de grâce avait été supprimé par le Sénat. La Commission a pris en compte les objections du Sénat, en ne rétablissant que la disposition supprimant les grâces collectives et en ne retenant pas la disposition relative à la commission chargée de donner son avis sur les recours en grâce.

En cinquième et dernier lieu, la Commission a proposé que les délais minimaux d’examen d’un texte soient maintenus, devant la première assemblée saisie, à six semaines – le Sénat avait proposé un délai de huit semaines – et portés à quatre semaines devant la seconde assemblée – le Sénat avait proposé un délai de cinq semaines et l’Assemblée nationale en première lecture un délai de trois semaines (article 16).

* *

La Commission a examiné le présent projet de loi constitutionnelle, modifié par le Sénat, au cours de sa réunion du mercredi 2 juillet 2008.

Après l’exposé du rapporteur, une discussion générale s’est engagée.

M. Arnaud Montebourg a estimé que le texte du projet de loi constitutionnelle issu des travaux du Sénat posait de nombreuses difficultés. Tout d’abord, certaines dispositions critiquées par la gauche ont été adoptées dans les mêmes termes par le Sénat et ne peuvent donc plus être discutées. En outre, le groupe Socialiste s’est heurté au Sénat à des fins de non-recevoir s’agissant de l’ensemble des questions qu’il considérait comme importantes. Enfin, les quelques avancées obtenues à l’Assemblée nationale, tel le desserrement de la jurisprudence contraignante du Conseil constitutionnel en matière de droit d’amendement proposée par le rapporteur, n’ont pas été reprises par le Sénat.

Au total, le texte issu des travaux du Sénat renforce les droits de la majorité, mais pas ceux de l’opposition. Le groupe Socialiste, Radical, Citoyen et divers gauche (SRC) reste notamment très inquiet de l’encadrement du droit d’amendement prévu par l’article 18 du projet de loi, en dépit des paroles rassurantes du Président Accoyer. La perspective d’un compromis s’éloigne donc.

M. Arnaud Montebourg a regretté que la majorité de l’Assemblée nationale ait accepté de s’appuyer sur une majorité sénatoriale foncièrement conservatrice et dont la légitimité démocratique n’est pas celle des députés, pour faire passer une réforme qui disparaît dans le conservatisme. Il aurait mieux valu s’appuyer sur l’opposition afin de réaliser une vraie réforme de nos institutions : en l’état, il sera très difficile de réunir la majorité requise sur ce texte.

Pour conclure, M. Arnaud Montebourg a considéré que la réforme du collège électoral sénatorial et celle du calcul du temps de parole du Président de la République, qui vient de montrer sa volonté de reprendre en main le service public audiovisuel, sont plus que jamais nécessaires.

M. Manuel Valls a fait remarquer que le texte issu du Sénat éloignait la perspective d’un vote positif de l’opposition. Le Sénat a avant tout veillé à renforcer ses propres prérogatives, par exemple en ce qui concerne l’avis du Parlement sur certaines nominations.

Sur les modes de scrutin, il n’y a eu aucune avancée, y compris en ce qui concerne les futurs députés des Français établis hors de France, qui seront automatiquement acquis à la droite. De même, sur la question du temps de parole du Président de la République, qui constituait un point essentiel pour le groupe Socialiste, toutes les propositions ont été refusées. Quant au droit d’amendement, la révision le fragilise, alors qu’il s’agit d’un élément majeur sur lequel la discussion doit être approfondie.

Or, pour aboutir à l’adoption d’une réforme qui trouve une assise dans le pays, la majorité ne pouvait se contenter de rechercher à tout prix un accord avec la majorité sénatoriale mais devait également chercher à parvenir à un accord avec l’opposition, dans la transparence et non en se livrant à des tentatives de « débauchage » individuel qui n’aboutiront pas. Dès lors, l’accord n’apparaît possible que si la majorité et le Gouvernement prennent rapidement des initiatives à la fois fortes et spectaculaires.

M. Bertrand Pancher a craint que certaines positions trop tranchées ne conduisent à laisser passer une occasion historique d’adopter une réforme indispensable pour nos institutions. Lorsque M. Montebourg dit que le travail parlementaire s’apparente à du théâtre, il n’a pas tort, compte tenu des nombreuses contraintes qui encadrent le travail parlementaire. Or, cette réforme permettra de remédier à cette situation, en donnant, par exemple, plus de temps aux parlementaires pour étudier les textes en profondeur. Il a indiqué que les propositions faites par le rapporteur, notamment le compromis intelligent trouvé sur les référendums d’adhésion ou le retour à la limitation de l’utilisation de l’article 49, alinéa 3, sont très encourageantes. Ayant en outre rappelé les avancées substantielles obtenues dans le domaine de l’environnement, M. Bertrand Pancher a appelé ses collègues à ne pas se tromper de combat et à profiter de cette chance unique de faire évoluer en douceur les institutions.

M. Noël Mamère a estimé que les députés qui auraient pu être tentés de voter cette révision au cours de l’examen en première lecture doivent être définitivement guéris de cette tentation, après l’examen du texte par le Sénat. Cette révision constitue un simple « bricolage » de nos institutions et certainement pas une réforme historique, puisqu’elle ne donne pas de vrais droits à l’opposition, ne touche pas au Sénat, ni n’accorde le droit de vote aux étrangers.

M. Noël Mamère a qualifié d’imposture cette réforme destinée à permettre au Président de la République de faire croire qu’il souhaite renforcer les droits du Parlement, alors qu’il n’en est rien. Au contraire, ce dernier est amené à examiner dans l’urgence d’une session extraordinaire des textes particulièrement dangereux, comme celui sur le temps de travail, ce qui révèle le peu d’égard porté au Parlement par le chef de l’État. Pour toutes ces raisons, le groupe de la Gauche démocrate et républicaine maintiendra son opposition exprimée en première lecture.

En réponse aux différents intervenants, le rapporteur a estimé que le projet de loi apportait des avancées significatives et attendues sur un grand nombre de points, depuis l’accroissement des pouvoirs de contrôle du Parlement jusqu’à l’élargissement des compétences du législateur, en passant par la procédure d’avis préalable à certaines nominations.

Il a jugé que le projet de loi était fidèle aux orientations retenues initialement. Concernant la prise en compte du temps de parole du Président de la République, il a rappelé l’initiative du Président de l’Assemblée nationale sur cette question. Il a souligné que l’ancrage constitutionnel des droits de l’opposition était assuré par le projet de loi, et serait susceptible d’être précisé pendant le débat. Il a enfin émis le souhait que le texte définitivement adopté puisse recueillir une très large approbation au Congrès.

Puis la Commission est passée à l’examen des articles restant en discussion dans le texte du Sénat.

EXAMEN DES ARTICLES
DU PROJET DE LOI CONSTITUTIONNELLE

M. Guy Geoffroy, président, a rappelé que conformément à l’article 108 du Règlement, la discussion en deuxième lecture des articles du projet de révision, comme tout projet de loi, est limitée à ceux pour lesquels les deux assemblées n’ont pu parvenir à un texte identique, réserve faite de ceux visant à assurer la coordination des dispositions adoptées ou à procéder à une rectification matérielle.

Il a indiqué qu’en conséquence, les amendements ne répondant pas à ces exigences, qu’ils aient été déposés à la séance ou en commission, en particulier ceux tendant à introduire des articles additionnels comportant des dispositions nouvelles, ne pouvaient être discutés et ne figuraient donc pas dans la liasse.

Article 1^er A

(art. 1^er de la Constitution)

Langues régionales

Cet article, qui introduit dans l’article 1^er de la Constitution la reconnaissance des langues régionales comme un élément du patrimoine de la France, résulte d’un amendement présenté par le rapporteur et adopté par l’Assemblée nationale en première lecture. Il a été supprimé par le Sénat.

• La position de l’Assemblée nationale en première lecture

Le présent article résulte de l’adoption par l’Assemblée nationale d’un amendement présenté par le rapporteur en séance publique et ayant reçu l’avis favorable du Gouvernement. Cet amendement avait pour objet de prendre en compte le souhait, exprimé par un nombre significatif de députés sur tous les bancs, à l’occasion de débats en séance publique tenus respectivement le 7 et le 13 mai 2008 à l’Assemblée nationale et au Sénat, d’inscrire dans la Constitution les langues régionales.

En introduisant dans la Constitution la mention d’un élément de notre patrimoine qui mérite tout particulièrement d’être valorisé, le rapporteur n’a pas souhaité créer de droits au profit des locuteurs et promoteurs des langues régionales autres que ceux dont ils bénéficient déjà.

La modification de l’article 1^er de la Constitution ne devrait pas avoir non plus pour conséquence de permettre la ratification de la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires, adoptée le 25 juin 1992 sous les auspices du Conseil de l’Europe et entrée en vigueur le 1^er mars 1998.

Comme l’a expliqué Mme Christine Albanel, ministre de la culture, lors du débat du 7 mai à l’Assemblée nationale, certaines dispositions de cette Charte posent en effet des problèmes constitutionnels. En reconnaissant un droit à pratiquer une langue autre que le français non seulement dans la vie privée mais également dans la vie publique, elle se heurte au principe figurant à l’article 2 de la Constitution selon lequel « la langue de la République est le français ».

La Charte donne une assise territoriale aux langues régionales et établit ainsi un lien privilégié entre une fraction de la population et un territoire. Dans la mesure où la ratification de la Charte aurait pour conséquence de créer des droits particuliers pour des groupes spécifiques, elle serait contraire aux principes constitutionnels d’indivisibilité de la République, d’égalité devant la loi et d’unicité du peuple français.

L’introduction, à l’article 1^er de la Constitution, de la mention des langues régionales n’a pas pour objet de remettre en cause le principe de l’usage du français dans la vie publique ni de permettre que l’usage des langues régionales dans la vie publique devienne un droit et puisse contraindre par exemple les administrations à traduire l’ensemble des documents juridiques et formulaires administratifs. Il ne s’agit pas plus de reconnaître à des groupes de personnes des droits particuliers en matière linguistique, ce qui irait à l’encontre des principes constitutionnels consacrés aux articles 1^er et 3 de la Constitution. En revanche, il s’agit de permettre plus aisément au législateur comme aux collectivités territoriales de promouvoir, dans le respect de la liberté individuelle, les langues régionales, leur enseignement et leur diffusion, par les médias, la signalisation…

• La position du Sénat en première lecture

La commission des Lois du Sénat avait adopté la disposition introduite par l’Assemblée nationale sans y apporter de modification, considérant que la reconnaissance des langues régionales au sein du patrimoine « donnerait un fondement solide aux dispositions législatives et réglementaires, qui favorisent la protection et le développement des langues régionales, sans diminuer la place que le français occupe dans notre sphère publique (et) ne peut que renforcer le " creuset français " » ⁽¹¹⁾.

Au cours de sa séance du 12 juin 2008, l’Académie française a voté à l’unanimité une déclaration dans laquelle elle « en appelle à la Représentation nationale. Elle demande le retrait de ce texte dont les excellentes intentions peuvent et doivent s’exprimer ailleurs, mais qui n’a pas se place dans la Constitution. »

Lors de la séance publique du 18 juin 2008, des sénateurs appartenant à tous les groupes parlementaires ont proposé la suppression de la mention des langues régionales ⁽¹²⁾.

Les arguments qui ont été avancés ont d’abord porté sur le fait que la Constitution, qui est un texte sur l’organisation des pouvoirs publics, n’est pas l’endroit pertinent pour introduire la mention des langues régionales. M. Yves Détraigne a ainsi expliqué que « la Constitution est la loi qui régit le fonctionnement de nos institutions. Or je ne vois pas en quoi la pratique des langues régionales relève du fonctionnement de nos institutions. Plus précisément, je redoute que l’on ne prenne ensuite prétexte d’une telle disposition pour rendre obligatoire l’apprentissage des langues régionales ou pour imposer la communication des documents publics dans deux langues, le français et la langue régionale locale. Nous mettrions ainsi le doigt dans un engrenage qui conduirait à une remise en cause de notre unité nationale. »

La seconde grande catégorie d’arguments a porté sur les conséquences que pourrait avoir l’introduction de la mention des langues régionales. Ainsi, M. Michel Charasse : « Ou cette mention ne veut rien dire et il faut la supprimer, ou elle signifie que l’on pourrait demain considérer, par exemple, que cet élément du patrimoine nécessitant une protection particulière et renforcée, celle-ci passe nécessairement par la ratification de la Charte. Dans le premier cas, c’est inutile, dans le deuxième cas, c’est dangereux, c’est pourquoi je propose la suppression de cet article qui n’a pas sa place dans la Constitution ! »

En réponse à ces arguments, le rapporteur a toutefois souligné que « la disposition adoptée par l’Assemblée nationale ne diminue aucunement la place du français dans notre sphère publique, place qui est affirmée depuis l’ordonnance de Villers-Cotterêts de 1539, laquelle en a imposé l’usage aux parlements et aux tribunaux. La commission des Lois a donc considéré qu’il ne fallait pas exagérer la portée de la reconnaissance qui serait ainsi accordée aux langues régionales. »

Enfin, de manière plus anecdotique, certains sénateurs ont fait observer que la mention de cet élément du patrimoine pourrait inciter à faire figurer également d’autres mentions peu pertinentes dans la Constitution. Ainsi, M. Yves Détraigne : « si nous devions reconnaître l’appartenance des langues régionales à notre patrimoine, pourquoi nous limiterions-nous à celles-ci ? Pourquoi ne pas également mentionner nos paysages ou notre patrimoine bâti ? ». Et M. Patrice Gélard : « je ne sais pas très bien ce qu’est le patrimoine national et je crains que, si nous insérons ce type de disposition dans la Constitution, nous n’y retrouvions aussi demain la franc-maçonnerie, le christianisme, les cathédrales, toutes choses qui font aussi partie de notre patrimoine ! »

Bien que la Commission et le Gouvernement se soient déclarés défavorables à la suppression de l’article additionnel, le Sénat a décidé cette suppression, par une majorité de deux cent seize voix en faveur de la suppression, et cent trois voix contre.

• La position de la Commission

La question de la réintroduction de la disposition, supprimée par le Sénat, mérite d’être posée.

S’il peut sembler légitime de vouloir donner aux langues régionales une forme de reconnaissance institutionnelle, il est néanmoins possible de se demander si la Constitution est le moyen pertinent pour assurer cette reconnaissance, ou si celle-ci ne pourrait pas être tout aussi bien assurée par une mention dans un Préambule ou une Déclaration, adossé à la Constitution mais néanmoins distinct de cette dernière. De ce point de vue, il serait possible d’attendre la remise de ses conclusions par le comité de réflexion sur le Préambule de la Constitution, présidé par Mme Simone Veil, et les suites que devrait connaître le rapport de ce comité.

Toutefois, au regard du souhait qui a été exprimé par un grand nombre de députés de voir les langues régionales inscrites dans la Constitution, et dans la mesure où la démarche a été approuvée en première lecture par l’Assemblée nationale, il serait légitime que l’Assemblée nationale rétablisse en deuxième lecture la disposition supprimée au Sénat.

La question des obstacles constitutionnels à l’adoption de dispositions législatives favorables aux langues régionales mérite par ailleurs d’être examinée avec attention. Le législateur a, à plusieurs reprises, adopté des dispositions favorables à l’enseignement des langues régionales.

Le Conseil constitutionnel, saisi de la loi portant statut de la collectivité territoriale de Corse, a jugé que l’enseignement de la langue et de la culture corses dans le temps scolaire « n’est pas contraire au principe d’égalité dès lors qu’il ne revêt pas un caractère obligatoire ; qu’il n’a pas davantage pour objet de soustraire les élèves scolarisés dans les établissements de la collectivité territoriale de Corse aux droits et obligations applicables à l’ensemble des usagers des établissements qui assurent le service public de l’enseignement ou sont associés à celui-ci » ⁽¹³⁾.

Il a formulé les mêmes réserves d’interprétation à l’occasion du contrôle de la loi organique portant statut d’autonomie de la Polynésie française, qui prévoyait que la langue tahitienne est enseignée dans le cadre de l’horaire normal des écoles maternelles et primaires ainsi que des établissements du second degré ⁽¹⁴⁾.

En 2002, la jurisprudence du Conseil constitutionnel s’est faite plus précise, puisque le caractère facultatif doit être assuré « tant dans son principe que dans ses modalités de mise en œuvre » ⁽¹⁵⁾ et tant pour les élèves que pour les enseignants ⁽¹⁶⁾.

À l’occasion du contrôle de constitutionnalité de la loi de finances pour 2002, le Conseil constitutionnel a, en revanche, censuré une disposition qui prévoyait l’intégration des établissements gérés par l’association « Diwan » dans l’enseignement public, en considérant que la méthode d’enseignement pratiquée par ces établissements, dite « par immersion linguistique », était contraire à l’article 2 de la Constitution en vertu duquel « l’usage d’une langue autre que le français ne peut être imposé aux élèves des établissements de l’enseignement public ni dans la vie de l’établissement, ni dans l’enseignement des disciplines autres que celles de la langue considérée » ⁽¹⁷⁾.

La jurisprudence du Conseil constitutionnel a plus récemment conduit le législateur à renoncer à introduire dans le statut de la Polynésie française une disposition ayant pour objet de permettre aux membres de l’assemblée de la Polynésie française de s’exprimer en langue tahitienne ou dans l’une des langues polynésiennes lors des séances de cette assemblée ⁽¹⁸⁾.

Mais il convient de signaler que l’introduction dans la Constitution de la mention des langues régionales n’aurait pas de conséquence sur la jurisprudence actuelle du Conseil constitutionnel, dans la mesure où les dispositions constitutionnelles relatives à la langue officielle de la République ainsi que celles relatives à l’indivisibilité de la République, l’égalité devant la loi et l’unicité du peuple français ne sont pas modifiées.

La Commission a maintenu la suppression de cet article, au bénéfice de l’adoption d’un amendement après l’article 30 sexies du projet de loi constitutionnelle introduisant la disposition sur l’appartenance des langues régionales au patrimoine de la France dans le titre XII de la Constitution relatif aux collectivités territoriales.

Article 1^er B (nouveau)

(art. 1^er de la Constitution)

Égal accès des femmes et des hommes
aux responsabilités politiques, professionnelles et sociales

• La position du Sénat en première lecture

Pour des raisons de cohérence rédactionnelle, le Sénat, dans sa séance du 18 juin 2008, à l’initiative de sa commission des Lois ⁽¹⁹⁾, a adopté, avec un avis favorable du Gouvernement, le présent article qui rassemble au sein de l’article 1^er de la Constitution :

— la proclamation du principe en vertu duquel la loi favorise l’égal accès des femmes et des hommes aux responsabilités professionnelles et sociales inscrit par l’Assemblée nationale en première lecture à l’article 34 de la Constitution modifié par l’article 11 du présent projet de loi constitutionnelle ⁽²⁰⁾ ;

— par coordination, la proclamation du principe en vertu duquel la loi favorise l’égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives inscrit, dans l’état du droit, dans le dernier alinéa l’article 3 de la Constitution, disposition introduite par la révision constitutionnelle du 8 juillet 1999 ⁽²¹⁾.

• La position de la Commission

Le regroupement proposé par le Sénat des dispositions relatives à l’égal accès des femmes et des hommes dans un même alinéa à l’article 1^er de la Constitution, qu’il s’agisse de l’accès à des fonctions politiques, professionnelles ou sociales, constitue une amélioration indéniable de l’organisation de notre Constitution, dès lors que ce type de dispositions trouve plus sûrement sa place en préambule que dans le titre I^er relatif à la souveraineté.

La Commission a rejeté l’amendement n° 3 de M. Patrice Debray consacrant le principe de respect de la dignité humaine.

La Commission a ensuite été saisie d’un amendement de M. Noël Mamère tendant à interdire les distinctions fondées sur le sexe ou l’orientation sexuelle, son auteur ayant jugé nécessaire de lutter contre toutes les formes de discriminations, notamment celles qui se produisent fréquemment dans la société actuelle. Le rapporteur ayant rappelé que cet objectif est satisfait par la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, la Commission a rejeté cet amendement.

La Commission a rejeté un amendement de M. Arnaud Montebourg tendant à supprimer le mot « race », au motif qu’il n’a pas de légitimité scientifique, le rapporteur ayant rappelé que M. Robert Badinter avait jugé cette mention importante pour lutter contre les discriminations.

Puis elle a été saisie d’un amendement de M. Noël Mamère prévoyant que la loi « assure » et non plus « favorise » l’égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux, son auteur ayant estimé que cette rédaction permettrait une meilleure représentation des femmes. Le rapporteur ayant jugé qu’un tel objectif est impossible à atteindre en pratique, la Commission a rejeté cet amendement.

La Commission a adopté l’article 1^er B sans modification.

Article 1^er

(art. 4 de la Constitution)

Garantie du pluralisme politique

Dans le texte initial du projet de loi constitutionnelle, le présent article complétait l’article 4 de la Constitution pour inscrire dans la Constitution les notions de majorité, définie comme l’ensemble des partis et groupements politiques qui ont déclaré soutenir le Gouvernement, et a contrario de minorité, de telle sorte que des droits particuliers puissent être attribués par la loi à cette dernière.

