N° 1211 tome III - Rapport de M. Denis Jacquat sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 (n°1157)

N^°1211

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 23 octobre 2008.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES, FAMILIALES ET SOCIALES SUR LE PROJET DE LOI de financement de la sécurité sociale pour 2009 (n° 1157)

TOME III

ASSURANCE VIEILLESSE

Par M. Denis JACQUAT,

Député.

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INTRODUCTION 5

I.- LA DÉGRADATION CONTENUE DES COMPTES DE LA BRANCHE VIEILLESSE DU RÉGIME GÉNÉRAL 7

A. UNE CROISSANCE DU DÉFICIT CONFORME AUX PRÉVISIONS 7

B. LA REVALORISATION DES PENSIONS DE RETRAITE POUR 2008 ET 2009 8

II.- LES EXCÉDENTS DU FONDS DE SOLIDARITÉ VIEILLESSE 13

A. L’OBJET DU FONDS DE SOLIDARITÉ VIEILLESSE ET SES RESSOURCES 13

B. LE FRAGILE RÉTABLISSEMENT DE L’ÉQUILIBRE DU FONDS 14

III.- LA GESTION DU FONDS DE RÉSERVE POUR LES RETRAITES 17

A. LES COMPTES DU FONDS DE RÉSERVE POUR LES RETRAITES 17

B. LE FONDS DE RÉSERVE POUR LES RETRAITES FACE À LA TOURMENTE DES MARCHÉS FINANCIERS 19

ANALYSE DES DISPOSITIONS DU PROJET DE LOI RELATIVES À L’ASSURANCE VIEILLESSE 23

DEUXIÈME PARTIE : DISPOSITIONS RELATIVES À L’ANNÉE 2008 23

Section 2 Dispositions relatives aux dépenses 23

Article 6 : Revalorisation exceptionnelle de 0,8 % des pensions des salariés, commerçants, artisans et fonctionnaires au 1^er septembre 2008 23

QUATRIÈME PARTIE : DISPOSITIONS RELATIVES AUX DÉPENSES POUR 2009 29

Section 2 Dispositions relatives aux dépenses d’assurance vieillesse 29

Article 51 : Revalorisation du minimum vieillesse 29

Article 52 : Majoration des petites pensions de réversion à partir de 2010 et rétablissement d’une condition d’âge pour la réversion 32

Article 53 : Revalorisation des petites retraites agricoles 40

Article 54 : Modification des règles d’indexation des pensions de retraite 46

Article 55 : Aménagement du régime du minimum contributif 52

Article 56 : Rachat de cotisations au titre du départ anticipé à la retraite 59

Article 57 : Mise en place d’une validation de trimestres supplémentaires au bénéfice des commerçants et artisans à compter de 2010 73

Article 58 : Application d’une cotisation additionnelle de 1 % en cas d’absence d’accord collectif en faveur de l’emploi des salariés âgés 79

Article 59 : Libéralisation du cumul emploi-retraite pour les bénéficiaires du taux plein 85

Article 60 : Surcote 89

Article 61 : Suppression de la mise à la retraite d’office 94

Article 62 : Autorisation de la poursuite d’activité au-delà des limites d’âge dans la fonction publique 104

Article 63 : Réforme de l’indemnité temporaire de retraite versée aux pensionnés civils et militaires de l’État résidant en outre-mer 111

Article 64 : Objectifs de dépenses de la branche vieillesse pour 2009 118

ANNEXE : LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES PAR LE RAPPORTEUR 123

INTRODUCTION

Les dispositions relatives à l’assurance vieillesse du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 constituent la traduction législative des conclusions du « rendez-vous 2008 » sur les retraites.

Le rapporteur a présenté le 8 octobre 2008 à la commission un rapport d’information (n° 1152) faisant le point sur ce rendez-vous prévu par l’article 5 de la loi du 21 août 2008. Le commentaire des dispositions du présent projet de loi renvoie à ce rapport qui rassemble des données financières, démographiques, sociales et juridiques sur les thèmes essentiels du rendez-vous de 2008. Il contient également une présentation de l’ensemble des réformes intervenues en matière de retraite depuis 1993 afin de mettre correctement en perspective les mesures proposées par le Gouvernement.

Le rendez-vous de 2008 sur les retraites résulte des dispositions de l’article 5 de la loi du 21 août 2003. Le rendez-vous de 2008 s’est, en fait, concentré sur le traitement des trois thèmes majeurs suivants :

– l’évolution de la durée d’assurance ouvrant droit à une liquidation au taux plein : le relèvement d’un trimestre par an de 2009 à 2012 voté en 2003 a été entériné par le Gouvernement ; le présent projet de loi ne contient donc aucune disposition sur ce sujet ;

– la situation des titulaires de petites pensions de retraite, ce qui pose le problème de l’évaluation des dispositifs du minimum contributif, du minimum vieillesse et des pensions de réversion : ces questions sont traitées par les articles 51, 52, 53 et 55 présent du projet de loi.

– la gestion des âges de départ à la retraite et le maintien des salariés âgés dans l’emploi, ce qui conduit à aborder les questions relatives à l’âge légal de départ à la retraite, à l’évolution de l’âge effectif de liquidation des pensions, à la retraite anticipée pour carrière longue, aux modalités de calcul des pensions de retraite et aux limites d’âge professionnelles : ces questions sont traitées par les articles 6, 54, 56, 58, 59, 60, 61 et 62 du projet de loi.

I.- LA DÉGRADATION CONTENUE DES COMPTES DE LA BRANCHE VIEILLESSE DU RÉGIME GÉNÉRAL

[On trouvera en fin de commentaire de l’article 64 le tableau de l’évolution des prestations légales de tous les régimes obligatoires d’assurance vieillesse-veuvage-invalidité-décès de base]

A. UNE CROISSANCE DU DÉFICIT CONFORME AUX PRÉVISIONS

Le résultat comptable de la Caisse nationale d’assurance vieillesse des travailleurs salariés (CNAV) pour l’année 2007 et les prévisions de résultat pour l’année 2008 présentées à la Commission des comptes de la sécurité sociale en septembre 2008 sont conformes aux prévisions qui avaient été présentées en septembre 2006 (déficits respectivement de 4,58 et 5,66 milliards d’euros). Toutefois, la qualité des prévisions sur le résultat net dissimule une sous-estimation de la croissance des charges et des produits du régime général qui ont tous deux cru de 0,4 point de plus que prévu en 2007 et de 1 point de plus que prévu en 2008.

Cette double croissance s’explique, pour les produits, par un redressement de la situation économique qui s’est traduit par une forte croissance de la masse salariale, donc des cotisations et, pour les charges, par l’arrivée des classes nombreuses du baby boom à l’âge de 60 ans, un abaissement de l’âge moyen de liquidation des pensions et le maintien d’un volume important de départs anticipés à la retraite.

Résultats de la branche vieillesse (CNAV)

(en millions d’euros)

	2004	2005	2006	2007	%	2008	%	2009	%
Charges nettes	74 979,2	80 795,8	84 947,1	90 395,6	+ 6,4	95 654,8	+ 5,8	101 237,1	+ 5,8
Produits nets	74 233,9	78 919,5	83 092,3	85 823,6	+ 3,3	88 937,8	+ 4,8	93 236,9	+ 3,7
Résultat net	254,6	– 1 876,3	– 1 854,8	– 4 572,0	+ 246	– 5 717,0	+ 25,0	– 8 000,2	– 39,9

NB : les charges intègrent les dépenses de fonctionnement administratif, de compensation et éventuellement de provisionnement.

Source : Commission des comptes de la sécurité sociale (septembre 2008).

Le rapport d’information (n° 1152) sur le rendez-vous de 2008 sur les retraites de M. Denis Jacquat présente des tableaux complets d’évolution des comptes des régimes de retraite de 2002 à 2008 (pages 31 et suivantes). Ces résultats peuvent être comparés aux différentes prévisions réalisées par le Conseil d’orientation des retraites (COR) en 2001, 2005 et 2007 (pages 40 et suivantes).

Les comptes du régime général pour 2008 restent marqués par le coût des départs anticipés pour carrière longue. Ce coût devrait arrêter de progresser à compter de 2009 puis se réduire grâce à l’arrivée à l’âge de la retraite des générations soumises à l’obligation de scolarisation jusqu’à seize ans (cf. point 2 du commentaire de l’article 56 du présent projet de loi).

Les charges devraient croître de 5,7 %, compte tenu de l’opération d’apurement de la dette de l’Etat prévu par l’article 10 du projet de loi (cf. rapport de M. Yves Bur, rapporteur pour les recettes et l’équilibre général : la dette cumulée de la CNAV est transférée à la CADES, ce qui permettra d’alléger les charges financières du régime général). Le rythme de croissance des prestations légales de 5,8 % sera moindre que celui enregistré en 2007 en raison de la moindre revalorisation des pensions.

L’année 2009 se traduira par une très forte dégradation du déficit comptable. La croissance du volume des prestations légales n’est pas en cause (+ 3,4 % contre + 4,4 % estimé pour 2008). En revanche, la forte revalorisation des pensions (estimée à 2,6 % en moyenne annuelle par la Commission des comptes de la sécurité sociale et le PLFSS, compte tenu de l’acompte de 0,6 point accordé au 1^er septembre 2008) contribuera pour 2,3 milliards d’euros à l’augmentation des charges de prestations légales.

Les recettes de la CNAV progresseront moins vite en raison de la moindre croissance de la masse salariale (+ 3,5 % contre + 4,5 % pour 2008), même si les transferts provenant du Fonds de solidarité vieillesse (FSV) croîtront pour la première fois depuis 2006 du fait de l’augmentation du nombre de chômeurs indemnisés.

Cette prévision n’intègre toutefois pas le relèvement de 0,3 point des cotisations d’assurance vieillesse. L’annexe 9 du projet de loi indique que « cette mesure, en incluant les effets induits sur les transferts à la charge de la CNAF et du FSV, conduirait à un apport de ressources de plus de 1,8 Md€ pour le régime général et les régimes alignés » (p. 20). L’annexe 4 du projet de loi évalue à 95,3 milliards d’euros le total des produits du régime général pour 2009 compte tenu des dispositions du PLFSS, ce qui permet de réduire de 1,9 milliard le déficit de la CNAV par rapport aux prévisions de la Commission des comptes de la sécurité sociale.

B. LA REVALORISATION DES PENSIONS DE RETRAITE POUR 2008 ET 2009

L’article 54 du projet de loi propose une réforme du mécanisme de revalorisation annuelle des pensions de retraite de l’ensemble des régimes obligatoires de base, y compris ceux de la fonction publique. Le commentaire des dispositions et le rapport d’information (n° 1152) sur le rendez-vous de 2008 sur les retraites auquel il renvoie (pages 169 et suivantes) analysent les mécanismes de revalorisation des pensions de retraite mis en œuvre depuis 1982 et rappellent les taux de revalorisation appliqués année après année.

Par ailleurs, l’article 6 du projet de loi valide la revalorisation exceptionnelle de 0,8 % intervenue au 1^er septembre 2008.

Le rapporteur souhaite revenir dans la présente introduction sur les arguments dénonçant l’insuffisance de la revalorisation des pensions de retraite en France.

Le rapporteur a toujours défendu le mécanisme d’indexation des pensions sur l’évolution des prix à la consommation car seul ce système garantit le maintien du pouvoir d’achat des pensionnés. Une indexation sur les salaires et les traitements de la fonction publique est aléatoire et pas toujours avantageuse financièrement. Une indexation sur le SMIC n’a pas de sens économique car la fixation du SMIC a une fonction de soutien social en direction des travailleurs qui ne sont pas en mesure de peser sur les arbitrages salariaux de leurs employeurs ; les pensions ne sont pas servies uniquement aux travailleurs faiblement rémunérés : il n’y a pas de justification en termes de politique sociale d’appliquer à l’ensemble des pensions de retraite les mesures de revalorisation décidées en faveur des seuls travailleurs rémunérés au SMIC.

Le système arrêté par l’article 27 de la loi du 21 août 2003, qui figure à l’article L. 161-23-1 du code de la sécurité sociale, a constitué un progrès et amélioré la situation des retraités. Il consiste à revaloriser chaque année, au 1^er janvier, les pensions servies par le régime général et les régimes alignés par arrêté du ministre chargé de la sécurité sociale selon l’indice des prix à la consommation hors tabac prévu en loi de finances de l’année, corrigé le cas échéant de l’écart entre l’évolution des prix observée et l’indice prévu pour l’année passée.

Le législateur peut déroger à ce mécanisme comptable de revalorisation en corrigeant le taux de revalorisation dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale suivant, sur proposition d’une conférence nationale présidée par le ministre. Cette faculté n’a pas été utilisée (la revalorisation de septembre 2008 n’a pas constitué un « coup de pouce ») ; le dernier « coup de pouce » est intervenu pour les pensions pour 2002 (+ 0,3 %). Cette possibilité de déroger au mécanisme légal est maintenue par l’article 54 du projet de loi.

Les critiques du mécanisme actuel de l’article L. 161-23-1 avancent qu’il a produit des revalorisations insuffisantes au regard de la hausse des prix. Le rapporteur entend combattre cette fausse idée. Aucun système au monde ne permet de revaloriser les pensions d’une année à hauteur de la hausse des prix effective de cette même année, sauf à décider que les pensions d’une année sont revalorisées au 1^er février de l’année suivante. Mais un tel mécanisme produirait des effets pervers en cas de retournement de conjoncture (brutal accroissement ou fort ralentissement de la hausse des prix) et pénaliserait les pensionnés en raison du décalage de conjoncture.

Le système retenu en 2003 était équilibré. Le tableau suivant montre d’ailleurs que si certaines années les pensions ont perdu du pouvoir d’achat, d’autres années les retraités sont sortis gagnants du système.

Taux de revalorisation des pensions de retraite du régime général

(en %)

	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009
Revalorisation appliquée au 1^er janvier	0,5	2,2	2,2	1,5	1,7	2,0	1,8	1,8	1,1	—
Revalorisation exceptionnelle appliquée au 1^er septembre 2008									0,8
Revalorisation appliquée au 1^er avril										2,7
Coup de pouce apporté à la revalorisation ()*	0,3	0,5	0,3	– 0,2	0	0	0	0	0	0
Hausse des prix hors tabac mesurée par l’INSEE	1,4	1,6	1,7	1,7	1,9	1,7	1,7	1,5	nd**	nd**

(*) Exceptionnellement la revalorisation intervenue au 1^er janvier 2003 n’a pas pris en compte le rattrapage de 0,2 % au titre de la correction d’écart constaté sur 2002.

(**) Le PLFSS prévoit pour 2008 une hausse des prix hors tabac de 2,9 % et pour 2009 de 2 %

Les retraités s’indignent de la revalorisation de 1,1 % intervenue au 1^er janvier 2008. Elle a, en fait, suivi une année de gain de pouvoir d’achat mais l’année 2008 a surtout été une année qui a cumulé les imperfections du système : il a fallu reprendre aux pensionnés l’erreur d’estimation à leur avantage de l’inflation pour 2007 – ce qui a conduit à défalquer 0,5 point du taux de hausse des prix estimé pour 2008 – alors que quelques mois après la revalorisation, l’inflation s’est brutalement amplifiée.

Le système voté en 2003 repose en effet sur trois variables qui constituent toutes des estimations de hausse des prix (estimation de la hausse des prix de l’année de revalorisation des pensions faite en septembre de l’année précédente, estimation de la hausse des prix de l’année précédente faite au cours de cette année et estimation de la même hausse faite un an auparavant avant que ne débute l’année estimée : cf. commentaire de l’article 54 et ses encadrés). L’accumulation de variables est de nature à amplifier les écarts d’estimations, donc à faire varier considérablement les taux de revalorisation des pensions.

Il ne pouvait en être autrement dès lors que l’on maintenait une revalorisation des pensions au 1^er janvier, ce à quoi tout le monde était attaché en 2003.

Le nouveau mécanisme proposé à l’article 54 réduit à deux les variables reposant sur des estimations : la hausse des prix de l’année de revalorisation des pensions et l’estimation de la hausse des prix de l’année précédente qui est faite au début de cette année précédente. Il a, de surcroît, l’avantage d’améliorer ces estimations puisque les estimations de la hausse des prix d’une année sont faites non pas en septembre de l’année précédente, comme c’est le cas actuellement, mais à la fin du mois de mars de l’année sur laquelle elles portent. La qualité de la prévision est donc considérablement renforcée.

Ce nouveau mécanisme a un prix : la revalorisation des pensions doit être fixée au 1^er avril – encore que le rapporteur s’interroge pour savoir si une fixation au 1^er mars n’aurait pas été techniquement possible –, ce qui conduit à ne débuter la revalorisation pour l’année en cours qu’avec les pensions d’avril qui sont versées vers le 8 mai. Cette revalorisation court jusqu’au mois de mars de l’année suivante.

Les pensions des mois de janvier, février et mars 2009 ne seront donc pas revalorisées. Il n’y a pas d’injustice car il y a eu une revalorisation de 0,8 % au 1^er septembre 2008. Cette revalorisation a permis de combler l’écart d’estimation portant sur l’inflation de l’année 2007 (1,3 % prévu contre 1,5 % réalisé) mais aussi de servir un « acompte » de 0,6 point sur la revalorisation devant intervenir en 2008. On ne peut donc pas affirmer que le Gouvernement n’accorde pas une revalorisation anticipée au titre de l’année 2008 avant le 1^er avril.

De plus, compte tenu de l’état actuel des prévisions de hausse des prix à la consommation hors tabac pour 2008 et 2009 (faites en septembre 2008) la revalorisation devant intervenir au 1^er avril sera de 2,7 %, soit un taux nettement supérieur à l’inflation actuellement prévue pour 2009 (2 %). Et si la hausse des prix devait être supérieure à celle estimée par le PLFSS, la revalorisation de 2,7 % serait augmentée d’autant. Le système proposé par le Gouvernement est le système le plus protecteur du pouvoir d’achat des retraités qui n’ait jamais été soumis au Parlement. Le dispositif de l’article 54 ne recueille d’ailleurs pas d’opposition des syndicats et associations auditionnés par le rapporteur.

Comparaison des évolutions des prix,
du salaire moyen brut (secteur marchand non agricole), du SMIC
et des pensions de vieillesse du régime général, en moyenne annuelle (en euros courants)

Années	Prix hors tabac	Salaire moyen brut EB-EP (1)	SMIC brut	Pension moyenne du régime général (2)	Revalorisation des pensions de vieillesse du régime général
1990	100,0	100	100	100	100
1991	103,2	105,0	104,9	103,3	102,9
1992	105,6	108,0	109,1	106,3	105,2
1993	107,5	110,2	111,9	109,3	107,7
1994	109,0	111,6	114,4	111,8	109,8
1995	110,9	114,2	117,9	113,9	111,4
1996	112,9	116,4	122,2	116,9	113,9
1997	114,1	119,2	125,7	118,6	115,3
1998	114,8	120,9	129,5	120,3	116,6
1999	115,4	123,6	131,6	122,2	118,0
2000	117,2	126,7	134,5	124,5	118,6
2001	119,1	131,0	139,3	127,3	121,1
2002	121,2	134,1	143,8	130,5	123,7
2003	123,4	136,5	151,4	—	125,6
2004	125,5	139,9	160,2	—	127,7
2005	127,6	143,8	169,0	—	130,3
2006	129,8	148,3	174,1	—	132,6
2007	131,7	153,2	177,7	—	135,0
2008	135,6	158,8	181,2	—	136,4

(p) Prévisions établies en fonction des hypothèses économiques du ministère de l’économie et des finances.

(1) Ensemble du secteur privé à l’exception de l’agriculture (source : ministère de l’économie et des finances).

(2) Montant moyen des droits contributifs y compris allocation supplémentaire versée par le régime général.

Source : ministère du travail, des relations sociales et des solidarités.

II.- LES EXCÉDENTS DU FONDS DE SOLIDARITÉ VIEILLESSE

A. L’OBJET DU FONDS DE SOLIDARITÉ VIEILLESSE ET SES RESSOURCES

Institué par la loi n° 93-936 du 22 juillet 1993, le Fonds de solidarité vieillesse (FSV) est un établissement public de l’Etat à caractère administratif qui a pour mission de « prendre en charge les avantages d’assurance vieillesse à caractère non contributif relevant de la solidarité nationale » (article L. 135-1 du code de la sécurité sociale). À ce titre il finance les prestations suivantes avec les recettes suivantes.

Charges et recettes du Fonds de solidarité vieillesse en 2008

Charges

Recettes

– les allocations de minimum vieillesse, remplacées par l’allocation de solidarité aux personnes âgées en 2007, ouvertes par les 22 régimes qui les liquident (l’article 76 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006 a limité le versement du complément de retraite du minimum vieillesse aux titulaires résidant sur le territoire national) ;

– les majorations de pensions pour enfants (trois au moins) ou conjoint à charge servies par le régime général et les régimes alignés ;

– la validation gratuite des périodes suivantes :

- volontariat du service national,

- chômage des allocataires de l’UNEDIC relevant du régime général et des régimes agricoles (et 29 % des chômeurs non indemnisés) : les cotisations sont calculées sur 90 % d’une assiette forfaitaire annuelle égale à 2028 fois le SMIC horaire moyen servi sur l’année,

- chômage et préretraite indemnisés par l’Etat (chômeurs en fin de droits bénéficiaires de l’allocation spécifique de solidarité, des allocations spéciales du Fonds national de l’emploi et des allocations de préretraite progressive) des adhérents aux régimes de l’ARRCO et de l’AGIRC (article 49 de la loi du 17 janvier 2002 de modernisation sociale),

- perception d’allocations de cessation anticipée du travail (art. 30 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001),

- perception de l’allocation de fin de formation (art. 3 de la loi du 17 juillet 2001 portant diverses dispositions d’ordre social, éducatif et culturel),

- perception de l’allocation équivalent retraite (art. L. 351-10-1 du code du travail),

- perception de l’allocation de préparation à la retraite des anciens combattants d’Afrique du Nord,

- perception par les licenciés pour cause économique de congés de reclassement pendant la période de préavis (art. 119 de la loi du 17 janvier 2002 de modernisation sociale).

– une fraction du produit de la CSG (1,3 point à l’origine, 1,15 point en 2001, 1,05 point de 2002 à 2004 et 1,03 point des 7,5 % de la CSG assise sur les revenus d’activité depuis 2005 mais toujours 1,05 point sur les autres assiettes) ;

– 20 % du produit du prélèvement social de 2 % sur les revenus du patrimoine et des placements (article 31 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001) ;

– une fraction de la contribution sociale de solidarité des sociétés (CSSS) dont l’assiette a été élargie aux entreprises publiques par l’article 19 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006 ;

– une participation de la CNAF pour la prise en charge des majorations de pensions pour enfants à charge correspondant à 60 % du montant de ces majorations (taux appliqué depuis 2003 ; auparavant : 15 % en 2001 et 30 % en 2002) ;

– les produits des opérations de placement du FSV ;

– une contribution, instituée par l’article 17 de la loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites (article L. 137-10 du code de la sécurité sociale), sur les allocations de préretraite d’entreprise, à la charge de l’employeur, dont le taux est égal à la somme du taux de cotisation d’assurance vieillesse du régime général et du taux de cotisation plafonnée de l’ARRCO (16,35 % + 7,5 %) : produit versé à la CNAV à compter du 11 octobre 2007 (art. 16 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2008) ;

– une contribution, instituée par l’article 115 de la loi de la loi du 21 août 2003 (article L. 137-11 du code de la sécurité sociale), sur les rentes (taux de 8 % à la charge de l’employeur) ou sur les primes ou dotation aux provisions correspondant au coût des services (taux de 6 % à la charge de l’employeur) des régimes de retraite conditionnant la constitution de droits à prestations à l’achèvement de la carrière du bénéficiaire dans l’entreprise et dont le financement par l’employeur n’est pas individualisable par salarié ;

– à titre exceptionnel, les fonds consignés au 31 décembre 2003 sur un compte de la Caisse des dépôts et consignations au titre de la compensation généralisée (art. 8 de la loi du 21 août 2003).

B. LE FRAGILE RÉTABLISSEMENT DE L’ÉQUILIBRE DU FONDS

Jusqu’en 2000 le FSV a été continûment bénéficiaire. Cependant, depuis 2001, ses missions ont été fortement étendues et ses recettes modifiées, ce qui a généré des déficits ; la mauvaise conjoncture économique a amplifié ces effets. Ses comptes ne sont redevenus excédentaires que depuis 2007 grâce au recul du chômage.

Les comptes du FSV se redressent plus rapidement que prévu : l’an dernier, la Commission des comptes de la sécurité avait prévu un déficit pour 2007 de 291,8 millions d’euros et un excédent pour 2008 de 485,2 millions d’euros. Finalement, 2007 s’est achevée sur un excédent de 150,8 millions d’euros et l’excédent pour l’année 2008 a été réévalué à 899,8 millions. L’accroissement du nombre de chômeurs indemnisés depuis le mois d’août ne semble pas remettre en cause la prévision d’excédent pour 2009 puisque celle-ci pourrait dépasser 900 millions et atteindre 911 millions selon la direction du FSV.

