N° 1511

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 10 mars 2009.

RAPPORT

FAIT

PAR LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN
SUR LE PROJET DE loi de finances rectificative pour 2009 (n° 1494),

ET PRÉSENTÉ

PAR M. Gilles CARREZ,

Rapporteur général,

Député.

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INTRODUCTION 5

I.– DE NOUVELLES MESURES DE SOUTIEN À L’ACTIVITÉ POUR FAIRE FACE À LA RÉCESSION ÉCONOMIQUE 7

A.– UNE NOUVELLE RÉVISION À LA BAISSE DES PRÉVISIONS DE RECETTES 7

1.– Une nouvelle évaluation qui s’inscrit dans une succession de révisions à la baisse depuis le mois d’octobre dernier 7

a) Une révision de 8,5 milliards du montant des recettes nettes… 7

b) …qui est la troisième depuis le dépôt du projet de loi de finances initiale pour 2009 8

2.– Des recettes fiscales qui s’érodent en raison du jeu des stabilisateurs automatiques 11

a) Taxe sur la valeur ajoutée 11

b) Impôt sur les sociétés 13

c) Impôt sur le revenu, impôt de solidarité sur la fortune et prélèvements sur les revenus de capitaux mobiliers 15

d) Droits de mutation 16

e) Taxe intérieure sur les produits pétroliers 17

3.– Une forte correction à la baisse des recettes non fiscales 17

a) Une révision importante des dividendes et recettes assimilées 17

b) Une nouvelle recette provenant de la garantie accordée à la société de financement de l’économie française 20

4.– Un manque à gagner de 130 millions d’euros sur le budget annexe Contrôle et exploitation aériens 22

B.– LA TRADUCTION BUDGÉTAIRE DES MULTIPLES MESURES ANNONCÉES CES DERNIÈRES SEMAINES 23

1.– La suppression des deux tiers de l’impôt sur le revenu dû par les ménages relevant de la première tranche 23

2.– Des dépenses de l’État majorées de 8,6 milliards d’euros 24

a) Les mesures de relance supplémentaires 24

b) Les ouvertures de crédits non liées à la crise et les annulations de crédits correspondantes 28

II.– UNE DÉGRADATION TRÈS RAPIDE DES COMPTES PUBLICS 37

A.– UN DÉFICIT PUBLIC RAPPORTÉ AU PIB QUI SE RAPPROCHE DU NIVEAU HISTORIQUE DE 1993 37

1.– Un déficit du budget de l’État qui dépasserait les 100 milliards d’euros 37

2.– Le déficit de l’ensemble des administrations publiques 40

B.– UNE DETTE PUBLIQUE EN HAUSSE DE DIX POINTS DE PIB EN DEUX ANS 45

AUDITION DE MME CHRISTINE LAGARDE, MINISTRE DE L’ÉCONOMIE, DE L’INDUSTRIE ET DE L’EMPLOI, ET DE M. ÉRIC WOERTH, MINISTRE DU BUDGET, DES COMPTES PUBLICS ET DE LA FONCTION PUBLIQUE 51

EXAMEN DES ARTICLES 71

PREMIÈRE PARTIE :

CONDITIONS GÉNÉRALES DE L'ÉQUILIBRE FINANCIER

TITRE PREMIER

DISPOSITIONS RELATIVES AUX RESSOURCES

IMPÔTS ET RESSOURCES AUTORISÉS

Article premier : Crédit d’impôt en faveur des contribuables dont le revenu imposable est inférieur
à 12 475 euros par part 71

Après l’article premier  94

Article 2 : Ratification du décret relatif à la rémunération des services rendus par l’État 103

Après l’article 2  105

TITRE II

DISPOSITIONS RELATIVES A L’ÉQUILIBRE DES RESSOURCES ET DES CHARGES

Article 3 : Équilibre général du budget, trésorerie et plafond d’autorisation des emplois 106

SECONDE PARTIE :

MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

TITRE PREMIER

AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES POUR 2009 – CRÉDITS

CRÉDITS DES MISSIONS

Article 4 : Budget général : ouverture de crédits supplémentaires 110

Article 5 : Budget général : annulation de crédits 113

Article 6 : Budgets annexes : annulation de crédit 114

Article 7 : Comptes spéciaux : ouverture de crédits supplémentaires 115

TITRE II

DISPOSITIONS PERMANENTES

Avant l’article 8  116

Article additionnel avant l’article 8 : Révision générale des valeurs locatives 124

Article 8 : Garantie accordée par l’État à des prêts aux opérateurs de la filière bois 125

Article additionnel après l’article 8 : Prise en compte de la lutte contre l’évasion fiscale dans les conventions entre l’État et les établissements de crédit bénéficiant de sa garantie 129

Après l’article 8  130

Article additionnel après l’article 8 : Rapport sur les conventions fiscales destinées à lutter contre la fraude et l’évasion fiscale 131

TABLEAU COMPARATIF 132

AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION 141

INTRODUCTION

Construit sur une hypothèse de recul du produit intérieur brut (PIB) de 1,5 % en volume en 2009, le présent projet de loi de finances rectificative confirme que la France est entrée dans une période de récession économique d’une ampleur sans précédent ces cinquante dernières années⁽¹⁾.

Nos finances publiques, déjà vulnérables avant la survenance de la crise mondiale, sont frappées de plein fouet : la nouvelle prévision de déficit public retenue par le Gouvernement pour 2009 est de 5,6 % du PIB, soit plus de 100 milliards d’euros. Avec un déficit public de 6,4 % du PIB, seule l’année 1993 avait connu pire situation.

Pour s’en tenir au seul État, à l’issue du présent projet, le déficit budgétaire prévu pour 2009 serait dégradé de 17 milliards d’euros pour atteindre 103,8 milliards d’euros. Par rapport au déficit constaté en 2006 (35,7 milliards d’euros ⁽²⁾), il s’agit d’un quasi triplement. Par rapport au déficit prévu en septembre dernier dans la version initiale du projet de loi de finances pour 2009 (52,1 milliards d’euros), il s’agit d’un quasi doublement.

Cette dégradation des comptes publics est la conséquence mécanique sur les recettes de la détérioration de la situation économique, mais aussi la traduction de mesures de relance aussi ambitieuses que pertinentes. Schématiquement, sur plus de 65 milliards d’euros d’aggravation du déficit budgétaire entre l’exécution 2007 et la nouvelle prévision pour 2009, les moins-values conjoncturelles de recettes pèsent environ autant que les mesures de relance, soit un peu plus de 30 milliards d’euros ⁽³⁾.

RÉCAPITULATIF DES MESURES DE RELANCE ET DE LEUR COÛT POUR L’ÉTAT EN 2009

(en milliards d’euros)

Premier plan de relance de l’économie (décembre 2008 - janvier 2009)
Dépenses de la nouvelle mission Plan de relance de l’économie ^(a)	10,3
Augmentation des remboursements du FCTVA	2,5
Remboursement de créances fiscales aux entreprises	9,2
Nouvelles mesures incluses dans le présent PLFR (mars 2009)
Dépenses supplémentaires de la mission Plan de relance de l’économie	1,8
Prêts à la filière automobile	6,7
Crédit d’impôt sur les revenus en faveur des contribuables modestes	1,1
TOTAL	31,6

(a) Y compris 3 milliards d’euros destinés au Fonds stratégique d’investissement (FSI).

Comme l’indique le tableau ci-avant, plus de la moitié du coût des mesures de relance résulte de simples avances de trésorerie de l’État (tels que les remboursements anticipés de créances fiscales aux entreprises et les prêts consentis aux constructeurs automobiles), qui ne devraient donc pas peser sur l’équilibre des finances publiques à moyen terme. De surcroît, les crédits isolés au sein de la mission Plan de relance de l’économie ont vocation à financer des dépenses limitées aux seules années 2009 et 2010.

Toutefois, quelle que soit son origine, la détérioration du déficit n’en alimente pas moins l’accroissement de la dette publique, qui devrait culminer à plus de 78 % du PIB en 2011 et 2012, dans un contexte déjà marqué par les défis posés par le vieillissement de la population.

Une fois le présent projet de collectif budgétaire adopté, la France disposera d’une vaste gamme d’outils adaptés à la situation et équilibrés dans leurs finalités : aide au financement de l’économie⁽⁴⁾, soutien aux entreprises et à l’investissement⁽⁵⁾, mesures de justice sociale⁽⁶⁾. Pour le Rapporteur général, cet édifice a, ensuite, vocation à être durablement stabilisé. Il en va de la viabilité de nos finances publiques et de la restauration de la confiance des agents économiques.

I.– DE NOUVELLES MESURES DE SOUTIEN À L’ACTIVITÉ POUR FAIRE FACE À LA RÉCESSION ÉCONOMIQUE

L’article d’équilibre du présent projet de loi de finances rectificative ⁽⁷⁾ fait apparaître une augmentation du déficit budgétaire pour 2009 de 17 milliards d’euros. Cette dégradation est imputable, à parts quasiment égales, à la baisse des recettes (8,5 milliards d’euros) et à l’augmentation des dépenses (8,6 milliards d’euros).

A.– UNE NOUVELLE RÉVISION À LA BAISSE DES PRÉVISIONS DE RECETTES

1.– Une nouvelle évaluation qui s’inscrit dans une succession de révisions à la baisse depuis le mois d’octobre dernier

a) Une révision de 8,5 milliards du montant des recettes nettes…

Le présent projet de loi revoit à la baisse les prévisions de rendement pour 2009 des principales impositions. Le tableau suivant résume les principales évolutions.

RÉVISIONS, PRÉVUES PAR LE PRÉSENT PROJET DE LOI, DU MONTANT DES RECETTES DU BUDGET DE L’ÉTAT POUR 2009

(en millions d’euros)

Taxe sur la valeur ajoutée	- 3 500
Impôt sur le revenu	- 2 100
Droits de mutation	- 690
Impôt sur les sociétés	- 500
Autres recettes fiscales	- 576
Recettes non fiscales	- 1 089
Budget annexe Contrôle et exploitation aériens	- 130
TOTAL	- 8 585

Source : présent projet de loi

Comme le montre le tableau ci-dessous, cette nouvelle correction devrait ramener le niveau des recettes nettes du budget de l’État à un niveau inférieur à 200 milliards d’euros, avec une prévision de 192,3 milliards d’euros. Il faut remonter à 1995 pour trouver, à périmètre courant, un niveau de recettes nettes équivalent.

LES RESSOURCES DE L’ÉTAT

(en millions d’euros)

	LFR 2008 déc. 2008 ^(8)	PLF 2009	LFI 2009	LFR janvier 2009	PLFR mars 2009	PLF mars 2009/PLF 2009		PLFR mars 2009 / LFI 2009
						en valeur	en %	en valeur	en %
Recettes fiscales nettes	269 840	275 861	259 383	252 383	245 017	- 30 944	- 11,2	- 14 366	- 5,5
TVA nette	133 100	138 331	132 716	130 216	126 700	- 11 631	- 8,4	- 6 016	- 4,5
TVA brute	180 600	187 127	186 312	183 812	180 296	- 6 831	- 3,6	- 6 016	- 3,2
Impôt sur les sociétés net et CSB	51 420	52 009	42 394	37 894	37 394	- 14 615	- 28,1	- 5 000	- 11,8
IS brut et CSB	64 020	63 109	60 094	56 694	56 194	- 6 915	- 11	- 3 900	- 6,5
Impôt sur le revenu brut	59 130	59 655	59 355	59 355	57 255	2 400	- 4	- 2 400	- 4
TIPP	16 094	15 594	15 251	15 251	15 100	- 494	– 2,20	- 151	- 1
Autres impôts	41 069	40 280	40 336	40 336	39 237	- 1 043	- 2,6	- 1 099	- 2,7
R et D (hors IS et TVA)	- 30 973	- 30 008	- 30 669	- 30 669	- 30 669	- 661	- 2,2	0	0
Ressources non fiscales	22 911	22 669	22 677	22 677	21 588	- 1 081	- 4,8	- 1 089	- 4,8
Prélèvements sur recettes	69 828	71 293	71 149	73 649	73 649	2 356	3,3	2 500	3,5
Au profit des collectivités territoriales	- 51 114	- 52 393	- 52 249	- 54 749	- 54 749	- 2 356	- 4,5	- 2 500	- 4,8
Au profit des Communautés européennes	- 18 714	- 18 900	- 18 900	- 18 900	- 18 900	0	0	0	0
Ressources nettes du budget général (hors FC)	222 923	227 237	210 912	201 411	192 956	34 281	- 15,1	- 17 956	- 8,5

Source : direction du budget

b) …qui est la troisième depuis le dépôt du projet de loi de finances initiale pour 2009

Les prévisions de recettes inscrites dans le projet de loi de finances initiale pour 2009 ont été révisées par trois fois :

– d’abord, lors de l’examen du projet de loi de finances initiale par le Sénat, les prévisions macroéconomiques sont revues à la baisse⁽⁹⁾ puis, à la suite de la commission mixte paritaire et pour prendre en compte les dispositions de la loi de finances rectificative pour 2008, des amendements du Gouvernement permettent d’intégrer l’impact financier des mesures du plan de relance relatives aux restitutions d’impôts aux entreprises ;

– ensuite, lors de l’examen par le Sénat de la première loi de finances rectificative pour 2009, est introduite une minoration des recettes de 2009, due à l’exécution 2008 qui se révèle inférieure aux attentes en raison de l’aggravation de la crise financière ;

– enfin par le présent projet de loi.

Le Rapporteur général salue cet effort de sincérité, qui a conduit le Gouvernement à réévaluer régulièrement les prévisions de recettes au fur et à mesure de la dégradation de la conjoncture.

On constate, entre le projet de loi de finances initiale pour 2009, présenté à la fin du mois de septembre dernier, et le présent projet de loi, une moins-value de l’ordre de 8,5 milliards d’euros. Les recettes fiscales nettes devraient donc s’établir à 245 milliards d’euros en 2009, soit 31 milliards d’euros de moins que la prévision faite dans le projet de loi de finances initiale et 15 milliards d’euros de moins que l’exécution constatée en 2008.

Les motifs des réévaluations du montant des recettes pour 2009 obéissent à deux logiques différentes, comme l’illustre le graphique suivant et le détaille le tableau ci-après.

DÉTAIL DE LA RÉPARTITION DES MOINS-VALUES FISCALES RÉPARTIES ENTRE STABILISATEURS AUTOMATIQUES ET MESURES NOUVELLES

(en milliards d’euros)

PLF 2009 : 276
Stabilisateurs automatiques : - 20,7	Mesures nouvelles : - 10,3
dont TVA : - 8	dont mensualisation TVA : - 3,6
dont IS : - 9	dont remboursement crédit d'impôt recherche : - 3,8
dont IR : - 1,3	dont remboursement carry-back : - 1,8
dont autres : - 1,5	dont mesure 1ere tranche impôt sur le revenu : - 1,1
PLFR mars 2009 : 245 ^(10)

D’une part, la dégradation de la conjoncture implique une baisse mécanique de certaines recettes dont le rendement lui est corrélé, notamment la taxe sur la valeur ajoutée et l’impôt sur les sociétés. Ce jeu de « stabilisateurs automatiques » explique les deux tiers de la chute des recettes fiscales nettes attendues en 2009, soit 20,7 milliards d’euros. Par le biais de la non-compensation des pertes de recettes, plus de 20 milliards d’euros n’ont donc pas été prélevés par l’État sur les ménages et les entreprises, ce qui a permis de soutenir l’activité économique. A noter que, lors de son audition par la commission des Finances, le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, a estimé le poids des pertes de recettes dues aux stabilisateurs automatiques à 30 milliards d’euros. Cette évaluation inclut 10 milliards d’euros supplémentaires, correspondant aux moins-values fiscales déjà intégrées dans le projet de loi de finances initiale pour 2009 ⁽¹¹⁾.

Les révisions de recettes pour 2009 sont également liées à l’adoption de mesures ponctuelles, ciblées et réversibles, propres à limiter la chute de l’activité économique, sans compromettre le rétablissement futur des finances publiques. De telles mesures expliquent le tiers restant de la chute de la prévision de recettes pour 2009, soit 10,3 milliards d’euros. Dans le cadre du plan de relance de l’économie, la loi de finances rectificative pour 2008 a ainsi prévu des mesures d’aide à la trésorerie des entreprises, dont l’effet est concentré sur l’année 2009. Pour mémoire, ces mesures sont la mensualisation des remboursements de crédits de taxe sur la valeur ajoutée, dont le coût est estimé à 3,6 milliards d’euros en 2009, le remboursement anticipé des crédits d’impôt recherche, pour 3,8 milliards d’euros, et la restitution des créances dues par l’État au titre des reports en arrière de déficits de sociétés, pour 1,8 milliard d’euros. L’article 1^er du présent projet de loi prévoit, en outre, la suppression, à titre exceptionnel, du versement des deux derniers tiers de l’impôt sur le revenu pour les ménages relevant de la première tranche. Le Rapporteur général souligne que la stratégie de relance du Gouvernement, fondée sur l’adoption de mesures non récurrentes, est adéquate car elle permet de stimuler l’activité économique en 2009 sans entamer les capacités de redressement des finances publiques.

2.– Des recettes fiscales qui s’érodent en raison du jeu des stabilisateurs automatiques

a) Taxe sur la valeur ajoutée

Le rendement prévisionnel de la TVA nette pour 2009 est passé, entre le projet de loi de finances pour 2009 et le présent projet de loi, de 138,3 milliards d’euros à 126,7 milliards d’euros, soit une baisse de 11,6 milliards d’euros (soit 8,4 %). Le produit net de la TVA en 2009 serait donc en diminution de 2 milliards d’euros par rapport à l’exécution constatée en 2008 et de 3,6 milliards d’euros par rapport à 2007. Le produit brut de la TVA augmenterait, en revanche, de 1,2 % par rapport à 2008. Le graphique et le tableau ci-dessous mettent en lumière les révisions successives.

ÉVOLUTION DÉTAILLÉE DE LA PRÉVISION DE TVA NETTE POUR 2009

(en milliards d’euros)

PLF : 138,3
Révision prévisions macroéconomiques	- 2
Plan de relance (mensualisation des remboursements)	- 3,6
LFI : 132,7
Rebasage exécution 2008	- 2,5
LFR janvier : 130,2
Révision prévisions macroéconomiques	- 3,5
PLFR mars : 126,7

Comme indiqué dans le tableau ci-dessus, les révisions successives de la prévision de TVA nette pour 2009 sont liées aux éléments suivants :

– le projet de loi de finances initiale a conduit à minorer de 5,6 milliards d’euros la prévision de TVA nette. Dans un premier temps, une révision de 2 milliards d’euros a été opérée en raison des nouvelles prévisions macroéconomiques. S’y ajoutent, dans le cadre du plan de relance, les 3,6 milliards d’euros reversés en 2009 aux entreprises au titre de la mensualisation des remboursements des crédits de TVA ;

– au cours de l’examen du premier projet de loi de finances rectificative, la prise en compte d’une exécution 2008 dégradée a mené à une révision à la baisse de 2,5 milliards d’euros du rendement estimé de la TVA brute ;

– enfin, le présent projet de loi prévoit une diminution de 3,5 milliards d’euros du rendement prévisionnel de la TVA en raison des nouvelles prévisions macroéconomiques. La nouvelle prévision se fonde sur une croissance nulle des emplois taxables en 2009. C’est notamment la forte chute de l’inflation, à 0,4 %, qui explique la baisse du rendement de cet impôt par le biais d’un « effet prix ».

Au final, le jeu des stabilisateurs automatiques explique les deux tiers de la baisse du produit attendu de la TVA nette par rapport au projet de loi de finances initiale et les mesures du plan de relance un tiers de cette diminution.

b) Impôt sur les sociétés

Le rendement prévisionnel de l’impôt sur les sociétés net pour 2009 est passé, entre le projet de loi de finances initiale et le présent projet de loi, de 52 milliards d’euros à 37,4 milliards d’euros, soit une diminution d’un quart (13,6 milliards d’euros). Le produit de l’IS net en 2009 serait donc ramené à son niveau de 2002, où il s’établissait à 37,5 milliards d’euros. Le graphique et le tableau ci-dessous mettent en lumière les révisions successives.

ÉVOLUTION DÉTAILLÉE DE LA PRÉVISION D’IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS NET POUR 2009

(en milliards d’euros)

PLF : 52
Révision prévisions macroéconomiques	- 3
Plan de relance (remboursements anticipés crédit d'impôt recherche et carry-back)	- 5,6
Rebasage exécution 2008	- 1
LFI : 42,4
Nouvelle prévision (à la suite d'un dernier acompte 2008 inférieur aux prévisions)	- 4,5
LFR janvier : 37,9
Nouvelles prévisions macroéconomiques	- 0,5
PLFR mars : 37,4

Cette diminution sensible de la prévision de recettes d’IS pour 2009 s’explique par les éléments suivants :

– lors de l’examen du PLF pour 2009 au Sénat, la prévision d’IS brut a d’abord été revue à la baisse pour 3 milliards d’euros en raison de la révision des hypothèses de croissance pour 2009. Les remboursements et dégrèvements ont également augmenté de 1 milliard d’euros en raison de la constatation de l’accélération des demandes de remboursements en fin d’année 2008. Dans un second temps, l’adoption des mesures de remboursements anticipés de crédit d’impôt recherche, pour 3,8 milliards d’euros, et de reports en arrière de déficits, pour 1,8 milliard d’euros, a conduit à une diminution de 5,6 milliards des recettes d’IS net. Au total, entre la présentation du projet de loi de finances initiale et son adoption définitive, la prévision d’IS net a chuté de 9,6 milliards d’euros ;

– la première loi de finances rectificative a prévu une baisse de 4,5 milliards d’euros, qui tire les conséquences d’un dernier acompte 2008 particulièrement dégradé. Rappelons que le dernier acompte est, pour les grandes entreprises ⁽¹²⁾, calculé sur les résultats de l’année en cours (en l’espèce 2008). Ce chiffre annonce donc une chute des bénéfices en 2008, lesquels constituent l’assiette des deuxième et troisième versements d’acomptes en 2009. Cette diminution de 4,5 milliards d’euros se décompose en 3,4 milliards de minoration de l’IS brut et en 1,1 milliards d’euros de remboursements et dégrèvements supplémentaires, justifiés par la forte hausse des demandes de remboursement constatée au dernier trimestre de l’année 2008 ;

– enfin, le présent projet de loi prévoit une baisse de 500 millions du produit de l’IS. Le bénéfice fiscal des entreprises en 2008 est en effet révisé à la baisse d’un point, soit une diminution de 9 % par rapport au projet de loi de finances initiale.

Au total, l’impôt sur les sociétés brut pour 2009 serait en baisse de 10 % par rapport à l’exécution constatée en 2008. La prévision réalisée paraît toutefois relativement optimiste, compte tenu du ralentissement économique qui a pesé, dès le début de l’année 2008, sur les comptes des petites et moyennes entreprises et des pertes essuyées par les grands établissements financiers français⁽¹³⁾.

La dégradation de la conjoncture, qui fait jouer les stabilisateurs automatiques, et les mesures du plan de relance expliquent respectivement 60 % et 40 % de la baisse de l’IS net entre le projet de loi de finances initiale et le présent projet de loi.

La mise en œuvre du plan de relance : les restitutions anticipées d’impôts

Au 1^er mars 2009, près d’un milliard d’euros de demandes de remboursements anticipés de reports en arrière de déficit et 1,3 milliard d’euros de demandes concernant le crédit d’impôt recherche ont été faites, ce qui représente respectivement plus de la moitié et près d’un tiers du coût annuel prévisionnel de ces deux mesures adoptées dans le cadre du plan de relance. Entre le 1^er février, date à laquelle cette faculté a été ouverte, et le 1^er mars, le montant d’ordonnancements de remboursements de taxe sur la valeur ajoutée s’établit à 300 millions d’euros.

La montée en charge du dispositif paraît donc avoir été très rapide. Il semblerait que ces mesures répondent à des besoins importants des entreprises qui cherchent à préserver le niveau de leur trésorerie.

c) Impôt sur le revenu, impôt de solidarité sur la fortune et prélèvements sur les revenus de capitaux mobiliers

Le présent projet de loi prévoit une dégradation de 2,1 milliards d’euros de l’impôt sur le revenu, dont le rendement brut s’établirait, en 2009, à 57,2 milliards d’euros, contre une prévision 59,6 milliards d’euros en loi de finances initiale ⁽¹⁴⁾.

Cette révision de la prévision s’explique, pour 1,1 milliard d’euros, par la mesure de suppression des deux derniers tiers provisionnels pour les foyers fiscaux relevant de la première tranche, prévue à l’article 1^er du présent projet de loi.

Une dégradation supplémentaire de 1 milliard d’euros est liée à la hausse des destructions d’emploi au cours de l’année 2008, qui a pesé sur la masse salariale. Celle-ci aurait en effet cru de 3,3 % en 2008, contre 4,2 % prévus en loi de finances initiale.

L’effondrement des marchés financiers au cours de l’année 2008 ainsi que le retournement du marché immobilier expliquent la diminution de 200 millions d’euros de la prévision d’impôt de solidarité sur la fortune pour 2009. Cette révision est plus de deux fois supérieure à la diminution prévue en loi de finances : elle apparaît donc comme une correction importante. Le rendement de l’impôt de solidarité sur la fortune s’établirait à 3,6 milliards en 2009, en baisse de 12 % par rapport à la prévision pour 2008.

Les tendances baissières des marchés financiers sont également à l’origine de la diminution de 200 millions d’euros de la prévision du rendement des retenues à la source et prélèvements des capitaux mobiliers et du prélèvement sur les bons anonymes, qui s’élèverait à 4,75 milliards d’euros en 2009.

d) Droits de mutation

Les droits de mutation à titre onéreux ⁽¹⁵⁾ sont revus à la baisse. Leur produit s’établirait à 760 millions d’euros en 2009, soit une chute de 290 millions d’euros par rapport à la loi de finances initiale. Les mutations à titre gratuit par décès (droits de succession) diminueraient, quant à elles, de 400 millions d’euros, à 6,35 milliards d’euros. Le tableau suivant résume les évolutions des prévisions relatives aux droits de mutations.

RÉVISION DES PRÉVISIONS POUR 2009 DES DROITS DE MUTATION

(en milliards d’euros)

	Évaluation révisée pour 2008	Prévision loi de finances initiale	Prévision révisée du présent projet de loi	Montant de la révision	Variation PLFR/LFI
Mutations à titre onéreux de créances, rentes, prix d’offices (ligne 1701)	500	400	340	- 60	- 15 %
Mutations à titre onéreux de fonds de commerce (ligne 1702)	300	250	165	- 85	- 34 %
Mutations à titre onéreux d’immeubles et droits immobiliers (ligne 1704)	410	400	255	- 145	- 36 %
Droits de succession (ligne 1706)	6 750	7 050	6 650	- 400	- 5,7 %

Source : voies et moyens annexé à la loi de finances pour 2009 ; présent projet de loi

La diminution des droits de mutation à titre onéreux des créances, rentes, prix d’offices et des fonds de commerce s’explique notamment par le ralentissement économique qui s’accompagne d’une chute des rachats d’entreprises.

La correction de plus d’un tiers du rendement attendu en 2009 des mutations à titre onéreux d’immeubles est liée au retournement du marché immobilier. La diminution du nombre de transactions et la baisse des prix de vente pèsent sur le produit de cette imposition.

Selon les informations transmises au Rapporteur général, la diminution du produit des droits de succession également serait liée au repli des marchés immobiliers et financiers. Le patrimoine des contribuables, sur lequel est assis l’imposition, a en effet souffert de cette évolution.

e) Taxe intérieure sur les produits pétroliers

La prévision de taxe intérieure sur les produits pétroliers est revue à la baisse de 151 millions d’euros, soit un rendement prévisionnel pour 2009 de 15,1 milliards d’euros. Le produit de la TIPP est en effet corrélé à l’activité économique, ce qui explique cette révision de –1 %.

3.– Une forte correction à la baisse des recettes non fiscales

a) Une révision importante des dividendes et recettes assimilées

Les dividendes et recettes assimilées seraient inférieures de 1,8 milliard à la prévision faite en loi de finances initiale et s’établiraient à 7 milliards d’euros, soit une baisse de plus de 20 %. Cette moins-value se décompose en 450 millions dus aux résultats en forte baisse de la Caisse des dépôts et consignations sur l’exercice 2008 et 1,4 milliard liés aux dividendes versés par les entreprises non financières.

● Les résultats en forte baisse de la Caisse des dépôts et consignations en 2008 conduisent à une révision de 50 millions d’euros de son dividende, de 550 millions d’euros à 500 millions d’euros. Ce dernier montant correspond au montant plancher versé chaque année par la Caisse au titre de la rente de dépôts des professions juridiques.

La contribution représentative de l’impôt sur les sociétés (CRIS) est, de plus, réduite de 400 millions d’euros et serait nulle en 2009. La Caisse serait en effet en pertes en 2008, après avoir réalisé des bénéfices importants les exercices précédents ⁽¹⁶⁾, comme le montre le tableau ci-dessous.

RÉSULTATS NETS DE LA CAISSE DES DÉPÔTS ET CONSIGNATIONS

(en millions d’euros)

2006	2007	2008
3 653	2 488	0

Source : ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique

La section générale de la Caisse pâtit de l’effondrement des marchés financiers. Les comptes étant établis aux normes IFRS, ils comptabilisent au 31 décembre les actifs à leur valeur de marché, et non à leur coût historique. Dans de telles conditions, il est probable que des dépréciations importantes aient dues être passées, ce qui pèse sur le résultat.

Les fonds d’épargne auraient, quant à eux, souffert d’un « effet ciseau ». Alors que la hausse des taux du livret A, du livret « développement durable » et du livret d’épargne populaire a conduit à un renchérissement des ressources, les revenus ont diminué en raison de la baisse du rendement des placements financiers qui assurent habituellement leur équilibre.

Au total, l’ensemble des prélèvements réalisés par l’État sur la Caisse atteindrait 500 millions d’euros, contre plus de 2 milliards réalisés en 2008, comme le montre le tableau suivant.

ÉVOLUTION DES RECETTES
PROVENANT DE LA CAISSE DES DÉPÔTS ET CONSIGNATIONS

(en millions d’euros)

	Exécution 2006	Exécution 2007	LFI 2008	Exécution 2008	LFI 2009	PLFR
Dividendes	695	1 491	850	937	550	500
CRIS	394	516	550	383	400	0
Prélèvement sur fonds d'épargne	1 454	923	750	743	0	0
TOTAL	2 543	2 930	2 150	2 063	950	500

Source : ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique

● La prévision de recettes tirées des dividendes des entreprises non financières est revue à la baisse de 1,4 milliard d’euros. Deux éléments expliquent cette correction.

D’une part, la prévision faite en loi de finances initiale pourrait avoir été trop optimiste. Elle anticipait, par rapport à l’exécution 2008 défalquée des éléments exceptionnels⁽¹⁷⁾, une hausse de 24 % des dividendes reçus par l’État. Or, plusieurs entreprises publiques souffrent de la crise économique et financière. Le dividende reçu d’EDF diminuerait de 200 millions en raison de résultats 2009 inférieurs aux attentes, qui entraîneraient une chute de l’acompte versé au mois de décembre. Conformément au principe posé dans le plan d’aide au secteur automobile, la direction de Renault a annoncé qu’aucun dividende ne sera versé en 2009, ce qui représente une perte de l’ordre de 200 millions d’euros pour l’État. La SNCF dégage des résultats 2008 inférieurs aux attentes du fait des difficultés de sa branche « fret », entraînant une moins-value de 100 millions d’euros pour l’État.

D’autre part, une partie des dividendes versés par certaines entreprises publiques pourrait l’être sous forme d’actions. GDF-Suez verse un dividende exceptionnel en 2009 et laisse le choix aux actionnaires entre un versement en numéraire et en actions. France Télécom offrira un choix identique pour 50 % du solde de l’acompte versé au titre de l’exercice 2008. Le Gouvernement pourrait faire le choix du versement en actions. Une telle option correspondrait à un investissement pour l’État, qui anticiperait une hausse du cours, et lui permettrait de renforcer sa position d’actionnaire principal de ces groupes, tout en constituant un apport bienvenu de liquidités pour les entreprises concernées. Ce dividende exceptionnel n’aurait, en revanche, pas pour conséquence une hausse des recettes de l’État. Selon les informations transmises au Rapporteur général, la nouvelle prévision du présent projet de loi intègre le versement en actions du dividende exceptionnel de GDF-Suez. En revanche, c’est un versement en numéraire qui est supposé pour France Télécom.

Le tableau ci-dessous donne une évaluation des corrections apportées à la prévision de dividendes reçus d’entreprises non financières.

DÉCOMPOSITION DE LA RÉVISION
DES DIVIDENDES REÇUS PAR L’ÉTAT EN 2009

(en millions d’euros)

Prévision LFI 2009	5 912
Total moins-values dues aux versements de dividendes en actions	- 700
GDF - Suez : versement dividende exceptionnel en actions	- 700
Total moins-values dues à la dégradation de la conjoncture	- 700
Renault	- 200
EDF	- 200
SNCF	- 100
La Poste	- 80
Safran	- 40
Air France	- 30
France Télécom	- 30
Autres	- 20
Prévision PLFR mars 2008	4 512

Source : ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique

b) Une nouvelle recette provenant de la garantie accordée à la société de financement de l’économie française

Le présent projet de loi prévoit une nouvelle recette non fiscale liée au dispositif de financement de l’économie. La rémunération perçue par l’État au titre de la garantie accordée à la société de financement de l’économie française (SFEF) s’élèverait à 700 millions d’euros en 2009. Au total, entre la mise en place de la SFEF et le 31 décembre 2009, environ 875 millions d’euros auront été versés à l’État par la SFEF. Celle-ci permet donc non seulement d’assurer le bon fonctionnement des marchés monétaires mais elle est également source de ressources substantielles pour le budget de l’État.

Lors de son audition par la commission des Finances, le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique a également précisé que les revenus nets tirés de la société de prise de participation de l’État (SPPE) devraient s’élever à 525 millions d’euros en 2009 (850 millions bruts, desquels il convient de déduire le coût du financement, soit 325 millions d’euros). Cette nouvelle ressource n’est pas intégrée dans la prévision du présent projet de loi acr elle devrait être perçue par l’État en 2010. Par ailleurs, les gains provenant du tirage d’une seconde tranche de 10,5 milliards d’euros ne sont pas non plus intégrés dans cette évaluation.

Au total, les mesures qui ont permis de stabiliser le système financier dégageraient une ressource nette de 1,4 milliard d’euros au titre des années 2008 et 2009.

Bilan de l’action de la société de financement de l’économie française et de la société de prises de participation de l’État après trois mois de fonctionnement

Selon les informations communiquées au Rapporteur général lors de la réunion, le 29 janvier dernier, du comité de suivi du plan de financement de l’économie, la SFEF et la SPPE présenteraient, après trois mois de fonctionnement, une activité satisfaisante.

À fin janvier, la SFEF avait ainsi emprunté 23 milliards d’euros, prêtés à 13 banques différentes, au taux de 4 %. Rappelons que le capital de la société est partagé entre l’État et les banques : les éventuels dividendes seraient donc partagés entre ces actionnaires. L’État bénéficie toutefois de la rémunération de la garantie qu’il a accordée à la société et qui permet à celle-ci d’emprunter sur les marchés à un taux avantageux.

Lors de leur audition par la commission des Finances le 3 février dernier, plusieurs dirigeants des banques bénéficiaires ont souhaité minimiser l’apport de la SFEF en rapportant les montants de ses prêts aux encours totaux de leurs établissements. Une telle présentation semble biaisée car l’action de la SFEF porte sur la liquidité des banques, donc sur les seuls engagements de court terme. A cet égard, son action semble importante puisque, selon les informations fournies par d’autres dirigeants, les emprunts contractés auprès de la SFEF assureraient 25 % du besoin de liquidité de leurs établissements en 2009, ce qui est substantiel.

La SPPE, quant à elle, a souscrit pour 10,5 milliards ⁽¹⁸⁾ de titres super subordonnés auprès de 6 banques différentes. Une nouvelle tranche de 10,5 milliards d’euros a été ouverte. Toutes les banques qui ont participé à la première tranche pourraient ne pas y souscrire à nouveau. Par ailleurs, ces nouvelles injections de capital pourraient se faire soit sous forme de titres super subordonnés, soit sous forme d’actions de préférence sans droit de vote.