• La position de l’Assemblée nationale en première lecture

La commission des Lois a considéré, d’une part, que la disposition initiale du présent projet de loi constitutionnelle ne présentait qu’une utilité marginale par rapport à la proclamation d’un authentique statut de l’opposition parlementaire tel que défini par l’article 24 du présent projet de loi constitutionnelle qui insère un article 51-1 nouveau dans la Constitution, et, d’autre part, que la définition respective des partis et groupements politiques de la majorité et ceux de l’opposition en référence au soutien au Gouvernement au niveau national n’avait pas nécessairement une grande pertinence.

C’est pourquoi elle a proposé une rédaction qui permettait à la fois de reconnaître des droits spécifiques aux partis et groupements politiques qui ne participent pas de la majorité dans les assemblées parlementaires et locales, ce qui permettait à la fois d’échapper à la définition restrictive et incertaine de la déclaration de soutien au Gouvernement – ce qui n’excluait pas d’organiser un système plus précis dans la loi – et de couvrir le champ national et le champ local.

La commission des Lois, par la voix de son rapporteur, a retiré son amendement au profit d’un amendement porté par le groupe Nouveau Centre et qui substitue à la définition par la loi de droits particuliers pour les partis de l’opposition le principe plus général selon lequel « la loi garantit la participation des partis et groupements politiques à la vie démocratique de la Nation ». En adoptant au cours de sa deuxième séance du 22 mai 2008 cet amendement, l’Assemblée nationale a offert la possibilité au législateur d’accorder des droits aux partis qui ne sont pas représentés au Parlement, en particulier en matière de financement.

Ainsi, la disposition reconnaissant des droits spécifiques aux groupes parlementaires qui ne déclarent pas participer de la majorité (article 51-1 de la Constitution) est plus clairement distinguée de celle attribuant des droits à l’ensemble des partis politiques, qu’ils bénéficient ou non d’une représentation au Parlement (article 4 de la Constitution).

• La position du Sénat en première lecture

Tout en approuvant cette disposition, la commission des Lois du Sénat a souhaité la compléter en précisant que le principe ainsi proclamé devait être mis en œuvre dans le respect du pluralisme, qui serait ainsi explicitement reconnu par la Constitution. Est ainsi expressément reprise une des motivations des députés auteurs de l’amendement qui ont souhaité, dans son exposé sommaire, que la loi puisse accorder aux partis « des règles particulières en matière de financement des partis politiques afin de favoriser le pluralisme démocratique ⁽²²⁾ en garantissant leurs moyens de fonctionnement quel que soit le rapport de force électoral du moment » ⁽²³⁾.

Le Sénat, avec un avis favorable du Gouvernement, a suivi sa commission des Lois. Le même amendement procédait à une coordination, remplaçant dans le second alinéa de l’article 4 de la Constitution une référence « au dernier alinéa de l’article 3 » par une référence « au second alinéa de l’article 1^er », dès lors que le Sénat a déplacé les dispositions relatives à l’égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives de l’article 3 à l’article 1^er de la Constitution.

• La position de la Commission

Le rapporteur propose d’ajouter à la notion de pluralisme celle d’équité dans la participation des partis et groupements politiques à la vie démocratique de la Nation. ». Ainsi, la Commission a adopté un amendement de précision présenté par celui-ci (amendement n° 4), puis l’article 1^er ainsi rédigé.

Article 2

(art. 6 de la Constitution)

Limitation du nombre de mandats présidentiels consécutifs

Cet article, s’éloignant des préconisations du « comité Balladur » qui n’avait rien proposé en la matière, prévoit qu’un même Président de la République ne pourra accomplir plus de deux mandats consécutifs, là où, dans l’état du droit, il peut être réélu sans limitation.

• La position de l’Assemblée nationale en première lecture

L’Assemblée nationale a considéré que cette disposition qui permettait à une même personne d’assurer la Présidence de la République pendant un maximum de dix années consécutives méritait d’être retenue dès lors qu’elle pouvait apparaître comme un contrepoids efficace au rôle central qu’assure le Président de la République dans les institutions de la V^e République. Elle présente ainsi l’avantage d’équilibrer les conséquences qui ont suivi l’adoption du quinquennat et la décision d’inverser le calendrier électoral, ce dernier assurant de manière quasi certaine que l’élection du Président précède toujours celle de l’Assemblée nationale.

À l’initiative de M. Gérard Charasse et avec un avis favorable du Gouvernement et du rapporteur de la Commission, au cours de sa troisième séance du 22 mai 2008, l’Assemblée nationale a adopté une rédaction de cet article qui permettait d’éviter l’utilisation du terme « accomplir », qui pouvait laisser penser que la limitation proposée ne vaudrait pas si le troisième mandat était écourté. Ainsi, « nul ne peut être élu plus de deux fois consécutivement ».

• La position du Sénat en première lecture

La commission des Lois du Sénat a approuvé cette disposition tout en revenant à la rédaction du Gouvernement en substituant au verbe « accomplir », dont l’ambiguïté demeurait, le verbe « exercer » ⁽²⁴⁾. Le Sénat, lors de sa séance du 19 juin 2008, a approuvé cette modification, malgré un avis défavorable du Gouvernement qui, par la voix de la garde des Sceaux, a souligné que l’« amendement est certes meilleur que le texte initial, mais le Gouvernement était favorable à la rédaction de l’Assemblée nationale, qui lève toute ambiguïté : nul ne peut se faire élire une troisième fois consécutive. C’est bien la participation à l’élection qui est interdite, non l’exercice du mandat. »

Il reste que, comprise de manière littérale, la référence faite au mandat pourrait ne pas interdire à une même personne de se faire élire une troisième fois, quand bien même elle n’exercerait pas de troisième mandat.

• La position de la Commission

Plus sûrement que la référence à l’exercice du mandat, la référence à l’élection permettait de fonder le refus pour le Conseil constitutionnel d’enregistrer une candidature. En effet, si seul l’exercice du mandat est visé, alors l’égalité de tous devant le suffrage proclamée par l’article 3 de la Constitution et déduite de l’article VI de la Déclaration de 1789 qui implique la possibilité pour tous d’être élu s’imposerait et refuser une candidature au titre de la disposition retenue par le Sénat s’avérerait plus délicat.

C’est d’ailleurs le stade de l’élection qui est mentionné par toutes les Constitutions qui connaissent un dispositif comparable à celui que le Président de la République a souhaité introduire dans le présent projet de révision.

Ainsi, la Constitution de la Finlande, dans son article 54, dispose qu’« une même personne peut être élue à la Présidence pour l’exercice de deux mandats consécutifs au plus ». La Loi fondamentale de la République fédérale d’Allemagne, dans son article 54, précise que « la durée des fonctions du Président fédéral est de cinq ans » et qu’« une seule réélection immédiate est permise ». Dans son article 30, la Constitution hellène prescrit que « la réélection de la même personne n’est permise qu’une seule fois ». Selon l’Amendement XXII à la Constitution des États-Unis, « nul ne pourra être élu à la Présidence plus de deux fois ». En application de l’article 123 de la Constitution du Portugal, « le Président de la République ne peut être réélu pour un troisième mandat consécutif, ni pendant les cinq années suivant le terme du second mandat consécutif ». L’article 127 de la Constitution de la Pologne prescrit que « le Président de la République est élu pour cinq ans et ne peut être réélu qu’une seule fois ». En vertu de l’article 12 de la République d’Irlande, « une personne qui occupe ou a occupé la charge de Président est rééligible à ce poste une fois, mais une fois seulement ».

En outre, le dispositif de limitation du cumul des mandats en droit français montre que les restrictions apportées à l’exercice d’un mandat n’empêchent en rien l’élection de se produire.

Néanmoins, l’objectif de la disposition dans la rédaction du Sénat étant parfaitement clair – une même personne ne pourra être Président de la République plus de deux fois de suite –, elle peut être retenue sans dommage.

La Commission a rejeté un amendement de M. Noël Mamère interdisant d’exercer plus de deux mandats présidentiels, même non consécutifs.

Elle a adopté l’article 2 sans modification.

Article 3 bis

(art. 11 de la Constitution)

Référendum d’initiative populaire et parlementaire et élargissement du champ du référendum

Le Sénat a adopté, après y avoir apporté quelques modifications, le présent article additionnel introduit à l’Assemblée nationale sur proposition de M. Arnaud Montebourg et ayant pour objet de créer une nouvelle procédure d’examen d’une proposition de loi, après que celle-ci a reçu l’appui d’un dixième des électeurs régulièrement inscrits sur les listes électorales.

Le Sénat a, par ailleurs, regroupé à l’article 3 bis les dispositions qui figuraient dans trois articles additionnels distincts (3 bis, 3 ter et 3 quater), de manière cohérente, dans la mesure où ces articles additionnels modifiaient tous trois l’article 11 de la Constitution.

L’article 3 bis comprend donc désormais d’une part un 1° relatif à l’extension du champ des projets de loi pouvant faire l’objet d’un référendum, comme le prévoyait l’article 3 ter adopté par l’Assemblée nationale en première lecture, d’autre part un 2° et un 3° relatifs à la procédure du référendum d’initiative partagée et correspondant, avec quelques modifications, aux articles 3 bis et 3 quater adoptés par l’Assemblée nationale.

1. L’extension du champ des projets de loi référendaire

• La position de l’Assemblée nationale en première lecture

À l’initiative de notre collègue Bertrand Pancher, l’Assemblée nationale avait adopté en première lecture, avec l’avis favorable du Gouvernement, un article additionnel 3 ter, prévoyant l’élargissement du domaine des lois référendaires aux projets de loi portant sur des réformes relatives à la politique environnementale et aux services publics qui y concourent.

Limité dans un premier temps aux seuls projets de loi portant sur l’organisation des pouvoirs publics ou tendant à autoriser la ratification d’un traité, le domaine des lois référendaires a déjà été étendu une première fois, par la révision constitutionnelle du 4 août 1995, aux réformes relatives à la politique économique ou sociale de la Nation et aux services publics qui y concourent ⁽²⁵⁾. Cette extension du champ d’application du référendum législatif était très large, mais, en dépit de cela, aucun référendum n’a été organisé depuis lors sur ce fondement.

La disposition retenue par l’Assemblée nationale en première lecture s’inscrit dans le mouvement constitutionnel et législatif de reconnaissance du caractère primordial des questions environnementales. À ce titre, il convient de citer la loi constitutionnelle du 1^er mars 2005 qui a adossé à la Constitution une Charte de l’environnement. Selon l’article 7 de cette Charte, « toute personne a le droit, dans les conditions et limites définies par la loi, d’accéder aux informations relatives à l’environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l’élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l’environnement » ⁽²⁶⁾. Le présent article additionnel permet de prolonger ce principe en permettant à tout citoyen de participer par la voie référendaire à l’adoption de dispositions législatives en matière environnementale.

• La position du Sénat en première lecture

Sans y apporter de modification, le Sénat a adopté cette disposition, tout en la faisant figurer au 1° de l’article 3 bis, de telle sorte que les différentes modifications de l’article 11 de la Constitution figurent dans un seul article du projet de loi.

• La position de la Commission

La principale difficulté que serait susceptible de poser la disposition est celle du champ exact couvert par les projets de loi sur des réformes relatives à la politique environnementale et aux services publics qui y concourent. En toute hypothèse, il peut sembler qu’un projet de loi en matière agricole, un projet de loi sur l’eau, un projet de loi sur les parcs naturels ou les espaces naturels protégés, un projet de loi sur les organismes génétiquement modifiés, puissent entrer dans le champ des « réformes relatives à la politique environnementale ». En revanche, il ne serait pas possible de considérer qu’un projet de loi relatif à un parc naturel déterminé entre dans le champ des projets pouvant être soumis à référendum, car, bien que concernant directement une question environnementale, il n’aurait pas un objet d’une généralité suffisante pour être considéré comme une réforme de politique environnementale.

2. La procédure d’examen d’une proposition de loi soutenue par
un cinquième des parlementaires et un dixième des électeurs

• Les propositions successives en matière d’initiative populaire des lois

Le « comité Balladur » a proposé d’« instaurer un droit d’initiative populaire » ⁽²⁷⁾, à l’initiative d’un cinquième des parlementaires, soutenus par un dixième des électeurs. Cette initiative, portant sur l’un des objets prévus pour les lois référendaires (ratification d’un traité, organisation des pouvoirs publics, réforme à caractère économique ou social et services publics qui y concourent), serait contrôlée par le Conseil constitutionnel, chargé de vérifier la conformité à la Constitution de la proposition de loi et d’organiser la collecte et la vérification des signatures. Une fois la validité de l’initiative reconnue par le Conseil constitutionnel, cette initiative devrait faire l’objet d’un examen par les deux assemblées du Parlement dans un délai d’un an. À défaut de cet examen, la proposition de loi serait obligatoirement soumise à référendum par le Président de la République.

Il convient de signaler que la proposition du « comité Balladur » est dans une très large mesure inspirée de la proposition de référendum d’initiative minoritaire du « comité Vedel » ⁽²⁸⁾, qui prévoyait déjà de la même manière :

–– un champ d’application correspondant à celui visé au premier alinéa de l’article 11 de la Constitution ;

–– une initiative combinant un cinquième des membres du Parlement et un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales, « pour ne pas déposséder la représentation nationale de son rôle légitime dans le vote de la loi » ;

–– un contrôle de la conformité à la Constitution de la proposition de loi par le Conseil constitutionnel, également chargé d’organiser la collecte des pétitions des électeurs et la vérification de leur nombre et de leur validité ;

–– la possibilité pour le Parlement d’adopter la proposition de loi avant qu’elle ne soit soumise au référendum.

En revanche, la proposition du « comité Vedel » était plus audacieuse sur un point : elle n’accordait au Parlement qu’un délai de quatre mois pour adopter la proposition de loi, faute de quoi le référendum était organisé. Pour sa part, le dispositif proposé par le « comité Balladur » prévoit que le simple examen (et non l’adoption) de la proposition dans un délai d’un an par les deux assemblées du Parlement suffit à éviter l’organisation du référendum.

Le projet de loi constitutionnelle portant révision de la Constitution du 4 octobre 1958 et relatif à l’organisation des pouvoirs publics, déposé au Sénat le 11 mars 1993, avait repris la proposition du « comité Vedel », tout en y apportant des modifications significatives : l’initiative du référendum revenait aux seuls électeurs, mais devait recueillir les signatures d’un cinquième d’entre eux, répartis dans l’ensemble des départements et territoires ; le référendum ne devait pas viser à modifier ou abroger une loi promulguée depuis moins de cinq ans ou à consulter les citoyens sur un texte déjà rejeté par référendum depuis moins de cinq ans.

À l’occasion de la révision constitutionnelle du 4 août 1995, M. Pierre Mazeaud avait jugé la proposition du « comité Vedel » insatisfaisante, « car il serait particulièrement malvenu que l’opposition entrave par ce biais l’action de la majorité qui doit pouvoir appliquer le programme sur lequel elle a été élue afin que, le moment venu, les électeurs puissent juger de son action en toute clarté ; et cela a fortiori si les orientations générales de la politique économique et sociale peuvent faire l’objet d’un référendum » ⁽²⁹⁾.

Une autre source d’inspiration de l’article additionnel adopté par l’Assemblée nationale doit être recherchée dans la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 ⁽³⁰⁾. L’article 72-1 de la Constitution, tel qu’issu de cette révision, a introduit l’initiative populaire dans notre droit constitutionnel, en prévoyant, d’une part, le droit de pétition des électeurs de chaque collectivité pour demander l’inscription à l’ordre du jour de l’assemblée délibérante d’une question relevant de sa compétence et, d’autre part, la possibilité, à l’initiative des collectivités territoriales, d’organiser des référendums décisionnels locaux, et non plus de simples référendums consultatifs ⁽³¹⁾. Une loi organique du 1^er août 2003 est venue préciser les conditions dans lesquelles ces référendums locaux doivent être organisés ⁽³²⁾. La présente disposition crée pour sa part une initiative populaire à l’échelle de la Nation et en étroite liaison avec le Parlement.

• La position de l’Assemblée nationale en première lecture

Plusieurs amendements identiques présentés par des députés membres de chacun des cinq groupes politiques de l’Assemblée nationale ⁽³³⁾ ont proposé de créer une nouvelle procédure d’examen d’une proposition de loi, après que celle-ci a reçu l’appui d’un dixième des électeurs régulièrement inscrits sur les listes électorales. L’amendement présenté par M. Arnaud Montebourg, après avoir été sous-amendé à l’initiative du rapporteur et avoir reçu un avis favorable du Gouvernement, a été adopté par l’Assemblée nationale en première lecture.

La disposition qui a été introduite reprend la proposition n° 67 précitée du « comité Balladur » ⁽³⁴⁾ : à l’initiative d’un cinquième des parlementaires, soutenus par un dixième des électeurs, un référendum doit être organisé sur un objet mentionné au premier alinéa de l’article 11 de la Constitution, dès lors que les deux assemblées du Parlement n’ont pas examiné cette initiative dans un délai d’un an à compter de sa transmission.

Sur proposition du rapporteur, un sous-amendement a permis de préciser et de modifier l’amendement présenté par M. Arnaud Montebourg sur plusieurs points.

L’initiative doit prendre la forme d’une « proposition de loi » en bonne et due forme ab initio et respecter, par conséquent, les règles relatives au dépôt et à la recevabilité des propositions de loi. Dans l’hypothèse où, après avoir recueilli l’appui d’un cinquième des parlementaires (soit cent quatre-vingt-cinq députés ou sénateurs, sans que ces parlementaires soient exclusivement membres de l’une ou l’autre chambre) et d’un dixième des électeurs (soit plus de 4 millions de signatures), le Parlement serait tenu d’examiner la proposition de loi ; l’assemblée sur le bureau de laquelle la proposition de loi a été déposée en serait d’abord saisie, afin d’éviter des examens croisés de la même proposition.

Le sous-amendement a également permis de prévoir que la proposition de loi ne doit pas avoir pour objet l’abrogation d’une disposition législative promulguée depuis moins d’un an, cela afin d’éviter que ce référendum ne devienne une arme de contestation d’une nouvelle législation et pour ainsi dire d’obstruction du travail du législateur.

Le contrôle de la validité de la procédure est confié au Conseil constitutionnel, de manière cohérente dans la mesure où il est le juge des opérations référendaires. Mais cette nouvelle compétence, non délimitée, aurait pu être difficile à mettre en œuvre si aucun aménagement ni aucune aide n’avaient été prévus pour assister le Conseil constitutionnel. Le sous-amendement a donc proposé de laisser au législateur organique le soin de préciser les conditions dans lesquelles le Conseil constitutionnel contrôlerait la régularité de la procédure.

Le sous-amendement a enfin confié au législateur organique le soin de fixer les délais dans lesquels la proposition de loi appuyée par un dixième des électeurs devra être examinée par le Parlement. Il sera en tout état de cause nécessaire que le temps accordé au Parlement pour examiner la proposition de loi en première lecture soit suffisant pour prendre en compte l’éventuelle suspension des travaux parlementaires (du dernier jour ouvrable de juin au premier jour ouvrable d’octobre) et les délais imposés pour la discussion d’une proposition de loi par l’article 42 de la Constitution dans sa rédaction résultant de l’article 16 du présent projet (discussion devant la seconde assemblée saisie à l’expiration d’un délai à compter de sa transmission). Par ailleurs, il ne serait pas satisfaisant que l’examen de la proposition de loi intervienne concomitamment avec certaines élections.

• La position du Sénat en première lecture

Lors de sa séance du 19 juin 2008, le Sénat a confirmé le dispositif adopté par l’Assemblée nationale, tout en y apportant des modifications et en adoptant un article additionnel ⁽³⁵⁾ soumettant la proposition de loi à un contrôle de constitutionnalité a priori, avant qu’elle ne fasse l’objet d’un référendum.

À l’initiative de sa commission des Lois, le Sénat a ainsi complété le renvoi au législateur organique du soin de préciser les conditions du contrôle par le Conseil constitutionnel de la régularité de l’initiative par un renvoi à ce même législateur de la détermination des conditions de présentation de l’initiative ⁽³⁶⁾. Cet ajout permettra à ce dernier, par exemple, de prévoir qu’il sera impossible de présenter une initiative à une date trop rapprochée d’une échéance électorale. Il permettra de la même manière de prévoir que le recueil du soutien d’un dixième des électeurs devra intervenir dans un délai déterminé à compter du dépôt de la proposition de loi ⁽³⁷⁾.

L’amendement de la commission des Lois a également introduit une nouvelle exigence relative aux conditions de participation des électeurs permettant l’adoption de la proposition de loi par voie référendaire. Par une première rectification, sur la suggestion de M. Patrice Gélard, l’amendement prévoyait d’appliquer une exigence de participation d’au moins la moitié des électeurs, à l’instar de l’exigence qui s’applique en matière de référendum local ⁽³⁸⁾. Par une deuxième rectification en séance publique, sur proposition de M. Michel Charasse, l’amendement adopté par le Sénat a prévu que l’adoption de la proposition de loi soumise à référendum serait soumise à une exigence de seuil de participation des électeurs fixé par la loi organique.

