N° 1579
______
ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
TREIZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 1er avril 2009.
RAPPORT
FAIT
AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN SUR LE PROJET DE LOI, ADOPTÉ PAR LE SÉNAT APRÈS DÉCLARATION D’URGENCE, pour le développement économique des outre-mer (n° 1518),
PAR M. Gaël YANNO,
Rapporteur,
Député.
——
Voir les numéros :
Sénat : 496 (2007-2008), 232, 240, 243, 244, 233 et TA 61 (2008-2009)
Assemblée nationale : 1518, 1551 et 1555.
INTRODUCTION 5
I.– LE PROJET DE LOI POUR LE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE DES OUTRE-MER (LODEOM) SE DONNE POUR OBJECTIF DE RENOUVELER LES POLITIQUES DE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE ET SOCIAL 9
A.– UNE NOUVELLE LOGIQUE DE DÉVELOPPEMENT PLUS DURABLE DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES D'OUTRE-MER 10
1.– Les handicaps structurels des outre-mer 10
a) Les contraintes liées à l’éloignement ou au climat 10
b) Une situation de dépendance économique 12
c) Des difficultés sociales 13
2.– Un projet très attendu 14
a) Un contexte législatif très dense. 14
b) Un projet misant sur le développement endogène 15
c) Un calendrier d’examen très resserré 16
B.– UN CONTEXTE MARQUÉ PAR LES MOUVEMENTS SOCIAUX AUX ANTILLES ET À LA RÉUNION 17
1.– Sortie de crise aux Antilles, négociations en cours à la Réunion 17
2.– Des mesures nouvelles ont été annoncées 20
3.– Une prise en compte de la crise par le projet et par des États généraux, conformément aux engagements du Président de la République 21
II.– LE PRÉSENT PROJET A ÉVOLUÉ APRÈS LES TROUBLES SOCIAUX QUI ONT TOUCHÉ LES DÉPARTEMENTS D’OUTRE-MER 22
A.– LE SOUTIEN AU POUVOIR D'ACHAT 22
1.– La faculté de réglementer les prix 23
2.– Une transparence des prix améliorée 23
3.– La mise en œuvre des accords négociés dans les départements d’outre-mer nécessite d’adapter le cadre législatif 23
B.– LE SOUTIEN À L’ÉCONOMIE ET AUX ENTREPRISES 23
1.– Le dispositif des ZFA dans le projet de loi initial 24
2.– Les modifications introduites au Sénat dans un contexte économique et social difficile 25
3.– La position de votre Rapporteur 26
C.– LA RÉFORME DE LA DÉFISCALISATION DES INVESTISSEMENTS PRODUCTIFS 28
D.– LA RELANCE DE LA POLITIQUE DU LOGEMENT 29
E.– DES MESURES ÉCONOMIQUES ET SOCIALES DIVERSES 32
1.– La légalisation de la TVA NPR (titre Ier, chapitre II) 32
2.– La réforme en plusieurs temps des exonérations de cotisations sociales (titre Ier, chapitre II) 32
3.– La création d’un Fonds exceptionnel d’investissement (titre Ier) 33
4.– La création d’un fonds unique de continuité territoriale (titre III) 33
5.– Des dispositions complémentaires de nature très variée (titre IV) 33
AUDITIONS DES MINISTRES 35
EXAMEN DES ARTICLES 63
TITRE PREMIER A
SOUTIEN AU POUVOIR D’ACHAT
Article premier A : Réglementation des prix des produits de première nécessité outre-mer 63
Après l’article premier A 67
Article premier B : Publication des travaux des observatoires des prix outre-mer 70
Article premier C : Versement d’un bonus exceptionnel aux salariés dans les départements d’outre-mer 72
Après l’article premier C 76
TITRE PREMIER
MESURES DES SOUTIEN À L’ÉCONOMIE ET AUX ENTREPRISES
CHAPITRE PREMIER
RÉGIME APPLICABLE AUX ZONES FRANCHES D’ACTIVITÉS
Articles premier à 3 bis : Création de zones franches d’activités dans les DOM 77
Article premier : Abattement sur les bénéfices de certains établissements situés dans les départements d'outre-mer 107
Article 2 : Abattement de taxe professionnelle pour certains établissements situés dans les départements d'outre-mer 116
Article 3 : Abattement de taxe foncière sur les propriétés bâties pour certains établissements situés dans les départements d'outre-mer 118
Article 3 bis : Exonération de taxe foncière sur les propriétés non bâties pour certains terrains situés dans les départements d’outre-mer 119
Après l’article 3 bis 122
Article additionnel après l’article 3 bis : Modalités de compensation des pertes de recettes résultant pour les EPCI issus d’une fusion, des abattements et exonérations de taxes foncières 123
Après l’article 3 bis 123
Article 4 : Durée d'application des abattements et exonération de fiscalité locale dans les zones franches d'activités 125
Article additionnel après l’article 4 : Rapport d’évaluation de l’efficacité des ZFA 126
Article 4 bis : Respect de la réglementation sanitaire dans les départements et régions d’outre-mer 127
Article additionnel après l’article 4 bis: Reconnaissance d’une pharmacopée des outre-mer 128
Article additionnel après l’article 4 bis: Adaptations de la pharmacopée française nécessitées par les particularités des plantes médicinales utilisées outre-mer 129
Après l’article 4 130
CHAPITRE DEUX
AUTRES MESURES DE SOUTIEN À L’ÉCONOMIE ET AUX ENTREPRISES
Article additionnel avant l’article 5 : Renforcement de la coopération fiscale entre l’État et les collectivités ultramarines fiscalement autonomes 134
Article 5 : Modification du régime de la défiscalisation en matière d'impôt sur le revenu pour les investissements productifs 135
Article 6 : Modification du régime de la défiscalisation en matière d'impôt sur les sociétés pour les investissements productifs 157
Article 7 : Conditionnement de la défiscalisation en matière d'impôt sur les sociétés à la conclusion d'une convention fiscale 164
Article 7 bis : Dématérialisation de la transmission des informations fournies par les sociétés de portage 166
Article additionnel après l’article 7 bis : Renforcement des sanctions en cas de non respect de l’obligation de déclaration des investissements défiscalisés 168
Article 7 ter : Extension aux investissements non soumis à agrément de la nécessité, pour le bénéficiaire d’être à jour de ses obligations fiscales et sociales 169
Article 8 : Sanctions fiscales en cas de non-respect par l'entreprise locataire des engagements pris dans le cadre d'une opération de défiscalisation 171
Article 9 : Extension des sanctions pour déclaration frauduleuse aux cas où l'agrément n'a pas été sollicité 177
Après l’article 9 179
Article 10 : Création d'une aide visant à abaisser le coût du fret pour les intrants et les extrants dans les départements d'outre-mer et à Saint-Pierre-et-Miquelon 181
Article 11 : Modification du régime des exonérations de charges sociales 188
Après l’article 11 203
Article 13 : Création d'une aide à la rénovation des hôtels situés dans les départements d'outre-mer et à Saint-Pierre-et-Miquelon 204
Après l’article 13 209
Article 13 bis : Extension à l’outre-mer du principe de facturation des communications téléphoniques à la première seconde 211
Article additionnel après l’article 13 bis : Interdiction de la surtaxation des appels téléphoniques émis depuis la métropole vers l’outre-mer 214
Article 14 : Exonération de droits d'enregistrement pour les cessions de parts de copropriétés dans des résidences hôtelières défiscalisées sous l'empire de la loi « Pons » 215
Article 15 : Réforme de la taxe sur la valeur ajoutée dite « non perçue récupérable » (TVA NPR) applicable en Guadeloupe, en Martinique et à La Réunion 218
Après l’article 15 224
Article 16 : Création d'un fonds exceptionnel d'investissement outre-mer 225
Après l’article 16 230
Article 16 bis : Création d’une taxe sur les jeux au profit des conseils généraux des départements d’outre-mer 234
Article 16 ter : Rapport au Parlement sur la facilitation de l’écoulement de la production agricole dans les départements d’outre-mer 238
Article 16 quater : Prise en compte de l’outre-mer dans l’organisation territoriale d’UBIFrance 241
TITRE II
RELANCE DE LA POLITIQUE DU LOGEMENT
Avant l’article 17 243
Article 17 : Autorisation des sociétés anonymes d'habitation à loyer modéré d'outre-mer à devenir actionnaires de sociétés immobilières et extension aux DOM de mesures de réquisition des logements vacants 244
Article 18 : Remise sur le marché locatif de logements indivis vacants 247
Article 19 : Création d'un groupement d'intérêt public visant à la reconstitution des titres de propriété pour les biens fonciers qui en sont dépourvus 248
Après l’article 19 249
Article 20 : Modification du dispositif de défiscalisation en matière de logement en outre-mer 250
Article 20 bis A : Extension et adaptation outre-mer de la réduction d’impôt en faveur de l’investissement locatif 272
Article 20 bis : Intégration de la nouvelle réduction d’impôt créée dans les plafonnements des réductions d'impôt sur le revenu 276
Article 20 ter : Information et rôle des collectivités territoriales d'outre-mer sur les opérations de défiscalisation mises en oeuvre sur leur territoire 281
Article 21 : Extension du champ de compétence de l'agence nationale pour l’amélioration de l'habitat à Mayotte et à Saint-Pierre-et-Miquelon 285
Après l’article 21 285
Article 22 : Aménagement des possibilités de cession des parcelles urbaines de la zone des cinquante pas géométriques en Martinique et en Guadeloupe 287
Article 23 et 24 : Durée de vie des Agences des cinquante pas géométriques en Guadeloupe et en Martinique et indexation du plafond de la taxe spéciale d’équipement perçue par ces agences 292
Article 23 : Prolongation de la durée de vie des agences de la zone dite des cinquante pas géométriques 295
Article 24 : Indexation et augmentation du plafond des taxes spéciales d'équipement au profit des agences de la zone dite des cinquante pas géométriques 296
Article 25 : Extension à l'ensemble des collectivités territoriales de Guyane et à leurs groupements des concessions et cessions d'immeubles domaniaux en vue de la constitution de réserves foncières 297
Après l’article 25 298
TITRE III
LA CONTINUITÉ TERRITORIALE
Article 26 : Création d'un fonds de continuité territoriale 299
Article 26 bis : Recentrage du projet initiative-jeune sur son volet « création d’entreprise » 311
Article additionnel après l’article 26 bis : Application du projet initiative-jeune à Mayotte 314
TITRE IV
DISPOSITIONS DIVERSES
Avant l’article 27 A 315
Article 27 A : Conditions d'achat de l'électricité issue de la canne à sucre 315
Avant l’article 27 320
Article 27 : Suppression du dispositif de soutien à l'emploi des jeunes diplômés (SEJB) outre-mer 321
Après l’article 27 323
Article 28 : Suppression de l'obligation de domiciliation d'une caution dans le ressort de la cour d'appel dans lequel elle est demandée 324
Après l’article 28 325
Article 28 bis : Réforme de l'organisation et des attributions des instituts d'émission monétaire pour l'outre-mer 326
Après l’article 28 bis 329
Article 28 ter : Évolution des règles de détermination des nom et prénoms des personnes de statut civil de droit local à Mayotte 330
Article 29 : Répression de l'orpaillage clandestin en Guyane 333
Après l’article 29 339
Article 29 bis : Élaboration d'un schéma minier en Guyane 341
Article 29 ter : Représentation au sein du comité national des pêches maritimes et des élevages marins 346
Article 29 quater : Exercice de la pêche maritime à Mayotte et dans les Terres australes et antarctiques françaises 349
Article additionnel après l’article 29 quater : Extension aux collectivités d’outre-mer et à la Nouvelle-calédonie de la dotation relative à l’enregistrement des demandes et à la remise des titres sécurisés 351
Article 30 : Prorogation de la validité des autorisations d’émissions accordées aux services de radio en Nouvelle-Calédonie 352
Article 31 : Ratification de huit ordonnances et modification de l'organisation judiciaire à Mayotte 353
Article additionnel après l’article 31 : Extension du PACS à Wallis et Futuna et à la Nouvelle-Calédonie 360
Article additionnel après l’article 31 : Extension de la définition du concubinage homosexuel à Wallis et Futuna et à la Nouvelle-Calédonie 360
Article 32 : Habilitation à légiférer par ordonnance 361
Article 33 : Création d'une Commission nationale d'évaluation des politiques de l’État outre-mer 368
Après l’article 33 371
Article additionnel après l’article 33 : Création de la quote-part outre-mer de la dotation de développement urbain 371
LISTE DES AUDITIONS RÉALISÉES PAR VOTRE RAPPORTEUR 372
TABLEAU COMPARATIF 377
AMENDEMENTS EXAMINÉS PAR LA COMMISSION 535
Mesdames, Messieurs,
Le projet de loi pour le développement économique des outre-mer, adopté par le Sénat et transmis à notre Assemblée, est un texte ambitieux et novateur.
Ambitieux, il traduit une nouvelle conception du développement économique des territoires ultramarins voulue par le Président de la République. Remanié après les mouvements sociaux qui ont marqué les dernières semaines dans les départements d’outre-mer, ce texte prépare l’avenir.
Novateur, il jette les bases d’une vraie stratégie de long terme pour les outre-mer. La compétitivité des entreprises des départements d’outre-mer est replacée au cœur de la logique de développement économique pour devenir le moteur de la création d’emplois. Un effort tout particulier est également consenti pour soutenir le logement social dans tous les outre-mer.
I.– LE PROJET DE LOI POUR LE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE DES OUTRE-MER (LODEOM) SE DONNE POUR OBJECTIF DE RENOUVELER LES POLITIQUES DE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE ET SOCIAL
Les atouts des outre-mer sont trop souvent passés sous silence. Pourtant, les collectivités territoriales d’outre-mer jouissent d’une localisation favorable, pour la plupart dans la zone tropicale qui permet la production de denrées et de produits tropicaux de qualité. Elles sont entourées de zones maritimes très étendues avec plus de 11 millions km² de zones économiques exclusives (ZEE).
Mais avant tout, si l’on excepte les Terres australes et antarctiques françaises quasi désertes, la première richesse des outre-mer est la diversité des femmes et des hommes qui y vivent.
En comparaison des territoires voisins, les collectivités territoriales d'outre-mer jouissent d'un niveau de développement et de pouvoir d'achat nettement supérieurs à la moyenne.
Ce niveau de développement demeure néanmoins faible par rapport à celui de la métropole, du fait de handicaps structurels liés à l'éloignement, la petite taille ou l'insularité.
Toutes les collectivités territoriales composant la France d’outre-mer se caractérisent par un isolement marqué. Celui-ci résulte d’abord de l’éloignement de ces terres par rapport à la métropole : par exemple, les Antilles se trouvent à 6 800 km de Paris, la Polynésie à 16 000 km et la Nouvelle-Calédonie à 19 000 km. De plus, ces territoires peuvent se trouver très loin des partenaires économiques importants : Papeete est éloigné de 5 700 km de l’Australie, 6 200 km des États-Unis et 8 800 km du Japon.
L’insularité constitue un autre facteur d’isolement pour l’outre-mer français, à l’exception de la Guyane. Mais si cette dernière est la seule région continentale d’outre-mer, son enclavement en Amérique du Sud, entre Amazonie et Océan Atlantique, l’isole également d’une autre manière.
Pour certains territoires, l’insularité se conjugue avec un grand émiettement. La Polynésie française compte ainsi plus d’une centaine d’îles, composant cinq archipels et dispersées sur 2,5 millions de km2. L'éloignement de la métropole d'une part et de leur collectivité de rattachement d'autre part, place même certaines îles, comme Marie-Galante au large de la Guadeloupe, dans une situation de double insularité.
Cet éloignement de la métropole induit des coûts de transports élevés, tant pour les personnes que pour les biens.
Les collectivités territoriales d'outre-mer souffrent en outre de handicaps résultant de risques naturels : des risques cycloniques, comme l'a illustré aux Antilles le cyclone Dean en 2007, ou encore le risque sismique.
Ces facteurs naturels d’isolement sont accentués par une faible intégration régionale. La France d’outre-mer n’entretient que très peu de relations avec les pays voisins. Héritage du système économique colonial dit « de l’exclusif », qui attribuait un monopole commercial à la métropole, cette dernière reste le plus souvent le premier partenaire commercial, surtout dans les départements d’outre-mer (DOM).
Ces handicaps géographiques ou climatiques génèrent des coûts d'exploitation plus lourds que ceux des pays voisins et une compétitivité faible, y compris dans des secteurs où les outre-mer disposent de réels savoir-faire.
C’est pourquoi la stratégie économique à l’égard de ces collectivités a longtemps été fondée sur la seule compensation des handicaps liés à la distance et à l’insularité. Cette logique n’a cependant pas suffi à faire émerger des secteurs à forte valeur ajoutée dans les outre-mer.
SITUATION ÉCONOMIQUE DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES D’OUTRE-MER
(en pourcentage)
DOM |
Mayotte |
Nouvelle-Calédonie |
Polynésie française |
Saint-Pierre-et-Miquelon |
Wallis-et-Futuna |
Métropole | |
Emploi public |
36,3 |
47,4 |
39,1 |
32,4 |
33,4 |
65,00 |
22,7 |
Secteur industriel |
6 à 10 |
- |
- |
- |
- |
- |
17 |
Taux de couverture des importations par les exportations |
8,6 |
1,80 |
73,2 |
10,4 |
10,1 |
- |
89,9 (France entière) |
Source : INSEE, 2007
Malgré la distance, la majorité des échanges commerciaux des collectivités territoriales d'outre-mer se fait aujourd'hui encore avec la métropole : celle-ci représente, par exemple, 50 % à 60 % des échanges extérieurs des départements d'outre-mer. La faiblesse du taux de couverture des importations par les exportations participe du déséquilibre des échanges. Le développement de la production locale constitue donc une priorité pour les pouvoirs publics.
Sur le plan de la stricte rationalité économique, l’éloignement de ces économies insulaires aurait dû inciter à produire sur place plutôt qu’à importer. En pratique, l'étroitesse des marchés locaux a des effets contradictoires : elle peut, soit favoriser certaines entreprises par le biais du développement d'une clientèle captive, soit handicaper celles-ci compte tenu du manque de débouchés.
Les économies ultra-marines reposent, dans la plupart des collectivités territoriales, sur un nombre réduit de secteurs économiques :
– l'agriculture demeure incontournable, notamment dans les départements d'outre-mer, et se caractérise par une grande spécialisation des productions ;
– le tourisme représente une source déterminante d'activités dans les Antilles et il s'est largement développé à la Réunion (en dépit de la chute de la fréquentation consécutive à l'épidémie de chikungunya), en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie ;
– enfin, le secteur du bâtiment soutient par son dynamisme la croissance des outre-mer et a profité de la mise en place de dispositifs de défiscalisation.
En complément, il faut rappeler le poids prépondérant de secteurs économiques spécifiques comme le nickel en Nouvelle-Calédonie ou l'industrie spatiale en Guyane.
La persistance de ces déséquilibres économiques a un effet direct sur les conditions de vie des populations des outre-mer.
Le niveau de vie y demeure globalement inférieur à celui de la métropole : les PIB des départements d'outre-mer sont, par exemple, tous inférieurs à 75 % de la moyenne des PIB par habitant de l'Union européenne, (56,8 % pour la Guyane, 60,6 % pour la Réunion, 67,3 % pour la Guadeloupe, 74,9 % pour la Martinique) (1). Cependant, ce niveau de vie est très sensiblement supérieur à celui de leur environnement régional.
Le niveau du chômage, qui se situe à près de trois fois la moyenne nationale, reste très élevé, à 36 % de la population active dans les départements d'outre-mer. Cette situation s'explique en partie par le décalage entre une croissance économique forte et une évolution démographique plus rapide encore.
Dans ces conditions, la dégradation du pouvoir d’achat est, pour les populations des outre-mer, un sujet particulièrement sensible. Celles-ci pâtissent de revenus plus bas et de prix plus élevés qu’en métropole.
Le salaire moyen outre-mer est inférieur de près de 10 % pour les emplois les moins qualifiés, qui sont aussi les plus nombreux. À ce phénomène s’ajoutent des proportions plus importantes de chômeurs et de bénéficiaires du RMI. Les comparaisons de prix mettent de surcroît en évidence des décalages importants, parfois jusqu’à 35 %, pour des produits de première nécessité, comme les carburants.
Plusieurs lois de programme ont encadré, depuis 1986, le soutien public aux économies ultramarines.
● Une mesure fiscale issue de la loi de finances rectificative pour 1986 (n° 86–824 du 11 juillet 1986) (2), dite « loi Pons », instituait une aide à l’investissement immobilier dans les départements d’outre-mer ;
● La loi n° 94–638 du 25 juillet 1994 tendant à favoriser l'emploi, l'insertion et les activités économiques dans les départements d'outre-mer, à Saint-Pierre-et-Miquelon et à Mayotte, dite « loi Perben », entendait favoriser l’insertion professionnelle et l’emploi, en mettant en place des exonérations et des allègements de cotisations sociales ;
● La loi n° 2000–1207 du 13 décembre 2000 d'orientation pour l'outre-mer, dite « loi Paul », a remplacé la « loi Pons » ; elle permettait de bénéficier d’une réduction d'impôt en cas d'acquisition d'un bien immobilier neuf (investissement productif) dans les DOM-TOM ;
● Enfin, la loi n° 2003–660 du 21 juillet 2003 de programme pour l'outre-mer, dite « loi Girardin », s’est substituée à la loi précédente et l’a complétée en prévoyant :
– la mise en place de nouveaux mécanismes d’allègement de charges sociales pour développer l’emploi outre-mer ;
– le renforcement des taux et le prolongement des mécanismes de défiscalisation des investissements productifs ;
– la création d’une dotation de continuité territoriale.
LES STATUTS DE L’OUTRE-MER L’outre-mer français a été réorganisé par la loi constitutionnelle n° 2003–276 du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République et la loi n° 2003–660 du 21 juillet 2003 de programme pour l'outre-mer. Les lois organique et ordinaire du 21 février 2007 ont respectivement complété et modifié ces lois. Elles ont défini les conditions d’adaptation des lois et règlements dans les DOM et ROM et modifié les statuts et les régimes législatifs de plusieurs collectivités situées outre-mer. Ainsi, depuis 2003, la Constitution reconnaît l’existence de « populations d’outre-mer » – les départements et régions d’outre-mer (respectivement DOM et ROM, ou encore DROM) : Guadeloupe, Martinique, Guyane, La Réunion ; – les collectivités d’outre-mer (COM) : ce sont des anciens territoires d’outre-mer (Polynésie, Wallis et Futuna), des anciennes collectivités à statut particulier (Saint-Pierre-et-Miquelon, Mayotte) ou d’anciennes communes (Saint-Barthélemy, Saint-Martin) ; – la Nouvelle-Calédonie et les Terres australes et antarctiques françaises (TAAF) qui possèdent chacune des particularités. Elles sont dites sui generis, parce qu’elles ne correspondent à aucune des catégories juridiques de collectivités existantes. Aujourd’hui, il existe deux régimes législatifs pour l’outre-mer : ● le régime de l’identité législative (article 73 de la Constitution) : les lois et règlements nationaux sont alors applicables de plein droit en outre-mer. Pour tenir compte des spécificités de ces collectivités, des adaptations sont néanmoins possibles. Celles-ci peuvent être demandées par le Parlement et le Gouvernement ou par les collectivités si elles y ont été autorisées par la loi. Les collectivités peuvent aussi élaborer des règlements portant sur certaines questions relevant du domaine de la loi, à l’exception des matières « régaliennes » (c’est-à-dire notamment en matière de justice, libertés publiques, etc.). Ce régime concerne principalement les DOM-ROM ; ● le régime de spécialité législative et d’autonomie (article 74 de la Constitution) : une loi organique définit le statut particulier de chaque collectivité soumise à ce régime. Elle détermine également les lois qui s’y appliquent. Les assemblées locales peuvent élaborer des règlements relevant du domaine de la loi, à l’exclusion des matières régaliennes. Ce régime concerne les COM et la Nouvelle-Calédonie. Cependant, dans certaines COM (ex : Mayotte, Saint-Pierre-et-Miquelon), identité et spécialité législatives sont associées. Les lois et règlements nationaux s’appliquent alors, selon les domaines concernés, automatiquement ou seulement sur mention expresse. Dans tous les cas, aucun changement de régime ne peut avoir lieu sans le consentement des électeurs de la collectivité située outre-mer concernée. |
Présenté en Conseil des ministres le 28 juillet 2008, le projet de loi avait pour ambition de créer les conditions d'un développement économique endogène outre-mer en privilégiant la compétitivité des entreprises, notamment dans leur environnement régional. Il avait auparavant fait l’objet d'une longue et riche concertation avec les élus et les acteurs socio-professionnels.
Au titre de l'appui au développement endogène, qui en constituait initialement le premier axe, le projet de loi prévoit la création de zones franches globales d'activités qui permettront de soutenir les secteurs à forte valeur ajoutée et créateurs d'emplois durables, choisis par chacun des territoires.
Cet effort particulier de l'État en faveur des entreprises devait s'accompagner d'une réorientation des dispositifs existants destinés à favoriser l'emploi. Les exonérations de charges sociales patronales sont recentrées sur les bas salaires et les secteurs prioritaires afin d'en accroître l'efficacité. En contrepartie des avantages ainsi accordés, les entreprises devraient renforcer leur politique de formation professionnelle.
Le deuxième axe du projet de loi, qui tend aujourd’hui à devenir prépondérant, visait à résoudre les difficultés du logement outre-mer, en particulier celles rencontrées par les populations les plus fragiles.
Pour répondre aux besoins de plus de 60 000 familles dans l'attente d'un logement social, le projet de loi prévoit d'ajouter aux crédits budgétaires existants un nouveau mode de financement en permettant aux sociétés anonymes de H.L.M. et aux sociétés anonymes coopératives d'habitations à loyer modérés de bénéficier du dispositif de défiscalisation des logements sociaux.
En outre, différentes mesures étaient destinées à réduire la fracture numérique ou à rénover le dispositif d'aide à la continuité territoriale.
D’emblée, le projet de loi se concentrait sur les départements et régions d’outre-mer, tandis que les collectivités de l’article 74 de la Constitution et la Nouvelle-Calédonie n’étaient concernées que par les dispositifs transversaux, comme la défiscalisation, et ne faisaient l’objet d’aucune mesure spécifique importante. Ce déséquilibre initial s’est aggravé avec l’incorporation de nouveaux articles au Sénat destinés à répondre à la crise qui a secoué les départements d’outre-mer.
Les conditions d’examen de ce texte sont assez singulières. Le présent projet de loi avait été déposé sur le bureau du Sénat dès le 28 juillet 2008. Sept mois se sont écoulés avant qu’il soit inscrit par le Gouvernement à l’ordre du jour du Parlement. Le 16 février 2009, le Gouvernement déclarait l'urgence sur ce projet de loi et le Sénat adoptait finalement le texte le 12 mars dernier.
Entre-temps, le contexte économique et social des outre-mer a subi trois chocs majeurs :
– la crise financière et le ralentissement économique qui en a résulté ont durement éprouvé la métropole et les collectivités territoriales d’outre-mer ; aux Antilles, en Guyane et à la Réunion, ces difficultés économiques se sont doublées d’une violente crise sociale ;
– la législation concernant l'outre-mer a, directement ou indirectement, subi d’importantes modifications depuis le dépôt du projet de loi, avec la mise en place du plafonnement des niches fiscales dans la loi de finances pour 2009 ou la création d’un dispositif dit Scellier–Carrez en faveur de l’investissement locatif intermédiaire ;
– les violents mouvements sociaux qui ont secoué la Guyane, les Antilles et la Réunion.
Afin de prendre acte de ces changements profonds, les outils et les périmètres des dispositifs proposés par le projet de loi ont été adaptés au cours de la lecture au Sénat. La date d’examen par l’Assemblée nationale a été avancée afin de hâter l’entrée en vigueur du texte.
Le resserrement du calendrier – deux semaines seulement séparant l’adoption du projet par le Sénat et son examen par la commission des finances de l’Assemblée – a contraint votre Rapporteur à travailler dans l’urgence.
Ces délais très courts et la poursuite des mouvements sociaux l’ont obligé à renoncer aux déplacements qu’il avait programmés aux Antilles, en Guyane, à la Réunion et en Polynésie. Des auditions ont néanmoins pu être organisées à Paris, dont certaines par visioconférence, et en Nouvelle-Calédonie.
Enfin, il faut rappeler que ce projet de loi a été le premier texte dont l’examen s'est inscrit, au Sénat et à l’Assemblée nationale, dans le cadre des nouvelles procédures issues de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008. Le texte examiné en séance à l’Assemblée est donc celui adopté par votre commission des Finances, saisie au fond, après examen des amendements de votre Rapporteur, des rapporteurs pour avis, des membres de la commission et de l’ensemble des non-commissaires.
Les Antilles s'acheminent vers un retour à la normale depuis la fin de la crise le 14 mars 2009 à la Martinique, dix jours après la Guadeloupe, tandis qu'à la Réunion les négociations sont reportées à une date indéterminée.
Face au mouvement social qui paralysait la Guadeloupe et la Martinique, le Président de la République a annoncé, à l’issue du Conseil des ministres du 13 février, la mise en place d’un Conseil interministériel de l’outre-mer qui « [devait] dans les prochains mois faire des propositions sur la rénovation de la politique menée par l’État en outre-mer ». De son côté, le Premier ministre a nommé deux médiateurs en charge de la reprise des négociations avec les partenaires sociaux en Guadeloupe et en Martinique.
En Guadeloupe, un accord de sortie de crise a été signé le 4 mars par l’État, les élus locaux et les organisations syndicales après quarante-quatre jours de grève générale. Ce texte, extrêmement détaillé, compte 165 articles portant tout autant sur le prix de la baguette, l’embauche d’enseignants ou l’octroi de billets d’avions à prix réduits. Il récapitule les avancées obtenues sur les 146 revendications initiales du LKP en faveur du pouvoir d’achat.
L’accord régional interprofessionnel dit « Jacques Bino », signé le 26 février par les organisations d’employeurs et les organisations syndicales de salariés, et prévoyant une augmentation de 200 euros mensuels des bas salaires lui est annexée.
À la Martinique, un accord unanime a été signé, au trente-huitième jour de mobilisation menée par le « collectif du 5 février ». Ce document récapitule les accords signés tout au long de trente-sept jours de grève qui ont paralysé l'économie et fragilisé nombre d'entreprises. Il renvoie également à l’accord régional interprofessionnel signé le 11 mars.
Les répercussions de la paralysie économique ne tarderont toutefois pas à être ressenties. Au cours des auditions menées par votre Rapporteur, des chefs d'entreprise, notamment de PME, n’ont pas caché les difficultés prévisibles et les défis à relever pour relancer l'économie locale.
CHRONOLOGIE DE LA CRISE AUX ANTILLES ET À LA RÉUNION Janvier 20 : début d’une grève générale à l’appel d’un « Comité contre l’exploitation outrancière » (LKP, Lyannaj kont pwofitasyon) réunissant une cinquantaine d’organisations, qui réclame une hausse du salaire minimum de 200 €. Trois mille personnes manifestent à Pointe-à-Pitre. 24 et 30 : 8 000 à 25 000 personnes manifestent à Pointe-à-Pitre. Février 1er : le secrétaire d’État à l’outre-mer, Yves Jégo, arrive en Guadeloupe, il annonce « des mesures exceptionnelles » et l’application du revenu de solidarité active (RSA) dès 2009. 5 : En Martinique, l’intersyndicale « collectif du 5 février » proteste contre la vie chère sur l’île. 9 : Yves Jégo est rappelé à Paris. Manifestation de 12 000 personnes lors d’une « journée île morte ». 10 : Refus d’accepter une hausse de 200 € et annonce par le Premier ministre de l’envoi de deux médiateurs. 12 : Interruption des négociations entre le LKP et les médiateurs. 14 : 9 000 personnes (selon la police) à 50 000 (selon le LKP) manifestent en Guadeloupe. 16 : Des barrages sont installés sur les routes et des magasins incendiés. 17–18–19 : Flambée de violences dans les nuits du 17 au 18 et du 18 au 19 à Pointe-à-Pitre. Un syndicaliste du LKP est tué. Les forces de l’ordre sont mises hors de cause. 19 : Le Président de la République annonce un effort de 580 millions d’euros pour tous les DOM. Le LKP accepte de reprendre les négociations. – En Martinique, 8 000 à 10 000 manifestants. 20 : entre 10 000 et 15 000 personnes manifestent à Paris pour soutenir la grève aux Antilles. 22 : en Guadeloupe, 4 000 personnes assistent aux obsèques du syndicaliste Jacques Bino. 24 au 26 : deux nuits de violences en Martinique: voitures brûlées, magasins pillés, trois gendarmes et neuf policiers blessés (deux par balles), une centaine d'interpellations. 26 : en Guadeloupe, accord régional interprofessionnel pour une hausse de 200 euros mais limité à 15 000 à 30 000 salariés car le Medef le rejette. 28 : le meurtrier présumé de Jacques Bino, un Guadeloupéen de 35 ans déjà condamné pour violences avec armes, est mis en examen. Mars 1er : le préfet de Guadeloupe appelle à "la reprise des activités". 2 : le LKP examine le projet d'accord transmis par le préfet. RFO reprend ses programmes après dix jours de grève. 3 : en Martinique, accord sur une hausse des bas salaires de 200 euros, mais pas encore sur les prix. La grève continue. – en Guadeloupe, le Medef accepte des primes, mais pas l'accord. 4 : en Guadeloupe, le LKP et le préfet signent un accord en 165 points appelant "à la reprise de l'activité normale", au 44ème jour de grève générale. L'accord dit « Jacques Bino », qui prévoit notamment une augmentation de 200 euros des bas salaires lui est annexé. 5 : forte mobilisation à La Réunion contre la vie chère, à l'appel du Collectif des organisations syndicales, politiques et associatives de l'île (COSPAR). Au moins 10 000 personnes manifestent à Saint-Denis, et 5 000 à Saint-Pierre. 10 : nouvelle journée de grève à l'appel du COSPAR à La Réunion. 11 : accord régional interprofessionnel signé en Martinique. |
À la Réunion, qui s'est lancée dans un mouvement similaire le 5 mars, les acteurs locaux tentent toujours de trouver les voies de la négociation. Celle sur les salaires, qui devait reprendre le 13 mars, a été reportée sine die à la demande du Collectif des organisations syndicales, politiques et associatives de l'île (COSPAR), le collectif contre la vie chère. Le préfet a présenté un projet d'accord intermédiaire et les dernières réponses de l'État aux 62 revendications du collectif.
Le COSPAR a fait savoir qu’il ne signerait pas d’accord dans la précipitation, ne souhaitant pas « [s’]enfermer dans l'accord Bino», selon les termes du secrétaire général de la CGT Réunion, M. Ivan Hoareau.
Afin de répondre à la crise sociale qui a secoué les départements d’outre-mer, le Secrétaire d’État à l’outre-mer, M. Yves Jégo, a rappelé au cours de son audition par votre Commission les mesures exceptionnelles en faveur de l'outre-mer, annoncées le 3 mars.
Les sommes concernées s’ajoutent à celles inscrites quelques semaines plus tôt dans la loi de finances, pour atteindre un total de 847,90 millions d'euros répartis comme suit :
– 82,4 millions d'euros au titre des mesures nouvelles d'alignement sur la métropole (34 millions d'euros pour la revalorisation de l'allocation logement et 48,4 millions d'euros pour la prime unique de 200 euros versée au mois d'avril) ;
– 303 millions d'euros au titre des mesures nouvelles spécifiques à l'outre-mer (280 millions d'euros pour la mise en œuvre du RSTA, 11 millions d'euros pour la revalorisation de 20 % de la prestation de restauration scolaire et 12 millions d'euros pour les mesures exceptionnelles de soutien aux personnes âgées démunies et aux personnes handicapées) ;
– 462,5 millions d'euros au titre des mesures d'aménagement des dispositifs existants pour l'économie, les entreprises et l'emploi (40 millions d'euros pour le service militaire adapté (SMA), 150 millions d'euros au titre de la revalorisation des actions pour les entreprises et l'emploi, prévues dans le cadre du présent projet de loi, 50 millions d'euros au titre de l'abondement du fonds exceptionnel d'investissement, 130 millions d'euros pour les mesures en faveur des investissements du plan de relance, 30 millions d'euros au titre de la relance du logement social, 27 millions d'euros pour l'aide aux intrants et extrants et 35,5 millions d'euros au titre de la continuité territoriale).
LE REVENU SUPPLÉMENTAIRE TEMPORAIRE D’ACTIVITÉ (RSTA) Le RSTA poursuit le même objectif que le RSA mais selon des modalités différentes. Il est temporaire et n’a été instauré que dans l’attente de la mise en œuvre du RSA de droit commun, selon l’échéancier prévu par la loi généralisant le RSA (au plus tard le 1er janvier 2011). Il s’agit d’une allocation forfaitaire mensuelle de 100 € payée par l’État aux salariés travaillant à temps plein qui ont un revenu inférieur ou égal à 1,4 SMIC. Le revenu est entendu comme l’assiette servant au calcul des cotisations sociales (salaire de base, primes,…). Pour les salariés à temps partiel, le RSTA est proratisé. Les droits au RSTA sont d’ores et déjà ouverts. Le Gouvernement élabore les textes et organise les circuits pour que le premier paiement puisse être fait le plus rapidement possible et sans lourdeurs administratives. |
Une partie de ces mesures (exonération de cotisations sociales du bonus exceptionnel, relèvement du taux d'exonération fiscale dans les zones franches, instauration d’une exonération partielle de taxe foncière sur les propriétés non bâties en faveur des terres agricoles, etc.…) a été intégrée au texte adopté par le Sénat. Le Gouvernement a ainsi présenté 26 amendements à son propre projet, qui en modifient sensiblement le contenu et le coût. Certaines mesures seront reprises dans des projets de loi ultérieurs. Cependant, nombre d’entre elles (RSTA) peuvent être mises en œuvre par voie réglementaire.
3.– Une prise en compte de la crise par le projet et par des États généraux, conformément aux engagements du Président de la République
Le 19 février dernier, après avoir reçu les présidents des collectivités locales et les parlementaires des départements d’outre-mer, le Président de la République a proposé l’organisation d’États généraux de l’outre-mer en ces termes : « Chaque territoire doit se réapproprier son destin. Mes chers compatriotes, je vous invite donc à un débat sans tabou. Un débat où chacun pourra apporter sa contribution. »
Le Président de la République a consulté ces élus sur les enjeux autour desquels pourraient s’articuler les États généraux. Huit thèmes ont été définis :
● la formation des prix, les circuits de distribution et le pouvoir d’achat ;
● les productions locales et les conditions d’un développement endogène au bénéfice des ultra-marins ;
● les grands projets structurants et les conditions du développement durable ;
● la rénovation du dialogue social et la formation professionnelle ;
● la gouvernance, c’est-à-dire les évolutions institutionnelles locales et l’adaptation des administrations centrales ;
● l’insertion des départements d’Outre-Mer dans leur environnement régional ;
● l’égalité des chances, la promotion de la diversité et l’insertion des jeunes ;
● l’identité, la culture et la mémoire.
Lors du conseil des ministres du 4 mars 2009, M. Richard Samuel, préfet, a été nommé coordonnateur national des États généraux de l’Outre-Mer auprès du Premier Ministre.
Au niveau des quatre départements d’outre-mer, un haut fonctionnaire, responsable de la consultation locale, sera chargé, auprès du préfet et en lien avec les élus, d’organiser les tables rondes qui doivent se dérouler avec tous les acteurs sociaux, économiques et politiques pour débattre des huit grands enjeux proposés.
Les autres collectivités territoriales d’outre-mer doivent aussi pouvoir participer à cette consultation. Compte tenu des statuts institutionnels très divers de ces dernières, il a été demandé au représentant local de l’État, en lien avec les parlementaires et les présidents de collectivité, de juger de l’opportunité d’organiser un tel débat.
En lien avec le délégué interministériel à l’égalité des chances des Français d’outre-mer, M. Patrick Karam, une consultation sera également organisée pour les Français originaires des outre-mer vivant en métropole.
II.– LE PRÉSENT PROJET A ÉVOLUÉ APRÈS LES TROUBLES SOCIAUX QUI ONT TOUCHÉ LES DÉPARTEMENTS D’OUTRE-MER
À l'origine, l'ambition du texte se résumait à des dispositions d'ordre fiscal, essentiellement tournées vers les entreprises ultramarines. Six semaines de grèves et de mouvements sociaux en Guadeloupe, en Martinique et à la Réunion ont amené le Gouvernement à infléchir fortement son projet de loi.
Le projet de loi a été adopté par le Sénat au terme d'une semaine de débats constructifs et consensuels. Par anticipation, la commission des Finances du Sénat a fait application de la nouvelle procédure prévue par l'article 42 de la Constitution. C'est donc sur la base du texte de la commission des Finances saisie au fond, incorporant une cinquantaine d'amendements, que les sénateurs ont débattu en séance publique, adoptant 90 amendements sur les 444 déposés.
À la suite des mouvements sociaux survenus en Guadeloupe, en Martinique et à la Réunion, plusieurs articles rassemblés dans un nouveau titre IerA destiné à soutenir le pouvoir d'achat outre-mer ont été adoptés par le Sénat.
De nombreux secteurs d'activité subissent, dans les outre-mer, des distorsions majeures de concurrence du fait du poids et de l'influence de quelques grandes entreprises dominantes qui pratiquent des prix non conformes à l'optimum du marché. Conjugués à des revenus plus faibles qu’en métropole, ces prix élevés concourent à affaiblir le pouvoir d’achat des populations ultramarines.
Afin d’y remédier pour les produits les plus sensibles, l’article 1er A donne la faculté à l'État de réglementer les prix des produits de première nécessité dans les collectivités territoriales d’outre-mer où il a compétence pour le faire.
Dans le souci de soutenir le pouvoir d'achat outre-mer, les outils de comparaison des prix pratiqués en métropole et outre-mer ont été améliorés par l’article 1er B : il est désormais prévu une publication régulière des études réalisées par les observatoires des prix et des revenus, qui ont été créés en 2007.
3.– La mise en œuvre des accords négociés dans les départements d’outre-mer nécessite d’adapter le cadre législatif
Le Gouvernement a également mis en place, à l’article 1er C, un cadre législatif visant à exonérer de cotisations sociales le versement d’un « bonus » de 1 500 euros maximum par an et par salarié, organisé dans le cadre des accords régionaux interprofessionnels récemment signés dans les départements d’outre-mer.
Dans le contexte encore fragile d’une sortie de crise, votre Rapporteur a entendu s’en tenir à des modifications limitées en cette matière, préservant l’équilibre général des accords négociés entre l’État, les élus locaux et les partenaires sociaux.
Engagement important du Président de la République au cours de sa campagne électorale, la création de zones franches globales d’activités (ZFA) dans les quatre départements d’outre-mer constituait le bloc de mesures phare du projet de loi déposé sur le bureau du Sénat en juillet 2008.
Ainsi que l’a rappelé précédemment votre Rapporteur, ces zones franches sont porteuses d’une ambition nouvelle pour ces territoires : leur développement économique endogène. Elles visent à soutenir et faciliter l’activité des secteurs particulièrement porteurs pour l’économie ultra-marine, et pour lesquels les départements d’outre-mer peuvent revendiquer – dès à présent ou à moyen terme – un avantage compétitif sérieux. Pour parvenir à cet objectif, les ZFA reposent sur un dispositif pour partie classique, mais également innovant tant dans sa philosophie que dans son montage.
● Un attelage classique d’exonérations fiscales pour soutenir des zones économiques en difficulté
Les articles 1er à 3 du projet de loi déposé initialement au Sénat ne constituaient pas du point de vue méthodique une novation en droit fiscal. Il s’agissait de la combinaison entre un zonage géographique et sectoriel et un attelage de leviers fiscaux de soutien à l’activité des entreprises. Ces leviers étaient : l’impôt sur le résultat (impôt sur les sociétés ou impôt sur le revenu acquitté sur les bénéfices agricoles, industriels et commerciaux ou des professions non commerciales), la taxe professionnelle et la taxe foncière sur les propriétés bâties.
Cette combinaison se retrouve dans de multiples dispositifs de soutien fiscal à l’aménagement du territoire, tant en zones urbaines (zones urbaines sensibles, zones franches urbaines, zones de redynamisation urbaine) qu’en zones rurales (zones de revitalisation rurale, bassin d’emploi à redynamiser), et même sur les zones de restructuration de défense, créées par la loi de finances pour 2009.
Principalement justifiées par des critères géographiques, dans le cadre des lignes directrices de l’Union européenne sur les aides publiques à finalité régionale, ces zones sont presque systématiquement orientées en faveur des nouvelles activités (nouvelles implantations d’entreprises, nouveaux établissements ou extensions). Ainsi, l’avantage fiscal n’est pas consenti sur ce qu’il est convenu d’appeler « le stock », afin de contrer les effets d’aubaine, mais bel et bien sur « le flux », afin de limiter la dépense fiscale au seul objectif d’intérêt général poursuivi qui est de lutter contre la désertification économique.
● Un système à deux étages innovant pour cibler le développement économique recherché
Les ZFA ressemblent donc en première approche à un dispositif de zonage classique, mais se révèleront à la fois un dispositif plus puissant et différemment calibré que les aides habituelles en faveur de l’aménagement du territoire.
Premièrement, les conditions d’éligibilité aux ZFA ne ciblent pas la création d’activité mais toutes les activités de la zone concernée. Cependant, cette souplesse est fortement contrebalancée par des critères restrictifs tenant aux entreprises éligibles : d’une part, les ZFA sont réservées aux PME au sens communautaire ; d’autre part, les ZFA sont réservées aux secteurs productifs au sens de la réduction d’impôt au titre de l’investissement productif outre-mer (article 199 undecies B du code général des impôts).
Deuxièmement, les ZFA, en plus d’être un dispositif particulièrement long de soutien fiscal (dix années en tout), sont structurées en deux niveaux : un niveau d’exonération standard et un échelon de ZFA bonifiée, pour les entreprises qui réunissent des conditions supplémentaires. Ce deuxième étage du dispositif permet de consentir des avantages encore plus puissants en faveur de plusieurs « contribuables-cibles » :
– ceux de zones très isolées (Guyane, îles périphériques de la Guadeloupe) ;
– ou ceux exerçant dans des secteurs de pointe, jugés spécialement porteurs du développement économique de l’outre-mer ;
– ou ceux qui soutiennent des projets de recherche conduits par des organismes publics ;
– ou ceux dont l’activité repose sur la transformation locale de produits bruts importés.
Au total, selon que l’entreprise est simplement éligible aux ZFA ou satisfait de surcroît à un des critères d’éligibilité aux ZFA bonifiées, le projet de loi déposé initialement prévoyait des avantages fiscaux substantiels :
(en pourcentage d’abattement de la base imposable de chaque impôt)
de 2009 à 2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
2019 | |
ZFA |
50% |
40% |
35% |
30% |
0% |
ZFA bonifiée |
80% |
70% |
60% |
50% |
0% |
Le contexte économique et social du projet de loi, dans le monde et plus particulièrement dans les départements d’outre-mer, a été rappelé précédemment par votre Rapporteur. Il a conduit le Gouvernement à décider d’adapter le contenu du projet dès son examen en première lecture par le Sénat, afin de majorer les avantages consentis dans le cadre des ZFA.
● Élargissement et majoration des ZFA.
Pour tenir compte à la fois du contexte et de l’annonce par le Président de la République de la suppression de la taxe professionnelle à compter de 2010, le Sénat a décidé de majorer forfaitairement les taux d’abattement de l’assiette de cette taxe dans les ZFA et les ZFA bonifiées. L’exonération sera ainsi totale dans le régime bonifié.
(en pourcentage d’abattement de la base imposable de chaque impôt)
de 2009 à 2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
2019 | |
ZFA |
50% |
40% |
35% |
30% |
0% |
ZFA bonifiée |
80% |
70% |
60% |
50% |
0% |
TP en ZFA |
80% |
70% |
65% |
60% |
0% |
TP en ZFA bonifiée |
100% |
90% |
80% |
70% |
0% |
Le Sénat a également tiré parti des différentes propositions en matière de secteurs prioritaires permettant le bénéfice des ZFA bonifiées. Tandis que, pour chaque département d’outre-mer, trois secteurs devaient être déterminés en sus de la recherche et des technologies de l’information et de la communication, le Sénat a décidé d’unifier l’éligibilité en ZFA bonifiée sur les six secteurs finalement retenus au gré des territoires : recherche et développement, technologies de l’information et de la communication, tourisme, agro-nutrition, environnement et énergies renouvelables.
Enfin, le Sénat a également introduit, sur une proposition du Gouvernement, une exonération de taxe foncière sur les propriétés non bâties en faveur des terres agricoles en complément des ZFA, dans tous les départements d’outre-mer. Cette exonération sera égale à celle consentie en matière de taxe professionnelle (80 % jusqu’en 2015, puis 70 %, 60 % et 50 %).
● Un dispositif qui s’est écarté de son ambition première.
Au gré de ces aménagements, votre Rapporteur constate que le dispositif des ZFA s’est éloigné, au Sénat, de son équilibre initial. Plus puissant, tendant parfois à l’exonération totale, il est également moins ciblé sur le développement économique des départements d’outre-mer. Cette dénaturation sensible de l’ambition originelle des ZFA est d’autant plus manifeste que le Sénat a également modifié les conditions d’éligibilité géographique aux ZFA bonifiées.
En effet, tandis que ces bonifications géographiques étaient réservées initialement aux territoires objectivement isolés, le Sénat a admis leur extension à :
– plus du tiers des communes de Martinique, nommément énumérées ;
– les 4/5èmes du territoire de La Réunion ;
– toute commune de la Guadeloupe qui pourrait être définie par décret.
Saisie de ce volet du projet de loi, la commission des Finances devrait, selon votre Rapporteur, chercher à consolider au plan juridique et fiscal le montage d’ensemble pour en garantir la cohérence, plutôt que de tenter d’optimiser encore un dispositif que le Sénat a déjà porté à son maximum.
● Le texte adopté par le Sénat maximise autant qu’il est raisonnable le soutien fiscal à l’économie des départements d’outre-mer.
Votre Rapporteur considère qu’il ne serait pas raisonnable de diminuer encore le lien fiscal désormais ténu qui unira les entreprises des départements d’outre-mer avec les collectivités publiques d’outre-mer. Il rappelle qu’en matière d’impôt sur les sociétés, bien que le projet de loi ne le précise malencontreusement pas, la ZFA se cumulera avec l’abattement de droit commun dans les départements d’outre-mer d’un tiers des bénéfices déclarés. Au total, la base d’imposition des sociétés sera donc de 43 % en ZFA jusqu’en 2015 et de 14 % en ZFA bonifiée.
