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N° 1133
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ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
TREIZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 1er octobre 2008
RAPPORT
FAIT
AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ECONOMIQUES, DE L’ENVIRONNEMENT ET DU TERRITOIRE SUR LE PROJET DE LOI relatif à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement (n° 955),
PAR M. Christian JACOB,
Député.
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Voir le numéro 1125
SOMMAIRE
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Pages
A.— PREMIÈRE AUDITION DE M. JEAN-LOUIS BORLOO, MINISTRE D’ÉTAT, MINISTRE DE L’ÉCOLOGIE, DE L’ÉNERGIE, DU DÉVELOPPEMENT DURABLE ET DE L’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE, ET MME NATHALIE KOSCIUSKO-MORIZET, SECRÉTAIRE D’ÉTAT CHARGÉE DE L’ÉCOLOGIE, AUPRÈS DU MINISTRE DE L’ÉCOLOGIE, DE L’ÉNERGIE, DU DÉVELOPPEMENT DURABLE ET DE L’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE 21
B.— SECONDE AUDITION DE M. JEAN-LOUIS BORLOO, MINISTRE D’ÉTAT, MINISTRE DE L’ÉCOLOGIE, DE L’ÉNERGIE, DU DÉVELOPPEMENT DURABLE ET DE L’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE, ET MME NATHALIE KOSCIUSKO-MORIZET, SECRÉTAIRE D’ÉTAT CHARGÉE DE L’ÉCOLOGIE, AUPRÈS DU MINISTRE DE L’ÉCOLOGIE, DE L’ÉNERGIE, DU DÉVELOPPEMENT DURABLE ET DE L’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE 34
C.— AUDITION DE M. DOMINIQUE BUSSEREAU, SECRÉTAIRE D’ÉTAT CHARGÉ DES TRANSPORTS, AUPRÈS DU MINISTRE DE L’ÉCOLOGIE, DE L’ÉNERGIE, DU DÉVELOPPEMENT DURABLE ET DE L’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE 59
D.— AUDITION DE M. PAUL DE VIGUERIE, RAPPORTEUR DU CONSEIL ÉCONOMIQUE ET SOCIAL 77
E.— AUDITION DE MME SANDRINE MATHY, PRÉSIDENTE DU RÉSEAU ACTION CLIMAT (RAC) ET DE MME MARIE-ANNE ROBERT KERBRAT, CONSEILLÈRE DU RAC 85
II.— TABLES RONDES 99
A.— TABLE RONDE DU MARDI 8 JUILLET 2008 SUR LES ÉNERGIES RENOUVELABLES 99
B.— TABLE RONDE DU MERCREDI 9 JUILLET 2008 SUR LE BÂTIMENT 118
C.— TABLE RONDE DU MERCREDI 16 JUILLET 2008 SUR LES ÉNERGIES FOSSILES ET L’ENERGIE NUCLEAIRE 126
D.— TABLE RONDE DU MERCREDI 16 JUILLET 2008 SUR LES TRANSPORTS FERROVIAIRES 140
E.— TABLE RONDE DU MERCREDI 16 JUILLET 2008 SUR LES TRANSPORTS (HORS FERROVIARES) 161
III.— EXAMEN DES ARTICLES 181
Avant l’article 1er 181
Article 1er : Objectifs du projet de loi et stratégie nationale du développement durable 183
TITRE IER : LUTTE CONTRE LE CHANGEMENT CLIMATIQUE 195
Article 2 : Lutte contre le changement climatique 195
Chapitre Ier : Réduction des consommations d’énergie des bâtiments 210
Article 3 : Amélioration de la performance énergétique des constructions 210
Article 4 : L’instauration de nouvelles normes thermiques dans les constructions neuves 213
Article 5 : La réduction de la consommation d’énergie des bâtiments publics, des logements sociaux et des logements anciens 222
Article 6 : La mise en œuvre d’une formation professionnelle et de programmes de recherche adaptés 243
Après l’article 6 246
Article 7 : Prise en compte du développement durable dans l’élaboration des documents d’urbanisme 247
Après l’article 7 259
Section 2 : Dispositions modifiant le code de l’urbanisme 260
Article 8 : Modification de l’article L. 110 du code de l’urbanisme – intégration de la lutte contre le réchauffement climatique dans le code 260
Article additionnel après l’article 8 : Extension de la participation pour voirie et réseau au financementdu transport collectif 261
Article 9 : Principes de la politique des transports 263
Article additionnel après l’article 9 : Financement et missions de l’Agence de financement des infrastructures de transport de France 267
Article 10 : Transports de marchandises 267
Article additionnel après l’article 10 : Transport par câble 288
Article 11 : Transports de voyageurs 288
Article 12 : Transports urbains et périurbains hors Île-de-France 302
Article 13 : Transports en Île-de-France 309
Article additionnel après l’article 13 : Pouvoirs du préfet en matière de protection du patrimoine 311
Section 2 : Dispositions modifiant la loi d’orientation des transports intérieurs 312
Article 14 : Objectifs de la politique des transports 312
Après l’article 14 313
Article 15 : Schéma national des infrastructures de transport 314
Après l’article 15 317
Chapitre IV : Énergie 317
Avant l’article 16 317
Article 16 : Réduction des consommations énergétiques 317
Article 17 : Développement des énergies renouvelables 322
Article additionnel après l’article 17 : Extension du bénéfice de l’obligation aux régions et départements 334
Article 18 : Biocarburants 335
Après l’article 18 339
Chapitre V : La recherche dans le domaine du développement durable 339
TITRE II : BIODIVERSITÉ ET MILIEUX NATURELS 350
Chapitre Ier : Arrêter la perte de la biodiversité 350
Article 20 : Objectifs de la préservation de la biodiversité 350
Article 21 : Élaboration de la trame verte et bleue 361
Article 22 : Amélioration de la connaissance dans le domaine de la biodiversité 364
Article 23 : Financement de la préservation de la biodiversité 368
Article additionnel après l’article 23 : Obligation de déclaration des ruches à compter de 2010 369
Article additionnel après l’article 23 : Mise en place d’une interprofession de la filière apicole 369
Chapitre II : Retrouver une bonne qualité écologique de l’eau et assurer son caractère renouvelable dans le milieu et abordable pour le citoyen 370
Article 24 : Objectifs de la gestion de l'eau 370
Article 25 : Réduction de la présence dans les milieux aquatiques des substances dangereuses prioritaires 377
Article additionnel après l’article 25 : Prise en compte de la mobilité des cours d’eau 378
Après l’article 25 379
Article 26 : Élaboration de la trame bleue 379
Article 27 : Surveillance des milieux aquatiques 381
Chapitre III : Une agriculture et une sylviculture diversifiées, productives et durables 382
Avant l’article 28 382
Article 28 : Renforcement du caractère durable de l’agriculture 383
Article 29 : Valorisation de la biodiversité forestière 404
Chapitre IV : La gestion intégrée de la mer et du littoral 412
Article 30 : Vision stratégique et gestion durable du littoral et de la mer 412
TITRE III : PRÉVENTION DES RISQUES POUR L’ENVIRONNEMENT ET LA SANTÉ - PRÉVENTION DES DÉCHETS 414
Article 31 : Liens entre environnement et santé 414
Chapitre Ier : L’environnement et la santé 415
Article 32 : Deuxième plan national santé environnement 415
Article 33 : Restriction et encadrement de l’emploi des substances chimiques extrêmement préoccupantes 417
Article 34 : Réduction de l’exposition aux substances préoccupantes en milieu professionnel 421
Article 35 : Lutte contre la pollution de l’air intérieur et extérieur 422
Article 36 : Lutte contre le bruit et les pollutions lumineuses 427
Article additionnel après l’article 36 : Autorisation du maire pour les dispositifs ou matériels supportant de la publicité 430
Article 37 : Surveillance des risques émergents 430
Article 38 : Inventaire des sites potentiellement pollués 432
Article 39 : Prévention des risques majeurs 433
Article 40 : Moyens budgétaires 435
Chapitre II : Les déchets 436
Article 41 : Politique de réduction des déchets 436
Article additionnel après l’article 41 : Incitation aux économies d’énergie par exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties 447
TITRE IV : ÉTAT EXEMPLAIRE 448
Article 42 : Contribution de l’État au développement durable 448
TITRE V : GOUVERNANCE, INFORMATION ET FORMATION 462
Article 43 : Nouvelles formes de gouvernance 462
Article 44 : Collectivités territoriales et développement durable 465
Article 45 : Informations et enquêtes publiques en matière environnementale 468
Article 46 : Entreprises et développement durable 470
Article 47 : Information, consommation et développement durable 474
Article 48 : Formation et développement durable 477
Article 49 : Dispositions applicables à l’outre-mer 480
Après l’article 49 487
Article 50 : Dispositions spécifiques applicables à Mayotte 487
TABLEAU COMPARATIF 489
AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION 561
Mesdames, messieurs,
Le Grenelle de l’environnement restera dans l’histoire comme l’exemple d’une formidable consultation publique organisée par le gouvernement : pendant plusieurs mois, les forces vives de la Nation – élus, syndicats de salariés et d’employeurs et, dernières arrivées dans ce paysage remontant à la révolution industrielle, les associations de protection de l’environnement – ont travaillé d’arrache-pied pour proposer au pays une nouvelle vision du développement durable pour les uns, de l’écologie pour les autres.
Pour toute personne qui a assisté à ces travaux, c’est l’ambiance constructive et studieuse, la volonté de trouver une position consensuelle qui ont été marquantes, dans des domaines où les polémiques, les postures partisanes et les a priori sont, malheureusement, trop souvent de mise.
Le Grenelle de l’environnement est aussi déjà une réussite si on le juge à l’aune de sa contribution au débat public sur les questions de développement durable. Les quelques 200 propositions ont toutes fait l’objet d’un consensus général, dont les derniers éléments ont été arrêtés lors des tables rondes de la fin du mois d’octobre 2007.
Certaines d’entre elles ont d’ailleurs déjà été mise en œuvre, telles que le bonus-malus sur les véhicules ou la réforme du conseil économique et social pour y intégrer une composante environnementale.
Reste « l’esprit du Grenelle » qui a largement débordé des bâtiments du ministère où se tenaient les réunions. Chacun peut se féliciter que cet esprit soit déjà à l’œuvre dans la société, que ce soit au niveau des initiatives éco-citoyennes, des publicités qui désormais ventent les vertus écologiques de tel ou tel produit ou de l’image environnementale que travaillent certaines entreprises.
Dans ce domaine, le Grenelle de l’environnement a marqué une véritable rupture dans l’opinion publique dont les décideurs politiques devront tenir compte. Cet esprit doit désormais être porté par le Parlement.
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Le pari du Grenelle était risqué pour le gouvernement et, singulièrement, pour le ministre d’Etat en charge de ce dossier : à l’heure où le Parlement se penche sur le fruit de ces travaux, il faut donc le féliciter d’avoir su relever le défi de l’organisation d’une telle concertation, et d’avoir su transformer cette concertation en plus de 200 engagements dont on peut, certes, discuter, mais qui contribuent en tout état de cause à la réflexion sur les politiques de développement durable dans notre pays.
On peut aussi le féliciter d’avoir réussi à transformer ces engagements en une loi de programmation qui avait été demandée par plusieurs de nos collègues, afin de fixer un cap avant d’arrêter les moyens d’y parvenir.
Le résultat est certes surprenant pour toute personne habituée à lire des projets de loi : la normativité des différentes dispositions n’est pas toujours prononcée (1), et l’ambition de certains objectifs destinés à être gravés dans le marbre de la loi – fût-elle de programmation – pose directement la question des outils de mise en œuvre. Il en ressort l’image d’un projet de loi assez romantique, cadrant tout à fait avec l’esprit du Grenelle de l’environnement.
Pour l’Assemblée nationale, examiner ce projet de loi relève d’un exercice de style. Elle l’accepte avec enthousiasme et bienveillance, en relevant toutefois la difficulté de traiter sur un même plan des objectifs de très long terme – pour l’évaluation desquels l’analyse politique prévaut – avec des dispositions techniques relativement précises, même destinées à s’appliquer en 2012 ou 2020. Ainsi en est-il par exemple des normes dans la construction des bâtiments neufs ou de retrait des produits phytopharmaceutiques.
S’agissant de la mise en œuvre pratique des objectifs de ce projet de loi, il faudra encore attendre : le Grenelle de l’environnement doit se traduire, en plus du présent projet, par un ensemble de dispositions fiscales intégrées soit dans le projet de loi de finances pour 2009 soit dans le projet de loi de finances rectificatives pour 2008. Un projet de loi « Grenelle II » est en outre annoncé pour le printemps 2009, dont les contours ne sont pas encore arrêtés, mais qui devrait véritablement donner corps aux objectifs fixés dans le présent projet de loi.
Certains pourront regretter que les disposions de la future loi de finances ou du projet de loi « Grenelle II » ne soient pas disponibles alors même que l’on discute des objectifs. Est-ce que cela suffit à rendre impossible ou inopportune la discussion de ces objectifs ? J’estime au contraire que ce déroulement doit permettre éventuellement à l’Assemblée nationale d’exprimer ses préférences, voire ses conditions, sur les moyens de leur mise en œuvre.
Si d’aventure ce projet de loi de programmation avait été présenté avec ses mesures d’application, il y a fort à parier que ceux qui regrettent l’absence d’un « paquet » législatif auraient dénoncé une absence de débat possible face à une autoroute normative déjà toute tracée. Tel n’est pas le cas ; il y a donc encore place pour un large débat et il faut s’en féliciter.
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Partant de cette analyse, on ne peut qu’adhérer avec les objectifs affichés par le projet de loi, notamment celui des 3 fois 20 provenant du paquet climat énergie élaboré au niveau européen : 20% de réduction des consommations d’énergie, 20% de réduction des émissions de gaz à effet de serre et 20% d’énergie renouvelable dans notre consommation d’énergie en 2020.
Ce projet de loi constitue en effet une opportunité historique, autour de ces objectifs primordiaux, d’engager une mutation vers une économie sobre en carbone.
Le terme de mutation est important : ce n’est pas une révolution, car les fondamentaux de la société actuelle doivent être conservés ; le Grenelle de l’environnement n’ouvrira pas la porte à la décroissance préconisée par certaines associations de protection de l’environnement. L’économie de marché sobre en carbone doit pouvoir exister, il revient à la France de le prouver et de l’inventer.
Ce n’est pas non plus une simple réforme, car les changements devront être nombreux et très profonds pour diviser par quatre nos émissions à l’horizon de 2050.
Toutefois, le passage à cette économie sobre en carbone ne doit pas être regardé avec résignation ; ce n’est pas la nouvelle punition des jeunes générations du XXIème siècle. Bien au contraire, c’est l’opportunité d’un passage exaltant vers la « croissance verte » dont le ministre d’Etat s’est fait le chantre à de nombreuses reprises.
Ce passage constitue, à n’en pas douter, un important gisement de croissance durable, à l’heure où le monde de la finance enregistre des soubresauts inquiétants.
Selon une évaluation de l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME), les marchés actuels de l’environnement (marchés de l’efficacité énergétique, énergies renouvelables, des transports collectifs, des véhicules propres, etc) atteignent déjà 30 milliards d’euros en 2007, avec un taux de croissance annuelle de près de 17%.
Cette croissance est notamment portée par le secteur des transports propres et de la rénovation des bâtiments qui représentent environ 70% de ce marché (24 milliards d’euros).
Le marché des énergies renouvelables a pour sa part enregistré une augmentation de 21% sur un an (1,6 milliard d’euros), avec un doublement des montants consacrés à la production d’énergie photovoltaïque (430 millions d’euros d’équipements vendus en 2007). Pour ce secteur des énergies renouvelables, l’ADEME évoque 120 000 emplois directs en 2012, ce qui représente une croissance de 130% par rapport à 2007.
La « croissance verte » est donc à notre porte. Il faut la lui ouvrir avec ambition, d’autant plus que la France a opéré des choix stratégiques qui lui donnent, dans ce domaine, des avantages comparatifs par rapport aux autres Etats.
On peut, en premier lieu, mentionner les grands choix du nucléaire et de l’hydraulique, opérés au milieu du siècle dernier, qui nous permettent aujourd’hui d’avoir une production électrique à 90% non carbonée. La France doit aujourd’hui poursuivre ses efforts pour pouvoir, demain, exporter ces technologies à travers le monde, qui regarde déjà avec intérêt cette particularité française.
En outre, nous bénéficions déjà en France de la présence de certaines des plus grandes entreprises du monde dans le domaine de la préservation de l’environnement. On peut notamment mentionner les entreprises du domaine de l’électricité et du gaz, mais aussi du traitement de l’eau, qui remportent de gros contrats à l’étranger. Si ces entreprises sont incitées, sur le territoire national, à continuer leurs innovations, elles n’auront aucun mal à les rentabiliser à l’étranger.
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Sans anticiper sur l’examen, article par article, du projet de loi, on peut synthétiser sa démarche autour de 5 axes :
– en ce qui concerne le bâtiment, il prévoit une vaste programme de rénovation à la fois dans le neuf et l’existant, la réglementation étant privilégiée pour le premier domaine et l’incitation pour le second. L’objectif global est de réduire les consommations énergétiques du bâtiment de 38 % d’ici 2020.
– dans le domaine des transports, le projet de loi prévoit une série d’objectifs qui doivent permettre un vaste report modal vers les moyens de communication peu émetteurs de CO2, notamment en faveur du rail, avec le lancement de 2000 kilomètres de lignes à grande vitesse d’ici 2020, et la mise en place d’un soutien de l’État à la construction de transports urbains collectifs en site propre. Il prévoit également l’instauration d’une taxe kilométrique sur les poids lourds pour l’utilisation des routes ;
– dans le domaine de l’énergie et de la recherche, il est prévu un accroissement des moyens de 1 milliard d’euros d’ici 2012. Les efforts doivent porter prioritairement sur les énergies renouvelables, les économies d’énergie et les biocarburants de 2ème génération ;
– dans le domaine de la biodiversité, est annoncée la mise en place d’une « trame verte », pour rétablir les continuités écologiques, mais aussi d’une « trame bleue » qui constitue son équivalent pour les milieux aquatiques ;
– pour l’agriculture biologique, l’objectif retenu est d’augmenter la surface agricole utile destinée à l’agriculture biologique jusqu’à atteindre 6 % des surfaces cultivées en 2013 et 20 % en 2020, contre 2 % actuellement.
Cet objectif se double de la perspective d’un meilleur contrôle des produits phytosanitaires utilisés majoritairement par l’agriculture de notre pays, notamment les substances les plus préoccupantes au sens de la réglementation européenne dont le retrait sera progressivement envisagé.
Sur ces thématiques, j’apporterai compléments et précisions qui, à partir d’environ 90 amendements proposés, peuvent être articulés en 5 grandes orientations transversales :
Cette notion est dans l’air du temps depuis plus d’une décennie, et son élévation au rang constitutionnel par la Charte de l’environnement de 2005 appelle avec de plus en plus d’insistance la définition, par les lois, de son contenu.
Dans le cadre du présent projet de loi, je proposerai d’abord de rappeler en toutes lettres la définition du développement durable ; l’objet de cette répétition de la Charte de l’environnement est plus que didactique : l’ensemble des objectifs prévus par le projet de loi devront en effet être jugés à l’aune des trois piliers que sont l’environnement, le social et l’économique. Aucun des trois piliers ne doit être privilégié, faute de quoi l’objectif sera manifestement déséquilibré ou décalé par rapport au fonctionnement actuel de notre société.
A titre d’illustration, on peut mentionner le fait que le projet de loi initial prévoyait une exonération de l’interdiction des phosphates dans les lessives pour le domaine industriel : voilà une question sur laquelle la logique économique a manifestement pris le dessus, et je proposerai que l’effort des industriels soit, dans ce domaine, au niveau de celui que doit fournir le reste du monde économique dans l’ensemble du projet de loi (entreprises de l’énergie, du bâtiment, de la formation, des transports, exploitants agricoles, etc).
A l’inverse, en réponse à une inquiétude de plusieurs membres de la Commission, j’ai proposé de préciser que l’objectif d’acquisition de 20 000 hectares de zones humides n’a pas vocation à mettre ces espaces sous cloche, notamment en supprimant l’activité agricole, mais bien à permettre une valorisation de ces espaces qui soit respectueuse de l’intérêt très spécifique de ces zones humides dans le domaine de la faune et de la flore. Dans ce cas précis, la logique environnementale ne doit pas dominer la réalité sociale des territoires concernés.
Pour donner corps à cette notion de développement durable, je proposerai ensuite de reprendre le principe, préconisé par les participants du Grenelle de l’environnement, d’un renversement de la charge de la preuve : ce ne sera plus aux projets favorables à l’environnement de faire la preuve de leur intérêt, mais bien aux projets moins écologiques de prouver qu’il n’était pas possible de faire mieux à un coût raisonnable.
L’objet de ce principe n’est pas de bloquer tous les projets publics, mais bien d’instiller dans les procédures d’évaluation existantes (enquête publique, étude d’impact, débat public) le principe selon lequel les projets écologiques doivent être préférés. Un tel principe mériterait aussi d’être renforcé dans le domaine des marchés publics passés par les différentes personnes publiques.
Dans le même ordre d’idée, je proposerai d’inscrire dans cette loi de programmation le principe d’une compensation des atteintes à l’environnement, en donnant un prix à la nature.
Aujourd’hui, la constitution d’espaces protégés se heurte souvent à la résistance des populations locales et de leurs élus, parce qu’ils sont perçus comme des entraves au développement dans des zones qui en ont pourtant souvent besoin. Pour sortir de cette logique, il faut envisager la constitution de la trame verte avec souplesse : une atteinte limitée à la trame verte doit être possible, à condition de la reconstituer à un autre endroit, et à condition, bien sûr, de ne pas couper la continuité écologique qui est l’objet même de cette trame.
Des expériences très intéressantes sont déjà menées, dans ce domaine, par la caisse des dépôts et de consignation, qui reposent sur une évaluation du prix à donner à la nature. Cette évaluation, même si elle peut heurter dans un premier temps ceux qui pensent que la nature n’a, par définition, pas de prix, doit être regardée avec intérêt : c’est aussi le seul moyen d’intégrer la préservation de la nature dans les décisions des entreprises et des personnes publiques.
A titre d’exemple, on peut mentionner, à proximité de la ville de Bayonne, la compensation des impacts liés à la construction d’un centre commercial ; les entreprises se sont engagées sur 15 ans à reconstituer et gérer 30 hectares de zones humides. Cet exemple n’est pas transposable tel quel, dans la mesure où la construction d’un centre commercial sur la trame verte n’est pas souhaitable, mais il donne une idée des méthodes qui existent pour diminuer l’impact d’une atteinte à cette trame.
La transition vers la croissance verte est un pari exaltant. M. Jean-Marc Jancovici l’a rappelé lors de son audition en novembre 2007 par le comité de suivi du Grenelle de notre Commission : la division par quatre des émissions à l’horizon 2050 implique, dès avant 2020, une mutation des méthodes actuelles de production, de transport et de consommation. Nos enfants auront probablement d’ici peu des contraintes que nous ne connaissons pas ou peu, notamment en termes de déplacement.
Néanmoins, cette transition vers la croissance verte ne peut se faire qu’avec le monde économique, pas contre lui. Il y a donc, pour les responsables politiques, un véritable travail de sensibilisation à faire, surtout dans la conjoncture économique actuelle, pour expliquer aux entrepreneurs que la croissance verte ouvrira de nouveaux marchés, permettra des gains de productivité et sera un élément incontournable de l’image des entreprises.
Il faut aussi que cette transition soit prévue de manière très mesurée dans les projets de loi soumis à notre examen, en évitant les effets d’aubaine tout autant que les effets d’éviction, qui suscitent l’incompréhension et le blocage.
Dans cette perspective, je proposerai plusieurs adaptations du projet de loi d’origine. S’agissant d’abord de la très épineuse question de la taxe « poids lourds », il est indispensable d’écrire dans le projet qu’elle fera, d’une manière ou d’une autre, l’objet d’une compensation pour les transporteurs et d’une répercussion sur les bénéficiaires de la circulation des marchandises.
Nul n’ignore en effet que le transport routier est un secteur économique soumis à de fortes contraintes, notamment à une concurrence acharnée au niveau européen. Toute mesure mal calibrée peut avoir des effets dévastateurs pour nos entreprises, dont nul ne profitera – surtout pas l’environnement – si ce ne sont les entreprises concurrentes espagnoles, allemandes ou polonaises.
Le report modal doit donc être envisagé comme une politique de long terme, d’incitation et non de contrainte unilatérale.
C’est ce même réalisme économique qui m’a aussi poussé à mettre en cohérence plusieurs objectifs du projet de loi avec le contexte européen : qui pourrait en effet comprendre que la France mène seule une croisade en faveur de l’environnement à l’heure où les entreprises ne connaissent plus les frontières ?
Blaise Pascal a, certes, émis l’idée qu’une vérité d’un côté des Pyrénées peut être considérée comme une erreur de l’autre côté, mais cet aphorisme du philosophe s’applique très mal en l’occurrence : comment expliquer à un exploitant de Carcassonne ou de Pau qu’il doit arrêter d’utiliser un produit permettant de traiter ses cultures, au motif qu’il est mauvais pour l’environnement ou la santé, alors qu’il est d’utilisation courante à Huesca en Espagne, à moins de 200 kilomètres ?
Ce sera certainement impossible ; le même souci de cohérence impose un travail d’évaluation des dispositifs existants avant toute extension : ainsi en est-il par exemple du dispositif des certificats d’économie d’énergie mis en place dans le cadre de la loi d’orientation sur l’énergie de 2005. Après quelques années de mise en œuvre, il apparaît que ce dispositif, reposant sur une logique de marché, n’aurait pas eu toute l’efficacité escomptée. Il convient donc d’analyser ses faiblesses avant d’envisager d’aller plus loin.
De même, le projet de loi prévoit d’étendre le rapport sur les informations environnementales (plus souvent désigné par le terme anglo-saxon de « reporting environnemental ») destinés aux actionnaires, y compris des informations sur les filiales des entreprises soumises à cette obligation.
Cette obligation existe déjà pour les entreprises côtées sur le marché français en application de l’article 116 de la loi de 2001 relative aux nouvelles régulations économiques. Un rapport récent de plusieurs organismes chargés de suivre ce dispositif fait néanmoins ressortir que son application est assez limitée. Il convient donc de faire le point sur ce qui existe avant d’envisager une extension (surtout pour les filiales à l’étranger, où la transposition des informations dont peut disposer la société mère peut être complexe).
Comme indiqué précédemment, cette mutation vers la croissance verte ne doit pas non plus se solder par des effets d’aubaines pour telle ou telle filière ; pour éviter une telle perspective, il semble tout à fait inopportun, par exemple, de faire dans ce texte le choix d’un type d’énergie renouvelable par rapport à un autre. Le marché devrait suffire à optimiser les possibilités de chaque filière, l’Etat devant se contenter d’accentuer la recherche dans certains domaines comme celui du solaire photovoltaïque. En outre, j’ai pris acte du fait que l’effort de la France sera finalement de 23% d’énergies renouvelables à l’horizon 2020.
Dans le même ordre d’idée, l’un des points épineux du texte a consisté à évaluer les effets de la nouvelle norme de 50 Kwh/m2/an d’énergie primaire dans les constructions neuves à compter de 2012. Compte tenu de la perte en ligne de l’électricité – on retient généralement un coefficient de perte de 2,58 – de très nombreux députés ont été alertés sur le fait que ce seuil risquait de privilégier transitoirement le chauffage au gaz.
Ce déséquilibre est pourtant difficile à accepter compte tenu du fait que le chauffage au gaz émet en moyenne plus de gaz à effet de serre que le chauffage électrique – l’électricité étant à 90% d’origine nucléaire et hydraulique – même en tenant compte de cette perte en ligne. Sans rentrer dans les détails très techniques de ce débat, portant sur le contenu en carbone de l’énergie électrique en période de consommation de pointe, il m’est apparu important de prendre en compte également les émissions de CO2 dans les constructions neuves, en parallèle avec ce seuil de 50 kwh, afin qu’aucun choix ne soit opéré a priori entre le gaz et l’électricité.
Au-delà de ce principe d’équité, une approche plus volontariste doit conduire à véritablement aider les entreprises qui participent au passage vers la croissance verte : je proposerai un amortissement accéléré sur les travaux d’efficacité énergétique pour les PME, ainsi une vision plus ambitieuse de l’effort de formation qui devra être réalisé dans notre pays, par l’Etat et par les collectivités locales, en matière de formation initiale et continue.
Cet aspect est en effet particulièrement important dans le domaine du bâtiment, où les objectifs en matière de rénovation resteront lettre morte si les artisans ne sont pas formés dans ce sens.
Dans ce travail de mutation vers la croissance verte, l’Etat a un double rôle : celui du moteur, qui peut initier des réformes, des évolutions, lancer des secteurs d’activité. Mais aussi celui du garant, qui fait respecter les règles du jeu et permet qu’elles soient acceptées de tous.
Dans le second domaine, celui de l’exemplarité de l’Etat, j’ai estimé fondamental d’inscrire dès l’article 1er du projet de loi que le Grenelle de l’environnement doit se solder par une neutralité budgétaire pour l’Etat, et que les ressources issues du Grenelle financent la mise en œuvre de ses objectifs.
Cette règle du jeu pour l’Etat est beaucoup plus importante que certains ne le croient : il y a encore, dans notre pays, de nombreuses personnes qui considèrent que l’environnement est le nouveau prétexte à la mode pour lever de nouveaux impôts. D’une certaine manière, ils n’ont d’ailleurs pas tort si l’on considère que, sous une autre majorité, le produit de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) a été utilisée pour financer la réforme des 35 heures.
De ce point de vue, l’actuelle majorité doit être tout à fait claire : les nouvelles ressources issues du Grenelle doivent exclusivement servir à la réalisation des objectifs qui y sont inscrits, qu’il s’agisse du produit de la nouvelle taxe poids lourds, de la mise aux enchères des quotas ou encore de la contribution climat-énergie. Il en va aussi de la crédibilité du texte, car ce principe de neutralité et d’affectation est le seul qui permette de comprendre les circuits financiers couvrant l’ensemble des objectifs prévus par le texte.
La transparence en matière fiscale doit en outre être totale, notamment lorsqu’on envisage l’extension des dispositifs de bonus/malus ; à cet effet, il sera proposé l’obligation de rendre public un document sur l’équilibre de chaque dispositif, afin que les polémiques autour du dispositif applicable aux véhicules ne voient pas le jour.
Dans le même ordre d’idée, certains ont vu dans la question du financement le talon d’Achille du présent projet de loi ; les considérations qui précèdent permettent partiellement d’y répondre, en assurant un cercle vertueux entre les recettes et les dépenses.
S’agissant toutefois du financement des infrastructures de transport, il apparaît au premier regard que les seules ressources issues du Grenelle de suffiront pas à financer 2000 km supplémentaires de ligne à grande vitesse, le canal Seine-Nord Europe, l’ensemble des nouvelles infrastructures nécessaires dans le domaine fluvial et ferroviaire, notamment le fret, et aussi maritime (autoroutes maritimes, cabotage et dessertes des ports).
Je proposerai donc, dans la modeste mesure permise par l’article 40 de la Constitution, que l’on envisage la création d’un fonds de capitalisation, alimenté par le produits de la cession d’actifs non stratégiques de l’Etat, et qui permettrait, soit par emprunt, soit par titrisation de dette, d’injecter dans nos infrastructures de quoi envisager, à l’horizon de 2020, un véritable report modal vers des moyens de transport plus propres. Ce nouveau fonds devra être articulé avec l’Agence française de financement des transports de France (AFITF) dont les pouvoirs seront renforcés.
L’ensemble des marges financières doivent être exploitées, y compris lorsqu’il s’agit d’inciter les personnes publiques à s’engager dans une gestion dynamique de leurs actifs ; ainsi le domaine publique fluvial pourrait être d’avantage valorisé : à cet effet, il sera proposé d’en transmettre la propriété à Voies navigables de France (VNF) dont c’est le cœur de métier.
De même que la lutte contre l’effet de serre ne doit pas être vécue par les entreprises comme une lubie des technocrates, le Grenelle de l’environnement ne saurait être considéré par les consommateurs comme un luxe pour les classes aisées de la région parisienne.
Pour réussir le pari du Grenelle, toute les catégories de la population française doivent se sentir concernées, ce qui impose au législateur de bien mesurer l’acceptabilité sociale de toutes les mesures prévues par le gouvernement.
Ainsi en est-il par exemple des efforts à réaliser dans le domaine de la rénovation des logements, et particulièrement des logements sociaux ; si les objectifs assignés par le Grenelle – 150 kwh/m2/an pour les logements les plus dégradés – se traduiront certainement par un coût de plusieurs milliers d’euros pour chaque logement, la répartition de cet effort entre le bailleur et le locataire doit être très précisément balisé par l’Etat, et je rappellerai l’obligation de résultat qui lui incombe dans ce domaine.
D’une manière générale, il apparaît que le Parlement doit être désormais pleinement associé au Grenelle car il est, en définitive, le seul garant de cette acceptabilité sociale. Dans le domaine des transports, ce principe est illustré par l’idée que c’est au Parlement qu’il revient de fixer les critères, notamment socio-économiques, permettant de choisir entre les différents projets. Il lui reviendra également de se prononcer sur le schéma des infrastructures de transport prévu par le projet de loi, qui prévoit également son actualisation régulière.
Cette nécessité de remettre le Parlement au devant de la scène ne saurait, bien évidemment, remettre en cause le rôle des associations dans le Grenelle, ni les évolutions institutionnelles nécessaires pour qu’elles obtiennent toute la place souhaitable dans les processus de décisions. Les ONG du domaine de l’environnement seront associés au Conseil économique et social, elles seront aussi associées aux instances présentant une compétence particulière dans le domaine de l’environnement.
Mais ce processus ne sera pas inconditionnel : pour s’institutionnaliser, les ONG devront faire œuvre de transparence, sur leur gouvernance et sur leur financement. S’agissant en outre de leur association aux instances d’expertise, il ne faut pas refaire le débat sur les OGM : si les ONG seront associées à la gouvernance de telles instances, ce n’est évidemment pas à elle qu’il reviendra de finaliser les conclusions de ces expertises, ni de faire des choix politiques qui excèdent leurs compétentes.
Le défi des transports est certainement les plus important du Grenelle de l’environnement : ce secteur représente en effet 26,4% des émissions de gaz à effet de serre, devant le bâtiment qui représente 38% de la consommation d’énergie mais près de 20% des émissions de GES
De ce point de vue, les objectifs affichés par le projet de loi sont ambitieux, puisqu’il s’agit de réduire les émissions de GES de 20% en 2020, ce qui permettra de les ramener à leur niveau de 1990.
Pour parvenir à ce résultat, la priorité est donc d’accentuer l’effort sur le développement d’infrastructures fluviales et ferroviaires, dont les émissions de GES sont très restreintes, tandis qu’il faut limiter dans l’ensemble la construction d’infrastructures routières au traitement des points de congestion et de sécurité.
Ce principe, simple dans son énoncé, se retrouve de manière quelque peu brouillée dans le projet de loi, puisque celui-ci affiche d’emblée une liste d’infrastructures à réaliser, conformément à ce qui a été arrêté dans le cadre du Grenelle de l’environnement.
J’ai donc pris le parti de sortir de cette logique de catalogue, afin d’indiquer plus clairement, dès le début de la partie relative aux transports, quels sont les critères de choix d’une infrastructure de transport plutôt qu’une autre, et ce au-delà du mode de transport lui-même (fluvial, ferroviaire ou routier) :
– chaque projet doit être évalué systématiquement sur la base d’un bilan entre le coût et l’efficacité du projet rapporté à la quantité de GES dont l’émission a été évitée ;
– chaque projet doit aussi être ramené à des critères socio-économiques contribuant au développement durable, lesquels doivent être définis par le Parlement.
Autre principe simple qui mérite d’être rappelé dans la loi : la présente programmation ne saurait conduire à remettre en cause les programmes déjà étudiés, voire déjà lancés, notamment dans le domaine des lignes à grande vitesse. Les extensions futures du programme des LGV devront par ailleurs être évaluées au regard des critères fixés par le groupe de travail n° 6 du Grenelle de l’environnement, à savoir la préservation de l’environnement, l’équité territoriale et l’efficacité économique.
Ces critères ont donc également été intégrés dans ce projet, avec le souci d’élaborer une vision globale du réseau et non plus une étude séparée de chaque projet (comme c’est le cas actuellement par exemple pour le Lyon-Turin ou le contournement de Nîmes et Montpellier).
L’autre point qui frappe à la lecture du projet de loi est l’option très largement favorable au TGV qui sous-tend la logique du Grenelle de l’environnement ; or, les événements récents montrent qu’il est également fondamental que RFF, comme la SNCF, accordent une certaine importance, voire la priorité, à l’entretien du réseau existant (qu’il soit d’ailleurs TGV ou TER).
Les options du projet de loi et du Grenelle de l’environnement méritent par ailleurs également d’être tempérées s’agissant des autoroutes ferroviaires, qui semblent constituer la seule voie possible au report modal de fret entre la route et le rail.
Or, il apparaît aujourd’hui que les résultats des autoroutes ferroviaires existantes sont plus que mitigés ; on pourra, certes, dire que cet état de fait provient de l’absence d’offre massifiée sur les autoroutes ferroviaires existantes, mais il amène aussi à réfléchir sur le vieux débat entre les autoroutes ferroviaires et le transport combiné. Pour de nombreux opérateurs économiques que j’ai auditionnés, le transport combiné semble être une alternative à la route plus intéressante que l’autoroute ferroviaire (car le camion comme le chauffeur sont immobilisés pendant ce temps de transport). Il s’agit donc d’adapter le projet de loi pour laisser également ouverte l’option d’un développement du transport combiné. Un audit du fonctionnement des autoroutes ferroviaires devra donc être réalisé, tandis qu’un programme de développement du transport combiné sera mis à l’étude.
Reste par ailleurs la question importante du financement de ces infrastructures ; à ce sujet, j’ai déjà exposé son projet de mise à l’étude d’un fonds de capitalisation pour financer l’ensemble des projets évoqués par le projet de loi, dont le coût a été évalué par les spécialistes à 163 milliards d’euros.
A ce stade, il est également important de revenir en quelques mots sur la taxe poids lourds et les principes qui doivent guider sa mise en œuvre : le chiffre d’affaires annuel du secteur du transport routier est de 51 milliards d’euros, et la marge nette n’est que de 1,5% soit 760 millions d’euros. Ce chiffre, tout le monde l’aura compris, est inférieur au produit de la nouvelle taxe, évalué par le ministère à 800 millions d’euros.
Evidemment, ce surcoût sera en partie supporté par les transporteurs étrangers, mais pour un tiers seulement. Les transporteurs français risquent de payer cher la mise en œuvre de cette nouvelle taxe, alors que leur fiscalité est déjà très importante (2,6 milliards d’euros de TIPP plus 1 milliard d’euros de péages).
Dores et déjà, la compétitivité française de ce secteur est très fragile, puisque le pavillon routier français a enregistré une chute de 36% entre 1999 et 2007.
Pour éviter que la taxe poids lourds n’augmente un effet d’éviction déjà important, le président de la République (dans son discours de Mâcon le 4 décembre 2006) de même que le Premier ministre (dans un courrier à la profession du 30 janvier 2008) se sont engagés à faire peser l’intégralité du coût de cette taxe sur les bénéficiaires du transport de marchandises et à garantir la neutralité fiscale pour les entreprises concernées. Cet engagement politique mérite d’être clairement inscrit dans le présent projet de loi.