La croissance du nombre de chômeurs indemnisés rend, en revanche, très incertaine la hauteur de la prévision d’excédent de 1,3 milliard d’euros pour 2009. En effet, 100 000 chômeurs indemnisés de plus accroissent les charges du FSV de 250 millions d’euros. Or la prévision semble avoir été bâtie sur une croissance moyenne de 25 000 chômeurs indemnisés sur 2009.

Le projet de loi apporte quatre modifications au FSV :

– la contribution de la CNAF au financement des majorations de pensions pour enfants à charge passera de 60 % du coût de ces majorations pour le FSV à 70 % en 2009, 85 % en 2010 et 100 % à partir de 2011 (article 70) ;

– 15 % des 2 points du prélèvement social sur les revenus du patrimoine et des placements affectés au FSV sont transférés à la CNAV : ainsi, en 2009, le produit de cette contribution sociale de 2 % sera réparti comme suit : 65 % au FRR, 5 % au FSV et 30 % à la CNAV ;

– 0,2 point de CSG affecté au FSV est transféré à la Caisse d’amortissement de la dette sociale (CADES) ; ainsi, en 2009, le FSV recevra les produits de CSG suivants : 0,83 point (sur 7,50 %) de la CSG sur les revenus salariaux ; 0,85 point (sur 7,50 %) de la CSG sur les revenus non salariaux ; 0,85 point (sur 6,20 %) sur les allocations chômage et indemnités journalières ; 0,85 point (sur 6,60 %) sur les pensions de retraite et les préretraites ; 0,85 point (sur 8,20 %) sur les revenus du patrimoine et de placement ; 0,85 point (sur 9,50 %) sur les revenus des jeux d’argent ;

– en contrepartie, la dette du FSV accumulée jusqu’au 31 décembre 2008 est reprise par la CADES.

Compte tenu de ces évolutions financières et de la hausse des charges entraînées par la remontée du chômage mais également le surcroît de dépenses généré par la majoration du minimum vieillesse, le résultat pour 2009, au lieu d’afficher un excédent de 1,29 milliard d’euros comme l’avançait la Commission des comptes de la sécurité sociale en septembre 2008, présentera un déficit de 752 millions d’euros.

Compte de résultat du FSV
(dispositions du PLFSS pour 2009 prises en compte)

(en millions d’euros et en droits constatés)

	2004	2005	2006	2007	2008 (p)	2009 (p)	%
Produits	13 362,9	12 663,5	13 551,2	14 503,0	15 342,2	14 115	*– 8,0*
CSG	9 561,6	9 921,9	10 572,4	11 085,7	11 546,6	9 527	– 17,5
CSSS	1 300,0	200,0	240,0	450,0	800,0	1 500	87,5
Prélèvement social 2 % sur capital	382,3	388,0	476,9	537,8	556,1	130	– 76,6
Autres cotisations et contributions	7,0	44,6	52,1	109,5	28,0	28	0,0
Versement de la CNAF	1 964,8	2 087,1	2 185,0	2 291,5	2 388,8	2 907	21,7
Reprises sur provisions et produits financiers et exceptionnels	147,1	22,0	22,3	27,7	22,0	22	0,0
Charges	14 001,9	14 668,2	14 810,6	14 352,2	14 442,3	14 867	*2,9*
Cotisations chômage prises en charge	7 908,3	8 349,5	8 238,5	7 579,9	7 464,0	7 820	4,8
dont versement à l’AGIRC et ARRCO	464,3	415,8	399,1	418,0	431,4	431,1	– 0,1
Autres cotisations prises en charge ()*	12,1	5,7	4,8	38,9	22,4	26,0	16,1
Minimum vieillesse	2 539,6	2 604,8	2 680,4	2 674,1	2 734,4	2 629	– 3,9
Majorations de pensions de retraite	3 349,1	3 551,9	3 715,2	3 889,7	4 050,9	4 220,9	4,2
Autres charges (techniques, financières et exceptionnelles)	192,9	156,4	171,6	169,5	170,6	171,1	0,3
RÉSULTAT NET	– 639,0	– 2 004,7	– 1 259,4	150,8	899,8	– 752	*– 183*
Versement au FRR	0	0	0	0	0	0
SOLDE CUMULÉ	– 1 695,8	– 3 700,5	– 4 959,9	– 4 809,1	– 3 909,2	– 752	—

Le rapport à la Commission des comptes de la sécurité de septembre 2008 donne les montants des produits du FSV pour 2009 avant intervention des mesures du PLFSS : 11 815,7 millions de recettes de CSG, 1 100 millions de CSSS, 521 millions de prélèvement social sur le capital, 2 491,5 millions de versement de la CNAF, soit un total des produits de 15 979 millions d’euros. Parallèlement les charges sont majorées de 181 millions d’euros par rapport aux prévisions de septembre 2008 (14 685,6 millions) : la prise en charge des cotisations chômage était évaluée à 7 689,3 millions d’euros et la prise en charge du minimum vieillesse à 2 577,8 millions.

(*) Cotisations prises en charge au titre du service national et au titre des anciens combattants. A partir 2006, le coût des avantages versés au bénéfice des anciens combattants devient presque nul (0,4 million en 2008).

Le rapporteur souligne que l’opération d’apurement de la dette du FSV ne mettra pas un terme au problème du remboursement avec retard par le FSV des fonds qu’il doit à la CNAV (et très marginalement à la mutualité sociale agricole) au titre de la validation des périodes de chômage et de préretraite. En effet, le FSV va maintenir le retard de 18 mois pour le versement complet des cotisations dues, ce qui conduira la CNAV à s’endetter auprès des marchés financiers pour trouver les recettes manquantes pour verser les droits correspondant aux validations de ces périodes d’assurance.

Le retour à l’équilibre du FSV en 2012 est possible mais il suppose une dégradation limitée de la situation du chômage en France. La dégradation modérée sur laquelle repose cette prévision de retour à l’équilibre s’appuie sur une prévision d’une augmentation d’au maximum 100 000 chômeurs. Quand bien même le FSV retrouverait un équilibre comptable à la fin 2012, il faudra résorber sa dette accumulée d’ici là, à savoir environ deux milliards d’euros : - 750 millions pour 2009, – 800 millions pour 2010 et – 400 millions pour 2011.

III.- LA GESTION DU FONDS DE RÉSERVE POUR LES RETRAITES

A. LES COMPTES DU FONDS DE RÉSERVE POUR LES RETRAITES

Le Fonds de réserve pour les retraites (FRR) a été institué par l’article 2 de loi du 23 décembre 1998 de financement de la sécurité sociale pour 1999. En application de l’article 6 de la loi n° 2001-624 du 17 juillet 2001, il a pris la forme d’un établissement public à caractère administratif de l’Etat. Son objet est de contribuer à la consolidation du financement des retraites servies par le régime général et les régimes alignés en constituant des provisions destinées à pérenniser le système par répartition au moment où la transition démographique difficile pour les comptes du régime général à partir de 2020 entraînera un doublement du besoin de financement (2 % du PIB en 2020, 4 % vers 2040, avec un déficit de la CNAV passant de 11 milliards d’euros en 2020 à près de 37 milliards en 2040). Le FRR est donc un outil parmi d’autres permettant de consolider le régime général de retraite par répartition et doit être appréhendé comme un fonds de lissage financier.

Le rapporteur a présenté la situation et la mission du FRR dans son rapport d’information sur le rendez-vous de 2008 sur les retraites (n° 1152, pages 69 et suivantes et page 109).

La mission du FRR doit être réaffirmée : la constitution de réserves doit faciliter la mise en œuvre des réformes du système des retraites par répartition face au choc démographique attendu pour les années 2020 à 2050. La mission du FRR doit donc avant tout être conçue comme une mission de lissage de tout ou partie de cette période de transition afin d’éviter de limiter le pilotage des régimes à un allongement de la durée de cotisation, une réduction des taux de remplacement et une augmentation des taux de cotisation.

En l’état du droit, les réserves sont constituées pour le financement des retraites des assurés du régime général (CNAV), des salariés agricoles (MSA salariés), des artisans (ex-CANCAVA) et des professions industrielles et commerçants (ex-ORGANIC). Elles ne peuvent être libérées qu’à partir de 2020, en application de l’article L. 135-6 du code de la sécurité sociale.

Pour conserver une efficacité à cette mission de lissage, il est indispensable de maintenir ce périmètre, d’autant plus que les fonctionnaires disposent des budgets des collectivités publiques pour consolider leurs pensions de retraite (rappelons que leurs pensions sont financées à 85 % par des contributions publiques) et leur assurer en quelque sorte un versement quels que soient les effectifs cotisants et que les professions libérales et les exploitants agricoles ont fait le choix d’un système indépendant de retraite fondé sur une gestion propre aux besoins et attentes des professionnels. En outre, si le régime des fonctionnaires était englobé, la séparation entre le FRR et le budget de l’Etat s’effacerait et la tentation d’une affectation d’une partie des actifs du FRR au Trésor public pourrait devenir une réalité.

Les ressources du Fonds de réserve pour les retraites (FRR)

Les ressources du FRR, définies à l’article L. 135-7 du code de la sécurité sociale, sont les suivantes :

– une fraction du solde du produit de la contribution sociale de solidarité à la charge des sociétés (CSSS) ;

– le versement de tout ou partie des excédents du Fonds de solidarité vieillesse (FSV) ;

– le versement de l’excédent de la CNAV au titre du dernier exercice clos, une partie de ce versement pouvant être anticipé en cours d’exercice ;

– une fraction égale à 65 % du prélèvement social de 2 % portant sur les revenus du patrimoine et les produits de placement ;

– les versements du compte d’affectation spéciale des « produits de cessions de titres, parts et droits de sociétés » prévus au budget de l’Etat, correspondant à une partie des produits des privatisations effectuées par l’Etat ;

– toute autre ressource affectée au FRR, notamment, en 2001 et 2002, le produit de la vente des licences UMTS (téléphonie mobile de troisième génération) et le produit de la vente des actifs des caisses d’épargne ;

– deux catégories de ressources (à faible rendement) prévues par la loi n° 2001-152 du 19 février 2001 sur l’épargne salariale : une contribution de 8,2 % sur la part de l’abondement de l’employeur supérieur à 2 300 euros au plan partenarial d’épargne salariale volontaire ; les montants d’intéressement et de participation non réclamés par les salariés et reçus par la Caisse des dépôts et consignations au terme du délai de prescription trentenaire ;

– les placements d’assurance vie en déshérence (article 18 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2008) ;

– les produits des placements du FRR.

Par ailleurs, l’article 56 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2005 a créé une seconde section au sein du FRR qui est exclusivement destinée à la gestion de la fraction de la soulte due par les industries électriques et gazières (IEG) pour la couverture des coûts résultant de l’adossement de leur régime spécial de retraite à la CNAV et financée par un versement des entreprises (par opposition à la fraction financée par la contribution tarifaire perçue sur le transport de l’énergie). Ces fonds visent à garantir la neutralité financière de l’opération d’adossement vis-à-vis des cotisants du régime de base. Ils correspondent à 40 % du montant de la soulte totale due par le secteur des IEG ; 3,06 milliards d’euros ont été versés au FRR en 2005 et ont été placés. Le FRR doit effectuer des versements chaque année de 2005 à 2025, par vingtième, à la CNAV au fur et à mesure de ses besoins financiers, selon des modalités arrêtées par le Gouvernement.

Compte de résultat du Fonds de réserve pour les retraites

(en millions d’euros et en droits constatés)

	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009
RESSOURCES nettes	2 901,5	3 826,3	5 808,2	3 645,7	2 533,6	2 877,0	4 601,7	6 209,0	4 044,9	3 317,3
Prélèvement 2 % sur revenus du capital	925,51	936,4	1 115,5	1 152,9	1 211,6	1 271,4	1 545,0	1 781,8	1 842,9	1 693,3
Versement CNAV	767,4	483,5	1 518,2	1 659,0	945,9	254,6	0	0	0	0
Versement caisses d’épargne	718,2	718,2	718,2	432,5	0	0
Assurance vie en déshérence	—	—	—	—	—	—	—	0	0,3
Privatisations (ASF, Crédit lyonnais)	—	—	1 600,0	—	—	—
UMTS	—	1 238,4	619,2	0	—	0,1	2,8	11,0	19,0	19,0
Divers (C3S, CDC, FSV, réserves Mayotte) *	457,3	286,6	0,1	82,0	0,5	3,2	3,3	4,2	5,0	5,0
Soulte des IEG
Total abondements	2 868,4	3 663,0	5 571,2	3 326,4	2 158,0	1 529,3	1 551,1	1 797,0	1 866,9	1 717,3
Produits financiers	33,1	163,3	237,0	319,3	375,6	1 347,7	3 050,6	4 412,0	2 178,0	1 600,0
Produits de trésorerie courante						175,2	125,6	118,0	104,0
Produits de gestion financière						1 172,5	2 925,0	4 294,0	2 074,0	1 600,0
Produits exceptionnels	—	—	—	—	0,5	0,8	0,2	0	0,1
Soulte des IEG Produit de gestion finan-cière de la soulte IEG ….	— —	— —	— —	— —	— —	3 060,0 62,1	— 297,3	— 361,6	— 0
CHARGES nettes	3,4	21,9	3,6	13,7	33,4	622,6	917,5	1 687,7	2 059,,4	486,0
Frais de gestion administrative	0	0	0	13,7	17,7	60,4	68,3	68,9	83,9	86,0
Fiscalité	3,4	15,7	0	0	0	0	0	0	0	0
Charges sur cession de titres	—	6,2	3,6	—	15,7	562,0	849,2	1 618,8	1 975,5	400,0
Charges exceptionnelles	0	0	0	0	0	0,2	0	0	0
RÉSULTAT NET (hors soulte et produits exceptionnels)	2 898,1	3 804,4	5 804,6	3 632,0	2 500,2	2 254,4	3 684,2	4 521,3	1 985,5	2 831,3
RÉSULTAT NET (dont soulte et produits exceptionnels)	2 898,1	3 804,4	5 804,6	3 632,0	2 500,2	5 377,3	3 981,7	4 882,9	1 985,5	2 831,3
SOLDE CUMULÉ (hors soulte et produits exceptionnels)	3 204,4	7 008,8	12 813,4	16 445,4	18 945,6	21 200,1	24 884,4	29 405,7	31 391,2	34 222,5
SOLDE CUMULÉ (dont soulte et produits exceptionnels)	3 204,4	7 008,8	12 813,4	16 445,4	18 945,6	24 322,9	28 304,6	33 187,5	35 173,0	38 004,3

* 457 M€ en 2000 pour le versement de la Caisse des dépôts, 287 M€ en 2001 pour l’excédent du FSV, 0,1 M€ pour 2002 pour une contribution d’épargne salariale et un versement de la Caisse des dépôts, 82 M€ en 2003 pour le reversement des réserves de la caisse de Mayotte, 0,5 M€ pour 2004 pour une contribution d’épargne salariale et un versement de la Caisse des dépôts, 3,2 M€ pour 2005 pour une contribution d’épargne salariale et un versement de la Caisse des dépôts.

NB : L’abondement de l’excédent pour 2004 de la CNAV a été incorporé dans les comptes du FRR pour 2005. La fraction de soulte versée par les industries électriques et gazières en juin 2005 a été comptabilisée dans les ressources du FRR ; elle fait toutefois l’objet, dans ses comptes de produits, de lignes comptables spécifiques, mais les fonds sont traités financièrement comme les autres ressources.

Pour l’année 1999 : voir le rapport d’information n° 1152 de M. Denis Jacquat sur le rendez-vous 2008 sur les retraites (page 73).

Source : Fonds de réserve des retraites (pour les abondements jusqu’en 2004), direction de la sécurité sociale (septembre 2008) et commission des affaires culturelles, familiales et sociales de l’Assemblée nationale.

B. LE FONDS DE RÉSERVE POUR LES RETRAITES FACE À LA TOURMENTE DES MARCHÉS FINANCIERS

La crise boursière actuelle ne doit pas conduire à remettre en cause le FRR, ni sa gestion.

Le FRR est un fonds de placement de long terme : son rendement doit être jugé sur le long terme. L’objectif de son directeur est d’obtenir un taux de rendement nominal de 6,5 % à l’échéance de 2020, sur l’ensemble de la période de placement qui a débuté en 2004. Le tableau suivant rappelle les performances de placement du FRR.

Performance financière des placements du FRR

	2004 *	2005	2006	2007	2008 **	2009
Performance annuelle	15,70 %	12,40 %	11,20 %	4,80 %	– 12,00 %	6,30 %
Performance annualisée depuis la création du FRR	15,70 %	15,60 %	10,50 %	8,80 %	4,10 %	4,50 %

(*)À compter du 28 juin 2004. (**) Performance sur le 1^er semestre 2008.

Source : Annexe 8 du PLFSS pour 2009.

Le recul de 12 % du rendement sur l’année 2008 est sous-évalué. Au 4 octobre 2008 (avant le décrochage boursier du « lundi noir » 6 octobre), le rendement de l’année était tombé à – 15 %, ce qui permettait de maintenir une performance financière depuis 2004 de 3,3 %. Ce recul n’est pas imputable à une mauvaise gestion du FRR : sur la même période, les marchés actions ont reculé de 25 à 35 %. Les investissements en obligations du FRR ont amorti le choc boursier.

Ni l’existence du FRR ni son mode de gestion ne doivent être remis en cause. Une réflexion va cependant être engagée sur l’allocation stratégique de 10 % qui peut être placée dans des produits de diversification, comme les marchés des matières premières ou les marchés immobiliers qui sont également en baisse.

Il ne serait pas de bonne gestion d’exiger du FRR de réaliser uniquement des placements sûrs ou « de bon père de famille » car, plutôt que d’investir dans les bons du Trésor, la collectivité aurait davantage intérêt à supprimer le FRR et utiliser les réserves pour désendetter la sécurité sociale et l’Etat. L’intérêt du fonds est d’apporter une rentabilité financière supérieure par rapport au gain financier qu’apporte la simple gestion financière de la dette. Sur le très long terme, les marchés financiers ont toujours apporté cette rentabilité financière.

A ce jour, les capitaux placés par le FRR ont dégagé une rentabilité nette. Le directeur du FRR auditionné par le rapporteur considère toujours possible d’obtenir une rentabilité annuelle moyenne de 6,5 % à l’horizon 2020 : une capitalisation de 100 milliards d’euros peut être atteinte à cette date, ce qui correspondant à 78 milliards en valeur 2007 (les réserves s’élèvent à ce jour à environ 30 milliards d’euros ⁽¹⁾).

Si l’Etat demandait au FRR de se retirer des marchés financiers, ce serait un signal de méfiance à leur égard, qui déstabiliserait encore plus les bourses.

Par ailleurs, il ne faut pas être schizophrène : les mêmes qui veulent créer des fonds de pension à la française et soutiennent la généralisation des plans d’épargne retraite collectifs (PERCO) dans les entreprises, ne peuvent pas demander la suppression du plus grand fonds français de placements pour les retraites, dont la gestion et la performance financières sont bien meilleures que la plupart des fonds collectifs de placements pour les retraites supplémentaires.

ANALYSE DES DISPOSITIONS DU PROJET DE LOI
RELATIVES À L’ASSURANCE VIEILLESSE

La commission a examiné les articles relatifs à la branche vieillesse, sur le rapport de M. Denis Jacquat, au cours de ses séances du mardi 21 et du mercredi 22 octobre 2008.

DEUXIÈME PARTIE

DISPOSITIONS RELATIVES À L’ANNÉE 2008

Section 2

Dispositions relatives aux dépenses

Article 6

Revalorisation exceptionnelle de 0,8 % des pensions des salariés,
commerçants, artisans et fonctionnaires au 1^er septembre 2008

Dans son document d’orientation sur le rendez-vous 2008 sur les retraites publié le 28 avril 2008, le Gouvernement a indiqué, au chapitre de la revalorisation des pensions de l’ensemble des retraités, que « afin de prendre en compte l’accélération de l’inflation, une revalorisation supplémentaire interviendra au 1^er septembre 2008 pour l’ensemble des retraites du régime général, des régimes alignés et de la fonction publique ». Le 6 mai 2008, le Président de la République a annoncé que le taux de revalorisation générale des retraites au 1^er septembre 2008 sera de 0,8 % et le conseil des ministres du 7 mai 2008 a entériné ces orientations (cf. le rapport d’information n° 1152 sur le rendez-vous de 2008 sur les retraites de M. Denis Jacquat, pages 120 et suivantes).

Le présent article met en œuvre cette décision de revalorisation exceptionnelle des pensions en cours d’année.

Les règles d’indexation des pensions de retraite ont été analysées par le rapport d’information précité de M. Denis Jacquat (point III-C-1-b, pages 169 et suivantes). On trouvera sous le commentaire de l’article 54 du projet de loi un tableau récapitulant les revalorisations intervenues chaque année depuis 1999.

En application de l’article L. 161-23-1 du code de la sécurité sociale dont la rédaction résulte du I de l’article 27 de la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites, les pensions de vieillesse du régime général et des régimes alignés (salariés agricoles, artisans, commerçant et industriels) sont revalorisées, une fois par an, au 1^er janvier, selon un mécanisme fixé par la loi. Il en est de même, en application de l’article L. 16 du code des pensions civiles et militaires de retraite dont la rédaction résulte de l’article 51 de la loi du 21 août 2003, et des articles R. 31-1 et R. 31-2 du même code, pour les pensions de retraite des fonctionnaires.

Les régimes spéciaux de retraite ne sont pas concernés par cette revalorisation car leur alignement sur les revalorisations appliquées aux pensions des fonctionnaires de l’Etat n’interviendra qu’à compter de 2009 conformément aux révisions des statuts décidés régime par régime depuis le début de l’année 2008. Les régimes des professions libérales, des avocats et des exploitants agricoles revalorisent de manière juridiquement autonome la valeur de leur point de service. Ainsi, pour 2008, la CNAVPL gestionnaire du régime de base des professions libérales a proposé de revaloriser la valeur du point de service de près de 2 %, soit plus que l’inflation prévisionnelle de 1,8 % : il est passé de 0,512 euro au 1^er janvier 2007 à 0,518 euro au 1^er janvier 2008. Cette revalorisation est fixée par décret « en fonction de l’équilibre des produits et des charges du régime » (article L. 643-1 du code de la sécurité sociale). L’article 54 du projet de loi soumet cependant, à compter de 2009, les pensions de base des professions libérales au régime d’indexation des pensions du régime général.

Les pensions de vieillesse du régime général et des régimes alignés et les pensions de retraite des fonctionnaires évoluent selon le même indice de revalorisation. En 2008, la revalorisation a été de 1,1 %.

Le présent article vise à déroger à ce cadre légal pour valider la revalorisation exceptionnelle décidée par le Gouvernement au bénéfice des pensions des retraités du régime général, des régimes alignés et des fonctionnaires ayant pris effet avant le 1^er septembre 2008.

Parallèlement, l’article 54 du projet de loi modifie, à compter de 2009, les règles d’indexation des pensions des retraités du régime général, des régimes alignés, du régime des professions libérales et des fonctionnaires, afin de faire intervenir les revalorisations au 1^er avril de manière à ce qu’elles s’appuient sur l’inflation effectivement intervenue l’année précédente et prennent en compte une prévision d’inflation pour l’année en cours la plus fiable possible.

Lors du vote du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2008 et du projet de loi de finances pour 2008, l’inflation de l’année 2007 avait été estimée à 1,3 %. Celle-ci a finalement atteint 1,5 %. La revalorisation exceptionnelle de 0,8 % permet tout d’abord de rattraper cet écart de 0,2 point au titre de l’année 2007. Rapportée à une année civile complète, une revalorisation de 0,8 % intervenant au 1^er septembre équivaut à une revalorisation de 0,266 % sur l’année. Mais le calcul des taux de revalorisation des pensions ne s’accompagne pas d’opérations de lissage des évolutions sur l’année : les revalorisations doivent normalement intervenir au 1^er janvier et la loi ne prévoit donc aucune approche en termes de moyenne annuelle du taux de revalorisation.

En outre, les lois de financement de la sécurité sociale pour 2008 et de finances pour 2008 reposent sur une prévision d’inflation pour 2008 de 1,6 % alors que les projets de loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 et de finances pour 2009 avancent une estimation de l’évolution des prix à la consommation hors tabac pour 2008 de 2,9 %.

Le taux de revalorisation des pensions de 1,1 % appliqué au 1^er janvier 2008 résulte du mécanisme fixé par les articles L. 161-23-1 du code de la sécurité sociale et L. 16 et R. 31-2 du code des pensions civiles et militaires de retraite : la minoration de 0,5 point par rapport au taux d’inflation prévu pour l’année 2008 correspond au différentiel entre la prévision d’inflation pour l’année 2007 faite dans les deux lois de financement et de finances pour l’année 2007 (1,8 %, taux sur lequel s’est appuyée la revalorisation des pensions au 1^er janvier 2007) et la prévision d’inflation pour l’année 2007 faite dans les deux lois de financement et de finances pour l’année 2008 (1,3 %). Appliquée au taux prévisionnel d’inflation de 1,6 %, la minoration de 0,5 point aboutit à fixer le taux de revalorisation des pensions au 1^er janvier 2008 à 1,1 %. Le mécanisme mis en place en 2003 a ainsi conduit à retirer à la revalorisation des pensions pour 2008 l’excès de revalorisation survenu en 2007.