De même, il ne lui paraît pas souhaitable de diminuer encore les impositions locales acquittées par les entreprises dans les ZFA. Cela n’est guère discutable en matière de taxe professionnelle puisque l’exonération sera déjà totale dans les ZFA bonifiées et que l’écart n’est déjà plus que de vingt points d’assiette avec la taxe professionnelle acquittée en ZFA normale (100 % d’abattement contre 80 %). Il importe donc à tout le moins que les entreprises conservent 20 % à 50 % (selon le degré de ZFA) de leurs impositions foncières, sous peine, dans le cas contraire, de briser tout lien fiscal entre ces entreprises et leur territoire d’installation. Cet argument vaut également, à l’évidence, s’agissant des terres agricoles, qui sont déjà exonérées de la taxe foncière due aux régions et aux départements, et qui bénéficieront de 80 % d’exonération sur la seule part communale restante.
● Un dispositif qui appelle maintenant un effort de rationalisation
Au contraire, votre Rapporteur estime qu’après plusieurs étapes de rédaction de ce dispositif, qui ont conduit à en élargir le bénéfice ou à en majorer la portée, il convient à présent d’en rationaliser les modalités de mise en œuvre. Une difficulté de principe et plusieurs anomalies techniques ont particulièrement retenu son attention :
– Au plan des principes, il estime que l’ouverture géographique de l’éligibilité aux ZFA bonifiées a été opérée par le Sénat dans des conditions peu sécurisantes au plan juridique. Le fait d’avoir nommé dans la loi 13 communes d’un département, laissant le soin à un décret, sans encadrement législatif, de déterminer celles d’un autre, ne paraît pas satisfaisant au plan de l’égalité. Votre rapporteur rappelle que lorsqu’il s’agit de légiférer pour conditionner l’octroi d’avantages fiscaux différenciés entre des contribuables de même nature, la jurisprudence constitutionnelle impose au Parlement soit de subordonner le bénéfice de l’avantage à une situation spécifique du bénéficiaire par comparaison aux autres contribuables, soit de cibler l’avantage consenti en proportion de l’intérêt général poursuivi. Sous cet angle, il ne paraît pas suffisant, pour justifier qu’une entreprise A et une entreprise B, déclarant des bases foncières et un résultat identiques, soient assujetties à des fiscalités différentes, de se borner à constater que A est implantée à Fonds-Saint-Denis, par exemple, et B à Gros-Morne. Au total, votre rapporteur serait donc favorable à ce que soient précisées dans la loi les situations objectives caractérisant géographiquement une ZFA bonifiée, à charge pour l’autorité réglementaire de lister a posteriori les communes obéissant aux critères retenus. Il relève d’ailleurs que cette méthode est systématiquement utilisée en matière de zonage.
– Sur un plan plus technique, votre Rapporteur déplore particulièrement :
● Que l’articulation entre l’abattement d’impôt sur les sociétés prévu dans les ZFA et celui de droit commun dans les départements d’outre-mer (article 217 bis du code général des impôts) ne soit nullement précisée, alors même que le premier est plafonné en valeur absolue et non le second. Ce point devra impérativement être corrigé.
● Que certaines modalités d’application du dispositif traduisent une complexité byzantine, au point d’en diminuer l’efficacité. Il relève ainsi, à titre d’exemple, que la sanction pesant sur une entreprise n’acquittant pas sa contribution à la formation professionnelle bénéficiera elle-même de l’abattement en ZFA.
● L'un des éléments majeurs de la politique de soutien à l'investissement, dans la loi de programme de 2003, était la défiscalisation des investissements productifs, portée essentiellement par les articles 199 undecies B et 217 undecies du code général des impôts. Il a paru bon au Gouvernement de modifier et compléter ces articles pour tenir compte des adaptations jugées utiles après les missions d'évaluation de la loi de 2003.
● Le dispositif de défiscalisation est modernisé, notamment pour mieux prendre en compte les besoins des outre-mer en matière de nouvelles technologies de l’information et de la communication. À cette fin, le projet de loi propose de créer un régime spécifique de défiscalisation des opérations de pose de câbles sous-marins de communication et d’encourager ainsi le désenclavement numérique des outre-mer.
● Mais l’essentiel des mesures relatives à la défiscalisation tendent plutôt à sa rationalisation.
La plupart de ces mesures doivent être soutenues, car elles tendent à écarter les risques d’abus, qui ont pu ternir l’image de la défiscalisation, outil indispensable au développement de nos outre-mer. Il en est ainsi, par exemple, de la volonté de ramener à de 70 à 50 % le taux d’avantage fiscal dans le secteur de la navigation de plaisance, ou encore du plafonnement des investissements défiscalisables dans le secteur des énergies renouvelables.
En matière de moralisation de la défiscalisation, votre Rapporteur souhaite aller plus loin encore que le Gouvernement. Entre autres mesures, il est nécessaire d’augmenter fortement la sanction infligée aux sociétés de portage qui ne soumettraient pas à l’obligation de déclaration des investissements défiscalisés, instaurée en 2007.
Il faut cependant veiller à ce que la rationalisation ne se transforme pas en bureaucratisation. À ce titre, votre Rapporteur conteste la division par deux par le Sénat du montant (150 000 au lieu de 300 000 euros) au-delà duquel un investissement doit recevoir un agrément pour être défiscalisé. Les services fiscaux ne seraient pas matériellement en capacité de traiter l’afflux de demandes ainsi généré. Dans un contexte de crise économique, les mesures ralentissant l’investissement doivent être proscrites.
La crise est par ailleurs l’un des deux facteurs qui, avec le plafonnement des « niches fiscales » adopté dans le projet de loi de finances pour 2009, ralentit la collecte de l’épargne nécessaire au financement des investissements défiscalisés. Afin de drainer cette épargne vers l’outre-mer, il paraît nécessaire de réduire le risque pesant sur les investisseurs. C’est pourquoi votre Rapporteur souhaite, entre autres mesures, que seul l’avantage fiscal « net » puisse être repris à l’investisseur qui loue un bien à un exploitant local devenu défaillant, exploitant auquel est rétrocédée, sous forme d’une réduction des loyers, une part au moins égale à 60 % de l’avantage fiscal.
Le développement d’une offre de logements adaptée aux besoins constitue un enjeu majeur outre-mer. Le projet de loi propose donc d’agir simultanément dans deux domaines afin de relancer la politique du logement outre-mer.
En premier lieu, plusieurs instruments juridiques nouveaux sont introduits dans les départements d’outre-mer pour reconstituer les titres de propriété des terrains et des immeubles (création d’un groupement d’intérêt public, proposé par l’article 19), permettre la réquisition des logements vacants (article 17) et favoriser une meilleure gestion des logements en indivision (article 18).
Le caractère assez technique de ces dispositions, améliorées lors de l’examen par le Sénat sans que celui-ci en ait profondément modifié l’équilibre, ne doit pas masquer leur importance réelle. En s’attaquant au problème structurel de l’indivision et de la vacance des biens, elles permettront, à moyen terme, de développer l’offre de logements, notamment en libérant un foncier particulièrement rare dans les départements d’outre-mer.
En second lieu, l’article 20 du projet de loi propose une réorientation vers le logement social de la défiscalisation en matière de logement qui offre des avantages fiscaux afférents à l’impôt sur le revenu et à l’impôt sur les sociétés aux investisseurs qui acquièrent ou construisent des logements outre-mer destinés à la location.
Ce volet du texte, qui concerne l’ensemble des outre-mer, part du constat que la défiscalisation a conduit à une production de logements partiellement inadaptée aux besoins et à un accroissement des prix du foncier et de la construction qui a pesé sur la production de logements sociaux, soutenus budgétairement par l’État dans les départements d’outre-mer et les collectivités d’outre-mer n’ayant pas compétence en matière de logement.
L’idée centrale du projet de loi est donc de substituer à la défiscalisation en faveur du logement libre et intermédiaire, une défiscalisation en faveur du logement social.
Le projet de loi déposé au Sénat le 28 juillet 2008 organisait donc, d’une part, l’extinction, à la fin de 2012, de la défiscalisation dite Girardin (article 199 undecies A du code général des impôts) et, d’autre part, la création d’un nouveau mécanisme de défiscalisation au bénéfice des investisseurs louant puis cédant à des bailleurs sociaux des logements sociaux (nouvelle rédaction de l’article 199 undecies C du code général des impôts).
Saisi de ce projet en mars 2009, dans un contexte radicalement bouleversé aussi bien sur le plan socio-économique (crise économique mondiale, crise sociale aux Antilles et à la Réunion) que juridique (plafonnement spécifique des avantages fiscaux relatifs à l’outre-mer, plafonnement global des niches fiscales, création d’un puissant dispositif, dit Scellier-Carrez, en faveur de l’investissement locatif intermédiaire en métropole et dans les départements d’outre-mer), le Sénat a profondément modifié le texte pour allonger la période d’extinction du dispositif Girardin (jusqu’à fin 2013 s’agissant de la défiscalisation au titre des logements intermédiaires) et pour créer un nouveau dispositif pérenne de défiscalisation de l’investissement locatif intermédiaire sous la forme d’un renforcement spécifique à l’outre-mer du dispositif Scellier-Carrez (article 20 bis A).
Votre Rapporteur, qui rappelle que les outils de défiscalisation existants dits Girardin libre et intermédiaire n’ont pas produit des effets identiques dans tous les outre-mer et qu’ils ont notamment déjà été utilisés en Nouvelle-Calédonie pour construire des logements sociaux, partage pleinement les orientations générales du Sénat.
En premier lieu, on ne peut ignorer que la complexité inhérente au nouveau mécanisme proposé de défiscalisation en faveur du logement social peut retarder sa mise en œuvre et que les outils existants ont incontestablement eu le mérite de soutenir l’activité dans le secteur majeur qu’est le bâtiment. Il estime absolument indispensable d’organiser une transition adaptée.
Sur ce point, le texte adopté par le Sénat n’est pas pleinement satisfaisant et votre Rapporteur estime nécessaire de prévoir des modalités d’entrée en vigueur et de transition préservant la sécurité juridique et l’équilibre économique des opérations, comme il convient pour toute réforme fiscale importante.
En second lieu, votre Rapporteur apporte son plein soutien à la volonté du Sénat de maintenir un dispositif pérenne de défiscalisation de l’investissement locatif intermédiaire sous la forme d’un renforcement, spécifique à l’outre-mer, du dispositif Scellier-Carrez et de son extension aux collectivités d’outre-mer.
Il serait, en effet, irresponsable d’apporter un avantage fiscal à l’investissement locatif équivalent dans les zones les plus prospères de la métropole et dans les outre-mer et inacceptable que les collectivités d’outre-mer soient les seuls territoires de la République dans lesquels aucun soutien fiscal ne serait apporté à l’investissement locatif intermédiaire direct (c’est-à-dire sans l’intermédiation d’un bailleur social).
Votre Rapporteur estime toutefois que le dispositif Scellier-Carrez, qui nécessite un engagement locatif de 9, 12 ou 15 ans, ne peut, en l’état, apporter une réponse crédible au besoin d’un soutien fiscal du logement intermédiaire dans les collectivités d’outre-mer et, en particulier, dans celles d’entre elles dont les évolutions politiques à moyen terme sont incertaines.
Votre Rapporteur juge donc une modification du projet de loi sur ce point nécessaire à son équilibre même.
En troisième lieu, aux côtés du logement locatif, l’accession à la propriété constitue un objectif politique prioritaire de la majorité. Le projet de loi propose d’élargir l’avantage fiscal prévu à l’impôt sur les sociétés aux opérations de location-accession et de recentrer sur la primo-accession la réduction d’impôt ouverte aux résidents des départements d’outre-mer au titre de l’acquisition d’une résidence principale.
Votre Rapporteur rappelle que des mesures fiscales puissantes (création du crédit d’impôt au titre des intérêts d’emprunt pour l’acquisition de la résidence principale, renforcement du prêt à taux zéro) ont été adoptées depuis 2007 pour soutenir l’accession à la propriété mais que, par construction, ces mesures ne concernent que les habitants de la métropole et des départements d’outre-mer.
Il estime donc que la création d’un dispositif de soutien à l’accession à la propriété bénéficiant également aux résidents des collectivités d’outre-mer est nécessaire. Le projet de loi propose, sur ce point, une adaptation du dispositif de défiscalisation à l’impôt sur les sociétés pour en ouvrir le bénéfice au titre des opérations de location-accession. Votre Rapporteur estime que cette avancée doit être complétée par un élargissement du nouveau mécanisme de défiscalisation « productif social » proposé.
En quatrième lieu, si les plafonnements mis en place par la loi de finances pour 2009 assurent désormais que les dispositifs de défiscalisation ne remettront pas en cause la progressivité de l’impôt et contribuent ainsi à leur pérennité en garantissant leur acceptabilité politique et sociale, ils ont aussi pour effet d’accroître la concurrence entre les différents « produits fiscaux » que constituent les investissements ainsi encouragés. Cette dimension, qui ne pouvait être prise en compte au stade du dépôt du projet de loi, ne peut plus être ignorée et il convient de veiller avec la plus grande attention à ce que l’investissement productif, qui est intrinsèquement risqué, ne soit pas évincé par le nouveau dispositif proposé en matière de logement.
Enfin, en cinquième et dernier lieu, votre Rapporteur rappelle que le bénéficiaire final des dispositifs de défiscalisation est l’occupant des logements que ces dispositifs ont permis de construire. Sur ce point, les règles de rétrocession introduites par le nouveau dispositif « productif social » proposé constituent une avancée majeure. Pour les mécanismes plus traditionnels d’encouragement à l’investissement locatif intermédiaire et social, le plafonnement des loyers constitue également une forme de rétrocession puisqu’ils font perdre à l’investisseur la différence entre ce plafond et le loyer de marché. Pour que cette rétrocession soit suffisamment substantielle, il convient que les plafonds de loyers, qui relèvent du pouvoir réglementaire, soient fixés à des niveaux adaptés. Si cet exercice est particulièrement délicat compte tenu, d’une part, de la nécessité de préserver l’équilibre économique des opérations et, d’autre part, de la grande diversité des marchés locaux, votre Rapporteur souhaite une vigilance particulière du Gouvernement sur ce point.
En application d’une instruction ministérielle de 1953, dont la trace n’a d’ailleurs pu être retrouvée, un régime tout à fait dérogatoire de taxe sur la valeur ajoutée était appliqué dans les départements d’outre-mer, à l’exception de la Guyane. En effet, certains produits exonérés de TVA pouvaient, du fait de leur incorporation dans un cycle de production, donner lieu à récupération de TVA, sans que celle-ci ait été payée. La TVA est alors dite « non perçue récupérable » (NPR). Le projet de loi légalise l’existence de ce régime spécifique et le circonscrit aux seules dépenses d’investissement.
Les articles 11 et 12 du présent projet de loi ont été, à l’automne dernier, « exportés » vers le projet de loi de finances pour 2009, afin de permettre une entrée en vigueur plus rapide de la réforme du dispositif d’exonération de cotisations patronales de sécurité sociale propres aux départements d’outre-mer.
Cette réforme consistait, pour l’essentiel, à rendre dégressif le montant des exonérations dans les entreprises et les secteurs qui y sont éligibles. Le droit antérieur prévoyait un forfait d’exonérations d’un montant égal à 1,3, 1,4 ou 1,5 SMIC, quel que soit le niveau du salaire exonéré. Le dispositif adopté en loi de finances pour 2009 prévoit un montant maximal d’exonérations pour un salaire égal à 1,4 SMIC. Au-delà, le montant de l’exonération décroît pour s’annuler à 3,8 SMIC. Un régime bonifié est prévu, dans lequel l’exonération commence à 1,6 SMIC pour cesser à 4,5 SMIC.
Afin de répondre à la crise sociale survenue aux Antilles, le Gouvernement a fait adopter par le Sénat un assouplissement de la dégressivité, consistant à maintenir l’exonération à son niveau maximum jusqu’à 2,2 SMIC dans les entreprises de moins de 11 salariés des secteurs bonifiés. Le Gouvernement a annoncé un effort supplémentaire, en déplaçant à 2,5 SMIC le seuil de dégressivité, pour toutes les entreprises éligibles des mêmes secteurs.
L’objet de ce fonds, doté en loi de finances pour 2009 puis abondé à l’occasion des deux premières lois de finances rectificatives de l’année, est de contribuer au financement d’investissements structurants réalisés par des personnes publiques dans les collectivités ultramarines.
La création de ce fonds doit être saluée, eu égard au manque criant d’infrastructures qui caractérise certaines collectivités de nos outre-mer.
Le projet de loi propose de rassembler en un fonds unique la dotation de continuité territoriale, créée par la loi dite « Girardin » du 21 juillet 2003, (qui deviendrait « aide à la continuité territoriale ») et le passeport-mobilité, créé en 2002.
Le fonctionnement et les modalités de gestion de ces deux dispositifs ont été critiqués, notamment par la Cour des comptes dans son rapport public de 2008. Le Gouvernement en a tiré les conséquences, en proposant une réorganisation des dispositifs autour d’un opérateur unique, qui pourrait être l’Agence nationale pour l’insertion et la promotion des travailleurs d’outre-mer (ANT).
Le bénéfice des aides versées par le fonds serait soumis à des conditions de ressources, ce qui est une nouveauté pour le passeport-mobilité. Votre Rapporteur souhaite que soit, en tout état de cause, prise en compte la distance entre la métropole et chacune des collectivités, ainsi que les différences de pouvoir d’achat d’une collectivité à l’autre.
Le projet de loi déposé par le Gouvernement prévoyait ainsi la suppression du dispositif de soutien à l’emploi des jeunes diplômés outre-mer, la suppression de l’obligation de domiciliation pour un cautionnement, un dispositif répressif de lutte contre l’orpaillage clandestin, que notre Commission des lois propose de renforcer, ou encore la mise en place d’une nouvelle commission d’évaluation des politiques de l’État outre-mer.
Le Sénat y a inséré des dispositions relatives à la pêche maritime, aux instituts d’émission monétaire outre-mer et à l’élaboration d’un schéma minier en Guyane. Un article concernant les conditions de rachat de l’électricité produite à partir de canne à sucre a aussi été ajouté.
Votre Rapporteur souhaite, enfin, que cette loi puisse être une opportunité de ratifier de la façon la plus exhaustive les ordonnances prises sur le fondement des articles 38 et 74–1 de la Constitution.
AUDITIONS DES MINISTRES
Au cours de sa réunion du mardi 31 mars 2009, la Commission a entendu Mme Michèle ALLIOT-MARIE, ministre de l’Intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales et de M. Yves JÉGO, secrétaire d’État chargé de l’outre-mer, sur le projet de loi.
M. le président Didier Migaud. Nous accueillons Mme la ministre de l’intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales, et M. Yves Jégo, secrétaire d’État chargé de l’outre-mer, afin qu’ils nous présentent le projet de loi pour le développement économique de l’outre-mer, qui a été examiné en première lecture par le Sénat.
Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de l’intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales. Quels sont les finalités et les grands principes du projet de loi d’orientation « pour le développement économique des outre-mer », puisque tel est son titre après son adoption en première lecture par le Sénat ? Donner un nouvel élan à l’outre-mer, valoriser les atouts propres à chacun des départements ultramarins puisqu’ils sont très différents les uns des autres, et leur permettre de mieux affronter les grands défis d’un monde en mouvement. Le projet de loi a été entrepris il y a plus de dix-huit mois, dans un contexte bien différent de celui dans lequel il vous est soumis, marqué, lui, d’une part, par la crise sociale sérieuse que viennent de vivre la Guadeloupe et la Martinique, et que continuent de traverser la Guyane et La Réunion encore perturbées par des mouvements sociaux ; d’autre part, par la crise économique et financière mondiale, dont l’impact est particulièrement fort sur les zones géographiques fragilisées auxquelles appartiennent les économies ultramarines. Il convient donc de voir si les mesures inscrites dans le projet de loi sont à même d’apporter les réponses aux questions nouvelles qui se posent.
Le projet de loi a été élaboré dans le cadre d’une large concertation. Je ne sais pas si l’on peut aller jusqu’à parler de coproduction législative, mais rarement projet de loi aura fait l’objet d’autant d’échanges et de modifications : non seulement les élus, mais aussi les acteurs professionnels des départements d’outre-mer y ont été associés puisque ce sont eux qui ont déterminé les secteurs stratégiques prioritaires. De même, ils ont contribué à adapter le projet à la crise mondiale et à la crise locale, notamment en inscrivant 150 millions d’euros supplémentaires en faveur du logement et des très petites entreprises, éprouvées par la crise. De nouvelles mesures ont été décidées pour soutenir le pouvoir d’achat, à l’origine des troubles ayant secoué nos départements d’outre-mer. Ainsi, le bonus salarial versé par les entreprises sera exonéré de cotisations sociales.
Pour atteindre concrètement ces objectifs, le projet de loi repose sur une triple priorité : renforcer l’efficacité des dispositifs en les corrigeant, soutenir l’investissement et relancer le logement social.
S’agissant de la première priorité, les exonérations de charges seront réformées pour les recentrer sur les bas salaires et, au-delà, pour promouvoir l’embauche dans les petites entreprises de cadres issus des départements d’outre-mer, en aidant à la fois l’employeur et le salarié.
Par ailleurs, certains dispositifs de défiscalisation sont de toute évidence devenus obsolètes, concernant par exemple, les bateaux de plaisance ou le logement libre. Les nouveaux dispositifs seront réorientés vers des investissements aujourd'hui plus productifs, telle la recherche-développement.
La deuxième priorité consiste à soutenir les investissements par le biais des zones franches d’activité, afin de compenser le handicap géographique dont souffre la compétitivité des entreprises éligibles.
La liste des secteurs prioritaires qui bénéficieront d’un abattement de 80 % de leurs principaux impôts a été harmonisée dans les trois départements d’outre-mer. Il s’agit notamment de l’agro-nutrition et des énergies renouvelables. À cet égard, le projet a encore été amélioré de façon à promouvoir l’excellence environnementale des départements d’outre-mer. Ainsi, l’énergie fabriquée à partir de la bagasse sera désormais mieux payée aux producteurs.
La suppression de la taxe professionnelle décidée par le Président de la République a suscité des inquiétudes, mais il n’est pas question de pénaliser les entreprises situées dans les zones franches d’activité. Nous adapterons le dispositif en veillant aux compensations nécessaires après la réforme. Le Sénat a d’ailleurs introduit de nouveaux pourcentages d’exonération de taxe professionnelle, qui ont été portés de 80 % à 100 % pour les secteurs et les zones prioritaires, et de 50 % à 80 % pour les autres.
Le projet de loi crée par ailleurs un fonds exceptionnel d’investissement outre-mer, qui servira à financer des équipements collectifs contribuant au développement économique et social.
Enfin, à l’intention du petit commerce, qui a fait l’objet de discussions nourries avec les élus et les responsables économiques, un fonds spécifique sera créé et doté de 8 millions d’euros. Il pourra être complété par d’autres mesures d’appui.
La troisième priorité, c’est la relance du logement social, dont la situation, tant sur le plan quantitatif que sur le plan qualitatif, reste préoccupante dans l’ensemble de l’outre-mer. Les mesures d’aide au logement ont montré leurs limites. Même si elle partait d’excellentes intentions, la défiscalisation du logement libre a eu dans certains cas des effets pervers, notamment en accaparant le foncier disponible et en poussant les prix à la hausse. Le texte prévoit donc de réorienter la défiscalisation en faveur du logement social et intermédiaire. Des efforts seront faits également pour la réhabilitation et l’entretien, qui profiteront à l’emploi puisque l’artisanat occupe dans ce secteur 22 000 personnes. Le nouveau dispositif de défiscalisation sera ouvert à des opérations de construction de résidences sociales pour personnes âgées. Enfin, le dispositif national voté fin 2008, dit « amendement Scellier », a été adapté à l’outre-mer lors de la discussion au Sénat.
En conclusion, ce projet de loi marque la première étape dans la nouvelle approche de l’outre-mer que le Gouvernement entend adopter. Bien entendu, face aux enjeux, une réponse exclusivement économique ne saurait suffire et c’est aux états généraux qui commenceront dans les prochaines semaines qu’il reviendra de traiter l’ensemble de la problématique de l’outre-mer puisqu’ils réuniront tous ses acteurs économiques, sociaux et culturels. Ce sera la première fois qu’un travail aussi global et aussi complet sera accompli puisque seront développés divers thèmes, qui iront de la gouvernance au dialogue social en passant par la coopération régionale ou la culture.
Je terminerai en citant le préfet Samuel, qui assurera la coordination de cette grande consultation, la plus grande jamais menée outre-mer, destinée à accompagner le déploiement de la loi pour le développement des outre-mer.
M. Gaël Yanno, rapporteur. S’agissant des dispositions ajoutées par le Sénat à la demande du Gouvernement au titre Ier A – « Soutien au pouvoir d’achat » –, qu’en est-il de La Réunion par rapport à la Guadeloupe et à la Martinique où deux accords régionaux interprofessionnels ont été signés ?
Aujourd’hui, la prime de 200 euros par mois est financée à hauteur de 50 euros par les collectivités locales, de 50 euros par l’entreprise et de 100 euros par l’État indirectement par le biais d’une exonération totale de charges sociales. Certains acteurs économiques s’inquiètent de ce que, dans trois ans, le coût passera de 50 euros à 325 euros, charges comprises. Que peut leur répondre le Gouvernement ?
Le 24 mars dernier a été lancé un plan Corail de relance des économies d’outre-mer touchées par la crise. Vous avez prévu également de réunir des états généraux. Comment ces différentes initiatives s’articulent-elles avec la LODEOM ?
S’agissant de la définition des secteurs d’activité éligibles aux mesures en faveur des zones franches d’activité, elle a été élargie en Martinique et au parc national des Hauts de La Réunion par le Sénat. La commission des affaires économiques envisage elle aussi de rajouter une autre commune de Martinique. Quelle est votre position sur cette question ?
Le dispositif en faveur des zones franches d’activité prévoit également des abattements d’impôt sur les sociétés, qui s’ajouteront à l’abattement de droit commun qui existe déjà dans les DROM. Dans quel ordre s’appliqueront-ils ?
En ce qui concerne la défiscalisation, le projet de loi a été préparé en concertation avec les acteurs économiques locaux, mais avant les tremblements de terre qu’ont constitués successivement la crise financière, qui met en cause le dispositif lui-même – la question n’étant plus tant de payer moins d’impôt que de maintenir son résultat ou son revenu –, le plafonnement des niches, qui a changé la donne, l’amendement Scellier, qui crée un nouvel outil de défiscalisation, appelé outre-mer « Girardin inversé », puisqu’il pourrait inciter des contribuables dromiens à investir en métropole, et avant la crise d’image qui affecte l’outre-mer. Comment prendre tous ces éléments en compte ? N’y a-t-il pas un risque d’éviction de l’investissement productif, le dispositif rendant le logement social particulièrement attractif, c'est-à-dire aussi avantageux que l’investissement productif mais plus sûr puisque le paiement des loyers sera garanti par les organismes de logement social ? Quelles sont les mesures que vous envisagez en faveur du logement intermédiaire ? Les contribuables dromiens peuvent déjà défiscaliser l’achat de leur résidence principale. En la réservant désormais aux primo-accédants, ne pensez-vous pas y mettre un frein ? La défiscalisation Virapoullé, c'est-à-dire un « Scellier outre-mer », ne prendra-t-elle pas trop de temps pour susciter l’intérêt des contribuables métropolitains ?
S’agissant de la continuité territoriale, vous avez envisagé de regrouper les deux dispositifs existants, le premier, sous condition de ressources, s’adressant aux ressortissants ultramarins, et le second, le « passeport mobilité », destiné principalement aux étudiants et attribué jusqu’ici sans critères sociaux. Mais vous allez en introduire. Lesquels ? L’éloignement ? Le pouvoir d’achat ? Il existe également dans certaines collectivités des mesures particulières pour favoriser un rééquilibrage ethnique, en particulier l’opération « Cadres Avenir » réservée à 80 % aux Mélanésiens. Ce plan sera-t-il fondu avec le reste ou restera-t-il à l’écart, pour le préserver d’éventuels arbitrages budgétaires ?
En juillet dernier, vous avez présenté en conseil des ministres un bilan des opérations Harpie menées contre l’orpaillage clandestin en Guyane. Les 201 missions menées avaient permis de saisir dix-neuf kilogrammes d’or. D’autres opérations du même type ont-elles été organisées depuis lors ? Si oui, avec quels résultats ?
M. Yves Jégo, secrétaire d’État chargé de l’outre-mer. À La Réunion, un accord relatif au pouvoir d’achat a été signé. Reste à finaliser l’accord sur les salaires, qui concerne les partenaires sociaux, mais pas le Gouvernement. Il est en bonne voie.
Les termes « prime de 200 euros » ne correspondent pas à la réalité légale. L’État a mis en place un RSA modifié, c'est-à-dire un forfait de 100 euros, sans lien avec la situation de famille, qui sera versé aux travailleurs touchant moins de 1,4 SMIC. La mesure, qui devrait incomber aux caisses de sécurité sociale, prendra effet dès cette année. Elle relève de la politique de l’État et correspond à une adaptation temporaire du RSA, le RSTA, l’objectif étant de revenir au RSA classique dans trois ans. Il faut distinguer ce volet de l’effort consenti par les collectivités locales, sous forme d’un RSA temporaire de 50 euros qui s’adresse aux mêmes salariés, et de la politique salariale discutée dans chacun des départements. Les accords interprofessionnels ne sont pas identiques même si l’on aboutit au total à un complément de 200 euros. Il est vrai que l’un des accords, celui de la Guadeloupe, comporte une clause de convertibilité qui, si elle s’appliquait, obligerait les entreprises à transformer automatiquement le RSTA en augmentation de salaire. Elle fait débat et le ministre du travail s’occupe de l’extension éventuelle de l’accord, mais cette clause n’existe pas en Martinique et elle ne fait pas partie de celles qui sont sur la table en ce moment à La Réunion.
La LODEOM, après l’adoption par le Sénat d’un amendement du Gouvernement, prévoit que les augmentations de salaire consenties par les entreprises soient exonérées de charges patronales et salariales, et ne supportent ainsi que la CSG et la CRDS. Autrement dit, une augmentation de 50 euros ne coûterait finalement à l’entreprise que 55 euros au lieu de 80. Cette disposition, appelée « bonus », exonère les entreprises de charges sur les augmentations de salaires qu’elles consentent et elle justifie que la LODEOM soit examinée maintenant puisqu’elle contient des mesures destinées à sortir de la crise sociale.
Mme la ministre. Une précision sur la Réunion où les discussions sont toujours en cours. Le conseil général et le conseil régional n’ont pas fait part de leur intention d’intervenir financièrement pour régler le conflit.
M. le secrétaire d’État. Il faut distinguer trois types de mesures en faveur de l’économie et de l’emploi outre-mer : celles de très court terme pour sortir de la crise et relancer l’activité, et qui font l’objet du plan Corail ; celles de moyen terme contenues dans la LODEOM, qui sont destinées à soutenir le tissu économique et à surmonter la crise économique ; enfin, les mesures de plus long terme, issues des états généraux, qui porteraient sur la restructuration du modèle économique et pourraient, le Président de la République l’a dit, être introduites par la loi. Les outils que nous vous proposons correspondent à ces temporalités différentes.
Les premières mesures font l’objet du plan Corail, qui reprend l’existant en matière de différé de paiement des charges et de soutien aux entreprises. Il sera complété par un amendement qui sera proposé à l’Assemblée, visant à effacer une partie des dettes sociales des entreprises dans le cadre de plans d’apurement. On s’est aperçu, notamment en Martinique et en Guadeloupe, que les très petites entreprises, et même les entreprises moyennes, quand elles n’ont pas pu régler leurs dettes sociales – qui atteignent entre 5 000 et 15 000 euros –, ne peuvent pas accéder aux marchés publics ni aux avantages de la future LODEOM. L’idée est donc de mener une négociation globale portant à la fois sur les aides possibles et sur le passif, pour élaborer un plan d’apurement qui effacerait une partie de la dette et étalerait le paiement du reliquat. Il s’agit d’aider tout un tissu de PME-PMI à sortir le mieux possible d’une crise qui les a privées d’un mois de chiffre d’affaires et de faire rentrer au moins la moitié des sommes dues. Ce sera toujours mieux que d’avoir des dettes pendantes. Le plan comportera en outre un prêt à taux zéro, de près de 25 000 euros, destinés aux très petites entreprises, pour les aider à passer un cap difficile.
Les zones franches d’activité s’adressent à des secteurs jugés porteurs d’activité et de développement économique sur lesquels on concentre les moyens. Cinq secteurs ont été retenus : le tourisme, l’agro-nutrition, l’énergie et l’environnement, les nouvelles technologies et la recherche. Ce sont les collectivités locales qui les ont choisis et elles ont retenu les mêmes. Ces cinq secteurs bénéficieront des aides maximales, les autres des aides à 50 %.
La question s’est posée de procéder à un zonage territorial tel qu’il existe dans la loi pour la Guyane qui bénéficie des mesures à 80 %, et, depuis le passage du texte au Sénat, pour les îles du Sud de la Guadeloupe, les Hauts de La Réunion et certaines communes rurales de la Martinique. Il reste à savoir si ces secteurs géographiques seront définis par la loi, qui a l’inconvénient de rendre toute modification ultérieure très difficile, ou par décret, solution qui aurait la préférence de la commission des affaires économiques, et qui suffirait pour peu que les critères soient clairs, applicables à tous, et que l’on fasse preuve de rigueur. Enfin, à quel niveau fixer les aides ? À 80 % ? Mais certains parlementaires ont fait remarquer, avec justesse, que si, dans les Hauts de La Réunion, on aidait l’agroalimentaire à 80 %, il n’y aurait pas de différence avec le bas. Je suis ouvert au débat pour trouver la façon la plus consensuelle possible d’aider un peu plus les zones rurales en très grande difficulté et d’éviter une trop grande concurrence au sein d’un même territoire.
S’agissant de la concurrence des défiscalisations, qu’elles soient nouvelles ou anciennes, patrimoniales ou non, elles sont suffisamment variées pour que l’on puisse craindre que l’un des dispositifs, s’il se révélait beaucoup plus intéressant que les autres, n’emporte l’adhésion des investisseurs et ne produise un effet d’éviction. Il n’y a guère d’autre solution que de procéder à une évaluation en temps quasi réel de ces dispositifs et de les adapter en conséquence, l’objectif étant d’obtenir des résultats. Je serais tenté de proposer des clauses de rendez-vous très régulières, par exemple à chaque loi de finances, pour procéder à des recalages éventuels. En l’occurrence, il s’agit que le logement libre laisse la place au logement social, qui doit combler son retard, évalué entre 60 000 et 100 000 logements. Le logement social bénéficie d’un mécanisme de défiscalisation, mais aussi d’une LBU – ligne budgétaire unique – garantie dans le temps. Il ne faut pas laisser tomber brutalement le logement libre, ce qui suppose une période transitoire cohérente, ni oublier le logement intermédiaire et l’accession à la propriété, ni omettre de veiller à ce que l’ensemble ne soit pas moins avantageux que les mécanismes métropolitains. Compte tenu de la complexité de l’équation, je crois que nous n’échapperons pas à l’évaluation en temps réel et à l’adaptation si nous voulons que le pragmatisme prévale.
Quant à la continuité territoriale, nous entendons donner suite au rapport de la Cour des comptes publié fin 2007. L’idée est de regrouper les crédits de l’État consacrés à la continuité territoriale dans un fonds global qui serait porté par un outil unique, pour travailler ensuite par zone géographique en coopération avec les collectivités locales. Il est prévu de créer des groupements d’intérêt public par territoire ou zone géographique cohérente pour adapter la politique de continuité territoriale aux spécificités locales. Il ne s’agit pas seulement de faire baisser le prix des billets d’avion avec la métropole : il faut s’intéresser aussi aux dessertes entre les îles, par exemple entre la Nouvelle-Calédonie et Futuna. Nous serons plus efficaces avec un outil de gestion central pour négocier avec les compagnies aériennes, et des outils locaux associant les moyens de l’État et ceux des collectivités territoriales, comme il en existe un à la Guadeloupe, pour mieux prendre en compte les spécificités locales. Il faut faire en sorte que les étudiants, par exemple, bénéficient de billets à tarif négocié, alors qu’avec le « passeport mobilité » les billets sont remboursés quel que soit leur prix.
Une réforme importante de l’Agence nationale pour l’insertion et la promotion des travailleurs d’outre-mer, l’ANT, a été engagée afin qu’elle devienne l’agence de la mobilité géographique et professionnelle et qu’elle fasse preuve de plus de lisibilité et d’efficacité.
En ce qui concerne les nouvelles baisses d’impôt sur les sociétés prévues par la LODEOM, nous sommes en train de travailler avec les services fiscaux à atténuer les frottements fiscaux et à atteindre l’objectif, qui est de favoriser la production locale, le développement économique endogène, c'est-à-dire l’emploi et la croissance.
Mme la ministre. M.Yves Jégo a souligné notre grand souci de souplesse et de pragmatisme, qui traduit notre volonté d’efficacité. Cela nous a conduits à beaucoup écouter afin d’ajuster au mieux les dispositifs que nous proposons.
Vous m’avez interrogée sur la lutte contre l’orpaillage clandestin en Guyane. C’est une priorité constante du Gouvernement, pour des raisons sanitaires et environnementales, car il faut contenir les flots de mercure qui, par cette activité illégale, sont déversés dans la nature ; pour des raisons économiques, car des richesses sont soustraites à la collectivité ; pour des raisons de sécurité enfin, car chaque année des gendarmes sont la cible de tirs, et certains en sont morts. Je rends hommage à leur engagement. L’opération Harpie menée en 2008 avec le renfort de moyens militaires a permis des saisies importantes d’or et de mercure, le démantèlement de chantiers d’orpaillage clandestins et la confiscation du matériel utilisé. Même si la montée des eaux à certaines périodes de l’année et la nécessité de préserver l’effet de surprise empêchent que de telles opérations soient conduites en permanence, la vigilance des services de gendarmerie ne se dément pas et ils continuent d’obtenir de bons résultats.
M. Gilles Carrez, rapporteur général. J’approuve la démarche qui sous-tend le projet : favoriser le développement économique local « endogène » par le développement de zones franches d’activités et l’ajustement des exonérations de cotisations sociales. Ces mesures sont très positives. Ma seule réserve porte sur les dispositions prévues pour le logement. Je vois en effet de grands inconvénients à la modification proposée du dispositif de défiscalisation en matière de logement outre-mer en vue de l’appliquer au logement social locatif. Rien de ce genre n’existe en métropole et le fait que l’on procède de la sorte avec succès en Nouvelle-Calédonie ne justifie pas une extension qui aura des effets pervers, amplifiés par le plafonnement des niches fiscales.
Outre le fait que substituer une défiscalisation à l’actuel crédit budgétaire – la LBU – entraînera de facto une « perte en ligne » de 40% au minimum, le risque est patent que ces investissements au risque très faible sinon nul ne se fassent au détriment de l’investissement productif. Comme il y a eu des excès manifestes, le dispositif doit être recentré, mais ce doit être pour favoriser le logement intermédiaire, en fixant des plafonds de loyers et de ressources. Si l’on souhaite développer l’offre de logements et contribuer à la vitalité du secteur du bâtiment, il faut, outre-mer comme en métropole, parvenir à un équilibre entre les différents segments du logement. Chacun, outre-mer, a appelé notre attention sur l’effet pervers du dispositif de défiscalisation actuel, qui a provoqué l’augmentation continue du prix du foncier, empêchant ainsi la construction de logements sociaux. Si nous avons bataillé pour que le plan de relance comprenne un volet relatif à l’investissement locatif privé, c’est que le logement est une chaîne dont chaque maillon est indispensable. Que l’on maintienne donc les avantages traditionnellement consentis au logement social et que la défiscalisation soit plutôt utilisée à instaurer outre-mer un dispositif « Scellier amélioré » pour le logement intermédiaire.
M. le président Didier Migaud. Je partage ce point de vue et j’insiste sur la nécessité de ne pas relâcher l’effort budgétaire en faveur de l’outre-mer, notamment en matière de logement.
M. Jérôme Cahuzac. Je tiens à remercier Mme la ministre pour sa description précise des ravages de l’orpaillage clandestin, des efforts menés pour y mettre un terme, et des résultats obtenus. Notre commission entend très rarement parler de cette question ; or, ce ne sont pas moins de 19 kilos d’or qui ont été ainsi récupérés, ce qui n’est pas négligeable en ces temps de disette.
Mme la ministre. Paradoxalement, cet aspect de la question n’est pas le plus important !
M. Jérôme Cahuzac. Mes remerciements vont aussi au rapporteur, dont les questions traduisent nos propres préoccupations, et au rapporteur général, dont nous approuvons les remarques.
En ma qualité de rapporteur spécial pour l’outre-mer, j’avais insisté sur la nécessité de réorienter la dépense fiscale vers le logement social plutôt que de laisser perdurer un dispositif de défiscalisation dont la conséquence est une croissance ininterrompue du prix du foncier dans des départements où le manque de logements sociaux est criant. Comme l’a justement souligné le rapporteur général, le plafonnement des niches fiscales a de plus profondément modifié la donne. Le risque est donc très fort que, si l’on persiste dans cette idée, les investisseurs potentiels ne se livrent à des arbitrages défavorables à l’investissement productif. La rédaction alambiquée de l’article 20 le montre, ses auteurs savent combien le dispositif proposé est périlleux. Si le Gouvernement souhaite mettre en œuvre une politique volontariste pour le logement social outre-mer, il doit choisir le biais de la LBU et non une dépense fiscale. Certes, cela demande un effort, mais cet effort est nécessaire pour rétablir une situation compromise, sans attendre les vingt et quelques années qui seraient nécessaires pour parvenir au résultat obtenu en Nouvelle-Calédonie, car l’urgence est avérée. Rien n’empêche, du reste, d’évaluer par la suite la politique ainsi redéfinie.
Le Gouvernement se dit pragmatique et à l’écoute. Cette attitude, qui s’observe assez classiquement à mi-mandature, satisfait l’opposition. Nous espérons donc que le texte marquera ce changement, et que des actes suivront.
Mais le changement annoncé serait-il aussi un changement de méthode ? M. le secrétaire d’État a renvoyé aux partenaires sociaux le soin de traiter de la clause de convertibilité, indiquant que l’État n’avait pas à intervenir. Mais n’a-t-on pas entendu le Gouvernement expliquer à propos de multiples autres sujets que les partenaires sociaux devaient s’entendre et que, s’ils n’y parvenaient pas, on légiférerait ? En d’autres termes, le Gouvernement est-il prêt à légiférer si les partenaires sociaux ne trouvent pas d’accord à la Guadeloupe ? Et qu’en est-il, plus précisément, du calcul des exonérations de cotisations sociales sur le bonus exceptionnel ?
De même, quel est le montant du fonds structurel, et comment évoluera-t-il ? La question est d’une grande importance car le budget de fonctionnement, historiquement très important outre-mer, obère les possibilités d’investissement, si bien que les besoins d’infrastructures et de services publics, de transport notamment, y sont considérables.
Vous avez, monsieur Jégo, beaucoup insisté sur l’importance du petit commerce ; accepteriez-vous alors la révision à la baisse du seuil de déclenchement de la procédure d’autorisation par les collectivités locales de l’implantation d’une grande surface ?
Je finirai par une question difficile, sur laquelle je n’ai pas d’avis tranché : le Gouvernement est-il prêt à s’engager en faveur de la « localisation » de l’emploi public, notamment dans l’éducation nationale ?
M. Michel Diefenbacher. Mon intervention portera, d’une part, sur les prix des produits de première nécessité, d’autre part sur la fiscalité locale. Les prix sont souvent plus élevés outre-mer qu’en métropole ; les salaires dans le secteur privé y sont, dans le même temps, inférieurs ; aussi le problème du pouvoir d’achat est-il réel. Je comprends qu’il soit tentant de revenir à la réglementation des prix, mais j’observe qu’un tel régime atteint rarement ses objectifs et que, sans qu’il en soit la cause, il correspond souvent à des périodes de forte inflation, ce qui le rend inopérant. Dans les départements d’outre-mer, l’administration éprouve, je puis en témoigner à titre personnel, les pires difficultés pour exercer un contrôle sérieux sur l’ensemble des éléments qui déterminent le prix final. Le seul moyen de modérer les prix est donc de renforcer la concurrence, tant il est vrai que le niveau élevé des prix tient aussi à l’extrême concentration des entreprises d’un même secteur. Le Gouvernement a-t-il imaginé des pistes à ce sujet ? Comment les acteurs économiques locaux réagissent-ils à cette hypothèse ?
L’idée de réglementer certains prix étant envisagée, j’aimerais savoir comment le mécanisme fonctionnera. Devant la commission des finances du Sénat, vous avez, monsieur le secrétaire d’Etat, indiqué qu’il s’agirait d’un dispositif dissuasif, d’une « arme de non-emploi ». Encore doit-il être crédible, ce qui signifie que l’administration doit disposer de moyens de contrôle et de sanction suffisants. Sont-ils prévus ?
J’en viens à la fiscalité locale et plus précisément à l’octroi de mer, hérité d’un passé lointain. Il présente l’avantage de rapporter 1 milliard d’euros aux collectivités locales, mais l’inconvénient d’être inflationniste ainsi que très difficilement compatible avec les règles communautaires. La Commission européenne va revenir à la charge sur ce sujet. La réorganisation territoriale à laquelle nous nous apprêtons obligera à revoir le dispositif de la taxe professionnelle. En profitera-t-on pour évoquer la fiscalité locale dans son ensemble, et donc l’octroi de mer ?
M. Victorin Lurel. Pour sortir de la crise, une solution a été trouvée, par laquelle l’État met sur la table 100 euros de RSTA pour chaque salarié guadeloupéen payé moins de 1,4 SMIC, et le conseil régional et le conseil général, ensemble, deux fois 25 euros. Que pense le Gouvernement de cet apport des collectivités locales aux accords salariaux ? Cette aide, que certains ont qualifiée de « dispositif exotique », est-elle juridiquement assurée ?
D’autre part, il apparaît que les entreprises devront par la suite assumer seules la prise en charge des 200 euros promis, auxquels s’ajouteront les cotisations sociales. Comment feront-elles, alors que leur rentabilité, qui était déjà incertaine, est à présent sérieusement compromise ?
Je partage l’opinion exprimée par M. Michel Diefenbacher sur les prix, mais je rappelle qu’en présence de monopoles ou d’oligopoles, l’État a le devoir de réglementer. Pourquoi, alors, s’en tenir à un mécanisme qui est en deçà des dispositions du code du commerce, puisque l’on prévoit cette faculté sans en faire une obligation ?
S’agissant du carburant, les insuffisances du pré-rapport sur les pratiques de la SARA et de Total sont manifestes. Il conviendrait de taxer les superprofits de ces entreprises pour financer un plan de formation professionnelle des jeunes.
J’entends dire beaucoup de mal de l’octroi de mer, qui procède pourtant d’une fiscalité relativement vertueuse. Il est vrai, cependant, qu’elle est porteuse d’inflation, tout comme la TVA.
S’agissant de la baisse des prix des produits de première nécessité, il n’est en effet pas certain que l’on pourra tout contrôler, même si l’accord général prévoit le renforcement des moyens des douanes et de la direction régionale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes. Actuellement, en Guadeloupe, il n’y a que deux contrôleurs et un inspecteur. Chacun l’admettra, c’est insuffisant.
La situation est la même pour l’inspection du travail. On ne s’étonnera donc pas qu’aucun accord salarial interprofessionnel ni de branche ne soit jamais signé en Guadeloupe. Le Gouvernement entend conditionner les exonérations de cotisations sociales consenties aux entreprises à une obligation de formation, mais pourquoi ne pas les conditionner aussi à la signature d’accords d’entreprise ou de branche, ou de conventions collectives étendues ? Il me semblait qu’une sorte de pré-accord parlementaire s’était fait sur ces points, et nous ferions œuvre utile en contribuant ainsi à l’élaboration d’un dialogue social apaisé et, de ce fait, à un syndicalisme moins agressif.
Sur un autre plan, j’observe que le montant total des exonérations de charges s’établit désormais à 75 millions. Le collectif budgétaire prévoit-il le financement de cette dépense ? Tient-on compte, aussi, de ce que les entreprises devront payer les cotisations relatives à la couverture du risque « accident du travail », ce qui obérera leur rentabilité ? S’attachera-t-on, comme il le faut, à favoriser l’emploi des cadres intermédiaires ?
S’agissant du logement, je suis tout aussi sceptique que mes collègues sur le bien-fondé de l’innovation proposée. Je ne suis pas sûr que l’article 20 soit parfaitement au point en l’état et je crains que la ressource ne soit siphonnée. Peut-être un dispositif « Scellier amélioré » serait-il préférable.
Pour ce qui est de la dotation de continuité territoriale, pourquoi le Gouvernement d’une république à organisation décentralisée trouve-t-il bon d’exciper des observations contenues dans un seul rapport de la Cour des comptes pour recentraliser le dispositif et le rendre très complexe ? Pourquoi modifier les règles prévues à l’article 60 de la loi Girardin ?
Je ne conclurai pas sans évoquer la grève qui dure depuis près de deux mois à l’Institut d’émission des départements d’outre-mer. C’est que les agents de l’IEDOM de Guadeloupe et de Martinique, bien qu’exerçant des missions identiques à celles des agents de la Banque de France, perçoivent une rémunération inférieure de 40% à celle de leurs collègues de La Réunion et du siège parisien. Conformément au principe « à travail égal, salaire égal », ils demandent, outre l’harmonisation des primes par le haut dans toutes les succursales, l’unification de leur statut par un accord d’entreprise et par la modification de l’ordonnance qui a créé l’IEDOM.
Mme la ministre. Il faut parvenir à un accord d’établissement par le dialogue social.
M. Victorin Lurel. Nous en sommes loin : la demande d’harmonisation des statuts a été faite il y a cinq ans, et le directeur général demande de patienter cinq nouvelles années…
M. le secrétaire d’État. S’agissant du logement social, nos positions ne sont pas très éloignées. Je vous ai entendu dire, pour résumer, qu’il faudrait sortir du dispositif Girardin pour le logement libre, concentrer la LBU sur le logement social et privilégier un dispositif Virapoullé « amélioré » pour le logement intermédiaire. Or le texte permet tout cela. Le fait est que la LBU existe depuis fort longtemps mais qu’en Martinique ces crédits ne sont pas consommés.
Mme Christiane Taubira. Et pour cause !
M. le secrétaire d’État. Je n’ignore ni la difficulté suscitée par le prix du foncier ni le problème de la qualité des opérateurs mais, que le dispositif retenu soit la LBU ou la défiscalisation, cette difficulté et ce problème demeurent entiers.
Par ailleurs, nous proposons une défiscalisation non patrimoniale pour le logement social, mais nous ne l’imposons pas et l’on pourra continuer de monter des projets en LBU pure, sachant que la dotation passera de 190 à 250 millions.
D’autre part, nous imposons la construction de 25% de logements sociaux dans tout programme de construction de logements intermédiaires, une obligation sans laquelle il n’y aura pas de créations de logements sociaux. Alors que 60 000 logements sociaux manquent à ce jour en Martinique, on en a construit 400 l’année dernière sous le régime de la LBU !
