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N° 1267
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ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
TREIZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 19 novembre 2008.
RAPPORT
FAIT
AU NOM DE LA COMMISSION SPÉCIALE CHARGÉE D’EXAMINER LE PROJET DE LOI ORGANIQUE (N° 1208 rect.), APRÈS DÉCLARATION D’URGENCE, relatif à la nomination des présidents des sociétés France Télévisions, Radio France et de la société en charge de l’audiovisuel extérieur de la France, et LE PROJET DE LOI (N° 1209), APRÈS DÉCLARATION D’URGENCE, relatif à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision,
PAR M. Christian KERT,
Député.
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TOME I
RAPPORT
AVANT-PROPOS DU PRÉSIDENT 11
INTRODUCTION 19
I.- LE SERVICE PUBLIC DE L’AUDIOVISUEL DE 1945 À NOS JOURS : DU MONOPOLE AU PLURALISME 21
A. UN MONOPOLE ABSOLU DE L’ÉTAT (1945 – 1964) 22
B. L’ORTF OU LA VOIX DE LA FRANCE (1964 – 1974) 22
C. L’ÉCLATEMENT DE L’ORTF (1974 – 1982) 23
D. LA FIN DU MONOPOLE (1982 – 1986) 24
E. LA CRÉATION PROGRESSIVE D’UNE SOCIÉTÉ HOLDING FRANCE TÉLÉVISIONS (1989 – 2000) 24
F. DEUX LOIS RÉNOVANT LE CADRE LÉGAL DE L’AUDIOVISUEL AFIN DE PRENDRE EN COMPTE LES ÉVOLUTIONS TECHNOLOGIQUES (2000 – 2007) 25
II.- LA COPRODUCTION LÉGISLATIVE AU SERVICE D’UNE RÉFORME AMBITIEUSE 27
A. LES TRAVAUX DE LA COMMISSION POUR LA NOUVELLE TÉLÉVISION PUBLIQUE : UNE REFONDATION DE L’AUDIOVISUEL PUBLIC NATIONAL 27
1. Les préconisations de la Commission 28
2. Quelles différences entre les conclusions de la Commission et le projet de loi ? 31
B. UN PROJET DE LOI FIDÈLE A L’ESPRIT DE LA RÉFORME 31
C. LA RÉORGANISATION DE FRANCE TÉLÉVISIONS : AU SERVICE DES TÉLÉSPECTATEURS ET DE LA CRÉATION 34
D. LA RÉFORME PUBLICITAIRE : CARACTÉRISTIQUE FONDAMENTALE DE LA NOUVELLE AMBITION DU SERVICE PUBLIC DE LA TÉLÉVISION 41
1. La suppression de la publicité à France Télévisions : un moyen et non une fin 41
2. Le financement de la réforme : une garantie totale apportée par l’État 42
3. Les précautions juridiques : une architecture de financement respectueuse du droit français et européen 44
III.- L’AUDIOVISUEL PUBLIC EXTÉRIEUR DE DEMAIN : UNE SOCIÉTÉ HOLDING GARANTE DE LA COHÉRENCE DE NOTRE ACTION 49
A. LES OBJECTIFS DE LA RÉFORME DE L’AUDIOVISUEL EXTÉRIEUR : UNE GRANDE PUISSANCE MÉDIATIQUE 49
B. LES MOYENS DE LA RÉFORME : UN REGROUPEMENT DES PARTICIPATIONS CAPITALISTIQUES ET DES RESSOURCES BUDGÉTAIRES CONSÉQUENTES 51
IV.- LA TRANSPOSITION DE LA DIRECTIVE « SERVICES DE MÉDIAS AUDIOVISUELS » 57
A. DE LA DIRECTIVE TÉLÉVISION SANS FRONTIÈRES À LA DIRECTIVE SERVICES DE MÉDIAS AUDIOVISUELS 57
1. Aux origines de la révision de la directive Télévision sans frontières 57
2. Les apports de la directive « services de médias audiovisuels » (SMA) 58
B. L’INTÉGRATION DES SERVICES DE MÉDIAS À LA DEMANDE DANS LE CHAMPS D’APPLICATION DE LA LOI DU 30 SEPTEMBRE 1986 : UNE AVANCÉE MAJEURE 62
1. Le développement des services de médias à la demande : donner toute sa place à la télévision de demain 62
2. Une régulation adaptée : ne pas freiner un secteur en plein essor 66
C. LA MODIFICATION DES RÈGLES RELATIVES À LA PUBLICITÉ : PLUS DE SOUPLESSE, PLUS DE TRANSPARENCE 68
1. L’assouplissement des règles relatives aux communications commerciales 68
2. L’autorisation du placement de produit dans le respect de l’indépendance éditoriale et du public 70
3. La seconde coupure publicitaire dans les films et les téléfilms : une source de financement complémentaire pour les chaînes 71
D. LA CLARIFICATION DE LA COMPÉTENCE TERRITORIALE ET LES DISPOSITIFS ANTI-DÉLOCALISATION : UNE NÉCESSAIRE RÉPONSE À L’INTERNATIONALISATION DES SERVICES DE MÉDIAS 72
1. L’internationalisation des services de médias 72
2. La clarification des règles de compétence, la possibilité d’entrave à l’égard de certains services de médias et le dispositif anti-délocalisation : une régulation plus efficace et protectrice 74
V.- LA RÉFORME DU DROIT DU CINÉMA 77
A. LA RÉNOVATION DU CENTRE NATIONAL DE LA CINÉMATOGRAPHIE 80
1. Un instrument unique au service de la politique cinématographique française 80
2. Une modernisation initiée dès 2007 81
3. Une gouvernance rénovée 82
B. LA MODERNISATION DU DROIT DU CINÉMA 82
1. Un code de l’industrie cinématographique daté 82
2. Des normes dispersées 83
3. Une révision nécessaire 83
C. L’AMÉNAGEMENT DES DISPOSITIFS DE RÉGULATION DE LA DIFFUSION CINÉMATOGRAPHIQUE 84
1. Une activité risquée mais protégée par une politique de régulation sectorielle 84
2. Une conciliation nécessaire entre cinéma et concurrence : les propositions du rapport Perrot-Leclerc 84
3. Ces propositions peuvent être traduites dans la loi 85
TRAVAUX DE LA COMMISSION 87
I.- AUDITION DES MINISTRES 87
II.- DISCUSSION GÉNÉRALE 107
III.- EXAMEN DES ARTICLES DU PROJET DE LOI 123
TITRE IER – DISPOSITIONS RELATIVES AU SECTEUR PUBLIC DE LA COMMUNICATION AUDIOVISUELLE 123
Chapitre Ier : Des sociétés nationales de programme 123
Article additionnel avant l’article 1er : Rapport du Conseil supérieur de l’audiovisuel au Parlement sur les actions des éditeurs en faveur de la diversité 123
Avant l’article 1er 125
Article additionnel avant l’article 1er : Rapport de la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité sur l’égal accès à l’emploi dans l’audiovisuel public 127
Article 1er : Création de la société nationale de programme France Télévisions 128
Article additionnel après l’article 1er : Ajout de l’éducation à l’environnement au développement durable dans les missions de service public de l’audiovisuel public 151
Après l’article 1er 152
Article 2 : Régime juridique de la société en charge de l’audiovisuel extérieur de la France 155
Article 3 : Filialisation des activités commerciales des sociétés nationales de programme 163
Article 4 : Détention du capital et statuts des sociétés nationales de programme 168
Article 5 : Composition du conseil d’administration de France Télévisions 170
Article 6 : Composition du conseil d’administration de Radio France 179
Article 7 : Composition du conseil d’administration de la société en charge de l’audiovisuel extérieur de la France 182
Article 8 : Conditions de nomination des présidents des sociétés nationales de programme 187
Article 9 : Conditions de retrait du mandat des présidents des sociétés nationales de programme 197
Article 10 : Coordination liée à la création de la société nationale de programme France Télévisions 203
Chapitre II : Des fréquences et de la diffusion 203
Article 11 : Conditions d’attribution de la ressource radioélectrique 203
Article 12 : Obligation de reprise des chaînes publiques – « Must carry » 205
Article additionnel après l’article 12 : Numérotation des services de télévision dans les offres des distributeurs de services 206
Article 13 : Reprise de l’ensemble des programmes régionaux de France 3 en mode numérique 207
Article 14 : Coordination relative à la diffusion satellitaire de la télévision numérique 208
Après l’article 14 212
Chapitre III : Des cahiers des charges et autres obligations des sociétés nationales de programme 215
Article 15 : Cahier des charges des nouvelles sociétés nationales de programme, conditions du parrainage des émissions et de la promotion croisée entre chaînes d’une même société nationale 215
Article 16 : Retransmission des débats parlementaires par France Télévisions 226
Article 17 : Programmation des émissions à caractère religieux par France Télévisions 230
Chapitre IV : Des contrats d’objectifs et de moyens 232
Article additionnel avant l’article 18 : Intitulé du chapitre IV 232
Article 18 : Réforme de la diffusion des messages publicitaires par France Télévisions et adaptation des contrats d’objectifs et de moyens de l’audiovisuel public 232
Chapitre V : De la redevance 267
Avant l’article 19 267
Article 19 : Indexation du montant de la redevance audiovisuelle sur l’indice des prix à la consommation 268
Article additionnel après l’article 19 : Assujettissement à la redevance des personnes physiques ayant contracté un abonnement avec un fournisseur d’accès à Internet 276
Après l’article 19 277
TITRE II – INSTITUTIONS DE TAXES SUR LE CHIFFRE D'AFFAIRES DES OPÉRATEURS DU SECTEUR AUDIOVISUEL ET DE COMMUNICATION ÉLECTRONIQUES 277
Article 20 : Institution d’une taxe sur la publicité diffusée par les chaînes de télévision 277
Après l’article 20 290
Article 21 : Institution d’une taxe sur les services fournis par les opérateurs de communications électroniques 290
TITRE III – TRANSPOSITION DE DIVERSES DISPOSITIONS DE LA DIRECTIVE 89/552/CEE DU 3 OCTOBRE 1989 MODIFIÉE PAR LA DIRECTIVE 2007/65/CE DU 11 DÉCEMBRE 2007 304
Article 22 : Définition et périmètre des services de médias à la demande (SMAd) 304
Article 23 : Extension des pouvoirs de régulation du CSA aux SMAd 311
Article 24 : Recommandation du CSA sur les normes techniques de diffusion et de distribution des services de communication audiovisuelle 317
Article 25 : Contrôle du CSA sur le contenu et les modalités de publicité sur les SMAd 318
Article 26 : Autorisation et réglementation du placement de produit 321
Après l’article 26 326
Article 27 : Extension aux SMAd des règles relatives à la protection des mineurs et au respect de la dignité de la personne 326
Article 28 : Extension des obligations relatives à la promotion de la langue française aux SMAd 333
Article additionnel après l’article 28 : Rôle de régulation du CSA sur les conditions d’accès des diffuseurs aux courts extraits 334
Article 29 : Valorisation des dépenses d’audio-description dans la contribution des éditeurs de services de télévision diffusés en mode hertzien à la production – Adaptation des obligations applicables aux services de communication audiovisuelle aux SMAd 335
Article 30 : Programmes diffusés en mode hertzien adaptés aux personnes souffrant d’un handicap visuel ou auditif 345
Après l’article 30 348
Article additionnel après l’article 30 : Reprise des services de télévision diffusés par voie hertzienne terrestre numérique sur les réseaux mobiles de troisième génération 348
Après l’article 30 349
Article 31 : Modalités d’attribution de la ressource radioélectrique pour la diffusion par satellite 349
Article 32 : Coordination 351
Article 33 : Coordination 352
Article 34 : Valorisation des dépenses d’audio-description dans la contribution des éditeurs de services de télévision diffusés en mode non hertzienà la production 352
Article 35 : Programmes diffusés en mode autre que hertzien adaptés aux personnes souffrant d’un handicap visuel ou auditif 354
Article additionnel après l’article 35 : Rapport du CSA relatif aux programmes accessibles aux personnes souffrant de handicap visuel ou auditif 357
Article 36 : Obligations adaptées aux SMAd autres que hertziens 357
Article additionnel après l’article 36 : Extension aux SMAd de la saisine du CSA en matière de concurrence 359
Article 37 : Extension du pouvoir de mise en demeure du CSA aux SMAd 360
Article additionnel après l’article 37 : Pouvoir de suspension du CSA d'un programme diffusé par un éditeur privé 361
Article 38 : Extension des pouvoirs de sanction du CSA aux SMAd : obligation de publier un communiqué 361
Article 39 : Application de la procédure préalable au prononcé d’une sanction par le CSA 362
Article 40 : Détermination géographique des services de télévision et de médias audiovisuels à la demande soumis à la présente loi 363
Article 41 : Coordination 366
Article 42 : Services de télévision et SMAd considérés comme établis en France 367
Article 43 : Services de télévision et SMAd non établis en France mais relevant de la compétence de l’État français 369
Article 44 : Régime des services de télévision extra-communautaires 371
Article 45 : Conditions d’entrave à la reprise d’un service de télévision ou SMAd en provenance d’un autre État membre et dispositif anti-délocalisation 376
Article additionnel après l’article 45 : Pouvoir de suspension du CSA d'un programme diffusé par une société nationale de programme 380
Article 46 : Possibilité d’une seconde coupure publicitaire dans les films et téléfilms 380
TITRE IV – DISPOSITIONS RELATIVES AU CINÉMA ET AUTRES ARTS ET INDUSTRIES DE L’IMAGE ANIMÉE 389
Article 47 : Habilitation à prendre par ordonnances des mesures visant à réformer le Centre national de la cinématographie et à rénover le droit des arts et industries de l’image animée 389
Article 48 : Habilitation à prendre par ordonnances des mesures visant à aménager les dispositifs de régulation de la diffusion cinématographique et à rénover les relations entre distributeurs et exploitants 398
Article additionnel après l’article 48 : Encadrement réglementaire de l’agrément des formules d’accès au cinéma donnant droit à des entrées multiples 410
TITRE V – DISPOSITIONS DIVERSES, TRANSITOIRES ET FINALES 410
Avant l’article 49 410
Article 49 : Modification du champ des compétences des comités techniques radiophoniques (CTR) 412
Article additionnel après l’article 49 : Développement de la radio numérique terrestre 415
Article additionnel après l’article 49 : Attribution de fréquences aux collectivités territoriales 415
Article additionnel après l’article 49 : Rapport au Parlement sur l’état du marché des services de diffusion audiovisuelle 416
Article 50 : Application de la loi du 30 septembre 1986 à l’outre-mer 416
Article 51 : Transferts des biens, droits et obligations des sociétés France 2, France 3, France 4, France 5 et RFO à la société nationale de programme France Télévisions – Transfert des actions de l’État dans RFI à la société en charge de l’audiovisuel extérieur de la France 418
Article 52 : Poursuite des mandats en cours des présidents des sociétés de l’audiovisuel public et dispositions transitoires relatives aux conseils d’administration 422
Article 53 : Conséquence sur les titulaires des droits d’usage de la ressource radioélectrique de la création d’une société nationale de programme unique 423
Article 54 : Entrée en vigueur différée des dispositions de l’article 49 du projet de loi 425
Article 55 : Entrée en vigueur des taxes sur le chiffre d’affaires des opérateurs du secteur audiovisuel et de communications électroniques 425
Article additionnel après l’article 55 : Prélèvement sur les dotations en capital versées aux sociétés audiovisuelles publiques en 2008 426
Article 56 : Application des dispositions du projet de loi à l’outre-mer 427
IV.- EXAMEN DE L’ARTICLE UNIQUE DU PROJET DE LOI ORGANIQUE 429
Article unique : Nomination des présidents des sociétés de l’audiovisuel public après consultation des commissions chargées des affaires culturelles 429
C’est pour moi un grand honneur d’assumer les fonctions de président de la Commission spéciale chargée d’examiner le projet de loi relatif à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision et le projet de loi organique relatif à la nomination des présidents des sociétés France Télévisions et Radio France et de la société en charge de l’audiovisuel extérieur de la France.
Si j’ai demandé, en tant que président du groupe majoritaire à l’Assemblée nationale, la création d’une commission spéciale, procédure exceptionnelle, c’est bien sûr parce que le sujet intéressait différentes commissions permanentes et que les thèmes abordés s’y prêtaient. Mais c’est surtout parce que cette Commission spéciale s’inscrit dans la continuité de la réflexion engagée par la Commission pour la nouvelle télévision publique, composée à parité de parlementaires et de professionnels, que j’ai présidée au cours du premier semestre de cette année et à laquelle ont participé de nombreux parlementaires qui siègent aujourd’hui dans notre Commission spéciale.
Les parlementaires de la majorité et de l’opposition ont ainsi pu nouer un excellent dialogue, même si j’ai regretté que les élus de l’opposition aient quitté la Commission pour la nouvelle télévision publique avant qu’elle n’adopte ses préconisations ; j’ai néanmoins veillé, par souci de transparence, à ce que tous les parlementaires, même après leur départ, disposent des informations obtenues lors de ses travaux.
La coopération avec le Gouvernement a été excellente. Le projet de loi reprend la quasi-totalité des préconisations de la Commission pour la nouvelle télévision publique.
Les travaux de cette commission, qui ont suivi le déclenchement par le Président de la République de la réforme de l’audiovisuel public, ont donc contribué à éclairer ceux de la Commission spéciale. Le sujet méritait, à tous égards, d’être traité différemment des autres et j’ai souhaité marquer la continuité de la réflexion en étant aux deux bouts de la chaîne.
Les travaux de la Commission spéciale ont été constructifs
Nous arrivons aujourd’hui à la phase ultime du processus avec l’examen des deux projets de loi au Parlement. L’examen des amendements en commission, autrement dit ce que la représentation nationale envisage de faire pour améliorer un texte qu’elle a, du reste, déjà très largement contribué à concevoir par le travail réalisé en amont, s’est avéré particulièrement intéressant : la valeur ajoutée du travail des commissaires est tangible.
La réforme proposée est ambitieuse et c’est un rendez-vous politique majeur, au sens noble du terme, car il y a très longtemps que la représentation nationale n’a pas débattu d’une réforme de la télévision publique de cette ampleur. Il était donc important d’avoir un véritable débat sur le fond en commission pour préparer l’examen des projets en séance.
C’est pourquoi l’organisation de nos travaux a été guidé par le souci de consacrer du temps à l’examen des amendements, que l’on annonçait nombreux. Et nous avons effectivement pris le temps de débattre en profondeur : 4 heures pour auditionner les ministres et procéder à la discussion générale ; plus de 11 heures pour examiner les amendements déposés. Soit des débats plus longs que ceux consacrés à l’examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale, par exemple.
Les 264 amendements déposés ont permis de cerner clairement les points de débat et les positions des différents groupes de l’Assemblée.
De ces débats nourris, le projet de loi est ressorti amélioré par des amendements de la majorité comme de l’opposition : sur les 106 amendements adoptés, 71 ont été présentés par le rapporteur, 12 par un commissaire UMP, 4 par un commissaire SRC, 13 par un commissaire GDR, 6 par un commissaire NC.
Il nous a également fallu trouver le bon curseur pour procéder aux auditions, les demandes étant nombreuses et les interlocuteurs passionnés. Le rapporteur a ainsi procédé pendant plus de 16 heures à l’audition de plus de 80 personnalités. Ces auditions ont été ouvertes à tous les membres de la Commission et la liste jointe en annexe du rapport montre qu’elles furent très complètes.
La réforme du service public de l’audiovisuel est un exemple de coproduction législative
Même si les nouvelles dispositions de la Constitution ne s’appliquent pas encore, la volonté partagée était que le déroulement de nos travaux en commission soit exemplaire et il le fut. Cette réforme est urgente mais elle est également la première illustration concrète de la coproduction législative, de la programmation à l’évaluation.
Le volet pré-législatif
En amont du débat législatif, nous avons eu beaucoup de discussions avec les professionnels et entre parlementaires de toutes sensibilités. Les questions dont traitent les projets de loi étaient donc déjà dans le domaine du débat public depuis juin dernier.
La quasi-totalité des préconisations formulées par la Commission pour la nouvelle télévision publique a été retenue dans les projets de loi. Seule la question de la nomination du président de France Télévisions est traitée selon une autre approche : cette question, qui n’est certes pas un détail, ne résume cependant pas à elle seule l’économie globale du dispositif proposé.
Le débat législatif
– Cinq semaines se sont écoulées entre la délibération des projets de loi en Conseil des ministres et leur examen en séance. Ce délai exceptionnellement long – il n’est pas exceptionnel qu’il se réduise à deux semaines – est très proche des nouvelles dispositions de la Constitution applicables en mars prochain, selon lesquelles la discussion en séance, en première lecture, d’un projet de loi ne pourra intervenir, devant la première assemblée saisie, « qu’à l’expiration d’un délai de six semaines après son dépôt ».
– Le débat en commission s’est déroulé sur trois semaines, ce qui est une durée exceptionnelle, d’autant que la décision d’organiser ainsi nos travaux avait été arrêtée dès l’origine et n’est pas résultée d’un mauvais calibrage de la durée nécessaire à l’examen des amendements.
– La Commission spéciale a été constitué à l’initiative de l’Assemblée nationale, plus précisément à l’initiative du président du groupe majoritaire, et non pas du Gouvernement comme c’est le plus souvent le cas.
– Le texte adopté sera amélioré par les amendements de la majorité et de l’opposition. Nous avons travaillé avec l’idée que toute amélioration serait bonne à prendre, d’où qu’elle vienne, anticipant ainsi sur la réforme du Règlement de notre assemblée liée à la révision de la Constitution puisque nous travaillons actuellement, sous l’impulsion du président Accoyer, à une réforme qui donnera plus de pouvoirs à l’opposition.
– La Commission a pu examiner des amendements du Gouvernement préalablement à l’adoption de son rapport. C’est exceptionnel et c’est également l’esprit même de la réforme constitutionnelle qui commence ainsi à s’appliquer.
Les travaux de la Commission se sont déroulés dans un esprit de dialogue et chacun a eu tout loisir de s’exprimer, comme en atteste l’épais compte rendu de nos débats.
Chaque mot compte et il en est de blessants. Chacun a fait en sorte de s’en souvenir en exprimant ses convictions et en s’abstenant de tout procès d’intention sur le caractère prétendument liberticide d’une réforme qui cherche, au contraire, à donner au service public de la télévision un projet extraordinairement ambitieux en termes d’objectifs et de moyens.
La phase post-législative
À partir du moment où le Parlement a un droit de veto sur les nominations des présidents des sociétés de l’audiovisuel public, débat et vote le budget des médias tous les ans, il est déjà impliqué dans le contrôle.
Il y a aussi le contrôle que le Parlement exerce sur le « service apès-vote » dont le Gouvernement a la charge. A l’initiative du président de la Commission des lois, Jean-Luc Warmann, notre Règlement prévoit ainsi qu’à l’issue d’un délai de six mois suivant l’entrée en vigueur d’une loi, le député qui en a été le rapporteur présente à la commission compétente un rapport sur la mise en application de cette loi. Ce rapport fait état des textes réglementaires publiés et des circulaires édictées pour la mise en œuvre de la loi, ainsi que des ses dispositions qui n’auraient pas fait l’objet des textes d’application nécessaires. Dans ce cas, la commission entend son rapporteur à l’issue d’un nouveau délai de six mois.
Mais ce n’est pas tout. Je souhaite qu’à l’occasion de l’entrée en vigueur des nouvelles dispositions de la Constitution qui remettent le Parlement au cœur des institutions politiques, nous développions encore les moyens de contrôle et d’évaluation, sujet auquel j’attache la plus grande importance, en mettant en place un comité d’évaluation et de contrôle, auquel l’opposition serait pleinement associée.
Ainsi, dans le domaine de l’audiovisuel, nous pourrions nous intéresser à la manière dont la tutelle doit se réorganiser dans sa relation avec France Télévisions, notamment pour contrôler la mise en œuvre des engagements du cahier des charges et du contrat d’objectifs et de moyens (COM). La vraie question est que la tutelle remplisse sa mission en disant : « Vous avez un cahier des charges et nous avons signé ensemble un contrat d’objectifs et de moyens. Vous avez pris des engagements pour financer la création, pour vous moderniser, pour être au rendez-vous du numérique. Où en êtes-vous ? Quels sont vos gains de productivité, vos investissements ? ». C’est là ce que l’on attend de la tutelle.
*
En conclusion de cet avant-propos, tout en m’étant efforcé dans ma fonction de président d’être le garant de la pluralité des débats de la commission spéciale, je voudrais livrer mon analyse personnelle de cette réforme.
Comme tout le monde, lorsque le Président de la République a annoncé, le 8 janvier dernier, que la publicité serait supprimée sur la télévision publique, j’ai été assez étonné. Force est de constater que, neuf mois après, nous avons un plan de réforme complet.
Nous avons, en effet, énormément travaillé pendant ces neuf mois. Nous avons vu tous ceux qui l’ont souhaité, auditionné, écouté, entendu. Je me suis passionné pour cette question de la télévision publique, que je n’avais abordée jusque-là qu’avec un regard de ministre du budget. C’est la première raison pour laquelle j’ai souhaité présider la Commission pour la nouvelle télévision publique : je voulais comprendre comment cela marchait ! La deuxième raison, c’est que l’on sortait des difficultés suscitées par la Commission Attali, dont les parlementaires avaient été absents. Je voyais avec terreur se mettre en place un dispositif qui n’associerait pas les parlementaires, de la majorité comme de l’opposition, à la réflexion sur la réforme de la télévision publique, alors que c’est un des sujets qui les passionnent le plus.
Sans l’annonce de la suppression de la publicité sur France Télévisions, il n’y aurait pas eu de réforme. A chaque fois que le sujet était abordé, les élus n’osaient pas l’affronter, notamment à droite. Les problèmes sont restés sur la table pendant plus de vingt ans, alors qu’intervenaient des révolutions technologiques, dont celles de l’Internet et de la télévision mobile personnelle, ou la révolution managériale dans le monde de la télévision française. Pendant ce temps, France Télévisions est devenu un agrégat inconstitué de sociétés qui ne se parlent pas, ne créent pas de synergies, car elles ne sont pas organisées pour cela. Notre objectif, c’est de recréer une affectio societatis, une dynamique commune pour faire progresser la télévision publique.
La publicité a été la clé d’entrée. Mais ce n’est qu’une toute petite partie du problème. Le problème de fond va bien au-delà : la télévision française, qu’elle soit publique ou privée, n’a pas les moyens de répondre aux enjeux de demain.
Le degré actuel d’inorganisation de France Télévisions ne pouvait plus durer
Chacun en est conscient, en particulier ceux d’entre nous, de la majorité ou de l’opposition, qui siègent dans les conseils d’administration des sociétés de l’audiovisuel public. Il est d’ailleurs très utile qu’il y ait des parlementaires dans ces conseils : leur présence est un gage de cohérence et de continuité car ils peuvent rappeler aux administrateurs dans quel sens la représentation nationale souhaite voir évoluer ces sociétés.
Nous sommes tous favorables, majorité comme opposition, à la création d’une entreprise unique et opposés à l’instauration d’un guichet unique en matière d’achat et de production. L’exemple de la Finlande démontre précisément que la création d’une entreprise unique ne signifie pas l’instauration d’un guichet unique et il n’a jamais été question de fusionner les chaînes. Nous souhaitons seulement que le président de France Télévisions puisse bénéficier d’une approche globale, afin d’éviter les doublons et de favoriser les coordinations.
Nous avons également refusé la fusion des rédactions, qui n’aurait pas de sens : chacun, et notamment dans le domaine de l’information, doit conserver son identité au sein de la nouvelle entité. Il faut le répéter car nous sommes en pleine fantasmagorie : l’instauration d’une entreprise unique est pour nous une nécessité absolue mais il ne s’agit pas de recréer l’ORTF ! Une plus grande transparence prévaudra en revanche, car chacun pourra savoir dans quelles conditions les contrats sont passés et les cases horaires « vendues ».
Bref, il ne s’agit pas de restreindre les marges de manœuvre existantes, mais à l’inverse de renforcer l’efficacité et la transparence du secteur audiovisuel public.
La réforme est financée
Le mur porteur de la réforme est la réponse financière qui est apportée par la taxe imposée à deux acteurs qui diffusent jusqu’à présent de l’image sans payer, en gagnant beaucoup d’argent : les fournisseurs d’accès à Internet et les opérateurs de téléphonie mobile.
L’idée, développée par la Commission pour la nouvelle télévision publique, était clairement de garantir la compensation à l’euro près de la perte des recettes de publicité, mais également de trouver les moyens de financer le développement du groupe France Télévisions. Sur 800 millions d’euros de chiffre d’affaires publicitaire de France Télévisions, 150 sont préservés par le maintien de la publicité sur les stations régionales de France 3 et RFO. La publicité jusqu’à 20 heures doit rapporter 200 millions d’euros. Restent 450 millions d’euros qui sont financés par la taxe sur les fournisseurs d’accès et les opérateurs télécoms et la taxe sur la publicité diffusée par les chaînes de télévision. Le plan de financement est donc bouclé. Les gains de productivité, l’indexation de la redevance sur l’inflation, les économies liées à l’extinction de l’analogique doivent permettre de financer le développement de France Télévisions.
France Télévisions aura donc les moyens de fonctionner, d’autant que le plan de financement est établi sur d’excellentes hypothèses, qui sont celles de 2007.
La taxe sur la publicité diffusée par les éditeurs est fixée à 3 % du chiffre d’affaires publicitaire. La Commission spéciale a adopté un amendement pour tenir compte de l’éventuelle évaporation des recettes publicitaires en 2008 et 2009, notamment dans le contexte économique actuel difficile. Toujours est-il que, dans la mesure où les chaînes privées récupéreront une partie des ressources publicitaires, il est normal qu’elles soient taxées.
La taxe de 0,9 % sur le chiffre d’affaires des fournisseurs d’accès à Internet (FAI) portera sur les 42 milliards d’euros de chiffre d’affaires du secteur. Ce sont donc des recettes assurées car la dynamique financière est bien meilleure que celle qui reposerait sur une augmentation de la redevance, ce qui ne peut pas être un contre-projet valide, cette imposition étant la plus mal perçue par les Français. De plus, cette taxe ne sera pas répercutée sur les consommateurs car la concurrence entre fournisseurs est trop importante.
Il nous est apparu que laisser un secteur économique en plein développement diffuser de l’image télévisée sans contribuer à son financement était une aberration. Les fournisseurs d’accès à Internet et les opérateurs de téléphonie mobile représentent 42 milliards d’euros de chiffre d’affaires, somme à rapprocher du budget de France Télévisions, qui est de 2,9 milliards d’euros. Certes, la partie « télévision » de leur chiffre d’affaires est faible mais il est choquant de pouvoir diffuser des images télévisées sans rien débourser.
La taxe sur les FAI est encore plus légitime à mes yeux que la taxe sur les télévisions privées : il s’agit de faire entrer un acteur nouveau majeur dans le financement de la télévision. Je suis d’ailleurs convaincu que ces nouveaux financeurs vont participer de plus en plus au financement de la production. Sans remettre en cause l’économie du projet qui est dans le droit fil des préconisations de la Commission pour la nouvelle télévision publique, la Commission a décidé d’adopter un amendement d’appel introduisant une légère modulation afin de permettre un débat sur ce sujet en séance publique.
J’ai refusé l’idée d’une taxe sur l’électronique grand public, de même que j’ai refusé celle d’augmenter la redevance. J’estime en effet que ce n’est pas aux ménages de payer pour la suppression de la publicité sur France Télévisions.
Certes, les taxes ne seront pas affectées car les règles budgétaires l’interdisent. Nous savons pouvoir compter sur le Gouvernement, mais il nous appartiendra, à nous parlementaires, de veiller à leur utilisation conformément aux engagements politiques pris.
La majorité assume le fait de donner des moyens à la télévision publique, en contrepartie d’un vrai business plan, d’un vrai projet d’entreprise mais aussi d’une rénovation profonde de la tutelle. L’État ne remplit pas sa mission de tutelle, laquelle ne se situe d’ailleurs pas au niveau des programmes. Il faut donner à l’audiovisuel public les moyens de mettre en place un plan de développement intelligent avec des synergies fortes et un financement accru de la création.
L’opposition entre télévisions privées et télévision publique, que certains essaient de ressusciter, est dépassée. L’objectif, c’est que les deux marchent bien. C’est pourquoi il faut autoriser une deuxième coupure pour permettre aux télévisions privées de récupérer la publicité qui disparaît sur France Télévisions.
Le financement proposé par le projet de loi est pérenne pour France Télévisions ; les garanties sont même renforcées puisqu’il s’agit d’un financement budgétaire et non plus publicitaire.
Je récuse donc l’argument selon lequel le compte n’y serait pas.
La concomitance de la durée du mandat des présidents des sociétés de l’audiovisuel public et du contrat d’objectifs et de moyens est la condition d’une relation claire et lisible avec la tutelle
Dans un souci de bonne gestion, il est important qu’une entreprise publique établisse une relation claire et lisible avec sont autorité de tutelle, la concomitance de la durée du mandat présidentiel et de celle du contrat d’objectifs et de moyens (COM) était une proposition essentielle de la Commission pour la nouvelle télévision publique.
L’absence de coïncidence entre ces deux durées engendre en effet des situations kafkaïennes d’illisibilité totale. Je peux en témoigner, ayant été amené, en tant que ministre du budget, à négocier des COM. Un véritable projet d’entreprise suppose un COM de même durée que le mandat présidentiel. Cela seul permettra d’avoir une vision d’entreprise, des relations claires avec la tutelle et une prise en compte réelle de l’État actionnaire. Aujourd’hui, la relation avec la tutelle est faussée parce que personne ne sait précisément ce qu’il y a à faire. Le président de France Télévisions n’a pas de feuille de route suffisamment claire lui permettant de rendre compte à la tutelle et au Parlement.