Le dernier alinéa de l’article 6 du projet de loi prévoit donc que la revalorisation exceptionnelle de 0,8 % permet également d’anticiper 0,6 point de revalorisation sur la revalorisation des pensions qui interviendra en 2009. Cette disposition législative contraindra la commission économique de la Nation, chargée par l’article 54 du projet de loi de fixer le taux de revalorisation annuel des pensions, de minorer de 0,6 point le taux de revalorisation pour 2009 résultant du nouveau mécanisme d’indexation des pensions.

Le dispositif de revalorisation exceptionnelle s’applique aux pensions servies par le régime général (CNAV), le régime des salariés agricoles (Mutualité sociale agricole), les régimes des artisans, commerçants et industriels (Régime social des indépendants) et les régimes de la fonction publique (service des pensions de l’Etat et Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales). Ces pensions doivent être entrées en jouissance, c’est-à-dire avoir pris effet (terminologie du code de la sécurité sociale) ou être mises en paiement (terminologie du code des pensions civiles et militaires de retraite) avant le 1^er septembre 2008.

Sauf dans le cas de la liquidation différée d’une pension de fonctionnaire, la mesure s’applique donc aux assurés et agents publics étant effectivement partis, mis à la retraite ou radiés des cadres au plus tard le 31 juillet 2008 puisque les pensions prennent effet, en principe, le premier jour du mois suivant les départs à la retraite.

Le Gouvernement a donné instruction aux gestionnaires du régime général, du régime d’assurance vieillesse des salariés agricoles, des régimes d’assurance vieillesse des artisans, commerçants et industriels de procéder à la revalorisation de 0,8 % des pensions au 1^er septembre 2008 par une lettre ministérielle du 31 juillet 2008 signée du ministre de l’agriculture et de la pêche, du ministre du travail, des relations sociales, de la famille et de la solidarité et du ministre du budget, des comptes publiques et de la fonction publique. Les gestionnaires des régimes spéciaux de retraite sont également visés pour veiller à ce qu’ils n’appliquent pas la revalorisation exceptionnelle.

Lettre ministérielle du 31 juillet 2008
adressée aux directeurs des CNAV, CNAM, CNAF, Caisse centrale de la mutualité sociale agricole, Caisse des dépôts et consignations (pour le Service de l’allocation se solidarité aux personnes âgées, la CNRACL, le FSPOEIE, l’IRCANTEC et la retraite des mines), Caisse nationale du RSI, CAVIMAC (cultes), CNAVPL, CANSSM (mines), ENIM (marins), SNCF, RATP, CNIEG, CRPCEN (clercs de notaires), Altadis, Opéra de Paris, CNBF (avocats), Comédie-Française, Banque de France, Port autonome de Strasbourg, Imprimerie nationale, Caisse de prévoyance de Saint-Pierre-et-Miquelon

Conformément à l'annonce du Président de la République du 6 mai 2008 et sans attendre la mesure législative qui sera prise dans le cadre du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2009, les pensions de vieillesse du régime général et des régimes alignés sur lui (régime social des indépendants, régime des salariés agricoles) sont revalorisées du coefficient de 1,008 au 1^er septembre 2008. Ce coefficient est applicable pour les avantages liquidés avec entrée en jouissance antérieure au 1^er septembre 2008.

Ce coefficient majore également les coefficients de revalorisation des cotisations et des salaires ayant donné lieu à un versement de cotisations jusqu’au 31 août 2008, qui servent de base au calcul des pensions de vieillesse dont l’entrée en jouissance est postérieure à cette même date.

Cette revalorisation s’applique à tous les avantages de vieillesse revalorisés conformément aux dispositions de l’article L. 161-23-1 du code de la sécurité sociale, aux cotisations et salaires relevant de l’article L. 351-11 du code de la sécurité sociale, ainsi qu’aux prestations, cotisations et salaires dont les modalités de revalorisation sont identiques, par renvoi des textes dans leur rédaction en vigueur au 1^er septembre 2008.

Il s’agit notamment, sans que cette liste soit exhaustive :

– des prestations mentionnées au titre 1^er du livre VIII du code de la sécurité sociale (anciennes prestations constitutives du minimum vieillesse, allocation supplémentaire d'invalidité, allocation de solidarité aux personnes âgées) (par renvoi de l’article L. 816-2 du code de la sécurité sociale) ;

– des pensions d'invalidité mentionnées à l’article L. 341-1 du CSS (par renvoi de l’article L. 341-6 du code de la sécurité sociale), ainsi que celles des autres régimes, dès lors qu’elles sont revalorisées dans les mêmes conditions ;

– des rentes d’accidents du travail et maladies professionnelles servies en application de l’article L. 434-15 du CSS (par renvoi de l’article L. 434-17 du code de la sécurité sociale) ;

– de l’allocation de cessation anticipée des travailleurs de l’amiante, ainsi que du salaire de référence servant de base au calcul de cette allocation (article 41 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999).

Une circulaire spécifique du ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique précise par ailleurs les modalités de cette revalorisation pour les régimes de la fonction publique.

En revanche, cette revalorisation de 0,8% ne s’applique pas aux autres prestations servies par les régimes pour lesquels les modalités de revalorisation seront alignées sur celles de la fonction publique à compter du 1^er janvier 2009 (régimes de la SNCF, de la RATP, des IEG, de l’Opéra de Paris, de la Comédie française et du Port autonome de Strasbourg).

De la même façon ne sont pas concernées par la présente circulaire les indemnités journalières de plus de trois mois d’assurance maladie ou d’accident du travail.

Enfin, s’agissant de l’allocation aux adultes handicapés (AAH), nous vous précisons que cette prestation n’est pas non plus concernée par la présente circulaire. Elle fera l’objet au 1^er septembre 2008 d’une revalorisation spécifique, selon des modalités définies de manière distincte.

Pour le régime général, la mise en œuvre de la revalorisation de 0,8 % a été précisée par une circulaire du directeur de la CNAV n° 2008/45 du 12 août 2008.

Extrait de la circulaire du directeur de la CNAV n° 2008/45 du 12 août 2008

La lettre ministérielle du 31 juillet 2008 fixe à 0,8 % la majoration à appliquer aux pensions et rentes de vieillesse au 1^er septembre 2008.

Les pensions et rentes déjà attribuées devront donc être revalorisées depuis cette date par application du coefficient 1,008.

1 - Calcul des pensions

Pour le calcul des prestations attribuées à compter du 1^er septembre 2008, les salaires et cotisations devront être majorés par les coefficients ci-après : [suivent les tableaux actuariels par années]

2 - Montants du minimum de la pension de vieillesse

Pour les pensions attribuées antérieurement au 1^er janvier 2004, le montant minimum auquel est porté la pension de vieillesse liquidée au taux plein et correspondant à une durée d'assurance au régime général d'au moins 150 trimestres est fixé au 1^er septembre 2008 à 7 013,87 euros par an, soit 584,48 euros par mois.

Pour les pensions dont le point de départ est fixé du 1^er janvier 2004 au 1^er août 2008, le montant du minimum contributif majoré, déterminé à la date d'effet de la retraite, est revalorisé par le coefficient en vigueur au 1^er septembre 2008 (1,008).

Pour les pensions dont la date d'effet est fixée à compter du 1^er septembre 2008 :

– le montant entier du minimum contributif est égal à 7 013,87 euros par an, soit 584,48 euros par mois,

– le montant entier du minimum contributif majoré est égal à 7 664,23 euros par an, soit 638,68 euros par mois.

3 - Majoration pour tierce personne

Son montant est porté au 1^er septembre 2008 à 12 226,97 euros par an, soit 1 018,91 euros par mois.

4 - Versement forfaitaire unique

La somme limite prévue à l'article L. 351-9 du code de la sécurité sociale, en dessous de laquelle une pension de vieillesse ne peut être servie, est portée, à compter du 1^er septembre 2008 à 145,07 euros par an.

5 - Minimum de la pension de réversion

Son montant est porté au 1^er septembre 2008 à 3 162,28 euros par an, soit 263,52 euros par mois.

6 - Majoration pour charge d’enfant

Le montant de la majoration instituée par l’article L. 353-5 du code de la sécurité sociale est porté à 89,42 euros par mois.

7 - Allocations non contributives

L’article L. 816-2 du code de la sécurité sociale prévoit que le coefficient de revalorisation des pensions de vieillesse s’applique également aux différentes prestations constituant le minimum vieillesse et aux plafonds de ressources prévus pour leur attribution.

Les pensions et rentes de vieillesse déjà attribuées étant majorées de 0,8 % à compter du 1^er septembre 2008, il s’ensuit que ces prestations et ces plafonds de ressources s’élèvent à la même date à :

71 - Allocation aux vieux travailleurs salaries (AVTS), secours viager et allocation aux mères de famille (AMF)

Leur montant s'élève à 3 122,08 euros par an soit 260,17 euros par mois.

72 - Allocation supplémentaire et allocation supplémentaire d'invalidité

Leur montant s'élève à :

– pour une personne seule : 4 475,49 euros par an, soit 372,95 euros par mois ;

– pour un couple marié lorsque deux allocations sont servies : 7 385,22 euros par an, soit 615,43 euros par mois.

73 - Allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA)

Son montant s'élève à :

– pour une personne seule : 7 597,59 euros par an soit 633,13 euros par mois ;

– pour deux bénéficiaires dans le couple (marié, concubin, pacsé) : 13 629,44 euros par an soit 1 135,78 euros par mois.

L’article L. 815-13 du code de la sécurité sociale prévoit que les sommes servies au titre de l’allocation de solidarité aux personnes âgées sont récupérées après le décès du bénéficiaire dans la limite d’un montant fixé par décret et revalorisé dans les mêmes conditions que celles prévues à l’article L. 816-2.

Compte tenu de la revalorisation des pensions de vieillesse intervenue au 1^er septembre 2008, les limites de récupération des sommes versées (fixées par l’article D. 815-3 du code de la sécurité sociale) s’élèvent à cette date à :

– 4 475,49 euros par an pour une personne seule ;

– 7 385,22 euros par an pour un couple de bénéficiaires.

74 - Plafond de ressources (AVTS, allocation supplémentaire, secours viager, AMF, ASI et ASPA)

Pour l’appréciation des ressources, les chiffres limites sont égaux à :

– pour une personne seule : 7 781,27 euros par an soit 648,43 euros par mois ;

– pour un ménage : 13 629,44 euros par an soit 1 135,78 euros par mois.

8 - Régime local

Les coefficients fixés par la circulaire CNAV n° 2007-76 du 7 décembre 2007 en vue de majorer les cotisations et salaires pris en compte pour le calcul des pensions de vieillesse dues aux assurés ayant, antérieurement au 1^er juillet 1946 été affiliés au régime local d’Alsace-Lorraine sont également modifiés comme suit à compter du 1^er septembre 2008 : (suivent des tableaux d’actualisation des coefficients de pension et des dispositions d’application)

Le premier alinéa de l’article 6 du projet de loi reprend ces instructions : la revalorisation bénéficie aussi bien aux pensions liquidées et prenant effet avant le 1^er septembre 2008 qu’aux cotisations et salaires portés au compte individuel des assurés jusqu’au 31 août 2008 pour le calcul de leurs futures pensions de vieillesse (celles prenant effet à partir du 1^er septembre 2008) et aux prestations dont les règles de revalorisation sont alignées sur celles des pensions de retraite du régime général et de la fonction publique (cf. liste des prestations de l’encadré ci-dessus).

Le deuxième alinéa de l’article 6 fixe l’ajustement de la revalorisation des pensions de retraite pour 2009 au titre du rattrapage nécessaire au regard de l’inflation qui avait été estimée pour l’année 2008, compte tenu de cette revalorisation exceptionnelle de 0,8 %. Cette disposition s’insère dans le nouveau dispositif d’indexation des pensions proposé par l’article 54 du projet de loi. Comme il a été expliqué précédemment, la majoration supplémentaire pour 2009 est estimée à 0,6 point.

QUATRIÈME PARTIE

DISPOSITIONS RELATIVES AUX DÉPENSES POUR 2009

Section 2

Dispositions relatives aux dépenses d’assurance vieillesse

Article 51

Revalorisation du minimum vieillesse

Le présent article autorise le Gouvernement à revaloriser le minimum vieillesse au-delà de ce que permet le code de la sécurité sociale qui prévoit que les allocations d’assurance vieillesse aux personnes âgées et leurs plafonds de ressources sont revalorisés comme les pensions de vieillesse, c’est-à-dire en fonction de l’évolution des prix à la consommation hors tabac. Cet alignement de l’évolution du minimum vieillesse sur celle des pensions de vieillesse de base du régime général résulte du III de l’article 27 de la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites.

Le régime d’indexation des pensions ainsi que le régime et l’évolution des montants du minimum vieillesse et de l’allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA) ont été analysés par le rapport d’information sur le rendez-vous de 2008 sur les retraites de M. Denis Jacquat (rapport n° 1152, respectivement aux points III-C-1-b, p. 169, et III-C-2-d, p. 195).

Le présent article donne une base légale à l’engagement du Président de la République de revaloriser le minimum vieillesse de 25 % d’ici 2012 (cf. rapport précité n° 1152, pages 193 et 194).

La fixation du montant du minimum vieillesse et de l’ASPA ainsi que des montants des plafonds de ressources et des montants limites de récupération sur les successions des bénéficiaires de l’allocation relève du pouvoir réglementaire. Il appartient en revanche au Parlement d’autoriser le Gouvernement à déroger aux dispositions de la loi sur l’indexation des pensions pour donner un « coup de pouce » au minimum vieillesse et à l’ASPA. Tel est le sens du I de l’article 51 du projet de loi. Il permet au Gouvernement de revaloriser au-delà de l’indexation sur l’évolution des prix à la consommation hors tabac le montant du minimum vieillesse et de l’ASPA, ainsi que les montants des plafonds de ressources et des montants limites de récupération qui sont indexés sur le montant de l’allocation. L’article 54 du projet de loi modifie, par ailleurs, les règles d’indexation des pensions de retraite (article L. 161-23-1 du code de la sécurité sociale).

L’exposé des motifs du présent article confirme que le minimum vieillesse et l’ASPA seront progressivement revalorisés entre 2009 et 2012 de manière à porter leur montant, en 2012, à une valeur supérieure de 25 % par rapport à celle qui était la leur en 2007.

Au 31 décembre 2007, le montant du minimum vieillesse et de l’ASPA était de 7 455,30 euros par an ou 621,27 euros par mois pour une personne seule et de 13 374,14 euros par an ou 1 114,50 euros par mois pour un couple dont les deux partenaires sont bénéficiaires du minimum vieillesse ou de l’ASPA.

Au 31 décembre 2007, le montant du plafond de ressources était de 7 635,53 euros par an ou 636,29 euros par mois pour une personne seule et de 13 374,16 euros par an ou 1 114,51 euros par mois pour un couple dont les deux partenaires sont bénéficiaires du minimum vieillesse ou de l’ASPA.

Au 31 décembre 2007, le montant de la limite de récupération sur succession était de 4 391,68 euros par an pour le versement d’une allocation et de 7 246,90 euros par an pour le versement de deux allocations. Lorsque l’allocation n’a pas été servie sur une année civile complète, le montant maximum à récupérer est calculé proportionnellement à la durée du service de l’allocation. Le montant minimal de la succession permettant une action en récupération est fixé forfaitairement par l’article D. 815-4 à la somme de 39 000 euros. Les sommes sont récupérées sur l’actif net de la succession dépassant ce montant. Ce montant résulte de la conversion en euros de l’ancien plafond de 250 000 francs, qui n’a jamais été revalorisé. Les fonds récupérés sur succession par le régime général ne sont pas négligeables puisqu’ils sont de l’ordre d’une centaine de millions d’euros par an.

Dans son cinquième rapport de novembre 2007, le Conseil d’orientation des retraites (COR) a indiqué que la direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques du ministère de la santé (DREES) estimait qu’une hausse immédiate de 25 % du minimum vieillesse et de l’ASPA et de leur plafond de ressources génèrerait une dépense d’environ 2,45 milliards d’euros, dont un milliard supplémentaire pour les seuls bénéficiaires actuels des allocations. En 2006, le service du minimum vieillesse a représenté une dépense totale de 2,32 milliards d’euros (cf. rapport d’information de M. Denis Jacquat précité).

Selon les indications fournies par le Gouvernement, le dispositif de revalorisation devrait concerner 600 000 bénéficiaires d’une pension de réversion.

L’exposé des motifs de l’article indique que la revalorisation de 25 % ne s’appliquera qu’aux allocations versées aux personnes seules. Cette restriction ne résulte pas des termes du présent article. La modulation du montant de l’ASPA lorsqu’elle est versée aux ménages dont les deux membres sont éligibles à l’allocation est prévue par l’article L. 815-4 du code de la sécurité sociale (pour le minimum vieillesse, il était régi par l’ancien article L. 815-2 avant entrée en vigueur de l’ordonnance n° 2004-605 du 24 juin 2004. Mais la détermination du montant de l’ASPA et du minimum vieillesse relève entièrement du décret ; la loi ne fixe aucune règle de calcul. C’est également le cas pour le RMI ou la réversion des pensions de retraite.

Actuellement, le montant de l’ASPA et du minimum vieillesse versé aux deux membres d’un ménage est égal à 1,8 fois le montant versé à une personne seule. La réfaction de 20 % ainsi opérée est relativement faible lorsqu’on la compare à celle appliquée à d’autres prestations sociales : le RMI versé à un couple est égal à 1,5 fois son montant pour une personne seule ; pour la réversion le coefficient multiplicateur est de 1,6.

L’absence de revalorisation du montant de l’ASPA et du minimum vieillesse versé aux couples ramènera le montant de ces deux allocations à une somme égale à un peu plus de 1,6 fois leur montant pour personne seule en 2012. Le taux de versement aux couples de ce minimum social rejoindra ainsi le taux appliqué pour les autres prestations sociales.

Le II du présent article modifie des dispositions relatives au service de l’allocation supplémentaire d’invalidité (ASI). Le montant du plafond de ressources applicable au service de l’ASI est en effet aligné sur le plafond de ressources du minimum vieillesse et de l’ASPA. Le II procède donc à la déconnexion des deux plafonds afin d’éviter le relèvement de 25 % du plafond de ressources de l’ASI.

Le 1° du II supprime la disposition de l’article L. 815-24 du code de la sécurité sociale mettant en place l’alignement du plafond de ressources de l’ASI sur le plafond de ressources du minimum vieillesse et de l’ASPA.

Le 2° du II introduit un article L. 815-24-1 dans le code de la sécurité sociale afin de définir de manière autonome un plafond de ressources opposable aux demandeurs et bénéficiaires de l’ASI. Cette nouvelle base légale ne conduit aucunement à modifier la définition actuelle du plafond de ressources de l’ASI. Son montant et ses modalités d’application resteront inchangés par rapport au droit actuellement en vigueur.

Article 52

Majoration des petites pensions de réversion à partir de 2010
et rétablissement d’une condition d’âge pour la réversion

Le présent article propose, d’une part, d’accorder une majoration de pension de réversion aux titulaires des plus faibles pensions de retraite (tous régimes confondus) et, d’autre part, de rétablir une limite d’âge pour le service des pensions de réversion que la loi du 21 août 2003 a prévu de supprimer progressivement.

La situation du veuvage en France et le régime des pensions de réversion ont été analysés par le rapport de M. Denis Jacquat sur la branche vieillesse du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2007 (rapport n° 3384 tome 4) et la situation actuelle des pensions de réversion par le rapport d’information n° 1152 sur le rendez-vous de 2008 sur les retraites de M. Denis Jacquat, pages 184 et suivantes).

1. La majoration des petites pensions de réversion

L’article 51 met tout d’abord en œuvre un engagement de M. Nicolas Sarkozy lors de la campagne électorale pour l’élection présidentielle : porter de 54 à 60 % le taux de liquidation des pensions de réversion sur la durée du quinquennat. Cet engagement a été confirmé par le Président de la République au cours de son allocution devant le 62^e congrès de la Fédération nationale des exploitants agricoles (FNSEA) tenu à Nantes le 2 avril 2008.

Dans le document d’orientation adressé le 28 avril 2008 aux partenaires sociaux, le Gouvernement a proposé que le taux de réversion pour le régime général et les régimes alignés soit augmenté en trois étapes : 56 % au 1^er janvier 2009, 58 % au 1^er janvier 2010 et 60 % au 1^er janvier 2011.

Dès le printemps 2008, le rapporteur a appelé l’attention du Gouvernement sur la nécessité de « traiter le stock » des pensions liquidées et ne pas limiter le relèvement aux futures liquidations de pensions de réversion. Le Gouvernement a rejoint à cette approche, ce qui l’a conduit à proposer le dispositif du présent article. Il consiste à autoriser le versement d’une majoration aux bénéficiaires d’une pension de réversion attribuée par un régime de base obligatoire d’assurance vieillesse. Il s’agit donc d’une majoration de pension et non d’un relèvement du taux de la réversion : le projet de loi indique en effet que « la majoration est égale à un pourcentage fixé par décret de la pension de réversion ». Financièrement, pour le veuf ou la veuve entrant dans le champ des bénéficiaires de ce relèvement, le résultat sera le même qu’un relèvement de 54 à 60 % du taux de liquidation de la pension de réversion : une majoration de 11,1 % permet de porter une pension de réversion à un montant correspondant à celui qui aurait résulté d’une réversion au taux de 60 % au lieu de 54 %.

Le taux de liquidation de 54 % des pensions de réversion ne sera donc pas modifié. La fixation de ce taux relève du pouvoir réglementaire : l’article D. 353-1 du code de la sécurité sociale fixe à 54 % le taux de réversion depuis le 1^er janvier 1995 (décret n° 94-1140 du 27 décembre 1994).

Le I de l’article 52 pour le régime général et le régime des salariés agricoles, le II pour les régimes des professions artisanales, commerciales et industrielles, le III pour les régimes des professions libérales et le IV pour le régime des non-salariés des professions agricoles proposent donc d’appliquer, selon des conditions identiques, une majoration aux pensions de réversion des conjoints survivants âgés d’au moins 65 ans (âge mentionné au 1° de l’article L. 351-8 du code de la sécurité sociale). Le service de cette majoration est placé sous condition de ressources : le total des pensions de retraite personnelles et des pensions de réversion servies au bénéficiaire par les régimes de base et complémentaires légalement obligatoires ne doit pas excéder un plafond fixé par décret. Le Gouvernement prévoit de fixer ce plafond à 800 euros afin de cibler la mesure sur les plus bas revenus d’assurance vieillesse. Ce total inclut toutes les pensions relevant d’un régime complémentaire d’assurance vieillesse ; sont donc incluses les pensions servies par le régime additionnel de la fonction publique ou les pensions des régimes d’avantage social vieillesse des professions médicales.

Si la somme de la majoration et du total des pensions calculé pour apprécier l’éligibilité à la majoration dépasse ce même plafond, la majoration est réduite à concurrence du montant de ce dépassement.

Le montant de la majoration sera proportionnel au montant de la pension de réversion. Le pourcentage sera fixé par décret. Il devrait être égal à 11,1 %, ce qui permettrait de porter le montant de la pension de réversion à un montant correspondant à une liquidation au taux de 60 %.

Cette mesure s’appliquera aux pensions de réversion déjà liquidées et aux futures pensions liquidées. L’application de ce dispositif n’est pas bornée dans le temps, ni vers le passé pour sa rétroactivité ni dans l’avenir pour sa durée d’application.

Il est implicite que le financement de cette majoration de pension de réversion est à la charge de chacun des régimes servant une pension de réversion au bénéficiaire de la majoration. Aucune affectation de recettes n’est prévue pour financer cette nouvelle prestation.

Le Gouvernement a fourni au rapporteur l’estimation suivante de la mesure de majoration des pensions de réversion des conjoints survivants dont le montant total des pensions n’excède pas 800 euros par mois

Estimation du coût prévisionnel du dispositif de l’article 52

2009	2010	2011	2012
0	200 millions d’euros	215 millions d’euros	220 millions d’euros

Le projet de loi pose une condition supplémentaire pour bénéficier de la majoration : le conjoint survivant doit avoir fait valoir ses droits en matière d’assurance vieillesse auprès des régimes de base et complémentaires légalement obligatoires, c’est-à-dire avoir demandé la liquidation de la totalité des pensions de retraite auxquelles il peut prétendre au titre des régimes obligatoires d’assurance vieillesse auxquels il est ou a été affilié. Il n’est donc pas exigé que la liquidation des droits soit prononcée, c’est-à-dire que la caisse de retraite ou le service des pensions ait attribué juridiquement la pension. Cette condition est nouvelle est matière de réversion.