J’ai entendu dire que, si le dispositif que nous entendons créer est trop intéressant, il prospérera au détriment de l’investissement productif. Ce sera au moins la preuve que des logements sociaux ont été construits…
Je suis ouvert à l’évaluation ultérieure du nouveau dispositif. Pour autant, je crains que, si l’on en reste au système ancien – la LBU seule –, on ne se trouve confronté à des problèmes connus et demeurés irrésolus. Ce projet donne la souplesse de pouvoir lancer des opérations sous des régimes différents : LBU seule, défiscalisation seule, ou association des deux. Pourquoi se priver d’un outil alors que les besoins de logements sociaux sont considérables ? Si, dans un an ou dans dix-huit mois, nous constatons une dérive, il sera temps de revoir le dispositif. Dans l’intervalle, et alors même que nous aurons augmenté de 60 millions la dotation LBU, ce serait un mauvais message de ne pas utiliser aussi l’instrument de la défiscalisation pour favoriser la construction de logements sociaux. Enfin, je ne vois rien de choquant à payer le logement des pauvres avec l’argent des riches ; en revanche, savoir que 230 millions de crédits induits par la loi Girardin repartent en métropole faute d’avoir été utilisés me ferait mal au cœur.
En ce qui concerne le fonds exceptionnel d’investissement outre-mer, se superposeront 40 millions, 75 millions et 50 millions, si bien que 165 millions seront cette année investis dans les activités économiques et la relance.
Légiférer sur la convertibilité pour imposer une augmentation de salaire dans trois ans ? Je ne suis pas sûr de pouvoir le faire car l’État n’a pas signé les accords Bino, qui sont des accords interprofessionnels entre six organisations syndicales et les organisations patronales. Il a seulement « constaté ». En outre, il est difficile d’affirmer vouloir privilégier les négociations annuelles d’augmentation des salaires –je rejoins Victorin Lurel pour rechercher des mesures incitatives – et de les tuer ensuite en annonçant la convertibilité automatique dans trois ans. Il faut évidemment faire pression pour obtenir des négociations annuelles obligatoires, favoriser le dialogue social et faire le pari du développement économique, mais je ne veux pas imposer la convertibilité à des entreprises qui ne pourront pas la supporter.
Quant à l’abaissement du seuil pour l’ouverture des grandes surfaces, on peut ouvrir le débat car la situation est différente de celle de la métropole, compte tenu de l’étroitesse des marchés. Mais les deux mamelles de la baisse des prix sont la concurrence et la transparence. Je reste cependant très ouvert sur cette question, qui ne figure pas dans la loi et qui n’est pas remontée du terrain.
En matière d’emploi local, le Gouvernement s’attachera à suivre l’exemple de la Nouvelle-Calédonie et de son plan « Cadres Avenir », qui consiste à aider des cadres originaires du territoire à se former et à monter dans la hiérarchie, qu’il s’agisse d’entreprises ou de l’administration. J’ai proposé d’étendre cette mesure aux outre-mer et demandé à l’ANT réformée de concevoir un programme pour 1 500 jeunes diplômés originaires des départements d’outre-mer, afin de les faire progresser et de les inciter à revenir. Dans l’administration aussi, il faut faire preuve de volontarisme républicain même si nous rencontrons une difficulté, à savoir que nous avons beaucoup d’agents de catégorie C qui voudraient rentrer outre-mer, mais peu de postes à leur offrir, et que nous avons peu d’agents de catégorie A qui demandent à repartir.
En matière de réglementation des prix, les sénateurs ont introduit un dispositif qui se veut dissuasif. Si l’on réglemente des familles de prix, on risque de finir par payer avec l’argent des contribuables les marges des grandes entreprises de distribution, comme on finance en quelque sorte celles des entreprises pétrolières. Qui dit prix administré dit compensation des baisses imposées. Ce serait le contraire de ce que nous voulons. Nous travaillons à collationner les accords conclus à l’échelon de chacun des départements, pour voir avec les importateurs, les distributeurs et les sociétés de transport comment garantir, pour un nombre important de produits, des prix aussi proches que possible de ceux de la métropole. Les états généraux devraient permettre de soulever la question de l’organisation des marchés et de la transparence. Nous avons sollicité l’Autorité de la concurrence, qui rendra un avis avant le mois de juin ; la mission Ollier sur les prix des carburants devrait aussi nous apporter des informations. Ensuite, se posera la question des moyens de contrôle de l’État. Celui-ci devra renforcer les outils qu’il a à sa disposition. Dans le cadre de la réorganisation territoriale de l’État, il faudra mettre en place un service de la concurrence, de la transparence et du contrôle mieux organisé et plus efficace.
Les états généraux seront aussi l’occasion de revoir la question de l’octroi de mer et, plus généralement, des finances des collectivités territoriales qui rencontrent des difficultés particulières. J’espère que ces états généraux feront des propositions sur les structures.
En ce qui concerne la sécurisation juridique de l’apport des collectivités locales, en complément des 100 euros du RSTA, les études dont nous disposons montrent que, tant qu’il s’agit d’une mesure de courte durée, elle est considérée comme une aide sociale et ne soulève pas de difficulté juridique. Il faudra vérifier.
M. Victorin Lurel. En vertu de la clause de compétence générale, le conseil général peut se saisir de la question, mais les aides sociales ne sont vraiment pas de la compétence du conseil régional ! Quelques mauvais esprits pourraient être tentés de saisir les tribunaux. C’est pourquoi nous avions envisagé un mécanisme pour sécuriser le dispositif pour une année, mais si vous me donnez des assurances…
M. le secrétaire d’État. D’après les experts, il semblerait au contraire qu’un dispositif législatif risque d’être retoqué par le Conseil constitutionnel. Au titre de l’aide sociale, il y a sans doute un montage à trouver et les juristes du secrétariat d’État sont à votre disposition pour ce faire.
Concernant le prix du carburant, j’ai commenté le pré-rapport et j’attends les conclusions définitives et les résultats de la mission de l’Assemblée nationale sur la formation du prix du carburant et celle de l’Autorité de la concurrence. À l’évidence, il faut mener une réflexion, sans doute dans le cadre des états généraux, sur l’organisation à retenir pour mettre un terme définitif aux dérives qui ont été constatées. Faudra-t-il conserver aux Antilles une raffinerie dont les prix de revient sont 30 % supérieurs à ceux des produits importés ? Comment, ensuite, solder le passif et reconvertir le site ? Le comité de suivi se réunit lundi prochain. J’espère qu’il permettra d’avancer, et les états généraux aussi.
Oui, les exonérations de charges sont prévues au budget de l’État. Oui, nous avons déposé un amendement pour remonter le palier de 2,5 à 3,8 SMIC pour les entreprises des secteurs éligibles. Les petites entreprises de moins de onze salariés auront elles aussi un palier.
Quant à la continuité territoriale, nous allons nous efforcer de rendre simple ce qui peut pour l’instant vous paraître compliqué. Par ailleurs, je dois rencontrer le directeur général de l’IEDOM pour sortir de ce conflit.
Mme Christiane Taubira. Même si M. le secrétaire d’État a été très complet, j’appuie les propos du rapporteur général et de Jérôme Cahuzac.
S’agissant de la difficulté d’accès au foncier en Guyane, l’État est directement concerné puisque son domaine privé représente une emprise de près de 90 % sur le territoire. Quant aux capacités opérationnelles, les sociétés d’économie mixte sont en situation difficile, surtout l’une d’entre elles, et il faudrait que l’État exerce son contrôle.
J’en viens aux accords Bino. Il est déjà arrivé qu’un décret étende l’application d’un accord. Quelles sont les conditions nécessaires ? Et pourquoi ne peut-on, en l’espèce, procéder de la sorte ?
Pourriez-vous, monsieur le secrétaire d’État, m’expliquer le dispositif de remboursement des subventions lorsque se pose un problème d’agrément ?
M. Patrick Lebreton. La crise est arrivée après la concertation sur la LODEOM. À l’occasion de votre passage à La Réunion, monsieur le secrétaire d’État, nous avions évoqué la nécessité de ne pas accentuer avec cette loi la concurrence exercée par les zones franches d’activité sur les zones rurales. À La Réunion, nous avons déjà une ZFU à l’Est, qui a exclu de fait toutes les zones rurales. Ainsi, Sainte-Rose abritait une usine hydroélectrique : la taxe professionnelle est allée à l’intercommunalité, qui lui a dit qu’elle était exclue de la ZFU. Deux étages d’exonération fiscale ont été institués : le premier, pour les secteurs prioritaires, à 50 %, et le second, à 50 % aussi, pour les secteurs prioritaires dans les zones enclavées. Nous avons fait, avec le sénateur Virapoullé, des propositions et nous sommes plutôt satisfaits puisque le Sénat a accepté d’inclure les Hauts de La Réunion dans ce périmètre. Cependant, le champ des secteurs prioritaires a été élargi si bien que, aujourd'hui, certains projets dans le tourisme ou l’agro-nutrition menacent de se concrétiser ailleurs que dans les zones enclavées. Que peut-on faire pour les zones prioritaires qui ont été étendues, mais qui sont maintenant pénalisées par les nouveaux secteurs économiques désormais bénéficiaires des mêmes exonérations ? Autrement dit, est-il possible de relever de 80 % à 100 % les taux d’exonérations consentis aux zones rurales car elles risquent fort de voir partir les entreprises qui y sont installées ?
Mme Gabrielle Louis-Carabin. Les accords Bino posent problème. L’UMPEG et les autres petits syndicats ont signé en pensant que l’État continuerait de les aider dans trois ans. Je les ai reçus et ils m’ont expliqué que ce qu’ils ne pouvaient pas faire aujourd'hui, c'est-à-dire augmenter les salaires de 200 euros, ils ne le pourraient pas dans trois ans, surtout après une crise si grave. Dans ma commune, l’usine à canne ne peut pas fonctionner car la centrale qui fournit la vapeur est en grève depuis le 18 janvier. D’autres secousses sont possibles, d’autres grèves peuvent éclater et certaines entreprises sont encore bloquées, y compris le port autonome. Les cliniques l’étaient ce matin et il est question que les communes les rejoignent. Les maires sont confrontés à des personnels exigeants, alors que les ressources ne sont pas abondantes, qu’ils sont, pour 85 % d’entre eux, titulaires, et qu’ils perçoivent à ce titre la majoration de 40 % pour vie chère. La crise risque fort de continuer.
M. Louis-Joseph Manscour. En Martinique, nous avons signé un accord avec les différents partenaires, qui s’appliquera le 1er avril. Or nous apprenons aujourd'hui que le RSTA ne sera pas en place avant plusieurs mois, ce qui pose le problème du respect des engagements de l’État.
Par ailleurs, le préfet a pressé tous les maires de Martinique de lui transmettre d’urgence des dossiers à présenter au FEI. Tous les services s’y sont mis et, aujourd'hui, on nous fait savoir qu’aucune opération concernant le nord du département, qui fera pourtant partie des zones franches globales, n’a été retenue.
On dit souvent que les élus ne font rien, que l’argent de la LBU n’est pas utilisé, mais nous rencontrons bien des difficultés. Ainsi, dans le cadre du plan de prévention du risque inondation, l’État a décidé, contre notre avis, de classer certaines zones en risque majeur alors qu’elles pourraient servir à la construction.
M. le secrétaire d’État. En ce qui concerne le FEI, il fallait aller vite car il s’agissait de retenir des chantiers prêts à démarrer dans l’année. Les préfets ont établi les premières listes qu’ils nous transmettront très prochainement et nous ferons le point.
Selon les accords passés, le RSTA s’appliquera à partir du 1er mars. Il sera versé le plus rapidement possible, disons entre juillet et septembre, et donc rétroactivement compte tenu des délais de mise en œuvre.
Quant à l’extension de l’accord, la procédure du code du travail prévoit à la fois un avis du Gouvernement, qui a été rendu, et celui d’une commission interprofessionnelle dans laquelle le MEDEF et le patronat se sont opposés à la clause de convertibilité. Le Gouvernement rendra sa décision le 4 avril. Avant d’ouvrir le débat sur ce qui devra se passer dans trois ans, contentons-nous de régler les problèmes à trois mois.
Sans trahir un secret, je dirai que le Président de la République a déclaré aux élus que le bonus apporté par l’État était créé pour un temps certes limité, mais qu’il arrivait que « les limites reculent ». Il faut veiller à ne pas créer de l’anxiété chez les chefs d’entreprise et agir avec pragmatisme au vu de la conjoncture. La clause de convertibilité, j’insiste, n’existe ni dans l’accord martiniquais, ni dans celui de La Réunion.
Le projet de loi devrait faciliter la cession gratuite de foncier aux collectivités de Guyane pour lesquelles la mainmise de l’État est peut-être, au fond, une chance. Concevoir une stratégie de remise à disposition du foncier, en Guyane ou ailleurs, sera un sujet majeur pour les états généraux. Les outils aussi devront être stabilisés : vous savez quels efforts nous avons faits pour la SA d’HLM de Guyane, qui est une société privée dont l’actionnaire – le 1 % patronal – a refusé le plan qui lui était proposé. Nous nous efforçons de conforter la société et d’améliorer la gouvernance pour remédier à sa défaillance.
S’agissant des Hauts de La Réunion, vous avez déjà obtenu partiellement satisfaction, monsieur le député, puisque toutes les entreprises bénéficieront d’une exonération de 100 % de la taxe professionnelle. Quant au reste, il faudra commencer par un chiffrage de ce que vous proposez parce que, chaque fois que l’on change la donne, on crée un déséquilibre.
Madame Louis-Carabin, il n’a jamais été question, dans les accords qui ont été négociés, de la fonction publique. Elle bénéficie déjà de la prime de 40 %, dont les discussions qui ont eu lieu avaient même pour objet de se rapprocher. Je comprends qu’il y ait des pressions, mais il faut savoir arrêter, même si ce n’est pas toujours facile.
Mme la ministre. Je remercie l’ensemble des commissaires pour ce débat. Yves Jégo et moi-même nous sommes efforcés de répondre clairement à vos questions : c’est une condition indispensable pour établir une relation de confiance.
Nous allons tous devoir faire preuve à la fois d’ambition – le sujet le mérite –, de pragmatisme, de rigueur et de lucidité car nous travaillerons sous le double regard de nos compatriotes d’outre-mer, qui seront très attentifs à nos comportements et à notre capacité à faire avancer les choses ensemble, et des habitants de la métropole, qui ne comprennent pas toujours ce qui se passe, ce qui nous oblige à faire de la pédagogie.
Je souhaite donc que nous puissions avoir dans l’hémicycle des débats du même niveau.
*
* *
Au cours de sa réunion du mercredi 1er avril 2009, la Commission a entendu M. Yves JÉGO, secrétaire d’État chargé de l’outre-mer.
M. le président Didier Migaud. Nous allons examiner le projet de loi pour le développement économique des outre-mer. Hier, lors des auditions de Mme Alliot-Marie et de M. Jégo, notre rapporteur Gaël Yanno et de nombreux parlementaires ont pu demander aux ministres les précisions qui leur ont semblé utiles.
Je rappelle, par ailleurs, que cette loi est examinée selon les nouvelles règles constitutionnelles. En application de l’article 42 de la Constitution, la discussion du projet portera donc en séance publique sur le texte tel qu’il aura été adopté par notre commission saisie au fond.
Désormais – PLF et PLFSS mis à part –, une commission saisie au fond examinera, au cours de sa réunion tenue en application de l’article 86 du Règlement, les amendements adoptés par les commissions saisies pour avis – en l’occurrence, les commissions des affaires économiques et des lois avec MM. Jérôme Bignon et Didier Quentin pour rapporteurs respectifs. Ces dernières ont adopté la semaine dernière 43 amendements – 25 pour la première, 18 pour la seconde.
Au total, ce ne sont pas moins de 422 amendements que nous devons discuter. Par ailleurs, 25 ont été jugés irrecevables au titre de l’article 40 de la Constitution même si j’ai essayé de faire preuve de la mansuétude coutumière en la matière. Je rappelle que les amendements conduisant à une perte de recette pour les personnes publiques doivent être gagés et qu’il ne sera plus possible au président de la commission des finances de les gager lui-même : chaque président de commission devra s’assurer de leur recevabilité financière. Pour la dernière fois, j’ai néanmoins procédé comme il était jusqu’ici d’usage.
Comme l’y autorise la Constitution, M. le secrétaire d’État Yves Jégo a souhaité être entendu par notre Commission avant qu’elle n’aborde la discussion des amendements – cela ne signifie pas qu’il participera aux délibérations. Après en avoir parlé avec M. le rapporteur général Carrez et M. le président Accoyer, je l’ai donc invité à s’exprimer sur les amendements déposés par le Gouvernement mais aussi sur ceux qui seraient susceptibles de soulever selon lui un certain nombre de problèmes.
M. Charles de Courson. Dans le cadre des nouvelles dispositions constitutionnelles, un ministre pourra-t-il participer à l’intégralité des débats en commission ?
M. le président Didier Migaud. Telle n’est pas mon interprétation. Selon M. le président Warsmann, rapporteur du projet de loi organique, un ministre peut être entendu s’il le souhaite, mais la discussion des amendements ne saurait avoir lieu en sa présence.
M. Charles de Courson. Peut-il être entendu de droit sur des amendements gouvernementaux ?
M. le président Didier Migaud. Cela devra être précisé. À mon sens, il peut être entendu à sa demande sans pour autant participer aux débats des commissaires.
M. Charles de Courson. Il doit donc se retirer avant le vote.
M. le président Didier Migaud. En l’état, le rapport de M. Warsmann – sur lequel nous nous fondons tant que le Conseil Constitutionnel ne s’est pas prononcé – ne le précise pas.
M. Jérôme Cahuzac. M. Jégo ayant naguère été membre de la commission des Finances, je ne doute pas que sa présence parmi nous s’explique par une nostalgie tout à fait compréhensible même s’il a déjà été entendu hier. Si la réforme constitutionnelle est en vigueur, notre Règlement – qui ne prévoit pas de délibération en présence d’un ministre - ne s’en applique pas moins. De même, si je comprends que M. le secrétaire d’État puisse formuler un point de vue général sur certains amendements, il serait en revanche inadmissible qu’il reste parmi nous pendant leur discussion et, a fortiori, leur vote.
M. le président Didier Migaud. Dans son rapport, le président Warsmann souligne que l’article 31 de la Constitution est très clair : « Les membres du Gouvernement ont accès aux deux assemblées. Ils sont entendus quand ils le demandent ». Selon lui, « la pratique qui se mettra en place sera celle d’une audition du ministre, puis d’un travail de la commission hors sa présence, comme aujourd’hui. Mais, au fur et à mesure du débat, si des articles posent un problème d’interprétation particulier, il sera possible de les réserver, de demander au ministre de s’expliquer sur ces articles, après quoi la commission pourrait voter, hors sa présence, en toute connaissance de cause. La présence d’un ministre en commission ne pourra avoir lieu que dans le consensus et afin d’obtenir des éclaircissements. Je ne crois d’ailleurs pas que les ministres ni leurs conseillers n’aient l’envie ni le temps d’être présents à chaque stade de la procédure parlementaire. »
Quant à M. Hyest, président de la commission des lois du Sénat et rapporteur du projet de loi organique pour la Haute Assemblée, il a noté que « ni sous la IIIe, ni sous la IVe République – régimes constitutionnels où le texte débattu en séance publique était déjà celui de la commission – le Gouvernement ne participait aux délibérations de la commission. L’information du Gouvernement restera parfaitement assurée selon les pratiques actuelles. Il pourra être entendu avant le rapport mais aussi entre la présentation du rapport et la séance publique. En revanche, la présence continue du Gouvernement en commission, telle qu’elle pourrait résulter de la rédaction proposée par le projet de loi organique, appelle de sérieuses objections. Elle conduirait à amoindrir voire à supprimer la spécificité de la séance publique marquée aujourd’hui par la rencontre avec le Gouvernement sur les amendements. La séance publique ne ferait en quelque sorte que dupliquer la réunion de commission. La faculté ainsi donnée au Gouvernement réduirait la portée de la novation constitutionnelle relative à la discussion en séance publique du texte de la commission qui a principalement pour objet de concentrer la séance publique sur les points les plus importants d’un texte. »
Je gage que le Conseil Constitutionnel précisera toutes ces questions dans la décision qu’il rendra.
M. Hervé Mariton. Selon la loi organique, le Gouvernement intervient chaque fois qu’il le souhaite. Or, si le commentaire de M. le président Warsmann est plein de bon sens, il n’en demeure pas moins très restrictif : il est par exemple tout à fait possible d’imaginer que des ministres souhaitent défendre leurs amendements devant les commissions.
M. le président Didier Migaud. En attendant de nécessaires précisions, il importe de distinguer, à l’instar de MM. les présidents Warsmann et Hyest, l’intervention globale d’un ministre et sa participation aux délibérations ainsi qu’aux votes. La loi organique prévoit en outre que les ministres sont entendus dans les conditions prévues par les Règlements des assemblées : or, ces derniers n’ont pas encore été révisés.
M. Gilles Carrez, rapporteur général. Cette après-midi, nous faisons œuvre particulièrement utile puisque la qualité de nos travaux ne sera pas sans incidence, précisément, sur cette révision.
M. le président Didier Migaud. La parole est à M. le secrétaire d’État chargé de l’outre-mer.
M. Yves Jégo, secrétaire d’État chargé de l’outre-mer. J’exposerai de manière synthétique les amendements du Gouvernement et son avis sur les principaux amendements déposés par votre Commission.
S’agissant du Titre premier A, qui porte sur le soutien au pouvoir d’achat, le Gouvernement souhaite maintenir l’équilibre trouvé au Sénat, qui donne la possibilité de réglementer certains prix. J’exprimerai donc un avis défavorable sur tout amendement qui rendrait la réglementation obligatoire. Le risque est en effet qu’une telle procédure ne conduise finalement le contribuable à enrichir certaines sociétés de distribution, comme l’exemple de l’essence le montre. En revanche, le Gouvernement est favorable à l’extension d’une aide exceptionnelle exonérée de cotisations sociales patronales aux collectivités de Saint-Martin, Saint-Barthélémy et Saint-Pierre-et-Miquelon, sous réserve qu’une négociation conduise à un accord territorial interprofessionnel sur les salaires. Cela ne peut être le cas, pour l’instant en tout cas, à Mayotte, dont le régime de protection sociale est différent.
Vous le savez, le Gouvernement a réintroduit une forme de dégressivité des charges au bénéfice des entreprises de moins de 11 salariés, pour les salaires allant de 2,2 à 3,8 SMIC. Ayant pris acte des attentes qui se sont exprimées, nous avons présenté au Sénat un amendement élargissant le dispositif à des entreprises de secteurs prioritaires tels que la recherche, le tourisme, l’agro-nutrition, l’énergie ou l’environnement comptant jusqu’à 250 salariés, pour les salaires allant de 2,5 à 4,5 SMIC. Ainsi les besoins de l’hôtellerie, notamment, sont-ils pris en compte.
Pour Saint-Martin, nous proposons une aide à la rénovation hôtelière. Nous proposons encore d’introduire dans le plan Corail des dispositions permettant de différer le paiement des charges sociales jusqu’à cinq ans.
D’autre part, le Gouvernement est sensible à la proposition de votre rapporteur relative au seuil d’abattement pour l’agrément de la défiscalisation. Le Sénat l’avait abaissé de 300 000 euros à 150 000 euros ; nous proposons de le relever à 250 000 pour les secteurs non sensibles, ainsi que, s’agissant des autres secteurs, pour les entreprises existant depuis deux ans au moins, à l’exception du secteur des transports où l’on a constaté des dérives.
Je rappelle que nous avons aussi proposé au Sénat la télé-déclaration à partir du premier euro.
Comme vous le savez, le Sénat a adopté le principe du classement des Hauts de La Réunion et de certaines zones de la Martinique en zones prioritaires. Cette décision pose un problème, car si toutes les entreprises sont classées à la même enseigne, le rééquilibrage souhaité ne pourra se faire. Un zonage devra être établi, mais il reste à déterminer si cela devra se faire par la loi ou par décret. Je suis plutôt favorable à ce que cela soit fait par la loi.
S’agissant des zones franches, certains amendements proposent que les plafonds soient portés à 100 %. Le Gouvernement considère que c’est fait pour partie puisque l’on est effectivement monté à 100 % pour la taxe professionnelle. Il conviendrait donc d’examiner les situations particulières, faute de quoi, je le redis, on n’obtiendra pas le rééquilibrage souhaité. Par ailleurs, ce texte doit-il être entendu comme un instrument d’aménagement du territoire ? Une telle politique n’est-elle pas plutôt une politique régionale ? Dans tous les cas, le Gouvernement est ouvert à trouver la formule la plus judicieuse en concertation avec les parlementaires.
Plusieurs amendements tendent à intégrer les micro-entreprises dans le dispositif des zones franches. Quelques problèmes rédactionnels demeurent à ce sujet mais, sur le fond, puisque deux dispositifs sont possibles, je suis favorable à ce que les micro-entreprises bénéficient du dispositif le plus avantageux. En bref, il convient de caler le dispositif prévu pour les micro-entreprises sur celui des zones franches.
Pour ce qui est des agriculteurs, il me paraît juste de privilégier les cinquante premiers hectares et donc les petits agriculteurs plutôt que de prévoir une exonération de 85 % sur la totalité de l’exploitation.
Je souscris à l’idée de conditionner la défiscalisation au dépôt des comptes au greffe. Faut-il, par ailleurs, par souci de moralisation, créer la profession réglementée de « défiscalisateur » ? Plus qu’à cette solution, je serais favorable à ce que les professionnels qui fautent soient interdits d’exercice ; cela serait plus efficace.
Certains amendements proposent la réduction du prix des communications téléphoniques et des abonnements à internet. Je rappelle à ce sujet l’introduction, au Sénat, de la facturation à la seconde, ce qui représente déjà un progrès considérable. Plutôt que de suivre la voie proposée par ces amendements, je souhaite que l’ARCEP définisse les marges de manœuvre à utiliser pour accroître la concurrence. Il me paraît en effet que réduire ex abrupto le tarif des communications par la loi serait préjudiciable à la qualité de l’offre et donc contreproductif. Mieux vaut attendre les conclusions des États généraux pour aller plus loin en matière de baisse des prix et de transparence que de décourager la concurrence par des mesures hâtives. Voilà pour le Titre premier.
M. le président Didier Migaud. Nos collègues ont-ils des questions à ce sujet ?
M. Victorin Lurel. Il me semblait qu’un accord s’était fait sur les demandes d’habilitation. Ne devraient-elles pas figurer au Titre premier ?
M. le secrétaire d’État. Il en sera fait état ultérieurement. Comme vous le savez, les régions peuvent solliciter la possibilité d’adapter la législation aux spécificités locales dans certains domaines, par habilitation. La région de la Guadeloupe a déposé trois demandes en ce sens, auxquelles le Gouvernement est favorable.
M. Victorin Lurel. Il semble que si la possibilité de légiférer en matière de maîtrise de l’énergie ne présente pas de difficulté, il en va autrement pour ce qui est de la création d’un établissement public de formation professionnelle.
M. le secrétaire d’État. Si tel est le cas, c’est pour des raisons juridiques auxquelles nous trouverons remède. Le Gouvernement, qui est d’accord sur le principe de l’habilitation, et qui n’est pas soumis aux contraintes de l’article 40, portera cet amendement.
M. Serge Letchimy. Qu’en est-il de l’introduction des petits commerces dans le dispositif des zones franches ?
M. le secrétaire d’État. Nous ne l’avons pas souhaité, mais nous avons décidé plusieurs mesures en faveur du petit commerce. Ainsi, le seuil d’exonération des charges patronales pour le petit commerce a été porté de 1,3 à 1,4 SMIC ; les entreprises de moins de onze salariés bénéficient de mesures spécifiques ; un fonds FISAC particulier à l’Outre mer de 8 millions est créé ; le plan Corail prévoit un prêt à taux zéro de 20 000 euros sur 48 mois au bénéfice des petits commerçants. Cette série de dispositions est plus complète que ne l’aurait été la seule insertion du petit commerce dans le dispositif des zones franches.
M. Gaël Yanno, rapporteur. La méthode que nous suivons m’intrigue. Allons-nous finalement examiner dès maintenant le texte dans le détail ?
M. le président Didier Migaud. Non, mais il me semble utile que des précisions puissent être demandées au ministre avant qu’il ne s’éclipse.
M. le secrétaire d’État. J’en viens au Titre II, qui porte sur la relance du logement. S’agissant de la défiscalisation patrimoniale pour les logements, le Sénat ayant introduit un dispositif « Scellier DOM », le Gouvernement propose, pour tenir compte de cette évolution, d’accélérer l’extinction du dispositif « Girardin intermédiaire », qui prendrait fin le 31 décembre 2011 et non plus le 31 décembre 2013. Ainsi évitera-t-on que les deux dispositifs ne se télescopent.
S’agissant du nouveau dispositif de défiscalisation non patrimoniale, la rédaction de votre rapporteur supprime les dispositions introduites par le Sénat, et qui tendaient à ce que tous les logements sociaux, pendant la période de portage par le véhicule fiscal, soient soumis au même régime fiscal que s’ils étaient propriété des bailleurs sociaux. Il s’agit d’une demande appuyée des bailleurs sociaux, que le Gouvernement soutient. Nous souhaitons que les dispositions supprimées soient reprises.
Le Gouvernement est favorable aux amendements de votre rapporteur qui tendent à sécuriser les investisseurs en prenant comme date de référence celle de la date de délivrance du permis de construire pour déterminer s’ils bénéficieront ou non du dispositif actuel. Ces amendements apportent une garantie réelle en conditionnant l’octroi de la réduction d’impôt à l’achèvement des travaux dans un délai de trente mois. Cela étant, comme je l’ai dit, le Gouvernement proposera d’avancer l’extinction du « Girardin intermédiaire » au 31 décembre 2011.
Pour ce qui concerne le dispositif « Scellier DOM », votre rapporteur propose de majorer la réduction d’impôt de dix points pour les zones urbaines sensibles et pour les collectivités d’outre-mer qui ont la compétence « logement », ce qui conduit à mieux subventionner les logements dans des collectivités qui ont pourtant souhaité exercer une compétence en cette matière. Il y a en conséquence un risque d’éviction de la dépense budgétaire ou fiscale territoriale au détriment du budget de l’État. Il y a là une incohérence, et il semble difficile de demander à l’État un effort supplémentaire. De même, votre rapporteur propose de réduire la durée de location minimale, et donc de réduction d’impôt à six ans. La combinaison de ces deux mesures conduirait de fait à maintenir sous une autre forme la défiscalisation Girardin pour le logement intermédiaire. Les deux dispositifs se cumuleraient donc, ce que nous voulons éviter. Je souhaite que le débat se poursuive sur ce point.
Je suis favorable à certaines évolutions proposées par votre commission et, par exemple, à ce que l’on retienne, pour définir le primo-accédant, les règles qui valent pour le prêt à taux zéro. Je suis aussi favorable à l’extension du dispositif de défiscalisation aux travaux de mise aux normes parasismiques.
Certains amendements portent sur la ligne budgétaire unique – la LBU. Je comprends que l’on souhaite exprimer l’attachement à cette dotation, mais elle apparaît clairement dans la loi de programmation triennale des finances publiques et citer les mêmes chiffres dans ce projet serait redondant. Je rappelle que nous avons porté la LBU de 190 à 250 millions pour trois ans.
Des mesures nouvelles ayant été décidées, je suis, je le répète, défavorable aux amendements qui tendent à repousser l’extinction du « Girardin libre intermédiaire ».
Je suis favorable à l’amendement qui porte de 1 940 euros à 2 194 euros le plafond de dépenses éligibles à la défiscalisation pour le logement social, mais défavorable à l’introduction de nouveaux dispositifs de défiscalisation du foncier. Je considère que les efforts doivent être concentrés sur la construction de logements sociaux – dont le coût intègre d’ailleurs pour partie le foncier. Les questions d’aménagement liées à la construction des logements doivent être évoquées dans un autre cadre. Chaque collectivité ayant une stratégie foncière, je souhaite ainsi redonner tout son poids au Fonds régional d’aménagement foncier et urbain. Enfin, l’expérience montre que le risque de toute mesure de défiscalisation du foncier est de provoquer une flambée des prix – n’ont-ils pas doublé en cinq ans à la Réunion ?
Le titre III traite de la continuité territoriale. Certains amendements de votre commission proposent à ce sujet des dispositions nouvelles, dont l’indexation de tout ou partie du Fonds de continuité territoriale sur la dotation globale de fonctionnement. Le risque est qu’une telle mesure ne soit pas adaptée à l’évolution des besoins. Je suppose qu’il faut entendre que l’évolution du Fonds doit être « au minimum » égale à celle de la DGF, mais cela devrait être précisé.
Le Gouvernement est favorable à ce que les aides soient attribuées en fonction de critères sociaux, mais il ne considère pas que, contrairement à ce qui est proposé par amendement, des montants doivent être inscrits dans le texte ; mieux vaudrait poursuivre des discussions avec les collectivités locales que de figer dans la loi un plafond de ressources. Par ailleurs, compte tenu des salaires moyens, prévoir deux SMIC comme base d’éligibilité paraît un peu élevé.
Un autre amendement tend à instaurer un droit à compensation pour les collectivités qui, parce qu’elles ont déjà instauré une politique de continuité territoriale, ne souhaiteraient pas participer au nouveau dispositif. Le Gouvernement, qui veut un partenariat, ne souhaite pas donner une prime aux collectivités qui se refuseraient à une collaboration. En revanche, je suis prêt à examiner ce qu’il est possible de faire avec chaque collectivité qui aurait recruté des agents chargés de gérer les fonds de la continuité territoriale.
Sur cet article relatif à la continuité territoriale, le Gouvernement présentera trois amendements, l’un visant à imposer aux compagnies aériennes une plus grande transparence dans la formation des prix, les deux autres à adapter le projet initiative-jeune à la spécificité législative de Mayotte dans la perspective de l’après-référendum.
M. Victorin Lurel. Si vous refusez la compensation, pourrais-je vous transférer les dix agents que j’ai recrutés pour gérer un dispositif de continuité territoriale beaucoup plus efficace que le groupement d’intérêt public que vous nous proposez ? Nous sommes condamnés à nous entendre : il faut absolument éviter la concurrence entre un dispositif local, financé sur crédits régionaux, et votre dispositif.
M. le secrétaire d’État. La solution d’une compensation, comme s’il s’agissait d’un dû, me semble inadaptée. Le Gouvernement pourrait proposer par voie d’amendement une solution propre à éviter toute difficulté durant la période transitoire entre les deux systèmes. Le GIP est une structure simple, qui assurera précisément la cohérence entre la politique de l’État, qui concerne principalement les liaisons avec la métropole, et les politiques locales, pour les dessertes locales, et en Guadeloupe, il pourra accueillir les agents locaux. Je suis persuadé que les autres collectivités d’outre-mer s’inspireront de l’expérimentation guadeloupéenne.
En ce qui concerne le titre IV, le Sénat a introduit dans le texte un article visant à revaloriser le financement de la production de bagasse, afin de soutenir l’ensemble de la filière canne à sucre. Je rappelle que cette production assure 40 % de l’électricité dans l’île de la Réunion. La difficulté est que la loi du 10 février 2000 limite cette possibilité aux installations dont la puissance n’excède pas 12 mégawatts.
Le Gouvernement est favorable aux amendements visant à favoriser cette production traditionnelle en revalorisant le prix de la bagasse, mais nous sommes en train de rechercher avec le MEEDDAT une rédaction satisfaisante.
En ce qui concerne le schéma minier de Guyane, vous affirmez qu’il n’y a pas eu de concertation locale, et vous proposez une compétence régionale dans ce domaine. Il y a trois solutions possibles. La plus rapide serait de maintenir le dispositif dans la loi DEOM, quitte à corriger les dispositions que nous n’approuvons pas, afin de pouvoir lancer au plus tôt les procédures. Prolonger la concertation avec les élus locaux suppose au contraire de retirer le dispositif du projet de loi pour le réintroduire dans le Grenelle II. J’attire néanmoins votre attention sur le retard qu’occasionnerait cette solution et ses conséquences dommageables sur le plan économique. On peut enfin transférer à la région la définition du schéma minier, mais un tel transfert suppose une demande d’habilitation de la région, et donc des procédures encore plus longues.
Il s’agit de trouver une solution qui concilie rapidité et concertation suffisante, en tenant compte du travail déjà effectué par le préfet, des procédures déjà mises en œuvre et de la nécessité de donner une force juridique au schéma minier.
En ce qui concerne l’état civil à Mayotte, je rappelle que sa révision avait été confiée par une ordonnance du 8 mars 2000 à une commission de révision. Celle-ci, mise en place le 5 avril 2001 et prorogée jusqu’au 5 avril 2011, présidée par un magistrat assisté de quarante rapporteurs, a déjà rendu 65 000 décisions, 60 000 dossiers restant en souffrance. Des mesures ont déjà été prises afin de remédier aux dysfonctionnements constatés dans ce travail de révision, telles que la nomination d’un secrétaire général.
M. Serge Letchimy. Le Gouvernement est-il favorable à nos propositions relatives à la pharmacopée et à celle d’une initiative forte en faveur des moins de vingt-cinq ans ?
M. le secrétaire d’État. Oui, à condition que ces amendements bénéficient d’une meilleure rédaction.
Mme Chantal Berthelot. La disposition relative à la bagasse concerne-t-elle aussi les déchets de bois ? L’article relatif au schéma minier de Guyane ne peut-il pas être examiné dans le cadre du Grenelle II ?
M. le secrétaire d’État. Les déchets de bois relèvent en effet de l’amendement bagasse.
Un retrait de l’article relatif au schéma minier ne se justifie que s’il permet une concertation approfondie. Sinon, la loi DEOM est le meilleur véhicule législatif, notamment s’il s’agit de ne pas perdre de temps.
En ce qui concerne le transfert de la compétence à la région et la réflexion autour de l’article 74 de la Constitution, je suis ouvert au débat. Mais les élus ont également demandé la rapidité la plus grande en la matière.
M. Victorin Lurel. Nous sommes d’accord en ce qui concerne la nécessité de valoriser l’énergie issue de la bagasse, aujourd’hui treize fois moins rémunérée que l’énergie photovoltaïque. Mais approuvez-vous la rédaction de l’amendement Fruteau-Lurel ?
M. le secrétaire d’État. Nous travaillons avec le MEEDDAT sur la base de cette rédaction, avec la volonté d’aller plus loin.
M. Victorin Lurel. Qu’en est-il de la taxe sur la « profitation pétrolière » réalisée par la Société anonyme de la raffinerie des Antilles, la SARA, et du prélèvement sur les sommes engagées dans les jeux, destiné à financer l’insertion des jeunes et la formation professionnelle ?
M. le secrétaire d’État. La disposition instituant un prélèvement sur les jeux a été introduite dans le projet de loi par le Sénat : il s’agit désormais d’en examiner la faisabilité. Quant à la SARA et à la formation des prix des produits pétroliers, ils font déjà objet d’une mission parlementaire, d’une saisine de l’Autorité de la concurrence et d’une mission d’inspection diligentée par mes soins. Nous souhaiterions donc pouvoir mettre à plat le dispositif et chercher s’il est possible de l’améliorer avant d’envisager l’instauration d’une taxe.
Mme Gabrielle Louis-Carabin. La taxe sur les jeux a bien été votée ?
M. le secrétaire d’État. Elle a été votée par le Sénat, et le Gouvernement n’a pas déposé d’amendement de suppression, mais il faut examiner son caractère opérationnel avant d’engager le débat sur son affectation.
M. Gilles Carrez, rapporteur général. Je rappelle que nous devons examiner dans trois semaines un projet de loi relatif aux jeux.
Mme Gabrielle Louis-Carabin. La bagasse a également fait l’objet d’un amendement proposé par M. Victoria, M. Robert et moi-même, afin d’inciter nos agriculteurs à produire plus de canne à sucre et d’améliorer leur pouvoir d’achat.
M. Victorin Lurel. Je rappelle que la disposition relative à la bagasse était comprise dans l’accord du 4 mars.
M. le secrétaire d’État. Le Gouvernement s’efforce de tenir la totalité de ses promesses.
M. Michel Diefenbacher. La Constitution ne fait-elle pas obligation de consulter les assemblées de Saint-Pierre-et-Miquelon, Saint-Barthélemy et de Saint-Martin sur toute extension législative à ces collectivités ?
M. le secrétaire d’État. Cette consultation n’est pas nécessaire s’agissant d’un amendement.
Mme Christiane Taubira. Quel est le périmètre d’application du plan Corail ?
M. le secrétaire d’État. Il s’applique à la totalité des DOM.
M. le président Didier Migaud. Nous vous remercions de ces précisions et, naturellement, nous sommes tout disposés à vous entendre de nouveau, si vous le souhaitez, au cours de la suite de nos travaux.
M. le Secrétaire d’État quitte la réunion.
M. le président Didier Migaud. Je précise que la conférence des présidents a accepté qu’un collaborateur par groupe assiste aux réunions des commissions, dès lors qu’au moins un député du groupe est présent. Monsieur le rapporteur, vous avez la parole.
M. Gaël Yanno, rapporteur. J’ai examiné ce projet de loi avec la volonté de limiter le nombre des amendements demandant des rapports d’évaluation ou se limitant à des pétitions de principe sans valeur normative.
J’ai également souhaité examiner les mesures de soutien au pouvoir d’achat rassemblées sous le titre premier A avec le souci de rester dans le cadre des accords qui ont été négociés.
Le titre premier réunit, quant à lui, les mesures de soutien à l’économie et aux entreprises. En ce qui concerne les dispositions relatives aux zones franches d’activité, je rappelle que le texte du projet de loi a déjà été assoupli, à l’occasion notamment de la réunion qui s’est tenue à Matignon le 26 février, qui a permis la révision à la hausse des avantages des zones franches d’activité. Aller au-delà de ces assouplissements serait courir le risque de transformer les DOM en paradis fiscaux !
En ce qui concerne la défiscalisation, notre premier objectif doit être de renforcer sa moralisation, par des procédures telles que la signature de conventions fiscales, l’obligation de déclarer les investissements productifs ou immobiliers, l’instauration de sanctions fortes, ou la transparence des honoraires et des conditions d’exercice des défiscaliseurs.
Le deuxième objectif de la défiscalisation sera de préserver les investissements productifs, notamment en évitant les effets d’éviction générés par le dispositif Scellier ou le projet de loi sur le logement social. Il convient également d’être attentif aux effets du plafonnement des niches fiscales voté à la fin de l’année 2008, à ceux de la crise et à l’image de l’outre-mer.
Il convient également de soutenir le logement intermédiaire. Dans ce domaine, le Sénat a pris certaines mesures que je souhaite développer et améliorer.
Enfin, une certaine démocratisation du dispositif est proposée par l’introduction de seuils de revenus pour les locataires ou de seuils de loyers.
Nous aurons par ailleurs l’occasion de revenir sur les dispositions relatives à la TVA non perçue récupérable, au fonds exceptionnel d’investissement, à la zone des cinquante pas géométriques ou à la taxe spéciale d’équipement.
Le titre III propose la fusion entre le dispositif de continuité territoriale et le passeport mobilité. S’agissant de ce dernier, il serait sans doute nécessaire de moduler les critères sociaux que l’État souhaite mettre en place.
Enfin, bien que le titre IV aborde des questions très importantes – valorisation de la bagasse, réforme des instituts d’émission monétaire pour l’outre-mer, évolution de l’état civil mahorais, lutte contre l’orpaillage et élaboration d’un schéma minier en Guyane, ratification d’ordonnances, création de la Commission nationale d’évaluation des politiques de l’État, etc. –, j’estime que, sur tous ces sujets, nous devrions très vite trouver des accords.
Après le départ du ministre, la Commission passe à l’examen des articles.
EXAMEN DES ARTICLES
TITRE PREMIER A
SOUTIEN AU POUVOIR D’ACHAT
Article premier A
Réglementation des prix des produits de première nécessité outre-mer
DOM |
St-Pierre-et-M. |
Mayotte |
Saint-Barthélemy |
Saint-Martin |
Polynésie française |
Wallis et Futuna |
Nouvelle-Calédonie |
TAAF |
Observations et décision de la Commission :
Cet article, inséré au sein d'un titre Ier A nouveau par la commission des Finances du Sénat, confère à l'État la faculté de réglementer les prix des produits de première nécessité dans les collectivités territoriales d’outre-mer où il exerce cette compétence. Cette mesure a pour objectif de répondre aux préoccupations relatives à la vie chère qu’ont exprimées les résidents des Antilles et de la Réunion au cours des manifestations qui ont marqué les dernières semaines.
a) La mobilisation aux Antilles et à la Réunion contre la vie chère
et en faveur du pouvoir d'achat
La mobilisation a débuté en Guadeloupe, le 20 janvier dernier, à l'appel du LKP (Lyannaj kont pwofitasyon, Comité contre l’exploitation outrancière), un collectif rassemblant 49 organisations, partis et syndicats qui s'était notamment mobilisé pour une revalorisation de 200 euros sur les plus bas salaires et contre la vie chère.
Après un mois et demi de grève générale, le LKP et les représentants de l’État ont finalement signé le 4 mars dernier à Pointe-à-Pitre un protocole d'accord appelant à la reprise de l'activité normale.
Ce texte très détaillé comporte 165 articles, traitant de sujets divers : prestations sociales, minima sociaux et salaires, baisse des prix des produits de première nécessité, du carburant, de l'eau, des tarifs de l'électricité et des communications. Une « prime de solidarité active de 200 euros » doit être également « versée de façon exceptionnelle par l'État au mois d'avril 2009 aux 51 000 foyers guadeloupéens qui perçoivent les plus bas revenus », selon le texte du protocole consulté par votre Rapporteur.
Un accord régional interprofessionnel sur les salaires du secteur privé, baptisé « accord Jacques Bino », en mémoire du syndicaliste de la CGTG tué par balle à Pointe-à-Pitre, est annexé au protocole. Les signataires de l'accord sont convenus de constituer une commission de suivi, composée de représentants du LKP, de l'État et des collectivités.
Le porte-parole du LKP, M. Elie Domota, a souhaité imposer l'extension de l'accord Bino dans toutes les entreprises de Guadeloupe tandis que le président du MEDEF (Mouvement des entreprises de France) Guadeloupe, M. Willy Angèle, a finalement demandé à ses partenaires d'appliquer de manière unilatérale la prime sur les bas salaires, en attendant une signature branche par branche de l'accord.
Le secrétaire d’État à l'Outre-mer, M. Yves Jégo a souligné, à cette occasion, qu'il restait beaucoup de travail à réaliser pour protéger les entreprises qui ont particulièrement souffert de quarante-quatre jours de blocage.
Si le conflit s'est achevé en Guadeloupe et en Martinique, la grève générale lancée par le Collectif des organisations syndicales, politiques et associatives de La Réunion (COSPAR) est massivement suivie.
b) La possibilité de réglementer les prix afin de lutter contre la vie chère
Les départements d'outre-mer – qualifiées de régions ultrapériphériques par le 2. de l'article 299 du Traité sur l’Union européenne – se caractérisent par une insularité et un éloignement conjugués qui conduisent à une situation économique peu favorable.
Le tissu économique des départements d'outre-mer est essentiellement composé d'entreprises qui exportent peu et comptent sur le pouvoir d'achat local afin de réaliser leur chiffre d'affaires.
Plusieurs secteurs d'activité subissent des distorsions majeures de concurrence du fait du poids et de l'influence de quelques grandes entreprises dominantes qui pratiquent des prix non conformes à l'optimum du marché :
– la grande distribution ;
– les transports aériens ;
– la distribution de carburants, qui fait l'objet d'une mission d'information conjointe de la commission des Affaires économiques et de la commission des Finances de votre Assemblée ;
– l'importation de matériaux de construction;
– les télécommunications.
Cette situation explique que les mesures visant à améliorer les pratiques concurrentielles dans les départements et collectivités d'outre-mer se heurtent parfois à des réticences locales très fortes.
En l’état actuel de la législation, le deuxième alinéa de l'article L. 410-2 du code de commerce dispose déjà que « dans les secteurs ou les zones où la concurrence par les prix est limitée en raison soit de situations de monopole ou de difficultés durables d'approvisionnement, soit de dispositions législatives ou réglementaires, un décret en Conseil d'État peut réglementer les prix après consultation de l'Autorité de la concurrence. »
Cet article ne vise pas directement les départements d'outre-mer. Toutefois, ceux-ci sont dans une situation qui peut justifier, du fait de positions de monopoles et d'oligopoles largement répandues, une intervention des pouvoirs publics.
En l'absence d'études complètes sur la formation des prix outre-mer, il demeure difficile d'apprécier dans quelle mesure le coût de la distance peut suffire à justifier la très grande différence de leur niveau avec celui des prix en France métropolitaine à produits équivalents
L'alinéa unique du présent article renforce cette initiative et ouvre la possibilité pour l’État de réglementer, dans les collectivités territoriales d’outre-mer où il exerce cette compétence, les prix de vente de certains produits de première nécessité. Pour ce faire, un décret en Conseil d’État dresse la liste des produits concernés.
En Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie, le présent article n’est pas applicable du fait du transfert par l’État aux autorités locales de la compétence de réglementation des prix.
Cet article a fait l’objet de plusieurs modifications en séance publique au Sénat. Ainsi deux amendements de la commission sénatoriale des Affaires économiques et du Gouvernement ont-ils prévu que l’État ait la faculté, et non l’obligation, de réglementer ces prix.
À son initiative encore, la liste dressée qui devait initialement être limitée à cent produits a été ouverte à tous les produits ou familles de produits de première nécessité. Enfin, il a été décidé que l’État devrait arrêter lui-même cette liste en tenant compte des particularités de chaque collectivité territoriale d’outre-mer.
Sans en contester l’opportunité, votre Rapporteur s’interroge sur la compatibilité des dispositions introduites au Sénat avec le droit communautaire de la concurrence. La notion de produits de première nécessité mériterait également d’être précisée. Il serait souhaitable que le Gouvernement puisse éclairer la Représentation nationale sur ces deux points.
*
* *
La Commission examine d’abord l’amendement CF 183 de M. Jean-Claude Fruteau.
M. Victorin Lurel. La réglementation des produits de première nécessité ne doit pas être simplement facultative.
M. le rapporteur. Défavorable. Nous devons faire preuve de souplesse et laisser au Gouvernement la faculté de réglementer si nécessaire.
M. Victorin Lurel. Le code de commerce oblige pratiquement l’État à intervenir lorsque la concurrence est insuffisante, notamment en cas de monopole ou d’oligopole. Et l’État le fait déjà pour certains produits.
Par ailleurs, cet amendement est conforme aux engagements contenus dans l’accord en 165 points du 4 mars.
M. le rapporteur. Le dispositif prévu par l’article 1er A s’applique à une gamme très étendue de produits, et il convient de laisser à l’État le soin d’apprécier la nécessité de réglementer.