En outre, même s’il est complexe de l’écrire directement dans le présent projet de loi compte tenu de l’article 40 de la Constitution, des mesures de compensation devront être mises en œuvres, comme la suppression de la taxe à l’essieu (70 millions d’euros) et une baisse de la TIPP. S’agissant par ailleurs de la répercussion en pied de facture, évoquée notamment par les professionnels eux-mêmes, elle est techniquement très compliquée : comment, en effet, répercuter sur chaque client un ratio du transport réalisé par le routier, en fonction de la quantité transportée et du réseau emprunté ?
Enfin, pour terminer ce vaste tour d’horizon des questions de transport, j’estime qu’il ne faut pas se priver de réfléchir à la question des péages urbains. Personne n’ignore que cette mesure pose d’importantes questions politiques – notamment relatives à la répartition du produit de ce péage entre les collectivités de l’agglomération – mais aussi techniques, afin de ne pas créer de nouveaux bouchons au pourtours des grandes villes et prendre en compte la situation particulière des habitants du centre-ville. Néanmoins, il apparaît qu’un tel péage a pu entraîner un désengorgement important des centres-villes dans d’autres agglomérations européennes, ainsi qu’un report modal vers les transports ferroviaires. Ces effets étant tout à fait ceux recherchés par le Grenelle de l’environnement, je souhaite que les débats parlementaires sur le présent projet puissent déboucher sur une formule ouvrant la possibilité, pour les collectivités qui le veulent, d’expérimenter de tels péages.
A.— PREMIÈRE AUDITION DE M. JEAN-LOUIS BORLOO, MINISTRE D’ÉTAT, MINISTRE DE L’ÉCOLOGIE, DE L’ÉNERGIE, DU DÉVELOPPEMENT DURABLE ET DE L’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE, ET MME NATHALIE KOSCIUSKO-MORIZET, SECRÉTAIRE D’ÉTAT CHARGÉE DE L’ÉCOLOGIE, AUPRÈS DU MINISTRE DE L’ÉCOLOGIE, DE L’ÉNERGIE, DU DÉVELOPPEMENT DURABLE ET DE L’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE
La Commission a entendu M. Jean-Louis Borloo, ministre d’État, ministre de l’Écologie, de l’Énergie, du Développement durable et de l’Aménagement du territoire, et Mme Nathalie Kosciusko-Morizet, secrétaire d’État chargée de l’Écologie, sur le projet de loi de programme relatif à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement au cours de sa réunion du 2 juillet 2008.
A titre liminaire, le président Patrick Ollier a souligné l’importance de cette audition qui inaugure une série de rencontres qui se dérouleront pendant le mois de juillet afin de préparer le débat en séance publique, au mois d’octobre, sur le projet de loi de mise en œuvre du Grenelle de l’environnement.
Le Grenelle de l’environnement a connu un parcours compliqué, mais il a été d’autant mieux accompli que le Gouvernement a remarquablement réussi son organisation. Néanmoins, après la loi de programmation, qu’en sera-t-il des lois thématiques qui suivront, en particulier dans le domaine des transports et de l’urbanisme ? Comment le Gouvernement envisage-t-il, en outre, l’intégration de différentes mesures dans la loi de finances ? Quel sera le calendrier global ? Peut-être sera-t-il utile, enfin, que M. le ministre d’État et Mme la secrétaire d’État s’expriment à nouveau devant la commission des affaires économiques à la fin du mois de septembre ou au début du mois d’octobre avant que le projet ne soit discuté en séance publique.
M. François Brottes s’est élevé contre les conditions de travail très difficiles de l’ensemble des députés dans le cadre de cette session extraordinaire. Un texte important, dont la commission des affaires économiques est saisie pour avis, est par exemple en ce moment même discuté en séance publique alors que l’audition de M. le ministre d’État et de Mme la secrétaire d’État n’en est pas moins fondamentale.
Le président Patrick Ollier a pris acte de cette remarque dont il fera part au Président de l'Assemblée nationale. Il a ajouté que les amendements à ce texte seront discutés en commission à partir du 24 septembre et que ce dernier sera débattu en séance publique le 7 octobre, ce qui laisse tout de même le temps de la discussion. Les députés de la majorité, quant à eux, font preuve d’enthousiasme en défendant les réformes initiées par le Président de la République.
M. Jean-Louis Borloo, ministre d’État, ministre de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de l’aménagement du territoire s’est réjoui de pouvoir s’exprimer devant la commission des affaires économiques. M. Dominique Bussereau, secrétaire d’État chargé des transports, qui ne peut pas être présent aujourd’hui, s’associe bien entendu aux propos gouvernementaux.
La question de l’architecture de ce volumineux dossier environnemental s’est longtemps posée puisqu’il comporte des éléments de nature opérationnelle ou conventionnelle, certes, mais également fiscale ou réglementaire. Comme il n’était pas possible de tout concentrer dans un seul texte, il n’était pas non plus envisageable de s’éloigner des objectifs initiaux du Grenelle de l’environnement. Le siècle des raretés dans lequel les sociétés sont entrées implique, sur le plan de la gouvernance, une nouvelle manière de débattre et l’examen parlementaire des propositions issues du Grenelle de l’environnement constitue déjà, à cet égard, un acte politique majeur. De surcroît, sur le plan pratique cette fois, tout ce qui a été préconisé a fait l’objet d’un accord approfondi de l’ensemble des acteurs – entreprises, experts, professionnels etc. Tout est donc absolument faisable – en matière de normes, par exemple ou, plus spécifiquement, s’agissant de l’utilisation de l’énergie dans le secteur agricole. Lorsque les collectivités territoriales ont par ailleurs considéré que les ambitions du Grenelle sur les transports en commun en site propre étaient trop élevées, les objectifs ont été revus à la baisse. Il importe donc de rester fidèle à ce qui s’est décidé à ce moment-là d’un commun accord en repoussant les tentations visant à traiter des questions qui, pour être importantes, n’en sont pas moins, en l’occurrence, annexes : nouvelle organisation territoriale afin d’améliorer le développement durable, urbanisme et habitat – Mme la ministre du logement et de la ville présentera d’ailleurs une loi spécifique à ce sujet. Tel sera donc le premier texte. Un projet complémentaire sera quant à lui présenté en conseil des ministres la dernière semaine du mois de juillet ou la première semaine du mois de septembre de manière à ce qu’il soit débattu dans la foulée de la loi de programme. Enfin, l’ensemble des éléments fiscaux et financiers de ce dossier sera présenté au début du mois de septembre. En outre, d’éminents parlementaires étaient présents dans les collèges du Grenelle de l’environnement et un groupe de suivi composé de députés et de sénateurs a été mis en place dès le début du processus par MM. Ollier et Emorine, présidents des commissions des affaires économiques de l'Assemblée nationale et du Sénat.
S’agissant du bâtiment neuf, le texte vise d’abord à « modifier la donne par la norme » – il s’agit en l’occurrence d’atteindre la norme énergétique de basse consommation d’ici 2010 pour tout bâtiment public ou parapublic mais également pour les bureaux et les commerces. Il en ira de même pour le logement d’ici 2012. L’obligation première pèse sur les bâtiments publics de l’État ; les audits devront avoir commencé dans les 18 mois à venir et la mise aux normes devra être effective dans les cinq années suivant le vote de la loi, de même d’ailleurs que la délivrance des certificats d’économie d’énergie pour les bâtiments commerciaux. S’agissant des logements, un accord de financement global a été passé avec les bailleurs sociaux – il est d’ailleurs notable que malgré les 800 000 logements dont l’isolation est la plus mauvaise, le parc social est globalement en meilleur état que le parc privé sur un plan thermique. En ce qui concerne les bailleurs privés, le Gouvernement a longuement hésité : fallait-il envisager des incitations ou des obligations ? Un dispositif incitatif a finalement été prévu avec, par exemple, des crédits à taux zéro ou d’autres systèmes de prêts en rapport avec l’économie pécuniaire réalisée. L’obligation doit-elle intervenir lors d’une mutation ? Sans doute conviendra-t-il d’attendre un premier bilan de l’application des mesures instaurées avant de se prononcer. La question, en tout cas, est posée. Par ailleurs, un travail considérable de simplification et de verdissement des aides a été engagé.
S’agissant des transports, l’inter-modalité est au cœur du projet : réforme portuaire – à ce jour, 9 % seulement des transports de marchandises s’effectue par la mer et 91 % par camions contre 42 % dans les pays du nord de l’Europe -, instauration d’une autorité de régulation ferroviaire, voies navigables. Plus précisément, sur le plan ferroviaire, le texte prévoit un soutien accru de l’État s’agissant de la régénération des réseaux, la mise en place d’autoroutes ferroviaires et la création de lignes ou leur transformation en lignes à grande vitesse : barreau Italie-Espagne, grande ligne TGV Est-Ouest, de la Bretagne au Rhône, une desserte centrale, enfin, devrait contribuer à dessiner une Europe des transports rapides.
En définitive, il faut bien comprendre que ce texte n’est pas tant celui du Gouvernement que le résultat d’une œuvre collective élaborée à partir de cinq collèges. Il appartient maintenant au Parlement d’agir.
Mme Nathalie Kosciusko-Morizet, secrétaire d’État chargée de l’écologie, a quant à elle insisté sur le versant agricole de ce projet, lequel prévoit en effet que 6 % de surfaces agricoles utiles devront être consacrées à l’agriculture biologique d’ici 2013 et 20 % en 2020. Il vise également à stabiliser ce marché en faisant en sorte que la restauration publique propose obligatoirement 15 % de produits « bio » en 2010 et 20 % en 2012. En outre, 50 % des exploitations devront être engagées dans une démarche de certification environnementale en 2012. Enfin, l’utilisation de produits phytopharmaceutiques devra être réduite de 50 % en dix ans.
En matière de biodiversité, la trame verte et bleue, soit, l’articulation entre des espaces de biodiversité remarquables avec des espaces plus communs, constitue le thème principal du Grenelle de l’environnement. La structuration d’un véritable réseau naturel permettra, malgré le changement climatique, de préserver un certain nombre d’espèces.
Les travaux de mise aux normes des stations d’épuration devront être achevés d’ici trois ans avec un taux de conformité de 98 % en 2010 et de 100 % en 2012.
Les déchets devront quant à eux être réduits de cinq kilos par an et par personne.
Enfin, l’ensemble de ces thèmes, réunis dans la dynamique d’un seul texte, consonne avec les objectifs européens - de même, par exemple, que le système de bonus et de malus.
M. Christian Jacob, rapporteur, a exprimé son accord avec la présentation effectuée par M. le ministre d’État : ce texte constitue une opportunité historique en faveur de l’économie durable et il peut être considéré comme un jalon à partir duquel d’autres textes d’application pourront éventuellement être déclinés.
Le constat est unanime autour de la règle des « 3 x 20 » : 20 % d’économies d’énergie, 20 % de réduction des émissions de gaz à effet de serre et augmentation de 20 % de la part des énergies renouvelables. Il importe en la matière de laisser toute sa place à la recherche et à l’initiative sans privilégier indûment telle ou telle forme d’énergie.
Sept points sont particulièrement importants.
La diminution des dépenses d’énergie et des émissions de gaz à effet de serre sont interdépendantes.
Les professionnels sont prêts, quant à eux, à relever les défis financiers mais une question se pose en matière de transports : ne faut-il pas privilégier un fonds de capitalisation sur une fiscalisation qui grève la compétitivité des entreprises ?
La fiscalité écologique vise à orienter les consommateurs vers des produits dont la production consomme peu d’énergie et émet peu de gaz à effet de serre ; le bonus-malus fonctionne bien mais ce n’est pas une raison pour envisager son extension tous azimuts. Une fois de plus, il faut prendre garde à ce que les entreprises françaises ne soient pas pénalisées vis-à-vis de leurs concurrents européens. Les certificats d’économie d’énergie, enfin, ne manquent pas d’intérêt mais un bilan de leur expérimentation devra être réalisé en 2009.
Fondamentalement, les vertus de l’économie de marché sont plus efficaces que celles de la taxation. Sans doute une extension des projets domestiques sur les quotas d’émission de CO2 contribuerait-elle à permettre d’atteindre les objectifs fixés par le Grenelle de l’environnement. Il convient également d’orienter les fonds déjà existants : compte épargne logement, relèvement du plafond du livret de développement durable, banques de compensation.
La cohérence avec la réglementation européenne est par ailleurs essentielle s’agissant de la qualité de l’air ou de la gestion des déchets.
S’agissant de la gouvernance, il faudra veiller au statut des ONG, en particulier, à l’instauration d’une transparence financière totale mais également à la nature exacte de leur représentativité. Il conviendra aussi de veiller à ce que les dispositifs existant fonctionnent correctement à travers, notamment, le bilan environnemental des entreprises cotées mis en place dans le cadre de la loi sur les nouvelles régulations économiques (NRE).
Enfin, le Parlement devra pouvoir jouer pleinement son rôle tant sur le plan législatif qu’en matière de contrôle, en particulier s’agissant du milliard supplémentaire alloué à la recherche dans le domaine du développement durable. Une évaluation annuelle comparable à celle relative au schéma national des infrastructures doit être mise en place.
Au nom du Groupe socialiste, citoyen, radical et divers gauche, M. Philippe Tourtelier s’est félicité que la loi sur la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement soit bientôt inscrite à l’ordre du jour. Si, néanmoins, M. le ministre d’État assure que ce texte est une œuvre collective, il est notable qu’il aurait pu en être de même de la loi sur la rénovation de la démocratie sociale actuellement discutée en séance publique.
S’il faut par ailleurs se féliciter d’avoir réussi à faire discuter ensemble autant d’acteurs différents, les ambitions du Grenelle de l’environnement ne doivent pas être déçues, ce qui implique donc de s’interroger sur son application et les moyens qui y seront dévolus. Or, c’est dès le PLF pour 2008 qu’il aurait fallu prévoir un budget car il sera très délicat d’agir en 2009 en raison du fameux paquet fiscal - sauf à revenir sur un certain nombre de ses préconisations.
S’il est positif de présenter dans la foulée la loi de programme et les lois d’application avec le budget, le groupe SRC sera très attentif à trois points : la fidélité des textes proposés aux conclusions du Grenelle, les questions liées au calendrier, la répartition des efforts. Or, trois occasions ont d’ores et déjà été manquées. Premièrement, la récente sur loi sur les OGM : le Grenelle n’avait-il pas défendu le droit de consommer et de produire sans OGM ? Cette loi a fait deux victimes collatérales : l’agriculture biologique et le principe de précaution. Deuxièmement : la loi de modernisation de l’économie qui aurait pu contenir des éléments en matière d’étiquetage ou de publicité mais également une obligation de négociation entre fournisseurs et distributeurs. Troisièmement : la loi sur la responsabilité environnementale aurait dû quant à elle inclure le dispositif de la trame verte.
Quid, par ailleurs, du parc de logements anciens ? Le groupe SRC avait déposé un amendement à la loi « énergie » rendant obligatoire un niveau minimum de remise aux normes lors de chaque mutation. Refus du Gouvernement : trois ans ont déjà été perdus et ce dernier envisage de ne réexaminer cette question que dans deux ans alors qu’il y a urgence environnementale mais aussi sociale puisque ce sont souvent les plus modestes qui vivent dans ce cadre.
En outre, s’agissant de l’urbanisme, le Grenelle mettait plus l’accent sur l’intercommunalité que sur les communes, or, il ne semble pas que cela soit encore le cas dans le projet.
Enfin, quid de la maîtrise foncière des collectivités territoriales afin de faciliter la réinstallation des populations les plus modestes dans les centres ville ?
M. Serge Poignant s’est félicité, au nom du groupe UMP, de ce grand projet essentiel qui illustre la raison d’être de ce vaste ministère dont M. le ministre d’État souhaitait la création. Les priorités affichées dans les domaines du bâtiment et du transport vont dans le bon sens puisque ces derniers concentrent à eux seuls 75 % des émissions de gaz à effet de serre. La règle des « 3 x 20 » est également fondamentale, comme l’a rappelé M. le rapporteur.
Les incitations ou les obligations évoquées impliquent tout d’abord de garantir des résultats. Sans doute la formation des diagnostiqueurs et des installateurs est-elle fondamentale afin de bénéficier de la meilleure efficacité possible. Le bouquet énergétique global doit quant à lui permettre une plus grande efficacité technique et financière.
La simplification des aides est de très bonne politique mais il importe que les décrets d’application de la loi sortent rapidement. L’évaluation régulière de leur efficacité sera par ailleurs très utile de manière à pouvoir adapter très rapidement les dispositifs.
Par ailleurs, quid de l’écotaxe poids lourds, de la taxe carbone aux frontières, de l’extension et de l’harmonisation des marchés de quotas d’émissions, des démonstrateurs de capture et de stockage des carbones, de la recherche photovoltaïque et des autres technologies nouvelles ?
Enfin, il faut veiller, sur le plan européen, à ce que les entreprises françaises ne soient pas pénalisées par une réglementation nationale.
M. Daniel Paul a souligné, au nom du groupe GDR, que le diagnostic – dégradation visible de l’état de la planète et urgence de répondre aux défis que cela entraîne – faisait l’objet d’un large accord. Cette loi devrait donc idéalement viser à formuler des réponses à la hauteur de ces enjeux, or, tel n’est pas le cas, l’absence de toute obligation de démontrer qu’il n’existe pas d’alternative à l’utilisation de solutions non écologiques le prouve.
Par ailleurs, la libéralisation à outrance et le retrait de la puissance publique ne font qu’accroître les difficultés. La privatisation ou, plutôt, le bradage des autoroutes a privé l’État de recettes permettant de financer les efforts nécessaires au développement des infrastructures de transport, à quoi s’ajoutent les cadeaux du paquet fiscal, la réduction volontaire des ressources fiscales ainsi que la généralisation de la concurrence.
Quid, par ailleurs, de l’obligation de dresser un bilan national en matière environnementale et énergétique quand cela n’est pas prévu au plan européen ?
En outre, la non budgétisation de plusieurs propositions les réduit à des vœux pieux. L’article 4 dispose ainsi que les logements neufs construits dans le cadre de l’Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) doivent respecter par anticipation les exigences de réduction à 50 kW/h par m² de la consommation d’énergie primaire. À cette obligation pour les bâtiments publics s’ajoute toujours celle qui touche à l’accessibilité prévue par la loi de février 2005 et dont l’échéance est fixée à 2015 : cela représente 15 milliards à la charge des collectivités locales. Sans doute le Gouvernement envisage-t-il l’organisation massive de partenariats public-privé ?
En matière de transport, quid de la voie « Seine-Est », pourtant vitale ? Sur un plan ferroviaire, quid de la ligne entre Le Havre, l’est de la France et le centre de l’Europe ? Le développement de ports méthaniers est-il par ailleurs compatible avec ce projet ? Qu’en est-il du marché du CO2 ? Enfin, dans le cadre du transfert du ferroviaire vers le fluvial, quelles solutions le Gouvernement propose-t-il pour éviter que les gains du second n’affectent pas le premier mais, bien plutôt, le domaine routier ?
Pour le groupe du Nouveau Centre, M. Jean Dionis du Séjour a rappelé qu’il a compté parmi les parlementaires représentants l'Assemblée nationale lors du Grenelle de l’environnement, en l’occurrence dans le Groupe 4, « Produire et consommer différemment ». Si certains ateliers ont été en effet assez consensuels, cela ne suffit pas à parler d’accord comme l’a fait M. le ministre d’État. Le Groupe 4, ainsi, n’était en rien d’accord sur l’agriculture biologique, les produits phytosanitaires ou l’eau. Si le Parlement doit par ailleurs se mobiliser souverainement sur ce texte, il ne faut pas commencer par le dissuader d’en changer quoi que ce soit : ce dernier a en effet toute légitimité pour enrichir telle ou telle disposition. Pourquoi, par exemple, la diminution de 50 %, en dix ans, des produits phytosanitaires constitue-t-elle un objectif s’il n’y a pas de danger pour la santé ? Si le Grenelle de l’environnement a été historique, il n’a pas pour autant vocation à être une « machine à décider ».
Enfin, les propos de M. le rapporteur concernant les fonds de capitalisation sont particulièrement importants dans un contexte délicat pour les finances publiques.
M. le ministre d’État a assuré que le Gouvernement pourrait envisager une réflexion sur la mobilisation de fonds de capitalisation ou de financements autonomes provenant de la cession d’actifs non stratégiques.
C’est le gâchis qui coûte cher. Il s’agit de définir une ingénierie financière fondée sur des mécanismes d’investissement rentables à terme. Même si la mutation coûtera plusieurs centaines de milliards, ce n’est rien car elle sera entièrement autofinancée. Le paquet énergie et changement climatique représente 2 000 milliards, dont 535 milliards pour les quotas d’émission, dépensés dans une logique d’investissement et de redistribution.
Le propre du Grenelle, c’est qu’il a été rigoureux. Des groupes de travail se sont tenus, puis des collèges, qui rassemblaient tous les acteurs concernés, à commencer par les représentants agricoles pour ce qui concerne les produits phytosanitaires. Le débat a duré des heures. Il en a été de même pour les OGM. Le ministère, comme une étude notariale, a conservé tous les courriels qu’il a reçus : chaque proposition retenue a recueilli l’accord des différents collèges. Il n’en demeure pas moins que le Parlement peut demander davantage ou exprimer son désaccord et que, au final, c’est lui qui tranchera. D’ailleurs, en un an, les mentalités ont énormément évolué, à tel point que, sur les problèmes énergétiques, les groupes de travail et les collèges prendraient sans doute aujourd’hui des positions un peu différentes, encore plus en rupture. Le processus est dorénavant continu et ce texte ne figera pas la situation.
La simple exécution du texte représente 60 milliards d’euros de travaux par an dans les bâtiments publics. Les Français doivent avoir la garantie qu’ils gagneront au moins dix euros pour dix euros dépensés. Face à l’appel d’air gigantesque provoqué par le Grenelle, il convient d’être prudent et de ne pas se précipiter, notamment en matière d’« écoconception ».
Le Gouvernement a envie d’aller très vite mais il doit aussi tenir compte des réalités sociales. Le Grenelle n’appartient à aucun des collèges.
Il serait compliqué de « grenelliser » les heures supplémentaires.
La responsabilité environnementale est un choix assumé notamment par Paul Raoult, excellent sénateur socialiste, qui pilote l’opération. Avant de prendre des décisions, il convient de supprimer les discontinuités territoriales. Un rendez-vous est fixé dans dix-huit mois.
L’énergie dont le prix a le plus augmenté n’est pas le pétrole mais le charbon. Le monde traverse une révolution énergétique qui impactera tous les secteurs, agriculture et territoires inclus. Le Gouvernement est favorable à des quotas d’émission et à des discussions entre pays, dans le cadre de l’Emissions Trading Scheme (ETS). La situation de la Lituanie, qui se caractérise par son isolement énergétique, est différente de celle de la Pologne ou de Montélimar. À Montélimar, il faut s’assurer que l’hôpital restera alimenté en cas de panne. La Pologne, elle, cherche à valoriser au mieux ses vastes gisements de carbone. La conception du paquet énergie est extrêmement compliquée car il résulte de la confrontation entre des histoires énergétiques et industrielles très différentes. Cependant, compte tenu de conclusions de Potsdam, l’Europe n’a pas le choix : si elle n’aboutit pas lors du rendez-vous de Copenhague, le problème ne pourra pas être résolu sur le plan planétaire.
Certains pensent que la technologie de capture et de séquestration du carbone (CSC) est illusoire et trop chère ou qu’elle aurait des conséquences dramatiques. L’avis positif des huit principales académies des sciences mondiales incite pourtant à renforcer la recherche. L’Europe, en tout cas, ne se l’interdira pas.
À propos de l’écotaxe sur les poids lourds, Dominique Bussereau avance. Le volet fiscal et financier du Grenelle est prêt. Les mécanismes sont innovants mais les volumes faibles : de l’ordre de quelques dizaines ou quelques centaines de milliards. De toute façon, ce n’est pas l’affaire du ministère de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de l’aménagement du territoire (MEEDDAT).
Au départ, l’ANRU faisait des sceptiques mais tous les acteurs ont suivi. Ce ne sont pas 20 milliards mais 43 milliards qui ont été dépensés dans les programmes de rénovation urbaine. L’enjeu et les mécanismes du Grenelle sont similaires.
Le projet de loi n’a pas pour objet de cadrer tous les projets ferroviaires mais de fixer une stratégie pour les infrastructures majeures. Dans le même esprit, dans le domaine des canaux, le texte se concentre sur les infrastructures excédant 1,5 milliard. Pour ce qui concerne Le Havre, le doute n’est pas de mise.
M. François Brottes a estimé que ce texte présentait au moins le mérite d’être davantage porteur de croissance que le paquet fiscal. Toutefois, une simple transposition du Grenelle priverait les parlementaires de leur pouvoir législatif.
Les fonds de capitalisation, inacceptables s’ils procèdent de cessions d’actifs publics, sont en revanche envisageables s’ils sont constitués par le fléchage de dividendes tirés d’entreprises publiques ou parapubliques.
Les normes seront-elles limitées à la mesure des performances ou bien iront-elles jusqu’à la description des matériaux à utiliser ?
Ce texte sera-t-il l’occasion de corriger les effets pervers de la loi de modernisation de l’économie (LME), en particulier la suppression du versement transport (VT) par certaines entreprises et le refus d’imposer des qualifications aux « autoentrepreneurs » ?
Le Gouvernement devrait agir très vite pour inciter les entreprises et les particuliers à adopter un comportement plus vertueux durant les pointes de consommation énergétique. Mais cela suppose que les compteurs intelligents soient rapidement disponibles et que les opérateurs se mobilisent pour encourager l’effacement aux heures de pointe.
Mme Catherine Vautrin a préconisé que l’option alternative du seuil d’émission de gaz à effet de serre soit retenue concernant les normes basse consommation. Les chauffe-eau électriques présentent un intérêt par rapport aux chauffe-eau à gaz ; il serait dommage d’aller à l’encontre du but poursuivi.
M. Yves Cochet s’est élevé contre trois illusions : l’ambition de ce projet de loi serait la plus élevée possible au regard de la situation actuelle ; tout le monde s’accorderait sur le diagnostic ; ce texte relancerait la croissance.
S’agissant des gaz à effet de serre, la philosophie du Grenelle se fonde sur les recommandations émises en 2001 par le Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC) : la division par quatre d’ici à 2050. Mais le rapport du GIEC paru fin 2007 évoque une division par douze. Le Gouvernement raisonne encore en fonction d’une représentation datant de dix ans. La réalité du monde est bien plus grave que le diagnostic gouvernemental. En 2007, la France a dû dépenser 50 milliards d’euros pour acheter des hydrocarbures. En 2008, la facture s’établira à 70 ou 80 milliards. Il est naïf de penser que le pétrole est cher à 1,50 euro le litre.
Les ministres, qui s’expriment avec emphase et enthousiasme, feraient bien d’examiner les données chiffrées.
M. Daniel Fasquelle a noté que la sensibilité des touristes à l’environnement progressait. À cet égard, le projet de loi ne contient pas toutes les mesures souhaitables. Si des lignes à grande vitesse (LGV) supplémentaires sont créées, elles doivent aussi desservir les lieux de séjour touristique. Quant au parc hôtelier, il doit être rénové de toute urgence, ce qui requiert le soutien des pouvoirs publics.
M. André Chassaigne a demandé si l’État se contenterait d’étudier, d’inciter, de favoriser, d’encourager et de veiller ou s’il consentira à accorder des financements.
Ce texte touche à l’équilibre des institutions puisqu’il laisse entendre, à l’article 10, que la compétence de l’entretien du réseau ferroviaire n’échoit pas aux régions mais à l’État.
Sachant que la conversion des terres dure au moins trois ans, le taux de 6 % des surfaces agricoles utiles (SAU) consacrées à l’agriculture biologique devra-t-il être atteint dès 2009 ou bien seulement en 2012 ?
Des exploitations agricoles cultivant des OGM pourront-elles obtenir une certification environnementale ? Les prescriptions environnementales concernant l’identification de la qualité et de l’origine intégreront-elles le problème des OGM ?
Pour gagner du temps, la recherche de la responsabilité des sociétés mères à l’égard de leurs filiales en cas d’atteinte grave à l’environnement ne doit-elle pas faire l’objet d’une décision dans le cadre de la présidence française ?
M. Yanick Paternotte a insisté sur les progrès contenus dans ce texte, qui marque le retour d’une vision stratégique de l’État et l’affirmation d’une philosophie d’action. Mais un pari est risqué : celui du financement.
Combien coûtera la rénovation de 120 millions de mètres carrés de bâtiments de l’État ? Une dépense de 60 milliards d’euros par an ne serait pas neutre.
En matière de transport, comment les projets innovants seront-ils financés ? Par les partenariats public/privé ? Comment l’Association des régions de France (ARF) travaillera-t-elle avec ses homologues européennes ? Les procédures françaises, si lourdes, sont-elles toujours adaptées ?
L’article 12 est un peu faible au sujet du développement durable aérien, en particulier concernant l’application du principe pollueur-payeur.
Les villes supportant des infrastructures autoroutières lourdes participant au développement économique ne devraient-elles pas toucher une redevance, qui leur permettrait de financer des projets qualitatifs ?
M. Philippe Plisson s’est étonné du peu d’enthousiasme manifesté par les députés de la majorité.
Les ministres déclarent que rien n’avancera sans une remise en cause des modes de débat mais ce discours est souvent en décalage par rapport à la réalité. Ainsi, à propos du projet de parc naturel marin qui doit être ouvert dans l’estuaire de la Gironde, faute de concertation, les acteurs locaux sont informés par les journaux. De même, les agences de l’eau ne subventionnent plus les stations d’épuration dans les petites communes ; en attendant que l’État soit en mesure d’assumer ses engagements, des prêts relais devraient être consentis. La démocratie participative, c’est comme la religion : il faut non seulement croire mais aussi pratiquer.
Mme Fabienne Labrette-Ménager a relevé qu’un chiffre de 360 kg par an et par habitant avait été annoncé pour les déchets alors que le poids résiduel – c’est-à-dire restant à enfouir ou à incinérer – est généralement estimé à 250 kg.
Dans le domaine de l’eau, il conviendrait d’impliquer les commissions locales de l’eau (CLE) et les schémas d’aménagement et de gestion des eaux (SAGE), qui ne sont pas cités dans le projet de loi.
S’agissant du développement du photovoltaïque et de l’énergie solaire dans les logements anciens, il conviendrait de lever les blocages mis par les architectes des bâtiments de France (ABF).
M. Jean-Louis Gagnaire s’est félicité que le thème des transports périurbains, qui ne figurait pas dans l’avant-projet de loi présenté au Sénat, ait été intégré. Il n’empêche, le développement de l’intermodalité est subordonné à la coordination des autorités organisatrices de transports (AOT).
La France est très à l’aise pour construire de grandes infrastructures comme les LGV mais la saturation des nœuds ferroviaires, en particulier celui de l’agglomération lyonnaise, est pénalisante. Le contournement ferroviaire des grandes agglomérations est crucial.
Des réalisations ont déjà été menées à bien dans le secteur industriel, notamment dans le cadre des pôles de compétitivité énergie et chimie-environnement. La prise en compte de l’environnement n’est pas uniquement contraignante ; elle est aussi vecteur de croissance économique. Le groupe socialiste déposera des amendements tenant compte de cette dimension.
M. Robert Lecou a jugé la démarche excellente : la prise de conscience consécutive au Grenelle place la France sur la bonne trajectoire.
L’article 41 promeut des techniques nouvelles pour recycler les ordures ménagères. Le système de la torche à plasma, pas encore en vigueur en France, est intéressant : il ne produit ni fumées ni scories mais de l’énergie. L’expertise de l’administration centrale pourrait se joindre à celle des administrations régionales.
L’État est désormais engagé en faveur de la LGV Nord-Europe – Sud-Europe, qui comblera un manque.
M. Michel Piron a recommandé que le code de l’urbanisme soit revisité pour prendre en compte les transports collectifs en milieu urbain ainsi que les liaisons entre lieux d’habitation, de travail et de service. Le comité opérationnel (COMOP) urbanisme a émis ce souhait à l’unanimité.
N’est-il pas également grand temps de mieux faire valoir l’utilité publique, systématiquement contestée par d’innombrables associations défendant des intérêts particuliers ? Construire une infrastructure routière ou ferroviaire prend vingt ans en France, dix en Grande-Bretagne et sept en Espagne.
M. Antoine Herth a salué l’ambition du projet de loi.
Une taxe sur les camions doit être créée sans tarder en France, comme en Allemagne.
Le moteur à explosion, inventé au XIXe siècle, a fait son temps. Un effort de recherche considérable doit donc être accompli pour inventer le moteur du XXIe siècle.
Compte tenu du poids du secteur agricole et agroalimentaire, les objectifs affichés en ce qui concerne la réduction de l’usage de produits phytosanitaire seraient lourds de conséquences.
L’agriculture biologique est une méthode de production mais surtout le contre-symbole des OGM. Comment le Gouvernement compte-t-il communiquer sur ce sujet ?
M. Yves Albarello a officiellement invité le ministre d’État à venir visiter le site expérimental de Claye-Souilly, spécialisé dans la CSC.
Mme la secrétaire d’État a indiqué que le chiffre de 350 kg de déchets correspondait au volume de production brute. Le texte vise deux objectifs : la réduction de ce volume ; l’augmentation de la part recyclée, actuellement trop faible.
Le projet de loi de programme récapitule les buts à atteindre. Les moyens seront fournis par la loi de finances pour ce qui concerne les mesures de nature fiscale et par la loi d’application du Grenelle pour ce qui concerne les dispositifs réglementaires.
De même, des dispositions relatives à l’eau pourront être portées par la loi d’application tandis que la loi de programme s’attache à définir les outils et les objectifs, par exemple la trame verte et bleue ou la réduction de l’usage des produits phytosanitaires.
Sur le milliard d’euros supplémentaire prévu pour la recherche et le développement, 400 millions d’euros seront alloués à un fonds de démonstrateurs, chaînon manquant entre la recherche et l’industrialisation, traditionnel en France. Et, sur ces 400 millions, 100 millions seront réservés à la capture et au stockage du carbone. Le conseil d’administration de l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) doit installer ce fonds dès demain.
M. le ministre d’État a ajouté que le Sénat est en train de revenir sur la mesure de la LME concernant le versement Transport.
Les compteurs intelligents sont essentiels pour contenir les pics de consommation.
Le texte évoque le facteur quatre pour les gaz à effet de serre mais précise que l’objectif est le facteur dix par point de PIB ou en tenant compte des tendanciels. Il ne faut pas raisonner de manière statique car la croissance mondiale n’est pas nulle.
L’État fléchera 450 millions d’euros en faveur de la régénération.
C’est évidemment en 2012 que doit intervenir la reconversion des SAU.
Il ne s’agit pas de savoir combien ces mesures coûteront mais au bout de combien de temps elles rapporteront. Tous les bâtiments publics seront financés par des contrats de performance énergétique – rentables entre la cinquième et la huitième année –, à commencer par le siège du MEEDDAT. Cependant, tout ne pourra pas être fait de front. Il faut aussi organiser les audits carbone de toutes les organisations de plus de cinquante personnes.
Les normes seront modulées par décret, selon les endroits.
Les économies d’énergie permettent aux entrepreneurs d’améliorer leurs performances, en particulier dans l’hôtellerie et la restauration ; pour mettre sur pied une ingénierie financière, il faudra discuter avec la branche professionnelle. Les compagnies foncières se précipitent car ils ont calculé qu’ils rentabiliseront l’opération en six ans et demi.
Les contournements à réaliser ne sont pas énumérés dans ce texte mais l’intérêt de celui de Rhône-Alpes est évident. Des sillons peuvent aussi être libérés grâce aux LGV.
Il n’est pas nécessaire de saisir le Parlement pour trouver des solutions intelligentes. Les collectivités territoriales et les AOT ont le loisir – nombre d’entre elles le font déjà – de favoriser le vélo ou d’instituer le ticket unique pour les transports collectifs.
Le degré de performance énergétique de la torche à plasma doit être étudié.
Il ne serait pas absurde d’appliquer le principe pollueur-payeur aux réalisations publiques antérieures comme les autoroutes. Il faut commencer par dresser la liste des grosses cicatrices.
Le COMOP urbanisme travaille. Les procédures en vigueur mériteraient probablement une réforme assez approfondie ; Mme Boutin et ses services étudient le problème avec attention.
Il est difficile de contrôler le débat sur les OGM. La plus belle valise du monde a beau contenir le plus beau des contenus, si les amis du propriétaire l’équipent de deux mauvaises poignées, on ne voit que ces dernières.
Le Gouvernement favorisera systématiquement les transports collectifs ferrés. Le schéma national des transports ne s’arrête pas aux grandes infrastructures prévues dans ce texte mais il était essentiel, par exemple, de faire passer le message que la liaison Est-Ouest démarrera sans délai.
La qualité de l’air et des matériaux est importante mais le Gouvernement s’oriente pour l’instant vers des normes d’objectifs.
M. le ministre d’État a conclu qu’une visite sur la Côte d’Opale était envisageable.
Le président Patrick Ollier a remercié M. le ministre d’État et Mme la secrétaire d’État pour leurs réponses argumentées.
B.— SECONDE AUDITION DE M. JEAN-LOUIS BORLOO, MINISTRE D’ÉTAT, MINISTRE DE L’ÉCOLOGIE, DE L’ÉNERGIE, DU DÉVELOPPEMENT DURABLE ET DE L’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE, ET MME NATHALIE KOSCIUSKO-MORIZET, SECRÉTAIRE D’ÉTAT CHARGÉE DE L’ÉCOLOGIE, AUPRÈS DU MINISTRE DE L’ÉCOLOGIE, DE L’ÉNERGIE, DU DÉVELOPPEMENT DURABLE ET DE L’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE
La Commission a entendu M. Jean-Louis Borloo, ministre d’État, ministre de l’Écologie, de l’Énergie, du Développement durable et de l’Aménagement du territoire, et Mme Nathalie Kosciusko-Morizet, secrétaire d’État chargée de l’Écologie, auprès du ministre de l’Écologie, de l’Énergie, du Développement durable et de l’Aménagement du territoire, sur le projet de loi de programme relatif à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement au cours de sa réunion du 17 septembre 2008.
M. le Président Patrick Ollier. Nous sommes heureux d’accueillir M. Jean-Louis Borloo, ministre d’État, ministre de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de l’aménagement du territoire et Mme Nathalie Kosciusko-Morizet, secrétaire d’État chargée de l’écologie, sur le projet de loi de programme relatif à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement.
Nous arrivons, avec le rapporteur Christian Jacob, à l’aboutissement de discussions longues et fructueuses. Nous parlons en la matière de « coproduction législative » car nous avons mis en place, avec l’opposition, un groupe de suivi du Grenelle avec nos collègues sénateurs qui nous a permis d’être informés de l’évolution de la pensée du Gouvernement et d’avoir des échanges fructueux. Nous avons ainsi le sentiment d’avoir contribué à l’élaboration du présent texte par les observations et propositions que nous avons émises.
Monsieur le ministre d’État, madame la secrétaire d’État, je suis, en ce qui me concerne, un fervent défenseur du Grenelle de l’environnement et du développement durable. Je considère très sincèrement que ce que vous avez réussi à faire est exceptionnel dans la mesure où vous avez pu, dans un dialogue instauré avec des parties prenantes qui n’étaient pas forcément d’accord, faire émerger une politique soutenue par votre majorité et, je le souhaite, par l’opposition. Dans ces matières, aucun clivage politique ne doit nous séparer. Je suis convaincu que nous pouvons faire un travail utile, dans l’intérêt général, dans tous les groupes auxquels nous appartenons.
Avant de vous donner la parole, j’indiquerai quelles sont mes préoccupations personnelles, en dehors de celles que j’ai déjà pu évoquer avec vous.