Ces injections de fonds propres ont permis de renforcer la structure financière des banques. Les montants offerts représentent ainsi entre 10 % et 20 % de la valeur de marché des banques cotées (BNP Paribas, Société générale, Crédit Agricole), ce qui est substantiel. De plus, ils représentent, pour chaque banque, une amélioration de 0,5 point du ratio TIER 1, dans un contexte où la très forte aversion au risque des investisseurs rend le renforcement de cet indicateur crucial.

4.– Un manque à gagner de 130 millions d’euros sur le budget annexe Contrôle et exploitation aériens

Le budget annexe Contrôle et exploitation aériens voit ses revenus diminuer de 130 millions d’euros par rapport à la prévision faite en loi de finances initiale. Pour maintenir son équilibre, une avance du Trésor de 100 millions d’euros est ouverte et une économie de 30 millions d’euros devrait être réalisée du fait du lancement d’un plan d’économies.

La chute de la prévision de revenus du budget annexe est à mettre en relation avec le fort ralentissement du trafic aérien, qui s’explique par l’aggravation de la crise mondiale et qui n’a pas été anticipé en loi de finances initiale. À titre d’exemple, la prévision de taxe de l’aviation civile était fondée sur une hausse de 2,8 millions du nombre de passagers transportés. L’estimation de son rendement pour 2009 apparaît aujourd’hui inférieure à la réalisation de 2008, ce qui laisse penser que le nombre de passagers transportés pourrait légèrement reculer en 2009 ⁽¹⁹⁾.

Comme le montre le tableau ci-dessous, la chute des recettes est comprise entre 6 % et près de 13 % par rapport à la prévision faite en loi de finances initiale.

RÉVISION DES PRÉVISIONS DE RECETTES POUR 2009 DU BUDGET ANNEXE CONTRÔLE ET EXPLOITATION AÉRIENS

(en milliards d’euros)

	LFI 2008	LFI 2009	PLFR 2009	Variation LFI 2009/PLFR
Redevances de route	1 062	1 133	1 063	- 6,2 %
Redevances pour services terminaux de la circulation européenne pour la métropole	221	235	215	- 8,5 %
Taxe de l'aviation civile ^(20)	194	309	269	- 12,9 %

Source : présent projet de loi ; projet de loi de finances initiale pour 2009

Ce manque à gagner est couvert, en premier lieu, par une avance du Trésor de 100 millions d’euros, inscrite sur le compte de concours financiers Avances à des services de l’État ou organismes gérant des services publics ⁽²¹⁾. À noter que cette avance permet seulement de combler à court terme le besoin de financement du budget annexe et que, par conséquent, une autre recette devra s’y substituer en loi de finances pour 2010, si le résultat d’exploitation du service ne se redresse pas d’ici là.

Le solde du déficit prévisionnel ⁽²²⁾, soit 30 millions d’euros, devrait être couvert par un plan d’économies. Au vu des taux de croissance des coûts du service ⁽²³⁾, il semblerait en effet que des marges existent pour rationaliser son organisation.

B.– LA TRADUCTION BUDGÉTAIRE DES MULTIPLES MESURES ANNONCÉES CES DERNIÈRES SEMAINES

1.– La suppression des deux tiers de l’impôt sur le revenu dû par les ménages relevant de la première tranche

La mesure prévue à l’article 1^er du projet de loi a été annoncée par le Président de la République à la suite du sommet social du 18 février dernier. Elle a pour but :

– de supprimer les deux tiers de l’impôt sur le revenu dû par les ménages relevant de la première tranche⁽²⁴⁾. En pratique, ces ménages ne verseront pas les deux derniers tiers provisionnels dus au titre des revenus de l’année 2008. L’allègement fiscal sera donc perçu dès le mois de mai.

– de limiter les effets de seuil en prévoyant un crédit d’impôt dégressif pour les ménages situés au bas de la seconde tranche⁽²⁵⁾.

1,1 milliard d’euros retourneraient donc à 6 millions de personnes. Les bénéficiaires sont répartis à parts égales entre les ménages relevant de la première tranche, ceux situés au bas de la seconde tranche et ceux dont les revenus sont plus importants mais qui bénéficient de réductions ou de crédits d’impôts diminuant leur revenu net imposable.

Le Rapporteur général salue cette mesure au bénéfice des ménages à revenus modestes ou moyens, qui s’inscrit dans l’effort global mené par le Gouvernement pour limiter les effets de la crise économique. Ce dispositif apparaît, en premier lieu, efficace dans la mesure où il concentre l’effort financier sur une catégorie de la population dont les revenus relativement faibles sont en très grande partie, voire en totalité, consommés. L’effet multiplicateur joue donc largement, du fait de la faible épargne de ces ménages. De plus, le dispositif proposé apparaît juste car il étend l’aide de l’État aux revenus inférieurs de la classe moyenne. Couplée notamment à la mise en place du revenu de solidarité active, à l’instauration de la prime de solidarité active et à la hausse des prestations sociales consécutive au pic d’inflation de 2008, cette nouvelle mesure permet de couvrir l’ensemble des personnes fragilisées par la crise, depuis les bénéficiaires de minima sociaux jusqu’aux travailleurs à faibles revenus.

Le Rapporteur général remarque que, pour améliorer l’efficacité et la justice du dispositif, il conviendrait de refuser le bénéfice de ce dispositif aux personnes disposant de revenus importants mais dont le revenu net imposable est fortement réduit par l’utilisation de certaines niches fiscales.

Cette mesure a un caractère immédiat, exceptionnel et temporaire. Elle permet donc de stimuler l’activité économique dans des délais très brefs. Dès le mois de mai, la mesure se fera en effet sentir sur les ménages, ce qui contribuera à soutenir l’activité dans un contexte d’augmentation du chômage. L’utilisation de l’outil fiscal limite, en outre, les risques de procyclicité du dispositif : celui-ci portera ses effets dans le creux de la crise, et non au moment où l’activité est déjà repartie. Par ailleurs, cette mesure présente la caractéristique, comme le reste du plan de relance, d’être ponctuelle et limitée dans le temps. Elle préserve donc le rendement de l’impôt sur le revenu pour l’avenir. La sécurisation du produit de cet impôt après 2009 permet donc de ne pas handicaper le redressement des finances publiques une fois la crise passée.

2.– Des dépenses de l’État majorées de 8,6 milliards d’euros

Le présent projet de loi de finances rectificative tend à augmenter les dépenses de l’État de 8,6 milliards d’euros, dont 1,8 milliard d’euros inscrits sur le budget général et 6,8 milliards d’euros sur les comptes spéciaux. Il convient de distinguer les ouvertures de crédits visant à financer des mesures de relance liées à la crise et celles qui relèvent d’une gestion budgétaire plus ordinaire.

a) Les mesures de relance supplémentaires

Les mesures de relance supplémentaires découlent de deux séries d’engagements : le « pacte automobile » annoncé par le Président de la République le 9 février et les mesures annoncées à l’issue de la rencontre avec les partenaires sociaux du 18 février. L’impact de ces engagements porte tant sur le budget général (1,8 milliard d’euros de crédits ouverts sur la mission Plan de relance de l’économie) que sur les comptes spéciaux (6,7 milliards d’euros de crédits inscrits sur un nouveau programme Prêts à la filière automobile).

● Sur le budget général ⁽²⁶⁾, la mission spécialement créée par la loi de finances rectificative du 4 février dernier afin de rassembler les crédits budgétaires dédiés au plan de relance de l’économie annoncé à la fin décembre 2008 bénéficierait d’une ouverture de 1 840 millions d’euros d’autorisations d’engagement (AE) et de crédits de paiement (CP). Le tableau ci-après récapitule l’ensemble des moyens ainsi mis à disposition de la mission Plan de relance de l’économie.

CRÉDITS DE LA MISSION PLAN DE RELANCE DE L’ÉCONOMIE

(en millions d’euros)

Programmes	LFR du 4 février		Présent PLFR		TOTAL
	AE	CP	AE	CP	AE	CP
Programme exceptionnel d’investissement public	4 001	2 737	50	50	4 051	2 787
Soutien exceptionnel à l’activité économique et à l’emploi	5 020	6 020	1 340	1 340	6 360	7 360
Effort exceptionnel en faveur du logement et de la solidarité	1 917	1 520	450	450	2 367	1 970
TOTAL	10 938	10 277	1 840	1 840	12 778	12 117

Le Rapporteur général rappelle que, en fonction de la nature des dépenses, les crédits figurant sur la mission Plan de relance de l’économie sont soit transférés en gestion vers d’autres programmes préexistants (c’est le cas par exemple des dépenses d’investissement), soit directement consommés sur les programmes de la mission (en particulier lorsqu’il s’agit de verser des subventions à d’autres organismes). Ainsi, le décret n° 2009-203 du 19 février 2009 a d’ores et déjà procédé à un transfert de 3 milliards d’euros d’AE et de 1,4 milliard d’euros de CP vers 21 programmes du budget général. Ces crédits font l’objet d’un suivi spécifique par chacun des ministères concernés.

Dans le présent projet de loi de finances rectificative, l’ouverture la plus significative – en termes de volume de crédits – concerne le programme Soutien exceptionnel à l’activité économique et à l’emploi, qui bénéficierait de 1 340 millions d’euros d’AE et de CP supplémentaires. Trois finalités sont poursuivies.

Il s’agit, en premier lieu, d’abonder de 800 millions d’euros le nouveau Fonds d’investissement social, créé à l’issue du sommet social du 18 février dernier. Ce Fonds, dont un projet de « charte constitutive » devrait être prochainement présenté, vise à mutualiser et à coordonner les moyens apportés par l’État et par les partenaires sociaux (assurance chômage, fonds de la formation professionnelle ⁽²⁷⁾). Il a notamment vocation à financer une prime forfaitaire de 500 euros en faveur des demandeurs d’emploi n’ayant pas acquis suffisamment de droits pour bénéficier de l’indemnisation de l’assurance chômage (pour un coût estimé à 117 millions d’euros), à permettre le renforcement des mesures d’accompagnement associées aux contrats de transition professionnelle et à soutenir les dispositifs de chômage partiel. Ces crédits s’ajouteront à ceux déjà inscrits sur l’action Politiques actives de l’emploi, soit 500 millions d’euros. La contribution de l’État au Fonds d’investissement social atteindrait ainsi 1,3 milliard d’euros ⁽²⁸⁾. Le Gouvernement affiche un objectif de dotation du Fonds, participation des partenaires sociaux incluse, d’environ 2,5 milliards d’euros.

En deuxième lieu, conformément aux annonces du sommet social du 18 février 2009, le programme Soutien exceptionnel à l’activité économique et à l’emploi financerait, à hauteur de 300 millions d’euros, des « bons d’achat » de services à la personne. Concrètement, selon les informations associées au présent projet de collectif budgétaire, l’Agence nationale des services à la personne et le Pôle emploi distribueront des chèques emploi services universels (CESU) préfinancés par l’État à 660 000 ménages bénéficiaires de l’allocation personnalisée d’autonomie à domicile (soit un coût de 130 millions d’euros), à 470 000 bénéficiaires du complément mode de garde et gagnant moins de 43 000 euros par an (94 millions d’euros), à 140 000 foyers ayant un enfant handicapé et bénéficiant de l’allocation d’éducation de l’enfant handicapé ou de la prestation de compensation du handicap (28 millions d’euros) et à environ 250 000 demandeurs d’emploi avec enfants, en formation ou reprenant un emploi (50 millions d’euros). Les crédits correspondants seraient inscrits sur une nouvelle action du programme, intitulée Distribution de chèques emploi services universel préfinancés par l’État. Compte tenu du nombre de foyers concernés, le montant de l’aide serait de l’ordre de 200 euros.

Une troisième et dernière ouverture de crédits proposée sur le programme Soutien exceptionnel à l’activité économique et à l’emploi concerne les moyens dédiés à l’établissement public Oséo. La loi de finances rectificative du 4 février 2009 a déjà prévu 575 millions d’euros de crédits destinés à financer les différentes garanties gérées par Oséo en vue de soutenir les petites et moyennes entreprises (PME). Conformément au pacte automobile du 9 février dernier, le présent projet tend à ouvrir 240 millions d’euros d’AE et de CP supplémentaires, afin de permettre d’accroître d’un milliard d’euros l’encours des prêts susceptibles d’être garantis jusqu’à 90 % par Oséo : sont concernés les prêts aux équipementiers et aux sous-traitants de la filière automobile, à destination non seulement des PME mais aussi des entreprises de taille intermédiaire (ETI).

Par ailleurs, le programme Effort exceptionnel en faveur du logement et de la solidarité verrait ses crédits abondés de 450 millions d’euros d’AE et de CP, afin de financer une prime exceptionnelle de 150 euros versée aux trois millions de familles dont les enfants scolarisés ont entre six et dix-huit ans et ayant bénéficié de l’allocation de rentrée scolaire en 2008. Le dossier de presse relatif à la rencontre avec les partenaires sociaux du 18 février 2009 indiquait que cette mesure serait financée par les organismes sociaux. Toutefois, si c’est bien la Caisse nationale d’allocations familiales (CNAF) et la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA) qui verseront la prime au mois de juin 2009, c’est l’État qui en supportera finalement le coût.

Enfin, le Programme exceptionnel d’investissement public bénéficierait d’une ouverture de 50 millions d’euros d’AE et de CP, afin de développer l’équipement numérique des écoles. Le Gouvernement avait annoncé cette mesure lors du Comité interministériel d’aménagement et de compétitivité des territoires (CIACT) consacré au plan de relance le 2 février dernier. Ces crédits, qui seront versés à des communes de moins de 3 500 habitants, devraient bénéficier in fine à environ 4 000 à 5 000 écoles. Ils serviront à l’achat de tableaux numériques interactifs, d’ordinateurs et de ressources numériques (logiciels, installation de fibres optiques etc.).

● Sur les comptes de concours financiers ⁽²⁹⁾, le présent projet de collectif budgétaire tend à ouvrir 6,8 milliards d’euros d’AE et de CP, dont 6,7 milliards d’euros sur le compte Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés ⁽³⁰⁾. Il s’agit de permettre la mise en place de prêts de l’État à destination du secteur automobile, mesure qui constitue l’un des volets majeurs du pacte automobile du 9 février. Un nouveau programme, spécialement créé sur ce compte ⁽³¹⁾, intitulé Prêts à la filière automobile, financera :

– à titre principal, les prêts aux constructeurs automobiles et de poids lourds, pour un montant total de 6,5 milliards d’euros. Ces prêts, d’une durée de cinq ans, seraient consentis aux constructeurs en contrepartie d’une série d’engagements relatifs à l’emploi, à la recherche et au développement ⁽³²⁾. Il s’agit de prêts participatifs dont la rémunération est composée d’une part fixe à 6 % et d’une part variable dépendant des résultats opérationnels. Ainsi, le taux pourra s’accroître contractuellement au fur et à mesure de la restauration de la situation économique du constructeur. Pour un volume de prêts de 6,5 milliards d’euros, l’État percevrait donc au minimum, en 2010 comme en 2011, des intérêts de 390 millions d’euros ;

– plus marginalement (à hauteur de 150 millions d’euros cette année, puis de 100 millions d’euros supplémentaires en 2010), des prêts bonifiés en faveur de l’innovation dans le secteur automobile, en vue notamment du développement de véhicules dits « décarbonés ». Ces prêts seront accordés dans le cadre des régimes notifiés à la Commission européenne à la suite de sa communication du 17 décembre 2008 autorisant les aides d’État temporaires lorsqu’elles sont destinées à remédier aux « difficultés exceptionnelles rencontrées par les entreprises pour accéder aux sources de financement ». Les taux de ces prêts, fixés en fonction de la notation du bénéficiaire et du niveau de garantie, seront en moyenne de l’ordre de 6 % par an.

b) Les ouvertures de crédits non liées à la crise et les annulations de crédits correspondantes

En dehors des mesures prises en réaction à la crise économique, le présent projet de loi de finances rectificative propose plusieurs ouvertures de crédits qui, en temps normal, auraient probablement été financées par voie de décret d’avance ou par d’autres mouvements réglementaires de crédits.

Ces ouvertures de crédits, qui portent sur le budget général ⁽³³⁾, représentent 266 millions d’euros d’AE et 263,8 millions d’euros de CP. Elles concernent :

– la mission Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales à hauteur de 85,3 millions d’euros d’AE et de 83 millions d’euros de CP. Ces ouvertures bénéficieraient, d’une part, au programme Forêt : 69 millions d’euros d’AE et 70,1 millions d’euros de CP visent à financer des mesures consécutives à la tempête Klaus du 24 janvier dernier. Le Rapporteur général présente ces ouvertures dans son commentaire de l’article 8 du présent projet, qui tend à accorder la garantie de l’État à des prêts en faveur des opérateurs de la filière bois. D’autre part, 16,3 millions d’euros d’AE et 12,9 millions d’euros de CP seraient accordés au programme Sécurité et qualité sanitaires de l’alimentation, dans le cadre de la libéralisation du service public de l’équarrissage, qui interviendra à compter du 18 juillet 2009 ⁽³⁴⁾. Ces crédits permettraient à l’État d’aider les éleveurs des différentes filières à apurer leurs dettes vis-à-vis des équarrisseurs ;

– la mission Médias, à hauteur de 150,8 millions d’euros d’AE et de CP. À la suite des états généraux de la presse écrite, le Président de la République a annoncé, le 23 janvier dernier, un plan d’aide au secteur de la presse représentant un engagement de l’État d’environ 600 millions d’euros sur trois ans. Les ouvertures de crédits sur le programme Presse proposées dans le présent projet visent à financer une première série de mesures, telles que le renforcement de l’aide au portage de la presse, l’augmentation de l’aide au développement des services en ligne des entreprises de presse, le versement d’une aide exceptionnelle aux diffuseurs ou encore le report d’un an de l’augmentation des tarifs postaux. Selon le ministère du Budget, des comptes publics et de la fonction publique, les crédits ainsi ouverts couvriront la totalité des mesures dont l’impact porte sur l’exercice 2009, à l’exception de la participation de l’État à l’accompagnement de la modernisation des imprimeries de presse, dont les modalités ne sont pas encore définies et dépendent de l’avancée des négociations entre les partenaires sociaux ;

– la mission Sport, jeunesse et vie associative, à hauteur de 30 millions d’euros d’AE et de CP (ouverts sur le programme Jeunesse et vie associative). Il s’agit de financer le nouveau Fonds d’expérimentation pour la jeunesse, géré par le Haut-commissaire à la jeunesse, M. Martin Hirsch ⁽³⁵⁾. L’objectif annoncé par le Gouvernement est de parvenir, par mobilisation d’autres crédits, à une dotation totale de ce Fonds de 150 millions d’euros en deux ans. En 2009, le Fonds disposera de 60 millions d’euros : 30 millions d’euros de crédits proposés dans le présent projet, 10 millions d’euros de crédits reportés depuis l’exercice 2008, 10 millions d’euros de crédits du Fonds social européen et 10 millions d’euros de crédits redéployés en gestion depuis les programmes Jeunesse et vie associative et Lutte contre la pauvreté : revenu de solidarité active et expérimentations sociales.

Le Rapporteur général souligne par ailleurs que, pour des raisons de calendrier, le présent projet de collectif budgétaire ne prend pas en compte les récents engagements de l’État en faveur de l’outre-mer. Le 3 mars 2009, le secrétariat d’État à l’outre-mer a annoncé une enveloppe globale de 848 millions d’euros, dont 222,5 millions d’euros de mesures « confirmées » déjà intégrées dans les prévisions budgétaires. Le coût pour l’État des mesures nouvelles s’établit donc à 625 millions d’euros, dont 280 millions d’euros pour financer un revenu supplémentaire temporaire d’activité (RSTA) et 150 millions d’euros de mesures en faveur des entreprises et de l’emploi, qui figureront dans le projet de loi de développement pour le développement économique de l’outre-mer (LODEOM).

L’impact budgétaire sur l’exercice 2009 ⁽³⁶⁾ de ces différentes annonces devrait être traduit dans le présent projet de loi de finances rectificative par la voie d’amendements présentés par le Gouvernement. Afin de ne pas détériorer davantage l’équilibre du budgétaire de l’État, le Rapporteur général souhaite que les ouvertures de crédits au profit de l’outre-mer soient gagées par des annulations portant sur les autres missions et programmes du budget général.

Les deux tableaux ci-après récapitulent les ouvertures de crédits sur le budget général proposées dans le présent projet de collectif budgétaire.

OUVERTURES D’AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT PAR MISSION ET PROGRAMME
DU BUDGET GÉNÉRAL

(en millions d’euros)

Missions et programmes		Ouvertures	En % des AE initiale ^(a)
Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales		85,3	2,6
	Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation	16,3	3,1
	Forêt	69	23,7
Médias		150,8	14,8
	Presse	150,8	53,3
Plan de relance de l’économie		1 840	16,8
	Programme exceptionnel d’investissement public	50	1,2
	Soutien exceptionnel à l’activité économique et à l’emploi	1 340	26,7
	Effort exceptionnel en faveur du logement et de la solidarité	450	23,5
Sport, jeunesse et vie associative		30	3,7
	Jeunesse et vie associative	30	25,1
Total		2 106	0,5
Total hors Plan de relance de l’économie		266	0,1

(a) En % des AE de la LFR du 4 février 2009 pour la mission Plan de relance de l’économie.

OUVERTURES DE CRÉDITS DE PAIEMENT PAR MISSION ET PROGRAMME
DU BUDGET GÉNÉRAL

(en millions d’euros)

Missions et programmes		Ouvertures	En % des CP initiaux ^(a)
Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales		83	2,4
	Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation	12,9	2,2
	Forêt	70,1	22,7
Médias		150,8	14,9
	Presse	150,8	54,3
Plan de relance de l’économie		1 840	17,9
	Programme exceptionnel d’investissement public	50	1,8
	Soutien exceptionnel à l’activité économique et à l’emploi	1 340	22,3
	Effort exceptionnel en faveur du logement et de la solidarité	450	29,6
Sport, jeunesse et vie associative		30	3,8
	Jeunesse et vie associative	30	25,0
Total		2 103,8	0,6
Total hors Plan de relance de l’économie		263,8	0,1

(a) En % des CP de la LFR du 4 février 2009 pour la mission Plan de relance de l’économie.

Si les crédits ouverts en faveur du plan de relance de l’économie s’analysent comme des dépenses supplémentaires, les autres ouvertures de crédits (au bénéfice de l’agriculture, des aides à la presse et de la jeunesse) sont strictement compensées par des annulations de crédits – à l’instar de ce qu’aurait prévu un décret d’avance.

Les annulations proposées ⁽³⁷⁾ portent donc sur 266 millions d’euros d’AE et 263,8 millions d’euros de CP, répartis sur 22 missions (sur un total de 33) et 55 programmes (sur un total de 133) du budget général. Les annulations les plus importantes concernent la mission Écologie, développement et aménagement durable (en particulier le programme Infrastructures et services de transports), dont les AE et les CP seraient réduits de respectivement 55,7 millions d’euros et 63,6 millions d’euros, soit 0,8 % et 0,9 % de la dotation initiale hors titre 2.

La répartition des annulations de crédits, présentée sur les deux graphiques ci-après, apparaît relativement équitable si l’on tient compte des programmes traditionnellement dispensés d’annulation de crédits car porteur de dépenses « inéluctables » (dotations aux collectivités territoriales, dépenses sociales à guichet ouvert, etc.) et des programmes dont l’exécution budgétaire se révèle d’ores et déjà trop tendue pour permettre leur sollicitation ⁽³⁸⁾. Comme de coutume, sur proposition des ministères gestionnaires, la répartition des annulations entre programmes d’un même ministère a pu être modifiée et conduire à l’exonération de certains programmes.

ANNULATIONS D’AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT PAR MISSION DU BUDGET GÉNÉRAL

(en millions d’euros)

ANNULATIONS DE CRÉDITS DE PAIEMENT PAR MISSION DU BUDGET GÉNÉRAL

(en millions d’euros)

Comme il est normal, les annulations portent, dans leur quasi totalité, sur des crédits de la réserve de précaution constituée en début de gestion ⁽³⁹⁾. Le Rapporteur général rappelle que le taux de mise en réserve retenu en 2009 est de 5 % sur les crédits hors dépenses de personnel et de 1,5 % sur les dépenses de personnel (titre 2). La mise en réserve initiale atteignait ainsi 6,8 milliards d’euros d’AE et 6,2 milliards d’euros de CP. À l’heure actuelle, compte tenu des « dégels » intervenus dès le début de la gestion ⁽⁴⁰⁾, 4,4 milliards d’euros d’AE et 4,1 milliards de crédits de paiements d’euros demeureront en réserve à l’issue du présent projet de loi de finances.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS MIS EN RÉSERVE EN 2009

(en milliards d’euros)

	AE	CP
Mise en réserve initiale	6,8	6,2
Dégel consécutif aux réductions de crédits votées par le Parlement	– 0,5	– 0,7
Dégel sur subventions pour charges de service public	– 0,4	– 0,4
Dégel exceptionnel sur crédits d’investissement	– 1,1	– 0,6
Autres dégels	n.s.	n.s.
Réserve avant PLFR	4,7	4,4
Annulations par présent PLFR	– 0,3	– 0,3
Réserve après présent PLFR	4,4	4,1

Source : ministère du Budget, des comptes publics et de la fonction publique.

Grâce à ces annulations de crédits, les seules dépenses supplémentaires proposées dans le présent projet qui détériorent le déficit budgétaire en 2009 sont celles inscrites sur la mission Plan de relance de l’économie et celles occasionnées par les prêts au secteur automobile. Le principe d’une évolution de 0,1 % en volume des dépenses au sens de l’article 5 de la loi de programmation des finances publiques du 9 février dernier ⁽⁴¹⁾ demeure ainsi confirmé, pour autant que l’on continue de raisonner avec l’hypothèse d’inflation de la loi de finances initiale (1,5 %, au lieu de 0,4 % désormais) et que soient exclues les dépenses du plan de relance. Dans le cas contraire, les dépenses de l’État en 2009 augmenteraient de plus de 20 milliards d’euros par rapport à celles de la loi de finances initiale pour 2008, soit une progression de 5,5 % en volume (voir le tableau ci-après) ⁽⁴²⁾.

L’ÉVOLUTION DES DÉPENSES À L’ISSUE DU PRÉSENT PROJET

(en milliards d’euros)

	LFI 2008	LFI 2009	LFR du 4 février	Présent PLFR
Enveloppe élargie de dépenses ^(a)	340,9	348,2	12,8	1,8
Changements de périmètre (LFI)	–	1,7	–	–
Dépenses à périmètre constant	–	346,5	359,3	361,1
Augmentation des dépenses (/ LFI 2008)	–	+ 5,6	+ 18,4	+ 20,2
Inflation prévisionnelle	–	1,5 %	1,5 %	0,4 %
Évolution en volume (/ LFI 2008)	–	+ 0,1 %	+ 3,9 %	+ 5,5 %

(a) Au sens de la norme de dépense : dépenses nettes du budget général, prélèvements sur recettes et nouvelles affectations de ressources à des opérateurs de l’État.

À titre de synthèse, les deux tableaux ci-après récapitulent les mouvements de crédits effectués au titre de la première de loi de finances rectificative du 4 février et les mouvements proposés spécifiquement au titre du présent projet (détaillés dans les articles 4 à 7 et dans les états B, B’, C’ et D).

OUVERTURES ET ANNULATIONS D’AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT
(hors fonds de concours, en millions d’euros)
	Loi de finances initiale	Mouvements en cours d’exercice			Présent projet			Montant révisé des AE
		Ouvertures (a)	Annulations (a)	Variation nette des AE	Ouvertures	Annulations	Variation nette des AE
Budget général
AE brutes	392 020	12 038	–	+ 12 038	2 106	266	+ 1 840	405 898
Remboursements et dégrèvements	101 965	1 100	–	+ 1 100	–	–	–	103 065
AE nettes du budget général	290 055	10 938	–	+ 10 938	2 106	266	+ 1 840	302 833
Budgets annexes	2 129	–	–	–	–	30	– 30	2 099
Comptes spéciaux
Comptes d’affectation spéciale	57 459	3 000	–	+ 3 000	–	–	–	60 459
Comptes de concours financiers	100 167	–	–	–	6 750	–	+ 6 750	106 917

(a) Loi de finances rectificative n° 2009-122 du 4 février 2009.

OUVERTURES ET ANNULATIONS DE CRÉDITS DE PAIEMENT
(hors fonds de concours, en millions d’euros)
	Loi de finances initiale	Mouvements en cours d’exercice			Présent projet			Montant révisé des CP
		Ouvertures (a)	Annulations (a)	Variation nette des CP	Ouvertures	Annulations	Variation nette des CP
Budget général
CP bruts	379 028	11 377	–	+ 11 377	2 104	264	+ 1 840	392 245
Remboursements et dégrèvements	101 965	1 100	–	+ 1 100	–	–	–	103 065
CP nets du budget général	277 063	10 277	–	+ 10 277	2 104	264	+ 1 840	289 180
Budgets annexes	2 122	–	–	–	–	30	– 30	2 092
Comptes spéciaux
Comptes d’affectation spéciale	57 464	3 000	–	+ 3 000	–	–	–	60 464
Comptes de concours financiers	99 436	–	–	–	6 750	–	+ 6 750	106 186

(a) Loi de finances rectificative n° 2009-122 du 4 février 2009.

II.– UNE DÉGRADATION TRÈS RAPIDE DES COMPTES PUBLICS

A.– UN DÉFICIT PUBLIC RAPPORTÉ AU PIB QUI SE RAPPROCHE DU NIVEAU HISTORIQUE DE 1993

Selon la prévision du Gouvernement, le déficit de l’ensemble des administrations publiques devrait s’établir à 5,6 % du PIB en 2009. Il se rapproche donc du niveau constaté en 1993, soit 6,4 % de PIB.

1.– Un déficit du budget de l’État qui dépasserait les 100 milliards d’euros

Le déficit de l’État s’établirait, en 2009, à 103,8 milliards d’euros, soit une dégradation de 17 milliards d’euros par rapport à la première loi de finances rectificative pour 2009 et de 51,8 milliards d’euros par rapport aux prévisions du projet de loi de finances initiale pour 2009, comme le montre le graphique suivant.

Le Rapporteur général rappelle que cette nouvelle dégradation enregistrée dans le présent projet de loi est due, à parité, aux moins-values fiscales et aux dépenses supplémentaires.

Cette dégradation de la prévision de déficit pour 2009 s’inscrit dans une série de révisions à la baisse depuis le projet de loi de finances initiale. Le tableau ci-après, transmis au Rapporteur général par le ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique, détaille ces révisions et permet de constater que, sur les 51,7 milliards d’aggravation du déficit entre le projet de loi de finances initiale et le présent projet de loi, 40 % sont dus à l’évolution de la conjoncture et 60 % aux mesures de relance. Le tableau suivant donne une vision consolidée su solde du budget de l’État et de son évolution depuis le projet de loi de finances initiale.

L’ÉQUILIBRE DU BUDGET DE L’ÉTAT

(en millions d'euros)

	LFR déc. 2008 ^(43)	PLF 2009	LFI 2009	LFR Janvier 2009	PLFR Mars 2009
BUDGET GÉNÉRAL DE L'ÉTAT
TOTAL des dépenses nettes du budget général	278 793	281 819	280 379	290 656	292 496
Dépenses nettes du budget général hors fonds de concours	275 355	278 503	277 063	287 340	289 180
Fonds de concours	3 438	3 316	3 316	3 316	3 316
Recettes fiscales nettes	269 840	275 861	259 383	252 383	245 017
Recettes non fiscales	22 911	22 669	22 677	22 677	21 588
Prélèvements sur recettes	69 828	71 293	71 149	73 649	73 649
Recettes nettes du budget général hors fonds de concours	222 923	227 237	210 912	201 411	192 956
Fonds de concours	3 438	3 316	3 316	3 316	3 316
TOTAL des recettes nettes du budget général	226 361	230 553	214 228	204 727	196 272
SOLDE DU BUDGET GÉNÉRAL	- 52 432	- 51 266	- 66 151	- 85 929	- 96 224
SOLDE DES BUDGETS ANNEXES	1	0	0	0	0
COMPTES SPÉCIAUX DU TRÉSOR
Dépenses des comptes d'affectation spéciale	54 442	57 631	57 464	63 464	63 464
Recettes des comptes d’affectation spéciale	54 434	57 626	57 459	63 459	63 459
Solde des comptes d'affectation spéciale	-8	- 5	- 5	- 5	- 5
Dépenses des comptes de concours financiers	92 358	99 321	99 436	99 436	106 186
Recettes des comptes de concours financiers	93 137	98 402	98 506	98 506	98 506
Solde des comptes de concours financiers	778	- 919	- 930	- 930	- 7 680
Solde des comptes de commerce	87	18	18	18	18
Solde des comptes d'opérations financières (hors FMI)	59	82	82	82	82
SOLDE DES COMPTES SPÉCIAUX (hors FMI)	917	- 824	- 835	- 835	- 7 585
SOLDE GÉNÉRAL DU BUDGET DE L'ÉTAT	^- ^51 513	^- 52 090	^- 66 986	^- ^86 764	^- ^103 808

Source : ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique

2.– Le déficit de l’ensemble des administrations publiques

Selon le Gouvernement, le déficit de l’ensemble des administrations publiques atteindrait 5,6 % du PIB en 2009. Comme le montre le tableau ci-dessous, le produit intérieur brut s’élèverait à 1 939 milliards d’euros en 2009. Sur cette base, le déficit de l’ensemble des administrations publiques s’élèverait donc à environ 109 milliards d’euros en 2009.

ESTIMATION PAR LE RAPPORTEUR GÉNÉRAL DE L’ÉVOLUTION DU PRODUIT INTÉRIEUR BRUT ET DES HYPOTHÈSES MACROÉCONOMIQUES

(en milliards d’euros)

	2007	2008	2009
PIB aux prix courants	1 892	1 960	1 942
Inflation	nd	2,8 %	0,4 %
Croissance en volume	nd	1 %	- 1,5 %
Croissance en valeur	nd	3,8 %	- 1,1 %

Source : INSEE, comptes nationaux, base 2000 pour le chiffre du PIB de 2007 ;
rapport économique et financier annexé au projet de loi de finances pour 2009
et présent projet de loi pour les hypothèses macroéconomiques

Selon les informations transmises au Rapporteur général, ce solde se décomposerait de la manière suivante.

DÉCOMPOSITION DU SOLDE DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES EN 2009

(en % de PIB)

APU	État	ODAC	APUL	ASSO
- 5,6	- 4,6	0,3	- 0,4	- 0,9

Source : ministère du budget, des comptes publics et des la fonction publique

Le Rapporteur général tente ci-après de détailler le contenu de chacun de ces soldes. A cet égard, il apparaît regrettable qu’aucune information sur le déficit des différentes administrations publiques n’ait été insérée dans le présent projet de loi.

● Solde de l’État et des organismes divers d’administration centrale (ODAC)

Le solde de l’État en comptabilité nationale, prévu à –4,6 % en 2009, s’améliore de 15 milliards d’euros par rapport au solde calculé selon la comptabilité budgétaire. Les retraitements suivants doivent en effet être réalisés :

– le solde en comptabilité nationale est amélioré de 4,7 milliards d’euros en raison du passage en droits constatés de certaines recettes et dépenses su budget général. Le coût de la mensualisation des remboursements de taxe sur la valeur ajoutée, évalué à 3,6 milliards d’euros, est inclus dans ce montant ;

– certaines opérations doivent être retraitées en opérations financières car elles sont de nature patrimoniale, ce qui conduit à une amélioration du solde de 11,5 milliards d’euros. Ce montant comprend notamment les prêts accordés au secteur automobile, pour 6,7 milliards d’euros, ainsi que la dotation au fonds stratégique d’investissement, pour 3 milliards d’euros.

– certaines opérations non budgétaires ayant un impact sur la capacité de financement de l’État doivent être réintégrées dans le solde, qui est dégradé de 1,1 milliard d’euros.

Le Rapporteur général rappelle les doutes qu’il avait exprimés sur la sincérité de la clé de passage retenue dans la loi de programmation des finances publiques ⁽⁴⁴⁾. Le tableau suivant synthétise les retraitements à opérer pour passer du solde en comptabilité budgétaire à celui en comptabilité nationale.

