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N° 1145
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ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
TREIZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 8 octobre 2008.
RAPPORT
FAIT
AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L’ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE SUR LA PROPOSITION DE LOI DE M. JEAN-LUC WARSMANN (N° 1085) de simplification et de clarification du droit et d’allègement des procédures,
PAR M. Étienne BLANC,
Député.
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INTRODUCTION 11
EXAMEN DES ARTICLES 19
Chapitre Ier Mesures de simplification en faveur des citoyens et des usagers des administrations 19
Article 1er (article 1er de la proposition) (art. L. 30 du code électoral) : Extension de la faculté de s’inscrire en cours d’année sur les listes électorales à toute personne ayant changé de domicile pour motif professionnel 19
Article 2 (art. 530-1 du code de procédure pénale) : Restitution automatique de la consignation en cas de succès de la contestation d’une amende 21
Après l’article 2 (après l’article 1er de la proposition) 22
Article 3 (article 2 de la proposition) (art. 80 du code civil) : Extension de l’obligation de déclaration de décès aux établissements privés de santé 23
Article 4 (article 3 de la proposition) (art. 815-5-1 [nouveau] du code civil) : Simplification de la vente des biens en indivision 24
Article 5 (article 4 de la proposition) (art. 9, 10-1, 18-2, 21, 22, 25 et 29-6 de la loi n 65-557 du 10 juillet 1965) : Sécurisation du fonctionnement des copropriétés 29
Article 6 (article 5 de la proposition) (art. 35 de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965) : Assouplissement des conditions de surélévation des immeubles 31
Article 7 (article 6 de la proposition) (art. 386, 515-3, 524, 585, 589-2, 743, 758, 767, 778, 832-2, 861, 898, 1108-2, 1235, 1320, 1322, 1323, 1325, 1326, 1328, 1377, 1398, 1477, 1570, 1572, 1582, 1589-2, 1606, 1653, 1655, 1659, 1662, 1664, 1668, 1671, 1672, 1714, 1743, 1779, 1801, 1819, 1827, 1828, 1829, 1839, 1861, 1874, 1875, 1879, 1886, 1894, 1895, 1906, 1919, 1939, 1953, 1964, 1982, 1985, 2003, 2004, 2373, 2387, 2388, 2392, 2521, paragraphe 3 de la section 1 du chapitre VI du titre III du livre III, section première du chapitre III du titre VIII du livre III, chapitre II du sous-titre III du titre II du livre IV, section 4 du chapitre IV du titre VIII du livre III du code civil ; art. 38 de la loi du 1er juin 1924 mettant en vigueur la législation civile française dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle) : Modernisation terminologique du code civil 32
Article 8 (art. 26, 26-1, 26-3 et 33-1 du code civil) : Modalités d’enregistrement des déclarations de nationalité française hors mariage 39
Article 9 (art. 412 et 511 du code civil, art. L. 211-5, L. 213-3-1 [nouveau], L. 221-9 et L. 312-6-1 [nouveau] du code de l’organisation judiciaire, art. L. 473 et L. 476 du code des pensions militaires d’invalidité et des victimes de la guerre) : Extension des attributions du juge des affaires familiales aux mesures de tutelle concernant les mineurs 40
Après l’article 9 (après l’article 6 de la proposition) 41
Article 10 (art. L. 421-1, L. 423-1, L. 423-2, L. 423-5, L. 423-6, L. 423-9, L. 423-11 et L. 423-18 du code de l’environnement) : Simplification des procédures de délivrance du permis de chasser et des autorisations de chasser accompagné 41
Article 11 (art. L. 211-13 [nouveau], L. 532-2, L. 552-2 et L. 562-2 du code de l’organisation judiciaire) : Désignation d’un tribunal de grande instance spécialisé pour l’adoption internationale dans le ressort de chaque cour d’appel 42
Article 12 (art. L. 79, L. 80 et L. 104-1 du code des pensions militaires d’invalidité et des victimes de la guerre) : Regroupement des tribunaux des pensions 45
Article 13 (article 7 de la proposition) (art. 57 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ; art. 41 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986) : Suppression de la saisine obligatoire des commissions de réforme dans les fonctions publiques territoriale et hospitalière 45
(article 8 de la proposition) (art. L. 454-1 du code de sécurité sociale ; art. 5 de l’ordonnance n° 59-76 du 7 janvier 1959) : Extension aux victimes d’accidents du travail et aux agents publics d’une forme plus favorable de recours subrogatoire 46
(article 9 de la proposition) (art. L. 115-2 du code de la sécurité sociale) : Autorisation de transmission d’informations entre organismes de sécurité sociale et diverses personnes publiques en vue de l’attribution de tarifs sociaux 47
Article 14 (article 10 de la proposition) (art. L. 252 C [nouveau] du livre de procédures fiscales) : Simplification des mesures de recouvrement des impositions 47
Chapitre II Mesures de simplification en faveur des entreprises et des professionnels 49
Article 15 (article 11 de la proposition) (art. L. 3243-2 et L. 3243-4 du code du travail) : Possibilité de dématérialiser les bulletins de paie 49
Article 16 (art. L. 30 du code des pensions civiles et militaires de retraite) : Insaisissabilité de la majoration spéciale pour tierce personne 51
Article 17 (art. 15 de la loi n° 91-650 du 9 juillet 1991) : Déclenchement d’office du solde bancaire insaisissable 52
Article 18 (article 12 de la proposition) (art. 22-1 de la loi n° 2003-8 du 3 janvier 2003) : Création d’un guichet unique pour l’accès aux informations sur les réseaux d’énergie 53
(article 13 de la proposition) (art. L. 133-6-2, L. 213-1 et L. 642-5 du code de la sécurité sociale) : Suppression de la déclaration commune de revenus 57
Article 19 (article 14 de la proposition) (art. L. 98 B du livre des procédures fiscales ; art. L. 723-43, L. 722-6, L. 722-7 et L. 731-29 du code rural) : Simplification de certaines déclarations de salaire pour les employeurs agricoles et pour ceux du spectacle vivant ainsi que des procédures de versement d’aides aux exploitants agricoles et suppression des comités départementaux des prestations sociales agricoles 58
Article 20 (article 15 de la proposition) (art. L. 4111-6, L. 4161-1, L. 4161-2 et L. 4161-3 du code de la santé publique) : Suppression de la disposition autorisant les médecins et sages-femmes étrangers ayant commencé à pratiquer avant 1945 à exercer leur activité 60
Article 21 (article 16 de la proposition) (art. 75 de la loi n° 2002-303 du 4 mars 2002) : Extension du dispositif de reconnaissance du titre d’ostéopathe ou de chiropracteur 61
Article 22 (article 17 de la proposition) (art. L. 762-2 et L. 310-5 du code de commerce) : Simplification de la définition du « salon professionnel » 63
Article 23 (art. L. 7321-2 du code du travail) : Correction d’une erreur rédactionnelle relative au régime des franchisés et des gérants de succursales 64
Article 24 (article 18 de la proposition) (art. L. 215-12, L. 215-13, L. 215-14, L. 215-14-1, L. 215-16 et L. 215-17 du code de la consommation) : Généralisation de la possibilité de désignation d’experts par le procureur de la République pour les expertises contradictoires en matière de consommation 65
Article 25 (article 19 de la proposition) (art. 86 et 89 du code des douanes) : Suppression de la délivrance d’un double agrément pour l’exercice de la profession de commissionnaire en douane 67
Article 26 (article 20 de la proposition) (art. 441, 443, art. 450 et art. 450-1 [nouveau] du code des douanes) : Modernisation de la procédure de conciliation et d’expertise douanière 68
Article 27 (article 21 de la proposition) (art. L. 654-2, L. 654-5 et L. 654-25 du code rural ; art. 8 de la loi n° 57-866 du 1er août 1957) : Allégements de procédures en matière agricole 70
Article 28 (art. L. 5141-5 et L. 5141-6 du code la santé publique) : Simplification de la procédure de modification des autorisations de mise sur le marché des médicaments vétérinaires 72
Chapitre III Mesures de simplification des règles applicables aux collectivités territoriales et aux services publics 73
Article 29 (art. L. 115-4 et L. 264-9 du code de l’action sociale et des familles, art L. 441-10 et L. 442-5 du code de la construction et de l’habitation, art. 215 du code des douanes, art. L. 241-10 du code de l’éducation, art. L. 251-1 du code rural, art. L. 222-7 du code de la sécurité sociale, art. 6 de la loi n° 60-808 du 5 août 1960, art. 6 de la loi n° 61-89 du 25 janvier 1961, art. 5 et 62 de la loi n° 73-1193 du 27 décembre 1973, art. 42 de la loi n° 76-1106 du 6 décembre 1976, art. 14 de la loi n° 76-1288 du 31 décembre 1976, art. 18 de la loi n° 78-2 du 2 janvier 1978, art. 4 de la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982, art. 132 et 133 de la loi n° 83-1179 du 29 décembre 1983, art. 6 de la loi n° 86-797 du 3 juillet 1986, art. 26 de la loi du 30 septembre 1986, art. 3 de la loi n° 88-12 du 5 janvier 1988, art. 9-1 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988, art 16 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989, art. 28 de la loi n° 91-1383 du 31 décembre 1991, art. 76 de la loi n° 93-121 du 27 janvier 1993, art. 8 de la loi n° 93-949 du 26 juillet 1993, art. 2 de la loi n° 93-953 du 27 juillet 1993, art. 51 de la loi n° 93-1027 du 24 août 1993, art. 3 de la loi n° 93-1437 du 31 décembre 1993, art. 15 de la loi n° 94-99 du 5 février 1994, art. 32 de la loi n° 95-73 du 21 janvier 1995, art. 33 et 42 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995, art. 99 de la loi n° 95-1346 du 30 décembre 1995, art. 4 de la loi n° 96-589 du 2 juillet 1996, art. 16 de la loi n° 96-603 du 5 juillet 1996, art. 134 de la loi n° 96-1181 du 30 décembre 1996, art. 9 de la loi n° 97-1019 du 28 octobre 1997, art. 13 de la loi n° 97-1051 du 18 novembre 1997, art. 18 et 99 de la loi n° 97-1269 du 30 décembre 1997, art. 7, 44 et 100 de la loi n° 98-1266 du 30 décembre 1998, art. 11 de la loi n° 99-5 du 6 janvier 1999, art. 1er de la loi n° 99-505 du 18 juin 1999, art. 73 de la loi n° 99-532 du 25 juin 1999, art. 27 de la loi n° 99-1140 du 29 décembre 1999, art. 28 et 89 de la loi n° 99-1172 du 30 décembre 1999, art. 40 de la loi n° 99-1173 du 30 décembre 1999, art. 36 de la loi n° 2000-37 du 19 janvier 2000, art. 3 et 47 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000, art. 24 de la loi n° 2000-242 du 14 mars 2000, art. 59 et 83 de la loi n° 2000-719 du 1er août 2000, art. 9 de la loi n° 2000-1207 du 13 décembre 2000, art. 142 de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000, art. 2 de la loi n° 2000-1209 du 13 décembre 2000, art. 27 de la loi n° 2000-1257 du 23 décembre 2000, art. 37, 90, 114 et 127 de la loi n° 2000-1352 du 30 décembre 2000, art. 47 de la loi n° 2000-1353 du 30 décembre 2000, art. 14 de la loi n° 2001-44 du 17 janvier 2001, art. 16 de la loi n° 2001-397 du 9 mai 2001, art. 66 de la loi n° 2001-602 du 9 juillet 2001, art. 22 de la loi n° 2001-1062 du 15 novembre 2001, art. 130 de la loi n° 2001-1275 du 28 décembre 2001, art. 78 de la loi n° 2001-1276 du 28 décembre 2001, art. 146 de la loi n°2002-73 du 17 janvier 2002, art. 42 de la loi n° 2002-92 du 22 janvier 2002, art. 91 de la loi n° 2002-303 du 4 mars 2002, art. 12 de la loi n° 2002-1050 du 6 août 2002, art. 6, 7 et 9 de la loi n° 2002-1487 du 20 décembre 2002, art. 109, 115 et 117 de la loi n° 2002-1575 du 30 décembre 2002, art. 5 de la loi n° 2003-775 du 21 août 2003, art. 50 de la loi n° 2003-1200 du 18 décembre 2003, art. 122 de la loi n° 2003-1311 du 30 décembre 2003, art. 56 de la loi n° 2004-391 du 4 mai 2004, art. 42 et 144 de la loi n° 2004-806 du 9 août 2004, art. 82, 98 et 104 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004, art. 123 et 136 de la loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004, art. 5 de la loi n° 2005-5 du 5 janvier 2005, art. 11 de la loi n° 2005-158 du 23 février 2005, art. 16 de la loi n° 2005-516 du 20 mai 2005, art. 56, 158 et 159 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005, art. 13 et 34 de la loi n° 2006-450 du 18 avril 2006, art. 40 de la loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006, art. 67 de la loi n° 2006-1640 du 21 décembre 2006, art. 15 de la loi n° 2006-1770 du 30 décembre 2006, art. 116 de la loi n° 2006-1771 du 30 décembre 2006 , art. 68 de la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007, art. 15 de la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007) : Suppression de dépôts de rapports devant le Parlement 73
Article 30 (article 22 de la proposition) (art. L. 3221-10, L. 3221-10-1 [nouveau], L. 4231-7 et L. 4231-7-1 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) : Simplification des règles relatives aux actions en justice exercées par les présidents de conseil général ou régional 76
Article 31 (art. L. 3211-2, L. 3213-6, L. 3214-2, L. 4221-5 et L. 4221-6 du code des communes) : Extension des compétences susceptibles d’être déléguées par le conseil général ou le conseil régional à son président 78
Article 32 (article 23 de la proposition) (art. L. 412-52 du code des communes) : Simplification de la procédure de modification des règles relatives aux équipements de police municipale 80
Article 33 (article 24 de la proposition) (art. L. 2122-19, L. 3121-19, L. 4132-18, L. 5212-2, L. 5212-33, L. 5214-28, L. 5212-34, L. 5214-29, L. 5721-7-1 du code général des collectivités territoriales ; art. 1er de la loi du 29 décembre 1892 sur les dommages causés à la propriété privée par l’exécution des travaux publics ; art. L. 122-11 du code des communes de la Nouvelle-Calédonie) : Simplification des modalités de décision des collectivités territoriales 81
Article 34 (art. L. 2131-1, L. 3131-1 et L. 4141-1 du code général des collectivités territoriales ; art. 6 de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002) : Possibilité pour les collectivités territoriales de satisfaire à l’obligation d’affichage des actes par publication électronique 86
Article 35 (article 25 de la proposition) (art. L. 861-10 et L. 863-3 du code de la sécurité sociale ; art. L. 36 du code des pensions de retraite des marins français du commerce, de pêche ou de plaisance) : Simplification et clarification de règles de compétence en matière de protection sociale 88
Article 36 (art. L. 521-1 du code forestier) : Intégration de l’Inventaire forestier national à l’Office national des forêts 91
Article 37 (article 26 de la proposition) (art. L. 33-4 du code des postes et des communications électroniques ; art. L. 3111-4 et L. 3114-5 du code de la santé publique) : Réduction du nombre de commissions administratives 92
Article 38 (article 27 de la proposition) : Création d’une procédure de saisie de créance simplifiée pour le recouvrement des créances domaniales et des produits divers de l’État 94
Article 39 (article 28 de la proposition) (art. L. 1617-4, L. 1617-5 et L. 1874-1 du code général des collectivités territoriales ; art. L. 2323-5 du code général de la propriété des personnes publiques) : Simplification des dispositions applicables aux actes des comptables des collectivités territoriales 96
Article 40 (article 29 de la proposition) (art. L. 1311-13, L. 2321-2, L. 1841-1 et L. 4424-2 du code général des collectivités territoriales) : Clarification et simplification de dispositions applicables aux collectivités territoriales 101
Article 41 (article 30 de la proposition) (art. L. 114-3 et L. 151-3 du code de la voirie routière) : Simplification de procédures et correction d’une erreur rédactionnelle dans le domaine des compétences respectives des collectivités territoriales et de l’État en matière de voirie routière 104
Article 42 (article 31 de la proposition) (art. L. 523-4 du code du patrimoine ; art. L. 2122-22, L. 3211-2 et L. 4221-5 du code général des collectivités territoriales) : Possibilité pour les collectivités territoriales de déléguer à leur organe exécutif les décisions relatives à l’exécution des diagnostics d’archéologie préventive 105
Article 43 (article 32 de la proposition) (art. L. 111-1-1 du code de l’urbanisme ; art. 34 ter de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 ; art. 3 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995) : Création d’une procédure simplifiée pour apporter des amendements mineurs aux directives territoriales d’aménagement 106
Article 44 (article 33 de la proposition) (art. 529-5-1 [nouveau] du code de procédure pénale) : Centralisation du contentieux du recouvrement des contraventions commises au détriment des services publics de transport ferroviaires et de personnes 108
Article 45 (art. 15 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978) Possibilité pour la Commission nationale de l’informatique et des libertés de déléguer à son président la compétence pour autoriser les transferts de fichiers en dehors de l’Union européenne 110
Article 46 (article 34 de la proposition) (art. L. 107 A [nouveau] du livre des procédures fiscales ; art. 21 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978) : Clarification du fondement juridique du droit d’accès aux informations cadastrales et création d’un droit de communication de ces informations par voie électronique 112
Article 47 (article 35 de la proposition) : Autorisation de la création de bases de données numériques parcellaires et de la diffusion des informations contenues dans ces bases de données 115
Article 48 (article 36 de la proposition) (art. 910 et 937 du code civil) : Simplification des conditions de validité des donations et legs consentis au profit des établissements de santé, sociaux ou médico-sociaux ou des établissements d’utilité publique 116
Article 49 (article 37 de la proposition) (art. L. 1142-1, L. 1142-1-1, L. 1142-5, L. 1142-10 et L. 1142-17-1 du code de la santé publique) : Amélioration des dispositions relatives à l’indemnisation des accidents médicaux 120
Article 50 (article 38 de la proposition) (art. L. 2331-4, L. 2331-5 et L. 2333-1 du code général des collectivités territoriales ; art. L. 654-8 et L. 654-9 du code rural) : Simplification et modernisation des règles de financement des abattoirs publics 123
Article 51 (article 39 de la proposition) (art. L. 515-12, L. 512-1, L. 512-17, L. 512-12-1 [nouveau], L. 515-16 et L. 541-13 du code de l’environnement) : Simplification des règles applicables aux installations classées et adaptation de ces règles à la réalité des risques encourus 124
Article 52 (article 40 de la proposition) (art. L. 611-1, L. 330-3 et L. 330-11 du code de l’aviation civile) : Mesures de simplification dans le secteur de l’aviation marchande 131
Article 53 (article 41 de la proposition) (art. L. 252-4 du code de l’organisation judiciaire ; art. L. 133-6-1, L. 221-4, L. 313-14, L. 313-16 et L. 331-5 du code de l’action sociale et des familles ; art. 13, 15, 23, 44 et 45 de la loi n° 2007-308 du 5 mars 2007) : Amélioration de la qualité de la législation dans les domaines de la protection de l’enfance et de la protection juridique des majeurs 134
Article 54 (article 42 de la proposition) (art. L. 332-6-1, L. 332-15, L. 332-29, L. 332-30, L. 520-2 et L. 520-5 du code de l’urbanisme ; art. L. 2331-5 du code général des collectivités territoriales ; art. 1585 C du code général des impôts) : Corrections d’erreurs de références en droit de l’urbanisme 136
Article 55 (art. L. 1126-2, L. 1126-3, L. 2122-13, L. 2122-16, L. 2125-1, L. 5241-1-1 [nouveau], L. 5311-2 et L. 5331-19 du code général de la propriété des personnes publiques ; art. L. 2241-1, L. 3213-2, L. 4221-4, L. 5211-37 et L. 5722-3 du code général des collectivités territoriales ; art. L. 341-11 du code du tourisme) : Ratification de trois ordonnances 137
Chapitre IV Dispositions de clarification du droit en matière pénale 140
Section 1 Clarification des règles relatives à la récidive 140
Article 56 (article 43 de la proposition) (art. L. 262-46, art. L. 321-4, art. L. 322-8 du code de l’action sociale et des familles ; art. L. 310-26 du code des assurances ; art. L. 150-7, art. L. 150-8 du code de l’aviation civile ; art. L. 122-2 du code de commerce ; art. L. 152-11, art. L. 311-13, art. L. 351-13, art. 353-10 du code de la construction et de l’habitation ; art. 71, art. 149 du code du domaine public fluvial et de la navigation intérieure ; art. 413 bis du code des douanes ; art. 1783 A, art. 1810 du code général des impôts ; art. 11 du code des instruments monétaires et des médailles ; art. 254, art. 255 du code minier ; art. L. 39-5 et L. 74 du code des postes et des communications électroniques ; L. 335-9, art. L. 615-2, art. L. 623-34 du code de la propriété intellectuelle ; art. L. 524-6, art. L. 554-2 du code de la sécurité sociale ; art. 11 du décret-loi du 9 janvier 1852 ; art. 4 de la loi du 2 juin 1891 ; art. 23 de la loi n° 47-520 du 21 mars 1947 ; art. 7 de la loi n° 49-956 du 16 juillet 1949 ; art. 6 de la loi n° 83-1119 du 23 décembre 1983 ; art. 6 de la loi n° 85-706 du 12 juillet 1985 ; art. 20 de la loi n° 87-571) : Clarification des règles relatives à la récidive des infractions pénales 140
Article 57 (art. L. 514-2 du code des assurances ; art. L. 152-4 du code de la construction et de l’habitation ; art. L. 216-8 du code de l’environnement ; art. 1741, 1772, 1774 et 1813 du code général des impôts ; art. L. 1271-5, L. 2326-1, L. 3351-6, L. 3819-2 du code de la santé publique ; art. L. 244-12 du code de la sécurité sociale ; art. L. 312-14 du code du sport ; art. L. 480-4-1 du code de l’urbanisme ; art. 2 de la loi du 3 avril 1942 ; art. 24 et 32 de la loi n° 68-1181 du 30 décembre 1968) : Suppression des régimes dérogatoires de récidive des infractions pénales 142
Section 2 Clarification des règles relatives à la responsabilité pénale des personnes morales 144
Article 58 (article 44 de la proposition) (art. 213-3, 215-3, 221--5-2, 221-7, 222-6-1, 222-16-1, 222-18-2, 222-21, 222-33-1, 222-42, 223-2, 223-7-1, 223-9, 223-15-1, 223-15-4, 225-4, 225-4-6, 225-12, 225-12-4, 225-16, 225-16-3, 225-18-1, 226-7, 226-12, 226-24, 226-30, 227-4-1, 227-14, 227-17-2, 227-28-1, 311-16, 312-15, 313-9, 314-12, 314-13, 321-12, 322-17, 323-6, 324-9, 414-7, 422-5, 431-20, 433-25, 436-5, 441-12, 442-14, 443-8, 444-9, 445-4, 450-4, 511-28, 717-3 et 727-3 du code pénal ; art. 60-1 et 60-2 du code de procédure pénale) : Clarification des règles relatives à la responsabilité pénale des personnes morales dans le code pénal et le code de procédure pénale 144
Article 59 (article 45 de la proposition) (art. L. 227-8 , art. L. 473-4 du code de l’action sociale ; art. L. 324-1 , art. L. 741-3 du code de l’aviation civile ; art. L. 310-27 et 310-28 du code des assurances ; art. L. 310–6, art. L. 321-15 , art. L. 654-7 du code de commerce ; art. L. 121-72, art. L. 213-6 , art. L. 218-7 du code de la consommation ; art. L. 152-12, art. L ; 511-6, art. L. 521-4 , art. L. 642-28 du code de la construction et de l’habitation ; art. L. 2339-2, art. L. 2339-3, art. L. 2342-78 , art. L. 2343-11 du code de la défense ; art. 209 du code du domaine public fluvial et de la navigation intérieure ; art. L. 459 du code des douanes ; art. L. 622-8 , art. L. 623-3 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile ; art. L. 216-12, art. L. 218-24, art. L. 218-57, art. L. 218-70, art. L. 218-80, art. L. 226-10, art. L. 331-27, art. L. 332-25-1, art. L. 428-7-1, art. L. 437-23, art. L. 514-18, art. L. 521-21, art. L. 522-16, art. L. 541-47 , art. L. 713-5 du code de l’environnement ; art. L. 2223-36 du code général des collectivités territoriales ; art. L. 333-4 du code de justice militaire ; art. 143 du code minier ; art. L. 163-10-1, art. L. 351-1, art. L. 353-4, art. L. 465-3, art. L. 571-1, art. L. 573-7, art. L. 573-11 du code monétaire et financier ; art. L. 114-55, art. L. 213-5 , art. L. 510-12 du code de la mutualité ; art. L. 442-5 du code du patrimoine ; art. L. 19, art. L. 39-2, art. L. 39-10, art. L. 65 , art. L. 97-3 du code des postes et des communications électroniques ; art. L. 335-8, art. L. 343-6, art. L. 521-12, art. L. 615-14-3, art. L. 623-32-2, , art. L. 716-11-2 du code de la propriété intellectuelle ; art. L. 216-6, art. L. 317-8, art. L. 321-4 , art. L. 413-5 du code de la route ; art. L. 215-10, art. L. 215-11, art. L. 215-13, art. L. 228.8, art. L. 237-1, art. L. 237-2, art. L. 237-3, art. L. 251-20, art. L. 251-21, art. L. 253-17, art. L. 257-12 , art. L. 671-10 du code rural ; art. L. 1115-2, art. L. 1126-4, art. L. 1133-9, art. L. 1133-10, art. L. 1142-26, art. L. 1274-2, art. L. 1324-3, art. L. 1337-4, art. L. 1337-7, art. L. 1337-9, art. L. 2164-2, art. L. 3512-3, art. L. 4161-6, art. L. 4162-1, art. L. 4163-2, art. L. 4223-1, art. L. 4223-2, art. L. 4243-1, art. L. 4243-2, art. L. 4314-4, art. L. 4314-5, art. L. 4323-4, art. L. 4323-5, art. L. 4334-1, art. L. 4334-2, art. L. 4344-4, art. L. 4344-5, art. L. 4353-1, L. 4353-2, art. L. 4263-2, art. L. 4363-3, art. L. 4372-1, art. L. 4372-2, art. L. 5426-1, art. L. 5431-4, art. L. 5435-1, art. L. 5441-12, art. L. 5442-8, art. L. 5451-3, art. L. 6222-1, art. L. 6222-2 , art. L. 6324-2 du code de la santé publique ; art. L. 243-12-2 , art. L. 951-11 du code de la sécurité sociale ; art. L. 232-28 , art. L. 332-30 du code du sport ; art. L. 412-2 du code du tourisme ; art. 90-1 du code du travail maritime) : Clarification des règles relatives à la responsabilité pénale des personnes morales dans 26 codes 146
Section 3 Clarification de dispositions en matière de procédure pénale 147
Article 60 (art. 62 et 103 du code de procédure pénale) : Possibilité, pour les personnes appelées à témoigner dans une procédure pénale en raison de leur activité professionnelle, de consigner leur adresse professionnelle 147
Article 61 (article 46 de la proposition) (art. 74 du code de procédure pénale) : Clarification des pouvoirs des enquêteurs dans le cadre des enquêtes en recherche des causes de la mort ou de blessures graves d’origine inconnue ou suspecte 148
Article 62 (article 47 de la proposition) (art. 16-1 et art. 16-3 du code de procédure pénale) : Renforcement des garanties des gendarmes et policiers demandant l’habilitation d’officier de police judiciaire 149
Article 63 (art. 495 ; art. 495-5-1 et 495-5-2 [nouveaux] ; art. 495-9, art. 495-11 ; art. 495-15-1 [nouveau] du code de procédure pénale) : Amélioration des procédures d’ordonnance pénale et de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité 150
Article 64 (article 48 de la proposition) (art. 695-16, 695-26, 695-28, 695-37, 695-46, 728-2, 728-3, 729-2, 695-41, 696-9, 696-9-1 [nouveau], 696-10, 696-11, 696-12, 696-23, 696-25 et 696-26 du code de procédure pénale) : Amélioration des dispositifs relatifs à la coopération judiciaire en matière pénale 154
Article 65 (article 49 de la proposition) (art. 434-35-1 du code pénal) : Création d’un délit de soustraction à l’exécution d’une décision d’extradition ou d’une décision de remise en application d’un mandat d’arrêt européen 162
Article 66 Application dans les collectivités d’outre-mer des dispositions du chapitre IV 163
Chapitre V Compensation financière 163
Article 67 (article 50 de la proposition) (art.575 et 575 A du code général des impôts) : Compensation financière des pertes de recettes potentielles 163
TEXTE ADOPTÉ PAR LA COMMISSION 165
TABLEAU COMPARATIF 243
ANNEXE 533
AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION 719
La commission des Lois de l’Assemblée nationale a décidé de faire de la simplification du droit l’un des fils conducteurs de son action pour toute la durée de la XIIIe législature. S’appuyant sur le constat largement partagé des effets extrêmement nocifs de la complexité du droit sur l’attractivité de notre pays, sur la compétitivité de nos entreprises et sur la vie quotidienne de nos concitoyens (1), elle a décidé de travailler activement et de façon pragmatique à l’adoption de mesures concrètes de simplification.
Ce travail de la commission des Lois depuis le début de la législature a pris trois formes : d’une part, la création d’un site Internet « Simplifions la loi » (2), en septembre 2007, visant à permettre à nos concitoyens, professionnels du droit ou simplement « victimes » de la complexité de celui-ci, de porter à la connaissance de la commission des Lois les difficultés pratiques posées par la rédaction ou l’application de dispositions de notre ordre juridique. D’autre part, des consultations ont été menées par le président de la commission des Lois, M. Jean-Luc Warsmann, auprès d’institutions telles que le Médiateur de la République et la Commission nationale de l’informatique et des libertés, ainsi qu’auprès de représentants d’associations ou de professions particulièrement intéressées par la complexité du droit tels que les notaires, les fédérations d’agents immobiliers ou encore les fédérations de sociétés d’assurances. Enfin, un travail a été mené en collaboration avec le Gouvernement, pour permettre de faire adopter dans la présente proposition de loi un certain nombre de mesures dont les démarches engagées depuis juin 2007 de révision générale des politiques publiques et de mesure et réduction des charges administratives ont révélé la nécessité et parfois l’urgence.
La détermination de notre commission à faire progresser le chantier de la simplification du droit a été, heureusement et naturellement, relayée dès le départ par le soutien apporté à cette démarche par le groupe UMP, dont le président M. Jean-François Copé avait demandé l’inscription à l’ordre du jour de la proposition de loi (n° 177) de simplification du droit déposée en septembre 2007 dans le cadre de l’ordre du jour réservé aux groupes parlementaires. C’est à nouveau dans le cadre de cet ordre du jour parlementaire qu’est inscrite la présente proposition de loi, montrant à nouveau toute l’importance que le groupe UMP attache à la simplification du droit.
La démarche de simplification initiée par notre commission est également partagée par le Gouvernement, qui avait permis l’adoption définitive du premier texte de simplification de la législature avant la fin de l’année 2007, en l’inscrivant sans délai à l’ordre du jour du Sénat, puis à celui de l’Assemblée pour son adoption en termes conformes. Votre rapporteur est parfaitement confiant sur la pérennité de ce soutien gouvernemental et ne peut que souhaiter vivement que la présente proposition de loi, quoique comportant un nombre d’articles plus important que celle adoptée en 2007, pourra également être adoptée définitivement avant la fin de l’année 2008.
La loi n° 2007-1787 du 20 décembre 2007 relative à la simplification du droit contenait plusieurs mesures très concrètes ayant permis de simplifier la vie de nos concitoyens et des entreprises : suppression de la double obligation d’envoi des formulaires d’examen postnataux aux services de la protection maternelle et infantile et à la caisse d’allocations familiales (article 7), suppression du certificat prénuptial (article 8), suppression de la déclaration spécifique de taxe d’apprentissage pour les entreprises (article 12). Cette première loi de simplification de la législature avait également supprimé 133 lois ou articles de lois devenus sans objet (article 27), que le législateur avait omis d’abroger malgré leur évidente désuétude ou leur contrariété avec des textes postérieurs. Ces suppressions ont ainsi contribué à améliorer la lisibilité de notre droit, en supprimant des dispositions qui ne faisaient plus que virtuellement, mais trompeusement toutefois, partie de notre ordre juridique.
La présente proposition de loi reprend et amplifie les finalités de simplification atteintes par la loi n° 2007-1787 du 20 décembre 2007 relative à la simplification du droit. Elle est divisée en quatre chapitres, le premier consacré aux citoyens et usagers des administrations, le deuxième aux entreprises, le troisième aux collectivités territoriales et aux services publics, le quatrième portant des mesures de simplification en matière de droit pénal et de procédure pénale. L’ambition de la proposition est résumée par son titre, proposition de loi de simplification et de clarification du droit et d’allègement des procédures. C’est en effet un triple objectif, que les exemples cités dans la présente introduction permettront d’illustrer, que poursuit cette proposition de loi : simplifier, clarifier, alléger.
— Simplifier le droit
La simplification du droit doit être une ambition animant en permanence le législateur : compte tenu de l’omniprésence et de la diversité des règles juridiques encadrant les activités d’une société moderne, le législateur devrait toujours être animé par ce souci de simplicité des règles.
Par simplicité des règles, il faut entendre tout d’abord cohérence de celles-ci : ainsi, deux situations similaires devraient toujours être soumises à des régimes juridiques identiques, sous réserve des adaptations rendues nécessaires par la particularité de chacune des situations. Mais quand aucune raison objective de différence entre deux situations ne justifie une règle différente, la cohérence des dispositifs doit l’emporter. C’est cette idée de cohérence qui sous-tend, par exemple, la modification de l’article 3 (3), qui étend l’obligation de déclaration de décès aux établissements privés de santé et aux maisons de retraite privées : la mesure d’harmonisation prévue par cet article permettra de mettre fin à une différence de traitement injustifiée des familles de personnes décédées en établissement de santé ou en maison de retraite, selon que le décès a eu lieu dans un établissement public ou privé. Dans le même ordre d’idées, l’article 41 harmonise deux procédures destinées à assurer la sécurité du domaine routier, celle des plans de dégagement et celle des plans d’alignement, qui jusqu’alors donnaient lieu à deux modes d’agrément différent malgré leur objectif commun, leur application à des situations similaires et leurs effets comparables. L’article 64 poursuit également cet objectif d’harmonisation des procédures, en rapprochant, sur les points de procédure sur lesquels les rapprochements sont possibles, les règles applicables en matière d’entraide judiciaire internationale, que celle-ci se déroule dans le cadre du mandat d’arrêt européen, de la procédure simplifiée d’extradition ou de la procédure classique d’extradition.
Par simplicité, il faut aussi entendre l’édiction de règles permettant à nos concitoyens d’exercer leurs droits sans entraves inutiles et injustifiées, et aux collectivités territoriales d’exercer leurs compétences selon des procédures aussi souples et efficaces que possible. C’est ainsi que l’article 4 rend possible la vente d’un ou de plusieurs biens en indivision, même si un ou plusieurs indivisaires s’y opposent ou ne font pas connaître leur position. L’article 6 simplifie et assouplit les dispositions relatives à la surélévation des immeubles afin d’apporter un élément de réponse à la pénurie foncière dans les agglomérations. L’article 13 facilite l’indemnisation des fonctionnaires victimes d’accidents ou de maladies professionnels, en limitant la saisine des commissions de réforme, actuellement obligatoire, aux seuls cas où l’administration conteste l’imputabilité de la maladie ou de l’accident au service. C’est également pour limiter ces entraves injustifiées à l’exercice d’un droit, en l’occurrence celui de recevoir des libéralités, que l’article 48 simplifie les conditions dans lesquelles des libéralités peuvent être consenties aux personnes morales : l’autorisation de celles consenties aux établissements de santé et aux établissements sociaux ou médico-sociaux est supprimée, tandis que l’autorisation par décret pour celles accordées aux autres établissements d’utilité publique est remplacée par une autorisation par arrêté préfectoral.
Concernant l’exercice de leurs compétences par les collectivités territoriales, l’article 30 permet aux présidents de conseil général et de conseil régional d’agir et de défendre en justice par délégation de leur assemblée délibérante, alors qu’ils doivent aujourd’hui y être autorisés par leur commission permanente. De même, l’article 42 permet aux collectivités territoriales de déléguer à leur organe exécutif les décisions relatives à l’exécution des diagnostics d’archéologie préventive, qui doivent aujourd’hui être prises par les assemblées délibérantes, au détriment de la rapidité d’exécution de ces diagnostics et de l’application effective de la loi n° 2003-707 du 1er août 2003 modifiant la loi n° 2001-44 du 17 janvier 2001 relative à l’archéologie préventive, qui a donné aux services archéologiques agréés des collectivités territoriales la possibilité d’intervenir pour la réalisation des diagnostics prescrits pour les opérations d’aménagements réalisés sur leur territoire, à condition que la décision de leur confier ces diagnostics soit prise dans le délai d’un mois.
La simplicité législative doit aussi se manifester par le recours, à chaque fois que possible, aux nouvelles technologies. C’est afin de simplifier et de moderniser les procédures mises en œuvre par les collectivités territoriales que l’article 33 permet la mise à disposition des conseillers régionaux et généraux des documents préparatoires aux sessions de l’assemblée à laquelle ils appartiennent par Internet. C’est également pour répondre à cette nécessité de moderniser l’accès des citoyens aux administrations que l’article 46 donne un fondement législatif à l’accès des citoyens aux informations cadastrales par Internet.
La simplicité du droit doit enfin se manifester par la mise en place de règles de répartition des contentieux évitant la division des affaires entre plusieurs juridictions et limitant autant que faire se peut les difficultés pour les justiciables à déterminer la juridiction compétente : c’est l’objectif poursuivi par l’article 35, qui attribue aux commissions départementales d’aide sociale l’ensemble des contestations relatives aux prestations versées par les organismes de protection complémentaire en matière de santé.
— Clarifier le droit
Comme la simplicité, la clarté du droit est un objectif trop souvent oublié par le législateur. Clarifier le droit recouvre trois aspects : améliorer la clarté du langage utilisé, supprimer les ambiguïtés sur les textes et les règles applicables, supprimer les dispositions législatives désuètes ou inutiles.
L’amélioration de la clarté du langage est l’objectif poursuivi par l’article 7, qui modernise le langage utilisé par le code civil. Quoiqu’ils puissent faire les délices des juristes spécialistes du droit civil et des étudiants en droit, certains des termes utilisés dans le code civil ne sont plus aujourd’hui compris par nos concitoyens, que la signification de ces termes ait évolué en deux siècles ou que ces termes aient été remplacés par d’autres dans le langage courant. Ce décalage entre le vocabulaire juridique nuit à l’intelligibilité du droit. Le terme « diverti » n’a plus, aujourd’hui, le sens qu’il avait en 1804, ce qui justifie son remplacement par le terme « détourné ». Quant au terme « antichrèse », il est tout simplement incompréhensible pour le citoyen, ce qui explique son remplacement par les termes « gage immobilier ». L’article 22 poursuit également cet objectif de clarification du langage, par la redéfinition de la notion de « salon professionnel » en utilisant des termes plus conformes à la pratique commerciale que les termes employés actuellement.