Premièrement, pouvez-vous préciser l’articulation entre les projets de loi dits « Grenelle 1 » et le « Grenelle 2 » ? Il est plusieurs mesures de ce dernier que certains d’entre nous souhaiteraient voir émerger dès le Grenelle 1.
Deuxièmement, quelles sont les mesures vertes incluses dans le projet de loi de finances ? Pour éviter tout quiproquo, je précise que, lorsque le bruit a couru que des ordonnances porteraient sur la question des bonus-malus, je vous ai fait part de notre désaccord sur la méthode.
Troisièmement, je souhaite que l’objectif de basse consommation de 50 kilowattheures par an pour les bâtiments neufs, soit combiné avec celui de réduction des émissions de CO2 afin d’éviter de privilégier un moyen énergétique par rapport à un autre.
Quatrièmement, pouvez-vous préciser les problèmes concernant l’éolien à la suite du rapport de l’institut Montaigne ? Je pense notamment aux soutiens financiers dont ce mode d’énergie renouvelable fait l’objet et que certains qualifient de disproportionnés, en particulier le tarif de rachat.
Cinquièmement, ne faut-il pas prévoir la mise en place de schémas d’aménagement – j’ai personnellement regretté que Mme Dominique Voynet ait abrogé le schéma national d’aménagement du territoire – afin de prévoir par avance les réponses à apporter, notamment en matière de transports et d’infrastructures, aux grandes questions posées en la matière ?
M. Jean-Louis Borloo, ministre d’État, ministre de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de l’aménagement du territoire. Monsieur le président, Monsieur le rapporteur, Mesdames, Messieurs les députés, je suis heureux de vous retrouver un an après le lancement du processus du Grenelle de l’environnement et les nombreuses réunions de travail que nous avons eues ensemble pour affiner le texte. Je ne sais pas si l’on peut parler de coproduction, mais cela y ressemble. Le débat est en tout cas très riche et très ouvert entre nous.
Le fond de la question est de préparer notre économie à un nouveau modèle de croissance plus robuste, pérenne et fondé sur le développement durable et la sobriété énergétique et, par là même, d’améliorer le pouvoir d’achat des Français, la consommation énergétique étant le principal poste d’augmentation des dépenses des ménages, que ce soit en matière de logement ou de mobilité, sachant que les programmes d’investissement proposés pour adapter notre économie et nos comportements aux réalités actuelles et de demain n’existeraient peut-être pas avec une énergie très peu chère, facile à transporter et non émettrice de CO2. Ces investissements lourds et rentables, autofinancés pour l’essentiel, sont concentrés sur trois grands chantiers.
Le premier grand chantier porte sur la rupture technologique en matière de bâtiments. Nous ne sommes pas les premiers à le faire. Après les Allemands, M. Gordon Brown a annoncé aux Britanniques la semaine dernière un plan massif en ce domaine d’un milliard de livres.
Le secteur du bâtiment utilise 42 % de l’énergie de notre pays, toutes énergies confondues – pétrole, gaz, électricité. Pour des raisons historiques et climatiques – la France est un pays au climat tempéré –, nous n’avons pas été très attentifs à cette consommation. Aussi un programme d’investissement lourd, de 400 milliards d’euros sur une très longue période et financé directement pendant cinq ou six ans par les économies d’énergie, concernera-t-il la mise à niveau du parc. Il constituera donc rapidement un bonus pour tout le monde, pour les administrations comme pour les particuliers.
La première étape du chantier sera de donner un cadre grâce à une gestion par les normes, ces dernières ayant été négociées avec les professionnels.
Je précise, en réponse au président Ollier, que je compte réexaminer, avec les énergéticiens français, la rédaction du décret concernant la modulation des 50 kilowattheures, de façon qu’il n’y ait pas de phénomènes d’éviction d’une filière par une autre. Ce serait un comble si un tel seuil entraînait l’éviction, par exemple, de l’électricité éolienne au profit du fioul.
Le chantier sur les normes s’appliquera d’abord aux bâtiments publics d’État, puis à la construction de bureaux et, enfin, aux particuliers. Comme il faut procéder à des recrutements massifs et spécialisés dans ce secteur, nous procéderons par étapes entre 2010 et 2012 afin d’éviter un effet d’embolisation.
L’objectif de ces normes est de faire en sorte que le nouveau parc progressivement construit consomme de six à sept fois moins que la moyenne du parc de bâtiments actuel. Le programme, que nous avons voulu ambitieux, mais également le plus raisonnable possible, a été arrêté en accord avec le groupe opérationnel des énergéticiens, des architectes, des entreprises, la FNB – la Fédération nationale du bâtiment – et la CAPEB – la Confédération de l’artisanat et des petites entreprises du bâtiment.
La deuxième étape du chantier concerne le parc existant. À cet égard, l’État s’engage à rénover son parc d’équipements et de bâtiments publics dans une période assez courte en commençant les audits énergétiques tout de suite. L’expérimentation que nous avons réalisée en utilisant les contrats de performance énergétique donne un taux de retour sur l’investissement de six ans : pendant six ans, c’est l’économie d’énergie qui paie les travaux. Ensuite, c’est un gain net pour les administrations françaises.
Nous invitons les collectivités locales à faire de même. Nous n’avons pas voulu en effet, à moins que le Parlement en dispose autrement, le leur imposer dans le texte.
Le logement social est un secteur essentiel. Les ménages qui y vivent ont subi, depuis dix ans, une augmentation très importante des charges d’électricité et de chauffage, plus forte encore que les loyers eux-mêmes. Elles représentent jusqu’à 15 % du pouvoir d’achat des familles. Nous avons passé un accord avec l’Union social pour l’habitat (USH) pour examiner les modalités financières qui lui permettront de procéder à la rénovation thermique de l’ensemble du parc, qui compte un peu plus de 4 millions de logements, en commençant par les 800 000 qui sont les plus thermiquement dégradés.
Une remarque à ce sujet : contrairement à une idée reçue, le parc des logements sociaux n’est pas le plus dégradé au plan thermique, d’autant qu’il s’agit d’immeubles. Cela étant, d’énormes efforts sont à réaliser.
Nous nous sommes mis d’accord avec l’Union sociale pour l’habiat (USH) sur un prêt bonifié, non pas de 3,7 %, comme il a été évoqué, mais de 1,9 %, ce qui permettra aux bailleurs sociaux d’effectuer la rénovation thermique du parc sur la période prévue. Cela aura un impact direct sur les charges des locataires.
La troisième étape de ce premier chantier concerne les particuliers. On prévoit une rénovation générale sur quinze ou vingt ans, selon ce qui sera décidé au cours du débat. La rénovation thermique réduit la facture d’électricité de l’ordre de 300 euros, et parfois jusqu’à 700 ou 800 euros, mais le problème porte sur le financement des travaux. Tout le monde n’a pas les moyens de dépenser entre 10 000 et 15 000 euros sur un bouquet énergétique, même si l’investissement est très rentable.
Le Président de la République, le Premier ministre et le ministre du budget ont accepté la mise en place d’un financement des intérêts des emprunts contractés pour le bouquet énergétique ; Il s’agit de l’écoprêt à taux zéro : le remboursement de l’emprunt doit être égal ou inférieur aux économies immédiatement réalisées dans le logement. Une mécanique d’approbation est prévue pour s’assurer que le bouquet énergétique est pertinent et performant.
Toutes ces mesures sont de nature à avoir un effet extrêmement positif sur l’emploi et à augmenter le PIB – les experts parlent d’une augmentation de 0,8 point. Mais il me semble très difficile de prévoir à l’avance à quelle vitesse on avancera. Si les normes, la décision politique et les outils de financement sont là, des difficultés seront en effet rencontrées pour la mise en œuvre de ce chantier thermique en matière tant de formation que d’organisation professionnelle. L’investissement est extrêmement lourd. On évoque quelque 500 millions d’euros d’ici à 2020 calculés à partir du chiffre d’affaires, selon les normes habituelles de la CAPEB et de la FNB.
Le chantier de la réduction de notre dépendance énergétique, que toutes les académies des sciences du monde considèrent comme prioritaire, constitue cependant le meilleur investissement pour notre compétitivité, pour le pouvoir d’achat des Français et pour l’emploi. On assiste d’ailleurs, dans la campagne pour l’élection présidentielle américaine, à une véritable surenchère concernant ce chantier ainsi que sur celui de l’énergie alternative ou renouvelable.
Le deuxième grand chantier est celui de la mobilité – ou des mobilités. Vous avez entendu longuement hier M. Dominique Bussereau. Je ne m’étendrai pas sur le sujet. L’idée est de développer des infrastructures ou des modularités, qui permettent de passer le plus possible d’un système cloisonné et à déplacement individuel vers du déplacement collectif – urbain, interurbain, régional ou international – pour l’ensemble des modes de transport, en privilégiant les autoroutes ferroviaires, le fret ferroviaire et les lignes à grande vitesse. Nous n’avons pas voulu aller jusqu’à réorganiser les pouvoirs administratifs français Nous avons préféré inciter les différentes autorités responsables à concerter.
Le troisième grand chantier, auquel une somme d’un milliard d’euros est affectée, est celui du mix énergétique et des énergies renouvelables. L’Europe s’est engagée dans un « paquet climat-énergie » qui prévoit de porter à 20 % la part des énergies renouvelables dans sa consommation. L’effort de la France doit être de parvenir au taux de 23 %. Je rappelle que notre pays a déjà produit beaucoup d’énergies renouvelables, à égalité pratiquement avec le Danemark et l’Allemagne. La part de celles-ci dans la consommation est de plus de 10 %, notamment par l’hydraulique et les marées motrices. Il faut absolument développer ces filières parce que nous avons besoin d’énergie de proximité.
Même s’il est indispensable de réduire nos besoins énergétiques, d’autres formes d’énergie apparaîtront. Dans sa dernière enquête internationale, le Massachusetts Institute of Technology (MIT) indique qu’en 2015, 10 % des automobiles dans le monde seront à propulsion électrique. C’est une appréciation qui n’engage qu’eux. Je suis pour ma part incapable de faire des prévisions de cette nature, mais la probabilité est forte de parvenir à ce taux en zone urbaine. Les Chinois ont décidé qu’en 2012, une voiture sur trois produite en Chine sera complètement décarbonée. Comme celle utilisant de l’hydrogène n’est pas encore prête, la probabilité que ces voitures fonctionnent à l’électricité n’est pas complètement nulle. Cela étant, une grande partie de leur électricité provient de centrales au charbon, ce qui ne résout pas complètement le problème. Si au lieu de carboner deux fois, ils ne carbonent plus qu’une fois, ils carbonent toujours. Cela étant, si ce chiffre concernant les voitures est exact, les besoins de production d’énergie propre renouvelable seront considérables, ce qui relativise d’ailleurs le débat sur le nucléaire.
Dans tous les cas de figure, notre pays et l’Europe ont un intérêt stratégique à réduire leur dépendance aux hydrocarbures en raison non seulement du prix du baril de pétrole, mais également et surtout des émissions de CO2, de la rareté des énergies fossiles et de considérations géopolitiques et géomilitaires. N’oublions jamais que les hydrocarbures créent aux quelques endroits où ils sont produits, des rentes de situation qui ne sont pas étrangères à la crise financière avec tous les risques d’instabilité géopolitique majeure que cela peut engendrer. Les ressources financières colossales tirées des gisements d’hydrocarbures ne sont-elles pas en effet d’abord placées sur des valeurs spéculatives ? Le fond du sujet est peut-être bien là.
La crise à laquelle nous assistons me fait penser à l’eau. Une certaine quantité de pluie à certains moments est utile : elle va grossir la nappe phréatique et permet de revivifier le territoire. Inversement, des trombes d’eau provoquent des inondations et s’écoulent n’importe comment. C’est ce à quoi nous assistons sur le plan financier dans le monde. Dans certains endroits, les masses financières continuent à croître de manière exponentielle. Les sommes sont trop importantes pour que le territoire ou la région puissent les réutiliser pour de l’investissement. Elles constituent des flux extrêmement flottants sur la planète, faisant courir des risques de dégradation graves. Les systèmes de régulation financiers internationaux étaient adaptés à une période – lorsque le flux financier était cohérent avec la production industrielle, économique ou de service – mais ils ne le sont plus du tout aujourd’hui du fait de ces mutations. Quand on parle de l’énergie, il est important d’envisager la fin de la rente de situation d’un certain nombre de modes de production et de territoires.
Une technologie peut être sujette à débat : la capture et la séquestration de carbone. Cependant, le train est en marche, et s’il n’est peut-être pas la réponse universelle, nous ne pouvons pas le regarder partir. Si cette technologie se développe de manière raisonnable et maîtrisée, sans risque, en ne s’en tenant pas à de la séquestration pure, mais en réutilisant probablement le carbone, elle va générer un marché mondial. Ne recommençons donc pas la même erreur qu’avec le photovoltaïque, invention française du siècle dernier à laquelle nous n’avons pas cru faute de filières professionnelles. Le résultat est qu’aujourd’hui la Chine est le premier pays producteur de composants photovoltaïques au monde.
Dans la bataille industrielle qui plus généralement s’instaure, les mutations qui se préparent sont bonnes pour la compétitivité de la France car elles correspondent à nos pôles d’excellence. Nous comptons deux énergéticiens dans les trois premiers mondiaux, le leader mondial des transports collectifs au sens large – de proximité ou d’éloignement –, les meilleures entreprises au monde, dont Schneider-Legrand, en matière de performance énergétique, de gestion des énergies à distance et de compteurs intelligents. Nous sommes constructeurs de moteurs d’avion, au cœur de la bataille sur la réduction des besoins en hydrocarbures. Nous avons des centres de recherche remarquables en matière de suivi aéronautique. Nous avons IFREMER – l’Institut français de recherche pour l’exploitation de la mer –, le BRGM – le Bureau de recherches géologiques et minières. Nous sommes une grande puissance maritime. L’eau nous fournit des disponibilités en énergie par la houle et en climatisation par les fonds marins à 5°. Dans le secteur de l’eau, nous avons deux leaders mondiaux sur les trois premiers, et dans celui des déchets, deux leaders mondiaux dans les quatre premiers.
Le fait que l’Europe et le monde entier s’engagent dans cette transition énergétique est un véritable soutien à nos propres capacités et à la stratégie industrielle de nos groupes tel le groupe AREVA et d’autres.
L’ensemble des dispositifs bénéficiant d’une déduction au titre de l’article 200 quater du code général des impôts sera définitivement présenté par Bercy à la fin de la semaine prochaine.
Le Grenelle de l’environnement comprend également une partie très importante consacrée à l’évolution de l’agriculture française – qui, en accord avec la profession, doit réduire sa consommation d’énergie suite, en particulier, à des audits énergétiques, à la transformation partielle et prudente de l’agriculture de proximité et à l’utilisation moindre d’intrants et de phytosanitaires –, une deuxième partie sur la santé et l’environnement, et une autre, enfin, relative à la biodiversité. Nous avançons au rythme que nous avions prévu. Faisons attention à des opposabilités trop rapides non validées. Un travail complémentaire a été confié au sénateur Raoult à ce sujet.
M. Christian Jacob, rapporteur. Je m’associe aux félicitations que le président de notre commission vous a adressées, monsieur le ministre. Le pari n’était pas gagné. Avec beaucoup d’ouverture et d’écoute auprès des uns et des autres, vous êtes parvenu à faire partager un constat qui n’était pas évident, comme nous avons pu le constater au fil des auditions. Plus personne ne conteste le cap qui est tracé. Le débat porte maintenant sur la manière de le tenir.
Je souhaiterais, pour ma part, revenir sur quelques points.
Le renversement de la charge de la preuve est une disposition intéressante, qui a été évoquée par de nombreuses personnes auditionnées. Cette mesure doit pouvoir intervenir chaque fois qu’un investissement est envisagé sur des ouvrages d’art, et nous proposerons des amendements en la matière.
Le principe de la compensation pour perte de biodiversité est également essentiel. La réalisation d’un projet génère des dommages sur la diversité biologique, et il est bien d’obliger le maître d’ouvrage à reconstituer la biodiversité sur un autre secteur.
Certains territoires peuvent être figés par les trames vertes et bleues. Quelles compensations seront apportées ?
Je plaide pour l’application du principe de réalisme économique pour des secteurs d’activité importants comme celui des poids lourds. Tout le monde a pris conscience aujourd’hui de la nécessité du transfert modal et de l’utilisation, à chaque fois que l’on peut, de modes de transport moins émetteurs de gaz à effet de serre. Il existe cependant des secteurs d’activité importants pour l’économie locale pour lesquels des moyens de compensation et d’accompagnement doivent être trouvés. La question a déjà été évoquée hier avec M. Dominique Bussereau, mais j’aimerais vous entendre à ce sujet.
Dans nombre de cas, le texte que vous nous proposez est en avance sur la réglementation européenne, ce qui est plutôt un bon point puisque cela montre que la France est leader. Il ne faudrait pas pour autant que cela soit handicapant pour nos entreprises et se traduise par des pertes de marchés, de compétitivité et d’emplois par rapport à nos voisins.
S’il y a unanimité sur l’objectif des 50 kilowattheures par an, ce n’est pas à nous, en revanche, de privilégier une filière par rapport à une autre. La rédaction actuelle du texte est, à ce titre, insatisfaisante et devra donc être revue tout en restant conforme aux objectifs du Grenelle de l’environnement qui sont la promotion des énergies renouvelables et la baisse de l’émission de gaz à effet de serre.
Comme un certain nombre d’entreprises – le chiffre avancé est de 80 ou 90 %, mais il doit être vérifié – ne répondent pas aux critères de la loi dite NRE sur les nouvelles régulations économiques, il vaut mieux, avant d’élargir le système, s’appuyer sur un bilan de celui-ci.
Les certificats d’économie d’énergie sont une bonne initiative. Mais une évaluation est, là aussi, nécessaire. Il faut tirer les enseignements de ce qui a déjà été réalisé.
De nombreux professionnels nous ont alertés sur la nécessité d’un renforcement de la formation. Pour répondre aux objectifs du Grenelle de l’environnement, il faut des artisans et des professionnels qui soient formés, en formation initiale et en formation continue. Il faut aussi avoir des fabricants de matériaux.
Il est important d’inclure, dans le code des marchés publics, la notion de performance énergétique globale. Actuellement, les élus locaux n’ont pas la possibilité de globaliser leurs appels d’offres. Or, l’important dans le bouquet énergétique est le résultat global obtenu. Si l’on est obligé de travailler sur des marchés trop fragmentés, on perd en efficacité.
Il faut profiter de ce texte pour réaffirmer le principe de neutralité fiscale, compte tenu, notamment, des mauvaises polémiques que quelques-uns ont lancées sur les bonus-malus. Ne pourrait-on pas instaurer une transparence complète avec, chaque année, la publication des bilans des bonus-malus, ce qui permettrait de réajuster les curseurs et, ainsi, de couper court à toute polémique ?
J’en viens, enfin, à la question des péages urbains qui fait actuellement débat. Le pire serait de les interdire ou de les rendre obligatoires. Il faut donner la possibilité aux maires qui le souhaitent de les expérimenter.
M. Philippe Tourtelier, pour le groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche. Vous aviez indiqué en juin, monsieur le ministre d’État, qu’il serait beaucoup plus facile pour discuter d’avoir connaissance du Grenelle 1, du Grenelle 2 et du projet de loi de finances. Il me paraît en effet indispensable de disposer de ces trois documents avant le début de l’examen du projet de loi.
Si je reprends à mon compte les premières questions de M. le président, en particulier celle relative aux ordonnances, je n’ai pas la même sensibilité, en revanche, concernant les éoliennes. Pensez-vous pouvoir, compte tenu du décret qui les assimile à des installations classées et des bâtons qu’on leur met dans les pales, atteindre l’objectif de 23 % d’énergies renouvelables sans elles ? Ce n’est pas en tout cas ce qu’indique le ComOp – comité opérationnel – compétent.
Concernant, plus généralement, les moyens, vous indiquez que les travaux dans le bâtiment sont autofinancés. Mais il y a des phases de transition. Dans le cadre du PTZ – prêt à taux zéro –, l’État prend à sa charge les intérêts. Donc, il y a besoin aussi de moyens pour le bâtiment, au moins dans la phase de transition.
Vous n’avez pas parlé des transports. Or, par rapport à la première version du texte du Grenelle 1, l’aide aux transports a été amputée au moins de moitié, si mes souvenirs sont bons.
Je n’ai pas vu, dans la programmation triennale, d’augmentation du budget de votre ministère sur trois ans. Quelles sont donc les autres sources de financement qui permettront, à défaut d’accélérer les choses, en particulier dans les transports, d’assurer les transitions ?
La vente aux enchères des quotas de CO2 est-elle une piste sérieuse ? Les prélèvements opérés sur cette vente sont-ils budgétés ? Combien pourront-ils rapporter ?
Ne serait-il pas intéressant, en phase de transition, de geler certaines mesures, notamment du paquet fiscal, voire de remonter de 50 à 60 % le bouclier fiscal afin de dégager de l’argent ?
Avez-vous par ailleurs envisagé de taxer les compagnies pétrolières ?
Comptez-vous réaliser les études d’impact prévues dans le Grenelle ? Ne serait-il pas intéressant de geler les réformes prises pour tous les services publics – carte hospitalière, carte judiciaire, réorganisation de trésoreries – en lançant une étude d’impact sur les déplacements et les émissions de CO2 induits ? Vous prendriez, en fonction des résultats, des décisions beaucoup plus fondées.
Vous avez indiqué au mois de juin que le projet de loi serait un texte un peu spécial parce qu’il transposerait finalement des consensus – ou des compromis, selon l’optique qu’on en a. Dès lors, pourquoi note-t-on des reculs ? Allez-vous confirmer que vous défendrez le renversement de la charge de la preuve, promesse, qui a entre-temps disparue, du Président de la République ?
Pourquoi, après avoir reconnu la légitimité de la société civile au cours des différentes étapes du Grenelle, puis en élargissant, en particulier, le Comité économique et social, reculez-vous sur l’association de la société civile à l’étude de la programmation des infrastructures et à son suivi ?
M. Jean-Louis Borloo, ministre d’État. La mesure figure dans le Grenelle 2.
M. Philippe Tourtelier. Dont acte.
La taxe carbone ou la contribution climat-énergie est-elle définitivement enterrée puisque le ComOp correspondant n’a pas été mis en place ? Pourquoi d’ailleurs certains ComOp ne se sont-ils pas réunis ? Je sais qu’une réflexion est menée sur l’ensemble des prélèvements obligatoires, mais il y a urgence face au changement climatique. Peut-on considérer que la taxe est instituée de façon plus ou moins subtile par les bonus-malus ou envisager l’éventualité d’un prélèvement sur une partie de la TIPP ?
Concernant les efforts de formation, ne faut-il pas, pendant deux ou trois ans, renforcer le système en réunissant les partenaires, y compris les régions, et injecter de l’argent pour pouvoir répondre à la demande de rénovation des bâtiments ? Sans cet effort, un verrou ne sautera pas.
Ma dernière question sera un peu anecdotique : ne pourrait-on pas réfléchir à des certificats d’économie d’eau sur le modèle de ceux qui existent pour l’énergie ?
M. Serge Poignant, pour le groupe Union pour un mouvement populaire. Je me réjouis, comme le rapporteur et le président, de la démarche du Grenelle. Elle a été exceptionnelle et nous est enviée.
Je fais partie du groupe de suivi parlementaire ainsi que du groupe de suivi avec les représentants socio-économiques, les ONG en particulier. Aujourd’hui, il appartient au Parlement de jouer son rôle et il compte bien le jouer pleinement.
De grands objectifs sont fixés, dont il faut mesurer l’importance. Ils concernent en premier le bâtiment et le transport, qui sont les plus consommateurs d’énergie et les plus émetteurs de CO2. Le « paquet énergie-climat » européen – le « 3 fois 20 » – porte à la fois sur les économies d’énergie, sur les émissions de CO2 et sur les énergies renouvelables.
Pour avoir rapporté la loi POPE de juillet 2005 d’orientation et de programme sur la politique de L’énergie je considère que les certificats d’énergie ont bien fonctionné. L’idée de les étendre, après évaluation, me semble intéressante.
Vous avez parlé, monsieur le ministre d’État, d’un nouveau modèle de croissance fondé sur la sobriété énergétique et le développement durable. Il me paraît important d’insister sur ces deux aspects car ils impulsent une dynamique positive pour notre économie. Toutes les décisions qui vont pouvoir être prises – je le dis à dessein puisque cette audition est ouverte à la presse – entrent dans cette dynamique.
Tout en étant leader, la France doit être le plus proche possible des décisions européennes, d’une part, parce qu’elle préside l’Union européenne et, d’autre part, parce que, tout en oeuvrant pour des mesures ambitieuses, elle doit respecter sa propre économie et ses entreprises. Il faut faire attention, avec l’écotaxe poids lourds à nos petites entreprises de poids lourds et de transport.
La formation est une nécessité absolue si l’on veut que les mesures que nous allons prendre soient efficaces. La recherche est également fondamentale. Il faut, en particulier, aller un peu plus loin sur le photovoltaïque. De même, comme le charbon sera encore beaucoup utilisé dans le monde, toute avancée en matière de charbon propre et de stockage de l’énergie, même si ce n’est pas à court terme, est essentielle.
Le groupe UMP soutiendra, bien évidemment, le projet de loi, en souhaitant que nous arrivions le plus vite possible au projet de loi Grenelle 2 et aux projets de loi d’application.
M. Yves Cochet, pour le groupe Gauche démocrate et républicaine. Premier point : la loi est hémiplégique. En effet, la moitié de ce qui concerne le développement durable – ou l’écologie – en est absente. Je pense notamment au nucléaire et aux OGM. Aucun article, section, chapitre, titre n’y est consacré. Un immense domaine, que l’on peut appeler la géologie politique, n’y est pas non plus abordé.
On s’intéresse à la surface des choses au sens géographique, mais pas à ce qui se trouve dans le sous-sol. Les industries extractives, par exemple, ne sont pas du tout traitées. Cette loi présentée comme très globale et porteuse quasiment d’un projet de société oublie la moitié des bases biophysiques dont elle prétend parler et a déjà tranché les questions du nucléaire et des OGM !
Deuxième point : la loi est infidèle. Le Président de la République avait insisté sur les deux critères structurants de cette nouvelle vision du monde : intégrer dans les décisions publiques leur coût pour l’environnement et inverser la charge de la preuve, c’est-à-dire que ce ne sont plus aux solutions écologiques de montrer qu’elles sont les meilleures. Ces deux critères ne se retrouvent pas dans la loi – ce ne sont d’ailleurs pas les seules infidélités aux principes du Grenelle – et ne sont même pas mentionnés dans l’exposé des motifs qui, par ailleurs, est une sorte de poésie juridique assez lyrique. On reconnaît le style flamboyant de M. le ministre d’État, mais cela ne suffit pas pour faire des politiques publiques précises.
Mon troisième point s’intitule « l’alibi de la loi ». Le bonus-malus, dans certains domaines et pour certains appareils, est bon pour l’efficacité – on préfère utiliser des engins plus efficaces, par exemple, des voitures qui rejettent moins de CO2 et consomment moins d’essence –, mais il n’est pas forcément bon pour la sobriété. C’est ce que l’on appelle l’effet rebond. Quand on est plus sobre, on a tendance à jouir plus. Ainsi, quand une plus petite voiture utilise moins d’essence et rejette moins de CO2, on l’utilise plus et plus loin. Il y a là un effet pervers qui fait que le bonus-malus est bon pour l’efficacité, mais pas pour la sobriété. La question se pose différemment, par exemple pour les réfrigérateurs qui, eux, doivent fonctionner vingt-quatre heures sur vingt-quatre. Aussi convient-il d’envisager le problème filière par filière et produit par produit.
Mon quatrième point porte sur la mollesse de la loi. Pour le bâtiment neuf, par exemple, des normes sérieuses et obligatoires – dont nous débattrons – sont fixées : réglementation thermique, 50 kilowattheures, etc. Mais pour 99 % du parc existant, les mesures ne sont qu’incitatives. Or le prêt à taux zéro ne vaut que si le crédit d’impôt intervient en même temps. Si vous avez soit l’un, soit l’autre, les pauvres ne pourront pas s’équiper en matériels à énergie renouvelable et faire des économies d’énergie.
Mon cinquième et dernier point concerne ce qu’on peut appeler les oublis, et même les mensonges de la loi. Voilà un an, vous déclariez, monsieur le ministre d’État, qu’il ne fallait pas augmenter la capacité globale routière de la France. Cette affirmation devient dans l’article 9 : « l’État veillera à ce que l’augmentation des capacités routières soit limitée au traitement des points de congestion, des problèmes de sécurité ou des besoins d’intérêt local. » On faisait déjà cela il y a trente ans. Rien ne change donc, puisque tout est permis avec cette phraséologie molle.
M. Jean Dionis du Séjour, pour le groupe Nouveau Centre. Le groupe centriste salue le Grenelle de l’environnement et le soutiendra clairement, ce qui lui donnera toute liberté pour faire des propositions et, éventuellement, formuler des critiques.
Ma première question porte sur la gouvernance. Le texte affiche un nombre impressionnant d’objectifs dont certains apparaissent un peu mystérieux. Il faut diminuer, par exemple, la consommation de 38 % en 2020 dans le parc résidentiel. Pourquoi ce taux ?
Ma deuxième question concerne le suivi de la mise en œuvre du Grenelle. C’est un point central. Or le texte est faible sur ce sujet, d’autant que le mot écologie lui-même comporte une ambiguïté du fait de l’existence à la fois d’une écologie politique et d’une écologie scientifique. Quel rôle a le Parlement dans ce contrôle, année après année ? Seriez-vous favorable à un projet de loi de contrôle de l’exécution du Grenelle chaque année ? Il existe un comité de suivi, mais ce point doit être précisé. Quelle place donnez-vous dans le temps aux parties prenantes du Grenelle et aux autorités scientifiques ?
Ma troisième question a trait au financement. Selon les dires du Premier ministre, il n’y a pas de levier budgétaire et les caisses de l’État sont vides. Or vous avez un calendrier ambitieux alors que les différents opérateurs connaissent des difficultés économiques, notamment les consommateurs. Comment allez-vous faire ? Déjà, vous avez, au sortir des tables rondes du Grenelle, repoussé la rénovation des 800 000 appartements concernés de 2015 à 2020. Compte tenu de votre équation financière, ne faut-il pas resserrer les cibles afin d’aller très vite ?
M. le Président Patrick Ollier. Monsieur Dionis du Séjour, le Parlement n’a pas besoin du Gouvernement pour contrôler l’exécution de la loi. Nous avons lancé sept missions d’enquête sur sept exécutions de la loi. Je confierai, comme c’est prévu dans le règlement de l’Assemblée, à M. Jacob, le moment venu, c’est-à-dire six mois après la parution du texte, une mission de contrôle d’exécution de la loi sur le terrain. Il sera secondé par un rapporteur adjoint désigné, comme c’est la règle dans notre commission, par l’opposition.
M. Jean-Louis Borloo, ministre d’État. Deux points préalables.
Le Grenelle 2 n’est que la boîte à outils pour l’application du Grenelle 1 qui est le texte de programmation et d’orientation. Cela étant, il est clair que la connaissance des deux donne une meilleure visibilité. Il sera soumis au Conseil d’État en fin de semaine. Nous terminons son bouclage, car il a été très discuté, mais il ne pose pas de difficulté majeure. La semaine prochaine sera également présenté le dispositif financier et fiscal pour les trois prochaines années, qui permet de donner de la cohérence à l’ensemble. Nous aurons ainsi une totale visibilité du système. Donc parole sera tenue : vous disposerez de ces documents avant la discussion du texte.
Mon second point concerne les ordonnances. La tâche d’évaluation étant très compliquée, elle portera d’abord sur un premier produit d’ici à la fin de l’année, y compris dans ses dimensions sociales et technologiques et jusqu’aux contrats qu’il aura permis de passer. À partir de cette vraie évaluation de fond, des grilles d’analyse d’impact pourront être établies qui permettront d’évaluer un autre produit, éventuellement l’année prochaine.
Cela étant, nous pouvons rencontrer un problème de gestion puisqu’il faut quasiment imaginer ce sur quoi nous allons travailler sur plusieurs années, ce qui conduit à devoir le résoudre le jour même. Il est dans ces conditions compliqué de vouloir le faire par ordonnance. Il faudra plutôt trouver un moyen pour que le Parlement consacre en urgence deux jours au sujet, à un rythme que l’on pourra arrêter ensemble. Il faut en tout cas, concernant le bonus, qu’il y ait un débat, y compris sur la partie budgétaire qui ne relève pas complètement du Parlement. Il s’agit en effet d’un tout cohérent, et le Parlement ne doit pas être saisi que de la partie fiscale.
Nous ne voyons aucune objection à ce que le rapporteur dépose un amendement pour une meilleure compréhension du renversement de la charge de la preuve, bien que cette notion me semble claire.
S’agissant des kilowattheures au mètre carré, ma position est en phase avec celle du rapporteur.
Je suis également d’accord concernant le code des marchés publics et le marché global. Nous mettons d’ailleurs ce dernier rapidement en place pour les propres achats de l’État.
Les certificats d’économie d’énergie sont un bon dispositif. Le seuil de 20 Terawattheures a été atteint cette année. Nous allons en dresser le bilan afin d’examiner son éventuel renforcement.
Monsieur Tourtelier, le système est complètement autofinancé. Quant à l’aide en faveur des transports, je ne peux vous laisser dire qu’elle serait amputée, ne serait-ce que d’un euro, par rapport au Grenelle de l’environnement. C’est inexact. Il était prévu une intervention de l’État de 4 milliards d’euros sur 20 milliards de travaux pour les tramways et les directions centrales de la sécurité publique – DCSP. Les autorités organisatrices ayant fait remarquer qu’elles ne pourraient jamais réaliser ce montant de travaux sur la période, celui-ci a été ramené à 12 milliards et la participation de l’État, par une règle de trois, à 2,4 milliards. Les appels à candidatures sur ces projets seront lancés dès la semaine prochaine. Je rappelle que 500 millions d’euros sont réservés pour la partie spécifique concernant le raccordement des quartiers.
Deux ressources très importantes n’apparaîtront pas immédiatement dans les financements sur trois ans : la redevance hydraulique et une partie des ventes de quotas de CO2. Nous relançons les concessions hydrauliques, si bien que tout le monde sera amené à payer la redevance hydraulique, ce qui générera un financement très important, directement affecté à un fonds Grenelle. Ce dernier recevra également une partie – le taux n’est pas encore arrêté – des ventes de quotas de CO2 puisque leur vocation, figurant d’ailleurs dans la directive, est d’aller au moins pour 20 % au Grenelle. Tout cela sera ajusté avec le Premier ministre.
J’ai le sentiment que les études d’impact sont réalisées comme prévu. Quant au gel des réformes du service public, il est étranger au propos du jour.
Concernant la contribution climat-énergie, aucune décision n’est encore prise. C’est un sujet extrêmement complexe. Nous avons terminé le travail de recherche d’experts pour mettre en place une conférence de consensus comme prévu avant le 31 décembre.
Monsieur Cochet, vous avez eu raison de faire remarquer que, s’agissant du chantier thermique, il fallait les deux dispositifs : le crédit d’impôt et le PTZ. C’est d’ailleurs bien le cumul des deux qui est prévu. En outre, le coût de la main-d’œuvre qui n’était pas inclus dans l’article 200 quater du CGI y sera dorénavant intégré. Nous avons ainsi un dispositif assez puissant pour permettre le développement du chantier.
Monsieur Dionis du Séjour, le schéma de développement durable fera l’objet d’une évaluation annuelle. Celle-ci est prévue dans le Grenelle 2, dont vous disposerez la semaine prochaine.
Lorsque le texte a été élaboré, il était prévu de financer la rénovation des 800 000 logements sociaux les plus dégradés thermiquement sur les fonds propres. Nous n’avions pas les dispositions dont nous bénéficions aujourd’hui – prêts à long terme de la Caisse des dépôts à 1,9 %, PTZ, évolution de l’article 200 quater – qui nous donnent aujourd’hui plus de puissance et nous permettent d’aller plus vite. L’idée est donc maintenant de rénover l’ensemble des logements sociaux. C’est ce que l’on va préciser dans le Grenelle 2. Mais nous allons regarder organisme par organisme et département par département comment les choses doivent s’organiser.
M. Daniel Fasquelle. L’économie touristique, premier secteur de l’économie française, représente 1,8 million d’emplois et 6,3 % du PIB. Afin d’accompagner l’augmentation du tourisme international et de mieux irriguer le territoire, il convient de faciliter le développement du réseau ferroviaire et de renouveler le parc hôtelier. Comment, dans le cadre du projet de loi, prendre en compte cette problématique particulière afin que la France, qui est la première destination touristique au monde, mais la troisième en valeur, ne perde pas de terrain dans la compétition touristique mondiale ?
M. André Chassaigne. Selon le projet de loi, la surface agricole utile en agriculture biologique devrait atteindre 6 % en 2012. Sera-t-il vraiment possible d’atteindre cet objectif sachant que, la durée de conversion des terres étant de trois ans, les terres en agriculture biologique ou se préparant à la conversion devraient passer d’une surface de 2 % aujourd'hui à 6 % d’ici quatre mois ? Si un doublement du crédit d’impôt en faveur de l’agriculture biologique est prévu à cet effet, le budget pour 2009 prendra-t-il également en compte les aides à la conversion ?
Quant aux excellentes propositions tendant à retirer du marché des produits phytopharmaceutiques, à intégrer des prescriptions environnementales dans les produits ou encore à renforcer l’appareil de formation agricole, permettront-elles, dans le contexte de la politique agricole commune et de la mondialisation de l’agriculture, d’assurer des prix rémunérateurs aux agriculteurs ?
Autrement dit, l’excellente rhétorique que vous développez, monsieur le ministre d’État, repose-t-elle sur des propositions chiffrées dès le budget pour 2009 ?
M. Jean-Yves Le Déaut. Les mesures qui seront prises en loi de finances, telle la baisse sur trois ans des crédits du ministère de l’écologie et du développement durable, que l’on subodore,...
M. Le ministre d’État. A tort.
M. Jean-Yves Le Déaut. ... et de ceux du ministère du logement, permettront-elles de traiter du problème majeur posé par la rénovation du bâtiment ancien, notamment social ?
En matière de transports, il est prévu, selon l’article 10 du projet de loi, des moyens « en complément de l’effort des régions pour l’entretien et la régénération du réseau ferroviaire ». Outre que nous ne savions pas que les régions étaient responsables dans le domaine des transports, le Gouvernement est-il prêt, pour les aider, à généraliser la politique suivie en Ile-de-France, à savoir le versement transport ?
Concernant la recherche, là aussi le compte n’y est pas. Si l’État mobilisera d’ici à 2012 un milliard d’euros supplémentaires en matière de recherche sur le développement durable, il ne sera pas possible, avec 400 millions d’euros sur quatre ans en matière de technologies émergentes, soit 15 millions par an et par secteur, de traiter des sept secteurs de la recherche en matière d’énergies renouvelables que sont la capture et le stockage du CO2, les véhicules hybrides et les moteurs du futur, les biocarburants de deuxième génération, les énergies renouvelables – la géothermie étant d’ailleurs oubliée –, la filière hydrogène, le stockage d’énergie et les réseaux électriques intelligents. Une partie du 1,8 milliard d’euros consacré au crédit impôt recherche, montant qui n'est pas dépensé, ne pourrait-elle pas être dévolue à certains de ces secteurs ?
M. Martial Saddier. Le projet de loi officialise les corridors écologiques. Or les trames vertes ont une incidence qui va bien au-delà des territoires concernés. Les surfaces ainsi sacralisées apporteront-elles des financements, au titre de la politique environnementale, aux collectivités locales qui auront à les supporter ?