Le Sénat a également adopté un sous-amendement présenté par M. Michel Charasse ayant pour objet d’interdire de soumettre une nouvelle proposition de loi à référendum dès lors qu’une précédente proposition portant « sur le même sujet » a été soumise à référendum il y a de cela moins de deux années ⁽³⁹⁾. L’objectif de cette disposition est d’éviter que la procédure référendaire ne puisse donner lieu à un débat récurrent sur un même sujet. Cette intention légitime posera néanmoins la question de la manière selon laquelle il conviendra d’apprécier qu’une proposition de loi référendaire portera « sur le même sujet » qu’une précédente.

Bien que la rédaction ne le précise pas explicitement, il conviendra, pour le contrôle de la régularité de l’initiative, de ne considérer comme « électeurs inscrits sur les listes électorales » que les citoyens français détenteurs du droit de vote et inscrits sur les listes électorales. Les étrangers communautaires, qui détiennent le droit de vote aux élections municipales en vertu de l’article 88-3 de la Constitution, ne pourront pas être signataires du soutien à une proposition de loi afin de demander qu’elle soit soumise à référendum. Cette exclusion se déduit du fait que l’article 3 de la Constitution définit les électeurs comme étant « tous les nationaux français majeurs des deux sexes, jouissant de leurs droits civils et politiques ». En outre, le soutien à la proposition de loi, de même que la participation ultérieure au référendum pour l’adoption de cette proposition de loi, participe à l’exercice de la souveraineté nationale, laquelle, en vertu de l’article 3 de la Constitution, « appartient au peuple ».

• La position de la Commission

La procédure du référendum d’initiative partagée est innovante : si elle n’entre pas dans les habitudes de la pratique démocratique en France, celle-ci pourrait y gagner et s’enrichir d’un nouvel instrument favorable à l’exercice de la citoyenneté.

Il convient néanmoins de souligner que le nouvel instrument juridique qui est créé par le présent article n’assure pas aux citoyens qu’un référendum sera systématiquement organisé, puisque le référendum ne sera obligatoire que dans la mesure où l’une ou l’autre des assemblées du Parlement, ou les deux assemblées du Parlement, n’auront pas examiné en première lecture la proposition de loi dans un délai fixé par la loi organique. Cette absence d’examen par les assemblées du Parlement d’une proposition de loi ayant recueilli un nombre significatif de signatures semble d’autant moins probable qu’en vertu de l’article 22 du présent projet de loi constitutionnelle, chaque assemblée pourra fixer librement une fraction substantielle de l’ordre du jour.

Le fait que l’une ou l’autre des assemblées du Parlement – ou les deux – rejette la proposition de loi, ou qu’après une lecture dans chacune des deux assemblées, la proposition de loi demeure en navette et ne soit plus inscrite à l’ordre du jour, ne permettrait pas au Président de la République de soumettre la proposition de loi au référendum. Si la proposition de loi était adoptée en termes conformes par les deux assemblées, le cas échéant après plusieurs lectures, elle serait promulguée et deviendrait une loi sans qu’il soit nécessaire – ni même possible – de la soumettre au préalable à un référendum.

Une question susceptible de se poser lors de l’application de la disposition concerne la possibilité ou non de soumettre à la procédure introduite à l’article 11 de la Constitution une proposition de loi organique. La jurisprudence constante du Conseil constitutionnel se refuse à un contrôle de constitutionnalité des lois adoptées par voie référendaire ⁽⁴⁰⁾, tandis que l’article 61 et l’article 46 de la Constitution prévoient tous deux que les lois organiques doivent systématiquement être soumises au Conseil constitutionnel avant leur promulgation. Toutefois, la rédaction proposée par le présent article prévoit de confier au Conseil constitutionnel le soin de contrôler le respect des dispositions relatives à la présentation et au contenu de la proposition de loi et le Sénat a également adopté un article additionnel prévoyant un contrôle de la conformité à la Constitution de la proposition de loi avant qu’elle ne soit soumise à référendum ⁽⁴¹⁾. Par conséquent, il reviendrait au Conseil constitutionnel, chargé de vérifier la conformité à la Constitution d’une proposition de loi organique destinée à être soumise à référendum, d’apprécier dans quelle mesure une telle proposition de loi serait susceptible de faire l’objet de la procédure d’adoption référendaire.

Enfin, en posant une exigence de participation minimale des électeurs pour permettre l’adoption de la proposition de loi à l’issue d’un référendum s’étant conclu par une majorité de votes positifs, la rédaction du Sénat soulève la question de l’application d’une telle exigence pour l’adoption d’un projet de loi par voie référendaire.

Il pourrait, en effet, sembler peu satisfaisant de laisser subsister une procédure d’adoption des projets de loi référendaires distincte de la nouvelle procédure d’adoption des propositions de loi référendaires – sauf à considérer qu’une proposition de loi, alors même qu’elle est soutenue par un cinquième des parlementaires et un dixième des électeurs, justifie plus de défiance qu’un projet de loi soutenu par le seul Gouvernement.

Il convient à ce titre de rappeler que le projet de loi sur la Nouvelle-Calédonie, soumis à référendum le 6 novembre 1988 ⁽⁴²⁾, n’aurait pas répondu à un critère de participation d’une moitié au moins des électeurs. C’est la raison pour laquelle il est sans aucun doute préférable de supprimer le seuil de participation des électeurs au référendum visant à l’adoption d’une proposition de loi.

La Commission a été saisie d’un amendement de M. Christian Vanneste permettant de soumettre au référendum toute proposition d’importance nationale. Son auteur a jugé pertinente la création du référendum d’initiative populaire et souhaité que les citoyens, qui sont de mieux en mieux informés, soient plus souvent consultés directement. Il a proposé de reprendre la notion de proposition d’importance nationale, qui figure dans la Constitution irlandaise et qui pourrait concerner, par exemple, certains élargissements de l’Union européenne. Le rapporteur a jugé peu claire la notion d’« importance nationale » et a rappelé que le champ du référendum est déjà très large, puisqu’il englobe l’organisation des pouvoirs publics, la politique économique, sociale et environnementale et les services publics de la nation, ainsi que la ratification de traités internationaux. La Commission a alors rejeté cet amendement.

La Commission a ensuite été saisie d’un amendement de M. Arnaud Montebourg prévoyant, d’une part, l’obligation pour le Parlement de se saisir dans un délai de six mois d’une proposition de loi soutenue par un dixième des électeurs et supprimant, d’autre part, la mention d’un seuil de participation des électeurs et l’interdiction de soumettre une nouvelle proposition de référendum sur le même sujet pendant un délai de deux ans après l’échec d’un référendum. Le rapporteur a expliqué que cet amendement serait partiellement satisfait par un amendement ultérieur, qui supprime le seuil de participation, et a jugé plus souple de renvoyer le délai d’examen de la proposition à une loi organique, pour tenir compte des périodes hors session. Après que M. Arnaud Montebourg s’est opposé au renvoi à une loi organique, pour laquelle l’accord du Sénat est requis, la Commission a rejeté cet amendement.

La Commission a adopté un amendement du rapporteur supprimant le seuil de participation (amendement n° 5).

Puis elle a adopté l’article 3 bis ainsi rédigé.

Article 3 ter

(art. 11 de la Constitution)

Référendum en matière environnementale

Le présent article additionnel résultait d’un amendement présenté par notre collègue Bertrand Pancher et adopté par l’Assemblée nationale en première lecture. La disposition qui figurait dans cet article a été déplacée dans le 1° de l’article 3 bis du présent projet de loi constitutionnelle par le Sénat, qui a, alors, supprimé le présent article 3 ter, devenu redondant ⁽⁴³⁾.

La Commission a maintenu la suppression de cet article, l’introduction de la disposition dans l’article 3 bis du projet de loi constitutionnelle ayant été confirmée.

Article 3 quater

(art. 11 de la Constitution)

Coordination

À l’initiative respectivement de MM. Christian Vanneste, Arnaud Montebourg et François Sauvadet, le présent article additionnel avait été adopté par l’Assemblée nationale par coordination avec l’adoption de l’article 3 bis créant une nouvelle procédure d’examen de certaines propositions de loi pouvant être soumises à référendum. La disposition ayant été transposée par le Sénat dans le 3° de l’article 3 bis du présent projet de loi constitutionnelle, il a supprimé par voie de conséquence le présent article, devenu superfétatoire ⁽⁴⁴⁾.

L’introduction de la disposition dans l’article 3 bis du projet de loi constitutionnelle ayant été confirmée, la Commission a maintenu la suppression de cet article.

Article 4

(art. 13 de la Constitution)

Avis des commissions parlementaires sur certaines nominations effectuées par le Président de la République

L’article 4 du projet de loi prévoyait initialement de confier à une commission composée de parlementaires le soin de donner un avis sur les nominations effectuées par le Président de la République aux emplois dont la liste serait fixée par une loi organique.

• La position de l’Assemblée nationale en première lecture

Sur proposition de la commission des Lois, l’Assemblée nationale a adopté, avec un avis favorable du Gouvernement, des amendements permettant de parfaire le dispositif :

― la procédure s’applique non seulement à la nomination à certains emplois mais également à la nomination à certaines fonctions ;

― l’avis doit être émis par la réunion des commissions permanentes compétentes des deux assemblées ;

― l’avis doit être public ;

― un avis négatif à la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés interdit de procéder à la nomination de la personne envisagée ;

― une loi simple doit déterminer les commissions permanentes compétentes selon les emplois ou fonctions, ainsi que les modalités selon lesquelles les avis sont rendus.

• La position du Sénat en première lecture

Dans sa séance du 19 juin 2008, le Sénat, suivant la proposition de sa commission des Lois, a modifié le dispositif adopté par l’Assemblée nationale, de telle sorte que le poids du Sénat dans la procédure soit renforcé ⁽⁴⁵⁾.

Dans un premier temps, la commission des Lois avait proposé de soumettre les propositions de nomination à des avis émis de manière distincte par les commissions compétentes du Sénat et de l’Assemblée nationale. En cela, elle avait souhaité permettre aux sénateurs d’être « en mesure de peser sur le sens de l’avis rendu » et à chaque assemblée de « faire entendre sa voix » ⁽⁴⁶⁾. En outre, en supprimant la mention du fait que l’avis serait rendu par les « deux » commissions permanentes compétentes, la commission des Lois avait entendu permettre à plusieurs commissions d’une même assemblée de rendre un avis.

Cette première solution envisagée par la commission des Lois du Sénat aurait été peu favorable à une procédure rapide : il est en effet probable que chaque commission compétente souhaite procéder à une audition de la personne envisagée ⁽⁴⁷⁾.

En outre, dans certains cas, l’ordre dans lequel les avis auraient été émis n’aurait pas été sans influencer la seconde commission appelée à se prononcer sur la nomination.

Enfin, le droit de veto introduit par l’Assemblée nationale aurait été pour ainsi dire dilué, dans la mesure où, pour trouver à s’exercer, il aurait dû résulter de l’adoption de deux avis négatifs à la majorité qualifiée des trois cinquièmes des suffrages exprimés. Si, d’un point de vue numérique, un même nombre de votes négatifs pourrait provoquer un veto, en revanche, il serait toutefois nécessaire que ce nombre de votes négatifs soit réparti de manière égale entre députés et sénateurs.

Pour prendre en compte ces différents problèmes, l’amendement de la commission des Lois a été rectifié, afin de confier le soin d’émettre un avis à une CMP dont les membres seraient issus des commissions permanentes compétentes des deux assemblées, selon la nomination concernée.

Enfin, le Sénat a supprimé la disposition qui renvoyait à la loi ordinaire le soin de fixer les commissions compétentes selon les emplois ou fonctions concernés ainsi que les modalités selon lesquelles les avis sont rendus. Cette suppression, qui était cohérente avec le fait de confier le soin de rendre un avis séparément aux commissions de chacune des deux assemblées parlementaires, l’est beaucoup moins dès lors que l’avis est confié à une CMP, dont il serait souhaitable que les règles de fonctionnement et les modes de désignation des membres soient précisés par la loi.

• La position de la Commission

La disposition issue du Sénat a été défendue en séance publique en soulignant qu’elle permettrait que l’avis sur les nominations soit rendu par une formation ne comptant pas un trop grand nombre de parlementaires.

La disposition crée dans la Constitution un nouveau type de CMP, distinct de celles chargées de proposer un texte sur les dispositions d’un projet de loi ou d’une proposition de loi restant en discussion prévues à l’article 45 de la Constitution. Alors que la composition de ces dernières n’est pas précisée par la Constitution, les CMP chargées de donner un avis sur une proposition de nomination devront comprendre des membres issus des commissions permanentes compétentes pour l’emploi ou la fonction auquel il est proposé de pourvoir.

Mais le but essentiel de la disposition adoptée par le Sénat est de donner aux sénateurs un poids aussi important qu’aux députés en matière d’avis sur les nominations.

Si cet objectif peut être compris, notamment lorsque l’on considère qu’il est poursuivi par le Sénat, il ne semble toutefois pas pouvoir être justifié. En effet, à plusieurs égards, le constituant n’a pas donné à l’Assemblée nationale et au Sénat un pouvoir identique : l’Assemblée nationale a seule le droit de discuter, et éventuellement d’adopter, une motion de censure ; elle détient un pouvoir de dernier mot pour l’adoption des textes de loi ; elle peut décider la réunion du Parlement en session extraordinaire. Lorsque des députés et des sénateurs sont réunis, cette réunion n’est pas toujours paritaire : les révisions constitutionnelles sont adoptées par le Congrès à la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés, sans que le vote des trois cent trente et un sénateurs soit considéré comme ayant le même poids que celui des cinq cent soixante-dix-sept députés.

La disposition adoptée par le Sénat supprime également l’exigence que seule une commission permanente dans chaque assemblée participe à la procédure d’avis préalable à certaines nominations, ainsi que la précision introduite à l’Assemblée nationale selon laquelle le législateur détermine, pour chaque emploi ou fonction, la commission qui devra être compétente. Cette suppression pourrait permettre, pour un certain nombre de nominations, à deux, voire trois commissions, de participer à l’avis émis. La pluralité des commissions nommant des membres à la commission mixte aurait pour effet de rendre la composition de cette commission complexe et peu satisfaisante.

Pour ces différentes raisons, le rapporteur propose une solution qui préserve l’équilibre choisi par l’Assemblée nationale en première lecture : chaque commission permanente compétente rendrait un avis public, mais il serait procédé à l’addition des votes exprimés dans les deux commissions permanentes compétentes afin de vérifier si le veto a lieu de s’exercer. Par conséquent, il sera possible pour les commissions de se réunir et d’auditionner la personne dont la nomination est envisagée soit conjointement, soit séparément.

La Commission a rejeté un amendement de M. Arnaud Montebourg prévoyant de soumettre à l’avis d’une commission parlementaire les emplois de direction des autorités de régulation, le rapporteur ayant estimé que la notion d’« emplois ou fonctions » est suffisamment large.

Puis la Commission a été saisie d’un amendement du rapporteur prévoyant que l’avis est rendu par les membres de la commission permanente compétente de chaque assemblée, qui peuvent voter de manière séparée, plutôt que par une commission mixte paritaire comme l’avait prévu le Sénat. Les voix recueillies dans chacune des commissions seront additionnées pour obtenir un résultat global. M. Arnaud Montebourg s’est opposé à ce système, en estimant qu’il confère un poids trop important au Sénat, qui pourra bloquer les nominations envisagées par un gouvernement dont l’orientation politique est différente. M. Christophe Caresche s’est déclaré favorable à la suppression de la parité entre députés et sénateurs mais a regretté la complexité du dispositif. Le rapporteur a précisé que le système proposé donne moins de poids aux sénateurs qu’une commission mixte paritaire puisque ces derniers sont moins nombreux que les députés. Il a rappelé que le seuil de trois cinquièmes des voix se justifie par le souci d’éviter les erreurs manifestes ou les nominations fondées sur d’autres critères que la compétence et peut être atteint si certains membres de la majorité votent contre la nomination, ce qui est tout à fait envisageable dans le cas d’un vote à bulletins secrets. Tout en se déclarant favorable à une réunion conjointe des deux commissions permanentes compétentes, qui restera possible, il a estimé que la possibilité de réunions séparées facilitera l’organisation matérielle des votes, compte tenu du nombre important de nominations concernées. La Commission a adopté cet amendement (amendement n° 6).

En conséquence, sont devenus sans objet un amendement de M. Arnaud Montebourg définissant la composition de la commission mixte paritaire, un amendement de M. Noël Mamère prévoyant la compétence des commissions permanentes plutôt que d’une commission mixte paritaire et un amendement du même auteur imposant une audition publique de la personne dont la nomination est envisagée.

La Commission a adopté l’article 4 ainsi modifié.

Article 6

(art. 17 de la Constitution)

Droit de grâce

L’article 6 du projet de loi constitutionnelle, qui prévoyait de restreindre le droit de grâce aux seules grâces individuelles et de soumettre tout recours en grâce à l’avis préalable d’une commission dont la composition serait fixée par la loi, a été adopté sans modification par l’Assemblée nationale. Le Sénat a adopté un amendement de suppression de cet article.

• La position de l’Assemblée nationale en première lecture

Comme l’expliquait le rapport de première lecture de la commission des Lois, le choix d’interdire le recours aux décrets de grâce collective se justifiait à la fois en raison du recours excessif à cette possibilité, qui transformait le droit de grâce en un simple outil de gestion de la population carcérale, et en raison de la nature du droit de grâce, qui n’est pas de procéder à des réductions de peine automatiques mais d’être un acte de clémence exceptionnel. Il pouvait, en outre, sembler pertinent de prévoir l’avis d’une commission, afin de mettre la décision présidentielle à l’abri de la critique et des soupçons de partialité.

Suivant l’avis de sa commission des Lois, l’Assemblée nationale avait par conséquent adopté l’article 6 du projet de loi constitutionnelle sans y apporter de modification.

• La position du Sénat en première lecture

La commission des Lois du Sénat ne proposait pas d’apporter de modification à l’article tel qu’adopté par l’Assemblée nationale.

En dépit de cette position, un débat s’est engagé lors de la séance publique du 20 juin 2008 – débat au cours duquel les deux modifications apportées à l’article 17 de la Constitution ont été critiquées. M. Bernard Frimat a considéré que le Président de la République « doit assumer pleinement le fait de gracier ou non, car ce droit est attaché à sa fonction », et n’a par conséquent pas besoin de se voir imposer le recueil systématique de l’avis d’une commission.

M. Robert Badinter s’est, pour sa part, interrogé sur la nécessité de consacrer dans la Constitution l’interdiction des grâces collectives : « Pourquoi constitutionnaliser un choix personnel de politique pénale et en faire non seulement une loi, mais également un principe constitutionnel liant ses successeurs, confrontés à une situation qui peut, croyez-en mon expérience, être dramatique ? Face à tel ou tel événement, on ne pourra pas faire grâce faute de pouvoir réviser la Constitution. Il y aura 1 000 ou 1 200 dossiers en instance, avec le risque d’émeutes étudiantes, de troubles sociaux ou de surpopulation carcérale. »

À l’issue de ce débat et nonobstant l’avis défavorable de la commission ainsi que du Gouvernement, un amendement de suppression du présent article, présenté par M. Jean-Michel Baylet, a été adopté par le Sénat ⁽⁴⁸⁾.

• La position de la Commission

Le rapporteur considère que les raisons qui avaient justifié l’introduction de cet article dans le projet de loi constitutionnelle ainsi que son adoption en première lecture par l’Assemblée nationale demeurent valables, nonobstant les objections qui ont été soulevées au Sénat. Il est nécessaire d’encadrer le droit de grâce afin de lui rendre sa valeur originelle d’acte de clémence particulier. Toutefois, les objections qui ont été formulées concernant l’encadrement de ce droit par l’avis préalable d’une commission dont la composition sera fixée par le législateur méritent d’être prises en considération. Le rapporteur propose, par conséquent, de rétablir l’article, dans une rédaction qui restreigne le droit de grâce à des cas individuels, mais sans prévoir le recueil préalable de l’avis d’une commission.

La Commission a rejeté un amendement de M. Noël Mamère tendant à supprimer le droit de grâce.

Puis elle a été saisie d’un amendement du rapporteur rétablissant la mention selon laquelle le droit de grâce du Président de la République s’exerce à titre individuel. M. Jean-Yves Le Bouillonnec a regretté que l’amendement ne rétablisse pas la consultation préalable d’une commission et a jugé nécessaire d’encadrer l’exercice solitaire du droit de grâce en fournissant au Président de la République des éléments pour guider sa décision. Le rapporteur ayant indiqué qu’un avis est déjà rendu par le bureau des grâces de la Chancellerie, qui se montre très ferme et accepte principalement des grâces portant sur des peines d’amende, la Commission a adopté cet amendement (amendement n° 7).

Puis elle a adopté l’article 6 ainsi rédigé.

Article 9

(art. 24 de la Constitution)

Missions et composition du Parlement

Dans le texte initial du présent projet de loi constitutionnelle, cet article, d’abord, précisait les missions du Parlement, ensuite, donnait un ancrage constitutionnel à la possibilité de mieux prendre en compte les différences démographiques entre collectivités territoriales dans la composition du collège électoral sénatorial, et, enfin, prévoyait une représentation directe des Français établis hors de France à l’Assemblée nationale.