L’alignement de la durée du mandat du président et de la durée du COM est une disposition fondamentale de la réforme. L’erreur capitale de la non-corrélation explique d’ailleurs beaucoup de choses : à l’avenir, celui qui aura négocié le contrat sera celui qui rendra des comptes.
Cette concomitance rend en outre peu probable une révocation du président. Plus généralement, il est vain de se focaliser sur cette possibilité de révocation : il s’agit d’une hypothèse d’école, prévue pour une situation d’empêchement majeur, par exemple dans le cas où le président ferait preuve d’une incompétence totale et constatée par tous ou s’il était gravement malade et donc incapable d’assumer ses fonctions.
A côté de ses trois axes majeurs de la réforme, la Commission a bien voulu rejoindre mes préoccupations en adoptant des amendements, dont certains me tiennent particulièrement à cœur :
– la programmation du service public de l’audiovisuel doit refléter la diversité de la société française ;
– France Télévisions doit diffuser à la fois des programmes nationaux et locaux, mais aussi régionaux ;
– des clauses de rendez-vous doivent être prévues pour évaluer la réforme et ses conséquences au fur et à mesure de son entrée en vigueur.
*
Les dirigeants de France Télévisions et de l’audiovisuel extérieur de la France vont avoir entre les mains un formidable outil de développement. C’est à eux maintenant de relever le défi.
L’heure est venue de la décision et de la mise en œuvre de ce grand projet pour la télévision publique. Le Parlement a pris et prendra sa part à cette « rénovation sans précédent de l’audiovisuel public », ainsi que l’a qualifiée le président de la République.
La télé rend fou, dit-on : je crois qu’en l’espèce la Commission spéciale a fait preuve de beaucoup de sagesse.
Jean-François Copé
INTRODUCTION
L’Assemblée nationale examine conjointement deux projets de loi relatifs à l’audiovisuel public.
Le premier, n° 1208 (rectifié), est un projet de loi organique relatif à la nomination des présidents des sociétés France Télévisions, Radio France et de la société en charge de l’audiovisuel extérieur de la France. Il prévoit de soumettre ces nominations à la procédure de consultation des commissions parlementaires compétentes prévue à l’article 13 de notre Constitution.
Le second, n° 1209, est un projet de loi ordinaire relatif à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision. Il remanie en profondeur la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, dite « loi Léotard » afin de prévoir l’ensemble des dispositions visant à faire de France Télévisions un média global de service public aux ambitions renouvelées, au service de l’ensemble des téléspectateurs. Il comporte également des dispositions relatives à l’audiovisuel extérieur de la France, aux services de médias audiovisuels à la demande (SMAd) et au cinéma.
Le 8 janvier 2008, le Président de la République appelait de ses vœux une « rénovation sans précédent de l’audiovisuel public » et annonçait la suppression de la publicité sur les antennes de France Télévisions, afin de libérer le groupe de toute logique mercantile.
Depuis vingt ans, personne n’avait eu le courage de poser la question de la place et de l’avenir de la télévision publique en France. Or le secteur audiovisuel a été bouleversé, de nouveaux acteurs sont entrés en jeu, les technologies se sont considérablement développées. Créer une entreprise unique capable de développer des programmes pour l’ensemble des nouveaux supports, mais également supprimer progressivement la publicité à l’antenne (à partir de 20 heures en janvier 2009, et totalement lors du passage au tout numérique), étaient devenus une nécessité, tant culturelle qu’économique.
Une nécessité culturelle avant tout, car libérer la télévision publique de la publicité, c’est libérer l’audace et la créativité, c’est donner le temps aux programmes de trouver leur public et de s’adresser à tous les Français, pas seulement aux cibles privilégiées par les publicitaires. C’est permettre à l’audience de redevenir une ambition, et non plus une obsession.
Une nécessité économique également, car la publicité n’est pas une manne inépuisable : l’émergence des nouvelles chaînes de la TNT et de nouveaux médias, comme Internet, rend l’accès au marché publicitaire de plus en plus tendu. L’année 2008 constituera à cet égard une année de réflexion sur la nouvelle répartition des cibles publicitaires par les annonceurs.
La Commission pour la nouvelle télévision publique, présidée par Jean-François Copé et composée de professionnels et parlementaires de tous bords, a auditionné durant quatre mois de travaux près de 250 personnes, reçu plusieurs milliers de contributions de professionnels mais aussi de très nombreux téléspectateurs, notamment par l’intermédiaire de son site Internet. Le rapporteur a quant à lui auditionné plus de 80 personnes du 29 octobre au 6 novembre dernier.
Plus qu’une nouvelle réforme, ces projets de loi s’inscrivent dans la volonté du Président de la République d’effectuer une refondation de la télévision publique. Il s’agit « d’inventer la télévision de service public du XXIe siècle », de lui donner un visage nouveau, encore plus différencié de l’offre privée.
Cette réforme de notre audiovisuel national s’accompagne d’une nécessaire réforme de l’audiovisuel extérieur de la France, riche en outils mais disparate en efforts. Enfin, en prenant acte du traitement de la réforme du Centre national de la cinématographie par voie d’ordonnances, le texte vient tacitement rappeler le lien fort qui unit l’audiovisuel et le monde de la création française dont le cinéma peut, à plusieurs égards, illustrer la réussite.
I.- LE SERVICE PUBLIC DE L’AUDIOVISUEL DE 1945 À NOS JOURS : DU MONOPOLE AU PLURALISME
Le paysage audiovisuel français a considérablement évolué depuis ses origines. Comme le rappelait notre ancienne collègue Dominique Richard dans un rapport de 2006, « les premières émissions de télévision ont été diffusées le 26 avril 1935. Les premières émissions régulières datent de janvier 1937 ; il s’agissait de variétés. (…) La première station pérenne, Paris-Télévision, est inaugurée le 30 septembre 1943. (…) En 1946, des émissions quotidiennes de télévision sont diffusées de 16 h 30 à 17 h 30 et en soirée les mardi et vendredi. (…) Le premier bulletin météo est diffusé le 17 décembre 1946, la première retransmission d’un spectacle en direct est faite le 5 juin 1947, le premier direct de sport (arrivée du Tour de France) le 25 juillet 1948, la première messe de minuit en direct le 24 décembre 1948. (…) Les premières speakerines apparaissent en mai 1949, le premier journal télévisé est diffusé le 29 juin 1949, la première émission pour enfants en octobre 1949, le premier journal télévisé régulier de quinze minutes le 2 octobre 1949, la première retransmission de messe dominicale le 9 octobre 1949 » (1). Depuis cette période mythique, la télévision s’est métamorphosée et les technologies comme les publics ont également profondément évolué. Dans le même temps, le service public de la télévision a prospéré et s’est développé.
D’un point de vue juridique, si la loi ne parle pas formellement de service public de l’audiovisuel puisque le titre III de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 définit un « secteur public de la communication audiovisuelle », il s’agit malgré tout d’un service public, dans la mesure où l’article 43-11 de la loi du 30 septembre 1986 liste les missions de service public imposées aux sociétés en charge de l’audiovisuel public.
Si ce service public a d’abord été en situation de monopole et de dépendance à l’égard du pouvoir, il s’est progressivement libéré de sa tutelle politique, au prix d’une mise en concurrence qui a bouleversé son identité, ses missions, ses contenus. La télévision publique est aujourd’hui au cœur d’un système pluraliste qui propose une offre de programmes démultipliée. En l’affranchissant de sa tutelle commerciale et en réorganisant sa structure en entreprise unique, le présent projet de loi vise à donner au service public audiovisuel les moyens de sa vocation.
Alors qu’avant la Seconde Guerre mondiale s’était ébauché un modèle concurrentiel de radios privées, le choix est fait à la Libération d’instituer un monopole d’État en matière de communication, qu’il s’agisse de production, de programmation ou de diffusion. Trois arguments justifient cette décision : l’un, technique, qui tient à la rareté des fréquences hertziennes ; un deuxième selon lequel l’État est chargé de préserver l’intérêt général des intérêts particuliers et doit donc assurer l’objectivité de l’information ; un troisième, qui en découle, lié à l’influence de la radio et de la télévision sur l’opinion qu’il apparaît nécessaire de contrôler.
Est donc créée la Radiodiffusion française, qui devient en 1949 la Radiodiffusion et télévision de France (RTF). Elle fonctionne pendant dix ans comme une structure administrative classique, avant de changer de statut par l’ordonnance n° 59-273 du 4 février 1959 qui la transforme en établissement public à caractère industriel et commercial placé sous l’autorité directe du ministre de l’information. Les emplois du directeur général comme des principaux responsables sont toujours à la discrétion du Gouvernement ; l’établissement n’est pas doté de conseil d’administration. Une faille est toutefois ouverte dans cette étroite emprise de l’État puisque la production des programmes audiovisuels ne fait plus partie du monopole conféré à cet organisme.
La loi n° 64-621 du 27 juin 1964 supprime la RTF et crée l’Office de radiodiffusion-télévision française (ORTF) placé sous la simple tutelle du ministre de l’information. En droit, l’établissement public gagne en autonomie. Toutefois, l’État est majoritaire dans le conseil d’administration qui est créé, les directeurs restent nommés en conseil des ministres et le contrôle a priori des crédits est maintenu.
Le caractère de service public est pour la première fois clairement mis en exergue à l’article premier qui dispose que l’ORTF assure « le service public national de la radiodiffusion et de la télévision en vue de satisfaire les besoins d’information, de culture, d’éducation et de distraction du public ».
La loi n° 72-553 du 3 juillet 1972 sur le statut de la radiodiffusion-télévision française complète ces missions en énonçant les devoirs d’objectivité et de moralité dans les programmes et la nécessité de toujours faire prévaloir les intérêts généraux de la collectivité. Elle organise l’ORTF en unités fonctionnelles et consacre le principe de financement public, précisant que la proportion des recettes publicitaires ne peut excéder 25 % des ressources totales de chaque entité.
La loi n° 74-696 du 7 août 1974 intervient dans un contexte de crise. L’ORTF est en effet confronté depuis le début des années 1970 à des problèmes de gestion issus du développement croissant de ses activités, une deuxième chaîne ayant été lancée en 1964, puis une troisième en 1972. Son manque d’autonomie vis-à-vis des pouvoirs publics est en outre de plus en plus contesté, compte tenu de la place qu’occupe désormais la télévision dans les foyers français : alors qu’en 1958 seuls 5 % des ménages français sont équipés, ils sont 82 % en 1974. Pour mémoire, ils sont plus de 95 % en 2008 et 54 % des Français déclarent posséder plus d’un téléviseur.
La loi est préparée et votée dans des délais extrêmement courts. En début d’année 1974, un plan de réformes préparé par Marceau Long, président de l’ORTF, a avorté du fait du décès du Président de la République Georges Pompidou. Aussitôt élu, M. Valéry Giscard d’Estaing engage une nouvelle réforme : le projet de loi est adopté en conseil des ministres le 17 juillet 1974, déposé à l’Assemblée nationale le 23 juillet et voté le 28 juillet. Il sera promulgué le 7 août 1974.
Les grandes lignes de la loi du 7 août 1974
Le vote de la loi de 1974 a pour principale conséquence de faire éclater l’ancien ORTF en cinq sociétés et deux établissements publics :
– une société nationale de radiodiffusion, devenue depuis Radio-France ;
– trois sociétés nationales de télévision qui correspondent aux trois « chaînes » déjà existantes, l’une d’entre elles étant notamment chargée de la gestion et du développement des centres régionaux de radio et de télévision, devenues ensuite TF1, Antenne 2 et France-Régions 3 (FR3) ;
– une société de production, placée sous le régime de la législation des sociétés anonymes – mais à capitaux publics majoritaires – qui reprend l’ensemble des moyens lourds de production de l’ORTF – en particulier, les Buttes Chaumont, devenue ensuite la société française de production (SFP) ;
– l’établissement public de diffusion, établissement public industriel et commercial qui reçoit pour missions d’assurer la diffusion des programmes de radio et de télévision en France et vers l’étranger et d’organiser et d’exploiter les réseaux et installations de diffusion, devenu ensuite Télédiffusion de France (TDF) ;
– l’institut national de l’audiovisuel (INA), établissement public à caractère industriel et commercial, qui est chargé notamment d’assurer la conservation des archives, de conduire des recherches de création audiovisuelle et de mener des actions de formation professionnelle.
Le souci officiellement avancé de ne reconstituer l’ORTF sous aucune forme a conduit à écarter toute instance de nature fédérative ou coordinatrice. Seuls quelques amendements imposés par le Parlement ont atténué, mais faiblement, ce choix des auteurs de la loi.
Source : rapport n° 826 fait au nom de la commission spéciale sur le projet de loi n° 754 sur la communication audiovisuelle, M. Bernard Schreiner, 22 avril 1982.
La mission de service public et le monopole d’État demeurent, mais sont donc fractionnés en sept organismes indépendants les uns des autres, qui sont autant de personnes morales de droit privé dont l’État est l’actionnaire unique. Le Gouvernement nomme par décret leur président et veille à l’observation par l’établissement public des obligations de service public, qu’il réunit dans un cahier des charges.
La loi n° 82-652 du 29 juillet 1982 bouleverse le service public audiovisuel en disposant dans son article premier que « la communication audiovisuelle est libre ». Elle abolit le monopole d’État de la programmation, étend substantiellement les missions du service public et institue pour veiller au respect de ces missions une autorité administrative indépendante, la Haute Autorité de la communication audiovisuelle (HACA). Cette autorité est également chargée de nommer pour trois ans les présidents des sociétés Antenne 2, France-Régions 3 et Radio France parmi les personnalités qu’elle a nommées aux conseils d’administration.
La loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, dite « loi Léotard », confirme la disparition du monopole d’État en matière de communication et met en place deux secteurs de l’audiovisuel, l’un public et l’autre privé. On ne parle d’ailleurs plus de « service public » mais de « secteur public ». TF1 est privatisée et attribuée au groupe Bouygues le 6 avril 1987. Est substituée à la HACA la Commission nationale de la communication et des libertés (CNCL), qui deviendra le Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA) en 1989. En revanche, le dispositif de nomination des présidents des sociétés de l’audiovisuel public reste le même.
La loi n° 89-532 du 2 août 1989 dote Antenne 2 et FR3 d’une présidence commune. Le 7 septembre 1992, ces deux chaînes sont renommées France 2 et France 3 et regroupées sous la marque commune France Télévision, qui n’est alors qu’une dénomination commerciale. La structure est dénuée de personnalité juridique.
C’est en 2000 que la loi n° 2000-719 du 1er août 2000 modifiant la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication crée la société holding « France Télévisions SA » regroupant les sociétés France 2, France 3 et La Cinquième – rebaptisée France 5 en janvier 2002 – et fixe son cadre juridique. France Télévisions est une société soumise à la législation sur les sociétés anonymes, dont le capital est détenu en totalité par l’État. La loi du 1er août 2000 prévoit également que France Télévisions « peut créer des filiales ayant pour objet d’éditer des services de télévision diffusés en mode numérique ne donnant pas lieu au paiement d’une rémunération de la part des usagers et répondant à des missions de service public définies […] par leurs cahiers des charges. Le capital de ces sociétés est détenu directement ou indirectement par des personnes publiques ». En application de cette disposition, la chaîne Festival est retenue en 2002 par le CSA pour une diffusion sur la TNT et devient France 4 en 2005.
Le CSA nomme le président du conseil d’administration de la société France Télévisions pour cinq ans parmi les personnalités qu’il a désignées. Le président du conseil d’administration de France Télévisions est également président des conseils d’administration des sociétés France 2, France 3, France 5 et RFO.
F. DEUX LOIS RÉNOVANT LE CADRE LÉGAL DE L’AUDIOVISUEL AFIN DE PRENDRE EN COMPTE LES ÉVOLUTIONS TECHNOLOGIQUES (2000 – 2007)
Avant l’ère d’Internet et du téléphone portable, la télévision occupait une place de choix chez les ménages français. En permettant de multiplier les moyens de réception des programmes, la révolution numérique du tournant du siècle a bouleversé cette situation privilégiée et ouvert la voie à de nouveaux modes de consommation de l’image, caractérisés par la délinéarisation et la nomadisation : chacun peut désormais disposer d’une offre « à la carte ». L’essor et le succès de la TNT sont aujourd’hui indéniables. Les nouveaux modes de consommation des images audiovisuelles se développent. Dans ce contexte, notre audiovisuel public, profondément affecté, comme les chaînes privées, par cette révolution numérique, doit pouvoir continuer à se développer. C’est pour cette raison que, depuis le début du XXIe siècle, le législateur a entrepris de poursuivre la rationalisation de l’organisation de France Télévisions, tout en mettant en place un cadre juridique permettant le développement de la télévision du futur.
La loi n° 2004-669 du 9 juillet 2004 relative aux communications électroniques et aux services de communication audiovisuelle a notamment procédé à l’intégration de RFO au groupe France Télévisions afin de renforcer la cohérence de notre audiovisuel public national et de redonner à RFO des perspectives de développement en l’adossant à un groupe puissant à même de préserver sa spécificité. Elle permet également au CSA d’organiser et d’optimiser la planification de la bande FM en vue de dégager des fréquences supplémentaires pour le développement de nouvelles formes de diffusion.
La loi n° 2007-309 du 5 mars 2007 relative à la modernisation de la diffusion audiovisuelle et à la télévision du futur a deux objets principaux. D’une part, elle crée le cadre juridique qui permettra d’assurer le basculement complet de l’analogique vers le numérique, basculement prévu au plus tard le 30 novembre 2011. D’autre part, elle fixe les conditions du développement de la télévision du futur, par la mise en place du cadre juridique nécessaire au développement de la télévision haute définition (TVHD) et de la télévision mobile personnelle (TMP).
II.- LA COPRODUCTION LÉGISLATIVE
AU SERVICE D’UNE RÉFORME AMBITIEUSE
Le rapporteur ne reprendra pas ici de manière exhaustive l’ensemble des développements contenus dans le très complet rapport de la Commission pour la nouvelle télévision publique, ni les développements précieux du rapport d’information n° 2917 du 1er mars 2006 de la commission des affaires culturelles de notre assemblée, présenté par notre ancien collègue Dominique Richard, sur les missions du service public de l’audiovisuel et l’offre de programme, qui dressent un tableau global de l’évolution des missions de notre audiovisuel public.
A. LES TRAVAUX DE LA COMMISSION POUR LA NOUVELLE TÉLÉVISION PUBLIQUE : UNE REFONDATION DE L’AUDIOVISUEL PUBLIC NATIONAL
Le 8 janvier 2008, le Président de la République appelait de ses vœux une « rénovation sans précédent de l’audiovisuel public ». Il confia le dossier à une commission d’élus et de professionnels choisis intuitu personae, présidée par Jean-François Copé. Installée à l’Elysée le 19 février, elle reçut pour mission essentielle de répondre à la question suivante : Quelle télévision publique pour le XXIe siècle ?
Membres de la Commission pour la nouvelle télévision publique Président Jean-François Copé Collège parlementaire David Assouline, sénateur (PS) * Patrick Bloche, député (SRC) * Louis de Broissia, sénateur (UMP) Gilles Carrez, député (UMP) Jean Dionis du Séjour, député (NC) Michel Françaix, député (SRC) * Michel Herbillon, député (UMP) Christian Kert, député (UMP) Patrice Martin-Lalande, député (UMP) Didier Mathus, député (SRC) * Catherine Morin Desailly, sénatrice (UC-UDF) Jack Ralite, sénateur (CRC) * Ivan Renar, sénateur (CRC) * Franck Riester, député (UMP) Jacques Valade, sénateur (UMP) Collège professionnel Véronique Cayla, directrice générale du Centre national de la cinématographie Hervé Chabalier, journaliste, producteur (CAPA) Jacques Chancel, producteur audiovisuel Catherine Clément, philosophe, auteur d’un rapport sur l’audiovisuel public Sophie Deschamps, scénariste, ancienne présidente de la société des auteurs compositeurs dramatiques |
* jusqu’au 4 juin 2008
Laurence Franceschini, directrice du développement des médias Pierre Giacometti, consultant, expert Simone Halberstadt Harari, productrice audiovisuelle (Effervescence Production) Marin Karmitz, producteur, distributeur (MK2) Dr David Levy, Associate Fellow à Oxford, ancien directeur « public policy – BBC Strategy » René Martin, producteur de spectacles et producteur audiovisuel Marie Masmonteil, productrice de cinéma Martin Rogard, directeur France de Dailymotion Marcel Rufo, pédopsychiatre Jacques Santamaria, scénariste, réalisateur Nicolas Traube, producteur audiovisuel |
Les trente-trois membres de la Commission pour la nouvelle télévision publique furent répartis à parité au sein de quatre groupes de travail : « modèle économique », « modèle de gouvernance », « modèle de développement », et « modèle culturel et de création » ; ils réalisèrent au total plus de 250 auditions. Les citoyens furent également consultés, grâce au site Internet créé pour l’occasion. Le 4 juin 2008, les parlementaires socialistes et communistes, désapprouvant les scénarios de financement élaborés pour compenser la perte des recettes publicitaires, mirent fin à leur participation aux travaux de la Commission.
Au terme de quatre mois de réflexions, le 25 juin 2008, la Commission remit son rapport, complété par plusieurs contributions personnelles exprimant des positions différentes de celles qui reçurent l’assentiment de la majorité.
Le constat initial, sur lequel se fondent les thèmes de propositions, est celui d’une triple obsolescence : celle du cadre législatif et réglementaire, qui date, pour l’essentiel, de 1986 ; celle du modèle économique du secteur audiovisuel, fondé pour un tiers sur la publicité, de plus en plus émiettée du fait de la multiplication de l’offre ; celle du modèle organisationnel, fragmenté en plusieurs dizaines de sociétés. Quatre piliers structurent ensuite l’architecture des préconisations.
Pour être en adéquation avec les évolutions numériques, la télévision publique doit devenir un « média global ». Cela signifie que les programmes seront diffusés sur tous les types de support – aussi bien télévision qu’Internet et téléphonie mobile personnelle – afin de s’adapter à tous les usages. Le rapporteur reviendra sur ce que recouvre cette expression ultérieurement, dans le cadre des développements consacrés aux services de médias audiovisuels à la demande (IV de la partie générale).
De cette nouvelle stratégie découle la nécessité d’organiser le groupe en une entreprise unique, le but étant de créer le maximum de synergies en mutualisant les moyens. Inspirée des exemples britannique et finlandais, la nouvelle organisation matricielle de France Télévisions doit être centrée sur les contenus, répartis au sein d’unités de programme.
Les contenus au centre de l’organisation de France Télévisions
** sous réserve de statut juridique de la (les) filiales de coproduction de films
Source : rapport de la Commission pour la nouvelle télévision publique
Note – TMP : télévision mobile personnelle ; FTVI : France Télévisions Interactive ; FTD : France Télévisions Distribution ; FTP : France Télévisions Production ; MFP : Multimédia France Production ; CFI : Canal France International.
b) Une télévision publique ambitieuse
Le modèle culturel de la télévision publique doit être exemplaire pour se distinguer de l’offre télévisuelle privée. L’accent doit être mis sur la création et la priorité doit porter sur la qualité des programmes, afin d’instaurer un cycle vertueux et d’inciter la concurrence à améliorer son offre.
Les chaînes doivent voir leur identité respective renforcée : France 2 reste la « chaîne fédératrice » ; France 3, la chaîne de la proximité ; France 4, celle de la jeunesse, des nouvelles générations et des « nouvelles écritures » ; France 5, la « chaîne du savoir et du décryptage » et RFO comme France Ô, les chaînes des cultures d’outre-mer et de la diversité.
France Télévisions doit pouvoir miser sur de nouveaux programmes, qui répondent à la vocation propre d’un service public audiovisuel. « L’audience doit devenir une ambition et non une obsession », c’est-à-dire qu’à la dictature de l’Audimat se substitue la volonté de répondre avant tout aux attentes des téléspectateurs et d’emporter leur adhésion. Les mesures d’audience ne doivent donc pas être simplement quantitatives mais surtout qualitatives : un service public de l’audiovisuel performant, c’est un service qui répond aux attentes de ses publics dans toute leur diversité.
La réunion des 49 entreprises en une entreprise unique et la rénovation de la structure du groupe en média global impliquent un nouveau modèle de gouvernance. Le rapport de la Commission préconise donc :
– de faire du contrat d’objectifs et de moyens (COM) « un instrument de pilotage au service d’un projet », en alignant sa durée sur celle du mandat du président de France Télévisions ;
– de rapprocher la composition du conseil d’administration de celui d’une entreprise publique classique, tout en préservant sa spécificité : il ne devrait plus comprendre que deux représentants de l’État (au lieu de cinq), huit personnalités indépendantes (au lieu de cinq, liées au secteur de l’audiovisuel) et toujours deux représentants du personnel.
– de revoir les modalités de désignation du président-directeur général : il devrait être « désigné par le conseil d’administration sur une liste de trois à cinq noms proposée par le CSA ».
La Commission privilégie la progressivité de la suppression de la publicité sur les chaînes de France Télévisions. Une première étape est prévue le 1er septembre 2009, date à laquelle sera supprimée la publicité après 20 heures sur l’ensemble des chaînes à l’exception des décrochages régionaux et locaux de France 3, du parrainage, des sites Internet, de RFO et de la publicité d’intérêt général. Une deuxième étape est prévue le 1er janvier 2012, date à laquelle la publicité sera complètement supprimée. La Commission prévoit une clause de rendez-vous avant cette deuxième étape.
Ce choix nécessite la création d’un nouveau modèle économique et financier. Pour compenser la perte des ressources publicitaires, la Commission préconise :
– l’indexation de la redevance sur l’inflation ;
– la création d’une taxe sur les recettes publicitaires des chaînes de télévisions privées, qui vont bénéficier d’un transfert de la publicité ;
– la création d’une taxe sur le chiffre d’affaires des opérateurs de télécommunication et des fournisseurs d’accès à Internet, concernés par la diffusion des images de la filière audiovisuelle ;
– des gains de productivité et une hausse des recettes de diversification.
Les travaux qu’a conduits la Commission pour la nouvelle télévision publique ont très largement inspiré le présent projet de loi, qui reprend à son compte la quasi-totalité des préconisations de la Commission. À l'issue des arbitrages gouvernementaux, trois différences sont toutefois à noter :
– concernant la première étape de suppression de la publicité : la Commission retenait la date du 1er septembre 2009 alors que l’article 18 du présent projet de loi dispose que la suppression de la publicité sur les chaînes de France Télévisions entre 20 heures et 6 heures prendra effet « à compter du 5 janvier 2009 » ;
– concernant le financement : la Commission proposait pour la taxe sur l’activité des opérateurs de télécommunication un taux de 0,5 %. Ce taux est fixé, aux termes de l’article 21 du présent projet de loi, à 0,9 % ;
– concernant la modernisation de la gouvernance de France Télévisions : la Commission préconisait la désignation du président par le conseil d’administration du groupe, alors que l’article 8 du projet de loi prévoit sa nomination « par décret pour cinq ans après avis conforme du Conseil supérieur de l’audiovisuel ».
Les commissions des affaires culturelles de chaque assemblée parlementaire rendent en outre un avis sur cette nomination dans les conditions prévues au cinquième alinéa de l’article 13 de la Constitution − « Le Président de la République ne peut procéder à une nomination lorsque l'addition des votes négatifs dans chaque commission représente au moins trois-cinquièmes des suffrages exprimés au sein des deux commissions. La loi détermine les commissions permanentes compétentes selon les emplois ou fonctions concernés ».
Le titre I du projet de loi reprend donc la plupart des préconisations de la Commission en prévoyant que le groupe France Télévisions doit devenir une entreprise unique afin de favoriser l’émergence d’un média global adapté à la généralisation des techniques numériques.
L’article 1er du projet de loi réorganise le groupe France Télévisions en une entreprise unique et transforme les sociétés nationales de programme France 2, France 3, France 4, France 5 et RFO en services de France Télévisions.
L’article 3 du projet de loi précise que France Télévisions, mais également Radio France et la société en charge de l’audiovisuel extérieur de la France, pourront créer des filiales pour leurs activités dites de « diversification » qui ne sont pas financées par des ressources publiques. France Télévisions pourra ainsi créer de nouveaux services de communication audiovisuelle, y compris des services de médias audiovisuels à la demande (services de vidéo à la demande ou de télévision de rattrapage par exemple).
L’article 5 du projet de loi modifie à la marge la composition du conseil d’administration de France Télévisions, pour tenir compte du nouveau dispositif de nomination du président prévu à l’article 8. Comme l’indique l’exposé des motifs du projet de loi, les « administrateurs, par la diversité de leurs origines et de leurs compétences et en toute impartialité, contribueront à la mise en œuvre de la profonde réforme engagée par la présente loi, conformément aux recommandations de la Commission pour la nouvelle télévision publique ».
L’article 8 du projet de loi précise les nouvelles modalités de nomination des présidents des sociétés nationales de programme, dont celui de France Télévisions : ils seront désormais nommés par décret du Président de la République pour cinq ans, après avis conforme du Conseil supérieur de l’audiovisuel. Il s’agit de redonner une responsabilité claire à l’État actionnaire, tout en encadrant strictement cette responsabilité par l’avis conforme du Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA). L’article 52 du projet de loi garantit que le mandat en cours du président de France Télévisions ne sera pas interrompu du fait de l’entrée en vigueur de la présente loi.
L’article unique du projet de loi organique prévoit par ailleurs de soumettre les nominations des présidents de France Télévisions, Radio France et de la société en charge de l’audiovisuel extérieur de la France à la procédure de consultation des commissions parlementaires compétentes, prévue par l’article 13 de la Constitution dans sa rédaction résultant de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République. L’article 13 de la Constitution précise que les emplois ou fonctions pour lesquels le législateur organique prévoira cette procédure doivent se caractériser par leur importance pour la garantie des droits et libertés ou la vie économique et sociale de la Nation. L’article 13 de la Constitution prévoit également que, lorsque l’avis des commissions parlementaires compétentes est négatif à une majorité des trois-cinquièmes des suffrages exprimés, le Président de la République ne peut procéder à la nomination qui était envisagée. Une telle procédure introduit « une dimension démocratique dans le processus de nomination » (2). Par le droit de veto à la majorité qualifiée, introduit à l’initiative du rapporteur à l’Assemblée nationale du projet de loi constitutionnelle de modernisation des institutions de la Ve République, il sera possible d’éviter les erreurs manifestes de nomination (3). Par conséquent, cette nouvelle procédure est particulièrement adaptée à la nomination des présidents des sociétés de l’audiovisuel public, qui remplissent des fonctions d’une particulière importance au regard de l’exercice effectif de la liberté de communication.
Par parallélisme avec les dispositions prévues pour la nomination, l’article 9 du projet de loi prévoit de nouvelles conditions de retrait des mandats des présidents des conseils d’administration des sociétés nationales de programme : un décret motivé après avis conforme également motivé du Conseil supérieur de l’audiovisuel sera désormais nécessaire. Ces modalités de retrait s’appliqueront à compter de l’entrée en vigueur de la loi.
L’article 15 enserre l’action du nouvel ensemble ainsi constitué par un cahier des charges. France Télévisions, Radio France et la société en charge de l’audiovisuel extérieur de la France sont concernés. S’agissant de France Télévisions, elle devra proposer une offre de services de communication audiovisuelle, dont la diversité et le pluralisme seront assurés dans les conditions définies par le cahier des charges. Le projet de cahier des charges a été rendu public le 7 novembre dernier. Il traduit les objectifs déclinés dans l’exposé des motifs du projet de loi. Il s’agit de faire de France Télévisions « une télévision branchée sur le monde, qui prend le pouls de la société dans sa diversité et donne toute sa place à l’information et au débat ; une télévision qui rassemble, qui trouve le fil rouge pour s’adresser à tous, à travers ses différentes antennes en jouant de tous les genres ; une télévision qui ose, qui prend le risque d’inventer, de surprendre, de défendre de nouveaux programmes, même s’ils ne rencontrent pas, à leurs débuts, le succès qu’ils méritent ; une télévision qui donne du temps, aux créateurs et aux spectateurs ; une télévision indépendante et pluraliste, intelligente et curieuse, qui intéresse sans ennuyer, qui amuse sans galvauder, qui confronte sans niveler ; une télévision exigeante et audacieuse, qui porte très haut ses missions, tout en restant, fièrement, une télévision " grand public " ».
L’article 18 poursuit un objectif comparable en réformant l’outil de pilotage partenarial des relations avec l’État : le contrat d’objectifs et de moyens (COM). Il permettra notamment de mettre cohérence la durée du mandat du président avec celle de l’engagement pluriannuel consenti par l’État dans le COM. Aussi les présidents de France Télévisions seront-ils en mesure de mener une politique ambitieuse, grâce à la signature de contrats qui correspondront à la durée de leur mandat. Par ailleurs, le CSA sera désormais destinataire des projets de nouveaux COM – comme des projets d’avenants à un contrat déjà en vigueur – et pourra formuler un avis.
Surtout, l’article 18 réforme les modalités de diffusion des messages publicitaires sur France Télévisions en deux étapes : la suppression partielle de la publicité, dès le 5 janvier 2009, entre 20 heures et 6 heures ; puis, sa suppression définitive à compter de l’extinction de la diffusion par voie hertzienne terrestre en mode analogique des services de télévision de France Télévisions sur l’ensemble du territoire métropolitain, c’est-à-dire fin 2011.
Enfin, du fait de la fusion-absorption des anciennes sociétés nationales de programme (prévue à l’article 51 du projet de loi), un certain nombre d’ajustements aux dispositions existantes de la loi du 30 septembre 1986 sont nécessaires. Les articles 10 et 12 à 14 du projet de loi modifient plusieurs articles de la loi de 1986 afin de supprimer toute référence aux sociétés France 2, France 3, France 5 et RFO, de même que l’article 53 s’agissant des droits d’usage des ressources radioélectriques préalablement assignées aux sociétés nationales de programme.