La Commission rejette cet amendement.
Elle examine ensuite l’amendement CF 247 rectifié de M. Louis-Joseph Manscour.
M. Louis-Joseph Manscour. Lors de la crise sociale, il a été reproché aux élus de ne pas s’impliquer suffisamment dans les domaines de la formation des prix et du pouvoir d’achat. Je propose donc que les conseils régionaux soient consultés pour avis lorsque l’État envisage de réglementer les prix.
M. le rapporteur. Je suis plutôt favorable à l’amendement, quitte à prendre le risque d’un ralentissement de la procédure.
La Commission adopte cet amendement.
Puis elle est saisie de l’amendement CF 184 de M. Jean-Claude Fruteau.
M. Victorin Lurel. Il s’agit de préciser le nombre minimum de produits et de familles de produits dont le prix peut être réglementé.
M. le rapporteur. Défavorable, au nom de la souplesse. Le Sénat a d’ailleurs supprimé la référence aux cent produits.
M. Victorin Lurel. En l’absence de précisions, et faute de contrôles suffisants, nous risquons de voir la réglementation du prix de certains produits s’accompagner de hausses sur d’autres produits.
La Commission rejette cet amendement.
Elle adopte ensuite l’article 1er A ainsi modifié.
Après l’article 1er A
La Commission est saisie de plusieurs amendements portant articles additionnels après l’article 1er A.
Elle examine d’abord les amendements identiques CF 19 de M. Alfred Almont, rapporteur pour avis de la Commission des affaires économiques, de l’environnement et du territoire, et CF 259 de M. Victorin Lurel.
M. Jérôme Bignon. Ces amendements visent à permettre une coopération entre les autorités locales et la direction départementale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes.
M. le rapporteur. Défavorable, car ces actions ne relèvent pas de la compétence des collectivités concernées. En outre, le soutien logistique évoqué aurait un coût pour ces dernières. En revanche, des possibilités de conventionnement existent.
M. Victorin Lurel. Cette disposition figure dans l’accord du 4 mars, signé par mon département, la Guadeloupe, et par l’État. Les collectivités s’engagent dans le domaine du contrôle des prix, y compris financièrement. Il convient de leur donner des pouvoirs d’investigation et de contrôle.
M. Michel Diefenbacher. Je comprends l’idée, mais a-t-on besoin d’une disposition législative ? Une simple convention entre l’État et la région permettrait de régler le problème.
M. Jérôme Bignon. Je propose de retirer les amendements, puis de les représenter en séance afin d’interroger le ministre sur la possibilité de signer de telles conventions.
Les amendements CF 19 et CF 259 sont retirés.
La Commission examine ensuite un amendement CF 257 de M. Victorin Lurel.
M. Victorin Lurel. Cet amendement vise, conformément aux engagements pris, à réduire à zéro le taux de TVA sur les produits de première nécessité. Je précise que la réglementation européenne ne l’interdit pas, et la France peut le faire.
M. le rapporteur. Défavorable, d’autant que le coût de la mesure pour l’État n’est pas évalué.
M. Victorin Lurel. Il est de 285 000 euros en Guadeloupe, somme à comparer au coût de 7 millions d’euros que la réduction du taux d’octroi de mer représente pour le conseil régional.
La Commission rejette cet amendement.
Elle est ensuite saisie de l’amendement CF 292 de M. Victorin Lurel.
M. Victorin Lurel. Cet amendement a le même objectif que le précédent.
La Commission rejette cet amendement.
Elle examine ensuite l’amendement CF 301 de M. Victorin Lurel.
M. Victorin Lurel. Nous proposons de lier les exonérations de charges au respect de certaines conditions relatives au maintien des effectifs et à l’amélioration des salaires et à des engagements sur les prix.
M. le rapporteur. Nous souhaitons tous le maintien des effectifs, voire des embauches nouvelles. Mais faut-il obliger, par la loi, les entreprises à agir dans ce sens ? La proposition me paraît irréaliste. Avis défavorable.
M. Victorin Lurel. Je comprends vos arguments, et je suis prêt à retirer cette partie de l’amendement. Mais qu’en est-il de la partie concernant les engagements sur les prix ?
M. le rapporteur général. Nous avons rejeté des amendements similaires lors du dernier collectif.
La Commission rejette cet amendement.
Puis elle rejette successivement les amendements CF 290, CF 200 et CF 199 de M. Victorin Lurel.
Elle examine ensuite l’amendement CF 277 du même auteur.
M. Victorin Lurel. L’amendement propose de réduire la part de l’octroi de mer perçue par l’État pour la gestion et le recouvrement de cette taxe.
M. le rapporteur. Avis défavorable.
La Commission rejette cet amendement.
Elle est ensuite saisie de l’amendement CF 283 de M. Victorin Lurel.
M. Victorin Lurel. Cet amendement vise à doubler le montant des amendes encourues par les entreprises qui contreviennent aux règles relatives aux renseignements commerciaux.
M. le rapporteur. Défavorable, car les montants proposés sont trop élevés.
M. Victorin Lurel. Les entreprises seraient ainsi dissuadées de préférer le paiement d’amendes au respect de leurs obligations.
La Commission rejette cet amendement.
Puis elle examine l’amendement CF 300 de M. Victorin Lurel.
M. Victorin Lurel. Un accord régional interprofessionnel a prévu que le conseil général et le conseil régional de la Guadeloupe apporteraient chacun leur propre contribution – à hauteur de 25 euros chacun – à certaines augmentations de salaires. Mais cet accord est juridiquement très fragile. L’amendement a pour objet de le valider afin d’éviter les recours et de sécuriser le dispositif avant son extension par la Commission nationale de la négociation collective.
M. le rapporteur. Une telle validation est pour le moins délicate.
M. François Scellier. D’autant qu’elle ne vaut que pour le cas où les actes concernés seraient contestés.
M. Victorin Lurel. Il s’agit d’une simple précaution.
M. François Scellier. La rédaction de l’amendement devrait au moins éviter de mentionner cette éventuelle contestation.
M. le rapporteur. Pour que la Commission puisse adopter cet amendement, il faudrait en revoir la rédaction, dans le cadre de l’article 88 du règlement.
L’amendement CF 300 est retiré.
M. Serge Letchimy. Monsieur le président, tous les amendements ayant reçu un avis favorable de la Commission des affaires économiques seront-ils examinés en Commission des finances ?
M. le président Didier Migaud. Oui, sauf ceux que j’ai jugés irrecevables au titre de l’article 40 de la Constitution, en vertu d’une jurisprudence constante de la Commission des finances.
La Commission examine ensuite l’amendement CF 258 de M. Victorin Lurel.
M. Victorin Lurel. Pour être efficace, la lutte contre la vie chère exige des moyens, et notamment d’augmenter le nombre d’agents des services de la concurrence et de la répression des fraudes. En Guadeloupe, par exemple, il en faudrait deux de plus.
M. le rapporteur. Mon avis est défavorable, car l’amendement a pour objet une demande de rapport et je pense qu’il faut en limiter le nombre.
La Commission rejette cet amendement.
*
* *
Article premier B
Publication des travaux des observatoires des prix outre-mer
DOM |
St-Pierre-et-M. |
Mayotte |
Saint-Barthélemy |
Saint-Martin |
Polynésie française |
Wallis et Futuna |
Nouvelle-Calédonie |
TAAF |
Observations et décision de la Commission :
Cet article, ajouté en séance publique par le Sénat, s'inscrit comme l’article précédent dans le souci de soutenir le pouvoir d'achat outre-mer après les manifestations violentes qui ont marqué les semaines passées.
Les départements d’outre-mer ainsi que les collectivités de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon disposent chacun d’un observatoire des prix et des revenus (OPR) mis en place, avec beaucoup de retard, par le décret n° 2007–662 du 2 mai 2007.
Prévue par la loi n° 2000–1207 du 13 décembre 2000 d'orientation pour l'outre-mer, désormais abrogée, la création des OPR visait à améliorer l’évaluation des politiques publiques mises en place localement, l’utilisation des outils statistiques disponibles et la comparaison des prix et revenus entre la métropole et l’outre-mer.
L’article 2 du décret de 2007 dispose que chaque OPR établit un rapport annuel, assorti d’avis et de propositions, pour les ministres de l’Outre-mer, de l’Économie et des Finances, et de l’Emploi. Les comparaisons de prix ne sont pour l’heure rendues publiques qu’une fois par an à l’occasion de la publication de ce rapport.
L’alinéa unique du présent article entend y remédier en prévoyant une obligation de publication « régulière et pluriannuelle », qui aurait pu relever avantageusement du règlement. Le Gouvernement pourrait proposer d'intégrer ces dispositions dans le décret de 2007.
Afin de préciser la rédaction de cet article, votre Commission des finances a néanmoins adopté à l’initiative de la Commission des affaires économiques un amendement proposant une publication trimestrielle.
*
* *
La Commission est saisie de deux amendements identiques, l’amendement CF 20 du rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques, et l’amendement CF 185 de M. Jean-Claude Fruteau.
M. Jérôme Bignon. Ces amendements visent à préciser la rédaction issue du Sénat : plutôt que de parler de publication « régulière et pluriannuelle », nous proposons une publication « trimestrielle ».
M. le rapporteur. Avis favorable.
La Commission adopte les deux amendements identiques à l’unanimité.
Puis elle adopte l’article 1er B ainsi modifié.
*
* *
Article premier C
Versement d’un bonus exceptionnel aux salariés dans les
départements d’outre-mer
DOM |
St-Pierre-et-M. |
Mayotte |
Saint-Barthélemy |
Saint-Martin |
Polynésie française |
Wallis et Futuna |
Nouvelle-Calédonie |
TAAF |
NB : Avant l’examen en commission
Observations et décision de la Commission :
Cet article, adopté à l’initiative du Gouvernement en séance publique au Sénat, traduit le souhait du Président de la République de permettre aux entreprises ultramarines d’accorder des augmentations de salaire sans avoir à acquitter de cotisations sociales.
Il participe comme les deux articles précédents du soutien au pouvoir d'achat outre-mer et transpose dans la loi l’un des éléments des accords qui ont été signés, par les partenaires sociaux, en Guadeloupe et en Martinique.
RÉCAPITULATIF DES MESURES EN FAVEUR DE L’OUTRE-MER
À l’occasion de sa conférence de presse du 3 mars dernier, M. Yves Jégo a rappelé les engagements de l’État en faveur de l’outre-mer au titre du projet de loi relatif au développement économique de l’outre-mer (LODEOM) et de la politique de relance, pour un montant global de 847,90 millions d’euros. Les mesures actées sont : – la revalorisation de l’allocation logement ; – le versement d’une prime exceptionnelle unique de 200 euros en avril à 242 000 familles ; – la mise en place du revenu de solidarité temporaire d’activité (RSTA) ; – la hausse de 20 % de la prestation de restauration scolaire ; – le renforcement du soutien aux personnes âgées démunies et handicapées ; – l’extension du service militaire adapté ; – la "revalorisation des actions pour les entreprises et l’emploi contenues dans la LODEOM", dont de nouvelles exonérations fiscales ; – l’abondement du fonds exceptionnel d’investissement pour permettre la sélection de nouveaux projets concernant l’indépendance énergétique et l’autosuffisance alimentaire ; – le financement de 100 projets ultramarins au titre de la relance ; – la mise en œuvre d’une relance du logement social ; – le renforcement de la continuité territoriale, notamment grâce à des mesures sur les billets d’avion actées en janvier. En parallèle, pour aider les petites et moyennes entreprises à faire face aux conséquences de la crise, le secrétaire d’État chargé de l’Outre-Mer a dévoilé une série de mesures d’urgence, consistant notamment à : – renforcer l’information sur la loi de sauvegarde des entreprises en vue de limiter les dépôts de bilan ; – offrir des aides douanières aux entreprises, comme annoncées par M. Éric Woerth ; – permettre l’étude au cas par cas du report du versement de la taxe d’apprentissage ; – faciliter le recours au chômage technique ou partiel ; – intensifier localement le plan de soutien aux PME, via l’instauration d’un numéro vert pour les entreprises en difficulté ou la création d’une médiation bancaire renforcée ; – relancer le crédit à court terme, au travers de garanties assurées par Oséo et AFD. |
En effet, la lettre du Premier ministre du 20 février, les deux accords régionaux interprofessionnels signés en Guadeloupe le 26 février et en Martinique le 11 mars 2009 ont mis en place une « prime exceptionnelle de vie chère ». Cette prime mensuelle d’un montant de 200 euros repose sur une contribution des employeurs, complétée par des contributions de l’État (via le revenu de solidarité temporaire d’activité(3), RSTA, à hauteur de 100 euros), du Conseil régional et du Conseil général.
À la différence de l’accord « Jacques Bino » signé en Guadeloupe, l’accord signé en Martinique ne comporte pas de clause de convertibilité au terme de laquelle l’employeur prendrait en charge les quotes-parts de l’État ou des collectivités territoriales.
Cette contribution des employeurs doit, selon la lettre des deux accords, faire l’objet d’une exonération de charges sociales. La formule retenue est donc celle d’un bonus exceptionnel, qui avait déjà été appliquée dans le cadre de la loi n° 2008–111 du 8 février 2008 pour le pouvoir d'achat.
a) Un bonus exceptionnel dans les entreprises non assujetties à l’obligation de participation
L’alinéa 1 (I) du présent article définit le champ de ce bonus, en le limitant aux seuls départements d’outre-mer et en imposant un accord régional interprofessionnel conclu par une ou plusieurs organisations syndicales représentatives (article L. 2232–2 du code du travail). Un plafond de 1 500 euros par salarié et par an est également fixé.
Sont donc visées les entreprises ou établissements, situés dans un DOM, quelle que soit leur taille. En 2008, la loi sur le pouvoir d’achat avait retenu entreprises ou établissements non assujettis aux obligations au titre de la participation fixées à l’article L. 3322–2 du code du travail, autrement dit les entreprises de moins de cinquante salariés.
Ce dispositif de bonus est pérenne, sans limitation de durée, au contraire de la prime exceptionnelle encadrée par la loi de 2008.
b) Les modalités de mise en œuvre du versement sont très proches de celles retenues par la loi de 2008
Les alinéas 2 à 4 fixent les modalités de versement de ce bonus exceptionnel.
Il est prévu que le montant du bonus puisse être modulé selon les salariés. Deux conditions sont toutefois posées :
– la modulation doit avoir été définie soit par l’accord régional interprofessionnel (alinéa 2), soit par un accord de branche ou d’entreprise auquel l’accord régional renvoie (alinéa 3) ;
– cette modulation ne peut s’effectuer qu’en fonction de six critères limitativement énumérés par l’alinéa 2 : le salaire, la qualification, le niveau de classification, l’ancienneté, la durée du travail ou la durée de présence dans l’entreprise du salarié.
CONDITIONS D’ATTRIBUTION EN GUADELOUPE (EXTRAIT DE L’ACCORD « JACQUES BINO » DU 26 FÉVRIER 2009)
Article II : Conditions d’attribution. ● Tous les salariés dont le salaire horaire de base (hors prime et accessoires de salaire) est égal au SMIC et jusqu’à 1,4 SMIC inclus voient leur revenu mensuel augmenter de 200 euros nets. ● Les rémunérations des salariés percevant un salaire supérieur à 1,4 SMIC et inférieur à 1,6 SMIC seront fixées sur la base d’une augmentation minimale de 6 % et cela dans un délai e trente jours à compter de la signature du présent accord. ● Les rémunérations des salariés percevant un salaire supérieur à 1,6 SMIC seront fixées dans le cadre de négociations de branche ou d’entreprise qui s’ouvriront sur la base d’une augmentation minimale de 3 % et cela dans un délai de trente jours à compter de la signature du présent accord. ● Les salariés à temps partiel bénéficient d’une augmentation de leur revenu calculé au prorata du temps de travail. (…) Article V : Clause de convertibilité Au terme du délai des aides de l’État (36 mois) et des Collectivités (12 mois), l’augmentation de salaire de 200 euros nets est intégrée dans la rémunération des salariés à la charge de l’employeur sans préjudice d’éventuelles exonérations. |
En outre, deux clauses supplémentaires, reprises de la loi de 2008, sont destinées à éviter les effets de substitution entre le bonus exceptionnel et les rémunérations existantes :
– le bonus ne peut se substituer à des augmentations de rémunération et à des primes prévues par une convention ou un accord professionnel de branche, un accord salarial antérieur ou le contrat de travail ;
– il ne peut pas, non plus, se substituer à l’un ou l’autre des éléments de rémunération au sens de l’article L. 242–1 du code de la sécurité sociale et de l’article L. 741–10 du code rural – articles de référence généraux en matière de rémunérations – versés par l’employeur ou qui deviennent obligatoires en vertu de règles légales, conventionnelles ou contractuelles.
Enfin, il est prévu à l’alinéa 4 que le versement de la prime doit intervenir au plus tard le 31 décembre de l’année civile au titre de laquelle les sommes sont dues.
c) Comme en 2008, le régime social de ce versement est très favorable
Le régime retenu dans ce projet est, comme en 2008, semblable à celui qui prévaut en matière d’intéressement, et non pas de participation. L’alinéa 5 (II) prévoit ainsi :
– l’exonération totale des charges sociales, à l’exception du versement de la contribution sociale généralisée (CSG) et de celui de la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS), pour une durée maximale de trois ans ;
– l’absence d’exonération fiscale au titre de l’impôt sur le revenu.
En l’absence de disposition contraire, cette perte de recettes pour les organismes de sécurité sociale devrait faire l’objet d’une compensation par le budget de l’État en application de l’article L. 131–7 du code de la sécurité sociale. Cependant, le Gouvernement a indiqué à votre Rapporteur que le caractère exceptionnel du bonus justifiait une dérogation à ce principe ; le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2010 comportera donc une disposition expresse permettant d’éviter la compensation, conformément à l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale(4).
Interrogé par votre Rapporteur, le Gouvernement n’a pas été en mesure de chiffrer la perte de recettes correspondante pour les organismes de sécurité sociale.
L’alinéa 6 de cet article impose enfin à l’employeur de notifier à l’organisme de recouvrement dont il relève le montant des sommes versées au salarié au titre de cette prime exceptionnelle.
Votre Rapporteur observe que cette mesure ne bénéficie pas à tous les outre-mer, mais aux seuls départements d’outre-mer.
*
* *
La Commission examine d’abord l’amendement CF 21 du rapporteur pour avis de la Commission des affaires économiques.
Cet amendement fait l’objet de deux sous-amendements, CF 105 du rapporteur, et CF 384 du Gouvernement
M. Jérôme Bignon. L’amendement vise à étendre aux collectivités d’outre-mer la possibilité de versement par les entreprises d’un bonus exceptionnel exonéré de cotisations sociales. Concernant les collectivités dont le régime de sécurité sociale relève du code de la mutualité, il apparaît en outre nécessaire d’inclure la mention expresse d’applicabilité des dispositions du II pour rendre applicable le volet relatif à l’exonération de charges.
M. le rapporteur. Avis favorable à l’amendement CF 21, pourvu que soient également adoptés les sous-amendements.
La Commission adopte les sous-amendements, puis l’amendement CF 21 ainsi modifié.
En conséquence, l’amendement CF 107 du rapporteur n’a plus d’objet.
La Commission adopte ensuite l’amendement rédactionnel CF 106 du rapporteur.
Puis, elle adopte l’article 1er C ainsi modifié.
*
* *
Après l’article 1er C
La Commission est saisie de l’amendement CF 220 de M. Victorin Lurel, tendant à introduire un article additionnel après l’article 1er C.
M. Victorin Lurel. Il s’agit de pérenniser au-delà de 2012 la « prime exceptionnelle de vie chère » de 200 euros qui a été instaurée, pour le secteur privé, par voie d’accord régional interprofessionnel.
M. le rapporteur. Avis défavorable. Je propose d’en rester aux accords qui ont été signés.
La Commission rejette cet amendement.
*
* *
TITRE PREMIER
MESURES DES SOUTIEN À L’ÉCONOMIE ET AUX ENTREPRISES
CHAPITRE PREMIER
RÉGIME APPLICABLE AUX ZONES FRANCHES D’ACTIVITÉS
Articles 1er à 3 bis
Création de zones franches d’activités dans les DOM
DOM |
St-Pierre-et-M. |
Mayotte |
Saint-Barthélemy |
Saint-Martin |
Polynésie française |
Wallis et Futuna |
Nouvelle-Calédonie |
TAAF |
Les articles 1er à 3 bis du projet de loi tendent à créer deux niveaux de zones franches d’activités (ZFA) dans les DOM. Ce dispositif, qui traduit un engagement pris par le Président de la République lors de sa campagne électorale, constitue le cœur technique et philosophique de l’engagement du Gouvernement en faveur du développement économique de l’Outre-mer.
Il s’agit tout d’abord d’un dispositif de soutien fiscal à l’activité économique particulièrement puissant, décliné sous forme d’exonération de l’essentiel de l’assiette de plusieurs impôts (sur les bénéfices, taxe professionnelle et taxes foncières). Plus globalement, ces zones franches, ciblées sur des zones très fragiles des DOM et sur des secteurs jugés économiquement porteurs, constituent un acte de foi en faveur d’un développement et d’une croissance endogènes de l’économie ultramarine. Ainsi, par l’allègement de la fiscalité pesant sur les entreprises éligibles à ces zones franches, le Gouvernement souhaite donner toute sa chance à la compétitivité du tissu économique des DOM.
I.– LE DISPOSITIF À DEUX ÉTAGES DES ZFA
A.– PRÉSENTATION D’ENSEMBLE
Les ZFA consistent en un triple dispositif de réduction de l’impôt dû à l’État au titre du bénéfice tiré de l’exploitation éligible, de réduction de la taxe professionnelle et de réduction de la taxe foncière sur les propriétés bâties, ces deux dernières étant dues aux collectivités locales.
1.– Une exonération groupée d’impôt sur le résultat, de taxe professionnelle et de taxe foncière, centrée sur les DOM
a) Un dispositif déjà éprouvé d’allègements fiscaux sur un zonage particulier
L’utilisation combinée des vecteurs de la fiscalité nationale et de la fiscalité locale (souvent doublée d’allègements de charges sociales) forme le socle de plusieurs dispositifs de soutien à l’activité dans des zones jugées prioritaires.
On le retrouve notamment au cœur des dispositifs suivants :
– zones franches urbaines (5 ans, puis sortie dégressive en plusieurs années selon l’impôt considéré) ;
– zone de redynamisation urbaine (5 années en tout) ;
– bassins d’emploi à redynamiser (7 années en tout) ;
– zones de revitalisation rurale (5 années).
b) La prise en compte d’une spécificité des DOM
Plusieurs de ces zonages couvrent en partie les départements d’outre-mer. Cependant, chacun répond à sa logique propre et vise le plus souvent à soutenir les nouvelles entreprises s’implantant dans des territoires en voie de désertification économique.
Le présent projet de loi poursuit un objectif à la fois plus vaste, plus ambitieux et plus ciblé. En effet, les articles 1er à 3 du projet de loi proposent des zones franches sur l’ensemble des départements d’outre-mer. Cependant, loin de constituer une acceptation tacite de la fragilité économique de ces territoires, par un mécanisme permanent de « béquilles » fiscales, le projet de loi vise à soutenir de façon temporaire des secteurs d’activité porteurs du développement économique des DOM. Il s’agit donc d’un pari sur la compétitivité future de ces territoires.
2.– Un dispositif ciblé et à deux étages
Il s’agit d’un dispositif visant les PME (au sens communautaire (5)) de l’ensemble des DOM. Le montage d’ensemble des zones franches d’activité (ZFA) répond au schéma suivant.
Un premier étage du dispositif ZFA couvre l’ensemble des entreprises de ces départements, sous la condition que leur activité s’exerce dans un des secteurs ouvrant droit à la réduction d’impôt au titre de l’investissement productif outre-mer (cf. infra). Les entreprises éligibles à ces ZFA bénéficieront d’une réduction sur chacun des impôts qu’elles acquittent.
Cependant, le dispositif est doublé d’un second étage, réservé aux entreprises éligibles au ZFA qui satisfont, en sus, à des critères spécifiques (géographiques, ou tenant à leur activité). Ces entreprises particulièrement ciblées bénéficieront d’avantages fiscaux bonifiés.
3.– Un dispositif long doublé d’une sortie progressive
Les ZFA instaurées par le présent projet de loi constituent une incitation fiscale couvrant en tout 10 années d’imposition des entreprises.
a) L’entrée en vigueur des ZFA
Déposé sur le bureau du Sénat le 28 juillet 2008, le projet de loi prévoyait initialement de mettre en place des allègements de la fiscalité due à compter de l’année 2009, incluse. Les reports de sa discussion posent aujourd’hui la question du point de départ des avantages consentis dans les ZFA.
Le Sénat a décidé, en dépit du retard pris dans la discussion du projet de loi, de maintenir la possibilité de bénéficier d’avantages fiscaux au titre des cotisations acquittées dès 2009. Hélas, cette rétroactivité du dispositif proposé ne manque pas de poser plusieurs difficultés. Votre rapporteur constate notamment qu’en matière d’impôt sur les sociétés ou sur le revenu, cette rétroactivité conduira à consentir un avantage fiscal sur des exercices ouverts et clos alors qu’aucune disposition législative ne prévoyait, à la date de clôture, un abattement de l’assiette.
Pis, il ne peut que s’interroger sur les conditions dans lesquelles cette rétroactivité s’appliquerait en matière de taxe professionnelle et de taxe foncière, puisque pour ces deux impôts, les bases ont été notifiées – sans abattement, bien sûr – aux collectivités locales. Techniquement, il semblerait donc que sur ces deux volets des ZFA, l’avantage ne puisse être réellement consenti au contribuable que sous la forme d’un dégrèvement à la charge de l’État. Interrogé sur cette question, le Gouvernement n’a pu que confirmer que de telles modalités seront nécessaires pour alléger les cotisations dues en 2009.
Enfin, cette entrée en vigueur rapide du dispositif est rendue plus difficile encore par le calendrier de la notification des ZFA auprès de la Commission européenne. En effet, dès lors que ce dispositif n’est ni soumis aux plafonds de la réglementation de minimis, ni éligible aux dérogations sur les aides en faveur des PME communautaires (cf. infra), il ne peut entrer en vigueur qu’après validation par l’Union européenne de sa conformité aux Traités compte tenu de la ligne directrice de la Commission en matière d’aides à finalité régionale. Dans l’hypothèse d’une promulgation de la loi dans le courant du mois de mai 2009, cette notification interdirait toute entrée en vigueur avant le mois de juillet.
Dans ces conditions, et sans que votre rapporteur conteste l’utilité de l’octroi d’avantages fiscaux dès 2009 dans les ZFA, il ne peut que souligner que les aspects les plus techniques du dispositif (modalités d’abattement de l’IS, de la TP et de la TFPB, modalités de compensation aux collectivités locales, délais de déclaration des contribuables, etc.) ne pourront s’appliquer conformément à la loi dès 2009. En substitution, le Gouvernement devra privilégier des solutions prenant la forme de réclamations du contribuable. Par suite, certains dispositifs des articles 1er à 3 bis du présent projet de loi ne s’appliqueront formellement qu’à compter de 2010.
b) Un régime long accompagné par une sortie progressive
Les ZFA que propose de créer le présent projet de loi constituent une aide fiscale de longue durée. En effet, quel que soit le régime applicable à l’entreprise – ZFA ou ZFA bonifiée – celle-ci bénéficiera de ses avantages durant 7 années à taux plein, de 2009 à 2015, puis sous forme dégressive durant les trois années suivantes, jusqu’en 2018, soit en tout pendant 10 années.
Cette durée et cette dégressivité correspondent à trois intentions distinctes :
– reconnaître la spécificité économique des DOM, en consentant sur les ZFA un bouquet d’avantages fiscaux plus long et plus attractif que dans les zones applicables sur l’ensemble du territoire ;
– conserver un régime d’aides temporaires, visant l’amélioration de la compétitivité des secteurs visés dans les DOM, afin qu’au terme du dispositif les entreprises visées ne nécessitent plus de soutien fiscal ;
– ne pas stopper brutalement le dispositif afin d’amener progressivement les entreprises à se placer en situation d’acquitter leur fiscalité normalement.
B.– L’ÉLIGIBILITÉ AUX ZFA
Les zones franches d’activité sont réservées au PME intervenant dans certains secteurs particuliers de l’économie des DOM. Ce principe général est décliné, pour l’ensemble du dispositif ZFA, dans le I du nouvel article 44 quaterdecies que l’article 1er du projet de loi insère dans le code général des impôts.
1.– La condition tenant à la taille de l’entreprise
a) La définition de la PME au sens communautaire
Le 1° du I de l’article 44 quaterdecies indique que les entreprises sont éligibles si elles emploient moins de 250 salariés et réalisent moins de 50 millions d'euros de chiffre d’affaires annuel, pour chaque exercice au titre duquel l’avantage de la ZFA peut être consenti.
Ces seuils sont conformes à la définition de l’entreprise moyenne, au sens de la recommandation 2003/361/CE de la Commission européenne, bien que le projet de loi ne reprenne pas in extenso la condition d’autonomie de l’entreprise également exigée au niveau communautaire.
En effet, les seuils des entreprises moyennes, petites et micro définis dans la recommandation précitée s’appliquent soit à l’entreprise « autonome », soit sous condition de calcul à un ensemble d’entreprises « partenaires », soit enfin à l’intégralité d’entreprises « liées » (6). Ces différenciations visent à prendre en compte le plus fidèlement possible les liens capitalistiques qui peuvent unir plusieurs entités économiques. Ainsi, par exemple, est une PME au sens communautaire l’entreprise A dépendant complètement de l’entreprise B, si l’ensemble formé par A et B respecte les seuils de la recommandation.
b) L’ouverture aux filiales de groupes
Toutefois, contrairement à d’autres dispositifs fiscaux en vigueur (par exemple, le dispositif ZFU prévu à l’article 44 octies du code général des impôts), l’article 44 quaterdecies ne reprend pas la condition d’autonomie de la PME, ce qui pose, selon votre rapporteur, deux difficultés :
– En ouvrant le bénéfice des ZFA aux grandes entreprises métropolitaines et ultramarines, au titre d’une exploitation éligible, mais sur l’ensemble du résultat imposable du groupe (la question ne se pose pas pour les impôts locaux dont les bases sont décomptées par établissement), l’article 1er ne présente-t-il pas un risque d’effet d’aubaine important ?
– Faute d’exclure du dispositif les groupes comprenant une exploitation en ZFA, il serait à tout le moins indispensable de prévoir une règle de ventilation des résultats exonérés par exploitation, afin de ne faire porter l’avantage fiscal que sur la fraction du résultat provenant de la ZFA. Votre rapporteur estime que ce problème technique doit également trouver une solution en raison de l’application dans les DOM de deux taux concurrents d’abattement (ZFA et ZFA bonifiée) qui pourraient s’appliquer à deux exploitations d’une même entreprise.
2.– La condition tenant aux secteurs d’activité
Le 2° du I de l’article 44 quaterdecies réserve également le dispositif ZFA aux seules PME appartenant à un secteur d’activité éligible à la réduction d’impôt au titre de l’investissement productif outre-mer, prévue par l’article 199 undecies B du code général des impôts.
En pratique, ce périmètre se déduit des exceptions prévues par le code général des impôts :
SECTEURS ÉCONOMIQUES NON ÉLIGIBLES À LA RÉDUCTION D’IMPÔT AU TITRE DE L’INVESTISSEMENT PRODUCTIF OUTRE-MER
Secteurs non éligibles |
Exceptions (éligibles) |
Commerce |
|
Restauration |
Restauration de tourisme classée, cafés, débits de tabac et débits de boissons |
Conseil et expertise |
|
Éducation, santé et action sociale |
|
Banque, finance et assurance |
|
Toutes activités immobilières |
|
Navigation de croisière, locations sans opérateur, réparation automobile |
Location de véhicules automobiles et de navires de plaisance |
Services fournis aux entreprises |
Maintenance, activités de nettoyage et de conditionnement à façon et centres d'appel Comptabilité, conseil aux entreprises, ingénierie ou études techniques à destination des entreprises |
Activités de loisirs, sportives et culturelles |
Activités qui s'intègrent directement et à titre principal à une activité hôtelière ou touristique et ne consistant pas en l'exploitation de jeux de hasard et d'argent Production et diffusion audiovisuelles et cinématographiques |
Activités associatives |
|
Activités postales |
|
À tous les autres secteurs, qui ne sont pas exclus explicitement par l’article 199 undecies B du code général des impôts, et sont donc éligibles aux ZFA, le 2° du I de l’article 44 quaterdecies inséré par le présent projet de loi ajoute expressément les activités de conseil aux entreprises, d’ingénierie ou d’études techniques à destination des entreprises.
C.– L’ÉLIGIBILITÉ AUX ZFA BONIFIÉES
Au sein des zones, secteurs et entreprises éligibles aux ZFA, le III de l’article 44 quaterdecies vise à constituer plusieurs sous-ensembles éligibles aux ZFA bonifiées. Quatre cas d’éligibilité distincts sont ainsi envisagés.
1.– L’éligibilité géographique
L’exploitation peut tout d’abord être éligible parce qu’elle est située dans une zone géographique prioritaire. Dans ce cas, s’il s’agit d’une PME intervenant dans un secteur éligible, elle bénéficiera de plein droit de taux d’abattement bonifiés.
a) Le dispositif proposé initialement par le Gouvernement
En effet, le 1° du III de l’article 44 quaterdecies définit géographiquement des ZFA bonifiées. Il s’agissait, dans le texte proposé initialement par le Gouvernement, d’ouvrir droit à la bonification aux entreprises situées en Guyane et dans les îles dites « du sud de la Guadeloupe » (Les Saintes, La Désirade et Marie-Galante).
Bien que ce zonage additionnel soit opéré en listant les territoires au cas par cas, il repose sur une réalité objective :
– S’agissant de la Guyane, l’ensemble des indicateurs montre un développement économique très en recul par rapport aux autres DOM. Ainsi, le PIB par habitant y est inférieur de 15 % à celui de la Réunion, et de 28 % à celui de la Martinique. On constate également que les bases de taxe professionnelle en Guyane sont inférieures à 47 % de la moyenne des DOM, et qu’en 2007 la Guyane comptait 7 256 redevables à l’IS ou au BIC, tandis que la moyenne des DOM s’établissait à 25 801.
– S’agissant des îles périphériques de la Guadeloupe, elles subissent pleinement un phénomène de double insularité, puisque tous les produits et services à destination de ces îles proviennent de la Guadeloupe elle-même. On y constate une dégradation démographique et économique, une disparition nette d’emplois et un renchérissement substantiel du coût de la vie.
b) Les modifications apportées par le Sénat
Le Sénat a corrigé ce zonage additionnel sur deux volets :
– par amendement, il l’a étendu aux Hauts de La Réunion, zone spéciale d’action rurale définie par le décret n° 78–690 du 23 juin 1978, ainsi qu’à plusieurs communes de Martinique limitativement énumérées :
LES COMMUNES FORMANT UNE ZFA BONIFIÉE EN MARTINIQUE, DANS LE TEXTE ADOPTÉ PAR LE SÉNAT
LA ZONE DES HAUTS DE LA RÉUNION (EN BLANC)
– un sous-amendement à cet amendement a également étendu ce zonage à toute commune de la Guadeloupe, laissant à un décret le soin d’en dresser la liste exhaustive sans qu’aucun critère législatif n’encadre cette définition par voie réglementaire.
Ces extensions, portées par des constats légitimes sur la fragilité des territoires concernés, posent néanmoins, selon votre rapporteur, une difficulté de forme et une difficulté de fond.
Sur la forme, votre rapporteur tient à indiquer que, dès lors qu’il s’agit de légiférer pour conditionner l’octroi d’avantages fiscaux différenciés entre des contribuables de même nature, la jurisprudence constitutionnelle impose au Parlement soit de subordonner le bénéfice de l’avantage à une situation spécifique du bénéficiaire par comparaison aux autres contribuables, soit de cibler l’avantage consenti en proportion de l’intérêt général poursuivi. Sous cet angle, il ne paraît pas suffisant, pour justifier qu’une entreprise A et une entreprise B, déclarant des bases foncières et un résultat identiques, soient assujetties à des fiscalités différentes, de se borner à constater que A est implantée à Fonds-Saint-Denis, par exemple, et B à Gros-Morne. Votre rapporteur n’entend pas, bien sûr, contester que les communes choisies se distinguent clairement par des situations objectivement très différentes de celles des autres. Il note cependant que ce constat partagé par le Gouvernement et les sénateurs, tous connaisseurs de la situation de la Martinique, est demeuré implicite dans la rédaction du projet de loi. Ainsi, à la lecture des articles 1er à 3, rien ne permet véritablement de justifier que les entreprises de Fonds-Saint-Denis et celles de Gros-Morne sont dans des situations nécessitant une aide accrue aux premières, ni de discerner clairement l’objectif d’intérêt général poursuivi par le législateur. Au total, votre rapporteur serait donc favorable à ce que le Gouvernement précise par amendement les situations objectives caractérisant une ZFA bonifiée, à charge pour l’autorité réglementaire de lister a posteriori les communes obéissant aux critères retenus. Il relève d’ailleurs que cette méthode est systématiquement utilisée en matière de zonage.
Sur le fond, votre rapporteur constate que seront inclus dans les ZFA bonifiées, au seul titre de la localisation géographique :
– la Guyane ;
– les trois îles périphériques de la Guadeloupe, ainsi qu’un nombre indéterminé à ce jour de communes de ce DOM ;
– plus du tiers des communes de Martinique ;
– les 4/5èmes du territoire de La Réunion.
Ce constat amène immanquablement à s’interroger sur la pertinence de maintenir plusieurs critères alternatifs d’éligibilité à ces ZFA bonifiées (qui ne joueront, en pratique, qu’hors des zones ci-dessus), et même d’instituer des ZFA non bonifiées. En effet, la généralisation massive de la ZFA bonifiée, dont votre rapporteur rappelle qu’elle entraîne une exonération totale de taxe professionnelle, et une exonération de 80 % de l’impôt sur les sociétés et de la taxe foncière, rend délicat le maintien d’un dispositif moins avantageux pour une minorité de zones.
2.– L’éligibilité tenant aux secteurs prioritaires d’activité
Cette question semble d’autant plus problématique que le projet de loi ouvre également le bénéfice de la ZFA bonifiée hors des zones géographiques énoncées précédemment (c’est-à-dire dans l’ensemble des DOM) pour les entreprises intervenant dans certains secteurs.
a) La définition initiale des secteurs cibles
Conformément à l’ambition initiale du projet de loi, le Gouvernement a conduit une concertation avec les élus afin de déterminer les secteurs d’activités susceptibles d’être les plus porteurs du développement économique des DOM. Tandis que la priorité était mise, partout, sur la recherche, d’une part, et les technologies de l’information et de la communication, d’autre part, il a incombé aux DOM eux-mêmes de choisir trois secteurs cibles supplémentaires déclenchant l’éligibilité à la ZFA bonifiée.
Les trois DOM (hors la Guyane éligible intégralement à la ZFA bonifiée) ont choisi les secteurs du tourisme et des énergies renouvelables. La Réunion a choisi de compléter cet ensemble par l’agro nutrition et les DOM antillais par l’environnement.
b) L’homogénéisation proposée par le Sénat
Compte tenu de cette grande convergence des choix locaux, le Sénat a décidé d’uniformiser l’ensemble des secteurs cibles pour l’ensemble des DOM.
La rédaction actuelle de l’article 1er (2° du III de l’article 44 quaterdecies ) du projet de loi ouvre donc la ZFA bonifiée à toute entreprise éligible à la ZFA de Martinique, de Guadeloupe ou de la Réunion qui intervient dans un des six secteurs retenus : recherche et développement, technologies de l’information et de la communication, tourisme, agro-nutrition, environnement et énergies renouvelables. Votre rapporteur se félicite de cette simplification, qui lève de surcroît les risques d’interprétation malheureuse de la frontière séparant, par exemple, l’environnement des énergies renouvelables.
3.– L’éligibilité tenant aux conditions d’activité
Enfin, l’article 44 quaterdecies propose également deux autres vecteurs d’éligibilité à la ZFA bonifiée, à raison de spécificités de l’activité de l’entreprise.
a) Les entreprises soutenant la recherche
Premièrement, la ZFA bonifiée bénéficiera dans tous les DOM aux entreprises éligibles aux ZFA qui signent une « convention portant sur un programme de recherche dans le cadre d’un projet de développement ». Cette condition est doublée d’un critère tenant au montant des dépenses de recherche engagées (7), qui doit être supérieur à 5 % des charges totales engagées par l’entreprise sur l’exercice.
Cette convention est signée avec une université ou un organisme public de recherche. Le Sénat a, en outre, admis que cette convention puisse être signée avec un organisme étranger.
b) Les entreprises ouvertes au commerce international
Deuxièmement, la ZFA bonifiée bénéficiera également aux entreprises dont un tiers au moins du chiffre d’affaires résulte d’opérations réalisées sous le bénéfice du régime de transformation sous douane. Ce régime est défini par la réglementation communautaire (8) comme permettant d’importer à un taux réduit des produits bruts, si ceux-ci font l’objet d’une transformation locale en produits finis.
Votre rapporteur souscrit pleinement à l’analyse selon laquelle les industries opérant à partir de matières premières importées depuis la zone commerciale internationale environnant les DOM constituent un secteur d’activité porteur pour leur économie. En revanche, il s’interroge sur la portée réelle du critère prévu au b) du 3° du III de l’article 44 quaterdecies. En effet, sa rédaction imprécise entraîne une incertitude sur les sommes qui devront constituer le tiers du chiffre d’affaires, proportion tout de même considérable si elle ne concerne que le coût des matières premières importées à taux réduit.
Au total, votre rapporteur se félicite du dispositif à double étage des ZFA, tant dans sa philosophie porteuse pour les DOM que dans sa mécanique très puissante pour les entreprises. Il considère cependant que le dispositif doit être mieux objectivé, s’agissant des territoires bénéficiant pour tous les secteurs de la ZFA bonifiée, et qu’il doit être précisé tant sur ses conditions d’entrée en vigueur que sur le critère tenant au volume d’opération réalisé sous le régime de la transformation sous douane.
II.– LA RÉDUCTION DE L’IMPOSITION DES BÉNÉFICES
Ce premier volet des ZFA est décliné par l’article 1er du projet de loi au sein du nouvel article 44 quaterdecies du code général des impôts. Il consiste en un abattement plafonné sur les résultats ou revenus imposables, soumis à une condition de réinvestissement de l’avantage perçu dans la formation professionnelle.
A.– L’ASSIETTE DES REVENUS ET RÉSULTATS SOUMIS À ABATTEMENT EN ZFA DEMANDE À ÊTRE PRÉCISÉE
1.– Les revenus et résultats concernés par la mesure
L’article 44 quaterdecies vise quatre catégories de revenus :
– les résultats soumis à l’impôt sur les sociétés et les bénéfices industriels et commerciaux soumis à l’impôt sur le revenu, déclarés en vertu de l’article 53 du code général des impôts ;
– les bénéfices agricoles, soumis à l’impôt sur le revenu, déclarés en vertu de l’article 72 ou de l’article 74 A du code général des impôts ;
– les bénéfices des professions non commerciales, soumis à l’impôt sur le revenu, déclarés en vertu de l’article 96 du code général des impôts.
Votre rapporteur s’interroge cependant sur l’absence d’effet des ZFA sur les petits entrepreneurs et micro-entreprises assujettis à l’impôt de manière forfaitaire. En effet, le 3° du I de l’article 44 quaterdecies réserve explicitement les ZFA aux contribuables soumis à un régime réel d’imposition. Certes, techniquement, en l’absence de déclaration contrôlée du résultat imposable, ces contribuables ne peuvent bénéficier d’un abattement de l’assiette de leur impôt. Toutefois, votre rapporteur estime que cet obstacle pourrait être aisément contourné en octroyant à ces contribuables une réduction de leur taux d’imposition, afin de le procurer un avantage fiscal comparable à celui dont bénéficieront les autres entreprises.
2.– Les modalités d’imputation de l’abattement
Le dispositif ZFA procure aux bénéficiaires un abattement appliqué sur l’assiette des résultats ou revenus imposables. Il s’applique sur les exercices clos à compter du 1er janvier 2009, comme le prévoit le XII de l’article 1er, introduit par le Sénat afin de tenir compte des délais d’examen du présent projet de loi.
Pour les exercices ouverts de 2008 à 2014 inclus, le taux de l’abattement est de 50 % en ZFA et de 80 % en ZFA bonifiée. Ce taux diminue ensuite progressivement jusqu’en 2018. De plus, l’abattement réalisé est plafonné par l’article 44 quaterdecies à 150 000 euros en ZFA et 300 000 euros en ZFA bonifiée.
ÉVOLUTION DU TAUX DE L’ABATTEMENT
Exercices ouverts… |
De 2008 à 2014 |
En 2015 |
En 2016 |
En 2017 |
À compter de 2018 |
Abattement en ZFA |
50% |
40% |
35% |
30% |
0% |
Abattement en ZFA bonifiée |
80% |
70% |
60% |
50% |
0% |
Cependant, un point demande à être éclairci dans la rédaction de l’article 44 quaterdecies : l’articulation entre la ZFA et l’abattement de droit commun prévu à l’article 217 bis du code général des impôts sur les bénéfices imposables des contribuables soumis à l’IS.
a) La question du cumul des ZFA avec l’abattement spécifique aux DOM pour les contribuables assujettis à l’IS
L’article 217 bis du code général des impôts prévoit un abattement du résultat imposable à l’IS des exploitations situées dans les DOM, dont l’activité est éligible à la réduction d’impôt au titre de l’investissement productif (art. 199 undecies B du même code). Cet article vise donc la même cible géographique et sectorielle que la ZFA, mais bénéficie également aux grandes entreprises (y compris pour des exploitations, indépendantes ou non, situées dans les DOM tandis que le siège est en métropole). En outre, l’abattement prévu par l’article 217 bis n’est pas plafonné, contrairement à celui prévu dans les ZFA (cf. infra). Cet abattement est égal à un tiers du bénéfice soumis à l’IS.
L’article 44 quaterdecies créé par le présent projet de loi ne précise nullement, dans sa rédaction adoptée par le Sénat, les conditions dans lesquelles s’articulent les ZFA avec l’abattement prévu à l’article 217 bis. Or, votre rapporteur souligne que la question du cumul potentiel des deux mesures représente un enjeu significatif :
– Premièrement, le taux même de l’abattement obtenu in fine par le contribuable assujetti à l’IS diffère substantiellement en cas de cumul ou de non-cumul :
de 2009 à 2015 |
2016 |
2017 |
2018 | |
ZFA seule |
50% |
40% |
35% |
30% |
En cas de cumul |
67% |
60% |
57% |
53% |
ZFA bonifiée seule |
80% |
70% |
60% |
50% |
En cas de cumul |
87% |
80% |
73% |
67% |
– Deuxièmement, l’un des abattements étant plafonné et non l’autre, il importe manifestement de savoir, en cas de cumul, lequel est appliqué en premier aux bénéfices déclarés. En effet, l’avantage consenti est majoré si l’article 217 bis (non plafonné) est appliqué en premier à une entreprise qui, dans le cas contraire, saturerait l’avantage procuré par la ZFA :
EFFETS COMBINÉS DU PLAFONNEMENT ET DE L’ORDRE D’IMPUTATION DES ABATTEMENTS
(en euros)
En cas de cumul |
Bénéfices |
Abattement n°1 |
Abattement n°2 |
Assiette finale |
Si la ZFA s'applique d'abord |
450 000 |
150 000 |
100 000 |
200 000 |
Si l'art. 217 bis s'applique d'abord |
450 000 |
150 000 |
150 000 |
150 000 |
– Troisièmement, la quote-part de bénéfice exonérée servant d’assiette à la contribution supplémentaire à la formation professionnelle prévue par l’article 44 quaterdecies (cf. infra), il importe également de préciser non seulement l’ordre d’imputation, en cas de cumul, mais également la fraction de l’exonération constituant l’assiette.
En tout état de cause, comme votre rapporteur le démontre, l’article 44 quaterdecies ne peut demeurer muet sur la question du cumul et de l’articulation des ZFA avec l’article 217 bis du code général des impôts. Il ne fait guère de doute aux yeux de votre rapporteur que les deux dispositifs ont vocation à se cumuler. Votre rapporteur vous proposera donc un amendement assurant une coordination en ce sens, et par suite, imputant les deux abattements du plus avantageux au moins avantageux (la ZFA en premier) ainsi qu’il est courant en droit fiscal. Cet ordre d’imputation réglerait également la question de la quote-part servant d’assiette à la contribution additionnelle en faveur de la formation professionnelle.
b) Effet de la mesure ZFA en cas de non-cumul avec l’article 217 bis du code général des impôts et dans le cas des BIC, BNC et BA
Afin d’apprécier l’effet isolé des ZFA sur la fiscalité des contribuables, votre rapporteur se place ci-dessous dans l’hypothèse où l’abattement de l’article 217 bis ne se cumulerait pas avec les ZFA pour les sociétés soumises à l’IS, et dans le cas général des contribuables imposés sur leurs bénéfices industriels et commerciaux, agricoles ou pour les professions non commerciales.
Le plafonnement entraîne que l’avantage fiscal est saturé par des entreprises déclarant au moins 300 000 euros de résultat en ZFA et 375 000 euros en ZFA bonifiée. Le graphique suivant retrace le gain cumulé retiré des seules ZFA par des entreprises saturant ces plafonds dans les quatre cas de figure envisageables, sous hypothèse d’un impôt moyen de 25 %.
Note : on constate que deux entreprises déclarant 300 000 et 375 000 euros de résultats, bénéficieront en ZFA du même avantage fiscal. On constate également que la majoration du taux d’abattement en ZFA bonifiée constitue une mesure plus puissante que le relèvement du plafond, en proportion du résultat déclaré.
3.– La question de la ventilation du résultat sur plusieurs exploitations soumise à différents régimes
Ainsi qu’il a été décrit précédemment, le dispositif des ZFA est explicitement ouvert par l’article 44 quaterdecies aux PME, soit intégrées fiscalement au sein d’un groupe de taille plus importante n’étant pas nécessairement inclus dans le dispositif, soit situées hors ZFA mais dont un établissement ou une exploitation est éligible au dispositif. Votre rapporteur constate que ce choix – qui pose déjà le problème de la part du résultat qui doit bénéficier de l’abattement – est doublé d’une complexité accrue résultant du fait qu’une PME ultramarine pourrait compter des exploitations au sein de ZFA et de ZFA bonifiées.