Le transport par câble, domaine dans lequel nous avons un leader mondial, coûte 4 millions d’euros du kilomètre, soit dix fois moins que le tramway, et constitue le transport qui non seulement est le plus sûr, mais qui consomme par passager/kilomètre le moins d’énergie. Un tel mode de transport devrait être pris en compte dans les grandes orientations.
Enfin le Gouvernement pourrait-il étudier la possibilité d’étendre la PVR – la participation pour voirie et réseaux divers – au transport collectif ?
M. François Brottes. Le Gouvernement ne doit pas hésiter à déplafonner les redevances hydrauliques. Cela rapportera plus à l’État que de plafonner un dispositif qui servira plus les actionnaires que l’intérêt général.
Notre groupe discutera du texte avec un esprit constructif, à condition que la cohérence entre les Grenelle I, II et III puisse être appréciée, et qu’il ne s’agisse pas d’un marché de dupes sur le plan financier, ce qui implique également de connaître les éléments du projet de loi de finances.
Nous insisterons sur la dimension sociale du texte afin que les plus pauvres puissent également accéder à ce qui est vraiment vertueux, mais qui est cher.
Selon nous, seule une régulation du marché permettra des comportements vertueux. Nous ne faisons en effet aucune confiance au libéralisme pour porter le développement durable demain. À cet égard, la question du suivi et du contrôle de la gouvernance des actions lancées par le Grenelle se pose. En matière, par exemple, de seuil de 50 kilowattheures par mètre carré et par an en moyenne de consommation d’énergie primaire, chaque filière tient, ce qui est normal pour des acteurs économiques, à tirer le meilleur parti du dispositif. Il conviendrait donc de disposer d’une sorte d’autorité de régulation en la matière qui permette, en particulier, de sortir de raisonnements fondés sur des moyennes, car un bruit moyen ou un tarif moyen, cela ne veut rien dire.
Mme Frédérique Massat. Si le projet de loi n'est pas un texte de réorganisation administrative, il aurait cependant pu permettre une clarification des responsabilités. Or les régions, par exemple, se voient confier l’entretien et la régénération du réseau ferroviaire, ce qui ne relève pourtant pas de leurs compétences.
Au-delà du suivi du Grenelle, quel sera le gendarme qui vérifiera qu’un projet de loi ou de décret est compatible avec le Grenelle ? La loi de modernisation de l’économie, avec la possibilité de multiplier les grandes surfaces, constitue, par exemple, de l’anti-Grenelle par nature. Aussi les lois à venir concernant les hôpitaux ou le logement doivent-elles être compatibles avec le Grenelle, faute de quoi ce que nous ne faisons ne servirait à rien.
L’article 42 du projet de loi dispose que « L’État doit tenir compte dans les décisions qu’il envisage de leurs conséquences sur l’environnement ». Or parmi les objectifs qu’il se fixe rien ne concerne Internet. Pourtant, l’utilisation de la visioconférence, par exemple, permettrait de réduire la consommation d’énergie.
Il était en tout état de cause surréaliste d’entendre hier M. Dominique Bussereau se défendre car telle ligne à grande vitesse n’avait pas été mentionnée. Une telle attitude était en effet incompatible avec le texte d’orientation générale voulu par ailleurs par le Gouvernement.
M. Victorin Lurel. L’article 42 du projet de loi prend en compte les départements, les régions et l’ensemble des collectivités d’outre-mer, ce dont on ne peut que se féliciter. Il conviendrait cependant d’aller un peu plus loin. La richesse en biodiversité de l’outre-mer ne doit pas faire oublier les retards en divers domaines. À cet égard, le plan prévu à l’article 39 en matière sismique sera-t-il bien mis en œuvre avant 2015 et quels moyens financiers seront mis en œuvre, sachant, par exemple, que pour un complexe scolaire ce sont 10 millions d’euros qui sont demandés à la région Guadeloupe, sans aide de l’État ?
Plus les régions importent de l’énergie fossile et polluent, plus elles s’enrichissent, ce qui ne les incite pas à s’engager dans les énergies renouvelables. Ne faudrait-il pas, dans ces conditions, réformer la fiscalité en la matière d’autant que les régions Guadeloupe et Réunion ont mis en œuvre des plans exemplaires pour l’autonomie voire l’indépendance énergétique d’ici à 2015-2030 ? Ne conviendrait-il pas de déléguer aux collectivités la taxe générale sur les activités polluantes – TGAP –, et de renforcer la défiscalisation et le rachat de l’énergie renouvelable ? Du gaz naturel a, semble-t-il, été découvert au large de la Martinique. Les régions pourraient-elles là aussi être associées ?
Par ailleurs, le texte pourrait être amélioré avec l’adoption d’une réglementation technique spécifique aux régions tropicales en matière de constructions neuves et d’interdiction, en particulier, des lampes à incandescence.
Enfin, revenant à mon tour sur la gouvernance, M. Yves Jégo, secrétaire d’État chargé de l’outre-mer, a annoncé la nomination de préfets verts pour le développement durable, ce qui revient à écarter les collectivités. Pourrions-nous disposer de plus amples informations sur un tel projet auquel nous sommes défavorables ?
M. Philippe Meunier. Contrairement à M. Cochet, je ne vous demanderai pas, monsieur le ministre d’État, d’accorder un bonus aux véhicules qui consomment trente litres au cent afin que les Français n’achètent pas de véhicules qui consomment peu, ce qui les incite, selon notre collègue, à se déplacer plus et donc à consommer plus...
Rapporteur d’une mission d’information « sur le Rhône et les PCB : une pollution au long cours », je constate avec satisfaction la prise en compte de certaines des préconisations alors proposées.
Qu’est-il envisagé cependant en matière d’éoliennes et d’énergie solaire pour la protection de nos paysages ?
Concernant la biodiversité, un problème de plus en plus délicat se pose en matière de gestion des espèces, lié à un manque de chasseurs. Certaines espèces occasionnent de plus en plus de destructions, ce qui entraîne un coût plus élevé de la carte pour chasser et donc un nombre de chasseurs moindre. Qu’est-il envisagé pour essayer de rompre ce cycle infernal ?
M. Philippe Plisson. Concernant le seuil de 50 kilowattheures par mètre carré et par an en moyenne de consommation d’énergie primaire, des réserves sont exprimées à ce sujet. Il convient au contraire de s’y tenir.
S’agissant du fond, votre style sinon flamboyant du moins enthousiaste, monsieur le ministre d’État, est très convaincant. L’impression prévaut cependant que la démarche innovante que vous soutenez ne concerne que ceux que cela intéresse alors qu’au contraire toutes les décisions devraient être prises à l’aune du développement durable. Le projet de loi logement de Mme Christine Boutin ne semble ainsi pas prendre en considération les impératifs écologiques.
De la même façon que Mme Rachida Dati et Mme Michèle Alliot-Marie ne m’ont pas répondu à mes questions concernant respectivement la fermeture des tribunaux et celle des sous-préfectures, votre ministère ne m’a pas répondu à propos des promesses de financement qui n’ont pas été tenues par le Gouvernement vis-à-vis des agences de l’eau, ce qui plonge de petites communes, dont la mienne, dans de grandes difficultés. Que comptez-vous faire à ce sujet ?
M. Jean Grellier. L’article 41 du projet de loi, relatif aux déchets, est-il en cohérence avec la directive européenne édictée en la matière ?
Disposez-vous par ailleurs de bilans précis concernant la mise en œuvre des plans départementaux d’élimination des déchets ménagers, notamment d’indicateurs de performance en matière d’actions de recyclage ou de sensibilisation ?
Ne conviendrait-il pas également de définir plus précisément la notion de déchets ménagers, industriels et nucléaires afin d’organiser les filières correspondantes ?
Enfin, quels moyens nouveaux pourraient être envisagés en matière de prévention et de comportement citoyen tant au niveau individuel qu’à celui des entreprises ?
Mme Annick Le Loch. Le mot « végétal » n'apparaît pas une seule fois dans le texte. Or chacun sait la contribution du végétal, notamment des arbres, à l’amélioration de l’environnement et ses bienfaits sur la santé.
S’agissant de la biodiversité et des milieux naturels, le chapitre IV du projet de loi est consacré à la gestion intégrée de la mer et du littoral. Comment celle-ci s’articulera-t-elle avec la gestion intégrée des zones côtières dont certaines expérimentations lancées dans des secteurs de nos départements sont aujourd'hui terminées ? J’ai cru comprendre à cet égard qu’il y aurait un appel à projet. Ce dernier se situe-t-il dans le cadre du Grenelle 2 ?
Enfin, l’article 30 du projet de loi prévoit que la France renforcera sa politique de gestion durable et concertée des ressources halieutiques en mettant en place l’« éco-labellisation » des produits de la pêche au plus tard en 2009. Cette échéance n’est-elle pas trop proche ?
M. Francis Saint-Léger. La filière éolienne est un élément fondamental pour atteindre l’objectif de 20 % d’énergies renouvelables, mais ce mode d’énergie, lucratif pour les installateurs d’éoliennes, provoque dans nos campagnes une véritable course entre ces installateurs qui se livrent parfois à des démarchages abusifs auprès des collectivités et des propriétaires de terrain en leur faisant miroiter des avantages financiers élevés.
La réglementation actuelle impose la réalisation de zones de développement de l’éolien pour les communautés de communes, mais chacune d’elles réalise bien souvent des études sans concertation avec les collectivités voisines, ce qui conduit à des incohérences entre des zones voisines de développement de l’éolien. De même, on assiste à une course à la puissance installée, avec des éoliennes toujours plus puissantes, toujours plus imposantes et bien entendu toujours plus rentables.
Dans ces conditions, monsieur le ministre d’État, la réglementation existante vous paraît-elle satisfaisante d’un point de vue environnemental, et les modalités de rachat du prix de l’électricité – le rapport de l’institut Montaigne a déjà été évoqué – vous semblent-elles convenables ?
M. Germinal Peiro. Le secteur des transports est un secteur majeur en matière d’émission de CO2, et nous avons noté avec plaisir, monsieur le ministre d’État, que vous souhaitiez privilégier les transports collectifs, en particulier le transport par voie ferrée. L’intention est louable, mais elle se heurte à la libéralisation du service des transports qui a vu se substituer l’intérêt des sociétés à l’intérêt général. La disparition de la SNCF telle qu’on l’a connue, s’est ainsi traduite depuis le 1er janvier par la disparition de 260 points de chargement de fret et par la fermeture quasiment toutes les semaines d’arrêts de voyageurs : treize ont été ainsi supprimés depuis le début de l’année dans les gares de Souillac et Gourdon situées sur la ligne Paris-Toulouse.
Un décalage existe donc entre le projet de loi et la réalité économique de sociétés privées qui ne se soucient pas de l’intérêt général, mais uniquement de celui de leurs actionnaires. Comment l’État, qui manifeste sa volonté d’aménagement du territoire et de rétablissement de l’usage des voies ferrées, peut-il faire en sorte que l’intérêt général prime à nouveau ?
M. Jean Gaubert. Certains matériaux nouveaux écologiques, tels que le chanvre, ne sont pas normalisés en France et ne peuvent donc être utilisés pour isoler un bâtiment car les pompiers n’en autoriseraient alors pas l’ouverture et les assureurs ne l’assureraient pas. Dans ces conditions, à quoi servent les commissions des normes, qui, il faut le reconnaître, sont souvent aux mains des fabricants qui n’ont pas intérêt à des évolutions trop rapides, empêchant ainsi les politiques d’assumer leurs responsabilités ?
Par ailleurs, la question de la formation des formateurs, sur laquelle je vous ai déjà interrogé, ne semble toujours pas être prise en compte.
Enfin, s’agissant du code des marchés publics, les agents de la Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) ne s’intéressent trop souvent qu’au seul prix affiché lors de l’ouverture des plis et non au prix total de la prestation qui sera offerte aux collectivités locales. Un progrès doit également être enregistré en la matière.
M. Jean-Paul Chanteguet. Concernant le chapitre Ier du titre II consacré aux moyens d’enrayer la perte de biodiversité, outre que de nombreux objectifs sont pour le moins peu réalistes et que les collectivités territoriales, en particulier les régions, seront conduites à financer les futures politiques en la matière, il est pour le moins surprenant que ne soit pas réaffirmé le rôle de l’État dans la définition et la mise en œuvre de la politique nationale en faveur de la biodiversité.
Alors que l’article 1er du projet de loi dispose que « L’État élabore la stratégie nationale de développement durable » et que l’article 20 précise que « la stratégie nationale de biodiversité sera renforcée, et assortie d’une déclinaison régionale concertée », est-ce le saint-esprit qui assumera les engagements européens et internationaux de la France vis-à-vis de la convention sur la convention sur la diversité biologique signée à Rio de Janeiro en 1992 ?
M. Serge Grouard. Le texte a fait l’objet d’un large consensus avec des partenaires qui, c'est le moins que l’on puisse dire, n’étaient pas habitués à travailler ensemble. Aussi pouvez-vous, monsieur le ministre d’État, nous confirmer la transcription fidèle du Grenelle de l’environnement dans ce texte ?
Par ailleurs, comment entendez-vous poursuivre dans cette logique très novatrice de nouvelle gouvernance en associant notamment les partenaires que sont, d’une part, les ONG et les associations et, d’autre part, les collectivités territoriales, à la mise en œuvre de nombre de mesures importantes contenues dans le Grenelle I ?
Concernant, enfin, le financement du logement, et, plus particulièrement, du logement social, je me permets, en tant qu’élu local et maire de Grandville, de relever des erreurs voire des contrevérités dans certaines interventions précédentes. Il n’y a en effet jamais eu autant de financement en faveur du logement social, notamment par l’intermédiaire de l’ANRU (Agence nationale pour la rénovation urbaine). La question n’est donc pas de savoir comment disposer d’encore plus de financement, mais comment verdir les financements existants.
M. le ministre d’État. J’ai eu le sentiment, à écouter plusieurs intervenants, de revivre la présentation de la loi de programmation pour la cohésion sociale ou encore de la loi d’orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine : alors que les programmes s’élevaient, pour la rénovation urbaine, à 20 milliards d’euros sur quelques années pour quelques centaines de quartiers, que les logements sociaux devaient atteindre l’objectif de 100 000 dans les cinq ou sept ans, que l’apprentissage devait concerner 500 000 apprentis, que l’on voulait développer les services à la personne, l’argument était toujours de dire, plutôt que d’approfondir les mécanismes pertinents que l’on essayait de mettre en place et de se demander si un outil ne manquait pas, que, de toute façon, l’argent manquerait. Aussi ai-je particulièrement retenu les remarques constructives de M. Gaubert à propos des normes. C'est là un vrai sujet dont je n’ai pas le souvenir qu’il ait été évoqué au sein des comités opérationnels, comme quoi nul n'est parfait.
Monsieur Fasquelle, l’écotourisme et le parc hôtelier, extrêmement énergivore, bénéficient de l’ensemble du dispositif. Une table ronde pourra cependant être organisée avec la profession au sujet, en particulier, des certificats d’économie d’énergie ou de tel ou tel problème de normes qui aurait pu nous échapper.
S’agissant, monsieur Le Déaut, du milliard d’euros en matière de recherche sur le développement durable, les 400 millions prévus pour la capture et la séquestration de carbone interviendront en plus. Ces deux montants ne doivent donc pas être pris séparément.
Quant à consacrer des crédits impôt recherche à certains secteurs des technologies émergentes, cette préoccupation est déjà prise en compte grâce notamment aux propositions des pôles de compétitivité.
Monsieur Saddier, le transport par câble me semble une idée séduisante, mais c’est un problème qui doit être étudié sur le terrain avec les autorités organisatrices et qui ne peut figurer à ce titre dans un projet de loi.
Concernant les compensations dues à la mise en place de trames vertes, il faut comprendre que la démarche, comme pour les trames bleues, est d’ordre contractuel, ce qui signifie la recherche d’un accord sur le plan local, comme pour les aires marines protégées. Un recensement des ruptures écologiques, des discontinuités de biodiversité, est en cours sous l’autorité du sénateur Paul Raoult. Le travail devrait encore durer un an.
À cet égard, la réglementation en matière d’éoliennes n'est pas satisfaisante. Je profite d’ailleurs de l’occasion pour tordre le cou à une rumeur concernant les installations classées. À l’heure actuelle, installer une éolienne est très simple alors qu’en installer plusieurs est très compliqué – cela ressort quasiment de la réglementation d’une centrale nucléaire ! Aussi travaille-t-on, en accord avec les ONG, à une simplification de la procédure actuelle d’installations classées. L’idée n'est donc pas de freiner l’installation d’éoliennes, mais de s’éloigner de l’installation individuelle, du mitage, pour aller plutôt vers des parcs.
Quant au prix de rachat de l’électricité dans ce domaine, l’expérience montre que les prix baissent au fur et à mesure.
S’agissant, Monsieur Gaubert, de la DGCCRF, il est vrai que les agents ont la culture du prix, d’autant que celui-ci, dans une société que l’on veut transparente, est un critère objectif. Il nous faudra travailler avec eux pour parvenir à une appréciation plus globale.
Monsieur Saint-Léger, des schémas de cohérence d’ordre territorial « énergie, air et climat » sont prévus dans le Grenelle 2.
Pour ce qui est de la stratégie nationale de biodiversité, monsieur Chanteguet, l’idée est que l’État n'est pas le seul acteur en la matière, et le texte veille à associer les régions, les départements et les collectivités. De même, le Parlement fera des propositions dans le domaine des trames vertes – élément majeur de la politique de biodiversité appelé à se développer – et bleues.
Monsieur Meunier, les polychlorobiphényls, ou PCB, constituent – Nathalie Kosciusko-Morizet est plus apte que moi à en parler – un sujet crucial, et il conviendra notamment de tirer certaines conséquences du travail que vous avez réalisé.
Concernant la gestion des espèces, le travail fourni par un parlementaire, en l’occurrence Jérôme Bignon, a abouti, après quatre mois, à ce que le sujet puisse être objectivisé de part et d’autre. Les fédérations nationales de chasse ont d’ailleurs signé cet été, pour la première fois de leur histoire, un accord avec les associations de défense de la nature et de la biodiversité, dont le point principal porte sur la mise en place d’un observatoire national scientifique permettant, sans anathèmes, de disposer de données partagées par tous.
Madame Le Loch, je suis navré que le mot « végétal » ne figure pas dans le texte, même si nous avons utilisé d’autres formules – le mot « biodiversité » apparaît ainsi quatre-vingt-sept fois. Un amendement pourra porter sur l’ajout de ce mot dans le texte.
Les nouveaux moyens Internet, madame Massat, ne relèvent pas du Grenelle, mais ils s’inscrivent dans notre stratégie. Nous travaillons ainsi avec la Caisse des dépôts et consignations afin de disposer d’un kit de financement permettant d’installer des systèmes de visioconférence de très haut de gamme. Nous sommes également en discussion avec Éric Besson concernant l’État qui est plutôt en retard dans ce domaine, car de tels systèmes sont indiscutablement une réponse aux problèmes de transport de moyenne voire de longue distance.
Mme Nathalie Kosciusko-Morizet, secrétaire d’État, chargée de l’écologie. Monsieur Chassaigne, la consommation bio connaît une augmentation à deux chiffres tous les ans en France avec une part beaucoup trop importante de produits importés. Si la dynamique en la matière est appréciable, il convient donc de favoriser une production nationale. Nous cherchons à cet effet, d’une part, à créer un marché plus stable en stabilisant les filières au moyen de commandes publiques à long terme – une circulaire tend ainsi à ce que toutes les administrations d’État prévoient le recours au bio pour les cantines ou encore pour les réceptions –, et, d’autre part, à aider la filière grâce à un doublement du crédit d’impôt dès 2009. Nous travaillons également à l’exonération des impôts fonciers pour les agriculteurs en bio et à la modification de la politique agricole commune afin d’instaurer un différentiel plus attractif en faveur du bio.
Ces mesures incitatives à la production et à la stabilisation des filières nous laissent espérer une montée en charge assez rapide en la matière. L’objectif est ambitieux, mais nous avons bon espoir de l’atteindre.
Par ailleurs, nous développons la contractualisation entre les agences de l’eau et les groupements d’agriculteurs bio. C'est ainsi que des contrats ont déjà été signés permettant aux agences de l’eau d’investir en quelque sorte dans la prévention, en finançant la conversion de l’agriculture biologique autour des points de captage d’eau, plutôt que dans la seule réparation. C’est ce qui s’est fait en Allemagne lorsque tous les bassins versants autour de Munich se sont convertis au bio, évitant ainsi la construction d’une installation de traitement.
Concernant les produits phytopharmaceutiques, le plan d’action Ecophyto 2018, dévoilé la semaine dernière, a pour principaux objectifs de parvenir à la suppression progressive du marché des cinquante-trois molécules les plus dangereuses – trente ont d’ores et déjà été retirées, ce qui équivaut à 1 500 types de préparations – et à la réduction de 50 % de l'usage des pesticides. Il ne sert à rien en effet de réduire les volumes si, dans le même temps, les molécules sont de plus en plus puissantes. Il faut, au contraire, travailler à la réduction de l’agressivité des principes actifs. De même, il convient de bien séparer la fonction de conseil à l’agriculteur de la fonction de vente. Or la filière phytopharmaceutique s’est développée autour d’une imbrication entre le conseil et la vente, ce qui pose de manière évidente toutes sortes de problèmes.
Monsieur Grellier, le Grenelle de l’environnement fait le constat, s’agissant des déchets, d’un échec au moins partiel des politiques françaises en la matière puisqu’à une production beaucoup trop élevée s’ajoute une capacité de tri et recyclage très insuffisante. L’objectif est donc de réduire le volume traité par les installations de traitement à la fois par la diminution du volume global des déchets et par une augmentation du tri et du recyclage. La diminution du volume global passe par la prévention et l’information et, éventuellement, par un peu de fiscalité environnementale – la presse s’en est fait l’écho même s’il ne s’agit pas bien évidemment de taxer en l’occurrence les pique-niques. Nous avons simplement réfléchi à la possibilité de fiscaliser les produits jetables par destination qui représentent 70 000 tonnes à traiter par an. Il existe de nombreuses façons de pique-niquer en utilisant non pas des produits jetables, mais des produits recyclables. L’objectif de diminution du volume global peut paraître ambitieux. Il correspond toutefois à cinq kilos par personne et par an sur cinq ans, soit vingt-cinq kilos au bout de cinq ans. Sachant que cela représente 100 kilos de plus par personne et par an qu’au Japon, la marge de progression est grande.
M. le ministre d’État. Monsieur Peiro, l’idée générale du Grenelle est de faire en sorte que le Parlement décide de la stratégie pour tous les acteurs du pays. Ce n'est pas le Gouvernement qui s’autorise à mener une politique.
Monsieur Grouard, Grenelle 1 et 2 sont une transcription fidèle du travail réalisé avec les partenaires – il va même plutôt un peu plus loin dès lors qu’il y a consensus. Tel est le cas des chantiers thermiques pour lesquels l’augmentation des moyens permettra d’aller un peu plus vite en la matière, les contraintes restant liées à la formation, ainsi que cela a été souligné par tous.
Vous avez posé, avec d’autres, la question de la gouvernance. À cet égard, les collectivités territoriales sont l’élément matriciel dans nombre de cas, soit parce qu’elles mettent elles-mêmes en œuvre des mesures soit parce qu’elles animent. Pour reprendre l’exemple des chantiers thermiques, l’élu en charge les logements sociaux ne peut être que très concerné par la politique suivie par l’office public d’HLM, même s’il ne préside pas celui-ci. Ce qui se passe sur le terrain est vital puisque, même s’ils ne relèvent pas toujours de sa compétence administrative directe, les problèmes que peut gérer une collectivité sur son territoire sont pluridisciplinaires.
Quant à savoir comment nous entendons poursuivre dans cette nouvelle gouvernance, qui constitue une vraie réorientation, le pays comprend bien que le Parlement et les acteurs s’engagent, ce qui implique une modification assez puissante des comportements. Le plus dur reste donc le suivi.
Au niveau de l’État, car je me méfie comme de la peste d’un travail en silo ne serait-ce qu’au ministère, Mme Michèle Pappalardo a été nommée commissaire générale au développement durable. Sa seule mission consiste à vérifier la transversalité des décisions, c'est-à-dire à garantir que les objectifs de développement durable sont pris en compte de manière coordonnée entre les différentes directions administratives.
Quant au comité de suivi du Grenelle de l’environnement, il s’est déjà réuni six fois en onze mois, y compris s’agissant de l’action de la France à l’étranger dans ce domaine. Nous sommes cependant favorables à l’instauration d’une nouvelle organisation avec le Grenelle 2, associant par exemple le conseil national du développement durable – CNDD – et le comité de suivi, car il est indispensable qu’indépendamment du contrôle du Parlement, un outil pluridisciplinaire et pluriculturel puisse, dans le calme et la sérénité, évaluer en permanence notre dispositif.
Monsieur Plisson, outre le sujet de la transversalité qui a déjà été traité, votre question portant sur l’eau mérite une réunion avec votre commune. D’une manière générale, je rappelle que voilà dix-huit mois, lorsque nous avons fait le point ici même concernant les eaux résiduelles urbaines, 146 stations d’épuration, ce qui représente 36 millions d’équivalents-habitants, étaient soit inexistantes soit hors d’état de fonctionner faute d’être aux normes, cela dans un pays administré qui n’a pourtant pas de problème de technologie dans ce domaine. Aussi un système de rattrapage a-t-il été mis en place et, aujourd'hui, 141 stations ont, après avoir conventionné, soit passé des appels d’offre soit démarré les travaux. Les autres rencontrent des problèmes techniques particuliers, mais si, objectivement, la priorité a été ailleurs pendant dix-huit mois, le rattrapage a été extrêmement puissant, et c'est heureux. Les prêts à long terme bonifiés mis en place par la Caisse des dépôts pour un montant final de 5 milliards d’euros, qui n’ont finalement pas été utilisés, pourront servir peut-être aux plus petits dispositifs ou aux communes de taille modeste.
M. le Président Patrick Ollier. Il me reste, Madame la secrétaire d’État, Monsieur le ministre d’État, à vous remercier.
L’audition de Mme Nathalie Kosciusko-Morizet sur le dispositif Natura 2000 aura lieu à une date ultérieure.
C.— AUDITION DE M. DOMINIQUE BUSSEREAU, SECRÉTAIRE D’ÉTAT CHARGÉ DES TRANSPORTS, AUPRÈS DU MINISTRE DE L’ÉCOLOGIE, DE L’ÉNERGIE, DU DÉVELOPPEMENT DURABLE ET DE L’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE
La commission a entendu M. Dominique Bussereau, secrétaire d’État chargé des transports, auprès du ministre de l’Écologie, de l’Énergie, du Développement durable et de l’Aménagement du territoire, sur le projet de loi de programme relatif à la mise en œuvre du Grenelle de l'environnement au cours de sa réunion du 16 septembre 2008.
Mme Catherin Vautrin, présidente, a remercié M. le secrétaire d’État chargé des transports, lui rappelant que l’Assemblée devait débattre prochainement du projet de loi de programme. Elle a indiqué également que les membres de la commission souhaitaient pouvoir apprécier avec lui la mutation que va connaître le secteur des transports dans notre pays.
M. Christian Jacob, rapporteur, a interrogé M. Dominique Bussereau sur le principe d’une évaluation systématique des projets, sur la base d’un rapport coût-efficacité prenant en considération les tonnes d’émission de gaz à effet de serre évitées ou stockées.
Le chiffre d’affaires des entreprises de transports est significatif, dépassant 50 milliards d’euros. En revanche, leur marge nette est très faible, d’environ 1,5 %. Selon les chefs d’entreprises de ce secteur, le système de taxation représenterait l’équivalent de cette marge nette. Ce n’est pas tout à fait la réalité, car les transporteurs étrangers aussi seront taxés. La charge sera néanmoins très lourde pour les transporteurs français. Des engagements ont été pris par le Gouvernement, et nos transporteurs sont très attachés à la mise en place de systèmes de compensation. On pourrait, par exemple, répercuter le coût de la taxe envisagée sur les bénéficiaires des transports de marchandises : c’est alors qu’elle aurait vraiment une portée écologique.
Les transporteurs ont posé aussi la question de l’encadrement du cabotage, domaine où ils sont en concurrence avec les transporteurs étrangers et sur la possibilité de charger à 44 tonnes les véhicules routiers. Il ressort, par ailleurs, des auditions, que le mode de transport le plus prisé et le plus efficace est celui des transports combinés, alors que l’on a tendance à se focaliser sur les autoroutes ferroviaires. Il serait intéressant de faire un bilan précis de ces dernières et de voir s’il ne faudrait pas mettre plus l’accent sur les premiers.
Le péage urbain ensuite semble fonctionner dans plusieurs pays voisins. Ne pourrait-on pas prévoir un tel système en France, tout en laissant aux collectivités locales le soin de l’expérimenter, si elles le souhaitent ?
Pour financer les infrastructures, l’idée d’un fonds de capitalisation a été évoquée. Il permettrait d’utiliser des actifs de participations de l’État dans les sociétés où il est actionnaire. On pourrait également ouvrir ce fonds aux investisseurs institutionnels et aux collectivités territoriales. Un tel fonds permettrait de lever de l’emprunt et donc de disposer d’un financement autre que celui que peuvent procurer les systèmes actuels de taxation – lesquels risquent d’être mal ressentis par nos concitoyens. Quelle est ainsi la situation de l’Agence de financement des infrastructures de transport de France, l’AFITF ? Quelles sont ses perspectives ?
Les représentants de la SNCF ensuite se disent victimes d’une taxation sur le fret électrique, qui rend aujourd’hui plus intéressant l’utilisation pour le fret des locomotives diesel. Qu’en est-il ?
Enfin, ne serait-il pas opportun que l’Assemblée puisse discuter au moins une fois par législature du schéma national des infrastructures, qui donnerait lieu à une présentation globale, puis à un grand débat ?
Mme Catherine Vautrin, présidente, a rappelé que 253 incidents avaient été relevés par la SNCF dans les huit premiers mois de l’année. Est-ce que cela justifie de revoir la façon dont fonctionnent les relations entre RFF et la SNCF ?
M. Maxime Bono a évoqué l’article 10 du projet de loi et les transports de marchandises. L’objectif antérieur était, semble-t-il, « d’augmenter de 25 % d’ici 2012 la part de marché du fret ferroviaire ». Or l’article 10 pose l’objectif « d’augmenter de 25 % d’ici 2012 la part de marché du fret non routier. » N’est-ce pas se situer en deçà de ce qui était prévu les ambitions affichées pour le fret ferroviaire ?
L’article 11 relatif aux transports de voyageurs fixe comme objectif d’organiser « un système de transports intégré et multimodal privilégiant les transports ferroviaires dans leur domaine de pertinence. » Comment peut-on définir ce domaine de pertinence d’une façon qui ne soit pas restrictive ?
L’article 12 concerne les transports urbains. Ces derniers ont malheureusement été très absents des différentes « tables rondes » qui ont préparé les débats et n’ont pas fait l’objet d’un examen spécifique. D’autant que le présent texte est très en retrait par rapport aux engagements pris par le Président de la République lors du Grenelle de l’environnement. L’État était prêt à apporter 4 milliards d’euros, et non pas 2,5 milliards, au titre de projets nouveaux. D’autres modes de financement sont-ils prévus ?
Le financement de l’AFITF arrivera prochainement à son terme, avec environ 3 milliards d’euros d’inscription en dépenses, et 850 millions d’euros en recettes. On ne peut que regretter encore une fois la vente des sociétés d’autoroutes. Elles auraient pu rapporter, a estimé M. Maxime Bono, 40 milliards d’euros, ce qui aurait permis de transférer des recettes de la route vers d’autres modes de déplacement.
Il est aujourd’hui proposé de vendre des participations d’État pour abonder un fonds de capitalisation. Outre le fait qu’aujourd’hui, de tels fonds n’inspirent pas grande confiance, il pourrait être judicieux d’envisager des recettes plus pérennes – et par là même, un rôle nouveau pour l’AFITF. Quel est ainsi l’avenir de l’AFITF, sur le plan financier comme sur le plan de son organisation et de ses missions ?
L’état du réseau inquiète. Depuis l’audit de l’École polytechnique de Lausanne, l’on sait qu’il faudrait consacrer à peu près 500 millions d’euros par an au réseau, uniquement pour le maintenir en état. Jamais, depuis lors, de telles sommes n’ont été atteintes. L’on est resté très en deçà et, lorsque des sommes significatives ont été inscrites, les régulations budgétaires les ont ramenées à des niveaux très éloignés des besoins. Une série d’incidents a été constatée. Le Gouvernement a évoqué une « loi des séries ». Les « séries » se prolongent et l’on peut craindre que ces incidents ne soient que la conséquence du défaut d’entretien.
En ce domaine, les engagements sont flous. Il est question de 400 millions d’euros par an supplémentaires équivalant à deux fois et demi le niveau de 2004. Comment nous assurer que ces engagements seront tenus ?
M. Serge Poignant a indiqué que chacun pouvait être satisfait, que la question des transports ait été abordée sous l’angle des émissions de CO2.
Chacun souhaite développer le fret ferroviaire. Cela implique des infrastructures, donc des financements, mais la question ne pourrait-elle aussi être résolue en partie par une amélioration de la gouvernance et une rationalisation de l’utilisation de l’existant ?
Au niveau national, il convient de se caler le mieux possible sur les décisions européennes existantes ou futures, s’agissant notamment des émissions de CO2, car il faut considérer la dimension de la concurrence. Au niveau local, il faut raisonner davantage en termes de déplacements, d’aménagement du territoire et travailler sur les relations entre l’urbanisme et les transports.
La « taxe poids lourds » doit être le plus possible dédiée aux infrastructures de « remplacement ». Il faudra faire attention aux transporteurs, notamment aux petits transporteurs, qui seront plus touchés que ceux des zones frontalières ou des zones de transit. Quelles sont les compensations possibles ?
Enfin, dès lors que le projet comporte une liste de lignes à grande vitesse, il conviendrait de ne pas oublier la liaison Bordeaux-Nantes.
M. André Chassaigne a estimé que tout le monde est d’accord pour dire que le mode ferroviaire est celui qui émet le moins de gaz à effet de serre. Mais les lignes sont très fatiguées ; selon un audit de l’École polytechnique de Lausanne sur les infrastructures, 2 500 kilomètres de voies seraient « très dégradées » – dont 10 % en Auvergne, où la fermeture de 250 kilomètres de lignes a déjà été engagée pour des raisons de sécurité. Sur les lignes très dégradées, la circulation ne dépasse pas 30 kilomètres à l’heure. On évalue à 580 millions d’euros la somme nécessaire à la régénération et à la pérennisation des lignes en Auvergne.
De plus le système ferroviaire est très endetté – 27 milliards pour RFF. Des rapports récents de la Cour des comptes, du Sénat, du Conseil général et des Ponts et Chaussées confirment l’ampleur de la dette et la nécessité de nouvelles ressources pour régénérer les infrastructures.
L’article 10 du projet de loi apporte une réponse : « En complément de l’effort des régions pour l’entretien et la régénération du réseau ferroviaire, les moyens dévolus par l’État et ses établissements publics à la régénération de ce réseau ». C’est là un vrai retournement. La compétence de l’État devient soudain secondaire ; on transfère aux régions, au détour d’un article, la compétence de financer l’entretien et la régénération du réseau ferroviaire ; ce point doit être éclairci, a estimé M. Chassaigne.
La réforme de la tarification, en cours d’arbitrage entre RFF et l’État, aura des conséquences importantes. Certes, il s’agit d’augmenter les péages pour préparer l’ouverture à la concurrence en 2010 ; seront concernés le réseau TGV et, plus largement, les lignes fréquentées. Mais le fait que l’État n’engage pas de ressources nouvelles, pourtant nécessaires et essaie de faire payer le ferroviaire par le ferroviaire ne risque-t-il pas d’aboutir à une déstructuration du réseau national, à un accroissement de l’inégalité entre les territoires dans l’accès au mode ferroviaire et entre les régions pour le financement des TER ? Certaines régions riches vont s’engager, comme on le constate déjà ; les régions pauvres ne le pourront pas, et le réseau sera abandonné.
Enfin l’on compte résoudre la question du fret un peu trop facilement. L’article 10 dispose que : « La création d’opérateurs ferroviaires de proximité sera encouragée afin de répondre à la demande de trafic ferroviaire de wagons isolés. Des dotations du budget de l’État encourageront le recours au transport combiné par des compensations tarifaires aux opérateurs, au moyen de conventions passées entre l’État et les opérateurs… ». Cela revient à subventionner le secteur privé pour lui garantir une certaine rentabilité, alors que les moyens accordés à la SNCF sont insuffisants. Au détour de ce projet de loi, le Gouvernement n’ouvre-t-il pas encore un peu plus la porte à la privatisation du réseau ferré ?
M. Dominique Bussereau, secrétaire d’État chargé des transports, a rappelé qu’il avait présenté en Conseil des ministres un projet de loi créant une autorité de régulation ferroviaire. Il était important, dans la perspective de l’ouverture à la concurrence en 2010, de créer une autorité indépendante sur le modèle de ce qui existe dans le domaine de l’énergie ou des télécommunications.
L’évaluation des projets sur la base d’un rapport coût-efficacité et des économies de CO2 sera bien la règle. La dimension d’aménagement du territoire sera également prise en compte. C’est ainsi que le besoin de doublement de la ligne Paris-Lyon – qui sera bientôt saturée – a amené le Gouvernement à demander à RFF et au préfet de la région Auvergne l’étude d’un tracé partant de la gare d’Austerlitz, passant par Orléans, le Berry, Clermont-Ferrand et Lyon, qui tiendra compte de la nécessité de permettre au Massif Central d’avoir accès à la grande vitesse.
S’agissant de la « taxe poids lourds », le cadre actuel est celui de la directive « Eurovignette ». Certains pays européens ont adopté un tel système : l’Allemagne, l’Autriche, la République tchèque. Les Pays-Bas, la Grande-Bretagne et l’Italie y réfléchissent. Le 8 juillet, la Commission européenne a présenté un nouveau projet de directive « Eurovignette » qui a fait l’objet d’une discussion les 1er et 2 septembre à La Rochelle au cours d’un conseil informel des ministres des transports. Les pays périphériques sont moins intéressés que les pays de transit. Pour autant, on doit pouvoir arriver à un consensus, à la condition que cette vignette soit facultative et que les États puissent décider à peu près librement de son affectation – même s’ils seront fortement incités à l’affecter au financement des infrastructures.
La création de cette « redevance poids lourds » est donc envisagée. À la suite de la « loi Bur », elle serait appliquée à l’Alsace un an avant sa mise en œuvre globale. L’objectif est de l’appliquer en 2012 sur le réseau autoroutier actuellement gratuit, c’est-à-dire non concédé, sur ce qui reste du réseau de routes nationales et, si certains départements le demandent, sur quelques routes départementales très utilisées, avec, bien évidemment, un retour pour ces départements, puisque ce sont eux qui les construisent et qui les entretiennent. C’est une charge supplémentaire pour les transporteurs routiers et une répercussion intégrale de cette taxe en pied de facture est envisagée. L’harmonisation de la taxe à l’essieu, qui passerait par une diminution de la part française, est par ailleurs en bonne voie. Enfin, en concertation avec les entreprises de transport, toutes les mesures de transition seront étudiées.
Le projet du Gouvernement est d’affecter cette redevance au financement des infrastructures de transports. Dans le cadre de la directive « Eurovignette » actuelle, elle devrait rapporter en 2012 entre 800 000 et 1,2 milliard d’euros – sachant que le fonctionnement du système a un coût. L’on envisage plutôt un système satellitaire, du type de celui qui est utilisé en Allemagne puis, à terme, le système GALILEO.