Dès la publication du rapport de la Commission pour la nouvelle télévision publique, le 25 juin 2008, M. Patrick de Carolis, président de France Télévisions, a souligné que les recommandations de la Commission étaient en phase avec le virage éditorial conduit depuis son arrivée en 2005 et qui visait depuis cette date à marquer davantage la différence entre les chaînes du groupe France Télévisions et l’offre des chaînes privées. Le président de France Télévisions a précisé, en outre, que le projet d’entreprise unique, qu’il appelait de ses vœux en 2007, avait été validé et repris par la Commission.
De même, l’ensemble des préconisations de la Commission relatives à la mise en œuvre d’une stratégie de média global ambitieuse ont été accueillies favorablement par la direction de France Télévisions, car elles valident et prolongent les actions menées depuis 2005 pour faire de France Télévisions « le premier bouquet de chaînes gratuites de l’ère numérique », selon les termes déjà employés par le contrat d’objectifs et de moyens du groupe pour la période 2007-2010.
L’année 2007 est la première année de mise en œuvre du contrat d’objectifs et de moyens (COM) 2007-2010. Dans un environnement de plus en plus concurrentiel, les chaînes du groupe ont connu un recul de leur audience et une baisse de leurs recettes publicitaires.
Sous l’effet de la poussée continue des chaînes de la TNT, la part d’audience des chaînes du groupe en 2007 (35,2 %, soit 18,1 % pour France 2, 14,1 % pour France 3 et 3 % pour France 5) est cependant en retrait de 1,8 point par rapport à 2006.
La part de l’audience de France 2 et France 3 au sein des chaînes historiques (TF1, France 2, France 3 et M6), n’est toutefois qu’en légère régression à 43,3 % en 2007 (contre 43,5 % en 2006), notamment grâce à France 3 qui est la chaîne historique dont la part d’audience baisse proportionnellement le moins.
De son côté, TF1 a connu une baisse de 0,9 point (sa part d’audience est de 30,7 % en 2007), tout comme M6 qui connaît un recul de 1 point (sa part d’audience est de 11,5 % en 2007), alors que les « autres TV » augmentent de 3,7 parts pour s’établir à 17,5 % de parts d’audience.
Selon les informations fournies par l’annexe au projet de loi de finances pour 2009 intitulée Rapport relatif à l’État actionnaire, France Télévisions a dégagé en 2007 un chiffre d’affaires net consolidé de 2 911 millions d’euros, en hausse de 1,9 %, la redevance ayant progressé de 2,5 % conformément au contrat d’objectifs et de moyens.
Source : Annexe au projet de loi de finances pour 2009, rapport relatif à l’État actionnaire.
Comptes consolidés
(en millions d’euros)
2006 |
2007 | ||
I.- Activité et résultat |
Chiffre d’affaires dont réalisé à l’étranger |
2 856 0 |
2 911 0 |
Résultat d’exploitation / résultat opérationnel |
51 |
32 | |
Résultat financier |
- 9 |
2 | |
Capacité d’autofinancement / |
142 |
83 | |
Résultat net – part du groupe |
13 |
22 | |
Résultat net – intérêts minoritaires |
0 |
0 | |
Résultat net de l’ensemble consolidé |
13 |
22 | |
II.- Immobilisations nettes |
Total des immobilisations nettes |
583 |
585 |
dont écart d’acquisition net |
0 |
0 | |
dont immobilisations incorporelles nettes |
111 |
114 | |
dont immobilisations financières nettes |
39 |
38 | |
III.- Informations sur les fonds propres |
Capitaux propres – part du groupe |
430 |
444 |
Intérêts minoritaires |
0 |
0 | |
IV.- Dividendes et autres versements assimilés |
Dividendes versés au cours de l’exercice |
0 |
0 |
dont reçus par l’État |
0 |
0 | |
Autres rémunérations de l’État |
/ |
/ | |
V.- Provisions |
Provisions pour risques et charges |
181 |
155 |
VI.- Information sur l’endettement financier |
Dettes financières nettes |
66 |
118 |
Dettes financières brutes à plus d’un an |
182 |
167 | |
VII.- Données sociales |
Effectifs en moyenne annuelle |
10 997 |
11 093 |
Charges de personnel |
815 |
857 | |
VIII.- Ratios |
Résultat (groupe + minoritaires) / Chiffre d’affaires |
0,5 % |
0,8 % |
Charges de personnel / Effectifs moyens (en milliers d’euros) |
74,1 |
77,3 | |
Résultat (groupe + minoritaires) / Fonds propres |
3 % |
5 % | |
Dettes financières nettes / Fonds propres |
15,3 % |
26,6 % | |
Informations complémentaires |
Redevances |
1 834 |
1 880 |
Productions et co-productions immobilisées |
67 |
65 | |
Droits sportifs comptabilisés en immobilisations en net |
13 |
22 | |
Droits sportifs : produits constatés d’avance |
65 |
42 | |
Droits sportifs hors bilan |
358 |
451 |
Source : Annexe au projet de loi de finances pour 2009, rapport relatif à l’État actionnaire.
Résultats des principales filiales du groupe France Télévisions
L’exercice 2007 de France 2 a été marqué par une diminution du chiffre d’affaires net qui passe de 1 128 millions d’euros en 2006 à 1 102 millions d’euros en 2007, en lien notamment avec une diminution de 3,9 % des recettes de publicité et de parrainage, les ressources publiques connaissant pour leur part une augmentation de 1,6 % pour s’établir à 641 millions d’euros. On constate une maîtrise globale des charges et notamment du coût de grille (789 millions d’euros, soit + 1,4 %).
S’agissant de France 3, le chiffre d’affaires de l’exercice 2007 augmente de 1,1 %, passant de 1 177 millions d’euros à 1 190 millions d’euros, l’ensemble des produits d’exploitation s’élevant à 1 597 millions d’euros. La publicité et le parrainage sont stables par rapport à 2006 (289 millions d’euros). Le coût de grille s’établit à 771 millions d’euros contre 755 millions d’euros en 2006 (+ 2,1 %).
S’agissant de RFO, les recettes publicitaires ont atteint 20 millions d’euros en 2007, soit + 10,5 % par rapport à 2006. Compte tenu de l’accroissement de 4 % du produit de la redevance, le chiffre d’affaires augmente globalement de 5 %. Le coût de grille a progressé de 5,2 % pour s’établir à 165 millions d’euros. Les charges de personnel représentent 55,2 % du total des charges d’exploitation (155 millions d’euros sur 280,4 millions d’euros).
Enfin, les recettes de diversification du groupe continuent de se développer. Pour parvenir à exploiter les programmes de son catalogue comme des marques, la filiale France Télévisions Distribution a su développer leur visibilité, maintenir un avantage concurrentiel et renforcer les relations avec les producteurs. Elle a enregistré une progression importante de ses recettes (près de 9 %, à 59,5 millions d’euros), pour un résultat d’exploitation de 4 millions d’euros (+ 40 %).
Source : Annexe au projet de loi de finances pour 2009, rapport relatif à l’État actionnaire.
Comme le souligne le rapport d’exécution du contrat d’objectifs et de moyens pour 2007, France Télévisions a déjà fait le choix de consolider sa stratégie de groupe et d’affirmer sa politique de différenciation.
a) La consolidation de la stratégie de groupe
Le groupe a ainsi développé depuis la signature du COM des synergies internes afin de construire ce que l’on appelle une « stratégie de bouquet ». Dans ce cadre, l’actualisation de la charte d’organisation établie en 2000 permet à la holding de bénéficier aujourd’hui d’une vision transversale des activités du groupe. Cette charte rappelle les valeurs communes à l’ensemble des sociétés du groupe et définit une organisation matricielle, qui croise les structures verticales des chaînes avec des filières fonctionnelles transversales à l’ensemble des filiales.
Parallèlement, France Télévisions a mené une politique d’harmonisation de ses grilles de programmes. Ainsi, par exemple, la programmation des fictions a été clarifiée sur France 2 et France 3, de manière à conférer à chaque rendez-vous de première partie de soirée une thématique précise. Cette stratégie éditoriale a conduit à la mise en place de cinq rendez-vous hebdomadaires sur ces deux antennes. Sur France 2, les mardis, mercredis et vendredis sont respectivement consacrés aux fictions historiques, de société et policières. Sur France 3, les samedis sont composés de fictions à suspense et les jeudis de récits relatant le parcours de personnages hors du commun.
La musique bénéficie de ce même effort de lisibilité : les chaînes de France Télévisions ont développé leur complémentarité afin de proposer aux téléspectateurs toute la diversité des genres musicaux. France 4 se présente comme la chaîne des spectacles. France 2 met particulièrement en avant la musique classique, et France 3 diffuse régulièrement des opéras. Enfin, France 5 permet à de nombreux jeunes artistes d’exprimer leurs talents.
Pour prendre un dernier exemple, les programmes jeunesse bénéficient également de cette volonté d’harmonisation. L’objectif est que chaque chaîne affirme mieux l’identité de son public : France 5 s’adresse aux 2/5 ans, France 3 aux 6/12 ans et France 2 aux 13/18 ans.
France Télévisions a également développé sa présence sur les nouveaux supports grâce à France Télévisions Interactive (FTVI). Sur Internet, en plus du développement des sites des chaînes du groupe et des sites dédiés à certains événements et programmes, l’offre VoD, tant payante que gratuite, a été fortement développée. Par ailleurs, les programmes de France Télévisions sont désormais disponibles sur le téléviseur, le téléphone mobile et l’ordinateur grâce à la « TV à la demande » (« catch up TV ») d’Orange, aux termes d’un accord d’exclusivité passé entre les deux groupes.
En termes de ressources humaines, le groupe a continué à développer une politique commune à l’ensemble des chaînes, cherchant à renforcer la mobilité au sein du groupe. Plusieurs accords de groupe importants ont été signés : égalité professionnelle entre les femmes et les hommes, emploi des salariés handicapés, création de coordonnateurs syndicaux de groupe.
Il s’agit donc clairement déjà de mettre en place un groupe audiovisuel disposant d’une vision claire, coordonnée et harmonisée des différentes grilles de programmes des chaînes qui le composent. Cette volonté s’est d’ailleurs traduite par l’adoption d’un slogan unique, « Sur France Télévisions : vous avez tous les choix ».
b) Le soutien à la création originale
L’actuel contrat d’objectifs et de moyens de France Télévisions est déjà exemplaire à cet égard puisque l’objectif I-1 du COM prévoit des investissements bien plus soutenus que par le passé dans la création – les fameux 100 millions d’euros supplémentaires en faveur de la création d’œuvres audiovisuelles sur 5 ans. « Première année de mise en œuvre du Contrat d’objectifs et de moyens (COM) signé en avril 2007, l’année 2007 se caractérise par la confirmation du virage éditorial amorcé depuis 2005. Comme l’a confirmé le CSA et conformément aux obligations de ses cahiers des missions et des charges, le groupe a accentué sa contribution à la création d’œuvres audiovisuelles dans tous les genres (fiction, documentaire, animation, spectacles vivants) et son ambition éditoriale en matière de programmes de création s’est déclinée par une exposition et une diversité renforcées par genre » (4).
Indicateur I.1.1.
(en M€)
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
Effort cumulé 2006/2010 |
Extinction de l’analogique | |
Taux d’évolution (1) |
+ 2,8% |
+ 3,5 % |
+ 2,9 % |
+ 2,6 % |
||||
Engagement dans les œuvres audiovisuelles conformément au COM |
320 |
321 |
330,1 |
341,6 |
351,5 |
360,7 |
104,9 |
|
Engagement de France Télévisions au titre du virage éditorial |
21,5 |
22,1 |
22,9 |
23,5 |
24,2 |
114,2 |
||
Total objectif (2) |
320 |
342,5 |
352,2 |
364,5 |
375 |
384,9 |
420 |
(1) Taux d’évolution calé sur celui de la redevance à partir de 2008
(2) Objectif sous réserve du taux d’augmentation de la ressource publique
Source : contrat d’objectifs et de moyens 2007-2010 de France Télévisions.
L’objectif réalisé en 2007 est conforme à ce qui était demandé puisque la contribution de France Télévisions à la création d’œuvres audiovisuelles originales européennes ou d’expression française atteint près de 353 millions d’euros. Comme le souligne le CSA dans les bilans des chaînes qu’il publie chaque année (5), s’agissant de France 2, « la volonté d’accompagner les chaînes publiques vers une offre de programmes culturellement plus riche mais aussi plus innovante et plus créative s’est prioritairement traduite en 2007 sur France 2 par la diffusion de spectacles en première partie de soirée (un opéra et deux pièces de théâtre dont une en direct). (…) Elle a également programmé des fictions patrimoniales ainsi que des œuvres traitant de sujets d’histoire contemporaine et immédiate produites à cette fin (L’Affaire Ben Barka, Notable donc coupable) ».
« À plusieurs reprises, France 2 a profité de la diffusion de programmes événementiels en première partie de soirée pour proposer, en seconde partie de soirée, des débats éclairant les sujets qui y étaient traités (« Et maintenant que fait-on pour l’environnement ? » après un numéro de Vu du Ciel, « Affaire Allègre : comment tout a dérapé » après Notable donc coupable) ».
Le CSA rappelle également que France 2 fait mieux que respecter ses quotas de diffusion d’œuvres audiovisuelles puisque les taux réalisés sont tous supérieurs d’au moins 15 points aux taux requis par la réglementation. Par ailleurs, la chaîne a atteint son niveau record en matière de quota d’œuvres européennes sur l’ensemble de la diffusion (79,4 % au lieu des 60 % requis). S’agissant de France 3, le respect des quotas de diffusion d’œuvres audiovisuelles atteint, toujours selon le CSA « des niveaux exceptionnels, notamment aux heures de grande écoute », avec des pourcentages supérieurs de 30 points aux minima requis pour les œuvres européennes et une part d’œuvres d’expression originale française deux fois supérieure à celle exigée par la réglementation.
S’agissant des quotas de production, France 2 se situe également au-delà de toutes ses obligations légales. Son taux global d’investissement s’est stabilisé à plus de 19 % du chiffre d’affaires de l’année précédente, soit près de 6 millions d’euros de plus que le montant exigé. Avec une contribution de 20,6 % de son chiffre d’affaires dans les œuvres européennes, France 3 dépasse de 1,6 point son obligation réglementaire. France 3 consacre 20,4 % de son chiffre d’affaires à la production d’œuvres d’expression originale française, dépassant ainsi de plus de 4 points son obligation. L’effort de la chaîne peut être particulièrement relevé pour les œuvres inédites, la contribution de France 3 étant supérieure de 38 millions d’euros à celle exigée. La chaîne dépasse également ses obligations d’investissements dans les œuvres indépendantes, avec 20 millions d’euros supplémentaires par rapport à son obligation.
La réforme de l’audiovisuel public doit permettre de repenser la gouvernance de France Télévisions. La société sera transformée en une entreprise unique et cette nouvelle organisation permettra d’accroître la mutualisation des moyens tout en maintenant une identité forte pour les chaînes. Les parlementaires, quelle que soit leur origine politique, se déclarant très soucieux de cette identité des « services » de la nouvelle entreprise publique. Par ailleurs, la suppression de la publicité, la réforme du mode de financement et de la gouvernance de France Télévisions, tout comme la nouvelle ambition du service public audiovisuel doivent conduire à repenser les relations entre la tutelle et le groupe. Demain, un unique cahier des charges, cadre réglementaire définissant les missions de service public que devra respecter l’entreprise, sera adopté. Puis un nouveau contrat d’objectifs et de moyens devra être négocié. Les parlementaires tiennent à être étroitement associés à l’élaboration de ces deux documents.
a) La mise en place progressive de l’entreprise unique
Certes, le basculement de France Télévisions dans le statut d’entreprise unique n’interviendra qu’à compter de la promulgation de la loi. Mais, selon les informations communiquées au rapporteur par la holding et comme indiqué précédemment, sur la base des réflexions déjà menées depuis 2007, France Télévisions travaille d’ores et déjà à l’élaboration de l’organisation générale du groupe intégré, et notamment à son organigramme et à sa déclinaison au sein de chacune des filières constitutives de la future entreprise unique, dans le cadre des chantiers d’organisation et de synergies mis en place depuis 2007 : filière « programmes », dont information, achats, jeunesse, fiction, documentaires, divertissement, régions et outre-mer ; « production » ; « technologies et systèmes d’information » ; « études » ; « ressources humaines » ; « communication » ; « finances », etc.
La mise en place de l’entreprise unique se fera donc progressivement au sein de chaque filière, en fonction de leurs spécificités, et en examinant à chaque fois les actions de mutualisation déjà engagées, le nombre de collaborateurs concernés, etc. Ces changements n’interviendront bien sûr qu’après information et consultation des instances représentatives du personnel sur la nouvelle organisation.
Ce travail déjà réalisé en amont permet donc d’anticiper la mise en place de l’entreprise unique : il constitue une base solide sur laquelle la direction de France Télévisions est en train de s’appuyer pour élaborer l’organisation du futur groupe et les modalités de son déploiement.
b) Un soutien réaffirmé à la culture et à la création
Le projet de loi, tout comme le projet de cahier des charges transmis au Parlement, sont très clairs sur ce sujet. Ainsi, l’article 4 du projet de cahier des charges prévoit que la société diffuse au moins un programme culturel chaque jour en première partie de soirée. S’agissant du livre et de la littérature, France Télévisions devra également programmer des « émissions exclusivement littéraires à des heures de large audience en première ou deuxième partie de soirée sur ses chaînes nationales ».
S’agissant de la musique, l’article 5 du projet de cahier des charges prévoit une diffusion régulière d’émissions à caractère musical qui doivent « permettre de faire connaître aux téléspectateurs les diverses formes de musique, de rendre compte de l'actualité musicale et de promouvoir les nouveaux talents ».
S’agissant des spectacles, l’article 6 du projet de cahier des charges précise que France Télévisions devra faire « connaître les diverses formes de l’expression théâtrale, lyrique ou chorégraphique et rend compte de leur actualité ». La responsabilité de la fixation d’un objectif annuel en la matière est renvoyée au conseil d’administration – « le conseil d’administration de la société fixe une obligation annuelle de diffusion de ces spectacles et émissions en utilisant une méthode spécifique (6) ».
Les objectifs de France Télévisions en matière de création audiovisuelle sont prévus à l’article 9 du cahier des charges. Cet article dispose que, comme actuellement, « le contrat d’objectifs et de moyens prévoit les objectifs d’évolution des investissements de la société dans la création audiovisuelle ». Il précise que France Télévisions doit rester le premier investisseur dans la création audiovisuelle française, en se focalisant sur les thématiques suivantes : adaptation du patrimoine littéraire français, illustration de l’histoire nationale et européenne, exploration et suivi des mouvements de la société contemporaine.
L’article 9 du cahier des charges prévoit par ailleurs que 70 % des programmes que France Télévisions diffuse devront être d’origine européenne, dont 50 % d’origine française et que cette obligation devra « être respectée entre 18 heures et 23 heures, ainsi que le mercredi, le samedi et le dimanche entre 14 heures et 18 heures ». Enfin, sur chacune des chaînes ou chacun des services de communication audiovisuelle ultérieurement créés, « le temps de diffusion consacré aux œuvres européennes ne pourra pas être inférieur à 60 %, et le temps de diffusion consacré aux œuvres d’expression originale française ne pourra pas être inférieur à 40 % ».
Le cahier des charges précise enfin que le groupe devra garder sa première place en matière de production de documentaire (article 11) et en matière de production de programmes pour la jeunesse (article 12).
D. LA RÉFORME PUBLICITAIRE : CARACTÉRISTIQUE FONDAMENTALE DE LA NOUVELLE AMBITION DU SERVICE PUBLIC DE LA TÉLÉVISION
La suppression progressive de la publicité, après 20 heures jusqu’à l’extinction de la diffusion analogique et en totalité ensuite, permet de mettre en œuvre la grande ambition qui vient d’être décrite, par la plus grande liberté de programmation qu’elle autorise.
Il existe, en effet, un lien fort entre la suppression de la publicité et la définition du nouveau modèle de France Télévisions. Comme le formule le rapport de la Commission pour la nouvelle télévision publique, « la clé de ce service public réinventé, ce sont ses contenus. (...) L’ambition est triple : c’est une ambition pour la diffusion de la culture, une ambition pour une meilleure compréhension du monde, une ambition pour la création audiovisuelle ». Le Président de la République, dans la lettre de mission adressée au président de la Commission pour la nouvelle publique, précisait d’ailleurs que « la fin de la publicité sur les chaînes de France Télévisions doit permettre à la télévision publique de prendre davantage de risques dans la programmation, de mettre en valeur les arts et la culture, et de traiter de façon plus exigeante et approfondie les grands débats du monde d’aujourd’hui et de demain ».
C’est dans cet état d’esprit qu’est présenté ce projet de loi : il ne cherche pas à trouver des recettes de compensation à la suppression de la publicité sur la télévision publique, mais à repenser le modèle de France Télévisions. La Commission pour la nouvelle télévision publique a tracé la voie à suivre : « ce sont les préconisations portant sur les modèles de contenu, de développement, et de gouvernance qui doivent conduire à établir précisément le niveau des moyens à mobiliser ».
Conformément aux préconisations de la Commission, le projet de loi organise donc les modalités de la suppression de la publicité sur ses antennes en en déterminant les bornes. À titre dérogatoire et résiduel, seront ainsi exclues de cette réforme les ressources issues du parrainage, de la publicité locale, régionale et outre-mer, de la publicité sur les sites Internet comme sur les nouveaux supports de France Télévisions, et, enfin, de la publicité pour des campagnes d’intérêt général.
La suppression de la publicité sur les chaînes de France Télévisions induit une perte de ressources publicitaires pour France Télévisions. Le financement de cette perte sera pleinement assuré :
– d’une part, grâce au produit de la redevance audiovisuelle, dont le projet de loi prévoit l’indexation du montant sur l’inflation, ce qui constitue une garantie de dynamisme de la ressource. Cette garantie est renforcée par l’existence législative d’un « mécanisme de garantie de ressources », qui aboutit à majorer la prise en charge par l’État des dégrèvements de redevance en cas d’encaissements plus faibles que prévus (7) ;
– d’autre part, grâce à une subvention spécifique et nouvelle du budget de l’État, votée chaque année dans le projet de loi de finances. Cette compensation budgétaire est une recette stable et prévisible pour France Télévisions, le risque étant intégralement porté par l’État. L’article 18 du projet de loi précise d’ailleurs bien que la mise en œuvre de cette réforme « donne lieu à une compensation financière de l’État ».
Afin d’assurer l’effectivité de cette disposition, le Gouvernement a donc fait le choix de garantir cette compensation au moyen d’une subvention. Celle-ci sera versée à France Télévisions à partir du programme Contribution au financement de l’audiovisuel public créé au sein de la mission Médias, et fixée à 450 millions d’euros par le projet de loi de finances pour 2009 (8). Ce montant a été estimé sur la base des résultats publicitaires 2007 de France Télévisions, actualisés compte tenu de la décrue constatée du marché publicitaire, et établi par rapport à la perte liée à la disparition des écrans après 20 heures, à l’estimation de la décote sur les écrans publicitaires maintenus en journée et aux effets des modifications du cadre réglementaire.
Le financement de France Télévisions est ainsi garanti à plusieurs titres :
– par le projet de loi relatif à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision ;
– par le projet de loi de finances pour 2009, où figure la dotation de 450 millions d’euros ;
– par le projet de loi de programmation budgétaire pluriannuel, où l’État s’est engagé à apporter à France Télévisions 458 millions d’euros en 2010 et 466 millions d’euros en 2011 ;
– par le contrat d’objectifs et de moyens signé avec l’État enfin, dont les termes seront renforcés par l’inclusion prochaine d’un avenant.
La garantie de recettes pour France Télévisions est d’autant plus avérée que le marché publicitaire s’inscrit dans un contexte économique marqué par un essoufflement des dépenses des annonceurs, dont il apparaît particulièrement difficile d’estimer ex ante le niveau mais qui touchera l’ensemble des acteurs, privés comme publics, de l’audiovisuel. La prise en compte de ce risque économique est intrinsèque à la nature même de l’activité économique de la filiale France Télévisions Publicité (FTP) de France Télévisions, comme à celle des régies publicitaires concurrentes.
Sans la réforme de la publicité, le risque pour France Télévisions porterait ainsi sur 30 % de ses recettes, soit, sur la base des chiffres de 2007, 788 millions d’euros sur un total de chiffre d’affaires de 2 673 millions d’euros. Ce risque est tout sauf théorique puisqu’en 2007, le résultat du chiffre d’affaires publicitaire de France Télévisions a été inférieur de 5 % à celui prévu par le budget primitif du groupe (soit – 40 millions d’euros).
Avec la réforme permise par le projet de loi, le risque économique pour France Télévisions ne porte plus que sur 13 % de son chiffre d’affaires, compte tenu de la garantie apportée à France Télévisions au titre de la compensation de la suppression de la publicité. Cette compensation lui garantit, au total, un chiffre d’affaires d’environ 2 490 millions d’euros, France Télévisions devant désormais chercher les moyens adaptés d’une couverture du risque économique sur une base de seulement 350 millions d’euros, et non plus de 800 millions d’euros.
Sous l’effet de la forte progression des recettes de redevance garanties à France Télévisions entre 2007 et 2009 (+ 6 %), le budget que l’État octroiera à France Télévisions repose donc sur des perspectives solides et sécurisantes, à même de permettre à l’entreprise d’envisager avec ambition et sérénité la grande réforme qui s’ouvre devant elle.
3. Les précautions juridiques : une architecture de financement respectueuse du droit français et européen
On se doit de dissiper une idée erronée mais trop souvent répandue. Certes, le présent projet de loi propose de créer deux taxes sur le chiffre d’affaires des opérateurs du secteur audiovisuel et de communications électroniques. Mais ces taxes nouvelles, à l’égal de toutes les autres recettes du budget général, ne contribueront qu’à renforcer globalement la capacité de l’État à disposer de ressources solides.
L’absence de tout lien d’affectation entre le produit de ces taxes, reversé au budget général de l’État (9), et les modalités de la compensation financière accordée par l’État au titre de la réforme de la diffusion des messages publicitaires sur les chaînes de France Télévisions est donc clairement établie.
Aucun principe ni objectif de valeur constitutionnelle ne paraît ainsi s’opposer à l’architecture de la réforme du financement de la télévision publique. Il va de soi que la garantie des ressources des sociétés nationales de programme se déduit de l’objectif de valeur constitutionnelle d’indépendance des médias, dont les règles doivent désormais, en vertu de l’article 34 de la Constitution, être fixées par la loi. Mais cette règle implique, uniquement et simplement, que la compensation financière, dont le principe est inscrit dans la loi du 30 septembre 1986 par le présent article, soit effectivement apportée en loi de finances, ce qui est précisément l’objet du programme Contribution au financement de l’audiovisuel public créé dans le budget général de l’État. Aucun principe de valeur constitutionnelle n’impose a contrario que ces ressources soient constituées exclusivement de taxes affectées.
On ne trouvera pas davantage trace d’une méconnaissance du principe d’égalité dans la création des deux taxes sur le chiffre d’affaires. En effet, le Conseil constitutionnel reconnaît au législateur la possibilité d’instituer, sans méconnaître le principe d’égalité, des impôts qui ne sont pas affectés, de n’inclure dans l’assiette de ces impôts que des catégories particulières de redevables ou d’activités et d’édicter des dispositions fiscales différentes pour des activités professionnelles différentes, pourvu que ces catégories soient définies de façon rationnelle et objective (10).
D’une manière générale, on rappellera que le Conseil constitutionnel ne juge pas de l’opportunité de créer ou de maintenir une imposition, ni n’apprécie les choix du législateur quant à l’assiette des impositions ou la qualité des assujettis (11). Le Conseil considère ainsi que le principe d’égalité devant les charges publiques n’implique pas que tous les citoyens soient soumis à toutes les contributions, ni que seuls les citoyens concernés par un objectif d’intérêt général qui ne bénéficie pas à l’ensemble des contribuables de la nation soient soumis à l’impôt pour y pourvoir (12).
Ainsi que l’énonce le Conseil constitutionnel (13) et que le reconnaît la doctrine, l’impôt est sans contrepartie, contrairement aux redevances pour service rendu dont la contrepartie constitue un des éléments fondateurs. Il est donc inutile, pour démontrer qu’un impôt n’est pas conforme aux principes constitutionnels, de chercher à mettre en évidence l’absence de lien entre le contribuable et le bénéficiaire. Ce principe vaut pour l’ensemble des impositions de toutes natures qui sont dans le champ d’application de l’article 34 de la Constitution quelle que soit la personne qui en est affectataire : État, collectivités territoriales, établissements publics ou personnes privées chargées par la loi d’une mission de service public.
Par contre, une fois définie par le législateur la catégorie de contribuables assujettis, à partir de critères objectifs et rationnels, il est capital que cette catégorie soit homogène, c’est-à-dire que tous les contribuables qui y figurent soient dans la même situation et que ceux qui n’y figurent pas ne soient pas dans une situation quasiment identique à ceux qui y sont assujettis. Peu importe, à cet égard, le nombre des contribuables concernés.
En ce qui concerne le choix de l’assiette, aucune règle de valeur constitutionnelle n’impose au législateur un choix déterminé. Sous réserve de respecter les principes constitutionnels, le législateur est donc libre et peut, pour un même impôt, prévoir des assiettes différentes et même modifier cette assiette sans que tous les contribuables assujettis à cet impôt en bénéficient de façon égale (14).
D’autre part, l’absence d’affectation des nouvelles taxes dégonfle, de la même manière, la question de leur compatibilité avec le régime communautaire des aides d’État (15). Rappelons que l’article 87 du traité instituant la Communauté européenne pose comme principe l’incompatibilité avec le marché commun de certaines aides publiques. Les aides publiques concernées par cette incompatibilité avec le marché commun sont celles qui satisfont aux quatre conditions cumulatives suivantes : elles sont accordées par l’État ou au moyen de ressources d’État ; elles constituent un avantage pour les entreprises bénéficiaires ; elles bénéficient à certaines entreprises ou certaines productions ; elles affectent les échanges entre les États membres et faussent ou menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions. La dotation imputée sur le programme Contribution au financement de l’audiovisuel public est donc concernée.
En revanche, les taxes sont hors du champ d’application de la réglementation relative aux aides d’État puisqu’elles ne procurent aucun avantage aux redevables. Toutefois, lorsque des taxes constituent le mode de financement d’un régime d’aides de sorte qu’elles en font partie intégrante, elles intègrent le champ d’application de la réglementation sur les aides d’État. Mais la jurisprudence de la Cour de justice des communautés européennes (CJCE) n’a admis de regarder une taxe comme faisant partie intégrante d’une mesure d’aide qu’à la condition – absente du présent projet de loi – qu’existe un lien d’affectation contraignant entre la taxe et l’aide, c’est-à-dire lorsque le produit de la taxe est nécessairement affecté au financement de l’aide et que ce produit influence directement l’importance de l’aide. Aux yeux de la CJCE, il faut donc que le produit d’une taxe nouvelle soit affecté au financement d’une aide pour qu’un tel dispositif soit soumis à l’obligation de notification préalable à la Commission européenne (16).
En revanche, l’assiette d’une taxe n’exerce aucune influence sur le fait qu’elle puisse ou non faire partie intégrante d’un régime d’aides. Il importe donc peu que l’assiette de la taxe ne soit pas « liée » aux services auxquels son produit est affecté. C’est ainsi que les taxes qui abondent le budget général de l’État ne peuvent, par principe, pas être considérées comme faisant partie d’un régime d’aides puisque leur rendement ne peut pas influencer les aides accordées. Cette position a été confortée par la jurisprudence de la CJCE qui a indiqué :
– d’une part, que l’interdiction de mise à exécution sans accord préalable au titre du régime des aides d’État prévue par l’article 88 § 3 du traité ne s’applique à une taxe que s’il existe un lien contraignant entre le produit de cette taxe et la mesure d’aide ;
– d’autre part, que cette interdiction ne saurait s’appliquer à une taxe lorsque celle-ci n’est pas affectée obligatoirement au financement d’une aide (17).
Les nouvelles taxes sur la publicité diffusée par les chaînes de télévision et sur les services fournis par les opérateurs de communications électroniques, créées par le projet de loi, ne peuvent pas être qualifiées de taxes affectées au financement de France Télévisions, dès lors qu’il n’existe aucun lien contraignant entre ces taxes et ce financement : elles n’ont donc pas à être notifiées à la Commission européenne.
En l’absence d’obstacle juridique et en présence d’une garantie financière, la réforme de France Télévisions dispose de tous les atouts pour réussir à dessiner cette nouvelle télévision publique, créative et conquérante, que nous attendons tous.
III.- L’AUDIOVISUEL PUBLIC EXTÉRIEUR DE DEMAIN : UNE SOCIÉTÉ HOLDING GARANTE DE LA COHÉRENCE DE NOTRE ACTION
Le projet de loi comporte des dispositions visant à prolonger la réforme ambitieuse et importante, engagée depuis déjà plusieurs mois, qui doit permettre à la France de mener une politique audiovisuelle extérieure plus cohérente, d’avoir une stratégie plus lisible et d’améliorer l’efficacité de chacune des sociétés concernées.
Rappelons que, face au constat – souligné de longue date par les députés (18) – de l’absence de stratégie et du manque de cohérence de l’audiovisuel extérieur de la France, le Président de la République a lancé la refondation de l’audiovisuel extérieur. Une « mission de concertation et de propositions sur l’audiovisuel extérieur » s’est ainsi mise en place.