DÉFICIT DE L’ÉTAT POUR 2009 AU SENS DE LA COMPTABILITÉ NATIONALE

(en milliards d’euros)

Déficit 2009 en comptabilité budgétaire : 103,8

Crédits reportés payés aux fournisseurs de la défense : 0,5

Passage en droits constatés : – 4,7

Opérations financières : – 11,5

Opérations non budgétaires ayant un impact sur la capacité de financement de l’État : 1,1

Déficit 2009 en comptabilité nationale : 89,2

En ce qui concerne les organismes divers d’administration centrale (ODAC), la loi de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012 prévoyait un excédent de 0,2 % du PIB pour 2009, soit environ 4 milliards d’euros. La prévision est donc revue à la hausse par le Gouvernement, qui attend désormais un solde de 0,3 % du PIB en 2009.

Cette prévision pourrait être trop optimiste. D’une part, la caisse d’amortissement de la dette sociale (CADES) pourrait pâtir de moins-values fiscales. La contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS) et la contribution sociale généralisée (CSG)⁽⁴⁵⁾ ne devraient pas s’accroître en 2009, ce qui représenterait une perte de l’ordre de 150 millions d’euros. D’autre part, le fonds de réserve des retraites pourrait voir ses revenus chuter en 2009. En 2006 et 2007, le FFR avait bénéficié de gains nets sur opérations de cessions de valeurs mobilières de l’ordre de 1,4 milliard d’euros. Du fait des conditions actuelles de marché, il semble désormais difficile de réaliser de telles plus-values. Une correction de l’ordre de 1 milliard d’euros du résultat du FRR ne semble donc pas inenvisageable.

● Solde des collectivités locales

Les administrations publiques locales (APUL) ont connu des déficits croissants depuis 2003 jusqu’en 2007, année où un pic a été atteint, comme le montre le tableau ci-dessous.

SOLDE BUDGÉTAIRE DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES LOCALES

(en % du PIB)

2003	2004	2005	2006	2007	2008
0	- 0,1	- 0,2	- 0,2	- 0,4	- 0,3

Source : rapport économique et financier annexé au projet de loi de finances pour 2009, tome II

Pour 2009, le rapport économique et financier et la loi de programmation des finances publiques prévoient une stabilisation du solde à – 0,3 % du PIB, soit environ 5,8 milliards d’euros. La prévision est revue à la hausse par le Gouvernement, à – 0,4 %.

Il convient certes d’améliorer le solde initialement prévue de 2,5 milliards d’euros correspondant au versement anticipé de FCTVA pour les collectivités qui augmentent leur effort d’investissement⁽⁴⁶⁾. Selon l’analyse faite par le Rapporteur général, plusieurs éléments viendraient toutefois dégrader le solde des administrations publiques locales.

Il est, d’une part, probable que le revenu supplémentaire tiré de la « mesure FCTVA » ne soit pas affecté à la réduction des déficits. Sa raison d’être est en effet de créer un effet de levier tendant à l’augmentation des dépenses d’investissement.

D’autre part, les collectivités locales, et notamment les départements, sont confrontées à un « effet ciseau ». Leurs dépenses, notamment sociales et d’investissement, apparaissent dynamiques dans un contexte de dégradation du marché de l’emploi et de multiplications de plans d’investissement lancés par les grandes collectivités. Leurs ressources, en revanche, tendent à s’éroder. Sur la base du taux de croissance de –1% par rapport à la prévision, prévu dans le présent projet de loi, le produit de la quote-part de taxe intérieure sur les produits pétroliers affectée aux départements et aux régions diminuerait de 95 millions d’euros. Surtout, certaines ressources des collectivités locales sont fortement corrélées à l’évolution du marché immobilier. Les communes perçoivent la taxe communale additionnelle à certains droits d’enregistrement, dont le montant estimé pour 2008 s’établit à 2,3 milliards d’euros. Les départements bénéficient du produit de la taxe de publicité foncière sur les mutations à titre onéreux, estimé à 7,3 milliards d’euros pour 2008. La majeure partie de la base de ces impositions réside dans le prix de vente du bien immobilier : si celui-ci diminue ou si le nombre de transactions chute, leur rendement baissera également. Or, le présent projet de loi prévoit que le rendement des droits de mutation de biens immobiliers à titre onéreux, dont la base est semblable, serait, en 2009, inférieur de 38 % à leur montant de 2008. Une évolution similaire des impôts affectés aux collectivités locales signifierait un manque à gagner de 3,6 milliards d’euros.

●  Solde des administrations de sécurité sociale

Le Gouvernement prévoit un déficit des administrations de sécurité sociale de – 0,9 % du PIB en 2009, contre – 0,4 % prévu en loi de programmation. Le Rapporteur général tente ci-dessous d’expliquer cette évolution.

Au cours des dernières années, en dépit d’un déficit relativement important du régime général de la sécurité sociale, le déficit des administrations de sécurité sociale (ASSO) restait contenu en raison des excédents dégagés par l’UNEDIC et les régimes complémentaires de retraite. Or, l’année 2009 devrait voir disparaître les excédents de tous les organismes relevant du périmètre.

En effet, les récentes déclarations du président de l’UNEDIC laissent présager, au mieux, une clôture des comptes de cet organisme à l’équilibre à fin 2009. De même, alors qu’ils disposaient d’un excédent de 5 milliards d’euros en 2007, les régimes complémentaires de retraites (AGIRC et ARRCO) ont annoncé une forte chute de leur résultat 2008 en raison de moins-values latentes consécutives à la chute des marchés financiers. Couplée à la dégradation de l’équilibre démographique que connaissent ces régimes, cette évolution a conduit leur direction à évoquer la possibilité de déficits dès 2009. L’hypothèse d’un solde à l’équilibre de l’AGIRC et de l’ARRCO en 2009 semble donc relativement prudente.

Du fait de la disparition de ces excédents, le déficit des ASSO devrait être égal, voire supérieur, à celui des organismes de base de la sécurité sociale. Lors de son audition par la commission des Finances, le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique a annoncé une prévision de déficit du régime général de la sécurité sociale comprise entre 17 et 18 milliards d’euros, soit une moyenne de 17,5 milliards d’euros, ce qui correspond à 0,9 % du PIB. Il semblerait toutefois que plusieurs autres éléments doivent être pris en compte, qui pourraient conduire à une réévaluation du déficit des administrations de sécurité sociale.

D’une part, le déficit de l’ensemble des organismes de base de sécurité sociale pourrait être supérieur de 900 millions d’euros à celui du seul régime général. C’est en effet la différence entre les deux soldes prévue par l’article 29 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009. On peut supposer, par approximation, que la dégradation de la conjoncture affecte de manière égale l’ensemble des régimes de base.

D’autre part, il convient d’intégrer les déficits des organismes dépendant des administrations de sécurité sociale (ODASS), regroupant principalement les hôpitaux. On constate, depuis 2004, une dégradation progressive de leurs comptes, dont le solde s’établit à – 2 milliards d’euros en 2007 (soit – 0,1 % du PIB)⁽⁴⁷⁾. On peut faire l’hypothèse du maintien d’un tel déficit en 2009.

Au total, le solde budgétaire des administrations de sécurité sociale pourrait d’établir à – 20,4 milliards d’euros en 2009, soit près 1 % du PIB. Le tableau ci-dessus résume les prévisions de déficits qui peuvent être faites pour les administrations de sécurité sociale.

ESTIMATION PAR LE RAPPORTEUR GÉNÉRAL DES SOLDES BUDGÉTAIRES POUR 2009
DES ADMINISTRATIONS DE SÉCURITÉ SOCIALE

	en milliards d'euros	en % du PIB
Organismes de base de sécurité sociale	- 18,4	- 0,9
AGIRC-ARRCO	0	0
UNEDIC	0	0
ODASS	- 2	- 0,1
Total	- 20,4	- 1

● Solde de l’ensemble des administrations publiques

L’analyse de la prévision de déficit faite par le Gouvernement conduit à noter la forte tension que subissent les comptes sociaux puisque la quasi-totalité des organismes de sécurité sociale serait en déficit en 2009 ou, au mieux, à l’équilibre. Le Rapporteur général rappelle que ces prévisions pourraient être revues à la baisse si le scénario de reprise progressive de l’activité au second semestre 2009 ne se réalise pas.

Le graphique suivant récapitule les évaluations de déficit faites par le Gouvernement pour chaque type d’administration publique.

Devant cette dégradation des finances publiques, qui affecte presque toutes les administrations, le Rapporteur général souligne la nécessité de maintenir la maîtrise de la dépense pour limiter le glissement des déficits, sauf à rendre particulièrement périlleux le rétablissement des finances publiques.

B.– UNE DETTE PUBLIQUE EN HAUSSE DE DIX POINTS DE PIB EN DEUX ANS

● L’augmentation de 17 milliards d’euros du déficit budgétaire prévisionnel porte à 215,8 milliards d’euros le besoin de financement de l’État pour 2009, soit plus du double de celui constaté en 2007.

Ainsi que l’indique le tableau de financement présenté au 1° du II de l’article 3 du présent projet, cet accroissement serait couvert à hauteur de 7 milliards d’euros par un recours accru à l’endettement à court terme (BTF) et à hauteur de 10 milliards d’euros par des émissions supplémentaires de titres à moyen et long terme (OAT et BTAN) ⁽⁴⁸⁾.

Le tableau ci-dessous récapitule l’évolution récente des modalités prévisionnelles de financement de l’État en 2009.

TABLEAU PRÉVISIONNEL DE FINANCEMENT DE L’ÉTAT

(en milliards d’euros)

	LFI 2009	LFR du 4 fév. 2009	Présent PLFR
I.– Besoin de financement
Déficit budgétaire	67,0	86,8	103,8
Amortissement de la dette à long terme	63,9	63,0	63,0
Amortissement de la dette à moyen terme	47,4	47,4	47,4
Amortissement des dettes reprises par l’État	1,6	1,6	1,6
Total Besoin de financement	179,6	198,8	215,8
II.– Ressources de financement
Émissions à moyen et long terme (OAT et BTAN), nettes des rachats	135,0	145,0	155,0
Annulation de titres par la Caisse de la dette publique	2,5	2,5	2,5
Variation nette de titres à court terme (BTF)	+ 20,9	+ 30,1	+ 37,1
Variation des dépôts des correspondants	–	–	–
Variation du compte courant du Trésor	+ 19	+ 19	+ 19
Autres ressources de trésorerie	+ 2,2	+ 2,2	+ 2,2
Total Ressources de financement	179,6	198,8	215,8

Source : article 34 de la loi de finances initiale pour 2009, article 3 de la loi de finances rectificative du 4 février 2009 et article 3 du présent projet de loi de finances rectificative.

En l’état actuel d’un marché caractérisé par l’aversion au risque des investisseurs, l’augmentation des émissions de BTF permet à l’État de se financer à un coût particulièrement faible. À titre d’exemple, les adjudications de BTF au mois de janvier 2009 ont, en fonction de la maturité des titres (de 2 mois à un an), été réalisées à des taux compris entre 1,1 % et 1,7 %. La variation totale des BTF en 2009 atteindrait ainsi 37,1 milliards d’euros et leur encours total en fin d’année serait supérieur à 175 milliards d’euros. Le graphique présenté ci-après permet de constater la part croissante de la dette à court terme dans la dette négociable de l’État : à près de 16 % en 2009, elle atteindrait un niveau sans précédent ces vingt dernières années.

ÉVOLUTION DE LA DETTE DE L’ÉTAT À COURT TERME

Source : Situation résumée des opérations du Trésor, rapport public annuel de l’AFT, article 3 du présent projet de loi de finances rectificative.

Par ailleurs, l’Agence France Trésor (AFT) a annoncé le 4 mars dernier une nouvelle révision à la hausse de son programme d’émission à moyen et long terme : fixé à 135 milliards d’euros dans la loi de finances initiale pour 2009, porté à 145 milliards d’euros dans le collectif budgétaire du 4 février, il atteindrait finalement 155 milliards. En conséquence, le plafond de variation de la dette négociable de l’État en 2009, initialement fixé à 24 milliards d’euros puis à 34,7 milliards d’euros, doit être revu à 44,7 milliards d’euros (2° du II de l’article 3 du présent projet de loi de finances rectificative) ⁽⁴⁹⁾.

EMPRUNTS DE L’ÉTAT FRANÇAIS À MOYEN ET LONG TERME DEPUIS 2002

(émissions nettes des rachats, en milliards d’euros)

2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009
86,9	111,5	121,6	109,7	104,1	97,6	128,5	155

Source : rapport annuel de l’AFT, article 3 du présent projet de loi de finances rectificative.

Un tel volume d’emprunt à moyen et long terme, inédit, devra trouver preneur sur un marché de la dette souveraine particulièrement sollicité cette année en raison de la crise mondiale. À titre d’approximation, le volume total des émissions de dette étatique au sein de la zone euro devrait être de l’ordre de 800 milliards d’euros en 2009. Selon l’AFT, le montant révisé du programme d’émissions à moyen et long terme est cohérent avec la demande des investisseurs exprimée depuis le début de cette année : 15,5 milliards d’euros d’OAT et de BTAN ayant déjà été émis en janvier comme en février, un montant de 155 milliards d’euros correspond à dix mois pleins d’émission à ce rythme. De surcroît, l’organisation – exceptionnelle – en 2009 d’adjudications en août et en décembre permettra de compenser une éventuelle faiblesse ponctuelle de la demande au cours d’autres mois de l’année.

En dépit de cet accroissement de l’endettement, la charge de la dette de l’État demeure fixée à 43 milliards d’euros pour 2009, soit le même montant que dans la loi de finances initiale (crédits évaluatifs figurant sur le programme Charge de la dette et trésorerie de l’État de la mission Engagements financiers de l’État). Selon les estimations de l’AFT, l’effet sur la charge de la dette engendré par l’augmentation du déficit serait compensée par la poursuite de la baisse des taux d’intérêt et par la décélération de l’inflation. Le Gouvernement retient en effet une prévision d’évolution de l’indice des prix à la consommation de 0,4 % en moyenne annuelle en 2009 (au lieu de 1,5 % jusqu’à présent), ce qui devrait générer d’importantes économies sur la fraction de la dette indexée sur l’inflation ⁽⁵⁰⁾. Dans ces conditions, le ministère du Budget, des comptes publics et de la fonction publique considère qu’il existe, à ce stade, « un aléa positif sur l’exécution de la charge de la dette » en 2009.

Au total, à la fin de l’année 2009, l’encours de la dette négociable de l’État pourrait être très proche de 1 100 milliards d’euros : après 1 017 milliards d’euros fin 2008, l’augmentation serait supérieure à 4 points de PIB.

● Quoique déterminante, la dette de l’État n’explique cependant pas à elle seule l’évolution de l’ensemble de la dette publique. S’y ajoutent les conséquences de la dégradation, évoquée ci-avant ⁽⁵¹⁾, des perspectives budgétaires des autres administrations publiques – en particulier la détérioration des comptes des organismes de sécurité sociale. S’y ajoute également l’impact des opérations de recapitalisation du secteur bancaire : après la première tranche de 10,5 milliards d’euros de fonds propres versée par la SPPE en décembre 2008, une deuxième tranche du même montant est prévue au premier semestre 2009. Que ces fonds soient apportés par l’AFT ou directement empruntés par la SPPE, ils alourdiront d’autant la dette publique au sens du traité de Maastricht.

En somme, en 2009, tous les facteurs d’évolution de la dette publique convergeront dans le sens de son augmentation :

– l’existence d’un déficit primaire : à au moins 5,6 % du PIB en 2009, le déficit public excédera très largement les intérêts de la dette publique (qui, à titre de comparaison, ont atteint 2,7 points de PIB en 2007) ;

– l’effet « boule de neige » : le taux d’intérêt apparent servi sur la dette sera nécessairement supérieur à l’évolution de la richesse nationale, le Gouvernement prévoyant désormais une croissance nominale négative (– 1,1 % compte tenu d’une prévision d’inflation de 0,4 % et d’une croissance en volume de – 1,5 %) ;

– les flux de créances : faute de produit de cession d’actifs susceptible d’être affecté au désendettement, plusieurs opérations financières (au sens de la comptabilité nationale) dénuées d’effet sur le déficit public aggraveront la dette, qu’il s’agisse de la deuxième tranche précitée de recapitalisation du secteur bancaire, des prêts aux constructeurs automobiles, des remboursements avancés de TVA ou encore des apports de liquidités au Fonds stratégique d’investissement ⁽⁵²⁾.

Dans ces conditions, après avoir réévalué à 67,3 % le niveau d’endettement public prévu pour 2008, le Gouvernement table sur une augmentation de la dette de 6,6 points de PIB en 2009, soit un ordre de grandeur comparable à celui observé entre 1992 et 1993 ⁽⁵³⁾. À 73,9 % à la fin de cette année (soit plus de 1 430 milliards d’euros), la dette publique aurait ainsi augmenté par rapport à la fin 2007 de pas moins de 10 points de PIB.

Selon les dernières prévisions gouvernementales, le ratio d’endettement public continuerait à progresser jusqu’à 2011, atteignant alors 78,3 % du PIB. Il ne commencerait à – légèrement – décroître qu’en 2012, pour se situer à un niveau de 78,1 %, encore supérieur de 9,5 points de PIB à ce que prévoyait il y a quelques semaines la loi de programmation des finances publiques pour 2009-2012.

Le graphique ci-après rend compte de la succession des modifications des prévisions d’endettement intervenues ces derniers mois : prévisions associées à la loi de finances initiale pour 2009 ; prévisions figurant à l’article 2 de la loi de programmation des finances publiques pour 2009-2012 du 9 février dernier ; prévisions associées au présent projet de loi de finances rectificative.

PRÉVISIONS D’ÉVOLUTION DE LA DETTE PUBLIQUE D’ICI À 2012

(en % du PIB)

De tels niveaux d’endettement public, rendus inévitables par la crise, sont particulièrement préoccupants. Le Gouvernement souligne certes que « cet alourdissement de l’endettement ne traduit pas un appauvrissement durable des administrations. En effet, la dette publique est par convention mesurée en termes bruts des actifs publics. Or l’alourdissement de l’endettement sur les prochaines années est en partie liée à l’achat d’actifs sains et rentables – i.e., des titres supersubordonnés ou des actions préférentielles souscrits pour renforcer temporairement et contre rémunération les fonds propres des banques et assurer ainsi le crédit dans l’économie, ou des prêts participatifs à l’industrie automobile » ⁽⁵⁴⁾. De surcroît, il est difficile de déterminer avec précision le seuil à partir duquel l’endettement public peut être considéré comme proprement « insoutenable ».

En revanche, il est d’ores et déjà acquis que l’actuel accroissement de la dette obérera durablement les capacités d’action des pouvoirs publics dans les années à venir. Avant même la crise mondiale, les charges d’intérêt de la dette étaient identifiées comme l’un des principaux facteurs de rigidification de la structure des dépenses de l’État et de réduction des marges de manœuvre budgétaires. Ce phénomène sera considérablement renforcé par l’accumulation supplémentaire de dette induite par la détérioration conjoncturelle et par les différentes mesures de relance : à titre indicatif, si les administrations publiques continuaient à acquitter sur leur dette un taux d’environ 4,4 % ⁽⁵⁵⁾, la part des intérêts dans le PIB atteindrait 3,4 % en 2012, soit un surcoût par rapport à 2007 d’environ 0,7 point de PIB. En d’autres termes, en 2012, la charge de la dette publique serait supérieure d’environ 14 milliards d’euros à celle versée en 2007.

Encore cette estimation est-elle fondée sur le maintien de taux d’intérêt à un niveau historiquement bas. L’aggravation des charges d’intérêt de la dette sera a fortiori encore plus marquée en phase de rétablissement conjoncturel, lorsque les investisseurs privilégieront de nouveau les actions et que les taux des emprunts d’État devront augmenter pour demeurer attractifs.

En définitive, le caractère expansionniste de la politique budgétaire actuelle, indispensable pour contrecarrer les effets de la crise, aura pour corollaire nécessaire un resserrement de la contrainte budgétaire à moyen terme. Si cette situation est loin d’être spécifique à la France, le niveau élevé des prélèvements obligatoires ⁽⁵⁶⁾ devrait conduire à ce que l’essentiel de l’effort porte sur une maîtrise accrue des dépenses publiques.

AUDITION DE MME CHRISTINE LAGARDE, MINISTRE DE L’ÉCONOMIE, DE L’INDUSTRIE ET DE L’EMPLOI, ET DE M. ÉRIC WOERTH, MINISTRE DU BUDGET, DES COMPTES PUBLICS
ET DE LA FONCTION PUBLIQUE

Au cours de sa deuxième séance du 4 mars 2009, la Commission a entendu Mme Christine Lagarde, ministre de l’Économie, de l’industrie et de l’emploi, et de M. Éric Woerth, ministre du Budget, des comptes publics et de la fonction publique.

M. le président Didier Migaud. Nous avons le plaisir d’accueillir Mme Christine Lagarde et M. Éric Woerth pour préparer l’examen du deuxième collectif budgétaire pour 2009. Au mois de mars, c’est un record ! Les mesures qui ont été annoncées méritent d’être approfondies par notre commission. L’exercice promet d’être d’autant plus intéressant qu’il sera éclairé par le rapport du Conseil des prélèvements obligatoires qui vient de nous être présenté, lequel appelle à une plus grande cohérence dans les décisions fiscales. Et, dans ce domaine, la marge de progression est grande.

Mme Christine Lagarde, ministre de l’Économie, de l’industrie et de l’emploi. Avant de vous présenter le contexte économique international puis le cadrage macroéconomique qui servent de fondement à notre politique économique – en particulier le pacte automobile et la mesure relative à l’impôt sur le revenu – et à sa déclinaison budgétaire, j’appelle votre attention sur le caractère particulièrement incertain des prévisions qui peuvent circuler. Qu’elles proviennent du FMI, de la Commission, de l’OCDE ou du consensus de place, elles sont entourées d’un halo d’incertitudes beaucoup plus épais que d’habitude car la crise, d’une violence inégalée, nous empêche de raisonner par analogie.

Aux États-Unis, épicentre de la crise, la situation des banques, même des plus importantes, reste particulièrement fragile. Les plans de sauvetage se succèdent sans que les autorités financières ne parviennent, semble-t-il, à connaître l’intégralité de ce qui figure dans les bilans. Les États-Unis ont enregistré une baisse de leur PIB de 1,6 % au quatrième trimestre 2008, dont la moitié est imputable à la chute de la consommation des ménages, dont le moral continue de se détériorer. La dégradation brutale de l’activité – en janvier, 600 000 emplois ont été détruits, après 577 000 en décembre – affecte le comportement des consommateurs. Sur l’année 2008, les États-Unis auront détruit 3 millions d’emplois.

En Asie, le ralentissement observé fin 2008 a été plus rapide que prévu et plus grave, alors que les organismes de conjoncture espéraient que l’activité dans cette zone soutiendrait la croissance mondiale. Manifestement, ce n’est pas le cas. Le Japon a vu son PIB reculer de 3,3 % au quatrième trimestre 2008 et les perspectives pour 2009 sont très sombres.

Dans la zone euro, le recul de la croissance atteint 1,5 % au dernier trimestre 2008 sous l’effet de la dégradation rapide du contexte international. Le retournement des anticipations des entreprises a conduit celles-ci à camper sur une position au mieux attentiste, sinon restrictive s’agissant de leurs effectifs et de leurs investissements. Si la remontée du chômage s’observe partout, la situation est variable d’un pays à l’autre, avec un repli du PIB particulièrement important en Allemagne – moins 2,1 %, contre moins 1,2 % en France.

La France est un des rares pays européens à n’avoir pas subi un recul de l’activité au troisième trimestre, même si la progression du PIB est infime : plus 0,1 %. Le mauvais chiffre du quatrième trimestre – moins 1,2 % – reflète un déstockage massif, en particulier dans le secteur automobile. Toutefois, il existe des facteurs de résistance, à commencer par la consommation qui a encore progressé de 0,5 % au quatrième trimestre et de 1,8 % en janvier. Les produits manufacturés en sont les principaux bénéficiaires, sous l’effet des soldes qui ont été réussis. La France tient mieux le coup que les États-Unis où la consommation a brutalement décroché sous l’effet de la chute des marchés actions. Les Américains ont adopté un comportement d’épargne très inhabituel chez eux.

De même, le marché immobilier est relativement moins dégradé chez nous qu’ailleurs. En ce qui concerne les permis de construire, la France s’en sort mieux que les États-Unis ou l’Espagne. La correction est sévère aux États-Unis où la situation continue de se dégrader depuis 2006. Entre janvier 2008 et janvier 2009, les mises en chantier ont chuté de moitié, contre moins 20 % chez nous.

Le secteur bancaire a fait l’objet de mesures d’urgence sous forme de reconstitution de fonds propres ou de soutien au marché interbancaire à hauteur de 33 milliards d’euros par la Société de financement de l’économie française. Il tient mieux le coup et il est plus sain dans ses fondamentaux que le secteur bancaire américain en raison d’une meilleure qualité de la supervision, et de son modèle économique largement fondé sur la banque de détail, donc moins dépendant de l’activité de banque d’affaires et d’investissement.

Nos principales prévisions ont été calculées sur la base du retard de l’impact de la crise, de l’absence d’aggravation majeure en 2009 et d’une amorce de reconstitution des stocks qui ne manquera pas d’arriver fin 2009 ou, plus vraisemblablement, début 2010. Nous tablons sur un redémarrage de la croissance en 2010 – plus 1 % – après une chute de moins 1,5 % en 2009. L’inflation devrait être de 0,4 % en 2009 – ce qui est bon pour la consommation puisqu’il existe une corrélation inverse entre les deux –, et de 1,4 % en 2010 sur la base d’un baril de brent à 43 dollars et d’un euro à 1,32 dollar.

S’agissant du marché du travail, 90 000 emplois marchands environ ont été détruits en 2008 au détriment surtout de l’intérim et des contrats à durée déterminée arrivés à échéance. En 2009, on attend 290 000 suppressions nettes d’emplois, dont 350 000 emplois dans le secteur marchand. En 2010, l’emploi devrait repartir en même temps que la croissance, avec une création nette de 33 000 emplois, les destructions d’emplois cessant dans le secteur marchand. Ces chiffres prennent en compte les emplois aidés dans le secteur marchand et non marchand qui sont financés sur le budget de l’État.

N’ayant rien à attendre des États-Unis en 2009, dont le plan de relance ne fera pas sentir ses effets au plus tôt avant le second semestre 2009, nous avons pris des dispositions successives dans plusieurs directions.

Un premier effort a été consenti en faveur du financement des PME. Elles ne pouvaient qu’être les premières victimes du ralentissement du marché du crédit et nous avons mobilisé très vite 22 milliards d’euros via la Caisse des dépôts et Oséo, dont une bonne partie a déjà été utilisée. Le Fonds stratégique d’investissement est intervenu en faveur des chantiers navals, de DAER qui opère dans le secteur aéronautique, et de Valéo.

Le deuxième épisode a correspondu au plan de soutien des banques en créant la Société de prise de participation de l’État destinée à renforcer les fonds propres des banques et la Société de financement de l’économie française pour alimenter le crédit interbancaire dès la mi-octobre.

Au troisième épisode, a été lancé un plan de relance de 26 milliards d’euros, une moitié par le biais du remboursement des dettes de l’État envers les entreprises, l’autre moitié grâce à des investissements essentiellement publics réalisés sur l’ensemble du territoire. Il s’agit des 1 000 projets identifiés par Patrick Devedjian ; et les entreprises publiques – EDF, SNCF, entre autres – ont reçu instruction d’anticiper ou d’augmenter les investissements prévus.

Le quatrième volet comprend le pacte automobile et les mesures annoncées dans le cadre du sommet social, qui font l’objet du présent projet de loi de finances rectificative.

Le pacte automobile s’est accompagné d’un long travail de concertation, qui a été demandé par le Président de la République et le Premier ministre, et mené par Luc Chatel avec les constructeurs, mais aussi avec les équipementiers, toute la chaîne des sous-traitants, les distributeurs et même les établissements spécialisés dans le financement du secteur. La situation était quasiment bloquée, avec un chômage partiel très important, les risques d’abandon des investissements et de fermeture des petits établissements dépendant d’un seul constructeur.

Le pacte qui concerne l’ensemble de la filière prendra la forme de prêts participatifs à hauteur de 6,5 milliards d’euros sur cinq ans qui seront consentis aux constructeurs automobiles implantés sur le territoire français, c'est-à-dire Renault et Peugeot mais aussi Iveco, qui est italien, ou Renault Trucks qui appartient à un groupe suédois. Il ne s’agit donc pas d’un plan franco-français. Il faut permettre à ce secteur stratégique, qui emploie 10 % de la population active, de se maintenir et de se développer.

Avec les prêts participatifs, une amélioration de la situation des bénéficiaires se traduira par une augmentation de la rémunération servie ; ces facilités ont pour contrepartie des engagements de la part des constructeurs en matière de recherche et développement sur les véhicules propres et pour accélérer la production de véhicules « décarbonés ».

Il a été aussi question du renforcement du fonds de roulement de la filière en augmentant à hauteur de 90% la garantie des concours bancaires apportée par Oséo. Il s’agit d’un outil extrêmement efficace pour les équipementiers et les sous-traitants de premier et deuxième rangs. En outre, le dispositif, jusque-là réservé aux PME, sera étendu aux entreprises de taille intermédiaire, qui comptent moins de 2 500 salariés. Des prêts bonifiés seront octroyés pour un montant de 150 millions d’euros aux entreprises et sous-traitants de la filière automobile afin d’accompagner le développement des produits verts et leur industrialisation.

J’en viens aux suites du sommet social du 18 février. Il a d’abord été décidé la création d’un fonds d’investissement social. Outre les 500 millions prévus dans le plan de 26 milliards, 800 millions supplémentaires viendront abonder un fonds qui devrait réunir 2,5 milliards d’euros pour soutenir les mesures de chômage partiel. Nous souhaitons porter les indemnités à 90 % du salaire net et permettre aux salariés de continuer à se former pendant cette période. Le fonds d’investissement social, qui correspond à une proposition de la CFDT, permettra d’apporter des réponses rapides et il sera mis en place dès le mois d’avril.

L’exonération, à titre exceptionnel et temporaire, des deux derniers tiers de l’impôt sur le revenu des contribuables relevant de la première tranche à 5,5 % et d’une petite fraction de la deuxième tranche à 14 % concernera 6 millions de foyers qui paient cet impôt. Il s’agit, j’insiste, d’une mesure ponctuelle qui ne se renouvellera pas. Elle représentera 1,1 milliard d’euros de gain de pouvoir d’achat et un coût équivalent pour le budget de l’État. Seront concernés les contribuables dont le revenu net par part sera inférieur à 12 475 euros et l’avantage sera dégressif, pour éviter les effets de seuil.

Voici quelques exemples à titre d’illustration.

Premier cas : un couple avec deux enfants, dont un seul des conjoints travaille et perçoit 36 000 euros. Le foyer qui relève de la tranche d’imposition à 5,5 % aurait dû acquitter un impôt de 793 euros ; il bénéficiera d’une réduction de 528 euros.

Deuxième cas : un couple pacsé. Chacun travaille au SMIC, mais l’un est à temps partiel. Déclarant 23 650 euros de revenus, ils relèvent de la tranche à 5,5 %. Leur impôt s’élèverait théoriquement à 359 euros. Mais ils touchent la prime pour l’emploi à hauteur de 1 492 euros. Ils ne seront donc pas imposés et recevront un chèque du Trésor de 1 133 euros, ce qui correspond à une réduction de 240 euros.

Troisième cas : une femme qui travaille à plein-temps fait des heures supplémentaires et élève seule son enfant. Elle déclare un revenu annuel de 25 000 euros, soit environ deux SMIC et 1 200 euros d’heures supplémentaires exonérées. Elle entre dans la tranche à 5,5 % et aurait dû acquitter un revenu de 388 euros, prime pour l’emploi déduite. Grâce à la mesure, elle bénéficiera d’un avantage égal aux deux tiers de son impôt avant PPE, soit 306 euros.

Dernier cas : un ménage avec deux enfants ; une seule personne travaille et perçoit un revenu de 40 000 euros. Le foyer relève de la tranche à 14 % et le montant de son impôt est de 1 098 euros. Mais comme le revenu par part est inférieur à 12 475 euros, il bénéficiera de la mesure d’allégement dégressif et son impôt devrait être réduit de 379 euros.

Cette énumération est peut-être fastidieuse mais elle correspond à des situations réelles et tellement variées qu’il n’est pas possible de se contenter d’un exposé théorique.

M. Éric Woerth, ministre du Budget, des comptes publics et de l’emploi. Quelques mots pour préciser les modalités de mise en œuvre de cette dernière mesure d’exonération de l’impôt sur le revenu.

Le processus sera géré intégralement par l’administration fiscale. Les contribuables déclareront leurs revenus de 2008 selon le calendrier habituel. L’administration, sur la base des revenus déclarés l’an dernier, annulera le deuxième acompte – ou les mensualités à partir de mai – des contribuables qui étaient taxés l'an dernier dans la tranche à 5,5 %. Il n’y a aucune démarche à faire de la part des contribuables.

Pour dissiper tout malentendu, je précise que les 6 millions de foyers concernés incluent 2 millions de foyers assujettis à la première tranche, 2 millions de foyers imposés au début de la deuxième tranche en raison du lissage destiné à gommer les effets de seuil, mais également 2 autres millions de foyers qui, en raison de réductions ou de crédits d'impôt, reçoivent un chèque du Trésor public en fin d'année. Ces personnes – ce sont principalement des bénéficiaires de la PPE, mais aussi du crédit d'impôt pour garde d'enfant à l’extérieur du domicile, ou encore de la réduction d'impôt pour enfant scolarisé – ne seront pas traitées différemment des autres puisqu’il n’est pas question de neutraliser le crédit d’impôt.

Plus globalement, en ce qui concerne l’équilibre du collectif et les prévisions de finances publiques, le Gouvernement conserve la même stratégie.

Premièrement, comme pour le premier collectif de relance, les mesures complémentaires qui vous sont présentées aujourd'hui, évaluées à près de 10 milliards d’euros, sont ciblées, temporaires et d'effet très rapide. Conformes à l'esprit des recommandations de la Commission européenne pour lutter contre la crise, elles coûteront 2,6 milliards d’euros au titre du sommet social et près de 7 milliards au titre des aides en faveur du secteur automobile.

Deuxièmement, nous gardons la maîtrise de la dépense publique « courante ». Ce collectif l'illustre très concrètement en gageant par des réductions de dépenses les ouvertures de crédits –300 millions d’euros – qui sont demandées pour faire face à la tempête Klaus ou pour aider la presse. Autrement dit, hors plan de relance, nous respectons les plafonds de dépenses initialement votés par le Parlement. Nous conservons l'objectif « zéro volume » puisque, par rapport à l'exécution 2008, les dépenses hors relance progresseraient en valeur de 0,4 %, ce qui correspond strictement à la nouvelle prévision d'inflation.

Troisièmement, nous décidons de laisser les recettes s'adapter au recul de l'activité, sans chercher à compenser cette baisse par des hausses de prélèvements obligatoires. C'est la principale explication de la dégradation du budget de l'État et des comptes publics.

Par rapport au collectif de janvier, les recettes fiscales sont revues fortement à la baisse – environ 6,3 milliards d’euros de moins – en fonction des nouvelles prévisions macroéconomiques. La correction principale porte sur la TVA : moins 3,5 milliards. L’augmentation de la consommation en valeur a été révisée, passant de 2,9 % lors de la loi de finances initiale à 0,8 % aujourd'hui, dans l’attente d’un fort repli de l'inflation. D'autres éléments constituant l'assiette de TVA sont aussi en net repli, comme l'investissement des ménages.

Les recettes non fiscales sont également revues à la baisse de 1,1 milliard d’euros, sous l'effet de la diminution des recettes attendues des participations de l'État malgré les recettes nouvelles procurées par les garanties données par la SFEF, dont nous attendons 700 millions d’euros.

Les recettes totales devraient donc être inférieures de 7,5 milliards aux prévisions de la première loi de finances rectificative.

La dégradation de 17 milliards d’euros du déficit par rapport au collectif de janvier s'explique donc, d'une part, par la baisse des recettes – moins 7,5 milliards – et, d'autre part, par les mesures prises lors du sommet social – 2,6 milliards – et pour soutenir le secteur automobile – 6, 9 milliards. Le déficit passe donc de 86,8 milliards d’euros à 103,8 milliards d’euros. Ce chiffre illustre la gravité de la situation économique.