Il souligne que le texte adopté par le Sénat se borne à prévoir que l’abattement, au sein de chaque zone, porte sur « les bénéfices provenant d’exploitations » au sein de ladite zone, sans préciser comment cette origine des bénéfices devrait être appréciée par l’administration fiscale. Tandis que la difficulté semble pouvoir être résolue dans le cas de grands groupes intégrés fiscalement, elle lui semble incontournable en l’état du texte dans deux cas distincts :
– celui de la PME située hors ZFA dont un établissement (ou une exploitation) sans existence fiscale propre bénéficie d’une ZFA, ou l’inverse ;
– celui de la PME dont les établissements et le siège social, formant une seule entité juridique et fiscale, sont dispersés sur plusieurs ZFA, dont une au moins est bonifiée.
Selon les informations recueillies par votre rapporteur, si la rédaction actuelle du dispositif devait être conservée, compte tenu de son silence sur la règle de ventilation applicable, il appartiendrait à chaque entreprise de déclarer sa propre répartition de ses résultats selon les exploitations concernées. Quoiqu’un tel fonctionnement reporte sur le contrôle fiscal la responsabilité de définir les règles de partage, votre rapporteur souligne que la méthode n’est pas étrangère aux entreprises concernées. En effet, pour l’application de l’abattement d’IS en faveur des exploitations situées dans les DOM (art. 217 bis du code général des impôts, cf. supra), les entreprises sont déjà responsables de la tenue d’une comptabilité séparée permettant de justifier le partage des bénéfices qu’elles déclarent sur plusieurs exploitations (9).
B.– UNE CONDITION ADDITIONNELLE TENANT À LA RÉALISATION DE DÉPENSES SUPPLÉMENTAIRES DE FORMATION PROFESSIONNELLE
L’article 44 quaterdecies propose de subordonner l’octroi de l’abattement sur les résultats ou sur les revenus à un engagement supplémentaire de l’entreprise en matière de formation professionnelle.
1.– Le réinvestissement d’une fraction de l’avantage dans la formation professionnelle
Les entreprises ultramarines sont soumises aux mêmes obligations de financement de la formation professionnelle que leurs homologues métropolitaines. L’article 235 ter KA du code général des impôts impose ainsi une contribution à la formation professionnelle de 0,55 % des rémunérations versées par une entreprise de moins de 10 salariés. L’article 235 ter D prévoit une contribution de 1,6 % des rémunérations pour les entreprises de plus de 10 salariés.
Cependant, le Gouvernement a entendu soumettre l’avantage fiscal consenti dans les ZFA en matière d’impôt sur le résultat à un effort supplémentaire des entreprises en matière de dépenses de formation professionnelle. Il s’agit d’une initiative à la fois novatrice et pertinente. Elle repose sur l’idée que l’incitation suscitée par le dispositif fiscal sera suffisamment forte pour justifier le réinvestissement d’une partie de l’avantage dans la formation professionnelle. En outre, s’agissant des DOM, cette disposition est particulièrement bienvenue, la formation professionnelle des salariés ultramarins constituant assurément un enjeu fondamental du développement économique de ces territoires.
2.– La mise en œuvre de la condition a été durcie par le Sénat
La condition subordonnant le bénéfice de l’abattement initialement prévue par le Gouvernement pouvait être satisfaite selon deux modes de calculs :
– soit l’engagement de dépenses pour un montant égal à 5 % de l’abattement obtenu au titre de l’exercice précédent ;
– soit l’engagement de dépenses pour un montant égal à 500 euros par salarié et par an, au titre de l’exercice suivant un abattement.
Cependant, à l’initiative de sa commission des Finances, le Sénat a décidé de durcir cette condition en ne retenant que son premier mode de calcul, c'est-à-dire en exigeant que 5 % au moins de l’abattement consenti soit réinvesti dans la formation professionnelle. Comme le justifie le rapport des sénateurs Massion et Doligé (10) sur le projet de loi, pour certaines entreprises, l’avantage consenti en proportion des résultats peut être nettement plus significatif qu’une dépense en proportion du nombre de salariés. C’est donc un recentrage sur l’esprit initial de cette condition qu’a décidé le Sénat, en exigeant des entreprises un réinvestissement dans la formation professionnelle d’une partie de l’abattement lui-même.
En revanche, le Sénat n’a pas modifié les autres aspects de la mise en œuvre de cette condition de dépenses en matière de formation professionnelle :
– il s’agit de dépenses engagées en sus de la contribution exigible en vertu des articles 235 ter D et 235 ter KA du code général des impôts ;
– les entreprises peuvent s’acquitter de l’obligation en réalisant toutes les dépenses de formation professionnelle mentionnées à l’article L. 6331–19 du code du travail (11) ;
– en revanche les dépenses supplémentaires ainsi exposées ne sont éligibles ni au crédit d’impôt pour la formation des dirigeants à l’économie d’entreprise (art. 244 quater M du code général des impôts), ni au crédit d’impôt au titre de la formation des salariés à l’épargne salariale et à l’actionnariat salarié (art. 244 quater P du code général des impôts) ;
– la condition ne s’applique pas lorsque l’abattement est inférieur à 500 euros.
3.– Portée et contrôle de la condition
Compte tenu de l’amendement adopté par le Sénat, la portée de la condition tenant aux dépenses supplémentaires de formation professionnelle peut dorénavant être strictement comparée à l’avantage fiscal dont bénéficie l’entreprise.
En effet, hors cas d’imputation de l’abattement des ZFA après celui de l’article 217 bis du code général des impôts (12), le montant de 5 % de la quote-part des bénéfices exonérés représente 2,5 % du résultat, plafonnés à 7 500 euros, en ZFA et 4 % de ce résultat, plafonnés à 15 000 euros, en ZFA bonifiée. La simulation ci-après témoigne que le gain retiré de la mesure justifie pleinement de s’acquitter de l’obligation et confirme la justesse de la démarche de recentrage entreprise par la commission des Finances du Sénat.
(en euros)
En ZFA |
Résultat |
Taux d'abattement |
Abattement plafonné |
Assiette de l'IS |
Cotisation due (33,3%) |
Gain retiré de la ZFA |
Condition "formation professionnelle" |
Gain net |
Entreprise A |
400 000 |
50 % |
150 000 |
250 000 |
83 250 |
49 950 |
7 500 |
42 450 |
Entreprise B |
300 000 |
50 % |
150 000 |
150 000 |
49 950 |
49 950 |
7 500 |
42 450 |
Entreprise C |
150 000 |
50 % |
75 000 |
75 000 |
24 975 |
24 975 |
3 750 |
21 225 |
Entreprise D |
50 000 |
50 % |
25 000 |
25 000 |
8 325 |
8 325 |
1 250 |
7 075 |
En ZFA bonifiée |
Résultat |
Taux d'abattement |
Abattement plafonné |
Assiette de l'IS |
Cotisation due (33,3%) |
Gain retiré de la ZFA |
Condition "formation professionnelle" |
Gain net |
Entreprise A |
400 000 |
80 % |
300 000 |
100 000 |
33 300 |
99 900 |
15 000 |
84 900 |
Entreprise B |
300 000 |
80 % |
240 000 |
60 000 |
19 980 |
79 920 |
12 000 |
67 920 |
Entreprise C |
150 000 |
80 % |
120 000 |
30 000 |
9 990 |
39 960 |
6 000 |
33 960 |
Entreprise D |
50 000 |
80 % |
40 000 |
10 000 |
3 330 |
13 320 |
2 000 |
11 320 |
L’article 44 quaterdecies prévoit également un contrôle du montant des dépenses réellement engagées par l’entreprise, au titre de cette obligation. Il dispose qu’en cas de manquement à cette obligation, le montant de l’abattement réalisé au titre de l’exercice précédent est réintégré au résultat taxable de l’exercice au titre duquel les dépenses auraient dû être exposées.
Votre rapporteur est favorable à l’instauration d’un dispositif de sanction du non-respect de l’obligation, tout en observant que celui proposé semble à la fois complexe et insuffisant. En effet, le non respect de la condition « formation professionnelle » n’annulerait pas le bénéfice de la ZFA pour l’exercice au titre duquel les dépenses n’ont pas été exposées, ni pour les suivants. Il conduit donc à faire porter l’abattement sur un résultat re-majoré de l’abattement de l’année précédente.
Exemple : L’entreprise déclare un résultat de 100 et bénéficie d’un abattement de 50. L’année suivante, elle n’exécute pas sa dépense supplémentaire de formation professionnelle (2,5). Au titre de cette année suivante, son résultat (100) est donc majoré de l’abattement obtenu l’année précédente (50), soit 150 au total. Sur ce total, il bénéficie à nouveau de l’abattement de 50 %, soit 75. Et ainsi de suite.
Votre rapporteur considère donc que la sanction du non-respect de la condition « formation professionnelle » pourrait être aménagée pour la rendre plus effective et moins complexe. Il pourrait à tout le moins être envisagé de faire porter l’abattement sur le bénéfice déclaré, avant réintégration des sommes correspondant à la sanction.
C.– COORDINATION AVEC LES MESURES FISCALES EXISTANTES
Hormis le cas précédemment évoqué de la mesure générale prévue à l’article 217 bis du code général des impôts, l’article 44 quaterdecies organise l’articulation des ZFA avec toutes les mesures spécifiques à la fiscalité des entreprises concernées.
1.– Un système d’option entre les différents régimes d’exonération
En premier lieu, le V de l’article 44 quaterdecies règle le cas où une entreprise éligible aux ZFA serait également bénéficiaire d’un autre régime d’exonération géographique ou sectoriel :
– les zones de revitalisation rurale, de redynamisation urbaine ou d’aides à finalité régionale, mentionnées à l’article 44 sexies du code général des impôts ;
– les zones franches urbaines prévues à l’article 44 octies et 44 octies A du code général des impôts ;
– le dispositif d’aide à la reprise d’entreprise industrielle en difficulté, prévu à l’article 44 septies du code général des impôts ;
– le régime des entreprises de pêche maritime prévu par l’article 44 nonies du code général des impôts ;
– et les abattements prévus en faveur des agriculteurs par l’article 73 B du code général des impôts.
Votre rapporteur note que parmi ces dispositifs formellement incompatibles avec les ZFA, il conviendrait d’inclure les zones de restructuration de défense, instaurées par la loi de finances pour 2009.
Dans tous ces cas, l’entreprise disposerait d’un délai d’option de six mois – à compter de la promulgation de la loi ou de sa création – afin de choisir le régime des ZFA. Cette option est définitive. Toutefois, si l’entreprise n’opte pas, elle bénéficiera, le cas échéant, au terme de celui des dispositifs mentionnés ci-dessus qui la concerne, des avantages des ZFA pour la durée de ceux-ci restant à courir.
2.– Un cumul possible avec les crédits d’impôts
À l’inverse, l’article 1er prévoit que les entreprises éligibles au régime des ZFA pourront bénéficier en complément des crédits d’impôts suivants : crédit impôt recherche, crédit pour investissement dans les technologies de l’information et de la communication, pour l’emploi de réservistes, crédit en faveur des métiers d’art, en faveur de l’apprentissage, crédit pour dépenses de prospection commerciale, pour la formation des dirigeants et pour celle des salariés à l’économie de l’entreprise et aux dispositifs d’épargne salariale, et crédit en faveur des maîtres restaurateurs. Ces crédits d’impôts sont prévus par les articles 244 quater B à 244 quater Q du code général des impôts.
L’article prévoit également d’interdire le cumul des ZFA avec la réduction d’impôt en faveur des PME de croissance (art. 220 decies du code général des impôts) jusqu’à l’expiration du dispositif des zones franches.
3.– Les coordinations techniques opérées par le projet de loi
L’article 1er assure également la coordination de l’abattement prévu dans les ZFA avec les plafonds et montants mentionnés par ailleurs dans le code général des impôts.
L’abattement serait notamment réintégré pour la détermination des plafonds de déductibilité des cotisations versées :
– aux régimes complémentaires obligatoires d’assurance-vieillesse (art. 154 bis du code général des impôts) ;
– aux PERP, aux régimes de retraite supplémentaire ou complémentaire applicables en outre-mer (art. 163 quatervicies du code général des impôts) ;
– aux contrats d’assurance de groupe (art. 154 bis–0 A du code général des impôts).
Le montant de revenus exonéré serait indiqué, le cas échéant, sur la déclaration d’impôt sur le revenu (art. 170 du code général des impôts) et pris en compte pour le calcul de la PPE (art. 200 sexies du code général des impôts), du revenu de référence pour l’application des exonérations de taxes foncières et d’habitation (art. 1417 du code général des impôts) et dans l’assiette des cotisations sur les revenus des travailleurs non salariés des professions non agricoles et des revenus agricoles soumis à la CSG (art. L. 1316 et L. 136–4 du code de la sécurité sociale).
En revanche, le montant des résultats exonéré serait évidemment exclu des bénéfices dont peuvent êtres déduits les déficits reportés en arrière (art. 220 quinquies du code général des impôts).
III.– LES RÉDUCTIONS DES IMPÔTS DIRECTS LOCAUX
Les articles 2, 3 et 3 bis du projet de loi instaurent des allègements de la fiscalité locale due par les entreprises dans les DOM.
Composantes essentielles du dispositif ZFA dès le dépôt du projet de loi au Sénat, les articles 2 et 3 instaurent un abattement de l’assiette de la taxe professionnelle ou de la taxe foncière sur les propriétés bâties des entreprises éligibles aux ZFA et ZFA bonifiées.
Par ailleurs, le Sénat a décidé d’instaurer également, sur le périmètre géographique des ZFA, une exonération de taxe foncière sur les propriétés non bâties en faveur des terres agricoles.
Enfin, puisqu’il s’agit dans ces trois cas de diminuer leurs recettes fiscales propres, le projet de loi garantit l’autonomie financière des collectivités locales ultramarines.
A.– LES ABATTEMENTS SUR LES BASES DE TAXE PROFESSIONNELLE ET DE TAXE FONCIÈRE SUR LES PROPRIÉTÉS BÂTIES
Les articles 2 et 3 du projet de loi créent deux abattements en faveur des entreprises éligibles aux ZFA et ZFA bonifiées. Ces abattements portent sur les bases imposables aux taxes professionnelle et foncière des entreprises concernées. Ces dispositifs sont largement adossés à l’abattement opéré pour les mêmes entreprises sur les résultats ou revenus soumis à l’impôt.
1.– Les bases susceptibles d’être abattues
Contrairement à l’impôt sur les sociétés qui est dû par une entreprise au sens capitalistique du terme et dont l’allègement en ZFA pose le problème de la localisation des résultats, les taxe professionnelle et taxe foncière sont dues par établissement, c'est-à-dire par implantation géographique.
a) Les bases de taxe professionnelle soumises à l’abattement
● Cas général
Depuis la suppression de la part « salaires » de l’assiette de la taxe professionnelle, les bases de cet impôt, pour la grande majorité des contribuables, sont constituées des valeurs des immobilisations corporelles de chaque établissement. Il s’agit des valeurs locatives foncières des immeubles de l’établissement (cf. infra), ainsi que des valeurs des équipements et biens mobiliers (EBM) inscrits au bilan de l’entreprise et déclarés par l’entreprise comme affectés à un établissement donné. En principe, le rattachement de la base de taxe professionnelle à une implantation géographique ne soulève donc aucune difficulté.
En ce qui concerne le cas des professions non commerciales, non soumises à l’impôt sur les sociétés et employant moins de cinq salariés, l’assiette de la taxe professionnelle est également composée d’une fraction égale à 6 % des recettes.
L’assiette ainsi calculée subit pour l’ensemble des contribuables une réduction forfaitaire à la base de 16 %.
● Exception au rattachement des EBM à un établissement en ZFA
Par principe, l’abattement s’impute sur la totalité de l’assiette déclarée par le contribuable de la taxe, dans les conditions de droit commun. Le VII de l’article 1466 F réserve cependant une exception à ce principe : ne sont pas comprises dans l’assiette subissant l’abattement les immobilisations qui sont transférées d’un établissement à un autre et qui ont permis au contribuable de bénéficier d’ores et déjà d’une aide publique. Il s’agit d’éviter le cumul d’avantages fiscaux, que rendrait possible le transfert de l’EBM au sein de la ZFA. Sont ainsi exclues les immobilisations en provenance d’un établissement qui, au cours des cinq années précédant le transfert, a bénéficié d’un des dispositifs suivants :
– la prime d’aménagement du territoire ;
– l’exonération applicable dans les zones d’aide à finalité régionale (art. 1465), dans les zones de revitalisation rurale (art. 1465 A), dans les zones d’aide aux PME (art. 1465 B), ainsi que dans les zones urbaines sensibles, de redynamisation urbaine ou dans les zones franches urbaines (art. 1466 A) ;
– les ZFA.
b) Les bases de taxe foncière soumises à l’abattement
● Cas général
La taxe foncière porte sur l'ensemble des constructions fixées au sol à perpétuelle demeure ou qui présentent le caractère de véritables bâtiments. Elle est assise sur le revenu net cadastral des propriétés, qui est ramené à une valeur locative administrée.
Cette valeur locative est un loyer construit par l’administration fiscale sur la base de plusieurs critères. Pour les locaux industriels, cette valeur est égale au prix de revient tel qu’il est inscrit dans la comptabilité de l’entreprise. Pour les locaux professionnels et commerciaux, la valeur locative est établie selon un processus comparable à l’évaluation des logements (pondération de la surface, rapprochement avec un local type, application d’un tarif par m²).
● Précisions
Formellement, l’abattement porte donc sur un ou plusieurs biens immeubles. Afin de sécuriser le dispositif, il convient de préciser l’interprétation du rattachement dudit immeuble à un établissement éligible aux ZFA.
Ainsi, le V du nouvel article 1388 quinquies inséré par le présent projet de loi dispose que l’abattement s’applique aux immeubles dont le contribuable déclare et justifie le rattachement à un établissement en ZFA. Le I du même article prévoit également que l’abattement s’applique dès l’année suivant le rattachement d’un nouvel immeuble à un établissement en ZFA et cesse dès l’année suivant soit la fin du rattachement de l’immeuble soit la fin de l’éligibilité aux ZFA de l’établissement de rattachement.
2.– Condition d’imputation de l’abattement
a) L’abattement plafonné sur les bases de taxe professionnelle
Le nouvel article 1466 F du code général des impôts inséré par le présent projet de loi permet aux entreprises éligibles aux ZFA de bénéficier d’un abattement sur la base imposable à la taxe professionnelle, dont la portée et la dégressivité sont similaires à celles de l’abattement sur les résultats instauré à l’article 1er.
Initialement, les taux d’abattement proposés par le Gouvernement dans le projet de loi étaient alignés sur ceux applicables aux bénéfices. De même, le plafond de cet abattement était commun à tous les volets du dispositif : 150 000 euros en ZFA, et 300 000 euros en ZFA bonifiée.
Toutefois, afin de tenir compte par anticipation de la prochaine réforme de la taxe professionnelle (cf. infra), qui conduira à réduire le poids global de cet impôt pour les entreprises, le Sénat a décidé de majorer le taux d’abattement applicable à l’assiette de la taxe professionnelle. Dans le texte adopté par le Sénat, ce taux est donc le suivant :
TAUX DE L’ABATTEMENT SUR LA BASE DE TAXE PROFESSIONNELLE EN ZFA
De 2009 à 2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
2019 | |
ZFA |
80 % |
70 % |
65 % |
60 % |
0 % |
ZFA bonifiée |
100 % |
90 % |
80 % |
70 % |
0 % |
b) L’abattement non plafonné sur les bases de taxe foncière sur les propriétés bâties
L’article 1388 quinquies du code général des impôts permet aux entreprises éligibles aux ZFA de bénéficier d’un abattement sur la base imposable à la taxe foncière sur les propriétés bâties, dont la portée et la dégressivité sont similaires à celles de l’abattement sur les résultats instauré à l’article 1er.
Le Sénat n’a pas modifié les taux d’abattement proposés par le Gouvernement dans le projet de loi, qui sont identiques à sur ceux applicables aux bénéfices :
TAUX DE L’ABATTEMENT SUR LA BASE DE TAXE FONCIÈRE
SUR LES PROPRIÉTÉS BÂTIES EN ZFA
De 2009 à 2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
2019 | |
ZFA |
50 % |
40 % |
35 % |
30 % |
0 % |
ZFA bonifiée |
80 % |
70 % |
60 % |
50 % |
0 % |
En revanche, l’abattement de l’assiette de la taxe foncière obéit à deux spécificités par rapport à celui des bénéfices ou de la taxe professionnelle, en raison des particularismes de cette taxe :
– Premièrement, compte tenu de la spécificité de l’assiette de la taxe foncière, peu évolutive et difficilement optimisée, l’article 1388 quinquies n’encadre par aucun plafond l’abattement consenti.
– Deuxièmement, la taxe foncière étant acquittée par le propriétaire des immeubles, et non nécessairement par son utilisateur, qui peut être l’entreprise éligible aux ZFA, le VI de l’article 3 impose une rétrocession de l’avantage fiscal dont bénéficie le bailleur éventuel au preneur éventuel des locaux ainsi exonérés.
3.– Les coordinations nécessaires
L’article 2 prévoit plusieurs coordinations rendues nécessaires par l’introduction de cette nouvelle mesure de réduction de la taxe professionnelle.
a) Un système d’option entre les régimes d’exonérations et les ZFA
Les VI des articles 1466 F et 1388 quinquies règlent le cas où l’entreprise éligible à une ZFA peut également bénéficier, ou bénéficie déjà, d’une exonération existante.
● Mécanisme d’option applicable
Lorsque l’établissement bénéficie déjà, en 2009, de l’un de ces dispositifs, il peut opter, jusqu’au 1er mai 2009, pour le régime des ZFA. S’il opte, il perd le bénéfice de son régime antérieur. S’il n’opte pas pour les ZFA, il conserve le bénéfice dudit dispositif jusqu’à son expiration propre. À cette date, il pourra, le cas échéant, bénéficier des ZFA pour la période restant à courir. Votre rapporteur souligne ainsi qu’il l’a fait remarquer précédemment s’agissant de l’entrée en vigueur des ZFA, que ce délai d’option n’est pas réaliste compte tenu du calendrier d’examen du projet de loi.
Pour les nouveaux établissements créés à compter du 1er janvier 2009, le contribuable doit opter, dans les délais prévus pour le dépôt de la déclaration de taxe professionnelle, pour le régime des ZFA ou pour celui des régimes dont il peut bénéficier. S’il n’opte pas pour le régime des ZFA, celui-ci ne lui sera pas accordé au terme du dispositif qui aura eu sa préférence.
● Exonérations incompatibles avec les ZFA en matière de taxe professionnelle
Sont concernées par le régime d’option avec les ZFA :
– les exonérations liées à l’aménagement du territoire mentionnées ci-dessus (art. 1465, 1465 A, 1465 B et 1466 A du code général des impôts) ;
– les exonérations en faveur des entreprises de spectacle vivant ou cinématographique (art. 1464 A du code général des impôts), en faveur des entreprises nouvelles ou des créations visant à reprendre une entreprise en difficulté (art. 1464 B), en faveur des médecins, vétérinaires ou auxiliaires médicaux (art. 1464 D), des librairies indépendantes de référence (art. 1464 I), des jeunes entreprises innovantes (art. 1466 D) et des entreprises participant à un projet de recherche dans un pôle de compétitivité (art. 1466 E).
● Exonérations incompatibles avec les ZFA en matière de taxe foncière
Sont concernées par le régime d’option avec les ZFA :
– les exonérations liées à l’aménagement du territoire : zones franches urbaines (art. 1383 B, 1383 C, 1383 C bis), et zones de revitalisation rurale (art. 1383 E bis) ;
– les exonérations en faveur des entreprises nouvelles ou des créations visant à reprendre une entreprise en difficulté (art. 1383 A), des jeunes entreprises innovantes (art. 1383 D), et des entreprises participant à un projet de recherche dans un pôle de compétitivité (art. 1383 F).
b) Les coordinations techniques en matière de taxe professionnelle
Premièrement, de façon symétrique à l’exception mentionnée ci-dessus, le II de l’article 2 exclut de l’assiette de l’exonération de taxe professionnelle en zone franche urbaine ou en bassin d’emploi à redynamiser, les équipements transférés depuis un établissement ayant bénéficié d’une ZFA.
Deuxièmement, le IV du même article exclut de l’assiette abattue au titre des ZFA les EBM bénéficiant des deux dernières annuités du dégrèvement pour investissements nouveaux (art. 1647 C quinquies), dans sa formule antérieure à la loi de finances rectificative pour 2008. Il s’agit des biens acquis en 2005 ou en 2006, et qui bénéficieront à ce titre respectivement, d’un tiers d’abattement en 2009, et de deux tiers d’abattement en 2009 et un tiers en 2010.
B.– L’EXONÉRATION DE TAXE FONCIÈRE SUR LES PROPRIÉTÉS NON BÂTIES AGRICOLES
Au cours de la discussion du projet de loi au Sénat, le Gouvernement a défendu un amendement visant à compléter les ZFA d’une exonération nouvelle de taxe foncière sur les propriétés non bâties agricoles. Cette mesure, absente du projet de loi initialement déposé, ne saurait être considérée comme participant pleinement de la philosophie des zones franches, ciblées sur des PME de croissance dans des secteurs précis. Il s’agit davantage d’une mesure de soutien supplémentaire à un secteur d’activité fondamental dans les DOM, mais dont votre rapporteur fait remarquer qu’il est par ailleurs aussi éligible aux ZFA. En outre, votre rapporteur rappelle que les terres agricoles sont d’ores et déjà exonérées de la taxe foncière perçue pour les régions et départements, et que la part communale les concernant est réduite de 20 %.
1.– Une exonération calée sur la durée et la portée des ZFA
Le nouvel article 1395 H du code général des impôts ne s’identifie pas strictement au dispositif des ZFA, mais vise à donner aux agriculteurs un avantage comparable à celui des ZFA en matière de taxe foncière sur les propriétés non bâties.
a) Une éligibilité plus large
Par définition, les exploitations agricoles ne peuvent, à de multiples titres, répondre aux critères d’éligibilité aux ZFA (PME au sens communautaire, régime réel d’imposition, et surtout secteur d’activité éligible à la défiscalisation au titre de l’investissement productif).
L’article 1395 H instaure donc simplement une exonération de taxe foncière sur les propriétés non bâties au profit des terres agricoles (1ère à 6ème, 8ème et 9ème catégories de l’article 18 de l’instruction du 31 décembre 1908) situées dans les DOM.
b) Une durée comparable
Afin d’épouser les contours techniques des ZFA, l’article 1395 H prévoit une exonération à taux maximum de 2009 à 2015, puis une dégressivité de trois ans à la sortie du dispositif, jusqu’en 2018.
c) Un taux d’exonération comparable
Le taux de l’exonération, qui s’applique aux parcelles concernées, mais sera imputée sur la cotisation due par le contribuable, est de 80 % durant sept années, puis 70 %, 60 % et 50 % en 2016, 2017 et 2018, c'est-à-dire le taux applicable en ZFA bonifiée à l’abattement sur les bénéfices.
2.– Une exonération non cumulable et rétrocédée à l’exploitant
L’article 3 bis du projet de loi aménage aussi techniquement l’articulation de cette nouvelle exonération avec le droit en vigueur.
a) Les coordinations avec les régimes existants
L’exonération instaurée par l’article 1395 H ne s’applique pas aux parcelles déjà totalement exonérées de taxe foncière sur les propriétés non bâties :
– terrains plantés en olivier (art. 1394 C) ;
– terrains plantés en bois (art. 1395), en noyers (art. 1395 A), en arbres truffiers (art. 1395 B) ;
– terrains situés en zones humides (art. 1395 D), en zone Natura 2000 (art. 1395 E) ou en cœur de parc national dans les DOM (art. 1395 F).
Elle ne s’applique pas non plus aux parcelles dont la valeur est en deçà du seuil d’imposition outre-mer, qui sont exonérées en application de l’article 330 de l’annexe II et de l’article 1649 du code général des impôts.
b) La rétrocession de l’avantage consenti
Enfin, conformément aux autres dispositifs d’exonération de taxe foncière sur les propriétés non bâties, le IV de l’article 3 bis prévoit un mécanisme de rétrocession de l’avantage fiscal consenti. En effet, la taxe foncière sur les propriétés non bâties, comme la taxe foncière sur les propriétés bâties, est due par le propriétaire des terrains, tandis que l’objectif de la mesure consiste à soutenir l’activité des agriculteurs, c'est-à-dire des exploitants des terrains.
L’article L. 415–3 du code rural prévoit donc d’ores et déjà des mécanismes de rétrocession au preneur à bail des terres des avantages retirés par le bailleur des exonérations de fiscalité foncière. Cet article est complété par l’article 3 bis du projet de loi afin que soit également rétrocédé l’avantage résultant de la présente exonération.
C.– LA NÉCESSAIRE PRÉSERVATION DE L’AUTONOMIE FINANCIÈRE DES COLLECTIVITÉS LOCALES ULTRAMARINES
Afin de préserver l’autonomie financière des collectivités locales ultramarines, principe consacré par la Constitution, les articles 2 et 3 du projet de loi prévoient que les abattements de taxes locales en ZFA sont doublement encadrés : ils doivent être acceptés par les collectivités locales elles-mêmes, la perte de recettes qu’ils entraînent doit leur être intégralement compensée. En revanche, l’exonération de taxe foncière sur les propriétés non bâties agricoles introduite par le Sénat à l’article 3 bis, si elle est bel et bien compensée, ne peut être refusée.
1.– La capacité juridique de refuser l’abattement de taxe professionnelle et de taxe foncière sur les propriétés bâties
Les I des articles 1388 quinquies et 1466 F subordonnent tous deux le dispositif ZFA à l’acceptation tacite des collectivités locales bénéficiaires des taxes concernées. Celles-ci pourraient formellement refuser l’abattement porté sur leurs bases d’imposition, par une délibération prise dans les conditions habituelles en matière d’assiette de l’impôt local (I de l’article 1639 A bis du code général des impôts).
Compte tenu de la répartition du produit de chacune de ces taxes sur trois ou quatre échelons de collectivités locales (régions, départements, communes et, éventuellement, établissement public de coopération intercommunale), les deux paragraphes disposent que la délibération prise par une collectivité ou un groupement n’entraîne de conséquence que sur la fraction de la taxe lui revenant.
Théoriquement, cette réserve pourrait conduire à des régimes de ZFA byzantin où une entreprise bénéficierait, par exemple, d’un abattement de 80 % de ses bases de taxe professionnelle sur la fraction communale, mais pas sur la fraction départementale et d’un abattement de 80 % de ses bases de taxes foncières sur la fraction perçue par le département mais pas sur celle perçue par les communes… À l’évidence, cette clause indispensable au respect scrupuleux de l’autonomie de chacune des collectivités concernées pourrait compliquer fortement l’application du dispositif par les services fiscaux Votre rapporteur estime cependant que le risque que de nombreuses collectivités locales s’opposent aux ZFA est faible, puisque chacune disposera d’une compensation intégrale de la perte de recettes provenant de l’abattement.
2.– La capacité financière à supporter la réduction de taxe professionnelle : une compensation intégrale des pertes de recettes
Afin de leur donner les pleins moyens financiers d’accepter, ou non, les ZFA, les articles 2, 3 et 3 bis du projet de loi prévoient une compensation intégrale de la perte de recettes qu’occasionneraient aux collectivités locales ultramarines les abattements de leurs ressources propres en taxe professionnelle et taxes foncières. Toutefois, au gré des conditions de discussion du projet de loi soumis à votre Commission, des modalités différentes de compensation ont été instaurées pour les deux catégories de taxe, que votre rapporteur estimerait préférable d’unifier.
a) La compensation de la perte de taxe professionnelle
Le VII de l’article 2 du projet de loi dispose que l’État compensera la perte de recettes résultant de l’abattement applicable dans les ZFA en application de l’article 1466 F du code général des impôts.
Cette compensation sera égale, chaque année et pour chaque collectivité ou groupement, au produit des bases exonérées (c'est-à-dire à la somme des abattements pratiqués sur le périmètre de la collectivité) par le taux voté en 2009 par cette collectivité ou ce groupement. Ce taux sera donc retenu jusqu’au terme du dispositif comme le taux de référence de la compensation.
Ce mécanisme de compensation responsabilisant est d’usage habituel en matière d’exonérations de fiscalité locale. En effet, dès lors qu’un établissement est exonéré de taxe sur une fraction (voire sur la totalité en ZFA bonifiée) de ses bases, il n’y a pas lieu de faire bénéficier les collectivités locales d’un surcroît de recettes qui résulterait d’une hausse de taux virtuellement appliquée à ces mêmes bases. A contrario, cela impliquerait que chaque collectivité disposerait d’un « droit de tirage » sur le budget de l’État : une majoration des taux sur des entreprises totalement exonérées est parfaitement indolore pour le contribuable, mais entraînerait une hausse des compensations. Votre rapporteur soutient donc ce mécanisme de compensation, qui retient comme taux de référence le dernier taux voté par les collectivités locales et groupements sur l’intégralité de leurs bases, avant application des ZFA (c'est-à-dire 2009).
b) La compensation des pertes de taxes foncières
Les IV de l’article 3 et II de l’article 3 bis prévoient également une compensation intégrale des pertes de recettes générées par l’abattement des bases soumises à la taxe foncière sur les propriétés bâties en ZFA et par l’exonération de taxe foncière sur les propriétés non bâties agricoles.
● Un mécanisme général peu satisfaisant
Contrairement au dispositif prévu pour l’abattement de taxe professionnelle, cette compensation serait égale, chaque année et pour chaque collectivité ou groupement, au produit des bases exonérées par le taux voté par la collectivité ou le groupement l’année précédant celle de l’imposition. Il s’agirait donc d’une compensation dite « à taux réel », mais avec une année de décalage inévitable puisque le taux de l’année d’imposition est voté trop tardivement pour pouvoir servir utilement au calcul de la compensation versée la même année.
Votre rapporteur souligne que ce mécanisme de compensation est nettement moins vertueux que celui prévu en matière de taxe professionnelle. Il conduirait à ce que l’État devienne le seul contribuable local supportant les hausses de taux pratiquées par les collectivités locales en ZFA, ce qui déresponsabiliserait évidemment les exécutifs des collectivités concernées. Votre rapporteur estime au contraire que si l’État a un devoir de garantir chaque année aux collectivités locales les recettes dont les ZFA les privent, il ne doit pas s’engager à subventionner jusqu’en 2018 les éventuelles politiques fiscales haussières de ces collectivités. Par conséquent, il serait préférable de recaler le mécanisme de compensation des pertes de taxes foncières sur celui applicable en matière de taxe professionnelle, c'est-à-dire avec un taux de référence qui serait celui de l’année 2009.
● Un aménagement technique nécessaire
Le V de l’article 3 et le III de l’article 3 bis prévoient tous deux le cas particulier où les taxes foncières sont perçues par un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité additionnelle (c'est-à-dire levant une fraction additionnelle de tous les impôts perçus par ses communes membres), lui-même issu d’une fusion d’EPCI préexistant. Il s’agit de supplanter les EPCI fusionnées par le nouvel EPCI dans la perception de la compensation des pertes de taxes foncières.
Toutefois, ces deux dispositifs similaires aux articles 3 et 3 bis sont formellement incompatibles l’un avec l’autre. Rédigés et insérés dans le texte du projet de loi à deux stades différents de sa discussion, les deux alinéas visent le même objectif pour deux compensations différentes, mais procèdent à deux remplacements distincts des mêmes dispositions du droit actuellement en vigueur. Votre rapporteur vous proposera donc un amendement visant à supprimer ce doublon, et à reporter sous la forme d’un nouvel article 3 ter le dispositif technique concernant la compensation au profit d’un EPCI issu d’une fusion, tant de l’abattement de taxe foncière en ZFA que de l’exonération de taxe foncière sur les propriétés non bâties agricoles.
*
* *
Article premier
Abattement sur les bénéfices de certains établissements situés dans les départements d'outre-mer
La Commission examine l’amendement CF 294 de M. Victorin Lurel.
M. Victorin Lurel. Cet amendement précise que les exonérations fiscales prévues à l’article 44 quaterdecies du code général des impôts, créé par ce texte, sont applicables aux bénéfices agricoles.
M. le rapporteur. Avis défavorable. Cette demande est déjà satisfaite à l’alinéa 7, qui fait référence aux articles 72 et 74 A du code général des impôts.
L’amendement est retiré par son auteur.
La Commission examine ensuite l’amendement CF 262 de M. Victorin Lurel.
M. Victorin Lurel. Par cet amendement, nous visons à étendre le dispositif des zones franches d’activités aux entreprises comptant moins de onze salariés.
M. le rapporteur. Avis défavorable. Cet amendement ne me paraît pas opportun, car il existe déjà de nombreuses exonérations, notamment pour les jeunes entreprises innovantes et les PME. D’autre part, il y a déjà des zones franches urbaines, des zones urbaines sensibles et des zones de revitalisation rurale. Il ne me paraît pas souhaitable d’ajouter un dispositif supplémentaire à destination des très petites entreprises.
La Commission rejette cet amendement.
La Commission est ensuite saisie de l’amendement CF 371 de M. Didier Robert.
Mme Gabrielle Louis-Carabin. Cet amendement a pour objet d’étendre le dispositif aux petits commerces de proximité.
M. le rapporteur. Je le répète : il existe déjà d’importants dispositifs d’abattement et d’exonération en matière fiscale. La question est de savoir si l’on exempte d’impôts et de taxes la totalité des secteurs d’activité et des zones géographiques. Ce n’est pas l’esprit du texte. Avis défavorable.
Mme Gabrielle Louis-Carabin. Le commerce de proximité constitue pourtant l’essentiel du tissu économique ultramarin.
La Commission rejette cet amendement.
Elle examine ensuite l’amendement CF 331 de M. Serge Letchimy.
M. le rapporteur. Avis défavorable pour les mêmes raisons. Il ne me semble pas souhaitable d’inclure les avocats, en tant que profession, parmi les bénéficiaires de l’abattement fiscal.
M. Serge Letchimy. Qu’il s’agisse des TPE, des commerces de proximité ou de la profession d’avocat, les arguments du rapporteur ne me paraissent pas recevables. Je rappelle que 83 % de l’activité sont réalisés, dans l’outre-mer, par des entreprises de moins de dix salariés, et que 65 % des entreprises n’ont pas de salarié. Les secteurs concernés sont donc essentiels pour la relance de l’emploi. Nous ferions bien de conditionner les aides à la création d’activité et d’emploi. Il y a quelque 2 000, voire 3 000 emplois en jeu.
S’agissant de cet amendement en particulier, je ne vois pas pourquoi les experts comptables bénéficieraient du dispositif, et non les avocats.
La Commission rejette cet amendement.
Elle est ensuite saisie de l’amendement CF 261 de M. Victorin Lurel.
M. Victorin Lurel. Par cet amendement, nous demandons que soient inclus non seulement les petits commerces, les services de proximité, mais aussi les services à la personne.
Pourquoi ne pas viser les « études techniques et juridiques » à destination des entreprises, au lieu des seules études « techniques » ?
M. le rapporteur. Je le répète : faut-il vraiment inclure tous les secteurs et toutes les zones d’activité, au risque de créer des « paradis fiscaux », même si l’expression est excessive ?
D’autre part, j’observe que, si certaines activités bénéficient traditionnellement d’avantages fiscaux, ce n’est que rarement le cas des activités de service et de commerces en matière d’investissement productif.
M. Victorin Lurel. Vous savez pourtant que c’est précisément dans les services aux entreprises et aux personnes que l’on peut créer le plus d’emplois.
La Commission rejette cet amendement.
Elle examine ensuite l’amendement CF 338 de Mme Christiane Taubira.
Mme Christiane Taubira. Cet amendement vise à inclure dans le dispositif les professions libérales à caractère juridique, notamment les avocats.
M. le rapporteur. Comment distinguer dans le chiffre d’affaires d’un prestataire la part relevant de l’alinéa 4, à savoir la comptabilité, le conseil aux entreprises, l’ingénierie et les études techniques à destination des entreprises ?
Par ailleurs, on peut douter que les activités que vous souhaitez inclure dans le dispositif permettent de créer massivement des emplois.
En conséquence, avis défavorable.
M. Serge Letchimy. Les activités de conseil, notamment celles qui sont exercées par les avocats et les experts comptables, sont essentielles pour accompagner les PME. C’est pourquoi nous souhaitons les inclure dans le dispositif.
M. le rapporteur. À la différence de la plupart des dispositifs fiscaux en vigueur, l’alinéa 4 vise des activités définies par nature, et non par profession. Si des avocats ou des experts comptables exercent leurs activités dans ce cadre, ils pourront bénéficier des avantages fiscaux.
M. Serge Letchimy. Dans ce cas, précisons-le clairement.
M. le rapporteur. La notion d’« activités de conseil aux entreprises » correspond à un champ très large d’activités, qui peuvent être sociales, juridiques ou fiscales. En faisant spécifiquement mention des études « juridiques », on risquerait de restreindre ce champ.
Je rappelle que ce texte tend à améliorer l’environnement des entreprises afin de les aider. Certains entrepreneurs manquent de formation ou d’accompagnement, bien qu’ils soient par ailleurs performants. C’est pourquoi il est proposé de raisonner, non par professions, mais par nature d’activité. Il me semble que l’activité contentieuse des avocats doit ainsi être écartée.
M. Victorin Lurel. Dans ces conditions, l’amendement permettra de préciser le texte.
M. le rapporteur. Le ministre a déjà clairement indiqué au Sénat que les avocats bénéficieront de ces dispositions pour la part de leur chiffre d’affaires entrant dans le champ de l’alinéa 4.
M. Victorin Lurel. Notre demande n’est pas identique à celle qui a été formulée au Sénat. Il ne s’agit pas de viser une profession en tant que telle, mais une activité, à savoir les études juridiques.
M. le rapporteur. L’expression « conseil aux entreprises », qui figure dans le texte, est beaucoup plus large. Elle permet d’inclure, par exemple, des prestations telles que l’établissement d’un tableau de financement, ou le calcul de la capacité d’autofinancement d’une entreprise.
M. Louis-Joseph Manscour. M. le rapporteur a raison !
La Commission rejette cet amendement.
Elle examine ensuite l’amendement CF 368 de M. Didier Robert.
Mme Gabrielle Louis-Carabin. Il s’agit de préciser que les entreprises de transport, du bâtiment et des travaux publics bénéficieront de l’abattement fiscal prévu dans le texte proposé pour l’article 44 quaterdecies du code général des impôts.
M. le rapporteur. Cet amendement est satisfait. Ces secteurs sont déjà éligibles au titre de l’article 199 undecies B et donc aux zones franches d’activité.
Mme Gabrielle Louis-Carabin retire l’amendement.
La Commission est ensuite saisie des amendements CF 355 de M. Didier Robert, repris par le rapporteur, et 224 CF de M. Patrick Lebreton.
M. le rapporteur. La rédaction de l’amendement 355 CF me semble préférable à celle de l’amendement 224 CF, dont l’objet est voisin.
En tenant compte de l’ensemble des abattements, on aboutit à un total de 67 % dans les zones franches d’activités et de 87 % dans les ZFA bonifiées. Or, l’abattement ne dépasse pas 81 % dans le cadre du régime fiscal de la « micro-entreprise ». Il convient de corriger cette potentielle inégalité fiscale.
La Commission adopte l’amendement CF 335, que les auteurs de l’amendement CF 224 demandent à cosigner, ce dernier amendement n’ayant plus d’objet.
La Commission examine ensuite l’amendement CF 284 de M. Victorin Lurel.
M. Victorin Lurel. Il s’agit de porter les plafonds d’abattement de 150 000 à 250 000 euros dans les zones franches d’activités et de 300 000 à 400 000 euros dans les zones franches d’activités bonifiées.
M. le rapporteur. Avis défavorable. Il y a déjà eu de nombreuses avancées. Dans les zones franches d’activités, il est ainsi prévu un abattement d’impôt sur les sociétés de 50 %, plafonné à 150 000 euros, et de 80 % dans les zones franches d’activités bonifiées, dans la limite de 300 000 euros.
La Commission rejette cet amendement.
Suivant l’avis défavorable du rapporteur, elle rejette ensuite l’amendement CF 285 de M. Victorin Lurel.
Puis elle examine l’amendement CF 227 de M. Patrick Lebreton.
M. Patrick Lebreton. Afin de promouvoir la discrimination positive, nous demandons que les entreprises situées dans les zones rurales et défavorisées bénéficient d’un troisième étage de défiscalisation : l’abattement serait porté à 100 % dans la limite de 450 000 euros.
L’élargissement du nombre de secteurs bénéficiant du taux majoré d’abattement a, en effet, réduit l’intérêt que peut représenter, pour les entreprises, l’installation dans les zones initialement prévues. Or, il y va non seulement de la création de nouveaux emplois, mais aussi de la préservation des activités actuelles.
À l’image du bouclier fiscal que Nicolas Sarkozy a souhaité instaurer à l’intention de ceux qui seraient tentés de quitter le territoire national, nous demandons un « bouclier rural » pour empêcher un exode hors des zones rurales. Il faut éviter que les zones enclavées ne soient amputées de leurs activités, notamment dans des domaines aussi créateurs d’emploi que le tourisme, l’agro-nutrition ou l’environnement.
M. le rapporteur. Vous proposez d’instaurer une troisième zone, que l’on pourrait qualifier de « super-bonifiée ». Or je vous rappelle qu’il est déjà prévu d’appliquer, dans les zones franches d’activités, une exonération de 100 % de la taxe professionnelle, de 80 % de l’impôt sur les sociétés et de 80 % des taxes foncières. La question est de savoir jusqu’où nous devons aller.
Pour ma part, je suis défavorable à cet amendement. Il faut s’en tenir au dispositif qui nous est proposé, et que le Gouvernement a amélioré le 26 février dernier.
M. Patrick Lebreton. Je maintiens l’amendement, que je défendrai à nouveau en séance publique. L’élargissement des zones concernées met en difficulté le rééquilibrage des territoires, qui doit être notre objectif commun.
La Commission rejette cet amendement.
La Commission examine l’amendement CF 201 de M. Victorin Lurel.
M. Victorin Lurel. Le ministre est favorable à ce que les communes dans lesquelles s’appliquerait, au seul titre géographique, le dispositif des ZFA bonifiées, figurent nommément dans le texte. Nous proposons donc d’ajouter les communes de la Côte sous le vent et du Nord Grande-Terre, la région la plus déshéritée de la Guadeloupe, qui réunissent des critères objectifs d’isolement et de faible potentiel fiscal.
Ma commune a été victime de la concurrence un peu déloyale dont nous parlons : toutes mes grosses entreprises de BTP se sont transportées vers le chef-lieu tout proche, Basse-Terre, pour bénéficier de la zone franche urbaine. Je comprends la difficulté de trouver un équilibre, mais une certaine discrimination positive est nécessaire pour contrebalancer cette concurrence fiscale. Les pans de territoire à traiter en priorité doivent figurer dans le marbre de la loi. Se contenter d’un décret, c’est laisser la porte ouverte à la surenchère : la loi sera beaucoup plus difficile à modifier. Et il ne serait pas bon de mentionner certaines communes dans la loi et d’autres dans un décret. Il faut tout écrire dans la loi, pour pouvoir vérifier facilement que les critères sont respectés.
M. le rapporteur. On peut se demander si la question ne doit pas être réglée par décret : il ne revient pas au législateur de découper les zones franches d’activité, d’autant qu’il ne sera pas possible d’ajouter ensuite une commune sans modifier la loi. Mais il semble que la préférence aille aujourd’hui à l’énumération des communes dans la loi. Pour ce qui est de la Guadeloupe, le texte initial mentionnait les îles de la Désirade, des Saintes et de Marie-Galante. Le Sénat a précisé que d’autres communes de Guadeloupe pourraient être désignées par décret. Je propose d’en rester là dans la mesure où le Gouvernement lui-même n’a pas vraiment stabilisé sa position.
Mme Gabrielle Louis-Carabin. Ces trois îles sont bien sûr parmi les zones les plus défavorisées, mais tout le monde sait que les communes de la Côte sous le vent et du Nord Grande-Terre le sont aussi. Si on laisse la liste ouverte, il y aura des pressions.
M. Louis-Joseph Manscour. Il est indispensable de fixer des critères objectifs. Comment définit-on le grand nord de la Martinique : est-ce une circonscription, une communauté de communes ? Par ailleurs, le nord compte la commune la plus riche de Martinique, avec un potentiel fiscal de 1 350 euros par habitant, mais aussi une autre qui a un potentiel de 182 euros par habitant. Seront-elles toutes les deux concernées ? Ce serait injuste ! La loi doit être basée sur des critères incontestables.
M. Michel Diefenbacher. Une solution est que la loi fixe les critères du zonage, puis renvoie au réglementaire pour désigner les communes. C’est ce que nous faisons toujours en matière de zonage, pour la politique de l’aménagement du territoire, par exemple. Si nous n’arrivons pas à déterminer ces critères, l’autre solution consistera à énumérer les communes concernées. La première solution est de loin préférable, et présente en outre l’avantage de la souplesse s’il faut inclure une nouvelle commune à l’avenir.
M. le rapporteur. Le texte initial ne prévoyait rien pour La Réunion ni la Martinique, mais trois îles en Guadeloupe et toute la Guyane. Le Sénat a ajouté des communes de Guadeloupe qui doivent être précisées par décret, treize communes pour la Martinique, auxquelles la Commission des affaires économiques a ajouté une quatorzième, et le parc national des Hauts de La Réunion. L’idéal serait sans aucun doute de fixer les règles dans la loi – sans quoi chaque élu se battra pour que sa commune bénéficie du dispositif – et de laisser leur application au décret, mais le ministre n’est pas dans cette optique et certains collègues ultra-marins veulent voir figurer le nom de leur commune dans la loi. Au final, je suis défavorable à cet amendement.
M. Charles de Courson. En matière fiscale, le principe d’égalité s’applique. Nous devons être capables d’élaborer des critères objectifs permettant de maintenir l’égalité entre les territoires, sous peine de voir le dispositif annulé par le Conseil constitutionnel. Le rapporteur exprime la voix de la prudence : il faut fixer les critères du zonage dans la loi et renvoyer leur application au décret – c’est ce que nous avons toujours fait pour tous les dispositifs fiscaux zonés. Pour cela, il faut entièrement réécrire l’alinéa 10 de l’article 1er. Si nous ne le faisons pas, nous serons à la merci du plus petit recours.
M. Victorin Lurel. Si le texte reste en l’état, il peut être censuré pour inégalité de traitement entre les communes qui figurent dans la loi et celles du décret, dont on ne sait pas très bien en outre sur quels critères il sera basé. Je propose de réécrire le texte afin que toutes les communes soient désignées par décret. En revanche, les îles du sud doivent figurer dans la loi. Non seulement elles remplissent des critères bien connus d’éloignement et de double insularité, mais on ne peut pas se permettre de les faire disparaître du texte alors que M. Jalton vient de rendre au ministre son rapport sur le sujet.
M. Serge Letchimy. Le plus grave est que nous n’avons pas connaissance des critères qui ont conduit à ces choix. Ils doivent figurer dans la loi, et être parfaitement objectifs. Si nous réécrivons l’alinéa 10 dans ce sens, le ministre n’aura pas suffisamment de marge pour donner prise au clientélisme. En revanche, je suis d’accord pour conserver les îles dans la loi.