Ce dispositif impose de mettre en place un nouveau système d’échange d’informations entre les régimes de retraite. A ce jour, il existe un système d’échange de données relatives à la durée d’assurance validée par les affiliés. Ce système a été mis en place pour permettre aux gestionnaires des régimes de calculer le taux de liquidation des pensions. Le dispositif de contrôle du plafond de pensions pour le versement de la majoration de pension de réversion – mais également le dispositif de l’article 55 sur le versement du minimum contributif – exige que l’échange de données porte également sur les montants de pension versées aux retraités.

Un système d’échange de données pour le contrôle du respect du plafond de ressources conditionnant le service d’une pension de réversion existe déjà (cf. l’annexe 5 du rapport d’information précité de M. Denis Jacquat n° 1152) mais le contrôle s’appuie sur une déclaration de revenus du demandeur de la réversion. Dans le cas présent, la majoration de pension (ou le minimum contributif en application de l’article 55 du projet de loi) est attribuée automatiquement, sans demande présentée par l’assuré : il appartient à chaque régime d’accorder automatiquement la majoration si un bénéficiaire d’une pension de réversion respecte les conditions posées par la loi. Les caisses de retraite vont donc devoir analyser la situation des bénéficiaires et demandeurs d’une réversion pour voir si les pensions qui leur sont versées représentent ou non une somme inférieure à 800 euros. En l’absence de système d’échange d’information, le régime général serait dans l’obligation d’examiner la situation de 1,6 million de bénéficiaires d’une pension de réversion puisque la majoration s’applique au « stock » des pensions liquidées.

Les régimes de retraite ont un an pour mettre au point ce système d’échange d’information qui doit être opérationnel au 1^er janvier 2010. À défaut, il sera toujours possible d’obtenir les renseignements nécessaires par l’envoi d’un questionnaire au bénéficiaire potentiel de la majoration de pension.

Le répertoire national commun de la protection sociale (RNCPS), dont la création est prévue par l’article 138 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007 (article L. 114-12-1 du code de la sécurité sociale), ne sera pas prêt pour 2010. En outre, ce répertoire est destiné à lutter contre la fraude et il n’a pas été prévu jusqu’à présent qu’il contienne les montants de pension versés. Quant au répertoire national des retraites prévu par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001, il n’a pas été mis en chantier en raison de la mise ne place du droit à l’information prévu par la loi du 21 août 2003.

Trois solutions sont envisageables pour mettre en place l’échange d’informations sur les pensions versées : soit l’utilisation des données de l’administration fiscale, mais celle-ci agrège les avantages de retraite sans isoler les pensions entrant dans le calcul du plafond défini par l’article 51 (ou par l’article 55 pour le minimum contributif), soit un système informatisé reliant les régimes entre eux de manière automatisée, soit la création du caisse pivot du dispositif qui sera chargée de stocker les information pour l’ensemble des régimes concernés et gérer les transmissions d’informations sur les montants de cumul, cette caisse étant a priori la CNAV.

Le processus de liquidation des pensions de réversion sera alourdi. La CNAV a fourni un exemple de processus de liquidation de pension de réversion compte tenu du dispositif de majoration :

1° Calcul de la pension de réversion du régime général dans le cadre du régime de l’interlocuteur unique (RIU), existant depuis le 1^er juillet 2006 pour la liquidation des réversions :

– examen de la condition d’âge (55 ans, en application du projet de loi) ;

– calcul du droit générateur, avec éventuellement une reconstitution de carrière ;

– détermination de la pension de réversion

– exploitation des données de ressources récupérées auprès de l’assuré pour le calcul de la réversion ;

– échanges des montants de pensions calculés entre les régimes relevant du RIU afin de déterminer le coefficient de répartition du dépassement en fonction du plafond de ressources ;

2° Calcul de la majoration éventuelle :

– examen de la condition d’âge (65 ans) ;

– recherche de l’information concernant la liquidation des pensions de l’assuré, ce qui nécessite la définition d’un système d’échange d’informations sur les avantages vieillesse versés par les régimes de base et complémentaires légalement obligatoires ;

– récupération des montants de prestations perçues par l’assuré ;

– au retour des information de tous les régimes légalement obligatoires concernés, calcul de la majoration ;

– comparaison de la majoration avec le plafond de 800 euros ;

– en cas de dépassement du plafond, interrogation des régimes légalement obligatoires concernés afin de déterminer le montant global des pensions de réversion perçues afin d’appliquer l’écrêtement ;

– répartition de l’écrêtement entre les régimes ;

– liquidation de la pension avec majoration.

L’expérience montre que l’élaboration d’un tel système d’information ne peut matériellement pas être réalisée en moins d’un an. Il faut en outre prendre en compte le délai de publication des textes réglementaires d’application. Enfin, une formation des agents des régimes doit être assurée et les documents d’information destinés au public adaptés. La date d’entrée en vigueur du dispositif au 1^er janvier 2010 a été jugée courte pour les gestionnaires de régimes de retraite auditionnés par le rapporteur.

Ce système d’information devrait passer par la définition d’une caisse pivot qui ne peut être que la CNAV.

Il paraît inévitable que le délai de liquidation des pensions de réversion soit substantiellement allongé. Il est aujourd’hui de quatre à six semaines dans le régime général. Le processus de coordination entre les régimes pourrait générer un délai supplémentaire moyen de deux semaines à un mois dans le meilleur des cas. Dans ces conditions, les gestionnaires des régimes interrogés par le rapporteur n’excluent, au moins pour la première année d’application, de procéder à des liquidations provisoires des pensions de réversion dès lors que la situation matérielle des bénéficiaires laisse penser qu’ils sont susceptibles de bénéficier d’une majoration.

La CNAV estime qu’environ 630 000 personnes pourraient bénéficier en 2010 de la majoration de pension de réversion compte tenu de la condition d’âge de 65 ans et du plafond de pensions de 800 euros. La dépense supplémentaire pour 2010 pourrait atteindre 200 millions d’euros.

Le VII de l’article fixe au 1^er janvier 2010 la date d’entrée en vigueur de la majoration de pension de réversion. L’exposé des motifs de l’article justifie ce délai par la nécessité de mettre en œuvre des échanges d’informations entre les régimes pour mettre en application la mesure et en particulier contrôler le respect de la dernière condition d’éligibilité.

La date du 1^er janvier 2010 s’apprécie par rapport aux dates de décès, comme il est usuellement fait en matière de réversion.

Les régimes complémentaires de l’AGIRC et de l’AARCO sont impliqués dans l’échange d’information pour le contrôle du plafond de pensions de 800 euros mais ils ne sont pas concernés par la majoration de pension de réversion : ces régimes liquident déjà les droits de réversion au taux de 60 % et sans condition de ressources.

2. Le rétablissement d’une condition d’âge pour le service des pensions de réversion

Les V et VI de l’article reviennent sur une des réformes adoptées en 2003 : ils rétablissent une condition d’âge pour le service d’une pension de réversion.

Avant la loi du 21 août 2003, les veufs et veuves devaient avoir atteint l’âge de 55 ans pour bénéficier du versement d’une pension de réversion. Avant cet âge, ils étaient couverts par l’assurance veuvage qui permet d’allouer une somme fixe et forfaitaire (559,54 euros par mois à compter du 1^er septembre 2008) au conjoint survivant pendant deux ans à compter du décès, sous réserve de ne pas remplir la condition d’âge pour l’attribution d’une pension de réversion, de ne pas être divorcé ou remarié ou de ne pas avoir conclu de pacte civil de solidarité ou de ne pas vivre en concubinage au moment de la demande, et à condition que le conjoint décédé ait cotisé à l’assurance vieillesse pendant au moins trois mois durant les douze derniers mois précédent le mois du décès (des dérogations sont prévues au bénéfice des titulaires de l’allocation aux adultes handicapés, aux chômeurs, aux femmes en congé maternité, aux invalides, aux personnes en arrêt pour cause d’accident du travail) ou qu’il ait été retraité. La somme de l’allocation veuvage et des ressources personnelles perçues par l’allocataire au cours des trois mois civils précédant le décès ou la demande (hors prestations familiales, allocation logement et aide personnalisée au logement) ne doit pas dépasser 3,75 fois le montant de l’allocation, soit 2 098,27 euros au 1^er septembre 2008, ce qui correspond à une moyenne mensuelle de 699,42 euros. En cas de dépassement, l’allocation est réduite à due concurrence.

L’article 31 de la loi du 21 août 2003 a supprimé la condition d’âge et renvoyé à un décret la détermination des conditions d’une suppression progressive dans le temps. Le décret n° 2004-1451 du 23 décembre 2004 a défini le calendrier suivant conduisant à une suppression totale de l’assurance vieillesse en 2011.

Calendrier d’extinction de la condition d’âge pour la réversion

Âges	52-54 ans	51 ans	50 ans	< 50 ans	Total
Date d’ouverture du droit	1^er juillet 2005	1^er juillet 2007	1^er juillet 2009	1^er janvier 2011	—
Part des éligibles parmi les veufs et veuves de moins de 55 ans	34 %	8 %	6 %	52 %	100 %
Nombre de personnes nouvellement éligibles	42 800	10 100	7 600	65 500	126 000

Lecture : 34 % des conjoints survivants de moins de 55 ans que leurs revenus rendront éligibles au bénéfice d’une pension de réversion du régime général des travailleurs salariés sont âgés de 52 à 54 ans, ce qui représenterait 42 800 personnes éligibles au 1^er juillet 2005.

Source : comptes de la sécurité sociale soumis au Conseil d’orientation des retraites de juin 2005.

Le Conseil d’orientation des retraites (COR) a évalué le coût annuel de l’ouverture de la réversion aux veufs de moins de 55 ans pendant la période de montée en charge. Cette évaluation de novembre 2004 n’a pas été réexpertisée depuis cette date.

Coût annuel net de l’ouverture de la réversion aux veufs et veuves de moins de 55 ans

	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011
Coût (M€)	60	120	130	150	160	170	340

Source : COR, séance du 9 novembre 2004 ; calcul de la direction de la sécurité sociale.

Une étude de la CNAV a estimé le coût de l’abaissement de l’âge, y compris la majoration de 10 % pour enfant, à 265 millions d’euros sur la période du 1^er juillet 2005 au 31 mars 2008, dont 105 millions d’euros au seul titre de l’année 2007.

Selon une étude de la CNAV, depuis l’origine de la mesure, 75 500 retraités ont bénéficié de l’abaissement de l’âge d’ouverture du droit à la réversion, ce qui représente 15 % des attributions du 1^er juillet 2005 au 31 mars 2008. la répartition de ces attributions par âge au point de départ de la pension est la suivante :

– 51 ans : 10,9 %

– 52 ans : 36,6 %

– 53 ans : 21,9 %

– 54 ans : 30,6 %

Parmi les 2 547 700 titulaires d’une pension de réversion servie au 31 mars 2008, 32 800 sont âgés de moins de 55 ans, soit 1,3 %.

A la demande du rapporteur, le Gouvernement a fourni l’estimation suivante du nombre de bénéficiaires d’un droit dérivé avant l’âge de 55 ans dans le régime général et les régimes alignés (les données pour l’ex-ORGANIC ne sont pas disponibles) :

Bénéficiaires d’un droit dérivé acquis avant 55 ans


	2006		2005 (dernier semestre)
	Nombre	Part dans le total	Nombre	Part dans le total
CNAV	63 947	2,6 %	22 027	0,9 %
MSA salariés	6 931	1,0 %	2 510	0,4 %
MSA non salariés	1 416	0,3 %	586	0,1 %
RSI artisans	3 564	1,5 %	1 837	0,8 %

Nota : Le nombre de bénéficiaires ne s’additionne pas du fait qu’une même personne peut bénéficier d’un droit dérivé auprès de plusieurs régimes.

Source : Enquêtes annuelles auprès des caisses de retraite, DREES.

Dans le document d’orientation sur le rendez-vous de 2008 sur les retraites adressé le 28 avril 2008 aux partenaires sociaux, le Gouvernement a formulé la proposition suivante : « En lien avec les dispositions applicables dans les régimes complémentaires, un âge minimum sera rétabli pour l'ouverture du droit à une pension de réversion. La prise en compte des situations de veuvage intervenant avant cet âge, notamment avec des enfants à charge, sera assurée dans le cadre des accords de prévoyance et de l'action sociale de la branche famille. »

Le projet de loi met en œuvre cette proposition, qui recueille l’avis favorable de l’ensemble des interlocuteurs auditionnés par le rapporteur. Il paraît cependant indispensable que l’assurance veuvage soit rétablie parallèlement. Le projet de loi ne garantit le service de l’assurance veuvage que jusqu’au 31 décembre 2010 (VI de l’article, cf. ci-après).

L’attribution d’une pension de réversion à l’occasion d’un veuvage précoce s’est en effet révélée insuffisamment protectrice pour le conjoint survivant car son avantage de réversion est calculé sur des droits personnels de retraite limités du fait de la faiblesse des salaires ou revenus portés au compte de l’assuré décédé. Le service d’une assurance veuvage même limité dans le temps est apparu plus avantageux dans la majorité des cas de veuvage précoce avant 55 ans.

Le V de l’article rétablit une condition d’âge dans le dispositif de l’article L. 353-1 du code de la sécurité sociale applicable aux pensions servies par le régime général et le régime des salariés agricoles et dans le dispositif de l’article L. 732-41 du code rural applicable aux pensions servies par le régime des non-salariés agricoles.

L’âge d’ouverture du droit à la réversion sera fixé par décret. Le Gouvernement a l’intention de le fixer à 55 ans comme avant la réforme de 2003. Cet âge est actuellement de 51 ans en application du dispositif de suppression progressive voté en 2003.

Cette mesure est d’application immédiate. Cependant, elle nécessite un décret d’application pour entrer en vigueur et celui-ci peut prévoir des modalités particulières de mise en application de ce rétablissement de la condition d’âge. En effet, la mesure conduit à supprimer le service des pensions de réversion aux personnes âgées de moins de 55 ans, ce qui exige un aménagement transitoire.

Le VI de l’article prévoit que les conjoints survivants âgés de moins de 55 ans bénéficieront de l’assurance veuvage dans les conditions en vigueur antérieurement à la loi du 21 août 2003 (qui ont été décrites ci-dessus). Le bénéfice de l’assurance veuvage est cependant limité au 31 décembre 2010. La date du 31 décembre 2010 est appréciée par rapport à la date du décès du conjoint.

Le Gouvernement propose que d’ici cette échéance une concertation soit menée avec tous les acteurs concernés sur la prise en charge du veuvage précoce qui nécessite des prestations mieux adaptées que celles prévues par l’assurance veuvage. Cette concertation s’appuiera sur les travaux que réalise le Conseil d’orientation des retraites en matière d’avantages conjugaux et familiaux et qui doivent être achevés avant la fin de l’année 2008. Le rapporteur a présenté dans son rapport d’information sur le rendez-vous de 2008 sur les retraites (n° 1152) certaines propositions, notamment la mise en place d’une assurance orphelin afin de fournir un complément de ressources adapté aux veuves et veufs ayant un ou plusieurs enfants à charge (cf. pages 186 et 187).

Le Gouvernement estime que le rétablissement de la condition d’âge pour la réversion devrait entraîner un allègement des charges des régimes de vieillesse de 20 millions d’euros sur l’année 2009, notamment du fait que l’âge de la réversion ne sera pas abaissé à 50 ans au 1^er juillet 2009. Globalement, par rapport à la programmation de la suppression totale de la condition d’âge pour la réversion, la mesure devrait permettre d’économiser 200 millions d’euros.

Article 53

Revalorisation des petites retraites agricoles

Le présent article modifie les dispositions du code rural et du code de la sécurité sociale afin d’orienter les revalorisations des retraites des non-salariés agricoles vers des publics restés en dehors des mesures adoptées les années passées, à savoir les conjoints, les veuves et veufs et les retraités ayant eu une carrière incomplète. Réaffirmé par le Président de la République dans son allocution du 23 février 2008, cet engagement se situe dans la continuité des politiques conduites ces dernières années, qui ont progressivement élargi les critères d’accès aux revalorisations.

1. Les revalorisations successives des retraites du régime des non-salariés agricoles

L’analyse du mode de calcul des retraites actuel permet d’appréhender la portée des modifications techniques portant sur les revalorisations.

a) Les modalités de calcul des retraites des non-salariés agricoles

La retraite de base est composée de deux éléments :

– la retraite forfaitaire, également applicable aux conjoints et membres de la famille, est attribuée en contrepartie des cotisations d’assurance vieillesse individuelle (AVI) ; les personnes justifiant d’une durée minimale de carrière fixée selon la génération touchent une pension à taux plein équivalant à 3 122,08 euros par trimestre en 2008 ; dans les autres cas, la pension est proratisée ;

– la retraite proportionnelle, ouverte également aux aides familiaux et conjoints collaborateurs, est quant à elle attribuée en contrepartie des cotisations d’assurance vieillesse agricole (AVA) ; les points acquis par cotisation sont multipliés par la valeur du point (3,538 euros en 2008) ; une proratisation est ensuite appliquée en rapportant l’ancienne durée de 37,5 ans à la durée minimale d’assurance correspondant à la génération de l’assuré.

Un système de décote et de surcote lui est appliqué.

Sauf dérogation (assurés âgés de plus de 65 ans, invalidité, inaptitude au travail, ancien combattant), les retraites liquidées sans avoir la durée minimale d’assurance sont calculées sur un taux minoré, en fonction de l’âge, de la date de départ en retraite et de la durée d’assurance.

La majoration concerne les mères (à partir d’un trimestre par enfant, puis un trimestre par an et par enfant dans la limite de sept trimestres), et les parents bénéficiaires de l’allocation parentale d’éducation spéciale pour l’éducation d’un enfant handicapé. De plus, la pension est majorée de 10 % si l’assuré a élevé au moins trois enfants pendant neuf ans avant leur seizième anniversaire.

Une retraite complémentaire obligatoire (RCO) a été mise en place par la loi n° 2002-308 du 4 mars 2002. Elle est destinée à garantir un montant de pension total au moins égal à 75 % du SMIC pour une carrière complète en qualité de chef d’exploitation. Le montant de la RCO vient donc combler l’écart entre le minimum vieillesse (633,13 euros par mois au 1^er septembre 2008) et le pourcentage du SMIC (990,76 euros par mois en 2008).

Pour les retraites liquidées entre 1997 et 2003, respectant la durée minimale d’assurance nécessaire pour bénéficier du taux plein, les droits au titre de la RCO sont validés gratuitement.

Pour les autres, les droits acquis sont proportionnels aux cotisations assises sur les revenus professionnels (sans plafond ni exonérations) à hauteur de 3,02 %.

b) L’extension progressive du champ des revalorisations

Le plan pluriannuel de revalorisation initié en 1994 avait pour ambition de porter au minimum vieillesse (486,83 euros par mois pour une personne seule en 1994) les pensions des retraités à carrière complète. La démarche pluriannuelle répondait à la nécessité de répartir d ans le temps le coût des mesures de revalorisation et de tirer parti de la baisse du nombre de retraités attendue dès 1996. Renouvelé pour la période 1998-2002, le plan de revalorisation s’est traduit par des mesures de revalorisation dont le coût s’est élevé à 150 millions d’euros par an.

Historique des revalorisations des retraites des exploitants (1994-2003)
(extrait du rapport de septembre 2003 de la commission des comptes de la sécurité sociale)

« Depuis 1994, plusieurs mesures ont été prises en faveur des retraités. Elles ont privilégié les personnes aux revenus les plus faibles et ayant exercé l’essentiel de leur vie active dans le secteur agricole.

« La loi du 18 janvier 1994 (décret d’application n° 94-714 du 18 août 1994) a permis la prise en compte, pour le calcul de la retraite proportionnelle des chefs d’exploitation, de tout ou partie des années accomplies en qualité d’aide familial, ces années donnant lieu à l’attribution de points de retraite gratuits. Pour les exploitants retraités avant 1994, la carrière a été reconstituée fictivement. Pour ceux retraités à compter de 1994, le nombre de points gratuits est calculé en fonction de leur carrière réelle. Pour en bénéficier, l’intéressé doit justifier d’un minimum de 17,5 années de chef d’exploitation et de 32,5 années de non-salarié agricole.

« Le décret n° 95-289 du 15 mars 1995 portant application de l’article 71 de la loi de modernisation agricole a rendu possible le cumul des droits propres et des droits dérivés pour les veufs et les veuves. L’interdiction de cumul a été levée par tiers sur trois ans de 1995 à 1997 : la retraite personnelle peut ainsi être cumulée avec une pension de réversion correspondant à 54 % de la retraite proportionnelle du décédé et d’un tiers de la retraite forfaitaire dudit décédé en 1995, des deux tiers en 1996, et de la totalité à partir de 1997. Quant aux veufs et veuves déjà titulaires d’une pension de réversion avant 1995 et s’étant acquis des droits à une retraite personnelle, ils bénéficient d’une majoration forfaitaire de 914,69 euros mise en place par tiers sur trois ans de 1995 à 1997.

« La loi de finances pour 1997 a instauré un ensemble de mesures concernant les chefs d’exploitation ainsi que les conjoints et aides familiaux (décret d’application n° 97-163 du 24 février 1997). Une majoration forfaitaire de 152,45 euros en 1997 et de 228,67 euros à compter de 1998 a été accordée aux conjoints, aides familiaux et chefs d’exploitation ayant une carrière courte (moins de 17,5 ans) à condition d’avoir liquidé leur retraite avant 1998 et de justifier d’un minimum de 32,5 années de non-salarié agricole. Pour les chefs d’exploitation à carrière longue, retraités avant 1997, des majorations de points ont été accordées pour les bénéficiaires justifiant d’au moins 32,5 années d’activité non-salariée agricole, dont au moins 17,5 années en tant que chef d’exploitation. Pour les chefs d’exploitation retraités depuis 1997, des majorations de points de retraite ont été attribuées aux intéressés justifiant d’une carrière complète tous régimes confondus (article R. 351-45 du code de la sécurité sociale) et de 17,5 années de chef d'exploitation ou assimilé.

« La loi de finances pour 1998 a complété les dispositifs précédents en relevant la retraite des conjoints, aides familiaux et chefs d’exploitation ayant une carrière courte, à condition d’avoir liquidé leur retraite avant 1998 et de justifier d’un minimum de 32,5 années de non-salarié agricole (décret d’application n° 98-125 du 3 mars 1998). La majoration des conjoints et aides familiaux est fixée à 777,49 euros par an.

« La loi d’orientation agricole pour 1999 a permis l’attribution de points de retraite proportionnelle aux conjoints et aides familiaux prenant leur retraite à compter du 1^er janvier 1998. Une majoration gratuite de points de retraite proportionnelle, permettant de prolonger l’effort consenti aux membres de la famille retraités avant 1998, est accordée aux conjoints et aides familiaux retraités à compter du 1^er janvier 1998 et justifiant d’un minimum de 32,5 années d’activité non-salariée agricole.

« Les lois de finances pour 1999, 2000 et 2001 ont permis de porter les minima de pension pour une carrière complète à (en valeur 2002) 535,4 euros par mois pour les chefs d’exploitation, 495,96 euros par mois pour les personnes veuves et 427,8 euros par mois pour les conjoints et les aides familiaux.

« La loi de finances de l’année 2002 est celle de l’aboutissement du plan pluriannuel. Elle porte les minima pour une carrière complète à (en valeur 2002) 569,38 euros par mois pour les chefs d’exploitation et les personnes veuves (minimum vieillesse) et 452,04 euros par mois pour les conjoints et les aides familiaux (minimum vieillesse du second membre du couple).

En 2003, il n’était pas prévu de revalorisation spécifique pour les anciens agriculteurs qui ont vu leur pension évoluer en fonction de l’indexation générale des pensions. »

De nouvelles améliorations ont par ailleurs été introduites dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007 : la durée minimale d’assurance est passée de 32,5 ans à 22,5 ans et le coefficient de minoration a été abaissé dès 2007 à 5,5 % par année manquante dans le régime des non-salariés agricoles, et à 4 % à partir de 2008.

c) L’exclusion de certains publics du champ des revalorisations

Les critères d’accès aux majorations de pension ont crée des « poches de pauvreté » parmi certains publics exclus des revalorisations. Selon les chiffres de la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA), 91 % des veuves sans droits propres touchaient moins de 400 euros par mois au 30 juin 2007, alors qu’à cette date le minimum vieillesse était de 621,27 euros par mois.

En réponse à ces dysfonctionnements, M. Michel Barnier, ministre de l’agriculture et de la pêche, a réuni en février 2008 un groupe de travail composé d’associations de retraités et d’organisations professionnelles agricoles afin d’identifier les mesures prioritaires. Les dispositions de l’article 53 du projet de loi de financement de sécurité sociale pour 2009 reprennent sur le fond deux des propositions du groupe de travail.

2. La mise en place d’un montant minimum de retraite de base

Le I de l’article modifie les dispositions du code rural relatives à la revalorisation des retraites et des pensions de réversion du régime des non-salariés agricoles (Livre VII, titre III, chapitre II, section 3, sous-section 1, paragraphe 5). Celles-ci ne traitent désormais plus que de la majoration des retraites et s’articulent en quatre articles (de L. 732-54-1 à L. 732-54-4) au lieu de neuf. Ces articles mettent en place un nouveau dispositif de majoration des retraites.