Il faut également penser à l’harmonisation européenne, non pas réitérer avec la « redevance poids lourds », ce qui a été fait avec les systèmes ferroviaires, où chacun a son propre système de signalisation, d’électrification, de sécurité, voire son propre écartement des voies. Il faudra prévoir, à l’avant des poids lourds, le même appareil.
De la même façon, il faut travailler à l’harmonisation du cabotage au niveau européen. Un texte l’encadrant strictement a déjà été voté sous la présidence tchèque.
Le débat sur « les 44 tonnes » est difficile. L’augmentation du poids unitaire des camions circulant sur les routes ne va pas vraiment dans le sens du Grenelle de l’environnement. Des exceptions existent déjà au moment des récoltes, pour le transport des céréales, des betteraves, des grumes, ou autour des grands ports maritimes. Mais une telle augmentation risque d’avoir un impact négatif dans notre pays et le Gouvernement est réservé.
Actuellement, deux autoroutes ferroviaires concernent la France : Aiton-Orbassano, sur la ligne classique du Mont Cenis et, depuis un peu plus d’un an, l’expérimentation menée entre Le Boulou dans les Pyrénées-Orientales et le péage de Bettembourg, au Luxembourg. Cette dernière ligne rencontre des difficultés ; ses acteurs économiques l’ont récemment recapitalisée.
On peut faire monter en régime les autoroutes ferroviaires : il est envisagé d’allonger le parcours de celle qui relie la France et l’Italie, de faire monter en puissance l’autoroute ferroviaire entre le Luxembourg et l’Espagne et d’en créer une sur l’axe Paris-Bordeaux à mesure de la mise en service de la voie nouvelle entre Tours et Bordeaux, qui dégagera des sillons sur la voie classique.
Même en les augmentant fortement, les autoroutes ferroviaires ne permettront pas de traiter de grosses masses. Pour cela, il faudra se tourner vers les transports combinés, le trafic maritime mondial se développant par les conteneurs et par les caisses. Pour autant, les autoroutes ferroviaires, comme d’ailleurs les autoroutes de la mer, restent des vecteurs pertinents du report modal.
Le Gouvernement envisage de permettre aux collectivités – qui le voteraient en conseil municipal – d’instituer des péages urbains sur un axe ou sur un quartier, et de gérer les ressources correspondantes. Il existe de nombreux exemples de péages urbains en Europe ou en Asie. Mais il s’agirait d’une possibilité offerte aux collectivités, qui pourraient ou non en user.
Pour financer les infrastructures, le rapporteur a proposé de réfléchir à la création d’un fonds de capitalisation. Le Gouvernement envisage également l’institution de la redevance d’usage pour les poids lourds. En attendant, il faudra, par des subventions budgétaires, compléter le financement de l’Agence de Financement des Infrastructures de France. On pourrait aussi modifier la redevance domaniale des sociétés d’autoroutes.
M. Dominique Bussereau a indiqué qu’il était favorable à un élargissement du rôle de l’Agence. Au lieu d’être un simple guichet, elle pourrait faire de l’ingénierie financière. Mme Pérol-Dumont a assisté récemment à Bordeaux à une réunion sur le financement de Tours-Bordeaux, de Poitiers-Limoges, de Bordeaux-Toulouse et de Bordeaux-Espagne. D’une certaine façon, l’État procède à des montages financiers avec les collectivités locales. On pourrait confier ce rôle à l’AFIFT.
À propos des redevances thermiques et électriques, on paie effectivement plus cher pour le fret électrique, parce qu’il faut tarifer non seulement l’entretien et l’exploitation des installations électriques, mais encore les pertes d’électricité provoquées par la caténaire. RFF avait proposé d’aligner les deux redevances, mais c’est pour l’instant incompatible avec la directive européenne 2001-94.
Autre sujet de mécontentement : les opérateurs privés qui circulent sous caténaires avec des locomotives diesel. C’est parfois pour éviter des ruptures de charges, ce qui peut se comprendre. Mais c’est surtout parce qu’il n’y avait pas sur le marché européen suffisamment de locomotives électriques disponibles. Les opérateurs européens ont acheté récemment de nombreuses locomotives électriques, à Alstom, à Bombardier et à d’autres constructeurs. Ces anomalies devraient donc être corrigées.
L’idée de soumettre au Parlement un rapport sur le schéma national des infrastructures n’est pas sans intérêt et sera soumise au Premier ministre et à M. Borloo.
Les incidents de caténaires interviennent généralement dans trois situations : un grand froid, une forte chaleur ou un vent violent. Ce n’était pas le cas lors des incidents récents. Peut-être la forte montée du trafic voyageurs, en juillet en en août, a-t-elle entraîné une usure inhabituelle des caténaires ? On sait qu’à Aubagne, une erreur humaine est à l’origine de l’incident. À la sortie de la gare Montparnasse, on ne peut imputer l’incident au vieillissement du matériel ; peut-être à un défaut d’entretien. Quant aux autres incidents, on n’en connaît pas encore la cause. Les inspections ne seront pas suffisantes en elles-mêmes, mais elles aboutiront à des constats et à des améliorations du réseau sur certains points. La SNCF est capable de les financer.
La loi de 1997, qui appliquait la directive, a montré ses avantages et ses inconvénients. Tous les maires savent bien combien il est difficile d’acquérir des infrastructures ferroviaires non utilisées, en raison notamment de la complexité des relations entre RFF et la SNCF. M. Le Premier ministre a confié au sénateur Hubert Haenel, le père de la régionalisation ferroviaire, une mission dont ce dernier nous donnera les résultats à la fin de ce mois. Deux thèmes seront abordés : le point de la régionalisation ferroviaire et l’évolution de la relation entre RFF et la SNCF. Ce rapport sera présenté au Parlement. Peut-être entraînera-t-il des modifications législatives.
À M. Maxime Bono, M. Dominique Bussereau a répondu qu’il y avait peut-être une confusion sur l’article 10 du projet : lorsque le Président de la République a annoncé cet objectif de report modal de 25 %, il a clairement dit qu’il s’agissait d’un report sur les modes non routiers : le ferroviaire et le fluvial. Cet objectif est donc maintenu.
Quant à la « pertinence » du ferroviaire, Louis Armand disait : « Si le chemin de fer survit au XXe siècle, il sera le mode d’avenir du XXIe siècle. » De fait, aujourd’hui, c’est un mode de plus en plus pertinent. En témoignent les nombreux projets de lignes à grande vitesse dans le monde entier. Les Allemands ont récemment fait l’essai d’un train de fret entre Hambourg et Pékin ; malgré les difficultés et les changements d’écartement des voies, il a mis dix jours de moins qu’un bateau. L’élargissement de l’Europe a redonné de la pertinence au fret ferroviaire sur de longues distances, un peu sur le modèle américain. Il y a vingt ans, les compagnies américaines étaient moribondes ; avec l’ALENA, elles transportent sur tout le continent, au Canada, aux États-Unis et au Mexique. Il en sera de même en Europe. Aujourd’hui déjà, jusqu’à 1 000 kilomètres, le TGV prend tous les trafics à l’avion. Nous n’avons donc pas à nous inquiéter sur la pertinence du mode ferroviaire. C’est d’ailleurs une chance pour la France qui possède un outil ferroviaire et une industrie ferroviaire dans tous les domaines : infrastructures, matériels, et où de grands groupes comme Veolia ou Transdev ou encore Keolis exploitent des réseaux ferroviaires de transport urbain.
M. Maxime Bono, qui a accueilli dans sa ville la Semaine des mobilités européennes, a souligné l’importance des transports urbains. Le Gouvernement ne les a pas mis en retrait mais annoncé, pour les projets nouveaux, 2,5 milliards d’euros jusqu’en 2020, et le reste ensuite, ce qui paraît assez réaliste.
Sur l’état du réseau, il faut rappeler que l’on en rénove à peu près 500 kilomètres par an. M. Dominique Perben avait annoncé qu’un effort important serait fait ; cet effort est en cours de réalisation. Bien que cela ne fasse pas partie de leurs compétences d’origine, certaines régions ont engagé des travaux de rénovation, le Midi-Pyrénées, le Limousin, l’Auvergne mais l’État doit faire un effort.
À M. Serge Poignant, qui avait parlé gouvernance et rationalisation, s’agissant du fret, M. Dominique Bussereau a répondu que certes, la SNCF a encore beaucoup de progrès à faire. M. Pepy a eu raison de décider de faire travailler ensemble Geodis et SNCF Fret. Il y a quelques années, la Deutsche Bahn a racheté le premier logisticien allemand ; ils sont maintenant capables de prendre une marchandise dans la région de Hanovre et de l’envoyer en Chine par train, par avion et par les chemins de fer chinois en gérant la même facture de transport. Le travail en commun de SNCF Fret et de Geodis devrait permettre de regagner des parts de marché.
Pour l’instant, l’ouverture à la concurrence se traduit par le fait que sept entreprises privées, françaises ou étrangères, travaillent en France. Si elles prennent des parts de marché à la SNCF, celle-ci peut et doit en regagner ailleurs. Cela dit, l’environnement de la concurrence n’est pas mauvais en soi. Si tous les chemins de fer européens – sauf le nôtre – ont regagné des parts de marché dans le fret, c’est certainement grâce à la concurrence.
M. Dominique Bussereau a estimé que M. Serge Poignant avait justement évoqué les problèmes de la « taxe poids lourds » et de son incidence sur les petits transporteurs.
S’agissant d’une liaison Nantes-Bordeaux, il a rappelé que la région Pays de Loire est en train d’électrifier Nantes-Les Sables d’Olonnes, La Roche-sur-Yon –Les Sables d’Olonnes ; la région Poitou-Charentes réfléchit à l’électrification de l’étoile de Saintes et à la relation La Rochelle-Rochefort. Tous ces efforts aboutiront certainement à l’électrification complète de l’axe Bordeaux-Nantes qui a été construit par des sociétés privées au XIXe siècle, avec peu d’argent et qui ne permet pas de grande vitesse ; il est très utile pour le fret, mais même électrifié, on n’y dépassera jamais les 120-130 kilomètres/heure du fait des difficultés du tracé est très mauvais, bien que l’on soit toujours dans des zones de plaines ou dans de marais.
Il est exact que c’est l’Auvergne qui a le plus de lignes dégradées : dans les endroits où le trafic avait le plus baissé, l’entretien était moindre. Il faudra donc faire un effort d’entretien pour ces lignes. Aujourd’hui, le trafic des TER repart. La future loi ferroviaire devrait permettre à RFF de traiter en direct l’entretien des petites lignes réservées au fret. On n’a pas besoin du même niveau d’entretien sur les lignes où circulent des TER et sur les lignes où ne circulent que des trains de fret pour desservir une coopérative agricole, un entrepôt ou une zone logistique. Nous voulons développer les opérateurs de proximité, qui permettent de conserver des trafics ferroviaires, sur des lignes que la SNCF n’est pas en capacité de gérer parce que ses moyens sont trop importants : quand elle arrive, c’est avec un locotracteur, le conducteur, l’aiguilleur, le chef de service ; l’opérateur arrive avec une seule personne, qui peut tout faire.
Si aujourd’hui les ports allemands nous font une dure concurrence, c’est justement parce que, sur ces ports, interviennent des opérateurs de proximité qui vont chercher les wagons sur les quais et les amènent aux opérateurs ; de la sorte, le trafic de la plupart des ports allemands repart par le fer, ce qui n’est pas le cas chez nous. Une expérience a été menée en région Centre ; il est souhaitable qu’il y en ait d’autres et que l’on développe en France des opérateurs de proximité qui aillent chercher les wagons et les remettent à l’opérateur ferroviaire.
Il faut certes augmenter les péages sur les lignes TGV. Si en 2010 la « Deutsche Bahn » assure un Francfort-Marseille, il serait anormal qu’elle ne s’acquitte pas d’un péage, puisque c’est la France qui a payé cette ligne. Nous avons considéré que, dans le cadre de l’ouverture à la concurrence, il convenait d’augmenter les péages, notamment sur ces lignes. Mais comme l’a estimé M. André Chassaigne, il ne faut pas que ce péage crée des inégalités entre les différents réseaux du territoire.
Enfin, quand l’État sera moins « nécessiteux », il devra se pencher sur le problème que posent les 27 milliards d’euros d’endettement de RFF et trouver les moyens de rembourser cette dette. Quand on a créé RFF en 1997, on y a « logé » la dette de la SNCF. Cette dette n’a fait que s’amplifier. C’est un beau sujet pour les ministres du budget des années à venir !
M. Daniel Fasquelle. Le secteur du tourisme est le premier en termes d’emplois et représente plus de 6 % du PIB. Lors des dernières assises du tourisme, l’on a observé une concentration trop importante sur Paris ; une évolution des séjours qui sont de plus en plus courts, ce qui signifie que le temps d’accès au séjour prend de plus en plus d’importance ; le fait que les touristes sont de plus en plus sensibles au développement et au tourisme durables, qu’il s’agisse du moyen d’accès au lieu de séjour touristique ou de l’habitat qu’on y propose. Le transport ferré doit être à tout prix développé en direction des zones touristiques. De grandes stations bien connues du littoral français se sont développées au début du siècle dernier grâce au train. Malheureusement, depuis plus d’un siècle, le temps d’accès n’a pas changé.
Dans le cadre des débats du Grenelle de l’environnement, l’on a peu parlé de l’économie touristique. Elle ne doit pas être absente du projet de loi du Grenelle I. Quelle attention faut-il porter à cet impératif qui consiste à desservir, en particulier par des lignes à grande vitesse, les zones touristiques ? M. Daniel Fasquelle a rappelé l’attention qu’il portait avec d’autres collègues comme M. Alain Gest à un projet de ligne à grande vitesse Paris-Amiens-Londres via la côte d’Opale et la côte picarde.
M. Philippe Duron a estimé que la question du financement est essentielle, pour la modernisation des infrastructures comme pour leur évolution. L’AFITF est dans une situation difficile. Le problème se posera dans les trois ans à venir, avant que ne soit instituée la « taxe poids lourds ». Comment pallier cette impasse de financement ? Serait-il possible d’augmenter le niveau de la taxe d’aménagement du territoire ? Ce serait assez indolore pour le contribuable, sans avoir de coût pour l’État. Ce serait également le moyen de compléter la « taxe poids lourds » : si celle-ci rapporte un milliard d’euros, ce ne sera pas suffisant pour compenser le trou de l’AFITF.
Le projet évoque la réalisation du canal Seine-Nord-Europe. Mais la modernisation et la mise à niveau du reste du réseau fluvial constituent un vrai sujet, s’agissant du réseau magistral. En effet, on n’est pas allé au bout de la modernisation des infrastructures ou, plus concrètement, des sociétés qui portent les infrastructures. On pourrait très bien faciliter et accélérer cette modernisation en transférant à VNF le patrimoine fluvial, comme ce fut fait pour RFF. Qu’est-ce qui pourrait s’opposer à cela aujourd’hui ? La loi ne pourrait-elle pas être l’occasion d’avancer sur ces questions?
M. André Chassaigne a parlé des difficultés rencontrées par les régions, notamment, pour faire rouler leurs trains sur des infrastructures un peu obsolètes, comme cela a pu être le cas il y a quelque temps dans la région Basse-Normandie. Il avait été proposé jadis à RFF de préfinancer la régénération ferroviaire en échange d’une réduction momentanée du coût des péages. Une telle solution permettrait tout à la fois d’améliorer l’efficacité du réseau ferroviaire, de protéger un réseau qui se délite et qui est menacé par endroits d’obsolescence et in fine, de régénérer plus rapidement le réseau.
M. Philippe Duron a enfin indiqué que se rendre à Paris depuis la Normandie devient de plus en plus problématique. Cette région se trouve dans une situation de « pré-jacquerie » ferroviaire, s’agissant de Paris-Cherbourg ou de Paris-Granville. Le projet de loi évoque le prolongement de Eole jusque vers Mantes-la-Jolie. Cela paraît assez compliqué. Ne pourrait-on pas s’orienter vers d’autres solutions ?
M. Philippe Plisson a demandé, s’agissant de la stratégie autoroutière, si l’on ne pourrait pas prévoir une règle pour le choix des infrastructures à réaliser, qui ne laisserait pas de place au « copinage » ou à des impératifs locaux passablement « brumeux » ?
D’autre part, les transports sont intimement liés au développement économique et à l’urbanisme : le projet de loi ne devrait-il pas imposer une forme d’organisation en obligeant les réflexions locales à se « caler » sur les schémas nationaux et sur des schémas de cohérence territoriale obligatoires – les SCOT ? Sinon, on n’aura que rapports de force et incohérence.
S’agissant de la réouverture des voies ferrées, l’on est souvent dans l’incantation. Tout le monde est d’accord, mais rien ne se passe, parce que personne ne sait qui va payer. Il serait bon là aussi d’arrêter un schéma, un calendrier, des financements, pour définir des perspectives crédibles, plutôt que se borner à des souhaits.
M. Olivier Carré a interrogé le ministre sur le déplafonnement du « versement transport » pour le financement des infrastructures urbaines ?
M. Francis Saint-Léger a fait allusion au mauvais état de notre réseau ferré qui a été souligné par plusieurs collègues. Il faudrait 500 millions d’euros par an pour conserver dans un état convenable les infrastructures existantes. Celles du Massif Central sont les plus dégradées, au point que plusieurs lignes sont menacées de fermeture. Certaines ont d’ailleurs déjà été fermées faute d’entretien. En particulier, la ligne Clermont-Ferrand-Nîmes, qui existe depuis 140 ans et qui est importante pour l’économie de la région, demanderait à elle seule environ 300 millions d’euros de travaux urgents. Quelle est la position du Gouvernement sur la remise en état de cette ligne ? De façon générale, comment atteindre les objectifs du fret inscrits dans le projet de loi, compte tenu des besoins de financement pour régénérer le réseau ferré ?
Mme Marie-Françoise Pérol-Dumont a indiqué que l’article 11 du projet de loi dispose que la priorité ira aux infrastructures ferroviaires. Le Gouvernement a souligné à plusieurs reprises la pertinence de ce mode de transport. Comment cette priorité se traduira-t-elle concrètement dans le développement du réseau de lignes à grande vitesse ? Peut-on espérer une accélération des divers dossiers en cours, en particulier ceux qui concernent des territoires à ce jour exclus de la grande vitesse, à commencer par le Massif Central ?
On peut se féliciter qu’ait été confirmée l’intégration du barreau Poitiers-Limoges dans le projet Sud Europe-Atlantique, où il a évidemment toute sa place. Il ne semble pas acceptable, en revanche que, comme il est écrit à l’article 11, la réalisation de ce barreau soit renvoyée au programme supplémentaire de 2 500 kilomètres prévu « dans une perspective de long terme », alors que l’intégralité des études est déjà financée, que le « tour de table » est arrêté et que la réalisation, aux dires de RFF, ne soulève aucun problème technique.
Au-delà ce cas, il semblerait opportun que les lignes dont le plan de financement est le plus avancé soient inscrites prioritairement, sans risquer d’être repoussées à un terme plus lointain. Un amendement gouvernemental dans ce sens serait le bienvenu, car la première liste comporte des lignes dont le plan de financement est moins abouti que celui du barreau Poitiers-Limoges.
M. Jean-Louis Gagnaire a estimé que le projet de loi ne procède à aucune hiérarchisation des trafics. Or on ne peut pas, au moins dans certains secteurs, faire à la fois de la grande vitesse, de l’ « inter-cités » avec les TER, du périurbain et du fret. Il faut hiérarchiser ces priorités, d’autant qu’on ne pourra pas se contenter de régénération et qu’il faudra construire des lignes nouvelles. Parmi d’autres causes, les difficultés du fret ferroviaire viennent aussi d’une vitesse de circulation trop faible, parce que la SNCF est obligée d’arrêter les trains. Il faut donc avant tout mettre fin aux thromboses à la périphérie des grandes agglomérations.
La formulation de l’article 10, alinéa 4, introduit, d’autre part, une confusion. Jusqu’à preuve du contraire, la régénération des voies de chemin de fer n’a jamais incombé aux régions. Si elles y contribuent, et, c’est une bonne chose, c’est de manière facultative. Or le texte laisse entendre qu’il y aurait là une compétence obligatoire des régions. L’entretien et la régénération du réseau ferroviaire restent une compétence obligatoire de l’État. En l’état de la rédaction, l’on peut craindre des dérives dans le futur. Il faut être attentif au risque d’un désengagement complet de l’État.
S’agissant enfin des opérations ferroviaires mentionnées, il aurait fallu rappeler les projets importants qui sont en cause : Lyon-Turin, contournement fret de Lyon, qui, outre qu’ils sont essentiels, sont en cours de réalisation mais ne sont pas complètement financés. Il faudrait vraiment sécuriser Lyon-Turin, maintenant qu’il a progressé. En ce qui concerne Perpignan-Figueras et le contournement de Montpellier et Nîmes, nous accusons un vrai retard. Contrairement à ce qu’a dit Jean-Louis Borloo en juillet, les Espagnols sont beaucoup plus avancés que nous, puisque le tunnel est percé et qu’ils sont en train de placer les caténaires.
M. Alfred Almont. Le transport constitue un catalyseur du développement, surtout pour les régions insulaires éloignées. Ce grand projet de loi, qui retranscrit le Grenelle de l’environnement et vise à faire du transport un facteur du développement durable, offre une excellente opportunité de revoir la loi d’orientation sur les transports intérieurs, vieille désormais de plus de vingt ans, et qui occulte complètement la question du transport maritime dans les départements d’outre-mer, et fluvial s’agissant de la Guyane. C’est pourquoi il faudrait compléter ainsi l’article 14, alinéa 7, qui déclare que la politique des transports « donne la priorité, pour le transport des voyageurs, au développement de l’usage des transports collectifs » : « qu’ils soient routiers, ferroviaires ou maritimes. ». Le vide juridique actuel a compromis tout développement du transport maritime dans nos régions d’outre-mer. L’absence d’autorité organisatrice du transport maritime rend impossible de contractualiser un service public avec des prestataires.
M. François Brottes a estimé que, dans le cadre des concessions accordées aux sociétés privées d’autoroute, celles-ci ont pris des engagements, même si, s’agissant de la tarification, la vertu n’est pas forcément au rendez-vous. Pourtant, certains concessionnaires semblent vouloir s’abriter derrière le Grenelle pour ne pas effectuer tel ou tel investissement autoroutier. L’État va-t-il modifier les concessions en conséquence et exiger des compensations ? Il ne faudrait pas que le Grenelle permette aux sociétés privées d’autoroute de s’enrichir encore plus qu’elles ne le font aujourd'hui.
Le texte invite à bon escient à des autoroutes ferroviaires à haute fréquence, en particulier dans les Alpes. Mais, l’homme fait-il partie de la biodiversité ? Si la réponse est oui, et s’il faut choisir entre l’homme et le papillon, peut-être pourrait-on imaginer que les trains passent plus près des papillons que des maisons où habitent les hommes. Ainsi, le tunnel de Chartreuse débouche dans une zone « Natura 2000 » qui vient d’être découverte et RFF propose que le train fasse un détour pour se rapprocher des maisons. Il faudra bien trancher, dans l’intérêt général. Au-delà de l’anecdote, il faut penser que le développement des autoroutes ferroviaires risque de pénaliser considérablement les riverains de ces infrastructures.
D’autre part les normes acoustiques en vigueur qui mesurent les nuisances prennent en compte une moyenne, si bien que le trafic ferroviaire génère apparemment relativement peu de bruit. Or les Français se demandent simplement s’ils « pourront continuer à dormir la fenêtre ouverte ». Ce qui importe, c’est le bruit du train quand il passe. Les nuisances sonores ne se limitent pas aux aéroports et il est très important de pouvoir rassurer les riverains des futures voies ferrées. Pourtant rien ne semble devoir modifier la norme actuelle. Quant à l’autoroute ferroviaire alpine, elle a vocation à devenir un axe à haute fréquence. Même si le projet concerne aujourd’hui quatre-vingts trains par jour, il y en aura 250 ou 300 demain, parce qu’il faudra optimiser les infrastructures. Sur ces questions, le texte aujourd'hui fait silence.
Enfin, il faudrait plutôt traiter de la régulation dans ce projet qui est transversal. Sinon, les aspects autres que les relations entre le régulateur et les opérateurs qui utilisent l’infrastructure, tel que l’impact sur l’environnement, ne seront pas traités.
Mme la présidente. Si la déclaration d’utilité publique d’une infrastructure est antérieure à la loi sur le bruit, celle-ci ne s’applique pas même si la réalisation n’a été engagée qu’après cette loi. Dans sa région, il s’agit du TGV Est et du contournement autoroutier au sud de Reims. Le vrai problème en effet, c’est le bruit du train qui réveille les riverains en passant le matin. C’est le pic qu’il faut considérer. Sur ce point, il faut vraiment avancer et apporter des solutions concrètes près des habitations.
M. Jean Dionis du Séjour. S’agissant de la méthode, comment articuler l’annualité budgétaire et les nombreux objectifs chiffrés assortis d’échéances variées qui figurent dans le texte? Le projet manque globalement de règles de gouvernance dans le suivi des objectifs.
La taxe kilométrique sur les poids lourds prévue à l’article 10 aura finalement une assiette très limitée : le réseau national non concédé et les routes départementales et communales. Pourquoi ? Cette taxe pourra-t-elle être étendue sachant que les syndicats de transporteurs sont partants pourvu qu’elle puisse être répercutée sur le prix ? Comment leur assurer que ce sera possible ?
Enfin, la desserte par le réseau RER de l’aéroport d’Orly, tous ceux qui viennent du sud de la France le savent, est un vrai scandale. Il est écrit à l’article 11, alinéa 3 : « À cette fin, la connexion des grandes plates-formes aéroportuaires avec le réseau ferroviaire à grande vitesse sera améliorée ». Ne pourrait-on pas manifester les mêmes intentions simplement pour connecter Orly au RER ? Pourquoi cela bloque-t-il ?
M. Jean-Yves Le Déaut. Quand des régions s’engagent pour rénover les voies des TER ou doubler les lignes pour isoler le trafic fret, il serait logique que le projet de loi prévoie en leur faveur une modulation des péages. Sinon, et paradoxalement, plus elles financeront, plus elles paieront cher à RFF. La région Lorraine, qui s’est fortement impliquée, le réclamera haut et fort.
L’article 10, alinéa 11, consacré au transport fluvial, est réducteur, en ne mentionnant que le canal Seine-Nord-Europe. Le Gouvernement s’était pourtant engagé à faire des études sur d’autres secteurs, en particulier Saône-Moselle. Le texte ne peut se borner dans ses objectifs à l’horizon de 2020.
L’article 9, alinéa 4, qui limite l’augmentation des capacités routières aux points de congestion, aux problèmes de sécurité ou aux besoins d’intérêt local, est rédigé en termes sybillins. Qu’adviendra-t-il précisément des engagements de doublement d’autoroute déjà pris par le gouvernement précédent, en particulier l’A 32 et l’A 31 ?
Tout en étant d’accord pour anticiper d’un an l’expérimentation de la redevance pour éviter le report du trafic d’Allemagne vers l’Alsace, M. Jean-Yves Le Déaut a estimé que le transfert se ferait automatiquement vers la Lorraine et Champagne-Ardenne. Une expérimentation plus globale serait plus cohérente.
Enfin quelles sont les perspectives d’augmentation du transport aérien ? Une des grandes inquiétudes qu’exprimait le rapport sur le changement climatique qu’il avait élaboré avec Mme Kosciusko-Morizet portait précisément sur cette augmentation.
M. Jean Proriol s’est interrogé sur la ligne Clermont-Nîmes, qui est très ancienne, bien qu’elle serve quotidiennement. Des éboulements font craindre une interruption de la liaison entre Langeac et Langogne.
Certaines régions ont conclu des accords en vue de la régénération des voies : Midi-Pyrénées, Languedoc-Roussillon, Nord-Pas-de-Calais. Mais le président de la région Auvergne a lancé un ultimatum au Gouvernement. Comment celui-ci va-t-il répondre ?
Bien que personne n’en ait rien dit, la suppression des passages à niveau figurait parmi les priorités à prendre en compte dans l’élaboration des programmes de développement et de modernisation des itinéraires qui est en cours. Sur la RN 102, à Arvant, existe un passage à niveau extrêmement dangereux.
S’agissant du programme routier, M. Balladur avait lancé à Mende, en 1993, la liaison Lyon-Toulouse par la RN 88. Où en est-on ? Et, plus généralement, les « coups partis » du réseau routier seront-ils arrêtés au profit des autres modes de transport, ce qui serait aberrant ?
M. Dominique Bussereau, secrétaire d’État aux transports. S’agissant de la desserte de stations balnéaires comme Le Touquet, mais aussi Royan, l’effort doit être poursuivi. Pour Le Touquet, les motrices BB – Bombardier bimode – pourraient être utilisées. Quant à la ligne Paris-Amiens-Londres, il faudra y penser, car les ennuis que nous connaissons actuellement avec l’incendie dans le tunnel sous la Manche vont nous obliger à désheurer complètement les lignes du Nord : Paris-Lille, Paris-Dunkerque, Paris-Arras, Thalys. La grande idée de M. Mauroy de faire passer l’Eurostar à Lille ne doit pas exclure un itinéraire bis, distinct de la ligne Paris-Lille. La conjoncture donne ainsi des arguments pour pousser ce projet, qui reste à financer.
Pour combler l’impasse de financement de l’AFITF, il faut travailler à des hypothèses, parmi lesquelles la taxe à l’aménagement du territoire, les redevances domaniales, en attendant la redevance d’usage des infrastructures routières que paieront les poids lourds. Théoriquement, l’AFITF a la capacité d’emprunter, mais Bercy regarde évidemment d’un mauvais œil cette solution.
Le transfert à VNF du patrimoine fluvial est à étudier, tout comme la baisse des péages en échange d’un préfinancement des travaux, via un accord entre RFF et les régions. S’agissant de la desserte de la basse Normandie, et même de Rouen et du Havre, il restera toujours un problème à Mantes. La seule solution consiste à envisager, dans le Grenelle ou ailleurs, un tronçon nouveau Mantes-Achères qui serait réservé au trafic vers les deux Normandie et aux grandes distances franciliennes. Il faudrait voir où la construire, sans doute le long de l’A 13 car, le long de la Seine, les espaces sont très limités.
L’autorisation de l’A 65 donnée par M. Jean-Louis Borloo correspond à la volonté commune des élus d’Aquitaine, toutes tendances politiques confondues. L’itinéraire entre Bordeaux et Pau est l’un des plus accidentogènes de France. Il fallait faire l’A 65. Les critères de congestion, de sécurité et d’aménagement du territoire du Grenelle doivent servir à sélectionner les itinéraires qui seront retenus, « coup parti » ou pas. Les choix seront difficiles, mais il y aura un dialogue préalable avec les élus concernés.
Inscrire les SCOT des intercommunalités et des agglomérations dans un cadre plus vaste, une sorte de schémas régionaux de transport, est finalement la conséquence des contrats de projet État-région, dans leur nouvelle acception, sans le volet routier. Il faut en effet avoir une vision d’avenir pour les petites lignes. S’agissant de la desserte de Blaye, la réalisation de la ligne Tours-Bordeaux sera l’occasion de l’envisager puisqu’une base de travaux sera établie à Clairac. On a demandé à RFF de ne plus procéder pour l’instant à des retranchements du réseau, même s’il faut parfois résister à des élus séduits par la perspective d’une « coulée verte ». Il vaut mieux être prudents et attendre avant de déferrer, comme l’ont fait les Allemands qui peuvent maintenant remettre en service des tronçons en fonction des besoins de l’économie. La France a déferré un peu hâtivement ces dernières années.
L’on n’envisage pas de déplafonner le versement transport, l’heure n’étant pas à l’augmentation des prélèvements obligatoires.
La ligne Clermont-Ferrand-Nîmes ne sera pas abandonnée. Elle est certes en piteux état. Elle sert surtout au trafic touristique, et très peu au trafic de passagers sur longue distance. Les régions Auvergne et Languedoc-Roussillon interviennent.
Poitiers-Limoges est clairement lié à la ligne Tours-Bordeaux. La ville de Limoges est d’ailleurs actionnaire du tronçon d’accès Tours-Poitiers et il faudra en effet trouver le moyen d’inclure cette opération dans la première liste de lignes prévue dans l’ensemble de l’opération. Des élus du Limousin ont d’ailleurs écrit au Président de la République à ce sujet.
Les priorités doivent être claires. Il est bon de développer les TER et Rhône-Alpes a un très beau programme dans ce domaine ; mais il faut aussi veiller à ne pas accaparer avec des rames vides des sillons qui seraient utiles au fret. La question de l’extension du TER devra être posée au regard du maintien du fret.
Bonne note a été prise de la remarque sur l’effort des régions en fait de régénération. Le projet Lyon-Turin et le contournement ferroviaire de l’agglomération lyonnaise -le CFAL- ne figurent pas dans le Grenelle. Le premier, parce qu’il fait l’objet d’un traité binational. Un avenant sera signé l’année prochaine, qui précisera le financement, les parts respectives et le tracé final dans la vallée de Suse. Il sera procédé aux premières acquisitions foncières l’an prochain. On essaiera de saturer au maximum la ligne actuelle de la Maurienne pour pouvoir envisager de l’enterrer en 2023, date d’échéance du traité. Quant au CFAL, une décision ministérielle a été prise sur la partie nord, dans le département de l’Ain, dont le nouveau président du conseil général a été informé. Le problème posé concerne maintenant la partie sud, et la liaison à l’opération Rhin-Rhône. Sept tracés sont possibles et les élus ne sont pas d’accord.
Quant au projet Perpignan-Figueras, il ne faut pas être injuste. Ce sont les Espagnols qui ne sont pas au rendez-vous. La ligne nouvelle est terminée, mais le TGV espagnol n’arrive pas, car la traversée de Gérone n’est pas prête. Jean-Louis Borloo a récemment signé avec M. Frêche les accords de financement et le barreau de déviation des agglomérations de Montpellier et Nîmes sera très vite réalisé. Il faudra ensuite traiter Perpignan-Montpellier ; seule la modernisation de l’existant est prévue pour l’instant, mais les Espagnols insistent pour que nous construisions très vite une ligne nouvelle. En 2012, des TGV devraient circuler entre Perpignan et Figueras, sachant que le tunnel concédé sera terminé avant.
Il n’y a pas d’inconvénient à modifier la « LOTI » de façon à introduire dans le projet le transport maritime et fluvial. De nombreux exemples existent tant en métropole qu’outre-mer.
Il n’est pas question que les sociétés d’autoroutes bénéficient d’un enrichissement sans cause et nous sommes très actifs dans la renégociation de leurs concessions. Des ressources nouvelles sont d’ailleurs envisagées. Les trois critères retenus par le Grenelle n’interdisent pas de construire de nouvelles autoroutes, mais ce seront surtout des prolongements et des achèvements. Et elles ne se feront pas si elles posent un problème écologique.
En ce qui concerne l’autoroute ferroviaire alpine, la réalisation du tracé Lyon-Chambéry passant sous la Chartreuse doit être étudiée très vite, en même temps que le tunnel sous les Alpes. Ce projet se heurte au problème du bruit, qui se pose aussi sur d’autres lignes. Les opérations de ce type devront désormais, du point de vue phonique, être traitées d’emblée comme les LGV.
Une programmation à peu près claire quant aux dates est une bonne chose. Il faudra certainement l’examiner au regard de l’avancement des financements et des « coups partis ». L’annualité budgétaire complique un peu la tâche, mais il existe désormais une programmation triennale.
L’assiette de la taxe kilométrique recouvre uniquement le réseau des autoroutes non concédées et des routes nationales, en y adjoignant éventuellement, à la demande des départements, quelques routes départementales en cas de report de trafic. Une négociation aura lieu avec la profession routière pour que cette taxe ne se traduise pas par une charge supplémentaire pour les entreprises françaises. Elle frappera en revanche les entreprises étrangères qui représentent tout de même un tiers du transport routier.
La desserte d’Orly n’est pas bonne. Il faut absolument, mais ce n’est pas simple car la densité urbaine est forte, finir la LGV entre Massy-Palaiseau et Valenton. Un des objectifs est de relier directement Roissy à Orly.
L’idée de moduler les péages en fonction de la participation des régions à la régénération est à étudier. Il est vrai que le projet ne cite que la liaison Seine-Nord-Europe parce que le « coup est parti » : la déclaration d’utilité publique a été signée très récemment. D’autres projets existent. Faut-il pour autant les citer dans la loi ? Le Gouvernement, dans sa grande sagesse, examinera les amendements qui seront déposés. En ce qui concerne le sort des projets d’autoroutes existants, il faudra en parler avec les élus.
L’expérimentation anticipée de la redevance en Alsace, qui frappera aussi les véhicules de moins de 3,5 tonnes, aura-t-elle un impact sur les régions voisines ? Il faudra étudier la question.
Quant au trafic aérien, nos aéroports ont presque tous connu une augmentation l’année dernière. Roissy a enregistré un léger tassement au mois d’août. L’avenir des compagnies aériennes sera déterminant. Si les compagnies low cost ne résistent pas, ou mal, à la hausse du kérosène, les projections seront remises en cause. Nous avons ainsi appris que certains vols desservant Bâle-Mulhouse ne seraient pas assurés. Tous les aéroports de l’Ouest – La Rochelle, Bergerac, Poitiers, Tours, Angoulême… – « ne tiennent » qu’avec les compagnies low cost, britanniques ou irlandaises. L’avenir de la ligne Lyon-New York n’est pas garanti au-delà d’octobre. Le seul aéroport nouveau est celui de Notre-Dame-des-Landes pour remplacer Nantes-Atlantique et desservir la région rennaise. Il faut être très prudent car l’incertitude règne.
Après l’accident d’Allinges, un nouveau plan de suppression des passages à niveau a été présenté au Premier ministre en juin. Le Gouvernement examinera le cas de la RN 102 signalé par M. Proriol. La RN 88 est un « coup parti ». La partie sud fera l’objet d’un partenariat public-privé et le Gouvernement fera le point sur la partie nord.
La commission des affaires économiques a entendu M. Paul de Viguerie, rapporteur du Conseil Économique et Social, sur le projet de loi de mise en œuvre du Grenelle de l’environnement au cours de sa réunion du jeudi 3 juillet 2008.
Le Président Patrick Ollier a accueilli M. Paul de Viguerie, rapporteur du Conseil économique et social (CES) pour le projet de loi de programme relatif à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement.
La commission des affaires économiques, de l'environnement et du territoire a créé un comité de suivi du Grenelle de l’environnement qui a permis – avec le rapporteur du projet de loi de programme relatif à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement, M. Christian Jacob, également président de la délégation de l’Assemblée nationale à l’aménagement et au développement durable du territoire, ainsi qu’avec M. Jean-Paul Emorine, président de la commission des affaires économiques du Sénat, et ses collègues – de suivre la mise en œuvre des dispositions législatives, mais également d’examiner celles qui doivent être prises en compte dans le projet de loi de finances pour 2009 – les engagements chiffrés soulevant de légitimes interrogations.
M. Paul de Viguerie, rapporteur du CES sur le projet de loi de programme relatif à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement, a tenu à remercier la commission de son accueil, au nom de M. Jacques Dermagne, président du Conseil économique et social, et de M. Bernard Quintreau, président de la section Cadre de vie.
Le rapport aujourd’hui présenté est le résultat d’un travail rapide puisque, saisi le 30 avril, le CES devait rendre un avis pour le 26 ou le 27 mai, ce qui explique certaines imperfections de son travail, qui a mobilisé cinq sections du CES, dont, au principal, celle du Cadre de vie.
Le contexte économique et social a changé depuis le début du processus du Grenelle.