À l’issue d’une longue série d’auditions, un rapport a été présenté, en décembre 2007, par M. Jean-David Lévitte, conseiller diplomatique du Président de la République, et M. Georges-Marc Benamou, alors conseiller à la présidence de la République pour la culture et l’audiovisuel (19), fixant une ambition pour cette réforme : permettre à la France d’être une « grande puissance médiatique » par une présence accrue dans le domaine de la production et de la diffusion de l’information planétaire, par les réseaux via l’association des trois modes de diffusion complémentaires (Internet, télévision et radio) et par la force de son message.
L’objectif fixé consiste à offrir une alternative à un choix largement binaire : entre les médias anglo-saxons et les médias du Golfe, il reste une place pour un « alter-média global », comme le désigne le rapport précité, fondé sur les valeurs de la France et de la francophonie. Bref, entre CNN, BBC et Al Jazeera, la France peut et doit offrir une alternative et une marque forte.
Deux missions seront assignées au nouvel audiovisuel extérieur de la France :
– une mission d’influence : la France est capable de rivaliser avec les grands médias internationaux (les chaînes de télévision internationales américaines et du Golfe, la BBC, ainsi que les nouvelles puissances montantes, en particulier la Chine). Elle ne peut se satisfaire de la position qui est la sienne aujourd’hui. Face aux débats et aux informations parfois réducteurs, un regard spécifiquement français sur l’actualité peut trouver sa place. Cet objectif passe impérativement par une production autonome d’images nourrissant l’information internationale : ce positionnement éditorial ouvrira la porte à l’élaboration d’une information plus rigoureuse et plus nourrie ;
– une mission culturelle : à côté des médias anglo-saxons ou arabes, la France peut promouvoir plus efficacement les valeurs de la diversité culturelle, de la démocratie, de la confrontation des opinions, de la défense du multilatéralisme, de la laïcité ou d’un certain art de vivre. Le rayonnement de la culture française est aujourd’hui indissociable de l’influence audiovisuelle. Assurer une présence de notre culture dans tous les nouveaux médias, c’est aussi développer l’usage de la langue française sur la planète. Cette exigence culturelle qui singularise l’action audiovisuelle de la France favorise de facto la cohabitation des cultures, au-delà même des spécificités linguistiques.
La réforme permettra ainsi de développer les synergies entre les opérateurs de l’audiovisuel extérieur. En effet, la création de France 24 a ravivé le débat sur la concurrence que pourraient se livrer les différents acteurs de l’audiovisuel extérieur français. À cet égard, il faut dire que l’absence d’une stratégie globale pour l’audiovisuel extérieur a largement contribué à l’impression d’un « empilement » des structures.
Or, la complémentarité de France 24, chaîne multilingue exclusivement informative, destinée avant tout aux leaders d’opinion, de TV5 Monde, chaîne en français à dominante culturelle, destinée aux publics francophones et francophiles, et de Radio France Internationale (RFI), radio contribuant à la diffusion de la culture française par la conception et la programmation d’émissions en français et en langues étrangères, est potentiellement forte. En particulier, s’il est important de rappeler que France 24 ne concurrence pas TV5 Monde, à l’inverse les complémentarités entre les deux opérateurs sont manifestes :
– sur le plan éditorial : en offrant une vision française de l’actualité du monde, qui enrichit les points de vue et renforce les positions françaises, France 24 vient compléter, sans la remettre en cause, l’offre des autres acteurs de l’audiovisuel extérieur. France 24 est fondée sur un concept original qui la distingue de ces derniers, notamment de TV5 Monde (qui est une chaîne généraliste francophone) ;
– s’agissant de la distribution, TV5 Monde a construit un réseau mondial de distribution presque sans équivalent dans le monde. Il serait contreproductif que la chaîne francophone perde aujourd’hui le bénéfice de ses efforts. Pour autant, on peut relativiser l’importance de cet état de fait. À terme, la prédominance de l’Internet comme mode de réception des images dans de nombreux pays va bouleverser les positions acquises et contraindra, en tout état de cause, TV5 Monde à repenser ses modes de diffusion.
C’est pourquoi la mise en place de synergies est l’un des éléments clés de la réforme de l’audiovisuel extérieur. La volonté de réformer l’audiovisuel public extérieur partait, rappelons-le, du constat du manque de cohérence de la politique audiovisuelle extérieure de la France, dont résultait une augmentation des coûts de l’audiovisuel extérieur sans lien avec ses performances. La réforme de l’audiovisuel public extérieur a précisément pour objectifs d’améliorer la cohérence de la politique audiovisuelle extérieure de la France, la lisibilité de ses orientations stratégiques et l’efficacité de chacun de ses opérateurs.
Dans ce contexte, la mise en place de synergies entre les opérateurs – qui pourraient concerner tant les fonctions supports (ressources humaines, finances, études) que la distribution, la diffusion ou les contenus – est un élément clé de la réforme en cours, tant pour améliorer la cohérence que l’efficacité de l’action audiovisuelle extérieure dans un cadre budgétaire intrinsèquement contraint.
B. LES MOYENS DE LA RÉFORME : UN REGROUPEMENT DES PARTICIPATIONS CAPITALISTIQUES ET DES RESSOURCES BUDGÉTAIRES CONSÉQUENTES
Ayant pour mission de rechercher et mettre en œuvre les synergies et avantages liés au regroupement des différents opérateurs France 24, RFI et TV5 Monde, la société holding « Audiovisuel Extérieur de la France » (AEF), détenue par l’État, est au cœur de cette réforme.
Comme l’illustrent les schémas ci-après, sa vocation consiste à regrouper les participations publiques dans les sociétés de l’audiovisuel extérieur, c’est-à-dire :
– 100 % de Radio France internationale ;
– 100 % de France 24, dès que l’État aura pu conclure sa négociation avec TF1 et France Télévisions qui possèdent chacun la moitié de son capital ;
– et 49 % de TV5 Monde où, en raison des accords internationaux qui la régissent, sa participation restera minoritaire.
Structure actuelle de l’audiovisuel extérieur de la France
50 %
Structure de l’audiovisuel extérieur de la France, après reclassement des participations
Les moyens de cette société holding seront définis dans un contrat d’objectifs et de moyens, qui devrait être négocié dans les prochains mois et mettre en œuvre les synergies du projet stratégique des dirigeants d’AEF. La société en charge de l’audiovisuel extérieur de la France sera le pivot du dispositif : elle pourra, à la fois, reverser la part du produit de la redevance audiovisuelle qui lui est affectée à ses filiales répondant à des missions de service public et répartir les crédits du programme Audiovisuel extérieur de la France du budget général de l’État entre les différentes sociétés du réseau audiovisuel extérieur.
L’adoption du projet de loi de finances pour 2009 permettra, en effet, de simplifier le cadre budgétaire de la réforme. Les crédits visant à financer les sociétés de l’audiovisuel extérieur (AEF, France 24, RFI et TV5 Monde) ne feront plus l’objet d’une répartition par sociétés : le montant total des crédits sera versé à la société holding qui les répartira et les versera aux différentes entreprises concernées. Ainsi, en 2009, les ressources publiques allouées à la société AEF, à ses futures filiales ainsi qu’à TV5 s’élèveront à près de 300 millions d’euros, inscrites, pour 233 millions d’euros, sur le programme Audiovisuel Extérieur de la France de la mission Médias et, pour 65 millions d’euros, sur le programme Contribution au financement d’Audiovisuel Extérieur de la France du compte de concours financiers Avances à l’audiovisuel répartissant le produit de la redevance.
On relèvera, par ailleurs, que le ministère des affaires étrangères ne participera plus au financement de l’audiovisuel extérieur. Une réforme des tutelles en charge de la politique audiovisuelle extérieure de la France – dont les incohérences et les errements ont souvent été dénoncés, notamment par le Parlement et la Cour des comptes – se combine ainsi à la réforme budgétaire.
Pour pallier la déficience de pilotage administratif et politique, il est notamment prévu, d’une part, de renforcer le rôle de la direction du développement des médias (DDM), aujourd’hui sous l’autorité du Premier ministre (20), d’autre part, de confier le pilotage politique à une structure souple qui prendrait la forme d’un comité directeur regroupant les directeurs des administrations centrales concernées et se réunirait périodiquement pour décider des orientations politiques à donner à l’action audiovisuelle extérieure de la France.
Afin de permettre la mise en œuvre opérationnelle de cette réforme, le projet de loi introduit donc plusieurs modifications dans la loi du 30 septembre 1986 :
– il fait de la société en charge de l’audiovisuel extérieur de la France une société nationale de programme, en lieu et place de RFI, en définit les missions comme les moyens d’action (article 2) ;
– il garantit que son capital restera majoritairement et directement détenu par l’État (article 4) ;
– il précise la composition de son conseil d’administration (article 7), selon des principes très proches de ceux retenus pour France Télévisions et Radio France ;
– il soumet son président aux mêmes modalités de nomination et de retrait de mandat que pour les présidents des deux autres sociétés nationales de programme (articles 8 et 9) ;
– il prévoit, à l’instar des autres sociétés nationales de programme, que son cahier des charges est fixé par décret (article 15).
IV.- LA TRANSPOSITION DE LA DIRECTIVE
« SERVICES DE MÉDIAS AUDIOVISUELS »
Le présent projet de loi vise à transposer les dispositions de la directive 2007/65/CE du 11 décembre 2007 dite « Services de médias audiovisuels », qui modifie la directive de 1989 dite « Télévision sans frontières » (TVSF). Fruit d’une large concertation des parties intéressées, étalée sur plusieurs années, ce texte est un compromis équilibré qui reprend de nombreuses demandes formulées par les autorités françaises.
a) La directive « Télévision sans frontières » de 1989 : un texte fondateur
Ce n’est qu’au début des années 1980, face au développement de la radiodiffusion par satellite, que l’Europe s’est engagée dans un processus de réflexion sur sa politique audiovisuelle. La Commission européenne a ainsi publié en 1984 un Livre vert sur l’établissement du marché commun de la radiodiffusion, ouvrant un large débat sur cette question. Au terme de trois années de négociations, la directive 89/552/CEE, dite « Télévision sans frontières » (TVSF) est adoptée le 3 octobre 1989. Elle établit le cadre réglementaire général pour l’exercice des activités de radiodiffusion télévisuelle dans l’Union européenne.
Fondateur pour l’émergence des politiques culturelles européennes, ce texte a alors représenté une victoire pour la France, qui avait vivement combattu les partisans d’une dérégulation du secteur, et défendu au contraire le principe d’« exception culturelle », selon lequel les industries culturelles ne peuvent être laissées aux seules lois du marché. Bien qu’adoptée sur la base des articles 47 § 2 et 55 du Traité CE relatifs à la libre circulation des services, la directive TVSF concilie la notion de la diversité culturelle et la mise en œuvre du marché intérieur. L’Europe a ainsi introduit des exceptions au principe strictement économique et commercial de libre circulation, en fixant notamment des quotas de production et de diffusion des œuvres européennes. La directive, qui s’applique aux activités télévisuelles quel que soit leur vecteur de diffusion – hertzien, câble, satellite, ADSL, Internet –, que ce soit sous forme analogique ou numérique, impose en effet aux chaînes de télévision de réserver au moins 50 % de leur temps de diffusion à des œuvres européennes. En outre, au moins 10 % de leur temps d’antenne ou au moins 10 % de leur budget de programmation doit être consacré à des œuvres européennes émanant de producteurs indépendants. Elle a permis de pérenniser le système de soutien à l’industrie européenne de films et de programmes de télévision, et a servi, sur le plan international, de fer de lance dans la promotion de la diversité culturelle.
Révisée une première fois en 1997, pour prendre en compte les mutations technologiques liées au développement du câble et du satellite, la directive TVSF n’avait pas pour autant intégré les « nouveaux services » (services en ligne, vidéo à la demande, etc.), cette proposition ayant été rejetée.
Elle a, en revanche, été reprise et actualisée par la Commission européenne dans sa proposition de révision présentée le 13 décembre 2005, adoptée dans le cadre de la procédure de codécision en 2006. L’un des objectifs essentiels de cette révision était en effet de faire entrer dans le champ d’application de la directive les services à la demande, eu égard à leur développement actuel et à venir. Cette extension fut acceptée par l’ensemble des États, une fois la définition de « service à la demande » précisée : le choix fut fait de la fonder sur la notion de « responsabilité éditoriale », excluant ainsi les blogs et tout autre contenu produit par les utilisateurs.
a) Les modifications apportées par la révision de 2007
● L’alignement des obligations relatives aux SMAd sur celles des services de télévision
Jusqu’à présent, la directive 89/552/CEE s’appliquait aux seuls services de télévision, dits de « radiodiffusion télévisuelle ». Certaines de ses dispositions sont étendues par la nouvelle directive 2007/65/CE du 11 décembre 2007 la modifiant à certains services à la demande, ou « services non linéaires », ci-après désignés SMAd. Ces deux catégories de services sont regroupées sous le vocable de « services de médias audiovisuels », selon les nouvelles définitions de l’article 1er :
– « radiodiffusion télévisuelle » ou « émission télévisée » (c'est-à-dire un service de médias audiovisuels linéaire) : « un service de médias audiovisuels fourni par un fournisseur de services de médias pour le visionnage simultané de programmes sur la base d'une grille de programmes » ;
– « service de médias audiovisuels à la demande » (c'est-à-dire un service de médias audiovisuels non linéaire) : « un service de médias audiovisuels fourni par un fournisseur de services de médias pour le visionnage de programmes au moment choisi par l'utilisateur et sur demande individuelle sur la base d'un catalogue de programmes sélectionnés par le fournisseur de services de médias ».
Les SMAd se trouvent ainsi soumis aux principes fondamentaux de protection des mineurs, de règles déontologiques en matière de publicité, ou encore de contribution à la promotion des œuvres européennes, point auquel les autorités françaises étaient très attachées. Désormais, les services à la demande doivent donc également promouvoir la production et l’accès à des œuvres européennes, « lorsque cela est réalisable et par des moyens appropriés », ce qui s’avère une excellente nouvelle pour la culture européenne ;
● La promotion de la diversité culturelle
La directive SMA garde inchangées les dispositions de la directive TVSF relatives au soutien à la production audiovisuelle et cinématographique européenne applicables aux services de télévision et en étend le principe aux SMAd, conformément aux préconisations des autorités françaises ;
● Un assouplissement des règles relatives à la communication commerciale
Le texte de la nouvelle directive assouplit la réglementation européenne relative à la publicité. En particulier, les États membres pourront autoriser le placement de produit dans certains types de programmes. Ils seront toutefois libres de maintenir son interdiction totale. Les limites quantitatives en matière de publicité, ainsi que les modalités d'insertion des coupures publicitaires dans les programmes, sont également largement assouplies par la directive. Les États membres restent cependant libres de maintenir des règles plus strictes ou plus détaillées que les dispositions prévues dans le texte ;
● La compétence territoriale et la lutte contre le contournement des législations
Les règles posées par la directive TVSF pouvaient donner lieu à des conflits de responsabilité. De plus ils posaient des problèmes pratiques de mise en œuvre, les principaux critères de fixation de la compétence d’un État (établissement et capacité satellitaire) aboutissant de fait à responsabiliser deux pays : la France et le Luxembourg. La nouvelle directive devrait permettre de régler le problème grâce à la valorisation du critère de l’utilisation d’une « liaison montante » vers une capacité satellitaire d’un État membre pour déterminer la compétence de cet État sur les services diffusés.
b) La transposition de la directive : une opportunité pour l’audiovisuel français
La transposition de la directive SMA introduit non seulement de nouvelles catégories de services tels que les SMAd, mais elle devrait impacter le droit de l’audiovisuel en de nombreux points, de la publicité à la protection de l’enfance, en passant par l’accessibilité des programmes, comme le montre le tableau ci-dessous.
Voies de transposition en droit français de la directive SMA
Directive SMA |
Droit français à modifier |
Dispositions correspondantes au sein du projet de loi |
Commentaires | |
Loi du 30 septembre 1986 |
Décrets | |||
Définition des services de médias audiovisuels à la demande (SMAd) |
Oui |
Oui |
Art. 22 |
Il convient d’étendre le champ d’application de la loi afin d’y inclure les SMAd, et d’en tirer les conséquences réglementaires |
Règles relatives à la publicité |
Oui |
Oui |
Art. 46 |
La directive ouvre la possibilité d’un assouplissement de la réglementation française. |
Placement de produit |
Oui |
Non |
Art. 26 |
Il est confié au CSA un pouvoir de régulation pour déterminer le régime du placement de produit (première application avant le 19 décembre 2009 afin de garantir la transposition de la directive dans les délais). |
Libre circulation des services et modalités d’entrave à leur reprise |
Oui |
Oui |
Art. 50 |
La transposition est nécessaire pour les SMAd.. |
Critères de la loi applicable |
Oui |
Oui |
Art. 40 à 44 |
Pour la télévision, une modification de la loi de 1986 est nécessaire. Pour les SMAd, il convient d’adapter les articles 24 à 29 du décret dit « câble et satellite ». |
Procédure « anti-délocalisation » |
Oui |
Oui |
Art. 45 |
La transposition exige l’introduction du dispositif anti-délocalisation intra-communautaire pour les services de télévision et les SMAd. |
Directive SMA |
Droit français à modifier |
Dispositions correspondantes au sein du projet de loi |
Commentaires | |
Loi |
Décret | |||
Obligations communes à l’ensemble des services : |
||||
– Information des utilisateurs |
Non |
Non |
Ces informations sont déjà prévues par la législation française pour les services de communication audiovisuelle. | |
– Interdiction à l’incitation à la haine et protection des mineurs |
Oui |
Non |
Art. 27 |
Il est nécessaire d’étendre et d’adapter le droit existant aux SMAd. |
– Chronologie des médias |
Oui |
Non |
Le projet de loi « Création et Internet » prévoit l’extension de l’article 70-1 de la loi de 1986 aux SMAd. | |
– Définition des œuvres européennes |
Non |
Oui |
Le décret « diffusion » devra tenir compte de la nouvelle définition de l’œuvre européenne | |
– Règles déontologiques des communications commerciales audiovisuelles et du parrainage |
Non |
Oui |
Il convient d’étendre les dispositions du décret « publicité » aux SMAd. | |
Accès des personnes handicapées aux services de médias audiovisuels |
Oui |
Oui |
Art. 18, 29 à 30 et 34 à 35 |
|
Promotion des œuvres européennes sur les SMAd |
Oui |
Oui |
Art. 29 et 36 |
Il convient d’adapter les décrets d’application de l’article 27 de la loi de 1986 pour les services terrestres et d’adopter un décret nouveau pour les SMAd sur les autres réseaux. |
B. L’INTÉGRATION DES SERVICES DE MÉDIAS À LA DEMANDE DANS LE CHAMPS D’APPLICATION DE LA LOI DU 30 SEPTEMBRE 1986 : UNE AVANCÉE MAJEURE
1. Le développement des services de médias à la demande : donner toute sa place à la télévision de demain
a) Le développement des nouveaux médias : un secteur économique en plein essor qui correspond à une réelle attente du public
Tout ne se passe plus sur les réseaux hertziens. La télévision doit évoluer dans ses formats et ses contenus pour épouser les nouvelles pratiques de la population. Comme l’énonçait très justement le CSA dans sa contribution à la révision de la directive TVSF, « le développement de l’audiovisuel non linéaire correspond à une attente forte du public et entre en concurrence directe avec la diffusion linéaire ».
Les services de médias à la demande caractérisent de manière générale la consommation de contenus vidéo (films de cinéma ou programmes audiovisuels), à travers des réseaux (câble, satellite, ADSL, TNT…) et sur des terminaux variés (TV, PC, etc.), à un moment choisi, de manière délinéarisée, indépendamment d’une grille de programmes. Qu’il s’agisse de vidéo à la demande (VoD), des enregistreurs à disque dur (PVR ou Personal Video Recorder), ou des services de télévision de rattrapage, directement issus du mouvement de numérisation de l’audiovisuel, offrent aujourd’hui au téléspectateur une autonomie et des possibilités de personnalisation inédites dans sa consommation télévisuelle. Selon une étude Global TV de Médiamétrie, 5,6 millions de français ont déjà essayé au moins une fois la télévision à la carte. 30 % des 15-24 ans en France ont déjà regardé une émission en différé sur le net. D’après des études britanniques, d’ici cinq ans, 25 % de la consommation de télévision le sera à la carte.
Les nouveaux services de médias non seulement répondent à une réelle attente du public mais recèlent un potentiel économique de taille. Ainsi, les services de médias non linéaires font intervenir un nombre élevé d’acteurs potentiels et constituent un enjeu économique majeur pour de nombreux opérateurs tels que les câblo-opérateurs (NTL-Telewest, Ono-Auna, Noos-UPC), les opérateurs satellite (TPS), les opérateurs télécoms (France Telecom, Free), les chaînes de télévision et opérateurs de télévision payante. On peut y ajouter des détenteurs de droit et fournisseurs de contenus (Warner Bros, Pathé), des portails Internet et moteurs de recherche (Google, Yahoo !), des agrégateurs (Filmflex) et enfin des acteurs de l’informatique ou du logiciel, y compris des fournisseurs de plateformes de systèmes d'accès conditionnels (Microsoft, Kudelski).
b) Pour résister aux nouveaux modes de communication, la télévision doit s’en inspirer
Il faut, face aux nouveaux médias, préférer l’ouverture au repli. Certains éditeurs de télévision développent d’ores et déjà des services de média à la demande. Enfin les chaînes telles que France 4, Filles TV, Euronews, 13ème Rue, négocient des partenariats avec des sites de partage de vidéo à l’image de You Tube.
Ce développement est crucial si la télévision classique ne veut pas se couper des nouvelles générations. En effet, les jeunes délaissent de plus en plus les médias traditionnels. Alors que le temps d’écoute de la télévision n’a cessé d’augmenter depuis dix ans, celui des 15-24 ans a diminué de 22 % sur les chaînes hertziennes, selon une étude Médiamétrie (de 6 % sur l’ensemble des chaînes). Selon une étude de l’European Interactive Advertising Association (EIAA) les jeunes européens passeraient désormais plus de temps sur Internet qu’à regarder la télévision.
Un programme phare de la télévision publique tel que Guerre et Paix n’a été regardé que par une personne sur dix parmi les moins de 35 ans. Il est vrai que certains programmes, tels que la série Skin sur Canal + ou la chaîne France 4, dont l’audience est constituée à 45 % de moins de 35 ans, recueillent un certain succès auprès des jeunes générations, mais la captation de ce public devra passer par le développement de services sur les nouveaux supports, qui correspondent aux pratiques réelles des jeunes français. Selon une enquête Médiamétrie publiée mi-février 2008, un jeune sur quatre regarde la télé sur des nouveaux supports.
Sur ce point il est essentiel, comme l’a souligné le rapport de la Commission pour la nouvelle télévision publique, que le service public de l’audiovisuel développe les nouveaux supports dans une logique de « média global ».
D’autres chaînes privées et publiques s’y attellent d’ores et déjà. Arte propose des documentaires et œuvres de création en libre accès pendant une semaine qui suit leur diffusion. TF1 stocke ses journaux télévisés et propose des films en VoD. M6 replay met à disposition du public la totalité de ses magazines d’actualité en libre accès, tout comme Canal +, qui a par ailleurs lancé une avant-première de la série La Commune sur Daily motion.
Le développement des nouveaux services de médias sur la télévision publique devrait permettre de capter un nouvel auditoire, d’offrir une seconde vie à certains programmes en les enrichissant, et de donner une visibilité à des programmes dits « de niche » comme l’opéra.
France Télévisions devient un « média global »
Conformément aux préconisations du rapport rendu par la Commission pour la nouvelle télévision publique présidée par Jean-François Copé, la rénovation du secteur public de l’audiovisuel repose sur la mise en œuvre d’une stratégie de « média global ». Inspirée du concept anglo-saxon global media, l’expression signifie que le groupe France Télévisions doit être présent sur tous les supports de diffusion, existants ou à venir – chaînes actuelles, Internet, télévision mobile personnelle (TMP), etc. –, l’objectif étant de toucher le public le plus large possible en répondant au mieux aux nouveaux modes de consommation des téléspectateurs. Dans un contexte de révolution numérique qui a démultiplié l’offre, la télévision publique doit en effet pouvoir proposer divers moyens d’accès à des contenus de qualité et s’adapter ainsi à tous les usages de ses publics.
En termes de structure, ces mutations impliquent un « schéma organisationnel global » qui conduit à unifier le groupe en une « entreprise unique » centrant son activité sur les contenus. Ces nouveaux supports de communication, auxquels France Télévisions doit s’adapter, connaissent une croissance incontestable. Ce sont notamment :
– La TMP. Selon les données transmises par le gouvernement, la télévision vers les téléphones mobiles comptait, au travers des offres télévisions d’Orange, SFR ou Bouygues, entre 8 et 10 millions d’utilisateurs potentiels équipés de terminaux multimédias fin 2007 (contre 5 millions fin 2006), dont environ 15 % étaient des utilisateurs de télévision actifs sur leur téléphone mobile (soit plus d’un million). Ces chiffres montrent que la TMP constitue un support qu’il est désormais indispensable de prendre en compte, en particulier pour rencontrer les jeunes générations.
– Internet. France Télévisions a déjà commencé à proposer des contenus sur Internet, qu’il s’agisse de contenus multimédias, de vidéo à la demande (VoD) ou de télévision de rattrapage (catch up TV) ;
– France 2, France 3, France 4, France 5 et RFO ont développé, dans le prolongement et en complément de leurs programmes, des contenus et services interactifs qui leur permettent de renforcer leur interactivité avec les publics. France 5 a ainsi lancé le Wiki des documentaires qui accompagne les services de télévision de rattrapage d’articles et vidéos complémentaires ;
– France Télévisions propose également une offre de VoD payante, lancée sur Internet à l’occasion de la diffusion des Rois maudits en novembre 2005. En 2006, toute l’offre VoD de France Télévisions sur Internet a été concentrée sur le site FranceTVOD.fr, qui comptait au 30 juin 2008 plus de 1 700 œuvres ;
– Enfin, concernant la « télévision de rattrapage », France Télévisions et Orange ont signé en juillet 2007 un accord de partenariat prévoyant le lancement du service « 24/24 TV ». Il permet de voir et revoir les programmes de France 2, France 3, France 4, France 5 et France Ô diffusés entre 18h et 24h, à la fois sur l’ordinateur, la télévision et le mobile, sans surcoût pour l’abonné.
France Télévisions a donc développé une logique « multi-supports » dès 2007 afin de s’adapter à une consommation non linéaire, individuelle et nomade, venue s’ajouter à la consommation traditionnelle de la télévision. La notion de « média global », telle qu’elle a été formulée dans le rapport de la Commission pour la nouvelle télévision publique, est désormais inscrite en tant que telle dans le présent projet de loi.
Le futur cahier des charges en tient compte, qui prévoit que la société « édite, coédite, ou distribue des services de médias audiovisuels à la demande actuels ou à venir (télévision de rattrapage, vidéo à la demande, etc.) qui permettent soit une nouvelle mise à disposition auprès du public des programmes diffusés sur ses services de télévision, soit l’exposition de contenus de complément ou des contenus spécifiques conformes aux missions assignées à France Télévisions. En particulier ces services s’efforceront de garantir une exposition et un accès instantané et individualisé à l’ensemble des genres de programmes : fiction, séries, animation, documentaires, spectacle vivant, magazines, information, sport, programmes religieux, divertissement, programmes culturels, etc.
Ces services audiovisuels à la demande s’adresseront à tous les publics et seront donc accessibles sur l’ensemble des supports de communication électronique et techniques de diffusion adaptés, existants ou à venir, afin de répondre à l’évolution des usages. À cette fin des accords pourront être passés avec des partenaires publics ou privés. Ces services seront mis en œuvre selon les modalités et conditions économiques du marché des services média audiovisuels à la demande et leur mise à disposition conditionnée à l’obtention des droits afférents. »
La régulation des SMAd dessinée par ce projet de loi établit un équilibre délicat entre deux principes essentiels : soumettre les SMAd à des règles fondamentales, au motif que leur contenu s’approche de plus en plus des services de radiodiffusion linéaires, sans toutefois les écraser sous le poids d’une réglementation trop restrictive, ce qui serait techniquement difficile et à terme contre-productif.
a) La soumission des SMAd à des principes fondamentaux : protection des mineurs, chronologie des médias, information du public
La directive SMA adopte une logique de gradation dans les règles relatives aux SMAd. Un certain nombre de principes jugés fondamentaux, seront appliqués sans distinction à tous les services de communication audiovisuelle. Parmi ceux-ci :
– l’information des utilisateurs. Le nouvel article 3 bis de la directive SMA s’assure que les éditeurs de services tiennent en permanence à la disposition du public leurs nom, adresse, coordonnées et, le cas échéant, les organismes de régulation compétents ;
– la protection des mineurs. Les articles 3 ter et 3 nonies de la directive SMA étendent ce principe à tous les services de communication audiovisuelle. Comme le rappelle son considérant 44, « la présence de contenus préjudiciables dans les services de médias audiovisuels demeure une source de préoccupation constante pour les législateurs, le secteur des médias et les parents. De nouveaux défis devront être relevés, en liaison notamment avec les nouvelles plates-formes et les nouveaux produits. Il est dès lors nécessaire de prévoir des règles pour la protection de l’épanouissement physique, mental et moral des mineurs et pour la sauvegarde de la dignité humaine dans tous les services de médias audiovisuels, y compris les communications commerciales audiovisuelles. » ;
– la chronologie des médias. L’article 3 quinquies nouveau de la directive dispose : « Les États membres veillent à ce que les fournisseurs de services de médias qui relèvent de leur compétence ne transmettent pas d'œuvres cinématographiques en dehors des délais convenus avec les ayants droit. » ;
– la définition des œuvres européennes. Dans la directive, sont traditionnellement définies comme œuvres européennes les œuvres originaires des États membres et des États du Conseil de l’Europe, mais également celles originaires d’États tiers avec lesquels la Communauté a conclu des accords audiovisuels à la condition que la participation d’auteurs ou de travailleurs européens reste majoritaire. Cette dernière condition est assouplie, les conditions que les œuvres doivent remplir seront demain définies dans chacun des accords concernés ;
– les règles déontologiques pour l’ensemble des communications commerciales (publicité, parrainage, télé-achat, placement de produit), comme le prévoient les articles 3 septies et 12 de la directive ;
– l’accessibilité des personnes handicapées aux services audiovisuels. L’article 3 quater de la directive dispose : « Les États membres encouragent les fournisseurs de services de médias qui relèvent de leur compétence à veiller à ce que les services qu'ils offrent deviennent progressivement accessibles aux personnes souffrant de déficiences visuelles ou auditives. »
Comme l’énonçait le CSA dans son avis sur le projet de loi, « naturellement, le niveau de régulation ne sera pas identique pour les nouveaux services, même si les fondements, en termes de protection de l’enfance ou de déontologie notamment, seront les mêmes. Le Conseil approuve le choix de règles spécifiques pour les services de médias audiovisuels à la demande, ce qui permettra plus de souplesse dans les obligations qui leur seront imposées. Ces règles devront être appropriées et proportionnées à la taille et à l’économie du service ». Il est évident que des règles trop strictes ne doivent pas freiner le développement de ces services en expansion ni inciter les opérateurs qui les proposent à délocaliser leurs services. Il est crucial de ne pas brider les innovations que porte ce nouveau secteur.
Fidèle en cela à l’esprit de la directive SMA, le projet de loi ne pose pas de règles excessivement strictes pour les nouveaux SMAd, mais confie majoritairement à des décrets pris en Conseil d’État le soin de fixer des obligations plus précises, en prévoyant une montée en charge des obligations qui sont aujourd’hui applicables au secteur de la communication audiovisuelle.
– La définition même des nouveaux SMAd se veut souple et adaptée à un secteur évolutif. Cette définition reprend dans ses grandes lignes celle de la directive SMA. Un SMAd désigne « tout service de communication au public par voie électronique permettant le visionnage de programmes au moment choisi par l’utilisateur et sur sa demande, à partir d’un catalogue de programmes dont la sélection et l’organisation sont contrôlées par l’éditeur de ce service ». L’article 22 du projet de loi précise cependant que, pour les services mixtes qui offrent à la fois un service éditorialisé et un service n’entrant pas dans le champ des SMAd, seuls les premiers seront soumis à la loi de 1986. Le texte permet ainsi de ne pas étouffer les services naissant, tout en se laissant des marges de manœuvre pour les réguler dans le futur, en fonction de l’évolution des pratiques.
– Les règles précises relatives à la protection des mineurs, ou encore aux modalités de publicité sont renvoyées aux futurs décrets et leur respect confié au CSA, ce qui se justifie d’un point de vue technique et pratique. En effet, les modalités de protection de l’enfance et de l’adolescence – restriction d’horaires et signalétique – sur les services de radiodiffusion classiques ne peuvent être purement et simplement transposés sur les nouveaux supports. De même la publicité sur les nouveaux supports, en pleine expansion, doit faire l’objet d’une régulation adaptée, que le CSA est à même d’accomplir, compte tenu de son expérience en la matière.
– Les dispositions propres à assurer le respect de la langue française et le rayonnement de la francophonie, dont la régulation est également confiée au CSA, devraient reprendre la réglementation existante (obligation d’usage de la langue française, sous-titrages lisibles en cas de diffusion en langue étrangère etc.) moyennant quelques adaptations.
– S’agissant de l’exposition des œuvres et de la contribution à leur production, le rapporteur estime qu’il serait souhaitable, sur le modèle des accords récemment signés entre producteurs et éditeurs de services audiovisuels, dont le projet de loi devrait transposer une partie, de se fonder autant que possible sur des accords interprofessionnels qui pourraient ensuite être retranscrits par voie législative ou réglementaire. Cette voie apparaît comme la procédure la plus adaptée à un domaine rapidement évolutif.