De même, la clarification du droit passe par la levée de toute ambiguïté sur le droit applicable. C’est cet objectif de suppression des incertitudes juridiques qui fonde en partie l’article 46 de la proposition de loi, qui redonne au droit d’accès aux informations cadastrales un fondement législatif qu’il avait perdu à la suite d’une inadvertance législative, ou encore l’article 61, qui explicite les actes que peuvent accomplir les officiers de police judiciaire dans le cadre des enquêtes en recherche des causes de la mort, le silence du législateur ayant dû être comblé par l’intervention de règles jurisprudentielles plus difficilement accessibles pour le citoyen que les règles de nature législative.
En dernier lieu, la clarification exige du législateur d’abroger les normes désuètes ou inutiles. C’est cet objectif de suppression d’une norme désuète qui motive l’article 20, qui abroge un article du code de la santé publique autorisant à poursuivre légalement leur activité les médecins et les sages-femmes étrangers ayant commencé légalement l’exercice de leur profession avant 1939 pour les premiers et 1945 pour les secondes. C’est l’objectif de suppression de textes inutiles qui fonde les articles 56, 57, 58 et 59, qui suppriment des articles ou parties d’articles se contentant de répéter, inutilement mais trompeusement, des règles générales, en matière de récidive des infractions pénales pour le premier article cité et de responsabilité pénale des personnes morales pour les deux derniers visés.
— Alléger les procédures
Le dernier objectif poursuivi par la présente proposition de loi n’est pas le moins important, puisqu’il s’agit de l’allègement des procédures. Les décideurs de notre pays, entreprises et administrations, mais aussi les citoyens, souffrent de l’excès de formalisme qui touche depuis trop longtemps déjà notre pays. La présente proposition de loi contient plusieurs mesures pragmatiques qui permettront aux entreprises, aux citoyens et aux administrations de réduire le coût de l’« impôt papier ».
Ainsi, l’article 19 simplifie les formalités fiscales des employeurs dans les domaines agricoles et du spectacle vivant et facilite la collecte d’informations pour le versement d’aides aux agriculteurs. L’article 25 supprime l’obligation pour les personnes morales exerçant l’activité de commissionnaire en douane d’obtenir un double agrément, non seulement pour la personne morale elle-même mais aussi pour la personne qui la représente. L’article 27 allège également certaines formalités imposées aux exploitants agricoles, en supprimant l’obligation d’inscription au plan d’équipement en abattoirs préalablement à l’ouverture d’un nouvel abattoir, en autorisant l’exploitant unique d’un abattoir public à se livrer au traitement et à la commercialisation des abats qui ne sont pas récupérés par les usagers de l’abattoir, et enfin en supprimant l’obligation – par ailleurs tombée en désuétude – de procéder à la première commercialisation des peaux dans le cadre d’une vente aux enchères publique.
Enfin, dans le domaine des règles applicables aux installations classées, l’article 51 allège un certain nombre d’obligations imposées aux entreprises exploitant de telles installations, avec l’objectif de mieux proportionner les contraintes avec les dangers réellement créés par les différentes catégories d’installations, sans naturellement amoindrir la protection de l’environnement.
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La Commission examine la proposition de loi au cours de sa séance du mardi 7 octobre 2008.
Après l’exposé du rapporteur, une discussion générale a lieu.
M. Dominique Raimbourg. Au-delà de l’objectif de simplification du droit, qui est partagé par tous, la proposition de loi appelle deux observations générales. En premier lieu, les commissaires du groupe SRC s’associent à cette démarche simplificatrice en proposant des amendements. Certains visent à étendre les pouvoirs des présidents de conseils généraux et régionaux, à l’instar de ceux qui sont actuellement reconnus aux maires, afin de favoriser une gestion locale dynamique, sans porter atteinte aux droits de l’opposition. En second lieu, un autre amendement proposera de permettre aux justiciables contestant une contravention de récupérer de plein droit, sans avoir à le demander, leur consignation lorsqu’ils obtiennent gain de cause.
Cependant, des réserves doivent être formulées sur plusieurs aspects de la proposition de loi.
Ainsi, l’article 3, relatif à la gestion des indivisions, permet aux notaires de solliciter du tribunal l’autorisation de vendre un bien dès lors que les deux tiers des indivisaires le souhaitent. Indépendamment du risque d’inconstitutionnalité, qui est sans doute surmonté du fait de l’intervention d’une autorisation judiciaire, est-il opportun d’adopter une telle réforme alors que d’importants travaux sont en cours sur l’unification des professions judiciaires ? Cela ne risque-t-il pas d’alimenter la rivalité entre avocats et notaires ? Enfin, le recours à la vente aux enchères risque de porter atteinte à la valeur du bien et, partant, aux intérêts des indivisaires.
S’agissant de l’article 31 sur l’archéologie préventive, le fait de dispenser les maires de l’avis conforme du conseil municipal risque de ruiner les dispositions de la loi relative à l’archéologie préventive.
Par ailleurs, s’agissant des ostéopathes, il convient de prévoir une date d’application claire, interdisant aux ostéopathes non agréés d’exercer s’ils ne le faisaient pas antérieurement.
Plus grave, l’article 11 prévoit une dématérialisation des bulletins de paie qui concernera des dizaines de millions de Français et aurait donc mérité une concertation avec les syndicats d’employeurs comme de salariés. Ce manque de concertation est d’autant plus regrettable que l’on peut notamment craindre que l’accord préalable du salarié ne devienne progressivement une formalité artificielle, privant en réalité certains salariés d’une réelle protection.
Enfin, l’article 49 crée un nouveau délit spécifique, puni de trois ans d’emprisonnement, en cas de soustraction à une mesure d’extradition. Cette mesure est inutile, car l’autorité judiciaire dispose déjà, à l’encontre des personnes concernées, d’un titre de détention permettant leur arrestation ou ré-arrestation pour manquement au contrôle judiciaire. En outre, la gestion des titres de détention étant déjà difficile, l’administration pénitentiaire risque de ne pas être en mesure de gérer les titres d’extradition à l’issue d’une peine de détention. Par ailleurs, pendant la détention, les délais de présentation au procureur de la République rendent impossible de telles mesures.
M. Jean-Michel Clément. Je souscris à la démarche de simplification du droit, mais je m’interroge sur sa finalité. En effet, la proposition de loi modifie environ 25 codes et 7 ou 8 lois et va au-delà d’un simple toilettage. La nécessité de réparer un grand nombre d’erreurs après coup doit nous conduire à réfléchir à la façon dont le Parlement légifère : prendre davantage de temps pour légiférer permettrait, bien souvent, de prévenir les erreurs.
Par ailleurs, de nombreuses dispositions figurant dans cette proposition de loi de simplification, telle que celle permettant la vente d’un bien indivis avec l’accord des deux tiers des indivisaires, auraient à l’évidence leur place dans des textes spécifiques. D’une manière générale, il conviendrait de ne pas mélanger les genres, en introduisant des éléments nouveaux, parfois importants, à l’occasion de toilettages législatifs d’apparence technique.
M. le rapporteur. En réponse à M. Dominique Raimbourg, je propose de passer à la discussion des articles, au cours de laquelle je donnerai plusieurs avis favorables à des amendements qu’il a présentés. Quant aux arguments présentés par M. Jean-Michel Clément, je conviens qu’il est parfois difficile de faire la différence entre les mesures qui relèvent de la simplification et les modifications plus substantielles du droit. Sur l’article 3, la mesure proposée par la proposition de loi trouve son origine dans la situation de nombreux indivisaires qui ne peuvent sortir d’une indivision du fait d’un blocage d’un co-indivisaire, et qui trouvent que la procédure actuellement prévue pour sortir de l’indivision est trop lourde. Ces situations sont d’autant plus délicates que les refus de cession d’un co-indivisaire sont généralement davantage motivés par des raisons affectives que par des raisons financières ou juridiques.
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La Commission passe ensuite à l’examen des articles de la proposition de loi.
Chapitre Ier
Mesures de simplification en faveur des citoyens et des usagers des administrations
Le chapitre premier comprend quatorze articles ayant pour objet de simplifier et de rendre plus accessible le droit, ainsi que d’alléger des procédures ou formalités, en faveur des citoyens et des usagers des administrations.
Article 1er
(article 1er de la proposition)
(art. L. 30 du code électoral)
Extension de la faculté de s’inscrire en cours d’année sur les listes électorales à toute personne ayant changé de domicile pour motif professionnel
Le présent article vise à permettre la participation aux élections de tous les citoyens ayant changé de domicile pour un motif professionnel après la clôture des listes électorales.
Actuellement, seules cinq catégories de personnes peuvent être inscrites sur les listes électorales en dehors des périodes de révision. Il s’agit :
— des fonctionnaires et des agents des administrations publiques mutés ou admis à faire valoir leurs droits à la retraite après la clôture des délais d’inscription ainsi que les membres de leur famille domiciliés avec eux à la date de la mutation ou de la mise à la retraite ;
— des militaires renvoyés dans leurs foyers après avoir satisfait à leurs obligations légales d’activité, libérés d’un rappel de classe ou démobilisés après la clôture des délais d’inscription, ainsi que ceux ayant changé de domicile lors de leur retour à la vie civile ;
— des jeunes Français remplissant la condition d’âge exigée pour être électeur, après la clôture des délais d’inscription ;
— des Français qui ont acquis la nationalité française par déclaration ou manifestation expresse de volonté et qui ont été naturalisés après la clôture des délais d’inscription ;
— des Français qui ont recouvré l’exercice du droit de vote dont ils avaient été privés par l’effet d’une décision de justice.
Seules ces catégories de personnes ont la possibilité de s’inscrire sur les listes électorales après la clôture de celles-ci, ce qui leur permet de participer aux scrutins se déroulant l’année même de leur changement de domicile.
Rappelons qu’en vertu de l’article L. 16 du code électoral, les listes électorales sont permanentes et qu’elles font l’objet d’une révision annuelle. Le décret, prévu par ce même article, prévoit traditionnellement que cette révision annuelle s’achève le 31 décembre. Depuis la loi n° 97-1027 du 10 novembre 1997 relative à l’inscription d’office des personnes âgées de dix-huit ans sur les listes électorales, ces personnes peuvent être inscrites d’office en vertu de l’article L. 11-1 du code électoral. De même, l’article L. 11-2 du même code prévoit que les dispositions de l’article L. 11-1 sont applicables aux personnes qui rempliront la condition d’âge en cours d’année, entre la clôture définitive des listes électorales et la date d’un scrutin.
Les dispositions de l’article L. 30 du code électoral remontent à 1946 dans leur formulation actuelle et tirent les conclusions de la position statutaire et réglementaire des fonctionnaires. Dans une réponse à une question écrite du Président Jean-Luc Warsmann (4), le gouvernement a eu l’occasion de rappeler que « ce dispositif d’inscription [des fonctionnaires] hors période de révision se justifie par la volonté du législateur de concilier les droits du citoyen reconnus au fonctionnaire, notamment l’exercice effectif de son droit de vote, et les préoccupations de continuité du service public, qui peuvent se traduire par des changements d’affectation géographique opérés dans des délais très courts » (5). Il est vrai que la position statutaire et réglementaire du fonctionnaire subordonne son affectation à une décision de l’autorité administrative qui peut être produite comme pièce justificative de domicile mais que la jurisprudence de la Cour de cassation a limité cette possibilité d’inscription hors des périodes de révision à la seule commune d’affectation administrative du fonctionnaire. Le Gouvernement estimait également qu’une telle disposition dérogatoire au droit commun peut se justifier également parce qu’elle ne concerne annuellement qu’un faible nombre d’individus.
En revanche, les personnes salariées faisant l’objet d’une mutation, les personnes qui doivent changer de domicile après avoir trouvé un nouvel emploi ou encore les personnes qui créent une entreprise dans une commune où elles ne résidaient pas auparavant ne disposent pas de ce droit, et doivent attendre l’année suivant leur changement de domicile pour pouvoir participer aux élections dans la commune de leur nouveau domicile.
Ces personnes doivent, pour pouvoir exercer leur droit de vote, soit se déplacer dans leur ancienne commune, soit donner une procuration ; dans les deux cas, l’exercice du droit de vote devient plus compliqué qu’il ne devrait l’être.
Le présent article met donc fin à cette inégalité de traitement entre fonctionnaires et salariés du secteur privé : toute personne changeant de domicile pour un motif professionnel pourra s’inscrire sur les listes électorales de sa nouvelle commune après la date de clôture et y voter dès le scrutin suivant son déménagement. Compte tenu de la charge de travail que cette extension représente pour les communes, un amendement de votre rapporteur propose que la révision de la liste électorale ne soit réalisée que si les électeurs « sont convoqués » pour un scrutin. Cette modification est sans incidence sur la capacité des personnes concernées à participer au vote, si un scrutin est prévu. Dans le cas où les électeurs ne sont pas convoqués, la révision de la liste électorale prendra effet normalement après le 31 décembre.
La Commission adopte un amendement de précision du rapporteur réécrivant l’article 1er.
Le présent article est ainsi rédigé.
Article 2
(art. 530-1 du code de procédure pénale)
Restitution automatique de la consignation en cas de succès de la contestation d’une amende
Le présent amendement est issu de l’adoption par votre Commission de deux amendements identiques du Président Jean-Luc Warsmann et de M. Dominique Raimbourg. Il vise à permettre la restitution automatique de la consignation en cas de succès de la contestation d’une amende forfaitaire.
Actuellement, lorsqu’un de nos concitoyens reçoit un avis de payer une amende forfaitaire ou une amende forfaitaire majorée pour une contravention des quatre premières classes, il est tenu, s’il entend contester l’amende dont le paiement lui est demandé, de verser une consignation d’un montant égal à celui de l’amende. Cette mesure, indiscutablement nécessaire pour prévenir les recours purement dilatoires et qui constitue une garantie du recouvrement effectif des amendes, doit cependant naturellement s’accompagner de la restitution de la consignation en cas de succès de la contestation. Or actuellement, l’article 530-1 du code de procédure pénale prévoit que ce n’est qu’à la demande de l’intéressé que le montant de la consignation lui est reversé.
Cette règle, dont l’injustice a été dénoncée par le Médiateur de la République dans son rapport pour l’année 2006, apparaît pour le moins piégeuse pour la personne dont la contestation a été reconnue fondée et qui, forte de cette reconnaissance de son bon droit, s’attend légitimement à ce que l’administration lui restitue spontanément la somme consignée. Elle suscite une véritable incompréhension chez nombre d’usagers qui attendent parfois de longs mois avant, dans le meilleur des cas, d’apprendre qu’ils ne peuvent obtenir le remboursement de la consignation qu’à la suite d’une demande expresse. C’est pourquoi le présent amendement prévoit le remboursement de plein droit de la consignation en cas de relaxe ou de classement sans suite des contraventions relevant de la procédure de l’amende forfaitaire. Cette mesure, de pure équité et de bon sens, sera de nature à simplifier les relations entre l’administration et les citoyens et à éviter à ceux-ci des pertes de temps injustifiées dans la récupération de la consignation.
La Commission adopte les deux amendements identiques, portant article additionnel, présentés par le rapporteur et M. Dominique Raimbourg.
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Après l’article 2 (après l’article 1er de la proposition)
La Commission est saisie d’un amendement de M. Bernard Derosier alignant les règles relatives aux possibilités de retrait, par l’administration, d’un acte illégal, que la décision créatrice de droits soit explicite ou implicite.
M. Jean-Michel Clément. Depuis l’arrêt Ternon rendu par le Conseil d’État le 26 octobre 2001, le délai de recours contentieux et le délai de retrait d’un acte illégal ne coïncident plus. En effet, selon cette jurisprudence, l’administration ne dispose que d’un délai de quatre mois pour retirer, pour illégalité, une décision explicite créatrice de droit. Or, l’article 23 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec l’administration prévoit des délais différents pour le retrait pour illégalité de décisions implicites d’acceptation. L’amendement propose donc une simplification importante en unifiant ces régimes.
M. le rapporteur. Je suis défavorable à cet amendement, qui fixe à trois mois le délai de retrait des décisions administratives pour illégalité, qu’il s’agisse de décisions expresses ou implicites. En effet, le régime de retrait des décisions implicites d’acceptation, tel qu’il résulte de la loi du 12 avril 2000, répond mieux à la diversité des situations : le retrait est possible pendant la durée de l’instance lorsqu’un recours est formé à l’encontre de la décision, alors qu’il ne peut intervenir que dans les deux mois lorsque les tiers n’ont pas été tenus informés de la décision. De ce fait, l’administration est, dans tous les cas, en mesure de retirer l’acte dans un délai approprié et, ainsi, de prévenir les conséquences d’une illégalité. Il serait préférable que cet amendement soit retiré par son auteur, afin que la réflexion puisse se poursuivre à ce sujet avant l’examen de la proposition de loi en séance publique.
L’amendement est rejeté.
Article 3
(article 2 de la proposition)
(art. 80 du code civil)
Extension de l’obligation de déclaration de décès aux établissements privés de santé
Le présent article propose d’étendre l’obligation de déclaration de décès aux directeurs des établissements privés de santé et aux maisons de retraite privées.
Actuellement, l’article 80 seuls les directeurs des hôpitaux et maisons de retraite publics sont tenus de déclarer les décès survenus dans leurs locaux. Dans sa rédaction issue de la loi du 20 novembre 1919, cet article prévoit que lorsqu’un décès se produit ailleurs que dans la commune où le défunt était domicilié, l’officier de l’état civil qui aura dressé l’acte de décès enverra, dans le plus bref délai, à l’officier de l’état civil du dernier domicile du défunt une expédition de cet acte, laquelle sera immédiatement transcrite sur les registres. Ce même article 80 précise qu’en cas de décès « dans les hôpitaux ou les formations sanitaires, les hôpitaux maritimes, civils ou autres établissements publics », les directeurs, administrateurs ou maîtres de ces hôpitaux ou établissements devront en donner avis, dans les vingt-quatre heures, à l’officier de l’état civil ou à celui qui en remplit les fonctions. Cet article précise que celui-ci s’y transporte pour s’assurer du décès et en dresser l’acte, sur les déclarations qui lui auront été faites et sur les renseignements qu’il aura pris. Enfin, cet article ajoute que chacun de ces établissements doit tenir un registre sur lequel sont inscrits ces déclarations et renseignements.
Le présent article propose de modifier l’article 80 du code civil pour préciser que seront désormais assujettis à l’obligation de déclaration de décès auprès de l’officier de l’état civil :
— les directeurs de tous les établissements de santé publics ou privés ;
— les directeurs de tous les établissements sociaux et médico-sociaux qui accueillent des personnes âgées, que ces établissements soient publics ou privés.
La mesure proposée permettra de simplifier les démarches administratives pour les proches de la personne décédée dans une maison de retraite ou un hôpital privés, en mettant à la charge de l’établissement qui l’accueillait la déclaration de décès.
Enfin, le texte proposé souligne que l’officier de l’état civil ne se transporte sur place qu’« en cas de difficulté », rompant ainsi avec l’obligation de se « transporter sur place » systématiquement pour constater le décès, qui générait une lourdeur inutile dans l’écrasante majorité des déclarations concernant des décès survenus à l’hôpital.
La Commission adopte le présent article sans modification.
Article 4
(article 3 de la proposition)
(art. 815-5-1 [nouveau] du code civil)
Simplification de la vente des biens en indivision
Le présent article propose de permettre la vente d’un ou de plusieurs biens en indivision, même si un ou plusieurs indivisaires s’y opposent ou ne font pas connaître leur position. Une telle vente ne pourrait avoir sans une autorisation du tribunal de grande instance, afin de garantir les droits des indivisaires minoritaires. Il reprend le texte d’une proposition de loi du Président Jean-Luc Warsmann et de M. Sébastien Huyghe (6), adoptée par votre commission des Lois le 30 janvier 2008, sur le rapport de M. Sébastien Huyghe (7).
Le présent article trouve sa source dans le constat qu’en adoptant la loi n° 2006-728 du 23 juin 2006 portant réforme des successions et des libéralités, le Parlement a permis de nombreux progrès dans le règlement des successions et le traitement des libéralités (8), mais que le législateur n’est pas allé jusqu’à améliorer les conditions de vente d’un bien indivis, laquelle reste soumise à l’accord unanime des indivisaires. Or, de nombreuses successions ne sont pas réglées du fait de l’inertie ou de l’opposition d’un ou de plusieurs indivisaires. Trop souvent, les opérations de partage sont retardées ou bloquées par la mauvaise volonté d’un ou de plusieurs indivisaires. C’est pourquoi le présent article propose de créer une nouvelle modalité de vente des biens indivis, à la demande des deux tiers des indivisaires, sur autorisation judiciaire.
La nouvelle possibilité de vendre un bien indivis, offerte par le présent article est à l’initiative de deux tiers des indivisaires. Pourquoi ce seuil a-t-il été préféré à une majorité simple ? Il convient de rappeler que la loi du 23 juin 2006 précitée a permis à une majorité qualifiée d’indivisaires d’accomplir certains actes d’administration relatifs à un bien indivis. C’est ainsi que l’article 815-3 du code civil permet à une majorité d’indivisaires « titulaires d’au moins deux tiers des droits indivis » :
— d’effectuer les actes d’administration relatifs aux biens indivis ;
— de donner un mandat général d’administration à l’un ou plusieurs des indivisaires ou à un tiers ;
— de vendre les meubles indivis pour payer les dettes et charges de l’indivision. Cette disposition constitue le prolongement de l’ancien article 826 qui permettait à la majorité des cohéritiers de vendre les meubles pour acquitter les dettes et charges de l’indivision.
En revanche, la règle de l’unanimité est conservée pour tout acte qui ne ressortit pas à l’exploitation normale des biens indivis, pour conclure et renouveler les baux ainsi que pour effectuer tout acte de disposition autre que la vente des meubles indivis, ce qui paraît pertinent compte tenu de leurs conséquences sur le patrimoine indivis. Ce principe a été atténué par un amendement de la commission des Lois qui permet la signature d’un bail d’habitation selon la majorité des deux tiers.
C’est donc dans un souci de cohérence avec la majorité nécessaire pour accomplir les actes de gestion courante des biens indivis que ce seuil de deux tiers des indivisaires a été choisi.
Certes, les deux dispositifs juridiques ne sont pas comparables puisque celui de l’actuel article 815-3 du code civil permet aux indivisaires majoritaires d’agir sans autorisation de justice, alors que, précisément, les opportunités offertes par le nouvel article 815-5-1 sont conditionnées par une telle autorisation. Bien que l’intervention de l’autorité judiciaire puisse être estimée suffisante pour garantir que l’atteinte portée aux droits des indivisaires minoritaires, il a été jugé préférable de retenir un seuil supérieur à la majorité simple afin de souligner le caractère subsidiaire du recours à ce nouveau dispositif, qui ne trouverait à s’appliquer que quand les dispositifs aujourd’hui en vigueur – notamment le partage amiable – n’auraient pas trouvé à s’appliquer utilement. Cette majorité qualifiée doit également être comprise comme une garantie supplémentaire des droits des indivisaires minoritaires.
Le dispositif proposé précise explicitement qu’il ne peut trouver à s’appliquer dans les cas où le bien à aliéner fait l’objet d’un démembrement de propriété.
L’article 815-5 du code civil permet à un indivisaire de passer seul un acte pour lequel le consentement d’un coindivisaire serait nécessaire, si le refus de celui-ci met en péril l’intérêt commun. Cet article prévoit que, si le bien est démembré, la pleine propriété de ce dernier ne peut être vendue contre la volonté de l’usufruitier.
Le dispositif proposé par le présent article pourrait concerner un bien vendu par un nu-propriétaire ou bien par un usufruitier. Il a donc semblé plus sage de prévoir que la vente de la pleine propriété de bien faisant l’objet de démembrement de propriété s’effectuerait selon les dispositions des articles 817, 818 et 819 du code civil.
Ces trois articles, introduits par l’article 4 de la loi du 23 juin 2006 précitée, trouvent leur place dans le paragraphe relatif aux demandes en partage. La mention de ces trois articles vise donc bien à expliciter que la vente d’un bien indivis démembré s’effectue dans le cadre d’un partage et non pas antérieurement à celui-ci.
L’article 817 précise que l’usufruitier « peut demander le partage de l’usufruit indivis par voie de cantonnement sur un bien ou, en cas d’impossibilité, par voie de licitation de l’usufruit ». Cet article permet donc bien de prévoir un partage de l’usufruit sans que celui-ci ne porte sur la nue-propriété. Par ailleurs, ce même article précise que la licitation « peut porter sur la pleine propriété » si elle apparaît comme la seule protectrice de l’intérêt de tous les titulaires de droits sur le bien indivis.
L’article 818 prévoit le même dispositif en faveur de l’indivisaire en nue-propriété. Dans ce cas, cet article précise que la vente ne peut intervenir contre la volonté de l’usufruitier, par une mention du deuxième alinéa de l’article 815-5.
L’article 819 prévoit que les articles 817 et 818 s’appliquent lorsqu’un indivisaire se trouve en situation de pleine propriété mais que les autres indivisaires sont usufruitiers ou nus-propriétaires. Dans ce cas, le deuxième alinéa de l’article 815-5 n’est pas applicable. La volonté d’un usufruitier ne peut empêcher la vente du bien puisque le demandeur, plein propriétaire, dispose également d’une partie de l’usufruit de ce bien.
Le premier alinéa du présent article précise que le ou les indivisaires titulaires d’au moins deux tiers des droits indivis peuvent, à cette majorité, « exprimer devant un notaire leur intention de procéder à l’aliénation d’un bien indivis ». C’est donc bien le notaire qui pourra conseiller au mieux les indivisaires majoritaires dans leurs démarches. C’est également sur lui que repose la mise en œuvre de la procédure.
Après avoir recueilli cette intention exprimée par les indivisaires majoritaires, le notaire doit informer les autres indivisaires. Cette précision s’inspire d’une disposition analogue figurant à l’article 815-3 du code civil, qui traite des actes d’administration des biens indivis. En effet, la commission des Lois avait, lors de l’examen parlementaire de la loi du 23 juin 2006 de laquelle cet article est issu, souhaité préciser, sur l’initiative de M. Sébastien Huyghe, rapporteur, que les indivisaires minoritaires devaient être informés des décisions prises.
Dans le dispositif du présent article, cette information présente également l’avantage de constituer le point de départ du délai deux mois pendant lequel ces indivisaires vont pouvoir faire connaître leurs intentions. À compter du moment de l’expression de l’intention de procéder à la vente d’un bien devant le notaire, ce dernier dispose d’un délai maximal d’un mois pour procéder à l’information des autres indivisaires.
Cette information prend la forme d’une signification par un acte extrajudiciaire. En pratique, la signification sera effectuée selon les modalités prévues aux articles 651 et suivants du code de procédure civile.
Le défaut de cette notification serait de nature à vicier l’ensemble de la procédure. Le présent article précise d’ailleurs qu’à défaut d’information, « les décisions prises sont inopposables » aux autres indivisaires. Il appartiendra donc au tribunal de grande instance de vérifier que ces formalités ont été correctement accomplies lorsqu’il autorisera la vente du bien indivis.
Rappelons que le présent dispositif n’a vocation à s’appliquer que dans le cas où tous les indivisaires sont connus et localisés. Les autres cas de figure continueront de faire l’objet de demande en partage amiable ou judiciaire.
Les indivisaires disposent d’un délai de deux mois à compter de leur information pour exprimer leur opposition à la vente ou bien leur approbation de celle-ci. En effet, le présent article, en facilitant la vente des biens indivis, doit inciter les indivisaires tentés de s’opposer aux décisions des autres indivisaires sans raison valable qu’il est de leur intérêt désormais d’être plus conciliants. Ceux-ci observeront alors que la vente amiable du bien s’effectuera sans doute plus rapidement et dans de meilleures conditions que dans le cadre d’une vente aux enchères.
Il est probable que certains indivisaires, qui souhaiteraient s’opposer à la vente d’un bien indivis, ne formaliseront pas leur refus et se contenteront de ne pas répondre dans le délai de deux mois. Dans ce cas, l’indivisaire « taisant » sera réputé s’opposer à la vente.
Ne peut évidemment pas être considéré comme tel un indivisaire présumé absent au sens de l’article 836 du code civil. Ce dernier article vise l’indivisaire qui, par suite d’éloignement, se trouve hors d’état de manifester sa volonté. Ce même article mentionne en outre les indivisaires qui font l’objet d’un régime de protection. Dans tous ces cas, l’article 836 du code civil permet, depuis l’entrée en vigueur de la loi du 23 juin 2006, de réaliser un partage amiable.
Le présent article n’ayant pas vocation à s’appliquer aux cas visés à l’article 836, son alinéa 4 le précise expressément.
Après l’expression du refus de vendre par un ou plusieurs indivisaires – ou après l’expiration du délai de deux mois – le notaire pourra constater que le conflit entre les indivisaires est noué. Il établira alors un « procès-verbal de difficultés », à l’instar de ceux qu’il rédige lors de problèmes survenant en matière de partage.
Le tribunal de grande instance sera saisi à la demande des indivisaires à l’origine de la procédure. Dans ce cadre, le notaire fournira ce procès-verbal qui permettra à l’autorité judiciaire de pouvoir prendre sa décision. Parmi les renseignements contenus dans ce procès-verbal figureront notamment les éléments établissant les droits des différents indivisaires et tous les éléments montrant que la procédure prévue par le présent article a été respectée (information des indivisaires notamment).
Ce même tribunal de grande instance est par ailleurs compétent si un indivisaire fait une demande reconventionnelle en partage pour faire valoir ses droits, soit pour s’opposer à la vente soit pour demander à bénéficier d’une attribution préférentielle du bien, prévue par les articles 831 à 834 du code civil. En ne privant pas un héritier concerné par les articles 831 à 834 du code civil de faire-valoir ses droits devant le tribunal de grande instance, le présent article respecte parfaitement ses droits, et notamment le droit de propriété.
La vente du bien indivis sera autorisée par le tribunal de grande instance si « elle ne porte pas une atteinte excessive aux droits des autres indivisaires ».
Parmi les éléments que la juridiction pourra prendre en compte figurent évidemment les éléments fournis à l’appui de la demande ainsi que les observations des autres indivisaires. Il convient d’observer que la vente ne constituant pas une opération de partage, les droits de tous les indivisaires seront préservés lors du partage ultérieur.
Pour s’assurer que le bien est vendu au meilleur prix – préservant ainsi au mieux les droits des indivisaires – le présent article prévoit que l’aliénation s’effectue par voie d’adjudication. Le texte précise même que cette vente aux enchères s’effectue « dans la forme des licitations ». Comme le signale l’article 1688 du code civil, « le mode et les formalités à observer pour la licitation sont expliqués au titre Des Successions et au code de procédure [civile] ». En se prononçant sur la demande des indivisaires, le tribunal ordonnera donc la vente par licitation, qui sera faite devant un membre du tribunal ou devant un notaire, conformément à l’article 1272 du code de procédure civile. Ce dernier article rappelle que les enchères sont reçues soit par un notaire commis à cet effet par le tribunal de grande instance, soit à l’audience des criées par un juge désigné par ce tribunal.
Par ailleurs, l’alinéa 5 du présent article précise également que les sommes retirées « ne peuvent faire l’objet d’un remploi ». En effet, la procédure introduite par le présent article vise à permettre à des indivisaires de sortir de l’indivision. Il serait donc pour le moins incompréhensible que cette procédure soit utilisée par des indivisaires qui réemploieraient les sommes retirées de la vente pour racheter un bien en indivision. Il faut donc éviter que ce dispositif soit détourné de son objectif pour réaliser, par exemple, des opérations immobilières.
Cette restriction est cependant atténuée afin de permettre que les sommes retirées de la vente puissent servir à payer les dettes et charges de l’indivision, à l’instar de l’article 815-3 du code civil, qui permet la vente de meubles indivis autorise le remploi de ces sommes pour payer les dettes et charges de l’indivision.
Enfin, le dernier alinéa du présent article précise que l’aliénation effectuée dans les conditions fixées par l’autorisation de justice est opposable à l’indivisaire dont le consentement a fait défaut, dès lors que celui-ci a été valablement informé des intentions des autres indivisaires par le notaire.
La Commission rejette un amendement de M. Dominique Raimbourg tendant à supprimer cet article.
Puis, elle adopte trois amendements rédactionnels du rapporteur, et le présent article ainsi modifié.
Article 5
(article 4 de la proposition)
(art. 9, 10-1, 18-2, 21, 22, 25 et 29-6 de la loi n 65-557 du 10 juillet 1965)
Sécurisation du fonctionnement des copropriétés
Le présent article, qui reprend largement le texte d’une proposition de loi du Président Jean-Luc Warsmann (9), vise à remédier à diverses imperfections de la loi n° 65-1067 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis pour sécuriser le fonctionnement des copropriétés.
Le 1° remédie à un défaut de concordance. En effet, la loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement a abrogé les dispositions de l’article 26-1 de la loi du 10 juillet 1965. Dorénavant, les décisions relatives aux travaux à effectuer sur les parties communes en vue de prévenir les atteintes aux personnes et aux biens sont visées au n) de l’article 25.
Le 2° vise à rendre automatique l’exclusion de la prise en charge des frais de procédure du syndicat des copropriétaires par le copropriétaire qui a vu sa prétention en justice aboutir. Seuls les autres copropriétaires seront redevables de ces frais, sans que le copropriétaire qui a obtenu gain de cause ait à en faire la demande.
Le 3° a pour objet de rendre plus dissuasive la rétention par l’ancien syndic des documents relatifs au syndicat des copropriétaires. En effet, la demande pourra être faite comme en matière de référé, et non plus en référé, de sorte que la décision ne sera plus seulement provisoire, mais que le litige sera jugé au fond, avec la possibilité pour le syndicat des copropriétaires d’obtenir des dommages et intérêts, en plus de la liquidation de l’astreinte.
Le 4° vise à améliorer de manière pratique la constitution du conseil syndical et d’étendre la possibilité de siéger à d’autres personnes que celles actuellement mentionnées. Cette possibilité est ainsi étendue aux partenaires liés par un pacte civil de solidarité et aux usufruitiers. De la même manière, les interdictions de siéger sont étendues au partenaire lié par un pacte civil de solidarité.
Est en outre supprimée la référence à l’article 41 de la loi n° 84-595 du 12 juillet 1984 définissant la location accession à la propriété immobilière qui a été abrogée par l’article 102 de la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale.
Le 5° tend à rendre plus efficace la limitation des mandats, dès lors qu’il est apparu que malgré la généralité des termes de l’article 22 de la loi du 10 juillet 1965, les limitations légales prévues sont privées partiellement d’effets au motif qu’il a été admis que la limitation à trois mandats ne s’appliquait pas à l’administrateur de biens titulaire de mandats de gestion, dans la mesure où les dispositions de la loi n° 70-9 du 2 janvier 1970 et de son décret d’application n’ont imposé aucune limitation pour l’exercice cumulé de plusieurs mandats de gestion pour un même administrateur de biens.
La seconde modification consiste à aligner les droits et obligations des partenaires d’un pacte civil de solidarité sur ceux du conjoint, pour ce qui concerne le régime de la copropriété des immeubles bâtis.
Le 6° a pour objet de remédier à un défaut de concordance. En effet, la loi n° 2007-309 du 5 mars 2007 relative à la modernisation de la diffusion audiovisuelle et à la télévision du futur a inséré un article 24-1 entre les articles 24 et 25.
Le 7° vise également à remédier à un défaut de concordance. La loi du 1er mars 1984 relative à la prévention et au règlement amiable des difficultés des entreprises et la loi n° 85-98 du 25 janvier 1985 relative au redressement et à la liquidation judiciaires des entreprises ont, en effet, été codifiées dans le code de commerce depuis 2000.
La Commission adopte le présent article sans modification.
Article 6
(article 5 de la proposition)
(art. 35 de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965)
Assouplissement des conditions de surélévation des immeubles
Le présent article propose de simplifier et d’assouplir les dispositions relatives à la surélévation des immeubles afin d’apporter un élément de réponse à la pénurie foncière dans les agglomérations.
En l’état actuel du droit, les copropriétaires peuvent décider de surélever le bâtiment à l’unanimité. Lorsque le droit de surélever le bâtiment est confié par les copropriétaires à un tiers, la décision est alors prise à la majorité qualifiée des deux tiers des voix et de la moitié des copropriétaires (majorité de l’article 26 de la loi du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis). Il est cependant exigé que cette décision recueille dans le même temps l’avis unanime des copropriétaires situés au dernier étage du bâtiment. Ces dispositions imposent des conditions de décision très lourdes et contraignantes, qui ne sont pas favorables à la réalisation d’opérations de surélévation.
Pour permettre aux copropriétés de procéder plus aisément à des surélévations, le présent amendement prévoit que la décision d’aliénation des droits de surélévation pourra être décidée à la majorité simple des copropriétaires (majorité de l’article 25 de la loi du 10 juillet 1965).
Toutefois, la disposition doit permettre de concilier le respect du droit de propriété, qui est constitutionnellement protégé, et l’intérêt général que représente la construction d’étages supplémentaires dans des collectivités territoriales touchées par une pénurie d’offre de logements.
C’est pourquoi le présent article prévoit de n’appliquer la condition de majorité simple qu’aux immeubles situés sur le territoire de collectivités qui, dans le cadre d’un plan d’occupation des sols ou d’un plan local d’urbanisme, ont établi par une délibération de leur assemblée délibérante un périmètre au sein duquel le droit de préemption urbain peut être exercé, en application de l’article L. 211-1 du code de l’urbanisme. Le périmètre du droit de préemption urbain permet en effet de délimiter avec précision les zones urbaines dans lesquelles la tension foncière justifie qu’une atteinte limitée et proportionnée puisse être apportée aux droits des copropriétaires, étant précisé que le droit de surélévation fait l’objet d’une propriété indivise entre les copropriétaires.
Enfin, le présent article précise que l’accord unanime des copropriétaires de l’étage supérieur du bâtiment à surélever est requis, comme le prévoit actuellement le deuxième alinéa de l’article 35 de la loi du 10 juillet 1965.
La Commission adopte le présent article sans modification.