Cette dernière, en première lecture, a complété les missions du Parlement et fixé une limite au nombre de ses membres.

Le Sénat a complété la définition des missions du Parlement, a fixé une limite au nombre de ses membres, à l’instar de l’Assemblée nationale, mais a également souhaité revenir à l’état du droit concernant les règles de désignation de son collège électoral supprimant la mention figurant dans le texte initial du présent article en vertu de laquelle le collège électoral du Sénat devait être composé en tenant compte de la population des collectivités territoriales dont il assure la représentation.

1. La définition des missions du Parlement

La rédaction initiale du projet de loi constitutionnelle prévoyait d’introduire au premier alinéa de l’article 24 de la Constitution une définition des missions du Parlement, en y faisant figurer le vote de la loi ainsi que le contrôle de l’action du Gouvernement.

• La position de l’Assemblée nationale en première lecture

Sur proposition de la commission des Lois et avec un avis favorable du Gouvernement, la définition des missions du Parlement a été étendue par l’Assemblée nationale au concours du Parlement à l’évaluation des politiques publiques.

Le souhait de mentionner cette mission, qui, pour n’être pas exclusive, n’en semble pas moins essentielle, était unanime ⁽⁴⁹⁾ et manifestait ainsi la volonté partagée par l’ensemble des députés de ne pas se limiter à l’activité législative mais d’en suivre toutes les conséquences.

• La position du Sénat en première lecture

Sur proposition de sa commission des Lois, le Sénat a souhaité ajouter un nouvel élément dans la définition des missions du Parlement : la mesure des effets des lois adoptées. Aussi le premier alinéa de l’article 24 de la Constitution commencerait par : « Le Parlement vote la loi. Il en mesure les effets. » ⁽⁵⁰⁾

L’introduction de l’évaluation législative vise à conforter une démarche dans laquelle le Parlement s’est déjà engagé, que ce soit dans le cadre des rapports sur la mise en application des lois effectués par les rapporteurs des projets de loi à l’Assemblée nationale ⁽⁵¹⁾ ou dans celui du rapport annuel sur l’application des lois au Sénat.

Le Sénat a, d’autre part, souhaité substituer à la rédaction selon laquelle le Parlement « concourt à l’évaluation des politiques publiques » une rédaction précisant que le Parlement « évalue les politiques publiques ». Par cette rédaction plus directe, le Sénat n’a pas entendu interdire au Gouvernement ou à la Cour des comptes de concourir à une telle évaluation mais empêcher qu’une lecture stricte de la disposition laisse entendre « que le Parlement constitue un simple organisme d’évaluation parmi d’autres de même importance, et, d’autre part, que cette fonction d’évaluation ne s’exercerait pas dans le respect de l’autonomie du pouvoir législatif » ⁽⁵²⁾.

• La position de la Commission

Une interprétation littérale des termes « mesure les effets » pourrait conduire à penser que le Parlement devrait mettre en place un service de « statistique législative », qui assurerait la mesure du coût financier des mesures législatives adoptées, de leurs conséquences économiques sur les ménages, les entreprises, les différentes professions… En outre, le rapport du Sénat s’appuyait sur la proposition du « comité Vedel » pour justifier l’ajout de ces termes, alors même que ledit comité avait proposé de mentionner le fait que le Parlement « évalue les résultats » de la loi ⁽⁵³⁾. Le terme d’évaluation est préférable à celui de mesure, car il comporte une dimension qualitative. On peut supposer que le Sénat n’a pas souhaité utiliser le terme d’évaluation afin d’éviter la redondance avec l’évaluation des politiques publiques mentionnée au même alinéa de la Constitution. Toutefois, qu’il soit permis au rapporteur de faire observer que la loi est l’un des aspects essentiels des politiques publiques.

Par conséquent, en prévoyant que le Parlement « évalue les politiques publiques », le constituant, avec une économie de mots toujours souhaitable, fonde le droit pour le Parlement de suivre l’application des lois, d’en évaluer les résultats, d’en apprécier les conséquences.

Le rapporteur propose pour cette raison de confirmer la rédaction selon laquelle « le Parlement évalue les politiques publiques », améliorée par le Sénat, et de supprimer en revanche la mention, au mieux redondante, au pire ambiguë, de la mesure des effets de la loi.

2. La limitation constitutionnelle du nombre de députés

• La position de l’Assemblée nationale en première lecture

À l’initiative de la commission des Lois, l’Assemblée nationale a inscrit dans l’article 24 de la Constitution, la limitation du nombre de ses membres à cinq cent soixante-dix-sept, soit le nombre actuel de sièges.

Le rapporteur a eu l’occasion d’indiquer au cours des débats que cette limitation permettrait, d’une part, d’éviter que la création de sièges de députés représentant les Français établis hors de France ne conduise à accroître le nombre total de sièges et, d’autre part, de réexaminer la question de la création récente de deux sièges supplémentaires de députés pour les collectivités de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy. C’est également le moyen pour le constituant de dire que les pouvoirs publics doivent se montrer vertueux et éviter des fluctuations circonstancielles des effectifs des représentants de la Nation.

C’est d’ailleurs la voie choisie dans de nombreuses constitutions européennes soit qu’elles fixent un nombre maximal comme en Belgique, en Bulgarie, au Danemark, en Finlande, en Islande, en Italie, au Luxembourg, en Norvège, aux Pays-Bas, en Pologne, en République tchèque, en Slovaquie, en Slovénie ou en Suède, soit que, plus rarement, elles fixent une « fourchette » comme en Croatie, en Espagne, en Grèce, en Irlande ou au Portugal.

Des exemples peuvent également être trouvés dans l’histoire de France, la Constitution républicaine de 1848 ayant limité, dans son article 21, le nombre de représentants du peuple à sept cent cinquante. Avant elle, la Constitution de 1791 avait fixé le nombre de représentants au corps législatif à sept cent quarante-cinq ⁽⁵⁴⁾, tandis que la Constitution de l’an III, dans son article 105, prévoyait « l’élection de deux cent cinquante députés pour le Conseil des Anciens, et de cinq cents pour l’autre Conseil ». S’il peut être avec raison avancé que ces régimes ont connu un destin tragique, les causes de leur disparition ne doivent certainement pas être recherchées dans la fixation du nombre des membres du Parlement.

• La position du Sénat en première lecture

La commission des Lois du Sénat n’a proposé aucune modification des dispositions relatives à l’Assemblée nationale dans le présent article et le Sénat les a adoptées conformes.

3. Le mode de scrutin du Sénat et le nombre de sénateurs

• La position de l’Assemblée nationale en première lecture

L’Assemblée nationale n’a apporté aucune modification, en première lecture, à l’alinéa concernant le Sénat dans cet article.

• La position du Sénat en première lecture

En revanche, la commission des Lois du Sénat a adopté deux modifications importantes des dispositions relatives au Sénat dans l’article 24 de la Constitution : la limitation du nombre maximal des sénateurs, l’affirmation d’un lien privilégié entre élus locaux et collège électoral sénatorial.

D’une part, à l’instar de l’Assemblée nationale qui a souhaité fixer dans la Constitution à cinq cent soixante-dix-sept le nombre maximal de ses membres, la commission des Lois du Sénat a proposé de limiter à trois cent quarante-huit le nombre de sénateurs.

Cet effectif correspond au nombre total de sénateurs à l’issue de la réforme engagée en 2003, c’est-à-dire à compter du renouvellement de 2011. Il intègre la création par la loi organique du 21 février 2007 précitée portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l’outre-mer de deux nouveaux postes de sénateurs, l’un à Saint-Barthélemy, l’autre à Saint-Martin ⁽⁵⁵⁾.

D’autre part, dans un premier temps, la commission des Lois du Sénat, considérant, d’abord, que « la réforme de l’article 24 de la Constitution ne doit pas avoir pour objet d’aligner la représentativité sénatoriale sur celle de l’Assemblée nationale » et qu’« elle ne peut entraîner l’application d’une stricte proportionnalité entre l’évolution de la population et celle du collège électoral sénatorial ou de la répartition des sièges au Sénat, au risque de faire perdre toute spécificité à la Haute assemblée », et, ensuite, que « le bicamérisme français est différencié » et qu’« il repose par définition sur des chambres qui ne doivent pas être des " clones " » ⁽⁵⁶⁾, a souhaité préciser que le corps électoral sénatorial est « essentiellement composé de membres des assemblées délibérantes des collectivités territoriales », ce qui conduit à ne donner à la question démographique qu’une valeur de « correction ».

Dans un second temps, la commission des Lois a rectifié son amendement ⁽⁵⁷⁾, d’une part, pour confirmer la fixation du plafond de sénateurs à trois cent quarante-huit, mais, d’autre part, pour supprimer les termes : « essentiellement composé de membres des assemblées délibérantes des collectivités territoriales ».

Ces termes reprenaient ceux utilisés par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 6 juillet 2000 sur la loi relative à l’élection des sénateurs : « il résulte (…) de l’article 24 de la Constitution que le Sénat doit, dans la mesure où il assure la représentation des collectivités territoriales de la République, être élu par un corps électoral qui est lui-même l’émanation de ces collectivités ; que, par suite, ce corps électoral doit être essentiellement composé de membres des assemblées délibérantes des collectivités territoriales » ⁽⁵⁸⁾.

Lors de sa séance du 20 juin 2008, le Sénat, le Gouvernement ayant émis un avis de sagesse, a suivi sa commission des Lois, son rapporteur ayant indiqué que « l’amendement de la commission me semble de nature à éviter toute polémique. Il nous sera toujours possible, si chacun veut bien s’y employer, de nous remettre au travail pour trouver une meilleure adéquation entre la représentation du Sénat telle qu’elle doit être, c’est-à-dire des membres élus essentiellement par des élus, et la prise en compte de la population, laquelle connaît bien sûr des évolutions. » Aussi est-on revenu en la matière à l’état du droit – celui précisé par le Conseil constitutionnel en 2000 –, toute référence à la prise en compte de la population dans la composition du collège électoral des sénateurs ayant disparu.

Ce retour à l’état du droit est d’autant plus affirmé que, par ailleurs, en proposant de supprimer le III de l’article 34 portant sur l’entrée en vigueur de la réforme du corps électoral du Sénat après le prochain renouvellement qui doit se tenir le dimanche 21 septembre 2008 ⁽⁵⁹⁾, la commission des Lois, suivie également par le Sénat sur ce point, a marqué sa volonté de ne pas modifier le mode de scrutin sénatorial à échéance fixe.

• La position de la Commission

Le rapporteur prend acte de la volonté exprimée par le Sénat de réaffirmer le principe de l’« autoréforme » comme voie d’évolution privilégiée de son mode d’élection.

Tandis qu’a été fixé, dans le sens de la vertu, un plafonnement du nombre de parlementaires à l’instar de ce qui se pratique dans la majorité des Constitutions à un niveau qui permet de n’ouvrir aucun autre débat, la rédaction initiale offrait un authentique équilibre entre la nécessité de conserver au Sénat ses caractéristiques essentielles – la représentation des collectivités territoriales – et de donner le signal d’un aggiornamento du mode de désignation de son collège électoral, renforçant ainsi sa légitimité tout en préservant sa nature, celle souhaitée initialement par le Général de Gaulle.

La Commission a été saisie d’un amendement de M. Arnaud Montebourg prévoyant que les Français établis hors de France ne sont représentés qu’au Sénat et que ce dernier assure la représentation des collectivités territoriales en fonction de leur population. Son auteur a indiqué que cette formulation était proposée par le « comité Balladur » et souligné l’importance de cette disposition en précisant que l’attitude de l’opposition à l’égard de la réforme ne serait pas la même si le mode d’élection du Sénat était réformé. À cet égard il a invité les députés de la majorité à lutter également contre les positions conservatrices du Sénat. Il a enfin fait observer que son amendement propose qu’une partie des députés soient élus au scrutin proportionnel.

M. Christophe Caresche s’est étonné que la majorité de l’Assemblée nationale cède devant le Sénat sur la question de la réforme de son mode d’élection. Il a rappelé que la formulation proposée par l’amendement est précisément celle préconisée par le « comité Balladur ». Il a estimé qu’en refusant le dispositif voté par l’Assemblée nationale en première lecture, les sénateurs de la majorité ont montré leur volonté de ne pas réformer leur assemblée. Il a jugé que si l’Assemblée nationale ne rétablissait pas le texte voté en première lecture, la perspective de l’adoption du projet de loi constitutionnelle s’éloignait.

M. Jérôme Lambert a rappelé que chaque député représentait la Nation tout entière, y compris donc les Français qui ne résident pas en France. Il a estimé que l’élection par ces derniers de représentants spécifiques violerait l’esprit même de l’unicité de la représentation nationale.

M. André Vallini a estimé que l’adoption de la réforme se jouerait sur le sort de cet amendement. Il a regretté que le choix d’une grande réforme institutionnelle, s’appuyant sur l’opposition et la majorité, n’ait pas été fait. Il a rappelé que si, en ce qui concerne le temps de parole du Président de la République, le Président de l’Assemblée nationale avait engagé une réflexion, la réforme risquait en revanche d’échouer à cause du refus de modifier le mode d’élection des sénateurs et donc de la pérennisation du conservatisme de cette assemblée. La majorité ne doit en tout cas compter sur aucune défection des parlementaires socialistes.

Le rapporteur a rappelé que rien n’empêchait les sénateurs d’examiner la proposition de loi déposée en 1999 par M. Henri de Raincourt et plusieurs de ses collègues, et relative à leur mode d’élection. Il a en outre indiqué que, comme il l’avait précisé en première lecture, l’introduction d’un dispositif relatif au scrutin proportionnel pour l’élection des députés, tout comme d’ailleurs toute question relative aux modes de scrutin, ne devait pas figurer dans la Constitution.

Après avoir indiqué qu’un de ses amendements proposait précisément l’introduction du scrutin proportionnel pour l’élection des députés, M. Noël Mamère a proposé que cette question soit dissociée de l’amendement.

M. Arnaud Montebourg a alors proposé de rectifier son amendement pour se borner à préciser que le Sénat représente les collectivités territoriales de la République en fonction de leur population.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission a alors rejeté cet amendement rectifié.

Elle a ensuite adopté à l’unanimité un amendement du rapporteur précisant que le Parlement contrôle l’action du Gouvernement et évalue les politiques publiques et ne mentionnant plus qu’il mesure les effets de la loi (amendement n° 8).

La Commission a rejeté un amendement de M. Noël Mamère introduisant une dose de proportionnelle intégrale dans le mode d’élection des députés. Son auteur a rappelé que les propositions relatives au mode d’élection des sénateurs avaient été rejetées, maintenant ainsi le « verrou » empêchant la réalisation d’une vraie réforme des institutions. Il a cependant estimé qu’il fallait également modifier le mode d’élection des députés en permettant qu’une partie d’entre eux soit élue au scrutin proportionnel.

La Commission a rejeté un amendement de M. Noël Mamère inscrivant dans la constitution le principe de l’égalité du suffrage dans l’élection des sénateurs.

M. Arnaud Montebourg a retiré un amendement précisant que les députés représentant les Français établis hors de France sont élus au scrutin proportionnel.

La Commission a alors adopté l’article 9 ainsi modifié.

Article 10

(art. 25 de la Constitution)

Retour des ministres au Parlement
et délimitation des circonscriptions électorales

Cet article, qui modifie l’article 25 de la Constitution, d’une part, renvoie à une loi organique la définition des conditions dans lesquelles pourra être organisé le retour des ministres au Parlement après la cessation de leurs fonctions si ceux-ci avaient été élus parlementaires (1°), et, d’autre part, prévoit que, dans des conditions fixées par une loi, soit créée une « commission indépendante » chargée de donner un avis sur les projets délimitant les circonscriptions pour l’élection des députés ou des sénateurs ou répartissant les sièges entre ces dernières (2°).

L’Assemblée nationale et le Sénat ont adopté la disposition relative au retour des ministres au Parlement sans modification.

• La position de l’Assemblée nationale en première lecture

L’Assemblée nationale a adopté la disposition relative au retour des ministres au Parlement sans modification.

Outre deux amendements de portée rédactionnelle, l’Assemblée nationale, au cours de sa deuxième séance du 27 mai 2008, a adopté, à l’initiative de la commission des Lois et avec un avis favorable du Gouvernement, un amendement prévoyant que la loi fixerait, non seulement les règles d’organisation et de fonctionnement, mais également la composition de la commission indépendante, ainsi qu’un autre amendement précisant bien que les projets et propositions soumis à ses avis publics étaient bien « les projets de texte et propositions de loi délimitant les circonscriptions pour l’élection des députés ou des sénateurs ou répartissant les sièges entre elles », de telle sorte que puissent être pris en compte dans le champ de compétences de la commission les projets d’ordonnances.

• La position du Sénat en première lecture

Le Sénat a adopté dans les mêmes termes que l’Assemblée nationale la disposition relative au retour des ministres au Parlement.

La commission des Lois du Sénat a souhaité préciser que la commission indépendante pourra donner des avis sur les projets de texte et propositions de loi modifiant la répartition des sièges de députés ou de sénateurs et sur ceux délimitant les circonscriptions pour l’élection des députés, mais pas pour l’élection des sénateurs, estimant que ceux-ci étaient élus dans des territoires clairement définis, départements ou collectivités d’outre-mer ⁽⁶⁰⁾.

Avec un avis favorable du Gouvernement, le Sénat, suivant sa commission des Lois, a ainsi modifié la rédaction du 2° de cet article.

• La position de la Commission

La Commission a rejeté un amendement de M. Arnaud Montebourg prévoyant que le mandat de député est incompatible avec l’exercice de tout autre mandat ou fonction électif.

Elle a rejeté un amendement de M. Arnaud Montebourg précisant que le mandat de député est incompatible avec l’exercice d’un mandat de maire d’une commune de plus de 20 000 habitants, de président de conseil général ou de président de conseil régional.

La Commission a examiné un amendement de M. Arnaud Montebourg supprimant la disposition du projet de loi constitutionnelle permettant aux parlementaires nommés au Gouvernement de retrouver leur siège au Parlement lorsque leurs fonctions gouvernementales cessent. Son auteur a indiqué que ce dispositif était un facteur d’instabilité politique. Il a rappelé que le Comité consultatif constitutionnel en 1958 avait souligné que l’absence de retour devant le corps électoral était un facteur centrifuge de l’autorité gouvernementale. Il a estimé que le projet de loi constitutionnelle aurait pour effet d’accroître les pouvoirs du Président de la République qui pourrait ainsi révoquer plus facilement ses ministres. Il a fait part de l’hostilité radicale de son groupe à un retour à la IV^eRépublique combiné avec une dérive présidentielle.

M. Jérôme Lambert a estimé souhaitable que, lorsqu’un député devenu ministre cesse d’exercer ses fonctions ministérielles, une élection partielle soit automatiquement organisée.

Le rapporteur a précisé que le dispositif proposé ne risquait pas de conduire aux mêmes difficultés que celles observées sous la IV^e République, puisque sous ce régime les fonctions de ministre et de député étaient exercées simultanément. Il a ajouté que le mécanisme des élections partielles est souvent incompris des électeurs, qui se mobilisent peu.

La Commission a alors rejeté cet amendement.

Elle a rejeté deux amendements de M. Noël Mamère précisant qu’une loi organique fixe la composition et les règles d’organisation et de fonctionnement de la commission indépendante et prévoyant un redécoupage périodique des circonscriptions.

La Commission a examiné un amendement de M. Arnaud Montebourg précisant que les membres de la commission indépendante sont nommés après avis conforme d’une commission mixte paritaire issue des commissions permanentes compétentes de chaque assemblée statuant à la majorité des trois cinquièmes. Son auteur a souligné l’importance que revêt l’indépendance de cette commission alors même que le redécoupage électoral est utilisé comme moyen de pression sur les députés de la majorité.

Le rapporteur a rappelé que la commission indépendante ne procédera pas au découpage électoral mais prononcera un avis public sur celui-ci. Il a indiqué que si l’opposition n’était pas satisfaite par la loi qui fixera la composition et les règles d’organisation et de fonctionnement de la commission, il lui appartiendrait de saisir le Conseil constitutionnel. La Commission a alors rejeté cet amendement.

La Commission a ensuite adopté l’article 10 sans modification.

Article 10 bis

(art. 33 de la Constitution)

Publicité des auditions réalisées par les commissions parlementaires

• La position de l’Assemblée nationale en première lecture

Sur proposition de notre collègue Noël Mamère, la commission des Lois puis l’Assemblée nationale avaient adopté un amendement portant article additionnel ayant pour objet d’inscrire dans la Constitution le principe de la publicité des auditions des commissions parlementaires. Ce principe était toutefois assorti d’une exception, la commission pouvant décider de procéder à une audition à huis clos.

• La position du Sénat en première lecture

Sur proposition de la commission des Lois, le Gouvernement s’en étant remis à sa sagesse, le Sénat a supprimé cet article additionnel lors de sa séance du 20 juin 2008 ⁽⁶¹⁾.