À lui seul, il ne permet toutefois pas d’apprécier correctement la situation de nos finances publiques car il masque en réalité deux déficits : un déficit structurel, mais également « un déficit de crise ».

Le déficit structurel, soit 40 milliards d’euros environ, découle de la stratification de dépenses jamais remises en cause. C’est évidemment trop et ce déficit subsistera une fois la crise passée. Pour le combattre, nous conserverons les outils que nous avons mis en place : la révision générale des politiques publiques, la RGPP, et la loi de programmation pluriannuelle que nous avons revue au mois de janvier. Le Premier ministre, en écrivant aux ministres le 20 février dernier pour cadrer dès à présent l’exercice budgétaire pour 2010, s’est d’ailleurs référé au budget triennal tel qu’il a été revu. Nous poursuivrons donc avec constance nos efforts de maîtrise de la dépense publique.

Le déficit « de crise » représente environ 60 milliards d’euros. Il recouvre trois composantes.

La première, ce sont les moins-values cumulées de recettes par rapport à une situation de croissance « normale », soit environ 30 milliards de moins en 2008-2009 par rapport à ce que l'on aurait encaissé avec une croissance de l'ordre de 2 %, qui correspond à une moyenne calculée sur dix ans.

La deuxième, c'est le coût des dépenses ou des moindres recettes, spécialement destinées à combattre la crise, qui s'élèvent à 22 milliards d’euros pour le seul État et se ventilent entre le plan de relance – 19 milliards – et les mesures complémentaires à titre social ou pour venir en aide au secteur automobile – 2,9 milliards.

La troisième, ce sont les prêts au secteur automobile pour près de 7 milliards d’euros et la participation au fonds stratégique d’investissement pour 3 milliards. Soit un total de 10 milliards d’euros environ.

Ce déficit « de crise » a vocation à se résorber de lui-même : les dépenses engagées pour le plan de relance ont précisément été conçues pour ne pas être pérennes et pour s'éteindre fin 2010 au plus tard.

Les prêts seront remboursés ; dans l'intervalle, ils auront produit des intérêts. Les participations sont des actifs qui ont vocation à être réalisés ; dans l'intervalle, ces participations rapporteront des dividendes.

Enfin, on sait que pendant une année de croissance forte, les recettes fiscales, notamment l'impôt sur les sociétés, en raison de leur élasticité par rapport à la conjoncture, dégagent des ressources supplémentaires qui peuvent être de l’ordre d’une dizaine de milliards par an.

Ce déficit constitue notre arme anti-crise. Même s'il a vocation à se résorber à moyen terme, il n’est pas anodin pour autant. Il a un impératif d'efficacité. Chaque dépense doit profiter à la croissance et à l’emploi. Chaque perte de recette doit venir amortir une perte de revenus des ménages ou des entreprises, et ne pas provenir d'une nouvelle niche fiscale.

L'étanchéité entre le déficit structurel et le déficit de crise doit être totale : on doit pouvoir réduire le déficit structurel par les réformes en cours, même en période de crise. Nous devons veiller à ce qu’aucune dépense courante déguisée ne vienne polluer le déficit de crise.

Pour 2008, les informations les plus récentes conduisent à revoir légèrement à la hausse le déficit de l'ensemble des administrations publiques - plus 0,2 point de PIB –, notamment du fait d'une progression plus rapide de la dépense des collectivités territoriales et de certains ajustements de comptabilité nationale concernant l'État. Le déficit aurait donc atteint 3,4 points de PIB en 2008. Il s’agit de prévisions. l’INSEE communiquera une estimation du déficit public pour 2008 le 31 mars.

En 2009, le déficit public, comme le déficit de l'État, se creusera avec la dégradation de la conjoncture économique et le coût des mesures du plan de relance. En particulier, les recettes de la sécurité sociale ne progresseront que très peu, compte tenu du fort ralentissement de la masse salariale, dont la croissance devrait passer de 3,6 % en 2008 à 0 %. Son ralentissement serait donc plus marqué que celui du PIB. Ainsi, le déficit du régime général de sécurité social devrait atteindre entre 17 et 18 milliards d’euros en 2009. Au total, le déficit public s'établirait à 5,6 points de PIB cette année, contre 4,4 points selon la dernière prévision, à cause de la perte de 2 points de croissance.

Ce déficit très important est à la mesure de la part de la crise que l'État prend à sa charge. Il faut, là encore, distinguer ce qui relève de la conjoncture de ce qui relève d'efforts structurels. Le déficit structurel « hors plan de relance » sera quasi stable en 2009 : le creusement du déficit sera donc entièrement dû à la baisse de la croissance et aux mesures de relance. Les mesures fiscales concernant les entreprises et les ménages entraîneront notamment une baisse du taux de prélèvements obligatoires de 0,4 point de PIB.

Je le répète, il faut sans relâche maintenir la pression pour maîtriser la dépense publique « ordinaire ». C’est plus difficile en période de crise, mais c’est crucial non seulement pour réussir le retour de la croissance, mais aussi pour préserver la soutenabilité à moyen terme de nos dépenses publiques, ce qui nous permet de nous financer à des taux d'intérêt historiquement bas. Il y va de la crédibilité de la signature de la France.

Il était aussi indispensable de prendre des mesures de relance temporaires. C'est ce que la Commission européenne a, à juste titre, demandé à tous les pays membres. Or qui dit mesures de relance dit plus de dépenses ou moins de recettes, et donc creusement du déficit.

Mais il faut aussi replacer notre action dans le contexte de notre système social. On nous reproche de faire du déficit « passif », du déficit « subi », qui n'aurait pas d'effet sur la croissance. C'est oublier que notre système social très développé agit comme un amortisseur. C'est d’ailleurs pour cela qu'il a été conçu ! Ce qui compte dans le soutien à l'économie, c'est bien la totalité du déficit public. Chaque euro qui est dépensé par l'État, la sécurité sociale, l'assurance chômage, les collectivités territoriales et qui n'est pas couvert par un euro de recette, c'est bien un euro de plus dans le circuit économique.

La dégradation de la situation économique par rapport à nos prévisions précédentes pèse naturellement sur nos objectifs de moyen terme. Mais c'est uniquement à cause de la crise. Nous avions prévu 1,5 point de déficit public en 2012. Sur 2009-2010, nous perdrons environ 3 points de croissance du PIB par rapport aux prévisions de la loi de programmation. Comme 1 point de croissance en moins, c'est environ un demi-point de déficit de plus, 3 points de croissance cumulée en moins, ce sera environ 1,5 point de déficit en plus. Nous devrions donc être en 2012 à 2,9 points de PIB de déficit.

Il faut encore insister sur les difficultés de la prévision dans le contexte économique que nous vivons. C'est pourquoi il faut plus que jamais se concentrer sur les points clés.

Le premier, évidemment, c'est de combattre la crise en mettant en place rapidement le plan de relance. Il faut tout faire pour concrétiser le plus rapidement possible les mesures qui dépendent des ministères, en particulier celles en faveur de la trésorerie des entreprises. Les chiffres parlent d'eux-mêmes : sur 5,4 milliards de demandes de remboursements de crédit d'impôt recherche, de report en arrière de déficit ou d'excédent d’impôt sur les sociétés, nous avons déjà remboursé 3,9 milliards d’euros. Par ailleurs, alors que cette faculté leur est ouverte depuis seulement trois semaines, la mensualisation des remboursements de crédits de TVA a déjà été demandée par près de 4 500 entreprises.

Le deuxième point clé, c'est bien sûr de poursuivre les réformes structurelles, d'investir dans l'avenir et de maîtriser la dépense courante.

M. le rapporteur général Gilles Carrez. Trois observations avant d’en venir aux questions.

Premièrement, je tiens à souligner la cohérence de la démarche du Gouvernement. Le premier collectif pour 2008 a mis en place le soutien au système bancaire. Le deuxième mettait l’accent sur les aides aux entreprises via le crédit de TVA, d’impôt sur les sociétés, le crédit d’impôt recherche et surtout l’exonération de taxe professionnelle sur les équipements et biens mobiliers. S’agissant de 2009, le premier collectif avait pour priorité la relance par l’investissement public. Celui-ci comporte une mesure forte pour le pouvoir d’achat, et partant la consommation des familles et des plus modestes des contribuables assujettis ; elle complète aussi le dispositif du RSA, qui s’adresse surtout à des ménages non imposables. Il ne faut pas oublier les mesures concernant l’emploi, financées sur le fonds de solidarité emploi, et les dispositions sectorielles en faveur de l’automobile. Il y a en outre des mesures imposées par la tempête Klaus.

Deuxièmement, je salue le souci d’exhaustivité de ce collectif qui embrasse l’ensemble des dépenses et des recettes. La transparence dont fait preuve le Gouvernement est indispensable car, pour obtenir la confiance, il faut que les comptes de l’État puissent être suivis de près.

Troisièmement, les comptes publics ne se limitent pas au budget de l’État. Nous devons, dans une approche consolidée, embrasser les comptes sociaux et si possible ceux des collectivités locales, en particulier des départements. Ceux-ci vont traverser une période délicate compte tenu de la vulnérabilité à la fois de leurs recettes – les droits de mutation – et de leurs dépenses à caractère social surtout.

J’en viens à mes questions. Les déficits génèrent de la dette. Les emprunts coûteront plusieurs milliards. Comment peut-on justifier de maintenir l’estimation des frais financiers à 43 milliards ? Jusqu’à quel niveau d’endettement nouveau pourrez-vous conserver cette prévision ?

J’avais lu dans la presse que la prime supplémentaire versée aux bénéficiaires de l’allocation de rentrée scolaire serait prise en charge par la Caisse nationale d’allocations familiales, soit 450 millions d’euros. Or je constate une ouverture de crédit dans le budget de l’État. Pourquoi ?

À quelles conditions les prêts en faveur des constructeurs automobiles seront-ils octroyés ? S’agissant du plan les concernant, Oséo sera une nouvelle fois mobilisé et interviendra en garantie. Il recevra 240 millions de dotation supplémentaire, mais cela pourra-t-il suffire puisqu’il est sollicité de toutes parts, notamment pour garantir les lignes de trésorerie ?

Rien dans le collectif ne figure pour l’outre-mer alors qu’il y aura des dépenses dès 2009. Le projet de loi pour le développement économique de l’outre-mer envisageait une dépense supplémentaire de 150 millions d’euros. Le chiffre global de 850 millions d’euros pour l’outre-mer a été avancé par les plus hautes autorités de l’État. Comment seront financés les 200 euros d’augmentation de salaire ? Quand interviendra la mise en place anticipée du RSA ?

Monsieur le ministre du budget, vous distinguez le déficit de crise et le déficit structurel avec l’idée que plus on dépense pour la relance au titre du premier, plus on doit maîtriser le second. On avait validé en RGPP une économie de 300 millions d’euros au titre de la PAC. Il semble qu’il faille aujourd'hui l’oublier. Par ailleurs, quand l’objectif est de ne pas remplacer un départ sur deux à la retraite dans la fonction publique, quel peut être l’effet du gel complet des diminutions d’emplois dans l’enseignement supérieur ? Ont été annoncées par ailleurs des aides à la presse, pour 600 millions d’euros, dont 150 millions figurent dans ce collectif. Comment classez-vous ces dépenses ? Les autres ministres ne risquent-ils pas de s’abriter derrière la crise pour faire passer certaines dépenses qui sinon ne passeraient pas ? Sachez que la majorité de la commission des finances vous soutiendra dans ce combat de tous les jours.

Du côté des recettes, qu’attend-on de la SFEF en recettes nettes ? Et de la Société de prise de participation ?

S’agissant du dividende des entreprises publiques, quel sera le manque à gagner, en dehors de la Caisse des dépôts qui procurait en régime de croisière 2,5 milliards d’euros et ne versera plus que 500 millions ?

L’exonération d’impôt sur le revenu est une bonne mesure, qui soutient la consommation et le pouvoir d’achat. Pour autant, la Commission des finances, qui a beaucoup travaillé sur les niches fiscales, s’interroge sur la façon de traiter les contribuables qui jouissent d’un revenu brut très élevé sur lequel s’impute un déficit massif grâce à des dispositifs qui ne seront plafonnés qu’en 2010 et qui sont susceptibles de les ramener à la tranche à 5,5 %, donc de les rendre éligibles ? Certes, il ne faut en aucun cas pénaliser les ménages modestes qui touchent la PPE, et vous avez raison de calculer l’exonération en amont. Mais, malheureusement, il y a d’autres dispositifs. Les cas sont très certainement marginaux, mais l’objectif d’équité fiscale est absolument fondamental, et il faudra veiller à bien caler le dispositif. Nous pourrions faire des propositions en ce sens.

M. le président Didier Migaud. La mesure préconisée à propos de l’impôt sur le revenu est à la fois inefficace et injuste. Outre qu’elle repose la question de la définition du revenu imposable – dès lors que ce dernier peut toujours être minoré d’importantes déductions – elle bénéficiera nécessairement à un certain nombre de contribuables très aisés.

M. Jérôme Chartier. En nombre extrêmement restreint.

M. le président Didier Migaud. Peut-être mais il en va de la justice fiscale, surtout après la loi TEPA !

Par ailleurs, comment expliquez-vous, madame la ministre, monsieur le ministre, que le déficit public pour 2008, qui s’élève à 3,4 % du PIB, soit supérieur au taux de 3,2 % annoncé lors du premier collectif budgétaire ? Disposez-vous d’éléments sur les déficits des comptes sociaux et des collectivités territoriales ? Dans ces conditions, les chiffres dont vous faites état tiennent-ils compte d’une éventuelle et nouvelle dégradation en 2009 ?

En outre, comme Gilles Carrez, je m’interroge sur ce chiffre immuable de 43 milliards d’euros de frais financiers alors que l’endettement s’accroît sensiblement.

Enfin, monsieur le ministre du budget, si vous avez eu raison de souligner que chaque dépense – surtout en période de crise – doit être ciblée, que pensez-vous de la possible baisse du taux de TVA dans le secteur de la restauration ? Si elle était effectivement décidée, l’appliqueriez-vous dès 2009 ou la reporteriez-vous en 2010 ?

Mme la ministre. Le prêt participatif de 6,5 milliards d’euros destiné au secteur automobile a été consenti à un taux d’intérêt de 6 % mais si les résultats des emprunteurs s’améliorent, ce dernier sera majoré. J’ajoute que le protocole du 8 février 2009 signé avec Renault et Peugeot prévoit que ces entreprises ne fermeront pas d’établissements, qu’elles prendront toutes les mesures nécessaires afin d’éviter de recourir à des licenciements collectifs pour motifs économiques et, enfin, qu’elles maintiendront et développeront les investissements en recherche et développement.

La dotation budgétaire d’OSEO s’élève à 240 millions d’euros avec un effet de levier de un milliard. Son président vous dirait que si toutes les garanties de concours bancaires devaient être montées à 90 % pour l’ensemble du champ d’application des PME et des ETI, cela serait insuffisant, mais il vous dirait tout aussi bien que la plupart des dossiers de garanties à 60 % qui ont été mis en place ces dernières semaines suffisent. Je lui ai donné pour instruction de poursuivre sa gestion et de ne porter les garanties à 90 % que lorsque cela se révèle vraiment nécessaire.

J’ai eu l’occasion de dire que les recettes de la SFEF et de la société de prises de participation de l’État s’élevaient à 1,4 milliard d’euros : pour la première, 380 millions d’euros ont été encaissés en 2008 et en 2009, et 495 millions le seront encore en 2009 ; pour la seconde, l’intérêt net s’élèvera à 525 millions d’euros .

Si le nombre de ménages à très hauts revenus qui pourraient profiter de la mesure concernant l’impôt sur le revenu est infinitésimal, nous n’en sommes pas moins sensibles à la nécessaire équité fiscale et nous sommes prêts à examiner en séance publique tout amendement qui irait en ce sens.

S’agissant des taux de TVA, il convient de distinguer l’extension d’un régime expérimental sur les services à forte intensité de main d’œuvre – dont j’espère qu’il sera pérennisé au-delà de 2010 – et l’extension de la TVA à taux réduit dans le secteur de la restauration ; l’Allemagne, longtemps hostile, semblant s’y rallier, nous espérons quant à nous tenir cet engagement présidentiel. Quoi qu’il en soit, si cette possibilité est ouverte, ce n’est qu’après des négociations avec les professionnels que nous déterminerons une date précise d’application.

M. le ministre. Le véritable problème est de savoir comment réduire les frais financiers. Sachant que le déficit s’accroîtra de 17 milliards d’euros par rapport aux prévisions, les charges supplémentaires s’élèveront à 300 millions d’euros mais elles seront largement absorbées par la diminution des taux et de l’inflation.

Les 150 euros versés aux personnes éligibles à l’allocation de rentrée scolaire devaient être en effet pris en charge par la Caisse nationale d’allocations familiales– comme je le souhaitais, d’ailleurs – mais il en a été in fine décidé autrement. En la matière, les partenaires sociaux se sont montrés très persuasifs !

Il conviendra, par ailleurs, de tenir compte des résultats des négociations en Outre-Mer, lesquelles auront bien entendu une incidence sur le budget – je pense, notamment, à l’application anticipée du RSA.

Nous tenons à poursuivre la diminution des effectifs dans la fonction publique ; la réorganisation et la modernisation de notre administration devant se poursuivre, aucun moratoire ne se justifie.

Nous examinerons le financement des 200 à 300 millions d’euros supplémentaires dédiés à la PAC dans le cadre du projet de loi de finances pour 2010 mais je rappelle d’ores et déjà que la réserve de précaution dispose de 500 millions d’euros non affectés.

Répartir l’effort fiscal en fonction des revenus est parfaitement équitable. Si les défiscalisations « Malraux » et « Monuments historiques » concernent l’assiette imposable, les autres dispositifs relèvent quant à eux du crédit d’impôt ; mais qui investit dans les DOM-TOM ne se situe pas dans la deuxième tranche de l’impôt sur le revenu et ce n’est pas le crédit d’impôt qui l’y fera descendre.

L’aide à la presse, gagée, ne relève pas du plan de relance mais des ouvertures traditionnelles de collectif.

J’ai indiqué que le chiffre de 3,4 % de déficit était provisoire ; nous disposerons d’un taux définitif à la fin du mois. La différence signalée par M. le président Migaud s’explique sans doute par la comptabilisation de la TVA et des dépenses des collectivités locales.

Enfin, je considère que chacune des dépenses que nous faisons est adéquatement ciblée et je m’associe aux propos de Mme la ministre s’agissant de la TVA dans le secteur de la restauration.

M. Jérôme Chartier. Je me réjouis que notre réunion se tienne hors la présence de la presse car cela permettra peut-être une expression plus directe de nos différents points de vue.

Ce collectif apporte des réponses concrètes à une crise sur laquelle le Gouvernement a fait preuve d’une totale transparence. Je note, à ce propos, combien il est rare que les estimations budgétaires – un PIB à moins 1,5 % – soient sous-évaluées par rapport à une croissance qui, en l’occurrence, est estimée à moins 1,4 %.

Ce collectif est par ailleurs le gage d’une excellente réactivité gouvernementale ; plus généralement, les projets de lois de finances rectificatives témoignent d’un grand pragmatisme et nos concitoyens peuvent grâce à eux évaluer « en temps réel » l’exacte situation économique de notre pays. Hélas, force est également de constater qu’ils sont mal informés par certains, selon lesquels le Gouvernement aurait fait des cadeaux aux banques et le paquet fiscal n’aurait profité qu’aux riches. Comment le Gouvernement compte-t-il donc communiquer afin de récuser pareilles assertions ?

Par ailleurs, combien de personnes pourraient-elles profiter indûment de la réduction des deux tiers de l’impôt sur le revenu pour les contribuables de la tranche d’imposition à 5,5 % ?

Le G 20 du mois d’avril sera-t-il dilatoire ou bien, au contraire, permettra-t-il de prendre des décisions concrètes ?

Enfin, l’objectif d’un retour à l’équilibre des finances publiques pour 2012 est-il réaliste ou doit-il être revu ?

M. Pierre-Alain Muet. Des précisions détaillées des nouvelles mesures auraient été plus opportunes que des dessins puérils destinés à la presse. Quid, précisément, d’un PIB à seulement moins 1,5 % en 2009 qui suppose que vous escomptiez une reprise assez rapide ? À vous entendre, il semble par ailleurs que les moments les plus durs de la crise soient derrière nous. Or, pour que ce soit le cas, vous auriez dû mettre en place des mesures rapidement efficaces alors qu’elles ne produiront vraisemblablement leurs effets qu’au deuxième semestre.

Les chiffres clés du cadrage macroéconomique font état d’une augmentation de 1,4 % du pouvoir d’achat du revenu disponible. Or, si l’inflation se situe à 0,4 % et que la masse salariale privée ne croît pas en valeur, cette dernière, en fait, baisse de 0,4 %. Nulle compensation n’étant pas ailleurs à attendre du côté de la masse salariale publique, comment parvenez-vous à ce chiffre de 1,4 % ?

L’emploi salarié du secteur marchand non agricole baissant de 350 000 et l’emploi total de 290 000, un véritable plan de relance impliquerait la création massive d’emplois aidés ; or, ce n’est pas ce que vous faites.

M. le président Migaud a bien entendu raison s’agissant de la justice fiscale. Il serait intéressant, depuis les bénéficiaires du RSA jusqu’aux contribuables de la première tranche, de vérifier si ce Gouvernement traite tout le monde équitablement. Or, non seulement des personnes fortunées profiteront de votre mesure mais des familles très modestes, elles, ne bénéficieront d’aucune aide.

M. Charles de Courson. Qu’en est-il des perspectives économiques ? Si les prévisions concernant le PIB – moins 1,5 % –, les investissements privés – moins 7 % – et la consommation – plus 0,4 % –, me semblent réalistes, je m’interroge en revanche sur celles relatives à la contribution du commerce extérieur à la croissance – 0 % pour 2009 et moins 0,3 % l’année suivante – et aux prix – plus 0,4 % –, alors que nous nous dirigeons vers la déflation. Par ailleurs, selon le président de l’UNEDIC, moins 1 % de croissance coûte 300 000 emplois – vous évaluez quant à vous la perte à 350 000 – mais avec moins 1, 5 %, vos prévisions ne me semblent pas conformes à la réalité.

En outre, pourquoi avez-vous mis en place des prêts participatifs directs financés par l’État ? N’était-il pas envisageable d’élaborer un système de garanties, comme cela a été fait pour les banques ? Par ailleurs, entre l’épargne et la consommation, comment se répartira le milliard dégagé par la baisse de l’impôt sur le revenu? Êtes-vous disposés à adosser cette dernière sur le revenu de référence et non sur le revenu fiscal dit net ? Qu’en est-il de la nature juridique et de la gestion du FIS ?

Enfin, avec un déficit public estimé à 5,6 % pour 2009, la France ne risque-t-elle pas d’être poursuivie ? La dette publique était de 67 % en 2008 et vous l’estimez à 78 % en 2012 : ne conviendrait-il pas dans ces conditions, et dès que le marché boursier le permettra, d’envisager des ventes d’actifs ? Sachant que l’ensemble de la dépense publique augmentera, en masse, de 3,2 % et que le PIB baissera de 1,1 %, le poids total de la dépense publique sera d’environ 54,2 %. Comment envisagez-vous donc de le faire baisser dans les trois ans à venir ?

M. Jean-Pierre Brard. Voilà Éric et Christine, les inventeurs du collectif mensuel ! Ils ont aussi changé de métier : de ministres, ils sont devenus syndics de faillite !

Envisagez-vous donc de reprendre vos cadeaux fiscaux ou de passer la loi TEPA au tamis de l’efficacité ?

Renforcerez-vous la progressivité de la fiscalité afin d’améliorer la justice fiscale ?

Allez-vous interdire ou réduire les avantages financiers pour les dirigeants des entreprises bénéficiant d’aides publiques ?

Mme la ministre peut-elle préciser ses déclarations quant à la compensation des pertes de recettes de TP, « les plus grandes entreprises gagnantes », notamment celles du secteur de l’énergie, devant abandonner une partie de leurs gains aux collectivités locales ?

Comment évaluez-vous la mise en œuvre des normes dites de déontologie du MEDEF ?

Enfin, que compte faire le Gouvernement pour établir les responsabilités dans les pertes des banques et des établissements financiers ? Des informations judiciaires ou des enquêtes préliminaires sont-elles en cours ou sont-elles prévues ?

M. Yves Censi. Je salue l’action du Gouvernement, notamment la mise en œuvre de la loi TEPA, car si notre pays s’en tire mieux que ses concurrents en matière de croissance, comme l’attestent les prévisions du FMI, nous le devons à l’efficacité de notre politique dès avant la survenue de la crise.

Le Gouvernement, en outre, a fait le bon choix de la relance par l’investissement ; je note, d’ailleurs, que l’évolution de la consommation au mois de janvier est particulièrement positive – notamment dans le secteur du textile – grâce à votre volonté de créer un « choc de confiance ».

Enfin, s’il est en effet particulièrement important de tenir compte de l’évolution des taux et de l’inflation dans l’évolution de la charge de la dette, la « part négociable » de cette dernière pourrait-elle, précisément, être discutée compte tenu de la situation que nous connaissons ?

Mme Marie-Anne Montchamp. La distinction entre déficit structurel et déficit « de crise » me semble de fort bon aloi. S’il est normal de continuer à évaluer le premier en fonction d’indicateurs comptables, il me paraîtrait judicieux de mettre en place des indicateurs de performance afin de vérifier l’efficacité des mesures prises dans le cadre du second.

Si le dispositif concernant l’impôt sur le revenu constitue quant à lui un message clair et tangible adressé aux classes moyennes – lesquelles ne bénéficient guère des mesures de redistribution destinées à nos compatriotes les plus fragiles –, il importera cependant d’évaluer les parts respectives des économies ainsi réalisées qui iront à l’épargne et à la consommation.

Enfin, les banquiers ont-ils changé leur comportement en accordant plus facilement des crédits ?

M. Henri Emmanuelli. Non seulement je ne crois pas aux taux de décroissance et de chômage que vous avez prévus mais je considère qu’avec des annonces progressives, vous voulez d’abord ménager l’opinion publique – ce qui, d’ailleurs, se comprend.

La progression du pouvoir d’achat, quant à elle, sera très aléatoire. À cet égard, il conviendrait de se pencher sérieusement sur le mode de calcul de son taux global : j’ai ainsi fait réaliser une étude sur l’évolution du salaire médian démontrant que, depuis 2002, ce dernier n’a pas progressé.

Enfin, je m’interroge sur le 0,09 milliard d’euros inscrit dans le collectif pour réparer les dégâts de la tempête « Klaus ».

M. François de Rugy. Non seulement la question de l’équité fiscale est fondamentale mais je considère que c’est l’accroissement des inégalités de revenus qui est à l’origine de la crise. Vous affirmez ainsi que six millions de foyers profiteront de la mesure concernant l’impôt sur le revenu – laquelle coûtera 1,1 milliard d’euros – mais combien de foyers bénéficient-ils du bouclier fiscal, dont le coût est sensiblement comparable ?

S’agissant du déficit structurel, je m’étonne que vous évoquiez la seule poursuite de la maîtrise des dépenses alors que les mesures législatives de réductions des recettes, comme ce fut le cas avec la loi TEPA, ne contribuent pas du tout à atteindre l’équilibre tant souhaité.

Je m’étonne, par ailleurs, de vos propos selon lesquels les dépenses du plan de relance impacteraient le seul PLF pour 2009 alors que la plupart de vos mesures reposent sur les investissements, lesquels se déploient forcément et au minimum à moyen terme.

Enfin, quand les engagements que vous avez demandés aux constructeurs automobiles s’agissant des véhicules électriques devront-ils être tenus ?

M. Georges Tron. A partir de quels critères distinguez-vous ce qui relève respectivement des déficits structurel et conjoncturel ? Compte tenu du projet de loi de finances intiale pour 2009, je ne suis pas persuadé du bien fondé de cette répartition.

Quid du gel des réductions d’effectifs dans l’enseignement supérieur sur un plan budgétaire ? Quelles en seront les incidences dans le cadre des discussions salariales avec la fonction publique ?

Mme la ministre. Je vous l’ai dit : les prévisions que nous avons faites sont particulièrement incertaines dans le contexte que nous connaissons. Je vous rappelle, de plus, que le Gouvernement ne publie aucune prévision trimestrielle de PIB mais qu’il s’efforce, à partir des chiffres dont il dispose, de formuler des hypothèses. Le pourcentage de moins 1,5 en est une, 2009 ayant commencé avec une décroissance de 0,9 %. Nous nous attendons donc à enregistrer de mauvais chiffres tout en estimant que la baisse sera limitée, sachant que nul ne peut prévoir précisément quelle sera la situation à la fin de l’année.

L’estimation de l’augmentation de 1,4 % du pouvoir d’achat s’explique quant à elle par une inflation de 0,4 % – contre 2,8 % en 2008 –, la déflation me semblant improbable, notamment compte tenu du dynamisme des prestations sociales, en augmentation de 4,9 %.

La contribution neutre du commerce extérieur à la croissance s’explique certes par la baisse du baril de pétrole mais, surtout, par le renforcement du dollar par rapport à l’euro –dont nous espérons qu’il se prolongera. Là encore, il est très difficile de dissiper le halo d’incertitudes qui nous entoure, un reflux de la valeur dollar étant par ailleurs tout à fait possible – ce qui ne manquerait pas d’entraîner mécaniquement une détérioration de la situation de notre commerce extérieur.

M. le président Didier Migaud. Nombre d’économistes parient plutôt sur cette hypothèse.

Mme la ministre. Si un consensus semble en effet se dégager pour prévoir une baisse tendancielle du dollar et une appréciation de l’euro – l’Europe faisant dès lors les frais de l’endettement massif des États-Unis –, les avis divergent en revanche quant au « timing ».

Nous avons en outre demandé contractuellement à l’ensemble des patrons des établissements bancaires bénéficiant des soutiens de la SFEF et de la SPPE de renoncer à tous les éléments variables de leur rémunération. Il en est de même pour les constructeurs automobiles. Lors de la réunion du 18 février, le Président de la République a engagé les partenaires sociaux à discuter de sa proposition visant à ce que les comités d’entreprise soient non seulement informés de tous les programmes de sollicitations d’aides publiques mais également consultés afin qu’ils puissent émettre un avis. Je confirme, par ailleurs, qu’aucune plainte n’a été déposée suite aux enquêtes diligentées par la Commission bancaire dans certains établissements. Si la situation devait évoluer, nous n’hésiterions pas à engager des actions en justice.

Enfin, seuls deux conseils d’administration – celui de VEOLIA et d’une société étrangère – n’ont pas encore validé le code déontologique MEDEF/AFEP.

M. Jean-Pierre Brard. Serait-il possible d’avoir le détail de ces opérations afin de mesurer ce que valent les résolutions des conseils d’administration à l’aune de la morale ?

Mme la ministre. Bien sûr, mais c’est surtout à l’aune du droit que les vérifications s’imposent.

Vous avez raison, monsieur de Courson : nous nous efforcerons de tirer profit des opportunités de marché d’ici à 2012. Nous avons par ailleurs préféré les prêts participatifs aux garanties, compte tenu de la situation des trésoreries et des risques pesant sur le secteur automobile.

M. Charles de Courson. Mais avec 6,5 milliards d’euros, l’imputation sur le budget de l’État est conséquente ! Par ailleurs, ce n’est pas ce qui a été fait avec les banques.

Mme la ministre. Les prêts participatifs seront accordés aux banques dans un second temps. En l’état, nous avons mis en place des titres super-subordonnés, mais, sur le plan maastrichtien, cela ne change rien.

S’agissant du FIS, nous sommes en discussion avec les organisations syndicales et patronales afin de mettre en place une cellule de veille avec le Gouvernement dans un cadre aussi souple que possible.

M. Charles de Courson. La création d’un nouvel établissement suppose une loi.

Mme la ministre. Nous souhaitons procéder par voie conventionnelle de manière à agir aussi rapidement que possible car il y a urgence.

M. le ministre. L’augmentation de 1,4 % du pouvoir d’achat, monsieur Muet, s’explique en effet par une hausse des revenus de transfert, et surtout, une baisse très sensible de l’inflation en 2009 par rapport à 2008.

S’agissant de la tempête Klaus, monsieur Emmanuelli, 70 millions de crédits ont été débloqués pour la valorisation de la filière bois, les aires de stockages, le transport et le reboisement, la somme globale dédiée à ce dernier s’élevant à 300 millions sur huit ans, 5 millions étant par ailleurs affectés au déblaiement des pistes forestières. Enfin, nous avons mis en place 600 millions de prêts garantis jusqu’à 80 %.

Monsieur de Courson, la réduction d’impôt relève plus de la justice sociale que de la relance à proprement parler.

Monsieur Chartier, le retour à l’équilibre des comptes n’est évidemment pas prévu pour 2012 – année où nous prévoyons 2,9 % de déficit –, même s’il demeure bien entendu un objectif majeur. Nous espérons en tout cas avoir résorbé les effets de la crise à ce moment-là.

Le plan de relance, madame Montchamp, contient déjà des indicateurs de performance : rapidité d’engagement et de consommation des crédits et impact sur l’emploi notamment, même s’il est plus délicat d’évaluer les effets d’une diminution de la pression fiscale.

Le bouclier fiscal, monsieur de Rugy, coûte environ 300 à 400 millions d’euros.

M. le président Didier Migaud. Le chiffre prévisionnel, pour 2009, était bien de 600 millions d’euros ?

M. le ministre. En effet, cela dépend des années, mais il ne peut être comparé au manque à gagner de 1,1 milliard dû à la réduction d’impôt.

Monsieur Tron, nous poursuivons notre politique de non remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant à la retraite ; le gel des emplois évoqué par Mme Pécresse est valable pour 2010 et 2011 et ne concerne qu’un petit nombre de fonctionnaires. En ce qui concerne le déficit structurel, je me propose de vous faire parvenir le détail des calculs.

S’agissant, enfin, de la chute des recettes non fiscales, monsieur Carrez, les dividendes des sociétés non financières – EDF, GDF, France Télécom… – sont évalués à moins 1,3 milliard d’euros, ceux de la Caisse des dépôts et consignations passeraient de 550 à 500 millions d’euros –, sa contribution représentative de l’impôt sur les sociétés passant quant à elle de 400 millions d’euros à 0.

Mme la ministre. L’observatoire du crédit, madame Montchamp, a publié hier un rapport faisant état de la répercussion, à concurrence de 50 points de base, de la baisse des taux d’intérêt pour les prêts immobiliers aux particuliers. J’ajoute que le Gouvernement soumettra prochainement au Parlement un projet de loi sur le crédit à la consommation.

S’agissant de la dette, monsieur Censi, nous sommes animés par des principes de transparence, de régularité et de maintien de liquidités. Sachant qu’avec l’Allemagne nous bénéficions aujourd’hui du meilleur taux d’emprunt d’Europe, ce serait un très mauvais signal que de vouloir la renégocier. Nous nous efforçons, également, de préserver la notation Triple A.

M. le président Didier Migaud. Madame la ministre, monsieur le ministre, je vous remercie.

EXAMEN DES ARTICLES

PREMIÈRE PARTIE

CONDITIONS GÉNÉRALES DE L’ÉQUILIBRE FINANCIER

TITRE I^ER :

DISPOSITIONS RELATIVES AUX RESSOURCES

IMPÔTS ET RESSOURCES AUTORISÉS

Article premier

Crédit d’impôt en faveur des contribuables dont le revenu imposable est inférieur à 12 475 euros par part

Texte du projet de loi :

I.– Il est institué au titre de l’imposition des revenus de l’année 2008 un crédit d’impôt pour les contribuables personnes physiques, fiscalement domiciliées en France au sens de l’article 4 B du code général des impôts, dont le revenu imposable par part servant de base au calcul de l’impôt sur le revenu dans les conditions prévues aux 1 et 2 du I de l’article 197 du même code est inférieur à 12 475 euros.

II.– Ce crédit d’impôt est égal :

1. Pour les contribuables dont le revenu net imposable par part n’excède pas 11 673 euros, aux deux tiers de l’impôt calculé conformément aux 1 à 4 du I de l’article 197 du même code et, le cas échéant, à son article 197 C ;

2. Pour les contribuables dont le revenu net imposable par part est supérieur à la limite mentionnée au 1, à un montant décroissant linéairement en fonction du revenu par part, égal au montant calculé conformément au 1 lorsque ce revenu est égal à cette limite et égal à zéro lorsque ce revenu atteint la limite mentionnée au I.