Article 7
(article 6 de la proposition)
(art. 386, 515-3, 524, 585, 589-2, 743, 758, 767, 778, 832-2, 861, 898, 1108-2, 1235, 1320, 1322, 1323, 1325, 1326, 1328, 1377, 1398, 1477, 1570, 1572, 1582, 1589-2, 1606, 1653, 1655, 1659, 1662, 1664, 1668, 1671, 1672, 1714, 1743, 1779, 1801, 1819, 1827, 1828, 1829, 1839, 1861, 1874, 1875, 1879, 1886, 1894, 1895, 1906, 1919, 1939, 1953, 1964, 1982, 1985, 2003, 2004, 2373, 2387, 2388, 2392, 2521, paragraphe 3 de la section 1 du chapitre VI du titre III du livre III, section première du chapitre III du titre VIII du livre III, chapitre II du sous-titre III du titre II du livre IV, section 4 du chapitre IV du titre VIII du livre III du code civil ; art. 38 de la loi du 1er juin 1924 mettant en vigueur la législation civile française dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle)
Modernisation terminologique du code civil
Le présent article reprend des préconisations formulées par la Commission spécialisée de terminologie et de néologie en matière juridique. Dans le cadre de ses missions qui lui sont dévolues par l’article 7 du décret n° 96-602 du 3 juillet 1996 relatif à l’enrichissement de la langue française, elle a été chargée par le Garde des sceaux, ministre de la justice, de la « modernisation » du vocabulaire du code civil. Le présent article propose donc de substituer à des mots et des expressions désuets un vocabulaire actualisé et plus facilement compréhensible par les usagers et les justiciables.
Le 1° propose de remplacer les mots : « seing privé » par les mots : « signature privée » dans :
— l’article 386 du code civil, relatif à l’impossibilité, pour l’époux survivant qui aurait omis de faire inventaire, authentique ou sous « seing privé » des biens de l’enfant, d’en jouir ;
— l’article 515-3 du même code, relatif à la convention passée par acte authentique ou par acte sous « seing privé » par les partenaires d’un un pacte civil de solidarité ;
— l’article 1108-2 du même code, qui traite des actes sous « seing privé » relatifs au droit de la famille et des successions ainsi que de ceux relatifs à des sûretés personnelles ou réelles, de nature civile ou commerciale ;
— les articles 1320, 1322, 1323, 1325, 1323, 1325, 1328 du même code qui définissent la notion même d’acte sous seing privé et qui figurent dans le paragraphe 3, intitulé « De l’acte sous seing privé » de la section 1 du chapitre VI du titre III du livre III du même code, dont le 2° du présent article propose de modifier l’intitulé pour y voir figurer les mots : « signature privée » dans :
— l’article 1570 du même code, relatif à la preuve de la consistance du patrimoine originaire et l’article 1572, relatif à la preuve de la consistance du patrimoine final dans le cadre du régime matrimonial dit de « participation aux acquêts » ;
— l’article l582 du même code, qui précise que la convention de vente peut être faite par acte authentique ou sous « seing privé » et l’article 1589-2 du même code qui prévoit que la promesse unilatérale de vente afférente à un immeuble prend cette même forme ;
— l’article 1861 du même code, qui précise que lorsque deux époux sont simultanément membres d’une société, les cessions de parts sociales faites par l’un d’eux à l’autre doivent, pour être valables, résulter d’un acte notarié ou d’un acte sous « seing privé » ayant acquis date certaine autrement que par le décès du cédant ;
— l’article 1985 du même code, qui prévoit que le mandat – ou la procuration – peut être donné par acte authentique ou par acte sous « seing privé » ;
— l’article 2004 du même code, qui prévoit que le mandant peut contraindre le mandataire à lui remettre l’écrit sous « seing privé » qui contient la procuration.
Dans le but de consacrer dans les termes employés l’égalité de la femme et de l’homme, le 3° substitue au mot : « fils » le mot : « enfant » et insère les mots : « la petite fille » après les mots : « le petit-fils » dans l’article 743 du même code, qui précise la notion de degré de parenté. C’est ainsi qu’en ligne directe, on compte autant de degrés qu’il y a de générations entre les personnes : ainsi, « l’enfant » est, à l’égard du père « et de la mère », au premier degré, le petit-fils « ou la petite-fille » au second ; et réciproquement du père « et de la mère » à l’égard de « l’enfant » et des aïeuls à l’égard du petit-fils « ou de la petite-fille ».
Le 4° propose de substituer les mots : « la succession » aux mots : « l’hérédité » dans :
— l’article 758 du même code, qui prévoit que lorsque le conjoint survivant recueille la totalité ou les trois quarts des biens, les ascendants du défunt, autres que les père et mère, qui sont dans le besoin bénéficient d’une créance d’aliments contre la succession du prédécédé. Cette pension est prélevée sur « l’hérédité » ;
— l’article 767 du même code qui permet au conjoint successible qui est dans le besoin de bénéficier d’une pension alimentaire prélevée sur « l’hérédité » ;
— l’article 898 du même code, qui précise que toute disposition par laquelle un tiers serait appelé à recueillir le don, « l’hérédité » ou le legs, dans le cas où le donataire, l’héritier institué ou le légataire ne le recueillerait pas, ne sera pas regardée comme une substitution et sera valable ;
— l’article 1672 du même code, qui dispose que l’action en rachat peut être intentée contre un héritier pour le tout si, après le partage de « l’hérédité », la chose vendue est échue au lot de cet héritier.
Le 5° prévoit de substituer le mot : « détournés » au mot : « divertis » dans l’article 778 du même code, qui prévoit que l’héritier qui a recelé des biens ou des droits d’une succession ou dissimulé l’existence d’un cohéritier est réputé accepter purement et simplement la succession sans pouvoir prétendre à aucune part dans les biens ou les droits « divertis » ou recelés.
Le 6° procède à la même substitution dans l’article 1477 du même code, relatif à la liquidation et au partage de la communauté, et qui précise que celui des époux qui aurait « diverti » ou recelé quelques effets de la communauté est privé de sa portion dans lesdits effets.
Le 7° propose de substituer les mots : « sont attribués » au mot : « échoient » dans l’article 832-2 du même code, qui dispose que le conjoint survivant ou tout héritier copropriétaire d’une exploitation agricole – qui n’est pas maintenue dans l’indivision et n’a pas fait l’objet d’une attribution préférentielle – peut demander à ce que le partage soit conclu sous la condition que ses copartageants lui consentent un bail à long terme sur les terres de l’exploitation qui leur « échoient ».
Le 8° vise à substituer le mot : « dépenses » au mot : « impenses » dans l’article 861 du même code qui prévoit, à propos du rapport des libéralités, que lorsque le rapport se fait en nature, il doit être tenu compte des « impenses » nécessaires que le donataire a faites pour la conservation du bien.
Le 9° propose de substituer le mot : « restitution » au mot : « répétition » dans l’article 1235 du même code qui pose le principe selon lequel tout paiement supposant une dette, ce qui a été payé sans être dû, est sujet à « répétition ».
De même, le 10° tend à substituer les mots : « à restitution » aux mots : « de répétition » dans l’article 1377 du même code qui précise que lorsqu’une personne qui, par erreur, se croyait débitrice, a acquitté une dette, elle a le droit « de répétition » contre le créancier.
Le 11° propose la substitution du mot : « réclamer » au mot : « répéter » dans l’article 1886 du même code qui prévoit que si, pour user de la chose, l’emprunteur a fait quelque dépense, il ne peut pas la « répéter ».
Le 12° propose la substitution des mots : « en obtenir la restitution » aux mots : « les répéter » dans l’article 1906 du même code selon lequel l’emprunteur qui a payé des intérêts qui n’étaient pas stipulés ne peut ni « les répéter » ni les imputer sur le capital.
Le 13° substitue, par deux fois, les mots : « capable de » aux mots : « habile à » dans l’article 1398 du même code qui dispose que le mineur « habile à » contracter mariage est « habile à » consentir toutes les conventions dont ce contrat est susceptible pourvu qu’il ait été assisté, dans le contrat, des personnes dont le consentement est nécessaire pour la validité du mariage.
Le 14° substitue les mots : « remise de la chose » aux mots : « tradition réelle » dans l’article 1606 du même code qui permet que la délivrance des effets mobiliers puisse s’opérer par la tradition réelle. De même, le 15° procède à la substitution des mots : « remise réelle ou fictive » aux mots : « la tradition réelle ou feinte » dans l’article 1919 du même code qui prévoit que le contrat de dépôt n’est parfait que par « la tradition réelle ou feinte » de la chose déposée.
Le 16° substitue les mots : « sauf s’il préfère » aux mots : « si mieux n’aime celui-ci » dans l’article 1653 du même code, relatif aux obligations de l’acheteur, qui dispose que si l’acheteur est troublé ou a juste sujet de craindre d’être troublé par une action, soit hypothécaire, soit en revendication, il peut suspendre le paiement du prix jusqu’à ce que le vendeur ait fait cesser le trouble, « si mieux n’aime celui-ci » donner caution, ou à moins qu’il n’ait été stipulé que, nonobstant le trouble, l’acheteur paiera.
Le 17° substitue le mot : « aussitôt » aux mots : « de suite » dans l’article 1655 du même code qui dispose que la résolution de la vente d’immeubles est prononcée « de suite » si le vendeur est en danger de perdre la chose et le prix.
Le 18° supprime les mots : « ou de réméré » dans l’article 1659 du même code qui prévoit que la faculté de rachat « ou de réméré » est un pacte par lequel le vendeur se réserve de reprendre la chose vendue, moyennant la restitution du prix principal et le remboursement de certains frais. Cette suppression se justifie par le fait que le réméré est, en fait, un rachat. D’ailleurs, le 19° substitue les mots « en rachat » aux mots « de réméré » dans l’article 1662 du même code, qui dispose que, faute par le vendeur d’avoir exercé son action « de réméré » dans le terme prescrit, l’acquéreur demeure propriétaire irrévocable. De même, le 20° procède à la substitution du mot « rachat » au mot « réméré » :
— dans l’article 1664 du même code, qui précise que le vendeur à pacte de rachat peut exercer son action contre un second acquéreur, quand même la faculté de « réméré » n’aurait pas été déclarée dans le second contrat ;
— dans l’article 1668 du même code, qui prévoit que si plusieurs personnes ont vendu conjointement, et par un seul contrat, un héritage commun entre elles, chacune ne peut exercer l’action en « réméré » que pour la part qu’elle y avait.
— dans l’article 1671 du même code, qui dispose que si la vente d’un héritage appartenant à plusieurs personnes n’a pas été faite conjointement et de tout l’héritage ensemble, et que si chacune de ces personnes n’a vendu que la part qu’elle y avait, elles peuvent exercer séparément l’action en « réméré » sur la portion qui leur appartenait ;
— dans l’article 1672 du même code, qui précise que si l’acquéreur a laissé plusieurs héritiers, l’action en « réméré » ne peut être exercée contre chacun d’eux que pour sa part, dans le cas où elle est encore indivise, et dans celui où la chose vendue a été partagée entre eux.
Un amendement de votre rapporteur a procédé à la même substitution dans le second alinéa de ce même article 1672, qui prévoit que s’il y a eu partage de la succession et que la chose vendue soit échue au lot de l’un des héritiers, l’action en réméré peut être intentée contre lui pour le tout.
Le 21° substitue, dans l’article 1779 la notion de « louage de service » à la notion de « louage des gens de travail qui s’engagent au service de quelqu’un », qui ne correspond plus à notre droit actuel. Le 22° modifie en conséquence l’intitulé de la section première du chapitre III du titre VIII du livre III pour substituer à la notion de « louage des domestiques et ouvriers », la notion de « louage de service ».
Le 23° propose de substituer l’expression : « métayer » à celle de : « colon partiaire ». Cette dernière désigne outre-mer un cultivateur qui rend au propriétaire une partie des produits de sa ferme. Il n’y a donc pas lieu de le distinguer du métayer. Il est donc proposé de procéder à cette substitution dans l’article 524 du code civil dans lequel sont définies comme immeubles par destination les semences données par le propriétaire aux fermiers ou aux « colons partiaires ».
Le 24° procède à la même substitution :
— dans l’article 585 du même code qui prévoit que le « colon partiaire » peut avoir acquis une partie des fruits si ces derniers existaient au commencement ou à la cessation de l’usufruit ;
— dans l’article 1743 du même code, qui précise que si le bailleur vend la chose louée, l’acquéreur ne peut expulser le fermier, « le colon partiaire » ou le locataire qui a un bail authentique ou dont la date est certaine ;
— dans l’article 1801 du même code qui prévoit les différentes sortes de cheptels, dont celui donné au fermier ou « au colon partiaire » ;
— dans l’article 1819 du même code qui dispose, dans le cas de bail à cheptel à moitié, que le preneur profite seul, comme dans le cheptel simple, des laitages, du fumier et des travaux des bêtes et que toute convention contraire est nulle, à moins que le bailleur ne soit propriétaire de la métairie dont le preneur est fermier ou « colon partiaire » ;
— dans l’intitulé de la section 4 du chapitre IV du titre VIII du livre III du même code (« Du cheptel donné par le propriétaire à son fermier ou colon partiaire ») et dans l’intitulé du paragraphe 2 de cette même section (« Du cheptel donné au colon partiaire »).
De même, le 25° propose que les mots : « au métayage » soient substitués aux mots : « à colonat partiaire » dans l’article 1714 du même code qui prévoit qu’on peut louer ou par écrit ou verbalement, sauf, en ce qui concerne les biens ruraux, application des règles particulières aux baux à ferme et « à colonat partiaire ». Enfin, le 26° adapte de la même manière la rédaction de l’article 1827 du même code qui prévoit que si le cheptel périt en entier sans la faute du « colon », la perte est pour le bailleur.
Le 27° substitue la notion de « métayage » à l’expression « à métairie » dans l’article 1829 du même code qui précise que le cheptel donné au métayer finit avec le bail « à métairie ».
Le 28° propose de remplacer les mots : « est habile à » par le mot : « peut » dans l’article 1839 du même code qui prévoit que le ministère public « est habile à agir » en justice pour que soit ordonnée, sous astreinte, la régularisation de la constitution d’une société si les statuts ne contiennent pas toutes les énonciations exigées par la législation ou si une formalité prescrite par celle-ci a été omise ou irrégulièrement accomplie.
Le mot « commodat » a disparu du langage juridique au profit de l’expression : « prêt à usage ». En conséquence, le 29° simplifie la rédaction de l’article 1874 du même code qui définit deux espèces de prêts : la première espèce « s’appelle "prêt à usage", ou "commodat" » et la deuxième « s’appelle "prêt de consommation", ou simplement "prêt" ». Il est proposé de ne retenir que l’expression « prêt à usage » pour la première espèce de prêt. De même, le 30° vise à supprimer les mots « ou au commodat » à l’article 1875 du même code qui définit le prêt à usage comme un contrat par lequel l’une des parties livre une chose à l’autre pour s’en servir, à la charge par le preneur de la rendre après s’en être servie. Le 31° procède à la substitution de cette notion dans l’article 1879 du même code qui dispose que les engagements qui se forment par le « commodat » passent aux héritiers de celui qui prête, et aux héritiers de celui qui emprunte.
Le 32° modernise la rédaction de l’article 1894 du même code qui définit comme prêt à usage un prêt de choses qui, quoique de même espèce, « diffèrent dans l’individu », comme les animaux. Il est ainsi proposé de viser les choses qui « sont différentes ».
Le 33° propose de supprimer le qualificatif : « numérique » accolé au mot : « somme » dans l’article 1895 du même code qui précise que l’obligation qui résulte d’un prêt en argent n’est toujours que de la somme « numérique » énoncée au contrat.
Le 34° propose de supprimer la référence à la mort « civile » dans les articles 1939 et 2003 du même code, la « mort civile » ayant été abolie par la loi du 31 mai 1854.
Le 35° adapte la formulation de l’article 1953 du même code qui prévoit que les hôteliers sont responsables du vol ou du dommage des effets des clients, soit que le vol ait été commis ou que le dommage ait été causé par leurs « domestiques et préposés, ou par des étrangers » allant et venant dans l’hôtel, pour ne mentionner que les « préposés » ou les « tiers ».
Le 36° propose de supprimer dans l’article 1964 du même code l’expression « prêt à la grosse aventure » et la mention selon laquelle ce prêt et le contrat d’assurance « sont régis par les lois maritimes », ces dispositions étant tombées en désuétude.
Le 37° propose d’abroger l’article 1982 du même code qui prévoit que la rente viagère ne s’éteint pas par la « mort civile » du propriétaire, cette dernière notion ayant disparu de notre droit depuis 1854.
Le 38° substitue au mot : « antichrèse », qui n’est plus employé, l’expression de : « gage immobilier » dans l’article 2373 du même code, qui définit trois types de sûretés sur les immeubles : « les privilèges, l’antichrèse et les hypothèques ». En conséquence, le 39° propose de modifier l’intitulé du chapitre II du sous-titre III du titre II du livre IV du code civil. Le 41° propose également d’adapter la rédaction de l’article 2388 du même code qui prévoit que certaines dispositions relatives à l’hypothèque conventionnelle sont applicables « à l’antichrèse ».
Le 42°, introduit par un amendement de votre rapporteur, substitue aux mots : « créancier antichrésiste » les mots : « créancier titulaire d’un droit de gage immobilier » dans l’article 2392 du même code.
Le 43° procède à la même substitution dans l’article 2521 du même code qui dresse une liste de droits réels immobiliers, dont l’antichrèse.
Le II du présent article propose de remplacer, dans toutes les dispositions législatives en vigueur, les mots : « seing privé » sont par les mots : « signature privée », par coordination avec la disposition proposée au 1°.
Le III, introduit par un amendement de votre rapporteur, substitue, par coordination, les mots : « le gage immobilier » aux mots : « l’antichrèse » dans le troisième alinéa de l’article 38 de la loi du 1er juin 1924 mettant en vigueur la législation civile française dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle.
Le IV du présent article prévoit enfin que les modifications apportées au code civil sont applicables dans les îles Wallis et Futuna, en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie en tant que ces dispositions y sont applicables.
La Commission adopte deux amendements rédactionnels et un amendement de coordination du rapporteur et le présent article ainsi modifié.
Article 8
(art. 26, 26-1, 26-3 et 33-1 du code civil)
Modalités d’enregistrement des déclarations de nationalité française hors mariage
Conformément aux préconisations de la « commission Guinchard » (10) (proposition n° 43), le présent article tend à transférer aux greffiers en chef l’enregistrement des déclarations de nationalité française hors mariage. Il est issu d’un amendement de votre rapporteur. L’enregistrement des autres déclarations continuera à relever de la sous-direction de l’accès à la nationalité française du Ministère de l’immigration, de l’intégration, de l’identité nationale et du développement solidaire.
Actuellement, les greffiers en chef sont en charge de la constitution matérielle de l’ensemble des dossiers de déclaration. La décision d’accepter ou de refuser l’enregistrement des déclarations, à l’exception des déclarations souscrites à raison du mariage, est prise par le juge d’instance. Cette situation est d’autant moins cohérente que le greffier en chef du tribunal d’instance est seul compétent pour la délivrance des certificats de nationalité française. En 2006, 57 763 déclarations ont été souscrites dans les tribunaux d’instance dont 33 018 déclarations hors mariage. La centralisation entre les mains du greffier en chef de la souscription et de l’enregistrement de la déclaration permettra aux usagers d’avoir un interlocuteur unique et une prise de décision plus rapide. Enfin, le juge d’instance se recentrera sur son activité juridictionnelle et le greffier en chef dans les tribunaux d’instance verra sa compétence, en droit de la nationalité, renforcée.
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M. le rapporteur. Ce transfert, dont les acquisitions de nationalité a raison du mariage sont exclues, a été préconisé par la commission Guinchard. L’enregistrement des autres déclarations de nationalité continuera à relever de la sous-direction de l’accès à la nationalité française du ministère de l’immigration, de l’intégration, de l’identité nationale et du développement solidaire.
Le président Jean-Luc Warsmann. Il s’agit d’un allègement bienvenu pour de telles démarches.
La Commission adopte l’amendement portant article additionnel.
Article 9
(art. 412 et 511 du code civil, art. L. 211-5, L. 213-3-1 [nouveau], L. 221-9 et L. 312-6-1 [nouveau] du code de l’organisation judiciaire, art. L. 473 et L. 476 du code des pensions militaires d’invalidité et des victimes de la guerre)
Extension des attributions du juge des affaires familiales aux mesures de tutelle concernant les mineurs
Le présent article, conformément aux préconisations du rapport de la « commission Guinchard » tend à renforcer le bloc de compétences dévolu au juge aux affaires familiales en y ajoutant les mesures de tutelle concernant les mineurs aujourd’hui dévolues au tribunal d’instance. Il est issu d’un amendement de votre rapporteur.
Les actions liées à l’exercice de l’autorité parentale relèvent actuellement du juge aux affaires familiales tandis que l’administration légale des biens d’un enfant mineur et les mesures de tutelle le concernant relèvent du tribunal d’instance. Le lien étroit entre les intérêts patrimoniaux et la personne même de l’enfant mineur commande un regroupement de ces compétences au profit du juge aux affaires familiales qui, dans l’intérêt supérieur de l’enfant, disposera d’une vision globale de la situation du mineur.
Les dispositions du code des pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre qui concernent la tutelle des pupilles de la nation sont coordonnées avec les nouvelles dispositions du code de l’organisation judiciaire applicables à la tutelle des mineurs.
Enfin, il convient de rendre la cour d’appel compétente pour connaître des recours contre les décisions du juge des tutelles et du conseil de famille qui étaient jusqu’à présent de la compétence du tribunal de grande instance.
En 2005, 46 711 demandes relatives à un régime de protection de mineur ont été recensées.
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M. le rapporteur. Cet amendement va dans le sens de la simplification et de la cohérence. En effet, le juge des affaires familiales est compétent pour les actions liées à l’exercice de l’autorité parentale, mais les mesures de tutelle concernant un enfant mineur relèvent du juge d’instance. Confier l’ensemble de ces compétences au juge des affaires familiales lui permettra de disposer d’une vision globale de la situation du mineur, y compris sur le plan patrimonial. Cela permettra également d’éviter la saisine de deux juridictions distinctes en cas de litige.
La Commission adopte l’amendement portant article additionnel.
Après l’article 9 (après l’article 6 de la proposition)
La Commission rejette un amendement de M. Didier Julia tendant permettre la suppression par testament de la réserve héréditaire d’un enfant qui n’a pas assumé ses obligations alimentaires envers le testateur.
Article 10
(art. L. 421-1, L. 423-1, L. 423-2, L. 423-5, L. 423-6, L. 423-9, L. 423-11 et L. 423-18 du code de l’environnement)
Simplification des procédures de délivrance du permis de chasser et des autorisations de chasser accompagné
Le présent article est issu d’un amendement de votre rapporteur. Il vise à simplifier, à la fois pour les chasseurs et pour les services administratifs, les procédures en vigueur en matière de délivrance du permis de chasser et des autorisations de chasser accompagné prévues à l’article L. 423-2 du code de l’environnement.
Actuellement, les permis de chasser sont délivrés par les préfets (environ 20 000 par an et environ 2 500 duplicata). En amont, l’organisation matérielle de l’examen du permis de chasser se trouve confiée à l’Office national de la chasse et de la faune sauvage, établissement public à caractère administratif. Un tel dispositif oblige le candidat à l’examen à constituer deux dossiers distincts : le premier auprès de l’Office, pour l’inscription aux épreuves ; le second auprès de la préfecture, pour solliciter la délivrance du titre permanent à l’issue des épreuves.
La désignation d’un interlocuteur unique pour les citoyens répondra à la volonté de simplifier leurs démarches administratives et d’alléger les procédures d’obtention des documents précités. Il est donc proposé de transférer la compétence pour la délivrance du permis de chasser du préfet au directeur de l’Office national de la chasse et de la faune sauvage. Ce transfert s’effectuera après un délai de quatre mois à compter de la promulgation de la loi qui permettra : la mise en place des nouvelles procédures liées à la réorganisation interne de l’établissement public en prévision de ces nouvelles missions, le transfert de données depuis les préfectures, l’adaptation des systèmes informatiques et la mise en cohérence avec d’autres procédures (telles que le retrait du permis ou la mise en place du fichier national.)
Il est également proposé d’étendre ce transfert de compétence aux autorisations annuelles de chasser accompagné (3 500 par an environ), aujourd’hui délivrées par les préfets.
Afin de permettre à l’Office national de la chasse et de la faune sauvage de disposer d’un délai suffisant pour communiquer au chasseur le titre permanent du permis de chasser, et également pour éviter de pénaliser le lauréat à l’examen du permis de chasser, le présent article prévoit que le délai maximal durant lequel le bénéficiaire peut pratiquer la chasse dans l’attente de la réception de ce titre permanent est fixé par voie réglementaire.
Enfin, le présent article prévoit que les candidats à l’examen rédigent une déclaration sur l’honneur attestant qu’ils ne sont pas privés du droit de détention ou de port d’armes par mesure préfectorale ou par suite d’une condamnation. Ces deux conditions reposent sur une justification d’ordre sécuritaire : lors du déroulement des épreuves pratiques de l’examen du permis de chasser, les candidats se voient confier une arme et des munitions, alors même que leurs antécédents judiciaires éventuels sont inconnus des agents de l’Office national de la chasse et de la faune sauvage appelés à organiser les épreuves. Dans des cas certes exceptionnels, le port d’une arme par un candidat (pénalement interdit de port d’arme) s’est avéré une menace grave pour les agents et pour les autres candidats. La mesure législative proposée tend à permettre d’éviter le renouvellement de ce type de situation.
Le présent amendement devrait permettre d’économiser 50 000 heures de démarches et 12 à 15 équivalents temps plein pour l’administration.
La Commission adopte cet amendement portant article additionnel.
Le président Jean-Luc Warsmann : Je me félicite d’une telle simplification s’agissant d’une procédure qui concerne chaque année environ 20 000 permis et 2 500 duplicata.
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Article 11
(art. L. 211-13 [nouveau], L. 532-2, L. 552-2 et L. 562-2 du code de l’organisation judiciaire)
Désignation d’un tribunal de grande instance spécialisé pour l’adoption internationale dans le ressort de chaque cour d’appel
Le présent article est issu d’un amendement de votre rapporteur. Il propose de désigner, dans le ressort de chaque cour d’appel, un tribunal de grande instance spécialisé pour toutes les actions relatives à l’adoption internationale. Elle correspond à l’une des préconisations formulées par la « commission Guinchard » sur la répartition des contentieux.
Le dispositif actuel de l’adoption internationale est essentiellement articulé autour de la compétence du procureur de la République de Nantes et du tribunal de grande instance du domicile des adoptants. Le procureur de la République de Nantes dispose d’une compétence exclusive, pour ordonner la transcription directe des jugements étrangers d’adoption plénière, sur les registres du service central de l’état civil du ministère des affaires étrangères. À ce titre, il est saisi, chaque année, d’environ 2 300 des 4 000 jugements prononcés à l’étranger.
Le tribunal de grande instance du domicile des candidats à l’adoption est compétent pour prononcer l’adoption simple ou plénière de tout mineur, qu’il soit étranger ou français. Il peut également prononcer l’adoption simple d’un majeur étranger ou reconnaître les effets d’une décision étrangère d’adoption.
On observe ces dernières années que les adoptants, pourvus de décisions d’adoption obtenues dans des pays non parties à la convention de La Haye de 1993 sur l’adoption internationale, ont tendance à faire abstraction de la décision étrangère, en saisissant directement le tribunal de grande instance de leur domicile d’une nouvelle requête en adoption.
Le présent amendement tend à regrouper le traitement des dossiers au sein de certaines juridictions, pour les raisons suivantes :
— le nombre et la complexité des législations étrangères applicables, qui impliquent de pratiquer régulièrement la matière afin d’en avoir la maîtrise, mais aussi de disposer d’un fonds documentaire suffisant pour puiser les informations nécessaires ;
— la technicité de cette matière, notamment en matière d’adoption internationale (règles de conflits de lois, conditions de reconnaissance d’un jugement étranger en France) ;
— les fraudes parfois constatées, qui justifient un contrôle accru des parquets locaux sur le contenu et la validité des pièces produites par les adoptants ;
— la nécessité d’éviter les divergences de jurisprudence, s’agissant en particulier de l’interprétation des législations étrangères relatives à l’adoption.
Le regroupement de cette activité au sein d’un tribunal par cour d’appel permettra une rationalisation des moyens par la spécialisation accrue des magistrats chargés de ces procédures, qui aboutira in fine à une plus grande efficacité dans le traitement des dossiers et à l’amélioration de la qualité des décisions rendues, au bénéfice du justiciable.
Le dispositif statistique du ministère de la Justice ne permettant pas le recueil de données spécifiques sur l’adoption internationale, les chiffres doivent être déduits du nombre de visas délivrés par le ministère des Affaires étrangères en matière d’adoption internationale. 3 162 visas ayant été délivrés en 2007 et 1 725 dossiers ayant été déposés au parquet de Nantes en vue d’une transcription du jugement étranger d’adoption, on peut en conclure qu’environ 1 437 dossiers d’adoption internationale ont été traités par les tribunaux de grande instance en 2007.
Le nombre total des dossiers d’adoption dont ont été saisis les tribunaux de grande instance en 2007 atteint 11 400. Mais ce chiffre recouvre l’ensemble des dossiers et notamment les demandes d’adoption simple d’un enfant de son conjoint ou bien encore d’adoption simple de majeurs. Au regard de ce chiffre, l’adoption internationale apparaît donc une activité très marginale des tribunaux de grande instance.
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M. le rapporteur. Le droit de l’adoption internationale est une matière complexe, qui ne concerne qu’un petit nombre d’affaires par rapport à l’activité globale des tribunaux de grande instance. De ce fait, les magistrats concernés éprouvent parfois des difficultés pour se prononcer. La qualité de leurs décisions pourrait être améliorée s’ils étaient spécialisés.
M. Dominique Raimbourg. Il est difficile d’apprécier la portée de cet amendement, que les commissaires découvrent aujourd’hui, comme l’amendement étendant les compétences du juge des affaires familiales. Cette méthode de travail n’est pas satisfaisante.
Le président Jean-Luc Warsmann. Il conviendra effectivement de veiller, lorsque l’Assemblée nationale examinera la réforme de son Règlement, à permettre aux députés de prendre connaissance en temps utiles de l’ensemble des amendements déposés sur un projet de loi. Mais d’ores et déjà, la plupart des amendements ont été adressés aux commissions à la fin de la semaine dernière.
M. Serge Blisko. L’examen précipité de cet amendement risque de conduire à des erreurs, mais la démarche visant à confier les affaires d’adoption internationale à des magistrats spécialisés va dans le bon sens. Le dernier paragraphe de l’exposé des motifs de cet amendement devrait être revu, car il indique que les tribunaux de grande instance ont été saisis de 11 400 dossiers d’adoption en 2007, ce qui semble bien inférieur à la réalité.
M. le rapporteur. Ce chiffre nous a été communiqué par le ministère de la Justice, auprès duquel il sera vérifié.
M. Yves Nicolin. Je partage le sentiment de notre collègue Serge Blisko quant à la véracité du chiffre indiqué s’agissant du nombre de dossiers d’adoption. En effet, les dossiers ne doivent être adressés au tribunal de grande instance du domicile du requérant que lorsque l’adoption internationale concerne un pays qu’un n’a pas ratifié la convention de La Haye.
La Commission adopte cet amendement portant article additionnel.
Article 12
(art. L. 79, L. 80 et L. 104-1 du code des pensions militaires d’invalidité
et des victimes de la guerre)
Regroupement des tribunaux des pensions
Le présent article est issu d’un amendement de votre rapporteur. Il vise, en supprimant le caractère obligatoirement départemental du tribunal des pensions, à renforcer, par la spécialisation, la compétence de ces juridictions et d’améliorer l’homogénéité des décisions rendues dans un contentieux technique tout en maintenant le justiciable à une distance raisonnable de la juridiction.
Les juridictions des pensions militaires, qui jugent les contestations en matière de régime général des pensions militaires d’invalidité, de régimes rattachés et de régimes spéciaux, comptent actuellement 96 tribunaux départementaux des pensions militaires en métropole et 4 outre-mer. Parmi ces tribunaux, certains comportent des sections (16 au total).
Selon le ministère de la Défense, 1 780 décisions ont été rendues en 2006 par ces tribunaux, 767 par les cours régionales des pensions et 250 par le Conseil d’État. D’importantes disparités sont constatées entre les juridictions. Le nombre d’affaires par audience a varié en 2007 d’une affaire dans les départements du Lot ou les Alpes-de-Haute-Provence à 15 affaires dans le département du Bas-Rhin. Le nombre d’affaires par audience a également varié en 2006 de une à 56 (à Paris) avec une moyenne de 4 dossiers par audience.
La Commission adopte cet amendement portant article additionnel.
Article 13
(article 7 de la proposition)
(art. 57 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ; art. 41 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986)
Suppression de la saisine obligatoire des commissions de réforme dans les fonctions publiques territoriale et hospitalière
Le présent article simplifie les démarches des agents des fonctions publiques territoriale et hospitalière qui sont victimes d’une maladie ou d’un accident professionnel, en supprimant la saisine automatique des commissions de réforme dans les cas où l’administration n’en conteste pas l’imputabilité au service.
Le recours aux commissions de réforme est prévu à l’article 57 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires à la fonction publique territoriale et à l’article 41 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière. Ces deux articles disposent que sa consultation est obligatoire dans tous les cas où un fonctionnaire juge que l’accident ou la maladie dont il est victime prend son origine dans l’exercice ou à l’occasion de ses fonctions et qu’il s’agit donc d’un accident ou d’une maladie professionnelle. Le rôle de la commission de réforme, tel que prévu à ces articles, est d’apprécier l’imputabilité au service de cette maladie ou de cet accident.
Les commissions de réforme relèvent des Directions départementales des affaires sanitaires et sociales (DDASS) et sont composées de médecins agréés, de représentants de l’administration et d’agents. Or, celles-ci pâtissent actuellement d’un encombrement croissant, qui a été dénoncé par la Cour des Comptes dans son rapport public annuel de 2006. Celui-ci en diagnostiquait la cause : « L’engorgement croissant, préjudiciable à la qualité de l’examen, est essentiellement dû à l’obligation d’examiner tout accident du travail et maladie professionnelle ayant entraîné un arrêt de plus de 24 heures dans la fonction publique hospitalière, et de plus de 15 jours dans les autres fonctions publiques » (11). Selon la Cour, le temps moyen d’examen des 130 000 dossiers annuels est actuellement d’une minute environ et les commissions de réforme mobilisent un nombre important d’agents des DDASS. Par ailleurs, cet engorgement des commissions de réforme est préjudiciable à l’étude satisfaisante des dossiers qui posent réellement problème.
Le présent article entend donc limiter les saisines des commissions de réforme, qui sont actuellement obligatoires, aux seuls cas où l’administration conteste l’imputabilité de la maladie ou de l’accident au service, ce qui n’est le cas que dans 10 % des dossiers.
Les gains attendus sont importants. D’une part, les usagers auront moins de démarches à effectuer (puisqu’ils n’auront plus à constituer de dossier pour les commissions de réforme), d’autre part, les administrations pourront redéployer leurs moyens vers d’autres tâches (on évalue à environ 150 le nombre d’agents nécessaires pour le fonctionnement des commissions). Enfin, le traitement des dossiers sera plus rapide, ainsi que le versement des indemnisations.
La Commission adopte cet article sans modification.
(article 8 de la proposition)
(art. L. 454-1 du code de sécurité sociale ; art. 5 de l’ordonnance n° 59-76 du 7 janvier 1959)
Extension aux victimes d’accidents du travail et aux agents publics d’une forme plus favorable de recours subrogatoire
La Commission adopte un amendement de suppression de l’article 8 du texte initial de la proposition de loi, présenté par le rapporteur, lequel expose que la modification proposée par cet article ne pourra intervenir que lorsque, pour la détermination des prestations, les règles d’imputation aux préjudices personnels auront été clarifiées.
(article 9 de la proposition)
(art. L. 115-2 du code de la sécurité sociale)
Autorisation de transmission d’informations entre organismes de sécurité sociale et diverses personnes publiques en vue de l’attribution de tarifs sociaux
La Commission adopte un amendement de suppression de l’article 9 du texte initial de la proposition de loi, présenté par le rapporteur, la mesure proposée faisant déjà l’objet d’un amendement (12) au projet de loi généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d’insertion (n° 1100).
Article 14
(article 10 de la proposition)
(art. L. 252 C [nouveau] du livre de procédures fiscales)
Simplification des mesures de recouvrement des impositions
Le présent article propose de simplifier, pour les contribuables, les procédures de recouvrement des impositions, en donnant aux comptables publics la possibilité de compenser les dettes des redevables avec les créances que ceux-ci détiennent par ailleurs sur l’État.
L’article L. 252 du livre des procédures fiscales prévoit que le recouvrement des impôts est confié aux comptables publics compétents par arrêté du ministre chargé du budget.
L’article L. 252 A du même livre définit ce que sont les « titres exécutoires » permettant aux comptables publics de recouvrer les impositions. Il s’agit des arrêtés, états, rôles, avis de mise en recouvrement, titres de perception ou de recettes que l’État, les collectivités territoriales ou les établissements publics dotés d’un comptable public délivrent pour le recouvrement des recettes de toute nature qu’ils sont habilités à recevoir.
L’article L. 252 B du même livre encadre, en outre, les possibilités offertes aux comptables publics pour procéder à des saisies conservatoires à l’encontre de contribuables.
Les comptables publics sont liés par les titres exécutoires au titre desquels ils procèdent au recouvrement. La modification proposée par le présent article vise à permettre d’éviter que des contribuables ne se voient contraints de régler une somme due alors même qu’ils sont titulaires, à un autre titre, d’une créance d’un montant équivalent ou supérieur. Elle permettra aussi de simplifier et d’améliorer les conditions de l’action en recouvrement exercée par les comptables publics.
Cette disposition peut valablement faire l’objet d’une initiative parlementaire, puisque l’article 40 de la Constitution permet la compensation d’une perte de recettes pour une collectivité publique par une autre recette. Dans le cas présent, la perte de recettes pour cette collectivité sera – au moins – compensée par une recette équivalente.
La Commission adopte cet article sans modification.
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Chapitre II
Mesures de simplification en faveur des entreprises et des professionnels
Le chapitre II comprend quatorze articles dont l’objectif commun est de simplifier diverses dispositions et formalités applicables aux entreprises et aux professionnels et de réduire ou d’alléger la charge administrative qui pèse sur eux.
Article 15
(article 11 de la proposition)
(art. L. 3243-2 et L. 3243-4 du code du travail)
Possibilité de dématérialiser les bulletins de paie
Le présent article vise à permettre aux entreprises d’émettre des bulletins de paie dématérialisés en lieu et place des bulletins sur papier.
L’article L. 3243-2 du code du travail précise que, lors du paiement du salaire, l’employeur remet à ses salariés une pièce justificative dite « bulletin de paie ». L’employeur ne peut exiger aucune formalité de signature ou d’émargement autre que celle établissant que la somme reçue correspond bien au montant net figurant sur ce bulletin. L’article L. 3243-1 du même code prévoit d’ailleurs que cette disposition est d’application générale puisqu’il souligne que ces dispositions s’appliquent à toutes les personnes salariées ou travaillant à quelque titre ou en quelque lieu que ce soit pour un ou plusieurs employeurs et quels que soient le montant et la nature de leurs rémunérations, la forme, ou la validité de leur contrat.