Il est évident en effet que les modalités actuelles de contribution à la production et de promotion des œuvres pratiquées par les éditeurs de services de médias audiovisuels ne sont pas adaptées aux SMAd.
Sur ce plan, il pourrait être envisagé de leur appliquer une contribution financière sur le modèle de l’accord interprofessionnel signé le 20 décembre 2005 sur le cinéma à la demande avec des régimes de montée en charge. L’introduction de « quotas catalogue » et une présentation attrayante des œuvres constituent des mesures également appelées de leurs vœux par certains acteurs, en remplacement ou combinée avec la contribution financière.
Comme l’énonce la directive SMA, « compte tenu des moyens accrus dont disposent les téléspectateurs pour éviter la publicité grâce au recours aux nouvelles technologies, telles que les enregistreurs vidéo numériques personnels, et de l’élargissement de la palette des canaux disponibles, le maintien d’une réglementation détaillée en matière d’insertion des spots publicitaires en vue de protéger les téléspectateurs ne se justifie plus ».
La nouvelle directive SMA assouplit considérablement les règles applicables à la publicité diffusée sur les services de télévision en :
– supprimant la limite de 9 minutes en moyenne horaire quotidienne au bénéfice du maintien de la limite à 12 minutes sur une heure donnée ;
– assouplissant les modalités d’interruption des programmes puisque les œuvres cinématographiques, les œuvres audiovisuelles (autres que les séries, les feuilletons et les documentaires), les journaux télévisés et les émissions destinées aux enfants peuvent être interrompues une fois par tranche de 30 minutes programmée ;
– ouvrant la possibilité de recourir à la publicité sur écrans partagés ;
– autorisant le recours à la technique du placement de produit.
Les États membres conservant la possibilité d’adopter des règles plus strictes ou plus détaillées, les assouplissements du régime publicitaire introduits par la directive n’appellent pas nécessairement, en tant que telles, de mesures nationales de transposition. Ainsi, lors de l’introduction du passage de la méthode de « l’heure d’horloge » à celle de « l’heure glissante » en 1997 lors de la première modification de la directive, la réglementation française n’avait pas été modifiée. Ces nouvelles règles seront transposées par le biais de la révision du décret n° 92-280 du 27 mars 1992 modifié relatif à la publicité, qui devrait intervenir au premier semestre 2009. La dernière modification en date des règles relatives à la publicité remonte à octobre 2003 (21).
Évolution des limitations européennes en matière de publicité
Règles en vigueur |
Directive SMA | |
Limitation quotidienne à la diffusion de publicité |
Publicité + téléachat : 20 % Publicité seule : 15 % |
Disposition supprimée |
Limitation horaire à la diffusion de publicité |
Publicité + téléachat : 20 % |
Publicité + téléachat : 20 % |
Règle générale sur les coupures publicitaires |
La publicité est insérée de façon à ne porter atteinte ni à l’intégrité ni à la valeur des émissions, et de manière à ce qu’il ne soit pas porté préjudice aux droits des ayants droit. Au moins 20 minutes entre deux coupures Diffusion de la publicité entre les parties autonomes ou au cours des interruptions dans les émissions qui en comportent (dont le sport) |
Il revient aux États de veiller à ce que l’insertion de publicité ne porte pas atteinte à l’intégrité des programmes, en tenant compte des interruptions naturelles, de la durée ainsi que de la nature du programme, et aux droits des ayants droit Disposition supprimée |
Règle sur les coupures publicitaires dans les films et téléfilms (hors séries et feuilletons, émissions de divertissement et documentaires) |
Une coupure par 45 minutes pendant les 90 premières minutes ; une 3e coupure si le programme dure plus de 110 minutes |
À l'exception des programmes enfants, une coupure par tranche de 30 minutes Pour les seuls programmes enfants maintien de la règle existante : pas de coupure si le programme dure moins de 30 minutes ; puis au moins 30 minutes entre deux coupures Coupure s’il est plus long |
Règle sur les coupures publicitaires dans les programmes pour enfants et les émissions d’information |
Pas de coupure si le programme dure moins de 30 minutes ; puis au moins 20 minutes entre deux coupures Coupure s’il est plus long | |
Règles en matière de parrainage |
Le parrainage est clairement identifié en tant que tel par le nom ou le logo du parrain au début ou à la fin des programmes |
Les téléspectateurs doivent être clairement informés de l’existence d’un accord de parrainage. Un logo ou autre symbole du parraineur doit apparaître distinctement au début à la fin ou pendant le programme Les États peuvent interdire la diffusion d’un logo de parrainage lors des émissions pour enfants, des documentaires ou des programmes religieux |
Publicité clandestine et techniques subliminales |
Interdites |
Interdites |
Coupures publicitaires émissions religieuses |
Interdit |
Interdit |
Source : NPA Conseil
Il s’agit d’une forme de communication commerciale consistant à inclure ou à faire référence à un produit, un service ou une marque dans un programme, moyennant paiement ou contrepartie. Cette pratique est, depuis longtemps, fortement répandue en Europe, sans qu’une réglementation européenne en ait à ce jour encadré la pratique. L’article 3 octies de la directive européenne SMA définit pour la première fois des règles communes en la matière.
On peut se féliciter que la nouvelle réglementation mette ainsi fin à une certaine hypocrisie. Correctement régulé, le placement de produit constitue une source de financement non négligeable pour les producteurs cinématographiques et audiovisuels. De plus cette inscription dans le droit permettra d’asseoir des règles protectrices pour les téléspectateurs.
Le placement de produit est autorisé, par dérogation, et lorsque les États en décident. D’autre part, la présence de placement de produit est soumise à des règles déontologiques précises qui ont pour but de protéger à la fois l’indépendance éditoriale des opérateurs et le public.
Le projet de loi a fait le choix d’autoriser le placement de produit, comme la directive le permet. Il prévoit toutefois d’en confier la régulation au CSA. Ce choix se justifie dans la mesure où le CSA sanctionne d’ores et déjà les pratiques de publicité illicite et a développé une jurisprudence précise en matière de placement de produit.
Cependant, compte tenu des dérives constatées dans un certain nombre de pays où le placement de produit est autorisé depuis quelques années, particulièrement aux États-Unis, le rapporteur estime qu’il ne serait pas inutile d’apporter une garantie supplémentaire en rappelant dans la loi les principes fondamentaux que doit respecter ce nouveau mode de promotion :
1° Leur contenu et, dans le cas de la radiodiffusion télévisuelle, leur programmation ne doivent en aucun cas être influencés de manière à porter atteinte à la responsabilité et à l’indépendance éditoriale du fournisseur de services de médias ;
2° Ils n’incitent pas directement à l'achat ou à la location des produits ou services d'un tiers et ne peuvent en particulier comporter des références promotionnelles spécifiques à ces produits ou services ;
3° Ils ne mettent pas en avant de manière injustifiée le produit en question ;
4° Les téléspectateurs sont clairement informés de l’existence d’un placement de produit. Les programmes comportant du placement de produit sont identifiés de manière appropriée au début et à la fin de leur diffusion, ainsi que lorsqu’un programme reprend après une interruption publicitaire, afin d’éviter toute confusion de la part du téléspectateur.
3. La seconde coupure publicitaire dans les films et les téléfilms : une source de financement complémentaire pour les chaînes
Le projet de loi instaure la règle selon laquelle la diffusion par un service de télévision d’une œuvre cinématographique ou audiovisuelle pourra faire l’objet de deux interruptions publicitaires. Il s’inscrit, ce faisant, dans le cadre de la réforme, plus globale, de la diffusion télévisée des messages publicitaires, négociée avec les différents acteurs depuis plusieurs mois sur le fondement des principes de la directive. Il permettra de rapprocher la France, qui dispose aujourd’hui d’une réglementation plus stricte et détaillée que la plupart des États membres de l’Union européenne en la matière, de la pratique moyenne en Europe, même si sa réglementation demeurera plus précise que les exigences de la directive.
Ces assouplissements sont d’autant plus les bienvenus que le marché publicitaire français présente des spécificités par rapport à ceux de ses voisins : le hors médias et l’affichage y sont particulièrement développés au détriment des médias traditionnels. Une des raisons en est précisément une réglementation de la publicité à la télévision particulièrement contraignante.
Sans ces assouplissements, le risque est à la fois que le prix des spots publicitaires à la télévision augmente considérablement, évinçant alors les annonceurs les plus petits, et qu’une partie importante des investissements publicitaires libérés par France Télévisions soit transférée au hors médias, à l’affichage et à Internet… ou, pire, disparaisse carrément. Dans un contexte économique incertain, où le risque économique sur le chiffre d’affaires des acteurs privés de l’audiovisuel apparaît élevé, la réforme de la publicité fait ainsi figure de stabilisateur et les acteurs privés vont pouvoir bénéficier, grâce à l’effet combiné de la disparition de la publicité après 20 heures sur France Télévisions et des assouplissements règlementaires qui accompagnent la réforme, d’un transfert net des dépenses des annonceurs, réalisées anciennement au profit de France Télévisions, qui permettra d’amortir et de contrebalancer les risques économiques, indépendants de la réforme, qui pèsent sur le secteur.
Pour permettre ce report des investissements publicitaires de France Télévisions, deux méthodes ont donc été retenues : le décret relatif à la publicité télévisée, qui sera très prochainement modifié afin d’allonger la durée des messages publicitaires, et la possibilité d’une seconde coupure publicitaire dans les films et téléfilms, qui sera autorisée par la loi.
Cette mesure devrait également être favorable au secteur cinématographique, dans la mesure où la programmation du cinéma à la télévision connaît un fort recul. La seconde coupure permettra donc d’accroître l’attractivité des films pour les diffuseurs en augmentant les recettes publicitaires tirées de ces diffusions. Au surplus, la bonne santé financière des chaînes de télévision bénéficie directement au secteur de la création cinématographique et audiovisuelle européenne et française puisque la contribution à la production des chaînes est assise sur leur chiffre d’affaires.
D. LA CLARIFICATION DE LA COMPÉTENCE TERRITORIALE ET LES DISPOSITIFS ANTI-DÉLOCALISATION : UNE NÉCESSAIRE RÉPONSE À L’INTERNATIONALISATION DES SERVICES DE MÉDIAS
L'utilisation d'une variété de nouvelles techniques de transmission pour les services de programmes de télévision, a transformé radicalement le concept traditionnel de la télévision en Europe. Pendant de nombreuses années, qui furent caractérisées par des capacités techniques relativement restreintes, les services de programmes de télévision n'ont été disponibles qu'en petit nombre dans chacun des pays européens et, exception faite de certains petits pays et régions frontalières, ne pouvaient être captés par les téléspectateurs d'autres pays.
Il n'en va plus de même aujourd'hui avec l'utilisation de plus en plus répandue de satellites de communication (services fixes de satellite - SFS) et de systèmes de câble à large bande, ainsi que l'utilisation de systèmes similaires pour la transmission de services de programmes de télévision ; l'introduction par des pays européens de services diffusés par des satellites de radiodiffusion directe (RDS) et de nouveaux satellites intermédiaires, ainsi que la tendance à généraliser la réception communautaire ou individuelle de signaux transmis par SFS et à commercialiser l'équipement de réception nécessaire ont également contribué au changement du concept traditionnel de services de programmes de télévision.
Ces développements ont eu deux conséquences principales, dont la première résidait dans le caractère transfrontalière des services transmis : il est désormais possible de recevoir un service donné grâce à un équipement de transmission et de réception approprié, dans de nombreux pays européens, et l'introduction de services par RDS et par certains satellites intermédiaires a permis au même service d'être reçu dans tous les États membres du Conseil de l'Europe et même au-delà. La deuxième conséquence a été que, du fait de l'abondance de capacités techniques, le nombre de canaux de transmission disponibles est devenu presque illimité, conduisant donc à la multiplication des services de programmes et à une plus grande concurrence entre ceux-ci.
● La difficulté des États à intervenir en cas de diffusion de contenus délictueux
L’exemple de l’affaire dite « Al Manar » est à ce titre éloquent. Le CSA avait en 2004 signé une convention avec la chaîne de télévision libanaise Al Manar, proche du Hezbollah, diffusée par le satellite Eutelsat. Alors que de nombreuses voix émanant d'associations et de l'opposition s'étaient élevées pour critiquer le conventionnement de la chaîne, le CSA identifiait « plusieurs émissions susceptibles de constituer des manquements graves aux engagements conventionnels auxquels la chaîne Al-Manar est soumise ». Face à ces manquements, le CSA a décidé de mettre en demeure Al Manar de respecter ses obligations légales et conventionnelles et saisi pour la deuxième fois le Conseil d'État en référé afin que soit ordonnée à Eutelsat la cessation de la diffusion de la chaîne. Comme l'avait alors exprimé le président du CSA, le débat autour d'Al Manar illustre « la difficulté de la régulation à l'échelle internationale ». D'autres chaînes posent en effet les mêmes problèmes et le CSA ne peut « endiguer ce flot d'images s'il est seul et sans moyens juridiques ». Le CSA avait demandé qu'un pouvoir direct d'arrêt de la diffusion des chaînes extra-communautaires lui soit confié. Mais il n'avait finalement obtenu que le droit de saisir le Conseil d'État d'une telle demande (article 42-10 de la loi du 30 septembre 1986 tel qu'issu de la loi du 9 juillet 2004). Ce cas n’est pas isolé mais reflète la difficulté de mettre en place une régulation efficace et protectrice dans un contexte d’internationalisation des services de médias.
● Les pratiques de contournement
Le principe du pays d’origine est au fondement de la réglementation européenne en matière de services de médias audiovisuels depuis l’adoption de la directive TVSF en 1989. En vertu de ce principe, un organisme de radiodiffusion établi dans un État membre peut librement diffuser sur le territoire d’un autre État membre dès lors qu’il respecte la législation de son pays d’établissement. Il n’est, en revanche, pas tenu au respect du droit du pays de réception, y compris lorsque celui-ci a édicté des règles plus strictes que celles énoncées dans la directive TVSF, en application du principe de subsidiarité.
Certains opérateurs de radiodiffusion peuvent avoir la tentation de contourner des régimes juridiques plus stricts pour s’installer dans les États les « moins-disants » juridiquement. Les exemples sont nombreux, on peut citer celui de RTL9 pour la France, la licence de TV3 au Royaume-Uni pour la Suède. La France, qui a mis en place un système unique de soutien de la création et de promotion des œuvres, et dont le régime juridique est par ailleurs relativement strict en matière de communications commerciales, est particulièrement exposée à ces risques.
2. La clarification des règles de compétence, la possibilité d’entrave à l’égard de certains services de médias et le dispositif anti-délocalisation : une régulation plus efficace et protectrice
– La quasi-majorité des chaînes extra-européennes diffusées en Europe par Eutelsat relève de la compétence française. La mise en œuvre de celle-ci s'accompagne d'une grande responsabilité vis-à-vis des autres États européens, car l’Etat français doit assurer le contrôle de l'ensemble des contenus diffusés de cette manière. Elle implique de plus une charge de travail importante pour le CSA.
Les autorités françaises avaient suggéré lors de la renégociation de la directive de modifier les critères techniques permettant de déterminer l'État compétent sur une chaîne extracommunautaire, en privilégiant le critère de la « liaison montante » sur celui de la capacité satellitaire.
Le nouvel article 2 de la directive en prend acte et fait en effet remonter le critère relatif à l’utilisation d’une liaison montante dirigée vers un satellite situé dans un État membre avant celui de l’utilisation d’une capacité satellitaire pour déterminer l’État compétent sur ces services. L’ancienne rédaction posait d’importants problèmes pratiques et de principe, c’est pourquoi le CSA avait préconisé l’inversion des critères actuels. Ces propositions ont été reprises par la directive, ce qui devrait permettre à l'État compétent d'agir en cas de diffusion de contenus délictueux à un niveau plus pertinent de la chaîne contractuelle, et favoriser une répartition plus équilibrée des compétences entre États membres.
Il convient que la France se prépare à ce changement. En effet la France conservera la juridiction pour la plupart des 500 radiodiffuseurs qui ne sont pas établis dans l'Union européenne mais qui sont émis par le satellite Eutelsat. Néanmoins, l’inversion de l'ordre des critères de juridiction signifiera qu'environ 210 chaînes seront transférées sous la juridiction des États membres dans lesquels est située la liaison montante. Au moins 40 chaînes satellites qui relèvent actuellement de la compétence de la France tomberont sous la juridiction britannique.
– Les possibilités d’entrave à la diffusion d’un service qui comporterait des contenus délictueux sont en tant que telle inscrite dans la loi, par transposition des dispositions de la directive mais également de la Convention du Conseil de l’Europe sur la Télévision transfrontière de 1989. Ainsi le CSA peut suspendre provisoirement la retransmission de services de télévision en provenance d’un État européen dans les conditions suivantes, qui sont celles de la directive SMA, et dont l’application sera précisée par un décret en Conseil d’État :
– si le service a diffusé plus de deux fois au cours des douze mois précédents des émissions susceptibles de nuire de façon manifeste grave et sérieuse à l’épanouissement physique, mental ou moral des mineurs ou comportant une incitation à la haine pour des raisons de race de sexe, de religion ou de nationalité ;
– après notification des griefs et des mesures envisagées au service de la Commission européenne, consultation de l’État de transmission et de la Commission européenne, la violation alléguée persiste.
L’État français a également la possibilité de suspendre provisoirement la diffusion d’un service en provenance d’un État extra-communautaire en vertu des dispositions de la Convention du Conseil de l’Europe de 1989 telle que révisée.
– S’agissant des stratégies de contournement, la directive, que transpose le présent projet de loi, devrait permettre aux États membres de prendre des mesures à l’encontre de service de médias (audiovisuels ou à la demande), dont la programmation est entièrement ou principalement destinée au public français et qui s’est établi sur le territoire d’un autre État membre de la Communauté européenne ou partie à l’accord sur l’Espace économique européen dans le but d’échapper à l’application de la réglementation française. Il sera dans ce cas réputé être soumis aux règles applicables aux services établis en France. L’inclusion, dans un article spécifique, de la jurisprudence constante de la Cour de justice des communautés européennes, transposée dans la directive SMA, contre les délocalisations abusives, constitue un véritable progrès.
V.- LA RÉFORME DU DROIT DU CINÉMA
2008 apparaît comme une année remarquable pour le septième art français : en février, la France remporte trois Oscars à Hollywood, dont celui de la meilleure actrice, attribué à Marion Cotillard pour son interprétation d’Edith Piaf dans La Môme d’Olivier Dahan. En mai, Entre les murs, réalisé par Laurent Cantet d’après le roman de François Bégaudeau, reçoit la Palme d’or au Festival de Cannes, tandis que le film réalisé par Dany Boon, Bienvenue chez les Ch’tis, attire plus de vingt millions de spectateurs dans les salles obscures, dépassant en nombre d’entrées le seuil historique atteint par La Grande vadrouille en 1966.
Ces divers succès attestent que le cinéma français occupe une place de premier ordre dans l’activité cinématographique mondiale. Quantitativement, la production française s’élève, en 2007, à 228 films de long métrage (contre 171 en 2000), portant pour la première fois les investissements dans les films français à plus d’un milliard d’euros. Premier producteur européen de films (à hauteur de 25%), le cinéma hexagonal se situe au troisième rang mondial, après les Etats-Unis et l’Inde.
Si ces signes de vigueur sont patents, le secteur du cinéma traverse pourtant une période de transition, qui suscite chez les professionnels un certain nombre d’inquiétudes. Ces défis, nés des évolutions économiques et technologiques de la société, tout identifiés qu’ils soient, n’en constituent pas moins une menace qui pourrait mettre en péril la bonne santé générale du système.
Ainsi, un certain nombre de rapports administratifs et parlementaires sont parus ces dernières années pour analyser les difficultés auxquelles se trouve confronté le cinéma français et formuler des recommandations. Parmi les plus récents, peuvent être cités :
− le rapport d’information de M. Roland Blum sur les forces et les faiblesses du cinéma français sur le marché international (22) ;
− le rapport d’information de M. Marcel Rogemont sur le cinéma (23) ;
− le rapport de M. Jean-Pierre Leclerc, remis en janvier 2003 au ministre de la Culture et de la communication et intitulé « Réflexions sur le dispositif français de soutien à la production cinématographique » ;
− le rapport de M. Daniel Goudineau, rendu en août 2006 et intitulé « Adieu à la pellicule ? », qui analyse les enjeux de la projection numérique ;
− le rapport de la mission confiée à M. Denis Olivennes, achevée en novembre 2007, sur le développement et la protection des œuvres culturelles sur les nouveaux réseaux, ciblé sur les effets du piratage sur Internet ;
− le rapport de Mme Anne Perrot et M. Jean-Pierre Leclerc, remis en mars 2008 à la demande des ministres de culture et de l’économie, sur l’épineux sujet des relations entre cinéma et concurrence.
Le cinéma français en danger ? Le rapport du « Club des 13 »
« Le milieu n’est plus un pont mais une faille » : tel est le titre d’un rapport publié en mars 2008, à l’initiative de Pascale Ferran qui reçut en février 2007 cinq Césars pour Lady Chatterley. Le discours que prononça la réalisatrice lors de la cérémonie marqua les esprits : elle dénonçait en termes vifs la difficulté à produire en France « des films du milieu », définis comme à mi-chemin entre l’œuvre élitiste et le produit formaté et disposant d’un budget moyen pour leur mise en œuvre, entre 4 et 7 millions d’euros.
Composé de treize membres issus des différents métiers du cinéma, parmi lesquels les réalisateurs Jacques Audiard et Claude Miller, le « Club des 13 » cherche à dresser un tableau exhaustif de la situation du cinéma français.
Leur diagnostic est sans appel, à toutes les étapes de la filière :
− au niveau de la conception, la pression du formatage pour la télévision entraîne une uniformisation de la production, qui entrave le développement de films plus originaux ; les scénaristes voient leur statut s’affaiblir, symboliquement et économiquement ;
− la production est de plus en plus soumise aux chaînes de télévision, ce qui accentue le mécanisme d’un « cinéma à deux vitesses » ; la qualité des films baisse, une logique d’entreprise dominant sur « le désir de film » ;
− enfin, comme trop de films sont distribués, une sélection s’impose, au profit d’œuvres aux ressources promotionnelles plus importantes, amplifiant ainsi la bipolarisation dénoncée.
Douze propositions concluent cet important travail. Sans remettre en cause le modèle général qui a permis jusqu’à présent la survie du cinéma hexagonal, elles visent essentiellement à réorienter les systèmes d’aides existants. L’enjeu est de taille : défendre le septième art à l’heure du piratage sur Internet, du passage à la projection numérique, du développement de la vidéo à la demande et de l’intensification de la concurrence.
Exposé à tous ces risques, le cinéma demeure un secteur structurellement fragile. L’œuvre cinématographique ne peut pas être une marchandise comme les autres : comme le livre ou le disque, elle est une création née d’une industrie de prototype. C’est à ce titre, et parce qu’elle est aussi une expression culturelle nationale, que l’État est chargé de la protéger. Sans ce soutien renouvelé, le cinéma français n’aurait pu affronter le déferlement de films américains ni l’avènement de la télévision.
Or, ce sont précisément ces deux principaux concurrents qui financent aujourd’hui le cinéma français, faisant du système de financement du secteur un modèle unique en son genre. L’essentiel des aides destinées au cinéma provient en effet de trois taxes, qui alimentent un compte de soutien au cinéma et à l’audiovisuel, dont le budget s’établit en 2007 à 505,6 millions d’euros :
− la taxe sur le prix des places de cinéma, dite taxe spéciale additionnelle (TSA), qui représente 25 % des recettes ;
− la taxe sur le chiffre d’affaires des diffuseurs télévisuels (70 % des recettes) ;
− la taxe sur les ventes et locations de vidéos et d’œuvres disponibles en vidéo à la demande (5 % des recettes).
À ces prélèvements s’ajoutent plusieurs mécanismes fiscaux (crédits d’impôts et SOFICAS, les sociétés pour le financement de l’industrie cinématographique et audiovisuelle) ainsi que des aides attribuées par les collectivités territoriales.
Cet ensemble original de soutien a permis un maintien de la production et de la fréquentation en salles tout à fait singulier en France, sans comparaison avec les autres États de l’Union européenne. Il est d’ailleurs frappant de remarquer que ses fondements n’ont jamais été remis en cause. Ses priorités, en revanche, ont été amenées à évoluer pour répondre toujours au mieux aux attentes des professionnels et des spectateurs. L’accent est ainsi mis en 2008 sur les aides, en amont de la production, à l’écriture et sur le soutien aux entreprises indépendantes.
Soutenir la création et renforcer la diversité culturelle, telles sont les principales missions du Centre national de la cinématographie (CNC), au cœur du système. Créé en 1946, cet établissement public à caractère administratif est, comme le système de financement qu’il gère, une institution particulièrement originale, assumant des missions d’administration centrale tout en étant opérateur de l’Etat.
Mais le droit du cinéma constitue à maints égards une matière tout à fait atypique, qui est devenue au fil du temps complexe, voire obscure pour les non-initiés. Il est aujourd’hui temps de le rénover. C’est pourquoi les articles 47 et 48 du présent projet de loi, qui visent à habiliter le Gouvernement à prendre par ordonnances des dispositions de nature législative relatives au cinéma, ouvrent un vaste chantier de réformes. L’ambition est triple :
− rénover le statut et les modes d’intervention du CNC, en le dotant d’un conseil d’administration qui viendra sécuriser sa gestion ;
− moderniser le droit du cinéma en procédant à une refonte globale de son socle juridique, le code de l’industrie cinématographie, qui date de 1956 ;
− aménager les dispositifs de régulation de la diffusion cinématographique, en vue d’une meilleure articulation entre droit du cinéma et droit de la concurrence.
Le Gouvernement a décidé de réaliser ces réformes par voie d’ordonnances en raison, d’une part, de la technicité du sujet, notamment en ce qui concerne la révision du code et l’aménagement des dispositifs de régulation de la diffusion, et, d’autre part, de l’encombrement avéré du calendrier parlementaire. Cette procédure n’empêchera bien évidemment pas le Parlement de se prononcer sur ces sujets au moment du vote des lois d’habilitation. Ce choix permettra, en outre, d’associer pleinement les professionnels du cinéma dans le processus de concertation mis en place pour l’élaboration des ordonnances.
L’article 47 du présent projet de loi vise à habiliter le Gouvernement à renforcer, dans un délai de six mois, la gouvernance du CNC.
Créé par la loi n° 46-2360 du 25 octobre 1946 et régi par les articles 1er à 13 du code de l’industrie cinématographique, le Centre national de la cinématographie est un établissement public, doté de la personnalité juridique et de l’autonomie financière. Le CNC est une institution originale, à mi-chemin entre l’opérateur et la direction d’administration centrale, dans la mesure où n’existe pas de direction de la cinématographie au sein du ministère de la culture, comme c’est le cas pour l’audiovisuel avec la direction du développement des médias. Les compétences en matière de cinéma sont donc réparties entre l’autorité ministérielle et le CNC.
L’article 2 du code de l’industrie cinématographique définit les attributions qui lui sont confiées. Peuvent ainsi être distinguées :
− les attributions régaliennes : le CNC est chargé de l’étude et de l’élaboration des projets de lois et des mesures réglementaires relatifs à l’industrie cinématographique ; il dispose d’un pouvoir d’édiction de mesures réglementaires relatives à la régulation des rapports entre entreprises de distribution et entreprises de spectacles cinématographiques ; il contrôle l’organisation des professions cinématographiques, via l’autorisation préalable d’exercice et la délivrance de la carte professionnelle ;
− les attributions économiques et financières : le CNC est chargé d’accorder, dans l’intérêt général, à la production cinématographique soit des subventions soit des avances dont il doit suivre l’emploi et, le cas échéant, assurer le remboursement ;
− les attributions d’ordre culturel : le CNC agit dans les domaines de la formation professionnelle aux métiers du cinéma et de l’éducation à l’image ; il est également chargé de la préservation et de la valorisation du patrimoine cinématographique.
Ses missions – « soutenir, réglementer, négocier, promouvoir, diffuser, coopérer, protéger pour garantir la diversité culturelle » – témoignent de la volonté du législateur d’encadrer le secteur du cinéma pour garantir sa pérennité.
L’ambition qui présidait à la création du CNC en 1946 reste la même soixante ans plus tard. En revanche, ses moyens de mise en œuvre se sont progressivement étendus. Au départ, la taxe spéciale additionnelle aux prix des places de cinéma, créée en 1948, alimente un fonds d’aide temporaire à l’industrie cinématographique qui subit de plein fouet la concurrence du cinéma américain, à la suite des accords Blum-Byrnes signés en 1946 entre la France et les États-Unis. Une taxe de sortie des films, dont le montant est calculé par mètre de pellicule, est également mise en place pour abonder le fonds d’aide. Ce dernier est en définitive pérennisé en 1953 et devient le fonds de développement de l’industrie cinématographique, avant de faire place à un compte spécial du Trésor.
Ce compte de soutien financier, institué par l’article 76 de la loi de finances pour 1960, constitue la clé de voûte du dispositif de financement du cinéma. Les ressources qui l’alimentent sont prélevées par l’Etat sur les recettes du secteur cinématographique et audiovisuel. La puissance publique est ensuite chargée de les redistribuer dans l’intérêt général.
La mise en œuvre du soutien financier en faveur de l’industrie cinématographique est l’une des principales missions du CNC. Ce dispositif de soutien est principalement constitué par trois taxes :
− la taxe sur le prix des places de cinéma (TSA), qui représente 117 millions d’euros en 2007 ;
− la taxe sur le chiffre d’affaires des diffuseurs télévisuels (TST) (362 millions d’euros en 2007) ;
− la taxe sur les ventes et locations de vidéos / DVD et d’œuvres disponibles en vidéo à la demande (33 millions d’euros en 2007).
Depuis le 1er janvier 2007, le recouvrement de la taxe sur les entrées en salles a été transféré au CNC, afin d’accroître l’autonomie financière du Centre. Dans un souci d’efficience, l’article 22 du projet de loi de finances pour 2009 consolide ce mouvement en prévoyant l’affectation directe au CNC du produit des taxes, prélèvements fiscaux et autres ressources servant à financer le compte de soutien. Le compte d’affectation spéciale est par conséquent supprimé au 31 décembre 2008. Le recouvrement direct, par le CNC, de la taxe sur les éditeurs et distributeurs de services de télévision (TST) est prévu à compter du 1er janvier 2010.
Ces évolutions, nécessaires pour la modernisation du CNC, s’inscrivent dans l’entreprise de révision générale des politiques publiques menée au ministère de la culture et de la communication.
L’autonomie financière croissante du Centre doit s’accompagner d’une rénovation de sa gouvernance, tout en préservant ses compétences mixtes (missions d’établissement public et d’administration centrale).
Aujourd’hui, en droit, les fonctions habituellement dévolues dans les établissements publics à un conseil d’administration sont exercées par le directeur général du CNC. En pratique pourtant, le Centre mène une concertation approfondie avec les administrations de tutelle, au sein d’un comité financier, et avec les professionnels, au sein de la commission dite « Chavanne ». Ces institutions sont informelles et n’ont aucune existence juridique en l’état actuel des choses.
L’article 47 du présent projet de loi vise donc à institutionnaliser les organes de gouvernance du CNC, en le dotant d’un conseil d’administration comme c’est le cas pour tous les établissements publics, sans préjudice de l’équilibre existant. Le président en charge de la direction de l’établissement garde en effet ses pouvoirs propres pour exercer les missions d’administration centrale qui lui sont confiées.
La mise en place d’un conseil d’administration sécurise ainsi la gestion du Centre, en donnant à un organe collégial des compétences d’ordre économique et financier. Comme cette mesure équilibre la décision d’affectation directe des taxes, prévue dans le PLF pour 2009, l’ordonnance devra être prise dans un délai de six mois.
La réforme du CNC s’accompagne nécessairement d’une révision du code de l’industrie cinématographique. En actualisant l’assise juridique des missions du Centre, il apparaît donc opportun de moderniser, par la même occasion, l’ensemble du droit du cinéma.
L’article 47 du présent projet de loi vise à habiliter le Gouvernement à rénover, dans un délai de six mois, le droit du cinéma.
C’est en 1956 qu’a été adopté le décret n° 56-158 portant codification des textes législatifs concernant l’industrie cinématographique. La plupart des textes alors réunis datent de la période 1940-1946 ; ils n’ont que rarement été modifiés sur le fond.
Les réorganisations et abrogations successives n’ont jamais entraîné de refonte globale. Actuellement, le code contient donc soixante et un articles, numérotés de 1 à 98.
Par ailleurs, un certain nombre de textes législatifs restent non codifiés. Ont en effet été adoptées en dehors du code l’ensemble des dispositions concernant le financement du secteur : règles relatives à la contribution des chaînes au développement de la création cinématographique incluses dans la loi du 30 septembre 1986, dispositions du code général des impôts (celles relatives au crédit d’impôt cinéma notamment), articles plus généraux des lois de finances, comme l’article 50 de la loi de finances pour 2006 relatif au compte d’affectation spéciale « Cinéma, audiovisuel et expression radiophonique locale ». De nombreux textes concernant les équipements cinématographiques et l’organisation des spectacles cinématographiques ne sont pas non plus codifiés. En outre, n’ont pas été incluses dans le code de l’industrie cinématographique les décisions réglementaires du Centre national de la cinématographie, qui constituent pourtant la première source du droit de la cinématographie. Le droit communautaire constitue également une source importante de règles applicables au secteur cinématographique, notamment en matière de droit de la concurrence.