III.– Le crédit d’impôt est imputé sur l’impôt sur le revenu après imputation des réductions d’impôt mentionnées aux articles 199 quater B à 200 bis, 200 octies et 200 decies A du même code, puis des crédits d’impôt et des prélèvements ou retenues non libératoires. S’il excède l’impôt dû, l’excédent est restitué.

IV.– En 2009, le second acompte prévu au 1 de l’article 1664 du même code ainsi que les prélèvements mensuels effectués à compter du mois de mai prévus à l’article 1681 B du même code ne sont pas dus par les contribuables dont le revenu imposable servant de base au calcul de l’impôt sur le revenu de 2007 dans les conditions prévues aux 1 et 2 du I de l’article 197 de ce code est inférieur à 11 344 euros par part.

V.– Le montant des acomptes prévus au 1 de l’article 1664 du même code et des prélèvements mensuels prévus à son article 1681 B sont déterminés, pour l’année 2010, sur la base de l’imposition établie au titre de l’année 2009, augmentée du crédit d’impôt prévu au I. Pour la détermination de la somme figurant au 1 de l’article 1664 du même code, le montant inscrit au rôle est augmenté du crédit d’impôt prévu au I.

Exposé des motifs du projet de loi :

I.– à III.– Afin de soutenir le pouvoir d’achat des personnes de la classe moyenne dont les revenus sont les plus faibles, il est proposé de créer un avantage fiscal pour les contribuables dont le revenu imposable est inférieur à 12 475 euros par part de revenu. Cet avantage a pour objectif, pour les contribuables de la première tranche de l’impôt sur le revenu, d’effacer deux tiers de leur impôt brut (impôt résultant de l’application du barème, après application de la décote et avant imputation des réductions et crédits d’impôt). Afin d’éviter les effets de seuil liés à la sortie de la première tranche d’imposition, les contribuables dont le revenu par part est compris entre la limite supérieure de la première tranche du barème et le point de sortie du dispositif bénéficient d’un avantage dégressif.

Cet avantage, justifié par des raisons économiques conjoncturelles particulières, est limité à l’imposition des revenus de l’année 2008.

IV.– Par ailleurs, afin de faire bénéficier rapidement les contribuables des effets de la baisse de l’impôt sur le revenu prévue par le Gouvernement, il est proposé de supprimer le paiement du deuxième acompte d’impôt de mai 2009 ainsi que les mensualités à compter du mois de mai.

V.– Enfin, l’effet du crédit d’impôt, limité à l’imposition des revenus de l’année 2008, serait neutralisé pour le déclenchement et le calcul des acomptes et des mensualités d’impôt sur le revenu dus en 2010.

Observations de la Commission :

Le présent article comprend deux mesures :

– d’une part, l’instauration d’un crédit d’impôt sur le revenu, applicable au titre de la seule imposition des revenus de l’année 2008, assis sur l’impôt dû avant l’imputation des réductions et crédits d’impôt et dont le bénéfice est ouvert sous condition de revenu net imposable soumis au barème par part de quotient familial (I à III et V du présent article) ;

– d’autre part, la dispense de certains contribuables du paiement du second acompte de leur impôt sur le revenu ou de leurs prélèvements mensuels à partir de celui de mai inclus (IV du présent article).

Il a pour objet de mettre en œuvre l’annonce du Président de la République qui indiquait, le 18 février dernier, à l’occasion d’une intervention télévisée présentant les conclusions qu’il tirait d’une réunion avec les partenaires sociaux, que « quatre millions de familles dont les revenus se situent dans la première tranche d’imposition verront cette année leur impôt sur le revenu réduit des deux tiers » en précisant que « ceux qui ont déjà payé leur premier tiers provisionnel ne paieront plus rien jusqu’à la fin de l’année ».

I.– LE CRÉDIT D’IMPÔT EXCEPTIONNEL

Les I à III du présent article créent un crédit d’impôt exceptionnel puisqu’il ne sera applicable qu’au titre de l’imposition des revenus de 2008. Les dispositions correspondantes ne sont donc pas codifiées.

A.– LE CRITÈRE CONDITIONNANT LE BÉNÉFICE DU CRÉDIT D’IMPÔT

Le bénéfice du crédit d’impôt est placé sous une condition relative au montant du revenu net imposable au barème par part de quotient familial du foyer fiscal.

Il ne s’applique naturellement qu’aux contribuables personnes physiques, fiscalement domiciliés en France. Par construction, il ne s’applique pas, en outre, à celles de ces personnes qui sont affranchies de l’impôt à titre personnel en application de l’article 5 du code général des impôts, à savoir les diplomates étrangers ainsi que certaines personnes modestes.

1. Le revenu pris en compte

Le schéma ci-après rappelle les étapes conduisant à la détermination de ce mo
ntant.

Comme on le constate, le revenu net imposable au barème par part diffère donc sensiblement des revenus bruts perçus par le contribuable.

En premier lieu, seuls les revenus imposables sont pris en compte. Les revenus exonérés ne le sont donc pas.

En second lieu, seuls les revenus imposables au barème sont pris en compte. Les revenus imposés, de droit ou sur option du contribuable, à un taux proportionnel ne le sont donc pas.

Le corollaire de l’absence de prise en compte de ces revenus au stade de l’éligibilité à la mesure est que l’impôt acquitté à leur titre n’est pas, non plus, retenu dans l’assiette de la mesure de faveur. Celle-ci allégera donc principalement l’imposition de revenus du travail et des revenus de remplacement qui sont systématiquement soumis au barème lorsqu’ils sont imposables.

On notera également que les contribuables concernés par la mesure sont imposés à un taux marginal qui ne peut excéder 14 %. Or, les taux des prélèvements forfaitaires optionnels auxquels sont, par exemple, susceptibles d’être soumis des revenus financiers (dividendes ou obligations) sont supérieurs (ils sont, en règle générale, égaux à 18 % au titre des revenus perçus en 2008). Un contribuable concerné par la mesure proposée (et dont le revenu marginal est, au maximum, imposé dans le bas de la tranche à 14 %) n’avait donc, en principe, pas intérêt à opter des prélèvements libératoires en 2008 alors qu’il pouvait optimiser sa situation fiscale en saturant la tranche à 14 % et, le cas échéant, en profitant en outre d’avantages spécifiques à l’imposition au barème (abattement de 40 % s’agissant des dividendes, par exemple).

En troisième lieu, ce revenu est un revenu global.

Il est donc construit par l’agrégation au sein du revenu global de revenus catégoriels obéissant à des règles d’imposition propres, lesquelles comprennent notamment la possibilité de pratiquer des abattements ou de déduire des charges réduisant à due concurrence le revenu catégoriel concerné. L’imputation de ces charges peut aboutir à un déficit catégoriel.

Ces déficits catégoriels sont, en principe, imputables sur le revenu global ce qui est nécessaire, par exemple pour traiter dans les mêmes conditions un couple dont l’un des membres est salarié et l’autre commerçant (en permettant, le cas échéant, aux pertes du commerçants de minorer le revenu net du salarié) et un couple dont les deux membres sont commerçants (et dont les pertes de l’un s’imputent, en tout état de cause, sur les revenus de l’autre).

Le I de l’article 156 du code général des impôts établit toutefois de nombreuses exceptions à cette règle afin d’éviter l’optimisation fiscale. L’imputation est ainsi notamment interdite pour :

– les déficits agricoles lorsque le total des revenus nets d’autre source excède 104 238 euros ;

– les déficits industriels et commerciaux provenant d’activités ne comportant pas la participation personnelle, continue et directe de l’un des membres du foyer fiscal (déficits dits non professionnels), à l’exception des déficits provenant de la location meublée professionnelle ;

– les déficits non commerciaux autres que ceux provenant de l’exercice d’une profession libérale ou des charges et offices dont les titulaires n’ont pas la qualité de commerçants ;

– les déficits fonciers provenant des intérêts d’emprunt ainsi que la fraction supérieure à 10 700 euros des déficits fonciers ne provenant pas des intérêts d’emprunt sous réserve de plusieurs exceptions importantes ;

– les déficits constatés dans la catégorie des revenus de capitaux mobiliers.

Les exceptions à la règle générale d’imputation sur le revenu global connaissent donc elles-mêmes des exceptions dont certaines peuvent être utilisées dans un but d’optimisation fiscale.

La loi de finances pour 2009 et la loi de finances rectificatives pour 2008 ont apporté des modifications importantes à l’état du droit pour améliorer l’équité de notre droit fiscal sur ce point. Elles ont ainsi notamment restreint les conditions dans lesquelles un contribuable peut être considéré comme professionnel au titre d’une location meublée et organisé la substitution de réductions d’impôt n’affectant pas le revenu imposable aux mesures d’assiette permettant de le réduire au titre d’investissements locatifs (régimes dits Malraux et Robien-Borloo ainsi mis en voie d’extinction).

Le crédit d’impôt prévu par le présent article concerne toutefois l’imposition des revenus de 2008 pour laquelle ces dispositions de la loi de finances pour 2009 et la loi de finances rectificatives pour 2008 ne sont pas applicables.

Il en résulte qu’un contribuable peut se trouver dans le champ d’application de la mesure en réduisant ses autres revenus, fussent-ils extrêmement élevés, au titre d’un déficit constaté dans une opération patrimoniale telle qu’une rénovation sous le régime dit Malraux.

En quatrième lieu, ce revenu est un revenu net, donc minoré des charges déductibles du revenu global ainsi que des abattements portant sur celui-ci.

Enfin, en cinquième lieu, ce revenu est apprécié par part de quotient familial. Le revenu maximal permettant de bénéficier de la mesure croît donc proportionnellement au nombre de parts de quotient familial, donc principalement avec le nombre de personnes à charge du foyer.

PLAFOND DE REVENU IMPOSABLE AU BARÈME AU REGARD DU QUOTIENT FAMILIAL

Nombre de parts	Exemple de situation personnelle ou familiale	Revenu net imposable au barème du foyer
1	Célibataire	12 475 €
1,5	Titulaire d’une pension d’invalidité, personne seule ayant eue des enfants	19 117 €
2	Couple sans enfant	24 950 €
2,5	Couple ou personne seule avec un enfant	31 187 €
3	Couple avec deux enfants	37 425 €
4	Couple avec trois enfants	49 900 €
5	Couple avec quatre enfants	62 375 €

B.– LE MONTANT DU CRÉDIT D’IMPÔT

Le II définit le montant du crédit d’impôt qui sera différent selon le montant du revenu net imposable au barème par part du foyer.

Pour les foyers fiscaux dont ce revenu sera inférieur ou égal à 11 673 euros, montant correspondant à la limite supérieure de la tranche du barème imposant un revenu perçu en 2008 au taux de 5,5 %, le crédit d’impôt sera, toutes choses égales par ailleurs, croissant avec le revenu imposable par part.

Pour les foyers fiscaux dont le revenu imposable par part sera supérieur à 11 674 euros mais inférieur au plafond de revenu par part conditionnant le bénéfice de la mesure (soit 12 475 euros) et qui sont donc imposés au taux marginal de 14 %, le montant du crédit d’impôt sera, en revanche, décroissant avec le revenu imposable par part, toutes choses égales par ailleurs.

1.– Le montant du crédit d’impôt des contribuables imposés au taux marginal de 5,5 %

Pour les contribuables imposés au taux marginal de 5,5 %, le crédit d’impôt sera égal aux deux tiers de l’impôt calculé conformément aux 1 à 4 du I de l’article 197 du code général des impôts et, le cas échéant, à son article 197.

a) L’assiette du crédit d’impôt

Le crédit d’impôt n’est donc pas assis sur l’impôt sur le revenu effectivement dû mais sur un solde intermédiaire dans le calcul de celui-ci. Le schéma ci-après rappelle les étapes de ce calcul à partir du revenu imposable au barème par part.

Par rapport au montant « super-brut » de l’impôt résultant de la seule application du barème, qui atteint, au maximum, 320 euros par part au titre de la tranche d’imposition à 5,5 %, cinq corrections interviennent donc dans la détermination du solde constituant l’assiette du crédit d’impôt.

En premier lieu, l’impôt total du foyer fiscal est reconstitué par la multiplication par le nombre de parts du foyer du produit du barème qui s’applique au revenu imposable divisé par ce nombre de parts.

En second lieu, l’effet du quotient familial, c’est-à-dire l’avantage en impôt résultant de la moindre progressivité de l’impôt du fait de la division par le nombre de parts du foyer de son revenu net imposable au barème, est plafonné en application du 2 du I de l’article 197 du code général des impôts.

Le niveau de ce plafond varie selon les cas d’attribution de part, de demi-part ou de quart de part supplémentaires de quotient familial et est égal :

– en principe, à 2 292 euros par demi-part supplémentaire et à la moitié de cette somme par quart de part (au titre d’un enfant en garde alternée) ;

– à 3 964 euros pour la part entière attribuée au titre du premier enfant à la charge d’une personne vivant seule et à la moitié de ce montant lorsque la charge de cet enfant est réputée également partagée ;

– à 880 euros pour la demi-part supplémentaire des personnes seules ayant élevé un ou plusieurs enfants dont le plus jeune est âgé de plus de 25 ans.

Compte tenu du niveau de ces plafonds et de celui du plafond du revenu par part conditionnant le bénéfice du crédit d’impôt exceptionnel proposé, la prise en compte du plafonnement du quotient familial dans le calcul de l’assiette du crédit d’impôt (qui serait favorable aux contribuables concernés dont elle majorerait le montant du crédit dont ils sont susceptibles de bénéficier comme elle majore l’impôt à leur charge) ne semble pas susceptible de jouer.

En troisième lieu, l’effet du plafonnement du quotient familial peut être corrigé en application du dernier alinéa du 2 du I de l’article 197 du code général des impôts qui prévoit une réduction d’impôt spécifique au bénéfice de certains contribuables dont la cotisation d’impôt est majorée par le plafonnement.

Dans la mesure où le plafonnement lui-même n’a pas vocation à s’appliquer aux contribuables entrant dans le champ d’application du crédit d’impôt exceptionnel proposé, cette réduction d’impôt ne l’impacte, par construction, pas non plus.

En quatrième lieu, le montant d’impôt résultant des étapes précédentes du calcul est réduit pour les contribuables domiciliés dans les départements d’outre-mer. Cette réduction, prévue au 3 du I de l’article 197 du code général des impôts, est égale à 30 % du montant de l’impôt pour les contribuables domiciliés dans les départements de la Guadeloupe, de la Martinique et de la Réunion (pour lesquels elle est plafonnée à 5 100 euros) et à 40 % de ce montant pour les contribuables domiciliés en Guyane (pour lesquels elle est plafonnée à 6 700 euros).

En cinquième et dernier lieu, la décote, prévue par le 4 du I de l’article 197 du code général des impôts, diminue le montant de l’impôt de la différence entre 431 euros et la moitié de celui-ci. Ainsi, par exemple, si l’impôt calculé à ce stade est de 400 euros, la décote le diminue de la différence entre 431 et 200 soit 231 euros, portant l’impôt à ce stade du calcul à 169 euros (400 – 231).

Il résulte de l’application de la décote qu’un célibataire bénéficiant d’une seule part de quotient familial ne peut, par construction de l’impôt, se trouver en situation d’avoir un impôt net à payer au seul titre de la tranche d’imposition à 5,5 %. Celle-ci produit en effet une cotisation maximale d’impôt de 320 euros, ramenée après application de la décote à 49 euros, montant inférieur au minimum de perception.

Il n’en découle toutefois pas qu’un contribuable placé dans une telle situation ne bénéficierait pas de la mesure proposée. Si ce contribuable bénéficie d’un crédit d’impôt, par exemple parce qu’il perçoit la prime pour l’emploi au titre de son activité professionnelle, le montant de l’impôt après décote réduit le montant de la restitution auquel il a droit.

Ainsi, par exemple, un contribuable métropolitain célibataire et comptant un seule part de quotient familial, actif à temps plein et dont le revenu imposable est égal à la borne supérieure de la tranche à 5,5 % (ce qui correspond, avant déduction de l’abattement représentatif des frais professionnels, à un revenu déclaré de 12 970 euros) est, comme le calcul précédent l’établissait, redevable d’un impôt après décote de 49 euros et bénéficie d’une PPE de 865 euros ⁽⁵⁷⁾. La restitution dont il bénéficie est égale à la différence entre le montant de prime auquel il a droit et ce montant d’impôt après décote (soit 816 euros). Il bénéficierait donc du crédit d’impôt exceptionnel proposé (pour un montant de 33 euros) venant majorer à due concurrence le montant qui lui est restitué ⁽⁵⁸⁾.

b) Le cas particulier du régime dit du taux effectif

L’alinéa 3 du présent article prévoit que le crédit d’impôt proposé est assis sur un montant d’impôt calculé notamment, le cas échéant, en application de l’article 197 C du code général des impôts.

Cet article prévoit la règle dite du taux effectif, qui assure la progressivité du barème sur la base d’un revenu du foyer fiscal pouvant inclure des revenus de source étrangère, exonérés ou imposés à l’étranger.

Cette règle joue en application de conventions fiscales ainsi qu’au bénéfice des salariés envoyés à l’étranger par un employeur établi en France ⁽⁵⁹⁾ et dont des rémunérations peuvent être, à ce titre, exonérées totalement ou partiellement de l’impôt, et des fonctionnaires des organisations internationales exonérés d'impôt français à raison de leur rémunération internationale.

Pour l'application du taux effectif :

– un impôt théorique est calculé par application du barème à un revenu net imposable total égal à la somme des revenus nets qui auraient été imposables en France en l'absence de dispositions spéciales les exonérant ;

– l'impôt correspondant aux revenus dont l'imposition revient à la France est calculé par application à l'impôt théorique d'une fraction dont le numérateur est constitué par le revenu effectivement imposable en France et le dénominateur par le revenu ayant servi au calcul de l'impôt théorique.

Ainsi, par exemple, un contribuable soumis à la règle du taux effectif et dont le revenu imposable en France est de 10 000 euros et le revenu imposé à l’étranger est de 90 000 euros voit l’imposition de son revenu imposable en France calculé par l’application du barème à un montant de 100 000 euros mais n’est redevable que d’un dixième de la cotisation d’impôt résultant de ce calcul.

Dans cet exemple, ce contribuable sera, s’il bénéficie d’une part de quotient familial, imposé au taux marginal de 40 % (et redevable d’un impôt net égal, en principe, à 2 758 euros ⁽⁶⁰⁾) alors qu’il n’aurait pas été imposable si le seul montant de son revenu imposable en France avait été soumis au barème.

La non application du barème progressif à un revenu produit, en effet, deux avantages fiscaux, le premier, direct, résultant de l’exonération ou de la moindre imposition du revenu concerné et le second, indirect, résultant de l’éventuel diminution du taux moyen applicable aux autres revenus soumis au barème du fait de leur « descente » dans le barème. Le mécanisme du taux effectif neutralise ce second avantage.

La prise en compte de cette règle dans la détermination de l’assiette du crédit d’impôt est naturellement favorable aux contribuables concernés (puisqu’elle majore, toutes choses étant égales par ailleurs, ce crédit d’impôt) mais prend en compte la réalité de l’impôt dû par eux.

Cette prise en compte pourrait théoriquement aboutir à attribuer un avantage injustifié à des contribuables bénéficiant d’un revenu taxé à l’étranger et dont cette taxation comparable ou supérieure à celle qui serait due en France ouvrirait droit à un crédit d’impôt neutralisant la double imposition puisque, dans cette hypothèse, les contribuables concernés bénéficieraient, en quelque sorte, de deux crédits d’impôt au titre des mêmes revenus, le premier neutralisant la double imposition et le second, exceptionnel et proposé par le présent article, assis sur le montant d’impôt précisément neutralisé par le premier.

Ce risque paraît toutefois limité par le fait qu’il conviendra naturellement de prendre en compte également la règle du taux effectif pour la détermination de l’éligibilité au crédit d’impôt (ce qui est implicite dans la rédaction du I du présent article qui prévoit d’apprécier le plafond de revenu par part sur la base des revenus soumis au barème et donc, dans l’hypothèse d’application du taux effectif, au titre du revenu français majoré des revenus exonérés pris en compte dans le cadre de cette règle, soit dans l’exemple précédent 100 000 euros et non 10 000 euros).

En revanche, ne pas prendre en compte cette règle pour la détermination de l’assiette du crédit d’impôt pénaliserait certains des contribuables auxquels elle est appliquée et dont le revenu exonéré n’ouvre pas droit à un crédit d’impôt par exemple parce qu’il n’est pas imposé à l’étranger (ce qui est notamment le cas des marins pêcheurs appelés à exercer leur activité hors des eaux territoriales françaises).

b) Le taux du crédit d’impôt

Le crédit d’impôt proposé est égal aux deux tiers de son assiette.

2.– Le montant du crédit d’impôt des contribuables imposés au taux marginal de 14 %

Pour les foyers fiscaux imposés dans le « bas » de la tranche à 14 %, c’est-à-dire dont le revenu imposable par part sera supérieur à 11 674 euros mais inférieur au plafond de revenu par part conditionnant le bénéfice de la mesure soit 12 475 euros (sachant que la tranche à 14 % s’applique à un revenu par part allant jusqu’à 25 926 euros), le montant du crédit d’impôt sera décroissant avec le revenu imposable par part.

Il sera, en effet, égal à un montant :

– calculé dans les mêmes conditions que pour les contribuables imposés au taux marginal de 5,5 % lorsque le revenu imposable par part du contribuable est strictement égal à la borne inférieure de la tranche à 14 % ⁽⁶¹⁾;

– décroissant linéairement avec le revenu imposable à partir de ce montant maximal pour s’annuler lorsque le revenu imposable par part du contribuable est égal à 12 475 euros.

Ce mécanisme, dont la simplicité n’est pas la principale vertu, est nécessaire pour lisser la sortie du dispositif au bénéfice des contribuables dont le revenu imposable par part est immédiatement supérieur à la borne supérieure de la tranche à 5,5 %.

En l’absence d’un tel lissage, un contribuable comptant une part de quotient familial dont le revenu imposable serait de 11 673 euros serait redevable (hors toute réduction ou crédit d’impôt) d’un montant d’impôt de 107 euros (le tiers du montant de l’impôt brut produit par la tranche à 5,5 % du barème) alors qu’un contribuable dont la situation familiale serait identique mais dont le revenu imposable serait de 11 674 euros devrait lui acquitter, au titre de la tranche à 5,5 %, un impôt brut de 320 euros, soit un supplément d’imposition égal au crédit d’impôt maximal (213 euros) au titre d’un revenu supplémentaire d’un euro.

Un tel mécanisme ne peut toutefois, par construction, empêcher une augmentation rapide de l’impôt net du crédit d’impôt net proposé au titre des revenus imposés par part dans les 800 premiers euros de la tranche à 14 %. Par rapport à des contribuables dont le revenu par part imposable au barème est inférieur, les contribuables concernés par ce mécanisme de lissage verront, en effet, leur impôt brut augmenter au rythme, d’une part, du taux marginal de 14 % qui sera naturellement applicable et, d’autre part, de la minoration linéaire du crédit d’impôt selon des modalités (annulation d’un avantage maximal de 213 euros progressivement à un supplément de revenu de 802 euros) produisant de fait un supplément d’imposition effectif après application du crédit d’impôt proposé de 26,5 % du revenu supplémentaire.

Ainsi, pour un couple de contribuables métropolitains avec deux enfants, le revenu imposable et l’impôt brut minoré du montant du crédit d’impôt proposé évolueront comme l’indique le tableau ci-après.

Cas	Revenu égal à la borne supérieure de la tranche à 5,5 %	Revenu auquel le crédit d’impôt est égal à la moitié de son montant maximal	Revenu à partir duquel le crédit d’impôt s’annule
Revenu imposable (en euros, par part)	11 673	12 074	12 475
Impôt brut servant d’assiette au calcul du crédit d’impôt (en euros, par part)	320	376	432
Variation du revenu imposable (en euros, par part)	-	+ 401	+ 802
Montant du crédit d’impôt exceptionnel proposé (en euros, par part)	213	107	0
Impôt brut minoré du montant du crédit d’impôt exceptionnel (en euros, par part)	107	269	432
Variation de l’impôt brut minoré du montant du crédit d’impôt exceptionnel (en euros, par part)	-	+ 162	+ 325
Variation de l’impôt brut minoré du crédit d’impôt exceptionnel en % de la variation du revenu imposable	-	40,5

Comme on le constate, la « pente » de sortie du bénéfice du crédit d’impôt exceptionnel est forte.

Toutefois :

– l’impôt brut ne sera naturellement dans aucun cas supérieur à celui qui aurait été dû en l’absence du crédit d’impôt exceptionnel ;

– une « pente » fût-elle raide reste bien préférable aux conséquences qui résulteraient d’un effet de seuil non lissé et de multiples mécanismes intervenant dans le calcul de l’impôt sur le revenu produisent des effets similaires (c’est le cas, par exemple, de la décote) ;

– une « pente » moins forte impliquerait évidemment un point de sortie correspondant à un revenu par part plus élevé qui élargirait le bénéfice de la mesure à des foyers fiscaux qui n’en constituent pas la cible et qui renchérirait substantiellement son coût déjà élevé.

C.– L’IMPUTATION DU CRÉDIT D’IMPÔT

L’imputation du crédit d’impôt est prévue après celle :

– des réductions d’impôt autres que celles intervenant dans le calcul de l’impôt en amont de son calcul ;

– des autres crédits d’impôt ;

– des prélèvements ou retenues non libératoires, lesquels s’appliquent à des revenus qui sont également imposés au barème (à la différence des prélèvements libératoires) dans un souci d’effectivité du prélèvement (s’agissant, en particulier, de revenus distribués à des non-résidents) ou d’assistance à la gestion de leur trésorerie par des contribuables (retenue à la source optionnelle pour les artistes et sportifs) et dont l’imputation ultérieure sur le montant de l’impôt évite la double imposition.

Il est proposé que l’éventuel excédent soit restitué.

Cette disposition produit des effets particuliers s’agissant d’un crédit d’impôt qui a pour caractéristique d’avoir pour assiette un solde intermédiaire du calcul de l’impôt.

Par construction, le montant de ce crédit d’impôt ne peut, en effet, pas excéder l’impôt brut dû par le contribuable avant imputation des réductions d’impôt autres que celles intervenant dans le calcul de l’impôt et des autres crédits d’impôt, puisqu’il représente les deux tiers de cet impôt brut.

La restitution au titre du seul crédit d’impôt proposé par le présent article est donc impossible.

Pour un contribuable bénéficiant d’un autre crédit d’impôt, le caractère restituable du crédit d’impôt exceptionnel proposé ne joue pas davantage. Par construction, le crédit d’impôt exceptionnel ne peut, en effet, annuler seul l’impôt brut dont il représente les deux tiers. Le solde de l’impôt brut minore donc la restitution au titre de l’autre ou des autres crédits d’impôt. La restitution de l’intégralité du montant de ces autres crédits d’impôt, nécessaire pour donner effet au caractère restituable du crédit d’impôt exceptionnel, est donc impossible et le crédit d’impôt exceptionnel va simplement majorer la restitution au titre de l’autre ou des autres crédits d’impôt acquis.

Un avantage fiscal identique et non restituable produirait donc le même effet au regard de la situation fiscale de contribuables imputant d’autres crédits d’impôt à la seule condition que l’avantage fiscal exceptionnel proposé s’impute sur l’impôt brut avant l’imputation de ces autres crédits d’impôt.

Ainsi, par exemple, un contribuable dont l’impôt brut servant d’assiette du crédit d’impôt exceptionnel proposé serait de 600 euros et bénéficiant de 1 000 euros de prime pour l’emploi (PPE) bénéficierait d’un crédit d’impôt exceptionnel de 400 euros. Le montant de sa restitution passerait donc de 400 euros (1 000 euros de PPE minorés des 600 euros d’impôt brut) à 800 euros (le montant de sa prime pour l’emploi n’étant plus minoré que de 200 euros).

En revanche, la restitution au titre du crédit d’impôt exceptionnel peut jouer dès lors que le contribuable impute au moins une réduction d’impôt, à la condition que le montant total des réductions d’impôt imputées excède le solde entre l’impôt brut et le crédit d’impôt exceptionnel (donc le tiers de l’impôt brut).

Ainsi, par exemple, pour un contribuable dont l’impôt brut servant d’assiette du crédit d’impôt exceptionnel proposé serait de 600 euros et bénéficiant de 200 euros au titre d’une réduction d’impôt (soit donc le tiers de l’impôt brut), la restitution au titre du crédit d’impôt ne joue pas (celui-ci se bornant à annuler le solde de la cotisation d’impôt brut). En revanche, le même contribuable bénéficiant d’une réduction d’impôt de 400 euros perçoit, grâce au crédit d’impôt exceptionnel, une restitution de 200 euros.

Dans le cas d’un contribuable ne bénéficiant pas d’autres crédits d’impôt que le crédit exceptionnel proposé, tout se passe de fait comme si la restitution de celui-ci rendait restituable la fraction des réductions d’impôt excédant le tiers de l’impôt brut. Elle ne peut toutefois rendre restituable la part de cette fraction excédant le montant du crédit d’impôt lui-même, donc les deux tiers de l’impôt brut. Elle rend donc restituable la fraction des réductions d’impôt comprise entre le tiers et les deux tiers du montant de l’impôt brut.

Il en est de même pour les contribuables bénéficiant, d’une part, d’une ou plusieurs réductions d’impôt et, d’autre part, d’un ou plusieurs autres crédits d’impôt pour lesquels tout se passe comme si la restitution du crédit d’impôt exceptionnel rendait restituable ou majorait la restitution acquise de tout ou partie du montant des réductions d’impôt.

La restitution a donc notamment pour effet de supprimer partiellement la distinction entre réduction et crédit d’impôt.

Il est vrai que l’absence de restitution pourrait, dans certains cas, avoir pour conséquence de priver en tout ou partie d’effet des réductions d’impôt qui joueraient en son absence et dont le bénéfice espéré a pu, la mesure s’appliquant au titre d’une année échue, conditionner les décisions déjà intervenues des contribuables (s’agissant de celles de réductions d’impôt à vocation incitative).

Il en est toutefois de même de toute mesure de baisse de l’impôt ex post et l’on aurait donc pu critiquer à cet égard aussi bien la mesure générale d’allégement de l’impôt sur le revenu prévue par la première loi de finances rectificative pour 2002 (mesure assise sur la même assiette que le crédit d’impôt exceptionnel proposé mais prenant la forme d’une réduction d’impôt au taux de 5 %) que l’allégement de l’impôt sur le revenu décidé par la loi de finances pour 1994 (qui en anticipait l’effet par une minoration proportionnelle du premier acompte d’impôt dû). Une baisse du barème ne produit, en effet, pas de restitution au titre de réductions d’impôt.

En outre, les contribuables bénéficiaires d’une réduction d’impôt ne seraient évidemment pénalisés dans aucun cas par une absence de restitution du crédit d’impôt exceptionnel qui maintiendrait simplement, les concernant, le niveau d’impôt anticipé avant l’annonce de la mesure.

En revanche, il est vrai que ces contribuables ne bénéficieraient pas systématiquement d’un gain comparable à celui attribué aux contribuables n’imputant pas de réductions d’impôt.

D.– L’ADAPTATION DES RÈGLES APPLICABLES AU PAIEMENT DE L’IMPÔTEN 2010

Le crédit d’impôt exceptionnel diminuera l’impôt net acquitté en 2009 par ses bénéficiaires au titre de l’imposition de leurs revenus de 2008.

Le montant des acomptes payés et les prélèvements mensuels effectués au cours d’une année est déterminé en fonction de l’impôt établi au titre de l’avant-dernière année.

Le crédit d’impôt exceptionnel aurait donc indirectement pour effet de réduire le montant des acomptes payés et les prélèvements mensuels effectués en 2010 au titre de l’imposition des revenus de 2009. Ce crédit d’impôt exceptionnel n’ayant pas vocation à être reconduit au titre de l’imposition des revenus de 2009, il en résulterait, pour un grand nombre de contribuables, un accroissement du montant à régler au stade de la régularisation, montant que les systèmes d’acompte et de prélèvements mensuels ont précisément pour objet de limiter en lissant le paiement de l’impôt sur l’année.

Le V du présent article constitue donc une mesure de coordination prévoyant, pour éviter cette conséquence, le calcul des acomptes et des prélèvements mensuels de 2010 sur la base de l’impôt acquitté en 2009 majoré du montant du crédit d’impôt exceptionnel.

II.– LA SUPPRESSION DU PAIEMENT DU SECOND ACOMPTE ET DES PRÉLÈVEMENTS MENSUELS À COMPTER DE CELUI DE MAI

L’impôt sur le revenu au titre des revenus d’une année est, en principe, mis en recouvrement à l’automne de l’année suivante et est exigible dans les conditions de droit de commun (à savoir dans les trente jours de sa mise en recouvrement). L’impôt n’est pas mis en recouvrement lorsque le montant de la cotisation avant imputation des crédits d’impôt est inférieur à un minimum de perception égal à 61 euros.

Un régime d’acomptes provisionnels (dit de paiement par tiers provisionnels) est toutefois applicable aux contribuables dont l’impôt dû au titre de l’année précédente est au moins égal à 327 euros. Ce régime est obligatoire pour les contribuables concernés, sauf option pour le prélèvement mensuel.

Dans le cadre de ce régime, le contribuable doit, en principe, régler deux acomptes dont chacun est égal au tiers de l’impôt dû concernant la dernière année au titre de laquelle il a été imposé, le premier au 31 janvier et le second, au 30 avril. Le solde éventuel est payé dans les conditions de droit commun, à l’automne.

Toutefois, tout contribuable passible de l’impôt sur le revenu (et disposant d’un compte de dépôt ou d’épargne) peut acquitter la cotisation mise à sa charge sous la forme d’un prélèvement mensuel. Dix prélèvements dont chacun est égal au dixième de l’impôt établi au titre de l’avant dernière année sont alors effectués de janvier à octobre, le 15 de chaque mois. L’éventuel solde est prélevé, dans la limite du montant de chacun des prélèvements mensuels antérieurs, le 15 novembre et, le cas échéant, pour le complément, le 15 décembre.

Afin d’assurer aux contribuables relevant du régime des acomptes provisionnels ou ayant opté pour le prélèvement mensuel de bénéficier le plus rapidement possible de l’effet du crédit d’impôt exceptionnel, le IV du présent article supprime, au titre de 2009 :

– le second acompte provisionnel,

– les six prélèvements mensuels à compter de celui de mai.

La mesure s’appliquera aux contribuables dont le revenu imposable au barème par part au titre de 2007 (qui détermine les acomptes et prélèvements de 2008) est inférieur à 11 344 euros.

Les bénéficiaires de cette mesure et ceux du crédit d’impôt exceptionnel constituent donc deux populations qui ne se recouvrent que partiellement puisque deux années différentes de référence sont applicables et que le crédit d’impôt couvre, en tout état de cause et même à situation fiscale rigoureusement identique de 2007 à 2008, une population a priori nettement plus large (incluant des contribuables imposés au taux marginal de 14 % et surtout des contribuables dont l’impôt net est nul ou négatif et des contribuables redevables d’un impôt net mais qui ne sont ni mensualisés, ni soumis au régime des acomptes provisionnels).

III.– L’IMPACT DES MESURES PROPOSÉES

A.– LE CRÉDIT D’IMPÔT EXCEPTIONNEL

Parce qu’il est assis sur l’impôt sur le revenu brut, le crédit d’impôt exceptionnel se révèle, comme l’impôt sur le revenu lui-même, très fortement familiarisé.

Les exemples suivants ⁽⁶²⁾ permettent de l’illustrer en présentant, pour quelques situations familiales, des éléments de la situation fiscale constatée au titre :

– du revenu imposable le plus faible auquel le crédit d’impôt profite effectivement au contribuable ⁽⁶³⁾ ;

– du revenu imposable pour lequel le montant du crédit d’impôt est maximal (limite de la tranche à 5,5 %) ;

– du revenu imposable le plus faible à partir duquel le montant du crédit d’impôt est nul.