Par ailleurs, l’article L. 3243-4 du code du travail prévoit que l’employeur conserve une copie des bulletins de paie de ses salariés pendant une durée de cinq ans.
L’édition et l’envoi d’un bulletin de paie par les entreprises du secteur privé concernent 17,6 millions de documents chaque mois, soit plus de 200 millions de documents par an. Le coût de fabrication moyen d’un bulletin a été évalué entre 15 euros et 20 euros par le Conseil de la concurrence. Il a également chiffré à 0,70 euro les frais d’édition et la mise sous pli - hors timbrage – d’un bulletin de paie. La procédure de confection et d’envoi du bulletin de paie à chaque salarié constitue donc une charge non négligeable pour les entreprises.
Le présent article propose d’alléger le coût de cette procédure en permettant l’envoi par voie électronique du bulletin de paie. Une telle mesure s’inscrit parfaitement dans la logique du développement de la société de l’information. La nouvelle rédaction proposée pour l’article L. 3243-2 du code du travail apporte toutes les garanties nécessaires aux salariés. En effet, l’édition d’un bulletin de paie sous forme électronique ne pourra se faire qu’avec l’accord du salarié concerné.
Les mesures réglementaires qui accompagneront ces dispositions devraient apporter des garanties supplémentaires : outre le fait que l’usage d’une version électronique permet de rendre disponible immédiatement l’information, le format des fichiers qui sera utilisé devra être non modifiable afin de garantir l’intangibilité des données y figurant. Ce principe figurant dans le dispositif proposé, le législateur garantit donc la sécurité de données particulièrement importantes pour les salariés.
D’autre part, le présent article prévoit que l’archivage pendant cinq ans des bulletins de paie, prévu à l’article L. 3243-4 du code du travail, s’appliquera également aux bulletins sous forme électronique. Le caractère particulièrement commode de cette forme d’archivage permet de penser que les entreprises pourront, si elles le souhaitent, conserver ces bulletins de paie au-delà de l’obligation légale. La sécurité de la conservation de ces documents devra être assurée par l’entreprise. La dématérialisation des bulletins de paie devrait donc accompagner la mise en place d’un « coffre-fort électronique ».
Le dispositif proposé par le présent article, grâce à son caractère facultatif, permet aux entreprises de faire coexister, dans un premier temps, l’édition classique du bulletin de paie sur papier et sa dématérialisation. Il devrait permettre à l’ensemble des entreprises de réaliser chaque année une économie qui peut être évaluée à environ 145 millions d’euros.
Placé dans le code du travail, le dispositif proposé ne s’appliquera pas aux trois fonctions publiques d’État, territoriale et hospitalière. Pourtant, votre rapporteur observe que des mesures réglementaires pourraient aussi permettre la dématérialisation des bulletins de traitement des fonctionnaires et des agents publics. Une telle mesure devrait également permettre aux administrations publiques de réaliser des économies substantielles.
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La Commission est saisie d’un amendement de suppression de l’article présenté par M. Dominique Raimbourg.
M. le rapporteur. Je suis défavorable à cet amendement. En effet, la mise en œuvre de cette disposition exigera l’accord préalable du salarié. De plus, le support papier n’a pas que des avantages. À l’inverse, le futur dispositif sera fondé sur un système de sécurisation des données qui permettra un accès bien plus aisé à ces dernières.
M. Jean-Michel Clément. Je souhaiterais avoir des précisions sur le futur coffre-fort électronique. Qui n’a pas perdu des données un jour, notamment lors du passage d’un système informatique à un autre ? Je me méfie de la fiabilité de la seule mémoire électronique à l’échelle de toute une carrière.
M. Bertrand Pancher. J’ai également un petit doute sur cette question car il y a de perpétuelles évolutions des supports informatiques, des moyens de lecture… En outre, cette réforme supposerait que chaque salarié dispose d’une imprimante personnelle à domicile.
M. Serge Blisko. Avant de prendre une telle mesure, une concertation préalable avec les partenaires sociaux semble indispensable. Sur un plan plus pratique, en prenant mon exemple personnel d’employeur de salarié à domicile, je me vois mal appliquer ces dispositions : je ne dispose pas de capacités de stockage informatique des données ; quant à mon employée de maison, je doute qu’elle puisse également conserver ces données si elle ne dispose pas d’un bulletin de paye « papier ».
M. Yves Nicolin. C’est vrai que l’on peut avoir des doutes sur cette question. Cependant, il s’agit d’une simple possibilité, qui nécessitera l’accord du salarié. Il s’agit d’une souplesse utile qu’il faut favoriser.
M. Bertrand Pancher. L’accord préalable du salarié m’avait échappé. Dans ces conditions, je retire mes objections.
M. le rapporteur. Les incertitudes techniques relatives au fonctionnement du coffre-fort électronique sont réelles, mais elles relèvent du pouvoir réglementaire. Il nous faudra donc être vigilant sur la rédaction et la mise en œuvre du décret.
La commission rejette cet amendement.
Après avoir adopté un amendement rédactionnel du rapporteur, la Commission adopte le présent article ainsi modifié.
Article 16
(art. L. 30 du code des pensions civiles et militaires de retraite)
Insaisissabilité de la majoration spéciale pour tierce personne
Le présent article est issu d’un amendement du Président Jean-Luc Warsmann. Il s’inspire d’une suggestion formulée par le Médiateur de la République. Il a pour objet de rendre insaisissable la majoration spéciale pour tierce personne prévue à l’article L. 30 du code général des pensions civiles et militaires de retraite, alignant ainsi son régime sur celui de la majoration pour aide constante d’une tierce personne accordée aux salariés du régime général (art. L. 341-4 et L. 355-1 du code de la sécurité sociale).
La majoration pour tierce personne est accordée aux personnes invalides qui sont à la fois dans l’incapacité de travailler et dans l’obligation d’avoir recours d’une manière constante à l’assistance d’une tierce personne pour accomplir les actes ordinaires de la vie.
Pour les personnes relevant du régime général, la Cour de cassation considère de longue date, et en l’absence de précisions dans le code de la sécurité sociale, que cette majoration est insaisissable, sauf pour le paiement des frais d’entretien du bénéficiaire. En effet, la haute juridiction estime que cette majoration n’est pas l’accessoire de la pension d’invalidité – qui, elle, est saisissable – dans la mesure où elle n’a pas pour objet de compenser la perte d’un salaire mais de faire face à une dépense supplémentaire (13).
En revanche, pour les personnes relevant du régime des fonctionnaires, cette majoration est considérée comme saisissable par les services du Trésor, en l’absence de texte contraire.
Le caractère saisissable de la majoration spéciale pour tierce personne constitue une anomalie caractérisée dans la mesure où elle n’est versée qu’à des personnes lourdement handicapées, pour les aider à effectuer les actes élémentaires de la vie. Il y a donc lieu de corriger ce qui résulte d’un vice de rédaction.
Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement portant article additionnel.
Article 17
(art. 15 de la loi n° 91-650 du 9 juillet 1991)
Déclenchement d’office du solde bancaire insaisissable
Le présent article est issu d’un amendement du Président Jean-Luc Warsmann. Il s’inspire d’une suggestion formulée par le Médiateur de la République. Il prévoit le déclenchement d’office du solde bancaire insaisissable applicable en cas de la saisie d’un compte bancaire. Actuellement, ce solde n’est applicable que sur une demande préalable que le titulaire du compte doit adresser à sa banque au moyen d’un formulaire normalisé.
Plus de cinq ans après son entrée en vigueur, les associations de consommateurs alertent les pouvoirs publics sur le faible recours à ce dispositif par les personnes en situation de précarité sociale à l’intention desquelles il a pourtant été créé. Une étude du centre de recherche pour l’étude et l’observation des conditions de vie (CREDOC) évoque ainsi un taux de demandes déposées variant de 2 % à 15 % des saisies sur compte, selon les établissements et les types de saisies bancaires. Cette sous-utilisation tient à la méconnaissance du dispositif et à l’absence d’automaticité dans le déclenchement de la mesure, notamment en raison de freins culturels qui limitent fortement chez ces populations les démarches visant à faire valoir ses droits.
Actuellement, l’information sur le solde bancaire insaisissable est dispensée par l’huissier qui doit adjoindre le formulaire de demande à l’acte de dénonciation de la saisie. Les obstacles de langue, de lecture et de bonne compréhension d’un acte administratif sont évoqués comme facteurs de non recours. Les banques, quant à elles, n’ont pas d’obligation légale d’information sur le solde bancaire insaisissable, hormis le fait qu’elles doivent de tenir à disposition de leurs clients ce formulaire.
C’est la raison pour laquelle il est proposé de simplifier le dispositif en inversant la formalité actuellement exigée et en appliquant désormais d’office le solde bancaire insaisissable. La prolongation de l’application du solde bancaire insaisissable au-delà d’un délai de quinze jours est subordonnée à une demande a posteriori du titulaire du compte, afin de veiller à ce que, en cas de pluralité de comptes, la mesure ne soit applicable que pour un seul.
Le montant du solde bancaire insaisissable demeure inchangé : il est égal au montant mensuel du revenu minimum d’insertion pour un allocataire seul et sous réserve que le compte bancaire soit bien créditeur à cette hauteur.
Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte cet amendement portant article additionnel.
Article 18
(article 12 de la proposition)
(art. 22-1 de la loi n° 2003-8 du 3 janvier 2003)
Création d’un guichet unique pour l’accès aux informations sur les réseaux d’énergie
Le présent article propose de créer un guichet unique pour permettre aux maîtres d’ouvrages d’accéder simplement et rapidement aux informations dont ils ont besoin sur les réseaux de distribution d’énergie.
Des centaines de milliers de kilomètres de réseaux de toutes natures traversent le territoire national. Ils remplissent des fonctions très variées, essentielles pour les citoyens dans leur vie quotidienne et pour l’économie nationale : le transport et la distribution de gaz et d’électricité, le chauffage urbain, les télécommunications et autres liaisons multimédias (notamment les réseaux de fibre optique), l’éclairage public, la signalisation routière (feux tricolores), la distribution d’eau potable, l’assainissement, les transports publics guidés, le transport de produits industriels, etc. Ces réseaux occupent en partie le domaine foncier des collectivités publiques, en partie celui des propriétaires privés. Ils sont parfois aériens, parfois enterrés.
La réalisation de travaux à proximité de ces infrastructures nécessite un encadrement législatif et réglementaire afin d’éviter autant que possible l’endommagement accidentel des ouvrages, susceptible d’entraîner des conséquences lourdes :
— un arrêt plus ou moins long du fonctionnement des réseaux concernés, qui peut engendrer une gêne pour les usagers et des coûts économiques importants,
— des accidents du travail touchant le personnel des entreprises effectuant les travaux,
— des accidents plus graves encore, liés aux caractéristiques propres de certains ouvrages (canalisations de transport ou de distribution de matières dangereuses, lignes électriques), susceptibles d’atteindre les personnes et les biens présents à proximité. L’accident survenu cours Lafayette à Lyon le 28 février 2008 rappelle d’ailleurs la dangerosité de ce type de travaux sur les conduites de gaz naturel (14).
L’article 22-1 de la loi n° 2003-8 du 3 janvier 2003, issu de l’article 88 de la loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005, précise que les distributeurs de gaz naturel ou de tout autre gaz combustible utilisant des réseaux publics de distribution et les transporteurs de gaz naturel « informent les communes (15) sur le territoire desquelles sont situés les réseaux qu’ils exploitent (…) du tracé et des caractéristiques physiques des infrastructures qu’ils exploitent ». Ce même texte ajoute qu’ils doivent maintenir à jour les cartes de ces réseaux.
L’article 3 du décret n° 91-1147 du 14 octobre 1991 relatif à l’exécution de travaux à proximité de certains ouvrages souterrains, aériens ou subaquatiques de transport ou de distribution prévoit que les exploitants des ouvrages doivent communiquer aux mairies et tenir à jour, sous leur seule responsabilité, les adresses auxquelles doivent être envoyées les demandes de renseignements et les déclarations d’intention de commencement de travaux sur canalisations de gaz. Un plan établi et mis à jour par chaque exploitant concerné est déposé en mairie et tenu à la disposition du public.
De même, l’article 3 de l’arrêté interministériel du 16 novembre 1994, pris en application du décret précité, impose à chaque exploitant d’établir, de déposer en mairie et de mettre à jour sous sa responsabilité, pour chaque commune concernée, un plan du territoire communal faisant apparaître la zone d’implantation de son ou de ses ouvrages. Ce plan, appelé « plan de zonage des ouvrages », doit comporter la date de son édition ou de sa dernière mise à jour. Lorsqu’un ouvrage est créé ou modifié et que le plan de zonage doit être rectifié en conséquence, l’exploitant doit transmettre à la mairie son nouveau plan mis à jour avant le début d’exécution des travaux correspondants.
L’article 5 du même arrêté du 16 novembre 1994 précise que la mairie tient à la disposition du public les plans de zonage des ouvrages transmis ou déposés par les exploitants. D’ailleurs, le maire de chaque commune concernée doit accuser réception des renseignements et documents adressés ou déposés par les exploitants.
Les dispositions applicables aux travaux sur les canalisations de gaz sont aujourd’hui nombreuses. Il apparaît aujourd’hui nécessaire de simplifier et fiabiliser le dispositif en vigueur qui n’apporte pas toutes les garanties nécessaires et engendre des lourdeurs administratives importantes. En particulier, les maîtres d’ouvrages prévoyant d’effectuer des travaux – et les entreprises auxquelles ils font appel pour les réaliser – ont souvent des difficultés à accéder à l’information qui leur est nécessaire pour se mettre en relation avec les exploitants de réseaux. Ils doivent se déplacer en mairie pour avoir cette information (généralement non disponible de façon détaillée sur internet) et la forme sous laquelle cette information leur est délivrée ne permet pas toujours d’effectuer la démarche de demande de renseignements ou de déclaration d’intention de commencement de travaux dans les meilleures conditions. En effet, les listes des exploitants de réseaux ou les plans de zonage des réseaux ne sont pas à jour, sont imprécis, ou bien comportent des erreurs de coordonnées des exploitants. En outre, une forte hétérogénéité des modalités d’accès à l’information d’une mairie à l’autre est constatée.
Pour pallier ces inconvénients, il est nécessaire de mettre en place un « guichet unique » qui offrira à ses utilisateurs l’exhaustivité et la fiabilité des informations relatives à l’ensemble des exploitants et à l’implantation de leurs réseaux, ainsi que leur mise à jour permanente. En outre, il facilitera grandement, en qualité et en délai, l’accès à l’information grâce à la nouvelle approche centralisée et aux outils numériques dont il pourra être doté, permettant une consultation à distance. De tels guichets uniques ont été créés dans de nombreux pays tels que les États-Unis, le Canada, les Pays-Bas, le Royaume-Uni ou encore la Belgique.
La mise en œuvre de cette mesure prendra essentiellement la forme de modifications réglementaires, portant sur les textes précités. Cependant, une modification de nature législative est nécessaire, afin de préciser, dans l’article 22-1 de la loi du 3 janvier 2003 précitée, afin de préciser les obligations des exploitants de réseaux de gaz à l’égard des communes ou de leurs groupements. Le présent article vise à modifier les conditions dans lesquelles les distributeurs d’énergie informent les collectivités territoriales sur le tracé et les caractéristiques des infrastructures situées sur leur territoire en précisant qu’elles devront fournir ces informations à un organisme habilité, dans des conditions définies par décret en Conseil d’État.
Cet organisme centralisera l’ensemble des informations sur les réseaux de distribution d’énergie et sera à même de fournir, rapidement et efficacement, toutes les informations nécessaires aux collectivités territoriales et aux maîtres d’ouvrages. Cette mesure aura le double intérêt d’être source d’économies de temps considérables pour les entreprises réalisant des travaux et de garantir une sécurité accrue lors des interventions à proximité des réseaux de distribution d’énergie.
Le texte proposé précise également que ce « guichet unique » tiendra gratuitement les informations à la disposition des communes, des établissements de coopération intercommunale et des syndicats mixtes (qui ne sont pas des EPCI).
Le dispositif proposé ne remet pas en cause le principe d’une information directe des communes, comme c’est le cas actuellement. Cependant, d’après les informations recueillies par votre rapporteur, il est envisagé que les collectivités qui le souhaitent puissent signer une convention avec l’organisme nouvellement créé afin de lui déléguer la mission de mise à disposition des informations relatives aux réseaux implantés sur leur territoire. Une telle disposition dispensera alors les exploitants de réseaux de gaz, pour la partie de leurs réseaux implantés sur ces communes, de l’obligation fixée par l’actuel article 22-1 de la loi du 3 janvier 2003 précitée.
Les maîtres d’ouvrages et les entreprises prévoyant des travaux continueront quant à eux d’être soumis aux obligations préalables à l’engagement des travaux, une demande de renseignements pour les premiers, une déclaration d’intention de commencement de travaux pour les seconds. Ils pourront à cet effet continuer de s’appuyer sur les informations mises à disposition par les mairies (pour celles n’ayant pas signé une convention), ou utiliser directement les services qui seront offerts par l’organisme habilité.
Ce nouveau dispositif est particulièrement attendu par les trois catégories d’acteurs concernés : les collectivités territoriales, les maîtres d’ouvrages et entreprises de travaux, et enfin les exploitants de réseaux.
Beaucoup de communes, notamment les plus petites d’entre elles, n’ont pas la structure ni les moyens pour assurer dans de bonnes conditions la collecte et la mise en forme des informations fournies par les exploitants de réseaux, puis la mise à disposition de ces informations au profit des maîtres d’ouvrages et des entreprises de travaux. Surtout, elles rencontrent des difficultés pour tenir à jour ces informations, qui sont sujettes à modifications (multiplication des opérateurs ou modifications de leurs coordonnées, très fréquentes notamment dans les secteurs de l’énergie et des télécommunications, ou encore modifications des plans de zonage des réseaux, lors de toute extension ou déviation).
Le nouveau dispositif est de nature à alléger significativement leur charge administrative dès lors qu’elles n’auront plus à répondre aux sollicitations des maîtres d’ouvrages et des entreprises, non seulement qu’ils souhaitent avoir accès à la liste des exploitants présents dans leur commune, mais aussi s’ils souhaitent consulter les plans de zonage des réseaux. Sur ce dernier point, la réforme prévue aura également l’avantage d’éviter les confusions qui se produisent parfois entre les plans de zonage applicables aux demandes de renseignements (DR) et aux déclarations d’intention de commencement de travaux (DICT) et les zonages de risques ou les servitudes applicables à la maîtrise de l’urbanisation.
La modification proposée permettra en outre, pour les communes qui auront signé une convention avec l’organisme habilité, en même temps que le transfert à cet organisme du service apporté aux maîtres d’ouvrages et aux entreprises de travaux, un transfert de la responsabilité correspondante en cas de contentieux.
La création d’un « guichet unique » apportera toutes les garanties d’exhaustivité et de fiabilité aux maîtres d’ouvrage et aux entreprises. Il est vrai qu’ils peuvent, à défaut de se rendre à la mairie, accéder à certaines informations par internet. Cependant, aucun des prestataires fournissant ces données sur Internet n’est aujourd’hui en mesure de garantir l’exhaustivité des exploitants de réseaux. De même, quelques communes (16) ont mis en ligne sur leur site Internet la liste des exploitants de réseaux présents sur leur commune. En revanche, on ne peut pas trouver sur ces sites Internet les plans de zonage des réseaux.
Pour les entreprises concernées, la simplification des démarches devrait réduire le nombre de leurs démarches de 68 %, ce qui devrait leur faire économiser environ 237 millions d’euros. Cette économie ne pourra toutefois qu’être observée qu’à partir du moment où le guichet unique sera pleinement opérationnel, soit environ trois ans après l’adoption de la présente proposition de loi.
Après avoir adopté un amendement de précision du rapporteur, la Commission adopte cet article ainsi modifié.
(article 13 de la proposition)
(art. L. 133-6-2, L. 213-1 et L. 642-5 du code de la sécurité sociale)
Suppression de la déclaration commune de revenus
La Commission adopte un amendement de suppression de l’article 13 du texte initial de la proposition de loi, présenté par le rapporteur, ces dispositions ayant été reprises à l’article 1er de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l’économie.
Article 19
(article 14 de la proposition)
(art. L. 98 B du livre des procédures fiscales ; art. L. 723-43, L. 722-6, L. 722-7 et L. 731-29 du code rural)
Simplification de certaines déclarations de salaire pour les employeurs agricoles et pour ceux du spectacle vivant ainsi que des procédures de versement d’aides aux exploitants agricoles et suppression des comités départementaux des prestations sociales agricoles
Le présent article tend à simplifier les formalités fiscales des employeurs dans les domaines agricoles et du spectacle vivant et à faciliter la collecte d’informations pour le versement d’aides aux agriculteurs.
Le I vise à autoriser la communication à l’administration fiscale d’informations recueillies par la caisse centrale de la mutualité sociale agricole (MSA) et par l’union interprofessionnelle pour l’emploi dans l’industrie et le commerce (UNEDIC).
Ces deux organismes recueillent des données salariales grâce à des supports simplifiés. Les caisses de la MSA délivrent les titres emploi simplifié agricole (TESA) prévus à l’article L. 712-1 du code rural pour les employeurs agricoles désirant recruter de la main-d’œuvre pour une durée déterminée. L’UNEDIC recueille, par l’intermédiaire du guichet unique du spectacle occasionnel (GUSO), mentionné à l’article L. 7122-23 du code du travail, les déclarations obligatoires liées à l’embauche et à l’emploi en contrat de travail à durée déterminée, pour les professions du spectacle. Ces déclarations sont effectuées au moyen d’une déclaration unique simplifiée, prévue à l’article R. 7122-29 du même code.
Le présent article vise à délier ces employeurs agricoles et du spectacle vivant de l’obligation de déposer une déclaration de salaire pour leurs employés. Il remplace en effet l’article L. 98 B du livre des procédures fiscales par trois alinéas obligeant la caisse centrale de la MSA, d’une part, et l’UNEDIC, d’autre part, à transmettre aux services fiscaux, respectivement les TESA et les déclarations faites dans le cadre du GUSO. Cette communication peut être faite par voie électronique.
Les avantages attendus de cette réforme sont nombreux :
— l’employeur n’aura plus à remplir l’imprimé correspondant à la déclaration de salaire. Concernant le TESA, ce sont ainsi 150 000 déclarations qui seront supprimées, soit une économie estimée à 10 millions d’euros ;
— l’administration fiscale ne traitera plus les déclarations papier mais un fichier informatique qui lui est transmis, ce qui permettra de limiter le nombre d’erreurs et de générer des économies (environ un million d’euros par an).
Ces dispositions seront applicables à partir du 1er janvier 2009 (en vertu du III).
Le II du présent article simplifie les procédures de demande d’aides formulées par les exploitants agricoles et supprime les comités départementaux des prestations sociales.
Le 1° du II tend à simplifier les dossiers de versement d’aides aux agriculteurs en modifiant l’article L. 723-43 du code rural, afin d’autoriser la MSA et les autres organismes assureurs à fournir au ministère de l’Agriculture, à la place des agriculteurs, des informations concernant la régularité de leur situation au regard des prescriptions de protection sociale de ce code. Ces données ne comprennent pas les données médicales ou le numéro de sécurité sociale et serviront à faciliter l’instruction et le contrôle des aides qui leur sont destinées. Pourront y accéder les services de l’État, les collectivités territoriales ainsi que les autres organismes versant des aides agricoles, uniquement dans le cas où ces données sont nécessaires pour permettre le versement des aides et leur contrôle.
Ceci contribuera à alléger les dossiers de demandes d’aides (qui seront préremplis grâce aux informations ainsi recueillies), à permettre de systématiser les contrôles et à rendre inutiles les attestations de régularité sociale que les organismes de sécurité sociale fournissaient aux exploitants agricoles. Le gain est estimé, pour les administrations, à 600 000 dossiers par an.
Le 2° et le 3° du II suppriment l’existence législative des comités départementaux des prestations sociales agricoles en supprimant les trois seules mentions qui en sont faites.
Le B du II met fin aux rapports mentionnés au dernier alinéa des articles L. 722-6 et L. 722-7 du code rural. Ces rapports, annuels, faisaient le bilan, à l’attention du comité départemental des prestations sociales agricoles, des dérogations accordées par les conseils d’administration des caisses de mutualité sociale agricole, permettant aux exploitants agricoles qui ne possèdent pas les surfaces minimales d’exploitation définies à l’article L. 722-5 du même code :
— d’être néanmoins affiliés au régime de protection sociale des exploitants agricoles (rapport prévu par l’article L. 722-6) ;
— de rester affiliés à ce régime si elles y étaient déjà affiliées avant le 7 juillet 1980 (rapport prévu par l’article L. 722-7).
Le 3° du II supprime, à l’article L. 731-29 du même code, la mention des comités départementaux des prestations sociales agricoles. Cet article les autorisait, concurremment avec les caisses de mutualités sociales agricoles, à accorder des remises de cotisations sociales dans les cas où les cas où la situation des assujettis le justifierait, notamment en raison de leur age ou de leur incapacité physique. Ces dernières sont donc désormais les seules à pouvoir les accorder.
La Commission adopte cet article sans modification.
Article 20
(article 15 de la proposition)
(art. L. 4111-6, L. 4161-1, L. 4161-2 et L. 4161-3 du code de la santé publique)
Suppression de la disposition autorisant les médecins et sages-femmes étrangers ayant commencé à pratiquer avant 1945 à exercer leur activité
Le présent article propose de supprimer une disposition devenue sans objet, qui autorisait à poursuivre légalement leur activité les médecins et les sages-femmes étrangers ayant commencé légalement l’exercice de leur profession avant 1939 pour les premiers et 1945 pour les secondes.
L’article L. 4111-1 du code de la santé publique pose trois conditions à l’exercice de la profession de médecin, de chirurgien-dentiste ou de sage-femme. Les personnes concernées doivent :
— être titulaire d’un diplôme, d’un certificat ou d’un autre titre prévu par la loi ;
— être de nationalité française, de citoyenneté andorrane ou ressortissant d’un État membre de la Communauté européenne ou partie à l’accord sur l’Espace économique européen, du Maroc ou de la Tunisie ;
— être inscrit à un tableau de l’ordre des médecins, à un tableau de l’ordre des chirurgiens-dentistes ou à un tableau de l’ordre des sages-femmes.
Depuis 1945, les dispositions législatives, figurant aujourd’hui à l’article L. 4111-6 du code de la santé publique, permettent de déroger à ces deux premières conditions pour les médecins et chirurgiens-dentistes étrangers qui exerçaient légalement leur profession en France à la date du 3 septembre 1939 et les sages-femmes étrangères qui exerçaient légalement leur profession en France à la date du 24 septembre 1945. Ceux-ci sont en effet autorisés à continuer la pratique de leur art.
Cette disposition est aujourd’hui devenue sans objet. Le Gouvernement a d’ailleurs récemment admis que ces dispositions sont « obsolètes et seront abrogées dès lors qu’un vecteur législatif le permettra » (17). C’est précisément l’objet du présent article qui supprime l’article L. 4111-6 du code de la santé publique.
Par coordination, il convient également de supprimer les références à cet article qui figurent dans les articles L. 4161-1, L. 4161-2 et L. 4161-3 du même code. C’est l’objet d’un amendement de votre rapporteur adopté par la Commission.
Après avoir adopté un amendement de coordination du rapporteur, la Commission adopte cet article ainsi modifié.
Article 21
(article 16 de la proposition)
(art. 75 de la loi n° 2002-303 du 4 mars 2002)
Extension du dispositif de reconnaissance du titre d’ostéopathe ou de chiropracteur
Cet article vise à permettre à certains praticiens, dont la situation n’a pas été prise en considération au moment du vote de la loi n° 2002-303 du 4 mars 2002 relative aux droits des malades et à la qualité du système de santé, d’obtenir la reconnaissance du titre d’ostéopathe ou de chiropracteur.
L’article 75 de la loi du 4 mars 2002 précitée a instauré un dispositif de reconnaissance qui ne s’applique qu’aux praticiens qui exerçaient effectivement à la date de publication de la loi ; en revanche, il excluait ceux qui n’exerçaient pas à cette date mais ont obtenu leur diplôme au cours d’une des cinq années suivant la publication de la loi.
Cet article prévoit également les conditions dans lesquelles les praticiens en exercice à la date d’application effective de la loi peuvent faire l’objet d’une reconnaissance du titre d’ostéopathe ou de chiropracteur si certaines conditions déterminées par décret sont réunies (dispositif transitoire).
La nécessité d’être en exercice, pour bénéficier de ce dispositif transitoire, apparaît trop stricte. En effet, cette condition ne permet pas de régler la situation des praticiens qui ne sont ni en exercice à la date d’application effective de la loi, ni titulaires d’un diplôme obtenu dans un établissement de formation agréé.
En conséquence, le présent article vise à étendre le dispositif pour permettre à ces praticiens de faire usage professionnel du titre d’ostéopathe ou de chiropracteur, si des conditions de formation définies par voie réglementaire sont réunies. Trois catégories de personnes sont concernées par cette mesure :
— les personnes qui ont obtenu, dans l’année de la date d’application effective de la loi, un diplôme sanctionnant une formation en ostéopathie ou en chiropraxie dispensée par un établissement non agréé ;
— les étudiants qui se sont inscrits en dernière année d’études dans une école dispensant une formation en ostéopathie ou en chiropraxie et qui ont obtenu leur diplôme, mais qui ne pouvaient connaître, lors de leur inscription, les décisions d’agrément rendues ;
— les personnes qui ont obtenu un titre de formation en ostéopathie ou en chiropraxie au cours de l’une des cinq dernières années et qui n’étaient pas en exercice à la date d’application effective de la loi.
Les 3 500 personnes concernées se sont engagées pendant près de cinq ans dans une formation relativement coûteuse. Ils ont validé leur cursus de formation et obtenu un diplôme. Dès lors, il est proposé de leur offrir la possibilité d’exercer en leur permettant de demander la reconnaissance de leurs compétences professionnelles. Votre rapporteur rappelle que, dans le souci de garantir la qualité et la sécurité de la prise en charge des patients, cette reconnaissance ne sera pas de droit puisque des conditions de formation et d’expérience professionnelle doivent être remplies.
Par ailleurs, s’agissant des ostéopathes, le décret n° 2007-1564 du 2 novembre 2007 modifiant le décret n° 2007-435 du 25 mars 2007 relatif aux actes et aux conditions d’exercice de l’ostéopathie a étendu le dispositif d’autorisation préfectorale applicable aux praticiens en exercice, aux personnes diplômées en 2007 et en 2008, ainsi qu’à celles qui n’étaient pas en exercice à la date d’application effective de la loi. Pourtant la base légale de ce dispositif est fragile. En donnant une base législative claire à l’extension des dispositions transitoires, la présente mesure sécurise la situation de ces professionnels.
*
* *
La Commission est saisie d’un amendement de suppression de l’article présenté par M. Dominique Raimbourg.
M. le rapporteur. Cet article a pour objet de régler le problème très spécifique qui se pose pour 3 500 personnes qui ont suivi une formation d’ostéopathie ou de chiropraxie et qui doivent pouvoir se voir offrir la possibilité d’exercer légalement leur profession.
Le Président Jean-Luc Warsmann. Les personnes dont il s’agit achevaient leur formation au moment de l’adoption de la loi de 2002 qui a réglementé ces professions et se trouvent dans une impasse juridique. Il ne s’agit cependant pas d’autoriser l’ensemble de ces personnes à exercer ces professions, mais seulement de leur permettre de valider leur cursus, si les conditions définies par décret sont réunies.
M. Dominique Raimbourg. Compte tenu de ces explications, l’amendement est retiré.
Après avoir adopté un amendement de précision du rapporteur, la Commission adopte cet article ainsi modifié.
Article 22
(article 17 de la proposition)
(art. L. 762-2 et L. 310-5 du code de commerce)
Simplification de la définition du « salon professionnel »
Le présent article propose une clarification de la définition du « salon professionnel », qui a donné lieu à des interprétations divergentes et dont la formulation s’est finalement révélée assez éloignée du concept familier aux professionnels.
L’ordonnance n° 2004-274 du 25 mars 2004 portant simplification du droit et des formalités pour les entreprises, prise sur le fondement de la loi n° 2003-591 du 2 juillet 2003, a opéré une simplification d’envergure du régime des foires et des salons en substituant un régime déclaratif au régime d’autorisation hérité d’une ordonnance du 11 septembre 1945. Par ailleurs, cette réforme a permis la dématérialisation de cette déclaration – effectuée auprès de la préfecture du département – et la mise en ligne d’un catalogue annuel des manifestations commerciales. Cette déclaration est prévue à l’article L. 340-2 du code de commerce. Les difficultés de compréhension, et donc d’application, se sont concentrées sur la définition du « salon professionnel » qui s’est révélée sujette à interprétation et d’une formulation finalement assez éloignée du concept familier aux professionnels. Sa définition est prévue par l’article L. 762-2 du code de commerce. Celui-ci précise qu’il s’agit d’une « manifestation commerciale consacrée à la promotion d’un ensemble d’activités professionnelles réservée à des visiteurs justifiant d’un titre d’accès ». Le présent article propose donc de préciser dans l’article L. 762-2 précité que le « salon professionnel » est « une manifestation commerciale ouverte exclusivement à des visiteurs professionnels justifiant d’un titre d’accès payant ou gratuit ».
La référence explicite au fait que le salon professionnel n’est pas ouvert au public et que les visiteurs doivent justifier d’un titre d’accès permet de clarifier cette définition et d’en protéger le champ d’application. En effet, l’article L. 310-5 du même code prévoit une amende de 15 000 euros qui peut être prononcée à l’encontre de l’organisateur d’un salon professionnel qui n’aurait pas déclaré la manifestation. Il est donc essentiel que les doutes sur la définition du salon professionnel soient levés pour que ce mécanisme de sanction soit pleinement effectif.
En outre, le présent article propose de préciser, à l’article L. 310-5, que l’amende peut également être prononcée dans le cas où un salon professionnel, organisé dans un parc d’exposition, n’est pas déclaré. L’article L. 762-1 du même code définit le parc d’exposition comme un ensemble immobilier clos indépendant, doté d’installations et d’équipements appropriés ayant un caractère permanent qui accueille, pendant tout ou partie de l’année, des manifestations commerciales ou autres, à caractère temporaire. Ce même article précise que le programme des manifestations commerciales qu’il accueille fait chaque année l’objet d’une déclaration préalable auprès de la préfecture.
La définition proposée clarifie le champ d’application des dispositions et permet de mettre en cohérence le champ du régime déclaratif et son volet pénal. La sécurisation de l’environnement juridique des opérateurs du secteur des foires et salons est primordiale en termes d’attractivité de la France dans un marché où elle occupe une place privilégiée en se situant au premier rang européen et au second mondial, derrière les États-Unis, avec 6,8 % du marché mondial.
La Commission adopte cet article sans modification.
Article 23
(art. L. 7321-2 du code du travail)
Correction d’une erreur rédactionnelle relative au régime des franchisés et des gérants de succursales
Le présent article est issu d’un amendement du Président Jean-Luc Warsmann, visant à corriger une erreur rédactionnelle relative au régime des franchisés et des gérants de succursales. La rédaction de l’article L. 7321-2 du code du travail est issue de l’adoption d’un amendement (18) de la commission des Lois du Sénat, le 22 juillet dernier, qui définit les gérants de succursale afin de les soumettre à certaines dispositions du code du travail.
À la lecture du 2° de cet article, on observe que le critère cumulatif de l’imposition des conditions et du prix relatif à l’exercice de la profession de gérant dans un local fourni ou agréé par cette entreprise, n’est plus attaché qu’au traitement des marchandises, alors qu’il concernait précédemment, dans l’ancienne version du code du travail, aussi bien la vente que le traitement de marchandises. La profession de commerçant indépendant franchisé pourrait se trouver de ce fait involontairement assimilée à celle de gérant de succursale puisque les réseaux de franchise reposent précisément sur l’application et la répétition nécessaire par les franchisés des conditions inhérentes à l’uniformité et à l’image du réseau de franchise qui font partie intégrante du savoir-faire du franchiseur.
Si l’amendement adopté au Sénat prévoyait bien que ces critères étaient cumulatifs, la commission mixte paritaire les a rendus alternatifs. Le présent amendement vise donc à rétablir ce critère cumulatif.
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* *
Le Président Jean-Luc Warsmann. L’article L. 7321-2 du code du travail résulte de l’article 39 de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l’économie. En commission mixte paritaire, une erreur est intervenue qui a pour conséquence d’appliquer le régime de gérant de succursale aux franchisés, ce qui n’était pas l’objectif poursuivi. Je vous propose donc, par un amendement, de réparer cette erreur.
Le rapporteur ayant donné un avis favorable, la Commission adopte l’amendement portant article additionnel.
Article 24
(article 18 de la proposition)
(art. L. 215-12, L. 215-13, L. 215-14, L. 215-14-1,
L. 215-16 et L. 215-17 du code de la consommation)
Généralisation de la possibilité de désignation d’experts par le procureur de la République pour les expertises contradictoires en matière de consommation
Le présent article vise à permettre un traitement plus rapide et plus efficace des infractions aux règles du droit de la consommation en généralisant la désignation d’experts par le procureur de la République pour les expertises contradictoires.
En matière de droit de la consommation, s’il y a lieu à expertise, celle-ci est ordonnée et exécutée selon les prescriptions et dans les formes prévues aux articles 156 à 169 du code de procédure pénale. Ces articles encadrent la réalisation d’expertises réalisées à la demande d’une juridiction d’instruction ou de jugement.
L’article L. 215-12 du code de la consommation précise que lorsque l’expertise a été réclamée ou lorsqu’elle a été décidée par la juridiction d’instruction ou de jugement, deux experts sont désignés. L’un est nommé par la juridiction, l’autre est choisi par l’intéressé et nommé par la juridiction. Compte tenu de l’engorgement des juridictions, les dossiers afférents aux délits du code de la consommation souffrent d’un manque de célérité dans leur traitement. Cette situation est préjudiciable tant aux consommateurs qu’aux acteurs économiques concernés.
Il est donc proposé d’étendre aux délits du code de la consommation pour lesquels une peine d’emprisonnement n’est pas encourue, le règlement transactionnel prévu pour les contraventions du code de la consommation (19) par l’ordonnance n° 2005-1086 du 1er septembre 2005 instaurant un règlement transactionnel pour les contraventions au code de commerce et au code de la consommation et portant adaptation des pouvoirs d’enquête et renforcement de la coopération administrative en matière de protection des consommateurs. Cette disposition devrait répondre aux attentes des entreprises qui préfèrent la transaction à une longue procédure et aux frais qu’elle engendre. Elle aura aussi pour avantage de désengorger les audiences des juridictions et d’aboutir à un règlement plus rapide des dossiers. En effet, plusieurs centaines de dossiers sont traitées chaque année et la durée moyenne de traitement en 2004 était de 523 jours. En outre, seul un tiers de ces affaires aboutit à des sanctions. Le montant total des amendes pour les délits du code de la consommation, pour lesquels aucune peine de prison n’est prévue, et pour lesquels la procédure de transaction est proposée, est de 113 041 euros en 2004, pour un total de 44 jugements, et de 93 800 euros en 2005 pour un total de 45 jugements.