L’article L. 732-54-1 concerne le champ d’application de la nouvelle majoration de pension.

Il dresse la liste des conditions cumulatives nécessaires pour l’ouverture des droits à majoration. L’obligation d’avoir fait valoir « l’intégralité de ses droits en matière d’avantage de vieillesse » est générale ; les autres conditions dépendent de la situation des personnes concernées par la majoration. Ainsi, pour les pensions prenant effet :

– Avant le 1^er janvier 2002, il faut justifier d’une durée minimale d’assurance (actuellement fixée par décret à 22,5 ans) au sein du régime des non-salariés agricoles ; sont néanmoins comptabilisées au titre de cette durée minimale les périodes d’affiliation obligatoire au régime général pour les personnes concernées par l’article L. 381-1 du code de la sécurité. Il s’agit des personnes isolées, n’exerçant pas d’activité professionnelle ou en exerçant une à temps partiel, qui sont bénéficiaires de l’une des allocations suivantes : complément familial, allocation de base de la prestation d’accueil du jeune enfant, complément de libre choix d'activité de cette prestation, allocation journalière de présence parentale ; bénéficient également de ce dispositif les travailleurs non-salariés ou conjoint collaborateur interrompant leur activité professionnelle pour s’occuper d’un proche présentant un handicap ou une importante perte d’autonomie ; plus généralement, sont obligatoirement affiliées au régime général les personnes ayant la charge au foyer familial d’un enfant ou adulte handicapé ;

– À compter du 1^er janvier 2002, outre une durée minimale d’assurance dans le régime des non-salariés agricoles, les assurés doivent également justifier de certaines conditions pour bénéficier d’une retraite à taux plein ; aux termes de l’article L. 732-25, auquel renvoie le nouvel article L. 732-54-1 , ces conditions sont l’âge (60 ans et plus) et la durée minimale d’assurance tous régimes confondus (150 à 164 trimestres en fonction de l’année de naissance de l’assuré) ; seuls les assurés reconnus inaptes au travail en sont dispensés (article L. 732-23).

Le texte du nouvel article L. 732-54-1 rappelle que la fixation de la durée minimale d’assurance relève d’un décret simple. L’article L.732-54-4 renvoie donc à un décret la fixation « des conditions suivant lesquelles les durées d’assurance mentionnées aux précédents alinéas sont déterminées », sans préciser le sens de l’évolution. Pourtant, le gouvernement s’engage dans l’exposé des motifs de l’article à faire passer le seuil actuel de 22,5 ans à 17,5 ans en 2011. Il considère en effet que cette baisse de la durée minimale d’assurance, qui permettra à 35 000 personnes supplémentaires d’accéder aux majorations en 2011, fait partie intégrante des mesures de revalorisation. Or le principe d’une réduction de ce seuil ne figure pas dans le texte proposé par l’article 53. Un décret en Conseil d’Etat permettrait au Conseil d’Etat de vérifier que le contenu du projet de décret est conforme aux intentions proclamées dans l’exposé des motifs.

L’attribution de la majoration dans le cadre du nouveau dispositif se fait en deux étapes.

L’article L. 732-54-2 prévoit dans un premier temps que la majoration est calculée de façon à « porter le total des droits propres et dérivés servis à l’assuré » par le régime agricole à un montant minimum de retraite de base, qui est déterminé en fonction de deux critères : les périodes d’assurance accomplies à titre exclusif ou principal dans le régime agricole et la situation de l’assuré au sein de ce même régime (qualité de l’assuré, bénéfice d’une pension de réversion ou non). En ce qui concerne la qualité de l’assuré, le gouvernement s’est engagé dans l’exposé des motifs à fixer le montant minimum de pension pour une carrière complète à 633 euros par mois pour les chefs d’exploitation et les veuves et à 503 euros pour les conjoints et les aides familiaux, la somme de 633 euros correspondant au montant du minimum vieillesse actuel (633,13 euros par mois pour une personne seule, depuis le 1^er septembre 2008). En revanche, l’impact du bénéfice d’une pension de réversion sur le calcul du montant minimum n’est pas précisé.

L’article L. 732-54-3 précise dans un deuxième temps que le montant cumulé de la majoration et du total des pensions touchées par l’assuré (tous régimes confondus), ne doit pas excéder un plafond fixé par décret. Sinon « la majoration de pension est réduite à due concurrence du dépassement ». Cet article permet de cibler la mesure de revalorisation sur les seuls assurés touchant une retraite totale inférieure au plafond. Ce plafond, selon l’exposé des motifs, devrait être égal à 750 euros.

Par ailleurs, le IV introduit un nouvel article L. 173-1-1 dans le code de la sécurité sociale. Il spécifie qu’en cas de cumul de la majoration de la pension de réversion, prévue à l’article 52 du projet de loi, avec la majoration prévue au présent article, c’est la majoration de la pension de réversion, inscrite à l’article L. 352-6 du code de la sécurité sociale, qui est servie prioritairement. Cette disposition renforce le ciblage de la mesure de revalorisation des retraites en excluant les personnes qui dépasseront le plafond suite à une majoration de leur pension de réversion.

Enfin, les grands principes de calcul et de révision du plafond ne sont pas fixés. Si aux termes de l’article L. 732-54-3, les majorations sont revalorisées annuellement dans des conditions fixées par décret, les principes de l’évolution du plafond ne sont quant à eux pas mentionnés aussi précisément. L’article L. 732-54-5 renvoie seulement la fixation « des modalités retenues pour l’appréciation du plafond » à un décret simple. Or on peut supposer que ce plafond, pour conserver la même valeur en euros courants, devra être aussi régulièrement réévalué, en fonction par exemple de l’évolution des prix à la consommation hors tabac.

L’article L. 732-54-3 traite du rôle respectif des administrations dans le calcul de la majoration.

Aux termes de cet article, l’administration fiscale transmet à la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA) les données nécessaires au contrôle de la majoration de pension, c’est-à-dire le montant des pensions de droit propre et de droit dérivé servies à l’assuré par les régimes de base et les complémentaires obligatoires.

3. La suppression du statut de conjoint participant

Les conjoints d’exploitants sont présumés participer aux travaux de l’exploitation dès lors qu’ils n’ont pas d’activité professionnelle. C’est pourquoi le statut de conjoint participant, permettant de toucher la retraite forfaitaire, avait été mis en place.

De 1999 à 2001, les personnes concernées ont pu opter pour un nouveau statut, celui de collaborateur, plus avantageux à deux égards. D’une part, il ouvrait droit à une retraite proportionnelle en sus de la retraite forfaitaire avec la possibilité de rachats de points pour les années antérieures à 2000, dans la limite d’un an. D’autre part, un dispositif de revalorisation permettait de porter le total de la pension au minimum vieillesse. Si la qualité de conjoint participant ne peut plus être acquise depuis 1999, environ 8 020 personnes au 1^er janvier 2006 n’avaient pas changé de statut dans les délais impartis, s’excluant par là même du champ des revalorisations.

Le 1° du III du présent article supprime le dernier alinéa de l’article L. 321-5 du code rural, qui prévoyait que l’obligation de choisir entre trois statuts ne s’appliquait pas aux conjoints de chef d’exploitation ou d’entreprise agricole. La suppression de cette dérogation oblige donc les conjoints participants à choisir entre les trois statuts prévus à l’article L. 321-5 :

– collaborateur du chef d’exploitation ou d’entreprise agricole ;

– salarié de l’exploitation ou de l’entreprise agricole ;

– chef d’exploitation ou d’entreprise agricole.

Le 2° remplace le deuxième alinéa de l’article L. 731-16, qui mentionne le statut de conjoint coexploitant ou associé, par un nouveau texte comportant la mention de conjoint collaborateur. D’autre part, les dispositions de cet article sont étendues aux personnes ayant opté pour le statut de collaborateur et qui sont liées au chef d’exploitation ou d’entreprise agricole par un pacte civil de solidarité.

Le 3° remplace une disposition de l’article L. 732-34. Celle-ci prévoit en effet que le statut de conjoint participant ne peut plus être acquis. Le statut étant désormais supprimé, cette disposition devenue inutile est remplacée par une mention disposant que le conjoint doit opter pour l'un des trois statuts prévus par l’article L. 321-5.

Le 4° répond à la même logique. Il modifie deux alinéas de l'article L. 732-35 du code rural afin de faire apparaître la mention de conjoint collaborateur et de supprimer une disposition relative au conjoint participant ayant choisi de conserver leur statut, ce qui n’est plus possible.

Article 54

Modification des règles d’indexation des pensions de retraite

Le présent article modifie, à compter de 2009, les modalités de revalorisation annuelle des pensions des retraités du régime général, des régimes alignés, des fonctionnaires et des professions libérales. L’objectif est de réduire l’écart entre le moment où la variation de l’indice des prix d’une année donnée est constatée et le moment où les pensions sont revalorisées en fonction de cette variation. A cette fin, le Gouvernement propose de revaloriser les pensions au 1^er avril. A cette date la variation définitive des prix à la consommation de l’année précédente est en effet connue et l’estimation de l’inflation pour l’année en cours est beaucoup plus fiable que celle réalisée au mois de septembre de l’année précédente, comme cela est actuellement fait.

1. Les défauts du mode d’indexation actuel des pensions

Les règles d’indexation des pensions de retraite ont été analysées par le rapport d’information précité n° 1152 de M. Denis Jacquat (point III-C-1-b, pages 169 et suivantes).

Ces règles sont fixées par l’article L. 161-23-1 du code de la sécurité sociale pour les pensions du régime général et des régimes alignés (salariés agricoles, artisans, commerçants et industriels). La rédaction de cet article résulte du I de l’article 27 de la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites. Pour les pensions de retraite des fonctionnaires (fonction publique d’Etat, fonction publique territoriale et fonction publique hospitalière), les règles sont fixées par l’article L. 16 du code des pensions civiles et militaires de retraite. La rédaction de cet article résulte de l’article 51 de la loi n° 2003-775 du 21 août 2003.

Les deux dispositifs – secteur privé, secteur public – reposent sur des modalités identiques de revalorisation ; seuls les procédures juridiques sont différentes : arrêté du ministre chargé de la sécurité sociale dans le premier cas, décret en Conseil d’Etat dans le second, les deux règlements s’appuyant sur l’évolution prévisionnelle de l’indice des prix à la consommation hors tabac prévue dans le rapport économique, social et financier annexé à la loi de finances pour l’année en cause. Dans les deux cas également, la revalorisation intervient annuellement au 1^er janvier et la même correction est prévue en cas d’écart entre l’évolution constatée et l’évolution prise en compte initialement.

Schématiquement, le dispositif d’indexation adopté en 2003 revient à moduler la valeur de la revalorisation appliquée pour l’année N en fonction de l’écart constaté lors de la préparation du projet de loi de finances pour l’année N (en septembre de l’année N–1) entre la prévision initiale faite en année N–2 de l’évolution de l’indice des prix de l’année N–1 et la prévision révisée faite en cours d’année N–1. La revalorisation des pensions au 1^er janvier de l’année N est ainsi le résultat de l’équation suivante :

Taux de revalorisation appliqué au 1^er janvier de l’année N =
estimation de l’inflation de l’année N faite en septembre N–1 +
[(estimation pour N–1 faite en sept. N–1) – (estimation pour N–1 faite en sept. N–2)]

Ainsi, pour 2008, les chiffres ont donné : 1,1 % = 1,6 % + (1,3 % – 1,8 %)

Taux de revalorisation des pensions de retraite du régime général

(en %)


Année N :		2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009
Prix hors tabac pour l’année N estimé en PLFI pour l’année N		0,9	1,2	1,5	1,5	1,5	1,8	1,8	1,8	1,6	2,0
Prix hors tabac pour l’année N–1 estimé par le PLFI de l’année N (en sept. N–1)		0,5	1,4	1,6	1,7	1,7	1,7	1,8	1,8	1,3	2,9
Revalorisation appliquée au 1^er janvier de l’année N (par arrêté en application de la LFSS pour l’année N)		0,5	2,2	2,2	1,5	1,7	2,0	1,8	1,8	1,1	—
Revalorisation exceptionnelle appliquée au 1^er septembre 2008										0,8
Revalorisation appliquée au 1^er avril											2,7
décomposée en :	Prévision hausse des prix pour l’année N par le PLFI de l’année	0,9	1,2	1,5	1,5	1,5	1,8	1,8	1,8	1,6	1,4 *
	Correction d’écart entre prévision et réalisation pour l’année N–1	0,2	0,5	0,4	0,2	0,2	0,2	0	0	– 0,5	1,3
	Coup de pouce ()	0,3	0,5	0,3	– 0,2	0	0	0	0	0	0
Prix hors tabac de l’année N mesurés par l’INSEE (publié en janvier N+1)		1,4	1,6	1,7	1,7	1,9	1,7	1,7	1,5	nd	nd

(*) Le taux de 1,4 % est le résultat de l’addition du taux de 1,1 % et de la proratisation de la revalorisation de 0,8 % en septembre 2008 équivalente à une revalorisation de 0,266 % sur une année complète.

(**) Exceptionnellement la revalorisation intervenue au 1^er janvier 2003 n’a pas pris en compte le rattrapage de 0,2 % au titre de la correction d’écart constaté sur 2002.

La décomposition de ce mode de calcul montre que les indexations reposent sur des estimations réalisées très antérieurement au 1^er janvier de l’année où intervient la revalorisation. Les rattrapages d’erreurs d’estimation sont donc fréquents. Ils deviennent injustes en période d’accélération de la hausse des prix à la consommation car le rattrapage intervient avec retard. L’année 2008 a, à ce titre, cumulé les défauts du système : il a fallu reprendre un écart d’estimation sur l’année 2007 qui avait entraîné une revalorisation excessive des pensions au 1^er janvier 2007 alors même que l’inflation s’est accélérée en 2008 et que les prévisions pour l’année se sont révélées très en deçà de l’évolution réelle des prix.

Pour ces raisons, le Gouvernement a décidé de revoir le mode d’indexation des pensions en se rapprochant des modalités retenues par les régimes complémentaires des travailleurs salariés (AGIRC–ARRCO). Ces deux institutions revalorisent, en effet, au 1^er avril, la valeur de service de leur point de retraite. Cette valeur est fixée par leur conseil d’administration. Ni la convention collective nationale du 14 mars 1947 de l’AGIRC (article 37) ni l’accord national interprofessionnel du 8 décembre 1961 de l’ARRCO (annexe A, titre I, chapitre I, article 1^er) n’assoient cependant la revalorisation sur l’évolution des prix ou des salaires : il ne s’agit donc pas d’une indexation ; les conseils d’administration des deux institutions décident en opportunité, au regard des réserves disponibles, de l’état des comptes des régimes et de la situation des retraités des régimes adhérents, du montant de revalorisation de la valeur du point de service. Cependant, au mois de mars, les administrateurs des deux institutions disposent d’une vision de l’évolution des prix en France beaucoup plus fiable que le Gouvernement au mois de septembre de l’année précédente : on connaît à cette date l’inflation effective de l’année passée et l’INSEE a pu affiner ses prévisions pour l’année en cours.

Les partenaires sociaux auditionnés ont globalement exprimé leur accord avec le nouveau dispositif proposé, tout en soulignant l’insuffisance de la revalorisation exceptionnelle de 0,8 % appliquée au 1^er septembre 2008 (cf. commentaire de l’article 6) et en contestant l’absence de revalorisation partielle anticipée au 1^er janvier 2009 pour compenser la forte hausse des prix de l’année 2008.

Le rapporteur s’est interrogé sur la proposition d’une revalorisation partielle au 1^er janvier 2009. Il a renoncé à en proposer une eu égard aux conséquences financières d’une telle mesure : une augmentation d’un pour cent des pensions de retraite crée une charge annuelle supplémentaire de 810 millions d’euros pour le régime général et d’environ 1,5 milliard d’euros pour l’ensemble des régimes. Un avancement de trois mois d’un relèvement de 0,5 point, par exemple, entraînerait donc un décaissement de plus de 100 millions d’euros pour la CNAV et de 187 millions d’euros pour l’ensemble des régimes sur l’exercice 2009.

2. Le dispositif d’indexation proposé par le Gouvernement

Le I du présent article modifie la rédaction des deux premiers alinéas de l’article L. 161-23-1 du code de la sécurité sociale. Le troisième alinéa est maintenu : il permet au Gouvernement de proposer au Parlement, dans le cadre de l’examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale, une correction au taux de revalorisation de l’année suivante sur proposition d’une conférence nationale. Le décret n° 2007-647 du 30 avril 2007 a fixé la composition de cette conférence présidée par le ministre chargé de la sécurité sociale (15 représentants des syndicats de salariés et 15 représentants des employeurs). La conférence se réunit au moins une fois tous les trois ans. Elle n’a jusqu’à présent pas été réunie.

Aux termes du nouveau dispositif, le coefficient de revalorisation devra toujours refléter l’évolution des prix à la consommation hors tabac : il devra être fixé conformément à l’évolution prévisionnelle calculée en moyenne annuelle de l’année considérée. Cette évolution sera établie par une commission dont la composition et les modalités d’organisation sont renvoyées à un décret. Selon les indications recueillies par le rapporteur, cette commission devrait être la commission économique de la Nation, qui est une structure rattachée à la direction générale du Trésor et de la politique économique du ministère des finances ; elle a été créée par le décret n° 99-416 du 26 mai 1999 et comprend 28 membres choisis parmi les personnalités qualifiées par leurs travaux et leur compétence économique et financière.

La revalorisation sera arrêtée chaque année au 1^er avril. Mais les pensionnés ne recevront les pensions revalorisées qu’à partir des versements effectués au mois de mai. La commission devrait donc se réunir au mois de mars ou au début du mois d’avril pour permettre le paiement de la revalorisation au mois de mai, cette revalorisation s’appliquant aux pensions du mois d’avril qui sont payées la première semaine du moins de mai.

Le deuxième alinéa adapte le dispositif de correction du taux de revalorisation afin de répercuter, le cas échéant, l’écart constaté entre l’évolution effective de l’indice des prix à la consommation de l’année précédente, établie par l’INSEE, et le taux estimé au mois de mars de cette même année par la commission de revalorisation pour la fixation du coefficient de revalorisation du 1^er avril.

Compte tenu de ce nouveau dispositif et des estimations actuelles des hausses des prix pour 2008 et 2009, la revalorisation qui interviendrait au 1^er avril 2009 pourrait être la suivante :

Taux de revalorisation appliqué au 1^er avril de l’année N =
Hausse des prix de l’année N (estimée par la commission en mars N) +
[(hausse des prix de l’année N–1 constatée par l’INSEE en janvier N) – (écart par rapport à l’estimation initiale pour N–1 faite par le PLFI pour N–1)]

Pour 2009, le calcul sera ainsi réalisé :

Prévision de la hausse des prix 2009 établie par l’INSEE en mars 2009+
[(hausse des prix 2008 constatée par l’INSEE) – (prévision initiale pour 2008 estimée par PLFI 2008)] – (apport de la revalorisation exceptionnelle de septembre 2008)

Pour 2009, les valeurs seraient, en l’état, les suivantes :

2,7 % = 2,0 % + [(2,9 % – 1,6 %) – 0,6]

Ce taux de 2,7 % pourra évoluer en fonction de l’estimation de l’inflation pour 2009 qui sera faite au mois de mars 2009 et de la valeur définitive de l’inflation en 2008.

La minoration de 0,6 point appliquée en 2009 résulte de l’article 6 du projet de loi.

Comme pour le dispositif mis en place en 2003, le nouveau mécanisme de revalorisation des pensions présente un caractère automatique qui ne nécessite l’adoption d’aucune mesure législative. La loi du 21 août 2003 avait maintenu l’intervention du ministre pour la fixation, par arrêté, du coefficient de revalorisation, même si celle-ci présentait un caractère purement formel ; le nouveau dispositif ôte ce pouvoir au ministre pour confier le soin de fixer le coefficient de revalorisation à une commission nationale.

Par ailleurs, l’article 51 de la loi du 21 août 2003 a transposé le mécanisme de revalorisation des pensions du régime général et des régimes alignés dans le code des pensions civiles et militaires de retraite pour l’appliquer aux pensions de retraite des fonctionnaires. Un dispositif juridique autonome mais exactement parallèle a été défini à l’article L. 16 de ce code.

Dans ce nouveau dispositif, les prévisions de dépenses contenues dans les projets de loi de finances et projets de loi de financement de la sécurité sociale devront s’appuyer sur les estimations de la commission de revalorisation mais les projets de dépenses de l’année suivante, qui sont finalisés au mois de septembre, devront être construits à partir des prévisions de la direction de la prévision du ministère des finances. La commission de revalorisation ne sera en revanche aucunement tenue par les prévisions sur lesquelles seront construits les projets de loi de finances et projets de loi de financement de la sécurité sociale.

Le III du présent article simplifie le droit en achevant d’aligner totalement les règles de la fonction publique sur celles applicables aux pensions du régime général et des régimes alignés : l’article L. 16 du code des pensions civiles et militaires de retraite renverra à l’article L. 161-23-1 du code de la sécurité sociale pour la définition des modalités de revalorisation des pensions de retraite de la fonction publique.

L’alignement sera complet en 2009 puisque les règles de revalorisation des pensions servies par la plupart des régimes spéciaux seront alignées sur celles applicables à la fonction publique.

Pour cette raison, le II de l’article 54 du projet de loi confie la présidence de la conférence tripartite chargée de proposer éventuellement une correction du taux de revalorisation des pensions aux ministres chargés de la sécurité sociale, de la fonction publique et du budget, au lieu du seul ministre chargé de la sécurité sociale.

Le IV du présent article achève l’alignement des revalorisations des pensions françaises sur les modalités fixées par l’article L. 161-23-1 du code de la sécurité sociale en modifiant l’article L. 643-1 pour que la valeur du point de service des pensions de base des professions libérales soit revalorisée dans les conditions prévues par l’article L. 161-23-1. Cet alignement est réalisé à la demande du conseil d’administration de la CNAVPL, gestionnaire des prestations de base du régime d’assurance vieillesse des professions libérales.

Le V de l’article modifie l’article 13 de l’ordonnance n° 2002-411 du 27 mars 2002 relative à la protection sanitaire et sociale à Mayotte afin de substituer le 1^er avril au 1^er janvier comme date de revalorisation des pensions de ce régime spécial et maintenir l’alignement du mécanisme sur celui du régime général.

Article 13 de l’ordonnance n° 2002-411 du 27 mars 2002
relative à la protection sanitaire et sociale à Mayotte

Les coefficients de revalorisation des cotisations et salaires servant de base au calcul des pensions, ainsi que ceux des pensions de vieillesse déjà liquidées, sont fixés au 1^er janvier de chaque année par arrêté interministériel en prenant en compte les taux de revalorisation retenus pour le régime général de la sécurité sociale en métropole, ainsi que le différentiel d'évolution des salaires minimum prévus par les codes du travail applicables respectivement à Mayotte et en métropole.

Pour les avocats, le code de la sécurité sociale (parties législative et réglementaire) ne fixe aucune règle particulière pour la revalorisation annuelle des pensions. Il est seulement prévu que le montant des pensions de retraite est fixé par l’assemblée générale de la Caisse nationale des barreaux français sur proposition du conseil d’administration.

Le VI prévoit que l’ensemble des modifications figurant dans le présent article est applicable au 1^er janvier 2009.

Article 55

Aménagement du régime du minimum contributif

Cet article modifie le régime du minimum contributif majoré afin de circonscrire son bénéfice aux assurés ayant cotisé pendant une durée minimale fixée par décret (I de l’article) et subordonne l’application du minimum contributif, légalement dénommé « minimum de pension », à une condition de revenu : le total des pensions personnelles de retraite attribuées par les régimes de base et complémentaires légalement obligatoires à un assuré ne devra pas excéder un montant fixé par décret pour permettre à cet assuré de bénéficier pleinement du supplément de pension auquel il aurait droit par application du mécanisme du minimum contributif (II de l’article).

Le régime et l’évolution des montants du minimum contributif ont été analysés par le rapport d’information sur le rendez-vous de 2008 sur les retraites de M. Denis Jacquat (rapport n° 1152, pages 175 et suivantes).