Dès avant sa saisine, le CES avait déjà constaté que la conjoncture tant française qu’européenne avait évolué, la crise financière n’ayant pas été sans affecter certains équilibres micro et macroéconomiques ainsi que le climat social en raison des problèmes de pouvoir d’achat et de la hausse du prix du pétrole.
Depuis sa saisine et jusqu’à ce jour, le calendrier a connu quelques accélérations qui conduisent à nuancer certaines conclusions. C’est ainsi qu’après la discussion du projet de loi relatif à la responsabilité environnementale et à diverses dispositions d’adaptation au droit communautaire dans le domaine de l’environnement, le conseil des ministres du 11 juin dernier a présenté le projet de loi de programme relatif à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement, avec, en toile de fond, le paquet énergie-climat dont la négociation revient à la présidence française avec la présentation, les 8 et 9 juillet prochains, d’initiatives importantes en ce domaine. Le ministre d’État a confirmé la saisine du Parlement sur le projet de loi de programme à l’automne, dès le début de la session, texte qui devrait être suivi des textes d’application Grenelle 2 et Grenelle 3, annoncés pour la fin de l’année
Enfin, d’autres textes relevant de la politique générale devront respecter une certaine cohérence avec celui relatif au Grenelle de l’environnement, notamment le projet de loi portant engagement national pour le logement, dont le CES a été saisi et qui est relativement ambitieux dans ses objectifs.
Le CES non seulement a pris acte du processus du Grenelle, mais s’en est très largement félicité en lui reconnaissant un caractère innovant et intéressant. Il travaille d’ailleurs sur ces sujets depuis 1996 avec un premier rapport relatif au protocole de Kyoto. Le Conseil s’est surtout attaché à permettre au processus, qui constitue un enjeu pour la France et l’Europe, de se concrétiser dans les années à venir, en proposant une démarche de projet pour les prochains dix-huit mois et plusieurs préalables.
C'est ainsi qu’il a souhaité, dans une sorte de préambule, qu’avant la fin de l’année tous les textes du Grenelle soient votés et leurs textes d’application pris, car il s’agit d’un tout. À cet égard, comme la stratégie nationale de développement durable – SNDD – a été inscrite dans le préambule de la Constitution à la suite de l’adoption de la charte de l’environnement qui y est annexée, il est souhaitable que le processus s’inscrive dans ce contexte et que, chaque année, le débat annuel au Parlement sur la mise en œuvre de la SNDD puisse être suivi d’un vote, et que le CES soit saisi auparavant de l’évaluation et du suivi de la stratégie nationale de développement durable.
Le Conseil estime que, pour donner plus de force aux 273 engagements du Grenelle, quelques préalables doivent être réunis afin d’assurer la cohérence de tous les acteurs publics – État, collectivités territoriales, organismes parapublics nationaux ou locaux – impliqués dans le processus.
Le premier a trait à la recherche et à l’innovation. En effet, si un objectif est fixé en la matière en termes d’augmentation budgétaire, l’effort à effectuer n'est pas bien cerné. Dans le bâtiment, par exemple, le neuf bénéficie de recherches technologiques en termes notamment de nouveaux matériaux tandis que l’ancien est délaissé alors qu’il représente la plus grande part du parc du logement.
Le deuxième préalable porte sur la formation et la qualification. L’effort à réaliser dans les dix-huit mois dans ce domaine est extrêmement important. Tous les acteurs économiques, sociaux, associatifs représentés au CES, y compris les associations environnementales, ont déclaré n’être pas prêts à affronter le nouveau marché de l’emploi sur le plan ni de la qualification professionnelle ni de la reconversion, sachant que les dispositions prises devraient créer dans les cinq ou dix ans 500 000 emplois et des nouveaux métiers.
À ces deux préalables – la recherche et la formation –, sur lesquels l’accent budgétaire doit tout de suite être mis, s’ajoute un troisième, d’ordre financier et budgétaire. Certains acteurs ont à cet égard regretté que les 273 engagements du Grenelle ne comportent ni chiffrage, ni évaluation, ni échéancier. Aussi le CES souhaite-t-il que le projet de loi de programme apporte des précisions concernant certains dossiers. Le Conseil n’a pas en effet connaissance en amont des différents vecteurs législatifs et réglementaires présidant à l’élaboration des lois, tels les dispositifs innovants sur lesquels travaillent les opérateurs financiers, qu’il s’agisse des certificats d’économies d’énergie, des quotas vendus sur le marché carbone ou des projets domestiques. De même, au-delà du projet de loi de finances pour 2009, une feuille de route budgétaire pluriannuelle s’inscrivant en cohérence avec la loi organique relative aux lois de finances – LOLF – devrait être débattue, peut-être dans le cadre de la discussion des orientations budgétaires.
Enfin, les deux derniers préalables ont trait, l’un, à la cohérence entre les réglementations nationales et européennes, pour ne pas dire mondiales, l’autre aux finalités du projet de loi de programme. En effet, si l’exposé des motifs de ce dernier prend en compte la compétitivité et le pouvoir d’achat, le CES estime qu’il existe une troisième finalité, l’acceptabilité sociale des mesures proposées. Si des mesures sont mûres, d’autres, tout aussi importantes pour la vie quotidienne des Français, demanderont du temps pour passer, à l’exemple du bonus/malus sur les véhicules. Dans cet esprit, il convient de faire évoluer les attitudes et les comportements en renforçant le processus pédagogique par le biais des acteurs sociaux, qu’il s’agisse des familles, des associations ou des organismes institutionnels tels que les chambres consulaires ou les partenaires sociaux.
Avant d’aborder les chapitres thématiques, le CES a émis trois principes à respecter afin d’appuyer l’énorme effort budgétaire à engager dans les quinze ans à venir.
Le premier est passé dans les mœurs de l’action publique. Il s’agit de raisonner, pour chaque catégorie d’investissement projeté, en termes de coût global.
Le deuxième tend à évaluer la modification des équilibres pour la répartition de l’effort des différents acteurs publics et privés – État, collectivités locales, entreprises et ménages. Un seul exemple permet de mesurer l’ampleur que peuvent prendre des modifications dans la répartition des charges, celui des relations entre les bailleurs et les locataires. Le décret en la matière n’est d’ailleurs toujours pas publié alors que la répartition des économies d’énergie à terme entre les bailleurs et les locataires est un problème capital, que ce soit dans le champ social ou dans le parc privé.
Le troisième principe est relatif au retour sur investissements, nécessaire pour financer les opérations à engager. Or, si le ministre d’État, ministre de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de l’aménagement du territoire, a bien fait part à la tribune du CES de la volonté des pouvoirs publics de financer entièrement les investissements à réaliser au moyen des ressources financières dégagées par les économies d’énergie, le Conseil n’a pas eu de réponse concernant les temps de retour sur investissements, notamment des ménages et des petites entreprises.
S’agissant de la volonté affirmée d’un État exemplaire, les bâtiments appartenant à l’État représentent 70 millions de mètres carrés, auxquels s’ajoutent les 18 millions de mètres carrés de bâtiments publics dans les universités. On peut imaginer l’investissement qu’il faudra consentir pour mettre aux normes ces bâtiments et pour arriver à une consommation d’énergie de 120 à 150 kWh par mètre carré alors que, dans le neuf, des bâtiments sont déjà à énergie positive ou à très basse consommation d’énergie. Le partenariat public privé ne sera pas à cet égard la panacée, puisqu’il ne peut intervenir, jusqu’à aujourd'hui du moins, que dans certains cas précis. Dans le même esprit, il convient de souligner la nécessité de la notion de signal prix, en particulier dans le domaine du foncier.
Quant à la gouvernance, si le CES a approuvé les préconisations du projet de loi, la consommation est un acte quotidien et les signaux donnés en matière de politique de consommation au sens large seront importants. Le Conseil national de la consommation, qui réunit l’ensemble des partenaires concernés et l’État, devrait être immédiatement saisi de certaines mesures préconisées par le Grenelle afin de les traduire en termes législatifs et réglementaires.
En matière de gouvernance également, si le projet de loi ne fait pas allusion à la réforme du Conseil économique et social, celle-ci est dans toutes les têtes. Aussi convient-il de préciser que le CES accueille déjà en son sein des représentants des associations environnementales, comme France Nature Environnement – FNE – ou la Fondation-Nicolas-Hulot, qu’il a établi soixante rapports depuis 1998 sur le développement durable, et qu’il a la volonté politique très ferme d’ouvrir largement ses portes aux associations. Si réforme il doit y avoir, elle doit en tout cas être cohérente avec celle prévue dans d’autres instances, qu’elles soient nationales ou locales, telles que les Conseils économiques et sociaux régionaux – CESR.
Un foisonnement d’organismes travaille en matière de développement durable sur des questions aussi importantes que la concertation entre les acteurs, la responsabilité environnementale des entreprises, la santé ou les nanotechnologies, toutes questions qui méritent un débat public, ce qui devrait conduire là aussi à une réforme de la législation et de la réglementation relatives tant au débat public, en élargissant son champ, qu’aux enquêtes publiques.
M. Christian Jacob, rapporteur, après avoir souligné la richesse du rapport du Conseil économique et social, a demandé si, au-delà des inquiétudes qui avaient été formulées au sujet du nécessaire équilibre budgétaire, le Conseil menait une réflexion en matière de temps de retour sur investissements.
S’agissant de l’acceptabilité, la notion ne concerne-t-elle pas uniquement les entreprises, le problème étant de ne pas les pénaliser par des charges supplémentaires ?
Quant aux ventes aux enchères sur le marché carbone, leur résultat permettra-t-il d’investir également dans les projets domestiques ?
En matière de gouvernance, si tout le monde a conscience de la nécessité de travailler avec les ONG, quels sont les critères de représentativité et de transparence financière qu’il conviendrait de retenir à leur égard ?
Enfin, l’idée d’inclure les questions de développement durable dans le champ de compétences des institutions représentatives a-t-elle fait l’unanimité au sein du CES ?
M. Philippe Tourtelier, après s’être déclaré d’accord avec nombre des remarques du rapporteur du CES, a d’abord souhaité savoir pourquoi la majorité du groupe de l’agriculture avait voté contre le projet d’avis, et regretté, concernant notamment le calendrier tant budgétaire qu’annuel, la disparition, au fur et à mesure de l’évolution du projet de loi, de dispositions intéressantes.
S’agissant de la répartition de l’effort contributif des différentes parties prenantes, on ne peut accepter comme seule réponse de la part du ministre d’État que la mutation est tellement énorme que l’on ne peut raisonner avec les budgets annuels. Outre que celui qui a un budget pour l’usage de sa voiture est bien obligé de faire face à des problèmes quotidiens, répondre d’une façon globale que ce sont les économies qui financeront l’investissement n'est pas satisfaisant. Certaines phases de transition risquent d’être douloureuses et la répartition de l’effort est donc bien une question essentielle, concernant notamment le logement ancien.
Relevant que, depuis la loi de programme du 13 juillet 2005 fixant les orientations de la politique énergétique, cinq ans ont été perdus dans le rattrapage du retard dans le logement ancien, il n'est pas acceptable que l’on ne se donne pas les moyens d’accompagner socialement les transformations nécessaires. Il est vrai que la disponibilité de la main-d’œuvre et la formation posent problème, mais cela n’occulte en rien la situation d’urgence d’aujourd'hui.
Devant cette situation, ne faut-il pas s’interroger sur le paquet fiscal ? En effet, si l’on veut une répartition équitable de l’effort face à un problème qui concerne tous les citoyens, on ne peut continuer avec des manques de recettes annuels et reconductibles.
En matière de gouvernance, l’ambiguïté ne doit pas avoir sa place. Or, s’agissant du développement durable, l’exposé des motifs du projet de loi ne précise pas qu’il comprend trois composantes, à savoir l’économique, l’environnement et le social. Une telle précision aurait pourtant permis d’être sûr que, dans la loi, l’expression « développement durable » est indissociable de ces trois composantes, et non qu’elle doit être comprise au sens restreint de « développement écologiquement durable » ou « économiquement durable ». Il en va de même du terme « stratégie de développement durable ».
Le CES est une institution du XXe siècle. Aujourd'hui que l’on ajoute un troisième pôle, accepterait-il d’être intitulé « Conseil du développement durable » ?
M. Serge Poignant, après s’être félicité que le rapport du CES ait abordé toutes les problématiques du projet de loi, a demandé si le Conseil est favorable à une extension et à une harmonisation sur le plan européen du système d’échange de quotas et si les ventes aux enchères permettent d’aider les secteurs non couverts par les quotas ?
Le CES est-il également favorable à la contribution climat-énergie et à une taxe carbone aux frontières, et quel est son avis sur l’efficacité des certificats d’économies d’énergie ?
Quant au 3x20, pourquoi le CES semble s’interroger sur la possibilité d’atteindre la proportion de 20 % d’énergies renouvelables dans la consommation énergétique totale de l’Union européenne ?
Concernant, enfin, l’agriculture, le Conseil insiste sur la nécessaire cohérence des réglementations françaises et européennes. Les notions d’agriculture durable, de priorité à la l’alimentation, de cohérence européenne, s’agissant en particulier de la réglementation française en matière de produits phytosanitaires, ont-elles fait l’objet de débats au sein du CES ?
M. Michel Havard a demandé, s’agissant du bâti, quelles étaient les réflexions du CES à propos des outils de financement de la rénovation de l’existant, notamment en matière d’incitations fiscales.
Par ailleurs, quelle est l’efficacité environnementale de l’investissement public dans le domaine des grandes infrastructures de transport ? Le report modal du fer sur le fleuve n’occasionne-t-il pas une économie réduite en termes de tonnes de carbone économisées au regard de l’investissement public nécessaire aux grands projets de liaison fluviale ?
M. Paul de Viguerie a d’abord expliqué, s’agissant des débats internes au CES, que si le groupe agriculture avait voté contre le projet d’avis, c’est parce qu’un amendement, auquel il s’était opposé, relatif aux produits phytosanitaires, a été adopté en séance plénière. En tout cas, le débat au sein du CES, premier cadre institutionnel à tenter de formaliser les engagements du Grenelle de l’environnement dans un texte de loi, a permis de s’apercevoir que sur les 273 engagements alors pris, trois ou quatre posaient encore problème. Cela rejoint le problème de l’acceptabilité qui n'est pas seulement de savoir si un acteur économique est pénalisé, mais qui permet également de connaître les points durs qui ne font pas encore complètement consensus.
Tel est le cas, concernant les associations environnementales et la profession agricole, de la politique de l’eau, de l’usage des produits phytosanitaires ou encore de la progressivité des mesures à prendre. Il en va de même du problème de la responsabilité environnementale traité pour la première fois dans un projet de loi. Si le CES s’est félicité du renforcement du plan national santé environnement, ce dernier n’en a pas moins des conséquences sur la gouvernance des entreprises. Aussi des progrès restent-ils à faire en matière de responsabilité environnementale de ces dernières pour parvenir à un consensus entre les partenaires sociaux quant aux impacts sur l’environnement ou sur la santé des salariés et des consommateurs de telle ou telle politique de production, de distribution et de consommation.
Pour les critères de représentativité, le débat qui s’est instauré s’agissant aussi bien des organisations syndicales que du patronat, intéresse tout de même 140 membres du Conseil économique et social, dont la richesse tient justement à la diversité de ses groupes et de ses approches – associations, professions libérales, artisans, familles, etc. Aussi le CES a-t-il pu dégager, à l’égard des associations environnementales, des critères de représentativité qui tiennent à l’implantation territoriale, à la transparence financière et à l’objet social, la vie démocratique interne ne devant pas se réduire à une personnalisation de la représentation, tous critères inspirés d’ailleurs du mouvement sportif, du mouvement de l’éducation populaire et de nombreux autres exemples associatifs.
Le marché des quotas rejoint la question relative à l’équilibre budgétaire posée par M. le rapporteur, en ce sens qu’une véritable cohérence doit exister entre ces instruments que sont le principe de neutralité fiscale, la contribution climat-énergie ou encore la taxe carbone si l’on ne veut pas d’effet pervers sur l’équilibre général de la répartition des charges. Il convient d’ailleurs de s’interroger sur la signification du principe de neutralité fiscale : s’agit-il d’un report sur la fiscalité territoriale ou sur la fiscalité des ménages ? Cela concerne-t-il la parafiscalité ou encore les taxes sur l’eau ou sur les ordures ménagères ? En tout cas, il faut une cohérence d’ensemble, car les réformes au coup par coup de la dotation globale de fonctionnement – DGF –, de la taxe d’habitation ou encore de la taxe sur les ordures ménagères aboutissent à un maquis dans lequel le citoyen ne se retrouve pas.
Quant aux certificats d’économies d’énergie, ils ont leur importance. Une institution comme EDF a développé une forte politique en la matière. Le CES attend d’ailleurs beaucoup des orientations de la présidence française concernant le marché carbone, même s’il faudra convaincre les 26 autres membres de l’Union européenne. De même, l’institution croit au développement des certificats d’économies d’énergie et au processus émergent que constituent les projets domestiques, pour lesquels il conviendra de trouver des intermédiations bancaires ou financières de façon à pouvoir mettre à disposition des particuliers de véritables mécanismes qui leur permette, à côté des aides fiscales ou des leviers budgétaires, de bénéficier de retours sur investissements le plus rapidement possible.
S’agissant des énergies renouvelables, les objectifs à atteindre sont bons, ne serait-ce que le fameux 3x20. Il convient cependant de bien réfléchir à leur prix de rachat par rapport à l’électricité classique, l’énergie produite par les énergies renouvelables faisant l’objet de tarifs de rachat encore assez variables qu’il faut harmoniser pour parvenir à l’équité dans la production d’énergie.
Le bâtiment a fait l’objet d’un débat hier au Conseil économique et social, saisi, à propos du projet de loi portant engagement national pour le logement, de la question des quartiers anciens et dégradés. Il en est ressorti que le problème du foncier est central et qu’il ne faut pas disposer d’un seul levier, type prêt locatif social – PLS –, plan local d’urbanisme – PLU –, prime à l’amélioration des logements à usage social – PALULOS –, etc. L’incitation fiscale est d’ailleurs encore discutée au sein du CES qui se pose encore la question de savoir s’il faut pratiquer la sanction fiscale sur les plus-values et, plus précisément, sur les bâtiments ou sur le foncier.
Concernant enfin le report modal, de grandes enseignes de la distribution ont annoncé un protocole d’accord avec le ministre d’État afin de transposer sur la voie fluviale le transport de leurs marchandises non périssables. On peut penser que le report modal de la route sur la voie fluviale sera important, même s’il s’accompagne en l’occurrence d’un report du fret ferré sur l’eau. Mais il convient surtout de souligner que ces enseignes annoncent ne pas gagner d’argent par cette opération qui leur permet simplement de participer aux efforts engagés en matière d’économies d’énergie et de gaz à effet de serre.
Il faut en outre réfléchir au signal prix du transport. Une combinaison peut très bien être envisagée avec d’autres panels de mesures quelque peu privilégiées dans le projet de loi, telle la taxe kilométrique sur les poids-lourds.
M. Michel Havard s’est à nouveau interrogé à cet égard sur le coût de la tonne de carbone économisée par le report modal de la route vers le fleuve, rapporté au montant de l’investissement public. Ne faut-il pas au départ investir là où c’est le plus efficace ?
Le Président Patrick Ollier a fait remarquer qu’un tel report modal relevait d’un vœu pieux, tant la France a du retard – trente ans – en matière de transport fluvial. Il peut à cet égard, en sa qualité d’administrateur de l’Agence de financement des infrastructures de transport de France – AFITF – faire état des difficultés rencontrées depuis vingt ans pour la liaison Seine-Nord Europe, dont les enquêtes publiques ne sont même pas encore lancées. De même, la liaison Rhin-Rhône qu’il avait fait prendre en compte en 1994 dans la loi d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire, a été abandonnée par Mme Voynet à son arrivée au ministère, alors que le problème devrait être aujourd'hui réglé.
M. Christian Jacob, rapporteur, a pris à cet égard l’exemple du goulot d’étranglement de vingt kilomètres où la Seine ne peut accueillir que les barges de 350 tonnes et non celles de 3 000 tonnes. Si ces vingt kilomètres étaient mis aux normes, les carriers qui alimentent Paris ainsi que le grand groupe céréalier Soufflet multiplieraient par deux ou par trois l’utilisation du fleuve.
M. Michel Havard a souligné tout l’intérêt qu’il y a précisément à se pencher sur l’efficacité environnementale au regard de l’investissement public.
M. Paul de Viguerie a fait remarquer à cet égard que la France ne pourra s’exonérer d’une négociation d’ampleur avec ses partenaires européens concernant les grandes lignes de fret et de voyageurs et certaines grandes infrastructures. La dimension internationale de la politique de l’environnement a d’ailleurs été soulignée à maintes reprises dans l’avis du CES.
Par ailleurs, le temps d’inertie ne doit pas être oublié dans les dynamiques amorcées. Ainsi, la procédure, des appels d’offre dans le bâtiment ou les transports demande six mois ou un an pour aboutir. C'est d’ailleurs parce qu’on ne peut faire l’impasse sur ce temps d’inertie en matière de politiques publiques, que le Conseil a fondé ses propositions sur les prochains dix-huit mois.
E.— AUDITION DE MME SANDRINE MATHY, PRÉSIDENTE DU RÉSEAU ACTION CLIMAT (RAC) ET DE MME MARIE-ANNE ROBERT KERBRAT, CONSEILLÈRE DU RAC
La commission des affaires économiques a entendu Mme Sandrine Mathy, Présidente du Réseau Action Climat (RAC) et de Mme Marie-Anne Robert Kerbrat, conseillère du RAC au cours de sa réunion du 3 juillet 2008.
M. Serge Poignant, vice-président, a souhaité la bienvenue à Mme Sandrine Mathy et à Mme Marie-Anne Robert Kerbrat. Le Réseau Action Climat-France ayant participé au Grenelle de l’environnement, son point de vue ne peut que contribuer à éclairer grandement la commission.
Mme Marie-Anne Robert Kerbrat, conseillère du Réseau Action Climat-France (RAC), a indiqué que deux documents ont été préparés à l’intention des commissaires : une note du RAC sur le projet de loi de programme article par article ainsi qu’une version provisoire des amendements proposés par le Réseau.
Mme Sandrine Mathy, présidente du Réseau Action Climat-France, a indiqué que le RAC représente l’ensemble des associations environnementales travaillant sur les questions liées au changement climatique. Créé en 1996, il participe en tant qu’observateur aux négociations internationales et élabore un certain nombre de perspectives sur les mesures prioritaires devant être selon lui appliquées. Le RAC a par ailleurs coordonné le collège d’associations du Groupe 1 du Grenelle de l’environnement.
Le Grenelle de l’environnement, précisément, doit faire face à la confluence de plusieurs crises majeures : énergétique – le baril est aujourd’hui à 145 dollars –, climatique – objectif de diviser par quatre les émissions des gaz à effet de serre (GES) d’ici 2050 et, a minima, de 20 % d’ici 2020 –, financière – subprimes, prix des matières premières –, alimentaire – émeutes de la faim en Haïti ou au Cameroun. A cela s’ajoute une crise de la biodiversité avec la menace d’extinction massive de nombreuses espèces. Non seulement le système qui a été construit est très vulnérable mais il faut apporter une solution cohérente globale à l’ensemble de ces crises à travers la mise en place de synergies. Il convient en particulier d’appliquer des mesures qui permettront de se prémunir contre la crise énergétique et l’augmentation des prix du pétrole mais, aussi, de lutter contre le réchauffement climatique tout en diminuant la part du budget des ménages consacrée à l’énergie, au chauffage et aux transports. Or, tout ceci ne peut passer que par un allègement de la consommation énergétique et une gestion sobre des ressources. Il est par ailleurs possible, aujourd’hui, de profiter des technologies faiblement consommatrices d’énergie tout en maintenant le même niveau de confort.
En 2007, la facture énergétique de la France s’élevait à 45 milliards ; hors énergie, la balance commerciale serait excédentaire de 5,6 milliards ; avec l’énergie, elle est déficitaire de 39,2 milliards. En revanche, lorsque la facture pétrolière augmente, les revenus fiscaux issus de la TIPP restent constants – à hauteur de 25 milliards environ. La somme de 45 milliards représente 2 000 euros par ménage et par an, 1,2 million d’emplois, le montant du déficit public, 15 fois ce que rapporte l’ISF à l’État et presque autant que ce que génère l’impôt sur le revenu. Le remplacement de toutes les ampoules électriques d’éclairage par des ampoules à basse consommation permettrait par exemple d’économiser la consommation équivalant au coût d’une centrale EPR ou à 25 centrales thermiques ou 11 centrales nucléaires au plan européen. L’installation dans chaque ménage des appareils électroménagers les plus efficaces permettrait quant à elle d’économiser 40 % de l’électricité consommée.
Une rupture est donc nécessaire dont le Grenelle doit être le moteur, comme l’avait affirmé le Président de la République – de même qu’il avait promis de faire du climat une priorité de la présidence française de l’Union européenne. Ce projet aurait paru conforme à un tel souhait voilà dix ans mais ce n’est plus le cas aujourd’hui. Outre que les risques liés au changement climatique s’accélèrent, ils exacerberont les crises alimentaires et les solutions apportées seront vraisemblablement contraintes et non décidées démocratiquement. De plus, c’est aujourd’hui que les ménages sont pris à la gorge et c’est donc maintenant qu’il faut leur apporter des réponses. Les parlementaires se sont certes déjà mobilisés, notamment dans le cadre de la mission d’information sur l’effet de serre présidée par M. Jean-Yves Le Déaut et dont Mme Nathalie Kosciusko-Morizet était la rapporteure, mais il faut maintenant aller plus loin : le temps n’est plus au constat mais aux décisions. Or, le texte proposé, hélas, n’est pas à la hauteur des enjeux.
Le projet manque en effet de cohérence : le développement des énergies renouvelables implique la rationalisation des usages mais à travers la recherche de la sobriété énergétique ; il est par ailleurs possible de diviser au moins par quatre les émissions de GES dans le secteur du bâtiment - lequel peut d’ailleurs créer entre 100 000 et 300 000 emplois afin de répondre aux objectifs fixés par le Grenelle – mais une formation des professionnels s’impose ; la reconversion écologique du système économique français doit quant à elle s’accompagner de la mise en place des réglementations et des outils fiscaux nécessaires ; la dimension territoriale, de plus, doit être au cœur de la nouvelle gouvernance. Des éclaircissements, enfin, doivent être apportés quant aux financements et, notamment, aux dotations budgétaires de l’État ainsi qu’à leur inscription dans le projet de loi de finances triennale.
Par ailleurs, le calendrier prévisionnel annoncé n’a pas été respecté : la mise en place d’un groupe de travail sur la contribution climat énergie (CCE) devant rendre ses conclusions au printemps de 2008 n’a toujours pas été créé ; de même que le schéma national des nouvelles infrastructures de transport pourtant prévu pour la même période.
L’examen de ce projet comporte deux défis : obtenir le retour à l’équilibre du texte tel qu’issu des préconisations du Grenelle de l’environnement ; faire du pouvoir d’achat une priorité en sachant que ce texte n’est pas une dépense mais un investissement.
Lors de son discours du 25 octobre 2007, le Président de la République avait énoncé deux principes fondamentaux : l’intégration du coût environnemental dans le choix de tous les grands projets et les décisions publiques ; le renversement de la charge de la preuve – les défenseurs d’un projet non écologique devant prouver qu’il n’est pas possible de procéder autrement. Cette double annonce ne figurant pas dans le texte, le RAC propose de créer un Préambule en faisant état. Il propose également, dans l’article 2, de faire un rappel à l’engagement juridique de la loi de programme fixant les grandes orientations de politique énergétique (POPE) de juillet 2005 prévoyant de réduire de 3 % les émissions de GES chaque année. Il est notable, par ailleurs, que la France a été le premier pays à écrire dans le marbre « le facteur quatre » - division par quatre des émissions de GES à l’horizon de 2050. Cet article constitue en fait un net recul par rapport à l’esprit du Grenelle. Le projet de directive européenne sur les énergies renouvelables prévoit une part des énergies renouvelables de 20 % au total sur le territoire communautaire ; une répartition étant proposée pour chaque État membre en fonction de ses caractéristiques, la Commission européenne a prévu que la France devra porter la part des énergies renouvelables à 23 % de sa consommation d’énergie finale. Or, le projet avance une part de 20 % seulement. Ce chiffre remet de plus en cause les dispositifs d’accroissement de l’efficacité énergétique qui, mécaniquement, permettent d’atteindre les 23 %. Cette modification est donc cruciale.
Concernant l’attribution aux enchères des droits à polluer, le RAC note que l’engagement du Grenelle « jusqu’à 100 % si le secteur le permet » a disparu. En outre, l’affectation de ces sommes - 40 milliards par an pour les 27 pays de l’Union européenne – n’est pas prévue. Or, il convient qu’elles soient affectées pour moitié au financement de la transition vers une économie sobre en carbone et pour moitié au soutien des pays en voie de développement, pour la réduction des émissions de GES, la lutte contre la déforestation et l’adaptation aux impacts du réchauffement.
La CCE constitue l’une des mesures structurantes de ce texte. Objet de très nombreuses discussions, elle avait été finalement actée avant d’être remisée dans le projet au rang d’étude.
Le chapitre premier, quant à lui, vise à organiser une rupture pour réduire la consommation d’énergie des bâtiments.
La rédaction de l’article 3 demeure floue et n’engage pas le Gouvernement. Afin de rendre à cet article toute sa force, la RAC propose de prévoir un « plan de rénovation thermique » ainsi que « la mise en œuvre d’un programme de rénovation accélérée du parc de bâtiments existants » avec des objectifs chiffrés quant aux logements rénovés et un seuil de performance à atteindre.
L’article 4, consacré aux bâtiments neufs, est en retrait par rapport aux engagements du Grenelle. Son premier paragraphe est trop imprécis et laisse toute latitude à des solutions technologiques non durables. Outre que les seuils fixés doivent prendre en compte l’ensemble de la chaîne, il faut également spécifier le poste de consommation d’énergie auquel ils renvoient. Le RAC propose donc la rédaction suivante : les constructions neuves « présentent une consommation moyenne annuelle en énergie primaire inférieure à un seuil de 50 kilowattheures par mètre carré et par an de surface chauffée pour le chauffage/rafraîchissement et l’eau chaude sanitaire. Ce seuil sera modulé en fonction de la localisation, de l’usage des bâtiments ainsi que de l’impact environnemental et l’efficacité du système de production, de transport et de distribution de l’énergie consommée. » Contrairement aux engagements d’octobre 2007, la référence aux bio-matériaux a de surcroît disparu alors qu’il en était question dans les dernières versions du projet. Enfin, l’« avantage supplémentaire » lié à l’acquisition d’un logement dont la consommation énergétique moyenne est plus performante que les normes applicables étant trop imprécises, il serait préférable de parler de « prime à l’acquisition ». D’une manière générale, les incitations fiscales sont intéressantes mais nettement insuffisantes car non accompagnées de mesures contraignantes.
L’article 5 prévoit la réduction des consommations énergétiques du parc de bâtiments existants d’au moins 38 % d’ici 2020. Or, le raisonnement en pourcentage est inadapté et risqué car il peut conduire à des opérations d’isolation partielle ; il faut donc fixer des objectifs de rénovation par bâtiment et non globalement. Ainsi, il semble plus efficace de revenir à la formulation initiale qui prévoyait le doublement du nombre de logements et bâtiments anciens à rénover chaque année. A partir de 2012, l’objectif sera de 400 000 rénovations thermiques par an, à hauteur de 80 kWh par m² et par an. Le paragraphe qui planifie la rénovation des bâtiments publics les plus « énergivores » doit préciser, en outre, que ce sont les bâtiments de classe F et G qui sont visés. Par ailleurs, la rénovation initialement prévue en cinq ans est désormais étalée sur dix ans, ce qui entraînera inéluctablement un retard des objectifs français et européens de réduction des émissions de GES. A cela s’ajoute la suppression des dotations budgétaires pour la rénovation du parc de bâtiments de l’État par rapport à l’avant-projet qui prévoyait, lui, 28,9 milliards. La rénovation des logements sociaux doit être prioritaire compte tenu de la fragilité financière des ménages mais, là encore, les ambitions ont été revues à la baisse puisque le seuil préconisé par le texte vise 150 kWh par m² et par an quand il faudrait atteindre 80 kWh. Cette norme, enfin, doit être introduite dans les programmes de rénovation urbaine.
Le grand absent de l’article 6 est le financement du volet formation dans le secteur du bâtiment. Entre la formation initiale, relevant du budget de l’Éducation nationale et de celui de l’enseignement supérieur, et la formation continue, qui relève des entreprises pour les personnes en activité et se trouve sous la responsabilité des régions pour les personnes sans emploi - notamment les jeunes - une clarification s’impose.
Le chapitre II concerne l’urbanisme.
Il est en l’occurrence impératif de donner la priorité à la notion d’autonomie énergétique des territoires. A l’article 7, l’obligation pour chaque niveau d’organisation territoriale d’élaborer des plans climats énergie territoriaux (PCET) doit être établie. Il est par ailleurs nécessaire d’inciter les territoires de projet - parcs naturels régionaux (PNR) et pays – à s’engager dans ces PCET. Quid, en la matière, des engagements financiers ? Ces dispositifs risquent d’être fragilisés faute de pouvoir assurer la formation des acteurs territoriaux aux démarches du PCET. Par ailleurs, un certain nombre de dispositions affaiblissent les dispositifs prévus dans les documents d’urbanisme en matière de lutte contre le changement climatique – il est en particulier essentiel de réintroduire un paragraphe annonçant l’introduction obligatoire dans ces documents d’objectifs de lutte contre le changement climatique, d’adaptation à ces changements et de maîtrise de l’énergie. Par ailleurs, des outils essentiels de lutte contre l’étalement urbain disparaissent alors qu’il conviendrait de faire référence à des zones de densification environnementale (ZDE) avec augmentation des coefficients d’occupation des sols (COS) en cas de proximité des transports en commun ou de la présence de quartiers à performance énergie/climat élevée. Quid, également de la mention de la généralisation et du renforcement du caractère opposable des schémas de cohérence territoriale (SCOT) dans les zones sensibles ainsi que de l’introduction de critères de performance énergétique et d’émission de GES dans ces SCOT ? Il conviendra, en outre, de réorienter la fiscalité locale et les incitations financières dans le domaine du logement et de l’urbanisme vers un urbanisme plus durable qui garantira une gestion plus économe des ressources de l’espace. Enfin, la mention d’un plan volontariste d’éco-quartiers ne figure plus explicitement dans le texte.
Le chapitre III concerne les transports.
Si l’objectif de réduction de 20 % des émissions de GES en 2020 est rappelé, le RAC déplore le très net affaiblissement de l’engagement pris sur l’augmentation de la capacité routière en France. Le texte est passé de : « Le paradigme actuel fondé sur la priorité accordée aux infrastructures routières et autoroutières doit être abandonné. La capacité routière globale du pays ne doit plus augmenter sauf pour éliminer les points de congestion et des problèmes de sécurité ou d’intérêt local », à : « L’État veillera à ce que l’augmentation des capacités routières soit limitée au traitement des points de congestion, des problèmes de sécurité ou des besoins d’intérêt local ». Depuis octobre 2007, plusieurs arbitrages favorables aux infrastructures routières ont en outre corroboré ce revirement de stratégie – autoroute A 65 entre Pau et Langon, contournement de Strasbourg etc. Il faut revoir ces projets et les projections de trafic à l’aune d’un nouveau contexte énergétique car ils risquent de devenir des gouffres financiers si la demande n’est pas au rendez-vous. La politique durable des transports doit optimiser l’utilisation des réseaux et équipements existants par des mesures d’exploitation et des tarifications appropriées.
Plusieurs engagements du Président de la République et du Grenelle de l’environnement ne figurent pas non plus dans le texte en matière de transport de marchandises. Ainsi a disparu de l’article 10 l’objectif de ramener l’ensemble du fret non routier de 14 % aujourd’hui à 25 % en 15 ans. L’augmentation de la part du fret ferroviaire de 25 % d’ici 2012 s’est quant à elle transformée en « part du fret non routier », ce qui diminue mécaniquement l’objectif sur le fret ferroviaire compte tenu du développement prévisible du fret fluvial et maritime. Il est par ailleurs fondamental de réaffirmer comme priorité la nécessaire mise à niveau préalable du réseau ferroviaire classique existant. A disparu également l’objectif de transférer deux millions de camions de la route vers le rail en 2020 – soit 50 % du trafic et, à terme, son intégralité. Il est par ailleurs important d’inclure dans cet article l’objectif de retirer des routes un million de camions d’ici 2020 grâce à un plan d’investissement massif dans les liaisons fluviales. Le texte repousse par ailleurs la mise en place de la taxe kilométrique sur les poids lourds de 2010 à 2011. Il conviendra également de remplacer « pourra » par « sera mise en place ». Pire encore : le projet ne comporte aucune précision sur les critères de calcul et l’affectation de cette taxe qui devrait aller à l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) afin de développer les alternatives à la route.
Le RAC regrette, à l’article 11, la disparition de l’étude d’une taxation du kérosène sur les lignes intérieures et il est opposé à l’inclusion du secteur aérien dans le marché de quotas actuellement réservé aux secteurs industriels et énergétiques.
Dans l’article 12, la politique durable des transports urbains et périurbains doit inscrire l’amélioration de la gouvernance actuelle des transports et, notamment, l’évolution des compétences des autorités organisatrices concernant les « péages urbains » et la « gestion du stationnement ». Le code de la rue a été par ailleurs transformé en « charte des usagers de la rue » et l’actualisation de l’éco-pastille a disparu. Il conviendrait également de rajouter la défense de l’objectif communautaire de 120 g contre 130 g de CO2 par kilomètre pour les véhicules neufs d’ici 2012. L’industrie automobile française, qui emplois 300 000 personnes aurait intérêt à cesser de « jouer la montre » en proposant des véhicules moins « énergivores » au lieu de chercher à imposer des véhicules toujours plus gros. Les collectivités territorialités ont souhaité développer les transports collectifs en sites propres (TCSP) afin de les porter, en 15 ans, de 329 à 1 800 kilomètres et contribuer ainsi, avec l’État, au désenclavement des quartiers sensibles. Or, les aides de l’État pour le financement des 1 500 kilomètres de lignes nouvelles de TCSP sont considérablement réduites puisqu’elles passent de 4 à 2,5 milliards. Enfin, un paragraphe doit être introduit sur les financements nouveaux et, notamment le versement transport.
L’article 14 fixe les principes de la politique des transports inscrits dans la loi d’orientation sur les transports intérieurs (LOTI) mais il faut y inclure l’intérêt général pour le développement du fret ferré, maritime et fluvial.
L’article 15 concerne le comité interministériel pour l’aménagement du territoire (CIADT) mais il est en recul par rapport à l’engagement 14 du Grenelle. Il avait en effet été décidé de « réaliser d’ici mars 2008 en concertation avec les parties prenantes le schéma national des nouvelles infrastructures de transport » ; ce point est devenu dans le projet : « A titre expérimental, un groupe de suivi des projets d’infrastructures majeurs est mis en place jusqu’en 2013. » Non seulement l’objectif de révision du schéma national avant mars 2008 n’a pas été respecté mais, en plus, la réalisation de cette révision écarte les parties prenantes du Grenelle. La loi ne permet pas d’avoir une bonne lecture du processus définissant le schéma national des infrastructures, contrairement aux engagements du Grenelle qui prévoyait une révision du CIADT de décembre 2003 avec les parties prenantes. Le texte doit également préciser un calendrier pour la réalisation d’un nouveau schéma et préciser les modalités avec lesquelles tous les projets d’infrastructures soumis à enquête publique seront examinés par les cinq collèges du Grenelle. Enfin, la mise à niveau préalable et nécessaire du réseau ferroviaire classique existant et le développement du transport ferroviaire régional – modernisation et amélioration de l’intermodalité – ne figurent pas non plus dans le projet.