Le présent article a l’avantage de raccourcir les délais de mise en œuvre de la procédure contradictoire en supprimant la nécessité d’ouvrir une information judiciaire, qui constitue dans certains cas aujourd’hui un obstacle à la pleine application du code de la consommation. Cette modification devrait réduire de 3 mois à 18 mois la durée des procédures.
Le 1° du présent article propose donc de permettre au procureur de la République, dans l’article L. 215-12 précité, de pouvoir décider d’une expertise dans les mêmes conditions que cette décision était prise par une juridiction.
Le deuxième alinéa de l’article L. 215-12 prévoit qu’à titre exceptionnel, le demandeur peut choisir un expert en dehors des listes d’experts prévues. Dans ce cas, son choix est subordonné à l’agrément de la juridiction. Le présent article propose donc par coordination que cet agrément puisse également être le fait du procureur de la République.
De même, le troisième alinéa de ce même article L. 215-12 prévoit qu’un délai est imparti par la juridiction au demandeur pour choisir un expert. Le présent article propose donc par coordination que ce délai puisse également être fixé par le procureur de la République.
Enfin, le dernier alinéa de ce même article L. 215-12 précise que si l’intéressé, sans avoir renoncé à ce droit, n’a pas désigné un expert dans le délai imparti, cet expert est nommé d’office par la juridiction. Le présent article propose donc par coordination que cette nomination puisse également être faite par le procureur de la République.
Le 2° du présent article propose de modifier l’article L. 215-13 du même code qui prévoit que l’expert choisi par l’intéressé est nommé par la juridiction dans les mêmes termes et reçoit la même mission que celui qu’elle a choisi. Le présent article prévoit d’en modifier la rédaction pour tenir compte du fait que l’expert pourra être nommé par le procureur de la République tout en la simplifiant. La rédaction proposée se borne à énoncer que les deux experts « ainsi nommés reçoivent la même mission ».
Le 3° du présent article propose de modifier l’article L. 215-14 du même code qui prévoit que la juridiction peut remettre un deuxième échantillon aux experts. De même, il dispose que la juridiction peut également remettre aux experts l’échantillon laissé entre les mains de la personne chez qui le prélèvement a été effectué, préalablement mise en demeure de le fournir sous huitaine, intact. Il est précisé que si l’intéressé ne représente pas son échantillon intact dans ledit délai, il ne doit plus être fait à aucun moment état de cet échantillon.
Pour tenir compte de la modification apportée à l’article L. 215-12 du même code, il est proposé d’étendre au procureur de la République les compétences dévolues à la juridiction au titre de l’article L. 215-14 précité.
Les paragraphes 4°, 5° et 6° du présent article proposent les mêmes coordinations aux articles L. 215-14-1, L. 215-16 et L. 215-17 du code de la consommation. Il s’agit d’étendre au procureur de la République les compétences dévolues à la juridiction en matière de remise aux experts les échantillons scellés dans le cas des opérations de contrôle des teneurs en mycotoxines des denrées alimentaires (article L. 215-14-1 du même code). Il en est de même lorsque les experts sont en désaccord, ou s’ils sont d’accord pour infirmer les conclusions du rapport du laboratoire de l’administration, le procureur de la République – comme la juridiction – donnera à ce laboratoire connaissance du rapport d’expertise et lui fixera un délai pour faire parvenir éventuellement ses observations, sauf dans le cas où le directeur du laboratoire intéressé a participé lui-même à l’expertise en qualité d’expert (article L. 215-16 du même code). Enfin, en matière de contrôle bactériologique ou de pureté biologique, le présent article étend au procureur de la République les prérogatives du juge d’instruction en matière de désignation des experts. Il en est de même pour les compétences du juge d’instruction qui peut prendre toutes mesures pour que le prélèvement et l’expertise qui y fait suite immédiatement soient effectués par le service de la répression des fraudes et les experts à la date fixée par lui (article L. 215-17 du même code).
Après avoir adopté un amendement rédactionnel du rapporteur, la Commission adopte cet article ainsi modifié.
Article 25
(article 19 de la proposition)
(art. 86 et 89 du code des douanes)
Suppression de la délivrance d’un double agrément pour l’exercice de la profession de commissionnaire en douane
Le présent article propose de simplifier la délivrance de l’agrément pour l’exercice de la profession de commissionnaire en douane, qui fait l’objet d’environ 100 demandes par an.
Le 1° de cet article élimine une scorie dans l’article 86 du code des douanes en supprimant la mention de « l’autorisation de dédouaner ». Cette notion a en effet été supprimée de l’article 89 de ce même code par l’intervention de la loi n° 97-1239 du 29 décembre 1997 de finances rectificative pour 1997.
Le 2° du présent article vise à modifier l’article 89 du même code qui prévoit un double système d’agrément pour l’exercice de la profession de commissionnaires en douane. Un agrément est délivré à la personne morale, c’est-à-dire à la société, et un agrément personnel est délivré à la personne physique qui représente la société. Cet agrément personnel, qui doit être renouvelé à chaque changement interne à la société, apporte peu de garanties supplémentaires à l’administration puisqu’il suppose l’existence d’un agrément préalable délivrée à la société. Il s’agit donc d’une formalité administrative qui alourdit inutilement les procédures applicables aux opérateurs du commerce et la charge administrative du service chargé d’instruire les demandes d’agrément. Le présent article propose donc de ne prévoir qu’un seul type d’agrément « qu’il s’agisse de personnes physiques ou morales ».
La Commission adopte cet article sans modification.
Article 26
(article 20 de la proposition)
(art. 441, 443, art. 450 et art. 450-1 [nouveau] du code des douanes)
Modernisation de la procédure de conciliation et d’expertise douanière
Le présent article propose de moderniser la procédure de conciliation et d’expertise douanière, en renforçant la capacité d’action de la commission de conciliation et d’expertise douanière (CCED). Cette modernisation permettra de réduire le délai dans lequel la commission rend ses avis, qui est de deux ans en moyenne aujourd’hui. En outre, la mesure donnera une base légale à la pratique selon laquelle le déclarant est informé de la compétence de la CCED pour connaître des contestations relatives à l’espèce, à l’origine ou la valeur des marchandises, et instaurera un mode opératoire unique pour les prélèvements des échantillons conforme aux règlements communautaires en vigueur.
La commission de conciliation et d’expertise douanière fait l’objet du titre XIII du code des douanes, qui comprend les articles 441 à 450. Celle-ci a une double nature. Intervenant en matière précontentieuse, elle a vocation à émettre un avis, dépourvu de caractère contraignant (20) sur l’origine et la valeur des marchandises soit lorsque le déclarant n’accepte pas les conclusions tirées par le service des douanes de l’examen des marchandises dont le dédouanement a été déclaré et que cette contestation porte sur l’origine, l’espèce ou la valeur des marchandises (articles 104, 441 et 442 du code des douanes) soit lorsque des contestations portant sur l’origine, l’espèce ou la valeur des marchandises sont soulevées au cours de contrôles a posteriori (article 450 du code des douanes). Par ailleurs, la commission peut intervenir en tant qu’expert auprès des tribunaux, puisqu’elle est saisie pour avis sur un litige douanier chaque fois qu’une expertise est requise (article 450 du code des douanes).
En 2007, 46 dossiers ont fait l’objet d’un avis de la CCED, qui concernaient 4,4 millions d’euros de droits de douane et 16,8 millions d’euros de TVA.
Le 1° du présent article vise à modifier le 1 de l’article 441 du code des douanes prévoit la procédure applicable dans le cas où le service des douanes conteste, au moment de la vérification des marchandises, les énonciations de la déclaration relatives à l’espèce, à l’origine ou à la valeur des marchandises, la contestation fait l’objet d’un examen par la commission de conciliation et d’expertise, lorsque le déclarant n’accepte pas l’appréciation du service.
Dans sa rédaction actuelle, l’article 441 précité prévoit que dans ce cas de figure, il est dressé un acte à fin d’expertise et il est procédé au prélèvement des échantillons – ou des documents – nécessaires à une expertise.
Le présent article propose d’ajouter que le service des douanes soit informé le déclarant que, si le directeur général des douanes et droits indirects donne suite à la contestation, la commission de conciliation et d’expertise douanière sera consultée pour avis. Il s’agit donc de donner une base légale solide à une pratique largement répandue.
Le 2° du présent article tend à revoir la rédaction de l’article 443 du même code, qui fixe la composition de la commission de conciliation et d’expertise douanière. Actuellement, cette commission est présidée d’un magistrat du siège de l’ordre judiciaire et est également composée de deux assesseurs désignés en raison de leur compétence technique. Il est proposé de porter de trois à quatre le nombre de ses membres. Un second magistrat du siège sera nommé au sein de cette commission, dont il assurera la vice-présidence. Il pourra agir en lieu et place du président, à la demande de celui-ci. Ces dispositions devraient permettre d’accélérer le traitement des dossiers par la commission de conciliation et d’expertise douanière.
Le 3° du présent article propose de préciser, dans l’article 450 du même code, relatif aux contestations portant sur l’origine, l’espèce ou la valeur des marchandises, que le service doit informer le déclarant lors de la notification du procès-verbal de constatation de l’infraction de la possibilité qui lui est offerte, dans un délai de deux mois, de consulter pour avis la commission de conciliation et d’expertise douanière.
Le 4° du présent article renvoie à un décret en Conseil d’État ses modalités de la procédure de conciliation et d’expertise douanière (article 450-1 [nouveau] du même code). Ce décret devrait réduire le délai accordé à cette commission pour rendre ses avis, afin de prendre en compte le renforcement de sa capacité d’action du fait de la création d’un poste de vice-président.
La Commission adopte cet article sans modification.
Article 27
(article 21 de la proposition)
(art. L. 654-2, L. 654-5 et L. 654-25 du code rural ;
art. 8 de la loi n° 57-866 du 1er août 1957)
Allégements de procédures en matière agricole
Le présent article comprend quatre mesures de simplification et de desserrement des contraintes administratives en matière de droit rural. Il propose de supprimer l’obligation d’inscription au plan d’équipement en abattoirs préalablement à l’ouverture d’un nouvel abattoir, d’autoriser l’exploitant unique d’un abattoir public à se livrer au traitement et à la commercialisation des abats et des sous-produits qui ne sont pas récupérés par les usagers de l’abattoir, de supprimer l’obligation de procéder à la première commercialisation des peaux dans le cadre d’une vente aux enchères publique et de supprimer le poste de commissaire du Gouvernement au Comité interprofessionnel de la volaille de Bresse.
Le 1° du I du présent article propose d’abroger l’article L. 654-2 du code rural qui prévoit que des abattoirs peuvent être ouverts « s’ils sont prévus au plan d’équipement en abattoirs », dans les conditions prévues par un décret en Conseil d’État. L’existence de ce plan se justifiait par le souci de réduire la surcapacité d’abattage, tout en prenant en compte la dimension d’aménagement du territoire.
Cependant, cette disposition est contraire à la directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur, dite directive « services ».
Outre la mise en conformité de notre droit au droit communautaire, l’abrogation de l’article L. 654-2 du code rural constituera une mesure de simplification pour les responsables d’abattoirs puisque seule la réglementation sanitaire et environnementale s’appliquera pour l’ouverture d’un abattoir. Concrètement, cette mesure se traduira par la suppression de l’inscription au plan d’équipement en abattoir qui nécessite de recueillir l’avis de la commission nationale des abattoirs composée de quinze de personnes et qui s’est réunie trois fois en 2005 et quatre fois en 2006 pour 20 dossiers chaque année. Cette mesure permettra également une économie de temps puisque la commission met plusieurs mois pour rendre un avis.
La rédaction actuelle de l’article L. 654-5 du code rural limite la possibilité pour les exploitants des abattoirs publics de traiter les sous-produits animaux non destinés à la consommation humaine visés par le règlement (21) du Parlement européen et du Conseil du 3 octobre 2002. Dans les faits, il apparaît que des produits utilisables en alimentation humaine (notamment la triperie) peuvent ne pas être récupérés par les usagers, alors que leur traitement est nécessaire. Le présent article propose donc, dans le 2° du I d’élargir la possibilité offerte aux exploitants d’abattoirs de commercialiser une partie des sous-produits animaux, c’est-à-dire ceux qui ne sont pas susceptibles d’être individualisés ou qui ne sont pas récupérés par les usagers de l’abattoir. Cette disposition avait été supprimée par l’ordonnance n° 2005-1127 du 8 septembre 2005 relative à diverses mesures de simplification dans le domaine agricole.
L’interdiction de commercialiser pour l’alimentation humaine les abats non utilisés par les usagers engendre un coût pour les 135 abattoirs publics puisqu’ils doivent assumer les frais d’équarrissage. Certes, les abattoirs peuvent vendre ces abats pour l’alimentation animale mais ils pourraient être mieux valorisés. Par exemple, dans les abats laissés aux abattoirs, on retrouve par exemple le cuir (utilisable pour fabriquer de la gélatine) ou les pieds de cochon.
Cette mesure est sans conséquence du point de vue de la sécurité sanitaire. En effet, la mesure trouve sa place dans le cadre des dispositions du livre VI du code rural, intitulé « Production et marchés ». Elle porte uniquement sur les règles de commercialisation, sans préjudice des dispositions sanitaires qui figurent au livre II du même code, intitulé « Santé publique vétérinaire et protection des végétaux ». Par ailleurs, l’article 23 du règlement du 3 octobre 2002 précité prévoit des dérogations concernant l’utilisation des sous-produits animaux. Les États membres sont ainsi autorisés à valoriser sans transformation préalable certains sous-produits animaux pour l’alimentation de certains animaux. Le présent article s’inscrit donc dans le cadre des règles sanitaires européennes, reprises aux articles L. 226-1 et suivants du code rural et précisées par l’arrêté du 1er septembre 2003 relatif aux modalités de délivrance de l’agrément sanitaire et de l’autorisation de certains établissements visés par le règlement précité.
La mesure proposée permettra d’améliorer la rentabilité des abattoirs, et donc leur pérennité, notamment dans les zones rurales. En effet, les abattoirs publics pourraient gagner près d’un million d’euros, selon les estimations du ministère de l’Agriculture et de la Pêche.
L’article L. 654-25 du code rural est relatif à la commercialisation des peaux d’animaux. Il prévoit que les peaux d’animaux provenant d’abattoirs ou d’équarrissages situés sur le territoire français ne peuvent être classées, pesées et mises en état de conservation que par des entreprises d’abattage ou de collecte disposant des capacités techniques et des installations propres à assurer la réalisation de ces opérations. Les conditions d’agrément de ces entreprises sont fixées par décret. Les deuxième et troisième alinéas de ce même article prévoient que la première commercialisation de ces peaux doit être faite lors d’une vente aux enchères publiques, sauf dans le cas de contrats conclus entre les abatteurs ou leurs représentants et les tanneurs ou les négociants (notamment pour des opérations de prétannage). Le présent article propose, dans le 3° du I, de supprimer ces deux alinéas relatifs à la vente aux enchères, le ministère de l’Agriculture et de la Pêche les estimant « tombés en désuétude ».
Le II du présent article supprime le poste de commissaire du Gouvernement auprès du comité interprofessionnel de la volaille de Bresse. Cette mesure permettra d’alléger la charge de travail de l’administration, la présence d’un représentant du ministère de l’Agriculture et de la Pêche ne se justifiant plus. De plus, d’autres comités similaires, tels le comité interprofessionnel des vins de Champagne, ne disposent pas d’un commissaire du Gouvernement.
La Commission adopte cet article sans modification.
Article 28
(art. L. 5141-5 et L. 5141-6 du code la santé publique)
Simplification de la procédure de modification des autorisations de mise sur le marché des médicaments vétérinaires
Le présent article est issu d’un amendement de votre rapporteur. Il a pour objet de simplifier la procédure de modification des autorisations de mise sur le marché (AMM) des médicaments vétérinaires, en passant d’un système d’autorisation à un système déclaratif pour certaines modifications mineures. Toute modification d’autorisation de mise sur le marché d’un médicament vétérinaire doit être autorisée par l’Agence française de sécurité sanitaire des aliments. Cette mesure vise donc à alléger les procédures que doivent appliquer les professionnels pour modifier une AMM.
La Commission adopte cet amendement portant article additionnel.
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Chapitre III
Mesures de simplification des règles applicables aux collectivités territoriales
et aux services publics
Le chapitre III comprend vingt-sept articles tendant à rendre plus efficace le service rendu par les collectivités territoriales et les services publics, en simplifiant des règles qui entravent leurs modes de prise de décision et d’intervention.
Article 29
(art. L. 115-4 et L. 264-9 du code de l’action sociale et des familles, art L. 441-10 et L. 442-5 du code de la construction et de l’habitation, art. 215 du code des douanes, art. L. 241-10 du code de l’éducation, art. L. 251-1 du code rural, art. L. 222-7 du code de la sécurité sociale, art. 6 de la loi n° 60-808 du 5 août 1960, art. 6 de la loi n° 61-89 du 25 janvier 1961, art. 5 et 62 de la loi n° 73-1193 du 27 décembre 1973, art. 42 de la loi n° 76-1106 du 6 décembre 1976, art. 14 de la loi n° 76-1288 du 31 décembre 1976, art. 18 de la loi n° 78-2 du 2 janvier 1978, art. 4 de la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982, art. 132 et 133 de la loi n° 83-1179 du 29 décembre 1983, art. 6 de la loi n° 86-797 du 3 juillet 1986, art. 26 de la loi du 30 septembre 1986, art. 3 de la loi n° 88-12 du 5 janvier 1988, art. 9-1 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988, art 16 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989, art. 28 de la loi n° 91-1383 du 31 décembre 1991, art. 76 de la loi n° 93-121 du 27 janvier 1993, art. 8 de la loi n° 93-949 du 26 juillet 1993, art. 2 de la loi n° 93-953 du 27 juillet 1993, art. 51 de la loi n° 93-1027 du 24 août 1993, art. 3 de la loi n° 93-1437 du 31 décembre 1993, art. 15 de la loi n° 94-99 du 5 février 1994, art. 32 de la loi n° 95-73 du 21 janvier 1995, art. 33 et 42 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995, art. 99 de la loi n° 95-1346 du 30 décembre 1995, art. 4 de la loi n° 96-589 du 2 juillet 1996, art. 16 de la loi n° 96-603 du 5 juillet 1996, art. 134 de la loi n° 96-1181 du 30 décembre 1996, art. 9 de la loi n° 97-1019 du 28 octobre 1997, art. 13 de la loi n° 97-1051 du 18 novembre 1997, art. 18 et 99 de la loi n° 97-1269 du 30 décembre 1997, art. 7, 44 et 100 de la loi n° 98-1266 du 30 décembre 1998, art. 11 de la loi n° 99-5 du 6 janvier 1999, art. 1er de la loi n° 99-505 du 18 juin 1999, art. 73 de la loi n° 99-532 du 25 juin 1999, art. 27 de la loi n° 99-1140 du 29 décembre 1999, art. 28 et 89 de la loi n° 99-1172 du 30 décembre 1999, art. 40 de la loi n° 99-1173 du 30 décembre 1999, art. 36 de la loi n° 2000-37 du 19 janvier 2000, art. 3 et 47 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000, art. 24 de la loi n° 2000-242 du 14 mars 2000, art. 59 et 83 de la loi n° 2000-719 du 1er août 2000, art. 9 de la loi n° 2000-1207 du 13 décembre 2000, art. 142 de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000, art. 2 de la loi n° 2000-1209 du 13 décembre 2000, art. 27 de la loi n° 2000-1257 du 23 décembre 2000, art. 37, 90, 114 et 127 de la loi n° 2000-1352 du 30 décembre 2000, art. 47 de la loi n° 2000-1353 du 30 décembre 2000, art. 14 de la loi n° 2001-44 du 17 janvier 2001, art. 16 de la loi n° 2001-397 du 9 mai 2001, art. 66 de la loi n° 2001-602 du 9 juillet 2001, art. 22 de la loi n° 2001-1062 du 15 novembre 2001, art. 130 de la loi n° 2001-1275 du 28 décembre 2001, art. 78 de la loi n° 2001-1276 du 28 décembre 2001, art. 146 de la loi n°2002-73 du 17 janvier 2002, art. 42 de la loi n° 2002-92 du 22 janvier 2002, art. 91 de la loi n° 2002-303 du 4 mars 2002, art. 12 de la loi n° 2002-1050 du 6 août 2002, art. 6, 7 et 9 de la loi n° 2002-1487 du 20 décembre 2002, art. 109, 115 et 117 de la loi n° 2002-1575 du 30 décembre 2002, art. 5 de la loi n° 2003-775 du 21 août 2003, art. 50 de la loi n° 2003-1200 du 18 décembre 2003, art. 122 de la loi n° 2003-1311 du 30 décembre 2003, art. 56 de la loi n° 2004-391 du 4 mai 2004, art. 42 et 144 de la loi n° 2004-806 du 9 août 2004, art. 82, 98 et 104 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004, art. 123 et 136 de la loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004, art. 5 de la loi n° 2005-5 du 5 janvier 2005, art. 11 de la loi n° 2005-158 du 23 février 2005, art. 16 de la loi n° 2005-516 du 20 mai 2005, art. 56, 158 et 159 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005, art. 13 et 34 de la loi n° 2006-450 du 18 avril 2006, art. 40 de la loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006, art. 67 de la loi n° 2006-1640 du 21 décembre 2006, art. 15 de la loi n° 2006-1770 du 30 décembre 2006, art. 116 de la loi n° 2006-1771 du 30 décembre 2006 , art. 68 de la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007, art. 15 de la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007)
Suppression de dépôts de rapports devant le Parlement
Cet article résulte d’un amendement du Président Jean-Luc Warsmann tendant à supprimer 107 dispositions législatives prévoyant des dépôts de rapports devant le Parlement.
L’information du Parlement est un outil indispensable à l’exercice effectif de sa fonction de contrôle de l’action du Gouvernement, dorénavant inscrite dans l’article 24 de la Constitution. Les rapports présentés au Parlement constituent l’un des outils de cette information, et il apparaît indispensable que, lorsqu’un texte législatif prévoit le dépôt d’un rapport destiné à informer les parlementaires, ce rapport soit effectivement rédigé et transmis, ce qui n’est pas toujours le cas.
Toutefois, le législateur, comme en matière de création de commissions administratives d’ailleurs, a parfois tendance à abuser de ces dispositions prévoyant le dépôt d’un rapport, qui sont souvent une contrepartie de l’impossibilité de faire adopter un amendement, en raison de son coût pour les finances publiques ou des problèmes politiques ou juridiques qu’il soulève. De plus, le législateur omet fréquemment, lorsqu’il vote la présentation d’un nouveau rapport, de vérifier si un rapport préexistant ne contient pas déjà les informations demandées, ou si ce rapport ne pourrait pas être utilement complété pour intégrer les nouvelles informations dont souhaite disposer le Parlement, ou encore si un autre rapport ne devrait pas être supprimé.
Cette double tendance à adopter trop de dispositions prévoyant des dépôts de rapports et à ne pas toiletter le droit existant conduit à une profusion de rapports, de l’ordre de 300, dans les textes législatifs en vigueur. Parmi ces 300 textes prévoyant des obligations de dépôts de rapports, près d’un quart prévoit des rapports ponctuels, que le Gouvernement devait remettre une seule fois à une date définie : ces dispositions, au nombre de 67, qui encombrent le droit en vigueur, sont donc supprimées par le présent article.
D’autres rapports, bien que censés être remis de façon régulière (à un rythme annuel, biennal, quinquennal…), soit ne sont plus effectivement remis parce qu’ils ont été remplacés par un autre rapport ou parce qu’ils ne présentent plus d’intérêt, soit sont encore remis mais pourraient être supprimés parce que les informations qu’ils contiennent figurent dans d’autres rapports ou dans des documents budgétaires, notamment. Des consultations ont été menées par le Président Jean-Luc Warsmann auprès des présidents des commissions de l’Assemblée nationale ainsi qu’auprès du rapporteur général de la commission des Finances et de Mme la présidente de la Délégation aux droits des femmes et à l’égalité des chances entre les hommes et les femmes, afin de déterminer le degré de pertinence et d’utilité pour les parlementaires des rapports réguliers prévus par des dispositions législatives. Les avis recueillis ont ainsi permis d’établir une liste de 34 rapports devenus inutiles, que le présent article supprime.
Enfin, une dernière catégorie de rapports peut donner lieu à des regroupements : ces rapports multiples portant sur des thèmes connexes résultent de l’inattention du législateur à la nécessité de toiletter le droit existant avant de créer une nouvelle obligation. Le présent article fusionne ainsi 9 rapports distincts en 3, cette réduction du nombre de documents transmis au Parlement ne pouvant que concourir à l’amélioration de la qualité de l’information qui lui sera communiquée. Ici encore, les avis recueillis auprès des autorités de l’Assemblée nationale consultées ont été strictement respectés. Sont ainsi fusionnés :
— les cinq rapports sur divers thèmes relatifs à la situation du logement, visés aux 2°, 19°, 32° et 48° du présent article, qui sont regroupés dans un seul et même rapport prévu par le II de l’ article ;
— le rapport prévu par l’article 117 de la loi de finances pour 2003 sur le développement des émissions télévisées sous-titrées ou traduites en langue des signes, visé au 63° du I, qui est regroupé avec le rapport annuel du CSA visé au III du présent article ;
— le rapport visé au 18° du I sur les actions entreprises en faveur de la parité politique, qui est regroupé avec celui mentionné au IV du présent article.
Au total, 107 dispositions législatives inutiles sont supprimées par le présent article. Ces suppressions contribueront à réduire le stock de normes inutiles en vigueur et à améliorer la qualité de l’information fournie au Parlement, au bénéfice de la qualité du contrôle exercé.
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M. le rapporteur. L’adoption de cet amendement permettrait la suppression du dépôt de 67 rapports ponctuels et de 34 rapports réguliers. S’agissant de ces derniers, les présidents des commissions permanentes compétentes ont été consultés.
Le Président Jean-Luc Warsmann. En effet, avant de proposer cet amendement, j’ai écrit à mes collègues et je me suis strictement rangé à leurs observations. Au total, on observe que beaucoup de ces rapports se recoupent, que d’autres sont devenus inutiles avec la LOLF qui a multiplié les éléments d’information, notamment grâce aux indicateurs. Sur les 300 rapports au Parlement répertoriés, une centaine est concernée.
M. Dominique Raimbourg. Sur le principe, je n’ai aucune objection à apporter. Pour le détail des rapports supprimés, il est difficile de vérifier au cas par cas et je fais donc confiance au Président.
La Commission adopte l’amendement portant article additionnel.
Article 30
(article 22 de la proposition)
(art. L. 3221-10, L. 3221-10-1 [nouveau], L. 4231-7 et L. 4231-7-1 [nouveau]
du code général des collectivités territoriales)
Simplification des règles relatives aux actions en justice
exercées par les présidents de conseil général ou régional
Le présent article supprime une différence de régime injustifiée, existant en matière d’action en justice, entre les présidents de conseil général et régional, d’une part, et les maires, d’autre part.
Suivant les dispositions du code général des collectivités territoriales, les présidents de conseil général (article L. 3221-10) ainsi que les présidents de conseil régional (article L. 4231-7) ne peuvent agir que sur autorisation de l’organe délibérant, et défendre que sur autorisation de la commission permanente.
Ainsi, les présidents des conseils généraux et régionaux n’ont pas, actuellement, la possibilité de pouvoir bénéficier d’une délégation générale pour ester en justice, tant en défense qu’en recours, au nom de leur collectivité respective et pendant la durée de leur mandat, contrairement aux maires. En effet, ces derniers, aux termes de l’article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales, ainsi que les présidents d’établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), aux termes de l’article L. 5211-9 du même code, peuvent recevoir délégation du conseil municipal ou de l’organe délibérant de l’EPCI pour agir et défendre en justice au nom de la collectivité.
En réponse à une question écrite posée par M. Jean-Luc Warsmann (22), le ministre de l’intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales (23) avait justifié cette différence de régime par le fait qu’elle ne posait pas, a priori, de difficultés concrètes aux conseils généraux et régionaux et ce, pour plusieurs raisons :
— D’une part, l’autorisation de la commission permanente ne semblerait pas difficile à obtenir, compte tenu de la fréquence des réunions de cette dernière ;
— D’autre part, le président du conseil général ou régional peut agir seul en cas d’urgence, soit pour accomplir des actes conservatoires et interruptifs de déchéance (24), soit pour agir en référé.
Or, cette réponse apparaît, à bien des égards, en complet décalage avec les attentes des collectivités territoriales. En effet, face à la multiplication des recours contentieux dont elles font l’objet, les collectivités ont exprimé le besoin de pouvoir réagir rapidement et efficacement, sans avoir à subir de surcroît de nouvelles entraves procédurales dans leurs propres modes d’intervention.
En outre, dès lors qu’il est possible d’appliquer des règles identiques aux différents échelons de collectivités territoriales, une telle démarche de simplification et d’harmonisation doit être systématiquement entreprise. En conséquence, le présent article, en alignant le régime des départements et des régions sur celui applicable aux communes ainsi qu’en permettant aux conseils généraux et régionaux de déléguer à leur président la faculté d’agir et de défendre en justice, procède à une simplification bienvenue des règles applicables aux différents échelons de collectivités territoriales.
Après avoir adopté un amendement rédactionnel du rapporteur, la Commission adopte cet article ainsi modifié.
Après l’article 30 (après l’article 22 de la proposition)
La Commission est saisie d’un amendement de M. Jean-Michel Clément étendant aux collectivités le principe de l’interdiction qui est faite au bénéficiaire d’une subvention d’en reverser tout ou partie sans autorisation explicite.
M. le rapporteur. Je partage la préoccupation d’encadrer l’utilisation des subventions attribuées par les collectivités territoriales : celles-ci doivent, par principe, être utilisées par le bénéficiaire et conformément à l’objet qui a justifié l’attribution de la subvention. Cependant, le droit actuel paraît suffisant : une réponse du ministre de l’intérieur à une question écrite de Mme Lebrethon, en 2005, précise bien que l’article 10 de la loi du 12 avril 2000 s’applique aux collectivités territoriales. Dès lors, si la subvention dépasse 23 000 euros, il faut conclure une convention avec le bénéficiaire qui définit l’objet de la subvention et ses conditions d’utilisation. Une telle convention peut également être conclue en deçà de ce seuil. Les outils juridiques pour s’assurer du contrôle de l’usage des subventions semblent donc suffisants.
La Commission rejette l’amendement.
Puis la Commission est saisie d’un amendement de M. Jean-Michel Clément prévoyant que les votes sur les nominations dans les collectivités territoriales ont lieu par scrutin public, sauf exception.
M. le rapporteur. Il est un principe bien établi que les nominations dans les assemblées délibérantes ont lieu au scrutin secret. Il n’est pas souhaitable de revenir dessus.
La Commission rejette l’amendement.
Article 31
(art. L. 3211-2, L. 3213-6, L. 3214-2, L. 4221-5 et L. 4221-6 du code des communes)
Extension des compétences susceptibles d’être déléguées par le conseil général ou le conseil régional à son président
Cet article résulte de l’adoption par la Commission de deux amendements portant article additionnel de M. Jean-Michel Clément, tendant à étendre la liste des compétences pouvant donner lieu à une délégation de l’assemblée délibérante au président de conseil général ou au président de conseil régional.
Actuellement, les compétences que peuvent exercer les présidents de conseil général ou de conseil régional sont beaucoup plus limitées que celles que le conseil municipal peut déléguer au maire. La liste des compétences que le maire peut exercer par délégation, fixée par l’article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales, est extrêmement large. Le maire peut ainsi exercer par délégation, si le conseil municipal le juge nécessaire, de très importantes compétences : il peut ainsi être chargé, notamment, de « décider de la conclusion et de la révision du louage de choses pour une durée n’excédant pas douze ans » (5°), « de passer des contrats d’assurance ainsi que d’accepter les indemnités de sinistre y afférentes » (6°), « de créer les régies comptables nécessaires au fonctionnement des services municipaux » (7°) ou encore « d’accepter les dons et legs qui ne sont grevés ni de conditions ni de charges » (9°).
A l’inverse, la liste des compétences que le conseil général et le conseil régional peuvent déléguer à leur organe exécutif, définies respectivement par les articles L. 3211-2 et L. 4221-5 du même code, est beaucoup plus restrictive. Elle se limite à trois compétences, qui peuvent, dans les communes, également faire l’objet d’une délégation aux maires : « procéder à la réalisation des emprunts destinés au financement des investissements prévus par le budget » (1°) ; « réaliser des lignes de trésorerie sur la base d’un montant maximum autorisé par le conseil général » (2°) ; « prendre les décisions mentionnées au III de l’article L. 1618-2 et au a de l’article L. 2221-5-1 », à savoir les décisions de déroger à l’obligation de dépôt de certains fonds auprès de l’État (3°).
Cette différence de traitement entre les maires, d’une part, et les présidents de conseil général ou régional, d’autre part, n’apparaît pas justifiée par une différence significative de situation entre ces différentes catégories de collectivités territoriales. Tout comme les communes, les départements et les régions ont besoin de souplesse dans leurs modes de gestion et de décision, et doivent pouvoir, si elles l’estiment nécessaire, confier des prérogatives étendues à leur organe exécutif. Certes, l’existence d’une commission permanente dans les conseils généraux et régionaux apporte déjà une certaine souplesse dans la gestion de ces collectivités, puisqu’elle permet de prendre un certain nombre de décisions sans attendre la réunion de l’assemblée délibérante. Néanmoins, il n’en demeure pas moins souhaitable de permettre aux collectivités départementales et régionales de déléguer plus largement certaines compétences à leur organe exécutif.
Les départements et les régions auront donc désormais la faculté de déléguer à leur organe exécutif, outre les compétences mentionnées ci-dessus, les compétences suivantes :
— arrêter et modifier l’affectation des propriétés de la collectivité utilisées par ses services publics ;
— décider de la conclusion et de la révision du louage de choses pour une durée n’excédant pas douze ans ;
— accepter les indemnités de sinistre afférentes aux contrats d’assurance ;
— créer les régies comptables nécessaires au fonctionnement des services de la collectivité ;
— accepter les dons et legs qui ne sont grevés ni de conditions ni de charges ;
— décider l’aliénation de gré à gré de biens mobiliers jusqu'à 4 600 euros ;
— fixer, dans les limites de l’estimation des services fiscaux, le montant des offres de la collectivité à notifier aux expropriés et répondre à leurs demandes ;
En outre, les présidents de conseil général pourront également recevoir délégation pour trois autres compétences spécifiques aux départements :
— fixer les tarifs des droits de voirie, de dépôt temporaire sur les voies et autres lieux publics et des droits prévus au profit de la collectivité qui n’ont pas un caractère fiscal. Le 5° introduit par le présent article dans l’article L. 3211-2 précise toutefois que cette fixation des tarifs devra se faire « dans les limites déterminées par l’assemblée délibérante ».
— fixer les reprises d’alignement en application d’un document d’urbanisme ;
— attribuer ou retirer les bourses entretenues sur les fonds départementaux ;
Des modifications de coordination sont apportées aux articles L. 3213-6, L. 3214-2 et L. 4221-5 du code général des collectivités territoriales, pour tenir compte de la modification de la liste des compétences pouvant donner lieu à délégation.
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* *
M. Jean-Michel Clément. Ces amendements visent à rapprocher les régimes juridiques applicables aux exécutifs départementaux et régionaux de ceux des exécutifs municipaux, ainsi qu’à permettre la délégation au président du conseil général des décisions relatives à l’attribution et au retrait des bourses départementales.
M. le rapporteur. Je suis très favorable à ces amendements qui constituent une véritable simplification.
La Commission adopte les amendements portant article additionnel.
Article 32
(article 23 de la proposition)
(art. L. 412-52 du code des communes)
Simplification de la procédure de modification des règles relatives
aux équipements de police municipale
Le présent article simplifie les règles de décision pour les modifications relatives aux différents équipements de police municipale.
Actuellement, aux termes de l’article L. 412-52 du code des communes, les décisions qui ont pour objet de modifier les règles relatives aux équipements de police municipale (à savoir la carte professionnelle, la tenue et la signalisation des véhicules des agents) nécessitent un décret en Conseil d’État, pris après avis de la commission consultative des polices municipales, prévue à l’article L. 2212-7 du code général des collectivités territoriales.
Or, il s’agit là, le plus souvent, de décisions fréquentes mais très généralement de faible importance. Ainsi, la norme exigée, à savoir un décret en Conseil d’État, semble largement disproportionnée au regard du faible enjeu des dispositions contenues dans les décrets relatifs aux équipements de police municipales (25).
Le présent article permet donc que les règles relatives à ces équipements soient désormais modifiées par arrêté du ministre de l’intérieur, pris après avis de la commission consultative des polices municipales, et non plus par décret en Conseil d’État.
La proposition de loi déposée initialement n’avait pas étendu cette simplification s’agissant des caractéristiques de la carte professionnelle. Or, le maintien de l’exigence d’un décret en Conseil d’État n’apparaît pas indispensable, ce type de décret devant être réservé aux dispositions réglementaires susceptibles de mettre en jeu les libertés publiques ou posant de réelles difficultés juridiques. Ainsi, si le décret en Conseil d’État prévu par l’article L. 451–51 du code des communes pour préciser « les circonstances et les conditions dans lesquelles les agents de police municipale peuvent porter une arme » ainsi que « les catégories et les types d’armes susceptibles d’être autorisés, leurs conditions d’acquisition et de conservation par la commune et les conditions de leur utilisation par les agents » apparaît nécessaire, tel n’est pas le cas pour la définition des caractéristiques de la carte professionnelle. Dès lors, un amendement de votre rapporteur a été adopté afin de prévoir que les caractéristiques de la carte professionnelle des policiers municipaux, comme les caractéristiques et les normes techniques des équipements autres que les armes, sont définies par arrêté du ministre de l’Intérieur.
La Commission adopte l’amendement du rapporteur permettant de modifier les caractéristiques de la carte professionnelle de police municipale par arrêté du ministre de l’intérieur plutôt que par décret en Conseil d’État.
La Commission adopte cet article ainsi modifié.