Dans son rapport de septembre 2008 sur les comptes de la sécurité sociale, la Cour des comptes a évalué les dispositifs du minimum contributif et du minimum contributif majoré en vigueur. Elle a notamment relevé qu’aujourd’hui 69,4 % des bénéficiaires du minimum contributif n’ont pas accompli une carrière complète et que 43 % des bénéficiaires sont des polypensionnés. L’hétérogénéité des bénéficiaires du minimum contributif se traduit par l’attribution de cet avantage à des personnes bénéficiant d’un montant global de pension élevé : plus de 30 % des retraites (tous régimes confondus) des bénéficiaires du minimum contributif ayant eu une carrière complète sont d’un montant mensuel supérieur à 1 400 euros ; cette situation concerne exclusivement des polypensionnés (dans un nombre de cas non négligeable, des polypensionnés titulaires d’une pension mensuelle totale supérieure à 2 500 euros ont bénéficié du minimum contributif). La Cour propose donc de recentrer le minimum contributif sur les objectifs initiaux de la législation de 1983 : servir un supplément de pension aux travailleurs ayant eu de longues carrières professionnelles faiblement valorisées. La Cour a proposé deux pistes :

– verser le minimum contributif aux seuls assurés dont le montant total des pensions de base, tous régimes confondus, serait inférieur au minimum contributif ; la Cour note que cette proposition rejoint une voie explorée par la CNAV ; le nombre de bénéficiaires du minimum contributif serait substantiellement réduit : près de 42 % des polypensionnés ne bénéficieraient plus du minimum contributif, soit 17 % du total des bénéficiaires actuels, pour une économie d’environ 50 millions d’euros, soit 1,3 % du flux de dépenses annuel, pour la première année de mise en œuvre ;

– fusionner les dispositifs du minimum contributif et du minimum contributif majoré afin de ne servir le minimum contributif qu’aux seuls titulaires d’une carrière complète effectivement travaillée, donc cotisée, de manière à exclure la prise en compte des périodes d’assurance validées (notamment maternité, période de parent au foyer, longue maladie, chômage indemnisé).

Le I du présent article reprend l’orientation portée par la seconde proposition sans toutefois procéder à la fusion du minimum contributif et du minimum contributif majoré. Le rapporteur a notamment fait part de ses interrogations sur cette dernière proposition au égard à ses effets sur la situation des femmes qui bénéficient du minimum contributif grâce aux validations de périodes d’assurance (cf. audition de M. Philippe Séguin, premier président de la Cour des comptes, par la commission, le 17 septembre 2008).

Le Gouvernement a également repris, en l’aménageant, la première proposition de la Cour. Ce dispositif fait l’objet du II du présent article.

1. Fixation d’une condition de durée de cotisations pour le bénéfice du minimum contributif majoré (I de l’article)

L’article L. 351-10 du code de la sécurité sociale définit le régime du minimum contributif. La dernière phrase de son premier alinéa a été introduite par le 3° du I de l’article 26 de la loi du 21 août 2003 qui a mis en place le minimum contributif majoré, l’objectif de service d’une pension minimale égale à 85 % du SMIC net pour les assurés ayant cotisé toute leur carrière sur la base du SMIC et qui sont bénéficiaires du taux plein ayant été fixé par l’article 4 de la loi du 21 août 2003. Cette dernière phrase dispose que « ce montant minimum est majoré au titre des périodes ayant donné lieu à cotisations à la charge de l’assuré ». Cette disposition permet d’ajouter un supplément de pension au supplément de pension résultant du mécanisme du minimum contributif de base. Ce deuxième supplément de pension est proportionnel au nombre de trimestres directement cotisés par l’assuré, donc effectivement travaillés.

Le minimum contributif « plein » obtenu par les assurés justifiant d’une durée d’assurance ouvrant droit au taux plein ainsi que la majoration du minimum contributif sont fixés chaque année par décret en fonction de la réévaluation annuelle des pensions et des décisions spécifiques de réévaluation de la majoration prises pour mettre en application l’objectif fixé par l’article 4 de la loi du 21 août 2003. Cependant, il appartient à chaque régime d’affiliation concerné d’appliquer le mécanisme du minimum contributif. Le minimum contributif de base liquidé par un régime donné est donc proportionnel à la durée d’assurance validée par l’assuré dans le régime, cette durée étant proratisée par rapport à la durée d’assurance cible correspondant à celle permettant d’obtenir le taux plein au cas où la durée validée serait inférieure à cette durée cible. Le supplément de pension correspondant à la fraction majorée du minimum contributif majoré est, lui, proportionnel à la durée d’assurance cotisée, cette durée étant également proratisée par rapport à la durée d’assurance cible correspondant à celle permettant d’obtenir le taux plein au cas où la durée cotisée serait inférieure à cette durée cible. Par exemple, le montant du minimum de pension majoré liquidé par la CNAV pour un assuré né en 1948, partant à la retraite au 1^er janvier 2008 (et qui doit donc totaliser 160 trimestres d’assurance tous régimes confondus pour obtenir le taux plein de liquidation), réunissant seulement 120 trimestres d’assurance au régime général et n’en ayant cotisé que 100 est donc calculé de la manière suivante :

Montant de base + majoration : (6 958,21 € x 120/160) + (645,20 € x 100/160)
= 5 621,90 euros par an.

Par comparaison, le montant du minimum vieillesse au 1^er janvier 2008 était égal à 7 537,30 euros par an pour une personne seule tandis que le montant du minimum contributif était de 6 958,21 euros et le montant du minimum contributif majoré de 7 603,41 euros.

Le projet de loi propose de réserver le bénéfice du minimum contributif majoré aux assurés justifiant d’une durée de cotisation minimale (« durée d’assurance ayant donné lieu à cotisation à leur charge »), ce qui exclut la prise en compte des durées d’assurance acquises par validation ou par équivalence ⁽²⁾. Cette durée de cotisation minimale serait fixée par décret. Elle serait appréciée en prenant en compte tous les régimes d’assurance vieillesse de base et complémentaires légalement ou règlementairement obligatoires.

Le Gouvernement envisage de fixer ce seuil de durée d’assurance cotisée autour de 25 à 30 ans.

En application du III du présent article, cette réforme du service du minimum contributif majoré s’appliquera aux pensions prenant effet à compter du 1^er avril 2009.

2. Mise sous condition de revenu du minimum contributif (II de l’article)

La réforme proposée par le présent article est motivée par le constat, notamment dressé par la Cour des comptes dans son rapport de septembre 2008 sur la sécurité sociale, que le minimum contributif a fini par bénéficier à des assurés dont le montant total des pensions liquidées est nettement supérieur à la moyenne et dépasse de loin l’objectif d’origine de la législation mise en place en 1983 qui visait à accorder un supplément de pension aux travailleurs ayant accompli une longue carrière professionnelle faiblement valorisée par l’assurance vieillesse.

Le II de l’article propose de soumettre à un plafond de revenus tirés de pensions personnelles attribuées par des régimes de base et complémentaires légalement obligatoires le bénéfice du minimum contributif. Un article L. 173-2 est introduit à cet effet dans le code de la sécurité sociale (section relative à la coordination en matière d’assurance vieillesse entre divers régimes).

Avant d’appliquer à la pension liquidée le relèvement résultant du mécanisme du minimum contributif, chaque régime d’assurance vieillesse susceptible de porter une pension au minimum contributif (régime général, régime de base des salariés agricoles, régimes de base des commerçants et artisans ⁽³⁾) devra s’assurer que le montant total des pensions personnelles de retraite de l’assuré ne dépasse pas un montant fixé par décret. Ce total englobe toutes les pensions de droit direct (ou de droit propre) – à l’exclusion donc des pensions de droit dérivé (réversion, pension de vieillesse de veuf ou veuve, secours viager attribué jusqu’en 2004 par le régime général) – servies par les régimes de base ou complémentaires légalement obligatoires. Les montants de pension pris en compte correspondent aux montants portés, s’il y a lieu, au minimum contributif.

Le rapporteur considère qu’il serait souhaitable que ce montant plafond soit égal au SMIC mais l’intention du Gouvernement est plutôt de le fixer à une somme égale à 85 % du SMIC.

Au cas où le total des pensions personnelles dépasserait le plafond, le deuxième alinéa de l’article L. 173-2 prévoit que la majoration résultant du mécanisme du minimum contributif sera « réduite à due concurrence du dépassement ».

Le projet de loi renvoie à un décret le soin de déterminer les règles de coordination entre les régimes susceptibles d’appliquer le mécanisme du minimum contributif pour déterminer comment le montant de dépassement est réparti et vient minorer le montant de chaque pension liquidée par ces régimes.

Le projet de loi est muet quant au sens de l’habilitation donnée au Gouvernement pour fixer les modalités d’application de la loi en cas de pluralité de pensions. Le rapporteur considère que le dépassement ne peut être réparti entre les régimes qu’au prorata des montants de pensions servies, à l’instar du mécanisme appliqué pour répartir le dépassement du plafond de ressources en matière de pension de réversion, ou, à défaut, au prorata des durées d’assurance validées dans chacun des régimes. Le code de la sécurité sociale renvoie usuellement à un décret le soin de définir les mécanismes de coordination du service des prestations entre les régimes.

Pour assurer le caractère opérationnel du dispositif, le III de l’article impose aux assurés d’avoir « fait valoir » les droits à pension personnels auxquels ils peuvent prétendre. Cette disposition exige donc des assurés d’avoir demandé à toutes les caisses de retraite auxquels ils sont ou ont été affiliés de procéder à la liquidation de leurs « droits en matière d’avantage de vieillesse ». Elle n’impose pas que ces droits aient été liquidés. Le projet de loi vise de la manière la plus large les caisses concernées : ce sont toutes celles chargées de liquider des droits en application de dispositions législatives ou réglementaires françaises ou étrangères ou de conventions internationales ou au titre de régimes propres aux organisations internationales. Un article L. 351-10-1 est introduit dans le code de la sécurité sociale à cet effet par le 2° du II du présent article.

Cette rédaction de l’article L. 351-10-1 est en décalage par rapport à celle de l’article L. 173-2 : dans le premier cas les droits en matière d’avantage de vieillesse sont visés alors que dans le second cas le plafond est défini par rapport au montant total des pensions personnelles de retraite. Or la notion d’avantage de vieillesse englobe les droits personnels et les droits à réversion. Il convient de retenir la seule référence aux droits personnels de retraite.

Il est indispensable qu’un système d’échange d’information sur les montants de pensions servies par les régimes de base et complémentaires légalement obligatoires soit mis en place pour contrôler le respect du plafond et porter le montant des pensions calculées au minimum contributif. Ce système d’échange est identique à celui décrit à l’article 52 pour le versement de la majoration de pension de réversion. Les problématiques, les difficultés et les conséquences sur le traitement des liquidations sont les mêmes. Ainsi, alors qu’il faut actuellement 15 à 20 jours au régime général pour liquider une pension, le délai pour les pensions portées au minimum contributif risque, en 2010, d’être doublé – voire encore plus si aucun échange automatisé de données sur les montants de pensions servies n’est opérationnel – dans les cas où un écrêtement du dépassement de plafond doit être appliqué.

La rédaction des articles L. 173-2 (II du présent article) et L. 351-10-1 (III du présent article) est toutefois différente de celle de l’article L. 353-6 proposée par l’article 52 du projet de loi. Dans le cas du contrôle du respect du plafond pour le versement du minimum contributif, il est précisé que le montant pris en compte totalise les pensions personnelles de retraite attribuées « au titre d’un ou plusieurs régimes de base et régimes complémentaires légalement obligatoires français ou étrangers, des conventions internationales, ainsi que des régimes propres aux organisations internationales » (article L. 173-2) et l’assuré doit avoir fait valoir ses droits en matière d’avantage vieillesse auxquels il peut prétendre « au titre de dispositions législatives ou réglementaires françaises ou étrangères, des conventions internationales, ainsi que des régimes propres aux organisations internationales » (L. 351-10-1).

Dès lors qu’il s’agit de déterminer le taux d’une prestation de retraite pour calculer des droits ou la date d’effet d’une pension, une référence aux régimes de retraite de base et complémentaires légalement obligatoires conduit à prendre en compte les carrières accomplies dans un pays étranger couvert par une convention de sécurité sociale signée par la France ou par le règlement communautaire n° 883/2004 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 portant sur la coordination des systèmes de sécurité sociale : les durées d’assurance validées dans ces pays sont prises en compte pour le calcul du taux de liquidation par les régimes de retraite français. Mais dans le cas présent et dans le cas de l’article 52 sur la majoration de pension de réversion, il s’agit d’échanger des montants de pensions liquidées. Un régime de retraite français n’est pas en mesure de connaître le montant des droits à pension liquidés par un régime de retraite d’un pays étranger avec lequel la France n’aurait pas signé une convention internationale de sécurité sociale ou qui ne serait pas couvert par le règlement communautaire du 29 avril 2004, sauf à interroger au cas par cas le régime étranger sur la situation de l’assuré. Aujourd’hui, cette interrogation exige des délais très longs pouvant atteindre plusieurs mois. Aucun échange communautaire n’est prévu pour les montants d’avantages de vieillesse.

A ce jour, 69 accords internationaux de sécurité sociale ont été signés par la France (y compris ceux avec les collectivités françaises d’outre-mer).

Il peut être compréhensible qu’un assuré étranger ayant travaillé quelque temps en France ne souhaite pas liquider les droits à pension qu’il détient dans son pays, notamment en raison des pénalités qu’il encoure en cas de liquidation anticipée avant 65 ans. La France est en effet en Europe le pays qui liquide le plus tôt les pensions de retraite. La rédaction de l’article L. 351-10-1 ne devrait pas pénaliser cet assuré car l’obligation qui lui est imposée est de « faire valoir » ses droits à pension de retraite, c’est-à-dire de demander leur liquidation, et non que ces droits aient été liquidés par les régimes d’assurance vieillesse.

Un assuré pourra ainsi faire valoir ses droits auprès des organismes et institutions gestionnaires des régimes obligatoires d’assurance vieillesse, qui seront amenés à lui refuser la liquidation de ses droits pour cause d’âge insuffisant, et satisfaire aux conditions posées par la loi pour obtenir le versement du minimum contributif s’il respecte le plafond de pensions et justifie la durée d’assurance nécessaire.

Ce système implique que le respect du plafond de pensions ne soit pas contrôlé au seul moment de la liquidation d’une pension de vieillesse portée au minimum contributif mais, comme pour le contrôle de la condition de ressources pour la réversion, en continu pour s’assurer qu’à la liquidation d’une pension intervenant ultérieurement l’assuré ne dépasse pas le plafond. Auquel cas, le versement du minimum contributif devrait être retiré.

Le dispositif nouveau mis en place par le présent article va sans doute amener les régimes de retraite français à prendre des mesures de liquidation provisoire des pensions portées au minimum contributif (au moins lorsque leur titulaire est proche du plafond). La charge administrative sera donc extrêmement lourde pour le régime qui gère des millions de pensions portées au minimum contributif (cf. tableau ci-après).

Outre la charge administrative, ce mécanisme pose une difficulté pratique : le montant du plafond est indexé sur la valeur du SMIC et les montants des pensions sont indexés sur un autre indice ou selon d’autres méthodes (notamment les pensions étrangères qui peuvent dépendre de systèmes de capitalisation). Il ne faudrait pas que les pensions liquidées soient plus réévaluées que le SMIC car l’assuré bénéficiaire du minimum contributif pourrait au bout de quelques années ne plus respecter le plafond. Cette situation reste théorique car à ce jour la valeur du SMIC horaire progresse plus vite que les réévaluations de pensions.

Le IV de l’article modifie l’article L. 634-2 du code de la sécurité sociale afin d’imposer cette obligation de demande de liquidation complète des droits personnels pour le service du minimum contributif aux régimes d’assurance vieillesse des artisans, commerçants et industriels gérés par le Régime social des indépendants.

Le V de l’article fait entrer en vigueur cette réforme à partir des pensions prenant effet au 1^er juillet 2010 afin de donner aux régimes concernés le temps de définir une procédure et mettre en place les outils, notamment informatiques, de gestion.

La CNAV estime que le nombre de nouveaux bénéficiaires du minimum contributif aurait évolué comme suit en l’absence du dispositif de l’article 55 : 344 000 en 2009, 340 000 en 2010, 351 000 en 2011 et 354 000 en 2012. Selon la CNAV, la mise sous condition de ressources devrait conduire à écarter du bénéfice du minimum contributif de 101 000 à 104 000 nouveaux bénéficiaires potentiels sur chacune de ces années.

La direction de la prospective de la CNAV a établi la projection suivante du nombre de bénéficiaires du minimum contributif.

Nombre de bénéficiaires du minimum contributif

(en moyenne annuelle)

	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008
Hommes	976 494	1 014 974	1 063 557	1 115 810	1 176 605	1 237 996	1 309 840
Femmes	2 263 306	2 370 341	2 484 325	2 601 923	2 724 512	2 866 093	3 021 744
Ensemble	3 239 800	3 385 315	3 547 882	3 717 734	3 901 117	4 104 089	4 331 584
	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015
Hommes	1 381 299	1 450 300	1 512 885	1 570 619	1 628 218	1 681 272	1 732 430
Femmes	3 175 872	3 330 209	3 486 437	3 640 294	3 790 527	3 933 947	4 062 472
Ensemble	4 557 172	4 780 509	4 999 322	5 210 913	5 418 745	5 615 218	5 794 901
	2016	2017	2018	2019	2020
Hommes	1 776 424	1 817 470	1 851 662	1 879 748	1 900 104
Femmes	4 178 469	4 287 473	4 387 523	4 473 786	4 551 322
Ensemble	5 954 893	6 104 942	6 239 186	6 353 534	6 451 426

Source : CNAV, scénario tendanciel de la Commission des comptes de la sécurité sociale, septembre 2008.

Article 56

Rachat de cotisations au titre du départ anticipé à la retraite

Cet article vise à mettre fin à la faculté, ouverte en 2003, de racheter jusqu’à douze trimestres d’assurance pour réunir les conditions de durée d’assurance exigées pour l’ouverture du droit au départ anticipé à la retraite pour carrière longue.

De manière tacite, le projet de loi traduit la volonté du Gouvernement de maintenir les dispositifs de départ anticipé à la retraite pour carrière longue introduits par les articles 23, 24, 90, 97 et 99 de la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites, l’article 119 de la loi de finances pour 2005 n° 2004-1484 du 30 décembre 2004, l’article 57 de la loi n° 2004-1370 du 20 décembre 2004 et l’article 28 de la loi n° 2005-102 du 11 février 2005.

1. Le dispositif applicable au rachat de cotisations

Le présent article propose de recentrer le bénéfice du départ anticipé pour carrière longue sur les assurés ayant accompli effectivement des carrières professionnelles longues. Aux termes de la loi du 21 août 2003, le dispositif de rachat de cotisations peut en effet être utilisé pour réunir le nombre de trimestres d’assurance pour bénéficier du départ anticipé à la retraite : cette durée d’assurance peut non seulement consister en des trimestres cotisés ou des trimestres validés par assimilation au titre de dispositifs de protection sociale (chômage indemnisé, maternité, maladie, congé parental,…) mais également être justifiée par l’apport de trimestres au compte individuel de l’assuré via une opération de rachat.

a) Les règles applicables au rachat de cotisations

Les conditions de rachat de trimestres de cotisations ont été définies par la loi du 21 août 2003 :

– Article 29 (articles L. 351-14-1, L. 634-2-2 et L. 721-8 du code de la sécurité sociale) : ouverture, pour les assurés relevant du régime général, du régime des salariés agricoles et du régime social des indépendants (artisans, commerçants et industriels), d’un droit au rachat de cotisations, dans la limite de douze trimestres, pour les périodes correspondant aux années d’études supérieures sanctionnées par un diplôme et aux années civiles incomplètes, c’est-à-dire pour lesquelles les cotisations versées n’ont pas permis de valider quatre trimestres d’assurance ⁽⁴⁾;

– Article 45 (article L. 9 bis du code des pensions civiles et militaires de retraite) : ouverture, pour les agents titulaires du secteur public, d’un droit au rachat des années d’études supérieures sanctionnées par un diplôme, dans la limite de douze trimestres ;

– Articles 90 (article L. 643-2 du code de la sécurité sociale) : ouverture d’un droit à rachat des années d’études supérieures et des années civiles incomplètes, dans la limite de douze trimestres, pour les assurés relevant du régime des professions libérales ;

– Article 97 (article L. 723-10-3 du code de la sécurité sociale) : ouverture d’un droit à rachat des années d’études supérieures et des années civiles incomplètes, dans la limite de douze trimestres, pour les avocats ;

– Article 101 (article L. 732-27-1 du code rural) : ouverture d’un droit à rachat des années d’études supérieures, dans la limite de douze trimestres, pour les exploitants agricoles, l’article 100 de la loi (article L. 732-35-1 du code rural) complétant le dispositif en permettant le rachat des périodes d’activité en tant qu’aide familial agricole des exploitants agricoles.

La loi du 21 août 2003 a soumis ces rachats de cotisations au respect de la neutralité actuarielle. Chaque année, un décret fixe donc les valeurs de rachat en fonction des générations de naissance des assurés. Bien qu’onéreuses, les conditions financières de ces rachats se sont révélées particulièrement avantageuses. Pour cette raison, l’article 114 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007 a accru le coût du rachat des années d’études supérieures et des années d’assurance incomplètes. Cette mesure a été complétée par l’article 84 de la loi n° 2007-1786 de financement de la sécurité sociale pour 2008 qui a étendu aux exploitants agricoles et aux fonctionnaires l’application du barème spécifique prévu par l’article 114 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007 pour compléter la durée d’assurance des salariés du régime général bénéficiaire d’une retraite anticipée pour carrière longue par des rachats de cotisations d’assurance vieillesse. En outre, il a permis d’effectuer des versements non pas pour bénéficier de la retraite anticipée uniquement prévue par le code de la sécurité sociale pour les assurés relevant du régime général (article L. 351-1-1) mais également pour bénéficier de celle prévue pour les professions indépendantes, les professions libérales, les avocats, les exploitants agricoles et les fonctionnaires.

Par ailleurs, la possibilité de rachat de cotisations a été ouverte avec une grande souplesse, notamment quant aux justifications des périodes d’activité professionnelle ; ces rachats se sont révélés très coûteux et, lors de sa séance du 23 janvier 2008, le Conseil d’orientation des retraites (COR) a évalué comme suit les dispositifs en vigueur : des fraudes importantes sont facilitées par la permissivité des systèmes ; les tarifs de rachat sont très hétérogènes d’un régime à un autre ; l’avantage fiscal (déductibilité à 100 % de l’impôt sur le revenu sans plafonnement) est exorbitant et plus avantageux que n’importe quel produit d’épargne retraite.

Face à ces critiques et pour mettre un terme aux abus, une circulaire de la direction de la sécurité sociale DSS/3A n° 2008-17 du 23 janvier 2008 a renforcé les modalités de régularisation des cotisations arriérées concernant les périodes d’activité salariée non cotisées (le plus souvent faute de déclaration ou de versement de l’employeur) et les périodes d’apprentissage antérieures au 1^er janvier 1972 (pour lesquelles l’employeur n’était pas tenu de verser une rémunération). La régularisation n’est désormais acceptée que sur présentation de preuves matérielles de la réalité et la durée de l’activité professionnelle (bulletins de salaires, certificat de travail, etc.). L’attestation sur l’honneur de l’activité professionnelle n’est plus admise qu’à titre exceptionnel, en l’absence de toute pièce justificative ; en ce cas, l’attestation ne constitue plus une preuve suffisante ; elle ne peut être établie entre l’assuré, l’employeur et un tiers en cas de parenté jusqu’au troisième degré entre ces personnes ; elle doit s’accompagner d’un entretien préalable avec l’agent chargé du contrôle et de la présentation d’un formulaire type signé par deux témoins. L’attestation sur l’honneur ne peut, en outre, permettre de valider que quatre trimestres au plus. Ces nouvelles mesures s’appliquent aux régularisations effectuées à compter du 1^er janvier 2008.

Le rapporteur observe que toutes ces nouvelles mesures n’ont pas fait l’objet d’objections de la part des personnes auditionnées étant donné l’ampleur de certaines fraudes constatées sous l’empire des procédures antérieures. Elles se sont traduites par une réduction substantielle du nombre de demandes de rachat.

Le décret n° 2008-845 du 25 août 2008 a, quant à lui, majoré le coût des régularisations d’arriérés de cotisations des salariés et des apprentis qui n’ont pas été versées par leurs employeurs. Il a modifié la définition des assiettes (ces assiettes ont été fixées par un arrêté ministériel du 25 août 2008) : le versement est désormais égal au produit de la rémunération qui aurait due être soumise à cotisation par les coefficients de revalorisation en vigueur à la date du versement, par les taux de cotisations vieillesse (parts patronale et salariale) applicables à la période en cause, auquel est appliqué un taux d’actualisation égal à 2,5 % par année civile révolue séparant la période d’activité en cause et la date du versement de régularisation. En cas d’impossibilité d’établir un montant de rémunération perçue, une assiette forfaitaire égale à 75 % du plafond annuel de la sécurité sociale est retenue. Ces dispositions sont applicables aux décomptes de cotisations adressés par les organismes chargés du recouvrement (URSAFF, MSA,…) à compter du 28 août 2008.

L’annexe 1 du projet de loi présente une analyse de l’évolution du nombre de rachats de trimestres pour la retraite des assurés relevant du régime général.

Extrait du Programme de qualité et d’efficience « Retraites »
Nombre de rachats de trimestres pour la retraite

Il existe deux options de rachat :

– soit au titre du taux seul, il contribue à l’atténuation de la décote ;

– soit au titre du taux et de la durée d’assurance, auquel cas il contribue non seulement à l’atténuation de la décote mais il est également retenu pour le calcul de la durée d’assurance.

Il est possible pour un assuré de combiner les deux options, en rachetant des trimestres pour le taux et des trimestres pour le taux et la durée.