Le chapitre IV, consacré à l’énergie, devrait être cohérent avec l'engagement de la France au niveau européen, ce qui suppose que l’on porte à 23 % la part d’énergies renouvelables dans la consommation finale d'énergie d'ici à 2020. Le texte propose un objectif de seulement 20 %.
À l’article 16, pourquoi l’interdiction des lampes à incandescence n'est-elle plus programmée dans le temps ? On constate également un net affaiblissement en ce qui concerne le bilan des consommations énergétiques et émissions de gaz à effet de serre pour les personnes morales employant plus de 250 salariés d'ici à 2013. Nous sommes passés d'une « obligation » à « l'étude d'une possibilité par l'État ».
Il faut introduire dans le I de l’article 17 un engagement consensuel du Grenelle sur le nucléaire : « La part du nucléaire sera adaptée à la baisse de la demande en électricité et la montée en puissance des énergies renouvelables. » D'autre part, le RAC demande que toute exportation de technologie nucléaire civile ou tout projet de coopération nucléaire civile fasse l'objet d'un vote au Parlement.
Dans le II du même article, une phrase sur les énergies renouvelables devrait être supprimée : « Le développement des énergies renouvelables ne peut se faire au détriment des autres objectifs du développement durable, et en particulier des autres objectifs environnementaux. » Non seulement il faut maintenir le système du tarif d'achat, mais il faut l’étendre à toutes les énergies renouvelables électriques et le renforcer en créant un fonds chaleur renouvelable.
L’article 18 oublie le problème que pose le développement des agrocarburants au regard du « défi alimentaire » mentionné par Nicolas Sarkozy. Pourtant, les pays les plus en difficulté ont dit et redit au congrès de la FAO – Food and Agriculture organization – à Rome le 5 juin 2008 que la remise en question des politiques de développement des agrocarburants devait être immédiate. L'obligation d'expertise exhaustive et contradictoire du bilan écologique et énergétique des agrocarburants est un minimum dans cette perspective. Il convient donc de la réintroduire dans cet article.
L’article 19 prévoit le financement par des fonds publics de la recherche sur le captage de CO2. Pour le RAC, ce n'est pas une priorité : nous sommes là très en dehors du compromis du Grenelle.
Le processus du Grenelle a suscité tour à tour enthousiasme et scepticisme. Nous assistons aujourd'hui à la concrétisation des conclusions de cette mise à plat des urgences écologiques et de la co-construction d'un projet d'avenir écologique et durable. Cependant, le projet de loi de programme a le goût du Grenelle, la couleur du Grenelle, mais n'est pas la fidèle traduction du Grenelle.
Au-delà de la question de sa fidélité aux 273 mesures, le texte que le Parlement a désormais entre les mains annonce-t-il une réorientation majeure de l'économie et des politiques publiques vers la lutte contre les changements climatiques, la protection de la biodiversité et la santé des personnes ? Oui, assez.
Propose-t-il une mise en œuvre cohérente avec les objectifs affichés ? La réponse est non.
Constitue-t-il la rupture annoncée ? Là encore, la réponse est non.
Ce texte est désormais un matériau que le Parlement va examiner, enrichir et auquel il va donner force de loi. Il doit donc préférer les véritables mesures contraignantes aux simples incitations, toujours aléatoires, et prévoir des échéanciers plus ambitieux, plus resserrés, et des budgets en adéquation avec les projets. Bref, il s’agit tout simplement de se donner avec courage les moyens d’ambitions communes.
M. Serge Poignant, vice-président, a remercié Mme Sandrine Mathy pour cette analyse, même si l’on n’est pas forcé de la partager entièrement. La loi de programme sera en effet suivie d’autres lois et de textes réglementaires, et la loi de finances en intégrera certains aspects.
M. Christian Jacob, rapporteur, a félicité le RAC pour son travail. Assurer la coordination d’autant d’associations et de fondations ne doit pas être facile. Si l’on ne partage tous les points de vue, il existe aussi des points d’accord.
Il conviendrait tout d’abord d’éclaircir la question de l’inversion de la charge de la preuve, à laquelle le RAC semble très attaché.
Le RAC invoque une incohérence entre l’objectif de baisse de la consommation d’énergie et celui du développement des énergies renouvelables. Pourquoi ?
Pour ce qui est de la vente aux enchères des droits à polluer, il est en effet préférable de s’orienter vers un système de rachat, fondé sur une économie de marché, plutôt que vers un système de taxations permanentes. Pour autant, cela signifie-t-il que le RAC est favorable à l’élargissement du dispositif aux projets domestiques ? Quelle est sa position sur la perspective de création d’une banque d’achat et de revente ?
Le RAC se réfère à la norme de 50 kilowattheures par mètre carré et par an ; il propose d’aller plus loin que le projet de loi. Ne vaudrait-il pas mieux articuler les contraintes – telle la diminution des émissions de gaz à effet de serre – par un « ou » plutôt que par un « et » ?
Il faut se fixer pour principe, dans la discussion de ce texte, de garder les yeux rivés sur l’objectif des « trois fois vingt » – du reste, porter la part d’énergies renouvelables à vingt-trois ne devrait pas poser de problème majeur –, mais aussi de veiller à ne pas s’enfermer dans une filière plutôt qu’une autre. Le choix de telle ou telle filière ne relève pas de la responsabilité du Parlement : il faut laisser toute leur place à la recherche et à l’innovation. Il est arrivé que l’on se trompe en arrêtant son choix trop rapidement.
Enfin, si l’une des réussites du Grenelle a été d’associer largement les ONG, comment s’assurer de la représentativité réelle de celles-ci et de leur transparence financière ? Le réseau action climat demande-t-il à chacune de ses associations de donner avec précision l’origine de tous ses financements et le mode de rémunération de ses représentants, comme c’est le cas pour les partis politiques ou les organisations syndicales ? Les adhérents sont-ils des personnes ou des groupes industriels ?
Ces questions sont volontairement provocatrices mais, comme le sujet sera immanquablement évoqué, autant l’aborder tout de suite.
M. Serge Poignant, vice-président, a demandé pourquoi le RAC contestait le financement de la recherche sur la captation et le stockage du dioxyde de carbone.
Mme Sandrine Mathy a précisé que le RAC est défavorable à ce que le financement se fasse sur fonds publics car cette technologie ne constitue pas une priorité. Il faut avant tout réduire la consommation d’énergie et développer les énergies renouvelables. En outre, la captation et le stockage ne sont pas encore viables commercialement et entraînent un surplus de consommation d’environ 20 %. Le secteur privé a du reste lancé des projets et va s’emparer du secteur.
M. Christian Jacob, rapporteur, a remarqué qu’il ne s’agissait donc pas d’une opposition de principe mais d’une question de priorité.
Mme Sandrine Mathy a indiqué que des interrogations demeuraient quant à l’impact de la technologie en question : qu’adviendrait-il par exemple en cas de fuite importante et d’émission massive du gaz séquestré ? Dans un pays comme l’Inde, dont le développement repose largement sur le charbon, les sites potentiels de stockage ne sont pas ceux où l’on produit l’énergie. Il faudrait donc transporter le gaz moyennant des surcoûts importants.
Concernant l’inversion de la charge de la preuve, on se reportera au discours du Président de la République : « Deuxième principe : nous allons renverser la charge de la preuve. Ce ne sera plus aux solutions écologiques de prouver leur intérêt. Ce sera aux projets non écologiques de prouver qu’il n’était pas possible de faire autrement. Les décisions dites non écologiques devront être motivées et justifiées comme ultime et dernier recours. C’est une révolution dans la méthode de gouvernance de notre pays totale et nous allons appliquer immédiatement ce principe à la politique des transports. Le Grenelle propose une rupture, eh bien, je propose de la faire mienne. La priorité ne sera plus au rattrapage routier mais au rattrapage des autres modes de transports. » Pour le RAC, le projet de loi n’est pas conforme à ces affirmations.
Pour ce qui est de l’articulation entre le développement des énergies renouvelables et l’efficacité énergétique, il faut considérer que le premier des deux objectifs constituera une part de la consommation d’énergie finale. Plus cette consommation sera élevée, plus la capacité en production d’énergie renouvelable devra être élevée pour atteindre 23 %. Si l’on met en œuvre des mesures d’efficacité énergétique, la consommation finale sera moindre et il sera plus facile d’atteindre l’objectif. C’est une simple règle de trois.
M. Christian Jacob, rapporteur, ayant fait valoir que le texte ne comporte pas d’incohérence sur ce point, Mme Sandrine Mathy a relevé que l’objectif n’est que de 20 % alors que celui de l’Union européenne sera de 23 %.
Mme Marie-Anne Robert-Kerbrat a ajouté que cela revenait à entériner une augmentation énergétique annuelle d’environ 20 mégateps – millions de tonnes équivalent pétrole. Si la France reprend la proposition de la Commission européenne, et l’on imagine mal qu’elle ne le fasse pas, l’équation sera neutre entre l’effort d’efficacité énergétique et le développement des énergies renouvelables.
Mme Sandrine Mathy a souligné que beaucoup d’engagements en matière d’efficacité énergétique ne se retrouvent pas dans le texte : ainsi l’interdiction des lampes à incandescence, le renforcement de l’efficacité des appareils électriques, etc.
S’agissant de la mise aux enchères des quotas d’émission, il existe deux positions antagonistes. De nombreuses études économiques démontrent que cette mise aux enchères n’a pas d’incidence primordiale sur la compétitivité des entreprises. La menace de délocalisation brandie par les industriels n’est pas crédible. D’autre part, les industriels du secteur de la production électrique ont répercuté dans leurs prix le coût virtuel des quotas gratuits dont ils ont bénéficié. On a ainsi créé une rente.
Le RAC est favorable à une mise aux enchères de 100 % des quotas et à une affectation du produit – qui peut s’élever à 40 milliards de dollars par an – pour moitié aux entreprises sous forme d’incitations à la mise en œuvre de mesures d’efficacité énergétique, et pour moitié en aide à la réduction d’émissions dans les pays émergents et les pays en développement.
M. Serge Poignant, vice-président, a rappelé que les nouveaux entrants sur le marché de l’électricité ont besoin des quotas gratuits et que ceux-ci sont d’ailleurs prévus dans le deuxième plan national d'affectation des quotas. Si l’on soumettait 100 % des quotas aux enchères, il est probable que les industriels ne réaliseraient pas tous les investissements souhaitables.
Mme Sandrine Mathy a ensuite évoqué la norme de 50 kilowattheures par mètre carré et par an. Dans le texte, ce seuil est lié aux émissions de gaz à effet de serre induites. L’approche du RAC ne se limite pas à cet aspect : certains ménages ont la moitié de leur revenu qui part dans le logement, le chauffage et les transports. La priorité est donc de limiter la consommation énergétique quoi qu’il en soit. Or on continue d’équiper de chauffage électrique les trois quarts des constructions neuves, ce qui se révèle ensuite très coûteux. Il ne faut considérer le problème sous le seul angle du changement climatique.
M. Christian Jacob, rapporteur, a affirmé qu’il partageait ce point de vue et que sa proposition d’articuler les contraintes par un « ou » allait dans ce sens. La ligne directrice du rapport sur le projet de loi sera de ne pas privilégier une filière par rapport à une autre : seuls les résultats comptent.
M. Serge Poignant, vice-président, a insisté sur la nécessité d’assurer la formation de professionnels. Dans le domaine de l’habitat, il faut raisonner globalement et prendre un « bouquet » de mesures, sans quoi la mise de fonds publics ne sera pas efficace.
Mme Marie-Anne Robert-Kerbrat a approuvé l’expression de « bouquet ». Il importe de mettre toutes les politiques à disposition.
En matière de formation, il était prévu au départ de consacrer des budgets importants à la formation professionnelle continue. Cela a disparu du projet. Or les métiers de la rénovation du bâtiment ne peuvent reposer sur la seule formation initiale. Le taux de renouvellement des ouvriers, artisans et architectes est d’environ 8 %. Si l’on ne fait que de la formation initiale, non seulement il sera difficile de lutter contre cette force d’inertie pour modifier les pratiques, mais on se retrouvera aussi dans une situation où les jeunes détiendront un nouveau savoir-faire et où les anciens, qui pourtant adorent leur métier et s’y investissent pleinement, se sentiront en décalage. Cela s’est constaté dans bien d’autres métiers. En privilégiant la formation continue, on peut espérer constituer une force de frappe professionnelle homogène, solidaire et de qualité. Le RAC entend mobiliser aussi les régions sur ce sujet.
Mme Sandrine Mathy a ensuite abordé la question de la représentativité et de la transparence du financement des ONG, qui a fait l’objet d’un rapport récent. Le réseau action climat met en ligne tous les documents permettant de juger de ces aspects. En outre, un comité opérationnel s’occupe des questions de représentativité dans le cadre du Grenelle.
M. Christian Jacob, rapporteur, a précisé que la loi de programme serait l’occasion de favoriser le dialogue avec les ONG. Dès lors que l’on entre dans cette logique, il faut aborder le sujet de leur représentativité et de leur financement. Ces deux aspects sont strictement encadrés pour la classe politique et les syndicats. Comment s’assurer que les ONG et les fondations ont la même transparence ? Le RAC, que la commission a tenu à entendre en priorité car il rassemble un grand nombre de ces entités, est-il prêt à aller vers une obligation de transparence totale en matière de financement ? Il est important, lorsque l’on auditionne une ONG, de savoir comment et par qui elle est financée et si elle représente tel ou tel groupe industriel ou de simples adhérents et cotisants.
Mme Marie-Anne Robert-Kerbrat a rappelé que la plupart des associations sont reconnues d’utilité publique, ce qui signifie que les cotisations et dons sont déjà encadrés et transparents. Présenter un bilan de fin d’année ou la liste des adhérents – il en faut au moins 250 pour être reconnu d’utilité publique – ne pose pas de problème. D’ailleurs, il existe des organismes qui réalisent des annuaires de toutes les ONG du monde en spécifiant le nombre d’adhérents, le budget, les ressources, l’affectation des dépenses. Sans doute la difficulté tient-elle plus à la communication : ces données restent dans le cercle assez fermé des ONG environnementales et des fondations de protection de l’environnement.
Cela étant, il faut évidemment faire le tri entre certaines associations qui sont les porte-parole déguisés de groupes industriels et celles qui relèvent du code de l’environnement, s’adressent au grand public et sont censées représenter l’opinion publique.
Pour ce qui est de l’objectif de réduire les consommations d’énergie du parc des bâtiments existants d’au moins 38 % d’ici à 2020, il faut rappeler l’expérience du premier programme de maîtrise des pollutions d'origine agricole – PMPOA –, qui avait fixé le principe d’une réduction globale des pollutions pour améliorer la qualité des eaux. Cela s’est révélé une catastrophe. On a engagé des sommes considérables en les saupoudrant : dans un même bassin versant, certaines exploitations ont été aidées mais pas d’autres, si bien que l’on n’a nullement reconquis la qualité des eaux. On a ainsi gâché beaucoup d’argent. C’est pourquoi le deuxième PMPOA a ciblé des bassins versants et a obtenu des résultats.
L’objectif général de 38 % est une bonne chose mais cela n’empêche pas de dire comment on s’y prend pour y arriver : par exemple la rénovation de x milliers de logements par an, etc. Ces deux aspects ne se contredisent pas. Au contraire, l’un est le gage de l’autre.
Revenant sur l’exemple du PMPOA, M. Christian Jacob, rapporteur, a remarqué que l’on a corrigé le tir au fur et à mesure pour en arriver aujourd'hui à une vraie efficacité. L’important est de ne pas choisir a priori telle ou telle filière.
Dans le cas de l’Inde ou de la Chine, le stock de charbon existe et sera vraisemblablement consommé. S’il existe des méthodes qui permettent de réduire de façon significative les pollutions et émissions que cela entraînera, autant les utiliser !
M. Serge Poignant, vice-président, a remercié les intervenantes pour cet échange intéressant.
Dans le cadre de l’examen du projet de loi de programme relatif à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement, la commission a organisé une table ronde sur les énergies renouvelables.
Le président Patrick Ollier a accueilli M. Jean-Philippe Roudil, délégué général du Syndicat des énergies renouvelables – accompagné de M. Damien Mathon, délégué général adjoint et de Mme Marion Lettry, déléguée générale adjointe –, M. Xavier Beulin, président de SOFIPROTEOL et vice-président de la FNSEA, et Mme Claire Tutenuit, déléguée générale d’Entreprises pour l’environnement, regrettant l’absence de dernière minute de M. Alain Liebard, président d’Obsev’ER et co-président, avec M. Jean-Claude Lenoir, du comité opérationnel – ComOp – « Énergies renouvelables » du Grenelle de l’environnement.
La table ronde a pour objet de préparer la discussion du projet de loi de programme relatif à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement, qui sera soumis à l’examen de l’Assemblée nationale à compter du 7 octobre prochain.
M. Christian Jacob, rapporteur, a souligné l’importance, pour la commission des affaires économiques, de l’environnement et du territoire, de bénéficier – dans le cadre de l’examen du projet de loi de programme relatif à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement – de contributions diverses relatives aux énergies renouvelables, cela dans le contexte de l’objectif « 3x20 » et, plus particulièrement, de la décision de principe du Conseil européen de mars 2007 portant à 20 % la part d'énergie renouvelable dans la consommation finale d'énergie de l’Union européenne à l'horizon 2020.
M. Jean-Philippe Roudil, délégué général du Syndicat des énergies renouvelables, a précisé, pour replacer le projet de loi de programme dans son contexte, qu’à l’impératif bien connu de lutte contre le réchauffement climatique pris en compte dans le Grenelle de l’environnement, d’autres se sont progressivement ajoutés, tels ceux de la sécurité d’approvisionnement et de la croissance économique. Ce sont tous ces impératifs qui conduisent le Syndicat des énergies renouvelables (SER) à défendre la filière très vaste des énergies renouvelables – éolien, photovoltaïque, biomasse, etc. – dans laquelle M. Claude Turmes, rapporteur au Parlement européen pour la directive « Énergies renouvelables », identifie plus de vingt activités différentes.
Les lois d’application qui suivront le projet de loi de programme dit « Grenelle 1 » seront aussi importantes que ce dernier, car s’il faut se fixer des objectifs, encore faut-il des moyens pour les atteindre.
À cet effet, les professionnels du secteur comptent d’abord, s’agissant de l'objectif de 20 % d’énergies renouvelables au total en 2020, sur une politique de R&D ambitieuse. Pour développer une filière industrielle, encore faut-il en effet qu’existent en amont un savoir et une technologie. Or, comme l’ont relevé MM. Serge Poignant et Philippe Tourtelier dans leur rapport d'information sur la mise en application de la loi du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique – loi POPE –, les investissements dans le domaine des énergies renouvelables représentent moins de 10 % de ceux effectués en matière d’énergies fossiles et nucléaire.
Le projet de loi de programme doit également encourager une simplification administrative des procédures. Ainsi, pour installer des systèmes solaires photovoltaïques et pour bénéficier de l’obligation d’achat, le délai d’attente peut dépasser neuf mois. Le nombre des intervenants – direction régionale de l’industrie, de la recherche et de l’environnement, DRIRE, Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie, ADEME, Électricité Réseau Distribution France, ERDF, ou encore EDF – explique en effet un tel délai qui obère le développement de cette filière très prometteuse.
De même, l’adoption de la loi doit être l’occasion de mettre en place un fonds chaleur d'origine renouvelable afin de mobiliser les ressources forestières, revendication ancienne qui n'est évoquée dans le projet de loi de programme que de façon sibylline à propos d’un simple soutien à la production de chaleur issue de la biomasse.
M. Xavier Beulin, président de SOFIPROTEOL et vice-président de la FNSEA, intervenant au sujet des filières agrocarburant – lequel est plutôt issu de l’agriculture – et biocarburant – qui provient de la biomasse et donc pas uniquement des produits agricoles –, a rappelé que si la directive communautaire du 27 septembre 2001 a fixé comme objectif l’incorporation de 5,75 % de biocarburants dans les carburants en 2010, ce pourcentage a été porté à 7 % pour la France par les gouvernements Raffarin et Villepin. En raison des différences qui existent entre le pouvoir calorifique inférieur – PCI – de l’essence et du gazole et celui des biocarburants, le taux d’incorporation du biodiesel et celui de l’éthanol devrait même se situer alors en volume entre 7,5 % et 8 %.
Comme dans de nombreux autres pays européens, la France connaît une diésélisation du parc roulant. C'est ainsi que sur les premiers mois de 2008, les ventes de véhicules diesel y ont atteint plus de 80 % du total, le parc étant aujourd'hui diésélisé à 70 %, hors poids lourds et véhicules à usage industriel ou collectif. Un tel pourcentage explique la consommation de 32 ou 33 millions de tonnes de gazole contre 10 ou 11 d’essence, ce qui n'est pas sans impact sur les deux filières – celle de l’éthanol, qui est mélangé à l’essence, et celle du biodiesel ou diester, qui est incorporé au gazole.
Le pourcentage de 7 % à l’horizon 2010 ne sera cependant certainement pas tenu car certains opérateurs n’ont pas effectué les investissements ambitieux annoncés à l’époque. Il sera plutôt de 6 % ou de 6,5 % pour les deux filières.
Les produits de base servant à la production des biocarburants sont, pour l’éthanol, la betterave à sucre et les céréales, et, pour le biodiesel, essentiellement les oléagineux d’origine française ou communautaire, c'est-à-dire le colza, à 65 % et le tournesol oléique. Pour le reste, il s’agit d’huiles importées à base notamment de soja, l’huile de palme ayant pour sa part la caractéristique technique de se figer à une certaine température. Enfin, quelques projets tendent à la transestérification des graisses animales rendues impropres à la nutrition animale depuis la crise de l’ESB.
S’agissant des surfaces cultivées consacrées aux biocarburants, il faut d’abord savoir que lorsque l’on transforme une céréale, une betterave, un colza ou un tournesol, une fraction est dédiée au biocarburant, l’autre à la nutrition animale. C'est ainsi que le colza est transformé à 40 % en huile et à 60 % en tourteau riche en protéines, ce qui permet progressivement à la France de s’affranchir, pour la nutrition animale, des importations de sojas essentiellement sud et nord américains – qui sont d’ailleurs à 80 ou 90 % des sojas génétiquement modifiés.
Si, en 2006-2007, les surfaces nettes européennes cultivées étaient vouées, pour 1,1 %, au biocarburants, ce pourcentage pourrait atteindre 3 à 4 % en 2010-2012 selon le rythme d’investissement des autres pays de l’Union européenne en la matière. Au Brésil, 1 % à 1,5 % des surfaces plantées en canne à sucre sont consacrés aux biocarburants contre 4 % des surfaces cultivées en maïs aux États-Unis – pourcentage qui pourra atteindre 7 ou 8 % dans les prochaines années.
En France et en Europe, le taux de 10 % de mise en jachère obligatoire est ramené à zéro à partir de la récolte 2008, après que l’on a déjà remis en culture des terres mises en jachère depuis la première réforme de la PAC en 1991-1992, soit un potentiel de surfaces supérieur à ce qui est consacré aux biocarburants.
Aussi, avec de tels pourcentages de surfaces qui leur sont consacrées s en Europe, au Brésil et aux États-Unis, les biocarburants ne peuvent être la cause de l’envolée des cours des matières premières. S’ils ont eu un impact, on ne peut oublier les sécheresses à répétition des trois dernières années, la fermeture par certains pays de leurs frontières aux exportations lors de la dernière campagne, ou encore l’intervention des marchés financiers. À la bourse de Chicago, où une récolte s’échange à peu près dix fois sur le marché à terme en année normale, la campagne 2007-2008 a vu les volumes échangés multipliés par trois, ce qui signifie que de nouveaux investisseurs, probablement financiers, ont cru que, comme pour les métaux ou le pétrole, les matières premières agricoles permettraient de faire de la spéculation à court terme – ce qui a eu également un effet inflationniste sur les prix.
Aujourd'hui, selon les bilans ADEME, la consommation en tonne équivalent pétrole (tep) en biocarburant, exige la production de 3,5 fois cette tonne sous forme énergétique. Il conviendrait de passer à un rapport de 1 à 5 de gain énergétique par l’amélioration des techniques au niveau de la production agricole, qu’il s’agisse de la réduction de certains intrants, notamment les intrants azotés, ou encore de l’installation de systèmes de cogénération dans les usines qui transforment les matières premières. Au Brésil, le rapport est de 1 à 7 parce que l’on fait tourner les usines d’éthanol avec la bagasse, le résidu fibreux de l’extraction du jus de la canne à sucre.
Toujours selon les bilans ADEME, l’utilisation d’un biocarburant permet de réduire de 2,5 fois les émissions de CO2 par rapport à l’équivalent fossile, ce qui laisse augurer des marges de progrès.
Enfin, le dispositif préparé à Bruxelles tendant à la révision de la directive de 2003 relative aux biocarburants a pour objet d’introduire des normes très précises à la fois de réduction des gaz à effet de serre et de production énergétique de façon que ces carburants puissent être en quelque sorte labellisés « durables ».
Quant à l’objectif d’utilisation de 20 % d’énergies renouvelables dans la consommation d’énergie, et, plus particulièrement, l’objectif fixé en mars 2007 d’utiliser 10 % de biocarburants dans les transports à l’horizon 2020, le ministre d’État, ministre de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de l’aménagement du territoire estime aujourd'hui que cet objectif concernait l’utilisation de toutes les énergies renouvelables, comme l’hydrogène et l’électricité, et pas seulement les biocarburants. Pour autant, sera-t-on capable de produire d’ici 2020 non seulement l’hydrogène, mais la pile à hydrogène à grande échelle et à bon marché ?
Aussi SOFIPROTEOL, établissement financier de la filière française des huiles et protéines végétales, s’oriente-t-il vers les carburants de seconde génération afin d’atteindre l’objectif d’incorporer 5,75 % de biocarburants dans les carburants en 2010 et 10 % en 2020. À cet effet, deux projets feront l’objet d’une labellisation en France, soutenus par les organismes de recherche et par l’État.
Le premier, qui est soutenu par le pôle de compétitivité Champagne-Ardenne – Picardie, tend à produire de l’éthanol à partir de la biomasse. Le second, qui sera soutenu probablement par deux régions, Centre et Picardie, ainsi que par de nombreux partenaires dont Air Liquide, l’IFP, EADS et d’autres grands noms de la R&D dans ces nouveaux produits, a pour vocation de produire du gazole ou du kérosène de synthèse.
L’idée est que cette seconde génération valorise tout ce qui peut être valorisable en termes de biomasse pour être recyclé en carburant, qu’il s’agisse des sous-produits ou coproduits de l’agriculture – tels que les pailles – et de l’industrie forestière – dont certains types de déchets à forte teneur en cellulose – ou encore de nouvelles cultures peu consommatrices d’intrants, notamment d’engrais, de produits phytosanitaires et d’eau, mais ayant un fort potentiel de développement.
Mme Claire Tutenuit, déléguée générale d’Entreprises pour l’environnement, a précisé que cette association, créée en 1992, regroupe une cinquantaine d’entreprises de tous secteurs qui veulent mieux prendre en compte l’environnement dans leurs décisions stratégiques et dans leur gestion courante. Son activité principale est de travailler sur différents sujets au sein de commissions, telles celles relatives au changement climatique ou aux ruptures technologiques et sociétales à l’horizon 2030. C'est dans un tel cadre que l’association étudie le potentiel du secteur photovoltaïque et la place que pourrait prendre la France dans le jeu mondial de long terme.
Si l’énergie photovoltaïque a suscité particulièrement l’intérêt de l’association c’est parce que le rapport du ComOp « Énergies renouvelables » du Grenelle réaffirme l’intérêt des biocarburants pour atteindre l’objectif des 20 mégatonnes équivalent pétrole – Mtep – d’énergies renouvelables supplémentaires d’ici 2020 et que l’énergie solaire doit y jouer un rôle de plus en plus important d’ici à 2050.
Les enjeux du développement de l’énergie photovoltaïque sont de trois sortes :
D’une part, des enjeux stratégiques : il s’agit là de la sécurité d’approvisionnement de la France qui est un pays plutôt ensoleillé, mais surtout des relations avec des pays avec lesquels les fournitures d’équipement solaire lui permettront de renforcer ses liens, tels l’Afrique ou l’Amérique du sud.
D’autre part, des enjeux économiques et commerciaux : le potentiel d’exportation pour les industriels qui se seront développés dans ce secteur est vaste en sus des 400 mégawatts-crête par an que devrait représenter le marché français d’ici à 2012. Sachant que la production française n'est pas supérieure à 100 mégawatts-crête aujourd'hui, le développement du marché sans développement de la filière industrielle signifierait dans ce domaine des importations de l’ordre de 300 mégawatts-crête, pour près d’un milliard d’euros par an. La France était un leader mondial dans cette industrie voilà vingt ans et elle a le potentiel technologique et scientifique pour le redevenir si la volonté politique en est affirmée.
Enfin, des enjeux de développement mondial : l’énergie photovoltaïque pourrait contribuer à l’accès des 9 milliards d’individus que comptera la population mondiale d’ici à quarante ans, à une énergie décentralisée, propre et durable.
Au regard de ces enjeux de très long terme, l’énergie photovoltaïque semble avoir été traitée de façon plutôt modeste au sein du Grenelle. Il est vrai qu’en l’absence d’une industrie photovoltaïque très développée en France, la voix de la filière peine à se faire entendre. Le développement du photovoltaïque et de la R&D en France passe donc par des financements soit publics, soit internes, c'est-à-dire générés par l’industrie photovoltaïque elle-même sur son chiffre d’affaires. Pour autant, trois objections sont opposées à un tel développement.
La première a trait au prix du photovoltaïque par rapport au prix moyen de l’électricité – dont le niveau est le résultat d’une politique en faveur du nucléaire qui a été visionnaire en son temps. La France est toutefois une exception en la matière : le prix de l’électricité est en effet inférieur à ce qu’il serait si le système était complètement libéralisé, ce à quoi l’Europe conduit d’ailleurs peu à peu.
Par rapport à l’évolution du coût de l’énergie photovoltaïque, le prix de l’électricité augmentera probablement sur le marché libéralisé quand une valeur du carbone de 20 euros la tonne y sera insérée, ainsi que la Commission européenne le prévoit dans son paquet « Énergie-climat ». L’équilibre entre les deux devrait en fait être prochainement atteint : tandis que le coût de l’électricité photovoltaïque s’élève aujourd'hui à 30 centimes d’euro par kWh, le prix de l’électricité au Danemark et en Italie est de l’ordre de 25 centimes. Les graphiques montrent que la parité de prix entre l’électricité photovoltaïque et le tarif réseau sera atteinte en 2010 dans le sud de l’Europe, en 2015 dans la moitié ensoleillée de l’Europe et en 2020 partout en Europe sauf en Suède et en Finlande. Le problème du prix du photovoltaïque ne doit donc pas être considéré dans le long terme comme un obstacle lourd.
La deuxième objection repose sur le fait que les jeux sont faits : il n’y aurait plus de place dans le secteur de l’énergie solaire aux côtés des acteurs industriels que sont les Japonais, les Allemands, les Chinois et les Américains. Or, tant l’Institut national de l’énergie solaire – INES –, que le Commissariat à l’énergie atomique – CEA – ou encore les laboratoires de l’École polytechnique ont aujourd'hui le potentiel scientifique nécessaire pour relancer une industrie dans ce domaine, d’autant que les technologies sont suffisamment évolutives pour que des ruptures technologiques soient encore possibles.
Une dernière objection tient au stockage des énergies solaires, mais, là encore, des ruptures technologiques peuvent intervenir en termes de stockage, par exemple avec la conversion directe de l'énergie solaire en hydrogène.
En conclusion, un plan national solaire photovoltaïque est nécessaire, qui ne soit pas seulement concentré sur l’intégration des énergies renouvelables, mais qui permette le développement d’une politique industrielle axée sur les technologies du futur mettant en œuvre l’effet photovoltaïque, telle celle du silicium en couche mince. À cet effet, un pôle photovoltaïque couche mince pourrait être créé autour des laboratoires de l’École polytechnique, à l’instar de ce qui a été fait à Grenoble avec les surfaces de panneaux solaires en silicium cristallin.
Le président Patrick Ollier a rappelé que le souci de la commission était surtout de connaître le point de vue de chacun sur le projet de loi de programme et sur les choix à préconiser.
S’agissant de l’objectif des « 3x20 » que l'Europe ambitionne d’atteindre, quelles sont les filières qu’il convient de développer et les instruments pertinents à créer à cet effet ? Pourquoi à cet égard l’énergie hydraulique est-elle insuffisamment prise en compte ?
En raison de leur coût, faut-il continuer à encourager certaines filières d’énergies renouvelables, d’autant que certaines polluent les paysages, comme les éoliennes ?
M. Philippe Tourtelier s’est félicité que le délégué général du Syndicat des énergies renouvelables ait lu le rapport qu’il a rédigé avec M. Serge Poignant sur la mise en application de la loi de programme de 2005 fixant les orientations de la politique énergétique et qu’il ait mis en avant, comme le rapport, la nécessité d’accroître l’effort de recherche et développement et de simplifier les procédures administratives.
Après avoir prié les participants de donner leur opinion sur la problématique générale des énergies renouvelables, compte tenu de leur spécialité, il a souhaité connaître leur avis sur quatre points particuliers.
Les objectifs fixés pour 2020 vont-ils pouvoir être atteints ? L’article 17 du projet de loi prévoit de fixer des objectifs intermédiaires en 2009. Quels peuvent-ils être ?
Quand devraient intervenir les ruptures technologiques, en particulier pour l’énergie solaire et son stockage ?
Lors d’une conférence internationale à laquelle M. Tourtelier a participé, il a été remarqué qu’il était impossible de calculer le prix du kWh d’origine nucléaire compte tenu des incertitudes sur le traitement des déchets. C’est un élément à garder à l’esprit.
On doit se réjouir qu’une étude de l’ADEME ait clarifié les choses concernant les agrocarburants. Peut-on prévoir quelle sera l’attitude des agriculteurs entre l’autoconsommation, la production alimentaire et la production d’agrocarburant ? Les arbitrages en fonction des prix sont assez volatils. Pour la deuxième génération, a-t-on pris en compte l’état des sols ? Utiliser toutes les pailles, par exemple, donnerait des externalités négatives.
M. Serge Poignant a demandé l’avis de M. Roudil et de Mme Tutenuit sur la façon dont pourra être atteint le taux de 20 %, voire plus, en 2020. Cela passera-t-il par l’éolien ? Faut-il développer plus la biomasse, la géothermie, les pompes à chaleur ?
Quant aux résultats à attendre du solaire, M. Poignant a bien entendu que ce n’était pas significatif avant 2020-2030. La vision développée par Mme Tutenuit lui convient parfaitement. Comme elle, il juge nécessaire de développer une filière photovoltaïque. L’obligation d’achat sera-t-elle suffisante pour inciter à son développement ou faudra-t-il pousser plus loin les incitations ? Les entreprises sont-elles prêtes à y consacrer des moyens en dehors de ces incitations ?
L’analyse de M. Beulin en matière de biocarburant est tout à fait pertinente : il faut garder les usines de diester et de bioéthanol et travailler déjà à la deuxième génération. M. Poignant s’est déclaré favorable à une certification. La France essaie de faire accepter cette idée au niveau du G8 et même du G8+5, car le Brésil doit y être associé. Une certification européenne peut-elle suffire ? Que pense M. Beulin de l’importation potentielle de l’éthanol brésilien ?
M. Jean Dionis du Séjour s’est étonné que M. Beulin n’ait pas évoqué la troisième filière de biocarburants, à savoir les huiles végétales pures, alors que de plus en plus de villes les utilisent pour leurs bennes à ordures, par exemple.
M. Xavier Beulin a contesté cette affirmation.
M. Jean Dionis du Séjour a précisé que la communauté d’agglomération d’Agen, dont il est le président, le fait et a demandé si l’on disposait de chiffres permettant de comparer le bilan énergétique de cette filière et celui des deux autres.
Il est prévu, à l’article 18 du projet de loi, qu’une priorité soit donnée au développement de la recherche sur les biocarburants de deuxième génération. La rupture de bilan énergétique entre les première et deuxième générations est-t-elle telle que cela ait justifié cet article ?
Quelles conséquences le passage en un an du prix du baril de pétrole de 70 dollars à 140 dollars a-t-il eu sur les biocarburants ? Ces derniers sont-ils devenus rentables ? Si le prix du baril continue à monter, qu’est-ce que cela changera ?
M. Christian Jacob, rapporteur, a demandé l’avis de l’ensemble des intervenants sur trois points principaux.
Quelles sont les perspectives industrielles pour les différentes énergies renouvelables ? Quels progrès sont nécessaires en matière de certification, de qualification ?
Dans le cadre budgétaire contraint actuel, quels sont les meilleurs moyens d’encouragement et les meilleures mesures de soutien pour les énergies renouvelables ? Faut-il prévoir des accompagnements à l’investissement ou, au contraire, des systèmes de pénalisation ?
Quel critère doit-on retenir pour savoir quelles énergies renouvelables privilégier ? La part de l’électricité d’origine renouvelable provenant de l’hydraulique et de l’éolien, par exemple, est respectivement de 88 et de 6 %. Le montant de l’investissement par rapport à la tonne de carbone utilisée serait-il un bon critère ?
M. Jacob a demandé à Mme Tutenuit si le silicium utilisé en photovoltaïque présentait des limites physiques. Quelles solutions peuvent être envisagées pour le stockage ? Tout le monde est conscient des capacités de production du photovoltaïque – M. Jacob s’est rendu avec quelques-uns de ses collègues en Espagne où ils ont vu à côté de Barcelone une ville en autonomie complète – mais également des difficultés de stockage.
Il a, enfin, demandé à M. Beulin s’il était bien sérieux de parler de passer à la deuxième génération alors qu’on n’a plus progressé dans la réalisation des biocarburants de première génération ? Même si les superficies sont très peu importantes, l’utilisation de la plante entière n’a-t-elle pas des répercussions sur la matière organique et sur le bilan global agronomique ?
M. Germinal Peiro a interrogé les intervenants sur leur vision du libéralisme qui se développe aujourd’hui, la libéralisation des échanges ne tenant compte d’aucunes contraintes, sociales, sanitaires ou environnementales.
Ainsi, on produit du soja en Amérique du Sud pour nourrir les vaches européennes, ce qui entraîne la poursuite de la déforestation et des frais de transport très élevés. Pourra-t-on continuer à faire traverser la planète à des aliments pour du bétail ?
Autre exemple : dans quelques années, il n’y aura plus un seul mouton en France car la production française n’est pas concurrentielle. Dès que les dernières barrières douanières seront tombées, la moitié de l’élevage bovin disparaîtra également, avec toutes les conséquences que cela entraînera sur le plan environnemental et de l’aménagement du territoire.
Dernier exemple : alors que le Grenelle de l’environnement a prôné le développement du transport ferré, au 1er janvier dernier, 260 gares de fret ont été fermées et on continue d’en fermer chaque jour, comme celles de Gourdon et de Souillac dans le Lot. Les discours contredisent la réalité économique. Que faut-il faire pour que les règles d’intérêt général finissent par l’emporter sur celles du seul profit ?
En tant qu’administrateur de la SNCF, le Président Patrick Ollier a contesté les propos de M. Peiro. Les 260 gares évoquées ont seulement été fermées aux wagons isolés afin de rationaliser les convois.