En réponse à cet état de fait, un projet de loi portant code de la communication et du cinéma fut déposé en 1996 sur le bureau du Sénat, mais il ne fut jamais inscrit à l’ordre du jour. Il n’existe donc pas aujourd’hui de code réunissant l’ensemble des textes relatifs au droit du cinéma. Si une initiative privée propose un Code de la communication qui comporte une partie sur le cinéma, et si le CNC publie également un recueil intitulé Les textes juridiques – cinéma, télévision, vidéo qui regroupe l’ensemble des textes juridiques relatifs aux secteurs cités, il ne s’agit toutefois en aucun cas d’une remise à plat du système.
Deux objectifs justifient cette volonté de refonder le droit du cinéma :
− d’une part, la réforme permettra de rendre plus intelligible et plus accessible le droit du cinéma pour tous les acteurs concernés, conformément aux principes de clarté et de lisibilité de la norme juridique reconnus par le Conseil constitutionnel comme objectifs de valeur constitutionnelle (24). Conformément à l’adage « nul n’est censé ignorer la loi », rassembler ainsi dans un code l’ensemble des dispositions existant dans un domaine, c’est offrir à tous les citoyens un instrument essentiel de sécurité juridique ;
− d’autre part, cette révision rendra le code plus conforme à l’ordonnancement juridique en vigueur. Cet effort de synthèse permettra en effet d’améliorer la qualité des textes, en épurant le code de toutes les dispositions inconstitutionnelles ou inconventionnelles et en revoyant la répartition des dispositions entre partie législative et partie réglementaire.
L’article 48 du présent projet de loi vise à habiliter le Gouvernement, dans un délai de huit mois, à aménager les dispositifs de régulation de la diffusion cinématographique.
Le secteur du cinéma fait l’objet depuis les années 1940 d’une politique de régulation sectorielle, élaborée afin de préserver une activité industrielle et artistique aux enjeux culturels. Il n’est néanmoins pas exempté des règles de la concurrence. Les dérogations qui sont accordées doivent donc être strictement proportionnées aux objectifs d’intérêt général et ne porter qu’une atteinte limitée au bon fonctionnement du marché.
La législation poursuit donc un double objectif : d’une part, veiller au libre jeu de la concurrence et d’autre part, sauvegarder la création cinématographique.
Ainsi, l’article 90 de la loi du 29 juillet 1982 sur la communication audiovisuelle dispose que « tout groupement ou entente entre entreprises de spectacles cinématographiques destiné à assurer la programmation des œuvres cinématographiques en salle est soumis à agrément préalable délivré par le directeur du Centre national de la cinématographie ». Cet agrément est subordonné à un certain nombre de règles qui concernent la prise d’engagements de programmation afin de maintenir le pluralisme de la diffusion des œuvres cinématographiques.
À ce dispositif s’ajoute un intervenant également institué par la loi de 1982 : le médiateur du cinéma. Autorité administrative indépendante, il est chargé d’une mission de conciliation préalable en cas de litiges entre exploitants et distributeurs de films ayant pour origine « toute situation restreignant ou faussant le jeu de la concurrence ». Par ses médiations ou injonctions, il participe à la régulation du marché en contribuant au respect du droit de la concurrence et de la diversité de l’offre.
2. Une conciliation nécessaire entre cinéma et concurrence : les propositions du rapport Perrot-Leclerc
Afin de rénover le cadre juridique s’appliquant à la régulation de la diffusion des œuvres cinématographiques, la ministre de la culture et de la communication Mme Christine Albanel et la ministre de l’économie, des finances et de l’emploi Mme Christine Lagarde ont commandé à Mme Anne Perrot et M. Jean-Pierre Leclerc une étude sur l’équilibre à atteindre entre les règles du marché et le développement de la créativité cinématographique.
Rendu en mars 2008, leur rapport intitulé « Cinéma et concurrence » dresse une analyse économique du secteur du cinéma et de ses modalités de régulation. Partant ainsi du principe que « la prise en compte des objectifs légitimes de protection de la culture n’a jamais été considérée, jusqu’à présent, comme une justification pour écarter purement et simplement les règles de concurrence », leurs préconisations ouvrent des perspectives pour une meilleure conciliation.
L’article 48 se fonde ainsi sur les propositions du rapport Perrot-Leclerc portant notamment sur l’extension du champ de compétences du médiateur du cinéma et sur le régime des engagements de programmation des établissements de spectacles cinématographiques. Il reprend en outre des propositions formulées par la commission d’agrément des formules d’accès au cinéma du CNC dans son bilan d’activité sur « les formules d’abonnement de type accès illimité au cinéma ».
Ces divers aménagements nécessitant une concertation approfondie entre les professionnels du cinéma et le sujet étant en outre très technique, il est prévu que le Gouvernement dispose d’un délai de huit mois pour déposer une ordonnance sur la réforme des dispositifs de régulation de la diffusion cinématographique.
Au total, l’adoption des articles 47 et 48 du présent projet de loi devrait permettre une rénovation sans précédent du droit du cinéma. Si le septième art français est aujourd’hui en bonne santé, c’est en effet grâce à un cadre législatif et financier exceptionnel mis en place au lendemain de la seconde guerre mondiale. Ce cadre doit donc être actualisé pour continuer à soutenir vaillamment le cinéma, pour qu’il ne soit pas réduit à un divertissement ni à un commerce, mais reste considéré comme un art, une « écriture moderne dont l’encre est la lumière » selon la formule de Cocteau.
Lors de sa réunion du 5 novembre 2008, la Commission spéciale a auditionné Mme Christine Albanel, ministre de la culture et de la communication, et M. Éric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique.
M. le président Jean-François Copé. En notre nom à tous, je souhaite la bienvenue à Christine Albanel et à Éric Woerth que nous sommes heureux d’accueillir au début des travaux de la Commission spéciale chargée d’examiner – et d’adopter, je l’espère – deux textes importants qui rénoveront en profondeur notre télévision publique. Ils savent que nous avons travaillé dans la droite ligne de l’annonce faite par le Président de la République le 8 janvier dernier. C’est un bel exemple de coproduction législative (Exclamations sur les bancs du groupe socialiste, radical et citoyen), puisqu’ont été associés en amont des professionnels et des parlementaires de toute sensibilité. Nous arrivons à la phase ultime de notre parcours avec l’examen de ces deux projets de loi.
Une fois que Mme et M. les ministres en auront fait une brève présentation, je laisserai la parole aux membres de la commission pour donner libre cours au débat.
Mme Christine Albanel, ministre de la culture et de la communication. Le projet de loi qui nous réunit aujourd’hui vise à réformer en profondeur le paysage audiovisuel français, qui connaît depuis quelques années des mutations accélérées avec l’arrivée d'Internet et de la télévision numérique terrestre (TNT), pour le plus grand profit de tous nos concitoyens. Ce projet de loi s’inspire largement des recommandations faites en juin dernier par la Commission pour la nouvelle télévision publique, dont je suis heureuse de retrouver aujourd'hui le président.
– Le titre I du projet de loi concerne la réforme de l'audiovisuel public. Il réaffirme clairement l'identité et la vocation du service public de l'audiovisuel. Les missions de France Télévisions sont inscrites noir sur blanc : rassembler, informer, instruire, promouvoir les valeurs qui fondent la communauté nationale. Ces missions sont déclinées en détail dans le nouveau cahier des charges que nous avons élaboré avec les dirigeants de France Télévisions. Il répond de manière concrète à la question suivante : Qu’attend-on aujourd'hui du service public audiovisuel ? Le nouveau cahier des charges porte donc des ambitions très précises en matière notamment de culture, d'information, de promotion de la citoyenneté française et européenne.
Pour rendre ces nouvelles ambitions réalisables, le projet de loi organise la fin de la publicité sur les antennes de France Télévisions : dès le lundi 5 janvier 2009 entre vingt heures et six heures du matin – sauf pour les programmes régionaux –, puis totalement quand la diffusion de la télévision analogique aura cessé.
Le service public de l'audiovisuel, c'est aussi la voix de la France à l'étranger. Le projet de loi définit les missions de la nouvelle société chargée de l'audiovisuel extérieur : promouvoir la culture française et francophone à l'étranger et diffuser dans le monde un regard français sur l'actualité.
Les sociétés publiques de l'audiovisuel seront réorganisées : France Télévisions deviendra une société unique avec différentes antennes. Conformément à la révision constitutionnelle adoptée par le Congrès en juillet dernier, la nomination des présidents de France Télévisions, de Radio France et de la société chargée de l'audiovisuel extérieur se fera par décret, après un avis conforme du Conseil supérieur de l'audiovisuel et l'accord des commissions parlementaires chargées des affaires culturelles à une majorité qualifiée des trois cinquièmes. Cette modification donne lieu également à un projet de loi organique qui accompagne le projet de loi que je vous présente aujourd'hui. Le nouveau mode de nomination des présidents ne sera effectif qu'à l'issue des mandats en cours. En revanche, leur mode de révocation, selon la même procédure, entrera en vigueur dès la promulgation de la loi.
Enfin, pour garantir le financement pérenne et dynamique de nos sociétés de l'audiovisuel public, le projet de loi prévoit d'indexer la redevance sur l'indice des prix.
– Le titre II du texte instaure deux taxes qui permettront à l'État d'apporter une compensation budgétaire à la suppression de la publicité sur France Télévisions.
– Le titre III est consacré à la transposition de la directive européenne « Services de médias audiovisuels » adoptée en décembre 2007. Il définit le régime juridique des nouveaux modes de consommation des programmes audiovisuels qui complètent aujourd'hui la télévision traditionnelle, ce qu'on appelle les services de médias audiovisuels à la demande (SMAd), en particulier la vidéo à la demande et la télévision de rattrapage. Les SMAd se verront fixer des objectifs de promotion des œuvres et de contribution à la production et à la création. Le projet de loi prévoit aussi l'accessibilité des médias aux personnes handicapées visuelles grâce à la technique dite de l'audiodescription. Seront également autorisés le placement de produits, selon des modalités qui seront établies et précisées par le CSA, et une seconde coupure publicitaire dans les films et les fictions.
– Le titre IV permettra au Gouvernement de réformer par voie d'ordonnance la gouvernance du Centre national de la cinématographie (CNC) et le droit du cinéma, ce qui n'avait pas été fait depuis 1956.
Ce projet de loi est donc la clé de voûte d'une réforme d'ensemble du secteur audiovisuel. Aux décrets Tasca seront substitués des accords interprofessionnels, déjà signés le 22 octobre dernier par l’ensemble des professionnels, à l’exception de M6, et le décret de 1992 relatif à la publicité à la télévision sera assoupli. L’ensemble du paysage audiovisuel sera donc redynamisé, avec un service public plus libre de remplir ses missions et des chaînes privées moins corsetées mais dont les obligations en matière de création seront enfin clairement définies. C'est, en la matière, la réforme la plus importante depuis vingt ans. Une nouvelle page s'ouvre dans l'histoire de la télévision en France.
M. Éric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique. Le Gouvernement n'est pas parti de rien pour bâtir cette réforme. Il s'est appuyé sur les travaux menés par la Commission pour la nouvelle télévision publique présidée par Jean-François Copé, qui ont notamment permis de déterminer les besoins de financement du groupe France Télévisions découlant de la suppression de la publicité, soit 450 millions d’euros pour 2009 et 650 millions après la disparition complète de la publicité.
Ce montant de 450 millions d’euros est plutôt favorable à l'audiovisuel public dans un contexte de baisse généralisée des recettes publicitaires sur les chaînes généralistes. Il prend en compte non seulement l'exacte perte de recettes calculée sur la base du chiffre d'affaires publicitaire de France Télévisions après vingt heures en 2007, soit environ 310 millions d’euros, mais également, comme le préconisait la Commission présidée par Jean-François Copé, les effets « collatéraux » de la suppression de la publicité après vingt heures sur les recettes publicitaires avant vingt heures, ainsi que ceux liés aux modifications de la réglementation du régime publicitaire en général. Ce sont ainsi 140 millions d’euros de plus qui sont compensés à France Télévisions. Dans un univers où la présence de la publicité n'aurait pas été modifiée sur les chaînes publiques, le groupe France Télévisions aurait dû procéder à des ajustements sur ses dépenses pour faire face aux baisses de recettes publicitaires liées à l'atonie du marché aujourd'hui. C’est une garantie, qui offre un cadre protecteur au groupe audiovisuel public. De plus, elle est donnée non pas pour une seule année, mais sur un horizon pluriannuel puisque cette compensation figure non seulement dans le projet de loi de finances pour 2009 mais également dans le projet de loi pluriannuel pour les années 2010 et 2011 : France Télévisions n'a donc aucune inquiétude à avoir.
Pour le reste, France Télévisions continue à bénéficier des ressources de la redevance conformément à ce qui est inscrit dans le contrat d’objectifs et de moyens (COM) 2006-2010 : 2,04 milliards en 2009 et près de 2,1 milliards en 2010. Les ressources de la redevance sont confortées non seulement par les gains qu'a permis la réforme de la redevance, mais également, à compter de 2009, par l'indexation de la redevance sur l'inflation. Ce surcroît de recettes de redevance permet de financer les fortes hausses prévues dans le COM actuel : 55 millions entre 2008 et 2009 puis 52 millions entre 2009 et 2010, après des augmentations déjà importantes en 2007 et 2008.
Pour les années postérieures à l'actuel COM, il faudra tenir compte de plusieurs paramètres, et tout particulièrement de la mise en place de l'entreprise unique – prévue dans le texte de loi que vous examinez – qui doit permettre de dégager de nombreuses synergies, et de l'extinction de la diffusion analogique qui générera des économies. Bref, tout un mode de fonctionnement nouveau va se mettre progressivement en place au sein du groupe et il faudra en discuter avec lui.
En attendant, ce sont près de 2,5 milliards de ressources publiques que le groupe se voit garantir avec une visibilité pleine et entière, pour lui permettre de mettre en œuvre sa politique de programmes et sa stratégie globale. C’est un confort appréciable dans la conjoncture actuelle, d’autant qu’il sera assuré par la signature rapide d'un avenant au contrat d'objectifs et de moyens, sur lequel vous aurez à vous prononcer.
Enfin, cette réforme ne se fera pas au détriment de l'équilibre des finances publiques. En effet, conformément aux préconisations de la Commission présidée par Jean-François Copé, le Gouvernement a décidé de mettre en place deux nouvelles taxes : l’une sur le chiffre d'affaires publicitaire des chaînes, car il n'est pas anormal que des chaînes privées, qui vont bénéficier – au moins pour partie – du report du marché publicitaire sur leurs écrans, participent au financement de la réforme ; l’autre sur les services fournis par les opérateurs de communication électronique, opérateurs de téléphonie mobile et fournisseurs d’accès à Internet, dont le taux sera de 0,9 % du chiffre d’affaires avec des possibilités d’abattement. Ces nouvelles taxes figurent dans le projet de loi que vous examinez, ce qui vous permet d'appréhender la réforme de l'audiovisuel public dans toutes ses composantes.
M. le président Jean-François Copé. Vos interventions montrent que nous sommes dans le droit fil des conclusions de la Commission pour la nouvelle télévision publique, à laquelle participaient de nombreux parlementaires qui siègent aujourd’hui dans notre Commission spéciale.
Après avoir entendu notre rapporteur Christian Kert, puis notre vice-président Patrice Martin-Lalande, les porte-parole des quatre groupes s’exprimeront. Les ministres leur répondront avant que les commissaires qui le souhaitent posent de nouvelles questions.
M. Christian Kert, rapporteur. Madame la ministre, monsieur le ministre, vos exposés ont eu le mérite de rappeler les fondements d’une réforme dont chacun conviendra qu’elle était attendue. Le sous-financement de l’audiovisuel public devenait préoccupant et l’un des principaux avantages du texte est de transformer des ressources aléatoires en ressources pérennes. Néanmoins, des problèmes subsistent qui tiennent tout d’abord à la concurrence très rude que les nombreuses chaînes qui arrivent sur le marché font subir non seulement au secteur public, mais aussi à leurs homologues privées. Ensuite, depuis l’annonce faite par le Président de la République le 8 janvier dernier, le retournement du marché publicitaire limitera grandement l’effet d’aubaine que la réforme laissait prévoir. Nous devrons en tenir compte.
Madame la ministre, nos interlocuteurs font souvent référence au projet de cahier des charges de France Télévisions. Or nous n’en avons pas connaissance alors que certains de nos interlocuteurs en ont eu une version. À quel moment pourrez-vous nous transmettre ce document ? Certains des engagements qu’il comportera ne devraient-ils pas être transposés dans la loi ? Quel rôle le Parlement a-t-il à jouer dans l’élaboration du cahier des charges de l’audiovisuel public ? Est-il envisagé de consulter les parlementaires ?
La réforme prévoit de confier au président de France Télévisions un mandat de cinq ans. Une telle précision n’est pas systématique, s’agissant des présidents des grandes entreprises publiques. Est-elle absolument nécessaire dans le cas de France Télévisions ? En ce qui concerne la révocation du président, ne faudrait-il pas, au contraire, ajouter qu’elle ne pourra intervenir qu’en cas de faute grave, par exemple ?
Par ailleurs, envisagez-vous, madame la ministre, de donner des moyens supplémentaires au CSA pour exercer ses nouvelles compétences, notamment en matière de nouveaux services de médias à la demande ? L’enjeu me semble suffisamment important pour que nous accédions à sa demande insistante.
Enfin, pourriez-vous, à l’article 1er, préciser le sens des termes « diversité », « pluralisme de ses programmes » et « accessibilité à tous les publics » ? Cette dernière expression n’est-elle pas susceptible de remettre en cause l’accord d’exclusivité passé entre Orange et France Télévisions, et d’autres encore ?
M. Patrice Martin-Lalande. Si cadeau il y a, et j’ai eu l’occasion de le dire en commission élargie, c’est d’abord un cadeau au service public audiovisuel puisque se substitueront à des recettes publicitaires incertaines et en baisse des ressources garanties par l’État et stabilisées au niveau prévu dans le COM. En outre, elles libéreront totalement la programmation sur le service public car les annonceurs sont sensibles à ce qui précède et suit la coupure publicitaire. Il s’agit donc d’un double cadeau fait au service public même s’il est parfaitement légitime.
M. Michel Françaix. Vous n’y croyez pas vous-même !
M. Patrice Martin-Lalande. Le Gouvernement a-t-il eu connaissance, après le retournement du marché publicitaire, de nouvelles évaluations des retombées de la réforme publicitaire sur les chaînes privées et sur les chaînes de la TNT et les télévisions locales, dont aucune n’a atteint un équilibre financier lui permettant d’être viable ? Il faut aussi espérer que la presse quotidienne en profitera. Y a-t-il des moyens d’inciter les annonceurs à se reporter en priorité sur les médias qui en ont le plus besoin ?
Monsieur le ministre du budget, quel sera le produit des deux nouvelles taxes, qu’il faut comparer aux 450 millions d’euros de pertes de recettes publicitaires après 20 heures dans un premier temps et aux 650 millions d’euros de pertes de recettes lorsque la publicité sera totalement supprimée dans un second temps ? S’il est inférieur, comment la garantie de ressources jouera-t-elle ? S’il est durablement supérieur aux besoins, le taux sera-t-il revu à la baisse de façon à parvenir à un financement équilibré ? Des évaluations sont-elles prévues en 2009 afin de pouvoir corriger le tir le cas échéant ?
Le cahier des charges comportera de nouvelles ambitions culturelles. Nous nous en réjouissons puisque le service public y puise sa légitimité. Mais ce cahier des charges prévoit-il de nouvelles ambitions en termes de gestion ? Sinon, je déposerai un amendement en ce sens. France Télévisions a déjà fait de gros efforts mais l’attribution de nouvelles ressources publiques justifie qu’ils soient poursuivis.
M. Michel Herbillon. La présentation du projet de loi faite par Mme Albanel et M. Woerth montre bien qu’il est issu du travail très approfondi de la Commission présidée par Jean-François Copé et qu’il donne une nouvelle chance au service public de l’audiovisuel, en termes de média global, d’organisation et de gouvernance autour d’une entreprise unique mais aussi en termes de financement.
Afin d’évaluer avant la fin de 2011 les deux nouvelles sources de financement de l’audiovisuel public, la Commission présidée par Jean-François Copé avait prévu des clauses de rendez-vous avant 2011. Ne faudrait-il pas les organiser formellement dès à présent sur une base annuelle ?
S’agissant du placement des produits, le projet de loi transpose la directive SMAd et confie la régulation au CSA. Sera-t-il à même de protéger l’indépendance éditoriale et les téléspectateurs ?
Plus globalement, quelles seront les conséquences juridiques et sociales de l’entreprise unique sur les statuts des personnels et les différentes conventions collectives ? Quels seront les modalités et le calendrier de l’harmonisation ?
Pour que l’audience cesse d’être une obsession et devienne une ambition, nous avions préconisé de nouvelles mesures : le taux de satisfaction des téléspectateurs ; l’impact des programmes, mesure qui s’étendrait à l’ensemble des supports et dans la durée au lieu de se limiter à la seule télévision ; le taux d’utilisation du service public ; le rapport coût/performance des programmes en tenant compte de leur genre. Qu’en pensez-vous, madame la ministre ?
Ce projet de loi est une chance de mieux associer encore le Parlement. Le contrôle a posteriori du nouveau contrat d’objectifs et de moyens n’est peut-être pas la meilleure des formules. Qu’en pensez-vous, madame la ministre ? L’article 15 du projet qui concerne le cahier des missions et des charges est-il suffisamment précis ? Ne conviendrait-il pas de prévoir l’avis des commissions parlementaires compétentes, sur le modèle de ce qui existe pour le contrat d’objectifs et de moyens ?
M. Michel Françaix. Cette réforme est en réalité une fausse bonne idée. Sur le plan de la méthode, d’abord. On s’est demandé non pas si le projet s’imposait, mais seulement comment l’imposer, à la façon du Président de la République. En cela, il n’y avait pas beaucoup de différences entre lui et le président Copé ! Tous les avis des membres de la Commission pour la nouvelle télévision publique n’ont pas été pris en compte.
On nous dit qu’il faut sauver France Télévisions d’une mort certaine. On va nous expliquer bientôt que la réforme sera terrible aussi pour TF1 et M6, qui viennent se plaindre tous les jours auprès de moi. Eh bien, chiche ! Si c’est le cas, ne la faisons pas cette réforme. Vous pouvez compter sur les socialistes. La présentation qui nous est faite est passablement hypocrite.
Sur le fond, maintenant. Le projet de loi aborde quatre thèmes.
Premièrement, il faudrait faire de France Télévisions une véritable entreprise, une entreprise unique. Le PDG actuel s’y était engagé. Le projet de loi accélère donc le processus mais il n’y a rien de nouveau.
Deuxièmement, l’avenir, et ce serait l’idée géniale, c’est le « global media ». Nous sommes tous d’accord, là encore. À cela près que, qui dit média global, dit investissements pour demain. Pour devenir une entreprise multimédia et être compétitive par rapport aux entreprises privées, France Télévisions devra investir et se diversifier. Mais elle devra se débrouiller avec les moyens du bord.
Troisièmement, l’indépendance. Un sujet qui fâche ! Vous ne cessez de dénoncer l’hypocrisie actuelle et déclarez qu’il est préférable que le Président de la République nomme directement le président de France Télévisions qui y gagnera peut-être en indépendance ; nous en reparlerons car nous saisirons le Conseil constitutionnel. Si ça se trouve, après l’avoir nommé, on lui écrira sur un petit bout de papier le nom des journalistes qu’il faudra faire travailler, à quelle heure le directeur du service d’information du Gouvernement, Thierry Saussez, devra passer à l’antenne…
M. le président Jean-François Copé. Tout cela est l’objet d’une approche nuancée…
M. Christian Paul. Comme le texte !
M. Michel Françaix. Comme aurait dit Molière, qu’allez-vous faire dans cette galère, madame la ministre !
Quatrièmement, au moment où les États généraux de la presse sont lancés et où Mme la ministre défend la diversité, vous autorisez une deuxième coupure publicitaire. Elle fera baisser les recettes publicitaires de la presse quotidienne. Vous rendez un mauvais service non seulement à l’audiovisuel public mais aussi à la presse écrite.
Enfin, monsieur le ministre du budget, est-ce que 450 millions d’euros, c’est le bon chiffre ? Oui, à condition que France Télévisions tire 350 millions d’euros de la publicité avant vingt heures. Mais, comme TF1 et M6 pourront faire du dumping avant vingt heures puisqu’elles se rattraperont après, les tarifs baisseront. Ainsi, même en maintenant le volume de publicité, les recettes publicitaires de l’audiovisuel public seront moindres.
S’agissant des taxes, je vais finir par donner un cours aux libéraux ! Dans un contexte de concurrence, faire dépendre les recettes du service public des succès d’audience de ses adversaires, c’est tout de même paradoxal ! En l’état, si le service public dépasse les chaînes privées, il en paiera le prix par une baisse de ses recettes. Si au moins cet argent était allé à la création ! C’est à se demander si ce n’est pas « le baiser qui tue » et si l’on n’assiste pas à l’euthanasie de la télévision publique.
Le service public, c’est le défi de la diversité. C’est le défi de l’indépendance, mais on ne s’en occupe pas. C’est le défi des investissements futurs, mais il n’y pas de moyens prévus. C’est le défi de l’œuvre, or, depuis six mois, le service public freine tous les projets parce qu’il ne sait pas ce qui l’attend. Nous aurions pu avoir une belle Commission Copé, nous n’aurons eu qu’un bon président. Nous n’avons parlé ni des usages, ni des comportements, ni des nouveaux acteurs. Nous prenons seulement acte du passage d’une pénurie à une abondance de chaînes, sans avoir pris le temps de réfléchir aux enjeux que ce choc considérable aura sur le secteur. J’espère que les nombreux amendements que le groupe socialiste présentera permettront d’améliorer le texte.
M. le président Jean-François Copé. Cette défense énergique du maintien de la publicité à la télévision publique m’a mis les larmes aux yeux !
M. Noël Mamère. Mes propos s’inscriront dans le droit fil de ceux de Michel Françaix. On veut nous faire voter à marche forcée après un coup politicien du Président de la République qui voulait mettre la gauche devant ses prétendues contradictions. Lors de l’examen de la loi sur l’audiovisuel en 2000, nous réclamions la fin de la publicité en l’assortissant de conditions. Or elles n’ont jamais été réunies, ni par la droite, ni par la gauche. Nous envisagions l’augmentation progressive de la redevance pour la porter à un niveau équivalent à celui qui est pratiqué par la Grande-Bretagne ou l’Allemagne, qui ont chacune un grand service public de la télévision. Nous avions aussi prévu, et le projet de loi n’en dit rien, de mettre fin à une exception française. Il n’est pas normal que de grandes sociétés tributaires de la commande publique, telles que Bouygues qui possède la majorité de TF1, puissent détenir la majorité du capital d’une chaîne privée.
Je mets d’ailleurs au défi quiconque de me citer des reportages ou des documentaires diffusés sur TF1 qui se soient montrés critiques envers certains pays de l’autre côté de la Méditerranée où la société Bouygues a des intérêts, ou qui aient rendu compte des problèmes sanitaires et environnementaux que pourrait poser la téléphonie mobile.
Ce projet de loi est un cadeau au privé pour qui la deuxième coupure publicitaire est une aubaine, de même que la réduction brutale du périmètre du service public. Il est inutile d’être grand clerc pour prévoir que, dans quelques mois ou quelques années, une fois la loi votée, des personnalités de la majorité se plaindront de la mauvaise santé du service public. Alors, on se débarrassera de France 3 en la vendant à la découpe. À qui ? À la presse régionale qui, tel le rapace prêt à fondre sur sa proie, attend son heure.
Notre président a permis le passage en force d’un projet qui a pris tout le monde de court. Il fallait se mettre au boulot et servir les intérêts de ceux qui avaient permis à l’hôte de l’Élysée d’accéder aux plus hautes marches du pouvoir (Exclamations sur les bancs du groupe UMP). Vous n’avez tout de même pas oublié qu’il avait promis d’aller dans un monastère et qu’il s’est retrouvé sur le yacht de l’actionnaire majoritaire de Havas, qui a la haute main sur la publicité ! La réalité est là ! Vous êtes en train d’écrire la chronique de la mort annoncée du service public.
M. le ministre. Vous êtes caricatural !
M. Noël Mamère. Vous aurez tout le loisir de me répondre, monsieur le ministre. Au passage, vous nous expliquerez comment de nouvelles recettes qui entreront dans le budget de l’État garantiront la pérennité du financement du service public. Avec votre projet de loi, ce seront les succès des chaînes privées qui feront les ressources du service public ! Pourquoi un exposé des motifs qui ressemble autant à une grille de programmes ? Qui est président de France Télévisions ? En tout cas, il n’est pas destiné au législateur ! Il faut expliquer aux Français qu’on est en train de les prendre pour des imbéciles. La garantie du service public, c’est le système de la redevance qui nous donne un droit de regard.
J’ai été aussi très choqué par ce qui est une véritable régression démocratique. J’espère que l’ensemble des députés de gauche saisira le Conseil constitutionnel à propos de la nomination du président de France Télévisions par le Président de la République. Il faut mettre un holà à cette présentation simpliste selon laquelle le CSA n’étant pas indépendant, le fait du prince serait préférable ! Effectivement, les journalistes connaissent des pressions politiques à la télévision mais, dans un pays démocratique, le problème n’est pas là : il est de savoir s’ils ont des moyens pour y résister. Avec la loi que la gauche a fait voter, ils en avaient davantage !
M. le président Jean-François Copé. Vous vous rattrapez aux branches !
M. Noël Mamère. Il est vrai que la puissance du pouvoir économique est telle que le service public, s’il est très dépendant de la publicité, ne peut pas aller aussi loin qu’il le voudrait dans le journalisme d’investigation.
S’agissant de la liberté de la presse, il ne vous aura pas échappé que les sociétés de journalistes, qui ne sont pas gauchistes, et certains organes de presse, notamment ceux qui sont diffusés sur Internet, protestent contre l’organisation des États généraux de la presse. Comme la réforme de l’audiovisuel public, ils ne sont qu’une mascarade. Je rappelle qu’avec ma collègue Aurélie Filippetti, nous avons protesté contre le projet de loi relatif à la protection du secret des sources des journalistes. Nous sommes en retard par rapport à d’autres pays de l’Union européenne, en particulier la Belgique. Toutes ces mesures mises bout à bout portent atteinte à la liberté d’expression et minent la démocratie. Ce projet de loi contribue à l’encerclement.
Enfin, grâce à un cavalier législatif sur les seuils de concentration, M. Frédéric Lefebvre a permis à TF1 de rattraper son erreur stratégique sur la TNT en faisant du bénéfice sur le dos du service public. La nomination du président ou de la présidente de France Télévisions par le Président de la République est choquante, mais il faut nous méfier des leurres et ne pas oublier de parler du financement du service public. C’est ce que nous ferons avec nos amendements.
M. le président Jean-François Copé. En tant que président de la Commission spéciale, je suis garant de la pluralité des débats mais cela ne m’empêche pas d’exprimer mon opinion. Ce sera un débat important au sens noble du terme car il y a très longtemps que l’on n’a pas débattu de la télévision publique dans l’hémicycle. C’est un rendez-vous politique majeur et je souhaite naturellement que les membres de la commission spéciale puissent tous exprimer leur position. Au-delà du devoir d’impartialité qui est le mien, je ferai aussi valoir mon opinion. À titre personnel, je considère comme injurieux le procès d’intention sur le caractère prétendument liberticide d’une réforme qui cherche, au contraire, à donner au service public de la télévision un projet extraordinairement ambitieux en termes d’objectifs et de moyens.
Quant à la nomination des présidents des sociétés de l’audiovisuel public, il est inutile de nous menacer de saisir le Conseil constitutionnel au nom des libertés car il est obligatoirement saisi des projets de loi organique ! Et c’est très bien ainsi. Il n’y aura plus d’ambiguïté.
Enfin, chaque mot compte et il peut y en avoir de blessants. Il est important de s’en souvenir quand on s’exprime.
M. Jean Dionis du Séjour. Ce projet de loi inspire aux centristes des sentiments contradictoires. Nous soutenons la transformation de France Télévisions en entreprise unique et le média global. Pour y avoir participé, je sais que les travaux de la Commission présidée par Jean-François Copé ont été sérieux, approfondis et d’excellente qualité. La révolution technologique, plus que les impératifs financiers, imposent l’urgence. Mais nous sommes toujours opposés au mode de financement. Nous l’avons exprimé dans une annexe au rapport de ladite Commission.
M. Mamère a raison, au moins sur le fond, monsieur le ministre. Les taxes envisagées ne peuvent pas être affectées et il y a un risque majeur de déconnexion entre le produit de la taxe et la compensation versée par l’État. Il y a un cas d’école, c’est celui de la taxe d’aide au commerce et à l’artisanat (TACA) qui a été créée pour aider le commerce et l’artisanat. Elle rapporte aujourd'hui plus de 600 millions d’euros, et 80 millions seulement vont au Fonds d'intervention pour les services, l'artisanat et le commerce (FISAC). Comment se prémunir contre un tel risque ?
Les taxes ne sont pas un bon choix économique. Le débat parlementaire sera vif, madame la ministre. Le chiffre d’affaires des opérateurs de téléphonie est d’origine très diverse. Comment justifier par exemple une taxe sur la téléphonie fixe qui, par définition, n’utilise pas d’image ? La taxe représentera pourtant entre 8 % et 10 % du résultat de ce secteur qui est en croissance. Avec ceux qui étaient hostiles à la hausse de la redevance, nous avions envisagé d’autres options, notamment une taxation de l’électroménager. On a choisi la pire des solutions.
Comment garantir ensuite que le taux de taxe, annoncé maintenant à 0,9 %, ne s’envolera pas ? Le rapport de la Commission présidée par Jean-François Copé recommandait un taux de 0,5 % ; l’arbitrage gouvernemental l’a fait passer à 0,9 %. La différence fait 160 millions d’euros.