Les assurés doivent être âgés d’au moins 20 ans et de moins de 60 ans à la date de la demande. En 2004 et 2005, seules les personnes âgées d’au moins 54 ans à la date de la demande pouvaient effectuer un versement pour la retraite. Le coût du rachat pour l’assuré dépend de l’option choisie – versement pour le taux et/ou pour le taux et la durée –, de son âge à la date de la demande et de ses revenus d’activité ; il est révisé annuellement.

Résultats : le nombre de versements pour la retraite notifiés au régime général évolue comme suit :

2004

2005

2006

2007

Objectif

Nombre de versements

1 923

4 031

4 224

7 623

Liberté de choix

Montant moyen versé

21 719 €

24 416 €

24 311 €

24 510 €

Durée moyenne rachetée

5,7 trimestres

6,3 trimestres

6,1 trimestres

6,5 trimestres

Source : CNAV

En 2007, 7 623 versements pour la retraite ont été notifiés par les assurés du régime général – en forte hausse par rapport aux années précédentes –, soit 17 801 depuis l’origine de la mesure. C’est là l’effet de la pleine application des textes parus en juillet 2006 fixant le barème pour 2006 des versements au titre des rachats de trimestres.

Au-delà des différences de barème, les évolutions du montant moyen versé s’expliquent par les variations du nombre moyen de trimestres rachetés.

Il est à noter que près de 15 % des assurés déclarent racheter des trimestres en vue d’un départ en retraite anticipée. La loi de financement de la Sécurité sociale pour 2007 a prévu un barème spécifique qui leur est applicable, établi dans le respect du principe de neutralité actuarielle. Le projet de loi de financement de la sécurité sociale supprime la possibilité d’accéder à la retraite anticipée en rachetant des trimestres, considérant qu’ils ne correspondent pas à des périodes validées au titre d’une activité professionnelle effective.

Construction de l’indicateur : le nombre de versements pour la retraite comprend les versements soldés ou en cours de paiement ; les montants versés correspondent au total des sommes dues (versements effectués et sommes restant à verser).

Précisions méthodologiques : le barème appliqué lors du calcul du montant du rachat dépend de la date de la demande d’évaluation. Ainsi, une partie des versements effectués une année donnée font référence aux barèmes des années précédentes.

b) Le dispositif du projet de loi

L’article 56 du projet de loi crée une nouvelle sous-section consacrée au rachat de cotisations au sein de la section III (coordination en matière d’assurance vieillesse entre divers régimes) du chapitre III (coordination en matière d’assurance vieillesse et d’assurance veuvage) du titre VII (coordination entre les régimes) du livre premier du code de la sécurité sociale. Cette nouvelle sous-section 9 sera composée d’un article unique, l’article L. 173-7.

Ce nouvel article L. 173-7 interdit expressément de prendre en compte les versements opérés au titre des rachats de cotisations pour l’application des conditions d’ouverture des droits à la retraite anticipée pour carrière longue.

Sont visés les rachats opérés en application des dispositifs suivants :

– Article L. 351-14-1 du code de la sécurité sociale : rachats effectués par les assurés relevant du régime général d’assurance vieillesse des travailleurs salariés (CNAV) et du régime d’assurance vieillesse des salariés agricoles (Caisse centrale de la mutuelle sociale agricole CCMSA) ;

– Article L. 634-2-2 du code de la sécurité sociale : rachats effectués par les assurés relevant du régime d’assurance vieillesse des commerçants, industriels et artisans (Caisse nationale du régime social des indépendants) ;

– Article L. 643-2 du code de la sécurité sociale : rachats effectués par les assurés relevant du régime des professions libérales (CNAVPL) ;

– Article L. 723-10–3 du code de la sécurité sociale : rachats effectués par les assurés relevant du régime des avocats (Caisse nationale des barreaux français) ;

– Article L. 732-27-1 du code rural : rachats effectués par les assurés relevant du régime d’assurance vieillesse des non-salariés agricoles (CCMSA) ;

– Article L. 9 bis du code des pensions civiles et militaires de retraite : rachats effectués par les fonctionnaires titulaires de la fonction publique (service des pensions pour l’Etat et CNRACL pour les collectivités territoriales et la fonction publique hospitalière).

Sont visés les dispositifs suivants d’ouverture du droit à la retraite anticipée pour carrière longue :

– Article L. 351-1-1 du code de la sécurité sociale : retraite anticipée de droit commun attribuée par le régime général et du régime des salariés agricoles ;

– Article L. 351-1-3 du code de la sécurité sociale : retraite anticipée ouverte aux assurés handicapés du régime général et du régime des salariés agricoles ⁽⁵⁾ ;

– Article L. 634-3-2 du code de la sécurité sociale : retraite anticipée de droit commun attribuée par le régime social des indépendants (artisans, commerçants et industriels) ;

– Article L. 634-3-3 du code de la sécurité sociale : retraite anticipée ouverte aux assurés handicapés du régime social des indépendants ;

– II de l’article L. 643-3 du code de la sécurité sociale : retraite anticipée attribuée par le régime des professions libérales ;

– II de l’article L. 723-10-1 du code de la sécurité sociale : retraite anticipée attribuée par le régime des avocats ;

– Article L. 732-18-1 du code rural : retraite anticipée de droit commun attribuée par le régime d’assurance vieillesse des non-salariés agricoles ;

– Article L. 732-18-2 du code rural : retraite anticipée ouverte aux assurés handicapés relevant du régime d’assurance vieillesse des non-salariés agricoles ;

– 5° du I de l’article L. 24 du code des pensions civiles et militaires de retraite : retraite anticipée ouverte aux fonctionnaires handicapés relevant du régime des pensions civiles et militaires de retraite ;

– Article L. 25 bis du code des pensions civiles et militaires de retraite : retraite anticipée de droit commun ouverte aux fonctionnaires relevant du régime des pensions civiles et militaires de retraite.

Le II du présent article modifie l’article L. 742-3 du code rural pour intégrer les nouvelles dispositions applicables au rachat de cotisations dans le champ des dispositions du code de la sécurité sociale applicables au régime des assurances sociales des personnes salariées des professions agricoles.

Le III de l’article modifie l’article L. 382-29 du code de la sécurité sociale pour intégrer les nouvelles dispositions applicables au rachat de cotisations dans le champ des dispositions du code de la sécurité sociale applicables aux ministres des cultes et membres des congrégations et collectivités religieuses.

Le IV de l’article abroge, par coordination, trois dispositions permettant de prendre en compte le rachat de périodes d’assurance dans l’appréciation du respect des conditions d’ouverture du droit à la retraite anticipée pour carrière longue :

– le dernier alinéa de l’article L. 351-14-1 du code de la sécurité sociale, qui résulte du I de l’article 29 de la loi du 21 août 2003 et a défini le régime des rachats de cotisations applicable au régime général et aux régimes alignés ;

– l’article 114 de la loi n° 2006-1640 du 21 décembre 2006 de financement de la sécurité sociale pour 2007 qui a modifié le dernier alinéa de l’article L. 351-14-1 du code de la sécurité sociale (cf. analyse au point II-C-1-a du rapport d’information n° 1152 de M. Denis Jacquat sur le rendez-vous de 2008 sur les retraites, p. 92) ;

– l’article 84 de la loi n° 2007-1786 du 19 décembre 2007 de financement de la sécurité sociale pour 2008 qui a modifié le dernier alinéa de l’article L. 351-14-1 du code de la sécurité sociale (cf. analyse au point II-C-1-a du rapport d’information n° 1152 de M. Denis Jacquat sur le rendez-vous de 2008 sur les retraites, p. 93).

Les articles du code de la sécurité sociale concernant les assurés des autres régimes d’assurance vieillesse ne contiennent pas la même mention explicite de la possibilité d’utiliser les périodes d’assurance rachetées pour réunir les conditions d’ouverture du droit à la retraite anticipée du fait que les modalités de mise en œuvre et prise en compte des cotisations rachetées sont renvoyées à des décrets. Pour les fonctionnaires, le code des pensions civiles et militaires de retraite ne prévoit pas cette possibilité de prise en compte.

Le V de l’article définit les modalités d’entrée en vigueur des dispositions du présent article. Elles s’appliqueront aux demandes de versement déposées à compter du 15 octobre 2008, jour d’examen du projet de loi en conseil des ministres, pour le calcul des pensions prenant effet à compter du 1^er janvier 2009. le choix de la date d’examen du projet de loi en conseil des ministres est usuel ; il a, par exemple, été procédé de même l’an dernier pour la fixation de la date d’entrée en vigueur des mesures relatives aux préretraites et mises à la retraite afin de prévenir tout effet d’aubaine.

2. Les conditions d’ouverture du droit à la retraite anticipée pour carrière longue à compter du 1^er janvier 2009

Les dispositifs – régime de droit commun et régime des personnes handicapées – de retraite anticipée pour carrière longue et leur mise en œuvre ont été analysés par le rapport d’information sur le rendez-vous de 2008 sur les retraites de M. Denis Jacquat (rapport n° 1152, pages 78 et suivantes et pages 213 et suivantes). Le tableau suivant résume les conditions appliquées aux départs anticipés pour les assurés dont les pensions prenaient effet à compter du 1^er janvier 2004. Ces conditions résultent des dispositions du décret n° 2003-1036 du 30 octobre 2003. Compte tenu du relèvement programmé par l’article 5 de la loi du 21 août 2003 de la durée d’assurance ouvrant droit au taux plein à compter de 2009 (génération née en 1949), il a été prévu que ces conditions s’appliqueraient jusqu’aux pensions prenant effet au 1^er décembre 2008 (circulaire ministérielle DSS/3A/2007/396 du 5 novembre 2007).

Conditions d’ouverture du droit à la retraite anticipée pour les générations nées à partir de 1945 dont les pensions prennent effet à compter du 1^er janvier 2004


Âge de départ à la retraite anticipée	Année d’ouverture du droit	Début d’activité professionnelle	Durée minimale d’assurance validée	Durée minimale d’assurance cotisée
Génération 1945 (taux plein avec 154 trimestres)
Départ à 59 ans	2004 ou 2005	Avant 17 ans	162 trimestres	154 trimestres
Départ à 58 ans	2003 ou 2004	Avant 16 ans	162 trimestres	158 trimestres
Génération 1946 (taux plein avec 156 trimestres)
Départ à 59 ans	2005 ou 2006	Avant 17 ans	164 trimestres	156 trimestres
Départ à 58 ans	2004 ou 2005	Avant 16 ans	164 trimestres	160 trimestres
Départ à 56 ans ou 57 ans	2002 à 2004	Avant 16 ans	164 trimestres	164 trimestres
Génération 1947 (taux plein avec 158 trimestres)
Départ à 59 ans	2006 ou 2007	Avant 17 ans	166 trimestres	158 trimestres
Départ à 58 ans	2007 ou 2008	Avant 16 ans	166 trimestres	162 trimestres
Départ à 56 ans ou 57 ans	2005 à 2007	Avant 16 ans	166 trimestres	166 trimestres
Générations 1948 (taux plein avec 160 trimestres) et suivantes
Départ à 59 ans	2007 ou 2008	Avant 17 ans	168 trimestres	160 trimestres
Départ à 58 ans	2008 ou 2009	Avant 16 ans	168 trimestres	164 trimestres
Départ à 56 ans ou 57 ans	2006 à 2008	Avant 16 ans	168 trimestres	168 trimestres

Nota : Compte tenu de la date d’effet au 1^er janvier 2004 des pensions liquidées au titre de la retraite anticipée, la génération 1949 n’a pas pu bénéficier du départ à 56 ou 57 ans.

Nota : L’article D. 351-1-3 du code de la sécurité sociale considère comme ayant débuté leur activité avant l’âge de 16 ou 17 ans les assurés justifiant d’une durée d’assurance d’au moins cinq trimestres avant la fin de l’année civile de leur seizième anniversaire pour les départs en retraite à partir de 56, 57, 58 ans et avant la fin de l’année civile de leur dix-septième anniversaire pour les départs à 59 ans. Les assurés nés au quatrième trimestre qui ne rempliraient pas ces conditions doivent justifier de quatre trimestres dans l’année civile de leur seizième anniversaire pour les départs à 56, 57 ou 58 ans et dans l’année civile de leur dix-septième anniversaire pour les départs à 59 ans.

Les conditions applicables aux générations nées postérieurement à 1948, qui ont pourtant atteint l’âge de 56, 57, 58 ou 59 ans avant le 1^er janvier 2009, ont été gelées dans l’attente des décisions prises au titre du rendez-vous de 2008 sur les retraites. En effet, si les décrets du 27 août 1993 ont programmé le relèvement de la durée d’assurance exigée pour une liquidation de pension au taux plein jusqu’en 2003, c’est-à-dire jusqu’à la génération 1943 (160 trimestres), l’article 5 de la loi du 21 août 2003, qui a fixé un nouveau relèvement d’un trimestre par an de cette durée de 2009 à 2012, a parallèlement autorisé le Gouvernement à ajuster le calendrier de ce relèvement en fonction de l’évolution du rapport démographique entre les retraités et les actifs (cf. rapport d’information précité de M. Denis Jacquat sur le rendez-vous de 2008 sur les retraites). En outre, aucune mesure n’a été arrêtée pour les générations postérieures atteignant l’âge de 60 ans après 2008. En conséquence, les générations postérieures à 1948 ont pu bénéficier des conditions applicables à la génération née en 1948 pour la liquidation de leur pension de retraite anticipée dès lors que celle-ci prenait effet au plus tard le 1^er décembre 2008.

Cette même difficulté transitoire apparaît aujourd’hui pour les générations postérieures à celle née en 1952 du fait que le principe d’un relèvement de la durée d’assurance de référence après 2012 a été acté en 2003 (41 ans et trois trimestres avant 2020, ramenés à 41 ans et deux trimestres compte tenu des nouvelles projections démographiques de l’INSEE : cf. le rapport d’information précité de M. Denis Jacquat sur le rendez-vous de 2008 sur les retraites) mais pas arrêté en droit en raison de la faculté laissée au Gouvernement d’ajuster le calendrier et l’ampleur de l’évolution de cette durée d’assurance à chaque rendez-vous fixé par la loi du 21 août 2003 (rendez-vous de 2008, 2012 et 2016, le Gouvernement ayant d’ailleurs annoncé son intention de fixer un rendez-vous intermédiaire en 2010).

La décision de reconduction de la retraite anticipée pour carrière longue mise en place en 2003 n’exige la publication d’aucune mesure réglementaire d’application, ni l’adoption de la moindre mesure législative. Seule une circulaire du ministre chargé de la sécurité sociale est nécessaire pour lever les restrictions d’application dans le temps posées par la circulaire DSS/3A/2007/396 du 5 novembre 2007 du même ministre : cette circulaire prévoit que seules les demandes pour des pensions prenant effet avant le 1^er décembre 2008 étaient instruites, les demandes portant sur des dates d’effet postérieures étant simplement enregistrées dans l’attente du réexamen du dispositif dans le cadre du rendez-vous de 2008. Cette nouvelle circulaire a pris la forme d’une lettre ministérielle du directeur de la sécurité sociale datée du 7 juillet 2008. Elle a précisé les conditions de relèvement de la durée d’assurance pour les pensions prenant effet à compter du 1^er janvier 2009. Elle a demandé de mettre directement en œuvre les dispositions du III de l’article 5 de la loi du 21 août 2003 en veillant à appliquer la durée d’assurance correspondant à celle fixée pour l’année au cours de laquelle l’assuré atteint son soixantième anniversaire. Un toilettage des textes réglementaires sera effectué ultérieurement, le caractère d’application directe des dispositions du III de l’article 5 de la loi du 21 août 2003 rendant ces dispositions réglementaires obsolètes. La CNAV a mis en œuvre ces dispositions par une circulaire n° 2008/41 du 25 juillet 2008. Ces dispositions s’appliquent aux pensions prenant effet à compter du 1^er janvier 2009.

Cette reconduction s’applique aux assurés relevant du régime général des travailleurs salariés (CNAV), de l’assurance vieillesse des professions agricoles (MSA), des professions indépendantes (RSI), des professions libérales (CNAVPL) et aux avocats (CNBF).

Le maintien de la possibilité d’un départ anticipé pour carrière longue au-delà de 2008 s’accompagne d’une modification automatique des conditions d’assurance fixées par le décret n° 2003-1036 du 30 octobre 2003 pour être éligible à cette retraite. Ce décret a, en effet, subordonné le bénéfice de la retraite anticipée pour carrière longue à la justification d’une durée d’assurance au moins égale à la durée d’assurance requise pour une pension au taux plein majorée de huit trimestres.

Parallèlement, la condition relative à la durée d’assurance cotisée est mécaniquement relevée puisqu’elle est égale à la durée d’assurance requise pour une liquidation au taux plein majorée de huit trimestre pour un départ à 56 ou 57 ans, majorée de quatre trimestres pour un départ à 58 ans et à cette durée sans modification pour un départ à 59 ans.

Les conditions d’âge de départ à la retraite et de début d’activité professionnelle restent inchangées ; elle ont été fixées de manière intangible par le décret du 30 octobre 2003 et ne dépendent pas de l’évolution d’autres paramètres. Il n’est pas dans l’intention du Gouvernement de les modifier, comme cela a été confirmé au rapporteur.

En application de la lettre ministérielle du 7 juillet 2008, les conditions de durée d’assurance et de durée d’assurance cotisée pour les pensions prenant effet à compter du 1^er janvier 2009 seront donc les suivantes :

1° Pour la génération née en 1949 (taux plein avec 161 trimestres) :

– un départ en retraite anticipée à 59 ans (c’est-à-dire en 2008 ou 2009) est conditionné par un début d’activité professionnelle avant l’âge de 17 ans, une durée d’assurance validée d’au moins 169 trimestres et une durée d’assurance cotisée d’au moins 161 trimestres ;

– un départ en retraite anticipée à 58 ans (c’est-à-dire en 2007 ou 2008) est conditionné par un début d’activité professionnelle avant l’âge de 16 ans, une durée d’assurance validée d’au moins 169 trimestres et une durée d’assurance cotisée d’au moins 165 trimestres : compte tenu des dates de prise d’effet des pensions dans ce cas de figure, ces conditions resteront sans application (ces assurés ont bénéficié des conditions applicables à la génération née en 1948) ;

– un départ en retraite anticipée à 56 ans (c’est-à-dire en 2005 ou 2006) est conditionné par un début d’activité professionnelle avant l’âge de 16 ans, une durée d’assurance validée de 169 trimestres et une durée d’assurance cotisée de 169 trimestres : compte tenu des dates de prise d’effet des pensions dans ce cas de figure, ces conditions resteront sans application (ces assurés ont bénéficié des conditions applicables à la génération née en 1948).

2° Pour la génération née en 1950 (taux plein avec 162 trimestres) :

– un départ en retraite anticipée à 59 ans (c’est-à-dire en 2009 ou 2010) est conditionné par un début d’activité professionnelle avant l’âge de 17 ans, une durée d’assurance validée d’au moins 170 trimestres et une durée d’assurance cotisée d’au moins 162 trimestres ;

– un départ en retraite anticipée à 58 ans (c’est-à-dire en 2008 ou 2009) est conditionné par un début d’activité professionnelle avant l’âge de 16 ans, une durée d’assurance validée d’au moins 170 trimestres et une durée d’assurance cotisée d’au moins 166 trimestres ;

– un départ en retraite anticipée à 56 ans (c’est-à-dire en 2006 ou 2007) est conditionné par un début d’activité professionnelle avant l’âge de 16 ans, une durée d’assurance validée de 170 trimestres et une durée d’assurance cotisée de 170 trimestres : compte tenu des dates de prise d’effet des pensions dans ce cas de figure, ces conditions resteront sans application (ces assurés ont bénéficié des conditions applicables à la génération née en 1948).

3° Pour la génération née en 1951 (taux plein avec 163 trimestres) :

– un départ en retraite anticipée à 59 ans (c’est-à-dire en 2010 ou 2011) est conditionné par un début d’activité professionnelle avant l’âge de 17 ans, une durée d’assurance validée d’au moins 171 trimestres et une durée d’assurance cotisée d’au moins 163 trimestres ;

– un départ en retraite anticipée à 58 ans (c’est-à-dire en 2009 ou 2010) est conditionné par un début d’activité professionnelle avant l’âge de 16 ans, une durée d’assurance validée d’au moins 171 trimestres et une durée d’assurance cotisée d’au moins 167 trimestres ;

– un départ en retraite anticipée à 56 ans (c’est-à-dire en 2007 ou 2008) est conditionné par un début d’activité professionnelle avant l’âge de 16 ans, une durée d’assurance validée de 171 trimestres et une durée d’assurance cotisée de 171 trimestres.

4° Pour la génération née en 1952 (taux plein avec 164 trimestres) :

– un départ en retraite anticipée à 59 ans (c’est-à-dire en 2011 ou 2012) est conditionné par un début d’activité professionnelle avant l’âge de 17 ans, une durée d’assurance validée d’au moins 172 trimestres (43 ans) et une durée d’assurance cotisée d’au moins 164 trimestres (41 ans) ;

– un départ en retraite anticipée à 58 ans (c’est-à-dire en 2010 ou 2011) est conditionné par un début d’activité professionnelle avant l’âge de 16 ans, une durée d’assurance validée d’au moins 172 trimestres (43 ans) et une durée d’assurance cotisée d’au moins 168 trimestres (42 ans) ;

– un départ en retraite anticipée à 56 ans (c’est-à-dire en 2008 ou 2009) est conditionné par un début d’activité professionnelle avant l’âge de 16 ans, une durée d’assurance validée de 172 trimestres (43 ans) et une durée d’assurance cotisée de 172 trimestres (43 ans).

Conditions d’ouverture du droit à la retraite anticipée pour les générations nées à partir de 1949 dont les pensions prennent effet à compter du 1^er janvier 2009


Âge de départ à la retraite anticipée	Année d’ouverture du droit	Début d’activité professionnelle	Durée minimale d’assurance validée	Durée minimale d’assurance cotisée
Génération 1949 (taux plein avec 161 trimestres)
Départ à 59 ans	2008 ou 2009	Avant 17 ans	169 trimestres	161 trimestres
Génération 1950 (taux plein avec 162 trimestres)
Départ à 59 ans	2009 ou 2010	Avant 17 ans	170 trimestres	162 trimestres
Départ à 58 ans	2008 ou 2009	Avant 16 ans	170 trimestres	166 trimestres
Génération 1951 (taux plein avec 163 trimestres)
Départ à 59 ans	2010 ou 2011	Avant 17 ans	171 trimestres	163 trimestres
Départ à 58 ans	2009 ou 2010	Avant 16 ans	171 trimestres	167 trimestres
Départ à 56 ans ou 57 ans	2007 à 2009	Avant 16 ans	171 trimestres	171 trimestres
Générations 1952 (taux plein avec 164 trimestres) et suivantes
Départ à 59 ans	2011 ou 2012	Avant 17 ans	172 trimestres	164 trimestres
Départ à 58 ans	2010 ou 2011	Avant 16 ans	172 trimestres	168 trimestres
Départ à 56 ans ou 57 ans	2008 à 2010	Avant 16 ans	172 trimestres	172 trimestres

Estimation du volume des retraites anticipées des générations nées de 1949 à 1952

	1948	1949	1950	1951	1952	1953	1954	1955
Nombre d’assurés affiliés au régime général	936 457	937 117	942 937	906 387	920 336	904 370	919 773	928 562
Estimation du nombre total de retraites anticipées de la génération ()*	100 667	109 125	120 319	104 818	92 363	75 621	72 401	66 814
Nombre de retraites anticipées liquidées au 16 septembre 2008	99 028	93 963	74 328	51 756	19 359	0	0	0
Estimation du nombre de retraites anticipées restant à liquider (compte tenu de l’article 56 du PLFSS)	1 639	15 162	45 991	53 062	73 004	75 621	72 401	66 814
Part des retraites anticipées restant à liquider dans le total	1,6 %	13,9 %	38,2 %	50,6 %	79,0 %	100 %	100 %	100 %
Estimation du nombre de retraites anticipées restant à liquider en l’absence du dispositif du PLFSS	100 667	110 173	124 994	114 557	104 682	88 833	85 282	77 387

(*) Estimation de la Commission des comptes de la sécurité sociale (septembre 2008)

Source : CNAV, direction des statistiques et de la prospective (6 octobre 2008)

Ces statistiques montrent que les nouvelles conditions de durée d’assurance de référence vont toucher toutes les générations. Il est toutefois certain qu’un assuré né en novembre 1952 et prenant sa retraite anticipée le lendemain de son 56^e anniversaire (avec une pension prenant donc effet au 1^er décembre 2008) bénéficie des conditions prévues pour la génération 1948, soit 168 trimestres d’assurance validés, alors qu’un assuré né en décembre 1952 prenant sa retraite anticipée le lendemain de son 56^e anniversaire (avec une pension prenant donc effet au 1^er janvier 2009) doit justifier de 172 trimestres d’assurance.