M. Jean-Pierre Nicolas a rappelé les trois impératifs auxquels les énergies renouvelables doivent apporter leur contribution dans le mix énergétique : la sécurité des approvisionnements, la lutte contre le réchauffement climatique et la croissance économique. Selon M. Nicolas, l’énergie éolienne, qui se développe en France de manière anarchique, ne remplit pas deux de ces objectifs. La sécurité des approvisionnements n’est pas assurée puisqu’il faut du vent pour que les éoliennes fonctionnent. Lors de la canicule, le parc espagnol d’éoliennes n’a tourné qu’à 5 % de sa puissance nominale. L’impératif de croissance économique n’est pas non plus pris en compte car on est, dans ce secteur, dans une démarche de « profit », de la part à la fois des producteurs d’énergie éolienne et des collectivités locales qui perçoivent la taxe professionnelle, ce qui n’est pas propice à la création de grands parcs éoliens permettant une diminution du coût d’investissement et, par là même, du coût d’achat.
Mme Françoise Branget a souligné que les choix émanent de la volonté politique : en France, l’électricité est produite à 85 % par le nucléaire et, pour les 15 % restants, par le thermique et l’hydraulique. Dans beaucoup d’autres pays européens, les usines thermiques sont beaucoup plus nombreuses et la libéralisation des marchés permet aux entreprises comme aux citoyens de s’approvisionner sur n’importe quel marché. Or, dans les usines thermiques, on transforme une énergie – le charbon – en une autre énergie. Il serait nécessaire d’induire un comportement citoyen en incitant les consommateurs à choisir les énergies propres. Ne peut-on imaginer un code de bonne conduite au niveau des États ?
Les modes de production sont encore plus divers que ceux qui ont été évoqués : éolien off-shore, usine marémotrice. Y a-t-il manière et matière à poursuivre dans ces voies ?
M. François Brottes a invité les intervenants à ne pas être timorés et à exprimer clairement leurs convictions.
Le système français est certes particulier puisqu’une grande partie de l’énergie électrique est produite en base. Mais les énergies renouvelables peuvent trouver des créneaux à exploiter. M. Brottes fait partie de ceux qui considèrent que des efforts peuvent être faits en pointe : si, au moment où des besoins supplémentaires se font sentir, les énergies renouvelables, notamment le solaire, sont utilisées, la pointe diminuera, ce qui aura un effet vertueux puisqu’on fera moins appel aux énergies carbonées. Ce type d’argument, rarement utilisé par les défenseurs des énergies renouvelables, mérite d’être mis en avant, y compris devant des assemblées parlementaires.
M. Brottes s’est déclaré « meurtri » par la mort annoncée de la filière papier en France. Une reconversion possible serait l’utilisation de la fibre du bois pour le biocarburant de deuxième génération, considéré comme le seul intérêt de la sylviculture par le Commissaire européen chargé de l’agriculture. Le défi n’est pas tout à fait relevé en France. Tout en sachant, pour avoir été le rapporteur de la loi du 9 juillet 2001 d’orientation sur la forêt, qu’il y a un déséquilibre entre lobby agricole et absence de lobby forestier, M. Brottes a demandé à M. Beulin son avis sur le sujet.
M. Philippe Meunier a demandé combien de centrales nucléaires représentent 20 mégateps, quelle est la part de l’énergie éolienne – et son cortège de paysages massacrés – parmi les énergies renouvelables pour atteindre ces 20 mégateps et quelles solutions il existe pour éviter de voir fleurir des horreurs sur le toit des bâtiments et pour que les règles d’urbanisme soient respectées. La protection de l’environnement doit s’accompagner de celle des paysages urbanisés.
Le Président Patrick Ollier a pleinement souscrit à cette dernière remarque.
Mme Geneviève Fioraso a considéré qu’un bon architecte sait intégrer les panneaux solaires à l’environnement, et même en faire un élément architectural.
Elle a plaidé pour que soient prévues dans le projet de loi les filières de formation et de qualification. Photowatt, entreprise fabriquant des panneaux solaires dans la région de Grenoble, a failli quitter la France, il y a quatre ans, car elle vendait 5 % de sa production en France et 95 % au Canada. Il lui a fallu beaucoup de vertu pour rester. Or, alors qu’aujourd’hui, elle pourrait, compte tenu de la demande, doubler le nombre de ses salariés – 170 actuellement –, elle ne trouve pas les qualifications nécessaires. Sans l’appui des collectivités territoriales dans le cadre des pôles de compétitivité Tenerrdis – Technologies énergies nouvelles énergies renouvelables Rhône-Alpes, Drôme, Isère, Savoie – l’entreprise serait déjà partie au Canada, ce qui aurait été dommage compte tenu de l’environnement scientifique dont elle jouit avec les centres de compétence reconnus sur le plan international que sont l’INES – Institut national de l’énergie solaire – et le laboratoire Liten – laboratoire d’innovation pour les technologies des énergies nouvelles et les nanomatériaux – du Commissariat à l’énergie atomique (CEA).
Le secteur des énergies renouvelables comme l’ensemble de la filière BTP manquent cruellement de qualifications dans le domaine de l’efficacité énergétique et des nouveaux matériaux. Il faut y remédier au niveau national car l’Éducation nationale y a une part de responsabilité.
Les entreprises manquent de fonds propres pour la R & D et ce n’est pas le projet de loi de modernisation de l’économie qui va leur en fournir. On ne sent pas, dans le Grenelle de l’environnement, suffisamment de volontarisme en faveur de la recherche et développement.
Dans le domaine de l’hydraulique, la priorité pour Alstom Hydro, qui a son centre d’innovation à Grenoble, n’est pas de construire de nouveaux barrages mais d’optimiser l’efficacité des turbines. Or, là encore, il n’y a eu aucune réflexion nationale à ce sujet ni aucune incitation nationale. L’entreprise a dû financer elle-même, avec l’aide de la collectivité territoriale, de nouvelles turbines, qui permettent d’augmenter de 20 % la productivité des centrales hydrauliques.
Le Président Patrick Ollier a insisté sur l’importance de la formation.
M. Jean-Philippe Roudil a indiqué qu’il travaille avec la FNSEA sur la question des agrocarburants et a donc laissé à M. Beulin le soin de répondre aux questions à ce sujet.
La France sera-t-elle capable d’atteindre l’objectif de 20 mégateps supplémentaires d’énergie renouvelable en 2020 ? L’énergie est un secteur très particulier où la volonté politique est essentielle. Il n’est que de prendre l’exemple de la filière nucléaire pour s’en rendre compte. Si une volonté politique forte est affirmée, les industriels et les acteurs se mettront en marche pour atteindre les objectifs fixés.
Dans le rapport du Comop – comité opérationnel – du Grenelle de l’environnement n° 10, présidé par M. Jean-Claude Lenoir et M. Alain Liébard, deux énergies renouvelables ont une place prépondérante : la chaleur, qui recouvre plusieurs secteurs dont la biomasse, et l’éolien – qui pourraient représenter respectivement, en 2020, 10 mégateps et 5 mégateps. Leur développement nécessite des efforts différents.
Celui de la chaleur repose sur une organisation de la filière forestière et du monde rural. Il faut passer d’une gestion parcellaire et morcelée à une exploitation professionnelle et industrielle de la forêt. La création du fonds chaleur et du fonds de mobilisation forestière devrait y contribuer. C’est un vaste chantier. Pour l’instant, on a seulement quelques pistes, mais pas d’idées très précises. Cela étant, la technologie est connue. Il n’y a pas de rupture technologique comme pour le photovoltaïque.
Certes, les éoliennes portent atteinte aux paysages, mais pas davantage que les lignes à très haute tension. Il faut travailler à partir de cette contrainte et chercher à mieux les intégrer à l’environnement. Mais toutes les autres critiques portées à leur encontre doivent être récusées. Premièrement, on conteste aux éoliennes la capacité de réduire les émissions de gaz carbonique au prétexte que, lorsqu’une éolienne s’arrête, il faut déclencher une centrale thermique. Or, cela vaut pour tous les autres modes de production à l’exception des centrales thermiques elles-mêmes qui, lorsqu’on doit les arrêter, déclenchent soit une centrale nucléaire, soit de l’éolien, soit de l’hydraulique. Cet argument n’est donc pas recevable. Deuxièmement, on reproche à l’éolien son coût. Or, c’est l’une des énergies renouvelables les plus compétitives avec un tarif de 82 euros le mégawattheure. Cela signifie que le coût de la production éolienne qui est déjà importante – 3 000 Mwh – est très faible dans la CSPE – contribution aux charges de service public de l’électricité. Les prévisions pour 2008 publiées dans le dernier rapport de la Commission de régulation de l’énergie, qui ne peut pas être soupçonnée d’être très favorable aux énergies renouvelables et encore moins à l’éolien, sont, pour l’ensemble des énergies renouvelables – éolien et photovoltaïque – de 100 millions d’euros alors que la CSPE se monte à 1,5 milliard d’euros, la cogénération représentant à elle seul un milliard.
La problématique essentielle de l’éolien reste son intégration paysagère, qu’on parviendra à surmonter, comme dans d’autres domaines.
S’agissant des mesures de soutien, l’obligation d’achat au bénéfice de l’électricité produite grâce aux énergies renouvelables, qui représente moins de 10 % de la CSPE – ce qui montre que la question des coûts doit reposer sur des faits concrets et non sur des fantasmes – est le système qui donne aux industriels la meilleure visibilité à long terme. Le Japon, qui est aujourd’hui en tête pour le photovoltaïque, le Danemark qui a créé une industrie puissante de l’éolien, l’Allemagne qui a développé à la fois l’éolien et le photovoltaïque, sont tous passés par un système d’obligation d’achat.
La politique de R & D doit être ambitieuse. La filière nucléaire bénéficie depuis le début d’investissements de l’ordre de 500 millions d’euros par an, contre 46 millions pour l’ensemble des énergies renouvelables. Les chiffres parlent d’eux-mêmes.
Le crédit d’impôt est un autre outil important : il permet de développer de tout ce qui touche à la chaleur : chauffage au bois, pompes à chaleur, etc.
À propos de l’hydraulique, le Syndicat des énergies renouvelables a préparé une série de propositions, pouvant éventuellement donner lieu à des amendements, pour acter un certain nombre de grands principes. Il s’inquiète, en particulier, des conséquences sur la production hydraulique française de la disposition prévue dans le projet de loi en vue de l’effacement des barrages pour permettre la migration des poissons.
M. Roudil a enfin laissé M. Damien Mathon répondre à la question sur la pertinence du critère du montant de l’investissement par tonne de carbone utilisée.
M. Damien Mathon, délégué général adjoint du Syndicat des énergies renouvelables, est revenu sur la question de la pertinence du ratio investissement par tonne de carbone évitée. À première vue, ce critère semble rationnel et de bon sens. Pourtant, sa prise en compte aurait pour conséquence l’arrêt des filières les moins matures comme le solaire photovoltaïque. Toutes les énergies renouvelables ne sont pas au même niveau de ce point de vue. L’investissement dans le photovoltaïque est de moyen ou de long terme. Faire l’économie du développement d’un marché domestique puis d’un marché à l’export, ce serait grever la recherche et le développement et s’exclure de la compétition internationale alors que cette technologie sera extrêmement compétitive au plus tard en 2020.
En Californie par exemple, on ne travaille plus aujourd'hui que sur le photovoltaïque dans les laboratoires de recherche dédiés à l’énergie. C’est ce train-là qu’il ne faut pas rater ! Le coût représente un véritable investissement. C’est pourquoi le Syndicat des énergies n’est pas très favorable à ce ratio.
Mme Claire Tutenuit a convenu que le photovoltaïque ne représenterait qu’une part modique de l’objectif de 20 % d’énergies renouvelables d’ici à 2020. Il y a du reste deux façons d’atteindre cet objectif : inscrire beaucoup d’énergies non renouvelables au numérateur, mais aussi réduire le dénominateur par des efforts d’efficacité énergétique.
Le calendrier des ruptures technologiques est déjà engagé. Le projet de solaire photovoltaïque est une de ces ruptures, de même que les programmes de recherche de l’École polytechnique sur les couches minces, dont les rendements devraient se trouver significativement augmentés. Mais on ne consacre que 46 millions d’euros à l’ensemble des énergies renouvelables, dont, en 2006, moins de 5 millions au solaire photovoltaïque.
On ne peut que souscrire à ce qui a été dit au sujet des tarifs de rachat. La structure actuelle fait la part belle au solaire intégré aux toitures, ce dont il faut se féliciter car cela permettra une meilleure acceptation par le public. En revanche, le tarif de 31 centimes pratiqué aujourd'hui pour les toitures industrielles n’est pas suffisant. Les spécialistes de ce secteur estiment qu’il faudrait passer à 40 centimes pour enclencher un réel développement. Il en va de même pour les centrales solaires, que l’on ne voit guère progresser : le tarif de 31 centimes est également jugé un peu « limite ».
Les entreprises sont prêtes à consacrer des moyens aux énergies renouvelables à condition de disposer d’une visibilité. Le rapport du comité opérationnel fait état d’une possible suppression du tarif de rachat en 2012 : ce n’est assurément pas la meilleure façon d’encourager le développement d’une filière ! Le langage à tenir aux entreprises est qu’il y aura un tarif de rachat, notamment si celui-ci profite à des industries nationales et pas seulement aux importations, et que la différence entre le tarif de rachat et le prix du réseau se réduira sur le long terme.
Il est très compliqué d’apprécier le critère d’investissement à la tonne de CO2 évitée. Qu’inclut-on dans le bilan carbone ? Quels sont les rejets réellement évités ? Une des façons les plus simples d’effectuer le calcul est de rapprocher la structure des prix de l’électricité renouvelable de celle des prix de marché, qui intégrera systématiquement le prix du CO2 à partir de 2012.
En ce qui concerne le silicium, il n’existe pas de limite physique. La limite est industrielle : elle concerne la capacité mondiale de production de silicium purifié pour un usage photovoltaïque. Les projets français répondent donc à un besoin réel. Toutefois, ce secteur attire de nombreux investissements de par le monde si bien que la contrainte résultant du prix du silicium va se réduire. Les couches minces, qui nécessitent beaucoup moins de silicium, sont moins vulnérables à ce cycle. Mieux vaut développer les deux technologies plutôt que de mettre tous ses œufs dans un même panier.
M. Olivier Carré a demandé quelle était la durée de vie d’un panneau solaire.
Mme Claire Tutenuit a répondu que la garantie donnée par les industriels est de vingt ans – pour 80 % de la capacité nominale maximum – mais que la durée de vie, qui est comparable à celle d’une vitre, est bien supérieure.
La capacité de stockage de l’électricité est d’abord fournie par le réseau lui-même. La loi de programme prévoira des investissements en ce sens. Pour abonder dans le sens de M. Roudil, il existe peu de coups de vent capables d’avoir sur le réseau un effet aussi puissant que lorsque tous les foyers allument en même temps leur télévision pour un match de football de l’équipe de France. Les milliers d’ingénieurs qui s’occupent du réseau français ont l’habitude de gérer des pics de consommation. Ils sont moins habitués à gérer des chutes d’approvisionnement, mais rien ne permet de penser qu’ils ne le pourront pas. Il existe dans le réseau une réelle capacité de stockage permise par les tolérances de tension : le courant de 220 volts peut varier entre 210 et 230 selon la quantité d’électrons qui entrent dans le système.
Pour répondre à M. François Brottes, s’il est une période où le photovoltaïque est complémentaire du nucléaire, c’est bien l’été, lorsque les centrales nucléaires ne peuvent tourner à plein régime ou sont arrêtées car le débit des rivières est trop faible ou la température de l’eau trop élevée pour assurer un refroidissement suffisant. Le relais du photovoltaïque sera particulièrement utile, d’autant que le réchauffement climatique augmentera les besoins de climatisation.
Il faudra en effet consentir un effort considérable de formation. Beaucoup d’ingénieurs du domaine de l’énergie se tournent vers le nucléaire. Néanmoins, si une politique claire était affichée, l’engouement des jeunes pour les énergies renouvelables est tel que les ingénieurs se dirigeraient vers ce secteur.
Les investissements dans la R & D dans les énergies renouvelables sont extrêmement faibles par rapport aux autres secteurs énergétiques.
M. Xavier Beulin a affirmé que le monde agricole est très favorable à un « bouquet énergétique renouvelable » rassemblant l’hydraulique, l’éolien, le solaire, les biocarburants, la gazéification. Outre les biocarburants, l’agriculture s’intéresse au développement du photovoltaïque : les couvertures des hangars, des poulaillers, des porcheries, etc., peuvent accueillir des panneaux. Le troisième centre d’intérêt est celui de la méthanisation, où l’avance de nos voisins allemands et nordiques a de quoi susciter la jalousie. Aujourd'hui, un producteur de porcs allemand a un avantage concurrentiel par rapport à son homologue français de l’ordre de 20 centimes par kilo de carcasse, ce qui est considérable. Le plus souvent – singulièrement chez les nouveaux investisseurs –, il a des panneaux sur sa toiture et méthanise son lisier. Au bout du compte, c’est en Allemagne, et non plus en France, que l’on investit dans ces productions.
Les instituts agricoles travaillent beaucoup à la recherche d’économies d’énergie. Nous accusons un certain retard en ce qui concerne la technique du non-labour, très utilisée en Amérique latine et qui peut faire économiser vingt à vingt-cinq litres de fioul à l’hectare tout en augmentant la quantité de matière organique dans le sol.
Le monde agricole souhaiterait des politiques moins volatiles que les prix de ses propres productions ou des matières premières. Il y a deux ans à peine, on accusait les paysans français de ne pas s’être mis à produire des biocarburants. Aujourd’hui, après un virage à cent quatre-vingts degrés, il faudrait qu’ils arrêtent tout !
Pour en revenir au Grenelle, soit on adopte un système volontariste, ce qui suppose des prix attractifs pour permettre l’investissement, soit on adopte un système réglementaire. La solution réside peut-être dans un panachage des deux, qui réglemente et encourage via la fiscalité. Au cours des trois dernières années, les investissements réalisés dans la filière des biocarburants en France représentent environ un milliard d’euros : il faudra bien amortir cette somme !
Notre pays a tardé à développer les énergies renouvelables. Il connaît donc dans une phase où il doit réaliser des investissements très lourds. Forcément, le différentiel de compétitivité avec les énergies fossiles ou nucléaires est considérable. Il s’agit d’un problème politique qu’il faut assumer collectivement – ou alors il ne faut pas laisser les industriels investir !
En ce qui concerne la concurrence entre autoconsommation, alimentation et énergie, il ne faut pas mélanger, comme on le fait si souvent, ce qui se passe aux États-Unis, au Brésil ou en Indonésie et la situation en Europe. Le système européen est réglementé et fermé. Une directive fixe un pourcentage d’incorporation, lequel a été calé non seulement pour préserver les besoins alimentaires de l’Union européenne, mais aussi pour réallouer une partie des terres à la production énergétique tout en restant exportateur de certains produits. Ces objectifs semblent parfaitement compatibles.
Pour ce qui est de la relation entre agriculture et sylviculture, l’occasion nous est donnée de réunir les filières en leur faisant partager un objectif. Longtemps, l’agriculture a ignoré la forêt et réciproquement. Nous sommes aujourd'hui dans d’autres schémas. À échéance de 2015 ou 2020 s’établira une forme de concurrence sur la biomasse qu’il faudra gérer de manière intelligente. Les besoins industriels en matière de bois sont importants. Depuis 1950, la forêt a gagné 4,5 millions d’hectares en France. La vraie difficulté est son exploitation rationnelle. Dans le Loiret, un contrat a été passé avec l’Office national des forêts pour alimenter à hauteur de 15 000 mètres cubes par an une filière de déshydratation de luzerne et de pulpe de betterave et pour développer une filière de granulés de bois à usage particulier et semi-industriel. Les choses sont donc en train de bouger.
Qu’en est-il de la capacité des sols à répondre à ces mutations ? On le constate avec l’INRA, la notion d’agronomie revient au premier plan après avoir été négligée dans les années 1960-1970 au profit de l’économie. Le Grenelle va modifier la gestion des intrants. Le taux de matière organique diminue dans les sols : en vingt ou trente ans, on a perdu environ 0,5 %. Par le biais de l’Agence nationale de la recherche (ANR), un programme nouveau et original sera consacré aux sols, sachant qu’aucune recherche n’a jamais été menée sur la question en tant que telle. Michel Griffon en est l’initiateur et SOFIPROTEOL, qui considère que le sujet est important non seulement en France mais dans les pays du Sud, est co-investisseur.
Il faut également veiller à ce que l’accès aux bioénergies ne soit pas réservé aux pays développés. SOFIPROTEOL travaille avec plusieurs pays africains et des organismes comme le Centre de coopération internationale en recherche agronomique pour le développement (CIRAD) ou BeCitizen à la recherche de plantes adaptées aux pays du Sud et destinées, non pas à l’exportation, mais au développement local de filières de biocarburants qui pourraient répondre aux besoins de ces pays moyennant des transferts de technologies.
Contrairement à ce qu’affirme M. Jean Dionis du Séjour, il n’existe pas d’ostracisme au sujet des huiles végétales. La question ne dépend pas du bon vouloir des agriculteurs ou des industriels de l’huile ou du biodiesel : elle tient aux normes relatives aux carburants eux-mêmes et aux émissions : quand on brûle dans un moteur le glycérol contenu dans l’huile, on dégage une substance classée comme cancérigène, l’acroléine. Au demeurant, si l’on avait pu s’épargner une manipulation pour passer directement de l’huile au réservoir, on n’aurait pas investi dans des usines pour fabriquer un biodiesel d’où le glycérol – qui trouve ensuite des applications en chimie et en cosmétique – a été retiré.
S’agissant des biocarburants de deuxième génération, il faut d’abord savoir que, pour le seul projet de gazole et kérosène de synthèse que SOFIPROTEOL coordonne et auquel travailleront l’Institut français du pétrole, le Commissariat à l’énergie atomique, Air Liquide et, on l’espère, EADS, il faudra dépenser 130 millions d’euros en première approche pour la seule validation technologique, économique et environnementale des résultats obtenus à la paillasse. Il n’y aura une deuxième génération qu’à partir du moment où l’on aura réalisé la première et gagné ainsi un peu d’argent. Les Américains investissent lourdement dans ce domaine : nous avons donc intérêt à avoir nos propres références. On ne se pose pas aux États-Unis les mêmes questions qu’en Europe. Les Américains sont dans une démarche offensive. Ils considèrent qu’il est plus pertinent, en termes d’indépendance, de stratégie, de géopolitique, de garder leurs propres réserves de pétrole pour 2030 ou 2040, lorsque la production du golfe Persique commencera à diminuer.
Quant à la signature des accords de l’OMC, il faut espérer que le Parlement français se révoltera si M. Peter Mandelson va au bout de sa logique qui fait courir de grands risques aux consommateurs européens en matière énergétique et alimentaire. Le projet d’accord prévoit de libéraliser l’ensemble des marchés agricoles et alimentaires mondiaux. Les Américains du Nord et du Sud ont soutenu à la tribune de la FAO qu’il est préférable de défendre une politique du mieux-disant alimentaire et de développer parallèlement l’aide alimentaire aux plus démunis. On préférera une autre vision, qui est de permettre à de grands ensembles géographiques pertinents – notamment l’Europe – de disposer d’un minimum de garanties pour que la production à l’intérieur de leurs frontières soit suffisante pour nourrir leur population. Si l’OMC va jusqu’au bout, on ira vers une hyperspécialisation de grandes régions du monde. Sans doute fera-t-on encore des céréales dans le nord du bassin Parisien, sans doute fera-t-on encore du lait aux Pays-Bas, au Danemark et en Bretagne, mais que fera-t-on ailleurs ? Peut-être quelques produits à haute valeur ajoutée, mais ce n’est pas cela qui fera tourner l’agriculture.
La tomate est constituée d’eau à 98 %. Est-il utile de continuer à encourager le Maroc et la Tunisie à en exporter vers l’Europe alors qu’ils sont importateurs de 80 ou 90 % de leurs besoins en céréales ? Il est des non-sens sur lesquels il nous faudra revenir.
Avec un baril à 150 dollars, il nous faudra opérer une révolution lente et retrouver un peu de cohérence par la dimension politique.
M. Xavier Beulin a conclu son propos en évoquant une initiative qu’il mène en tant que président du conseil économique et social de la région Centre pour mettre en place un opérateur ferroviaire de proximité. Il ne s’agit pas de court-circuiter les grands opérateurs mais de se donner les moyens, dans un territoire défini, de refaire de la massification, de traiter la question du wagon isolé, d’obtenir la remise en service des lignes secondaires qui sont toutes en cours d’abandon, bref de retrouver une activité ferroviaire digne de ce nom. L’entreprise, qui a commencé il y a deux ans, se révèle extrêmement compliquée. Cependant, ne pas offrir un réel service de qualité en matière ferroviaire reviendrait à remettre 6 ou 7 millions de tonnes de marchandises sur la route dans la région Centre.
M. Bernard Lesterlin s’est interrogé sur l’état d’avancement de la recherche sur le stockage individuel de l’électricité dans les batteries. Quelles sont les perspectives de développement du moteur hybride ? Il y a là un vrai enjeu.
Mme Claire Tutenuit a indiqué que les progrès en matière de batteries sont réguliers. Un exercice de prospective a été mené avec des laboratoires d’économie en se fondant sur des données industrielles. Il en est ressorti que le parc automobile européen pourrait se composer en 2050 d’une moitié de véhicules électriques et d’une partie de véhicules à hydrogène. Les grands enjeux restent les problèmes d’autonomie et de temps de recharge. Un développement efficace suppose que l’on renouvelle un concept du passé, celui du relais de poste : au lieu d’attendre que la batterie se recharge, on la remplace par une autre. Quelques expériences pilotes donnent des résultats encourageants mais le travail industriel à mener est considérable puisqu’il faudra disposer de batteries interchangeables.
Enfin, le concept de voiture hybride, qui suppose que l’automobile ait deux motorisations, reste quelque peu « luxueux ».
M. Claude Gatignol a observé que les panneaux à base de silicium ne récupèrent pas plus de 15 % de l’énergie que dispense le soleil quelques heures par jour sur chaque mètre carré. Connaît-on le coût réel des panneaux solaires actuellement réservés aux satellites, qui sont composés d’arséniure de gallium et engrangent 35 à 38 % de l’énergie ? Les agriculteurs, qui disposent certainement des plus grandes surfaces de toiture en France, pourraient-ils bénéficier de telles technologies ?
Qu’en est-il, par ailleurs, des nouvelles plantes que l’on pourrait cultiver pour produire des agrocarburants sans concurrencer la production alimentaire ? Existe-t-il des recherches sur l’utilisation du charbon de bois ? Il ne s’agit pas, bien sûr, de revenir au gazogène des années 1940, mais certains modèles miniaturisés pourraient renforcer l’autonomie des véhicules. C’est l’Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques qui a utilisé pour la première fois le nom de « véhicule hybride rechargeable ». Qu’il s’agisse des batteries nickel-métal ou de celles de dernière génération, les batteries lithium-ion, il faut, pour 1,2 million de véhicules hybrides rechargeables, une production derrière la prise de courant correspondant à une tranche nucléaire.
M. Xavier Beulin a évoqué les expériences menées sur le miscanthus ou « herbe à éléphant ». Après trois ou quatre années d’exploitation en France, celles-ci se révèlent très prometteuses. Le miscanthus permettrait au minimum de doubler la quantité de matière sèche à l’hectare sans aucun intrant. C’est de plus une plante pérenne, un rhizome qui, une fois l’implantation réussie – ce qui suppose un peu d’attention – se développe comme du chiendent. On est allé la chercher en Amérique centrale mais elle semble s’acclimater assez bien. La question qui se pose désormais est de densifier cette biomasse. Alors que les usines de biocarburants existantes sont plutôt implantées dans des zones fluviales ou portuaires, on envisage dans le cas d’espèce un dispositif où la première opération, qui consiste à pyrolyser ou torréfier la biomasse, serait effectuée dans des unités éclatées d’une capacité de 150 ou 200 tonnes de biomasse tout au plus, avant qu’une unité centrale n’assure la synthèse de Fischer-Tropsch et la gazéification.
M. Claude Gatignol a remarqué que cette technique est plutôt celle de l’IFP que celle de l’INRA.
M. Xavier Beulin en a convenu. L’INRA propose un procédé enzymatique qui est expérimenté en Champagne-Ardenne et en Picardie et qui vise à la production d’éthanol. Dans l’autre cas, on produit du kérosène ou du gazole.
Mme Claire Tutenuit a précisé que certaines technologies développées en laboratoire offrent des rendements très supérieurs à ceux du silicium cristallin – 15 à 17 % – ou du silicium amorphe – 8 à 10 %. Il faut cependant prendre en compte d’autres éléments que le rendement au mètre carré : le coût au watt-crête, par exemple, qui est le rapport entre le coût d’investissement et la puissance calculée en watt-crête. Quoi qu’il en soit, le coût des panneaux solaires destinés à l’industrie spatiale est sans commune mesure avec celui des panneaux classiques. On ne peut imaginer que cette technologie soit rentable, compte tenu du tarif de rachat.
À l’heure actuelle, le coût au watt-crête est d’environ 3 euros pour le silicium cristallin et de 2 à 2,50 euros pour le silicium couches minces. L’objectif européen est de parvenir à un euro au watt-crête en 2020. Cela suppose une augmentation de la production en série qui peut entraîner un problème de disponibilité des ressources naturelles. Il est douteux que l’on trouve assez d’arséniure de gallium à des prix raisonnables pour fabriquer des millions de panneaux solaires. Le prix de l’indium, utilisé dans certaines technologies, a été multiplié par cent ou mille dans les trois dernières années.
Il faut aussi évoquer les aspects environnementaux. Il y aura forcément des renouvellements de panneaux, des mises en décharge, etc. Les composants seront donc présents dans l’environnement. Or l’arséniure de gallium – composé d’arsenic –, le cadmium ou le tellure peuvent tomber sous le coup de la directive RoHS – restriction of the use of certain hazardous substances in electrical and electronic equipment. Les procédés utilisant le silicium présentent de meilleures garanties tant en ce qui concerne la disponibilité de la matière première qu’en ce qui concerne l’intégration dans l’environnement.
Enfin, M. Xavier Beulin a fait état d’un projet à 130 millions d’euros associant notamment l’IFP et le CEA. On le voit, pour parvenir à des réalisations importantes, ce sont des dizaines de millions d’euros qu’il faut mobiliser et non quelques millions d’euros comme c’est le cas pour les autres énergies renouvelables.
M. Christian Jacob, rapporteur a remercié tous les participants à cette table ronde.
Dans le cadre de l’examen du projet de loi de programme relatif à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement, la commission a organisé une table ronde sur le bâtiment.
Elle était composée de M. Daniel Aubert, directeur général des services de l’Union sociale pour l’habitat (USH) – accompagné de Mme Agnès Garderet -, M. Jacques Chanut, président de la commission des affaires économiques de la Fédération française du bâtiment (FFB) - accompagné de M. Loïc Chapeaux, chef des études économiques de la FFB et de M. Benoît Vanstavel, responsable des relations avec le Parlement -, M. Jean Perrin, président de l’Union nationale de la propriété immobilière (UNPI), M. Lionel Dunet, président du Conseil national de l’ordre des architectes – accompagné de M. Albert Dubler, conseiller national -, et de M. Jean-Marie Carton, secrétaire confédéral de la Confédération de l’artisanat et des petites entreprises du bâtiment (CAPEB) – accompagné de M. Dominique Poux, chargé des relations institutionnelles.
Le Président Patrick Ollier a rappelé que, dans le cadre de l’examen du projet de loi sur la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement, M. Christian Jacob, rapporteur, et lui-même avaient souhaité l’organisation d’une série de tables rondes afin d’éclairer les débats. Il a ensuite souhaité la bienvenue aux personnes présentes.
Compte tenu de ce que le secteur du bâtiment représente 40 % de l’énergie finale consommée et 25 % des émissions de CO2, la commission ne peut qu’être concernée par les réponses que les différents intervenants apporteront aux objectifs très ambitieux du Grenelle.
Le Rapporteur Christian Jacob s’est interrogé sur la manière dont les intervenants réagissent aux différences échéances prévues par le Grenelle, notamment s’agissant de la réduction de la consommation d’énergie primaire à 50 kWh par m² pour les bâtiments publics et tertiaires dans les constructions neuves d’ici 2010 ou de la rénovation de 40 000 logements sociaux en 2009 et 60 000 en 2010 avec un objectif de consommation de 150 kWh par m² et par an. Par ailleurs, les bailleurs ont-ils prévu d’utiliser les certificats d’économie d’énergie comme moyen de financement ? Qu’en est-il du partage du financement entre propriétaires et locataires ? La formation des personnels est-elle suffisante pour répondre à ces enjeux ? Les contrats de performance énergétique, enfin, constituent-ils un bon outil de financement, par exemple dans le cadre de partenariats public-privé (PPP) ?
M. Philippe Tourtelier a demandé que, dans leurs réponses, les intervenants distinguent bien le bâtiment neuf de l’existant.
Quels sont les points de blocage eu égard aux échéances prévues ? Qu’en est-il des différents moyens de crédits et quel type d’aides envisager pour les personnes habitant dans le parc privé ? Des études sur le bilan carbone ont-elles été réalisées dans l’ensemble des filières de manière à pouvoir établir des comparaisons sur le plan des investissements et des fonctionnements?
M. Serge Poignant a insisté sur le problème essentiel de la formation mais également sur l’objectif des 50 kWh. Les intervenants sont-ils en outre favorables à la définition d’un bouquet énergétique global par habitation ? Enfin, un prêt à taux zéro constituerait-il une aide efficace afin d’encourager l’investissement ?
M. Jean Gaubert a demandé si le nombre de formateurs était suffisant, d’autant que certaines personnes peu scrupuleuses font du tort aux installateurs agréés. Qu’en est-il par ailleurs de la certification des matériaux utilisés ?
Mme Pascale Got a insisté sur le scepticisme suscité par cette loi dont le Conseil économique et social a mis en cause le réalisme, notamment en matière d’échéances : les entreprises, en particulier, ne pourront pas répondre aux exigences de mises aux normes. Qu’en est-il également de la faisabilité financière du projet dès lors que le programme de rénovation est estimé entre 600 et 800 milliards ? En outre, les artisans ne peuvent déjà pas répondre aux souhaits des particuliers en matière de normes environnementales.
M. Jean-Marie Sermier a noté que la maison à ossature de bois pouvait répondre aux préoccupations environnementales : non seulement le bois stocke le CO2 mais il s’agit d’une matière première renouvelable. Demeurent néanmoins un certain nombre d’obstacles à son développement, notamment, son coût, considéré comme assez élevé alors que l’industrialisation des maisons pourraient le réduire sensiblement. Il semble, par ailleurs, que les architectes ne présentent guère ces projets. Enfin, les calculs des normes étant réalisés à partir de catégories adaptées au béton et non au bois, sans doute serait-il opportun de revoir ces dernières.
M. François Brottes a estimé que trois problèmes importants se posaient, notamment celui de l’application globale et cohérente du projet. En effet, les expertises étant de plus en plus nombreuses, il peut être délicat d’obtenir une maîtrise d’œuvre d’ensemble efficace entre les différents corps de métiers. De plus, en cas de dysfonctionnement, qu’en sera-il des assurances ? Enfin, le financement doit inclure les coûts de fonctionnement des bâtiments en plus des nécessaires investissements à réaliser. Comment les intervenants comptent-ils expliquer cela à leurs clients ? Pensent-ils que les banques seront à leurs côtés ?
M. Lionel Dunet, président du Conseil national de l’ordre des architectes, a répondu que l’architecte est le mieux placé afin d’avoir une vision globale des impératifs liés au développement durable. S’agissant des échéances, il convient de distinguer les bâtiments neufs des anciens. Il est en l’occurrence possible de respecter l’échéance de 2012 en matière de kWh pour le premier secteur si les crédits sont au rendez-vous. S’agissant du second, outre que les difficultés sont plus grandes, une évolution des coûts est par ailleurs prévisible.
En outre, le Conseil national de l’ordre a mis en place une formation de 28 jours pour l’ensemble des architectes ; il travaille également à la formation des formateurs.
Les principaux blocages résident à ce jour dans les financements.
Enfin, en ce qui concerne le bilan carbone, les architectes militent pour un raisonnement global à travers la prise en compte des problèmes généraux de l’urbanisme ou de l’habitat, notamment de la densité de ce dernier : le développement durable passe en l’occurrence par l’habitat collectif.
M. Daniel Aubert, directeur général des services de l’Union sociale pour l’habitat (USH), a déclaré que les organismes HLM sont concernés à la fois par la construction neuve et par l’amélioration de l’habitat existant. Plusieurs défis doivent être relevés, dont la mise en œuvre du programme national de rénovation urbaine, mais également celui de la production de 120 000 nouveaux logements par an : les fonds propres des organismes sont d’ores et déjà fortement mis à contribution, de même que les crédits des collectivités locales. Les organismes HLM ont par ailleurs largement anticipé les différentes réglementations puisque plus de la moitié de leur production est sous label depuis vingt ans. Le Grenelle a eu le mérite d’accélérer les processus - alors que le logement « basse consommation » devait être originellement réalisé à l’horizon de 2020, il est question d’y parvenir dès 2012 – mais les simulations réalisées ont montré que les surcoûts de construction pour réaliser les fenêtres PVC s’élèveraient par exemple aujourd’hui entre 12 % et 15 % : sans accompagnement financier, il sera donc très difficile de parvenir à cet objectif.
Les organismes HLM sont à la tête d’un patrimoine de l’ordre de 4,2 millions de logements où vivent 16 % de la population ; leurs émissions en CO2 représente 11 % des émissions globales et la consommation moyenne de leurs logements est de 170 kWh par m² et par an contre 240 kWh dans l’ensemble du parc. Ces organismes ont donc non seulement beaucoup investi dans l’isolation et les énergies renouvelables mais ils se sont engagés à lancer entre 2008 et 2012 un grand programme d’amélioration thermique des logements les moins performants afin de réduire de 25 % leur consommation moyenne. Le Grenelle, plaçant la barre très haut, a souhaité aller plus loin en demandant que ces logements passent des classes E, F, G en classe C. Or, si le coût moyen par logement aurait été de 6 000 euros dans la première perspective, il s’élèverait à 15 000 euros dans la seconde.
Le financement de l’amélioration du parc existant est aujourd’hui assuré par les fonds propres des organismes et les subventions des collectivités territoriales mais il est notable que la première version de la loi faisait état d’un crédit PALULOS « Grenelle-développement durable » qui a ensuite disparu. Il sera donc très difficile d’atteindre ces objectifs. Autre problème : la loi « programme d’orientation sur la politique énergétique » (POPE) prévoyait initialement une exonération de la taxe sur les propriétés bâties permettant, un an après les travaux, d’amortir 25 % de leur coût, or, elle est quasiment passée à la trappe avec une instruction fiscale réduisant de cinq à un la portée de cette mesure.
Le Président Patrick Ollier s’est déclaré moins optimiste quant à la situation actuelle du parc : à Rueil-Malmaison, 25 000 habitants vivent dans des cités dont l’état déplorable ne correspond en rien au tableau qui vient d’être brossé.
M. Daniel Aubert a répondu qu’il faisait état d’une moyenne, avec toutes les limites que cela suppose.
Le Rapporteur Christian Jacob a demandé ce qu’il en était de la répartition des coûts entre bailleurs et locataires. Il s’est également interrogé sur l’utilisation des certificats d’économie d’énergie et, enfin, sur les contrats de performance énergétique.
M. Daniel Aubert a répondu que l’accent sera mis sur ces deux dernières pistes lors du prochain congrès de l’USH. Il serait par ailleurs souhaitable de pouvoir discuter sur le plan national avec, entre autres, Gaz de France et EDF pour qu’il soit possibl