Comme l’explique le rapport de la commission des Lois du Sénat, « une telle disposition n’a sans doute pas sa place dans la Constitution (et) présente un caractère déclaratoire qu’il convient de bannir dans les lois et, a fortiori, dans les textes de nature constitutionnelle ». Plus fondamentalement, le rapporteur au Sénat a jugé qu’il n’était « pa(s) opportun d’inverser les règles actuelles pour les commissions », faisant observer à fort juste titre que « si la publicité devenait systématique (…) la spécificité du travail des commissions s’estomperait par rapport à la discussion publique dans l’hémicycle » ⁽⁶²⁾.

Lors des débats en séance, la proposition de suppression, a été soutenue tant par M. Pierre Fauchon, qui présentait également un amendement de suppression de l’article, que par MM. Michel Charasse et Bernard Frimat, et sans qu’aucune voix ne s’élève en faveur de la disposition adoptée par l’Assemblée nationale en première lecture.

• La position de la Commission

Lors de l’examen de l’amendement portant article additionnel en commission des Lois à l’Assemblée nationale, le rapporteur avait déjà attiré l’attention des commissaires sur le fait que cette disposition pouvait ne pas être considérée comme de niveau constitutionnel ⁽⁶³⁾.

La Commission a été saisie de deux amendements identiques de M. Bertrand Pancher et de M. Arnaud Montebourg rétablissant l’article 10 bis afin de préciser que les auditions des commissions permanentes sont publiques sauf si elles en décident autrement et d’un amendement de M. Bertrand Pancher prévoyant la publicité de l’examen des projets et propositions de loi par les commissions. M. Bertrand Pancher a jugé essentiel que les travaux des commissions soient publics. Il a estimé qu’ainsi les débats seraient plus concis et que l’absentéisme parlementaire serait limité. Il a jugé que si de nombreux parlementaires ne prenaient pas part aux débats en séance publique c’est parce que ces débats ne servent à rien. Il a craint un régime où non seulement le Parlement serait sans pouvoirs mais serait en plus asphyxié par de longs débats.

M. Arnaud Montebourg a rappelé que son amendement visait à rétablir l’article issu de l’adoption en première lecture par l’Assemblée nationale d’un amendement de M. Noël Mamère.

Le rapporteur a rappelé que le Président de l’Assemblée nationale et le Sénat étaient défavorables à cet amendement car ce dispositif relève du règlement de chaque assemblée et non de la Constitution.

M. Dominique Perben a estimé qu’il serait dommageable de ne pas laisser aux commissions la liberté d’organiser leurs travaux comme elles l’entendent.

M. Bertrand Pancher a indiqué qu’il retirerait ses amendements en séance mais qu’il souhaitait que le débat ait lieu.

M. Manuel Valls a souligné que les commissions conserveraient la faculté de ne pas procéder à des auditions publiques. Il a estimé que ce dispositif pouvait parfaitement trouver sa place dans la Constitution et il a exprimé la crainte que toutes les questions qui doivent être réglées par les règlements des assemblées ou des lois organiques ne le soient pas dans les faits.

Le rapporteur a rappelé que l’audition par la commission des Lois de M. Jean-Marie Delarue, candidat au poste de Contrôleur général des lieux de privation de liberté, avait été publique, mais que les débats s’étaient ensuite déroulés à huis clos. Il a ajouté qu’un principe posé par la Constitution mais dont une commission parlementaire pouvait facilement s’affranchir n’était en rien de nature constitutionnelle.

La Commission a alors rejeté les trois amendements et a donc maintenu la suppression de l’article 10 bis.

Article 11

(art. 34 de la Constitution)

Domaine de la loi

Dans sa rédaction originelle, cet article modifiait l’avant-dernier alinéa de l’article 34 de la Constitution pour étendre le champ des lois de programmation.

En première lecture l’Assemblée nationale a inséré des dispositions prohibant la rétroactivité de la loi, attribuant la compétence au législateur pour assurer la répartition des contentieux entre les ordres juridictionnels et attribuant à la loi la mission d’assurer l’égal accès des femmes et des hommes aux responsabilités professionnelles et sociales. De surcroît, par coordination avec la nouvelle rédaction de l’article 24 de la Constitution, dont le premier alinéa préciserait que « le Parlement vote la loi », elle a également adopté un amendement de la commission des Lois supprimant le premier alinéa de l’article 34 de la Constitution, aux termes duquel « la loi est votée par le Parlement ». Enfin, elle a enrichi le domaine des lois de programmation.

Le Sénat a supprimé la mention du principe de non-rétroactivité des lois ainsi que l’attribution explicite au législateur de la compétence de modifier la répartition des contentieux entre les ordres juridictionnels et a déplacé à l’article 1^er B du présent projet de loi constitutionnelle la mention selon laquelle la loi favorise l’égal accès des femmes et des hommes aux responsabilités professionnelles et sociales.

En revanche, il a précisé qu’il revenait à la loi :

― de fixer les règles relatives à la liberté, au pluralisme et à l’indépendance des médias ;

― de fixer les règles concernant le régime électoral des instances représentatives des Français établis hors de France ainsi que les conditions d’exercice des mandats électoraux et des fonctions électives des membres des assemblées délibérantes des collectivités territoriales ;

― de déterminer les principes fondamentaux non seulement de l’enseignement, comme cela est déjà prévu dans l’état du droit, mais aussi « de la recherche ».

Il a, de surcroît, prévu que les lois de finances et les lois de financement de la sécurité sociale devaient, pour les unes, valider les règles concernant l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures et, pour les autres, valider les mesures de réduction et d’exonération de cotisations et de contributions concourant au financement de la protection sociale ainsi que les mesures de réduction ou d’abattement de l’assiette de ces cotisations et contributions.

Enfin, le Sénat a adopté un amendement rédactionnel relatif aux lois de programmation.

1. Le principe de non-rétroactivité de la loi

• La position de l’Assemblée nationale en première lecture

En première lecture, à l’initiative du groupe Nouveau Centre, la commission des Lois a proposé un amendement introduisant dans l’article 34 de la Constitution le principe de non-rétroactivité de la loi, principe ne pouvant être écarté que si un motif déterminant d’intérêt général le justifie.

Dans sa troisième séance du 27 mai 2008, l’Assemblée nationale, en adoptant cet amendement avec un avis favorable du Gouvernement, a suivi l’une des propositions du « comité Balladur », « qui s’est montré sensible à l’instabilité juridique qui (…) résulte trop souvent (de la rétroactivité). Certes, la loi doit pouvoir rétroagir en certaines circonstances et il ne s’agit pas, là non plus, de brider l’action conjuguée du Gouvernement et du Parlement, qui peuvent être confrontés à la nécessité de modifier la loi ou de tirer les conséquences de l’annulation par le juge de certains actes administratifs. Mais la jurisprudence constitutionnelle a dégagé sur ces points des principes clairs, qu’il ne serait sans doute pas inutile de consacrer dans le texte même de la Constitution. C’est pourquoi le Comité recommande que l’article 34 de la Constitution soit complété par un alinéa qui disposerait que, sauf motif déterminant d’intérêt général, la loi ne dispose que pour l’avenir. » ⁽⁶⁴⁾

Déjà dans les développements de son Rapport public de 2006 consacrés à la sécurité juridique, le Conseil d’État relevait que ce principe implique que le droit soit prévisible et que les situations juridiques restent relativement stables, la non-rétroactivité de la loi constituant alors l’un des fondements de cette sécurité juridique ⁽⁶⁵⁾. Impérative en droit pénal et, plus généralement, en matière répressive, elle n’a pas la même portée dans les autres domaines où il peut y être dérogé pour des motifs d’intérêt général.

Dans l’état du droit, la non-rétroactivité a une valeur constitutionnelle en matière répressive. L’article VIII de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 dispose que « nul ne peut être puni qu’en vertu d’une loi établie et promulguée antérieurement au délit, et légalement ». Dès lors, l’introduction dans l’article 34 de notre Constitution d’un principe de non-rétroactivité de la loi assorti d’une exception pour « motif déterminant d’intérêt général » ⁽⁶⁶⁾ ne pourrait être analysée comme portant atteinte au caractère intangible du principe de non-rétroactivité de la loi pénale plus sévère, le principe défini par ledit article VIII demeurant inchangé.

Dans le même temps, l’affirmation du principe de non-rétroactivité répond aux principes dégagés par la jurisprudence conventionnelle et constitutionnelle.

Se référant à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, la Cour européenne des droits de l’homme, dans son arrêt Zielinski du 28 octobre 1999 ⁽⁶⁷⁾, a réaffirmé que « si, en principe, le pouvoir législatif n’est pas empêché de réglementer en matière civile, par de nouvelles dispositions à portée rétroactive, des droits découlant des lois en vigueur, le principe de la prééminence du droit et la notion de procès équitable consacrés par l’article 6 s’opposent, sauf pour d’impérieux motifs d’intérêt général, à l’ingérence du pouvoir législatif dans l’administration de la justice dans le but d’influer sur le dénouement judiciaire du litige ».

Pour sa part, le juge constitutionnel, sans pour autant reconnaître une valeur constitutionnelle au principe de non-rétroactivité des lois non répressives, a été conduit à limiter les possibilités d’application des validations législatives, par nature rétroactives.

S’agissant des dispositions fiscales, il a jugé, dans sa décision n° 98-404 DC du 18 décembre 1998 relative à la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 que « le principe de non-rétroactivité des lois n’a valeur constitutionnelle, en vertu de l’article VIII de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, qu’en matière répressive ; que néanmoins, si le législateur a la faculté d’adopter des dispositions fiscales rétroactives, il ne peut le faire qu’en considération d’un motif d’intérêt général suffisant et sous réserve de ne pas priver de garanties légales des exigences constitutionnelles ». En se référant à la notion d’intérêt général suffisant, il exerce, de facto, un contrôle de proportionnalité entre l’atteinte portée aux droits individuels par la rétroactivité et l’intérêt général invoqué.

En ce qui concerne les lois de validation, le Conseil constitutionnel a estimé à l’occasion de l’examen de la loi n° 80-573 du 25 juillet 1980 portant validation d’actes administratifs, qu’en cherchant à « préserver le fonctionnement continu du service public et le déroulement normal des carrières du personnel », le législateur était bien guidé par un motif d’intérêt général. Par une décision n° 99-422 DC du 22 décembre 1999, le Conseil exige un « but d’intérêt général suffisant » pour qu’une validation soit constitutionnelle, rapprochant ainsi sa position de celle de la Cour européenne des droits de l’homme. Là encore, il exerce de facto un contrôle de proportionnalité entre l’intérêt général invoqué et l’atteinte portée au droit au recours du justiciable. Depuis cette même décision, il fait en outre du caractère circonscrit de la validation une condition de sa constitutionnalité. Il a depuis lors eu l’occasion d’exercer ce contrôle de proportionnalité, notamment dans sa décision n° 99-425 DC du 29 décembre 1999 relative à deux dispositions de validation en matière fiscale.

Par sa dernière décision n° 2005-531 DC du 29 décembre 2005 relative à la loi de finances rectificative pour 2005, il censure une validation législative figurant à l’article 111 de cette loi au motif que cet article a pour principal objet, par la condition qu’il pose, de priver d’effet, pour la période antérieure au 1^er janvier 2001, un arrêt de la Cour de justice des Communautés européennes ainsi que la décision du Conseil d’État en tirant les conséquences. Il a dès lors considéré qu’il y avait atteinte au principe de la séparation des pouvoirs et a censuré pour ce motif sans examiner les « motifs d’intérêt général » inspirant cette disposition.

Le constituant doit être clair. En adoptant cette disposition en première lecture, l’Assemblée nationale, loin de porter atteinte au principe de non-rétroactivité de la loi pénale plus sévère, souhaitait le renforcer par le caractère spécial de la disposition de la Déclaration de 1789 qui le fonde en regard du principe général inscrit à l’article 34 qui admet une réserve pour tous les autres cas, c’est-à-dire dès lors qu’une sanction n’est pas en cause.

Il pouvait être d’autant plus satisfaisant d’inscrire clairement le principe général de non-rétroactivité de la loi assortie d’une réserve précise dans notre Constitution que, demain, le citoyen pourrait invoquer directement notre texte fondamental dans le cadre d’une question préjudicielle de constitutionnalité au lieu de se voir imposer un parcours parfois difficile jusqu’à la Cour européenne des droits de l’homme.

• La position du Sénat en première lecture

Comme l’a relevé la garde des Sceaux, le 3 juin dernier, durant son audition par la commission des Lois du Sénat, « le dispositif tendant à limiter les lois rétroactives est parfaitement compatible avec l’article VIII de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 » ⁽⁶⁸⁾.

Mais, craignant néanmoins que l’affirmation d’un principe de non-rétroactivité assortie d’une exception n’affaiblisse le principe de non-rétroactivité des lois pénales plus sévères, la commission des Lois du Sénat a proposé, en première lecture, de supprimer la disposition introduite par l’Assemblée nationale.

Le Sénat, lors de sa séance du 20 juin 2008, a suivi cette proposition de suppression en adoptant cinq amendements identiques présentés par M. Patrice Gélard, la commission des Lois, Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, MM. Michel Mercier et Bernard Frimat ⁽⁶⁹⁾.

• La position de la Commission

Si comme l’analyse la commission des Lois du Sénat, le « " motif déterminant d’intérêt général " semble définir une exception plus réduite que le " motif d’intérêt général suffisant "» utilisé par le Conseil constitutionnel, alors le constituant en inscrivant cette réserve pourrait renforcer la sécurité juridique offerte à nos concitoyens.

Cependant, il convient de reconnaître que la protection apportée tant par le Conseil constitutionnel que par les juridictions ordinaires et la Cour européenne des droits de l’homme assure un niveau satisfaisant de sécurité juridique, les situations les plus aberrantes pouvant être sanctionnées. Le rapporteur ne propose donc pas de rétablir la disposition adoptée par l’Assemblée nationale en première lecture.

2. Le domaine de la loi

a) La compétence législative de détermination des règles relatives à la liberté, au pluralisme et à l’indépendance des médias

• La position de l’Assemblée nationale en première lecture

En première lecture, l’Assemblée nationale a été saisie de plusieurs amendements tendant à inscrire dans la Constitution la règle selon laquelle la loi garantit le pluralisme des médias, leur liberté et leur indépendance.

Ainsi, au cours de la troisième séance du 22 mai 2008, après l’examen de l’article 1^er du présent projet de loi constitutionnelle, un amendement présenté par les membres du groupe Nouveau Centre, insérant un nouvel article 4-1 de la Constitution prévoyait que « les médias concourent, par leur pluralisme, à la libre information » ⁽⁷⁰⁾. Un amendement présenté par les membres du groupe SRC visait également à créer un nouvel article 4-1 pour disposer que « les moyens de communication audiovisuelle, télévisuelle et radiophonique concourent, par leur pluralisme, à la libre expression et la libre communication des pensées et des opinions » et que « la loi garantit leur indépendance » ⁽⁷¹⁾.

Le rapporteur a fait observer que, s’il comprenait les motivations des auteurs de ces amendements, la commission des Lois avait un avis défavorable parce que ces deux amendements étaient satisfaits. En effet, le principe selon lequel les médias concourent à la libre information des citoyens est garanti par l’article XI de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, mais également par l’article 10 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, scrupuleusement défendu par la Cour européenne des droits de l’homme ⁽⁷²⁾. Il a souligné qu’il n’existe aucun obstacle constitutionnel pour adopter des lois permettant de mieux garantir le pluralisme.

Également défavorable à ces amendements, le Gouvernement, par la voix de la garde des Sceaux, a indiqué que « la question du pluralisme des médias figure expressément dans la lettre de mission adressée à Simone Veil » et que « mieux vaut attendre les conclusions de ce comité de réflexion sur le Préambule de la Constitution ». Sur ces fondements, l’Assemblée nationale a rejeté ces amendements.

Elle a également examiné, au cours de sa troisième séance du 27 mai 2008, un amendement des députés du groupe Nouveau Centre modifiant le présent article pour prescrire que « la loi garantit l’indépendance des médias », qu’à cette fin, « elle interdit les concentrations excessives et fixe les règles concernant la détention directe ou indirecte du capital ou des droits de vote d’une publication de presse, d’une station de radio ou d’une chaîne ou d’un service de télévision par une personne morale ou physique dont l’activité dépend de commandes publiques » ⁽⁷³⁾.

Le rapporteur a, tout d’abord, fait observer que « le bloc de constitutionnalité comprend tous les principes permettant de voter des lois sur ces sujets », qu’« il suffit de les proposer et de les faire voter ». Puis, il a rappelé les termes de l’article XI de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen en vertu desquels « la libre communication des pensées et des opinions est un des droits les plus précieux de l’homme ; tout citoyen peut donc parler, écrire, imprimer librement, sauf à répondre de l’abus de cette liberté dans les cas déterminés par la loi ».

Il a pu ajouter que « c’est là l’exemple d’un principe fondateur de notre pays » et que le Conseil constitutionnel l’avait constamment fait respecter, en particulier à l’occasion des différentes lois relatives à la communication.

Ce fut le cas, par exemple, en 1986, à propos de la loi relative à la liberté de communication, dite « loi Léotard » ⁽⁷⁴⁾. Il eut alors l’occasion de relever que « le pluralisme des courants d’expression socioculturels est en lui-même un objectif de valeur constitutionnelle », « que le respect de ce pluralisme est une des conditions de la démocratie », « que la libre communication des pensées et des opinions, garantie par l’article XI de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, ne serait pas effective si le public auquel s’adressent les moyens de communication audiovisuelle n’était pas à même de disposer, aussi bien dans le cadre du secteur public que dans celui du secteur privé, de programmes qui garantissent l’expression de tendances de caractères différents dans le respect de l’impératif d’honnêteté de l’information » et « qu’en définitive, l’objectif à réaliser est que les auditeurs et les téléspectateurs qui sont au nombre des destinataires essentiels de la liberté proclamée par l’article XI de la Déclaration de 1789 soient à même d’exercer leur libre choix sans que ni les intérêts privés ni les pouvoirs publics puissent y substituer leurs propres décisions, ni qu’on puisse en faire les objets d’un marché » ⁽⁷⁵⁾.

Le Conseil constitutionnel a pu régulièrement rappeler ces principes, notamment dans ses décisions sur la loi de 1989 modifiant la loi précitée de 1986 et créant le Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA) ⁽⁷⁶⁾, sur la loi de 1996 relative aux télécommunications ⁽⁷⁷⁾, sur la loi relative aux communications électroniques et aux services de communication audiovisuelle ⁽⁷⁸⁾, plus récemment encore sur la loi sur la télévision du futur ⁽⁷⁹⁾.

Le Gouvernement ayant émis également un avis défavorable à l’amendement, l’Assemblée nationale l’a rejeté.

• La position du Sénat en première lecture

La question de l’indépendance des médias et de leur pluralisme est également venue en débat devant le Sénat en première lecture.

Ainsi, par exemple, avant l’article 1^er du présent projet de loi constitutionnelle, le Sénat, au cours de sa séance du 19 juin 2008, a été saisi d’un amendement présenté par les membres du groupe Socialiste prévoyant d’inscrire après l’article 4 de la Constitution, que « les moyens de communication, écrite, audiovisuelle, radiophonique et numérique concourent, par leur pluralisme, à la libre expression et la libre communication des pensées et des opinions » et que « la loi garantit leur indépendance et met en place les règles limitant les concentrations, assurant la transparence des entreprises de communication et les relations entre les propriétaires de ces entreprises et l’État » ⁽⁸⁰⁾.

Émettant un avis défavorable, le rapporteur de la commission des Lois a indiqué, d’une part, que « les principes visés par l’amendement sont garantis par la jurisprudence du Conseil constitutionnel et par la loi » et qu’« il n’est pas possible de décliner dans la Constitution toutes les composantes de chacune des libertés publiques, sinon le catalogue serait trop long », et, d’autre part, que la commission des Lois avait toutefois donné un avis favorable à un amendement présenté par le groupe Socialiste à l’article 11, pour inscrire à l’article 34 de la Constitution que la loi détermine les principes fondamentaux du pluralisme et de l’indépendance des médias.

En effet, avec un avis favorable de sa commission des Lois, dans le présent article, à l’initiative des membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés du Sénat, ce dernier a adopté, lors de sa séance du 20 juin 2008, un amendement précisant, à la demande de M. Michel Charasse dans le troisième alinéa de l’article 34 de la Constitution, que la loi fixe les règles concernant, outre les droits civiques et les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l’exercice des libertés publiques, « la liberté, le pluralisme et l’indépendance des médias » ⁽⁸¹⁾.

Le Gouvernement s’est dit défavorable à une telle modification de l’article 34 de la Constitution. En effet, selon la garde des Sceaux, « il n’est pas utile de mentionner ces principes à l’article 34 de la Constitution, qui se borne à définir la répartition des compétences entre le domaine législatif et le domaine réglementaire.

« Si la liberté, le pluralisme et l’indépendance des médias sont évidemment de nature législative et relèvent donc bien, à ce titre, des libertés publiques visées à cet article, il n’est pas utile de le préciser dans la mesure où l’article ne décline pas tous les champs.