Cette différence résulte de la règle de la prise d’effet en début de mois des pensions de retraite et elle est justifiée par l’application par génération de la législation sur la durée d’assurance et le calcul du salaire ou du revenu annuel moyen. Ce principe a été établi par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007 (1° de l’article 109 de la loi n° 2006-1640 du 21 décembre 2006). La génération 1952 n’est pas plus pénalisée que la génération 1951 qui, par le même mécanisme, a pu bénéficier des conditions de durée d’assurance de la génération 1948 pour un départ à 56 ou 57 ans en 2007 et 2008 et se verra appliquée une condition de durée d’assurance relevée de trois trimestres pour les pensions prenant effet à compter du 1^er janvier 2009.

Revenir sur cette mesure, que des assurés nés en 1952 vivent comme une injustice, conduirait à rompre le principe d’application de la législation par génération pour revenir à une application par date de départ à la retraite et à déplacer le problème de la différence de traitement puisqu’il n’y aurait pas de raison de « lisser » les conditions de durée d’assurance de la génération 1952 (appliquer un relèvement d’un seul ou deux trimestres aux pensions prenant effet en 2009 ?) sans procéder dans le même temps à une modification identique pour les générations précédentes qui n’ont pas encore liquidé toutes leurs pensions de retraite anticipée, ce qui mécaniquement provoquera des ruptures d’égalité entre les générations 1949 à 1952.

Le rapporteur est donc d’avis de maintenir le principe d’application par générations de la règle de durée d’assurance de référence et considère qua la différence de traitement relevée ne constitue pas une rupture d’égalité entre les générations car elle est fondée sur une différence de situation de fait (les dates de naissance) et est justifiée par l’application de la législation par génération dont les avantages ont été longuement débattus en octobre 2006 et dont le principe a recueilli l’assentiment de la totalité des gestionnaires des régimes et d’une très large majorité de la représentation parlementaire dépassant le clivage droite–gauche.

Par ailleurs, le dispositif critiqué aujourd’hui a largement bénéficié aux quelque 240 000 assurés nés en 1949, 1950, 1951 et 1952 qui sont déjà partis en retraite anticipée (au 16 septembre 2008) avec les conditions d’assurance de la génération née en 1948.

Pour les générations nées à partir de 1953, la lettre ministérielle invite à appliquer les durées d’assurance prévues pour la génération née en 1952. Comme il a été expliqué précédemment, contrairement aux générations précédentes, la durée d’assurance exigée pour la liquidation au taux plein des pensions des générations née à partir 1953 n’est pas fixée par la loi : le IV de l’article 5 de la loi du 21 août 2003 renvoie à un décret devant être publié avant le 1^er juillet 2012 le soin de fixer les durées d’assurance de manière à maintenir constant le rapport entre la durée moyenne d’activité et la durée moyenne de la retraite (cf. analyse complète dans le rapport d’information n° 1152 sur le rendez-vous de 2008 sur les retraites de M. Denis Jacquat, point IV-E-3, p. 232).

Il faut noter que la génération 1953 est la première génération ayant été soumise à l’obligation de scolarisation jusqu’à l’âge de seize ans révolus, en application de l’article 1^er de l'ordonnance n°59-45 du 6 janvier 1959 portant prolongation de la scolarité obligatoire (disposition codifiée sous l’article L. 131-1 du code de l’éducation). Le volume des retraites anticipées devrait donc se contracter substantiellement par rapport aux générations précédentes comme le montre le tableau prévisionnel ci-dessus établi par la CNAV.

Le même principe d’évolution réglementaire par générations s’applique à la retraite anticipée pour carrière longue des assurés handicapés. Dans leur cas, la retraite anticipée se traduit par un abaissement à 55 ans de l’âge d’ouverture des droits à pension de retraite. Elle concerne les personnes ayant accompli, alors qu’elles étaient atteintes d’une incapacité permanente d’au moins 80 % ou de 66 % pour les victimes d’une maladie professionnelle ou d’un accident du travail, une durée d’assurance vieillesse ou de périodes reconnues équivalentes au moins égale à la durée d’assurance nécessaire pour obtenir le taux plein diminuée de 40 trimestres et une durée d’assurance ayant donné lieu à cotisations à leur charge au moins égale à cette même durée diminuée de 60 trimestres.

Ainsi, pour les assurés handicapés nés en 1949, les conditions suivantes seront appliquées à leurs pensions prenant effet à partir du 1^er janvier 2009 :

Durées d’assurance et de cotisation exigées
pour la retraite anticipée des personnes handicapées nées en 1949
(pensions prenant effet à compter du 1^er janvier 2009)

Âge de départ à la retraite	Durée d’assurance minimum	Durée cotisée exigée
55 ans	121 trimestres	101 trimestres
56 ans	111 trimestres	91 trimestres
57 ans	101 trimestres	81 trimestres
58 ans	91 trimestres	71 trimestres
59 ans	81 trimestres	61 trimestres

Pour les assurés handicapés nés en 1952, les conditions suivantes seront appliquées à leurs pensions prenant effet à partir du 1^er janvier 2009 :

Durées d’assurance et de cotisation exigées
pour la retraite anticipée des personnes handicapées nées en 1952
(pensions prenant effet à compter du 1^er janvier 2009)

Âge de départ à la retraite	Durée d’assurance minimum	Durée cotisée exigée
55 ans	124 trimestres	104 trimestres
56 ans	114 trimestres	94 trimestres
57 ans	104 trimestres	84 trimestres
58 ans	94 trimestres	74 trimestres
59 ans	84 trimestres	64 trimestres

Article 57

Mise en place d’une validation de trimestres supplémentaires
au bénéfice des commerçants et artisans à compter de 2010

Le présent article ouvre droit aux assurés justifiant d’une durée d’affiliation minimale dans les régimes d’assurance vieillesse des artisans, commerçants et industriels le droit d’obtenir, à compter de 2010, une validation de trimestres d’assurance supplémentaires en contrepartie du versement d’une cotisation additionnelle.

Le tableau comparatif figurant aux pages 16 à 19 du rapport d’information sur le rendez-vous de 2008 sur les retraites de M. Denis Jacquat (rapport n° 1152) présente les principales règles applicables aux pensions de retraite des régimes d’assurance vieillesse de base des artisans, commerçants et industriels, qui sont gérés par la Caisse nationale du régime social des indépendants (RSI).

Le II de l’article 29 de la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites (article L. 634-2-2 du code de la sécurité sociale) a autorisé les personnes affiliées à ces régimes à racheter, dans la limite de douze trimestres, les périodes d’études supérieures ayant donné lieu à l’obtention d’un diplôme mais sans affiliation à un régime d’assurance vieillesse et les trimestres d’assurance manquants pour avoir une année civile d’assurance complète dans les régimes des artisans, commerçants et industriels (quatre trimestres par année).

Le présent article propose d’ouvrir une possibilité supplémentaire, s’ajoutant à celle ouverte par l’article L. 634-2-2 du code de la sécurité sociale (« rachat loi Fillon ») ainsi qu’à celle ouverte par l’article L. 634-2-1 du même code (« rachat loi Madelin », cf. ci-après), d’acquérir des trimestres supplémentaires d’assurance par le versement de cotisations.

Ce dispositif résulte d’une proposition du conseil d’administration de la Caisse nationale du RSI et répond à une demande très ancienne des artisans et commerçants. Trois motifs essentiels la justifient.

1° L’exercice d’une activité professionnelle indépendante ne garantit pas la validation de quatre trimestres d’assurance par année civile. Les artisans, commerçants et industriels sont dans une situation fondamentalement différente des salariés dont les revenus sont garantis par leur contrat de travail et qui, en cas de chômage indemnisé, bénéficient d’un financement par la collectivité nationale, via le Fonds de solidarité vieillesse, de la validation de leurs trimestres d’assurance vieillesse ; elle se distingue également des professions libérales qui peuvent accroître leur activité professionnelle, donc leurs cotisations d’assurance vieillesse, en augmentant librement leur temps de travail hebdomadaire ; il est fréquent que les chefs d’entreprises commerciales ou artisanales n’arrivent pas à valider quatre trimestres d’assurance dans une année alors même qu’ils ont travaillé continûment ; le chiffre d’affaires du professionnel indépendant (rappelons que les cotisations sont assises sur le revenu professionnel du chef d’entreprise, donc de l’entreprise) peut dépendre de facteurs étrangers à l’entreprise ou à ses clients : il peut baisser pour des raisons liées à des tiers ou des facteurs étrangers ; ainsi, des travaux publics prolongés face au siège de l’entreprise, des interruptions prolongées de services publics, des bouleversements en matière de marchés publics, des crises sanitaires, des campagnes de presse, etc. peuvent provoquer des chutes brutales d’activité et ne pas permettre aux assurés concernés de valider quatre trimestres dans une année ; en cas de chute très importante de l’activité (revenu professionnel annuel inférieur ou égal à 1 688 euros en 2008, soit la valeur de 200 SMIC horaires bruts au 1^er janvier 2008), la cotisation minimale d’assurance vieillesse prélevée par le RSI en 2008 est de 399 euros pour les artisans et de 391 euros pour les commerçants et industriels mais elle ne permet de valider qu’un seul trimestre d’assurance dans l’année ⁽⁶⁾.

2° Les plus petites entreprises artisanales, commerciales et industrielles, notamment celles installées dans des zones rurales, voient leur activité décliner et sont particulièrement sensibles à la conjoncture économique du fait de la taille restreinte de leur chalandise.

Un nombre croissant de ces professionnels n’arrive pas à valider quatre trimestres d’assurance dans une année ; la mesure proposée, qui repose sur une démarche contributive et le volontariat de l’assuré, constitue un moyen de relever le montant des pensions de ces assurés sans engager une politique d’assistance financée par la solidarité nationale.

3° Le Gouvernement propose de relever les taux de cotisations d’assurance vieillesse de base de 0,3 point en 2009, 0,4 point en 2010 et 0,3 point en 2011 « à prélèvements constants, grâce à la diminution parallèle des cotisations d’assurance chômage » ⁽⁷⁾.

Or, pour les professions indépendantes, cette neutralité du transfert de cotisations ne peut être assurée puisqu’elles ne sont pas soumises à des cotisations d’assurance chômage.

La Caisse nationale du RSI va donc bénéficier de recettes supplémentaires du fait de l’augmentation des cotisations vieillesse et ses affiliés vont supporter des charges sociales supplémentaires en raison de leur alignement sur le régime de cotisation du régime général (taux de cotisation de 16,65 % correspondant à la somme des taux patronaux et salariaux de cotisation).

Or la situation des comptes du RSI et les projections du Conseil d’orientation des retraites ⁽⁸⁾ montrent la stabilité financière du régime.

Dès lors le conseil d’administration de la Caisse nationale du RSI a estimé fondé d’employer la recette supplémentaire tirée de la hausse des taux de cotisation pour financer des prestations nouvelles répondant à des besoins spécifiques des affiliés du régime.

Comptes de résultat du régime social des indépendants

(en millions d’euros)


	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009
Prestations légales vieillesse et veuvage
ORGANIC (régime de base)	2 903,2	2 942,8	3 026,8	3 141,5	3 250,2	3 355,4	3 466,5	3 623,3
CANCAVA (régime de base)	2 143,9	2 203,2	2 313,8	2 466,9	2 608,1	2 748,6	2 889,5	3 053,4
Total des charges vieillesse
ORGANIC (régime de base)	3 213,6	3 325,3	3 378,9	3 574,8	3 789,5	3 708,5	3 842,8	3 969,5
CANCAVA (régime de base)	2 364,1	2 449,0	2 647,4	2 821,0	3 022,5	3 766,9	3 358,4	3 496,6
Cotisations sociales vieillesse perçues
ORGANIC (régime de base)	1 524,4	1 578,1	1 549,1	1 598,1	1 746,4	1 790,4	1 804,1	2 010,0
CANCAVA (régime de base)	1 370,1	1 372,3	1 430,9	1 468,2	1 650,4	1 812,6	1 835,7	2 112,1
Total des produits
ORGANIC (régime de base)	3 277,2	2 675,3	3 366,6	3 530,2	3 920,6	3 854,8	3 637,6	4 025,5
CANCAVA (régime de base)	2 292,2	2 372,2	2 686,2	2 852,9	3 181,7	3 872,4	3 188,7	3 335,1
Résultat net
ORGANIC (régime de base)	63,6	– 650,0	– 12,2	– 44,6	131,1	146,3	– 205,2	56,0
CANCAVA (régime de base)	– 71,9	– 76,8	38,9	32,0	159,1	105,5	– 169,6	– 161,6

ORGANIC : régime des commerçants et industriels — CANCAVA : régime des artisans

Source : Direction de la sécurité sociale, Commission des comptes de la sécurité sociale (rapports de septembre 2004, septembre 2005, septembre 2006, de septembre 2007 et de septembre 2008).

Projections 2005 du Conseil d’orientation des retraites

(en milliards d’euros 2003, indexés sur les prix)

	2003	2010	2020	2030	2040	2050
*Solde technique*
CANCAVA	– 0,7	– 0,7	– 0,5	– 0,6	– 0,9	– 1,2
ORGANIC	– 1,3	– 1,1	– 1,2	– 1,6	– 1,9	– 1,9
*Solde élargi*
CANCAVA	– 0,4	0,0	0,0	– 0,1	– 0,3	– 0,7
ORGANIC	– 0,5	0,0	0,0	0,0	0,1	0,4

Solde technique = cotisations + transfert du Fonds de solidarité vieillesse – prestations

Solde élargi = solde technique + cotisations complémentaires d’équilibre des transferts de compensation pour la fonction publique d’Etat et certains régimes spéciaux + subventions, impôts et taxes affectées + cotisations AVPF + recettes de compensation – transferts de compensation – dépenses de gestion et d’action sociale.

Source : Conseil d’orientation des retraites, troisième rapport, 2006 (pages 264 et 274)

La mesure proposée par le présent article est entièrement financée par les cotisations supplémentaires d’assurance vieillesse qui seront appelées à partir de 2009 (en principe, + 0,3 point en 2009, + 0,4 point en 2010 et + 0,3 point en 2011). Il a été fait valoir au rapporteur qu’elle ne crée donc aucune charge pour les autres régimes d’assurance vieillesse tout apportant un soutien aux affiliés du RSI ayant les plus petits revenus professionnels. Cependant, le rachat de trimestres d’assurance va permettre aux assurés utilisant cette faculté d’accroître leur durée d’assurance validée et donc leur faciliter l’accès au taux plein de liquidation ou leur permettre de réduire leur décote. Le montant des pensions liquidées éventuellement par ces assurés auprès des autres régimes de retraite sera donc accru, ce qui créera une charge supplémentaire, vraisemblablement très limitée selon l’avis du rapporteur.

Le dispositif de l’article complète l’article L. 634-2-1 du code de la sécurité sociale, qui résulte de l’article 38 de la loi n° 94-126 du 11 février 1996 relative à l’initiative et à l’entreprise individuelle (« loi Madelin »). Cet article a permis aux artisans, commerçants et industriels qui n’ont pas pu verser le minimum de cotisations exigé pour valider quatre trimestres d’assurance sur une année civile d’effectuer un versement complémentaire pour valider l’année entière, sous réserve d’être à jour de leurs cotisations obligatoires d’assurance vieillesse. La cotisation complémentaire est calculée sur la base d’une assiette égale à la moyenne des revenus cotisés sur la période courant jusqu’au 1^er janvier de l’année de la demande de rachat ; le taux de cotisation appliqué est celui en vigueur à la date de la demande.

Le dispositif de l’article 57 du projet de loi se distingue du dispositif en vigueur en ce que le rachat qu’il autorise fera l’objet de cotisations forfaitaires et que le nombre de trimestres rachetés sera plafonné. Les rachats « Madelin » ont l’avantage d’offrir une meilleure valorisation des revenus portés au compte individuel de l’assuré mais elles sont tarifées en fonction du revenu, donc sont plus onéreuses que les rachats proposés par le projet de loi qui visent avant tout à relever la durée d’assurance validée de l’assuré.

Le rachat qu’il permet reste toutefois toujours conditionné par l’absence de versement du minimum de cotisations exigé pour valider une période d’assurance et n’est ouvert qu’aux assurés ayant validé moins de quatre trimestres sur une même année civile au titre d’une activité non salariée artisanale, industrielle ou commerciale. Le quatrième alinéa de l’article ouvre une faculté à ces assurés de demander la validation d’un trimestre par période de 90 jours d’affiliation au RSI sur cette année, sans que, comme le précise le huitième alinéa, le nombre de trimestres validés par l’assuré ne puisse dépasser le nombre de périodes de 90 jours accomplies dans l’année au titre des activités non salariées artisanales, industrielles ou commerciales.

Il ne faut pas s’arrêter aux termes du projet de loi (« l’assuré peut demander ») et considérer que la Caisse nationale du RSI n’est pas tenue de faire droit à la demande. En effet, il est ensuite disposé que « le bénéfice des dispositions ci-dessus est subordonné : […] » : dès lors que l’assuré répond aux conditions d’éligibilité posées par la loi et son décret d’application, la Caisse nationale du RSI devra donc accepter la demande de rachat. Le sens du dispositif est d’accorder un droit, à l’instar des dispositifs de rachat Madelin et Fillon. Un refus en opportunité financière serait contraire à la loi et aux intentions du législateur. Interrogée par le rapporteur, la direction de la sécurité sociale a confirmé cette interprétation ⁽⁹⁾.

Des conditions supplémentaires sont imposées aux demandeurs pou obtenir le rachat d’un trimestre (7^e, 8^e et 14^e alinéas de l’article) :

– le demandeur doit avoir été affilié au RSI pendant une durée minimale fixée par décret : il est envisagé de fixer à quinze années cette ancienneté ;

– le nombre de trimestres rachetables doit être proportionnel à cette durée d’affiliation : l’objectif est de permettre le rachat d’un trimestre par période d’affiliation de cinq ans à partir de 2009 ; le projet de loi prévoit toutefois de donner une prime aux assurés affiliés antérieurement au 1^er janvier 2009 à un des régimes du RSI en disposant que des « modalités particulières de prise en compte de cette durée » d’affiliation leur seront applicables ;

– le versement des cotisations de rachat sera enfermé dans un délai fixé par décret ;

– la cotisation de rachat ne pourra pas être inférieure au minimum de cotisation permettant de valider un trimestre d’assurance dans les régimes d’assurance vieillesse de base des artisans et commerçants, conformément au principe fixé par l’article L. 351-2 du code de la sécurité sociale pour le régime général et les régimes alignés : en 2008, cette cotisation minimale est égale 281 euros ; cette somme correspond à la cotisation au taux normal de 16,65 % perçue sur un revenu professionnel égal au plafond de revenu professionnel en dessous duquel les assurés sont redevables de la cotisation minimale (cf. ci-dessus) ⁽¹⁰⁾ ;

– la faculté de rachat n’est ouverte qu’aux assurés ayant validé moins de quatre trimestres d’assurance sur une année civile, compte tenu de leurs cotisations personnelles et celles de leur conjoint ou partenaire pacsé collaborateur, alors que leur revenu professionnel de l’année est inférieur au minimum exigé pour valider quatre trimestres.

Le projet de loi exclue cinq catégories d’assurés du bénéfice de ce nouveau dispositif de rachat de trimestres :

– les associés ou commandités des sociétés (sociétés à responsabilité limitée, sociétés en nom collectif, sociétés en commandite simple ou par actions), qu’ils soient gérants ou non de leur société, dès lors que le revenu qu’eux-mêmes, leur conjoint ou partenaire pacsé ou leurs enfants mineurs non émancipés ont tiré de leurs parts sociales ou de leurs actions dans la société (revenu mentionné à l’article 108 du code général des impôts) excède un seuil fixé par décret ;

– les assurés qui ne sont pas à jour de leurs obligations déclaratives ou de leurs cotisations et contributions personnelles et, le cas échéant, de celles afférentes aux rémunérations de leurs salariés ; toutes les obligations déclaratives sont concernées ainsi que le paiement de toutes les cotisations et contributions personnelles sociales afin d’englober notamment toutes les cotisations de sécurité sociale et d’assurance chômage ainsi que les déclarations de données sociales ; le projet assouplit cependant cette condition usuelle en matière d’assurances sociales en considérant cette condition est remplie si l’assuré a souscrit et respecte un plan d’apurement des cotisations restant dues et s’il acquitte les cotisations en cours à leur date d’exigibilité ;

– les « conjoints ou partenaires collaborateurs » au titre de l’année ou de la fraction d’année durant laquelle ils avaient cette qualité ; la notion de partenaire n’est pas définie par le projet de loi : en droit civil, cette notion exclut les concubins ; elle ne concerne que les partenaires liés par un pacte civil de solidarité ;

– les adhérents volontaires à l’assurance vieillesse des travailleurs non salariés au titre de l’année ou de la fraction d’année durant laquelle ils avaient cette qualité (visés à l’article L. 742-6 du code de la sécurité sociale).

L’avant-dernier alinéa de l’article définit le financement des validations de trimestres d’assurance rachetés au moyen du nouveau dispositif. Il prévoit qu’il est « assuré par une fraction des cotisations d’assurance vieillesse des régimes concernés ». Ces termes visent les trois relèvements successifs du taux de cotisation de base annoncé pour 2009 (+ 0,3 point), 2010 (+ 0,4 point) et 2011 (+ 0,3 point). Le Gouvernement estime que les fonds ainsi recueillis seront suffisants pour financer les validations de trimestres rachetés.

Afin de s’assurer de l’affectation de cette ressource supplémentaire au financement des validations de trimestres rachetés, le projet de loi impose de mettre en place un « suivi comptable spécifique dans des conditions fixées par arrêté du ministre chargé de la sécurité sociale ».

Compte tenu de la complexité de mise en œuvre de ce nouveau type de rachat, le dernier alinéa de l’article fixe au 1^er janvier 2010 l’entrée en vigueur des dispositions de l’article.

Article 58

Application d’une cotisation additionnelle de 1 %
en cas d’absence d’accord collectif en faveur de l’emploi des salariés âgés

Le présent article vise à inciter les partenaires sociaux à définir des actions en faveur du maintien dans l’emploi des salariés âgés.

Le rapport d’information sur le rendez-vous de 2008 sur les retraites de M. Denis Jacquat (rapport n° 1152) a présenté les données relatives à la sortie précoce des seniors du marché du travail (point III-A-3-b, pages 148 et suivantes) et les propositions présentées le 26 juin 2008 par le Gouvernement sur l’emploi des seniors (point II-G-3-b, pages 123 et suivantes).

Le II du présent article insère un chapitre (articles L. 138-24 à L. 138-27) dans le titre III, consacré aux dispositions communes relatives au financement de la sécurité sociale, du livre I^er du code de la sécurité sociale pour imposer aux entreprises d’être couvertes par un accord ou un plan d’actions relatif à l’emploi des salariés âgés.

Sont concernées toutes les entreprises, aussi bien celles de droit privé que les entreprises publiques, employant des salariés sur le fondement d’un contrat de travail régi par le code du travail. Bien que visés par les articles L. 2211-1 et L. 2233-1 du code du travail, la rédaction retenue pour l’article L. 138-24 du code de la sécurité sociale conduit à exclure les établissements publics à caractère industriel et commercial, les établissements publics à caractère administratif employant du personnel dans les conditions du droit privé et les établissements publics assurant une mission de service public ayant le double caractère administratif et industriel et commercial et employant du personnel dans les conditions du droit privé (par exemple, les ports autonomes ou l’Office national des forêts) du fait que seules sont visées les entités qualifiées d’« entreprises ». Cette exclusion n’est pas justifiée. Le rapporteur propose de modifier la rédaction du projet de loi pour inclure explicitement dans le champ d’application les établissements publics mentionnés à ces articles. Il convient de ne pas reproduire les difficultés rencontrées lorsqu’il s’était agi de faire accepter aux établissements publics industriels et commerciaux la cotisation à l’AGEFIPH car l’obligation d’emploi s’appuie sur la seule notion d’entreprise (ancien article L. 323-1 du code du travail : « toute entreprise qui entre dans le champ d’application ... »).

Ne sont toutefois soumis à l’obligation prévue par le projet de loi que les seules entreprises ayant un effectif d’au moins 50 salariés et les entreprises appartenant à un groupe dont l’effectif comprend au moins 50 salariés.

L’article L. 138-24 du code de la sécurité sociale impose à ces entreprises d’être couvertes par un accord ou un plan d’actions relatif à l’emploi des salariés âgés. Les articles L. 138-25 et L. 138-26 définissent l’objet, le contenu et la durée de ces accords ou plan d’actions. En l’absence d’un tel accord ou plan d’actions une pénalité égale à 1 % des rémunérations et gains salariaux est infligée à l’employeur.

L’article L. 138-25 concerne les accords d’entreprise ou de groupe relatifs à l’emploi des salariés âgés. Ces accords doivent être conclus pour une durée maximale de trois ans. La durée de trois ans est usuelle pour les négociations collectives en matière de conditions de travail : le code du travail impose ainsi cette périodicité pour les négociations sur l’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes, les conditions de travail et gestion prévisionnelle des emplois et des compétences, les travailleurs handicapés et la formation professionnelle et l’apprentissage (articles L. 2241-3 à L. 2241-6).

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