Personnes seules

EXEMPLE 1 : CÉLIBATAIRE, SANS PERSONNE À CHARGE ET N’AYANT PAS ÉLEVÉ D’ENFANT, ACTIF À PLEIN TEMPS, BÉNÉFICIAIRE DE LA PRIME POUR L’EMPLOI (1 PART)

Revenu net imposable (salaire net déclaré)	Impôt net avant crédit d’impôt exceptionnel	Montant du crédit d’impôt exceptionnel	Impôt net ou restitution après crédit d’impôt exceptionnel
11 101 (12 335)	- 948	1	- 949
11 673 (12 970)	- 865	33	- 898
12 475 (13 862)	- 693	0	- 693

EXEMPLE 2 : CÉLIBATAIRE, SANS PERSONNE À CHARGE ET N’AYANT PAS ÉLEVÉ D’ENFANT, INACTIF (1 PART)

Revenu net imposable (salaire net déclaré)	Impôt net avant crédit d’impôt exceptionnel	Montant du crédit d’impôt exceptionnel	Impôt net ou restitution après crédit d’impôt exceptionnel
11 673 (12 970)	49 (non recouvré)	33	16 (non recouvré)
11 736 (13 040)	62	30	32
12 475 (13 862)	218	0	218

EXEMPLE 3 : VEUF OU VEUVE, AYANT ÉLEVÉ AU MOINS UN ENFANT, INACTIF (1,5 PART)

Revenu net imposable	Impôt net avant crédit d’impôt exceptionnel	Montant du crédit d’impôt exceptionnel	Impôt net ou restitution après crédit d’impôt exceptionnel
14 751	62	41	21
17 510	289	193	96
18 712	542	0	542

EXEMPLE 4 : CÉLIBATAIRE, ÉLEVANT SEUL UN ENFANT, ACTIF À PLEIN TEMPS (2 PARTS)

Revenu net imposable (salaire net déclaré)	Impôt net avant crédit d’impôt exceptionnel	Montant du crédit d’impôt exceptionnel	Impôt net ou restitution après crédit d’impôt exceptionnel
16 965 (18 850)	- 70	1	- 71
23 346 (25 940)	457	353	104
24 950 (27 722)	865	0	865

Couples

EXEMPLE 5 : COUPLE, SANS PERSONNE À CHARGE, INACTIFS (2 PARTS)

Revenu net imposable	Impôt net avant crédit d’impôt exceptionnel	Montant du crédit d’impôt exceptionnel	Impôt net ou restitution après crédit d’impôt exceptionnel
17 680	62	41	21
23 346	529	353	176
24 950	865	0	865

EXEMPLE 6 : COUPLE, DEUX ENFANTS, DEUX ACTIFS À PLEIN TEMPS (3 PARTS)

Revenu net imposable (salaire net déclaré)	Impôt net avant crédit d’impôt exceptionnel	Montant du crédit d’impôt exceptionnel	Impôt net ou restitution après crédit d’impôt exceptionnel
22 824 (25 360)	- 1 910	1	- 1 911
35 019 (38 910)	960	640	320
37 427 (41 586)	1 298	0	1 298

EXEMPLE 7 : COUPLE, CINQ ENFANTS, UN ACTIF À PLEIN TEMPS (6 PARTS)

Revenu net imposable (salaire net déclaré)	Impôt net avant crédit d’impôt exceptionnel	Montant du crédit d’impôt exceptionnel	Impôt net ou restitution après crédit d’impôt exceptionnel
41 094 (45 660)	62	41	21
70 038 (77 820)	1 921	1 281	639
74 850 (83 166)	2 594	0	2 594

La représentation graphique, pour certains de ces exemples ⁽⁶⁴⁾, du rapport entre l’avantage effectivement obtenu et le revenu imposable du foyer, fait apparaître trois caractéristiques de la mesure qui résultent directement des caractéristiques de l’impôt sur le revenu lui-même :

– le revenu des bénéficiaires de la mesure croît avec le nombre de parts ;

– le bénéfice de la mesure croît fortement avec le nombre de parts ;

– la plage de revenus pour lesquels la mesure joue pour une situation familiale donnée s’élargit également fortement avec le nombre de parts.

EXEMPLES DE L’AVANTAGE OBTENU PAR REVENU IMPOSABLE DU FOYER

B.– LA MESURE RELATIVE AU SECOND ACOMPTE ET À CERTAINS PRÉLÈVEMENTS MENSUELS

Cette mesure aura pour effet d’anticiper pour certains des contribuables, en tout ou partie, l’effet du crédit d’impôt exceptionnel.

Elle apportera aux autres contribuables concernés un bénéfice de trésorerie au titre de la période séparant les règlements prévus de la régularisation de l’impôt.

*

* *

La Commission examine tout d’abord un amendement du Rapporteur général tendant à exclure du bénéfice du crédit d’impôt exceptionnel les contribuables imputant, sur leur revenu global au titre de l’année 2008, un déficit foncier d’un montant supérieur à 10 700 euros, des charges afférentes à un monument historique ou un déficit provenant de la location directe ou indirecte de locaux d’habitation meublés ou destinés à être loués meublés.

M. Gilles Carrez, rapporteur général. Cet amendement s’inscrit dans la ligne du travail que la majorité et l’opposition ont mené conjointement sur le plafonnement des niches fiscales. Le Gouvernement a décidé de soutenir le pouvoir d’achat des classes moyennes inférieures en allégeant l’impôt sur les revenus de 2008 dû par les contribuables situés dans la première tranche d’imposition et à la marge de la deuxième tranche. Or, le revenu imposable peut être grandement réduit par l’imputation de différents déficits. Certains de ces déficits ne seront plafonnés qu’à partir de 2010, à compter de l’imposition des revenus 2009. Je propose donc d’exclure a priori du bénéfice de ce crédit d’impôt les ménages qui auraient utilisé des dispositifs de défiscalisation non plafonnés, à savoir la location de meublés, le dispositif dit « Malraux » et le dispositif « monuments historiques ».

Je ne puis pour le moment vous dire combien de ménages seraient concernés par cette mesure, mais le respect de l’équité fiscale nous commande d’être irréprochables.

M. le président Didier Migaud. Cet amendement va dans le bon sens, même s’il ne corrige pas l’insuffisance du dispositif proposé. Comme vous l’avez dit, toute entorse aux principes de justice et d’équité est inconcevable. C’est pourquoi je vous demande de ne plus retarder le moment où nous définirons mieux le revenu imposable net, dont je persiste à penser qu’il doit être le revenu imposable, non minoré de toutes les capacités de diminution. Ce sont alors des centaines de milliers d’euros qui seraient concernées et non les quelque 800 euros par ménage que vise votre mesure.

M. Jérôme Cahuzac. Si vous aviez accepté de voter l’amendement de Didier Migaud à la loi de finances initiale, le problème que vous soulevez se poserait avec moins d’acuité. C’était là la seule façon de rétablir l’équité que vous appelez de vos vœux. Néanmoins, nous voterons le présent amendement. Nous souhaiterions le voir complété par le dispositif proposé à l’amendement suivant, qui prévoit le versement d’une aide immédiate de 500 euros aux titulaires des minima sociaux et de la prime pour l’emploi.

M. Charles de Courson. Le groupe Nouveau Centre votera également cet amendement, qui ne répond pourtant qu’en partie à la question, qui est celle de la définition du revenu net imposable. Ne pourrait-on pas récrire l’article premier en partant du « revenu de référence », réservant de ce fait le bénéfice du crédit d’impôt aux seuls contribuables qui relèvent de la première tranche, ou de la deuxième ?

M. le rapporteur général. J’ai recherché l’approche la plus simple, et la plus cohérente avec nos travaux sur la loi de finances initiale. L’approche par le revenu de référence ne m’a pas semblé satisfaisante, car ce revenu ne tient pas compte des imputations de déficit « Malraux » ou « monuments historiques » ; en revanche les versements de type Préfon et les revenus faisant l’objet de prélèvements libératoires y sont réintégrés.

Utiliser le vecteur de l’impôt sur le revenu nous confronte à des difficultés en cascade : le revenu imposable exclut tous les revenus exonérés, ainsi que tous ceux qui font l’objet d’un prélèvement forfaitaire libératoire, mais il prend en compte toutes les imputations de déficit en amont. L’approche la plus efficace et la plus juste est de trouver une cohérence avec notre décision de plafonner certaines niches, et pour cela d’exclure de la mesure ceux qui ont fait usage, pour leur revenu de 2008, des niches non plafonnées.

Cela étant, utiliser le biais de l’impôt sur le revenu pour soutenir le pouvoir d’achat comporte – j’en suis conscient – nombre d’inconvénients. Nous traitons en amont la question du revenu imposable et de l’assiette, sans faire cas en aval des crédits et des réductions d’impôts. Ainsi, nous avons été conduits à utiliser l’impôt sur le revenu pour verser la PPE ; il nous a semblé important de ne pas prendre en compte la PPE, afin qu’un ménage bénéficiaire de la PPE et ayant à acquitter 600 euros d’impôts puisse bénéficier d’un allègement de 400 euros, même s’il perçoit 800 euros de PPE. Mais que faire aussi des charges liées à l’emploi à domicile, qui viennent en réduction d’impôt, sauf dans le cas de la garde d’enfant, où elles constituent un crédit d’impôt ? Nous avons bien conscience de ne traiter qu’une partie du problème, mais sans doute la plus emblématique.

M. Charles de Courson. Je crains que le Conseil constitutionnel ne soulève un cas d’inégalité devant l’impôt : les personnes âgées, par exemple, ne peuvent plus bénéficier de la déduction au titre de l’assurance complémentaire retraite, laquelle permet à certains contribuables actifs disposant de revenus équivalents de basculer de la deuxième à la première tranche.

M. le rapporteur général. Je précise, notamment à l’attention de M. Mariton, qu’il s’agit d’une mesure hautement familialisée, puisqu’une famille de trois enfants bénéficiant de 50 000 euros de revenus imposables pourra bénéficier de ce crédit d’impôt.

M. le président Didier Migaud. Les ménages les plus fragiles, comme chacun le sait… Pour rejoindre M. de Courson, il y aurait une solution : préciser que le revenu fiscal de référence est celui qui n’est pas minoré de toutes les formes de déduction. Chaque pas que nous faisons nous place devant le même problème, que nous pourrions résoudre en adoptant un amendement du type de celui que j’ai présenté en loi de finances initiale.

M. Hervé Mariton. Les propos du Rapporteur général m’ont rassuré quant à la dimension familiale de la mesure. Les interventions de M. le Président et de M. de Courson nous font entrer dans un tout autre débat, très lourd, sur la définition du revenu imposable net et sur le sens des déductions. Pour le moment, il faut s’en tenir à l’amendement du Rapporteur général, qui ne vise qu’à corriger les aberrations que pourrait entraîner la mesure voulue par le Gouvernement. Ne faisons pas semblant de découvrir la logique de la minoration des revenus !

M. le président Didier Migaud. Il faut avoir conscience de la modestie de la correction, qui porte au plus sur quelques centaines d’euros, alors que si l’on prenait en compte le revenu imposable net, des ménages bénéficiant de revenus très importants ne pourraient plus faire en sorte d’être imposés à 5,5 %. La logique de la minoration des revenus nous est apparue clairement lorsque les résultats du bouclier fiscal ont montré que des personnes bénéficiant d’un patrimoine de 5 millions d’euros pouvaient recevoir du trésor public des chèques de plusieurs centaines de milliers d’euros. Dans un contexte de crise, il ne fait pas de doute que nos concitoyens dénonceront de plus en plus ces situations, ce qui vous mènera tôt ou tard à adopter nos positions.

M. François Goulard. Cette mesure ne risque-t-elle pas d’amplifier l’effet des réductions de revenus imposables, ce qui n’était pas l’intention du législateur ? Les contribuables, qui, par exemple, effectuent des versements pour une retraite complémentaire pourront ainsi passer dans la première tranche et bénéficier du dispositif. Cela entraînera inévitablement des inversions dans la hiérarchie des revenus.

M. le rapporteur général. Étant donné les montants en cause, ces réductions restent raisonnables, exception faite de quelques cas, comme la réduction d’impôt pour investissement outre-mer. Cet amendement corrige les dérives les plus importantes du dispositif. Mais ma conclusion, c’est qu’alléger encore l’impôt sur le revenu reviendrait à mettre en cause son caractère d’impôt progressif, juste et moderne, alors qu’il faudrait au contraire le sécuriser par tous les moyens.

M. le président Didier Migaud. Le mal est fait.

M. Michel Bouvard. Toutes les majorités y ont contribué.

M. le président Didier Migaud. Il est temps de s’arrêter.

M. le rapporteur général. On pouvait encore contester son taux marginal en 2000, quand il était de 48 % ; mais aujourd’hui, avec un taux marginal de l’IR de 40 %, nous sommes tout à fait compétitifs.

La Commission adopte cet amendement (amendement n° 1). Puis elle adopte l’article 1^er ainsi modifié.

*

* *

Après l’article premier

La Commission examine un amendement de M. Jérôme Cahuzac, portant article additionnel, et tendant à attribuer aux titulaires de minima sociaux et aux bénéficiaires de la PPE un crédit d’impôt sur le revenu de 500 euros.

M. le rapporteur général. Le coût d’une telle mesure serait de cinq à six milliards d’euros, quand le RSA représente déjà une dépense supplémentaire d’1,5 milliard d’euros au bénéfice des titulaires des minima sociaux.

La Commission rejette cet amendement.

La Commission examine ensuite un amendement de M. Nicolas Forissier, tendant à aménager les conditions requises pour bénéficier de la réduction d’ISF accordée au titre de l’investissement via des sociétés holding.

M. Nicolas Forissier. Le dispositif, institué par la loi TEPA, accordant un avantage fiscal aux sociétés holding investissant dans des PME, a donné lieu à des dévoiements qui l’ont éloigné de l’esprit de la loi. Ce dispositif a en effet été détourné de sa finalité originelle d’incitation à l’investissement dans les petites entreprises pour devenir un véhicule d’épargne bénéficiant d’une réduction d’impôt maximale. Afin de mettre un terme à ce dévoiement, le Parlement a posé des garde-fous restreignant l’accès à cet avantage, de façon parfois excessive. Cet amendement se propose donc, premièrement de réaffirmer la cible du dispositif : les PME en phase d’amorçage, de démarrage ou de première expansion ; deuxièmement de déroger à la condition, introduite par la loi de finances, de ne pas compter plus de cinquante associés ou actionnaires pour les holdings qui investissent principalement dans ces cibles. Une telle condition tue en effet le principal outil de mutualisation des risques dont disposent les business angels. Mais je suis prêt à améliorer encore la rédaction de cet amendement qui à ce stade propose un relèvement du seuil à 100 alors qu’il serait préférable de rendre tout seuil inapplicable pour les holdings.

M. le rapporteur général. Depuis la loi TEPA, en effet, l’investissement dans des PME par l’intermédiaire d’une « holding ISF » permet de bénéficier d’un abattement de l’ISF à hauteur de 75 % de l’investissement. Le bilan de la première campagne de l’ISF réalisée depuis la loi a fait apparaître un usage abusif de ce dispositif consistant à accorder aux investisseurs une garantie en capital et un mécanisme automatique de sortie au bout de cinq ans. C’est pourquoi la loi de finances pour 2009 a proscrit de tels mécanismes de garantie et a limité le nombre d’associés ou actionnaires à cinquante, nombre proposé en CMP qui n’a cependant pas été au terme de la démarche. Il faudrait désormais envisager de cibler plus précisément les entreprises au bénéfice desquelles ces investissements doivent être favorisés – des jeunes entreprises de moins de 50 salariés et de moins de 10 millions d’euros de bilan, et de prévoir, pour une holding qui investit au moins 60 % de sa collecte dans ces entreprises, une possibilité de dérogation au seuil de 50 associés. C’est pour prendre le temps de parfaire et compléter la rédaction que je vous demanderai de renvoyer l’examen de cet amendement à l’article 88.

M. Nicolas Forissier. Je retire mon amendement.

M. Charles de Courson. Je comptais vous proposer également un amendement modifiant cette disposition de la loi de finances, fruit d’un mauvais compromis réalisé en CMP et qui aboutit à tuer tout l’intérêt du dispositif. Mais je le retirerai également quand il viendra en examen.

La Commission est saisie d’un amendement de M. Jean-Michel Fourgous, tendant à relever les plafonds de la réduction d’ISF pour investissement dans les PME.

M. Jean-Michel Fourgous. Dans la crise actuelle, le capital est la matière première qui manquera le plus. C’est donc en favorisant les investissements, notamment dans les entreprises les plus vulnérables, qu’on limitera les dépôts de bilan. C’est ce qu’ont bien compris des pays tels que la Grande-Bretagne, où les dispositifs d’incitation équivalents sont d’un montant quatre fois supérieur.

M. le rapporteur général. Je ne suis pas favorable à cet amendement, pour deux raisons : peu d’investisseurs ont été jusqu’au plafond du dispositif ; celui-ci a rencontré un succès considérable, puisque son coût s’est élevé à 600 millions d’euros de recettes d’ISF. Dois-je vous rappeler que ce collectif fait déjà passer le déficit public à 104 milliards d’euros ?

M. François Goulard. Si le succès de ce dispositif a des effets incontestablement bénéfiques, les investisseurs ne demandent pas le renforcement de cette incitation, qui permet déjà d’alimenter suffisamment en fonds propres les entreprises concernées.

M. Nicolas Forissier. Cet accroissement de l’avantage fiscal concernerait 4 000 redevables de l’ISF. Or ceux-ci n’ont pas besoin d’une incitation supplémentaire.

M. Jean-Michel Fourgous. Pour avoir fait inscrire ce dispositif dans le programme du Président de la République, je ne peux pas laisser présenter la diminution des recettes d’ISF qu’il génère comme une erreur en termes budgétaires : investies dans l’entreprise, ces sommes, devenant source de rentrées fiscales et sociales, sont plus rentables pour le budget que si elles avaient été versées directement à l’administration fiscale. Tous les pays européens ont supprimé cet impôt. Serions-nous les seuls à avoir raison ? Nous consentons à retirer notre amendement, monsieur le Président, pourvu qu’on réfléchisse à la notion d’investissement productif.

M. Jean-Pierre Gorges. M. Jean-Michel Fourgous a raison, surtout à un moment où on nous rabâche que la relance passera par l’investissement productif.

L’amendement est retiré.

M. Charles de Courson retire également son amendement tendant à aménager les conditions de la réduction d’ISF concernant les holdings investissant dans les PME.

La Commission est saisie d’un amendement de M. Nicolas Forissier, tendant à ouvrir au contribuable le bénéfice de la défiscalisation en faveur des holdings investissant dans les PME dès la première année de son investissement.

M. Nicolas Forissier. Le contribuable qui investit dans une holding ne bénéficie de la réduction d’ISF qu’une fois que la holding a réinvesti les sommes reçues dans les PME. Ce délai, outre qu’il diminue le caractère incitatif du dispositif, pousse ces holdings à agir vite, alors qu’il leur faudrait prendre le temps de bien choisir les entreprises dans lesquelles investir.

M. le rapporteur général. L’objectif du dispositif étant de favoriser l’investissement dans les PME, il n’est pas de bonne politique de déconnecter l’avantage fiscal de l’investissement dans les entreprises. Il serait de plus assez choquant d’instituer un avantage fiscal plus favorable à l’investissement dans une holding qu’à l’investissement direct, alors que le risque est plus faible.

M. Nicolas Forissier. Le débat étant posé, je retire cet amendement.

La Commission est saisie d’un amendement de M. Jérôme Cahuzac, visant à supprimer l’indexation automatique de l’ISF.

M. Jérôme Cahuzac. Pourquoi l’ISF est-il indexé alors que la prime pour l’emploi ne l’est pas ? Cette suppression aurait en outre l’avantage de renforcer l’efficacité des dispositifs d’incitation à l’investissement dont on vient de débattre.

La Commission rejette cet amendement après avis défavorable du rapporteur général.

La Commission examine ensuite un amendement de M. Jérôme Cahuzac, tendant à supprimer le plafonnement des impositions, dit « bouclier fiscal ».

M. Charles de Courson. La gauche elle-même a posé le principe du bouclier fiscal en plafonnant l’ISF au moment même où elle le créait. Ce n’est donc pas le principe du bouclier fiscal qui fait débat, mais son contenu et son taux. Pour le Nouveau Centre, il ne devrait englober ni les prélèvements sociaux comme la CSG, ni les impôts locaux.

La Commission rejette cet amendement, après avis défavorable du rapporteur général.

Elle rejette ensuite, après avis défavorable du rapporteur général, un amendement de M. Cahuzac, tendant à abroger l’article 1649-0 A du CGI, qui définit les modalités d’application du bouclier fiscal.

La Commission est saisie d’un amendement du président Didier Migaud, tendant à exclure les effets de l’application de dispositifs fiscaux dérogatoires de la définition du revenu de référence pour la détermination du droit à restitution au titre du bouclier fiscal.

M. le président Didier Migaud. L’enjeu de cette nouvelle définition du revenu fiscal servant de base au bouclier fiscal se chiffre à des centaines de milliers d’euros. L’équité fiscale commande de se fonder sur un revenu de référence défini comme le revenu imposable, non minoré de toutes les déductions fiscales dérogatoires.

M. le rapporteur général. Je suis défavorable à cet amendement, dont la rédaction même trahit les difficultés auxquelles nous sommes confrontés : quels sont les « dispositifs fiscaux dérogatoires » ?

Nous avons déjà bien progressé dans la voie de l’équité fiscale, en transformant le plus possible de niches fiscales en réductions d’impôt. En ce qui concerne le régime fiscal des monuments historiques, on nous a objecté qu’il s’agissait non d’une niche, mais d’une aide à la nation pour qu’elle entretienne son patrimoine. Pour ce qui est des questions qui font encore difficulté, je vous propose de les régler lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2010.

M. le président Didier Migaud. Nous pouvons certes attendre l’automne pour rouvrir ce débat mais, sur le fond, il paraît difficilement compréhensible de souhaiter corriger, comme l’a voulu le rapporteur général, une injustice portant sur quelque 800 euros tout en s’accommodant d’une injustice bien plus grande – celle qui permet à quelques-uns de minorer leur revenu imposable de centaines de milliers d’euros. C’est effectivement d’équité qu’il s’agit et, faute que l’amendement soit adopté, elle continuera de n’être pas respectée. Il en résultera à nouveau que des personnes très argentées ne payeront pratiquement pas d’impôt sur le revenu et se verront en outre restituer par le fisc des sommes très importantes.

M. Charles de Courson. Je suis tout à fait favorable au principe mais encore faudrait-il définir précisément quels dispositifs dérogatoires sont pris en compte.

M. Henri Emmanuelli. S’il ne s’agit que de cela, nous faisons toute confiance au rapporteur général pour dresser la liste qui s’impose.

M. Pierre-Alain Muet. Puisque presque tous les impôts sont pris en compte dans le bouclier fiscal, il faut, par symétrie, déterminer le revenu imposable en excluant toutes les dérogations. Les chiffres fournis par l’administration fiscale montrent que vingt-sept contribuables dont le patrimoine s’élève à plus de 15 millions déclarent un revenu mensuel de 1 000 euros, si bien qu’ils ne payent pas d’impôt sur le revenu et que l’intégralité de l’ISF qu’ils ont versé leur est remboursée. Il faut mettre fin à cette situation scandaleuse.

M. Jérôme Cahuzac. S’agit-il pour vous, Monsieur le rapporteur général, d’une question de principe ou d’une question technique ? Si vous êtes contre le principe, c’est imcompréhensible au regard de l’amendement que vous avez défendu tout à l’heure. Si votre avis défavorable s’explique par un désaccord rédactionnel, nous avons encore le temps de retravailler l’amendement à la lumière de la proposition limpide de notre collègue Pierre-Alain Muet. Puisque vous en avez appelé à la justice et à l’équité, et puisque l’accord semble exister sinon sur l’opportunité du bouclier fiscal, au moins sur la nécessité de corriger les effets pervers de son application, faisons-le.

M. le rapporteur général. Cet amendement pose un problème de principe et un problème technique. Sur le fond, je suis d’accord avec l’idée qu’il faut redéfinir le revenu imposable en l’alignant le plus possible sur le revenu brut pour éviter que le bouclier fiscal ne soit à l’origine d’un avantage fiscal supplémentaire. Nous avons déjà réglé le problème pour partie et il convient d’identifier les améliorations encore nécessaires. Cela étant, par exemple, en rédigeant conjointement le rapport consacré au plafonnement des niches fiscales, M. le président Didier Migaud et moi-même nous sommes trouvés d’accord sur bien des points, sauf quand il s’est agi de savoir s’il fallait réintégrer dans le revenu imposable les cotisations destinées à la constitution d’une épargne retraite. Je ne suis pas favorable à la réintégration des cotisations PERP. Faudrait-il par ailleurs, si l’on suivait la proposition de M. Pierre-Alain Muet, réintégrer l’avantage Borloo-Robien ou les abattements pour frais professionnels ? Se pose également la question de la rédaction de l’amendement, qui devrait dresser la liste exhaustive des dispositifs dérogatoires considérés. L’amendement proposé doit viser explicitement les dispositifs jugés dérogatoires pour permettre son application.

Nous connaîtrons dans les prochains jours les résultats de l’application en 2008 de la nouvelle version du bouclier fiscal. Ces éléments sont nécessaires à la réflexion. Je suggère que, chiffres en mains, nous analysions avec rigueur quels dispositifs de défiscalisation ont conduit aux très fortes restitutions et que nous proposions des ajustements à la définition du revenu imposable lors de l’examen de la prochaine loi de finances.

M. le président Didier Migaud. Le problème est donc bien un problème de principe. Pour nous, le bouclier fiscal a été institué pour plafonner l’impôt et non pour créer un nouvel avantage – du moins, c’est ainsi que le présentait M. Sarkozy quand il était candidat à la présidence de la République. Les cotisations consacrées à l’épargne-retraite bénéficiant déjà d’un avantage fiscal, le bouclier fiscal ne doit pas avoir pour effet pervers d’en créer un second ; c’est pourtant le cas. Je comprends que nous allons y travailler, et je présenterai à cette fin un amendement dressant la liste de tous les dispositifs dérogatoires que nous visons.

M. Henri Emmanuelli. En réalité, la chose est très simple : si l’on ne veut pas que les avantages fiscaux s’empilent, il faut les supprimer tous.

M. le président Didier Migaud. En tout cas, le principe du bouclier fiscal était de plafonner l’impôt, et non d’instaurer un nouvel avantage.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la Commission rejette l’amendement.

Puis, sur avis défavorable du rapporteur général, elle rejette successivement trois amendements de M. Jérôme Cahuzac qui tendent respectivement à exclure des impositions à prendre en compte pour déterminer le droit à restitution au titre du bouclier fiscal l’impôt de solidarité sur la fortune, les prélèvements sociaux, et à réintégrer dans les revenus les cotisations versées à des plans de retraite par capitalisation.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la Commission rejette ensuite un amendement du même auteur tendant à ce que l’application du bouclier fiscal ne puisse ramener l’imposition à l’ISF due par le contribuable en dessous d’une cotisation minimale calculée pour chaque tranche d’imposition du patrimoine.

Sur avis défavorable du rapporteur général, elle rejette de même un amendement de M. Jérôme Cahuzac excluant du calcul du droit à restitution au titre du bouclier fiscal les impositions au titre de la levée d’une option sur action, de la revente des titres acquis dans ce cadre, des «parachutes dorés » et des retraites « chapeaux ».

La Commission est ensuite saisie d’un amendement de M. Jérôme Cahuzac tendant à moduler le taux de l’impôt sur les sociétés en fonction de l’affectation du bénéfice réalisé, selon la proportion dans laquelle il est réinvesti ou distribué.

M. le rapporteur général. Alors que vous étiez au pouvoir, vous avez appliqué cette disposition une première fois en 1990 avant de l’abandonner en 1992, puis en 1997 avant de la supprimer en 2001. C’est que l’idée est très séduisante mais qu’on ne parvient pas à l’appliquer faute de pouvoir cerner, au fil du temps, l’affectation des bénéfices réinvestis. De plus, les entreprises doivent continuer d’intéresser les investisseurs, et elles auront le plus grand mal à lever des fonds propres si elles ne distribuent pas de dividendes. Avis, pour ces raisons, défavorable.

M. Charles de Courson. Certaines entreprises qui n’ont pas besoin de beaucoup investir distribuent des dividendes, d’autres au contraire investissent beaucoup. Tout dépend des caractéristiques de leurs actionnaires respectifs. Je doute donc de l’intérêt économique de cet amendement. Je sais que cela se pratique ailleurs, et notamment en Allemagne ; c’est qu’à la Libération les Américains ont imposé cette mesure à la RFA pour démembrer les cartels. De même je ne pense pas que différencier le traitement des plus-values et celui du revenu courant soit une bonne idée.

La Commission rejette l’amendement.

Sur avis défavorable du rapporteur général, elle rejette ensuite un amendement de M. Jérôme Cahuzac tendant à maintenir le taux réduit d’impôt sur les sociétés aux PME exportatrices, dans la limite de 100 000 euros de bénéfices.

Puis, suivant l’avis défavorable du rapporteur général, elle rejette successivement quatre amendements du même auteur qui tendent respectivement à abaisser le taux normal de la TVA à 18,6 % en France métropolitaine et à 7,50 % dans les départements de la Guadeloupe, de la Martinique et de La Réunion ; à abaisser le taux réduit de TVA de 5,50 % à 5 % ; à créer une TVA à 5,5 % sur les logements répondant aux normes de haute qualité environnementale ; à appliquer le taux super-réduit de TVA de 2,1 % aux fruits et légumes.

La Commission est ensuite saisie d’un amendement de M. Gaëtan Gorce tendant à rétablir l’exonération des cotisations patronales de sécurité sociale au bénéfice des offices de tourisme situés dans les zones de revitalisation rurale.

M. Gaëtan Gorce. Une note récente de la direction générale des finances publiques interdit désormais aux offices du tourisme situés dans les zones de revitalisation rurale de se prévaloir de la qualité d’organismes d’intérêt général et, de ce fait, de bénéficier de l’exonération des cotisations patronales de sécurité sociale prévue pour les organismes mentionnés au b du 1 de l’article 200 du CGI. Outre que c’est une injustice, puisque les offices de tourisme de certains départements ont bénéficié de ces dispositions, cela n’est pas de bonne politique si l’on veut développer les territoires ruraux.

M. le rapporteur général. Je comprends l’esprit de la mesure, mais on ne peut procéder comme vous le proposez car cela aurait pour effet de rendre tous les offices de tourisme éligibles aux mesures relatives au mécénat. Il convient donc de récrire l’amendement pour limiter l’avantage consenti à la seule exonération des cotisations patronales de sécurité sociale.

M. Michel Bouvard. Le problème est réel, car les directions départementales de l’administration fiscale n’ayant pas la même lecture des textes, les offices du tourisme de départements limitrophes (par exemple la Savoie et l’Isère) n’étaient pas tous soumis au même régime fiscal avant même la publication de l’instruction citée. Je pensais présenter à ce sujet un amendement au projet de loi de financement, car il est certain que l’URSSAF va engager des recours. Nous devons régler cette question de quelque manière.

M. Nicolas Forissier. Je soutiens l’amendement, sous réserve de sa réécriture.

M. François Scellier. Je me souviens avoir rédigé une note à ce sujet en avril 1980, alors que j’étais détaché auprès de la direction du tourisme en ma qualité d’inspecteur principal des impôts pour – déjà ! – traiter de cette question…

M. Henri Nayrou. On ne peut qu’être d’accord avec l’amendement.

M. Gaëtan Gorce. Il est vrai que, dans sa rédaction actuelle, l’amendement aurait une incidence trop large. Je le retire donc et je le présenterai réécrit dans le cadre de l’article 88.

L’amendement est retiré.

La Commission est ensuite saisie d’un amendement de M. Charles de Courson tendant à préciser que, dans le cas d’une vente d’immeuble à rénover (VIR) –, les droits d’enregistrement sont liquidés uniquement sur la partie du prix de l’existant au jour de la vente, et que les travaux réalisés dans le cadre du contrat spécial de construction bénéficient du taux réduit de TVA à 5,50 %.

M. Charles de Courson. Il s’agit d’un amendement d’appel. Ce nouveau contrat spécial de construction – la vente d’immeuble à rénover (VIR) –, créé par la loi « Engagement national pour le logement » de 2006, est entré en vigueur le 19 décembre 2008, mais l’instruction fiscale correspondante n’a pas été publiée. Il convient donc de préciser ce qui doit l’être pour éviter tout détournement d’une procédure créée dans le but de contribuer à la rénovation des centres villes. Si les droits d’enregistrement à 5,09 % s’appliquaient à la valeur totale – bien plus travaux – et si les travaux étaient taxés à 19,60 %, la disposition perdrait tout son intérêt.

M. le rapporteur général. D’évidence, les aspects fiscaux de ce nouveau contrat n’ont pas été totalement élucidés. Je considère que la vente d’immeuble à rénover doit être traitée au regard des droits de mutation comme la vente en état futur d’achèvement, donc en prenant en compte la totalité de la valeur du bien, y compris les travaux de rénovation faits par le vendeur. Quant à la TVA, elle est à 5,5 % s’il s’agit de travaux éligibles à ce taux, et non de travaux d’agrandissement par exemple, taxés à 19,6 %. Si cette analyse fiscale est juste, ce que je crois, j’accorde à M. de Courson que ce type de contrat perd beaucoup de son intérêt.

M. Charles de Courson. Cet amendement vise simplement à poser une question au Gouvernement. Soit la VIR est une mauvaise idée, et ce dispositif doit disparaître, soit elle est bonne, et mon amendement doit être adopté.

M. le rapporteur général. Je comprends bien qu’il s’agit là d’un amendement d’appel, mais je ne peux qu’y être défavorable : quid d’un vendeur qui aurait fait réaliser des travaux hors VIR ? Ces derniers seront inclus dans les droits de mutation à titre onéreux (DMTO). En outre, faut-il limiter le versement de ces droits alors que les départements connaissent des difficultés financières ?

M. le président Didier Migaud. Je vous suggère, Monsieur de Courson, de retirer cet amendement et de le redéposer dans le cadre de l’article 88.

M. Charles de Courson. C’est ce que je ferai.

L’amendement de M. de Courson est retiré.

La Commission est ensuite saisie d’un amendement de M. Jérôme Cahuzac relatif à la contribution pour frais d’assiette en matière d’impôts locaux.

M. Jérôme Cahuzac. Cet amendement vise à diminuer les frais d’assiette perçus par l’État de 0,1 %. Outre que cela ne grèverait pas sensiblement les finances publiques, les collectivités locales en seraient grandement soulagées.

La Commission, après un avis défavorable du rapporteur général, rejette cet amendement.

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* *

Article 2

Ratification du décret relatif à la rémunération des services rendus par l’État

Texte du projet de loi :

Est autorisée, au-delà de l’entrée en vigueur de la présente loi, la perception des rémunérations de services instituées par le décret n° 2009-151 du 10 février 2009 relatif à la rémunération de certains services rendus par l'État consistant en une valorisation de son patrimoine immatériel.

Exposé des motifs du projet de loi :

Le présent article permet de procéder, conformément à l’article 4 de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances, à la ratification du décret instituant une rémunération de services rendus par l’État entré en vigueur durant l’année 2009.

Observations et décision de la Commission :

La rémunération des services rendus par l’État constitue l’une de ses recettes budgétaires. Depuis l’entrée en vigueur de l’article 4 de la LOLF, les décrets instituant de telles rémunérations doivent être soumis à la ratification parlementaire dans la plus prochaine loi de finances afférente à l’année concernée ⁽⁶⁵⁾.

Le présent article tend à ratifier le décret n° 2009-151 du 10 février 2009 relatif à la rémunération de certains services rendus par l’État consistant en une valorisation de son patrimoine immatériel.

L’objectif de valorisation du patrimoine immatériel de l’État a été développé dans le rapport remis en décembre 2006 par MM. Maurice Lévy et Jean-Pierre Jouyet (L’économie de l’immatériel : la croissance de demain). Il a donné lieu à la création, par une circulaire du 23 avril 2007, de l’Agence du patrimoine immatériel de l’État, service à compétence nationale chargé d’œuvrer à la valorisation des brevets, licences, fréquences, marques, images, bases de données ou tout autre patrimoine ou propriété immatérielle appartenant à l’État.