« Dans son deuxième alinéa, l’article 34 de la Constitution " fixe les règles concernant (…) les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l’exercice des libertés publiques ". Si l’on mentionne la liberté de la communication audiovisuelle, il faut alors mentionner également toutes les autres libertés.

Rejoignant l’analyse faite par l’Assemblée nationale en première lecture, un tel amendement « rappelle des principes qui sont déjà garantis au niveau constitutionnel, puisque la liberté de la communication audiovisuelle est directement liée à la liberté d’opinion, à la libre communication des pensées et des opinions affirmées par les articles X et XI de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen. Le Conseil constitutionnel a d’ailleurs rappelé la valeur constitutionnelle de ces principes dans ses décisions de 1982, de 1986 et de 1989, de même qu’il a reconnu, en 1984, la valeur constitutionnelle de la liberté de la presse et son rôle nécessaire dans la démocratie. Il a également érigé en objectif constitutionnel le caractère pluraliste des courants d’expression socioculturels. »

• La position de la Commission

L’importance de la matière visée et le relief particulier et grandissant qu’elle a pris depuis plusieurs décennies dans l’animation de notre vie démocratique justifient toutefois de maintenir l’inscription constitutionnelle introduite par le Sénat.

b) La compétence législative de répartition des contentieux

• La position de l’Assemblée nationale en première lecture

À l’initiative de la commission des Lois, le Gouvernement s’en remettant à la sagesse de l’Assemblée nationale, cette dernière a donné compétence au législateur pour fixer les règles concernant « la répartition des contentieux entre les ordres juridictionnels », étant entendu que cette compétence s’exerce dans le respect de la Constitution, ce qui implique, en particulier, que la compétence réservée par l’article 66 de la Constitution au juge judiciaire doit être garantie. C’est pourquoi, l’Assemblée nationale a précisé de manière expressive, quoique de manière redondante en droit, que cette compétence s’exerçait « sous réserve de l’article 66 » de la Constitution aux termes duquel l’autorité judiciaire est gardienne de la liberté individuelle et assure à ce titre que « nul ne peut être arbitrairement détenu ».

Deux questions se posent en effet au constituant. La répartition des contentieux entre les ordres juridictionnels est-elle satisfaisante ? Dans l’état du droit, le législateur a-t-il les moyens d’opérer des redistributions d’un ordre juridictionnel à l’autre ? Par ailleurs, sur ces deux questions de fond est venue se greffer au cours du débat, de manière quelque peu artificielle, une troisième question, celle de l’existence d’une dualité des ordres de juridiction.

Le fait même que la première question se pose implique une réponse négative. Le principe d’une bonne administration de la justice et l’exercice du droit au recours exigent que tout litige débouche sur une solution.

Il n’est pas déraisonnable d’affirmer qu’en France, aujourd’hui, chacun finit par trouver son juge et que le déni de justice est rare. Si l’existence de deux ordres de juridiction ne pose aucune difficulté en elle-même – cette solution existe dans d’autres pays –, il est des cas, des domaines, où une simplification serait souhaitable. Deux citoyens rencontrant le même type de difficultés ne doivent pas être renvoyés devant des juridictions différentes, selon que le préjudice qu’ils estiment avoir subi a mis en cause telle ou telle catégorie de personnes. Ils doivent pouvoir voir leur dossier traité de bout en bout, dans des délais raisonnables, devant une même catégorie de juridiction.

Ce problème peut être illustré par la question sensible, qui s’est posée récemment à propos du transport des déportés par la Société nationale des chemins de fer français (SNCF) sous l’Occupation, de la compétence en matière de contentieux relatifs à la responsabilité des organismes privés chargés d’une mission de service public sans prérogative de puissance publique. Après, notamment, un premier jugement par un tribunal administratif en novembre 2001 et un second jugement par une cour administrative d’appel en mars 2007, le Conseil d’État s’est prononcé, en décembre 2007, en faveur de la compétence du juge judiciaire ⁽⁸²⁾, celui-ci s’étant reconnu compétent dès 2003 pour connaître d’une action engagée par une personne contre la SNCF à raison de la responsabilité de cette société dans la déportation de ses parents. Ainsi, si le litige a trouvé une solution, plusieurs années ont été nécessaires, renvoyant finalement le requérant à une autre juridiction.

La disposition adoptée s’inscrit ainsi dans l’entreprise de simplification du droit qui constitue la ligne directrice des travaux de la commission des Lois de l’Assemblée nationale pour la présente législature. Il s’agit de rendre plus aisée, plus simple pour le justiciable, la recherche de son juge en facilitant la constitution de blocs contentieux dont la création peut se heurter aujourd’hui aux principes constitutionnels tels que protégés – sinon dégagés – par le juge constitutionnel.

Se pose ainsi la deuxième question, celle de la nécessité de modifier la Constitution à ces fins. Si, dans l’espèce précitée, le législateur aurait pu, peut-être, intervenir sans habilitation constitutionnelle expresse, il est d’autres cas où une véritable barrière constitutionnelle se dresse de manière dirimante.

Le droit constitutionnel français consacre, en effet, certaines compétences spécifiques à l’autorité judiciaire et à la juridiction administrative.

La Constitution de 1958 ne reconnaît pas explicitement l’existence et le rôle spécifique de la juridiction administrative, mais le Conseil constitutionnel n’en a pas moins consacré ces derniers en ayant recours aux principes fondamentaux de la République. À l’occasion de l’examen de la constitutionnalité d’une loi portant validation d’actes administratifs, le Conseil a, en effet, affirmé l’indépendance de la juridiction administrative en faisant allusion au « caractère spécifique de ses fonctions » ⁽⁸³⁾. Cette spécificité a été expressément consacrée par l’importante décision du 23 janvier 1987 relative à la loi transférant à la juridiction judiciaire le contentieux des décisions du conseil de la concurrence ⁽⁸⁴⁾, précisée par la décision du 28 juillet 1989 sur une loi relative à l’entrée et au séjour des étrangers ⁽⁸⁵⁾.

Le Conseil a ainsi jugé que, si le principe de séparation des autorités administratives et judiciaires n’a pas en lui-même valeur constitutionnelle, il a cependant servi de point d’ancrage à un principe fondant tout à la fois l’existence d’une juridiction administrative et la compétence qui lui est propre. « Conformément à la conception française de la séparation des pouvoirs », figure au nombre des « principes fondamentaux reconnus par les lois de la République, celui selon lequel, à l’exception des matières réservées par nature à l’autorité judiciaire, relève en dernier ressort de la juridiction administrative l’annulation ou la réformation des décisions prises, dans l’exercice de prérogatives de puissance publique, par les autorités exerçant le pouvoir exécutif, leurs agents, les collectivités territoriales de la République ou les organismes publics placés sous leur autorité ou leur contrôle » ⁽⁸⁶⁾. Dès lors, par exemple, dans le contentieux de l’expropriation, la contestation de la déclaration d’utilité publique ou de l’arrêté de cessibilité relève, par nature, du juge administratif, et celui de l’indemnisation du juge judiciaire.

La création de blocs de compétences est d’autant plus aléatoire que la notion de bonne administration de la justice qui la justifie est soumise à l’appréciation du Conseil constitutionnel et que la définition même des principes applicables est sujette à évolutions, comme c’est le cas, par exemple, pour la notion de liberté individuelle.

Surtout, si le Conseil constitutionnel a reconnu au législateur la possibilité d’aménager les règles de compétence dans le souci d’une bonne administration de la justice, il demeure en définitive seul juge de la constitutionnalité de cet aménagement, qui ne doit intervenir qu’« à la marge » selon l’expression de M. Bruno Genevois ⁽⁸⁷⁾, voire à « l’aveuglette » ⁽⁸⁸⁾, dès lors que la définition de blocs de compétences sera soumise à son contrôle et qu’il n’existe pas de disposition constitutionnelle expresse attributive de compétences.

Ainsi a-t-il considéré, dans sa décision du 23 janvier 1987 précitée, que « lorsque l’application d’une législation ou d’une réglementation spécifique pourrait engendrer des contestations contentieuses diverses qui se répartiraient, selon les règles habituelles de compétence, entre la juridiction administrative et la juridiction judiciaire, il est loisible au législateur, dans l’intérêt d’une bonne administration de la justice, d’unifier les règles de compétence juridictionnelle au sein de l’ordre juridictionnel principalement intéressé ». En l’espèce, il a admis la compétence du juge judiciaire pour connaître des décisions du conseil de la concurrence – autorité administrative indépendante – dans la mesure où les pratiques anticoncurrentielles susceptibles d’être sanctionnées sont frappées de nullité sur le plan civil et sont constitutives d’une infraction pénale. Dix ans plus tard, s’agissant de certaines décisions de l’Autorité de régulation des télécommunications, il n’a admis le même transfert de compétence à la cour d’appel de Paris, qu’en raison du caractère « précis et limité » de cet aménagement des règles de compétence ⁽⁸⁹⁾.

Mais saisi d’une loi qui entendait confier au juge judiciaire l’examen en référé des recours contre les arrêtés préfectoraux de reconduite à la frontière, en se fondant tant sur un souci de bonne administration de la justice que sur la compétence reconnue à l’autorité judiciaire en matière de liberté individuelle, le Conseil n’en a pas moins déclaré ce transfert contraire à la Constitution. Il a, en effet, considéré notamment, dans sa décision précisée du 28 juillet 1989, que « la compétence reconnue à l’autorité judiciaire pour contrôler une mesure de surveillance qui met en cause la liberté individuelle, s’exerce indépendamment du contrôle de la légalité des décisions administratives de reconduite à la frontière » et que « si l’entrée et le séjour irréguliers en France d’un étranger constituent une infraction pénale relevant de la seule compétence du juge judiciaire, cette compétence spécifique ne saurait justifier qu’il soit fait échec à la compétence générale du juge administratif dans le domaine de l’annulation des actes de la puissance publique ». Il a même été jusqu’à estimer que « si certaines catégories d’étrangers ne peuvent faire l’objet d’une mesure de reconduite à la frontière en raison de considérations liées à leur âge ou à leur situation familiale » – étant rappelé que l’état des personnes relève du juge judiciaire –, « les litiges liés à ces situations ne sont pas d’une nature ou d’une fréquence telle qu’ils puissent entraîner une dérogation aux règles normales de compétence ». Il a enfin jugé que si « la bonne administration de la justice commande que l’exercice d’une voie de recours appropriée assure la garantie effective des droits des intéressés… cette exigence, qui peut être satisfaite aussi bien par la juridiction judiciaire que par la juridiction administrative, ne saurait à elle seule autoriser qu’il soit porté atteinte à un principe de valeur constitutionnelle ».

C’est dire assez combien le juge constitutionnel examine avec attention si l’unification des contentieux, en quelque matière que ce soit, justifie de porter atteinte au principe constitutionnel de spécificité de la compétence des ordres de juridictions.

La réponse à la troisième question est simple. De manière essentielle, il revient au constituant de définir les compétences des pouvoirs publics et d’assurer par là même au citoyen le meilleur moyen de voir ses droits garantis et respectés
– rien pour ce faire ne doit pouvoir être intangible. L’organisation des contentieux qui en résulte n’est pas définie a priori et relève du législateur. Ceux qui verraient dans la disposition adoptée par l’Assemblée nationale un moyen de mettre fin à la dualité des ordres juridictionnels méconnaîtraient le fait que, par la disposition adoptée par l’Assemblée nationale, le constituant, en mentionnant la possibilité pour le législateur de modifier la répartition des contentieux entre eux, reconnaîtrait expressément leur existence.

• La position du Sénat en première lecture

Estimant que l’état du droit permettait déjà au législateur de procéder à certains regroupements contentieux au sein d’un même ordre juridictionnel, la commission des Lois du Sénat, en première lecture, a proposé de supprimer la disposition introduite par l’Assemblée nationale ⁽⁹⁰⁾. Le Gouvernement s’en remettant à sa sagesse, le Sénat a suivi la Commission dans sa séance du 20 juin 2008.

• La position de la Commission

De nombreuses craintes se sont élevées depuis l’adoption de cette disposition par l’Assemblée nationale, certains redoutant qu’elle n’ait pour conséquence de conduire à la mise en place de juridictions d’exception chargées d’appliquer le droit des étrangers. Répondant à ces craintes infondées, la garde des Sceaux, durant son audition par la commission des Lois du Sénat, le 3 juin 2008, a affirmé que « l’amendement sur la création de " blocs de contentieux " n’aurait pas pour effet de créer une juridiction d’exception spécialisée en droit des étrangers » ⁽⁹¹⁾.

Il conviendrait, en la matière, de rétablir la disposition adoptée par l’Assemblée nationale en première lecture qui étend de manière expresse la compétence du législateur à la définition de blocs de compétences juridictionnelles, dans une volonté d’accroître la prévisibilité du droit – toute avancée en la matière étant aujourd’hui suspendue, au cas par cas, à la jurisprudence constitutionnelle – et de simplifier l’accès des citoyens au juge – la complexité de la répartition des attributions contentieuses n’étant pas à démontrer.

Réserve expresse resterait faite de l’application de l’article 66 de la Constitution qui, en tout état de cause, fonde la compétence « naturelle » du juge judiciaire en matière de liberté individuelle, tandis que l’objectif de bonne administration de la justice serait mentionné.

c) La compétence législative de fixation des règles relatives au régime électoral des assemblées locales, au statut de leurs élus et aux instances représentatives des Français établis hors de France

• La position du Sénat en première lecture

Le Sénat a souhaité compléter le huitième alinéa de l’article 34 de la Constitution qui prévoit que la loi fixe les règles relatives au régime électoral des assemblées parlementaires et des assemblées locales, afin de prévoir qu’elle fixe également celles relatives aux conditions d’exercice des mandats électoraux et des fonctions électives des membres des assemblées délibérantes des collectivités territoriales.

Cette modification tire les conséquences de la réflexion menée dans deux rapports successifs présentés par M. Jean Puech au nom de l’Observatoire de la décentralisation, qui ont évoqué la nécessité de créer un statut de l’élu local plus complet et cohérent que les actuelles dispositions éparses relatives aux élus locaux ⁽⁹²⁾.

Dans le deuxième rapport de l’Observatoire relatif à ce sujet, M. Jean Puech formulait un certain nombre de propositions relatives au statut de l’élu local. Il recommandait d’adopter le « suffrage universel direct pour la désignation des exécutifs locaux » ⁽⁹³⁾, d’étudier « la voie de l’incompatibilité entre une fonction exécutive locale et une fonction parlementaire » ⁽⁹⁴⁾, d’inscrire dans la Constitution l’interdiction du cumul d’une fonction exécutive locale avec une fonction ministérielle ⁽⁹⁵⁾, et « de créer un régime statutaire plus adapté pour les maires des grandes villes, les présidents de conseil général et de région qui exerceraient leurs fonctions à plein-temps » ⁽⁹⁶⁾.

Dans le prolongement de ces recommandations, M. Jean Puech et les sénateurs membres de l’Observatoire de la décentralisation ont présenté un amendement qui prévoyait initialement d’inscrire à l’article 72 de la Constitution que les conditions d’exercice des mandats électoraux et fonctions électives des membres élus des collectivités territoriales sont fixées par une loi organique ⁽⁹⁷⁾.

Un amendement présenté par la commission des Lois, tout en reprenant cette disposition, a proposé de l’introduire dans le huitième alinéa de l’article 34, relatif aux règles fixées par le législateur et de prévoir par conséquent une compétence du législateur ordinaire. Lors de la présentation de l’amendement de la commission des Lois en séance publique le 20 juin 2008, le rapporteur a expliqué que le souhait de fixer le statut de l’élu local sous la forme d’une loi organique « n’est pas possible, car ce type de texte sert à appliquer ou à décliner la Constitution. S’il existe des lois organiques sur le statut des magistrats, du Parlement ou des parlementaires, c’est parce qu’il s’agit de fixer les conditions du fonctionnement d’autorités constitutionnelles. » Il a ajouté que l’amendement de la commission des Lois aurait pour effet de faire reposer les dispositions relatives au statut des élus locaux « sur un fondement constitutionnel précis, ce qui permettra de les compléter et de les améliorer ».

D’autre part, M. Christian Cointat a présenté un sous-amendement à l’amendement de la commission des Lois afin de préciser, dans le même alinéa de l’article 34 de la Constitution, que la loi fixe les règles concernant le régime électoral des instances représentatives des Français établis hors de France. Il a expliqué que ce sous-amendement avait pour objet de tirer les conséquences de la suppression par l’Assemblée nationale en première lecture de la mention de la priorité du Sénat pour l’examen des projets de loi relatifs aux instances représentatives des Français établis hors de France – priorité dont la suppression se justifie par la création de sièges de députés représentant les Français établis hors de France ⁽⁹⁸⁾. Il lui a semblé en effet souhaitable de ne pas supprimer la mention de ces instances dans la Constitution. Un amendement ayant le même objet a été présenté par M. Richard Yung ⁽⁹⁹⁾. La commission des Lois s’est déclarée favorable au sous-amendement.

Après que le Gouvernement eut émis un avis favorable à l’amendement de la commission des Lois ⁽¹⁰⁰⁾ ainsi qu’au sous-amendement de M. Christian Cointat ⁽¹⁰¹⁾, ils ont tous deux été adoptés par le Sénat.

• La position de la Commission

Le huitième alinéa de l’article 34 de la Constitution prévoit déjà que la loi fixe les règles relatives au régime électoral des assemblées locales. Par conséquent, il incombe déjà au législateur de prévoir les conditions d’éligibilité, le régime des inéligibilités et des incompatibilités, les indemnités des membres élus des assemblées délibérantes des collectivités territoriales.

Toutefois, le Sénat a estimé souhaitable de mentionner explicitement la fixation par le législateur des règles relatives aux conditions d’exercice des mandats et fonctions électives dans la Constitution. La question qui demeure posée est celle de savoir si cette mention ne fait que confirmer la rédaction actuelle du huitième alinéa de l’article 34 de la Constitution ou si elle étendrait la compétence du législateur à de nouveaux domaines.

Les « conditions d’exercice des mandats électoraux et des fonctions électives des membres des assemblées délibérantes des collectivités territoriales » sont déjà fixées par le code général des collectivités territoriales :

–– les conditions générales d’exercice des fonctions de maire aux articles L. 2122-18 à L. 2122-20, celles des mandats municipaux aux articles L. 2123-1 à L. 2123-35 ;

–– les conditions générales d’exercice des mandats de conseillers généraux aux articles L. 3123-1 à L. 3123-30 ;

–– les conditions générales d’exercice des mandats de conseillers régionaux aux articles L. 4135-1 à L. 4135-30.

Par conséquent, d’un point de vue juridique, il ne semble pas que la mention ajoutée par le Sénat modifie le champ de compétence du législateur en matière de dispositions relatives aux mandats électoraux et aux fonctions électives locales. Tout au plus permet-elle de le préciser.

En outre, le code général des collectivités territoriales comprend également des dispositions relatives aux conditions d’exercice des mandats des membres des conseils ou comités des établissements publics de coopération intercommunale (articles L. 5211-12 à L. 5211-15, ainsi que L. 5215-16 à L. 5215-18, L 5216-4 à L. 5216-4-2 dudit code). Ces dispositions ne sont pas directement visées par l’amendement adopté par le Sénat, puisqu’il n’est question que « des mandats électoraux et des fonctions électives des membres des assemblées délibérantes des collectivités territoriales ». Or, si les organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale sont composés de membres désignés par les collectivités territoriales, ceux-ci peuvent dans certains cas ne pas être membres de l’assemblée délibérante de la collectivité (cas des syndicats de communes). La rédaction adoptée par le Sénat ne permet pas de couvrir cette dernière hypothèse, il est vrai assez marginale.

D’autre part, le Sénat a omis de procéder à une coordination qui aurait pu sembler nécessaire à l’article 74 de la Constitution. En effet, le sixième alinéa de cet article prévoit que les lois organiques qui définissent le statut des collectivités d’outre-mer doivent fixer « les règles d’organisation et de fonctionnement des institutions de la collectivité et le régime électoral de son assemblée délibérante ». À défaut d’un complément apporté à cette rédaction, le régime électoral des assemblées délibérantes des collectivités d’outre-mer serait fixé par le législateur organique, excepté pour les conditions d’exercice des mandats des membres de ces assemblées, qui seraient fixées par le législateur ordinaire.

Ce partage entre loi ordinaire et loi organique des règles relatives aux membres des assemblées délibérantes des collectivités d’outre-mer, outre qu’il ne serait guère satisfaisant, serait difficile à établir.

Concernant la fixation par le législateur du régime électoral des instances représentatives des Français établis hors de France, la compétence du législateur en la matière est, comme l’a fait observer la garde des Sceaux lors de la discussion au Sénat, « d’autant plus légitime que les sénateurs représentant les Français établis hors de France sont élus par un collège formé par des membres élus de l’Assemblée des Français de l’étranger ».