Le financement légitime de la réforme aurait résidé dans une hausse de la redevance. Je n’étais pas isolé, même au sein de la majorité présidentielle, et je vous renvoie aux brillantes démonstrations du rapporteur général de la Commission des finances, Gilles Carrez. Le principe d’affecter des ressources publiques à la télévision publique et des recettes privées à la télévision privée était bon. Aujourd’hui, la redevance est à 116 euros et elle est l’une des moins chères d’Europe, après l’Italie et l’Espagne, la moyenne européenne étant de 40 euros supérieure. Elle coûte 60 euros de moins qu’en Angleterre et 100 euros de moins qu’en Allemagne. Il s’agit seulement d’un problème politique : la situation sociale est difficile avec un pouvoir d’achat en berne et un chômage en hausse. Mais soit on fait la réforme du service public de la télévision, et on la fait bien, soit on ne la fait pas. La transformation de France Télévisions est urgente, celle de son financement l’est moins car seule la redevance est légitime à financer l’audiovisuel public.
Plus généralement, autant le Nouveau Centre salue l’effort du Gouvernement pour tenir les dépenses, autant il est réservé sur les choix concernant les recettes. France Télévisions n’est pas le seul exemple. Ainsi, le RSA est une superbe réforme sociale mais son financement soulève des problèmes compliqués. Elle a été votée parce que l’enjeu social est fort. Dans le cas présent, l’audiovisuel public peut bien vivre quelques années de plus avec de la publicité.
M. le président Jean-François Copé. Mme et M. les ministres vont répondre aux premiers intervenants avant que ceux qui se sont inscrits ne posent leurs questions.
M. Patrick Bloche. J’ai l’impression que, comme lors de la commission élargie qui a examiné les crédits de la culture et des médias, nous ne pourrons pas poser nos questions. On a pourtant révisé la Constitution pour éviter ça !
M. le président Jean-François Copé. Les porte-parole des groupes, notamment ceux de l’opposition, se sont exprimés longuement et les règles étaient fixées au départ. Les ministres vont faire une première série de réponses, mais vous pourrez poser vos questions ensuite. Cet après-midi sera par ailleurs consacré à la discussion générale et chacun pourra à nouveau s’exprimer à loisir.
M. Patrick Bloche. Dans ces conditions, je vais devoir renoncer à poser ma question.
M. le président Jean-François Copé. Non, tout le monde pourra s’exprimer.
Mme la ministre de la culture. J’ai noté avec plaisir que MM. Christian Kert, Patrice Martin-Lalande et Michel Herbillon considèrent la réforme comme une chance nouvelle offerte à l’audiovisuel public, dont les ressources générales seront désormais garanties, alors qu’elles sont en ce moment pour partie aléatoires puisqu’elles dépendent pour un tiers des ressources publicitaires. Ces ressources avaient d’ailleurs commencé à chuter sérieusement bien avant que le Président de la République annonce le 8 janvier dernier la suppression de la publicité sur les écrans des chaînes du service public, la stratégie commerciale Horizon de France Télévisions n’ayant pas eu les résultats espérés. Si l’État n’avait pas alloué au groupe une dotation supplémentaire de 150 millions, il aurait été en fort déficit.
Le dispositif que nous avons retenu est logique, puisqu’il y a aura un déplacement des ressources publicitaires vers les chaînes de télévision privées et que nous asseyons la seconde taxe sur un secteur en expansion. Nous mettons donc une ressource dynamique au service d’un programme ambitieux, que le cahier des charges détaillera. Il sera, monsieur Kert, communiqué au Parlement avant la fin de la semaine. Les opérateurs et les organisations syndicales seront reçus, puis le document sera mis en ligne pour concertation sur le site de la direction du développement des médias pendant 15 jours. Il ne s’agit pas de se substituer aux dirigeants de France Télévisions pour définir la programmation mais de répondre aux attentes en permettant aux dirigeants de diffuser davantage de programmes culturels et de spectacles vivants. Ils s’engageront en ce sens, ce qui ne les privera pas du droit de réagir avec souplesse si un programme ne rencontre pas le succès escompté.
Il me paraît que cinq ans est une bonne durée pour un mandat. Sur le fond, un mandat doit avoir une durée précise pour que son titulaire dispose de la visibilité nécessaire pour mener à bien sa mission. Faut-il préciser les motifs qui conduiraient à une révocation ? Je rappelle à ce sujet les dispositions du texte : il prévoit que le retrait des mandats des présidents des conseils d’administration des sociétés nationales de programme suppose un décret motivé, après avis conforme, également motivé, du CSA. Un tel dispositif exclut l’arbitraire.
La transposition de la directive « services de médias audiovisuels » donnant au CSA de nouvelles compétences relatives aux services de médias audiovisuels à la demande, il faudra sans doute renforcer les moyens du Conseil.
Je me félicite que la nécessité d’une stratégie de média global ait été unanimement reconnue. Pour diversifier les ressources de France Télévisions, le contrat avec Orange a été conclu dans le cadre d’une expérimentation acceptée comme telle par le Conseil de la concurrence ; il est vrai que ce contrat peut poser problème à l’avenir.
M. Martin-Lalande et M. Dionis du Séjour s’interrogent : les recettes prévues sont-elles sûres ? La crise a un impact sur le marché publicitaire, ce qui rend difficiles des estimations précises, et l’on ne peut évaluer exactement l’évaporation qui se produira lors du transfert de la publicité vers les chaînes privées. Quoi qu’il en soit, une bonne partie des recettes se maintiendra. Monsieur Martin-Lalande, ce que vous suggérez c’est de taxer la publicité « hors média » pour inciter à l’investissement dans les médias ?
M. Michel Françaix. Ce ne serait pas pire que ce que vous faites !
Mme la ministre de la culture. S’agissant du contrôle de gestion, le groupe France Télévisions est soumis aux mêmes règles que toutes les autres entreprises publiques. Sa gestion a fait l’objet d’un rapport de l’Inspection générale des finances en 2006 et la Cour des comptes, qui a achevé l’audit de France 2, va engager celui de France 3. Le contrôle me semble donc correctement assuré.
Vous avez suggéré, monsieur Herbillon, une clause formalisant des rendez-vous. C’est une bonne idée, qui pourrait être reprise sous forme d’amendement.
La directive ouvre aux États membres la possibilité de recourir au placement de produits, en excluant les émissions jeunesse évidemment. Le CSA en fixera les conditions. Cette technique, qui profite surtout aux producteurs, ne portera pas atteinte à l’indépendance des chaînes. La pratique existe déjà au cinéma, qui n’en pâtit pas. C’est le moyen de trouver quelques ressources supplémentaires, ce qui explique la plus grande latitude laissée pour ce faire.
Quelles seront les conséquences juridiques de la réorganisation ? Par fusion-absorption, les sociétés anonymes détenues par France Télévisions seront fondues, sur le modèle de Radio-France, en une société unique. Une concertation sociale de grande ampleur, pendant laquelle les conventions actuelles seront maintenues, va s’ouvrir. Elle est prévue pour durer de 15 à 18 mois, au terme desquels de nouvelles conventions s’appliqueront ou, à défaut, la convention actuelle de la holding France Télévisions.
Nous voulons tous une télévision publique fédératrice, plus ambitieuse, sachant prendre des risques et proposer de nouveaux programmes tout en leur laissant le temps de s’installer, sans perdre son lien avec le grand public. Le nouveau cahier des charges le permettra.
Monsieur Françaix, vous vous êtes montré aussi sévère que pessimiste. Pourtant, il n’est pas question d’ « euthanasier » France Télévisions ! Je me réjouis que vous ayez approuvé le principe de l’entreprise unique et le projet de global media…
M. Michel Françaix. Le projet, certes, mais pas le fait qu’aucun budget n’est prévu pour le réaliser !
Mme la ministre de la culture. Pour faire face aux ambitions nouvelles, 200 millions d’euros seront trouvés d’ici 2012 par le développement des synergies, des services commerciaux, des sites Internet, des produits dérivés, par les économies liées à la fin de la diffusion analogique et des nouvelles possibilités offertes par la télévision numérique.
S’agissant de la seconde coupure, la diffusion de films à la télévision est en chute libre depuis dix ans. On est passé de 100 à 60 films sur TF1 par exemple. Les chaînes préfèrent des émissions de 50 minutes entre lesquelles intercaler des écrans publicitaires à des films pour lesquels une seule coupure publicitaire est aujourd’hui autorisée. L’autorisation d’une seconde coupure revivifiera la diffusion des films sur les chaînes privées, ce que nous souhaitons.
M. Michel Françaix. Vous n’avez rien dit des risques de dumping.
Mme la ministre de la culture. Je ne peux pas vous laisser dire que ce projet serait un cadeau aux chaînes privées. Pour commencer, nous avons tous intérêt à ce que toutes les chaînes soient en bonne santé car la création, assise sur leur chiffre d’affaires, en dépend. Il faut donc à la fois que les chaînes publiques soient bien financées et que les chaînes privées se portent bien. Ces dernières sont d’ailleurs des nains par rapport aux géants des télécommunications. Par son impact sur le marché publicitaire, la crise suscite actuellement de fortes inquiétudes au sein des chaînes de télévision et de radio privées. Nous avons donc tout intérêt à ouvrir de nouvelles fenêtres et à leur donner de l’air en faisant évoluer le décret de 1992.
Il est heureux, monsieur Mamère, que nous ayons assoupli légèrement le seuil anti-concentration pour la télévision numérique terrestre. Avant cet été, un opérateur propriétaire d’une chaîne n’était pas autorisé à conserver une autre chaîne qu’il avait créée sur la TNT si elle faisait plus de 2,5 % d’audience. TF1 aurait ainsi dû vendre TMC, ce qui serait dommage. Nous avons porté ce seuil à 8 %, c’est tout. Je précise par ailleurs que Bouygues possède 49 % du capital de TF1 et non le capital dans son intégralité.
Quant à vos sombres prédictions relatives à la vente de France 3 à la découpe, elles relèvent du phantasme. La restructuration conforte le périmètre de France 3 et le service public de l’audiovisuel.
M. le ministre du budget. Les 450 millions d’euros correspondent au chiffrage issu des travaux de la Commission pour la nouvelle télévision publique. Ce montant est plutôt haut, et plutôt favorable à France Télévisions : alors qu’une baisse des recettes publicitaires est prévisible pour les autres chaînes, l’audiovisuel public a là une compensation garantie par l’État qui le conforte. Il est donc curieux de voir la gauche bouder son plaisir de voir le service public conforté ! Outre que la redevance est indexée sur l’inflation, la compensation se fait par la taxation des recettes supplémentaires que les chaînes privées retireront du transfert de la ressource publicitaire. Pour l’instant, la crise fait sentir ses effets mais, envisagé dans la durée, le dispositif est bon. Une part des recettes publicitaires qui allaient aux chaînes publiques va se transférer vers les chaînes privées ; n’est-il pas logique d’asseoir la taxe sur ces ressources supplémentaires, puisque les groupes considérés y gagneront ?
M. Michel Françaix. Ah ! Vous l’admettez !
M. le ministre du budget. Mais pourquoi cette haine envers le secteur privé qui a toute sa place ? Les financements sont clarifiés, et chacun garde son identité. En 2009, 2 milliards d’euros proviendront de la redevance et les 450 millions d’euros restants sont garantis à France Télévisions dans tous les cas, même si le produit de la taxe se révèle finalement inférieur à celui que l’on attendait. Le taux de taxation variera-t-il ? L’idée d’une clause prévoyant des rendez-vous de bilan formalisés est une bonne idée. Mais, je le répète, même si ce taux baissait et même si les recettes fiscales n’étaient pas celles que nous attendons, l’allocation à France Télévisions est garantie à moyen terme, c'est-à-dire à trois ans, et le fait que la taxe ne soit pas affectée est une bonne chose pour France Télévisions dans la situation actuelle un peu compliquée : si les taxes ne rentrent pas, c’est l’État qui prend un risque. Le groupe disposera donc de la visibilité budgétaire souhaitable. Le dispositif me semble plus protecteur qu’inquiétant et, si une clause de rendez-vous est prévue, on appréciera l’évolution des besoins.
M. Jean Ueberschlag. Ce projet n’entraîne chez moi ni enthousiasme exagéré ni inquiétude hypocrite. Les Français sont très attachés au service public de la télévision et ils apprécient ses productions de qualité. Ils sont aussi attachés à la proximité. À ce sujet, quelles conséquences la restructuration de France Télévisions aura-t-elle sur France 3 ? Encouragerez-vous, madame la ministre, les chaînes régionales comme il en existe une en Corse, Stella, et comme il a failli en exister une en Alsace – mais les services de votre prédécesseur ne l’ont pas souhaité ? Quand le service public déserte la proximité, le privé n’est jamais loin. Quelles sont vos propositions à ce sujet ?
M. Christian Paul. Ce que vous appelez, monsieur le président, « coproduction législative » est une violence faite au Parlement. La Commission que vous avez présidée n’était pas une commission parlementaire et il y aurait beaucoup à dire sur les conditions de son installation et de son fonctionnement. Notre malheureux rapporteur est aujourd’hui contraint de procéder par abattage à des auditions en même temps que nous auditionnons les ministres, quelque temps avant la discussion générale. De ma vie de parlementaire, je n’ai jamais vu cela !
Pour résumer en quelques mots notre sentiment, je parlerais d’horreur politique et d’erreur économique. Je ne reviendrai pas sur la manière dont il a été porté secours à TF1. Au moment même où la démocratie américaine donne au monde un signal fort, nous voyons s’organiser le recul du pluralisme dans notre pays.
Le service public est désormais placé sous une double dépendance, financière et politique. Vous procédez, Monsieur Woerth, à une reprise en main budgétaire du service public en étatisant ses ressources. Vous ne ferez croire à personne que le retour à un mode de financement unique est un progrès, pas plus d’ailleurs que le nouveau mode de désignation du président de France Télévisions, qui nous plonge vingt-cinq ans en arrière.
À ce sujet, suite à ce que nous vivons depuis un an, accepteriez-vous un amendement qui pénalise toute ingérence politique dans le contenu éditorial et dans la programmation des chaînes ? Cela fait des mois que nous assistons à une ingérence grandissante de parlementaires et de membres du Gouvernement, qui s’institue comme un mode normal de gestion du service public.
M. le ministre du budget. Nous ne vivons pas dans le même pays !
M. Christian Paul. Nous déposerons cet amendement qui vise à préserver l’indépendance rédactionnelle et éditoriale, premier critère du service public, en pénalisant cette ingérence.
Sur le plan économique, cette réforme est une erreur. Nous vous invitons à conduire un audit social à France Télévisions, afin de prendre la mesure de la déstabilisation en cours. Beaucoup craignent un plan social et des départs à la retraite forcés. Les autres médias, comme les entrants sur la TNT, sont touchés. La presse magazine craint un retournement du marché publicitaire. Quant aux annonceurs, ils redoutent que trois groupes structurants soient désormais seuls à dicter leur loi.
À défaut de revenir sur ce projet de loi, nous donneriez-vous – madame et monsieur les bourreaux – un moment encore, rien qu'un moment ? Accepteriez-vous d’instaurer une progressivité dans la mise en œuvre de la suppression de la publicité ?
Nous considérons que la taxe sur les télécoms constitue un détournement des fonds. Il aurait été préférable que les sommes prélevées aillent à la création musicale, audiovisuelle, cinématographique. Il ne fait pas de doute que si une telle disposition avait figuré dans le projet de loi abusivement intitulé « projet de loi favorisant la protection de la création sur Internet », nous l’aurions voté avec vous.
La promesse de média global, chère à M. Copé, se traduit dans le projet de loi par l’idée d’entreprise unique, ce qui n’est pas un grand progrès conceptuel puisque c’était ce que nous demandions depuis longtemps déjà. Mais cette notion est absente de la vision de la télévision du futur, qui sera de plus en plus sur Internet. Les budgets de diversification de France Télévisions ne sont pas au rendez-vous : malgré les besoins considérables, vous asséchez les investissements nécessaires.
Double erreur, et triple peine, Monsieur Copé !
Mme Monique Boulestin. Ma question concerne les financements de France Télévisions, dont vous expliquez, monsieur le ministre, qu’ils sont garantis à moyen terme. Il est difficile de concevoir que France Télévisions puisse un jour dépendre des recettes de ses concurrents.
Je m’interroge également sur le devenir des chaînes régionales, de France 3 en particulier. La réorganisation globale de l’entreprise va conduire à des choix : induiront-ils des regroupements ou des disparitions de chaînes régionales ? Les programmes régionaux, nécessaires au développement du groupe, sont-ils menacés ?
M. François Loos. Il a été dit que l’extinction de l’analogique créerait des économies. Combien et quand ?
Par ailleurs, le projet de loi doit mentionner les langues régionales, pendant de la diversité ou du média global.
Enfin, Internet va occuper une part de plus en plus importante, sans parler de la télévision sur mobiles. Comment, dans ce contexte de modifications technologiques, le groupe France Télévisions parviendra-t-il à tirer son épingle du jeu ?
M. Patrick Bloche. Cessez de dire que l’opposition n’aime pas les chaînes privées ! Ce que nous rejetons, ce sont les situations monopolistiques ou oligopolistiques, mais nous goûtons la diversité culturelle. D’ailleurs, nous apprécions le fait que la différence d’audience entre les deux journaux télévisés de 20 heures soit passée de 5 millions de téléspectateurs à 1,7 million en quelques mois.
Monsieur Woerth, vous avez expliqué que l’État garantira 450 millions d’euros correspondant aux recettes publicitaires que France Télévisions ne percevra plus à partir du 5 janvier. Mais quid des 350 millions d’euros que représente la publicité avant 20 heures, chiffre que le groupe, on le sait, ne peut atteindre ? Ne devez-vous pas vous engager à garantir 800 millions d’euros en 2009, afin de donner au groupe les moyens d’atteindre les objectifs fixés ?
Madame Albanel, je ne reviendrai pas sur les divergences que nous avons concernant la nomination du président de France Télévisions. Ce qui m’interpelle, et que je juge plus sévèrement encore, c’est le pouvoir de révocation. Vous gagneriez en crédibilité si le projet de loi organique contenait un second article définissant ce qu’est la révocation et précisant la notion d’avis motivé.
Monsieur Copé, ne jugez-vous pas, en tant que président du groupe majoritaire à l'Assemblée nationale et au nom du respect des droits du Parlement, qu’il serait raisonnable de repousser de trois mois – soit au 5 avril – la date de la fin de la publicité après 20 heures sur France Télévisions ? Cela nous permettrait de débattre sereinement et – qui sait ? – d’écrire une loi qui, à défaut d’être votée par l’opposition, serait de qualité. Quand on écrit une bonne loi comme le Grenelle de l’environnement en prenant 100 amendements de l’opposition, celle-ci peut être amenée à voter la loi.
M. le président Jean-François Copé. Je persiste et je signe ! Je considère que l’élaboration de ce texte a fourni un très bel exemple de concertation, dont vous pourrez peut-être vous inspirer lorsque vous serez, sans doute un jour, majoritaires. Pendant toute une année, nous avons débattu et consulté les professionnels. Les parlementaires, de droite comme de gauche, les professionnels, des personnalités diverses ont abordé point par point les sujets que vous évoquez aujourd’hui, ont pris le temps d’écouter et de répondre.
J’ai été aux deux bouts de la chaîne. Ce sujet méritait, à tous égards, d’être traité différemment des autres et ce n’est pas un hasard si une commission spéciale a été constituée et que j’en suis aujourd’hui le président, ayant souhaité marquer la continuité de la réflexion.
J’ai regretté que l’opposition ait quitté la Commission pour la nouvelle télévision publique, mais j’ai veillé, par souci de transparence, à ce que tous les parlementaires disposent des informations concernant nos travaux.
La coopération entre le Gouvernement et le Parlement a été excellente. Le Gouvernement a repris la quasi-totalité des recommandations de notre commission, composée à parité de parlementaires et de professionnels, ce qui me paraît faire montre d’un grand souci de concertation.
Compte tenu du travail préparatoire effectué, je considère que nous disposons du juste temps pour examiner ce texte.
M. Christian Paul. 15 jours seulement !
M. le président Jean-François Copé. Nous avons eu le temps d’aborder tous les sujets et de nous dire beaucoup de choses. Il n’y a rien de nouveau qui puisse troubler la sérénité des débats. L’heure est venue d’en arriver à la décision et à la mise en œuvre de ce très grand projet pour la télévision publique.
Mme la ministre de la culture. M. Ueberschlag a rappelé son attachement au service public et à l’aspect régional des chaînes. Ce projet de loi ne change rien à l’équilibre actuel des chaînes et la disparition des émissions régionales n’est pas à l’ordre du jour. Au contraire, nous insistons beaucoup sur la proximité et les régions dans le cahier des charges.
S’agissant des langues régionales, il existe déjà des décrochages. Pourquoi ne pas créer une web TV spécifique ?
Je ne partage pas les propos de M. Paul. Je ne vois pas ce qu’il y a d’inquiétant à ce que le secteur public soit porté par les engagements publics et financé par les ressources publiques. L’État prend toutes ses responsabilités et va jusqu’au bout de sa logique en instaurant un système de financement pérenne. Quel serait l’intérêt de cette loi si notre objectif était de casser France Télévisions ?
Que je sache, les rédactions de France 2 et France 3 savent parfaitement préserver leur extrême indépendance d’esprit et les journalistes sont respectueux de la déontologie pour qu’il ne soit pas nécessaire de voter un amendement interdisant toute ingérence politique !
J’estime que la nomination des présidents de France Télévisions par le CSA a toujours été complexe. Je ne vois pas en quoi le nouveau mode de désignation constitue une atteinte à l’indépendance. La compétence demeure un critère central du choix, qui sera par ailleurs accompagné d’un large débat public et d’une couverture médiatique telle qu’il sera difficile de faire sortir, de façon autoritaire, quelqu’un du chapeau. Cela permettra au contraire à des personnes compétentes qui n’auraient pas pu faire campagne dans l’ancien système de se présenter.
De la même façon, il n’est pas utile de préciser ce qu’est l’avis motivé pour la révocation car un tel événement suscitera forcément beaucoup d’attention de la part des citoyens. Le CSA, par ailleurs, devra prendre également une décision motivée. Toutes les garanties de l’indépendance sont ainsi rassemblées.
La réforme a été anticipée depuis longtemps et tous les acteurs sont prêts. Repousser la réforme de trois mois aurait des conséquences graves puisque cela reviendrait à allonger une attente délétère. On constate déjà une baisse des recettes publicitaires sur France Télévisions par anticipation de l’adoption de la réforme.
S’agissant de la création, je vous rappelle que les engagements de France Télévisions vont passer de 305 millions d’euros en 2008 à 420 millions en 2012, dans le cadre des accords signés avec les producteurs. Quant au projet de loi « création et Internet », le système retenu, approuvé par le groupe socialiste du Sénat, est clairement basé sur une ligne de défense des créateurs.
Monsieur Loos, le gain lié à la fin de l’analogique est évalué à 80 millions d’euros.
M. le ministre du budget. Les propos tenus par M. Paul sont extrêmement violents et durs. Ils sont l’expression d’une vision faussée et idéologique de la France. Il est difficile d’y répondre car j’ai l’impression de ne pas vivre dans le même pays et de ne pas regarder la même télévision.
Votre raisonnement, monsieur Bloche, vous pousse à exiger d’un coup que l’État garantisse 800 millions d’euros. Sachez qu’auparavant le risque était au premier euro. Aujourd’hui, il commence au 450 millionième euros. Alors certes, il existe un risque commercial sur les 350 millions restants, composés de recettes publicitaires et de parrainage. Mais je ne comprends pas en quoi l’argent des recettes publicitaires rend indépendant, et pas celui de l’État.
M. Patrick Bloche. Vous cassez l’équilibre !
M. Christian Paul. Vous réduisez le budget de la culture !
M. le ministre du budget. Le passage au numérique permet une économie estimée entre 80 et 100 millions d’euros.
M. le président Jean-François Copé. La discussion est close. J’ai bien noté que mme la ministre nous transmettra le cahier des charges de France Télévisions avant la fin de la semaine. Merci à Mme Albanel et à M. Woerth pour leur présence et leur écoute active.
La Commission spéciale examine le présent projet de loi au cours de sa séance du 5 novembre 2008.
M. le président Jean-François Copé. Il m’a paru souhaitable de maintenir la présente réunion de commission consacrée à la discussion générale du projet de loi organique relatif à la nomination des présidents des sociétés de l’audiovisuel public et du projet de loi relatif à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision, bien que beaucoup d’échanges aient déjà eu lieu ce matin.
Même si j’ai bien entendu les critiques des commissaires de l’opposition ce matin, je suis obligé de faire observer que beaucoup de travail a déjà été effectué sur ces sujets, ce qui a permis de déblayer le terrain.
Nous arrivons à la dernière phase du processus et il va être intéressant d’examiner les amendements aux projets de loi, autrement dit ce que la représentation nationale envisage de faire pour améliorer un texte qu’elle a, du reste, déjà très largement contribué à concevoir par un travail réalisé en amont. C’est là la valeur ajoutée du travail de la Commission spéciale.
Pour la suite de cette discussion d’ordre général, en l’absence de journalistes et de caméras, la tentation de procéder à des effets de manche sera moindre que ce matin. Ceux qui aiment le sujet sont là cet après-midi.
Cette discussion libre doit permettre d’adresser différentes questions au rapporteur et d’évoquer des contributions éventuelles, pour ceux qui y réfléchissent déjà, avant l’examen des amendements la semaine prochaine. Voilà pour la méthode.
M. Didier Mathus. De nombreuses questions ont déjà été abordées par les commissaires membres du groupe socialiste ce matin. Je souhaite quant à moi évoquer trois thèmes.
Premier sujet, la question de l’indépendance. Les modalités de nomination par décret du Président de France Télévisions, et surtout les modalités de sa révocation dans les mêmes formes, sont inacceptables et dangereuses. Il faut donc les combattre avec beaucoup de détermination.
Depuis plusieurs semaines, Mme la ministre de la culture et de la communication effectue des déclarations qui sont autant d’interventions sur le contenu des programmes, à un niveau jamais atteint jusqu’ici. La ministre s’essaie à attribuer des notes à différents animateurs des chaînes publiques ou à porter des jugements sur les grilles de programmes, alors que son travail, c’est d’établir des cahiers des charges, des principes, des orientations, non de se prendre pour le directeur des programmes des chaînes. Tout cela ne peut que susciter des craintes.
Deuxième sujet, la question du financement. Nous avons aujourd’hui quasiment la conviction que les mesures proposées entraîneront des pertes de moyens pour la télévision publique, et ce même en créditant le Gouvernement de bonne foi s’agissant de ses intentions en matière de compensation.
Pour ce qui est de la période transitoire qui va de 2009 à 2011, 450 millions d’euros de compensation budgétaire sont prévus, auxquels s’ajoutent 350 millions d’euros de publicité en journée. Ces 350 millions d’euros, il sera difficile à France Télévisions de les trouver : en effet, TF1 et M6 ont considérablement augmenté leurs tarifs publicitaires après 20 heures et les ont considérablement diminués en journée. Dès lors, on peut se demander si France Télévisions pourra mobiliser ces 350 millions d’euros.
Troisième sujet, s’agissant des dispositions d’ordre législatif ou réglementaire de la transposition de la directive communautaire, la deuxième coupure publicitaire dans les œuvres n’était pas une obligation : chaque État a le choix de la solution qu’il retient et la faculté d’aller éventuellement vers le maximum proposé par la Commission européenne. Or ce sont justement les solutions maximales qui ont été retenues en l’espèce : deuxième coupure de publicité, durée de 9 minutes, heure d’horloge. Au total, l’ensemble de ce dispositif constitue une formidable pompe à aspirer les financements publicitaires, au profit du secteur privé et au détriment non seulement du secteur public mais aussi de la télévision numérique terrestre (TNT) et de la presse écrite. De fait, la presse s’inquiète. C’est un cadeau en or massif que l’on fait à TF1 et à M6, au détriment des autres acteurs du paysage médiatique, qu’il s’agisse de la télévision ou de la presse écrite.
Pour autant, il convient de saluer le travail d’auditions réalisé par le rapporteur en si peu de temps. Les tenants et les aboutissants du débat sont connus. Nous sommes convaincus que les dangers dont sont porteurs ces projets de loi sont très importants. Car les évolutions qui se dessinent sont nouvelles, comme l’ont confirmé les déclarations du Président de la République lors des États généraux de la presse écrite : le pluralisme, vieille lune, n’aurait plus cours. Désormais, ce sont les « Murdoch » français qu’il convient de favoriser, tel le groupe Bouygues. Pour consolider ces groupes, prétendument « en grandes difficultés », la présente réforme constitue une bouée de sauvetage inespérée. Bref, le jugement ne peut qu’être sévère sur ce projet de loi.
Rappelons que le Gouvernement et la Nation sont confrontés à des difficultés importantes en matière budgétaire, qui concernent l’ensemble des acteurs à financement public, comme le montre par exemple la crise des hôpitaux publics. En l’espèce, le choix est fait d’une procédure d’urgence afin de trouver 800 millions d’euros qui seront à la charge des usagers et des contribuables. Or personne – à part le groupe Bouygues – ne demandait la suppression de la publicité sur les chaînes publiques ! On n’a pas vu de manifestants dans la rue pour demander cette suppression ! Mais on a inventé quelque chose de très compliqué, alors que les véritables besoins sont ailleurs : je rappelle que le déficit des hôpitaux publics s’élève à 750 millions d’euros. Il aurait été plus utile de consacrer les montants en jeu à ce financement.
M. le président Jean-François Copé. Cela signifie-t-il qu’il aurait fallu flécher la taxe Internet sur les hôpitaux !
M. Benoist Apparu. Une remarque liminaire : les demandes venant de la rue ne constituent pas la seule raison de légiférer et c’est heureux.
M. Christian Paul. On voit pourtant que dans certains cas, face à la rue, on préfère reculer.
M. Benoist Apparu. Je voudrais faire trois remarques.
Premièrement, se pose la question du financement et de l’existence ou non d’une étude d’impact, établie à l’occasion des travaux de la Commission Copé ou, plus récemment, sur l’évaluation des sommes présentées comme nécessaires par France Télévisions. Des chiffres divers circulent : 450 millions d’euros, 800 millions d’euros, 1,2 milliard d’euros… Ce matin, il a été rappelé que l’évaluation du chiffre d’affaires publicitaire était basée sur les données de 2007. Or, en comparaison, l’année 2008 a été mauvaise en termes de recettes publicitaires ; l’année 2009 le sera probablement aussi. De quelles données est-il aujourd’hui possible de disposer ?
Deuxièmement, je m’interroge sur la taxe sur le chiffre d’affaires publicitaire des chaînes, non sur son principe mais sur son rendement, en particulier à partir du moment où les recettes publicitaires de TF1 et de M6 diminuent.
Troisièmement, quelles sont les estimations d’économies potentielles réalisables à France Télévisions, non seulement du fait de la création d’un média global et d’un groupe unique, mais aussi au regard de l’amélioration de la productivité du groupe ?
M. le président Jean-François Copé. Je rappelle que tous les commissaires membres de la Commission spéciale ont été destinataires du rapport établi par la Commission pour la nouvelle télévision publique.
M. Michel Herbillon. Sans rouvrir le débat qui a eu lieu ce matin, il est vrai que M. Mathus connaît trop, et depuis longtemps, les questions ayant trait à la télévision publique et à l’audiovisuel pour dire des projets de loi ce qu’il en dit : c’est un peu caricatural. On retrouve dans son propos – comme dans d’autres – de vieilles lunes qui reviennent en permanence. Il faut arrêter de se faire peur.
M. Christian Paul. Vous voulez parler de la liberté d’expression ?
M. Michel Herbillon. Je le dis très tranquillement, de manière plus calme et moins injurieuse que certains ne l’ont fait ce matin.
Tout d’abord, pour ce qui est des interrogations sur la perte d’indépendance de l’audiovisuel, l’ingérence politique, les dangers que présenteraient les modalités proposées de nomination et de révocation du Président de France Télévisions, je crois qu’il faut aussi considérer les garanties d’indépendance qui sont prévues. Or précisément, concernant cette dernière question, il existe des garanties, sauf à considérer que le Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA) et les commissions en charge des affaires culturelles à l’Assemblée nationale et au Sénat ne servent à rien. Car l’intervention de ces instances est bien prévue. Je le dis d’autant plus que ce point ne correspond pas à ce que préconisait la Commission pour la nouvelle télévision publique. Mais vous mettez l’accent sur ce sujet alors que, par ailleurs, 95 % des recommandations de la Commission ont été repris dans les projets de loi.
Les débats préalables à notre discussion d’aujourd’hui ont été très longs : ils ont duré environ une année, quelque 250 auditions ont été effectuées, un millier de contributions écrites ont été recueillies, un site Internet a été mis en place… Bref, ce travail en amont et en profondeur constitue un format inédit pour une réflexion ayant associé des parlementaires de toutes les sensibilités politiques : on est loin de l’examen d’un projet de loi le dos au mur et dans l’urgence. Tout au long de cette phase préalable ont été présents, je le redis, des députés, mais aussi des professionnels de la télévision, des scénaristes,… Voilà ce que l’on peut répondre à ceux qui considèrent que le travail législatif est précipité.
Finalement, vos critiques, vos remarques, ne sont pas nouvelles. Très franchement, c’est le même prétexte qu’a utilisé l’opposition au moment où elle a quitté la Commission pour la nouvelle télévision publique. Cela, alors même que les conclusions des travaux de la Commission ont recueilli un très large consensus et que certaines contributions individuelles ont été annexées au rapport.