M. le rapporteur. Nous avons déjà réfléchi à une rédaction pour fixer des critères qui seraient ensuite appliqués par décret. Ils sont prêts et intégreraient à coup sûr l’ensemble des communes ajoutées par le Sénat.
Mme Gabrielle Louis-Carabin. Je suis d’accord pour préciser ces critères, mais il faut nommer les îles du sud.
M. Charles de Courson. Non ! Si les critères figurent dans la loi, il suffira de déposer un amendement à propos des îles du sud et le ministre vous assurera qu’elles y répondent et qu’elles figureront donc dans le décret. Mais si les îles figurent dans la loi, pourquoi pas les autres communes ?
Mme Gabrielle Louis-Carabin. La Guadeloupe est tout de même un archipel !
M. Louis-Joseph Manscour. Ces critères, nous devons les définir ensemble. Il en existe de plusieurs sortes. Il ne faut pas laisser ce soin au ministre.
M. le président Didier Migaud. Vous pourrez en parler lors d’une réunion de travail avec le rapporteur.
M. Victorin Lurel. L’État a manqué à sa parole en Guadeloupe, et nous en savons tous les conséquences. Il faut donc que les îles du sud figurent dans la loi. Pour le reste des communes, il est vrai qu’il faut fixer des critères. En tout état de cause, le texte doit arriver en discussion avec une nouvelle rédaction. Mais je ne peux pas rentrer en Guadeloupe si ces îles ont disparu de la loi : avec 44 % de chômeurs et plus aucune entreprise dans ma commune, je ne peux pas accepter une telle décision pour la première fois que je siège en Commission des finances !
M. le président Didier Migaud. Je vous propose de réserver tous ces amendements. Le rapporteur vous fera passer un projet de rédaction avant la reprise de nos travaux ce soir.
M. Jérôme Bignon. Le président de la Commission des affaires économiques, Patrick Ollier, s’était déjà inquiété de cette rédaction quelque peu hasardeuse. Chacun est d’accord pour fixer des critères. Ils recouvriront bien sûr les îles du sud, mais permettront de tracer la frontière dans les zones plus litigieuses.
Les amendements CF 201, CF 260, CF 22 et CF 248 sont réservés.
La Commission est ensuite saisie de l’amendement CF 450 du rapporteur.
M. le rapporteur. Cet amendement précise les zones dans lesquelles les exploitations éligibles au régime ZFA peuvent bénéficier du régime bonifié d’avantages en matière d’imposition des bénéfices dans les DOM. Il est suivi de deux amendements similaires, l’un – CF 451 – concernant l’extension du bénéfice du taux majoré d’abattement en matière de taxe professionnelle, et l’autre – CF 452 – relatif à l’extension de ce bénéfice en matière de taxe foncière sur les propriétés bâties, aux articles 2 et 3 du projet de loi.
Ces trois amendements ont reçu l’accord des députés des collectivités concernées, c’est-à-dire les quatre départements et régions, à l’exception de la Guyane, dont le territoire est éligible en totalité.
M. Victorin Lurel. Je suis en effet d’accord avec la rédaction proposée, notamment avec les trois conditions cumulatives envisagées. Selon mes premières estimations, toutefois, certaines communes du nord de Grande-Terre, très déshéritées, seraient exclues du dispositif, ainsi – curieusement – que la commune montagneuse de Saint-Claude.
M. le rapporteur. À ma connaissance, la population de Saint-Claude est supérieure à 10 000 habitants, ce qui expliquerait sa non-éligibilité.
La Commission adopte l’amendement CF 450. En conséquence, les amendements précédemment réservés CF 201 et CF 260 de M. Victorin Lurel, CF 22 de M.Alfred Almont, rapporteur pour avis de la Commission des affaires économiques, et CF 248 de M. Louis-Joseph Manscour deviennent sans objet.
La Commission adopte un amendement rédactionnel CF 134 du rapporteur.
Elle examine ensuite un amendement CF 225 de M. Patrick Lebreton.
M. Patrick Lebreton. Il s’agit d’inclure dans le secteur prioritaire le petit commerce, qui concerne 2 000 entreprises à La Réunion et est fragilisé par la crise de la consommation et de l’investissement.
M. le rapporteur. N’ayant pas retenu ces secteurs pour les zones franches d’activités, je n’y suis pas favorable non plus pour les zones d’activités bonifiées.
La Commission rejette cet amendement.
Elle rejette également, sur avis défavorable du rapporteur, un autre amendement de M. Patrick Lebreton, CF 226, prévoyant d’inclure les services à la personne dans le secteur prioritaire.
Elle adopte ensuite successivement un amendement de précision, CF 393, et un amendement rédactionnel, CF 133, tous deux du rapporteur.
Elle est saisie d’un autre amendement, CF 396, du rapporteur.
M. le rapporteur. Il s’agit des abattements d’impôt sur les sociétés : cet amendement donne des précisions sur l’ordre d’imputation des abattements et leur plafonnement, sur leurs conséquences sur la contribution à la formation professionnelle et sur le régime de sanctions qui y est lié.
La Commission adopte cet amendement.
Puis elle adopte l’article 1er ainsi modifié.
*
* *
Article 2
Abattement de taxe professionnelle pour certains établissements situés dans les départements d'outre-mer
La Commission examine un amendement CF 162 de Mme Christiane Taubira.
M. le rapporteur. L’article 2 prévoit que la collectivité locale peut refuser les abattements de taxe professionnelle et de taxe foncière des zones franches d’activité. Cet amendement inverse la règle énoncée dans le projet de loi et donne le pouvoir à la collectivité de créer une zone franche d’activité. S’il est adopté, il retarderait l’entrée en vigueur de telles zones puisqu’il faudrait attendre la délibération de la collectivité locale.
Mme Christiane Taubira. Il faut faire de l’exonération de taxe professionnelle l’exception et non la règle.
La Commission rejette cet amendement.
La Commission adopte l’amendement rédactionnel CF 139 du rapporteur.
Elle examine ensuite un amendement CF 264 de M. Victorin Lurel.
M. le rapporteur. Cet amendement supprimerait la dégressivité de l’abattement de taxe professionnelle à la sortie du dispositif. Avis défavorable.
La Commission rejette l’amendement.
Elle adopte ensuite l’amendement rédactionnel CF 140 du rapporteur.
M. Victorin Lurel. Il convient de réserver les amendements suivants, pour les mêmes raisons que précédemment.
Les amendements CF 202 et CF 263 de M. Victorin Lurel ainsi que l’amendement CF 249 de M. Louis-Joseph Manscour et l’amendement CF 23 du rapporteur pour avis de la Commission des affaires économiques, sont réservés.
La Commission adopte ensuite l’amendement CF 451 du rapporteur.
En conséquence, les amendements précédemment réservés CF 202 et CF 263 de M. Victorin Lurel, CF 249 de M. Louis-Joseph Manscour et CF 23 du rapporteur pour avis de la Commission des affaires économiques deviennent sans objet.
La Commission examine ensuite un amendement CF 265 de M. Victorin Lurel.
M. le rapporteur. Avis défavorable, pour les mêmes raisons que précédemment.
La Commission rejette l’amendement.
Elle adopte ensuite successivement les amendements rédactionnels CF 136 et CF 138 du rapporteur, puis l’amendement de coordination CF 395 et l’amendement rédactionnel CF 137, du même auteur.
En conséquence, l’amendement CF 186 de M. Jean-Claude Fruteau n’a plus d’objet.
La Commission adopte ensuite l’amendement rédactionnel CF 124 du rapporteur.
Puis elle adopte l’article 2 ainsi modifié.
*
* *
Article 3
Abattement de taxe foncière sur les propriétés bâties pour certains établissements situés dans les départements d'outre-mer
La Commission examine un amendement CF 163 de Mme Christiane Taubira.
M. Victorin Lurel. Cet amendement poursuit le même objectif que celui que Mme Taubira a précédemment défendu.
Après avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement.
Elle adopte ensuite successivement les amendements rédactionnels CF 132 et CF 131 du rapporteur.
La Commission examine ensuite un amendement CF 302 de M. Victorin Lurel.
M. Victorin Lurel. Il s’agit d’augmenter, dans les ZFA, le taux d’abattement de la taxe foncière sur les propriétés bâties, afin de rendre l’exonération plus attractive.
M. le rapporteur. Défavorable.
La Commission rejette l’amendement.
Les amendements CF 203 et CF 266 de M. Victorin Lurel, ainsi que l’amendement CF 250 de M. Louis-Joseph Manscour et l’amendement CF 24 du rapporteur pour avis de la Commission des affaires économiques, sont réservés.
La Commission adopte ensuite l’amendement CF 452 du rapporteur.
En conséquence, les amendements précédemment réservés CF 203 et CF 266 de M. Victorin Lurel, CF 250 de M. Louis-Joseph Manscour et CF 24 du rapporteur pour avis de la Commission des affaires économiques deviennent sans objet.
La Commission adopte successivement deux amendements rédactionnels du rapporteur, CF 130 et CF 129, ainsi que l’amendement de précision CF 128, du même auteur.
Elle est ensuite saisie d’un amendement CF 228 de M. Patrick Lebreton.
M. Patrick Lebreton. Il s’agit de majorer le taux d’abattement de la taxe foncière sur les propriétés bâties dans les zones rurales et défavorisées, afin que ces dernières demeurent attractives.
Sur l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement.
Puis elle adopte successivement l’amendement de précision CF 127, l’amendement rédactionnel CF 125, l’amendement de coordination CF 394 et les amendements rédactionnels CF 126 et CF 123, tous du rapporteur.
Elle examine ensuite un amendement CF 142 du rapporteur général.
M. le rapporteur. Cet amendement, auquel je suis favorable, aligne sur celles prévues pour la taxe professionnelle les modalités de compensation par l’État aux collectivités territoriales des pertes de recettes résultant de l’exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties.
La compensation des bases exonérées sera intégrale, la perte de recettes étant calculée en fonction du taux de 2009.
M. Charles de Courson. Toutes les collectivités n’ayant pas encore arrêté leurs taux, ne risquent-elles pas d’être tentées de les augmenter s’il est d’ores et déjà annoncé que l’État compensera intégralement ? Mieux vaudrait donc prendre 2008 comme année de référence.
La commission adopte l’amendement.
Elle adopte ensuite l’amendement de coordination CF 122 du rapporteur.
Elle adopte ensuite l’article 3 ainsi modifié.
*
* *
Article 3 bis
Exonération de taxe foncière sur les propriétés non bâties pour certains terrains situés dans les départements d’outre-mer
La Commission est d’abord saisie d’un amendement CF 229 de M. Patrick Lebreton.
M. Patrick Lebreton. Cet amendement vise à instituer une exonération totale de la taxe foncière sur les propriétés non bâties en faveur des terres agricoles ne faisant pas l’objet d’une procédure de récupération des terres incultes ou manifestement sous-exploitées. Il s’agit non seulement d’aider les propriétaires exploitants, mais aussi de favoriser la mise en fermage des terres des propriétaires non exploitants.
M. le rapporteur. L’exonération de la part communale est déjà de 80 %, il ne serait pas raisonnable de la porter à 100 %. Avis défavorable.
M. Charles de Courson. Ce n’est pas l’exploitant qui paie, mais le propriétaire et, si l’on porte l’abattement de 80 à 100 %, il ne paiera plus rien !
La Commission rejette l’amendement.
Elle examine ensuite un amendement CF 267 de M. Victorin Lurel.
M. Victorin Lurel. Il s’agit d’aider la production agricole locale sans aller jusqu’à l’exonération totale.
M. le rapporteur. Avis défavorable.
La Commission rejette l’amendement.
Elle est ensuite saisie de deux amendements, pouvant faire l’objet d’une discussion commune, CF 231 et CF 232, de M. Patrick Lebreton.
M. Patrick Lebreton. L’amendement CF 231 vise à instituer une exonération de la taxe foncière sur les propriétés non bâties jusqu’à 50 hectares en faveur des terres agricoles ne faisant pas l’objet d’une procédure de récupération des terres incultes ou manifestement sous-exploitées. Il s’agit de favoriser les petites exploitations et de soutenir la valorisation des terres.
M. Serge Letchimy. L’amendement CF 232 est défendu.
M. le rapporteur. Avis défavorable. Je souhaite que l’on s’en tienne aux exonérations existantes. Qui plus est, en ne faisant référence à aucune surface d’exploitation, le texte répond à la préoccupation des auteurs de ces amendements.
M. Serge Letchimy. Si la philosophie générale du texte est de favoriser le développement endogène, il faut concentrer les moyens sur les petites exploitations qui recherchent la diversification et non pas soutenir les exploitations de 250 hectares, qui n’en ont nul besoin !
M. Charles de Courson. Je le répète, de tels dispositifs ne sont pas favorables aux exploitants, mais aux propriétaires : au-delà de l’abattement de 80 %, on enrichit le propriétaire.
M. Louis-Joseph Manscour. Il faut soutenir les petits exploitants propriétaires si l’on veut favoriser la production locale pour parvenir à l’autosuffisance alimentaire.
M. le rapporteur. Il y a déjà exonération totale des parts régionale et départementale ; nous parlons donc uniquement de la part communale.
La Commission rejette successivement les deux amendements.
Elle rejette également, après avis défavorable du rapporteur, l’amendement CF 25 du rapporteur pour avis de la Commission des affaires économiques.
Elle est ensuite saisie d’un amendement CF 230 de M. Patrick Lebreton.
M. Patrick Lebreton. Dans la même logique, il est proposé de majorer les taux d’abattement dans les zones rurales.
Sur l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement.
Elle examine ensuite un amendement CF 233 de M. Patrick Lebreton.
M. Patrick Lebreton. Il s’agit non seulement d’aider les propriétaires exploitants, mais aussi d’inciter les propriétaires non exploitants à mettre leurs terres en fermage.
M. le rapporteur. L’idée est intéressante. Je vous propose toutefois que nous essayions de trouver une rédaction plus satisfaisante d’ici à l’examen en séance publique.
L’amendement est retiré.
La Commission adopte ensuite, après avis favorable du rapporteur, l’amendement CF 159 du Gouvernement.
En conséquence, l’amendement CF 118 rectifié du rapporteur n’a plus d’objet.
La Commission adopte l’amendement rédactionnel CF 120 du rapporteur.
Elle examine ensuite un amendement CF 143 du rapporteur général.
M. le rapporteur général. Cet amendement aligne sur celles prévues pour la taxe professionnelle les modalités de compensation par l’État aux collectivités territoriales des pertes de recettes résultant de l’exonération de taxe foncière sur les propriétés non bâties.
La compensation des bases exonérées sera intégrale, la perte de recettes étant calculée en fonction du taux de la dernière année connue, soit 2009.
M. Charles de Courson. J’ai expliqué tout à l’heure qu’il me semblait préférable de prendre 2008 comme année de référence, toutes les collectivités n’ayant pas encore arrêté leurs taux pour cette année.
M. le président Didier Migaud. Nous avons précédemment retenu 2009 ; nous devons être cohérents.
La Commission adopte l’amendement.
Elle adopte également l’amendement de coordination CF 141 du rapporteur.
Elle adopte ensuite l’article 3 bis modifié.
*
* *
Après l’article 3 bis
La Commission est saisie de plusieurs amendements portant articles additionnels après l’article 3 bis.
Elle examine tout d’abord un amendement CF 268 de M. Victorin Lurel.
M. Victorin Lurel. Cet amendement vise à soutenir les agriculteurs propriétaires de terrains pollués par le chlordécone.
M. le rapporteur. Défavorable.
La Commission rejette l’amendement.
Elle examine ensuite un amendement CF 254 de M. Louis-Joseph Manscour.
M. Louis-Joseph Manscour. Il s’agit de recenser les terres mises en friche pour que soient appliqués les textes imposant une remise en culture.
M. le rapporteur. L’idée est intéressante, mais je vous propose que nous essayions de trouver une rédaction plus satisfaisante d’ici à l’examen en séance publique.
M. Charles de Courson. Les SAFER et les chambres d’agriculture sont-elles capables de faire ce travail de recensement ?
M. Louis-Joseph Manscour. Elles disposent des outils nécessaires.
L’amendement est retiré.
*
* *
Article additionnel après l’article 3 bis
Modalités de compensation des pertes de recettes résultant pour les EPCI issus d’une fusion, des abattements et exonérations de taxes foncières
La Commission adopte l’amendement de coordination CF 121 du rapporteur.
*
* *
Après l’article 3 bis
Elle est ensuite saisie d’un amendement CF 26 du rapporteur pour avis de la Commission des affaires économiques.
M. Jérôme Bignon. Il s’agit de valoriser le statut du monde agricole et d’affirmer la volonté de l’État de le sauvegarder par des moyens appropriés. Cela semble d’autant plus important que l’agriculture des DOM joue un rôle essentiel pour la protection du manteau végétal et pour la satisfaction des besoins alimentaires locaux.
M. le rapporteur. Avis défavorable car cet amendement, purement déclaratif, n’a aucune valeur normative.
M. Serge Letchimy. Sur la forme, je regrette que la nouvelle procédure ne fasse plus apparaître le nom du premier auteur de l’amendement.
Sur le fond, vous avez tort, monsieur le rapporteur, sans doute parce que vous vous focalisez sur les dispositifs fiscaux alors que, sur place, on attend une déclinaison concrète du nouveau concept de développement endogène, que le Premier ministre a poussé encore plus loin en parlant d’« autonomie économique » !
Dès lors, cet amendement est bien plus qu’une déclaration d’intention : il donne une orientation, sans laquelle on n’ira jamais vers la création d’activités et d’emplois. Pour cela, il se fonde sur deux grands textes : l'article 73 de la Constitution et l'article 299, paragraphe 2, du Traité sur l'Union européenne, qui font référence aux particularités de l'outre-mer. C’est donc un amendement politique et je demande qu’on le mette aux voix !
M. le président Didier Migaud. Je rappelle que seuls peuvent voter les membres de la Commission des finances !
M. Jérôme Bignon. Je suis d’accord avec M. Letchimy car, si le développement économique comporte certes des mesures fiscales, il implique également la définition de grandes orientations. Le caractère agricole des terres antillaises, en l’occurrence, est un enjeu fondamental sur le plan économique et de la biodiversité.
La Commission rejette cet amendement.
Elle est ensuite saisie d’un amendement CF 269 de M. Victorin Lurel.
M. Victorin Lurel. Cet amendement dispose que les exploitants agricoles en Guadeloupe et en Martinique exerçant leur activité sur des exploitations de moins de 100 hectares pondérés sont exonérés des cotisations relatives aux prestations familiales, aux assurances maladie, invalidité, maternité et vieillesse, dans des conditions fixées par décret. Je rappelle que, dans le secteur de la banane, cent hectares pondérés représentent 25 hectares réels, le coefficient étant de 4 ; il s’élève à 5 dans le secteur du maraîchage et à 16 en horticulture.
Ce dispositif permettrait de défendre le pouvoir d’achat.
Je rappelle en outre qu’un tel dispositif existe déjà depuis la loi d’orientation pour l’outre-mer du 13 décembre 2000, bien qu’il ait été limité à 25 hectares pondérés.
M. le rapporteur. Avis défavorable. Quid des agriculteurs de La Réunion et de la Guyane ?
M. Victorin Lurel. Je propose un sous-amendement visant à les inclure.
M. Charles de Courson. A-t-on une idée du coût qu’entraînerait l’adoption de cet amendement ?
M. Victorin Lurel. En tout cas, il ne serait pas excessif, mais le ministère de l’outre-mer serait tout à fait à même de vous donner un chiffre précis.
La Commission rejette cet amendement.
*
* *
CHAPITRE II
AUTRES MESURES DE SOUTIEN À L’ÉCONOMIE ET AUX ENTREPRISES
Article 4
Durée d’application des abattements et exonération de fiscalité locale dans les zones franches d’activités
DOM |
St-Pierre-et-M. |
Mayotte |
Saint-Barthélemy |
Saint-Martin |
Polynésie française |
Wallis et Futuna |
Nouvelle-Calédonie |
TAAF |
Le présent article apporte deux précisions sur les conditions d’application des allègements de fiscalité locale prévus par les articles 2, 3 et 3 bis.
A.– LA DURÉE D’APPLICATION DES DISPOSITIFS
Le I du présent article précise le terme des dispositifs d’abattement de la taxe professionnelle et de la taxe foncière et d’exonération de la taxe foncière sur les propriétés non bâties. Il indique que ces allègements s’appliquent jusqu’aux impositions dues au titre de 2018.
B.– DURÉE DE LA CONTRAINTE DE RÉTROCESSION DE L’ABATTEMENT DE TAXE FONCIÈRE
Le II du présent article vise à préciser les modalités de rétrocession à un locataire de l’avantage consenti tant en matière de taxe foncière sur les propriétés bâties (abattement prévu à l’article 3) qu’en matière de taxe foncière sur les propriétés non bâties agricoles (exonération prévue à l’article 3 bis).
Il dispose que la diminution du loyer de l’immeuble n’est obligatoire que durant la période pendant laquelle ledit immeuble (ou partie d’immeuble) bénéficie de l’abattement prévu à l’article 3. Cette précision semble bienvenue en ce qui concerne l’abattement de taxe foncière dans les ZFA.
Cependant, il n’y a pas lieu d’étendre cette précision à l’exonération de taxe foncière sur les propriétés non bâties prévue à l’article 3 bis. D’une part, cette exonération portant sur des terres agricoles et aucunement sur des immeubles, la précision est sans objet en l’état. D’autre part, les modalités de rétrocession prévues par l’article L. 415–3 du code rural des exonérations de taxe foncière sur les propriétés non bâties prévoient explicitement que la rétrocession n’est plus obligatoire (ni même possible, en pratique) lorsque cesse l’exonération. La précision est donc également sans objet sur le fond. Votre rapporteur vous proposera donc de corriger l’article sur ce point.
*
* *
La Commission adopte l’amendement rédactionnel CF 135 du rapporteur.
En conséquence, l’amendement rédactionnel CF 158 du Gouvernement n’a plus d’objet.
La Commission est ensuite saisie d’un amendement CF 164 de Mme Christiane Taubira.
Mme Christiane Taubira. Cet amendement dispose que, tous les trois ans après la mise en œuvre du projet de loi, le Gouvernement dépose devant le Parlement un rapport d’évaluation sur l’efficacité des dispositifs des articles 2 et 3 de la présente loi sur les économies des territoires concernés.
M. le rapporteur. C’est une bonne idée, les zones franches urbaines, les zones franches urbaines sensibles et les zones de revitalisations rurales faisant déjà l’objet de rapports d’application. Néanmoins, l’amendement identique suivant, signé par nombre de vos collègues, me semble de surcroît mieux s’insérer dans le texte après l’article 4. Je vous propose donc de retirer le vôtre à son bénéfice.
Mme Christiane Taubira. Soit ! Je retire l’amendement.
La Commission adopte l’article 4 ainsi modifié.
*
* *
Article additionnel après l’article 4
Rapport d’évaluation de l’efficacité des ZFA
La Commission est saisie d’un amendement CF 286 de M. Victorin Lurel, portant article additionnel après l’article 4.
M. Victorin Lurel. Cet amendement a le même objet que celui vient d’être défendu par Mme Taubira.
M. le rapporteur. Avis favorable, à condition d’y mentionner également l’article 1er et de supprimer la précision inutile « après la mise en œuvre du projet de loi ».
La Commission adopte cet amendement ainsi modifié.
*
* *
Article 4 bis
Respect de la réglementation sanitaire dans les départements
et régions d’outre-mer
DOM |
St-Pierre-et-M. |
Mayotte |
Saint-Barthélemy |
Saint-Martin |
Polynésie française |
Wallis et Futuna |
Nouvelle-Calédonie |
TAAF |
Le présent article a été introduit par le Sénat à l’occasion d’un débat sur l’empoisonnement par le chlordécone de vastes terres cultivables dans les Antilles. Sans réelle portée juridique, il vise à rappeler que la réglementation communautaire en matière de risques sanitaires s’applique dans les DROM et à demander à ce que l’État s’engage à la respecter.
A.– UN SUJET PARTICULIÈREMENT SENSIBLE DANS LES DÉPARTEMENTS D’OUTRE-MER
Le chlordécone est un pesticide de la famille du DDT de haute toxicité, dont la persistance peut approcher le demi-siècle. Son interdiction en France métropolitaine date de 1990 (14 ans plus tard qu’aux États-Unis), mais il a pu être commercialisé jusqu’en 1993 dans les DOM.
Cette différence de traitement, ainsi que la forte pollution des sols antillais qui est résultée de l’utilisation du chlordécone, ont choqué à juste titre les populations des DOM concernés et l’opinion publique française en général.
Une mission d’information de la commission des Affaires économiques, de l’environnement et du territoire a déposé le 30 juin 2005 un rapport faisant le bilan et tirant les leçons de l’utilisation du chlordécone (13). Ce rapport indique notamment que la réglementation sanitaire en vigueur aujourd’hui interdirait tout nouveau cas de pollution de ce type, en métropole comme en outre-mer.
B.– UN ENGAGEMENT ET UNE RECONNAISSANCE QUI NE SONT PAS DU DOMAINE DE LA LOI
L’amendement adopté par le Sénat vise manifestement à insister sur la nécessité que la réglementation sanitaire applicable à la fois dans l’Union européenne et en France ne soit pas détournée ou appliquée avec légèreté dans les départements d’outre-mer. Cet amendement est, bien sûr, le produit de l’histoire. Votre rapporteur ne peut que souscrire à cet objectif, et comprend les initiatives visant à ce que l’État reconnaisse ses erreurs et prenne des engagements pour que l’histoire ne se répète pas.
Pour autant, comme l’ont indiqué plusieurs sénateurs et le Gouvernement lui-même pendant la discussion au Sénat, un tel amendement, quelle que soit sa charge symbolique, n’a aucune portée normative, ni même juridique. La présence de cet article 4 bis dans une loi traduit donc une revendication réelle, mais n’entraînera manifestement aucune nouvelle conséquence ni en droit, ni en fait. Ces motifs ont conduit certains sénateurs, dont le président de la commission des Finances, à s’abstenir publiquement lors du vote sur cet amendement.
*
* *
M. le rapporteur. Cet article est une pétition de principe, et n’a donc pas de valeur normative. Mais je ne propose pas pour autant de le supprimer, la question du chlordécone étant très importante.
M. Charles de Courson. Il faudrait au contraire le supprimer si l’on ne veut pas favoriser la confusion entre le travail législatif et les déclarations de bonnes intentions.
La Commission adopte l’article 4 bis sans modification.
*
* *
Article additionnel après l’article 4 bis
Reconnaissance d’une pharmacopée des outre-mer
La Commission examine trois amendements, CF 28 et CF 29 du rapporteur pour avis de la Commission des affaires économiques, et CF 270 de M. Victorin Lurel, les deux derniers étant identiques.
M. Serge Letchimy. L’amendement CF 28 vise à inclure après les mots « et ceux de la pharmacopée française » les mots « y compris ceux relevant de la pharmacopée de l’outre-mer français » à l’article L. 5112-1 du code de la santé publique.
M. Victorin Lurel. L’amendement CF 270 dispose qu’un décret en Conseil d’État fixe les adaptations de la pharmacopée française nécessitées par les particularités des plantes médicinales d’usage traditionnel dans les départements et collectivités d’outre-mer, ce qui était d’ailleurs préconisé dans le cadre du Grenelle 1. Après un combat mené pendant cinq années, notamment avec l’aide de la juriste Isabelle Robard, j’espère que M. le rapporteur émettra un avis très favorable sans invoquer je ne sais quel principe de précaution qui, en l’occurrence, ne se justifie pas.
M. le rapporteur. Avis favorable à l’amendement CF 28, à condition d’y substituer aux mots « de l’outre-mer français » les mots « des outre-mer ».
M. Serge Letchimy. Je suis d’accord.
Je propose, en outre, que les signataires de l’amendement CF 270 co-signent l’amendement CF 28, que j’ai moi-même défendu et qui ne porte pourtant que le nom de M. le rapporteur pour avis de la Commission des affaires économiques.
M. le président Didier Migaud. Le compte rendu de la Commission des affaires économiques spécifie sans doute que vous en êtes l’auteur initial. Il sera peut-être en effet nécessaire à l’avenir de maintenir la mention du nom de l’auteur initial d’un amendement.
M. le rapporteur général. En ce qui me concerne, en séance publique, je demande systématiquement à l’auteur de l’amendement adopté par la Commission de le défendre.
M. le président Didier Migaud. Dorénavant, c’est le texte de la commission qui sera débattu. Je suggère à M. Letchimy de demander, en séance publique, la parole sur l’article.
M. Victorin Lurel. Il est tout de même paradoxal que le nom des auteurs d’un amendement disparaisse !
M. le président Didier Migaud. Les amendements adoptés en commission deviennent partie intégrante du texte.
La Commission adopte l’amendement CF28 ainsi modifié.
*
* *
Article additionnel après l’article 4 bis
Adaptations de la pharmacopée française nécessitées par les particularités des plantes médicinales utilisées outre-mer
M. Serge Letchimy. Les amendements CF 28, d’une part, ainsi que CF 29 et CF 270, d’autre part, étant complémentaires, quel est l’avis de M. le rapporteur sur les deux identiques ?
M. le rapporteur. Avis favorable, dès lors que le Gouvernement a donné son accord.
M. Charles de Courson. Leur rédaction, en outre, leur octroie une réelle portée juridique, à la différence de l’amendement CF 28 qui, de surcroît, comporte une redondance puisque l’outre-mer fait partie, que je sache, de la République française.
M. Jérôme Bignon. Certes, mais les plantes ultramarines, elles, ne font pas partie de la pharmacopée nationale. Il faut d’abord les y intégrer avant qu’un décret ne fixe les adaptations de la pharmacopée française.
La Commission adopte les amendements identiques CF 29 et CF 270.
*
* *
Après l’article 4 bis :
La Commission est ensuite saisie d’un amendement CF 27 du rapporteur pour avis de la Commission des affaires économiques.
M. Victorin Lurel. Cet amendement dispose que le conseil régional de Guadeloupe est habilité, pendant deux ans renouvelables, à fixer les règles spécifiques à la Guadeloupe en matière de maîtrise de la demande en énergie et de développement des énergies renouvelables, ainsi que la réglementation thermique pour la construction des bâtiments.
Par ailleurs, avec l’accord du Gouvernement, nous souhaitons créer un établissement public administratif dédié à la formation professionnelle, même si cette demande n’a pu être publiée aujourd’hui au Journal Officiel comme le requiert la procédure. Quoi qu’il en soit, cette publication aura lieu avant l’examen du texte en séance publique.
M. le rapporteur. La réforme constitutionnelle de 2003 permet au DOM de légiférer dans certains domaines sous certaines conditions mais, en l’occurrence, il s’agirait d’une première. Outre que la voie d’amendement me semble, en la matière, assez inappropriée, les procédures n’ont pas été respectées puisque la délibération du conseil régional doit être en effet publiée. Avis défavorable, donc, pour des raisons formelles.
M. Charles de Courson. Si cela était acté, le Conseil régional de Guadeloupe pourrait-il prendre des mesures augmentant le déficit des régimes électriques guadeloupéens ?
Par ailleurs, une partie du coût des développements de l’énergie verte, par exemple, serait prise en charge par des mécanismes nationaux.
M. Victorin Lurel. Nous avions déjà eu l’occasion de demander à pouvoir légiférer en matière de sport de haut niveau, sans succès. Cette fois-ci, outre que nous avons travaillé avec les différents ministères concernés, nous avons l’accord du secrétariat général du Gouvernement.
Par ailleurs, si nous ne pourrons pas fixer les prix de l’énergie solaire ou photovoltaïque – les questions liées à la biomasse relevant du Gouvernement –, nous pourrons par exemple fixer des normes thermiques. Il n’est pas question d’émarger au fonds national de péréquation ou à la contribution au service public de l’électricité, le CSPE !
M. le rapporteur. Vos propos, monsieur Lurel, sont en l’occurrence plus précis que la délibération du conseil régional.
M. Victorin Lurel. Je le répète, nous avons travaillé en étroite collaboration avec les ministères concernés. La Constitution, par ailleurs, nous donne la possibilité de fixer des règles dans des domaines très précis.
M. le rapporteur. Je vous propose de débattre de cette importante question en séance publique, avec le ministre. Le conseil régional de la Guadeloupe, si cet amendement était adopté, serait la deuxième assemblée, après le Congrès de Nouvelle-Calédonie, à pouvoir voter des actes à valeur législative. Il n’est pas anodin que la France devienne de plus en plus un État fédéral !
M. Serge Letchimy. Soit l’on considère le texte comme purement technique et financier, soit l’on considère qu’il s’agit de tout autre chose. Or nous traitons ici d’une question fondamentale, celle de l’autonomie énergétique dans le cadre du développement durable tel qu’acté dans les conclusions du Grenelle de l’environnement. Conformément au troisième alinéa de l’article 73 de la Constitution, les départements et les régions d'outre-mer peuvent être habilités par la loi à fixer leurs propres règles en ce domaine. C’est ce que souhaite la Guadeloupe. Or, aussi bien la Guadeloupe que la Martinique ont déjà déposé des demandes d’habilitation qui n’ont jamais eu de suite. En somme, à chaque fois que nous souhaitons enclencher une dynamique de développement, on ferme la porte ! Aujourd’hui, il s’agit que, pour la toute première fois, une collectivité d’outre-mer prenne en main la maîtrise de l’énergie.
M. le président Didier Migaud. Le rapporteur souhaite précisément qu’en raison de son importance l’amendement ne passe pas inaperçu, et préfère que l’Assemblée soit invitée à l’adopter, après débat, avec solennité. Il s’agit d’une raison de forme, pas de fond.
M. Victorin Lurel. Je suis surpris du tour que prend cette discussion. La demande d’habilitation qui vous est soumise a été très soigneusement préparée, en étroite collaboration avec les services des plus hautes autorités de l’État. On reproche fréquemment aux élus d’Outre-mer de ne pas utiliser toutes les possibilités que leur offre la Constitution. Cette fois, la seule objection qui pourrait nous être faite est que le texte de la délibération du conseil régional n’a pas encore été publié au Journal officiel. Or, ce que l’on entend, c’est que la fixation de règles spécifiques en Guadeloupe risque d’avoir un impact sur le fonds national de péréquation ! C’est ce que l’on dira à nouveau si la demande d’habilitation vient en séance publique, et c’est ainsi que l’on risque de voir rejeter une belle idée. Pourtant, monsieur le rapporteur, la Nouvelle-Calédonie a bénéficié de lois d’habilitation sans que l’unité de la République en souffre ! Nous demandons, par ce biais, davantage d’autonomie, et nous en demanderons encore. Le texte ayant été préparé avec les services du premier ministre et du ministre compétent, je suis étonné que le rapporteur n’ait pas été mis dans la confidence.
M. le président Didier Migaud. Il me paraît que le rapporteur n’a pas exprimé d’objection de fond, mais il considère que la loi d’habilitation, en raison de son importance particulière, doit être adoptée par l’Assemblée tout entière, et pas seulement en commission.
M. le rapporteur général. La réforme de la Constitution tend certes à ce que le plus grand nombre possible de dispositions soient adoptées en commission, mais cela n’empêche pas que certaines le soient en séance publique.
M. Jérôme Bignon. Permettez-moi de dire mon grand étonnement. Le principe qui sous-tend la réforme constitutionnelle n’est pas que l’on se limite à adopter les amendements rédactionnels en commission et les amendements « sérieux » en séance publique ! Rien n’empêche le débat sur le texte tel qu’amendé par la commission. La proposition, essentielle, qui vous est soumise a été préparée avec grand soin avec les services du Premier ministre et les conseillers du ministre. Serait-ce que la Commission des finances jugerait léger le travail, en amont, de la Commission des affaires économiques, ce qui serait désobligeant ?
M. Charles de Courson. Je suis très favorable à l’amendement, dont l’intérêt est certain, mais sa rédaction doit être parfaite.
M. le rapporteur. Ce qui est demandé – permettre pour la première fois à une région d’outre-mer de légiférer dans le domaine de la maîtrise de l’énergie – est un acte constitutionnel majeur, sur lequel il aurait été intéressant que la Commission des lois s’exprime. Ayons ce débat en séance publique. Je vous offre l’occasion d’un débat majeur ; est-ce déraisonnable ?
M. Victorin Lurel. Non, mais j’ai le sentiment que le travail fait en amont est remis en cause.
M. Serge Letchimy. Pour ma part, je considère qu’en agissant de la sorte la Commission des finances fuit ses responsabilités. Un amendement présenté en séance publique par ses seuls auteurs a beaucoup moins de force que s’il est défendu après avoir été adopté par la commission saisie au fond. Si la Commission des affaires économiques, seulement saisie pour avis, avait été saisie au fond, les choses ne se seraient pas passées ainsi : le président Ollier n’a-t-il pas corrigé lui-même la rédaction de deux amendements qui lui semblait fautive ?
En Guadeloupe, 100 000 personnes étaient dans la rue, soit, rapporté à la population de l’île, l’équivalent de 12 millions de gens manifestant en France métropolitaine. À situation exceptionnelle, réponse exceptionnelle. Soit on se limite à des mesures comptables, soit on donne des responsabilités nouvelles à ce peuple !
M. Charles de Courson. Il n’en reste pas moins que la rédaction de l’amendement pêche par son imprécision. « Maîtrise de la demande en énergie », « réglementation thermique », « dans les limites des termes » : autant de formules à revoir !
M. le président Didier Migaud. Je vous suggère de présenter à nouveau l’amendement dans le cadre de l’article 88 du règlement, dans une formulation peut-être un peu plus précise.
M. le rapporteur. Cette solution me paraît d’autant plus sage que d’ici là, la délibération du conseil régional de Guadeloupe aura été publiée au Journal officiel.
La Commission rejette l’amendement CF 27.
Elle examine ensuite l’amendement CF 30 du rapporteur pour avis de la Commission des affaires économiques.
M. Serge Letchimy. Cet amendement est défendu.
M. le rapporteur. Il s’agit d’un amendement d’appel adressé au Gouvernement sur l’urgence à adopter une ordonnance. Avis défavorable.
La Commission rejette l’amendement.
Elle est saisie de l’amendement CF 315 de M. Serge Letchimy.
M. le rapporteur. Je suis défavorable à cet amendement car il s’agit plutôt d’une pétition de principe.
La Commission rejette l’amendement.
*
* *
CHAPITRE II
AUTRES MESURES DE SOUTIEN À L’ÉCONOMIE ET AUX ENTREPRISES
Article additionnel avant l’article 5
Renforcement de la coopération fiscale entre l’État et les collectivités ultramarines fiscalement autonomes
La Commission examine un amendement CF 437 de M. le président Didier Migaud portant article additionnel avant l’article 5.
M. le président Didier Migaud. Le projet de loi propose de conditionner le bénéfice des différents avantages fiscaux dans les collectivités d’outre-mer à la conclusion d’une convention fiscale comprenant une clause d’assistance administrative en vue de lutter contre la fraude et l’évasion fiscales.
Le présent amendement renforce cette obligation afin de garantir le respect de ces clauses par les collectivités concernées. Le ministre du budget pourra refuser le bénéfice de l’avantage fiscal aux contribuables imposés en France s’il constate que la collectivité sur le territoire duquel l’investissement est réalisé ne coopère pas à la lutte contre la fraude et l’évasion fiscales.
M. Gaël Yanno, rapporteur. Je suis favorable à cet amendement, qui est plus strict que le projet de loi : là où celui-ci ne prévoit qu’une convention fiscale, vous proposez une coopération fiscale effective.
La Commission adopte cet amendement.
*
* *
Article 5
Modification du régime de la défiscalisation en matière d'impôt sur le revenu pour les investissements productifs
DOM |
St-Pierre-et-M. |
Mayotte |
Saint-Barthélemy |
Saint-Martin |
Polynésie française |
Wallis et Futuna |
Nouvelle-Calédonie |
TAAF |
Le présent article propose de modifier les conditions auxquelles la réalisation d’un investissement productif outre-mer doit répondre pour ouvrir droit à une réduction d’impôt sur le revenu, en application de l’article 199 undecies B du code général des impôts. Ce dispositif a connu de nombreuses évolutions dont les dernières datent de la loi de finances pour 2009. Le présent article propose d’une part d’élargir le bénéfice de la défiscalisation à certains secteurs économiques, et d’autre part d’en rendre plus transparentes les modalités d’application.
I.– LA DÉFISCALISATION DES INVESTISSEMENTS PRODUCTIFS EST UN OUTIL NÉCESSAIRE AU DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE DE L’OUTRE-MER.
A.– LA RÉALISATION D’INVESTISSEMENTS PRODUCTIFS OUTRE-MER OUVRE DROIT, SOUS CONDITIONS, À UNE RÉDUCTION D’IMPÔT SUR LE REVENU.
L’outre-mer bénéficie depuis 1952 d’un système d’aide fiscale à l’investissement. Celui-ci a d’abord pris la forme d’une exonération des bénéfices sous condition de réemploi sur place. À partir de 1980, un dispositif de défiscalisation proprement dit a été mis en place. Ce dispositif a été amplifié par la loi dite « Pons » (loi de finances rectificative n° 86-824 du 11 juillet 1986). Depuis 1986, le dispositif a connu une évolution assez heurtée. Le dispositif actuel résulte de la loi de programme pour l’outre-mer n° 2003-660 du 21 juillet 2003, dite « LOPOM » ou encore « loi Girardin ». La défiscalisation est prévue en faveur des investissements réalisés jusqu’au 31 décembre 2017 dans les départements d’outre-mer (DOM), en Nouvelle-Calédonie, à Mayotte, à Saint-Pierre-et-Miquelon, à Wallis-et-Futuna, en Polynésie française et dans les Terres australes et antarctiques françaises (TAAF). Peuvent en bénéficier les contribuables domiciliés en France au sens de l’article 4 B du code général des impôts et qui réalisent des investissements outre-mer, à l’exclusion des contribuables ayant leur domicile fiscal à Saint-Pierre-et-Miquelon, à Mayotte, à Wallis-et-Futuna, en Polynésie française, en Nouvelle-Calédonie et dans les TAAF.
L’article 199 undecies B du code général des impôts prévoit que les personnes physiques domiciliées fiscalement en France peuvent bénéficier d’une réduction d’impôt lorsqu’elles réalisent outre-mer certains investissements productifs dans le cadre d’une entreprise soumise à l’impôt sur le revenu (IR).
Ouvrent droit à réduction les investissements productifs neufs, l’acquisition de logiciels nécessaires à l’utilisation des investissements, ainsi que les travaux de rénovation ou de réhabilitation d’hôtels, de résidences de tourisme et de villages de vacances classés.
Seuls les investissements réalisés dans les secteurs dits « éligibles » peuvent bénéficier de la défiscalisation. Depuis l’entrée en vigueur de la LOPOM, l’éligibilité est devenue la règle, l’article 199 undecies B du code général des impôts dressant désormais la liste des seuls secteurs non éligibles, liste retracée dans le tableau ci-dessous.
SECTEURS NON ÉLIGIBLES ET EXCEPTIONS
Secteurs non éligibles |
Exceptions |
Commerce |
|
Restauration, cafés, débits de tabac, débits de boisson |
Restaurants de tourisme classés |
Conseil ou expertise |
|
Recherche et développement |
|
Éducation, santé et action sociale |
|
Banque, finance et assurance |
|
Toutes activités immobilières |
|
Navigation de croisière, locations sans opérateur, réparation automobile |
Location de véhicules automobiles et de navires de plaisance |
Services fournis aux entreprises |
Maintenance, activités de nettoyage et de conditionnement à façon, centres d’appel |
Activités de loisirs, sportives et culturelles |
Activités s’intégrant à titre principal à une activité hôtelière ou touristique (hors jeux de hasard et d’argent) Production et diffusion audiovisuelles et cinématographiques |
Activités associatives |
|
Activités postales |
L’octroi de l’avantage fiscal est subordonné à l’obtention d’un agrément lorsque l’investissement :
– est réalisé dans un secteur dit « sensible » (transports, navigation de plaisance, agriculture, pêche maritime et aquaculture, industrie charbonnière et sidérurgie, construction navale, fibres synthétiques, industrie automobile, rénovation et réhabilitation d’hôtel, de résidence de tourisme et de village de vacances classé) ;
– concerne une entreprise en difficulté ;
– a pour objet de permettre l’exploitation d’une concession de service public local à caractère industriel ou commercial ;
– excède 1 million d’euros par programme et par exercice. Ce seuil est abaissé à 300 000 euros si l’investissement est réalisé par des personnes physiques agissant à titre non professionnel.
Le tableau ci-dessous récapitule, pour mémoire, les différents seuils d’agrément applicables aujourd’hui.
SEUILS D’AGRÉMENT
Seuil d’agrément |
Type d’investissement |
Au premier euro |
– Dans les secteurs sensibles – Rénovation ou réhabilitation d’établissements hôteliers – Dans une entreprise en difficulté – Dans une concession de service public |
300 000 euros |
– Réalisé par un contribuable ne participant pas à l’exploitation (montage locatif), dans un secteur non sensible – Dans un secteur sensible, mais réalisé par une entreprise exerçant outre-mer depuis plus de deux ans |
1 million d’euros |
– Investissement direct (sans montage locatif) dans un secteur non sensible – Souscription au capital de certaines sociétés : société de développement régional, Sofiom (dispositif prévu à l’article 199 undecies A du CGI) |
4,6 millions d’euros |
Dans le secteur du logement, selon la procédure dite d’accord préalable (article 199 undecies A du CGI) |
La délivrance de l’agrément (14) est elle-même subordonnée à un certain nombre de conditions, précisées au III de l’article 217 undecies du code général des impôts :
– l’investissement doit présenter un intérêt économique pour le territoire concerné ;
– l’investissement doit s’intégrer à la politique d’aménagement du territoire et de l’environnement ;
– l’investissement doit garantir la protection des investisseurs et des tiers ;
– l’investissement doit avoir pour but de créer ou maintenir des emplois dans le territoire où il est réalisé ;
– le bénéficiaire de l’agrément doit respecter ses obligations fiscales et sociales ;
– le bénéficiaire de l’agrément doit s’engager à ce que puissent être vérifiées sur place les modalités de réalisation et d’exploitation de l’investissement.
Les investissements productifs réalisés outre-mer dans le respect des conditions énumérées supra ouvrent droit à une réduction d’impôt égale à 50 % du montant de l’investissement diminué des éventuelles subventions publiques dont cet investissement bénéficie.
Le taux de la réduction est majoré lorsque :
– l’investissement est réalisé en Guyane, à Mayotte, à Saint-Pierre-et-Miquelon ou à Wallis-et-Futuna (60 %) ;
– l’investissement est réalisé dans le secteur de la production d’énergies renouvelables (majoration de 10 points) ;
– l’investissement a pour objet la rénovation ou la réhabilitation d’hôtels, de résidences de tourisme et de villages de vacances classés (60 % hors DOM et 70 % dans les DOM) ;
– l’investissement est réalisé dans un DOM et dans le secteur de la navigation de plaisance (70 %).
L’investissement peut prendre deux formes distinctes :
– l’investissement peut être réalisé « en direct », par l’entreprise ultramarine exploitant ledit investissement. Cette possibilité est ouverte essentiellement dans les DOM. Seuls 10 % des investissements sont réalisés ainsi ;
– l’investissement est le plus souvent « externalisé ». L’investissement est réalisé par une structure du type société en nom collectif (SNC), puis loué à une structure exploitante outre-mer. L’entreprise locale partage alors le bénéfice de la défiscalisation avec un « monteur » en défiscalisation et des contribuables, métropolitains ou ultramarins. Elle verse pendant 5 ans un loyer qui correspond à la couverture du remboursement de l’emprunt contracté par la SNC pour compléter le financement du bien.
Un régime particulier, dit de rétrocession, s’applique lorsque les immobilisations constituées par l’investissement sont données en location. Le propriétaire peut bénéficier de la réduction d’impôt mais il doit rétrocéder au moins 60 % de cette réduction à l’entreprise locataire sous forme de diminution du loyer. Ce taux est ramené à 50 % pour les investissements réalisés à compter du 21 juillet 2003 dont le montant est inférieur à 300 000 euros.
Les développements suivants s’efforcent de décrire la mécanique d’un montage type, à savoir un investissement externalisé réalisé par une société en nom collectif qui va louer le bien concerné à une société exploitante, celle-ci ne pouvant pas ou ne souhaitant pas réaliser directement l’investissement. Dans un souci de clarté, la présentation est très simplifiée.
Soit une entreprise ultramarine exerçant ses activités dans un secteur éligible. Cette entreprise (l’exploitant) souhaite pouvoir utiliser un bien de production, d’une valeur de 100. L’exploitant s’adresse à un intermédiaire (le cabinet de défiscalisation) qui se charge d’organiser le financement du bien. À cette fin, une société en nom collectif (SNC) est constituée entre des personnes physiques souhaitant bénéficier de la réduction d’impôt permise par la réalisation de l’investissement (les apporteurs de capacité fiscale). La SNC opte pour la transparence fiscale : ses membres seront redevables de l’impôt sur le revenu et non de l’impôt sur les sociétés. La SNC procède à l’investissement, qu’elle finance de la manière suivante :
– 50 par un emprunt contracté auprès d’établissements bancaires ;
– 30 par les fonds propres apportés par les membres de la SNC ;
– 20 par le dépôt de garantie de l’exploitant, caution de son implication réelle dans le projet (15).
La réduction d’impôt, à répartir entre les membres de la SNC à raison de leurs parts sociales respectives, s’élève à 50, soit 50 % du montant de l’investissement. Pour obtenir le gain net produit par l’opération au profit des apporteurs de capacité fiscale, il faut retirer de ces 50 :
– la commission perçue par les cabinets de défiscalisation pour couvrir les frais de montage et de gestion de la SNC (soit environ 6 en moyenne) ;
– 60 % de l’avantage fiscal (soit 30), qui doivent être rétrocédés à l’exploitant sous la forme d’une réduction des loyers versés par celui-ci à la SNC pendant 5 ans, soit la durée minimale pendant laquelle la SNC doit conserver l’investissement.
Pour un investissement de 100, l’avantage fiscal net au profit du contribuable est donc de 14 (soit 50 - 6 - 30).
Pendant les 5 années minimales de conservation du bien, la SNC perçoit les loyers versés par l’exploitant et rembourse ainsi les établissements bancaires qui ont apporté 50 dans le montage. Au terme de ces 5 ans, la SNC revend le bien à l’exploitant. Le bien est en général cédé à l’euro symbolique : les loyers versés pendant 5 ans, le dépôt de garantie apporté initialement par l’exploitant et le montant de la rétrocession ont en principe permis d’en couvrir le coût total. Pour l’exploitant, le gain permis par ce montage se résume donc à la rétrocession d’une partie de l’avantage fiscal procuré à la SNC, rétrocession qui lui permet d’acquérir le bien au terme d’une location-vente à loyer bonifié.