Le rapporteur préconise de maintenir ces précisions et compléments apportés au Sénat, qui confirment l’appartenance au domaine de la loi du statut des élus locaux, d’une part, et du régime électoral des instances représentatives des Français établis hors de France, d’autre part.

d) La compétence législative de détermination des principes fondamentaux de la recherche

• La position du Sénat en première lecture

Le Sénat, à l’initiative de sa commission des Lois, dont le rapporteur a repris en séance publique un amendement déposé initialement par M. Jean-Paul Virapoullé ⁽¹⁰²⁾, a complété le quinzième alinéa de l’article 34 de la Constitution précisant que la loi détermine les principes fondamentaux, non seulement de l’enseignement, mais aussi « de la recherche ». Le rapporteur a jugé cette « précision pertinente étant donné l’importance de la recherche pour l’avenir de notre pays ».

Le Gouvernement, par la voix de la garde des Sceaux, s’en est remis à la sagesse du Sénat, soulignant qu’« il ne semble pas nécessaire d’en faire mention à l’article 34 de la Constitution puisque la loi fixe les règles concernant les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l’exercice des libertés publiques, qu’elle détermine les principes fondamentaux de l’enseignement, et d’autres principes », que « cela conduit déjà le législateur à intervenir très largement dans le domaine de la recherche, notamment dans le secteur de la recherche biomédicale », qu’« il peut également intervenir par le biais de lois de programme et bientôt de lois de programmation, comme il l’a fait avec la loi de programme du 18 avril 2006 pour la recherche » ⁽¹⁰³⁾ et que « le législateur est nécessairement saisi de toute la dimension financière de la recherche publique par le biais des lois de finances », concluant ainsi que « le législateur a donc déjà beaucoup d’outils à sa disposition pour déterminer les principes fondamentaux de la recherche et plus largement pour donner des orientations publiques à la recherche scientifique ».

• La position de la Commission

La Commission se rallie à l’analyse faite par le Gouvernement au Sénat et le rapporteur souhaiterait que cette disposition soit supprimée.

3. Le principe d’égal accès des femmes et des hommes
aux responsabilités professionnelles et sociales

Dans l’état du droit, l’égalité professionnelle et sociale des femmes et des hommes peut être déduite de différentes dispositions du Préambule de notre Constitution. Aux termes de l’article VI de la Déclaration de 1789 la loi « doit être la même pour tous, soit qu’elle protège, soit qu’elle punisse. Tous les Citoyens étant égaux à ses yeux sont également admissibles à toutes dignités, places et emplois publics, selon leur capacité, et sans autre distinction que celle de leurs vertus et de leurs talents ». Le troisième alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 dispose que « la loi garantit à la femme, dans tous les domaines, des droits égaux à ceux de l’homme ». Enfin, en vertu de l’article 1^er de la Constitution, la République assure l’égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction d’origine.

• La position de l’Assemblée nationale en première lecture

Mais, comme l’a relevé le Conseil constitutionnel dans sa décision du 16 mars 2006 ⁽¹⁰⁴⁾, ces dispositions excluent cependant, par exemple, que, pour la composition des organes dirigeants, délibératifs ou consultatifs des personnes morales de droit privé ou public, la considération du sexe puisse prévaloir sur celle des qualités intellectuelles, professionnelles ou personnelles, sur l’estime ou la confiance mutuelles ou sur la liberté de contracter ou d’entreprendre.

C’est pourquoi, pour passer outre cet obstacle, à l’initiative de Mme Marie-Jo Zimmermann, présidente de la délégation aux droits des femmes, l’Assemblée nationale, au cours de sa troisième séance du 27 mai 2008, a inséré après le onzième alinéa de l’article 34 un alinéa précisant que « la loi favorise l’égal accès des femmes et des hommes aux responsabilités professionnelles et sociales ».

Cet amendement avait reçu un avis défavorable de la commission des Lois, qui avait estimé que l’amendement n’avait pas sa place à l’article 34 de la Constitution, et du Gouvernement qui, par la voix de la garde des Sceaux, a :

― d’une part, précisé que « le comité présidé par Simone Veil a notamment été chargé d’examiner l’opportunité de prolonger les effets de la loi du 8 juillet 1999. Les termes exacts de la lettre de mission de ce comité sont les suivants : " Doit-on permettre au législateur de mieux garantir l’égal accès des femmes et des hommes aux responsabilités, en dehors même de la sphère politique ? " » ;

― d’autre part, demandé qu’« en attendant l’avis du comité, (…) l’amendement soit retiré ».

• La position du Sénat en première lecture

La commission des Lois du Sénat a souhaité que soit maintenue l’affirmation d’un principe constitutionnel spécifique d’égal accès des femmes et des hommes aux responsabilités professionnelles et sociales. Mais, pour des raisons de cohérence rédactionnelle que l’on ne peut que soutenir, il a suggéré que cette disposition soit insérée à l’article 1^er de la Constitution qui est modifié par l’article 1^er B du présent projet de loi constitutionnelle ⁽¹⁰⁵⁾ et qui rassemble les grands principes de la République. Dans sa séance du 20 juin 2008, le Sénat a suivi sa commission des Lois.

• La position de la Commission

La suppression proposée par le Sénat en la matière correspondant à un simple déplacement de la disposition en cause à l’article 1^er B du présent projet de loi constitutionnelle, déplacement déjà approuvé par la Commission, le rapporteur ne peut qu’être favorable à cette suppression.

4. Le domaine des lois de finances et des lois de financement

• La position du Sénat en première lecture

Lors de la séance publique du 19 juin 2008, M. Jean Arthuis, président de la commission des Finances, a présenté en première lecture au Sénat un amendement insérant dans l’article 34 de la Constitution des dispositions ayant pour objet de réserver respectivement aux lois de finances et aux lois de financement de la sécurité sociale la compétence pour valider les mesures législatives adoptées d’une part en matière fiscale et d’autre part en matière d’exonération de cotisations ou contributions sociales, et permettre ainsi leur entrée en vigueur ⁽¹⁰⁶⁾.

M. Jean Arthuis a expliqué que cette proposition conjointe de la commission des Affaires sociales et de la commission des Finances « vise à ce que le Parlement exerce son vote en pleine connaissance de cause ». Au fondement de cette analyse repose le postulat selon lequel « le moment de la pleine lucidité en matière fiscale et sociale, ce sont le projet de loi de finances et le projet de loi de financement de la sécurité sociale ».

Dès lors, il serait nécessaire que les lois de finances et les lois de financement de la sécurité sociale puissent récapituler, dans leur domaine respectif, l’ensemble des dispositions législatives ayant un impact sur le solde des finances publiques. En soutien à l’amendement, M. Philippe Marini a souligné que « la loi de finances comme la loi de financement sont privées d’une partie significative de leur substance si des décisions ayant un impact sur le solde des finances publiques sont prises dans des textes sectoriels ». Plus encore, comme l’a a admis M. Jean Arthuis, « l’idéal eût été de prohiber toute mesure fiscale ou sociale en dehors des lois de finances et de financement de la sécurité sociale » ⁽¹⁰⁷⁾.

En réponse à cette argumentation, M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a fait observer que, dans certains cas, des dispositifs fiscaux peuvent être adoptés de manière cohérente dans un projet de loi qui n’est pas un texte financier : « Que vaudrait une loi sur les successions sans mesures fiscales ? »

Après que la commission des Lois ainsi que le Gouvernement eurent émis un avis de sagesse, l’amendement a été adopté par le Sénat.

Il prévoit, d’une part, de soumettre l’entrée en vigueur des « règles concernant l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures » à une validation par une loi de finances. Il subordonne, d’autre part, l’entrée en vigueur des « mesures de réduction et d’exonération de cotisations et de contributions concourant au financement de la protection sociale ainsi que les mesures de réduction ou d’abattement de l’assiette de ces cotisations et contributions » à une validation par une loi de financement de la sécurité sociale.

• La position de la Commission

La rédaction telle qu’issue des travaux du Sénat ne laisse place à aucun doute : à défaut de validation en loi de finances ou en loi de financement de la sécurité sociale, il sera impossible pour une disposition fiscale d’entrer en vigueur.

Cette disposition est extrêmement contraignante : une loi ordinaire ne pourrait comporter des mesures fiscales ou des mesures d’exonération de cotisations sociales d’effet immédiat. Il serait, par conséquent, nécessaire d’attendre le prochain projet de loi de finances ou projet de loi de financement de la sécurité sociale. Or, la fréquence des textes financiers est variable, et pourrait avoir pour effet d’entraver l’action du législateur. Pour ne citer que quelques exemples récents :

― la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat (TEPA), qui comprenait notamment des dispositions d’application immédiate relatives à l’exonération fiscale et sociale des heures supplémentaires, aux droits de mutation à titre gratuit, n’aurait, sous l’empire de la disposition adoptée par le Sénat, pu trouver à s’appliquer, pour certaines de ses dispositions, qu’à compter de l’entrée en vigueur de la loi de finances pour 2008, publiée au Journal officiel du 27 décembre 2007, et pour d’autres dispositions, qu’à compter de l’entrée en vigueur de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2008, publiée au Journal officiel du 21 décembre 2007. Or, l’intention était d’adopter rapidement des mesures provoquant un choc de confiance dans la population, afin de favoriser une relance économique. L’objectif même du projet de loi aurait contraint le législateur à adopter une loi de finances rectificative, alors même que les dispositions ne modifiaient pas l’équilibre du budget pour l’année 2007 ;

― la loi n° 2008-111 du 8 février 2008 pour le pouvoir d’achat, qui comprenait des mesures d’exonération de cotisations sociales, ne serait toujours pas applicable, dans la mesure où elle est postérieure à la dernière loi de financement de la sécurité sociale publiée au Journal officiel du 21 décembre 2007 ;

― le projet de loi de modernisation de l’économie, actuellement en discussion, comporte des mesures fiscales destinées aux artisans et aux petites et moyennes entreprises, qui s’intègrent dans l’équilibre d’ensemble d’un texte qui comprend par ailleurs des dispositions relatives à la concurrence. L’entrée en vigueur immédiate d’une partie du texte, sans que l’entrée en vigueur de l’autre partie du texte soit concomitante, serait difficilement compréhensible ;

― le projet de loi sur les contrats de partenariat, également en cours de discussion, comporte un certain nombre d’articles fiscaux ⁽¹⁰⁸⁾, dont l’objet est de permettre le rétablissement d’une forme de neutralité fiscale entre les contrats de partenariat et les marchés publics. Le souhait du Gouvernement comme des deux assemblées, qui est de permettre une entrée en vigueur la plus rapide possible de ces dispositions fiscales, ne pourrait être satisfait – sauf à ce que la publication de la loi et la discussion puis l’adoption d’un texte financier interviennent de manière simultanée.

En matière de finances sociales, où, jusqu’à présent, seul un projet de loi de financement de la sécurité sociale est présenté chaque année ⁽¹⁰⁹⁾, la présentation de projets de loi de financement de la sécurité sociale rectificative deviendrait une nécessité.

En résumé, la disposition adoptée par le Sénat empêcherait de mener une politique contra-cyclique efficace ; elle s’opposerait à l’adoption de projets de loi de réforme générale d’un secteur, comprenant à la fois des dispositions fiscales et des mesures normatives d’un autre ordre ; elle ralentirait les possibilités d’adaptation rapide et efficace du droit existant.

Outre ses conséquences préjudiciables tant pour l’activité législative que pour la politique économique, la disposition pose la question de la valeur respective des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale d’une part et des autres textes législatifs d’autre part. Elle instaure un verrou en matière de dispositions fiscales, lesquelles ne seraient applicables qu’à compter de l’adoption d’un texte financier. Un tel verrou créerait une hiérarchie entre les textes financiers et les autres textes législatifs, aucun projet de loi ni aucune proposition de loi ne pouvant à elle seule faire entrer en vigueur une disposition fiscale. M. Philippe Marini ne s’en cachait d’ailleurs pas lors du débat au Sénat, en avouant que « l’amendement (…) clarifie la hiérarchie des textes ».

La rédaction de l’alinéa relatif au monopole de validation des lois de financement de la sécurité sociale suscite des questions supplémentaires.

Alors que le monopole de validation des lois de finances est prévu pour l’ensemble des dispositions qui concernent des impositions de toute nature, le monopole de validation des lois de financement de la sécurité sociale est plus restreint, puisqu’il concerne les seules mesures d’exonération ou de réduction d’assiette des cotisations ou contributions sociales. Il demeurerait donc loisible au législateur de créer une nouvelle contribution sociale ou d’élargir l’assiette d’une contribution sociale existante en loi « ordinaire », tandis que toute création d’une nouvelle imposition ou tout élargissement de l’assiette d’une imposition existante ne pourrait devenir effective qu’à compter d’une validation par une loi de finances. Cette dissymétrie ne serait guère satisfaisante.

D’autre part, les dispositions relatives aux impositions de toute nature affectées à la sécurité sociale devraient systématiquement être validées par la loi de finances, même lorsqu’elles seraient décidées en loi de financement de la sécurité sociale. Ces dispositions ont pourtant des conséquences directes sur l’équilibre des finances sociales. Ainsi, à côté de la hiérarchie principale, subordonnant tous les textes aux lois de finances et aux lois de financement de la sécurité sociale, une hiérarchie secondaire subordonnerait, pour une partie des recettes des régimes sociaux, les lois de financement de la sécurité sociale aux lois de finances. Cette hiérarchie secondaire pourrait sembler peu satisfaisante, et entrer en contradiction avec le I de l’article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale, en vertu duquel la loi de financement de la sécurité sociale est chargée de prévoir « par branche, les recettes de l’ensemble des régimes obligatoires de base et, de manière spécifique, celles du régime général, ainsi que les recettes des organismes concourant au financement de ces régimes » pour l’année à venir et de rectifier ces prévisions pour l’année en cours.

En outre, la question du monopole des lois de financement de la sécurité sociale avait déjà été abordée lors de l’examen du projet de loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale. Un amendement avait alors été introduit au Sénat afin d’interdire l’adoption en loi « ordinaire » de tout allègement de cotisations sociales non compensé. Après que l’Assemblée nationale eut apporté des corrections formelles à cette disposition, elle a été adoptée en termes conformes. Il est donc déjà impossible de prévoir en loi « ordinaire » une mesure de réduction ou d’exonération de cotisations ou de contributions de sécurité sociale lorsque cette mesure n’est pas compensée ⁽¹¹⁰⁾.

De la même manière, l’article 33 de la loi organique n° 2001-692 du 1^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) prévoit que : « lorsque des dispositions d’ordre législatif ou réglementaire sont susceptibles d’affecter les ressources ou les charges de l’État dans le courant de l’année, les conséquences de chacune d’entre elles sur les composantes de l’équilibre financier doivent être évaluées et autorisées dans la plus prochaine loi de finances afférente à cette année » ⁽¹¹¹⁾.

L’un des arguments avancés pour défendre la disposition introduite au Sénat est celui de la nécessaire appréciation de chaque disposition fiscale au regard du budget et de son équilibre. Mais il est étonnant que le Sénat, pourtant chargé de représenter les collectivités territoriales, n’ait pas prêté plus d’attention aux conséquences de l’amendement sur les dispositions relatives à la fiscalité locale. La rédaction de l’amendement englobe en effet l’ensemble des « impositions de toutes natures » dans les dispositions devant faire l’objet d’une validation en loi de finances. Or, au titre de ces impositions figurent non seulement des impositions perçues par l’État à son profit mais également des impositions perçues par l’État et affectées aux collectivités territoriales, telles que la taxe d’enlèvement des ordures ménagères.

Les éventuelles modifications apportées à l’assiette ou aux taux de ces impositions ne se traduisent pas toujours par un impact sur le budget de l’État. Dès lors, la validation de ces dispositions en loi de finances ne présenterait qu’un intérêt formel.

Enfin, un dernier aspect qui doit être évoqué concerne les conséquences de la disposition sur l’initiative parlementaire. En effet, les projets de loi de finances et les projets de loi de financement de la sécurité sociale sont des projets de loi moins favorables à l’initiative parlementaire que les autres textes législatifs. La pratique du vote bloqué et celle de la seconde délibération sont utilisées fréquemment pour ces projets. Qui plus est, dans le cadre de la présente révision, il est prévu que les projets de loi de finances et de loi de financement de la sécurité sociale, à la différence des autres projets de loi, seront examinés en séance publique dans le texte du Gouvernement, et non dans celui de la commission en application de l’article 16 du présent projet de loi constitutionnelle. De ce point de vue, la disposition introduite au Sénat ne fera que contribuer à affaiblir un peu plus le pouvoir des parlementaires en matière de fiscalité.

Ces différentes critiques incitent à trouver d’autres solutions que celle proposée par le Sénat.

Lors du débat au Sénat, le ministre du budget avait signalé que le Gouvernement préférerait « que la validation n’empêche pas la mesure de s’exécuter, ce qui éviterait au Gouvernement de déposer collectif sur collectif… Faute de validation en loi de finances ou de financement, la mesure tomberait. » Il serait possible, en suivant cette suggestion, de permettre aux dispositions fiscales adoptées en loi « ordinaire » de s’appliquer dans un premier temps, tout en subordonnant leur prorogation à une confirmation dans la plus prochaine loi de finances.

Cette solution pourrait toutefois s’avérer peu satisfaisante. S’il en était fait une application sévère, elle consacrerait une instabilité juridique en matière fiscale. En effet, la poursuite de l’application d’une disposition fiscale adoptée en loi « ordinaire » et entrée en vigueur immédiatement pourrait être refusée lors de la plus prochaine loi de finances. Par conséquent, afin d’éviter le risque de remise en cause à brève échéance d’une nouvelle disposition fiscale, le législateur serait incité, soit à valider systématiquement les différentes mesures adoptées en loi « ordinaire », soit à ne jamais prévoir une entrée en vigueur immédiate des dispositions fiscales adoptées en loi « ordinaire ».

En outre, dans la mesure où l’article 1^er de la loi de finances de l’année autorise la perception des impôts pour l’année à venir, il serait possible de considérer que l’adoption de cet article serait à elle seule suffisante pour valider la poursuite de l’application des dispositions fiscales votées en cours d’année. Dès lors, une disposition constitutionnelle subordonnant la prorogation des dispositions fiscales adoptées en cours d’année à une confirmation en loi de finances pourrait n’avoir dans les faits aucune conséquence sur le droit existant.

Pour répondre au souhait des sénateurs auteurs de l’amendement, qui est de donner à l’occasion de l’examen des lois de finances et des lois de financement une vision d’ensemble de la politique fiscale, il est suffisant de prévoir que les mesures fiscales et les exonérations de cotisations sociales adoptées en cours d’année devront être systématiquement et précisément récapitulées à l’occasion de l’examen de la loi de finances et de la loi de financement de la sécurité sociale.

Le 5° de l’article L.O. 111-4 du code de la sécurité sociale prévoit déjà une telle récapitulation pour les réductions et exonérations de cotisations ou contributions sociales. En application de cette disposition, tout projet de loi de financement de la sécurité sociale de l’année doit être accompagné d’une annexe « énumérant l’ensemble des mesures de réduction ou d’exonération de cotisations ou de contributions de sécurité sociale affectées aux régimes obligatoires de base ou aux organismes concourant à leur financement et de réduction de l’assiette ou d’abattement sur l’assiette de ces cotisations et contributions, présentant les mesures nouvelles introduites au cours de l’année précédente et de l’année en cours ainsi que celles envisagées pour l’année à venir et évaluant l’impact financier de l’ensemble de ces mesures, en précisant les modalités et le montant de la compensation financière à laquelle elles donnent lieu, les moyens permettant d’assurer la neutralité de cette compensation pour la trésorerie desdits régimes et organismes ainsi que l’état des créances. Ces mesures sont ventilées par nature, par branche et par régime ou organisme. »

5. L’extension du champ des lois de programmation

Dans sa rédaction initiale, le présent article avait pour objet de substituer aux actuelles lois de programme, qui doivent obligatoirement concerner le domaine économique ou social et ne peuvent plus comporter des éléments de programmation intervenant hors de ce champ ⁽¹¹²⁾, des lois de programmation, dont le champ ne serait plus limité, puisqu’elles détermineraient « les objectifs de l’action de l’État ».

• La position de l’Assemblée nationale en première lecture

Si la volonté de permettre aux lois de programmation d’avoir un champ très large n’a été contestée par personne, un débat s’est engagé, lors de la séance publique, sur la question spécifique de la programmation en matière de finances publiques.

L’Assemblée nationale a adopté, avec l’avis favorable de la Commission et du Gouvernement, un amendement présenté par MM. Gilles Carrez, Yves Bur, Étienne Blanc, Frédéric Lefebvre, Charles de Courson et les députés membres du groupe Nouveau Centre, ayant pour objet de créer des lois de programmation en matière de finances publiques ⁽¹¹³⁾.

Ces lois de programmation devraient permettre de définir les orientations pluriannuelles des finances publiques et de fixer ainsi, dans une perspective pluriannuelle, les conditions de l’équilibre des comptes des administrations publiques.

La question de l’introduction dans la Constitution d’une règle d’équilibre budgétaire, dans un cadre pluriannuel, tant pour les lois de finances que pour les lois de financement de la sécurité sociale avait déjà été débattue à l’Assemblée nationale à l’occasion de l’examen, lors de la séance du jeudi 17 janvier 2008, d’une proposition de loi constitutionnelle déposée et inscrite à l’ordre du jour dans le cadre d’une séance d’initiative parlementaire réservée au groupe parlementaire du Nouveau Centre ⁽¹¹⁴⁾.