Pour ce qui est de la question du financement, c’est exactement l’inverse de ce qui est reproché qui est prévu. On va passer de ressources aléatoires et de moins en moins certaines à des ressources beaucoup plus pérennes et plus dynamiques. Le risque ne porte plus sur 800 millions d’euros de recettes publicitaires comme par le passé, mais sur les 350 millions d’euros de recettes publicitaires prévues l’an prochain. En tout état de cause, l’impact d’une éventuelle baisse de recettes publicitaires sera moins grand que celui qui prévalait précédemment. Dans le même temps, je comprends les inquiétudes qui peuvent se manifester, y compris venant de M. Benoist Apparu.
Au nom du groupe UMP, je souhaite poser une question au rapporteur. Ne conviendrait-il pas d’introduire dans le texte une sorte de clause de rendez-vous, dont la périodicité est à discuter ? Il ne me semble pas opportun de la prévoir seulement à l’été 2011, à l’extinction de la diffusion analogique, car le délai pourrait être un peu long pour apprécier l’état du marché publicitaire, pour mesurer certains effets d’aubaine qui soulèvent des questions légitimes, pour évaluer le rendement des deux taxes ou encore, pour prendre la mesure des économies réalisées grâce aux efforts de productivité, à l’extinction de la diffusion analogique et à la création de l’entreprise unique, du fait aussi de l’augmentation des recettes issues des produits dérivés. Le principe de l’annualité pour ce rendez-vous doit-il être retenu ? Ce point est à discuter.
Une autre question se pose également, celle de l’interprétation de la disposition figurant à l’article 1 du projet de loi selon laquelle « La société nationale de programme dénommée France Télévisions est chargée de concevoir et programmer des émissions de télévision à caractère national et local ainsi que des émissions de radio ultramarines ». On retrouve cette référence au caractère « local » ailleurs dans le projet de loi, mais l’échelon « régional » semble avoir été gommé : cela soulève des interrogations s’agissant de la prise en compte de l’organisation territoriale de France 3.
Enfin, même si ce ne sont pas des dispositions d’ordre législatif, je souhaite rappeler que l’esprit de la réforme, c’est aussi de mettre la création et le soutien aux créateurs au cœur des programmes et du nouveau service public audiovisuel. Notre réflexion doit l’intégrer : la télévision a un public mais elle est aussi le fruit du travail de ces créateurs.
Mme Muriel Marland-Militello. Je suis un peu étonnée des propos de l’opposition. Je rappellerai que mon rapport d’information adopté à l’unanimité en 2005 sur l’éducation et la formation artistiques en milieu scolaire proposait de supprimer la publicité à la télévision.
Il faut avoir une ambition pour la création, mais en matière de télévision on doit se demander de quels contenus on parle. Quand il y a une course à l’audience, le contenu des programmes passe au second plan. Le but de la réforme de l’audiovisuel public est donc de parvenir à une télévision publique de meilleure qualité.
Je remarque qu’une augmentation de quelques centimes de la redevance audiovisuelle ne pèserait pas bien lourd dans le budget des ménages. Ce n’est pas politiquement possible actuellement et je le regrette. Je me souviens d’avoir demandé avec Christian Kert et Dominique Richard, il y a quatre ans, de porter le montant de la redevance de 116,50 euros à 117 euros. Cela avait malheureusement été refusé.
M. Christian Paul. C’est le ministre du budget de l’époque qui n’avait pas voulu !
M. le président Jean-François Copé. Il va vous dire pourquoi dans quelques instants…
Mme Muriel Marland-Militello. Dans le cadre de l’évaluation proposée par Michel Herbillon, un comité d’experts indépendants ne pourrait-il pas établir une évaluation comparative des contenus des télévisions publiques et privées ? Ce serait un bon argument pour prouver l’efficacité de cette réforme.
Par ailleurs, certains services publics, notamment de grandes institutions culturelles, font appel à des sponsors. Ceux-ci ne pourraient-ils pas apporter de tels financements à la télévision publique ? Des coproductions avec des services de télévision étrangers ne pourraient-elles pas être envisagées afin de ne pas limiter à la sphère publique les sources de financement ?
M. Élie Aboud. Je regrette l’absence d’une approche régionaliste. Il faut prêter attention à cet aspect de l’audiovisuel public.
Sur un autre plan, on a toujours dénoncé l’absence de visibilité de l’audiovisuel extérieur de la France. Je note que la holding publique va devenir une société nationale de programmes. Comment le projet de loi encadre-t-il sa gouvernance et le fonctionnement de son conseil d’administration ? Sur le modèle de la société France Télévisions ? Quel sera son degré d’indépendance ?
M. Jean Ueberschlag. Je reviens sur la question de l’avenir de France 3 et des télévisions régionales. Ce matin, Mme Christine Albanel a parlé de la fusion-absorption de France 3 et de France 2 par France Télévisions. J’ai compris de ses propos que France 3 et France 2 disparaîtraient. Qu’en est-il ? Des gens de talent travaillent depuis des années dans les structures régionales. On ne peut pas leur dire que c’est désormais fini et que l’on va faire mieux avec une autre structure. Il y a un travail de pédagogie à faire pour expliquer que France 3 ne va pas disparaître.
Par ailleurs, dans les régions frontalières, en Alsace par exemple, France 3 produit des émissions bilingues dans lesquelles est présentée l’actualité des pays frontaliers, en coproduction notamment avec des chaînes allemandes ou suisses. Il n’est pas possible de faire disparaître cette télévision de proximité au nom d’une politique jacobine décidée depuis Paris.
Je suis administrateur de France 3. Sur trois heures de réunion du conseil d’administration, deux heures sont passées à examiner les résultats d’audience. Il conviendrait plutôt de se polariser sur les nombreux projets des différentes antennes régionales. J’espère que le projet de loi permettra d’éviter cette obnubilation.
Concernant le cahier des charges unique de France Télévisions, le rapport de la commission Copé servira-t-il de cadre pour sa rédaction ?
M. le président Jean-François Copé. Bien sûr.
M. Jean Ueberschlag. Le Parlement sera-t-il amené à se prononcer sur ce cahier des charges ? S’il s’appuie sur le rapport de la commission Copé, je ne pourrai pas cautionner la réduction à sept du nombre de directions régionales de France 3.
M. Christian Kert, rapporteur. Ce n’est pas prévu dans le projet de loi.
M. Jean Ueberschlag. Cela peut être fait par décret au moment de la fixation du cahier des charges. C’est une grosse inquiétude des directions régionales de France 3.
M. Jean-François Mancel. Je suis un béotien en matière audiovisuelle mais j’ai trouvé excellente l’idée du Président de la République de supprimer la publicité sur les antennes de France Télévisions. Cela évitera une course à l’audience entre le service public et les chaînes privées.
Par ailleurs, on parle de garantir financièrement un budget avant d’examiner le contenu des missions et leurs modalités d’exercice. Or il y a quelques économies à réaliser dès à présent dans le fonctionnement de France Télévisions : ainsi, pourquoi acheter à prix d’or des animateurs ? Existe-t-il une réflexion sur le coût du service public de l’audiovisuel tel qu’il est attendu à l’issue du vote de la loi et répondant à des missions fixées par son cahier des charges ? Il y aurait un dévoiement si l’on garantissait un budget à partir de la situation actuelle alors que l’on entre dans un monde nouveau. Il y a peut-être des économies à faire. Les programmes de France Télévisions ne seront en effet plus examinés au regard de l’audimat traditionnel, ce qui ne veut d’ailleurs pas dire qu’ils seront de moins bonne qualité.
Je voulais également dire que nous n’avons aucune leçon à recevoir de l’opposition en matière de pluralité et d’impartialité. France 3 dans les régions ne se prive pas de critiquer la majorité actuelle alors qu’elle était aux ordres du pouvoir quand il était de gauche.
Quant à RFO, faut-il aligner la société sur le droit commun ou alors doit-elle faire l’objet d’un traitement à part en raison des spécificités de l’outre-mer ?
Mme Françoise de Panafieu. Je bondis quand je lis dans l’exposé des motifs du projet de loi et quand j’entends certains intervenants utiliser l’expression « diktats de l’audimat ». Le législateur est là pour offrir un choix, une offre pluraliste. L’audience résulte ensuite des choix des particuliers disposant du bouton-poussoir de Médiamétrie.
Dans l’exposé des motifs encore, le Gouvernement fait une distinction entre la culture, évoquant « le frisson du cinéma et le plaisir de la lecture », et la science. Mais la culture est ce qui vous donne les clés pour comprendre notre époque. Comme la mode ou la cuisine, l’environnement est aujourd’hui une forme de la culture. Il ne faut donc pas opposer ces deux concepts en matière de contenu des programmes.
Concernant la suppression progressive de la publicité avant 20 heures, il faut avoir présent à l’esprit que le Président de la République a lancé cette idée dans un contexte très différent, notamment au plan économique. On vit aujourd’hui une accélération de l’histoire. Plutôt qu’une automaticité de cette suppression en 2011, ne pourrait-on pas prévoir une clause de rendez-vous ?
M. le président Jean-François Copé. À ce stade de nos travaux, je voudrais vous livrer quelques éclairages sur cette réforme, à la lumière des interventions des commissaires.
Comme tout le monde, lorsque le Président de la République a annoncé, le 8 janvier dernier, que la publicité serait supprimée sur la télévision publique, j’ai été assez étonné. Neuf mois après, nous avons un plan de réforme complet. Nous avons en effet énormément travaillé pendant ces neuf mois. Nous avons même fait un travail colossal : nous avons vu tout le monde, auditionné, écouté, entendu. Je me suis passionné pour cette question alors que je n’avais jusque-là qu’un regard de ministre du budget sur la télévision publique. C’est la première raison pour laquelle j’ai souhaité présider la Commission pour la nouvelle télévision publique, pour comprendre comment cela marchait. La deuxième raison, c’est que l’on sortait des difficultés suscitées par la Commission Attali, dont les parlementaires avaient été absents. Je voyais avec terreur se mettre en place un dispositif qui n’associerait pas les parlementaires, de la majorité comme de l’opposition, à la réflexion sur la télévision publique, alors que c’est un des sujets qui les passionnent le plus !
Sans l’annonce de la suppression de la publicité, il n’y aurait pas eu cette réforme de la télévision publique. Comme l’a justement relevé Françoise de Panafieu, à chaque fois que le sujet était abordé, on n’osait pas l’affronter, notamment à droite. On avait peur entre autres des critiques des milieux culturels. Les problèmes restaient sur la table et, en vingt ans, on n’avait touché à rien, alors qu’entre temps étaient intervenues des révolutions technologiques, dont Internet, ou la révolution managériale dans le monde de la télévision française. France Télévisions était devenu un agrégat inconstitué de sociétés qui ne se parlent pas entre elles, sont incapables de constituer des synergies, car elles ne sont pas organisées pour cela. La publicité a été la clé d’entrée. Mais ce n’est qu’une toute petite partie du problème. Le problème de fond va bien au-delà : la télévision française, qu’elle soit publique ou privée, n’a pas les moyens de répondre aux enjeux de demain.
L’un des piliers majeurs de la réforme est la réponse financière qui est apportée par la taxe imposée à deux acteurs qui diffusent jusqu’à présent de l’image sans payer, en gagnant beaucoup d’argent : les fournisseurs d’accès et la téléphonie mobile.
France Télévisions aura plus que les moyens pour fonctionner, car le plan de financement, établi sur d’excellentes hypothèses, qui sont celles de 2007, répond aux inquiétudes de Benoist Apparu.
M. Benoist Apparu. C’est pour cela que je pose la question inverse : ne prévoit-on pas trop ?
M. le président Jean-François Copé. C’est probablement beaucoup plus que ce dont on aurait besoin. Mais faisons-le, pour prouver que la droite, prétendument réactionnaire et conservatrice, assume le fait de donner des moyens à la télévision publique, en contrepartie d’un vrai business plan, d’un vrai projet d’entreprise mais aussi d’une rénovation profonde de la tutelle. L’État ne fait pas son travail de tutelle, lequel ne se situe d’ailleurs pas au niveau des programmes. Notre collègue Didier Mathus affirme que Mme Christine Albanel va faire les émissions : ce n’est pas réaliste ! La vérité est qu’il faut avoir les moyens de mettre en place un plan de développement intelligent avec des synergies.
Le vrai média global doit pouvoir s’appuyer sur l’introduction d’une grille. M. Hervé Chabalier, membre de la Commission pour la nouvelle télévision publique, est allé jusqu’en Finlande pour ramener un modèle, consistant à mettre en abscisse les pôles, en ordonnée les chaînes, et à rechercher les synergies. Aujourd’hui, personne ne se parle, donc on ne peut pas faire pire. L’objectif, c’est de recréer une affectio societatis, une dynamique de télévision publique.
La taxe sur le chiffre d’affaires des fournisseurs d’accès à Internet portera sur 42 milliards d’euros et aura un taux de 0,9 %. Ce sont donc des recettes assurées car la dynamique financière est bien meilleure que celle qui reposerait sur une augmentation de la redevance, qui est l’impôt qui exaspère le plus les Français. Je ne vais pas aller dans ma circonscription pour expliquer que, comme les Anglais paient 239 euros de redevance, on pourrait augmenter en France la redevance pour financer des chaînes publiques que l’on ne distingue plus de TF1 ! J’ai été seul contre trente-trois dans la Commission pour la nouvelle télévision publique à m’opposer à un financement par la redevance et je ne le regrette pas ! Il est déjà difficile d’expliquer que celui qui perçoit le RMI ne paie pas la redevance alors que celui qui touche le SMIC la paye. L’affaire financière est réglée avec la taxe sur les fournisseurs d’accès, qui ne sera pas répercutée sur les consommateurs car la concurrence entre fournisseurs est trop importante.
L’idée développée par la commission que je présidais était clairement de garantir la compensation à l’euro près de la perte des recettes de publicité, mais également de trouver les moyens de financer le développement du groupe France Télévisions. Sur 800 millions d’euros de chiffre d’affaires publicitaire de France Télévisions, 150 sont préservés par le maintien de la publicité sur les stations régionales de France 3 et RFO. La publicité jusqu’à 20 heures doit rapporter 200 millions d’euros. Restent 450 millions d’euros qui sont financés par la taxe sur les fournisseurs d’accès et la taxe sur la publicité diffusée par les chaînes de télévision. Le plan est bouclé comme cela. Et les gains de productivité, l’indexation de la redevance sur l’inflation, l’extinction de l’analogique doivent permettre de financer le développement.
Reste qu’il faut mettre le paquet sur le financement de la création. Les moyens seront là pour le faire.
L’opposition entre télévisions privées et télévision publique, que certains essaient de ressusciter, est dépassée. L’objectif, c’est que les deux marchent bien. C’est pourquoi il faut autoriser une deuxième coupure pour permettre à la télévision privée de récupérer la publicité qui disparaît sur France Télévisions, même si une partie de la publicité partira sur les nouvelles chaînes de la TNT. Tant mieux car cela financera le développement de demain pour l’ensemble des chaînes.
Bref, le dispositif financier est bouclé. Alors ne faisons pas un drame de la nomination du président de France Télévisions. Ce n’est pas avec ça qu’on contrôle le contenu des journaux télévisés ! Nous ne sommes plus au temps du général de Gaulle, du prompteur sous contrôle et du coup de fil à Léon Zitrone après le journal télévisé ! Aujourd’hui, c’est plutôt le soulagement quand le Gouvernement n’a pas été trop critiqué ! Il y a toujours un rapport au pouvoir difficile pour les journalistes de la télévision publique. Je crois que les journalistes font leur travail de journalistes. Et d’ailleurs, les journaux de 20 heures de France 2 sont excellents. Ils ont ainsi clairement expliqué la crise à nos concitoyens inquiets.
Les dirigeants de France Télévisions ont entre les mains un formidable outil de développement. Maintenant, c’est à eux de relever le défi.
M. Benoist Apparu. J’aimerais revenir sur un détail : vous avez parlé d’une taxe sur les excédents et non sur le chiffre d’affaires publicitaire. Pourriez-vous préciser ?
M. le président Jean-François Copé. Vous avez raison, il s’agit bien d’une taxe sur la publicité diffusée par les éditeurs fixée à 3 % du chiffre d’affaires publicitaire. Toujours est-il que, dans la mesure où les chaînes privées récupéreront une partie des ressources publicitaires, il est normal qu’elles soient taxées.
M. Didier Mathus. J’aimerais poser deux questions au rapporteur.
La première porte sur la distinction entre le local et le régional. Le choix d’un terme ou de l’autre n’est pas anodin. Dans la première version du texte, figurait le terme « régional ». Cette substitution a une signification qui doit être clarifiée par le rapporteur.
La seconde concerne la gouvernance de France Télévisions : si j’étais taquin, je dirais que la droite n’a pas toujours été favorable à une réforme d’ampleur de la télévision publique. Je pense par exemple au regroupement du secteur public de la télévision au sein de la holding France Télévisions issu de la loi du 1er août 2000. Je ne rejette pas sur le fonds l’idée d’une réforme du service public de l’audiovisuel. Je note seulement que l’identité éditoriale des chaînes qui était auparavant dans la loi n’y est plus. Cette identité relèvera uniquement du cahier des charges. Il est donc capital que celui-ci nous soit communiqué dans les meilleurs délais. Des versions apocryphes circulent ; nous avons besoin de la version officielle.
M. le président Jean-François Copé. Elle nous sera transmise avant la fin de la semaine, comme Mme Albanel s’y est engagée ce matin.
M. le rapporteur. Pour répondre à Benoist Apparu, les études réalisées au cours des travaux de la commission présidée par Jean-François Copé ont montré que les économies d’échelle attendues par les efforts de synergie pouvaient être estimées à 180, voire 200 millions d’euros. Je vous invite à venir assister demain à l’audition de M. de Carolis, qui pourra vous donner des informations plus précises sur ce sujet maintes fois abordé en conseil d’administration.
Pour répondre à Michel Herbillon et à Didier Mathus, je me propose de déposer un amendement afin de réintégrer le terme « régional » dans le projet de loi. J’estime qu’il est bon de revenir à la rédaction initiale.
Pour répondre à Muriel Marland-Militello, je ne reviendrai pas sur la question de la redevance, mais ferai simplement remarquer que l’indexation de la redevance sur l’inflation prévue par le projet de loi équivaut à une augmentation de son montant d’environ deux euros, ce qui répond à notre demande antérieure. Sur la question des sponsors, il me semble que ce à quoi vous faites référence est prévu par le projet de loi : il s’agit du parrainage, autorisé sur un certain nombre de programmes.
À Elie Aboud, je répondrai qu’il est en train de se produire ce dont nous rêvions depuis des années pour l’audiovisuel extérieur : la coordination et l’unité, sous l’égide d’Alain de Pouzilhac et de Christine Ockrent, entre RFI, TV5 Monde et France 24.
M. Michel Herbillon. De nombreux rapports ont été écrits sur le sujet !
M. le rapporteur. Cette réforme ne sera pas facile car chaque chaîne a sa culture et ses habitudes mais l’objectif est de constituer un pôle commun pour porter la voix de la France à l’extérieur et améliorer la programmation et la diffusion de chacune d’entre elles.
Pour répondre à Jean Ueberschlag, il n’est évidemment pas question de fusionner France 2 et France 3. Le futur cahier des charges déclinera l’identité de chaque chaîne. Néanmoins, j’envisage la possibilité de réintroduire la mention de ces chaînes dans le projet de loi. J’ajoute que, lors des travaux menés par la Commission présidée par Jean-François Copé, nous avions évoqué l’évolution des missions de France 3 et envisagé la possibilité de définir France 3 comme un ensemble de chaînes régionales avec des décrochages nationaux mais une vision plus orthodoxe l’a emporté.
M. le président Jean-François Copé. Ou plus conservatrice !
M. le rapporteur. Il convient malgré tout de travailler à une réorganisation de France 3 qui apporte plus de proximité.
J’attire l’attention de Jean-François Mancel sur le fait que le droit commun pour le régime publicitaire de RFO, c’est celui des décrochages régionaux de France 3, et donc le maintien de la publicité. Normalement, RFO doit donc conserver la possibilité de diffuser de la publicité. Je sais qu’un certain nombre de demandes ont été formulées dans le sens contraire, qui créeraient une exception pour RFO, mais je veux rappeler que ce sont des dizaines et des dizaines d’emplois qui seraient touchés.
Enfin, je voudrais insister sur les trois ou quatre chantiers qui nous attendent. Tout d’abord, entre le moment de la déclaration du Président de la République et aujourd’hui, nous avons assisté à un retournement du marché publicitaire. Par conséquent, il faudra peut-être réfléchir à différents cliquets et à une modulation de la taxe sur la publicité diffusée par les chaînes privées. À ce titre, on pourrait notamment prévoir un système de seuil plus ambitieux. Le seuil à partir duquel la taxe est actuellement applicable dans le projet de loi, soit 11 millions d’euros, est pénalisant pour les nouvelles chaînes de la TNT, dont certaines atteindront bientôt 10 millions d’euros de chiffre d’affaires. Il conviendrait de ne pas pénaliser ces jeunes chaînes en raison de leur succès.
Ensuite, la question du « guichet unique » est un véritable sujet d’inquiétude pour les créateurs et les producteurs. Il faudra donc veiller au maintien du pluralisme dans la production et la commande de programmes.
Enfin, sur le problème de l’indépendance, j’envisage d’affiner la rédaction de l’article relatif à la composition des conseils d’administration et de prévoir la présence de personnalités indépendantes nommées en raison de leurs compétences et ne pouvant être ni client, ni fournisseur de France Télévisions.
M. le président Jean-François Copé. C’est un vrai problème.
M. le rapporteur. J’aimerais évoquer le problème de la taxation de la publicité sur Internet, sujet certes un peu périphérique. Alors même que les annonceurs s’orientent en masse vers ce nouveau support, qui connaît une forte progression de son chiffre d’affaires publicitaire, j’estime qu’il faudra bientôt envisager de taxer ces recettes publicitaires.
L’idée de Michel Herbillon et de Françoise de Panafieu est excellente, c’est pourquoi je propose qu’une clause de rendez-vous soit intégrée au texte du projet de loi.
M. Patrick Bloche. J’aimerais revenir sur la garantie du financement de France Télévisions. Dans un contexte de récession économique, de retournement du marché publicitaire et de concurrence des nouvelles chaînes de la TNT et d’Internet qui pourraient faire baisser les audiences, je doute de la capacité de la nouvelle taxe sur la publicité à financer le manque à gagner pour France Télévisions. J’ai interpellé ce matin le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique sur le sujet mais je ne suis pas satisfait de sa réponse. Notre responsabilité est d’assurer la pérennité du financement du service public de l’audiovisuel dans les deux ans qui viennent. Certes, on évoque les économies liées aux synergies, à l’extinction de l’analogique ou enfin celles liées à d’hypothétiques départs volontaires, qui peuvent avoir leur justification, mais leurs effets ne se feront pas sentir avant deux ans. M. Woerth annonce qu’il va pérenniser à hauteur de 450 millions d’euros des recettes qui étaient auparavant aléatoires car liées au marché publicitaire. J’estime que pour sécuriser véritablement le financement de France Télévisions, il est nécessaire que l’État actionnaire en garantisse le paiement sur une période de deux ans. Je pense ici à ceux qui s’inscrivent dans la chaîne de création et qui dépendent directement du soutien des chaînes publiques, qui ont la crainte que « le compte n’y soit pas ».
M. Jean Ueberschlag. Le problème du cahier des charges de France Télévisions demeure. Qui le rédige ? En aurons-nous connaissance avant le vote du projet de loi ? Pourrons-nous l’améliorer ? Je voudrais obtenir des assurances : ça aussi, cher président, c’est de la coproduction !
M. Guénhaël Huet. Découvrant le détail du projet de loi, j’ai l’impression que le texte est équilibré et nous permettra d’expliquer clairement à nos concitoyens qu’à une télévision publique correspond un financement public et à une télévision privée un financement privé. Pour autant, je m’interroge : pourquoi la commission que vous présidiez avait-elle fixé son choix sur sept stations régionales de France 3 ?
M. le président Jean-François Copé. L’idée de départ de la commission était de renforcer le maillage local en concentrant les moyens de France 3 sur des stations régionales, non pas dispersées, mais regroupées. En renforçant l’unité de commandement, les équipes locales sont plus mobiles. Nous avons auditionné le président de France Télévisions, réticent à cette proposition, avant de remettre le rapport de la commission. C’était une faiblesse que nous avons eue : je l’assume totalement. Cela relève désormais de la responsabilité de l’entreprise.
Mme Françoise de Panafieu. La composition des conseils d’administration des sociétés nationales de programme doit effectivement comporter des personnalités indépendantes au-dessus de tous soupçons. Néanmoins, la télévision étant un domaine particulièrement technique, il faut aussi avoir des professionnels dans les conseils d’administration. Ces professionnels ne sont pas tous soupçonnables. Tout est une question d’équilibre. Cela pose également la question de la présence des parlementaires dans ces instances, alors que ces mêmes parlementaires légifèrent et évaluent par ailleurs.
M. le président Jean-François Copé. À partir du moment où le Parlement a un droit de veto sur les nominations, débat et vote le budget des médias tous les ans, il est déjà impliqué. Par ailleurs, nous allons développer, avec l’opposition d’ailleurs, les moyens de contrôle et d’évaluation, sujet que je suis comme le lait sur le feu, avec un comité d’évaluation et de contrôle. Ainsi, dans le domaine de l’audiovisuel, nous allons nous intéresser de très près à la tutelle, et j’ai des idées très précises sur la manière dont la tutelle doit se réorganiser dans sa relation avec France Télévisions, notamment pour contrôler la mise en œuvre des engagements du contrat d’objectifs et de moyens (COM). La question n’est donc pas de savoir si l’on met Thierry la Fronde à 21 h 30. La vraie question est que la tutelle fasse son travail de tutelle en disant : « Nous avons ensemble un contrat d’objectifs et de moyens. Vous avez pris des engagements pour financer la création, pour moderniser, pour prendre rendez-vous avec l’ère du numérique. Où en êtes-vous ? Quels sont vos gains de productivité, vos investissements ? » C’est ça ce que l’on attend de la tutelle et non pas d’un côté le ministère du budget qui dit « Vous avez dépensé trop de crayons » et de l’autre le ministère de la culture qui défend à tous crins tout ce qui se fait à France Télévisions de peur que la soirée des Césars ne soit gâchée ! Tout ça n’a plus cours aujourd’hui. Nous sommes en 2008 !
Je ferai observer à Patrice Martin-Lalande que le financement proposé par le projet de loi est pérenne pour France Télévisions ; les garanties sont même renforcées puisqu’il n’y avait auparavant aucune garantie sur les rentrées publicitaires, notamment si le marché était moins bon que prévu. Comme l’a dit Éric Woerth, l’entreprise fait plutôt une meilleure affaire avec ce projet de loi.
M. Patrick Bloche. Je crains que France Télévisions ne soit pas, financièrement, en capacité de tenir ses ambitions.
M. le président Jean-François Copé. Elle le sera toujours plus avec le projet de loi que si on ne supprime pas la publicité !
M. le rapporteur. S’agissant du cahier des charges, Mme Christine Albanel s’est clairement engagée à nous le transmettre avant la fin de la semaine et à réfléchir sur la méthode permettant d’associer les parlementaires à la définition de son contenu. Sinon, je déposerai un amendement pour que nous soyons intégrés à la réflexion sur le cahier des charges.
M. Patrice Martin-Lalande. En ce qui concerne la redevance, il était inutile, il y a quatre ans, de l’augmenter dans la mesure où l’État ne remboursait pas totalement aux sociétés de l’audiovisuel public le montant des exonérations sociales qu’il accordait. Par contre, l’indexation sur l’inflation se justifiait déjà.
S’agissant de la composition des conseils d’administration, les parlementaires n’ont pas à être juges et parties et devraient être extérieurs à la gestion de l’entreprise, au risque d’être suspectés de sympathie ou d’aveuglement. Il faut les sortir du conseil d’administration de France Télévisions, comme de celui de la société Audiovisuel Extérieur de la France. Je déposerai éventuellement un amendement en ce sens.
En ce qui concerne la clause de revoyure et la garantie de ressources, le dispositif proposé par le Gouvernement est solide, tant sur le plan financier que parce que la loi du 30 septembre 1986 prévoit que les commissions des affaires culturelles et des finances de l’Assemblée nationale entendent chaque année le président de France Télévisions sur l’exécution du COM. Nous avons donc, chaque année, les moyens de faire notre travail. De plus, le Gouvernement présente désormais des engagements financiers pluriannuels qui donnent, avec le COM, suffisamment de visibilité. Tous les outils pour assurer la garantie des recettes de France Télévisions sont donc là. Mon sentiment est que l’on fait un double cadeau à l’audiovisuel public en substituant des recettes sûres, qui le libèrent en termes de programmation, à des recettes aléatoires, qui le liaient lourdement dans sa programmation : je m’en réjouis, car il le mérite !
M. le président Jean-François Copé. Je rappelle que le délai limite de dépôts des amendements est fixé au lundi 10 novembre dix-sept heures, mais il serait souhaitable, pour que le rapporteur puisse travailler de manière sereine, que les amendements puissent être déposés au plus tard le vendredi 7 novembre.
III.- EXAMEN DES ARTICLES DU PROJET DE LOI
La Commission spéciale examine les articles du projet de loi relatif à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision (n° 1209) au cours de ses séances du mercredi 12 novembre 2008, mardi 18 novembre 2008, mercredi 19 novembre 2008.
TITRE IER
DISPOSITIONS RELATIVES AU SECTEUR PUBLIC DE LA COMMUNICATION AUDIOVISUELLE
Chapitre Ier
Des sociétés nationales de programme
Ce chapitre vise à réformer l’organisation de l’ensemble des sociétés nationales de programme, France Télévisions, Radio France et la société en charge de l’audiovisuel extérieur de la France. S’agissant de France Télévisions, il reprend la plupart des préconisations de la Commission pour la nouvelle télévision publique en prévoyant la transformation du groupe en une entreprise unique, afin de favoriser les gains de productivité et la mutualisation d’un certain nombre de métiers. Cette réforme devra favoriser l’émergence d’un média global, en phase avec les évolutions technologiques.
Article additionnel avant l’article 1er
Rapport du Conseil supérieur de l’audiovisuel au Parlement sur les actions des éditeurs en faveur de la diversité
La Commission examine un amendement de M. Jean-François Copé prévoyant que le Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA) rend compte chaque année au Parlement des actions des éditeurs de services de télévision en matière de programmation reflétant la diversité de la société française et propose les mesures adaptées pour en améliorer l’effectivité.
M. Michel Herbillon. J’ai souhaité cosigner cet amendement. Pour améliorer la prise en compte de la diversité dans les programmes, nous souhaitons en effet renforcer la mission de contrôle du CSA. Plutôt que de fixer des quotas, nous proposons que le CSA remette chaque année au Parlement un rapport spécifique, afin que celui-ci puisse prendre, le cas échéant, toutes les mesures législatives nécessaires pour développer la présence des minorités visibles sur les écrans de l’audiovisuel public, et ainsi éviter les « écrans pâles ».
M. Christian Kert, rapporteur. Frédéric Lefebvre propose avant l’article 15 un amendement qui va dans le même sens, mais qui risque de rencontrer des difficultés d’ordre constitutionnel. Il se rallie donc au présent amendement qu’il a cosigné et acceptera que son propre amendement soit sous-amendé en séance publique.
M. Noël Mamère. On aurait peut-être pu, lors de la discussion de la révision constitutionnelle, adopter un amendement du même type pour prévoir que notre assemblée soit plus conforme à la diversité française, et pas seulement blanche, mâle, avec une moyenne d’âge d’une cinquantaine d’années…
La garantie de la diversité fait normalement partie des attributions du CSA. Ce n’est pas par des amendements pétris de bonnes intentions que nous modifierons la culture de notre société, ou celles du monde politique ou du monde journalistique, peu ouverts à la diversité.
Mme Aurélie Filippetti. Les dispositions proposées seront-elles applicables avant ou après la mise en œuvre du plan social proposé par M. Frédéric Lefebvre pour France Télévisions ?
Mme Françoise de Panafieu. Le CSA ne dispose pas actuellement des instruments nécessaires pour veiller à la diversité. Pour autant, à deux reprises, le législateur a réaffirmé cette mission du CSA. L’objectif de cette loi, c’est, je crois, de lui donner les instruments pour la remplir.
M. Jean Dionis du Séjour. Cet amendement, pétri de bonnes intentions, ne me paraît pas très efficace. Si l’État veut faire pression sur les sociétés de l’audiovisuel public, il dispose d’autres outils, comme le contrat d’objectifs et de moyens.
M. Marcel Rogemont. La disposition proposée par l’amendement ne relève pas de la loi. Et je ne pense pas qu’un rapport de plus change grand-chose, étant donné que la capacité d’action du Parlement sur la politique des programmes de France Télévisions est assez réduite.
M. le président Jean-François Copé. Pour ma part, je persiste et signe. Je suis étonné des réserves exprimées. Cet amendement ne réglera évidemment pas tous les problèmes de la diversité. Mais que nous, parlementaires, ouvrions une brèche pour que la télévision publique française rende des comptes sur la politique qu’elle conduit en matière de diversité, soit dans sa programmation, soit dans ses recrutements – c’est l’objet d’un autre amendement – , c’est aller dans le sens de ce que nous pouvons tous souhaiter.
La diversité est un problème majeur qu’il faut bien prendre par les différents pans de la vie sociale. Ne pas utiliser le vecteur de la télévision publique me paraît répréhensible par rapport à l’approche politique qui est la nôtre. Cet amendement propose une avancée qui a une signification politique forte, et c’est pour cette raison que je l’ai signé.
M. le rapporteur. Certains de nos collègues ont pu penser que l’action proposée était déjà conduite, le CSA effectuant des constats en matière de diversité. En fait, l’amendement permettra au CSA de gravir un échelon en la matière puisqu’il pourra aller au-delà du simple constat : le CSA aura désormais la possibilité de faire des propositions d’amélioration.
M. Didier Mathus.