Le schéma ci-après présente, pour mémoire, le montage type permettant de financer un investissement par une SNC constituée d’apporteurs de capacité fiscale souhaitant bénéficier d’une réduction de leur impôt sur le revenu.
MONTAGE TYPE « IR »
|
Remboursement |
Investisseurs |
Fournisseurs | |||
|
|
|||||
Organismes subventionneurs |
|
Véhicule fiscal |
Contrat de location
|
| ||
|
| |||||
Direction générale |
Agrément |
Établissement bancaire |
| |||
Caution solidaire | ||||||
Source : SOFICO Investissements
Les bénéficiaires de la défiscalisation sont soumis à des obligations de conservation de l’investissement. L’entreprise qui investit est tenue de conserver et de maintenir dans leur affectation les biens acquis pendant 5 ans ou pendant leur durée normale d’utilisation si elle est inférieure. Dans les mêmes conditions, le contribuable doit conserver les parts de la société de personnes qui a réalisé l’investissement. En cas de non-respect de ces obligations, la réduction d’impôt est en principe reprise au titre de l’année au cours de laquelle intervient la cession, le changement d’affectation de l’investissement, la cessation de l’activité éligible ou la cession des parts sociales.
Près de 10 000 contribuables bénéficient du dispositif prévu à l’article 199 undecies B du CGI.
Dans le projet annuel de performances 2009 de la mission Outre-mer, le montant de la dépense fiscale résultant de l’application de cet article est évalué à 800 millions d’euros.
B.– LA DÉFISCALISATION DES INVESTISSEMENTS OUTRE-MER A PRODUIT DES RÉSULTATS POSITIFS.
Si la situation économique et sociale de l’outre-mer demeure globalement moins favorable que celle de la métropole, les collectivités ultramarines sont entrées dans une dynamique de développement assez soutenue depuis une quinzaine d’années. Depuis le début des années 1990, la croissance du produit intérieur brut (PIB) y a été en moyenne nettement supérieure à celle de l’hexagone, de 1 à 2 points selon les territoires. Entre 2001 et 2005, le taux de croissance annuel moyen du PIB ultramarin (+ 3,7 %) a largement dépassé celui du PIB national (+ 1,5 %). À l’exception de Mayotte et de la Guyane, l’outre-mer a connu une progression du PIB par habitant plus dynamique que la métropole : + 2,5 % par an contre + 2 % en moyenne. Entre 2001 et 2005, l’écart a été encore plus conséquent : + 2,8 % par an en moyenne contre + 0,8 %. La Réunion est particulièrement dynamique. Ainsi, entre 1993 et 2002, l’écart entre son PIB par habitant et celui de la France entière s’est réduit de près de 5 points : alors que le PIB réunionnais par habitant représentait seulement 48,5 % du PIB national par habitant en 1993, il atteignait 53,3 % en 2002. À l’inverse, la Guyane pâtit d’un accroissement rapide de sa population et de l’étroitesse extrême de son marché, facteurs qui concourent à expliquer le recul du PIB par tête constaté en 2006 (– 6,9 %).
Globalement plus dynamique qu’en métropole, la croissance ultramarine est tirée, notamment, par un niveau d’investissement supérieur. Entre 1993 et 2002, le taux d’investissement (16) national a été stable, autour de 19 % ; sur la même période, le taux d’investissement des DOM, plus fluctuant, a été en moyenne supérieur de 6 points. Ce constat permet d’affirmer, a minima, que la défiscalisation des investissements outre-mer joue sans doute un rôle positif sur le niveau de formation brute de capital fixe (FBCF), et donc, par un effet classique de multiplicateur, sur le niveau global d’activité. Ainsi que l’énonçaient l’Inspection générale des Finances et l’Inspection générale de l’Administration dans un rapport de juillet 2006 (17), « dans la mesure où elle constitue une aide à l’investissement, [la défiscalisation] contribue directement au développement de l’appareil productif, ainsi qu’à sa modernisation. À ce titre, son existence même, ainsi que l’engagement de pérennité à long terme inclus dans la LOPOM, créent un contexte favorable aux anticipations des chefs d’entreprise ». Selon le secrétariat d’État à l’Outre-mer, les dispositifs de défiscalisation expliqueraient environ 20 % des quelque 7 milliards d’euros de FBCF enregistrés outre-mer en 2006.
C.– LA LOI DE FINANCES POUR 2009 A MODIFIÉ LES CONDITIONS DE LA DÉFISCALISATION DES INVESTISSEMENTS PRODUCTIFS OUTRE-MER.
Jusqu’à l’adoption de la loi de finances initiale (LFI) pour 2009, la réduction d’impôt était imputable sans limitation sur l’IR dû par le contribuable au titre de l’année de réalisation de l’investissement.
L’article 87 de la LFI 2009 a institué un plafonnement de l’avantage en impôt prévu aux articles 199 undecies A (18) et 199 undecies B du code général des impôts. L’article 199 undecies D du même code dispose désormais que « la somme des réductions d’impôt sur le revenu mentionnées aux articles 199 undecies A et 199 undecies B et des reports de ces réductions d’impôt, dont l’imputation est admise pour un contribuable au titre d’une même année d’imposition, ne peut excéder un montant de 40 000 euros ».
Lorsque le bien défiscalisé est donné en location, ce plafond de 40 000 euros s’entend net de rétrocession. Pour un investissement de 200 000 euros offrant une réduction d’impôt de 50 %, le montant de l’avantage fiscal « brut » est de 100 000 euros, mais l’avantage fiscal « net » est de 40 000 euros seulement, 60 % de l’avantage en impôt devant être rétrocédés, sous forme de réduction des loyers, à l’exploitant locataire du bien. Sur option, le contribuable peut choisir de bénéficier d’une réduction d’impôt égale à 15 % de son revenu annuel, réduction entendue dans ce cas brute de rétrocession.
Le dispositif voté en LFI 2009 prévoit un régime plus favorable pour les contribuables qui investissent directement dans l’entreprise dont ils assurent eux-mêmes la gestion : le plafond est dans ce cas porté de 40 000 à 100 000 euros annuellement, ou 300 000 euros par période de trois ans. Cette catégorie de contribuables, dite des « entrepreneurs investisseurs », est la seule pour laquelle la LFI 2009 a maintenu un mécanisme de remboursement par l’État de la réduction d’impôt non imputée : ces contribuables peuvent obtenir un remboursement de la fraction de réduction d’impôt non utilisée, à compter de la troisième année, dans les mêmes limites que celles évoquées ci-dessus.
II.– LES MODIFICATIONS PROPOSÉES PAR LE PRÉSENT ARTICLE
A.– LE DISPOSITIF DE DÉFISCALISATION FERAIT L’OBJET DE QUELQUES ÉLARGISSEMENTS.
1.– L’éligibilité de la recherche et développement
L’alinéa 4 du présent article propose de retirer de la liste des secteurs non éligibles à la défiscalisation la recherche et développement (R&D). Cette initiative du Gouvernement mérite d’être saluée ; il était en effet regrettable que la R&D, investissement d’avenir par excellence, soit exclue du bénéfice de la défiscalisation.
2.– L’éligibilité des investissements relatifs aux câbles sous-marins de communication
● Le C du présent article (alinéas 26 à 32) crée un régime de défiscalisation des câbles sous-marins de communication desservant, pour la première fois, les collectivités ultramarines. L’objet de cette disposition est de lutter contre la « fracture numérique » dont pâtit l’outre-mer. En métropole, près de 50 % des foyers sont abonnés au haut débit, contre seulement 5 à 20 % des foyers ultramarins, dans des conditions de débit et de niveau prix nettement moins bonnes. L’amélioration des mesures de défiscalisation pour les câbles sous-marins doit permettre de développer les accès haut débit, notamment à Mayotte, à Saint-Pierre-et-Miquelon, à Wallis-et-Futuna et en Polynésie.
En l’état actuel du droit, l’éligibilité du câble à la défiscalisation est incertaine ; l’article 5 du projet de loi propose donc de la consacrer.
La pose d’un câble sous-marin serait éligible au bénéfice de la défiscalisation aux conditions suivantes :
– « parmi les options techniques disponibles pour développer les systèmes de communication outre-mer, le choix de cette technologie apparaît le plus pertinent » ;
– le projet d’investissement doit faire l’objet d’un agrément du ministre chargé du budget, dans les conditions de droit commun définies à l’article 217 undecies du code général des impôts, rappelées supra ;
– les fournisseurs des investissements éligibles doivent être choisis au terme d’une procédure publique de mise en concurrence ;
– la société exploitante doit fournir, au moment de la demande d’agrément, les conditions techniques et financières auxquelles elle donnera accès aux capacités offertes par le câble, à tout opérateur de communications électroniques qui en fait la demande, sous réserve que cet opérateur soit déclaré auprès de l’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP). Il incomberait d’ailleurs à l’ARCEP de s’assurer du caractère équitable de ces conditions. Cette condition de transparence des coûts et des modalités d’utilisation du câble a été introduite par le Sénat, à l’initiative de M. Jean-Paul Virapoullé, qui entendait ainsi empêcher la création de situations de monopole.
● Les opérations éligibles donneraient lieu à une réduction d’impôt de 50 % (25 % pour le câble de secours (19)), assise sur la moitié du coût de l’investissement (hors taxes et frais, à l’exception des frais de transport), moitié dont seraient déduites les éventuelles subventions publiques. Le régime est donc moins favorable que pour les autres investissements productifs, pour lesquels la réduction d’impôt est assise sur le montant total de l’opération.
● Le texte de l’article dispose en outre que « le montant de l’aide fiscale peut être réduit de moitié au plus, compte tenu du besoin de financement pour la réalisation de ce projet de la société exploitante et de l’impact de l’aide sur les tarifs ».
Selon les informations transmises à votre Commission par le secrétariat d’État à l’Outre-mer, il résulte de cette disposition que l’administration fiscale pourrait réduire de 50 % la réduction d’impôt consentie du fait de la réalisation de l’investissement si elle constate :
– soit que la capacité de financement dont dispose l’entreprise réalisant l’investissement ne nécessite pas l’octroi de l’avantage fiscal résultant de l’application du droit commun ;
– soit que l’effet prévisible de la réalisation de l’investissement sur les tarifs –il est permis de penser qu’il s’agit là des tarifs des communications transitant par le câble– n’est pas suffisamment significatif pour justifier l’application du droit commun.
L’application de cette disposition pourrait donc aboutir à une réduction d’impôt in fine égale à 12,5 % du montant de l’investissement.
Les modalités concrètes d’application de cette disposition sont pour le moins incertaines, et appellent des précisions de la part du Gouvernement.
● Le coût pour l’État de l’éligibilité du câble est estimé à environ 9 millions d’euros par le secrétariat d’État à l’Outre-mer.
3.– L’extension aux exploitants de la défiscalisation des travaux de rénovation hôtelière
Les alinéas 11 et 12 du présent article proposent d’élargir aux exploitants la possibilité de défiscaliser, dans des conditions particulièrement favorables, la rénovation et la réhabilitation d’hôtels, de résidences de tourisme et de villages de vacances classés, dans les DOM. Actuellement, seuls les propriétaires bénéficient de ce dispositif, qui permet de réduire l’impôt sur le revenu à hauteur de 70 % du montant de l’investissement.
L’objet de cette disposition du projet de loi est donc d’inciter les exploitants à rénover eux-mêmes les structures dont ils ont la charge, le parc hôtelier domien, et notamment antillais, souffrant de fait d’une certaine vétusté.
4.– La possibilité de céder la créance fiscale détenue sur l’État
Les alinéas 15 et 16 qualifient de « créance sur l’État » la fraction de la réduction d’impôt non imputée sur l’IR dû par l’entrepreneur investisseur. En l’état du droit, cette fraction est remboursable à ce contribuable à compter de la troisième année suivant la réalisation de l’investissement, dans la limite de 100 000 euros par an ou de 300 000 euros par période de 3 ans (cf. supra).
Si cette créance est en principe inaliénable et incessible, elle peut toutefois être cédée dans les conditions définies par le code monétaire et financier pour la cession et le nantissement des créances professionnelles.
La possibilité ainsi offerte de céder la créance détenue sur l’État a pour objet d’offrir un apport en trésorerie aux contribuables qui décident d’y procéder. En effet, l’entrepreneur concerné peut préférer céder dès la première année sa créance, minorée du prix de cession, plutôt que d’attendre la troisième année pour en demander le remboursement.
B.– LE PRÉSENT ARTICLE PROPOSE UNE RATIONALISATION DE LA DÉFISCALISATION DES INVESTISSEMENTS PRODUCTIFS.
La défiscalisation des investissements productifs outre-mer souffre parfois d’une image dégradée, du fait de certains abus constatés ou évoqués. Il n’en demeure pas moins que le dispositif existant est indispensable au développement économique de l’outre-mer ; tout ce qui pourra contribuer à en assurer la transparence est donc bienvenu. Il faut néanmoins veiller à ne pas alourdir excessivement les procédures encadrant la réalisation des investissements, notamment via la fixation de seuils d’agrément trop faibles.
1.– La précision des conditions d’éligibilité de la location de véhicules
L’alinéa 5 du présent article apporte une précision quant à la définition du secteur éligible en matière de location automobile. Serait désormais permise la location directe « au profit des personnes physiques utilisant à des fins touristiques des véhicules automobiles mentionnés au premier alinéa de l’article 1010 [du code général des impôts] ».
Trois nouvelles conditions sont ainsi introduites :
– le véhicule doit être loué à une personne physique ;
– la location doit avoir des fins touristiques ;
– seuls des véhicules particuliers peuvent être loués.
L’objet de ces modifications est d’empêcher la défiscalisation des véhicules particuliers loués sur longue période à des résidents ultramarins. Si l’intention est louable, la notion de « fins touristiques » est malaisément définissable. Il conviendrait de lui substituer un critère de durée de location.
Afin de lever les soupçons qui pourraient encore subsister en matière de défiscalisation des véhicules particuliers, il apparaît nécessaire d’aller au-delà de ce propose le Gouvernement, en se fondant notamment sur les travaux de la mission d’information sur les niches fiscales. En effet, « la mission d’information a été particulièrement sensibilisée à la forte croissance du parc de véhicules dans les DOM, sans doute plus importante que la croissance des besoins. Au-delà des véhicules utilitaires, sont également concernés les véhicules particuliers, dont certains bénéficieraient de la défiscalisation. La mission d’information doit préciser que la quasi-totalité de ses interlocuteurs a jugé cette pratique très contestable. Il convient donc de veiller à ce que la défiscalisation favorise des investissements productifs économiquement justifiés, évitant ainsi que des opérations quelque peu douteuses décrédibilisent un dispositif d’aide dont, encore une fois, les collectivités ultramarines ont besoin pour poursuivre leur développement » (20). En conséquence, il conviendrait de permettre la défiscalisation des seuls véhicules particuliers strictement indispensables à l’activité de l’exploitant.
2.– Les modifications apportées à la défiscalisation dans le secteur de la navigation de plaisance
La navigation de plaisance est un secteur économique, qui, comme celui des véhicules particuliers, a pu contribuer à ternir l’image de la défiscalisation.
Le présent article propose en conséquence une réforme du dispositif de défiscalisation des activités de plaisance :
– d’une part, seule la location directe de navires de plaisance sera désormais éligible à la défiscalisation (alinéa 5). La mention « directe » signifie que l’opération doit être faite par les sociétés de location, sans détour par des intermédiaires comme, par exemple, des structures hôtelières qui proposeraient à leurs clients de louer des embarcations. Il résulte de la rédaction de l’alinéa 5 que cette condition a vocation à s’appliquer également à la location de véhicules, évoquée supra ;
– d’autre part et surtout, le taux de défiscalisation des investissements réalisés dans ce secteur serait ramené de 70 à 50 %, l’alinéa 3 supprimant de l’article 199 undecies B le taux bonifié dont la navigation de plaisance bénéficiait jusqu’alors.
Le secrétariat d’État à l’Outre-mer évalue à 10 millions d’euros l’économie générée par la modification ainsi proposée.
3.– La précision de la notion de « base éligible »
L’alinéa 7 du présent article restreint la base éligible à la défiscalisation. Dans sa rédaction actuelle, l’article 199 undecies B dispose que « la réduction d’impôt est de 50 % du montant hors taxes des investissements productifs, diminué de la fraction de leur prix de revient financée par une subvention publique ».
Le droit proposé aboutirait à exclure en outre de la base défiscalisable les « frais de toute nature, notamment les commissions d’acquisition, à l’exception des frais de transport ». Cela aboutirait, pour l’essentiel, à ce que les frais de montage des dossiers perçus par les cabinets de défiscalisation (cf. supra) n’entrent plus dans la base éligible.
Il paraît utile d’élargir l’exception faite pour le transport aux frais d’installation et de mise en service, nécessités par les investissements les plus lourds.
4.– Le plafonnement de la défiscalisation des investissements réalisés dans le secteur des énergies renouvelables
Les alinéas 8 et 9 prévoient un plafonnement du montant pris en compte dans le cadre des « projets d’investissement comportant l’acquisition, l’installation ou l’exploitation d’équipements de production d’énergie renouvelable ». Prévu par le projet de loi initial, ce plafonnement a été supprimé par la commission des Finances du Sénat, avant d’être rétabli en séance publique, à l’initiative du Gouvernement.
En l’état du droit, la base éligible des investissements réalisés dans le secteur des énergies renouvelables est calculée de la même manière que pour les autres types d’investissement. Le projet de loi propose de plafonner cette base éligible, en prenant en compte les investissements réalisés « dans la limite d’un montant par watt produit (21) fixé par arrêté conjoint des ministres chargés du budget et de l’industrie pour chaque type d’équipement ». Ce plafonnement aurait pour effet de moduler le taux de défiscalisation en fonction de la productivité de l’installation, incitant les entreprises concernées à réduire le prix du watt productible. L’exemple suivant, reposant sur des chiffres bien évidemment fictifs, peut permettre de comprendre l’esprit du dispositif proposé par le Gouvernement.
Exemple simplifié du plafonnement de la défiscalisation
des énergies renouvelables
Actuellement, un investissement d’un montant de 100 ouvre droit à une réduction d’impôt de 50, quel que soit le niveau de watts productibles, donc l’efficacité potentielle de l’équipement défiscalisé.
Une entreprise A qui peut produire 10 watts bénéficiera donc d’un montant de défiscalisation égal à une entreprise B, qui ne peut en produire que 5.
Supposons qu’à l’avenir, le montant de l’investissement pris en compte pour la défiscalisation soit plafonné à 10 par watt productible.
La totalité de l’investissement de l’entreprise A serait alors éligible à la défiscalisation. En effet, le montant par watt productible résulte du rapport entre le coût total du projet, soit 100, et le nombre de watts productibles, soit 10. Le rapport entre 10 et 100 est de 10, soit exactement le niveau plafond.
Il résulte du même calcul que seule la moitié du coût du projet de l’entreprise B serait éligible à la défiscalisation. Le montant par watt productible est en effet de 20, soit le rapport de 5 à 100 ; sur ces 20, seuls sont éligibles les 10 situés au niveau du plafond.
La volonté ainsi manifestée de privilégier les investissements les plus productifs se justifie par le fait que le débouché des énergies renouvelables défiscalisées est certain, puisque existe en la matière une obligation de rachat par EDF.
Défendant en séance publique au Sénat l’amendement de rétablissement du texte du projet de loi, M. Yves Jégo, secrétaire d’État chargé de l’Outre-mer, résumait ainsi l’objectif du Gouvernement : « Cet amendement n’a pas pour objet de décourager les investissements dans les énergies renouvelables, mais de permettre au Gouvernement de moduler le montant de la défiscalisation en fonction du prix de ces productions. Certaines d’entre elles coûtent très cher ; or, il existe une obligation de rachat. Celles dont le prix est le plus élevé doivent être moins défiscalisées que les autres pour éviter que certains spéculent sur le dos de l’État en investissant dans des énergies coûteuses et peu efficaces ». Votre Commission, qui souscrit à cette analyse, ne propose donc aucune modification, sur ce point, du texte adopté par le Sénat.
5.– L’allongement de la durée de détention des biens défiscalisés loués
Les alinéas 21 et 22 conditionnent le bénéfice de la réduction d’impôt, lorsque le bien défiscalisé est loué et que sa durée normale d’utilisation est égale ou supérieure à 7 ans, à l’engagement du locataire d’utiliser et de maintenir le bien dans son affectation initiale, pendant 7 ans au moins.
Cette nouvelle condition ne modifie pas la durée normale de conservation du bien par le propriétaire, de fait, la SNC qui en assure le portage ; cette durée de conservation demeure en effet régie par la version en vigueur de l’article 199 undecies B. Cette durée est, en principe, de 5 ans (cf. supra).
En revanche, si la durée normale d’utilisation du bien est de 7 ans , l’entreprise locataire doit s’engager à maintenir le bien dans son affectation pendant cette durée, alors même qu’elle en devient en principe propriétaire au bout de 5 ans (cf. supra).
6.– L’abaissement d’un seuil d’agrément
L’alinéa 33 du présent article, résultant d’un amendement du Gouvernement adopté par le Sénat, propose d’abaisser de 300 000 à 150 000 euros le seuil d’agrément des investissements productifs réalisés par un contribuable ne participant pas à l’exploitation.
Cet abaissement de seuil résulte notamment des travaux conduits par l’Inspection générale des Finances et l’Inspection générale de l’Administration, qui ont constaté une forte croissance des investissements réalisés « de plein droit », donc sans agrément, depuis l’entrée en vigueur de la LOPOM, qui avait relevé certains de ces seuils. Le plein droit a pu être regardé comme potentiellement source d’abus.
Pour autant, l’abaissement proposé paraît trop sévère. En effet, dans un contexte de crise économique, il faut veiller à ne pas entraver la réalisation d’investissements. De surcroît, la capacité matérielle des services fiscaux à traiter un nombre considérablement accru de demandes d’agrément est très incertaine. Des mesures tendant à rendre obligatoire la déclaration des opérations défiscalisées, dès le premier euro, semblent plus opportunes que l’abaissement des seuils.
C.– LES AUTRES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE
1.– L’unification du fait générateur de la réduction d’impôt en cas d’investissement immobilier
Les alinéas 13 et 14 ont pour objet d’unifier le fait générateur de la réduction d’impôt en cas de construction d’immeuble ou d’acquisition d’un immeuble à construire.
Actuellement, deux régimes coexistent en la matière.
L’article 217 undecies du code général des impôts ouvre droit, pour les sociétés soumises à l’impôt sur les sociétés (IS) qui réalisent certains investissements outre-mer, à une déduction d’impôt (cf. infra le commentaire de l’article 6). Le II de l’article 217 undecies prévoit que les entreprises soumises à l’IS peuvent déduire de leurs résultats imposables une somme égale au montant des souscriptions au capital des sociétés effectuant dans les douze mois de la clôture de la souscription des investissements productifs éligibles dans les DOM. Lorsque la société affecte tout ou partie de la souscription à la construction d’immeubles destinés à l’exercice d’une activité éligible, elle doit s’engager à en achever les fondations dans les deux ans qui suivent la clôture de la souscription. En conséquence, lorsqu’une entreprise redevable de l’IS souscrit des parts dans une société de type société civile de placement immobilier (SCPI) qui réalise une opération de construction éligible à l’avantage fiscale, le fait générateur de celui-ci est bien la souscription des parts, et non l’achèvement des fondations ou des travaux (22).
Lorsque l’investissement est réalisé « en direct », sans l’intermédiation d’une SCPI, l’avantage fiscal naît de la réalisation de l’investissement, entendue comme l’achèvement des travaux. Le fait générateur est le même, que l’investissement soit réalisé en application de l’article 217 undecies ou de l’article 199 undeciesB.
Le texte proposé ferait naître la réduction d’impôt de l’achèvement des fondations, ce qui représente un moyen terme entre les deux situations qui coexistent aujourd’hui. Pour essayer d’éviter l’effet d’aubaine consistant à construire les seules fondations afin de bénéficier de la réduction d’impôt, puis à laisser l’immeuble inachevé, le projet de loi prévoit une reprise de l’avantage fiscal si l’immeuble n’est pas achevé deux ans au plus tard après les fondations.
2.– De nécessaires adaptations aux territoires fiscalement autonomes
● Le D du présent article prévoit une série de mesures d’adaptations de la défiscalisation aux territoires ultramarins qui bénéficient d’une certaine autonomie fiscale : Mayotte, Polynésie française, Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Saint-Pierre-et-Miquelon, Wallis-et-Futuna, Nouvelle-Calédonie.
● Il résulte de l’alinéa 35 que les aides que ces collectivités accordent, dans le cadre de leur compétence fiscale propre, aux projets d’investissements bénéficiant par ailleurs des dispositions de l’article 199 undecies B, ne seraient pas retenues dans la détermination de l’assiette de la réduction d’impôt. Elles auraient donc vocation à s’ajouter à la réduction d’impôt sur le revenu. Tel est déjà le cas s’agissant de la défiscalisation des bénéfices investis dans les collectivités ultramarines non domiennes, prévue à l’article 217 duodecies du code général des impôts.
● L’alinéa 36 conditionne le bénéfice de la défiscalisation, pour les investissements réalisés à partir du 1er janvier 2010, à la signature entre la collectivité concernée (23) et l’État d’une convention fiscale « contenant une clause d’assistance administrative en vue de lutter contre la fraude et l’évasion fiscales ».
S’agissant des investissements réalisés dans les collectivités régies par l’article 74 de la Constitution, le contrôle de l’exploitation effective des biens est particulièrement délicat, le principe d’autonomie fiscale desdites collectivités empêchant l’État d’aller y recueillir les informations nécessaires. Pour ce faire, une convention fiscale doit exister entre l’État et le territoire concerné.
Des conventions de ce type existent entre l’État et Mayotte (24), Saint-Pierre-et-Miquelon (25) et la Nouvelle-Calédonie (26).
Saint-Barthélemy et Saint-Martin n’ont pas signé de convention, mais les dispositions organiques régissant leur statut prévoient, depuis la loi organique n° 2007–223 du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l’outre-mer, un mécanisme d’échange d’informations, ayant un effet quasi identique. Un projet de convention est par ailleurs en cours de discussion.
Il n’existe pas, à ce stade, de convention fiscale adéquate avec la Polynésie.
À l’initiative de M. Robert Laufoaulu, le Sénat a adopté un amendement indiquant qu’ « en vue de lutter contre la fraude et l’évasion fiscales, la collectivité de Wallis-et-Futuna transmet à l’État toutes informations utiles ». À Wallis-et-Futuna, l’administrateur supérieur, représentant de l’État dans la collectivité, est également le chef de l’exécutif dans la collectivité. L’État ne pouvant signer une convention avec lui-même, il a paru nécessaire d’adapter à au statut de cette collectivité le dispositif de renforcement de la transparence fiscale prévu par le projet de loi.
3.– Les modalités d’entrée en vigueur
Outre un certain nombre de dispositions de pure coordination, l’article 5 prévoit in fine l’entrée en vigueur de ses différentes composantes. Celle-ci est prévue à la date de publication de la loi pour le développement économique des outre-mer. L’article 5 serait applicable jusqu’au 31 décembre 2017, échéance déjà prévue par la loi Girardin.
En revanche, les investissements pour lesquels une demande d’agrément a été enregistrée avant ladite date de publication demeureraient soumis à l’application de l’actuel article 199 undecies B.
*
* *
La Commission adopte un amendement rédactionnel CF 85 du rapporteur.
Puis la Commission est saisie de l’amendement CF 431 du rapporteur.
M. le rapporteur. La défiscalisation des véhicules loués « à des fins touristiques » ne signifiant pas grand-chose, nous proposons d’y substituer les termes « pour une durée n’excédant pas deux mois ».
La Commission adopte cet amendement.
Elle est ensuite saisie d’un amendement CF 439 du président Didier Migaud.
M. le président Didier Migaud. Cet amendement reprend une proposition de la mission d’information sur les niches fiscales. Il prévoit que seuls les véhicules particuliers strictement indispensables à l’activité de l’exploitant pourront être défiscalisés. Les modalités d’application de ce principe sont renvoyées à un arrêté, qui permettra de définir rigoureusement le champ des véhicules éligibles. En effet, l’objet de l’amendement n’est pas de priver les entreprises de la possibilité de défiscaliser un véhicule particulier, utilisé par exemple pour les besoins d’une exploitation agricole ou d’une activité de représentation de commerce.
La Commission adopte cet amendement, après que le rapporteur s’y est déclaré favorable.
La Commission examine ensuite un amendement CF 287 de M. Victorin Lurel.
M. Victorin Lurel. Cet amendement vise à aider le secteur de la pêche, qui ne bénéficie plus d’aides de la part de la Commission européenne depuis deux ans. Il s’agit en effet de favoriser la remotorisation des navires de pêche dans les départements d’outre-mer.
M. le rapporteur. J’y suis défavorable : le secteur de la pêche est un des secteurs éligibles au titre de l’article 199 undecies B du code général des impôts. L’acquisition est prévue mais pas la remotorisation.
La Commission rejette cet amendement.
Elle est ensuite saisie d’un amendement CF 434 du rapporteur.
M. le rapporteur. S’agissant du gros matériel, tel que des machines-outils, le projet de loi prévoit l’intégration des frais de transport dans la base éligible au titre de l’article 199 undecies B du code général des impôts. Le présent amendement propose d’intégrer également dans la base éligible les frais d’installation et de mise en service amortissables de ce matériel, c’est-à-dire le coût de revient global de l’immobilisation.
La Commission adopte cet amendement.
Puis elle adopte successivement trois amendements rédactionnels : l’amendement CF 86 du rapporteur, l’amendement CF 151 du Gouvernement et l’amendement CF 89 du rapporteur.
La Commission est ensuite saisie d’un amendement CF 432 du rapporteur.
M. le rapporteur. La loi distingue deux types de faits générateurs de la réduction d’impôt en cas d’acquisition d’immeuble à construire ou de construction d’immeuble : soit la souscription de parts d’une société civile immobilière, soit l’achèvement des travaux. Le projet de loi fait naître l’avantage fiscal au moment de l’achèvement des fondations : je vous propose de revenir au texte en vigueur.
La Commission adopte cet amendement.
Elle adopte ensuite un amendement rédactionnel CF 87 du rapporteur.
La Commission examine un amendement CF 440 du rapporteur.
M. le rapporteur. Cet amendement fixe à dix-huit mois la durée normale d’utilisation d’un véhicule défiscalisé destiné à la location, au lieu des cinq ans prévus par le droit en vigueur. En effet, la durée de cinq ans est trop longue ; elle ne permet pas de renouveler le parc assez rapidement.
La Commission adopte cet amendement.
Puis elle adopte un amendement rédactionnel CF 95 du rapporteur.
La Commission est saisie d’un amendement CF 422 du rapporteur.
M. le rapporteur. L’article 199 undecies B du code général des impôts prévoit une reprise de l’avantage fiscal lorsque, dans les cinq ans qui suivent la réalisation d’un investissement productif, un bien défiscalisé donné en location cesse d’être affecté à l’activité pour laquelle il a été acquis ou créé. Cependant, en cas de défaillance de l’exploitant, l’administration fiscale tolère qu’il n’y ait pas de reprise de l’avantage fiscal en cas de cession à un nouvel exploitant. Il s’agit d’inscrire cette tolérance dans la loi.
La Commission adopte cet amendement.
Elle est ensuite saisie d’un amendement CF 433 du rapporteur.
M. le rapporteur. Lorsqu’un bien défiscalisé en application de l’article 199 undecies B du code général des impôts est loué à une entreprise exploitante ultramarine, celle-ci doit s’engager à maintenir le bien dans son affectation pendant cinq ans, faute de quoi l’avantage fiscal est repris à l’investisseur dans sa totalité. Or 60 % de l’avantage fiscal lié à cet investissement productif sont rétrocédés à l’entreprise locataire. Cet amendement propose donc de réduire le risque à la seule part non rétrocédée à l’exploitant.
La Commission adopte cet amendement.
Elle adopte ensuite quatre amendements rédactionnels du rapporteur, CF 94, CF 93, CF 88 et CF 92.
Puis la Commission est saisie d’un amendement CF 234 de M. Patrick Lebreton.
M. Patrick Lebreton. Cet amendement vise à réintégrer les subventions publiques dans la base défiscalisable au titre de l’article 199 undecies B du code général des impôts.
M. le rapporteur. Cet amendement, qui concerne une disposition relative à l’équipement en câbles sous-marins de communication, va trop loin.
M. Victorin Lurel. Le projet de loi prévoit la défiscalisation de tels équipements en outre-mer au cas où le choix de cette technologie apparaît le plus pertinent. Qui sera juge de cette pertinence ?
M. le rapporteur. S’agissant d’investissements aussi considérables, il me semble légitime que le Gouvernement puisse juger de leur opportunité.
M. Victorin Lurel. Je ne remets pas en cause la légitimité d’une analyse financière de tels projets, mais celle d’un jugement technique. Une telle disposition n’apporte rien d’autre qu’une complexité supplémentaire.
La Commission rejette cet amendement.
Elle adopte ensuite l’amendement rédactionnel CF 91 du rapporteur.
Puis elle est saisie de trois amendements identiques, CF 430 du rapporteur, CF 303 de M. Victorin Lurel et CF 356 de M. Didier Robert.
M. le rapporteur. En matière d’investissements productifs, la réglementation européenne distingue entre secteurs sensibles et secteurs non sensibles. Pour être éligibles à la défiscalisation, les investissements en secteurs sensibles doivent bénéficier d’un agrément dès le premier euro dans le cas où l’entreprise a moins de deux ans. Si elle a plus de deux ans, le seuil d’agrément est de 300 000 euros.
Le Gouvernement a souhaité abaisser le seuil – qui découle de la loi Girardin – de 300 000 à 150 000 euros, afin de limiter le risque de fraude.
Je propose de supprimer cet abaissement de seuil. Les services déconcentrés ne peuvent pas assumer la charge de travail induite. Il serait plus opportun d’instaurer une déclaration dès le premier euro, quel que soit le secteur, afin que le Gouvernement puisse contrôler sur pièces l’intégralité des déclarations et avoir une vision exhaustive des investissements défiscalisés.
M. Michel Bouvard. On ne peut pas faire fi des nombreux travaux consacrés à cette question par l’Inspection générale des finances et la Commission. Si le seuil actuellement en vigueur est trop élevé, le Sénat a été trop loin dans l’abaissement. Il faudrait trouver un point d’équilibre entre le dispositif existant et la proposition du Sénat.
M. le président Didier Migaud. Je partage cet avis, conforme aux conclusions des travaux de la mission d’information sur les niches fiscales.
M. le rapporteur. Je comprends vos observations. Je propose donc, à titre de contrepartie, de sanctionner par une reprise partielle de l’avantage fiscal le fait de ne pas se soumettre à l’obligation de déclaration au premier euro. Ainsi, les services de l’État connaîtront de manière exhaustive les investissements réalisés, conformément à votre souci de contrôler les dépenses fiscales de l’État.
Le texte initial proposait un seuil d’agrément de 300 000 euros : c’est seulement en séance publique, au Sénat, que le Gouvernement a fait adopter un amendement l’abaissant à 150 000 euros. Mais il a, depuis, entendu mes arguments, puisque son amendement CF 445, que nous allons examiner, propose désormais de fixer ce seuil à 250 000 euros. Je vous propose donc de retirer, au profit de cet amendement, les amendements supprimant l’alinéa 33 de l’article 5.
Ces amendements sont retirés, de même que l’amendement CF 187 de M. Jean-Claude Fruteau.
La Commission adopte ensuite l’amendement CF 445 du Gouvernement.
Puis elle examine l’amendement CF 236 de M. Patrick Lebreton.
M. Patrick Lebreton. Il est proposé de supprimer l’agrément fiscal au premier euro dans les secteurs des transports, de l’agriculture et de la pêche maritime.
M. le rapporteur. Avis défavorable.
La Commission rejette cet amendement.
Elle est ensuite saisie de l’amendement CF 429 du rapporteur.
M. le rapporteur. Cet amendement vise à suspendre pendant six mois, à titre transitoire, l’application de l’abaissement du seuil d’agrément. En effet, les exploitants ultramarins n’ont découvert cette disposition qu'au moment des débats au Sénat, il y a quelques semaines. Certains avaient pu, en toute bonne foi, commander des équipements dont la valeur dépasse le nouveau seuil. Nous devons par ailleurs tenir compte des délais de transport.
La Commission adopte cet amendement.
Puis elle adopte successivement deux amendements du rapporteur : un amendement de coordination, le CF 438 et un amendement rédactionnel, le CF 90.
Elle adopte enfin l’article 5 ainsi modifié.
*
* *
Article 6
Modification du régime de la défiscalisation en matière d'impôt sur les sociétés pour les investissements productifs
DOM |
St-Pierre-et-M. |
Mayotte |
Saint-Barthélemy |
Saint-Martin |
Polynésie française |
Wallis et Futuna |
Nouvelle-Calédonie |
TAAF |
Le présent article propose de transposer à la défiscalisation des investissements assise sur l’impôt sur les sociétés l’essentiel des mesures prévues, par l’article 5 du projet de loi, pour la défiscalisation assise sur l’impôt sur le revenu. On se reportera donc utilement au commentaire de cet article.
I.– LA RÉALISATION D’INVESTISSEMENTS OUTRE-MER PEUT OUVRIR DROIT À UNE DÉDUCTION D’IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS.
En application de l'article 217 undecies du code général des impôts, les sociétés soumises à l’impôt sur les sociétés (IS) peuvent déduire de leur résultat les investissements directs (productifs et immobiliers) effectués dans les départements d’outre-mer (DOM), ainsi que les souscriptions au capital de certaines sociétés.
En ce qui concerne les investissements directs, ouvrent droit à déduction les investissements productifs neufs (soumis aux mêmes conditions d’agrément que ceux réalisés dans le cadre d’une entreprise soumise à l’impôt sur le revenu) ainsi que l’acquisition ou la construction de logements neufs à usage locatif, sous respect de certaines conditions (engagement de louer l’immeuble nu pendant au moins 6 ans à des personnes qui en font leur résidence principale et plafonnement des ressources du locataire et du montant du loyer). La déduction est égale au prix de revient des immobilisations (hors taxe sur la valeur ajoutée et subventions publiques). Le propriétaire non-utilisateur du bien peut pratiquer la déduction s’il loue le bien pendant 5 ans et s’il rétrocède à la société utilisatrice du bien 75 % de l'avantage fiscal procuré par la déduction. Les obligations de conservation du bien sont identiques à celles pesant sur les bénéficiaires de la réduction d’IR.
Les entreprises soumises à l'IS peuvent également déduire de leurs résultats l'intégralité des souscriptions réalisées à l'occasion de la constitution ou de l'augmentation de capital de certains types de sociétés : sociétés de développement régional des DOM, sociétés dont l'activité est exercée exclusivement outre-mer dans un secteur éligible, sociétés ayant pour objet exclusif l'acquisition ou la construction de logements neufs à usage locatif affectés au secteur intermédiaire (27), sociétés en difficulté exerçant exclusivement outre-mer dans des secteurs éligibles. Un agrément est nécessaire en cas de souscription au capital de sociétés concessionnaires de service public et de souscriptions supérieures à 1 million d'euros. Les sociétés bénéficiaires de la déduction doivent conserver les titres souscrits pendant au moins 5 ans (6 ans dans le secteur du logement). Les sociétés bénéficiaires de la souscription doivent réaliser les investissements l’ayant motivée dans un délai de 12 mois. Les règles de conservation des investissements sont les mêmes que celles applicables aux investissements directs.
Dans le projet annuel de performances 2009 de la mission Outre-mer, le montant de la dépense fiscale résultant de l’application de cet article est évalué à 250 millions d’euros, pour un nombre de bénéficiaires inconnus.
II.– LES MODIFICATIONS PROPOSÉES PAR LE PRÉSENT ARTICLE
Cet article constitue, pour l’essentiel, une transposition à l’article 217 undecies des modifications apportées par l’article 5 du présent projet de loi à l’article 199 undecies B.
● Le A du présent article est le principal vecteur de la transposition à la défiscalisation « IS » des investissements productifs des modifications apportées à la défiscalisation « IR » des mêmes investissements :
– précision de la notion de « base éligible » (alinéa 4) ;
– plafonnement de la défiscalisation des investissements réalisés dans le secteur des énergies renouvelables (alinéa 6) ;
– harmonisation du fait générateur de la déduction d’impôt en cas d’investissement immobilier (alinéa 8) (28) ;
– éligibilité à la défiscalisation des opérations de pose de câbles sous-marins de communications (alinéa 11). La rédaction de cet alinéa est imparfaite, omettant d’aligner le régime prévu en matière de déduction d’IS sur celui proposé, par l’article 5, pour la réduction d’IR (29) ;
– allongement à 7 ans de la durée de maintien dans leur affectation initiale des biens défiscalisés donnés en location, lorsque la durée normale d’utilisation de ces biens est égale ou supérieure à 7 ans (alinéa 14) ;
– abaissement du seuil d’agrément de 300 000 à 150 000 euros pour les investissements réalisés par des groupements d’intérêt économique ou des sociétés soumises à l’IR, dont les parts sont détenues directement par des sociétés soumises à l’IS (30) (alinéa 17).
● L’alinéa 18 propose l’abrogation du 3 du III de l’article 217 undecies, qui dispense d’agrément les investissements inférieurs à 300 000 euros réalisés dans les secteurs dits sensibles par une entreprise qui exerce depuis plus de deux ans son activité dans les DOM, ainsi que les investissements donnés en location à l’une de ces entreprises. Il s’agit donc, pour ces investissements, d’instituer un agrément au premier euro.
Il faut remarquer que cet abaissement de seuil a également vocation à s’appliquer aux investissements réalisés en application de l’article 199 undecies B, celui-ci renvoyant, pour les conditions d’agrément, au III de l’article 217 undecies.
Les mesures d’abaissement de seuil proposées au présent article résultent, comme celle prévue à l’article 5, de la prise en compte par le Gouvernement des critiques formulées à l’encontre du « plein droit » par l’Inspection générale des Finances et l’Inspection générale de l’Administration (cf. supra le commentaire de l’article 5). Ces mesures appellent les mêmes réserves que celles émises dans le même commentaire.
● L’alinéa 20 prévoit que le montant de la déduction d’IS prévue par l’article 217 undecies n’est pas pris en compte pour le calcul des abattements prévus aux articles 44 quaterdecies et 217 bis du CGI.
L’article 217 bis dispose que, jusqu’à fin 2017, « les résultats provenant d'exploitations situées dans les départements d'outre-mer et appartenant aux secteurs éligibles mentionnés au I de l'article 199 undecies B ne sont retenus pour l'assiette de l'impôt sur les sociétés que pour les deux tiers de leur montant ».
À cet abattement d’un tiers s’ajouteraient, après l’entrée en vigueur de la loi pour le développement économique des outre-mer, les abattements propres aux zones franches d’activité (cf. supra le commentaire des articles 1er à 4).
La déduction serait donc exclue de la base prise en considération pour le calcul des abattements.
● Les alinéas 9 et 12 sont de pures mesures de coordination. Celles prévues à l’alinéa 12 sont imparfaites et nécessitent des aménagements rédactionnels.
● Les alinéas 21 et 22 concernent les modalités d’entrée en vigueur de l’article, identiques à celles prévues pour l’article 5.
*
* *
La Commission adopte l’amendement rédactionnel CF 84 du rapporteur.
Puis elle examine l’amendement CF 428 du même auteur.
M. le rapporteur. Cet amendement reprend, pour les défiscalisations en matière d’impôt sur les sociétés, la disposition prévue par l’amendement CF 434, qui concernait la défiscalisation en matière d’impôt sur le revenu.
La Commission adopte cet amendement.
Elle adopte également l’amendement rédactionnel CF 79 du rapporteur.
Puis elle examine l’amendement CF 152 du Gouvernement.
M. le rapporteur. La base éligible des investissements en matière d’énergies renouvelables serait limitée en fonction d’un montant par watt installé fixé par arrêté. S’agissant d’une mesure spécifique aux collectivités ultramarines, il est proposé que cet arrêté soit cosigné par le ministre chargé de l’outre-mer.
La Commission adopte l’amendement.
Elle est ensuite saisie de l’amendement CF 427 du rapporteur.
M. le rapporteur. Il s’agit de supprimer une disposition faisant naître l’avantage fiscal au moment de l’achèvement des fondations, s’agissant des opérations de construction. Cet amendement est le pendant de celui adopté sur le même thème, à l’article 5.
La Commission adopte cet amendement.
Après que le rapporteur a retiré l’amendement CF 80, elle adopte successivement les deux amendements de coordination CF 413 et CF 173 et un amendement rédactionnel CF 81 du rapporteur.
Puis, elle examine l’amendement CF 357 de M. Didier Robert.
Mme Gabrielle Louis-Carabin. Dans nos départements, pour des petits agriculteurs, des petits transporteurs ou des marins pêcheurs, la demande d’un agrément dès le premier euro représente une démarche trop lourde qui, de plus, les prive de la défiscalisation.
M. le rapporteur. Avis défavorable. Nous devons trouver un compromis entre la nécessité de ne pas entraver l’investissement productif avec des seuils trop bas ou une bureaucratie excessive et celle de mieux contrôler la dépense fiscale.
M. Serge Letchimy. Nous avons adopté tout à l’heure un amendement fixant le seuil à 250 000 euros.
M. Michel Bouvard. La contrepartie étant une déclaration au premier euro.
M. Serge Letchimy. Or si Mme Louis-Carabin a raison, on introduit une exigence d’agrément au premier euro qui contredit notre vote.
M. Charles de Courson. La question de la fixation à 250 000 euros du seuil d’agrément est réglée. En ce qui concerne les secteurs sensibles, quel est l’état du droit ?
M. le rapporteur. Pour les entreprises créées depuis moins de deux ans dans les secteurs sensibles, il est demandé un agrément dès le premier euro afin de vérifier le bien-fondé de l’investissement. Lorsqu’elles ont plus de deux ans, le seuil d’agrément est de 300 000 euros – mais nous venons de le faire passer à 250 000 euros, s’agissant des opérations de défiscalisation relevant de l’impôt sur le revenu.
C’est sans doute parce que Gouvernement redoute les surinvestissements dans des secteurs tels que celui du transport qu’il souhaite maintenir ce contrôle dès le premier euro.
Mme Gabrielle Louis-Carabin. Un petit marin pêcheur qui souhaite acheter un nouveau moteur serait donc concerné par cet agrément ?
M. le rapporteur. En l’état du droit, il l’est déjà, si son entreprise a moins de deux ans.
Mme Gabrielle Louis-Carabin. C’est un dispositif trop lourd.
M. le président Didier Migaud. S’agissant d’entreprises nouvelles, il est légitime que des précautions soient prises.
M. Hervé Mariton. Avec l’application de la nouvelle procédure, l’Assemblée ne dispose plus de l’exposé des motifs qui accompagnait jusqu’à présent les projets de loi. Cela ne nous aide pas à comprendre les articles dont nous sommes saisis.
M. le rapporteur. L’amendement présenté par Mme Louis-Carabin vise à supprimer les alinéas 17 et 18 de l’article 6. La suppression de l’alinéa 17 reviendrait à maintenir le seuil d’agrément à 300 000 euros, alors que le Sénat l’a abaissé à 150 000 euros. Le Gouvernement a déposé un amendement, que nous allons examiner bientôt, qui propose de remonter ce seuil à 250 000 euros, à l’exception du secteur des transports. S’agissant de l’alinéa 18, nous allons examiner un amendement de la Commission des affaires économiques qui tend à créer un nouveau seuil de 150 000 euros.
M. Michel Bouvard. L’agrément est utile : sa délivrance permet d’obtenir des prêts bancaires plus facilement.
M. le rapporteur. Il est néanmoins difficile de justifier l’agrément de certains investissements comme l’achat d’un véhicule utilitaire. Dans le cas d’un agriculteur, par exemple, le temps que l’autorisation soit donnée, la récolte sera faite depuis longtemps !
M. Serge Letchimy. Dans le domaine du transport des matériaux, la concurrence est déjà importante et il peut paraître nécessaire de mieux contrôler les politiques de défiscalisation. À l’inverse, en ce qui concerne le transport des passagers, les besoins en outre-mer sont énormes et il conviendrait de faire preuve de plus de souplesse en matière d’agrément. Prenons le temps d’explorer tous les secteurs et d’étudier leurs besoins. Ainsi, en Martinique, qui est complètement enclavée faute de ports de plaisance, la diminution du taux de défiscalisation concernant la navigation de plaisance me paraît constituer une erreur.
M. le président Didier Migaud. Je suggère le retrait de l’amendement, quitte à ce qu’il soit présenté à nouveau en séance.
M. le rapporteur. D’autant que nous allons examiner des amendements qui répondent à la préoccupation de notre collègue.
L’amendement CF 357 est retiré, de même que les amendements identiques CF 426 du rapporteur et CF 304 de M. Victorin Lurel.
Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement CF 444 du Gouvernement. En conséquence, l’amendement CF 344 de M. Jean-Claude Fruteau devient sans objet.
Elle examine ensuite l’amendement CF 425 du rapporteur.
M. le rapporteur. L’abaissement du seuil au-delà duquel les investissements productifs intermédiés ouvrant droit à une déduction d’impôt sur les sociétés doivent recevoir un agrément risquant de créer de mauvaises surprises, nous proposons de décaler de six mois l’entrée en vigueur des dispositions de l’alinéa 17 de l’article 6.
La Commission adopte l’amendement.
Les amendements CF 443 du rapporteur, CF 204 de M. Victorin Lurel et CF 442 du rapporteur sont successivement retirés par leurs auteurs.
La Commission examine ensuite l’amendement CF 31 du rapporteur pour avis de la Commission des affaires économiques, avec un sous-amendement CF 441 du rapporteur.
Mme Françoise Branget. Il s’agit de supprimer l’agrément au premier euro pour les investissements dans les secteurs dits sensibles, et d’instaurer un agrément à 150 000 euros.
M. le rapporteur. Avis favorable à condition de fixer un seuil à 250 000 euros et un à 150 000 euros et de prévoir que l’abaissement du seuil d’agrément entre en vigueur six mois après l’entrée en vigueur de la loi, afin de ne pas pénaliser les projets d’investissement en cours.
Mme Françoise Branget. Pas d’opposition.
La Commission adopte le sous-amendement CF 441 du rapporteur. Puis elle adopte l’amendement CF 31 rectifié, ainsi sous-amendé.
En conséquence, l’amendement CF 446 du Gouvernement n’a plus d’objet.
La Commission examine ensuite l’amendement CF 238 de M. Patrick Lebreton.
M. Patrick Lebreton. Il s’agit de supprimer l’agrément au premier euro pour les transports, l’agriculture et la pêche maritime.
M. le rapporteur. Avis défavorable.
M. Patrick Lebreton. S’il faut remplacer une coupeuse de cannes en pleine campagne, faut-il attendre l’agrément ?
La Commission rejette l’amendement.
Elle adopte successivement les amendements rédactionnels CF 83 et CF 82 du rapporteur.