Article 33
(article 24 de la proposition)
(art. L. 2122-19, L. 3121-19, L. 4132-18, L. 5212-2, L. 5212-33, L. 5214-28, L. 5212-34, L. 5214-29, L. 5721-7-1 du code général des collectivités territoriales ;
art. 1er de la loi du 29 décembre 1892 sur les dommages causés à la propriété privée
par l’exécution des travaux publics ; art. L. 122-11 du code des communes de la Nouvelle-Calédonie)
Simplification des modalités de décision des collectivités territoriales
Le présent article contient plusieurs modifications du code général des collectivités territoriales qui partagent un objectif commun de simplification des modes de prise de décision et d’intervention des collectivités territoriales.
Art. L. 2122-19 du code général des collectivités territoriales :
Assouplissement des conditions d’attribution
des délégations de signature dans les communes
Le 1° du I vise à assouplir les conditions d’attribution des délégations de signature dans les communes. En effet, en l’état actuel du droit, l’article L. 2122-19 du code général des collectivités territoriales ne permet la délégation de signature qu’au directeur général des services, au directeur général adjoint des services, au directeur général et au directeur des services techniques.
La présente mesure permet la délégation aux autres personnels chefs de service de catégorie A. Cette mesure tend notamment à répondre aux préoccupations exprimées par les maires de grandes villes, dont l’administration nécessiterait un assouplissement des conditions d’attribution des délégations de signature. Bien qu’il ne soit pas possible de connaître le nombre total d’actes signés par les collectivités territoriales, il convient de souligner qu’en 2006, le nombre d’actes transmissibles a été de 6,3 millions, mettant ainsi en exergue la charge de travail qui pèse sur les autorités précitées.
Cet assouplissement des conditions d’attribution des délégations de signature dans les communes correspond en réalité à une extension d’une situation déjà acquise pour certaines collectivités. En effet, la faculté de donner délégation de signature aux responsables de services communaux est d’ores et déjà reconnue aux maires de Paris, Marseille et Lyon (aux termes de l’article L. 2511-27 du code général des collectivités territoriales) ainsi qu’aux présidents de certains établissements publics de coopération intercommunale (aux termes des articles L. 5211-9 et R. 5211-2 du même code).
Par ailleurs, le III du présent article rend applicable cet assouplissement des conditions d’attribution des délégations de signature dans les communes en Polynésie française.
Art. L. 3121-19 et L. 4132-18 du code général des collectivités territoriales :
Simplification, par le recours aux nouvelles technologies, de l’accès des élus départementaux et régionaux aux documents préparatoires aux délibérations
Le 2° du I tend à moderniser et à améliorer l’information des conseillers généraux et régionaux sur les délibérations soumises à l’organe délibérant de la collectivité. Pour ce faire, l’article prévoit la possibilité de créer une plateforme documentaire accessible par Internet, qui permettra aux élus d’accéder, via un site qui leur sera réservé, aux délibérations inscrites à l’ordre du jour de la collectivité.
Actuellement, les articles L. 3121-19 et L. 4132-18 du code général des collectivités territoriales prévoient que, douze jours avant la réunion du conseil général ou régional, « le président adresse aux conseillers » généraux et régionaux un rapport, sous quelque forme que ce soit, sur chacune des affaires qui doivent leur être soumises.
Si l’envoi de ces documents peut être réalisé par l’envoi d’un courrier électronique aux conseillers, un tel procédé ne va pas sans poser de réelles difficultés techniques de transmission, en particulier lorsqu’il s’agit de rapports volumineux. Afin de remédier à ces problèmes techniques, certains conseils généraux, dont ceux de l’Hérault et des Yvelines, ont expérimenté la création d’une plate-forme documentaire accessible sur Internet, via un site réservé aux seuls élus du département.
Le 2° du I du présent article consacre ces expérimentations pertinentes et donne une base légale à ce procédé d’information préalable des élus appelés à délibérer sur les affaires qui leur sont soumises.
Par ailleurs, les articles L. 3121-19 et L. 4132-18 du code général des collectivités territoriales sont également complétés par un amendement de M. Jean-Michel Clément pour prévoir qu’en cas d’urgence, le délai de douze jours devant séparer la mise à disposition des rapports et la réunion au cours de laquelle ceux-ci sont discutés peut être abrégé par le président. Dans ce cas, le président devra rendre compte dès l’ouverture de la séance du conseil général ou régional, qui se prononcera sur l’urgence et pourra décider le renvoi de la discussion, pour tout ou partie, à l’ordre du jour d’une séance ultérieure. Cette disposition est d’ores et déjà prévue pour les communes par l’article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales. Son extension aux départements et aux régions constitue une mesure de simplification et d’harmonisation des régimes juridiques applicables aux différentes collectivités territoriales, et permettra de donner davantage de souplesse au fonctionnement des départements et des régions.
La Commission adopte un amendement rédactionnel du rapporteur.
Suivant l’avis favorable de son rapporteur, la Commission adopte l’amendement de M. Jean-Michel Clément étendant aux présidents de conseils généraux et régionaux la règle permettant au maire d’abréger le délai de transmission des rapports.
Art. L. 5212-2, L. 5212-33 et L. 5214-28 du code général des collectivités territoriales : Suppression de l’avis conforme du conseil général pour la création
ou la dissolution d’un syndicat de communes
Le 3° du I vise à supprimer l’anomalie démocratique que constitue l’avis conforme du conseil général exigé pour la création ou la dissolution d’un syndicat de communes.
Cette disposition, qui avait été adoptée en première lecture par l’Assemblée nationale lors de l’examen de la proposition de loi (n° 177) relative à la simplification du droit (26), avait été supprimée par le Sénat en première lecture, sans que les débats ne permettent d’établir précisément les raisons ayant pu motiver un tel vote (27).
Actuellement, la consultation du conseil général reste toujours requise, d’une part, pour la création des syndicats de communes et, d’autre part, pour leur dissolution lorsque la demande est présentée par une majorité de communes (articles L. 5212-2, L. 5212-33 et L. 5214-28 du code général des collectivités territoriales).
Outre le fait qu’elle alourdit la création ou la dissolution de ces structures, cette consultation interfère dans un processus qui procède uniquement des communes et peut, à ce titre, s’apparenter à une forme de tutelle d’une collectivité territoriale sur une autre. Or, au regard de l’article 72 de la Constitution qui consacre le principe de libre administration des collectivités territoriales, le maintien de la consultation du conseil général apparaît totalement injustifié.
De plus, cette consultation n’est pas prévue pour les autres catégories d’EPCI. Ainsi, aux termes des articles L. 5214-28, L. 5215-42 et L. 5216-9 du code général des collectivités territoriales, les communautés de communes, les communautés urbaines ainsi que les communautés d’agglomération peuvent être constituées et dissoutes librement par les communes qui en sont membres.
C’est pourquoi la présente mesure harmonise les procédures applicables aux différentes catégories d’EPCI et supprime l’avis conforme du conseil général.
Art. L. 5212-34, L. 5214-29 et L. 5721-7-1 du code général des collectivités territoriales : Simplification des procédures de dissolution pour inactivité
de différents groupements de collectivités territoriales
Le 4° du I simplifie et harmonise les procédures de dissolution pour inactivité des différents groupements de collectivités territoriales.
Actuellement, le code général des collectivités territoriales prévoit que les syndicats de communes (article L. 5212-34), les communautés de communes (article L. 5214-29) et les syndicats mixtes ouverts (article L. 5721-7-1) peuvent faire l’objet d’une dissolution, lorsqu’ils n’exercent aucune activité depuis deux ans au moins.
Le Conseil d’État a jugé dans un arrêt Commune de Saint-Florent du 13 décembre 1996, que ces groupements de collectivités territoriales sont considérés comme n’exerçant aucune activité depuis deux ans au moins lorsque leurs instances statutaires ont cessé de fonctionner depuis ce délai. Ainsi en est-il par exemple lorsque la dernière réunion du comité du syndicat ou de la communauté de communes s’est tenue deux ans auparavant et que les budgets des années précédentes ont été réglés et rendus exécutoires par le préfet.
Cette procédure permet d’éviter que ne soient artificiellement maintenues des structures, qui continuent d’avoir un coût – fût-il minime – injustifié pour les finances locales, alors même que l’inactivité durable de ces structures prouve leur inutilité. Dans chacun de ces cas, la dissolution est subordonnée à l’avis préalable des membres du groupement concerné.
Si un délai de trois mois est imparti aux membres des syndicats mixtes ouverts pour faire connaître leur avis sur la dissolution proposée, il n’en est pas de même s’agissant des procédures de dissolution pour inactivité des syndicats de communes et des communautés de communes. En effet, aucun délai n’est donné aux communes appartenant à des syndicats intercommunaux et des communautés de communes, lorsque le préfet propose la dissolution pour inactivité de la structure dont elles sont membres.
Face à cette différence de régime, la présente mesure fixe un délai identique en cas d’engagement d’une procédure de dissolution pour inactivité des syndicats de communes, des communautés de communes et des syndicats mixtes. Ce délai, calé sur celui déjà prévu par le code général des collectivités territoriales pour la dissolution des syndicats mixtes ouverts, sera de trois mois.
Par ailleurs, le 4° du I prévoit que l’absence d’avis vaut avis favorable. En l’état actuel du droit, le législateur n’a rien prévu en la matière s’agissant des syndicats intercommunaux et des communautés de communes. Il convient donc de combler cette lacune les concernant. S’agissant des syndicats mixtes ouverts, l’article L. 5721-7-1 dispose « qu’à défaut d’avis, celui-ci est réputé émis ». Cette notion, peu explicite, est source d’ambiguïté. En précisant que l’absence d’avis vaut avis favorable, les incertitudes juridiques seront levées, la procédure de dissolution pour inactivité des groupements ainsi clarifiée sera simplifiée et leur régime juridique sera harmonisé.
Enfin, le III du présent article rend applicable en Polynésie française cette simplification et cette harmonisation des procédures de dissolution pour inactivité des différents groupements de collectivités territoriales.
Art. 1er de la loi du 29 décembre 1892 sur les dommages causés à la propriété privée
par l’exécution des travaux publics :
Clarification des règles applicables aux collectivités territoriales
pour l’occupation temporaire de propriétés privées
lors de l’exécution de travaux publics
Le II du présent article clarifie les règles applicables aux communes, départements, régions et EPCI en cas d’occupation temporaire de propriétés privées pour l’exécution de travaux publics.
En effet, l’article 1er de la loi du 29 décembre 1892, relative aux dommages causés à la propriété privée par l’exécution des travaux publics, dispose dans sa rédaction actuelle que « les agents de l’administration ou les personnes auxquelles elle délègue ses droits, ne peuvent pénétrer dans les propriétés privées pour y exécuter les opérations nécessaires à l’étude des projets de travaux publics, civils ou militaires exécutés pour le compte de l’État, des départements et des communes, qu’en vertu d’un arrêté préfectoral… ».
Si cet article ne mentionne expressément que les projets de travaux publics exécutés pour le compte de l’État, des communes et des départements, il convient de souligner que toutes les collectivités publiques, sans distinction, bénéficient dans les faits de la loi de 29 décembre 1892. En effet, l’énumération faite à l’article 1er de la loi précitée a de façon constante été interprétée comme ne visant pas uniquement les catégories de collectivités territoriales existant à la date d’adoption de la loi, mais également celles créées ultérieurement, comme les régions et les EPCI.
En mentionnant explicitement les régions, les EPCI et les établissements publics, le présent article clarifie le fait qu’en cas d’occupation temporaire de propriétés privées lors de l’exécution de travaux publics, la même règle est applicable à tous les échelons de collectivités territoriales.
Cette clarification des termes de la loi participe d’un souci de sécurité juridique et d’intelligibilité de la loi. Force est de constater que cette sécurisation des règles applicables en la matière est d’autant plus importante qu’en 2006, les administrations publiques locales représentaient 72,4 % de l’investissement réalisé par l’ensemble des administrations publiques (soit 43,5 milliards d’euros) et que cet investissement des administrations publiques locales est constitué pour 83 % par la construction de bâtiments, d’infrastructures ou d’équipements neufs et par la rénovation de ceux qui existent.
Art. L. 122-11 du code des communes de la Nouvelle-Calédonie :
Extension aux communes de la Nouvelle-Calédonie de la possibilité pour le maire de donner délégation de signature aux responsables de services communaux
Compte tenu de la taille de certaines communes de Nouvelle-Calédonie et notamment de celle de Nouméa, qui compte 90 000 habitants, la possibilité donnée au maire par le 1° du I du présent article de confier une délégation de signature aux responsables des services communaux doit être étendue à cette collectivité.
La Commission adopte un amendement du rapporteur rendant applicable en Nouvelle-Calédonie la disposition prévue par le 1° du I du présent article.
La Commission adopte le présent article ainsi modifié.
Article 34
(art. L. 2131-1, L. 3131-1 et L. 4141-1 du code général des collectivités territoriales ;
art. 6 de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002)
Possibilité pour les collectivités territoriales de satisfaire à l’obligation d’affichage des actes par publication électronique
Le présent article résulte d’un amendement de votre rapporteur tendant à permettre aux collectivités territoriales de satisfaire à leur obligation légale d’affichage des actes par une publication électronique. En application des articles L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales pour les communes, L. 3131-1 pour les départements et L. 4141-1 pour les régions, l’affichage ou la publication constituent, avec la transmission de l’acte au représentant de l’État dans le département ou dans la région, des formalités nécessaires pour que leurs actes deviennent exécutoires. Actuellement, cet affichage ou cette publication doivent nécessairement être réalisées sur un support papier, même si le VII de l’article 6 de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité permet, à titre complémentaire mais non exclusif, qu’une publication électronique soit effectuée.
Cependant, l’évolution des technologies de l’information et de la communication d’une part, ainsi que le nombre de plus en plus important d’actes faisant l’objet d’une publication ou d’un affichage d’autre part, ont conduit plusieurs collectivités territoriales à utiliser le support numérique pour diffuser, auprès du public, les informations les concernant, notamment via la mise en place de bornes électroniques ou de sites internet. Par ailleurs, certaines collectivités territoriales considèrent que l’affichage classique sur support papier n’est plus adapté et est même redondant avec l’affichage sur support numérique, lorsqu’il est recouru, à titre complémentaire, à la dématérialisation des actes et des délibérations. Enfin, la possibilité de recourir à titre exclusif à l’affichage électronique s’inscrit pleinement dans une démarche de réduction des coûts supportés par les collectivités territoriales grâce à la dématérialisation des actes et délibérations, sans porter atteinte au droit des citoyens à être informés des actes des collectivités territoriales.
En l’état actuel du droit, le recours exclusif à l’affichage numérique pour les collectivités qui le souhaitent n’est juridiquement pas possible. Le présent article permet que l’affichage sous forme de publication électronique des actes des collectivités territoriales puisse être organisé à titre exclusif. Naturellement, l’affichage classique demeurera possible pour les collectivités territoriales, notamment pour celles qui ne souhaiteront pas recourir à la faculté ouverte par la loi. En outre, afin d’entourer cette faculté nouvelle des garanties nécessaires, en termes de sécurité des données mises en ligne et de certitude de la date de publication, il est prévu qu’un décret fixera les conditions de mise en œuvre de l’affichage sur support numérique.
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M. le rapporteur. Cet amendement permet de dématérialiser la publication des actes des collectivités territoriales. Aujourd’hui, la législation impose un support papier, alors même que ce support est obsolète.
M. Jean-Michel Clément. Cela a-t-il pour effet de modifier la date à partir de laquelle un acte devient opposable ?
M. le rapporteur. Ces modalités d’application seront déterminées par un décret.
La Commission adopte l’amendement portant article additionnel.
Article 35
(article 25 de la proposition)
(art. L. 861-10 et L. 863-3 du code de la sécurité sociale ; art. L. 36 du code des pensions de retraite des marins français du commerce, de pêche ou de plaisance)
Simplification et clarification de règles de compétence
en matière de protection sociale
Le présent article vise à remédier à deux situations de complexité des règles de compétence juridictionnelle existant en matière de protection complémentaire santé : d’une part, un cas de double compétence pour un même contentieux (1° du I) et, d’autre part, un cas d’incertitude sur la juridiction compétente (2° du I). Par ailleurs, cet article a été complété par un amendement de votre rapporteur simplifiant les règles de compétence pour les décisions d’attribution de pensions de retraite ou d’invalidité des marins régis par le code des pensions de retraite des marins français du commerce, de pêche ou de plaisance (II).
Art. L. 861-10 et L. 863-3 du code de la sécurité sociale :
Simplification et clarification de règles de compétence juridictionnelle
pour les contentieux en matière de protection complémentaire santé
Le droit à l’accès au juge constitue un droit fondamental pour les citoyens d’une démocratie, garanti par le premier paragraphe de l’article 6 de la Convention européenne de sauvegarde des Droits de l’Homme. Mais l’exercice effectif de ce droit est mis à mal lorsqu’il existe une incertitude sur le juge compétent dans une matière ou que le contentieux d’une même matière est réparti entre deux juridictions différentes. Il incombe alors au législateur de faire disparaître ces zones d’ombre juridictionnelle, qui sont source d’incompréhension, de délais et de coûts supplémentaires et injustifiés pour les justiciables.
Le 1° du I du présent article modifie l’article L. 861-10 du code de la sécurité sociale, afin de confier à une seule juridiction la compétence pour se prononcer sur les litiges relatifs au remboursement des prestations versées à tort par les organismes qui versent les prestations de la protection complémentaire en matière de santé, ainsi que les litiges relatifs aux demandes de remise ou de réduction de dette par les bénéficiaires de prestations indues.
En effet, si le IV de cet article L. 861-10 prévoit que « Les organismes prévus à l’article L. 861-4 peuvent obtenir le remboursement des prestations qu’ils ont versées à tort » et que « En cas de précarité de la situation du demandeur, la dette peut être remise ou réduite sur décision de l’autorité administrative compétente », la juridiction compétente pour examiner les contestations susceptibles d’intervenir à l’occasion de l’application de cette disposition n’est nulle part précisée. En conséquence de ce silence du texte, les juridictions ont fait application des règles générales de répartition des compétences : les contestations d’indus émanant d’organismes privés (caisses d’assurance maladie et organismes de protection sociale complémentaire) agissant pour leur propre compte relèvent de la compétence des juridictions civiles de droit commun, tandis que les recours contre les décisions de l’autorité administrative relatives aux demandes de remise ou de réduction de dette relèvent de la compétence des tribunaux administratifs.
Le souci de bonne administration de la justice et la simplification des règles relatives à l’accès au juge rendent nécessaire que l’ensemble des contentieux liés à une même situation de prestation indûment versée soit attribué à une même juridiction. Cette juridiction sera la commission départementale d’aide sociale, déjà compétente pour se prononcer sur les recours formés contre les refus d’attribution de la protection complémentaire en matière de santé, en application de l’article L. 861-5 du code de la sécurité sociale, ainsi que pour les contestations d’indus de revenu minimum d’insertion, en application de l’article L. 262-41 du code de l’action sociale et des familles.
Le 2° du I du présent article modifie l’article L. 863-3 du code de la sécurité sociale, afin d’attribuer expressément aux commissions départementales d’aide sociale la compétence juridictionnelle pour statuer sur les décisions de refus d’attribution de l’aide au paiement d’une assurance complémentaire de santé. En effet, l’article L. 862-4 du code de la sécurité sociale prévoit que les mutuelles, les institutions de prévoyance et les sociétés d’assurances sont assujetties à une contribution dont le taux est fixé à 2,5 % et assise sur le montant des cotisations et des primes des contrats d’assurance complémentaire de santé. L’article L. 863-2 du même code octroie aux personnes bénéficiant d’une aide au paiement d’une assurance complémentaire de santé en application de l’article L. 861-1 un crédit d’impôt, dont le montant est déduit du montant des primes ou cotisations sur présentation à la mutuelle, institution de prévoyance ou société d’assurances d’une attestation de crédit d’impôt.
En application de l’article L. 863-3, la décision accordant le droit à déduction du crédit d’impôt est prise par le directeur de la caisse d’assurance maladie dont relève le demandeur. Mais aucun texte ne prévoit quelle est la juridiction compétente en cas de contestation du refus du directeur d’accorder le droit à déduction du crédit d’impôt. Dans une décision en date du 19 mai 2006 (28), le Conseil d’État a attribué le contentieux contre les décisions de refus d’attribution de l’aide au paiement d’une assurance complémentaire de santé aux commissions départementales d’aide sociale, considérant que « la compétence donnée par l’article L. 861-5 du code de la sécurité sociale aux juridictions de l’aide sociale pour connaître des recours contre les décisions prises par l’autorité administrative en matière de protection complémentaire de santé s’étend aux recours contre les décisions par lesquelles cette même autorité se prononce sur les demandes tendant à bénéficier du "crédit d’impôt" au titre des contrats d’assurance complémentaire de santé individuels ».
Cette décision apparaît pleinement justifiée au regard des impératifs de bonne administration de la justice : en effet, les commissions départementales d’aide sociale étant compétentes pour les litiges relatifs à l’attribution de l’aide au paiement d’une assurance complémentaire de santé, il apparaît logique qu’elles le soient également pour statuer sur l’attribution du crédit d’impôt auquel l’attribution de cette aide donne droit. Le présent article, en donnant un fondement législatif à cette compétence des commissions départementales d’aide sociale, clarifie le dispositif législatif existant et facilitera pour le justiciable l’exercice effectif de son droit d’accès au juge.
Art. L. 36 du code des pensions de retraite des marins français du commerce, de pêche ou de plaisance : Simplification des règles de compétence pour les décisions d’attribution de pensions de retraite ou d’invalidité des marins
Le II du présent article résulte d’un amendement de votre rapporteur adopté par la Commission, tendant à mettre fin à une différence d’autorité compétente pour l’attribution de pensions régies par les mêmes dispositions et versés aux mêmes bénéficiaires. En effet, le dispositif actuel du code des pensions de retraite des marins prévoit des niveaux de décision différents pour l’octroi ou le rejet des pensions, selon que la pension en cause est une pension de retraite ou d’invalidité. Ainsi, si les décisions d’octroi sont prises dans les deux cas par le directeur de l’Etablissement national des invalides de la marine (ENIM), le refus de pension relève d’une décision ministérielle pour les retraites et du directeur de l’ENIM pour l’invalidité.
Afin, d’une part, de simplifier et d’homogénéiser les processus de décision, et d’autre part, de clarifier la répartition normale des responsabilités entre un opérateur, établissement public doté de la personnalité morale, et son autorité de tutelle, il convient de donner entière compétence au directeur de l’ENIM pour toutes les décisions relatives à l’octroi ou au refus de pension.
Par ailleurs, ce même article L. 36 fait référence à un recours exercé devant la juridiction administrative, alors que depuis la loi n° 85-10 du 3 janvier 1985 la juridiction compétente pour connaître des litiges relatifs aux pensions de retraite des marins est le tribunal des affaires de sécurité sociale. Le présent amendement met donc la rédaction de l’article L. 36 du code des pensions de retraite des marins en conformité avec la répartition des compétences entre les juridictions.
La Commission adopte l’amendement du rapporteur confiant au directeur de l’Établissement national des invalides de la marine les décisions de refus d’une pension de retraite, par analogie avec la procédure en applicable en matière de refus d’une pension d’invalidité, puis adopte l’article 35 ainsi modifié.
Article 36
(art. L. 521-1 du code forestier)
Intégration de l’Inventaire forestier national à l’Office national des forêts
Le présent article résulte d’un amendement du Président Jean-Luc Warsmann, tendant à permettre l’intégration de l’Inventaire forestier national à l’Office national des forêts (ONF). En effet, le Conseil de modernisation des politiques publiques du 11 juin 2008 a prévu que « l’Inventaire forestier national sera intégré à l’Office national des forêts, sans que son implantation en soit modifiée ». Cette réforme s’inscrit dans le cadre de la révision générale des politiques publiques et de la restructuration des établissements publics sous tutelle du ministère chargé de l’agriculture.
Afin de permettre la mise en œuvre de cette évolution, il est nécessaire de lever un obstacle juridique lié à la rédaction actuelle de l’article L. 521-1 du code forestier. En effet, cet article dispose que « l’autorité administrative procède, avec l’aide financière du fonds forestier national, à l’inventaire permanent des ressources forestières nationales, indépendamment de toute question de propriété ». L’Inventaire forestier national devant être intégré à l’ONF, il est nécessaire de préciser que celui-ci sera désormais l’autorité administrative compétente pour procéder à l’inventaire permanent des ressources forestières nationales.
L’ONF étant un établissement public industriel et commercial, il ne peut être considéré comme une autorité administrative en application de l’article 1er de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, qui exclut les établissements publics industriels et commerciaux. Cette définition de l’autorité administrative est confirmée par une jurisprudence constante du Conseil d’État (29), qui a jugé que l’ONF n’était pas une autorité administrative. Les termes « autorité administrative » figurant à l’article L. 521-1 du code forestier ne permettent donc pas à l’ONF d’exercer les compétences jusqu’ici exercées par l’Inventaire forestier national, qui avait la qualité d’établissement public administratif.
Par ailleurs, le Fonds forestier national (qui était un compte d’affectation spéciale) ayant été abrogé par l’article 72 de la loi n° 2001-602 du 9 juillet 2001 d’orientation sur la forêt, il convient également de supprimer la référence à ce Fonds dans l’article L. 521-1.
La modification de l’article L. 521-1 du code forestier constituera tout à la fois une mesure de simplification et de rationalisation de l’organisation des services publics, de clarification des compétences en matière forestière et d’amélioration de la lisibilité du droit grâce à l’abrogation des dispositions obsolètes sur le Fonds forestier national.
La Commission adopte l’amendement portant article additionnel.
Article 37
(article 26 de la proposition)
(art. L. 33-4 du code des postes et des communications électroniques ;
art. L. 3111-4 et L. 3114-5 du code de la santé publique)
Réduction du nombre de commissions administratives
L’un des pires travers de la culture administrative française est la tendance à la multiplication des commissions administratives. Pendant trop longtemps, pas une loi, pas un décret n’étaient adoptés sans que soit créée une commission administrative. Ces commissions sont devenues le symbole d’un mode de fonctionnement de l’administration excessivement lourd et formaliste. La conséquence de cette dérive est que soit certaines commissions ne se réunissent plus ou presque plus, faute d’objet, soit plusieurs commissions ont des champs de compétence proches au point de se superposer en tout ou partie, avec un coût parfois non négligeable pour les finances publiques.
Depuis le début de la précédente législature, le Gouvernement a engagé une action déterminée de réduction du nombre des commissions administratives créées par des actes réglementaires. Outre la suppression au cas par cas de plus de 200 commissions, l’action la plus forte et qui se révélera la plus efficace sur le long terme a été l’adoption du décret n° 2006-672 du 8 juin 2006 relatif à la création, à la composition et au fonctionnement de commissions administratives à caractère consultatif. En effet, ce décret, qui s’applique aux « commissions administratives à caractère consultatif, quelle que soit leur dénomination, placées auprès des autorités de l’État et des établissements publics administratifs de l’État, à l’exception des autorités administratives indépendantes » et des commissions créées pour l’application des lois relatives aux statuts de la magistrature, des fonctionnaires et des militaires, a pour philosophie générale de rechercher parmi les commissions existantes celles dont l’existence ne se justifie plus et de limiter aux cas strictement nécessaires la création de nouvelles commissions administratives.
Il contient plusieurs règles essentielles destinées à atteindre ce double objectif. Tout d’abord, sauf lorsque son existence est prévue par la loi, une nouvelle commission ne peut être créée par décret que pour une durée maximale de 5 ans et après réalisation d’une « étude permettant notamment de vérifier que la mission impartie à la commission répond à une nécessité et n’est pas susceptible d’être assurée par une commission existante » (article 2). Surtout, afin de réduire le stock existant de commissions, l’article 17 dispose que « les dispositions réglementaires instituant des commissions administratives définies à l’article 1er créées avant la date de publication du présent décret sont abrogées au terme d’un délai de trois ans à compter de cette date ». Toutes les commissions créées par décret avant le 9 juin 2006 disparaîtront donc le 9 juin 2009, sauf si le pouvoir réglementaire a expressément et par un nouveau décret choisi de les maintenir.
Ce volontarisme du Gouvernement ne saurait qu’être partagé par le législateur. Celui-ci doit se montrer exemplaire, d’une part, en évitant de créer de nouvelles commissions lorsqu’un organisme existant est à même d’assumer la mission qu’il est envisagé de confier à la nouvelle commission, et, d’autre part, pour les commissions existantes, en recherchant autant que possible à en réduire le nombre par la suppression de celles devenues sans objet et en regroupant les commissions dont les missions sont proches. Tel est précisément l’objet du présent article, qui fusionne en une seule commission deux commissions intervenant dans le même domaine. En outre, cet article a été complété par un amendement de votre rapporteur supprimant des références à un Conseil qui n’exerce plus aucune attribution.
Le I du présent article modifie l’article L. 33-4 du code des postes et des communications électroniques, afin de fusionner en une seule commission deux commissions intervenant toutes deux dans le domaine des communications électroniques. Cet article prévoit en effet que « sont placées auprès du ministre chargé des communications électroniques et de l’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes deux commissions consultatives spécialisées, d’une part dans le domaine des réseaux et des services radioélectriques, d’autre part dans celui des autres réseaux et services ». Ces deux commissions, composées chacune de vingt-et-un membres, sont chargées de rendre des avis sur les textes réglementaires et autres mesures relatifs à la téléphonie mobile. L’existence de deux commissions apparaît ici inutile, une seule et même commission pouvant sans aucun inconvénient assumer la mission prévue par l’article L. 33-4 du code des postes et des communications électroniques.
Le présent article a été complété par un amendement de votre rapporteur supprimant, dans le code de la santé publique, deux références renvoyant au Conseil supérieur d’hygiène publique de France. En effet, les missions d’expertise du Conseil supérieur d’hygiène publique de France en matière de vaccinations (article L. 3111-4 du code de la santé publique) et de mesures de lutte contre les maladies transmises par les insectes (article L. 3114-5 du code de la santé publique) relèvent désormais de la compétence du Haut conseil de la santé publique, en application de l’article L. 1411-4 du code de la santé publique, issu de la loi n° 2004-806 du 9 août 2004 relative à la politique de santé publique. Le Haut Conseil comprend une commission spécialisée chargée des maladies transmissibles, à laquelle est rattaché le comité technique des vaccinations.
Cette mesure permettra la suppression du Conseil supérieur d’hygiène publique de France, qui n’a pas été renouvelé à l’expiration des mandats de ses membres et dont toutes les missions ont désormais été transférées, selon les cas, au Haut conseil de la santé publique ou aux agences de sécurité sanitaire compétentes.
La Commission adopte un amendement du rapporteur revenant sur la suppression du Haut conseil du secteur public et du Haut conseil du secteur financier public et semi-public, cette suppression étant devenue sans objet du fait du déclassement des dispositions concernées par le Conseil constitutionnel.
Puis la Commission adopte un amendement du même auteur supprimant des références au Conseil supérieur d’hygiène publique de France, dont les compétences ont été transférées au Haut Conseil de la santé publique.
La Commission adopte cet article ainsi modifié.
Article 38
(article 27 de la proposition)
Création d’une procédure de saisie de créance simplifiée pour le recouvrement des créances domaniales et des produits divers de l’État
Le présent article a pour objectif d’améliorer l’efficacité du recouvrement des créances domaniales et des produits divers de l’État, en créant une procédure de recouvrement simplifiée qui, à la différence d’autres catégories ne créances, n’existe pas actuellement. Actuellement, le recouvrement des produits divers (30) de l’État et des créances domaniales est poursuivi en application des procédures civiles d’exécution de droit commun de la loi n° 91-650 du 9 juillet 1991 portant réforme des procédures civiles d’exécution.
Cependant, les procédures prévues par ce texte et que doivent mettre en œuvre les services de l’État dans cette mission de recouvrement sont lourdes, coûteuses et d’une faible efficacité au regard des moyens financiers et humains engagés. Elles sont surtout inadaptées aux enjeux budgétaires en cause puisque, selon les informations fournies à votre rapporteur, les produits divers de l’État pris en charge en 2006 représentaient 25,8 milliards d’euros (chiffre total comprenant les fonds de concours, reversements de fonds et comptes spéciaux), tandis que le montant des produits domaniaux s’élevait à 394 millions d’euros. Or, contrairement aux amendes et condamnations prononcées par les juridictions et aux produits des collectivités locales, dont le recouvrement est possible par voie, respectivement, d’opposition administrative (31) et d’opposition à tiers détenteur (32), le recouvrement des produits divers de l’État et des produits domaniaux ne bénéficie toujours pas d’une procédure adéquate et à la hauteur de ces enjeux.
C’est donc dans le but de moderniser et de rendre plus efficace le recouvrement de ces créances que le présent article crée une procédure de saisie de créance simplifiée, assortie du droit de communication des informations nécessaires à l’exercice de la saisie. La saisie de créance simplifiée emportera l’effet d’attribution immédiate, prévu par l’article 43 de la loi du 9 juillet 1991 précitée, des sommes saisies disponibles à concurrence des sommes pour lesquelles la saisie est pratiquée.
À titre d’illustration, le Compte d’affectation spéciale « Pensions » prévu par l’article 21 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances et créé par l’article 51 de la loi de finances pour 2006 (n° 2005-1719 du 30 décembre 2005), est entré en application le 1er janvier 2006. Ce compte porte sur un enjeu important, à savoir la connaissance des recettes et des dépenses de retraite des fonctionnaires, afin de permettre de budgétiser ces dépenses au plus près de leur coût réel. Or l’ouverture des crédits est déterminée par la constatation des recettes, notamment des indus de pensions et rachat d’années d’études recouvrés par le Trésor public. La saisie de créance simplifiée constituera l’outil adapté permettant d’en améliorer le rendement.
Cette procédure appliquée à l’ensemble des autres produits composant les « produits divers de l’État », essentiellement constitués de sanctions pécuniaires prononcées à la suite de contrôles, sera garante de l’effectivité des politiques publiques menées. Enfin, la création de la procédure de saisie de créance simplifiée induira des gains immédiats en termes de frais de fonctionnement et de procédure, puisque le recours aux huissiers de justice ne sera plus systématique et pourra être réservé aux situations où la nature des tâches de recouvrement à réaliser justifie réellement de faire appel aux compétences des huissiers.
La Commission adopte deux amendements rédactionnels du rapporteur, ainsi qu’un amendement étendant les dispositions de l’article 27 aux territoires ultramarins.
Puis elle adopte cet article ainsi modifié.
Article 39
(article 28 de la proposition)
(art. L. 1617-4, L. 1617-5 et L. 1874-1 du code général des collectivités territoriales ; art. L. 2323-5 du code général de la propriété des personnes publiques)
Simplification des dispositions applicables aux actes
des comptables des collectivités territoriales
Le présent article contient quatre mesures destinées à alléger le formalisme imposé aux actes des comptables des collectivités territoriales. Ces mesures simplifieront l’exercice des missions et amélioreront l’efficacité de l’action des comptables du Trésor, auxquels l’article L. 1617-1 du code général des collectivités territoriales attribue la qualité de comptable des communes, des départements et des régions, sans porter atteinte à la sécurité juridique des actes accomplis.
— Le 1° du I simplifie la rédaction de l’article L. 1617-4 du code général des collectivités territoriales, qui définit le champ d’application des dispositions du chapitre relatif aux comptables des collectivités territoriales. Actuellement, cet article énumère les différentes catégories d’établissements publics auxquels ces dispositions s’appliquent : sont ainsi visés les « établissements publics communaux et intercommunaux, (…) établissements publics départementaux, (…) établissements publics interdépartementaux, (…) établissements publics communs aux communes et aux départements ainsi [que les] établissements publics communs à des collectivités locales ou groupements de ces collectivités ». En revanche, sont exclus les « établissements publics de santé, sauf disposition particulière du code de la santé publique ».
Cette définition du champ d’application de dispositions par énumération des établissements auxquels elle s’applique ne paraît pas être une bonne méthode de rédaction de la législation : d’une part, la disposition apparaît peu lisible et difficilement compréhensible, d’autre part et surtout, le risque d’oublier une coordination dans cette liste en cas de création, de suppression ou de modification d’une catégorie d’établissements est toujours important avec ce type de disposition. Une rédaction de caractère général est donc nettement préférable, ce que réalise le I du présent article, issu de l’adoption d’un amendement de votre rapporteur, en visant dorénavant les « les établissements publics des collectivités territoriales » et en précisant que « toutefois, elles ne sont pas applicables aux établissements publics de santé, sauf disposition particulière du code de la santé publique ».
L’exclusion des établissements publics de santé du champ d’application des dispositions comptables du code général des collectivités territoriales est en effet nécessaire, car ces établissements ne sont pas des établissements des collectivités territoriales. Les collectivités territoriales n’exercent vis-à-vis d’eux aucune compétence décisionnelle, le code de la santé publique ne prévoyant, dans ses articles L. 6141-1 et suivants, que leur rattachement géographique à ces collectivités. De plus, ces établissements sont créés et contrôlés par l’agence régionale de l’hospitalisation au nom de l’État. Ils ne sont donc ni administrés par les collectivités territoriales ni financés par elles.
Dès lors, contrairement à ce que prévoient la rédaction actuelle de l’article L. 1617-4 du code général des collectivités territoriales ainsi que la rédaction initiale de la proposition de loi, il convient de prévoir que les dispositions prévues par le code général des collectivités territoriales en matière de comptabilité des collectivités ne sont, par principe, pas applicables à ces établissements publics de santé, mais que, par exception, si le code de la santé publique le prévoit, certaines de ces dispositions peuvent leur être applicables.
— Le a) du 2° du I vise à clarifier l’interprétation devant être faite de l’article 4 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations dans le cas des signatures de titres de recettes. Le deuxième alinéa de cet article dispose que « toute décision prise par l’une des autorités administratives visées à l’article 1er comporte, outre la signature de son auteur, la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci ». Or une décision récente de la Cour administrative d’appel de Versailles (33) a considéré que les titres de recettes émis par les autorités administratives constituaient des décisions au sens de l’article 4 précité, et qu’en conséquence ils devaient être signés pour être valables.
Pour compréhensible et juridiquement fondée que soit cette décision, qui vise à garantir le droit de chaque citoyen de connaître l’autorité administrative auteur de la décision dont elle est l’objet et de vérifier sa validité grâce à la signature qui y figure, elle n’en pose pas moins de très sérieux problèmes pratiques pour les collectivités territoriales. En effet, les maires, les présidents de conseils généraux, les présidents de conseils régionaux émettent chaque année plus de 80 millions de titres de recettes, qui sont, pour des raisons pratiques aisément compréhensibles, signés collectivement et non individuellement comme le voudrait la décision susvisée de la Cour administrative d’appel de Versailles. Cette jurisprudence apparaît donc susceptible d’affecter la validité juridique de millions de titres de recettes.