Le décret que le présent article tend à ratifier s’inscrit dans cette démarche de valorisation du patrimoine immatériel de l’État. Son article 2 prévoit en effet que peuvent donner lieu à rémunération pour services rendus certaines prestations fournies par l’État, telles que :

– les cessions, concessions ou licences de droits de propriété intellectuelle ;

– la participation à la création de droits de propriété intellectuelle ou de biens, lorsque ceux-ci résultent de l’exécution d’un marché public ou d’un contrat de partenariat ;

– la mise à disposition ou la cession de certaines informations, telles que des bases de données publiques (par exemple, la mise en place d’une licence payante en cas de réutilisation commerciale de la base « prix des carburants » développée par le ministère de l’Économie, de l’industrie et de l’emploi) ;

– la location ou la mise à disposition, à titre temporaire, de salles, d’espaces ou de terrains, en vue d’événements, de manifestations, de tournages d’œuvres audiovisuelles ou de prises de vue (par exemple des tournages de films sur des sites publics ou des locations d’espaces publics de prestige pour des manifestations privées) ;

– l’organisation ou la participation à l’organisation d’événements de toute nature, notamment les colloques et les conférences ;

– la valorisation du savoir-faire ou de l’expertise des services de l’État, notamment en matière de formation, recherche et études ;

– la mise à disposition temporaire d’espaces ou vente d’espaces sur tous supports à des fins publicitaires, de communication ou de promotion.

Les recettes tirées de ces prestations alimenteront le budget des différents ministères concernés, ainsi que le prévoit le décret n° 2009-157 du 10 février 2009 portant attribution de produits. Le Rapporteur général rappelle que cette procédure, qui déroge au principe d’universalité budgétaire, permet d’affecter à un service de l’État « les recettes tirées de la rémunération de prestations régulièrement fournies » par lui (III de l’article 17 de la LOLF).

Compte tenu de la nouveauté de la démarche et de la diversité des prestations envisagées, il est délicat, à ce stade, d’évaluer les recettes attendues au titre du décret n° 2009-151. Tout au plus peut-on considérer que les différents projets élaborés par les ministères, avec l’assistance de l’Agence du patrimoine immatériel de l’État, sont susceptibles de générer des produits représentant quelques dizaines ou centaines de milliers d’euros chacun (à l’exclusion de la valorisation des fréquences hertziennes, dont les recettes sont désormais gérées sur un compte d’affectation spéciale ad hoc créé en 2009 ⁽⁶⁶⁾).

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* *

La Commission adopte l’article 2 sans modification.

Après l’article 2

La Commission est saisie d’un amendement de M. Jérôme Cahuzac conditionnant le bénéfice des exonérations patronales de cotisations sociales à la conclusion d’accords salariaux.

M. Jérôme Cahuzac. Cet amendement tend à conditionner la réduction des cotisations de sécurité sociale à l’existence d’un accord salarial d’entreprise ou, à défaut, d’un accord salarial de branche de moins de deux ans. En cas d’absence d’accord salarial de moins de deux ans, il est proposé de réduire de 10 % l’allégement des cotisations sociales.

Après un avis défavorable du rapporteur général, la Commission rejette cet amendement.

La Commission est ensuite saisie d’un amendement de M. Jérôme Cahuzac visant à accroître les moyens dont disposent les collectivités territoriales.

M. Jérôme Cahuzac. Cet amendement tend à majorer la dotation globale de fonctionnement (DGF) de 6,9 milliards.

M. le rapporteur général. Où les trouve-t-on ? Dans la dette ? Avis défavorable.

La Commission rejette cet amendement.

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TITRE II :

DISPOSITIONS RELATIVES A L’ÉQUILIBRE DES RESSOURCES ET DES CHARGES

Article 3

Équilibre général du budget, trésorerie et plafond d’autorisation des emplois

Texte du projet de loi :

I.– Pour 2009, l’ajustement des ressources tel qu’il résulte des évaluations révisées figurant à l’état A annexé à la présente loi et le supplément des charges du budget de l’État sont fixés aux montants suivants :

		(En millions d’euros)
	RESSOURCES	CHARGES	SOLDES
Budget général
Recettes fiscales brutes / dépenses brutes	-7 366	1 840
A déduire : Remboursements et dégrèvements	0	0
Recettes fiscales nettes / dépenses nettes	-7 366	1 840
Recettes non fiscales	-1 089
Recettes totales nettes / dépenses nettes	-8 455
A déduire : Prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales et des Communautés européennes
Montants nets pour le budget général	-8 455	1 840
Évaluation des fonds de concours et crédits correspondants
Montants nets pour le budget général, y compris fonds de concours	-8 455	1 840	-10 295
Budgets annexes
Contrôle et exploitation aériens	-30	-30
Publications officielles et information administrative
Totaux pour les budgets annexes	-30	-30	0
Évaluation des fonds de concours et crédits correspondants :
Contrôle et exploitation aériens
Publications officielles et information administrative
Totaux pour les budgets annexes, y compris fonds de concours	-30	-30	0
Comptes spéciaux
Comptes d’affectation spéciale
Comptes de concours financiers		6 750	-6 750
Comptes de commerce (solde)
Comptes d’opérations monétaires (solde)
Solde pour les comptes spéciaux			-6 750
Solde général			-17 045

II.– Pour 2009 :

1° Les ressources et les charges de trésorerie qui concourent à la réalisation de l’équilibre financier sont évaluées comme suit :

(En milliards d’euros)
Besoin de financement
Amortissement de la dette à long terme	63,0
Amortissement de la dette à moyen terme	47,4
Amortissement de dettes reprises par l’État	1,6
Déficit budgétaire	103,8
Total	215,8
Ressources de financement
Émissions à moyen et long terme (obligations assimilables du Trésor et bons du Trésor à taux fixe et intérêt annuel), nettes des rachats effectués par l’État et par la Caisse de la dette publique	155,0
Annulation de titres de l’État par la Caisse de la dette publique	2,5
Variation des bons du Trésor à taux fixe et intérêts précomptés	37,1
Variation des dépôts des correspondants	-
Variation du compte du Trésor	19,0
Autres ressources de trésorerie…………………..………………………….	2,2
Total	215,8

2° Le plafond de la variation nette, appréciée en fin d’année, de la dette négociable de l’État d’une durée supérieure à un an est fixé à 44,7 milliards d’euros.

III.– Pour 2009, le plafond d’autorisation des emplois rémunérés par l’État demeure inchangé.

Exposé des motifs du projet de loi :

Le présent article traduit l'incidence sur l'équilibre prévisionnel du budget de 2009 des dispositions proposées par le présent projet de loi.

Ainsi, le déficit prévisionnel de l’État pour 2009 s’établirait à 103,8 Md€, en dégradation de 17 Md€ par rapport à la précédente loi de finances rectificative pour 2009, et de 36,8 Md€ par rapport à la loi de finances initiale pour 2009.

En conséquence, cet article présente un tableau de financement au sein duquel sont actualisées, par rapport à la précédente LFR du 4 février 2009, les ressources et charges de trésorerie qui concourent à l’équilibre financier de l’année.

En besoins de financement :

– le solde d’exécution est porté à 103,8 Md€ (+ 17 Md€ par rapport à la LFR du 4 février 2009) ;

En ressources de financement :

–  eu égard à cette augmentation du besoin de financement de l’État en 2009, les émissions de moyen et long terme nettes des rachats sont portées à 155 Md€ (+ 10 Md€ par rapport à la LFR pour 2009 précitée) ;

–  la variation des BTF est portée à 37,1 Md€ (+ 7 Md€ par rapport à la même LFR).

Prenant acte de l’augmentation du programme d’émission de moyen et long terme de 10 Md€, le présent article augmente le plafond de dette à moyen et long terme de l’État de 10 Md€ pour le porter de 34,7 Md€ à 44,7 Md€.

Le tableau ci-dessous présente la situation du budget 2009 après prise en compte des dispositions proposées dans le présent projet de loi de finances rectificative.

(En millions d’euros)
	Loi de finances initiale	LFR du 4 février	Décrets d’avance ou d’annul. (soldes)	Modifications proposées dans le présent projet de loi			Total des mouv.	Situation nouvelle
				Ouvert.	Annul.	Net
	(1)	(2)	(3)			(4)	5=(3)+(4)	=(1)+(2)+(5)
Budget général : charges
Dépenses brutes	379 028	11 377		2 104	264	1 840	1 840	392 245
A déduire : Remboursements et dégrèvements	101 965	1 100		0	0	0	0	103 065
Dépenses nettes du budget général (a)	277 063	10 277		2 104	264	1 840	1 840	289 180
Évaluation des fonds de concours (b)	3 316							3 316
Montant net des dépenses du budget général, y compris les fonds de concours [(C) = (a) + (b)]	280 379	10 277		2 104	264	1 840	1 840	292 496
Budget général : ressources
Recettes fiscales brutes	361 348	-5 900				-7 366	-7 366	348 082
A déduire : Remboursements et dégrèvements	101 965	1 100				0	0	103 065
Recettes fiscales nettes (d)	259 383	-7 000				-7 366	-7 366	245 017
Recettes non fiscales (e)	22 678					-1 089	-1 089	21 589
Recettes nettes des remboursements et dégrèvements [(f) = (d) + (e)]	282 061	-7 000				-8 455	-8 455	266 606
A déduire : Prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales et des Communautés européennes (g)	71 149	2 500						73 649
Recettes nettes du budget général [(h) = (f) - (g)]	210 912	-9 500				-7 366	-8 455	192 957
Évaluation des fonds de concours (b)	3 316							3 316
Montant net des recettes du budget général, y compris les fonds de concours [(I) = (h) + (b)]	214 228	-9 500				-8 455	-8 455	196 273
Solde du budget général [(J) = (I) – (C)]	-66 151	-19 777				-10 295	-10 295	-96 223
Budgets annexes
Contrôle et exploitation aériens
Dépenses	1 907				30	-30	-30	1 877
Recettes	1 907					-30	-30	1 877
Solde	0						0	0
Publications officielles et information administrative
Dépenses	196							196
Recettes	196							196
Solde	0							0
Dépenses totales des budgets annexes	2 103						-30	2 073
Recettes totales des budgets annexes	2 103						-30	2 073
Solde pour l’ensemble des budgets annexes [T]
Évaluation des fonds d concours :
Contrôle et exploitation aériens	19							19
Publications officielles et information administrative
Dépenses des budgets annexes, y c. fonds de concours	2 122						-30	2 092
Recettes des budgets annexes, y c. fonds de concours	2 122						-30	2 092
Comptes spéciaux
Dépenses des comptes d’affectation spéciale (k)	57 464	3 000						60 464
Dépenses des comptes de concours financiers (l)	99 436			6 750		6 750	6 750	106 186
Total des dépenses des comptes-missions [(m) = (k) + (l)]	156 900	3 000		6 750		6 750	6 750	166 650
Recettes des comptes d’affectation spéciale (n)	57 459	3 000						60 459
Recettes des comptes de concours financiers (o)	98 506							98 506
Comptes de commerce [solde] (p)	18							18
Comptes d’opérations monétaires [solde] (q)	82							82
Total des recettes des comptes-missions et des soldes excédentaires des autres spéciaux [(r) = (n) + (o) + (p) + (q)]	156 065	3 000						159 065
Solde des comptes spéciaux [(S) = (r) - (m)]	-835	0				-6 750	-6 750	-7 585
Solde général [= (J) + (T) + (S)]	-66 986	-19 777				-17 045	-17 045	-103 808

Le présent article rappelle également que le plafond d’autorisation des emplois de l’État pour 2009 demeure inchangé (2 120 830 équivalents temps plein travaillé).

Observations et décision de la Commission :

Le présent article retrace l’incidence sur l’équilibre budgétaire et sur les modalités de financement de l’État du présent projet de loi de finances rectificative.

Ces éléments sont analysés dans l’exposé général du présent rapport.

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* *

La Commission adopte l’article 3 et l’état A sans modification.

La Commission adopte ensuite la première partie du projet de finances rectificative pour 2009 ainsi modifiée.

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SECONDE PARTIE

MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

TITRE I^ER :

AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES POUR 2009. -CRÉDITS

CRÉDITS DES MISSIONS

Article 4

Budget général : ouverture de crédits supplémentaires

Texte du projet de loi :

Il est ouvert aux ministres, pour 2009, au titre du budget général, des autorisations d’engagement et des crédits de paiement supplémentaires s’élevant respectivement aux montants de 2 106 010 000 € et de 2 103 760 000 €, conformément à la répartition par mission donnée à l’état B annexé à la présente loi.

Exposé des motifs du projet de loi :

Les ajustements de crédits proposés au titre du budget général sont présentés globalement dans la première partie du présent document (« Exposé général des motifs »), et analysés et justifiés dans la quatrième partie (« Analyse par mission et programme des modifications de crédits intervenues en gestion et motivation des modifications proposées par le projet de loi »), au I (« Budget général : programmes porteurs d’ouvertures nettes de crédits proposées à l’état B »).

Observations et décision de la Commission :

Le présent article tend à ouvrir des crédits supplémentaires sur le budget général, selon la répartition donnée à l’état B annexé au présent projet de loi de finances rectificative. Ces ouvertures sont commentées dans l’exposé général du présent rapport.

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* *

La Commission est saisie d’un amendement de M. Henri Emmanuelli instaurant des indemnisations au profit des sylviculteurs à la suite de la tempête « Klaus ».

M. Henri Emmanuelli. Les pertes que les sylviculteurs ont subies n’étant couvertes par ni le régime des calamités agricoles, ni en règle générale par des assurances privées, mon amendement vise à leur octroyer une indemnisation de 300 millions sur le milliard qui, d’après les trois méthodes d’évaluation envisagées, serait nécessaire. Cette somme serait gagée sur le programme « Conduite et pilotage des politiques de l’agriculture ».

M. le rapporteur général. Le Gouvernement a choisi de mettre en place des prêts garantis à 80 % par l’État à hauteur de 600 millions, non pour les sylviculteurs mais en direction des industries qui sont en aval de la filière de production en vue de favoriser l’achat, la mobilisation et le stockage des bois chablis, et de mettre en place un plan en faveur du reboisement des parcelles sinistrées. Avis défavorable.

M. Charles de Courson. Après les tempêtes que nous avons connues, les sylviculteurs doivent d’abord dégager les arbres abattus et procéder au replantage. Si une indemnisation ne me semble pas de très bon aloi, non plus que les prêts garantis, qu’il faut rembourser, la mise en place de subventions à hauteur de 80 % me paraît en revanche envisageable comme cela a été le cas lors de la tempête de 1999 dans l’est de la France.

De surcroît, l’éventuelle survenue régulière de ce type de catastrophe interdit des mesures assurancielles efficaces.

M. le rapporteur général. J’ai moi-même récemment constaté l’ampleur de la désolation en Lot-et-Garonne, mais nous ne disposons pas du budget nécessaire pour mettre en place une indemnisation.

La Commission rejette cet amendement.

La Commission est saisie d’un amendement de M. Henri Emmanuelli concernant l’aide au stockage et au transport du bois à la suite de la tempête « Klaus ».

M. Henri Emmanuelli. Le montant de 50 millions prévu dans ce PLFR pour la construction d’aires de stockage et le transport des bois est insuffisant au regard des 120 millions nécessaires, de même que les crédits de 15 millions visant à financer la première annuité du plan de nettoyage et de reconstitution des forêts sinistrées dans le cadre d’un plan d’une durée de huit ans pour une aide annoncée de 415 millions, soit 150 000 hectares à 2 750 euros par hectare. Outre que la superficie à reboiser est en fait de 220 000 hectares, le coût de reboisement doit être porté à 3 000 euros l’hectare, ce qui correspond à une aide de 600 millions. La première annuité doit donc être augmentée proportionnellement à ce montant, soit 8 millions pour un montant d’aide à retenir de 600 millions dans le cadre d’un plan sur dix ans au lieu de huit ans.

Mon amendement tend donc à majorer de 78 millions les crédits déjà prévus dans le programme « Forêt » et à les gager sur le programme « Conduite et pilotage des politiques de l’agriculture ».

M. François Goulard. Il faut nationaliser les forêts !

M. Henri Emmanuelli. Entre la Gironde et les Landes, le massif forestier s’étend sur un million d’hectares.

M. le rapporteur général. Je suis bien conscient de l’insuffisance de l’aide.

M. Henri Emmanuelli. Les industries qui dépendent de la filière bois – scieries, papeteries – emploient 40 000 salariés.

M. le rapporteur général. Une augmentation des crédits suffira-t-elle à garantir que le bois sera stocké dans les prochains mois ?

M. Henri Emmanuelli. Deux années sont nécessaires pour stocker 10 millions de mètres cubes, et il est tombé 37 millions de m³ de pins maritimes.

M. le rapporteur général. Je m’en remets à la sagesse de la Commission.

M. Charles de Courson. Je voterai cet amendement d’appel au Gouvernement : outre que les 600 millions de prêts seront inefficaces, il est temps d’agir pour ne pas laisser les forêts et le tourisme en friche.

La Commission adopte cet amendement (amendement n° 2).

La Commission est ensuite saisie d’un amendement de M. Jérôme Cahuzac visant à inclure les hôpitaux dans le plan de relance et à créer pour ce faire un programme intitulé « Accompagnement de la modernisation des hôpitaux ».

M. Jérôme Cahuzac. Si l’on excepte une mesure concernant l’amélioration de la sécurité dans les hôpitaux psychiatriques, le plan de relance gouvernemental ignore les établissements de santé en dépit de leurs difficultés financières. Cet amendement tend donc à inclure la modernisation des hôpitaux dans ce plan en dotant un nouveau programme, intitulé « Accompagnement de la modernisation des hôpitaux », de 1,4 milliard d’euros.

M. le rapporteur général. Un projet concernant l’hôpital étant discuté en ce moment même. Avis défavorable donc.

La Commission rejette cet amendement.

Elle adopte l’article 4 et l’état B ainsi modifiés.

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Article 5

Budget général : annulation de crédits

Texte du projet de loi :

Il est annulé, au titre du budget général pour 2009, des autorisations d’engagement et des crédits de paiement s’élevant respectivement aux montants de 266 010 000 € et de 263 760 000 €, conformément à la répartition par mission donnée à l’état B’ annexé à la présente loi.

Exposé des motifs du projet de loi :

Les ajustements négatifs proposés au titre du budget général sont analysés et justifiés dans la quatrième partie (« Analyse par mission et programme des modifications de crédits intervenues en gestion et motivation des modifications proposées par le projet de loi »), au II (« Budget général : programmes porteurs d’annulations nettes de crédits proposées à l’état B’ »).

Observations et décision de la Commission :

Le présent article tend à annuler des crédits sur le budget général, selon la répartition donnée à l’état B’ annexé au présent projet de loi de finances rectificative. Ces annulations sont commentées dans l’exposé général du présent rapport.

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La Commission adopte l’article 5 et l’état B’ sans modification.

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Article 6

Budgets annexes : annulation de crédit

Texte du projet de loi :

Il est annulé, au titre du budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » pour 2009, un crédit de 30 000 000 €, conformément à la répartition donnée à l’état C’ annexé à la présente loi.

Exposé des motifs du projet de loi :

L’ajustement négatif proposé au titre du budgets annexe « Contrôle et exploitation aériens » est analysé et justifié dans la quatrième partie (« Analyse par mission et programme des modifications de crédits intervenues en gestion et motivation des modifications proposées par le projet de loi »), au III (« Budgets annexes : programmes porteurs d’annulations nettes de crédits proposées à l’état C’ »).

Observations et décision de la Commission :

Le présent article tend à annuler des crédits sur les budgets annexes, selon la répartition donnée à l’état C’ annexé au présent projet de loi de finances rectificative. Ces annulations sont commentées dans l’exposé général du présent rapport.

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La Commission adopte l’article 6 et l’état C’ sans modification.

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Article 7

Comptes spéciaux : ouverture de crédits supplémentaires

Texte du projet de loi :

Il est ouvert à la ministre de l’économie, de l’industrie et de l’emploi, pour 2009, au titre des comptes de concours financiers, des autorisations d’engagement et crédits de paiement supplémentaires s’élevant à 6 750 000 000 €, conformément à la répartition par compte donnée à l’état D annexé à la présente loi.

Exposé des motifs du projet de loi :

Les ajustements de crédits proposés au titre des comptes de concours financiers sont présentés globalement dans la première partie du présent document (« Exposé général des motifs »), et analysés et justifiés dans la quatrième partie (« Analyse par mission et programme des modifications de crédits intervenues en gestion et motivation des modifications proposées par le projet de loi »), au IV (« Comptes spéciaux : programmes porteurs d’ouvertures nettes de crédits proposées à l’état D »).

Observations et décision de la Commission :

Le présent article tend à ouvrir des crédits supplémentaires sur le comptes spéciaux, selon la répartition donnée à l’état D annexé au présent projet de loi de finances rectificative. Ces ouvertures sont commentées dans l’exposé général du présent rapport.

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La Commission adopte l’article 7 et l’état D sans modification.

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TITRE II :

DISPOSITIONS PERMANENTES

Avant l’article 8

La Commission est saisie d’un amendement de M. René Couanau visant à suspendre temporairement les dispositions du « bouclier fiscal ».

M. René Couanau. Le rapport du conseil des prélèvements obligatoires fait douter sinon du principe, du moins du bien-fondé des modalités d’application du « bouclier fiscal », dont l’équité et l’efficacité sont à tout le moins problématiques. Ne serait-il donc pas pertinent sur le plan politique, et c’est tout le sens de mon amendement, de suspendre le « bouclier fiscal » au titre des revenus de 2009 en attendant les évaluations à venir ?

M. le rapporteur général. Si des augmentations d’impôts devaient se produire, il serait bien entendu inconcevable qu’elles n’affectent pas les bénéficiaires du « bouclier fiscal ». Mais, outre que la suspension de ce dernier ne me semble pas opportune, il convient d’attendre les résultats de 2008 avant d’envisager toute modification.

M. Charles de Courson. Si tout le monde est d’accord sur le principe du « bouclier fiscal », son niveau et son contenu demeurent en revanche problématiques. Nous avions quant à nous considéré, lors de la discussion de la loi TEPA, que c’était une erreur d’y inclure la CSG et la CRDS. Nous aurons l’occasion de redéposer des amendements de bon sens.

M. François Goulard. Je soutiens cet amendement qui, certes, peut être amélioré. On pourrait concevoir, comme le suggère Charles de Courson, de relever temporairement le plafond d’imposition. Il faut aussi prendre en compte la situation des contribuables qui, bien qu’ayant un revenu réel très faible, paient l’ISF parce qu’ils possèdent un petit capital, notamment immobilier. Toutefois, dans la période actuelle, suspendre le bouclier fiscal serait un geste politique fort.

M. Nicolas Forissier. Selon les résultats transmis par Bercy, que M. le rapporteur général nous avait présentés il y a quelques mois et qui portaient sur quelque 20 000 dossiers, près de 75 % des bénéficiaires de la première campagne du bouclier fiscal disposaient d’un revenu inférieur à 3 000 euros et 50 % d’un revenu inférieur à 2 000 euros. Si l’on suspend ne serait-ce que pour un an le bouclier fiscal, on pénalisera donc des personnes qui ne gagnent pas beaucoup d’argent. C’est une mesure qui me paraît dangereuse, même si j’en comprends l’intention.

M. Jean-Michel Fourgous. Lors de son audition devant la Commission, la semaine dernière, M. Séguin a rappelé que la France détenait le record mondial des prélèvements obligatoires...

M. Michel Bouvard et M. Henri Emmanuelli. Il n’a pas dit cela !

M. Jean-Michel Fourgous. …ce qui est d’ailleurs confirmé par une étude de Forbes.

Si l’on ne veut pas que le CAC 40 comporte seulement 35 % de fonds français et que notre dette soit financée aux deux tiers par des fonds étrangers, il faut cesser de tenir un discours de défiance vis-à-vis du capital et des hauts revenus. Il est impératif d’attirer dans notre pays davantage de capitaux pour faire face à la crise. Supprimer le bouclier fiscal serait, au contraire, une incitation à quitter la France !

Mme Arlette Grosskost. Si l’on dresse une analyse comparée des plans de relance, on s’aperçoit qu’ils ne se traduisent plutôt par des baisses d’impôts.

M. Michel Bouvard. Ne serait-il pas plus logique de traiter le dossier au fond, dans le cadre d’une loi de finances, plutôt que d’effectuer, comme le prévoit cet amendement, un ajustement à la marge ? Le rapport du Conseil des prélèvements obligatoires, que nous a présenté la semaine dernière M. le Premier président de la Cour des comptes, le souligne bien : le vrai problème, c’est de savoir si l’impôt est équitable et s’il est économiquement efficace. Les questions de l’ISF et du bouclier fiscal doivent être traitées dans ce cadre global.

Bien qu’étant attaché au principe de l’équité fiscale, je ne voterai pas cet amendement.

M. Henri Emmanuelli. De grâce, Monsieur Fourgous, ne nous resservez pas le refrain sur la France détentrice du record mondial des prélèvements obligatoires ! D’abord, M. Séguin n’a pas dit cela. Ensuite, ce sont les pays scandinaves qui détiennent ce record. Enfin, cela ne veut rien dire, car tout dépend de ce qui vient en contrepartie en matière de prestations, à commencer par la santé et l’éducation.

M. François Goulard. En Allemagne, on paie quand même moins d’impôts qu’en France !

M. Henri Emmanuelli. Non : la seule différence, c’est que des prélèvements qui, en Allemagne, sont volontaires, sont considérés comme obligatoires en France, parce que, sinon, ils ne seraient pas perçus. Une étude réalisée il y a quelques années par la commission des finances avait conclu qu’il n’y avait même pas un point d’écart entre les deux pays.

Il faut faire en sorte que les investisseurs ne quittent pas la France, affirmez-vous, monsieur Fourgous. Permettez-moi de vous dire que la première fois que cet argument a été utilisé au Parlement, ce fut par le duc de Broglie, au début de la III^e République !

M. le président Didier Migaud. Pour la clarté de nos débats, je précise que M. le Premier président de la Cour des comptes n’a pas parlé de « record mondial » pour la France. Si l’on se réfère au procès-verbal validé, il a déclaré : « La France a l’un des niveaux de prélèvements obligatoires les plus élevés en Europe et dans l’OCDE ».

Par ailleurs, il a évoqué le bouclier fiscal en ces termes : « Si l’on assistait à un mouvement général de hausse des prélèvements dans le monde et plus particulièrement en Europe, le CPO estime qu’il n’y a aucune raison pour que les bénéficiaires du bouclier y échappent. Cela ne signifie pas forcément une remise en cause du principe du bouclier, qui a été validé au plan constitutionnel, mais cela pourrait justifier un relèvement du taux, au moins temporairement. »

M. le rapporteur général. Je partage totalement cette opinion.

M. Nicolas Forissier. Il y a le débat de principe, et il y a les éléments concrets. Il faudrait que nous puissions disposer des chiffres de la campagne de 2008, car il me semble que de très nombreux bénéficiaires du bouclier fiscal disposent de revenus mensuels peu élevés. Il convient d’en tenir compte !

M. le président Didier Migaud. Monsieur le rapporteur général et moi-même avons demandé au ministre des éléments d’information sur la campagne de 2008 ; nous réitérerons cette demande dès la fin de notre réunion. Il faudrait effectivement que les chiffres soient actualisés.

Le phénomène que vous évoquez, monsieur Forissier, est réel ; toutefois, les sommes en jeu paraissent relativement modestes. Auparavant, ces personnes bénéficiaient de remises gracieuses de la part des services fiscaux. Ce ne doit pas être l’arbre qui cache la forêt !

M. Jérôme Cahuzac. Nous disposons déjà des chiffres concernant le bouclier fiscal à 60 % ; il semble douteux qu’un bouclier à 50 % incluant les prélèvements sociaux ait corrigé les inégalités constatées.

S’agissant du niveau des prélèvements obligatoires, Henri Emmanuelli a raison : il faut regarder de près ce qu’on mesure. Ainsi, les cotisations de retraite représentent chez nous quelque dix points de prélèvements obligatoires, alors qu’en Grande-Bretagne, on n’en paie pas. Demandez donc aux Anglais ce qu’ils en pensent ! Le système par répartition a peut-être un rendement moins bon que celui par capitalisation, mais il est beaucoup plus sûr. Je note d’ailleurs que, depuis le début de la crise, la majorité se fait beaucoup plus discrète sur la question.

Il est vrai, Monsieur Forissier, que, parmi les bénéficiaires du bouclier fiscal, il y a davantage de contribuables modestes que de hauts revenus. Mais les quatre cinquièmes de la dépense fiscale profitent à 6 % de personnes éligibles ! N’utilisez donc pas la défense des « petits » comme un alibi, ou bien plafonnez l’avantage, comme l’avait fait Alain Juppé.

Enfin, il faudrait choisir quelle catégorie de contribuables vous souhaitez privilégier : les foyers modestes ou les investisseurs ? Lors du débat sur le « paquet fiscal », votre préoccupation n’était pas d’éviter la fuite des hauts niveaux de revenus, mais d’inciter ceux qui étaient partis à revenir en France. Je reconnais que beaucoup sont rentrés ; reste à savoir si c’est grâce au bouclier fiscal ou aux ASSEDIC !

M. Yves Censi. L’amendement de René Couanau n’est pas un amendement « à la marge », loin de là, puisqu’il prévoit de suspendre le bouclier fiscal. Or la principale plaie française, ce n’est pas le niveau d’imposition, mais l’instabilité fiscale, qui prive les acteurs économiques de visibilité. On ignore ce qui va se passer d’une année sur l’autre ! C’est encore plus délicat quand il s’agit d’une mesure en faveur de laquelle la majorité s’est beaucoup investie.

M. Pierre-Alain Muet. Dans la situation actuelle, la majorité devrait se montrer extrêmement attentive à la confiance, car ce qui caractérise cette crise – comme d’ailleurs celle de 1929 –, c’est une explosion des inégalités.

M. Charles de Courson. Ce n’est pas le cas en France : lisez le rapport du CPO !

M. Pierre-Alain Muet. Des études économiques récentes sur les très hauts revenus montrent, au contraire, que c’est également le cas en France. Ainsi les rémunérations des chefs des grandes entreprises du CAC 40 sont aujourd’hui de cent à deux cents fois supérieures à celles des patrons de PME, alors que le rapport était dix fois moindre durant les Trente Glorieuses. Cela est inexplicable ! Il faut moraliser les revenus, et faire en sorte que des rémunérations totalement extravagantes par rapport à la valeur du travail ne puissent pas exister.

Cette explosion des inégalités résulte de dérives financières et de l’existence de paradis fiscaux, mais aussi d’une dérive de la fiscalité, qui, dans tous les pays, se traduit par une très forte diminution de l’imposition sur les patrimoines et les hauts revenus. Si l’on ne revient pas sur cette évolution, on aura du mal à sortir de la crise. C’est pourquoi je soutiens l’amendement de René Couanau.

M. le président Didier Migaud. Monsieur de Courson, ce sont les inégalités de patrimoine qui, selon le rapport du CPO, sont restées stables ; en revanche, les inégalités de revenus se sont accrues. De fait, les études de l’INSEE montrent une explosion des hauts salaires et une stagnation des bas salaires.

M. René Couanau. Ce débat montre bien que nous ne savons pas exactement de quoi nous parlons, tant sur le plan fiscal que sur le plan économique. Nous ne nous accordons même pas sur les chiffres. Selon les miens, les foyers fiscaux relevant de la première tranche d’imposition à l’ISF ne représentent que 0,08 % des bénéficiaires du bouclier fiscal, contre 40 % pour les détenteurs d’un patrimoine supérieur à 18 millions d’euros.

M. Nicolas Forissier. Ce n’est pas ce qu’on nous a dit il y a trois mois !

M. René Couanau. C’est bien la preuve qu’il faut clarifier les choses.

Par ailleurs, une discussion doit manifestement être ouverte sur la notion de « bouclier fiscal », sur le double mouvement de plafonnement et de restitution, ainsi que sur l’appréciation exacte des effets du dispositif.

Par rapport à 2007, la conjoncture a totalement changé. Nous nous efforçons désormais de rassurer, de redonner confiance et de prendre des mesures d’équité en accompagnement des mesures économiques. Dans cette perspective, il me semble bénéfique d’annoncer la suspension – et non la suppression – d’un dispositif dont on ne connaît pas exactement les effets.

Loin d’être marginal, mon amendement soulève une question de fond, qui resurgira probablement rapidement, notamment à l’occasion de la discussion du projet de loi de finances pour 2010. Puisque nous examinons un projet de loi de finances rectificative dont l’objectif est de dynamiser l’économie et de redonner confiance, je plaide pour que cette mesure soit adoptée dès maintenant.

J’entends bien les objections qui me sont faites. Toutefois, si nous arrivions en séance avec un amendement de suspension, cela permettrait de relancer la discussion, y compris au sein de la majorité, et d’aboutir éventuellement à une clarification.

M. le rapporteur général. Je réitère mon avis défavorable, tout en m’engageant à ce qu’en séance publique, la semaine prochaine, soient fournis un maximum d’éléments sur l’application du bouclier fiscal en 2008, afin de connaître précisément, par catégories et déciles de revenus, le nombre de bénéficiaires et la part de restitution que ces différentes catégories ont obtenue. Peut-être cela nous conduira-t-il à faire des propositions à l’automne prochain. Actuellement, cela me paraît prématuré.

La Commission rejette l’amendement de M. René Couanau.

Elle examine ensuite un amendement de M. Charles de Courson visant à exclure les veuves et veufs du dispositif de limitation du bénéfice de la demi-part supplémentaire aux personnes ayant élevé des enfants seules pendant au moins cinq années.

M. Charles de Courson. Avant la loi de finances pour 2009, le droit fiscal accordait une demi-part supplémentaire à tous les couples qui se séparaient après avoir élevé au moins un enfant. Cela a choqué la Commission, qui a adopté un amendement visant à restreindre le bénéfice de cette demi-part aux personnes ayant élevé seules un enfant pendant au moins cinq ans. Or les associations de veuves et de veufs nous ont fait remarquer que cette nouvelle rédaction était incohérente, dans la mesure où, contrairement aux couples séparés, ils n’avaient pas choisi leur situation. Le présent amendement souhaite corriger cette anomalie.

M. le rapporteur général. Je souhaite que M. de Courson retire cet amendement, pour deux raisons.

D’abord, le nouveau dispositif ne s’appliquera que dans un an, et nous aurons de toute manière l’occasion d’y apporter des ajustements lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2010.

Ensuite, sa proposition est contraire à la décision du Conseil constitutionnel du 30 décembre 1996, qui a considéré que « au regard de la demi-part supplémentaire qui leur est accordée, les contribuables veufs, divorcés ou célibataires ayant élevé un ou plusieurs enfants sont placés dans une situation identique (…) Dès lors, en limitant aux seuls divorcés et célibataires l’abaissement du plafond de réduction d’impôt résultant de l’octroi de la demi-part supplémentaire accordée dans des conditions identiques aux veufs, divorcés et célibataires ayant élevé au moins un enfant, le législateur a méconnu le principe de l’égalité devant l’impôt ».

M. Charles de Courson. Je ne suis pas insensible à l’argument constitutionnel évoqué par le rapporteur général, mais je dois rappeler que la situation actuelle ne correspond pas à ce que nous souhaitions.

Je retire mon amendement, mais je le redéposerai en vue de la séance publique. Le Gouvernement doit prendre conscience que nous souhaitons une réflexion sur le sujet.

En dernier lieu, je rappelle que nos collègues du Sénat avaient souhaité faire disparaître toutes les demi-parts. La position, beaucoup plus équilibrée, qui avait été retenue par notre assemblée, n’a prévalu qu’à une voix de majorité en commission mixte paritaire.

La Commission examine deux amendements, respectivement déposés par M. Michel Bouvard et par M. Yves Censi, tendant à renforcer la réduction d’impôt en faveur de l’investissement dans certaines résidences avec service en relevant son taux à 25 % et en abaissant son plafond à 300 000 euros pour le premier, et en supprimant en outre les possibilités d’amortissement pour le second.

M. Michel Bouvard. Les dispositions dites « Scellier » ont certes produit des effets positifs en matière d’investissement, mais au prix d’une cannibalisation de la location non professionnelle en meublé dans des résidences avec services : le régime fiscal de ce type d’opérations, que nous avons adopté en loi de finances pour 2009, n’est pas attractif en comparaison.