Cette proposition de loi avait fait l’objet d’un renvoi en commission. M. Gilles Carrez avait expliqué que le fait de réserver l’emprunt au seul financement des dépenses d’investissement ne serait pas forcément un gage de retour à l’équilibre des finances publiques. Il avait également souligné que la « règle d’or » ⁽¹¹⁵⁾ demeure trop rigide pour épouser le rythme des cycles économiques.

Le ministre chargé du budget avait annoncé lors de ce débat qu’il constituerait un groupe de travail d’ici la révision constitutionnelle sur le sujet. Le groupe de travail, auquel ont notamment participé MM. Gilles Carrez, Charles de Courson et Étienne Blanc, a ainsi élaboré l’amendement qui a été adopté par l’Assemblée nationale.

La rédaction permettra d’inclure dans la loi de programmation des finances publiques l’ensemble des comptes publics, sans créer de distinction artificielle ni entre investissement et fonctionnement, ni entre les comptes de l’État et ceux des autres personnes publiques.

Si la programmation devra obligatoirement avoir un caractère pluriannuel, aucune durée préétablie n’est imposée, et il est possible de concevoir aussi bien une programmation biennale qu’une programmation décennale. Toutefois, d’après les premières indications qui ont pu être données par le Gouvernement, le premier projet de loi de programmation des finances publiques susceptible d’être présenté le serait pour une durée triennale, conformément au cadre déjà fixé en vertu des exigences découlant du Pacte de stabilité et de croissance.

L’objectif d’équilibre dans lequel s’inscrira la loi de programmation des finances publiques devrait imposer au législateur que les prévisions figurant dans la loi de programmation aboutissent, à l’issue de la période de programmation, à un équilibre des comptes des administrations publiques. Cet équilibre sera apprécié à l’échelle de l’ensemble des comptes publics : il sera, par exemple, possible pour les comptes de l’État d’afficher un besoin de financement en fin de période, dès lors que les comptes des collectivités territoriales et des organismes de sécurité sociale compenseront ce besoin.

Si la loi de programmation, une fois adoptée, devrait offrir un cadre au législateur lors du vote des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale, en revanche, il ne devrait pas être interdit à une loi de finances ou à une loi de financement de la sécurité sociale de prévoir un équilibre des comptes publics concernés différent de celui initialement fixé en loi de programmation.

Il sera également possible, notamment si une loi de programmation apparaît comme étant devenue non pertinente en raison de modifications significatives des conditions économiques et de la conjoncture, d’adopter une nouvelle loi de programmation pour une nouvelle période pluriannuelle pouvant chevaucher la première période pluriannuelle.

Il convient de souligner par ailleurs que plusieurs éléments de projection pluriannuelle de l’évolution des finances publiques existent déjà et devraient pouvoir s’harmoniser avec les futures lois de programmation :

― le rapport sur la situation et les perspectives économiques, sociales et financières de la nation qui est joint au projet de loi de finances de l’année et comporte une projection quadriennale, en application de l’article 50 de la LOLF ;

― le programme budgétaire qui doit être présenté à la Commission européenne et comporte une projection triennale, en application du règlement (CE) n° 1466/97 du 7 juillet 1997 du Conseil relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques.

• La position du Sénat en première lecture

Un amendement de sa commission des Lois adopté par le Sénat a procédé à une amélioration de la rédaction de l’alinéa relatif à ces lois de programmation en matière de finances publiques ⁽¹¹⁶⁾.

Un autre amendement adopté par le Sénat à l’article 30 du présent projet de loi constitutionnelle a, par ailleurs, modifié les conditions dans lesquelles ces lois de programmation seront soumises pour avis au Conseil économique et social, en prévoyant une saisine pour avis facultative et non, à l’instar des lois de programmation intervenant dans le domaine économique et social, une saisine pour avis obligatoire ⁽¹¹⁷⁾.

• La position de la Commission

Le rapporteur estime que cette disposition doit être conservée dans les termes retenus par le Sénat.

La Commission a été saisie d’un amendement du rapporteur tendant à rétablir, dans une rédaction modifiée, l’amendement adopté par l’Assemblée nationale en première lecture attribuant à la loi la répartition des contentieux, dans le cadre d’une bonne administration de la justice et sous la seule réserve de l’article 66 de la Constitution, dans le but d’accroître la prévisibilité du droit et de simplifier l’accès des citoyens au juge.

M. Christophe Caresche a jugé que cet amendement, dont le réel objet pouvait paraître difficilement identifiable, posait deux séries de difficultés justifiant son rejet. En premier lieu, la jurisprudence du Conseil constitutionnel autorisant d’ores et déjà le législateur à procéder à une nouvelle répartition de certains contentieux, à l’exception du contentieux des étrangers, il semble clair que l’amendement vise en fait à confier précisément ce contentieux au juge judiciaire et que, sous une apparence anodine, aura en fait de lourdes conséquences. Il a déclaré faire sienne la déclaration du sénateur Portelli qui avait critiqué un tel amendement, jugeant qu’à travers lui le « Gouvernement veut ôter ce contentieux au juge administratif, jugé à ses yeux trop libéral ». En second lieu, M. Christophe Caresche s’est fait l’écho de l’incompréhension des juges de l’ordre administratif face au procès d’intention totalement injustifié qui leur est fait par cet amendement.

M. Noël Mamère a estimé nécessaire, d’une manière générale, de se méfier des amendements d’apparence anodine qui constituent en fait de « mauvais coups préparés dans les alcôves ». Il a jugé que cet amendement revêtait un caractère politique extrêmement fort et qu’il fallait le replacer dans le contexte actuel marqué par une politique du chiffre en matière d’expulsions, la situation désastreuse des centres de rétention administrative, révélée par les récents événements de Vincennes, les conditions inacceptables de rétention des étrangers dans ces centres, dénoncées à maintes reprises par différentes commissions internationales, les avertissements répétés de la CIMADE…

Le rapporteur a estimé que son amendement ne s’inscrivait pas dans la logique de l’opposition de deux ordres de juridictions, jugeant inacceptable le jugement émis par M. Christophe Caresche qui conduit à considérer les juges de l’ordre judiciaire comme des juges sous la main du pouvoir. Il a jugé qu’on ne pouvait pas prétendre qu’il y aurait un bon juge et un mauvais juge, et a estimé que la jurisprudence du Conseil constitutionnel entravait la marge de manœuvre du législateur en la matière. L’amendement présenté vise donc à donner une plus grande liberté au législateur dans ce domaine, dans un souci de « bonne administration de la justice » ainsi qu’il est explicitement précisé. Cet amendement s’inscrit pleinement dans l’objectif général de la révision constitutionnelle qui est de rendre plus de pouvoir au Parlement et doit par ailleurs contribuer à l’émergence de blocs de compétence plus cohérents.

S’agissant de l’émotion du Conseil d’État suscitée par cet amendement, il a rappelé que ce dernier était une institution placée au service de la République et non un lobby défendant ses intérêts propres. Il a par ailleurs indiqué que les craintes parfois exprimées concernant un hypothétique risque de voir disparaître l’ordre administratif se trouvaient dépourvues de tout fondement depuis la constitutionnalisation de cet ordre aux détours d’un amendement adopté par le Sénat sur le CSM.

M. Christophe Caresche a rappelé que le Gouvernement venait de confier à M. Pierre Mazeaud une mission sur le contentieux de l’expulsion et jugé qu’il conviendrait d’attendre la remise du rapport de la mission avant de modifier la Constitution en ce sens.

Le rapporteur a jugé que les députés de l’opposition se focalisaient à tort sur le contentieux des étrangers qui ne constitue par l’objet de l’amendement.

Mme George Pau-Langevin a jugé que cet amendement, loin d’être anodin, était inacceptable, car ouvrant la voie à la constitution d’une juridiction d’exception pour les étrangers qui reprendrait les compétences actuellement dévolues aux deux ordres de juridiction.

M. Noël Mamère a déclaré partager les craintes de Mme George Pau-Langevin et son jugement sur l’amendement : le Gouvernement actuel menant une politique de remise en cause du droit des étrangers et le Parlement européen venant très récemment d’adopter la directive dite « retour », il a jugé tout à fait légitime que les députés de l’opposition soient extrêmement attentifs sur ce sujet.

M. Claude Goasguen a jugé pour le moins curieuse la position défendue par les députés de l’opposition consistant à considérer le juge administratif meilleur défenseur des libertés que le juge judiciaire. Il a par ailleurs estimé qu’il ne revenait pas au Conseil constitutionnel de définir la répartition des compétences entre les deux ordres de juridiction, mais bien au législateur, rappelant l’existence dans l’ancien droit du « référé législatif ».

Puis l’amendement, mis aux voix, a été adopté (amendement n° 9).

La Commission a ensuite été saisie d’un amendement de M. Noël Mamère visant à inscrire dans la Constitution le principe selon lequel la loi garantit l’indépendance des médias et précisant que la loi interdit les concentrations excessives des médias et garantit le principe de la nomination des dirigeants des entreprises publiques audiovisuelles par le CSA, son auteur jugeant que cet amendement, qui avait déjà été défendu en première lecture, constituait une nécessité démocratique majeure dans le contexte actuel. Il a jugé que la mainmise d’un homme sur l’ensemble des médias signait la chronique de la mort annoncée du service public, dont le sous-financement vient d’ailleurs d’être dénoncé par le président du groupe France Télévisions, tandis que de multiples cadeaux sont faits aux chaînes privées dirigées par des intérêts économiques privés proches du pouvoir, portant atteinte au pluralisme du fait des conflits d’intérêts induits. Si l’amendement n’était pas adopté, il serait clair aux yeux de son auteur que la majorité est complice de l’exécutif en cette matière et que notre pays courre le risque de voir à terme la vente « à la découpe » de France 3 à la presse quotidienne régionale, qui dispose déjà d’un quasi-monopole dans notre pays.

M. Arnaud Montebourg a souhaité faire part, quoique dans des termes différents, de ses mêmes inquiétudes. Il a estimé qu’il existait des cas de pressions sur les contenus éditoriaux par le truchement de contrôles financiers sur certains médias et une reprise en main par le pouvoir des organes de presse publics, au mépris du pluralisme. Il s’est cependant déclaré défavorable à la constitutionnalisation du CSA, institution qui ne donne pas à ses yeux satisfaction s’agissant de son indépendance et du respect du pluralisme en son sein. Il a en revanche jugé nécessaire de le réformer pour mieux garantir son autorité.

Le rapporteur ayant émis un avis défavorable sur l’amendement, compte tenu des précisions apportées par le Sénat, la Commission l’a rejeté.

La Commission a adopté un amendement du rapporteur visant à supprimer le septième alinéa de l’article 11 du projet de loi, son auteur estimant que la mention de la « recherche » parmi les matières dont la loi fixe les principes fondamentaux n’est pas nécessaire, le droit existant permettant d’ores et déjà au législateur de le faire (amendement n° 10).

Elle a de même adopté un amendement du même auteur visant à supprimer les huitième à dixième alinéas de l’article, son auteur jugeant préjudiciables à une action rapide du législateur les monopoles attribués par le Sénat respectivement, en matière fiscale, aux lois de finances et en matière d’exonération ou de réduction des cotisations ou contributions sociales, aux lois de financement de la sécurité sociale (amendement n° 11).

La Commission a enfin été saisie d’un amendement de M. Arnaud Montebourg visant à supprimer la disposition, jugée superfétatoire, selon laquelle les lois de programmation financière sont votées selon un objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques, son auteur déclarant que si cet objectif pouvait être partagé pour restaurer les marges de manœuvre de l’action politique érodées par le poids d’une dette trop importante, l’inscrire dans la Constitution sans en garantir le caractère effectif revenait à ridiculiser la cause prétendument poursuivie.

Après que le rapporteur s’est déclaré défavorable à son adoption, la Commission a rejeté cet amendement.

Elle a ensuite adopté l’article 11 ainsi modifié.

Article 12

(art. 34-1 [nouveau] de la Constitution)

Vote de résolutions par les assemblées parlementaires

Conformément aux préconisations du « comité Balladur » ⁽¹¹⁸⁾, il était proposé, dans le projet de loi constitutionnelle initial, d’accorder au Parlement le droit de voter des résolutions, la définition des conditions de leur vote étant renvoyée au règlement de chaque assemblée.

• La position de l’Assemblée nationale en première lecture

L’Assemblée nationale a supprimé cet article. En effet, sur la proposition de la commission des Lois, mais aussi de MM. Jacques Myard et Bernard Debré, elle a considéré, en première lecture, lors de sa première séance du 29 mai 2008 ⁽¹¹⁹⁾, qu’une véritable revalorisation du Parlement passait plus sûrement par l’élargissement de ses fonctions – notamment l’évaluation des politiques publiques – et le renforcement de ses missions de vote de la loi et de contrôle de l’action du Gouvernement que par l’adoption d’une procédure, celle des résolutions, qui cantonne le Parlement dans une voie sans issue – sans portée normative ni action de contrôle.

Déjà, en 1959, Michel Habib-Deloncle, à l’occasion de l’examen du projet de règlement provisoire de l’Assemblée nationale, estimait : « la mission du Parlement se résume en deux mots : légiférer et contrôler... Il nous est apparu qu’il était difficile de faire entrer les propositions de résolution dans l’une ou l’autre de ces rubriques... La proposition de résolution est un acte délibéré d’immixtion du Parlement – sans beaucoup d’effets d’ailleurs – dans le domaine du pouvoir exécutif puisqu’elle a typiquement pour objet d’inviter le Gouvernement à faire un certain nombre de choses qu’il n’a pas faites lui-même Elle consiste par conséquent... à substituer au contrôle a posteriori une sorte d’incitation a priori... Il s’agit de donner au corps électoral l’impression que le Parlement fait quelque chose sur un point où il n’a pas pouvoir de décision. » ⁽¹²⁰⁾

L’Assemblée nationale a considéré qu’il était à craindre que les insatisfactions qui naissent du caractère non contraignant des résolutions adoptées en matière européenne sur le fondement de l’article 88-4 de la Constitution se trouvent amplifiées dans le cas de la création d’un régime général de résolutions et ne conduisent, pour les dépasser, à la recherche de solutions plus contraignantes, même un tant soit peu et qui sont impossibles dans le domaine européen, ce qui impliquerait… l’examen de propositions de loi.

Invoquer la fonction tribunicienne du Parlement, c’est se référer à une institution antique, celle des tribuns du Peuple, qui n’avaient pas de pouvoirs propres autres que ceux d’exercer une pression et qui avaient, à de très nombreuses reprises, eu recours à la démagogie. Et l’on sait que cette lacune a conduit directement à la roche Tarpéienne et l’Assemblée nationale avait souhaité éviter que l’introduction des résolutions, modes d’expression archaïques de Parlements en mal de pouvoirs, ne finisse sur cette même roche.

En outre, si l’on peut craindre que certaines « lois mémorielles » aient pu avoir des répercussions sur les relations diplomatiques de la France, comme a pu le déplorer le président de la commission des Affaires étrangères du Sénat au cours du débat devant cette assemblée le 20 juin 2008, il n’est pas sûr qu’une résolution allant dans le même sens n’ait pas les mêmes effets dans nos relations avec des pays étrangers, dès lors que la portée juridique – ou plutôt l’absence de portée juridique – de l’une et l’autre serait équivalente.

Si l’existence des résolutions peut être observée dans de très nombreux parlements étrangers, mentionner ces seuls exemples ne suffit pas à convaincre et une analyse plus poussée est nécessaire. Alors force est de constater que la voie de la résolution n’est souvent utilisée, en pratique, que comme un pis-aller ou comme substitut à la mise en jeu de la responsabilité du Gouvernement. Mieux vaut un dialogue construit entre les assemblées et le Gouvernement dans un champ circonscrit, sur un thème particulier, le cas échéant à l’initiative d’un groupe parlementaire ainsi qu’il est proposé de l’instaurer à l’article 23 bis du présent projet de loi constitutionnelle ⁽¹²¹⁾.

• La position du Sénat en première lecture

La commission des Lois ainsi que la commission des Affaires étrangères du Sénat ont proposé de rétablir la possibilité pour le Parlement de voter des résolutions. À l’appui de ce rétablissement a été relevée la nécessité pour le Parlement d’assumer sa fonction tribunicienne et a été évoquée la multitude des exemples étrangers. Le Sénat, lors de sa séance du 20 juin 2008, a adopté l’amendement de la commission des Lois ainsi que l’amendement identique présenté au nom de la commission des Affaires étrangères ⁽¹²²⁾, le Gouvernement s’en étant remis à sa sagesse.

• La position de la Commission

La Commission a examiné, en discussion commune, un amendement de suppression de cet article, présenté par M. Christian Vanneste, et un amendement du rapporteur précisant que les propositions de résolution sont irrecevables et ne peuvent être inscrites à l’ordre du jour lorsque le Gouvernement estime que leur adoption ou leur rejet serait de nature à mettre en cause sa responsabilité ou qu’elles portent injonction.

M. Christian Vanneste a justifié son souhait d’un retour à la position prise en première lecture par l’Assemblée nationale à l’encontre des résolutions par le fait qu’elles risquaient de devenir un « faux nez » ou un « village Potemkine » masquant le vide du travail parlementaire. Déclarant souscrire totalement à l’ambition de rééquilibrage des rapports entre pouvoirs exécutif et législatif en faveur d’une véritable coproduction de la loi, il a estimé que l’amélioration du travail parlementaire passait certainement davantage par le vote de moins de lois, une information plus complète, en amont, grâce à des études d’impact et un contrôle plus approfondi, en aval, de l’application des textes votés. Redoutant que les résolutions ne favorisent une occupation illusoire des parlementaires, au détriment de l’examen au fond des problèmes, il a craint que les résolutions ne transforment le Parlement, temple de la République laïque, en ce qu’il a qualifié de « moulin à prières ».

Après avoir constaté que, par définition, les résolutions interviennent hors du domaine de la loi et portent en elles le risque d’une mise en cause de la responsabilité du Gouvernement par des voies détournées par rapport à la procédure de la motion de censure, le rapporteur a estimé que le maintien de la possibilité pour le Parlement d’adopter des résolutions supposait que cette faculté soit assortie de garde-fous permettant au Gouvernement de se prémunir contre toute manifestation de défiance et de protéger ses propres compétences. Réitérant son souci de permettre à la révision d’aboutir et, pour ce faire, de parvenir à un compromis avec le Sénat sur ce qui constitue actuellement un point de divergence entre les deux assemblées, il a indiqué qu’il présentait à la Commission une voie médiane reconnaissant les résolutions, afin d’éviter le foisonnement des lois mémorielles ou incantatoires, sans pour autant affaiblir le Gouvernement. Il a ajouté que ce dispositif était par ailleurs compatible avec l’organisation de débats thématiques sur des sujets non législatifs.

M. Arnaud Montebourg a salué, sur cette question, un progrès par rapport à la première lecture. Se réjouissant de la reconnaissance des résolutions, il a regretté que ni le Sénat, ni le rapporteur n’aient conservé la rédaction initiale du projet gouvernemental sur ce point. Tout en admettant qu’une restriction à la possibilité d’adopter des résolutions n’était pas inacceptable pour éviter tout détournement de la procédure visant à mettre en cause la responsabilité gouvernementale, il s’est interrogé sur l’autorité légitime pour trancher les cas litigieux. Il a suggéré que le Président de l’Assemblée nationale ou le Gouvernement puisse, en cas de doute, saisir le Conseil constitutionnel, afin de constater tout éventuel détournement de procédure. Il a ensuite indiqué qu’en l’état le groupe SRC ne pouvait voter l’amendement du rapporteur, quand bien même celui-ci traduisait un effort méritant d’être salué.

Après que M. Jérôme Lambert se fut associé aux propos de M. Arnaud Montebourg, M. Christophe Caresche a suggéré au rapporteur d’en revenir à la formulation adoptée par le Sénat, dans laquelle l’irrecevabilité des résolutions serait constatée par le Conseil constitutionnel. Il a regretté que la proposition retenue dans l’amendement confère cette prérogative au Gouvernement, qu’il a jugé illégitime pour ce faire.

M. Dominique Perben s’est interrogé sur les modalités concrètes de mise en œuvre du dispositif prévu par l’amendement du rapporteur, dont il a déclaré comprendre l’esprit mais pas la logique procédurale, consistant à donner au Gouvernement la possibilité de priver une assemblée parlementaire d’un débat qu’elle souhaite tenir alors qu’habituellement ce sont plutôt des instances juridictionnelles supérieures ou parlementaires qui sont investies d’un tel pouvoir. Estimant que la formulation adoptée par le Sénat, certes plus traditionnelle, était peut-être plus opérante, il a attiré l’attention de la Commission sur la portée du dispositif sur lequel elle était appelée à se prononcer en soulignant qu’il devrait y être fréquemment recouru.

M. Bertrand Pancher a exprimé ses doutes qu’une majorité parlementaire quelle qu’elle soit, eu égard à son état de dépendance vis-à-vis du pouvoir exécutif, puisse adopter ou permettre l’adopt

Navigation

Accueil

Connaître l'Assemblée nationale

Organisation et travaux

Les députés

Informations pratiques