En conséquence, la mesure proposée par le a) du 2° du I retient une lecture moins formaliste de l’article 4 de la loi du 12 avril 2000 précitée, qui permettra de concilier la bonne marche des collectivités territoriales avec le respect des droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations. Ainsi, le titre de recettes devra mentionner les éléments permettant d’identifier son auteur, ce qui permettra à son destinataire de vérifier sa compétence. Toutefois, afin de ne pas imposer aux ordonnateurs locaux la signature de millions de pièces, qui représenterait une charge administrative excessive, seul le bordereau accompagnant les titres de recettes devra être signé. En cas de contestation sur l’existence de la signature ou sur la compétence du signataire, il appartiendra à la collectivité territoriale de produire devant la juridiction saisie ce bordereau signé.
La solution retenue ne remet pas en cause le droit des citoyens de vérifier l’existence et la validité de la signature de l’auteur de l’acte, la cour administrative d’appel de Versailles n’ayant d’ailleurs dans sa décision pas exigé que l’exemplaire adressé au destinataire de la décision soit lui-même signé, pourvu que l’un des autres volets du titre exécutoire le soit (34). Elle est également conforme à la jurisprudence du Conseil d’État sur les signatures d’ampliations, celui-ci ayant considéré que la circonstance qu’une ampliation notifiée à une personne ne soit pas signée était sans effet sur la légalité de l’acte, pourvu que l’original de l’acte lui-même le soit (35). Enfin, elle a l’intérêt de ne pas compromettre le développement de la dématérialisation des actes administratifs, engagé par les collectivités territoriales et répondant aux attentes de simplification des relations avec les administrations exprimées par nos concitoyens.
— Les b) et c) du 2° du I partagent un objectif commun d’amélioration de l’efficacité du recouvrement des créances des collectivités territoriales. Lorsqu’ils recouvrent les créances des collectivités territoriales, les services du Trésor peuvent, en application du 6° de l’article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales, obtenir d’un certain nombre de personnes visées par cet article les informations et renseignements nécessaires à l’exercice de cette mission, sans que le secret professionnel puisse leur être opposé. Ces informations peuvent être sollicitées auprès des collectivités territoriales et de leurs établissements publics locaux, des administrations et entreprises publiques, des établissements et organismes de sécurité sociale, ainsi que des organismes ou particuliers assurant des prestations de services à caractère juridique, financier ou comptable ou détenant des biens ou des fonds pour le compte de débiteurs.
Alors que la création de la direction générale des finances publiques, effective depuis la publication du décret du 3 avril 2008 (36), a rapproché les services de la direction générale des impôts et de la direction générale de la comptabilité publique, le 6° de l’article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales dans sa rédaction actuelle a pour effet de maintenir cloisonnés leurs systèmes d’information respectifs, en imposant qu’ils recourent entre eux à des échanges d’information selon les mêmes modalités que les échanges d’informations avec un établissement bancaire par exemple. Ainsi, actuellement, des formulaires sur support papier sont remplis par les services du Trésor public et sont adressées par voie postale aux destinataires concernés, que celui-ci soit un employeur, une banque, un organisme de sécurité sociale ou un autre service de la direction générale des finances publiques.
C’est donc afin de rendre possible le partage d’informations au sein des services de la direction générale des finances publiques que le b) du 2° du I permet aux comptables des collectivités et établissements publics locaux de disposer du même droit d’accès direct aux fichiers fiscaux que celui déjà reconnu aux comptables en charge du recouvrement des impôts. Si, d’après les informations fournies à votre rapporteur, il n’existe pas de statistiques nationales sur le volume des échanges de renseignements entre les trésoreries en charge du recouvrement des produits locaux et les services en charge de l’assiette et du recouvrement de l’impôt, l’on peut toutefois estimer que cet accès direct aux fichiers fiscaux sera source d’un gain de temps non négligeable aussi bien pour le service émettant la demande que pour celui devant y répondre.
Les délais dans lesquels les trésoreries obtiendront les éléments d’informations nécessaires au recouvrement seront réduits ; la phase amiable pourra être entamée plus rapidement, tandis que, le cas échéant, la phase de recouvrement forcé pourra être mise en œuvre dans des délais plus brefs et donc plus propices à un recouvrement efficace. En 2006, le nombre de dossiers terminés en phase comminatoire a été de 78 174, seuls 10 317 (soit 13,20 %) de ces dossiers ayant donné lieu à un paiement total et 3 264 (soit 4,17 %) à un paiement partiel. L’on peut donc attendre de cette mesure une nette amélioration des taux de recouvrement des produits locaux.
La mesure prévue par le c) du 2° du I vise également à simplifier le recouvrement des créances des collectivités territoriales, en supprimant le recours obligatoire à un huissier de justice préalablement à la mise en œuvre de l’opposition à tiers détenteur. En effet, actuellement, le 7° de l’article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales prévoit que, préalablement à la mise en oeuvre de l’opposition à tiers détenteur pour le recouvrement d’une somme supérieure à un montant fixé par décret en Conseil d’État (37), le comptable doit obligatoirement demander à un huissier de justice d’obtenir du débiteur, dans un délai fixé par décret en Conseil d’État (38), qu’il s’acquitte entre ses mains du montant de sa dette. Dans ce cas, les frais de recouvrement sont versés directement par le redevable à l’huissier de justice. Dans le cas de la procédure
– très comparable – d’avis à tiers détenteur utilisée pour le recouvrement fiscal, le recours à un huissier de justice n’est pas obligatoire, celui-ci n’intervenant que dans les cas les plus délicats pour lesquels la compétence particulière des huissiers en matière de recouvrement mérite d’être utilisée.
Afin d’améliorer l’efficacité du recouvrement, d’accélérer les procédures et d’en alléger le coût pour les contribuables, le recours à l’intervention des huissiers dans le recouvrement des créances des collectivités territoriales et des établissements publics locaux deviendra donc facultatif. Cet alignement du recouvrement forcé des produits locaux sur celui des produits d’État constitue une mesure de bon sens et d’équité de traitement entre les diverses créances publiques, désormais toutes recouvrées par la direction générale des finances publiques. Surtout, les compétences accrues des organismes publics locaux, ainsi que la nécessité de maintenir l’équilibre des comptes publics locaux, justifient pleinement que les recettes des collectivités territoriales et de leurs établissements publics soient collectées avec des moyens juridiques leur garantissant la même efficacité de recouvrement qu’aux recettes de l’État.
Enfin, le 3° du I et le II de l’article procèdent aux coordinations nécessaires pour permettre l’application en Polynésie française du 2° du I de l’article, tandis que le III procède à une coordination de références.
La Commission adopte un amendement du rapporteur précisant que les dispositions du code général des collectivités territoriales en matière de comptabilité ne s’appliquent pas aux établissements publics de santé, ainsi que deux amendements rédactionnels et un amendement de coordination du même auteur.
Puis la Commission adopte cet article ainsi modifié.
Article 40
(article 29 de la proposition)
(art. L. 1311-13, L. 2321-2, L. 1841-1 et L. 4424-2
du code général des collectivités territoriales)
Clarification et simplification de dispositions applicables
aux collectivités territoriales
Le présent article comprend trois mesures destinées soit à clarifier des dispositions insuffisamment précises du code général des collectivités territoriales (1° et 3° du I), soit à supprimer une obligation désuète pesant sur certaines communes (2° du I).
Le 1° du I apporte une précision à l’actuelle rédaction de l’article L. 1311-13 du code général des collectivités territoriales. Cet article, introduit dans le code général des collectivités territoriales par l’ordonnance n° 2006-460 du 21 avril 2006 relative à la partie législative du code général de la propriété des personnes publiques, prévoit que les maires, les présidents de conseils généraux et de conseils régionaux et les présidents d’établissements publics rattachés à une collectivité territoriale « sont habilités à recevoir et à authentifier, en vue de leur publication au bureau des hypothèques, les actes concernant les droits réels immobiliers ainsi que les baux, passés en la forme administrative par ces collectivités et établissements publics ». C’est ainsi une fonction « notariale » qui est confiée aux exécutifs locaux, consistant à authentifier des actes passés par la collectivité territoriale à la tête de laquelle ils se trouvent. Cependant, une telle fonction suppose une neutralité que le maire, le président de conseil général, le président de conseil régional ou le président d’établissement public ne peut avoir dans la mesure où il représente dans le même temps la collectivité ou l’établissement public qu’il préside.
La mesure proposée remédie à cette imprécision de la rédaction issue de l’ordonnance du 21 avril 2006 précitée, en prévoyant que lorsqu’est mise en œuvre la procédure de réception et d’authentification des actes mentionnée au premier alinéa de l’article L. 1311-13 du code général des collectivités territoriales, la collectivité territoriale ou l’établissement public partie à l’acte est représenté, lors de la signature de l’acte, par un adjoint ou un vice-président dans l’ordre de leur nomination.
Le 2° du I tend à supprimer une obligation désuète pesant sur les communes chefs-lieux de canton. En effet, ces communes sont tenues de conserver pendant cinq ans les collections complètes du Journal officiel, en application de l’arrêté interministériel du 31 décembre 1926 portant règlement des archives communales et de l’article L. 2321-2 du code général des collectivités territoriales qui fait figurer parmi les dépenses obligatoires de ces communes les frais de conservation du Journal officiel. Cette disposition apparaît parfaitement désuète, le Journal officiel étant aujourd’hui pour nos concitoyens plus aisément accessible par voie électronique qu’en se rendant à la mairie de la commune chef-lieu de canton. En outre, certaines communes rencontrent des problèmes d’encombrement de locaux et de disponibilité des personnels communaux, rendant absurde l’utilisation d’espaces et de moyens humains pour archiver des documents que très peu de personnes consultent.
Dans une réponse à une question écrite posée par l’un de nos collègues députés, le ministre de l’intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales a d’ailleurs indiqué qu’il envisageait de supprimer cette disposition (39). La suppression du caractère de dépense obligatoire des frais de conservation du Journal officiel, qui devra être suivie dès la promulgation de la présente loi par l’abrogation de l’arrêté interministériel du 31 décembre 1926, permettra aux communes chefs-lieux de canton de réaliser des économies d’espace et de moyens humains, qui pourront être réaffectés à des missions plus directement utiles aux habitants des communes concernées.
Le 3° du I vise à réparer une imprécision de rédaction de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux responsabilités et libertés locales, en prévoyant expressément le transfert à la collectivité territoriale de Corse des biens immobiliers des collèges et des lycées. En effet, la rédaction issue de cette loi peut laisser accroire que ce transfert n’a pas eu lieu, alors que l’intention du législateur n’a jamais été d’exclure la collectivité territoriale de Corse de l’application de cette disposition.
L’article 79 de la loi du 13 août 2004 précitée, allant au bout de la logique de décentralisation amorcée par la loi n° 83-662 du 22 juillet 1983 complétant la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l’État, a transféré la propriété des biens immobiliers des collèges et des lycées respectivement aux départements et aux régions. En effet, avant 2004, les départements et les régions étaient compétents pour construire, reconstruire, étendre, effectuer les grosses réparations et faire fonctionner les collèges et les lycées, mais n’étaient propriétaires que des locaux dont ils avaient assuré la construction ou reconstruction avant le 1er janvier 1986 et des locaux qu’ils avaient construits après cette date. Les collectivités territoriales n’étaient donc pas propriétaires des établissements construits ou reconstruits par l’État avant le 1er janvier 1986. Ce double régime de propriété des collèges et des lycées n’apparaissait plus cohérent avec l’exercice de leurs compétences par les collectivités territoriales sur l’ensemble des établissements, quel qu’en soit le propriétaire ; c’est pour cette raison que l’article 79 de la loi du 13 août 2004 précitée a opéré ce transfert de propriété.
Cependant, alors qu’à aucun moment les débats parlementaires ne révèlent que le législateur ait souhaité que ce transfert ne concerne pas la collectivité territoriale de Corse, le placement des articles L. 213-3 et L. 214-7 du code de l’éducation modifiés par l’article 79 de la loi du 13 août 2004 dans des chapitres respectivement consacrés aux compétences des départements et des régions (40) exclut de facto la collectivité territoriale de Corse de ce transfert, dont les compétences en matière d’éducation font l’objet d’un chapitre à part au sein de ce code (41). Or ce transfert de propriété, justifié par la nécessité de mettre fin à une situation caractérisée par « une juxtaposition des régimes juridiques qui ne peut que nuire à la lisibilité du système et à la conduite par les collectivités d’une politique cohérente pour l’ensemble des équipements dont elles assument la gestion » et contredisant « le principe selon lequel le transfert de compétences doit, lorsqu’il est définitif, s’accompagner d'un transfert plein et entier des biens » (42), était tout autant nécessaire et fondé pour la Corse que pour les régions et départements.
En conséquence, le 3° du I complète l’article L. 4424-2 du code général des collectivités territoriales qui définit les compétences de la collectivité territoriale de Corse en matière d’éducation, afin d’appliquer aux collèges et lycées situés dans cette collectivité le même régime de transfert de propriété que celui appliqué aux établissements scolaires des départements et régions. Ainsi, les établissements appartenant à l’État à la date d’entrée en vigueur de la loi du 13 août 2004 précitée sont transférés à la collectivité territoriale de Corse en pleine propriété à titre gratuit, ce transfert ne donnant lieu au versement d’aucun droit, taxe, salaire ou honoraires. En outre, les biens immobiliers des établissements appartenant à un département, une commune ou un groupement de communes pourront être transférés en pleine propriété à la collectivité territoriale de Corse, à titre gratuit par accord des parties. Dans ce dernier cas, lorsque la collectivité territoriale de Corse aura effectué sur ces biens des travaux de construction, de reconstruction ou d'extension, le transfert sera de droit si elle le demande, et ne donnera lieu au versement d’aucune contrepartie financière.
Enfin, le 4° du I et le II de l’article procèdent aux coordinations nécessaires pour permettre l’application en Polynésie française des 1° et 2° du I de l’article.
La Commission adopte un amendement rédactionnel du rapporteur, puis cet article ainsi modifié.
Article 41
(article 30 de la proposition)
(art. L. 114-3 et L. 151-3 du code de la voirie routière)
Simplification de procédures et correction d’une erreur rédactionnelle
dans le domaine des compétences respectives des collectivités territoriales
et de l’État en matière de voirie routière
Le 1° du présent article procède à une simplification des procédures d’adoption des plans de dégagement. Ces plans, prévus par l’article L. 114-3 du code de la voirie routière, ont pour objet de permettre aux personnes publiques propriétaires du domaine routier d’assujettir certains terrains à des servitudes de visibilité. Ainsi, les propriétaires riverains du domaine public routier départemental ou communal peuvent être frappés de servitudes destinées à assurer une meilleure visibilité à proximité de croisements, virages ou points dangereux pour la circulation publique. Ces servitudes consistent notamment à interdire toute construction ou plantation à l’intérieur du plan de dégagement défini.
Ces plans de dégagement sont soumis à une enquête publique organisée par le président du conseil général ou par le maire, selon la nature de la voie concernée. Pourtant, bien que l’intégralité de cette procédure soit menée par une autorité décentralisée, le plan de dégagement doit être approuvé par arrêté préfectoral après avis du conseil général ou du conseil municipal. Il apparaît paradoxal de constater que les préfets, qui n’ont nullement suivi l’élaboration de ces plans strictement locaux, sont compétents pour approuver de tels plans.
En outre, l’on peut remarquer que la procédure d’élaboration des plans d’alignement, prévue par l’article L. 112-1 du code de la voirie routière, est intégralement décentralisée, alors même que ces plans portent davantage atteinte au droit de propriété que les plans de dégagement. En effet, ils sont approuvés par une simple délibération du conseil général ou du conseil municipal, après enquête publique. Or, en application de l’article L. 112-2 du même code, la publication du plan d’alignement pour les propriétés non bâties attribue de plein droit à la collectivité propriétaire de la voie publique le sol de ces propriétés dans les limites qu’il détermine, tandis que les articles L. 112-5 et L. 112-6 interdisent toute construction nouvelle susceptible d’empiéter sur l’alignement et tous travaux confortatifs sur un bâtiment frappé d’alignement, sauf si l’immeuble est classé monument historique.
En conséquence, par souci d’allègement d’une procédure inutilement lourde, ainsi que par souci de cohérence avec la législation applicable à la procédure d’alignement, le 1° transfère aux conseils généraux et aux communes la compétence pour approuver les plans de dégagement des routes départementales et communales. Bien que le réseau routier national soit devenu, en application du III de l’article 18 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux responsabilités et libertés locales, la propriété des départements, à l’exception des routes d’intérêt national ou européen, l’approbation des plans de dégagement des routes nationales restera de la compétence du représentant de l’État dans le département, afin de maintenir un contrôle de l’État pour ces routes qui ne présentent pas exclusivement un intérêt local. La cohérence entre les plans d’alignement et les plans de dégagement est ainsi maintenue, puisque le contrôle du représentant de l’État dans le département est prévu par l’article L. 123-6 pour les plans d’alignement des routes nationales.
Le 2° du présent article procède quant à lui à une correction d’un oubli de coordination, à la suite d’une modification réalisée par la loi n° 2007-1787 du 20 décembre 2007 de simplification du droit. En effet, cette loi a modifié l’article L. 151-2 du code de la voirie routière pour alléger la procédure d’attribution à une route du caractère de route express, en remplaçant le décret exigé jusque-là par un arrêté ministériel ou préfectoral selon que la voie appartient à l’État ou au département. Cependant, une référence erronée au décret est demeurée dans l’article L. 151-3 du même code, que le présent II vient donc mettre en cohérence avec la nouvelle règle résultant de la loi du 20 décembre 2007 précitée.
Après avoir adopté un amendement rédactionnel du rapporteur, la Commission adopte cet article ainsi modifié.
Article 42
(article 31 de la proposition)
(art. L. 523-4 du code du patrimoine ; art. L. 2122-22, L. 3211-2 et L. 4221-5 du code général des collectivités territoriales)
Possibilité pour les collectivités territoriales de déléguer
à leur organe exécutif les décisions relatives à l’exécution
des diagnostics d’archéologie préventive
Le présent article a pour objet d’accélérer les prises de décision des collectivités territoriales en matière d’exécution des diagnostics d’archéologie préventive, en donnant à ces collectivités la possibilité de déléguer à leur organe exécutif les décisions en cette matière. La réforme du dispositif applicable à l’archéologie préventive, opérée par la loi n° 2003-707 du 1er août 2003 modifiant la loi n° 2001-44 du 17 janvier 2001 relative à l’archéologie préventive, a donné aux services archéologiques agréés des collectivités territoriales et de leurs groupements la possibilité d’intervenir pour la réalisation des diagnostics et des fouilles prescrits pour les opérations d’aménagements ou de travaux réalisés sur leur territoire.
Toutefois, en l’état actuel du droit, la décision d’intervenir pour effectuer les diagnostics doit être prise par les assemblées délibérantes qui disposent d’une compétence générale de droit commun pour régler, par leurs délibérations, toutes les affaires concernant leur collectivité territoriale. Or, la nécessité de réunir l’assemblée délibérante pour chaque opération ne permet pas aux collectivités de respecter le délai d’un mois prévu par l’article 24 du décret n° 2004-490 du 3 juin 2004 pour informer le préfet de région de leur décision de confier à leur service archéologique agréé la réalisation d’un diagnostic, à l’expiration duquel elles sont réputées avoir renoncé à exercer cette faculté.
Afin de rendre effectif le droit des collectivités territoriales de faire réaliser les diagnostics d’archéologie préventive par leurs services archéologiques agréés, il est donc proposé de permettre aux collectivités territoriales de déléguer à leur organe exécutif les décisions d’exécution de diagnostics. Cette mesure, qui n’a ni pour objet ni pour effet d’alléger les obligations des collectivités territoriales en matière d’archéologie préventive mais uniquement de simplifier la procédure leur permettant de se conformer à ces obligations, aura pour effet de permettre de réaliser et d’achever plus tôt les diagnostics et, le cas échéant, les fouilles, et, par voie de conséquence, de permettre d’engager et de terminer plus rapidement les opérations d’aménagement ou de travaux suspendues à la réalisation des diagnostics et des fouilles.
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* *
La Commission est saisie d’un amendement de suppression présenté par M. Dominique Raimbourg.
Le Président Jean-Luc Warsmann. L’article 31 ne modifie pas les dispositions relatives au diagnostic archéologique. Il permet seulement au maire de déclencher les fouilles sans attendre la prochaine réunion du conseil municipal, qui peut être prévue deux mois plus tard. Lorsqu’une entreprise souhaite s’implanter sur le territoire d’une commune, il est souhaitable d’accomplir les formalités rapidement.
M. le rapporteur. Le diagnostic archéologique reste obligatoire, mais la procédure sera accélérée car elle pourra être déclenchée par l’exécutif.
M. Dominique Raimbourg retire cet amendement.
La Commission adopte cet article sans modification.
Article 43
(article 32 de la proposition)
(art. L. 111-1-1 du code de l’urbanisme ; art. 34 ter de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 ;
art. 3 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995)
Création d’une procédure simplifiée pour apporter
des amendements mineurs aux directives territoriales d’aménagement
Le présent article vise à permettre de recourir à une procédure simplifiée pour réviser les directives territoriales d’aménagement (DTA), lorsque les modifications peuvent être considérées comme mineures. Prévues par l’article L. 111-1-1 du code de l’urbanisme issu de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire, les DTA constituent des instruments importants de la politique d’aménagement du territoire. Elles ont pour objet de « fixer, sur certaines parties du territoire, les orientations fondamentales de l’État en matière d’aménagement et d’équilibre entre les perspectives de développement, de protection et de mise en valeur des territoires » et de fixer « les principaux objectifs de l’État en matière de localisation des grandes infrastructures de transport et des grands équipements, ainsi qu’en matière de préservation des espaces naturels, des sites et des paysages ». Elles « peuvent également préciser pour les territoires concernés les modalités d’application des dispositions particulières aux zones de montagne et au littoral ».
L’article L. 111-1-1 définit la procédure d’élaboration des DTA, mais ne prévoit aucune disposition concernant leur révision. De ce silence de la loi, l’on ne peut que déduire que les DTA doivent être révisées selon la même procédure que celle qui a conduit à leur adoption. Ainsi, le conseil économique et social régional doit être consulté, ainsi que les régions, les départements, les communes chefs-lieux d’arrondissement, les communes de plus de 20 000 habitants et les groupements de communes compétents en matière d’aménagement de l’espace ou d’urbanisme intéressés et les comités de massifs. La révision donne lieu à enquête publique selon les modalités prévues par les articles R. 123-7 à R. 123-23 du code de l’environnement, qui prévoient des règles de délai, de publicité et de procédure très strictes dont le non-respect est susceptible d’entraîner l’annulation de la révision. Enfin, la révision des DTA doit être approuvée par décret en Conseil d’État.
Cette procédure, parfaitement justifiée pour l’adoption initiale ou pour une révision substantielle des DTA, apparaît excessivement lourde si les modifications envisagées sont mineures. Des consultations plus ciblées peuvent, dans ce cas, être suffisantes, et permettre de procéder dans des délais raisonnables à une révision mineure mais nécessaire. C’est donc afin de faciliter ces modifications mineures que le présent article prévoit de permettre la révision des DTA par le préfet de région ou, en Corse, par le préfet de Corse, « lorsque la modification ne porte pas atteinte à l’économie générale de la directive ». Afin de garantir que les acteurs locaux directement concernés ainsi que le public aient la possibilité d’être informés et de faire connaître leur avis, les consultations auxquelles il doit être procédé et les modalités d’information du public sont précisées par le présent article.
En effet, en application de l’article 7 de la Charte de l’environnement adoptée en 2004, qui prévoit que « toute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi, d’accéder aux informations relatives à l’environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l’élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l’environnement », c’est la loi qui doit prévoir dans quelles conditions le public est informé dans le cas d’une modification mineure d’une DTA. Dès lors, le présent article prévoit que la modification d’une DTA donne lieu à enquête publique même lorsque la modification envisagée n’en modifie pas l’économie générale, mais que le périmètre de réalisation de cette enquête peut être limité aux seuls collectivités territoriales ou groupements de collectivités territoriales intéressés lorsque l’impact de la modification ne concerne qu’eux seuls.
Il reviendra en premier chef au préfet de région ou au préfet de Corse d’apprécier si la modification envisagée porte ou non atteinte à l’économie générale de la directive et, en fonction de cette appréciation, de décider de recourir à la procédure d’adoption ou à la procédure allégée de modification. Mais l’appréciation initiale de l’ampleur de la modification et le choix de la procédure pourront être contestés par les collectivités intéressées ainsi que par toute personne intéressée, dans le cadre des consultations restreintes qui seront menées et, le cas échéant, par la voie contentieuse devant le juge administratif. Dès lors, la mise en œuvre de la procédure allégée ne portera en aucune façon atteinte aux intérêts des collectivités et des personnes intéressées, qui pourront demander et obtenir, si la modification touche à l’économie générale de la directive, que la procédure complète suivie pour l’adoption soit mise en œuvre pour la modification.
Cette procédure allégée permettra ainsi de concilier la nécessité de pouvoir procéder à des modifications secondaires des DTA sans formalisme ni délais excessifs avec le respect des intérêts des collectivités territoriales et des habitants des zones concernées.
La Commission adopte un amendement du rapporteur prévoyant que les modifications mineures d’une directive territoriale d’aménagement donnent lieu à enquête publique, mais uniquement sur le territoire des communes concernées par les modifications.
Puis la Commission adopte cet article ainsi modifié.
Article 44
(article 33 de la proposition)
(art. 529-5-1 [nouveau] du code de procédure pénale)
Centralisation du contentieux du recouvrement
des contraventions commises au détriment des services publics
de transport ferroviaires et de personnes
Le présent article vise à simplifier le traitement du contentieux de masse constitué par les amendes dues pour les contraventions aux règles de la police des transports publics de voyageurs. Actuellement, l’article 529-3 du code de procédure pénale autorise les exploitants des services publics de transports ferroviaires et des services de transports publics de personnes, pour les contraventions des quatre premières classes commises à leur détriment, à éteindre l’action publique par une transaction entre eux et le contrevenant. Cette transaction est réalisée par le versement d’une indemnité forfaitaire à l’exploitant.
Le deuxième alinéa de l’article 529-5 prévoit qu’« à défaut de paiement ou de protestation dans le délai de deux mois (…), le procès-verbal d’infraction est adressé par l’exploitant au ministère public et le contrevenant devient redevable de plein droit d’une amende forfaitaire majorée recouvrée par le Trésor public en vertu d’un titre rendu exécutoire par le ministère public ». Ainsi, la compétence pour conférer force exécutoire aux titres correspondant aux amendes forfaitaires majorées (AFM) en matière de transport public de voyageurs appartient, en application de l’article 522 du code de procédure pénale, aux officiers du ministère public (OMP) de la circonscription judiciaire du lieu de résidence du contrevenant, qui signent les titres exécutoires avant de les transmettre au comptable du trésor territorialement compétent.
Afin d’améliorer l’efficacité du traitement de ce contentieux de masse, le présent article crée, après l’article 529-5 du code de procédure pénale, un nouvel article 529-5-1 dont l’objet est de permettre la création d’une trésorerie dotée d’une compétence nationale sur le traitement des amendes de transport public. Cette mesure faisait partie des propositions formulées par la mission interministérielle sur la fraude dans les transports publics ferroviaires pour améliorer les conditions de lutte contre la fraude et le recouvrement des contraventions, dont le rapport avait été rendu en novembre 2006.
Cette trésorerie à compétence nationale s’inspirera de l’organisation mise en place pour le traitement des amendes issues du contrôle automatisé. En effet, le traitement du contentieux afférent à ces amendes est assuré par une trésorerie à compétence nationale créée à Rennes, permettant une parfaite coordination avec le Centre automatisé de constatation des infractions routières (CACIR), d’une part, et avec l’officier du ministère public spécialisé pour le contrôle automatisé, d’autre part, ces deux services à compétence nationale étant également situés à Rennes.
Par rapport à la situation actuelle de dispersion du traitement de ce contentieux, cette mesure constituera une amélioration tant pour l’usager que pour l’efficacité du service public. Pour l’usager, cette mesure permettra une harmonisation de la politique de traitement des réclamations et une accélération des procédures contentieuses. Elle permettra également de mettre en place un service d’accueil téléphonique spécialisé, à même de leur fournir efficacement les informations nécessaires pour contester l’amende ou pour la payer.
Pour les services publics, cette mesure, en permettant le regroupement des services du recouvrement, améliorera l’efficacité de ce recouvrement en réduisant les coûts de gestion. En effet, l’organisation des services sera optimisée, puisqu’une unique trésorerie générale interviendra en lieu et place des multiples trésoreries générales actuellement chargées chacune de recevoir et valider le fichier départemental des AFM après vérification du titre exécutoire transmis par chacun des OMP du département. La validation des titres exécutoires sera accélérée et le début de la mise en œuvre des procédures de recouvrement pourra être anticipé. La trésorerie chargée des actions de recouvrement, qui sera spécialisée sur ce type de dossiers, aura une efficacité supérieure à celle des trésoreries chargées de plusieurs natures d’amendes. Enfin, sur un plan financier, la spécialisation d’une trésorerie sur le recouvrement des AFM de la RATP pour les redevables domiciliés à Paris a permis de constater une remontée significative du taux de recouvrement de ces amendes. Au vu de ces résultats, on peut attendre de la création d’une trésorerie à compétence nationale sur les amendes de transport une augmentation significative du taux de recouvrement de ces amendes.
La Commission adopte un amendement rédactionnel du rapporteur, puis cet article ainsi modifié.
Article 45
(art. 15 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978)
Possibilité pour la Commission nationale de l’informatique et des libertés
de déléguer à son président la compétence pour autoriser les transferts de fichiers en dehors de l’Union européenne
Le présent article résulte d’un amendement de M. Jean-Luc Warsmann, cosigné par votre rapporteur et MM. Philippe Gosselin et Sébastien Huyghe tendant à permettre à la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL) de déléguer à son président la compétence pour autoriser les transferts de fichiers en dehors de l’Union européenne.
L’article 25 de la directive 95/46 du 24 octobre 1995 (43) et l’article 68 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés, prévoient qu’un responsable d’un traitement ne peut transférer des données à caractère personnel vers un État n’appartenant pas à la Communauté européenne que si cet État assure un niveau de protection adéquat ou suffisant de la vie privée des personnes dont les données font l’objet du transfert. Toutefois, en application de l’avant-dernier alinéa de l’article 69 de la loi du 6 janvier 1978 précitée, la CNIL peut autoriser un transfert vers un pays tiers ne disposant pas d’un niveau de protection adéquate « lorsque le traitement garantit un niveau de protection suffisant de la vie privée ainsi que des libertés et droits fondamentaux des personnes, notamment en raison des clauses contractuelles ou règles internes dont il fait l’objet ».
Depuis la publication de la directive 24 octobre 1995 précitée, la Commission européenne a adopté et défini ces deux instruments juridiques (clauses contractuelles types et règles internes) permettant aux entreprises qui recourent de façon croissante aux transferts de données d’externaliser certaines tâches en toute sécurité (sous-traitance informatique d’opérations de saisie de feuilles de paie, de fichiers de clients ou encore de gestion d’annuaires). Les clauses contractuelles types encadrant les transferts de responsables de traitement à sous-traitants ont été adoptées par la Commission européenne le 27 décembre 2001. Quant aux transferts de données entre responsables de traitements, la Commission européenne a adopté deux modèles de clauses contractuelles types, le premier le 15 juin 2001, le second le 7 janvier 2005. Le recours à ces instruments juridiques est désormais la règle pour les entreprises en matière de transferts internationaux de données vers des pays n’accordant pas une protection considérée comme adéquate.
Or, en l’état actuel de la loi du 6 janvier 1978 précitée, ces demandes de transfert doivent systématiquement faire l’objet d’un examen individuel en séance plénière de la Commission et être autorisées par une délibération expresse. Compte tenu du développement de l’informatique et des phénomènes d’externalisation, la CNIL est submergée par le nombre de ces demandes : plus de 300 demandes sont ainsi actuellement en attente. Même si la CNIL a augmenté dans de très fortes proportions le nombre de ses délibérations, passées de 68 en 2003 à 395 en 2007, elle n’est pas en mesure de répondre dans des délais satisfaisants aux entreprises alors même que ces transferts ne soulèvent pas de difficultés juridiques.
Cette situation est d’autant plus problématique que, d’une part, le silence de la CNIL pendant plus de deux mois vaut rejet de la demande d’autorisation et que, d’autre part, le fait de procéder à un transfert de données sans avoir obtenu l’autorisation de la CNIL, constitue un délit passible d’une peine de 5 ans d’emprisonnement et de 300 000 euros d’amende en application de l’article 226-16 du code pénal. C’est pourquoi, afin de sécuriser le cadre juridique de ces transferts pour les entreprises, cet amendement prévoit que la Commission peut déléguer à son président ou au vice-président délégué le pouvoir d’autoriser ces transferts, à la condition évidente que ceux-ci remplissent les exigences communautaires et légales de sécurisation des données. Cette mesure de simplification permettra ainsi aux déclarants d’obtenir dans des délais rapides une réponse à leurs demandes.
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* *
M. le rapporteur. Cet amendement simplifie les procédures de la CNIL en permettant de déléguer à son président l’examen des transferts de fichiers en dehors de l’Union européenne. Ces dossiers encombrent inutilement l’assemblée plénière de la CNIL.
Le Président Jean-Luc Warsmann. Cet amendement résulte d’une demande du président de la CNIL. La CNIL doit traiter en moyenne 300 demandes de ce type par an, alors même qu’elle n’adopte que 400 délibérations au total. Ces demandes peuvent donc, à elles seules, l’engorger. Cet amendement est d’ailleurs cosigné par nos deux collègues qui siègent à la CNIL.
La Commission adopte l’amendement portant article additionnel.
Article 46
(article 34 de la proposition)
(art. L. 107 A [nouveau] du livre des procédures fiscales ; art. 21 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978)
Clarification du fondement juridique du droit d’accès
aux informations cadastrales et création d’un droit de communication
de ces informations par voie électronique
Le présent article tend à améliorer le service rendu aux usagers par les services du cadastre en améliorant les conditions d’accès aux informations cadastrales.
Les services du cadastre, qui dépendent du ministère des finances, sont chargés de la conservation des informations cadastrales. Sont ainsi conservés par ces services, d’une part, les « plans cadastraux », documents graphiques généralement décomposés en feuilles et pages sur lesquels sont reportés les numéros et limites des parcelles sans aucune indication nominative, et, d’autre part, les « matrices cadastrales », documents regroupant l’ensemble des relevés de propriété. Les matrices cadastrales comprennent, pour chaque propriétaire, son adresse, ses date et lieu de naissance, le cas échéant le nom de son conjoint, la liste des parcelles situées sur le territoire de la commune lui appartenant, identifiées par leur numéro et leur adresse, la description du bâti ainsi que les principaux éléments ayant concouru à l’établissement de la taxe foncière et les éventuelles causes d’exonération de cette taxe.
L’obligation de conservation des informations cadastrales a été instituée par l’article 6 de la loi du 7 messidor an II (25 juin 1794), tandis que l’article 37 de la même loi prévoyait le droit pour tout citoyen d’obtenir, « sans frais et sans déplacement », communication des informations cadastrales. Cependant, cette loi du 7 messidor an II a été abrogée par l’article 33 de la loi n° 79-18 du 3 janvier 1979 sur les archives, privant ainsi de fondement législatif le droit d’accès des citoyens aux informations cadastrales.
Pourtant, bien évidemment et fort heureusement, les services du cadastre n’ont jamais cessé de communiquer aux propriétaires et aux tiers intéressés les informations relatives aux propriétés. En effet, l’accès à ces informations est indispensable tant pour l’exercice de leurs droits par les propriétaires que pour l’exercice de leur activité par de nombreuses professions (notaires, géomètres experts, aménageurs lotisseurs, cabinets d’architecture ou d’urbanisme, associations syndicales autorisées ou forcées,…). Surtout, la liberté d’accès aux informations cadastrales constitue un principe général du droit, comme l’a jugé le Conseil d’État dans sa décision Altimir du 12 juillet 1995 (44) et comme l’a confirmé la commission d’accès aux documents administratifs (CADA) dans plusieurs délibérations intervenues depuis la décision du Conseil d’État (45).
La disparition du fondement législatif du droit d’accès aux informations cadastrales n’a donc pas fait disparaître ce droit, mais a rendu son fondement moins clair et son accessibilité moindre pour les citoyens, l’accès au droit jurisprudentiel étant, pour le non-juriste, plus compliqué que l’accès aux textes légaux. Il apparaît donc nécessaire de redonner à ce droit fondamental des citoyens une base légale, ce que réalise le présent article en créant dans le livre des procédures fiscales un nouvel article L. 107 A.
Ce nouvel article L. 107 A consolide ainsi, en lui donnant un fondement législatif, le droit pour « toute personne [d’]obtenir communication de l’administration des impôts (…) d’informations relatives aux immeubles situés sur le territoire d’une commune déterminée, ou d’un arrondissement pour les communes de Paris, Lyon et Marseille, sur lesquels une personne désignée dans la demande dispose d’un droit réel immobilier », ainsi que le droit pour « toute personne [d’]obtenir (…) communication d’informations relatives à un immeuble déterminé ». Il définit également l’étendue de ce droit, en précisant que « les informations communicables sont les références cadastrales, l’adresse ou, le cas échéant, les autres éléments d’identification cadastrale des immeubles, la contenance cadastrale de la parcelle, la valeur locative cadastrale de l’immeuble, ainsi que les noms et adresses des titulaires de droits sur ces immeubles ».
En outre, répondant au besoin de modernisation des relations des citoyens avec les administrations, ce nouvel article permet la communication des informations cadastrales par voie électronique. En effet, si le Gouvernement expérimente, depuis le début de l’année 2008, un site Internet permettant d’accéder aux données cadastrales (46), la possibilité de délivrer les informations cadastrales par voie électronique ne dispose pas, pour l’heure, de base légale. Bien que la commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL) ait, dans une délibération en date du 5 décembre 2006, consacré la possibilité de permettre aux citoyens d’obtenir communication des données cadastrales par voie électronique, tout en assortissant ce droit d’accès d’un certain nombre de réserves (interdiction de communiquer les informations « touchant au secret de la vie privée », interdiction de réutilisation des informations sauf si la personne y a consenti ou si celles-ci sont anonymisées, interdiction de diffusion publique sur Internet des données permettant d’identifier les personnes physiques propriétaires) (47), une consécration législative de cette possibilité apparaît utile. C’est donc à cette fin que le nouvel article L. 107 A du livre des procédures fiscales créé par le présent article prévoit que la communication des informations cadastrales puisse être réalisée « le cas échéant par voie électronique ».
La Commission adopte un amendement du rapporteur prévoyant qu’un décret en Conseil d’État, pris après avis de la CNIL, définit les conditions de consultation par voie électronique des données cadastrales, afin d’éviter les atteintes à la vie privée des personnes.
Elle adopte ensuite un amendement de coordination du même auteur.
Puis la Commission adopte cet article ainsi modifié.