Or ces investissements présentent un direct intérêt pour la relance et le soutien de l’activité économique. Même si l’on peut s’interroger sur les modalités d’un alignement entre les deux dispositifs, il faut essayer de rétablir un équilibre, afin de permettre aux différents acteurs d’effectuer un véritable choix.

M. le rapporteur général. Il y a effectivement un décalage entre le dispositif « Scellier », qui date de décembre 2008, et les mesures relatives à l’investissement en meublé, adoptées un mois et demi plus tôt.

Une première question concerne la nature des revenus : il ne s’agit pas de revenus fonciers, contrairement à ce qui est prévu dans le cadre du dispositif « Scellier », mais de bénéfices industriels et commerciaux. Il y a consensus sur ce point. Restons-en là.

Outre la réduction d’impôt initiale, égale à 5 % du prix de revient des logements, il existe ensuite une possibilité d’amortissement, dans la limite de 85 % de l’assiette amortissable.

Quant au montant et au type de l’investissement, nous avions retenu un seuil de 500 000 euros, tout en permettant l’acquisition de plusieurs logement, notamment dans le cas des résidences étudiantes – c’est là une problématique très différente de la celle qui inspire la réduction d’impôt dite « Scellier », limitée à un seul logement par an.

Il me semble que l’on peut débattre du montant de la réduction fiscale, mais en préservant des possibilités d’amortissement. D’autre part, il faudrait veiller à ce que l’instauration d’un plafonnement du crédit d’impôt à 300 000 euros, prévu par les amendements, n’empêche pas la construction de plusieurs logements à la fois.

Bien qu’il ne me semble pas nécessairement souhaitable d’aligner intégralement les deux dispositifs, car il convient de préserver la spécificité économique des investissements entrant dans la catégorie des revenus fonciers, je vous propose de rédiger ensemble un nouvel amendement d’ici à la semaine prochaine.

Je rappelle que le Gouvernement a reconnu l’existence d’un problème, et j’ajoute qu’il nous faudra également aborder la question du zonage, dont nous aurons l’occasion de débattre la semaine prochaine.

M. Henri Nayrou. J’avais formulé une mise en garde, en décembre dernier, contre les risques de dérives auxquels nous expose la défiscalisation des résidences de tourisme dans les zones de revitalisation rurale. Nous en constatons maintenant les effets. C’est pourquoi nous déposerons des amendements, au titre de l’article 88 du règlement, afin d’encadrer le dispositif actuel.

M. Michel Bouvard. Il y aura des dispositions en ce sens dans la loi sur le tourisme qui viendra bientôt en discussion. En outre, une partie des mesures souhaitables ne relève pas de la loi fiscale. Si nous les adoptions en loi de finances, il s’agirait de « cavaliers » –, je pense notamment à la question de la prise en compte de la rentabilité, résidence par résidence ou sur la totalité du parc d’un opérateur.

N’oublions pas que d’autres mesures ont déjà été adoptées par voie de circulaire !

M. Henri Nayrou. Sur le fond, c’est effectivement une question liée au tourisme, mais il y a aussi des aspects fiscaux qu’il ne faut pas négliger, notamment les remboursements de TVA.

Les catastrophes se multipliant dans toutes les ZRR, il faut repenser l’encadrement du dispositif actuel.

M. Jérôme Cahuzac. Le zonage qui s’applique aujourd’hui est en réalité issu d’un autre dispositif : le « Robien recentré ». Il en résulte des partitions totalement incompréhensibles sur le terrain.

En réponse à une question posée par Pierre Méhaignerie, la ministre avait indiqué qu’elle envisageait d’autres solutions que les changements de classification qui lui étaient suggérées. Comme j’entretiens quelques doutes sur la créativité du Gouvernement dans ce domaine, j’ai été très heureux d’apprendre que le rapporteur général comptait se saisir du dossier.

M. le rapporteur général. Le ministère du logement nous a indiqué qu’il était sur le point d’aboutir sur la question d’éventuels passages de la catégorie B2 à la catégorie C, et inversement : les négociations avec les professionnels seraient aujourd’hui achevées, et la consultation des élus aurait également bien avancé.

Toutefois, cela fait déjà des mois que ce discours nous est tenu. Nous proposerons donc un amendement permettant l’application du dispositif « Scellier » en zone C, après accord du préfet. Le Gouvernement aura donc l’épée dans les reins. Il faut agir vite, faute de quoi de nombreux projets resteront bloqués.

Les amendements de M. Michel Bouvard et de M. Yves Censi sont retirés.

La Commission examine ensuite un amendement déposé par M. Jérôme Cahuzac tendant à majorer les taux du crédit d’impôt en faveur des économies d’énergie et du développement durable.

M. Jérôme Cahuzac. Cet amendement, auquel Jean-Pierre Balligand attache lui aussi une grande importance, devrait permettre de relancer la construction, et ainsi d’aider les entreprises du bâtiment et des travaux publics, aujourd’hui très menacées.

M. le rapporteur général. Il existe déjà de nombreuses mesures en faveur des économies d’énergie, qu’il s’agisse du crédit d’impôt ou de l’éco-PTZ… Ce qui compte maintenant, c’est que l’offre s’organise pour tirer parti de ces incitations. Or cela reste encore à faire. Avis défavorable.

La Commission rejette cet amendement.

Elle rejette ensuite un autre amendement de M. Jérôme Cahuzac tendant à uniformiser les plafonds de dépenses éligibles au crédit d’impôt en faveur des économies d’énergie et du développement durable, que son bénéficiaire soit une personne seule ou un couple soumis à imposition commune.

La Commission examine un amendement de M. Jérôme Cahuzac, tendant à doubler l’abattement applicable à la taxe sur les salaires dont bénéficient les associations pour les rémunérations versées à compter du 1^er avril 2009.

M. Dominique Baert. Ce n’est pas la première fois que cet amendement est défendu. Dans le contexte de crise actuel, j’espère qu’il recevra enfin le soutien du rapporteur général.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la Commission rejette cet amendement.

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Article additionnel avant l’article 8

Révision générale des valeurs locatives

La Commission est ensuite saisie d’un amendement de M. Jean-Pierre Balligand prévoyant une révision générale des valeurs locatives des immeubles bâtis retenus pour la détermination des bases des impôts directs locaux.

M. le rapporteur général. La Commission a déjà eu l’occasion d’adopter un amendement de même objet, mais elle l’a ensuite retiré à la demande du Gouvernement, qui souhaitait attendre les conclusions du comité de réforme des collectivités locales, présidé par Édouard Balladur.

Je constate que cet amendement correspond à la première proposition faite par le Comité en matière de fiscalité locale. J’y suis donc toujours favorable, et je souhaiterais le défendre en séance publique au nom de la Commission.

La Commission adopte cet amendement (amendement n° 3).

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Article 8

Garantie accordée par l’État à des prêts aux opérateurs de la filière bois

Texte du projet de loi :

La garantie de l’État peut être accordée aux prêts destinés aux opérateurs de la filière bois dans la limite d’un montant total de 600 millions d’euros et dans les conditions suivantes :

1° La garantie peut porter sur le principal de ces prêts bancaires, dans la limite de 80 % ;

2° La durée de ces prêts est inférieure ou égale à cinq ans ;

3° Ces prêts sont affectés au financement d’opérations permettant l’achat, la mobilisation et le stockage des bois chablis issus des massifs forestiers touchés par la tempête du 24 janvier 2009.

Exposé des motifs du projet de loi :

L’objet du présent article est de permettre l’octroi de 600 millions d’euros de prêts garantis par l’État à la filière bois.

Il s’agit de financer des opérations permettant l’achat, la mobilisation et le stockage des bois chablis issus des massifs forestiers touchés par la tempête du 24 janvier 2009.

La garantie de l’État est accordée dans la limite de 80 % du principal des prêts accordés.

Observations et décision de la Commission :

Selon les dispositions du 5° du II de l’article 34 et de l’article 35 de la loi organique relative aux lois de finances, l’autorisation d’octroyer des garanties et la fixation de leur régime relèvent de la compétence non obligatoire mais exclusive des lois de finances initiales et rectificatives.

Les lois de finances rectificatives pour 2008 et 2009 ont multiplié les régimes de garanties.

Des garanties « classiques », non liées à la crise financière, ont bien sûr continué à être instaurées : on mentionnera notamment la garantie de l’État au titre de l’indemnisation des dommages causés à des tiers dans le cadre d’une opération spatiale, la garantie de l’État au titre des livrets d’épargne centralisés en tout ou partie dans le fonds d’épargne, ou la garantie de l’État à l’Agence française de développement pour les prêts consentis dans le cadre de l’initiative climat,
toutes trois instituées par la loi de finances rectificative n° 2008-1443 du 30 décembre 2008.

Mais on note surtout que de nombreuses garanties destinées au soutien de l’activité ont été créées. On soulignera notamment :

– les garanties au système financier, prévues pour l’essentiel par l’article 6 de la loi n° 2008-1061 du 16 octobre 2008 de finances rectificative pour le financement de l'économie, et notamment la garantie en faveur du financement interbancaire (plafonnée à 320 milliards d’euros), la garantie en faveur de la recapitalisation des banques (plafonnée à 40 milliards d’euros), et les garanties spécifiques en faveur de Dexia ;

– la garantie de l’État à la Caisse centrale de réassurance pour soutenir l'assurance-crédit (article 125 de loi n° 2008-1443 précitée) ;

– la garantie, plafonnée à 10 milliards d’euros, pour le financement des partenariats public-privé (article 5 de la loi n° 2009-122 du 4 février 2009 de finances rectificative pour 2009).

Le projet de loi de finances rectificative ne fait pas exception à cette remarque d’ordre général, puisque le présent article 8 institue un régime de garantie au profit des prêts consentis à certains opérateurs de la filière bois.

On soulignera que cette garantie, si elle vise bien à soutenir l’activité du secteur, ne trouve pas son origine directe dans la crise financière mais dans l’événement météorologique dit de la « tempête Klaus », qui a soufflé sur le Sud-Ouest de la France le 24 janvier 2009. Celle-ci a malheureusement tué 17 personnes, 6 en France et 11 en Espagne, et fait de nombreux blessés. Plus de 1,7 million de personnes ont été privées d’électricité dans tout le Sud-Ouest. Elle a également profondément affecté les massifs forestiers : selon des estimations provisoires du ministère de l’agriculture, les dégâts pour le massif des Landes de Gascogne s’élèveraient à 590 000 hectares, ceux en Midi-Pyrénées et Languedoc Roussillon à 147 000 hectares. Au total, ce sont 42 millions de m³ de bois qui ont été abattus (« bois chablis »). Compte tenu de la composition des massifs précités, deux espèces ont été particulièrement touchées : le pin maritime (massif des Landes) et le peuplier, qui représentent respectivement 37 et 5 millions de m³ de bois chablis.

Mais cette situation dramatique affecte un secteur dont la santé est de surcroît chancelante. En effet, les conséquences de la tempête de 1999, qui n’avait pas touché que le seul Sud-Ouest, n’avaient pas encore été totalement effacées, et le marché du pin maritime se trouve depuis quelques mois dans une situation très délicate. Ce bois est en effet traditionnellement utilisé pour les besoins de la papeterie et de la construction. Or, ces marchés souffrent de la diminution de la demande de papier et de l’affaiblissement du marché, notamment espagnol, de la construction : si les arbres abattus en 1999 avaient pu trouver un débouché naturel dans une Espagne en plein essor immobilier, tel ne sera pas le cas aujourd’hui. La filière bois était donc touchée par la crise économique avant la tempête du 24 janvier : à l’importance des stocks correspondait la minceur des carnets de commande, et des plans sociaux et des mesures de chômage partiel étaient d’ores et déjà annoncés dans des scieries ou des usines de pâte à papier.

On conçoit dans ce contexte, et compte tenu de la crise financière actuelle, que la garantie de l’État soit nécessaire pour que les opérateurs de la filière bois puissent obtenir des prêts, de surcroît dans de bonnes conditions.

Le présent article a pour objet de préciser les prêts éligibles à la garantie de l’État, ainsi que le montant de cette garantie.

Le montant des prêts garantis sera plafonné à un montant de 600 millions d’euros, qui correspond aux sommes nécessaires au traitement des 42 millions de m³ de bois abattus. La garantie de l’État ne pourra porter que sur 80 % du principal de chacun des prêts garantis : ce montant maximal a pour vocation de protéger l’État des aléas courants pouvant frapper ce type d’opérations. Le risque maximal encouru sur fonds publics s’élève donc à 480 millions d’euros. Il convient de souligner que la question de savoir si les prêts pourront ou non être bonifiés par l’État n’est pas encore tranchée.

S’agissant des prêts éligibles à cette garantie, il est précisé que :

– cette garantie pourrait en théorie être accordée à l’ensemble des opérateurs de la filière bois, qu’ils soient publics (collectivités territoriales, ONF) ou privés (papeteries, scieries, coopératives), même si des solutions spécifiques sont, semble-t-il, à l’étude pour les premiers ; mais elle ne pourrait l’être qu’aux seuls opérateurs forestiers, la filière de l’agriculture ne bénéficiant que de seules aides directes de la part de l’État, financées par dégel de la réserve de précaution du programme 154 (« Économie et développement durable de l’agriculture, de la pêche et des territoires ») et, par redéploiement interne à l’intérieur du programme ;

– cette garantie est limitée aux seuls prêts finançant des opérations permettant l’achat, la mobilisation (transport du bois des parcelles sinistrées vers les emplacements de stockage) et le stockage des bois chablis issus des massifs forestiers touchés par la tempête du 24 janvier 2009 ; d’après les informations communiquées au Rapporteur général, une première commercialisation serait semble-t-il exigée avant stockage, afin notamment d’éviter les effets d’aubaine ;

– elle est enfin consentie pour des prêts d’une durée inférieure ou égale à cinq ans, cette durée correspondant à la nature des prêts souscrits pour ce type d’opérations, et témoignant aussi du souci du Gouvernement de favoriser le rendement économique et la concentration rapide d’une filière aujourd’hui extrêmement morcelée.

On rappellera que le régime de garantie institué par le présent article ne constitue qu’une facette du « plan chablis 2009 » annoncé le 13 février par M. Michel Barnier, ministre de l’agriculture et de la pêche, à la suite d’une concertation avec les élus conduite par le Premier ministre et après une large consultation des professionnels du secteur.

L’ensemble des mesures décidées à ce stade à la suite de la tempête Klaus et dont le financement pèsera en 2009 sur le programme 149 « Forêt » présentent un coût de 88,1 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 89 millions d’euros de crédits de paiement. Ce coût se décompose ainsi :

– 1,8 million d’euros d’autorisations d’engagement et de crédits de paiement pour le recrutement de 60 agents contractuels « techniciens tempête » ;

– 11,3 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 12,2 millions d’euros de crédits de paiement de mesures d’urgence (déblaiement des routes et des pistes forestières) ;

– 15 millions d’euros d’autorisations d’engagement et de crédits de paiement pour le nettoyage et la reconstitution des forêts sinistrées ;

– 60 millions d’euros d’autorisations d’engagement et de crédits de paiement pour le stockage et le transport des bois.

La couverture du total des besoins du programme 149 sera financée par le dégel de la réserve de précaution du programme 149 (5,9 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 6,7 millions d’euros de crédits de paiement), un redéploiement à l’intérieur du programme (11,8 millions d’euros d’autorisations d’engagement et de crédits de paiement), la mobilisation des reports de la gestion 2008 (1,5 million d’euros d’autorisations d’engagement et 0,4 million d’euros de crédits de paiement), et surtout par les ouvertures prévues dans le présent collectif.

L’article 4 autorise en effet l’ouverture de 68 950 000 euros d’autorisations d’engagement et de 70 100 000 euros de crédits de paiement au profit du programme « Forêt ». Ces crédits correspondent à :

– 3,95 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 5,1 millions d’euros de crédits de paiement destinés à financer le déblaiement urgent des routes et des pistes forestières ;

– 50 millions d’euros d’autorisations d’engagement et de crédits de paiement ayant pour objet la construction d'aires de stockage et le transport des bois ;

– 15 millions d’euros d’autorisations d’engagement et de crédits de paiement correspondant au financement de la première annuité du plan de nettoyage et de reconstitution des forêts sinistrées. Ce plan, à l’origine d’un montant de 300 millions d’euros et aujourd’hui doté de 415 millions d’euros, couvrira la période 2009-2017.

Même si l’on ne peut que déplorer les conséquences de la tempête Klaus sur les forêts du Sud-Ouest, cet événement souligne la nécessité, comme l’a rappelé le Président de la République, de faire de la crise une opportunité pour accélérer le développement de l'énergie renouvelable autour de toute la filière forestière.

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La Commission adopte l’article 8 sans modification.

Article additionnel après l’article 8

Prise en compte de la lutte contre l’évasion fiscale dans les conventions
entre l’État et les établissements de crédit bénéficiant de sa garantie

La Commission examine un amendement du président Didier Migaud proposant que les conventions destinées à établir les contreparties des garanties qui sont apportées par l’État aux banques prévoient la fermeture des succursales ou des filiales établies dans un État ou un territoire ne prêtant pas assistance aux autorités administratives françaises dans la lutte contre la fraude et l’évasion fiscales, ainsi que la cessation des activités commerciales avec les résidents de ces États ou territoires.

M. le rapporteur général. Les conventions signées par l’État et les banques comportent un volet économique, relatif à l’amélioration du financement de l’économie, ainsi qu’un volet éthique, qui concerne notamment la rémunération des dirigeants. Mais nous n’avions pas pris en compte la question des paradis fiscaux.

Je suis tout à fait d’accord avec l’objectif visé, mais je suggère de rédiger ainsi le I de l’amendement :

« I. – Le deuxième alinéa du A du II de l’article 6 de la loi n° 2008-1061 du 16 octobre 2008 de finances rectificative est complété par la phrase suivante :

« Elle porte en outre sur les conditions dans lesquelles les établissements exercent des activités dans des États ou territoires qui ne prêtent pas assistance aux autorités administratives françaises en vue de lutter contre la fraude et l’évasion fiscales et entretiennent des relations commerciales avec des personnes ou entités qui y sont établies », le reste sans changement.

Cette modification permettra de préserver une hiérarchie entre les obligations imposées par la loi et celles que peuvent prévoir les conventions, et elle laissera également une marge d’action sur ses modalités d’application au comité de suivi, qui devrait notamment se prononcer sur les ajustements qu’il faudrait apporter aux conventions

M. le président Didier Migaud. J’accepte bien volontiers cette modification pourvu qu’elle nous permette d’adopter l’amendement à l’unanimité. Ce qui compte, c’est d’être plus exigeant envers les établissements bancaires aidés par l’État.

M. le rapporteur général. J’ajoute que nous devrons faire parvenir au Président de la République des propositions conjointes des commissions des Finances de l'Assemblée nationale et du Sénat dans le cadre du groupe de travail sur la crise financière – propositions que j’espère communes à tous les groupes parlementaires – avant le G20 du 2 avril prochain. La commission des Finances du Sénat a choisi de travailler en priorité sur la question de la réglementation bancaire, et notre Commission sur celle des paradis fiscaux.

M. le président Didier Migaud. Je souhaite naturellement que le groupe de travail commun de l'Assemblée nationale et du Sénat formule des propositions concrètes sur ces sujets. Il me semblerait également intéressant de reprendre certaines des propositions retenues par MM. Gaël Yanno et M. Dominique Baert dans leur remarquable rapport, dont nous avons pu entendre une présentation, ce matin, en Commission.

J’ajoute qu’une très intéressante rencontre a eu lieu avec nos homologues luxembourgeois. Même si ces derniers ne semblent pas encore prêts à accepter la levée du secret bancaire lorsqu’un État demande des informations sur le fondement d’une présomption de fraude ou d’évasion fiscale, ils estiment que leur pays n’a pas vocation à figurer sur la liste des paradis fiscaux.

La Commission adopte l’amendement ainsi modifié (amendement n° 4).

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Après l’article 8

Elle examine ensuite un amendement de M. Jérôme Cahuzac tendant à interdire aux établissements financiers qui distribuent des crédits en recourant au mécanisme de l’hypothèque rechargeable de bénéficier du dispositif de soutien prévu par l’article 6 de la loi de finances rectificative du 16 octobre 2008.

M. Jérôme Cahuzac. Cet amendement reprenant des observations formulées par un rapport de notre éminent collègue Frédéric Lefebvre, je ne doute pas que vous ayez à cœur de l’adopter.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la Commission rejette cet amendement.

Elle est ensuite saisie d’un amendement de M. Jérôme Cahuzac prévoyant qu’un établissement de crédit bénéficiant de fonds au titre du dispositif de soutien institué par l’article 6 de loi de finances rectificative du 16 octobre 2008 ne peut verser de dividendes ni racheter ses actions s’il n’a pas remboursé l’intégralité du prêt consenti.

M. Jérôme Cahuzac. Il s’agit d’éviter que le sauvetage du système bancaire ne se fasse au profit de ceux qui portent une lourde responsabilité dans la catastrophe actuelle

M. le rapporteur général. Compte tenu du caractère sommaire de la rédaction proposée, mon avis est défavorable. J’ajoute que la question du rachat d’actions ne relève pas de la loi, mais plutôt des conventions.

M. Jérôme Cahuzac. Cet amendement permettra d’engager le dialogue avec le Gouvernement. Nous devons en effet obtenir des précisions supplémentaires, notamment sur la rémunération des dirigeants : ceux-ci ont accepté de renoncer à la part variable de leur rémunération, mais la part fixe dépasse parfois 2 millions d’euros par an.

La Commission rejette cet amendement.

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Article additionnel après l’article 8

Rapport sur les conventions fiscales destinées à lutter contre la fraude
et l’évasion fiscale

La Commission examine un amendement du président Didier Migaud demandant au Gouvernement de présenter, chaque année, un rapport sur les conventions fiscales et les conventions d’assistance administrative destinées à lutter contre la fraude et l’évasion fiscale, ainsi que sur les avenants à ces différentes conventions.

M. le président Didier Migaud. Je rappelle que nous ne sommes aujourd’hui saisis de ces engagements qu’au moment où le Gouvernement nous demande de les ratifier.

M. le rapporteur général. Avis favorable. Les conventions fiscales et les conventions d’assistance administrative sont des outils efficaces pour lutter contre les paradis fiscaux et l’évasion fiscale. Il me paraît opportun qu’un rapport soit déposé tous les ans sur le sujet.

La Commission adopte cet amendement (amendement n° 5).

Elle adopte ensuite l’ensemble du projet de loi de finances rectificative pour 2009 ainsi modifié.

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La suite de ce rapport est disponible en version pdf

© Assemblée nationale

¹ () À titre de comparaison, les deux précédentes récessions avaient donné lieu à une diminution du PIB en volume de 1 % en 1975 et de 0,9 % en 1993.

² () Hors mesure exceptionnelle de régularisation des pensions de décembre 2005.

³ () Les autres phénomènes influençant l’évolution du solde budgétaire sont l’impact des mesures fiscales votées antérieurement, les affectations de recettes à des personnes distinctes de l’État (en particulier les collectivités territoriales et les organismes de sécurité sociale), la progression des dépenses encadrées par la norme de stabilisation en volume et les évolutions des recettes non fiscales et des comptes spéciaux.

⁴ () Loi de finances rectificative pour 2008 n° 2008-1061 du 16 octobre 2008.

⁵ () Loi de finances rectificative pour 2008 n° 2008-1443 du 30 décembre 2008 et loi de finances rectificative pour 2009 n° 2009-122 du 4 février 2009.

⁶ () Loi de finances rectificative pour 2009 n° 2009-122 du 4 février 2009 et présent projet de loi de finances rectificative.

⁷ () Article 3 du présent projet.

⁸ () Nomenclature de recettes de 2009

⁹ () La prévision pour 2009 du taux de croissance du PIB en volume est abaissée de 1%/1,5% à 0,2%/0,5%.

¹⁰ () À noter que le projet de loi de finances initiale prévoit 0,9 milliard d’euros de baisses de recettes dues à des mesures nouvelles non liées au plan de relance.

¹¹ () En effet, le projet de loi de finances initiale pour 2009 était fondé sur une prévision de croissance comprise entre 1 % et 1,5 %, soit un point de moins que le taux de croissance potentielle.

¹² () Entreprises dont le chiffre d’affaires est supérieur à 1 milliards d’euros.

¹³ () Hors groupe Crédit mutuel, les bénéfices des grandes banques françaises (BNPP, SG, CA, CE, BP) sont en baisse de plus de 13,5 milliards d’euros en 2008 par rapport à 2007.

¹⁴ () Soit une diminution de 2,4 milliards d’euros, une révision à la baisse de 300 millions ayant été effectuée lors de l’examen du projet de loi de finances initiale au Sénat.

¹⁵ () De créances, rentes, prix d’offices (ligne 1701), de fonds de commerce (1702), d’immeubles et droits immobiliers (ligne 1704)

¹⁶ () Dus notamment à la cession de sa participation dans la caisse nationale des Caisses d’épargne (CNCE)

¹⁷ () 900 millions d’euros ont été perçus par l’État à titre exceptionnel en raison d’une modification du mode de versement des dividendes chez GDF-Suez et France Télécom. Le nouveau mode impliquait le versement, en 2008, d’un acompte au titre de l’exercice en cours, qui se rajoutait au dividende déjà perçu au titre de l’exercice 2007.

¹⁸ () BNPP : 2,55 milliards d’euros ; Société générale : 1,7 milliard d’euros ; Crédit agricole : 3 milliards d’euros ; Crédit mutuel : 1,2 milliard d’euros ; Caisses d’épargne : 1,1 milliard d’euros ; Banques populaires : 0,95 milliard d’euros.

¹⁹ () Pour une analyse plus complète des différentes redevances finançant le budget annexe, se référer au rapport spécial de M. Charles de Courson, n°1198, annexe 15, pages 18 et suivantes.

²⁰ () La part de la taxe affectée au budget annexe est passée de 53% en 2008 à 82 % en 2009, ce qui explique la forte hausse de 194 millions d’euros à 309 millions d’euros. Le solde de la taxe est affecté au budget général de l’État.

²¹ () Article 7 et état D du présent projet de loi.

²² () Article 6 et état C’ du présent projet de loi.

²³ () +7 % en 2009, principalement dû à la hausse des frais de personnel (+9,7 %) et de fonctionnement (+8,3 %)

²⁴ () Revenu par part inférieur à 11 673 euros annuels, taux de 5,5%.

²⁵ () Revenu par part compris entre 11 673 euros et 12 475 euros.

²⁶ () Article 4 et état B du présent projet.

²⁷ () Cette question sera abordée dans le projet de loi relatif à la formation professionnelle qui devrait être présenté au Parlement en avril prochain.

²⁸ () Pourraient également y être rattachés 150 millions d’euros de crédits du Fonds d’expérimentation pour la jeunesse (voir infra) et 80 millions d’euros de crédits du Fonds social européen.

²⁹ () Article 7 et état D du présent projet.

³⁰ () Par ailleurs, le Rapporteur général rappelle que 100 millions d’euros seraient ouverts sur le compte Avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics (voir supra, 1).

³¹ () Ce compte comprend actuellement deux programmes, l’un consacré aux Prêts et avances à des particuliers ou à des associations, l’autre aux Prêts pour le développement économique et social.

³² () En revanche, conformément aux engagements pris par le Gouvernement auprès de la Commission européenne, les conventions de prêt ne devraient pas contenir de condition relative à la localisation des activités ou à l’approvisionnement en priorité auprès de fournisseurs installés sur le territoire national.

³³ () Article 4 et état B du présent projet.

³⁴ () Il s’agit de la mies en œuvre d’une des réformes prévues dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP) : afin de responsabiliser les filières de production animale dans l’organisation, la gestion et le financement de l’équarrissage, l’État leur en transfèrera progressivement la responsabilité et le financement. L’État continuera à assurer un service public de l’équarrissage dans les départements d’outre-mer et maintiendra un service public résiduel en France métropolitaine pour les animaux trouvés morts sur la voie publique.

³⁵ () Ce Fonds est prévu à l’article 25 de la loi n° 2008-1249 du 1^er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active (RSA) et réformant les politiques d’insertion : « Il est créé un fonds d’appui aux expérimentations en faveur des jeunes. Ce fonds est doté de contributions de l’État et de toute personne morale de droit public ou privé qui s’associent pour définir, financer et piloter un ou plusieurs programmes expérimentaux visant à améliorer l’insertion sociale et professionnelle des jeunes de seize à vingt-cinq ans. La gestion de ce fonds est assurée par la Caisse des dépôts et consignations ».

³⁶ () Les montants précédemment évoqués constituent en effet des estimations en année pleine : l’impact sur le seul exercice 2009 sera donc moindre.

³⁷ () Article 5 et état B’ du présent projet.

³⁸ () Il s’agit des programmes Action de la France en Europe et dans le monde, Rayonnement culturel et scientifique, Aide économique et financière au développement, Solidarité à l’égard des pays en développement, Patrimoines, Transmission des savoirs et démocratisation de la culture, Environnement et prospective de la politique de défense, Équipement des forces, Préparation et emploi des forces, Enseignement privé du premier et du second degrés, Enseignement scolaire public du premier degré, Enseignement technique agricole, Vie de l’élève, Intégration et accès à la nationalité française, Immigration et asile, Emploi outre-mer, Vie étudiante, Accès et retour à l’emploi, Prévention de l’exclusion et insertion des personnes vulnérables et Accompagnement des mutations économiques et développement de l’emploi.

³⁹ () Seuls 5 millions d’euros d’AE et de CP seraient annulés sur des crédits hors réserve de précaution, sur le programme Stratégie des finances publiques et modernisation de l’État de la mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines.

⁴⁰ () Deux types de « dégels » interviennent traditionnellement en début d’année : les uns au bénéfice de certaines subventions pour charges de service public qui, bien qu’imputées sur le titre 3, financent in fine des dépenses de personnel employé par des opérateurs de l’État ; les autres pour tenir compte des réductions de crédits décidées au cours de la discussion parlementaire du projet de loi de finances. Cette année, afin de favoriser l’effort d’investissement en cette période de crise, une fraction de 5 % des crédits du titre 5 (dépenses d’investissement) a été « dégelée » dès le début de la gestion.

⁴¹ () Loi n° 2009-135 du 9 février 2009 de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012.

⁴² () Y compris les versements anticipés du FCTVA prévus à l’article 1^er de la loi de finances rectificative du 4 février 2009, mais à l’exclusion des prêts en faveur du secteur automobile (les comptes spéciaux n’étant traditionnellement pas pris en compte dans la norme de dépense).

⁴³ () Nomenclature de 2009

⁴⁴ () Rapport de M. Gilles Carrez n°1155 sur le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012, page 47.

⁴⁵ () Dont une quote-part de 0,2 % a été affectée à la CADES en loi de financement de la sécurité sociale pour 2009

⁴⁶ () Disposition votée dans la loi du 4 février 2009 de finances rectificative pour 2009.

⁴⁷ () Source : rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour 2009, tome II

⁴⁸ () BTF : bons du trésor à taux fixe et intérêts précomptés ; BTAN : bons du trésor à taux fixe et intérêt annuel ; OAT : obligations assimilables du Trésor.

⁴⁹ () Le Rapporteur général rappelle que, conformément à l’article 34 de la LOLF, cette variation nette est appréciée en fin d’année et que le plafond fixé dans la loi de finances ne concerne que la dette négociable de l’État d’une durée supérieure à un an (soit, en pratique, les OAT et les BTAN).

⁵⁰ () Le Rapporteur général rappelle que c’est au contraire le niveau exceptionnel de l’inflation constatée en 2008 (2,8 % en moyenne annuelle) qui explique l’essentiel du dérapage de 3,3 milliards d’euros de la charge de la dette l’année dernière (à 44,5 milliards d’euros à la fin 2008).

⁵¹ () Voir supra, A.

⁵² () À l’exception des mesures de recapitalisation du secteur bancaire, ces opérations patrimoniales et de trésorerie, quoique prises en compte dans le déficit budgétaire de l’État, devraient être neutres sur le déficit public en comptabilité nationale.

⁵³ () L’endettement public était alors passé de 39,7 % du PIB à 46,2 % du PIB.

⁵⁴ () Document « Scénario macroéconomique 2009-2010 et trajectoire pluriannuelle de finances publiques » joint au présent projet de loi de finances rectificative.

⁵⁵ () Moyenne des taux apparents constatés de 2002 à 2007.

⁵⁶ () D’après les prévisions gouvernementales, après 43,3 % du PIB en 2007 et 42,9 % en 2008, le taux de prélèvements obligatoires diminuerait en 2009 et 2010 (sous l’effet notamment des mesures de remboursement anticipé de créances fiscales), avant de remonter et de retrouver en 2012 un niveau proche de 43 %.

⁵⁷ () Le revenu déclaré de ce contribuable excède légèrement le montant de revenus professionnels déclarés correspondant au pic de la prime pour l’emploi (12 745 euros au titre de 2008). Sa prime pour l’emploi est donc calculée selon la formule applicable au titre des revenus professionnels correspondant à la « pente descendante » de la prime soit 19,3 % de la différence entre 17 451 euros et le revenu professionnel déclaré.

⁵⁸ () Cette majoration du montant restitué ne résulte pas, dans l’exemple pris, du fait que la mesure prenne la forme d’un crédit d’impôt restituable. Un avantage en impôt non restituable aurait, dans cette hypothèse, le même effet puisque son montant serait, par construction de l’assiette proposée, inférieur au montant de l’impôt brut avant imputation des réductions et crédits d’impôt, ce montant d’impôt brut venant systématiquement minorer l’éventuelle restitution au bénéfice des contribuables concernés.

⁵⁹ () La doctrine administrative a notamment précisé que les marins pêcheurs appelés à exercer leur activité hors des eaux territoriales françaises se trouvaient dans cette situation (BOI 5-B-13-05).

⁶⁰ () Avant l’imputation, le cas échéant, d’un éventuel crédit d’impôt prévu par une convention fiscale et visant à éviter la double imposition.

⁶¹ () Ce calcul aboutit à un montant maximal de crédit d’impôt variable selon le nombre de parts du foyer fiscal en raison de la prise en compte de la décote dans l’assiette du crédit d’impôt. La décote s’applique, en effet, au titre de l’ensemble du foyer fiscal et produit donc, toutes choses égales par ailleurs, une diminution d’impôt brut par part d’autant moindre que le nombre de parts est élevé. Si l’impôt brut maximal produit par la tranche à 5,5 % du barème est de 320 euros (5,5 % des 4 179 euros de revenu imposable imposés dans cette tranche par part), ce n’est le cas que lorsque la décote ne joue plus au niveau de revenu par part correspondant à la borne supérieure de la tranche à 5,5 % compte tenu du niveau de l’impôt brut du foyer, ce qui est le cas à partir de 2,75 parts de quotient familial. Pour les foyers comptant un nombre de parts égale ou supérieure, le crédit d’impôt atteint donc au maximum 213  euros par part, ce montant étant inférieur (comme l’est, pour un revenu par part correspondant à la borne supérieure de la tranche à 5,5 %, l’impôt brut) pour des foyers dont le nombre de parts est inférieur.

⁶² () Ces exemples ne prennent en compte aucune des réductions d’impôt et crédit d’impôt imputés postérieurement à la définition de la cotisation d’impôt brut, à l’exception de la prime pour l’emploi, et correspondent à des contribuables métropolitains. Le revenu des ménages actifs est supposé intégralement constitué de salaires, le cas échéant partagés à part égales dans le cas des ménages bi-actifs (pour le calcul des droits à la PPE).

⁶³ () Ce seuil peut être distinct de celui à partir duquel le crédit d’impôt est acquis au contribuable en raison de l’effet du minimum de perception.

⁶⁴ () Les exemples 2 (célibataire inactif) et 5 (parent isolé) ne sont pas représentés dans la mesure où ils produisent pas de courbes pouvant être distinguées à l’échelle du graphique respectivement des exemples 1 (célibataire actif) et 6 (couple sans enfant).

⁶⁵ () Pour une analyse juridique de la portée de cette procédure, le Rapporteur général renvoie à son commentaire de l’article 6 du projet de loi de finances rectificative pour 2006, rapport n° 3469, novembre 2006, p. 184-190.

⁶⁶ () Compte Gestion et valorisation des ressources tirées de l’utilisation du spectre hertzien ouvert à l’article 54 de la loi de finances initiale pour 2009 (voir Gilles Carrez, Rapport général, Tome 2, n° 1198, octobre 2008, p. 242-248).