Article 47
(article 35 de la proposition)
Autorisation de la création de bases de données numériques parcellaires
et de la diffusion des informations contenues dans ces bases de données
Le présent article tend à compléter le droit d’accès de tout citoyen aux informations cadastrales, dont les conditions d’exercice sont améliorées par l’article 34 de la proposition de loi, par la possibilité pour les citoyens de consulter des bases de données numériques parcellaires.
Actuellement, les particuliers ou les professionnels intéressés par des informations relatives à une parcelle disposent de la possibilité de demander communication des informations cadastrales au service territorialement compétent. Cependant, les informations cadastrales peuvent parfois, du fait des modalités d’élaboration et d’actualisation du cadastre, ne pas être parfaitement à jour. En effet, les services du cadastre ne peuvent améliorer la qualité des plans cadastraux, notamment en termes de géométrie, que par la réalisation de nouveaux plans couvrant le territoire concerné. Or, les règles encadrant la réalisation des plans cadastraux ont pour objectif premier de garantir le respect de la propriété privée et de protéger les droits des personnes intéressées. En conséquence, les procédures mises en œuvre pour établir les nouveaux plans cadastraux sont relativement lourdes, et leur résultat doit, avant qu’ils puissent être substitués aux plans existants, être validé par les propriétaires dans le cadre d’une procédure de délimitation contradictoire. Aussi, l’amélioration de la documentation cadastrale, pourtant attendue par les utilisateurs, ne peut-elle progresser que faiblement du fait de la longueur des procédures traditionnelles.
Afin d’améliorer la qualité de l’information disponible pour les citoyens, qu’ils soient particuliers ou professionnels de l’immobilier, il apparaît donc nécessaire d’adjoindre au droit d’accès aux informations cadastrales la possibilité complémentaire d’accéder à des bases de données numériques parcellaires regroupant les informations les plus récentes relatives au découpage et aux adresses des parcelles. C’est dans ce but que le I du présent article autorise « l’État et ses établissements publics qui ont vocation à (…) établir [des bases de données numériques localisées] (…) [à] constituer, sur un secteur géographique localisé, le cas échéant en procédant à des interconnexions avec des fichiers détenus par d’autres personnes publiques ou privées et comprenant des données à caractère personnel, des bases de données numériques comprenant des informations relatives au découpage parcellaire ainsi qu’aux adresses des parcelles ». En pratique, il reviendra à l’Institut géographique national (IGN) de constituer ces bases, grâce aux informations détenues par les services du cadastre, par d’autres services fiscaux ou encore par les communes.
Le présent article prévoit que ces bases de données « ne peuvent inclure aucune information à caractère personnel autre que le découpage parcellaire et les adresses des parcelles». Cette dernière restriction tend à protéger le droit au respect de l’intimité de la vie privée, le nom des propriétaires ne devant pouvoir être obtenu que dans le cadre de l’exercice du droit d’accès aux données cadastrales et non dans le cadre du nouveau droit, plus large mais simplement informatif, d’accéder aux informations des bases de données numériques parcellaires.
C’est également dans le but de protéger le droit de chaque citoyen à la protection de ses données personnelles que le II du présent article prévoit que les modalités de constitution de ces bases de données et des informations susceptibles d’être diffusées seront fixées par décret en conseil d’État, pris après avis de la CNIL. Cet avis de la CNIL permettra en effet de garantir que des données susceptibles de porter atteinte à l’intimité de la vie privée des propriétaires ne soient pas susceptibles d’être obtenues par la consultation des bases de données numériques parcellaires constituées en application du présent article.
La Commission adopte un amendement rédactionnel du rapporteur, puis cet article ainsi modifié.
Article 48
(article 36 de la proposition)
(art. 910 et 937 du code civil)
Simplification des conditions de validité des donations et legs consentis
au profit des établissements de santé, sociaux ou médico-sociaux ou des établissements d’utilité publique
Le présent article, qui résulte d’un amendement de réécriture complète de votre rapporteur, a pour objet de simplifier les conditions de validité des libéralités consenties au profit des établissements de santé, des établissements sociaux ou médico-sociaux ou des établissements d’utilité publique.
Actuellement, l’article 910 du code civil, dans sa rédaction issue de l’ordonnance n° 2005-856 du 28 juillet 2005 (48) et de la loi n° 2006-728 du 23 juin 2006 portant réforme des successions et des libéralités, prévoit deux régimes distincts pour les libéralités consenties à certaines personnes. D’un côté, il soumet à une autorisation par décret les libéralités consenties « au profit des établissements de santé, des établissements sociaux et médico-sociaux, des pauvres d’une commune, ou d’établissements d'utilité publique ». De l’autre, il soumet à un régime de déclaration à l’autorité préfectorale les donations et legs « au profit des fondations, des congrégations et des associations ayant la capacité à recevoir des libéralités », la libéralité étant susceptible de faire l’objet d’une opposition du préfet la privant d’effet en cas d’« inaptitude de l’organisme légataire ou donataire à utiliser la libéralité conformément à son objet statutaire ».
Dans sa rédaction antérieure à l’ordonnance du 28 juillet 2005 précitée, l’article 910, qui n’avait jamais été modifié depuis la promulgation du Code Napoléon en 1804, ne soumettait à autorisation par ordonnance royale – remplacée ensuite par un décret – que les libéralités au profit des hospices, des pauvres d’une commune et des établissements d’utilité publique. Cette disposition – dont l’on peut remarquer qu’elle est placée juste après l’article 909, qui sanctionne de nullité les libéralités faites au profit des professionnels de santé ayant « traité une personne pendant la maladie dont elle meurt » – avait pour finalité de garantir la validité du consentement de l’auteur d’une libéralité, dans la mesure où celle-ci était consentie à une personne envers laquelle le donateur ou testateur était susceptible de se trouver dans une situation de dépendance. Le contrôle administratif permettait ainsi de protéger les intérêts de l’auteur de la libéralité ainsi que ceux, en cas de legs, de ses héritiers.
Ce régime d’autorisation a fait l’objet de critiques de la part de la Cour des comptes dans son rapport public annuel pour 2004. Si « le régime des libéralités perçues par les personnes morales a été construit autour du principe de l’autorisation administrative préalable, dans le souci d’assurer un équilibre entre les droits des organismes bénéficiaires et l’intérêt des familles », la Cour a toutefois relevé que ce régime « se traduit aujourd’hui, compte tenu du nombre et de la complexité des dossiers, par un processus lent et chaotique qui n’apparaît plus adapté » (49). En effet, elle a constaté que le traitement des 3 000 demandes annuelles d’autorisation d’acceptation de libéralités revêtait souvent, en raison de « moyens en personnel et en outils informatiques (…) pas à la hauteur du nombre de décisions à prendre, (…) un caractère formel » et que « au 31 décembre 2003, le stock de dossiers en attente représentait une année complète de travail » (50).
Ces critiques de la Cour des comptes ont été prises en compte par l’ordonnance du 28 juillet 2005 et la loi du 23 juin 2006 précitées, qui ont eu un double objet. Tout d’abord, l’ordonnance du 28 juillet 2005, suivant les recommandations formulées par la Cour des comptes, a complété l’article 910 du code civil par un deuxième alinéa, qui a institué le régime de déclaration précédemment décrit pour les libéralités aux associations et fondations. En effet, il est apparu nécessaire d’alléger le contrôle administratif exercé sur ces libéralités. Bien qu’elles soient – comme les donations aux hospices ou aux établissements d’utilité publique – susceptibles d’être consenties avec un consentement vicié par le lien de dépendance pouvant exister entre l’auteur et le bénéficiaire des libéralités, le régime d’autorisation était devenu excessivement lourd compte tenu du nombre de libéralités consenties, du caractère formel du contrôle et de la nécessité de ne pas compliquer à l’excès le financement de ces associations et fondations. C’est la raison pour laquelle a été mis en place le régime de déclaration et d’opposition administrative, plus souple que le régime d’autorisation mais permettant un contrôle administratif plus ciblé et donc plus efficace.
Ensuite, la loi du 23 juin 2006 a modifié le premier alinéa de l’article 910 afin de redéfinir le champ d’application du régime d’autorisation. En effet, le terme « hospices » est apparu désuet et inadapté et a donc été remplacé par les termes « établissements de santé » et « établissements sociaux et médico-sociaux ». Le champ d’application du régime d’autorisation est ainsi devenu plus précis mais aussi plus large, s’appliquant désormais à des catégories d’établissements qui, jusqu’alors, pouvaient valablement recevoir des libéralités par simple acceptation de leur conseil d’administration.
Le présent article allége le formalisme imposé pour la validité des libéralités actuellement soumises à autorisation, en distinguant les régimes selon les bénéficiaires desdites libéralités.
— Tout d’abord, la nouvelle rédaction de l’article 910 redéfinit plus précisément son champ d’application. En effet, alors que le régime d’autorisation antérieur à 2006 ne s’appliquait qu’aux « hospices, (…) pauvres d’une commune ou (…) établissements d’utilité publique », la modification du champ d’application de l’article 910 par la loi du 23 juin 2006 précitée a eu pour effet de soumettre à un régime plus contraignant qu’auparavant les donations consenties aux établissements de santé et aux établissements sociaux ou médico-sociaux. Ce durcissement du régime applicable à ces libéralités résulte davantage d’une imprécision de la réécriture que d’une volonté du législateur de complexifier le régime des donations faites aux établissements de santé. Dès lors, la nouvelle rédaction proposée pour le premier alinéa du nouvel article 910 permet de revenir, pour ces libéralités, à la situation antérieure à la loi du 23 juin 2006, c’est-à-dire à la libre acceptation des libéralités par les établissements de santé ou les établissements sociaux ou médico-sociaux.
— La nouvelle rédaction du premier alinéa de l’article 910 supprime également la mention des « pauvres d’une commune », cette notion ne correspondant plus aujourd’hui à aucune catégorie juridique. En effet, cette notion ne pourrait viser que les donations faites aux conseils municipaux ou aux centres communaux d’action sociale (CCAS), seules entités juridiques susceptibles de correspondre à ces termes, mais ceux-ci, en application des articles L. 2242-1 à L. 2242-5 du code général des collectivités territoriales et de l’article L. 315-12 du code de l’action sociale et des familles, acceptent librement les libéralités. Dès lors, cette notion devenue obsolète doit être supprimée.
Par coordination, le 2° du I du présent article modifie l’article 937 du code civil relatif aux conditions de forme applicables aux libéralités, pour lui donner le même champ d’application que l’article 910.
— Ensuite, alors que les modifications apportées à l’article 910 du code civil visaient à créer au profit des associations et fondations un régime de déclaration plus favorable que le régime d’autorisation préexistant, elles ont paradoxalement créé une certaine insécurité juridique pour les associations qui ne sont pas reconnues d’utilité publique. En effet, dans la mesure où, en application du décret du 11 mai 2007, le préfet ne prend plus systématiquement d’arrêté autorisant l’acceptation de chaque libéralité et reconnaissant indirectement la capacité à recevoir des libéralités pour les associations à but exclusif d’assistance, bienfaisance, recherche scientifique ou médicale (51) et pour les associations cultuelles qui doivent avoir pour objet exclusif l’exercice d’un culte (52). De même, les administrations et collectivités territoriales ne savent plus si elles peuvent accorder des avantages fiscaux ou sociaux ou des subventions, faute de certitude quant au statut de ces associations. Bien que le juge judiciaire soit compétent pour se prononcer sur l’incapacité des associations et fondations à recevoir des libéralités et constater leur nullité, la procédure est devenue plus compliquée et remet en cause la simplification voulue en 2005.
En conséquence, la nouvelle rédaction proposée pour le troisième alinéa du nouvel article 910 prévoit expressément que le défaut de capacité à recevoir des libéralités constitue un motif d’opposition par le préfet, dont les services sont les mieux à même de vérifier si les conditions légales sont effectivement remplies par les associations qui prétendent avoir cette capacité. Cette nouvelle rédaction permettra de rétablir la sécurité juridique dont ont besoin tant les associations que les administrations et les collectivités territoriales, en permettant aux associations et fondations ayant bénéficié d’une donation ou d’un legs sans opposition préfectorale de se prévaloir de la qualité d’association apte à recevoir des libéralités.
— Par ailleurs, dans un souci d’accroissement de la sécurité juridique pour les associations, le II du présent article donne la possibilité à celles qui n’ont pas reçu de libéralité au cours des cinq années précédentes d’interroger le préfet pour savoir si elles sont reconnues comme appartenant à l’une des catégories visées soit par le dernier alinéa de l’article 6 de la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d’association soit par les articles 18 et 19 de la loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Églises et de l’État. Cette faculté d’interrogation de l’autorité préfectorale, qui dispose des informations nécessaires pour évaluer la situation juridique de toutes les associations, permettra à celles qui le souhaitent d’obtenir in abstracto, c’est-à-dire avant même d’avoir reçu une libéralité ou alors qu’elles n’en ont pas reçu depuis plus de cinq ans, la qualification d’association capable de recevoir des libéralités, et facilitera ainsi leurs recherches de financements.
— Enfin, le III précise l’applicabilité dans les collectivités d’outre-mer des articles 910 et 937 du code civil, en les rendant applicables dans les îles Wallis et Futuna, en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie.
La Commission adopte l’amendement réécrivant cet article, qui est ainsi rédigé.
Article 49
(article 37 de la proposition)
(art. L. 1142-1, L. 1142-1-1, L. 1142-5, L. 1142-10 et L. 1142-17-1 du code de la santé publique)
Amélioration des dispositions relatives à l’indemnisation
des accidents médicaux
Le présent article tend à clarifier les compétences et à améliorer les moyens d’action de la commission nationale des accidents médicaux (CNAMed). En outre, il a été complété par un amendement de votre rapporteur redéfinissant les postes de préjudice indemnisables à la suite d’un accident médical et permettant de créer plusieurs commissions régionales de conciliation et d’indemnisation dans une même région.
Art. L. 1142-1, L. 1142-1-1 et L. 1142-17-1 du code de la santé publique :
Redéfinition des postes de préjudices indemnisables en cas d’accident médical
Les 1°, 2° et 5° du présent article ont pour objet d’harmoniser la prise en compte des différents postes de préjudice corporel par les commissions régionales ou interrégionales de conciliation et d’indemnisation des accidents médicaux (CRCI et CICI), en conférant valeur législative aux catégories de préjudices proposées en 2005 par le rapport du groupe de travail présidé par M. Jean-Pierre Dintilhac chargé d’élaboré une nomenclature des préjudices corporels. Bien que cette nomenclature soit déjà largement utilisée comme référence par les juridictions, les assureurs et les autres instances d’indemnisation des dommages corporels, des disparités d’application subsistent en raison des références législatives aux notions aujourd’hui insuffisamment précises de « taux d’incapacité permanente » et d’« incapacité temporaire de travail ».
En conséquence, le présent article remplace ces deux notions par celles plus précises, plus protectrices des droits des victimes d’accidents médicaux et plus conformes à la conception actuelle des éléments constituant un dommage d’« atteinte permanente à l’intégrité physique ou psychique », de « durée de l’arrêt temporaire des activités professionnelles » et de « durée du déficit fonctionnel temporaire ».
Art. L. 1142-5 du code de la santé publique : Possibilité de créer plusieurs commissions régionales de conciliation et d’indemnisation dans une même région
La mesure prévue au 3° du présent article a pour objectif de mieux adapter le dispositif des commissions d’indemnisation aux réalités démographiques, en permettant la création de plusieurs CRCI dans les régions à forte densité démographique. En effet, certaines régions, notamment l’Île-de-France, concentrent un grand nombre de demandes, du fait de la démographie régionale : la CRCI francilienne regroupe ainsi 20 % de l’ensemble des demandes d’indemnisation. Tandis que les CRCI se réunissent, au niveau national, en moyenne 9 fois par an, la CRCI d’Île-de-France s’est réunie à 42 reprises en 2007.
Dès lors, le 3° complète le dispositif actuel de l’article L. 1142-5 du code de la santé publique, qui prévoit déjà la possibilité de créer une commission interrégionale compétente pour plusieurs régions, afin de permettre la constitution de plusieurs CRCI dans une même région. De cette scission des CRCI les plus chargées résultera pour les usagers une réduction des délais d’examen des demandes, qui sont actuellement de 13 mois en Île-de-France, alors que la moyenne nationale est de 10 mois.
Art. L. 1142-10 du code de la santé publique : Clarification des compétences et
amélioration des moyens d’action de la commission nationale des accidents médicaux
La CNAMed, instance indépendante placée auprès des ministres chargés de la justice et de la santé, a été créée par la loi n° 2002-303 du 4 mars 2002 relative aux droits des malades et à la qualité du système de santé. En application de l’article L. 1142-10 du code de la santé publique, la CNAMed a pour fonction de prononcer « l’inscription des experts sur une liste nationale des experts en accidents médicaux après avoir procédé à une évaluation de leurs connaissances, (…) d’assurer la formation de ces experts en matière de responsabilité médicale, dans des conditions définies par décret », ainsi que « d’établir des recommandations sur la conduite des expertises, de veiller à une application homogène du présent chapitre par les commissions régionales instituées à l’article L. 1142-5 et d’évaluer l’ensemble du dispositif dans le cadre d’un rapport remis chaque année avant le 15 octobre au Gouvernement et au Parlement ».
La modification prévue par le a) du 4° du présent article supprime la mention selon laquelle la CNAMed est chargée « d’assurer la formation de ces experts en matière de responsabilité médicale ». En effet, si, en application du 4° de l’article R. 1142-30-1 du code de la santé publique, « une personne physique ne peut être inscrite sur la liste [des experts en accidents médicaux] » que si elle a « suivi une formation en responsabilité médicale », il n’est pas indispensable que cette formation soit dispensée par la CNAMed. En effet, de nombreuses facultés de médecine proposent aujourd’hui, en partenariat avec les facultés de droit, des formations en responsabilité médicale d’un excellent niveau, permettant aux personnes postulant à l’inscription sur la liste des experts en responsabilité médicale de satisfaire la condition prévue par le 4° de l’article R. 1142-30-1 du code de la santé publique.
Dès lors, il convient de supprimer, dans l’article L. 1142-10 du même code, la phrase prévoyant que la CNAMed est chargée « d’assurer la formation de ces experts en matière de responsabilité médicale », qui laisse entendre, à tort, que la CNAMed dispose d’un monopole pour former les experts en matière de responsabilité médicale. Cette modification n’empêchera pas la CNAMed de continuer, comme elle le fait depuis le début de l’année 2005, à dispenser des formations en matière de responsabilité médicale, mais le droit en vigueur sera clarifié et ne pourra plus laisser accroire que seule la CNAMed est habilitée à dispenser ces formations.
La modification prévue par le b) du 4° tend, quant à elle, à améliorer les conditions d’intervention de la CNAMed dans sa mission de surveillance de l’application homogène et d’évaluation de l’ensemble du dispositif de l’indemnisation des accidents médicaux. En effet, comme l’a fait remarquer la CNAMed dans chacun de ses rapports annuels remis au Gouvernement et au Parlement (53), l’impossibilité d’accéder à des données non anonymisées, qui résulte de l’article R. 1142-41 du code de la santé publique, rend extrêmement complexe l’exercice de cette mission d’évaluation. L’anonymisation des dossiers des commissions régionales et interrégionales de conciliation et d’indemnisation (CRCI et CICI), dont la CNAMed peut obtenir communication en application de l’article R. 1142-39 du code de la santé publique, s’avère extrêmement complexe pour les CRCI et CICI, tant et si bien que certains dossiers ne sont parfois pas transmis à la CNAMed, faute de pouvoir être anonymisés (54).
Cette contrainte de l’anonymisation des dossiers pesant sur la CNAMed apparaît sans objet. En effet, celle-ci est composée de professionnels de santé et de personnalités qualifiées, tenues au respect du secret médical en application de la règle de droit commun de l’article 226-13 du code pénal, punissant d’un an d'emprisonnement et de 15 000 euros d’amende « la révélation d’une information à caractère secret par une personne qui en est dépositaire soit par état ou par profession, soit en raison d’une fonction ou d’une mission temporaire ». En outre, il va de soi que l’accès par les membres de la CNAMed aux données non anonymisées des dossiers médicaux ne saurait avoir pour objet la divulgation de ces informations. À cet égard, le texte proposé prévoit que la commission accédera aux « informations couvertes par le secret médical dans des conditions déterminées par décret en Conseil d’État permettant de préserver la confidentialité de ces données à l’égard des tiers ». Le droit au respect du secret des victimes d’accidents médicaux ne sera donc pas remis en cause par la mesure proposée, qui constitue une évolution logique et nécessaire tendant à permettre à la CNAMed d’exercer dans des conditions satisfaisantes la mission que la loi lui a confiée.
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* *
La Commission est saisie d’un amendement du rapporteur tendant à simplifier le dispositif d’indemnisation des accidents médicaux.
M. le rapporteur. Cet amendement procède, en premier lieu, à une clarification de la terminologie en supprimant les notions d’« incapacité permanente de travail » et d’« incapacité temporaire de travail » au profit des notions d’« atteinte permanente à l’intégrité physique ou psychique », d’« arrêt temporaire des activités professionnelles » et de « déficit fonctionnel temporaire ». En deuxième lieu, il permet de créer plusieurs commissions régionales de conciliation et d’indemnisation des accidents médicaux dans les régions où ces commissions examinent un grand nombre de demandes. Enfin, il autorise l’accès de la Commission nationale des accidents médicaux à des informations couvertes par le secret médical, pour faciliter le règlement des litiges.
M. Dominique Raimbourg. La suppression de la notion d’incapacité permanente ou temporaire de travail va rendre nécessaires de nombreuses modifications législatives, car il est fait référence à ces notions dans d’autres lois.
La Commission adopte cet amendement, puis l’article 37 ainsi modifié.
Article 50
(article 38 de la proposition)
(art. L. 2331-4, L. 2331-5 et L. 2333-1 du code général des collectivités territoriales ; art. L. 654-8 et L. 654-9 du code rural)
Simplification et modernisation des règles de financement
des abattoirs publics
Le présent article tend à simplifier et moderniser les règles de financement des abattoirs publics. L’article L. 654-7 du code rural prévoit la possibilité pour une collectivité territoriale propriétaire d’un abattoir de procéder à une délégation de service public. Ces délégations de service public sont généralement constituées sous la forme d’affermages. Dans ce cas de figure, la collectivité perçoit la taxe d’usage afin de financer les investissements, les frais financiers des emprunts et le gros entretien, en application de l’article L. 2333-1 du code général des collectivités territoriales, tandis que l’exploitant perçoit une redevance destinée à financer le fonctionnement de l’abattoir en application de l’article L. 654-11 du code rural.
Cependant, la collectivité peut également envisager de déléguer le service d’abattage sous la forme d’une concession. Dans ce cas, le versement obligatoire d’une taxe d’usage à la collectivité propriétaire n’a pas de sens puisque l’investissement est réalisé par le concessionnaire. En outre, l’actuelle taxe d’usage ne couvre que les emprunts réalisés et le gros entretien. Elle ne permet pas d’anticiper l’obsolescence des installations qui peut entraîner des dépenses lourdes, voire, dans certains cas extrêmes, la fermeture de l’abattoir.
La complexité de ce système, ainsi que son inadaptation aux différents modes d’exploitation actuellement mis en œuvre, est susceptible d’affecter la pérennité de certains des 129 abattoirs appartenant aux collectivités territoriales, qui représentent dans les zones rurales un nombre d’emplois significatif. Il est donc nécessaire de créer les conditions qui permettront à ces établissements d’atteindre l’équilibre financier, ce qui n’est pas toujours le cas.
C’est pour ces différentes raisons que le présent article institue, en remplacement du double régime actuel de la taxe d’usage, d’une part, et de la redevance de fonctionnement, d’autre part, une redevance unique, qui aura une double fonction de rémunération d’un service rendu et de financement d’une dotation aux amortissements des installations.
Ainsi, la mesure proposée permettra une adaptation à toutes les modalités d’exploitation des abattoirs publics, que cette exploitation ait lieu en régie directe, en affermage ou en concession. La mesure donnera également davantage de souplesse aux collectivités propriétaires d’abattoirs pour la détermination de la redevance due par les usagers, puisque la fourchette actuellement prévue par l’article L. 2331-1 du code général des collectivités territoriales pour encadrer le montant de la taxe d’usage est supprimée. Enfin, les modifications réalisées par le présent article auront également l’intérêt de faciliter le financement des travaux de rénovation et de mise aux normes des abattoirs, en permettant aux collectivités territoriales d’amortir les dépenses d’investissement qu’elles réalisent et en leur évitant de recourir à leurs fonds propres ou à des emprunts pour réaliser de nouveaux travaux.
La Commission adopte cet article sans modification.
Article 51
(article 39 de la proposition)
(art. L. 515-12, L. 512-1, L. 512-17, L. 512-12-1 [nouveau], L. 515-16 et L. 541-13 du code de l’environnement)
Simplification des règles applicables aux installations classées
et adaptation de ces règles à la réalité des risques encourus
Le présent article comporte plusieurs mesures de simplification dans le domaine des installations classées, ayant en commun un même objectif de mieux proportionner à la réalité des risques encourus les contraintes imposées aux exploitants de ces installations et à l’autorité publique. En effet, si cette matière exige de la part du législateur la plus grande prudence en raison des risques pour l’environnement et pour la santé créés par certaines installations classées, il n’en est pas moins vrai que le droit actuel prévoit, dans certaines situations, des obligations et des procédures excessivement lourdes pour les exploitants de certaines installations classées.
Cette réglementation disproportionnée par rapport aux risques présentés par un très grand nombre d’installations classées a un double impact négatif, tant écologique qu’économique. Sur le plan écologique, en premier lieu, cette situation est contreproductive, puisqu’en soumettant à la même réglementation particulièrement lourde des activités présentant des risques d’intensité différente, le législateur, oubliant l’adage « qui trop embrasse mal étreint », empêche que les contrôles les plus stricts puissent être concentrés sur les installations les plus dangereuses. L’autorité administrative, contrainte de surveiller la mise en œuvre de procédures lourdes pour un trop grand nombre d’exploitations, ne peut assurer aussi efficacement qu’elle le devrait sa mission d’intérêt général de prévention des pollutions. Sur le plan économique, ensuite, cette réglementation inadaptée est néfaste, puisque qu’elle complexifie inutilement l’exercice de certaines activités industrielles ou commerciales et engendre pour les entreprises des dépenses et des délais qui pourraient être évités.
Dès lors, il apparaît injustifié et contreproductif de soumettre aux mêmes règles une centrale nucléaire et une ancienne carrière de minerai, ce qui est pourtant aujourd’hui le cas pour certaines de ces règles. Surtout, il apparaît possible d’alléger un certain nombre de procédures intéressant les installations classées lorsque le risque apparaît limité tout en conservant le même niveau de sécurité qu’aujourd’hui, uniquement en proportionnant mieux les procédures appliquées à la réalité du risque.
Art. L. 515-12 du code de l’environnement : Amélioration de l’efficacité des servitudes d’utilité publique sur des terrains pollués et assouplissement des conditions d’institution de ces servitudes
Le 1° du présent article poursuit un double objectif d’amélioration de l’efficacité des servitudes d’utilité publique instituées sur certains terrains pollués par l’exploitation d’une installation classée et d’assouplissement des conditions dans lesquelles ces servitudes sont instituées. Actuellement, l’article L. 515-12 du code de l’environnement prévoit que peuvent être instituées des servitudes d’utilité publique « sur des terrains pollués par l’exploitation d’une installation, sur l’emprise des sites de stockage de déchets ou dans une bande de 200 mètres autour de la zone d’exploitation, ou sur l’emprise des sites d’anciennes carrières ou autour de ces sites sur des surfaces dont l’intégrité conditionne le respect de la sécurité et de la salubrité publiques ». Ces servitudes peuvent comporter en application des articles L. 515-8 et L. 515-12 diverses restrictions d’usage (limitation ou interdiction du droit d’implanter des constructions ou des ouvrages et d’aménager des terrains de camping ou de stationnement de caravanes, limitation ou interdiction des modifications de l’état du sol ou du sous-sol) ainsi que des obligations positives (subordination des autorisations de construire au respect de prescriptions techniques tendant à limiter le danger, limitation des effectifs employés dans les installations industrielles et commerciales créées ultérieurement, prescriptions relatives à la surveillance du site).
Le a) du 1° du présent article tend à améliorer l’efficacité de ces servitudes, en donnant la possibilité de prévoir, outre la limitation des modifications de l’état du sol ou du sous-sol, déjà prévue par l’article L. 515-12 du code de l’environnement, la « limitation des usages du sol, du sous-sol et des nappes phréatiques, ainsi que la subordination de ces usages à la mise en œuvre de prescriptions particulières ». Ces servitudes pourront ainsi répondre de façon plus adaptée aux différentes situations existantes de pollutions, en interdisant ou en encadrant l’exercice de certaines activités susceptibles d’entraîner la réalisation d’un risque de pollution environnementale.
Les b) et c) du 1° tendent, quant à eux, à permettre que les servitudes d’utilité publique soient instituées, dans certains cas, au terme d’une procédure allégée. En effet, il convient de rappeler que ces servitudes ont pour objectif de limiter les risques de pollutions susceptibles de résulter de travaux ou d’activités réalisés sur un terrain antérieurement occupé par une installation classée, en interdisant au nouveau propriétaire ou occupant d’y accomplir certains travaux ou d’y exercer certaines activités et en lui imposant de respecter certaines précautions lors de la réalisation de travaux et de l’exercice de son activité. Elles constituent certes une contrainte pesant sur les propriétaires ou occupants des terrains frappés par ces servitudes, mais elles constituent surtout une sécurité pour eux en leur permettant d’être informés des risques susceptibles de résulter de certains travaux ou activités. Dès lors, la sécurité des occupants, mais aussi celle des riverains, des terrains antérieurement occupés par une installation classée, rend nécessaire que ces servitudes puissent être mises en place aussi souvent que nécessaire et dans les meilleurs délais. Or, pour un grand nombre des installations classées existantes, la procédure actuelle s’avère excessivement lourde, voire, dans certains cas, dissuade l’autorité administrative d’instituer des servitudes dans des cas où elles seraient pourtant nécessaires à la réalisation de l’objectif de prévention des pollutions.
Prévue par l’article L. 515-9 du code de l’environnement, la procédure d’institution des servitudes d’utilité publique prévoit que « le projet définissant les servitudes et le périmètre est soumis à enquête publique, conformément aux dispositions des articles L. 123-1 à L. 123-16, et à l’avis des conseils municipaux des communes sur lesquelles s’étend le périmètre ». Cette enquête publique, conduite, « selon la nature et l’importance des opérations, par un commissaire enquêteur ou une commission d’enquête désignés par le président du tribunal administratif » (55), doit donner lieu à une information du public sur l’objet et le déroulement de l’enquête, a minima par des affichages, et si nécessaire par voie de presse écrite ou audiovisuelle (56). L’autorité chargée de l’enquête « conduit l’enquête de manière à permettre au public de prendre une connaissance complète du projet et de présenter ses appréciations, suggestions et contre-propositions » ; en outre, si elle l’estime nécessaire, elle peut également organiser une « réunion d’information et d’échange avec le public en présence du maître d’ouvrage » (57). Les frais de cette enquête, « notamment l’indemnisation des commissaires enquêteurs et des membres des commissions d’enquête, ainsi que les frais qui sont entraînés par la mise à la disposition (…) des moyens matériels nécessaires à l’organisation et au déroulement de la procédure d’enquête », sont à la charge du maître d’ouvrage (58).
Le présent article substitue à cette procédure d’enquête publique, lourde, longue et coûteuse pour les maîtres d’ouvrage, une procédure allégée, qui sera applicable dans des situations où l’importance du risque environnemental ne justifie pas une telle procédure. Deux conditions cumulatives devront être réunies pour que cette procédure allégée puisse être mise en œuvre : tout d’abord, la servitude envisagée devra porter sur les seuls terrains pollués par l’exploitation d’une installation classée ou constituant l’emprise d’un site de stockage de déchets ; la procédure d’enquête publique restera donc la norme, dès lors qu’il sera envisagé d’instituer une servitude « élargie » sur d’autres terrains que ceux qui ont été effectivement pollués par l’exploitation d’une installation classée ou qui constituent l’emprise d’un site de stockage de déchets. En second lieu, la procédure allégée ne pourra être mise en œuvre que « lorsque le petit nombre des propriétaires ou le caractère limité des surfaces intéressées le justifie ». Cette condition sera appréciée par le préfet lorsqu’il décidera de la procédure à engager pour l’institution d’une servitude. L’absence de seuil numérique pour le nombre de propriétaires concernés ou les surfaces concernées permettra au préfet de disposer d’une certaine souplesse dans le choix de la procédure à mettre en œuvre. Les droits des riverains et des associations de protection de l’environnement seront toutefois efficacement garantis, puisque la décision du préfet sera susceptible de contestation contentieuse par toute personne intéressée qui estimera qu’une erreur d’appréciation a été commise et que la procédure d’enquête publique aurait dû être engagée.
Lorsque ces deux conditions cumulatives seront réunies, l’enquête publique sera alors remplacée par une consultation écrite des propriétaires. Cette procédure simplifiée évitera ainsi des mesures de publicité, la désignation d’un commissaire enquêteur ou d’une commission d’enquête, l’organisation de réunions ou encore la tenue de registres destinés à consigner les propositions du public, dans des situations auxquelles le public, en fait, ne s’intéresse pas, compte tenu de la nature du site ou de la faible importance du projet de servitude. Ces servitudes pourront ainsi être instituées dans des délais plus brefs qu’actuellement et à moindre coût pour les maîtres d’ouvrage qui n’auront plus à supporter les frais de l’enquête.
Art. L. 512-1, L. 512-17 et L. 512-12-1 du code de l’environnement :
Simplification des dispositions relatives à la cessation d’activité d’installations
classées soumises à déclaration
Les 2° à 4° du présent article simplifient les dispositions relatives à la cessation d’activité d’installations classées soumises à déclaration. En effet, l’article L. 512-17 du code de l’environnement, introduit par la loi n° 2003-299 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages, a prévu pour l’ensemble des installations classées, donc aussi bien pour celles soumises à autorisation que celles soumises à autorisation, une procédure identique relative à la cessation définitive d’activité. Or, il apparaît ici encore disproportionné de soumettre aux mêmes obligations de dépollution des exploitations présentant un niveau de dangerosité environnementale très différent.
Aux termes de l’article L. 512-1 du code de l’environnement, « sont soumises à autorisation préfectorale les installations qui présentent de graves dangers ou inconvénients pour les intérêts visés à l’article L. 511-1 », à savoir « la commodité du voisinage, (…) la santé, la sécurité, la salubrité publiques, (…) l’agriculture, (…) la protection de la nature et de l'environnement, (…) la conservation des sites et des monuments ainsi que des éléments du patrimoine archéologique ». Sont, en application de l’article L. 512-8 du même code, soumises à une simple déclaration, « les installations qui, ne présentant pas de graves dangers ou inconvénients pour les intérêts visés à l’article L. 511-1, doivent néanmoins respecter les prescriptions générales édictées par le préfet en vue d’assurer dans le département la protection » de ces mêmes intérêts. Ces deux régimes d’installations sont justifiés par la nécessité de proportionner les règles applicables au danger que représentent réellement les différents types d’installations. Dès lors, si certaines règles peuvent être communes, il importe que, à chaque fois que la préservation des intérêts environnementaux le permet, des règles plus souples soient appliquées aux installations les moins dangereuses, à savoir les installations soumises à déclaration.
Les règles de cessation définitive d’activité définies par l’article L. 512-17, se situant dans la section du chapitre relatif aux installations classées fixant les règles communes, s’appliquent à toutes les installations classées. Or, la procédure actuellement prévue ainsi que les obligations de remise en état mises à la charge des exploitants des installations soumises à déclaration apparaissent excessivement lourdes au regard du risque réel créé par ces installations. Ainsi, ces conditions de cessation d’activité prévoient notamment que, lorsque l’usage à considérer n’a pas été fixé lors de la procédure d’autorisation, une concertation est menée entre l’exploitant, le propriétaire du terrain et les autorités chargées de l’urbanisme afin de déterminer l’utilisation future des terrains et les conditions de réhabilitation. Par ailleurs, le nombre élevé d’installations classées soumises à déclaration (environ 450 000, contre 60 000 soumises à autorisation) ne permet de facto pas à l’administration de mettre en œuvre les dispositions actuelles, dont l’effet est donc contreproductif.
C’est pour ces raisons que le 4° du présent article simplifie la procédure de cessation d’activité applicable aux installations soumises à déclaration, en limitant les obligations de l’exploitant à la remise en état du site dans un état tel qu’il ne puisse porter atteinte aux intérêts protégés par le code de l’environnement, sans passer par une procédure de concertation autour de l’usage futur du terrain. Cet usage futur n’aura plus à être déterminé au terme de la procédure de concertation prévue par l’actuel article L. 512-17 du code de l’environnement, mais devra de façon moins contraignante pouvoir être « comparable à la dernière période d’activité de l’installation ». Les 2° et 3° procèdent à des modifications de coordination, en renumérotant l’actuel article L. 512-17 du code de l’environnement, qui devient l’article L. 512-7-1, et se trouve ainsi déplacé de la section consacrée aux dispositions communes à toutes les installations classées vers la section relative aux seules installations soumises à autorisation.
L’adoption de cette mesure permettra d’alléger la charge administrative tant pour l’exploitant que pour l’administration. Pourront ainsi être supprimés les temps de rédaction et d’étude des différents documents remis en vue de la concertation, la préparation des arrêtés préfectoraux, l’examen en comité départemental de l’environnement, des risques sanitaires et technologiques, toutes ces formalités n’étant, pour les installations soumises à déclaration, pas justifiées par les nécessités de prévention des pollutions et des risques. Cette mesure permettra également d’accroître la sécurité juridique des exploitants de petites installations, en ne les soumettant pas à des obligations procédurales et de remise en état sans rapport avec le risque réel pour l’environnement. Enfin, elle permettra de mieux affecter les moyens de l’administration, qui pourra davantage prêter attention aux arrêts d’installations soumises à autorisation réellement susceptibles de présenter des risques environnementaux.
Art. L. 515-16 du code de l’environnement : Correction d’une imprécision sémantique
Le 5° procède à une précision d’ordre sémantique, en remplaçant dans l’article L. 515-16 du code de l’environnement les termes « danger grave », utilisés dans ce texte de façon inappropriée, par le terme « aléa ». L’utilisation des termes « danger grave » dans cet article, qui définit les conditions dans lesquelles les plans de prévention des risques technologiques (PPRT) peuvent prévoir des mesures d’expropriation ou de délaissement, pose en effet des problèmes de cohérence sur un plan logique et juridique, les autres textes relatifs aux PPRT (arrêtés, circulaires...) et les PPRT en cours d’élaboration utilisant quant à eux le terme approprié d’« aléa ».
Une circulaire en date du 7 octobre 2005 (59) a défini un certain nombre de termes utilisés dans la législation et la réglementation relatives aux installations classées. Le danger y est a