Puis, la Commission adopte l’article 6 ainsi modifié.
*
* *
Article 7
Conditionnement de la défiscalisation en matière d’impôt sur les sociétés à la conclusion d’une convention fiscale
DOM |
St-Pierre-et-M. |
Mayotte |
Saint-Barthélemy |
Saint-Martin |
Polynésie française |
Wallis et Futuna |
Nouvelle-Calédonie |
TAAF |
Le présent article propose d’améliorer la coopération fiscale entre l’État et les collectivités relevant de l’article 74 de la Constitution.
I.– LES BÉNÉFICES INVESTIS DANS LES COLLECTIVITÉS D’OUTRE-MER ET EN NOUVELLE-CALÉDONIE OUVRENT DROIT À UNE DÉDUCTION D’IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS.
L’article 217 duodecies du code général des impôts prévoit un régime de défiscalisation des bénéfices investis dans les collectivités ultramarines autres que les départements d’outre-mer, soit Mayotte, la Polynésie française, Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Saint-Pierre-et-Miquelon, Wallis-et-Futuna, la Nouvelle-Calédonie et les Terres australes et antarctiques françaises (TAAF).
Cette défiscalisation s’opère dans les conditions prévues à l’article 217 undecies du code général des impôts pour les départements d’outre-mer, rappelées supra dans le commentaire de l’article 6.
L’alinéa 2 de l’article 217 duodecies prévoit que les aides octroyées par les collectivités concernées au titre de leur compétence fiscale propre n’entrent pas dans le calcul de la base éligible à la déduction d’impôt. Ces aides ont donc vocation à se cumuler avec l’avantage fiscal national.
II.– LES MODIFICATIONS PROPOSÉES PAR LE PRÉSENT ARTICLE
● L’alinéa 3 conditionne le bénéfice de la défiscalisation, s’agissant des investissements réalisés à partir du 1er janvier 2010 dans les collectivités dites « de l’article 74 », autres que Wallis-et-Futuna, à la signature entre la collectivité concernée (31) et l’État d’une convention fiscale « contenant une clause d’assistance administrative en vue de lutter contre la fraude et l’évasion fiscales ».
● À l’initiative de M. Robert Laufoaulu, le Sénat a adopté un amendement indiquant que « la collectivité de Wallis-et-Futuna transmet à l’État toutes informations utiles » (alinéa 4) (32).
À Wallis-et-Futuna, l’administrateur supérieur, représentant de l’État dans la collectivité, est également le chef de l’exécutif dans la collectivité. L’État ne pouvant signer une convention avec lui-même, il a paru nécessaire d’adapter à au statut de cette collectivité le dispositif de renforcement de la transparence fiscale prévu par le projet de loi.
● L’alinéa 5 du présent article est une simple mesure de coordination, tenant compte de modifications apportées par l’article 20 du projet de loi aux articles 199 undecies B et 199 undecies C du code général des impôts.
*
* *
La Commission examine l’amendement CF 117 du rapporteur.
M. le rapporteur. Cet amendement tend à modifier la rédaction de l’article 7 afin de tenir compte du rassemblement en un article des dispositions relatives à la coopération fiscale entre l’État et les collectivités relevant de l’article 74 de la Constitution et de rendre applicables dans les collectivités d’outre-mer les dispositions du III de l’article 20.
La Commission adopte cet amendement.
Puis, elle adopte l’article 7 ainsi rédigé.
*
* *
Article 7 bis
Dématérialisation de la transmission des informations fournies
par les sociétés de portage
DOM |
St-Pierre-et-M. |
Mayotte |
Saint-Barthélemy |
Saint-Martin |
Polynésie française |
Wallis et Futuna |
Nouvelle-Calédonie |
TAAF |
Le présent article a pour objet de dématérialiser la transmission des informations que sont tenues de fournir les sociétés de portage des investissements défiscalisés.
I.– LES INVESTISSEMENTS DÉFISCALISÉS DONNÉS EN LOCATION DOIVENT ÊTRE DÉCLARÉS À L’ADMINISTRATION FISCALE.
L’article 242 sexies du code général des impôts, créé par la loi de finances rectificative pour 2006 (33), a instauré une obligation de déclaration à la charge des « personnes morales qui réalisent, en vue de les donner en location, des investissements bénéficiant » de la défiscalisation des investissements réalisés outre-mer en application des articles 199 undecies A, 199 undecies B et 217 undecies du code général des impôts.
Les personnes morales concernées sont, de fait, les sociétés en nom collectif qui assurent le portage de l’investissement défiscalisé, dans la logique du montage décrit supra dans le commentaire de l’article 5.
Les sociétés de portage doivent déclarer à l’administration fiscale « la nature, le lieu de situation, les modalités de financement et les conditions d’exploitation de ces investissements, l’identité du locataire et, dans les cas prévus par la loi, le montant de la fraction de l’aide fiscale rétrocédée à ce dernier ».
Les informations doivent être transmises « dans le même délai que celui prévu pour le dépôt de la déclaration de résultats de l’exercice au cours duquel les investissements […] sont réalisés, ou achevés lorsqu’il s’agit d’immeubles ».
Cette mesure a pour objet de pallier le manque de connaissance de la défiscalisation de plein droit et de son impact, en particulier dans le cadre des montages externalisés.
II.– LA DÉCLARATION SE FERAIT DÉSORMAIS PAR VOIE ÉLECTRONIQUE.
● Le second alinéa de l’article 242 sexies prévoit que les modalités de transmission des informations à l’administration fiscale sont fixées par décret en Conseil d’État.
Codifiées à l’article 171 AX de l’annexe 2 du CGI, les dispositions règlementaires prises en application de cet alinéa prévoient que les renseignements sont transmis au moyen d’une « déclaration spéciale en double exemplaire, conforme à un modèle établi par l'administration fiscale ».
Le présent article 7 bis propose de dématérialiser la transmission des renseignements. Les délais de transmission, rappelés dans le texte de l’article, sont identiques à ceux actuellement en vigueur.
Adopté au Sénat à l’initiative du Gouvernement, le présent article a pour objet, selon les termes employés en séance publique par M. Yves Jégo, secrétaire d’État chargé de l’Outre-mer, « de rendre le dispositif plus efficace et plus rapide ». Votre Rapporteur ne peut que souscrire à cet objectif.
● Votre Rapporteur estime surtout qu’il conviendrait de renforcer les sanctions s’appliquant en cas de non-respect de l’obligation de déclaration instaurée à l’article 242 sexies du code général des impôts.
Celle-ci est actuellement de 75 euros par élément manquant dans la déclaration, et ne présente de ce fait pas de réel caractère dissuasif. Il serait souhaitable d’en accroître significativement le montant, qui pourrait être porté à 50 % du montant de l’avantage fiscal obtenu. Ce très net renforcement de la sanction devrait permettre d’assurer l’obligation de déclaration.
Cette formule est préférable à l’abaissement des seuils d’agrément proposé aux articles 5 et 6 du présent projet de loi. En effet, l’obligation de déclaration n’alourdit pas inutilement le processus d’investissement, tout en fournissant aux services fiscaux une base de données leur permettant de procéder, par sondage, à la réalisation de contrôles ciblés.
*
* *
La Commission adopte l’article 7 bis sans modification.
*
* *
Article additionnel après l’article 7 bis
Renforcement des sanctions en cas de non respect de l’obligation de déclaration des investissements défiscalisés
La Commission est saisie de l’amendement CF 424 du rapporteur tendant à introduire un article additionnel après l’article 7 bis.
M. le Rapporteur. Cet amendement oblige à déclarer dès le premier euro les investissements productifs donnés en location et prévoit, en cas de non respect de cette obligation, une sanction égale à 50% de l’avantage fiscal obtenu. Cette obligation, qui date de 2007, était jusqu’ici assortie d’une sanction de 75 euros par pièce manquante dans la déclaration, ce qui n’était pas vraiment dissuasif.
La Commission adopte cet amendement.
*
* *
Article 7 ter
Extension aux investissements non soumis à agrément de la nécessité, pour le bénéficiaire, d’être à jour de ses obligations fiscales et sociales
DOM |
St-Pierre-et-M. |
Mayotte |
Saint-Barthélemy |
Saint-Martin |
Polynésie française |
Wallis et Futuna |
Nouvelle-Calédonie |
TAAF |
Le présent article propose d’étendre la condition de respect des obligations fiscales et sociales, pour bénéficier de la défiscalisation, aux entreprises réalisant des investissements non soumis à agrément.
I.– LES ENTREPRISES BÉNÉFICIAIRES D’INVESTISSEMENTS DÉFISCALISÉS SOUS AGRÉMENT DOIVENT ÊTRE À JOUR DE LEURS OBLIGATIONS FISCALES ET SOCIALES.
Cette obligation, résulte du dernier alinéa du 1 du III de l’article 217 undecies du code général des impôts.
Celui-ci dispose en effet que « l'octroi de l'agrément est subordonné au respect par les bénéficiaires directs ou indirects de leurs obligations fiscales et sociales et à l'engagement pris par ces mêmes bénéficiaires que puissent être vérifiées sur place les modalités de réalisation et d'exploitation de l'investissement aidé ».
Ces conditions d’agrément s’appliquent également aux investissements réalisés en application de l’article 199 undecies B du CGI, qui vise expressément le III de l’article 217 undecies.
Les entreprises concernées doivent donc être en mesure d’attester de la régularité de leur situation au regard du paiement de leurs impôts et de leurs cotisations sociales.
II.– LE PRÉSENT ARTICLE PROPOSE D’ÉTENDRE CETTE OBLIGATION AUX INVESTISSEMENTS NON SOUMIS À AGRÉMENT.
Adopté par le Sénat à l’initiative du Gouvernement, le présent article apporte une modification d’effet identique aux articles 199 undecies B et 217 undecies du code général des impôts.
Il s’agit de subordonner la défiscalisation des investissements réalisés outre-mer, qu’ils soient soumis ou non à agrément, « au respect, par les entreprises réalisant l’investissement et, le cas échéant, les entreprises exploitantes, de leurs obligations fiscales et sociales à la date de réalisation de l’investissement ».
À cette fin, le I propose de compléter le vingtième alinéa de l’article 199 undecies B afin de soumettre la réduction d’impôt prévue à cet article à la condition mentionnée ci-dessus.
Le II propose d’ajouter un IV ter à l’article 217 undecies afin de soumettre la déduction d’impôt prévue à cet article à la même condition.
Seraient concernées à la fois les entreprises qui défiscalisent « en direct » et celles qui sont locataires d’un bien défiscalisé auprès d’une société qui en assure le portage.
Cette obligation répond à l’objectif de renforcement de la transparence des opérations de défiscalisation, que les articles 5 à 7 bis du présent projet de loi poursuivent également.
Votre Rapporteur souscrit à l’objectif ainsi poursuivi par le Gouvernement et le Sénat. La mission d’information sur les niches fiscales avait d’ailleurs proposé ce dispositif (34).
*
* *
La Commission adopte l’amendement rédactionnel CF 78 du rapporteur.
Elle examine ensuite l’amendement CF 214 de M. Victorin Lurel.
M. Victorin Lurel. Cet amendement a pour objet de conditionner le bénéfice de la réduction d’impôt au respect de l’obligation de déposer les comptes annuels des entreprises auprès des greffes des tribunaux de commerce.
Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte cet amendement.
Puis, elle adopte l’article 7 ter ainsi modifié.
*
* *
Article 8
Sanctions fiscales en cas de non-respect par l’entreprise locataire des engagements pris dans le cadre d’une opération de défiscalisation
DOM |
St-Pierre-et-M. |
Mayotte |
Saint-Barthélemy |
Saint-Martin |
Polynésie française |
Wallis et Futuna |
Nouvelle-Calédonie |
TAAF |
Le présent article a pour objet de créer un régime de sanction applicable aux entreprises locataires d’un bien défiscalisé, lorsqu’elles ne respectent pas l’engagement d’utiliser et de maintenir dans leur affectation initiale, pendant au moins 7 ans, les biens dont la durée normale d’utilisation est égale ou supérieure à 7 ans.
I.– LA REPRISE DE L’AVANTAGE FISCAL SANCTIONNE LE NON-RESPECT DE LA CONDITION DE CONSERVATION ET DE MAINTIEN DANS SON AFFECTATION D’UN BIEN DÉFISCALISÉ LOUÉ.
A.– LA CONDITION DE CONSERVATION ET DE MAINTIEN DANS SON AFFECTATION DU BIEN DÉFISCALISÉ LOUÉ
Les investissements productifs réalisés outre-mer peuvent, dans les conditions déterminées aux articles 199 undecies B et 217 undecies du code général des impôts, faire naître au profit de l’investisseur un avantage en impôt : réduction d’impôt sur le revenu (IR) dans le premier cas, déduction du résultat imposable à l’impôt sur les sociétés (IS) dans le second.
Les investissements ainsi défiscalisés peuvent être réalisés de deux manières :
– les opérations « en direct » sont faites par les entreprises qui exploitent elles-mêmes le bien défiscalisé ;
– les opérations « externalisées » sont faites par des sociétés qui assurent le portage du bien pour une durée de 5 ans en général, pendant laquelle le bien est donné en location à une entreprise ultramarine qui en assure l’exploitation.
Dans cette seconde hypothèse, le bénéfice de la défiscalisation est conditionné à la rétrocession, par le contribuable bénéficiaire de l’avantage en impôt, d’une partie substantielle de cet avantage (60 % en général pour la défiscalisation « à l’IR », 75 % pour la défiscalisation « à l’IS ») (35).
Le bénéfice de la défiscalisation est en outre soumis aux conditions suivantes, énumérées aux alinéas 14 à 17 du I de l’article 217 undecies, auxquels fait également référence l’article 199 undecies B, à l’alinéa 26 de son I :
– « 1° le contrat de location est conclu pour une durée au moins égale à cinq ans ou pour la durée normale d'utilisation du bien loué si elle est inférieure » ;
– « 2° le contrat de location revêt un caractère commercial » ;
– « 3° l'entreprise locataire aurait pu bénéficier de la déduction prévue au premier alinéa si, imposable en France, elle avait acquis directement le bien » ;
– « 4° l'entreprise propriétaire de l'investissement a son siège en France métropolitaine ou dans un département d'outre-mer ».
En l’état du droit, le contribuable bénéficiaire de la défiscalisation est tenu de conserver et de maintenir dans leur affectation initiale les biens acquis, pendant 5 ans ou pendant leur durée normale d’utilisation si elle est inférieure.
Lorsque le bien défiscalisé est loué à un exploitant, le respect de cette obligation est dépendant du comportement de ce dernier, qui est seul utilisateur de l’investissement.
B.– LA REPRISE DE L’AVANTAGE FISCAL, SANCTION DU NON-RESPECT DE CETTE CONDITION
En cas de non respect de la condition de conservation et de maintien du bien dans son affectation pendant la durée prescrite, les bénéficiaires de la défiscalisation peuvent faire l’objet d’une reprise de l’avantage fiscal.
L’avantage fiscal peut être repris en cas de cession, de changement d’affectation de l’investissement, de cessation de l’activité éligible ou de cession des parts sociales.
En cas de réduction d’IR, l’avantage fiscal est repris au titre de l’année au cours de laquelle les conditions de conservation et d’affectation ont cessé d’être réunies.
En cas de déduction des résultats imposables à l’IS, les sommes déduites sont réintégrées au résultat imposable au titre de l’exercice au cours duquel les conditions ont cessé d’être réunies.
II.– EN CAS DE NON-RESPECT DES OBLIGATIONS DE CONSERVATION, LES EXPLOITANTS SERAIENT SOUMIS AU PAIEMENT D’UNE AMENDE.
A.– LA CRÉATION D’UN MÉCANISME DE SANCTION DES ENTREPRISES LOCATAIRES DE BIENS DÉFISCALISÉS
1.– L’allongement du délai d’utilisation du bien défiscalisé par l’exploitant
Les articles 5 et 6 du présent projet de loi proposent de porter de 5 à 7 ans la durée minimale d’utilisation des biens loués, lorsque leur durée normale d’utilisation est supérieure ou égale à 7 ans (36).
Cette mesure n’aurait pas pour conséquence de rallonger le délai de 5 ans pendant lequel les contribuables doivent conserver les parts de la société de portage : au terme du délai de portage de 5 ans, ces parts sont cédées, en général à l’exploitant, qui devient ainsi propriétaire du bien défiscalisé.
Dans cette hypothèse, pendant les 5 premières années, l’exploitant n’est pas propriétaire du bien, qui appartient à la société de portage. En cas de non-respect de la condition d’utilisation effective du bien, c’est la société de portage qui est sanctionnée, via la reprise de l’avantage fiscal.
Lorsque la durée d’utilisation du bien est de 7 ans ou plus, le locataire du bien défiscalisé, en général devenu propriétaire à l’expiration du délai de portage de 5 ans, devrait désormais prendre l’engagement d’utiliser effectivement pendant 7 ans ce bien dans le cadre de l’activité pour laquelle il a été acquis ou créé.
Cela aurait donc pour conséquence de rallonger de 2 ans le délai pendant lequel l’exploitant du bien défiscalisé doit maintenir ce bien dans son affectation initiale.
2.– La création d’un dispositif de sanction
● Le présent article propose de sanctionner d’une amende le non-respect par l’exploitant du maintien du bien défiscalisé dans son affectation entre la cinquième et, a minima, la septième année suivant la réalisation de l’investissement, lorsque la durée minimale d’utilisation de ce dernier est de 7 ans.
Il est proposé à cette fin d’insérer au code général des impôts un article 1740-0 A.
Le 1 de l’article ainsi créé (alinéa 2) propose la mise en place du dispositif de sanction.
Les entreprises locataires qui ne respecteraient pas leur obligation seraient redevables d’une amende, variable selon le moment auquel l’engagement cesse d’être respecté :
– l’amende serait égale à 50 % du montant de la rétrocession obtenue si l’engagement cessait d’être respecté dans l’année suivant la fin de la période de 5 ans pendant laquelle le bien est donné en location ;
– le taux de l’amende serait ramené à 30 % pour un engagement cessant d’être respecté à compter du treizième mois suivant la fin de la même période, soit à l’expiration d’un délai de 6 ans ;
– à compter de la deuxième année suivant la fin de la période de 5 ans, le montant de l’amende serait linéairement dégressif pour s’annuler l’année où cesse l’engagement de maintien dans l’affectation.
La définition de ce dernier cas de figure est particulièrement absconse. Le texte prévoit en effet que « le montant de l’amende est diminué d’un abattement égal au produit de ce montant par le rapport entre le nombre d’années échues d’exploitation du bien au-delà de six ans et la durée d’engagement d’utilisation de ce bien excédant six ans ». Ceci mérite d’être illustré par l’exemple figurant dans l’encadré ci-dessous.
Un bien d’investissement valant 1 million d'euros et dont la durée normale d’utilisation est de 15 ans est acheté en défiscalisation, puis donné à un locataire qui s’engage à l’utiliser et à le maintenir dans son affectation pendant 10 ans.
Le montant de la réduction d’impôt est de 500 000 euros, par application d’un taux de 50 %.
Le montant de la rétrocession est de 300 000 euros, par application du taux légal de 60 %.
Supposons que le bien soit revendu au cours de la huitième année d’utilisation.
Le taux « de base » de l’amende est alors de 30 %, puisque l’engagement cesse d’être respecté après 6 ans d’utilisation.
Le montant de cette amende de base est donc de 90 000 euros, soit 30 % de 300 000 euros.
En application du principe de dégressivité, ce montant doit être abattu.
L’abattement est égal au produit de ce montant (90 000) par le rapport entre le nombre d’années échues d’exploitation du bien au-delà de 6 ans (en l’espèce 1, puisque la revente intervient au cours de la huitième année) et la durée d’engagement d’utilisation de ce bien excédant 6 ans (10 – 6 = 4).
L’application de cette formule produit un abattement de 22 500 euros, soit 90 000 X (1/4).
Le montant de l’amende est donc de 67 500 euros, soit 90 000 – 22 500.
● Le dispositif de sanction ainsi proposé est logique dans son principe et assez équilibré dans ses modalités.
En effet, les entreprises locataires sont, via la rétrocession, les principales bénéficiaires des avantages en impôt prévus aux articles 199 undecies B et 217 undecies du CGI. Ceci est d’ailleurs parfaitement conforme à l’objectif de la défiscalisation, à savoir le soutien au développement économique de l’outre-mer.
Le fait que seuls les contribuables qui pratiquent la défiscalisation soient soumis à un mécanisme de sanction ne tient donc pas compte de la répartition réelle de l’avantage fiscal.
L’amende instaurée par le présent article est en quelque sorte le pendant logique de la reprise de l’avantage fiscal qui peut frapper le contribuable.
B.– LES EXCEPTIONS AU PRINCIPE DE L’AMENDE
Le 2 de l’article qu’il est proposé de créer instaure une série d’exceptions à l’application du mécanisme de sanction.
La sanction ne s’appliquerait pas à l’entreprise locataire qui cède le bien défiscalisé, à la condition que l’entreprise cessionnaire s’engage, par acte authentique, à maintenir l’affectation du bien pendant la durée restant à couvrir. Si l’entreprise cessionnaire venait à faire défaut à l’obligation lui étant ainsi transférée, elle se trouverait redevable de l’amende, dans les conditions décrites supra (alinéa 4).
La sanction ne s’appliquerait pas non plus dans les cas suivants, dont la survenance est indépendante de la volonté de l’entreprise locataire :
– décès de l’entrepreneur individuel (alinéa 5) ;
– liquidation judiciaire de l’entreprise (alinéa 5) ;
– reprise de l’avantage fiscal, celui-ci étant précisément conditionné par l’engagement du locataire (alinéa 5) ;
– cas de force majeure (alinéa 6).
C.– L’INFORMATION DES REDEVABLES
Le 3 de l’article qu’il est proposé de créer (alinéa 7) prévoit un mécanisme d’information du redevable de l’amende.
L’administration doit faire connaître à celui-ci, au moyen d’un « document », le montant et les motifs de l’amende.
Le terme « document » est celui employé dans les articles L. 80 D et L. 80 E du livre des procédures fiscales, qui fixent les règles applicables en matière de sanctions fiscales.
L’intéressé dispose de 30 jours, à compter de la notification de ce document, pour présenter ses observations.
*
* *
La Commission adopte successivement les amendements rédactionnels CF 77, CF 76, CF 75 et CF 74 du rapporteur.
Elle adopte ensuite l’article 8 ainsi modifié.
*
* *
Article 9
Extension des sanctions pour déclaration frauduleuse aux cas où l’agrément n’a pas été sollicité
DOM |
St-Pierre-et-M. |
Mayotte |
Saint-Barthélemy |
Saint-Martin |
Polynésie française |
Wallis et Futuna |
Nouvelle-Calédonie |
TAAF |
Le présent article propose d’étendre aux cabinets de défiscalisation n’ayant pas sollicité de demande d’agrément, dans les cas où celle-ci est obligatoire, les sanctions prévues en cas de déclaration frauduleuse.
I.– L’ARTICLE 1740 DU CODE GÉNÉRAL DES IMPÔTS PRÉVOIT UN DISPOSITIF DE SANCTION DES CABINETS DE DÉFISCALISATION.
● L’article 1740 du code général des impôts prévoit un dispositif de sanction envers les personnes qui obtiennent pour autrui les avantages en impôt prévus aux articles 199 undecies A, 199 undecies B, 217 undecies et 217 duodecies du code général des impôts.
● Cette disposition concerne, de fait, les cabinets de défiscalisation, intermédiaires entre l’administration fiscale et les bénéficiaires de la défiscalisation. Leur rôle est décrit avec plus de précision dans le commentaire de l’article 5, supra.
● Il ressort de la rédaction particulièrement obscure de cet article du code général des impôts que le fait générateur de la sanction est différent selon que l’avantage fiscal a été obtenu dans le cadre d’une opération agréée ou dans le cadre d’une opération de plein droit.
Lorsque l’investissement est agréé, est sanctionné l’intermédiaire qui :
– soit a fourni volontairement de fausses informations ;
– soit n’a pas respecté les engagements pris envers l’administration. La nature de ces « engagements » n’est pas définie juridiquement. Selon les informations qu’a pu recueillir votre commission des Finances, ces engagements naissent des relations entretenues, au cours du processus d’agrément, entre le cabinet concerné et l’administration.
Lorsque l’investissement n’est pas agréé, la sanction a vocation à s’appliquer à « la personne qui s’est livrée à des agissements, manœuvres ou dissimulations ayant conduit à la remise en cause de ces aides pour autrui ».
La notion d’ « aides », qui désigne vraisemblablement l’avantage fiscal, n’est pas très appropriée.
En cas d’investissement agréé, le fait générateur de la sanction est, de façon directe, le comportement de l’intermédiaire, qui aurait transmis de fausses informations ou n’aurait pas respecté les engagements pris envers l’administration. Si l’investissement n’est pas agréé, le comportement de l’intermédiaire est sanctionné s’il aboutit à une reprise de l’avantage fiscal. L’agrément de l’investissement suppose une relation entre l’administration et le cabinet de défiscalisation, consistant en la fourniture d’informations et, le cas échéant, à la prise d’engagements. En l’absence d’agrément, il n’existe pas de relation systématique entre le cabinet et l’administration. Le fait générateur de l’amende ne peut donc être un manquement à l’une des obligations prévues dans le cadre des relations existant dans la procédure d’agrément. C’est pourquoi le texte emploie une formulation plus générique : « agissements, manœuvres ou dissimulations ».
● Le montant de l’amende auquel s’exposent les contrevenants est égal au montant de l’avantage fiscal indûment obtenu par le bénéficiaire de la défiscalisation.
II.– LA SANCTION SERAIT ÉTENDUE AUX CAS OÙ L’INVESTISSEMENT A ÉTÉ ILLÉGALEMENT RÉALISÉ SANS AGRÉMENT.
● Le présent article 9 propose d’étendre l’amende au cas où « l’agrément n’a pas été sollicité ».
La rédaction de cet article n’est pas très explicite, et son objet ne ressort pas clairement de l’exposé des motifs du projet de loi. Selon les informations fournies par le secrétariat d’État à l’Outre-mer, l’article vise à ce que l’amende soit appliquée au cas où l’investissement a été réalisé sans agrément, alors qu’un agrément était nécessaire.
● Sur le fond, votre Rapporteur considère que le renforcement de la transparence des opérations de défiscalisation, ainsi que des sanctions applicables en cas de non-respect de ce principe de transparence, doivent être encouragés.
*
* *
La Commission examine l’amendement CF 144 du rapporteur.
M. le rapporteur. Il s’agit de réécrire entièrement l’article sans en changer le sens.
La Commission adopte cet amendement.
En conséquence, l’article 9 est ainsi rédigé.
*
* *
Après l’article 9
La Commission est saisie de l’amendement CF 436 du rapporteur tendant à introduire un article additionnel après l’article 9.
M. le rapporteur. Comme j’ai déjà eu l’occasion de l’indiquer, nous devons moraliser les conditions de défiscalisation, sans créer pour autant une nouvelle profession réglementée.
Dans ce but, l’amendement propose d’introduire un nouvel article 242 septies dans le code général des impôts. Aux termes de ce nouvel article, l’enregistrement des « monteurs » auprès de l’administration fiscale deviendrait obligatoire, cet enregistrement étant conditionné à l’absence de condamnation inscrite au casier judiciaire ; les opérations réalisées devraient également être déclarées auprès de l’administration fiscale, de même que les montants des commissions perçues ; enfin, le montant de la commission devrait être publié lorsque les opérations réalisées dépassent un seuil de 3 millions d’euros.
L’amendement introduit par ailleurs un nouvel article 1740-000-A dans le code général des impôts. Il s’agit d’instaurer une sanction égale à 10 % du montant des avantages fiscaux indûment obtenus en cas de non respect des obligations prévues par l’amendement.
M. Hervé Mariton. J’aimerais savoir s’il y a des dispositions fiscales comparables pour les investissements réalisés en métropole, ou bien s’il s’agit de mesures concernant spécifiquement l’outre-mer.
M. le rapporteur. Je n’ai pas étudié cet aspect de la question, car ce n’est pas l’objet du texte, mais je ne pense pas que ce type de dispositifs existe déjà en métropole.
M. Charles de Courson. L’idée me paraît intéressante, mais pourquoi s’en tenir aux seuls investissements réalisés dans l’outre-mer ? N’est-ce pas une rupture d’égalité ? Comment justifier la une telle discrimination ? Faut-il comprendre qu’il y a plus d’abus de droit en outre-mer qu’en métropole ? Mieux vaudrait adopter un dispositif de portée générale.
Mme Christiane Taubira. Excellente observation.
M. Serge Letchimy. Sur la question des niches fiscales, je partage tout à fait l’état d’esprit du président de la commission des Finances et du rapporteur général : il faut éviter que l’on spécule à l’envi. Toutefois, je ne comprendrais pas que l’on applique à l’outre-mer des dispositions particulières. Ce serait une dérive, qui me semble d’ailleurs attaquable en justice.
Sur le plan moral, l’amendement qui nous est proposé est excellent, mais il me semble dangereux du point de vue de l’investissement. Au demeurant, je rappelle que les investissements publics réalisés par l’État dans les départements d’outre-mer sont inférieurs de 30 % à celui dont bénéficient les autres départements, toutes proportions gardées. Cet amendement risque d’être la goutte d’eau qui fait déborder le vase.
M. le président Didier Migaud. Il me semble que nous sommes tous d’accord pour reconnaître que l’amendement est excellent, à condition de veiller à ne pas stigmatiser l’outre-mer. Pour cela, il conviendrait de donner une portée générale à ce dispositif. Peut-être le rapporteur serait-il d’accord pour retirer l’amendement, et nous permettre ainsi de revenir sur ce sujet à la faveur d’une prochaine loi de finances.
L’amendement CF 436 du rapporteur est retiré.
*
* *
Article 10
Création d’une aide visant à abaisser le coût du fret pour les intrants et les extrants dans les départements d’outre-mer et à Saint-Pierre-et-Miquelon
DOM |
St-Pierre-et-M. |
Mayotte |
Saint-Barthélemy |
Saint-Martin |
Polynésie française |
Wallis et Futuna |
Nouvelle-Calédonie |
TAAF |
Le présent article propose la création d’une aide au fret en faveur des départements d’outre-mer (DOM), de Saint-Pierre-et-Miquelon, de Mayotte et de Wallis-et-Futuna.
I.– LA SITUATION GÉOGRAPHIQUE DES OUTRE-MER JUSTIFIE L’EXISTENCE DE SOUTIENS AU FRET.
A.– LES CARACTÉRISTIQUES GÉOGRAPHIQUES ET ÉCONOMIQUES DES OUTRE-MER GÉNÈRENT DES SURCOÛTS DE TRANSPORT.
Le commerce extérieur des collectivités ultramarines, et singulièrement des DOM, est très fortement orienté vers l’Europe, essentiellement la France métropolitaine. Selon les informations fournies à votre commission des Finances par le secrétariat d’État à l’Outre-mer (SEOM), 60 à 75 % des échanges des DOM se font avec l’Europe ; la seule France métropolitaine représente 50 à 60 % du commerce extérieur des DOM.
Du fait de l’éloignement des collectivités ultramarines et de l’insularité de la plupart d’entre elles, les coûts de fret représentent une partie considérable des coûts de la production locale. Selon une estimation fournie par le SEOM, les frais de transport représentent en moyenne 5 à 15 % du coût de la production, et peuvent atteindre 25 % en Guyane.
L’estimation de ces coûts est pour l’essentiel fondée sur les prix du fret maritime, le fret aérien n’assurant que 0,5 à 0,7 % du commerce extérieur des DOM.
Pour ces départements, le coût total du fret de et vers la métropole représente environ 70 millions d'euros par an (37) sur les deux derniers exercices clos, ventilés ainsi : 25 à 30 millions d'euros pour La Réunion ; 20 millions d'euros pour la Martinique ; 18 millions d'euros pour la Guadeloupe ; 8 millions d'euros pour la Guyane.
B.– DES AIDES AUX INTRANTS SONT PRÉVUES EN MATIÈRE AGRICOLE.
Ces aides résultent de l’application de l’article 299 du traité instituant la Communauté européenne, qui dispose que « compte tenu de la situation économique et sociale structurelle des départements français d’outre-mer, […] qui est aggravée par leur éloignement, l’insularité, leur faible superficie, le relief et le climat difficiles, leur dépendance économique vis-à-vis d’un petit nombre de produits, facteurs dont la permanence et la combinaison nuisent gravement à leur développement, le Conseil, statuant à la majorité qualifiée sur proposition de la Commission et après consultation du Parlement européen, arrête des mesures spécifiques visant, en particulier, à fixer les conditions de l’application du présent traité à ces régions, y compris les politiques communes ».
En application de cet article, l’outre-mer bénéficie, en matière agricole, du POSEI (programme d’options spécifiques à l’éloignement et à l’insularité). Ce programme permet notamment d’offrir un soutien financier à l’approvisionnement en intrants en faveur de l’élevage et de la production destinée à l’alimentation humaine.
L’enveloppe financière annuelle prévue pour cette aide est de 20,7 millions d'euros, répartis entre les 4 DOM. Les crédits exécutés au titre de l’année 2007 se sont élevés à 12,2 millions d'euros pour La Réunion, 3,1 millions d'euros pour la Martinique, 3 millions d'euros pour la Guadeloupe et 1,2 million d'euros pour la Guyane.
II.– LA CRÉATION D’UNE AIDE D’ÉTAT AU FRET
A.– L’AIDE AURAIT POUR OBJET D’ENCOURAGER LA PRODUCTION LOCALE.
● L’objet de l’aide dont le présent article propose la création est d’ « abaisser le coût du fret » dans les DOM, à Saint-Pierre-et-Miquelon, à Mayotte et à Wallis-et-Futuna.
● Le projet de loi concernait seulement les DOM et Saint-Pierre-et-Miquelon. À l’initiative du Gouvernement, le Sénat a étendu le dispositif à Mayotte et à Wallis-et-Futuna.
● Sont concernés les matières premières ou produits incorporés dans un cycle de production réalisé dans la collectivité concernée.
Ces matières premières ou produits peuvent donc être :
– des intrants, «importés [dans les collectivités concernées] pour y entrer dans un cycle de production » ;
– des extrants, « exportés vers l’Union européenne après un cycle de production » dans les mêmes collectivités.
L’aide a donc pour objet d’encourager le développement endogène des collectivités concernées, en favorisant la production locale.
● À ce régime initial prévu par le projet de loi, le Sénat a ajouté, à l’initiative de M. Jean-Étienne Antoinette, un dispositif spécifique à la Guyane. L’aide serait en effet étendue aux intrants et aux extrants importés dans ce département depuis la Guadeloupe et la Martinique, ou exportés depuis la Guyane vers ces départements. Selon l’auteur de l’amendement, cela résulte du fait que « les coûts de transport entre la Guyane et les Antilles, malgré la proximité géographique, ne sont guère moins élevés qu’entre la Guyane et la métropole ».
B.– LE RÉGIME DE L’AIDE SERAIT QUELQUE PEU VARIABLE SELON LE TYPE DE COLLECTIVITÉ CONCERNÉ.
1.– Dans les DOM : le cofinancement d’une aide communautaire
L’article 11 du règlement (CE) n° 1080/2006 du Parlement et du Conseil du 5 juillet 2006 relatif au Fonds européen de développement régional et abrogeant le règlement (CE) n° 1783/1999 prévoit le versement d’une allocation additionnelle spécifique de compensation des surcoûts liés aux handicaps des régions ultrapériphériques (RUP), afin notamment de fournir un soutien au transport de marchandises.
Ce règlement, et par voie de conséquence l’alinéa 5 du présent article, n’a vocation à s’appliquer qu’aux DOM. Saint-Pierre-et-Miquelon, Mayotte et Wallis-et-Futuna ont, au regard du droit communautaire, le statut de pays et territoires d’outre-mer (PTOM) et non celui de RUP ; les stipulations des traités relatives au droit de la concurrence et au marché intérieur ne s’y appliquent donc pas.
En application du règlement mentionné supra, la programmation 2007-2013 du FEDER prévoit une enveloppe maximale d’aide au fret de 212 millions d'euros sur la période, montant ayant vocation à être financé à hauteur de 50 % par des aides communautaires, et cofinancé par des aides nationales. Selon les informations recueillies auprès du SEOM, les montants ont été versés, mais ne peuvent être utilisés sans cofinancement national.
Ce montant global est ventilé comme suit entre les 4 DOM :
– 42 millions d'euros pour la Guadeloupe ;
– 24 millions d'euros pour la Guyane ;
– 48 millions d'euros pour la Martinique ;
– 98 millions d'euros pour La Réunion.
L’aide que le présent article propose de créer participerait à ce cofinancement, à côté des aides régionales. Aucune information n’a pu être obtenue sur le montant d’éventuelles participations régionales.
Dans les DOM, l’aide pourra bénéficier à toutes les entreprises sauf celles qui appartiennent aux secteurs de l’industrie automobile, des fibres synthétiques, de la sidérurgie ou des industries charbonnières. Cette restriction, qui résulte des règles communautaires d’application générale, ne sera pas applicable aux autres collectivités.
2.– Dans les autres collectivités : une aide exclusivement nationale
Il résulte de ce qui a été exposé supra qu’à Saint-Pierre-et-Miquelon, Mayotte et Wallis-et-Futuna, l’aide au fret serait exclusivement nationale, ne bénéficiant d’aucun cofinancement communautaire.
L’aide versée à Saint-Pierre-et-Miquelon devrait être modeste. En effet, selon les informations fournies par le SEOM, les entreprises concernées devraient être peu nombreuses, essentiellement dans le secteur de la pêche et de l’aquaculture (25 entreprises).
S’agissant de Mayotte, le SEOM évalue à 2,5 millions d'euros le coût du dispositif. La même source considère que le coût relatif à Wallis-et-Futuna est négligeable.
C.– LES MODALITÉS DE FINANCEMENT MÉRITENT PRÉCISION.
Avant même sa création, qui ne sera effective qu’à la date de publication de la loi pour le développement économique des outre-mer, l’aide au fret a été budgétisée. En effet, 27 millions d'euros ont été inscrits à ce titre dans la loi de finances initiale pour 2009, à l’action Soutien aux entreprises du programme Emploi outre-mer (mission Outre-mer).
Selon les informations fournies par le SEOM, cette somme, associée au cofinancement du FEDER et des régions, devrait permettre de couvrir jusqu’à 70 % des surcoûts constatés.
Il faut relever que la budgétisation opérée en loi de finances initiale ne tenait pas compte de l’extension de l’aide à deux collectivités supplémentaires, intervenue lors de l’examen du projet de loi au Sénat.
Le dernier alinéa du présent article indique que les modalités d’application dudit article seraient déterminées par décret. Dans son rapport sur le projet de loi, la commission des Finances du Sénat relevait le caractère très large du recours au décret. À tout le moins, il parait nécessaire de prévoir dans la loi que le montant de l’aide sera fixé chaque année en loi de finances.
*
* *
La Commission adopte successivement les amendements rédactionnels CF 73, CF 72 et 71 CF du rapporteur.
Elle examine ensuite les amendements identiques CF 33 du rapporteur pour avis de la Commission des affaires économiques et CF 180 de Mme Chantal Berthelot.
Mme Françoise Branget. La production guyanaise subissant une forte concurrence des pays voisins mais aussi des Antilles françaises, les socioprofessionnels guyanais demandent la suppression de la possibilité d’utiliser l’aide au fret pour les échanges entre les Antilles et la Guyane, qui aurait pour effet de réduire le coût des produits importés en Guyane, générant ainsi une concurrence difficilement soutenable pour la production locale.
M. le rapporteur. Les employeurs que j’ai auditionnés craignent en effet que des produits venant des Antilles n’envahissent le marché guyanais au détriment des productions locales.
M. Charles de Courson. J’ai du mal à comprendre cet argument. Chacun sait, par exemple, que la création de l’Union européenne a permis une réduction des coûts.
D’autre part, pourquoi limiter les aides aux seules relations entre la métropole et l’outre-mer ? Je trouve tout de même étonnant que l’on soit obligé d’importer du pétrole en provenance de métropole pour approvisionner les Antilles, car il n’est pas possible, pour des raisons techniques, de s’approvisionner au Venezuela et à Trinidad. Cela permettrait pourtant de réduire considérablement les coûts pour le consommateur.
Enfin, j’observe que l’on en reviendrait à un système de type colonial si l’on adoptait cet amendement : seule la métropole approvisionnerait les Antilles.
Mme Chantal Berthelot. Je rappelle qu’il existe déjà une aide communautaire, accordée au titre du FEDER, en faveur de l’exportation des produits finis vers les pays européens.
D’autre part, l’idée d’un marché unique des Antilles pose des problèmes particuliers : les produits venant de la Guadeloupe ou de la Martinique entrent, par exemple, en Guyane sans que l’octroi de mer soit appliqué. Les produits issus de la Guyane sont en revanche soumis à la TVA lorsqu’ils sont importés en Guadeloupe ou en Martinique, ce qui crée un déséquilibre.
Si on ajoute à cela une aide au fret, éventuellement cumulable avec l’aide communautaire, les risques seront grands pour les produits guyanais. Je sais bien que c’est un parlementaire guyanais qui a demandé l’introduction de l’alinéa 4, mais cela me semble tout de même un mécanisme dangereux. Sans refuser les produits antillais en tant que tels, il faut aider nos territoires à être compétitifs et à préserver l’emploi.
Mme Françoise Branget. Mme Berthelot a raison : il ne faut pas créer de déséquilibre.
M. Charles de Courson. Je m’interroge sur la notion très générale de « produits », à laquelle le texte fait référence. S’agit-il de favoriser le fret de tous les produits ? Ou bien a-t-on veillé à distinguer les situations concurrentielles des situations non concurrentielles ? Quand il n’y a pas de concurrence, pourquoi être hostile à cette disposition ?
M. Louis-Joseph Manscour. J’aimerais également savoir si l’on a réalisé une analyse des produits qui seraient en concurrence. Je trouve par ailleurs dommage de régler par la loi ce problème, qui concerne avant tout le bassin caribéen. C’est dans ce cadre qu’il faudrait avancer.
M. Serge Letchimy. Il me semble que nous devons favoriser la complémentarité économique entre la Guyane, la Martinique et la Guadeloupe. Les perspectives de développement sont souvent différentes d’un territoire à l’autre, la richesse des uns n’étant pas celle des autres. Il en résulte d’importantes possibilités de réduction des coûts. En favorisant l’importation de produits non finis en vue d’une exportation ultérieure, nous favoriserons l’essor d’un marché régional.
Dans la perspective ouverte par le Grenelle de l’environnement, j’irais même plus loin : il me semble absurde que des produits de base arrivent à la Martinique pourvus du tampon « made in Bordeaux », alors qu’ils proviennent en réalité du Brésil : ils sont seulement transformés à Bordeaux avant de repartir.
M. Victorin Lurel. Mes collègues guyanais envoient là un mauvais signal aux entreprises et vont à l’encontre de l’objectif du marché unique antillo-guyanais. On a déjà harmonisé les taux d’octroi de mer de la Guadeloupe et de la Martinique où s’applique, par ailleurs, la TVA, contrairement à la Guyane. Avec ces amendements, c’est la division du travail qui est remise en cause. Je suis contre. Il faut à tout le moins une étude d’impact. Le sénateur guyanais Georges Patient, qui a introduit la disposition que les amendements veulent supprimer, n’a pas fait un mauvais calcul : la division internationale du travail est certes de nature à faire baisser les coûts, mais les avantages comparatifs de la Guyane la rendent compétitive.
Mme Chantal Berthelot. Tout cela est très loin de la réalité. Je vous accorde que ce n’est peut-être pas le lieu de ce débat. Pour le reste, le terme de solidarité n’est utilisé par certains que lorsque cela les arrange.
Je rappelle que la Guyane n’est pas favorable au marché unique Antilles-Guyane. En 2004, par suite de la réforme de l’octroi de mer, c’est sous la pression de professionnels de Martinique et de Guadeloupe que Mme Girardin a pris le décret l’instaurant. A l’heure actuelle, les produits venant de Martinique entrent en Guyane sans aucun octroi de mer et sont aussi chers que les importations venant de l’hexagone. Quant aux extrants, aucune donnée n’est encore disponible qui fasse pencher la balance d’un côté ou de l’autre. Dans le doute, je préfère de loin supprimer cet alinéa et rappeler que nous sommes disponibles pour discuter d’une réelle complémentarité économique entre Guyane, Martinique et Guadeloupe.
M. Hervé Mariton. Le dispositif proposé aura par nature des effets très limités, puisque l’aide ne peut pas dépasser le coût du fret.
M. le rapporteur. Nos secteurs de production locale sont extrêmement fragiles et ont besoin de protections. Il me semble que subventionner le fret nuirait aux entreprises guyanaises. Je suis donc favorable à ces amendements.
La Commission rejette ces deux amendements.
Elle adopte ensuite un amendement CF 423 du rapporteur précisant que le montant de l’aide au fret sera déterminé en loi de finances.
Elle est saisie d’un amendement CF 205 de M. Victorin Lurel.
M. Victorin Lurel. Nous avons un doute sur le maintien en volume de l’aide au fret, qui se substitue en fait à la suppression de la TVA non perçue récupérable sur les opérations d’achat-revente, laquelle génère une économie de 30 millions pour l’État dans la seule Guadeloupe – autant sans doute en Martinique, beaucoup plus à La Réunion. Il faut au moins garantir que cette aide va perdurer et être réinjectée au profit de l’outre-mer. Nous demandons donc un rapport annuel sur l’évolution des crédits de cette aide.
M. le rapporteur. Ces informations figurent déjà dans les documents budgétaires. Évitons un nouveau rapport.
La Commission rejette cet amendement.
Puis elle adopte l’article 10 ainsi modifié.
*
* *
Article 11
Modification du régime des exonérations de charges sociales
DOM |
St-Pierre-et-M. |
Mayotte |
Saint-Barthélemy |
Saint-Martin |
Polynésie française |
Wallis et Futuna |
Nouvelle-Calédonie |
TAAF |
Le dispositif initialement proposé par le présent article a été voté en loi de finances initiale pour 2009, pour des raisons de calendrier. En effet, il s’agissait d’anticiper, dès la loi de finances, les conséquences budgétaires de la réforme du dispositif d’exonérations de cotisations patronales de sécurité sociale propre à l’outre-mer, ces exonérations étant compensées aux organismes de sécurité sociale par le budget de l’État.
Les dispositions subsistantes du présent article, introduites lors de l’examen du texte au Sénat, proposent de revenir partiellement sur ce qui a été voté en décembre dernier, afin de tenir compte des besoins des économies ultramarines.
I.– LE DISPOSITIF EN VIGUEUR AVANT LA LOI DE FINANCES POUR 2009
A.– PRÉSENTATION DU DISPOSITIF
La situation dégradée de l’emploi outre-mer, caractérisée par un taux de chômage moyen plus de deux fois supérieur à celui de la métropole, a justifié la mise en place d’un dispositif spécifique d’exonération de cotisations patronales de sécurité sociale.
Un premier régime d’exonération a été créé par la loi n° 94-638 du 25 juillet 1994 tendant à favoriser l'emploi, l'insertion et les activités économiques dans les départements d'outre-mer, à Saint-Pierre-et-Miquelon et à Mayotte (loi dite « Perben »).
Ce régime a été modifié par la loi n° 2000-1207 du 13 décembre 2000 d’orientation pour l’outre-mer (LOOM), puis, en dernier lieu, par la loi n° 2003-660 du 21 juillet 2003 de programme pour l’outre-mer (LOPOM). Le dispositif était codifié à l’article L. 752-3-1 du code de la sécurité sociale, article que la loi de finances a modifié.
Depuis le 1er janvier 2008, en application de l’article 22 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2008, les cotisations liées aux accidents du travail et maladies professionnelles (AT-MP) ne sont plus exonérées. Seules le sont les cotisations à la charge de l’employeur au titre des allocations familiales et des assurances sociales (maladie, maternité, invalidité, vieillesse et décès).
Le dispositif était applicable aux 4 départements d’outre-mer (Guadeloupe, Guyane, Martinique, La Réunion) et à Saint-Pierre-et-Miquelon.
1.– Une exonération sous forme de franchise, d’un niveau différent selon les entreprises concernées
● Pour les trois situations décrites ci-après, l’exonération était égale au montant total des cotisations patronales de sécurité sociale (hors AT-MP), dans la limite d’un plafond égal au salaire minimum interprofessionnel de croissance (SMIC) majoré, selon le cas, de 30, 40 ou 50 %.
Tous les salaires bénéficiaient d’une franchise de cotisations sociales. Ainsi, un salaire de 1,4 SMIC versé dans une entreprise du secteur dit « exposé » (cf. infra) était exonéré de toute cotisation sociale (hors AT-MP). Dans la même entreprise, un salaire de 5 SMIC bénéficiait de la même franchise jusqu’à 1,4 SMIC : les cotisations patronales n’étaient dues que sur la fraction du salaire comprise entre 1,4 et 5 SMIC.
● Étaient exonérées dans la limite d’un salaire égal à 1,3 SMIC :
– les entreprises d’au plus 10 salariés. Si l’effectif venait à dépasser ce seuil, le bénéfice de l’exonération était maintenu pour les 10 premiers salariés (38) ;
– les entreprises du secteur du bâtiment et des travaux publics (BTP) de moins de 50 salariés (39);
– les personnels des entreprises de transport aérien concourant exclusivement à certaines dessertes (40) et affectés dans des établissements situés dans l’une des cinq collectivités concernées ;
– les entreprises assurant, sous certaines conditions, une desserte maritime et fluviale (41).
● Étaient exonérées dans la limite d’un salaire égal à 1,4 SMIC, quel que soit leur effectif, les entreprises du secteur dit « exposé », c’est-à-dire subissant les contraintes liées à l’éloignement et la concurrence de pays dans lesquels le coût du travail est particulièrement bas.
Il s’agissait des secteurs suivants : industrie, restauration (à l'exception de la restauration de tourisme classée), presse, production audiovisuelle, énergies renouvelables, nouvelles technologies de l'information et de la communication et centres d'appel, pêche, cultures marines, aquaculture, agriculture (y compris les coopératives agricoles et sociétés d'intérêt collectif agricoles et leurs unions, les coopératives maritimes et leurs unions).
● Étaient exonérées à hauteur de 1,5 SMIC les entreprises du tourisme, de la restauration de tourisme classée et de l’hôtellerie, secteurs réputés « surexposés ».
2.– Un champ très large d’entreprises et de secteurs exonérés
Étaient exclues du bénéfice des exonérations, principalement, les administrations publiques et les moyennes et grandes entreprises de commerce et de services. Ainsi, une mission d’audit de modernisation constatait en 2006 qu’« un peu plus des trois-quarts des entreprises du secteur concurrentiel bénéficient d’exonérations au titre de la LOPOM »(42). Le dispositif pouvait sembler trop peu ciblé sur les secteurs et les entreprises prioritaires.
ENTREPRISES ET SECTEURS BÉNÉFICIAIRES DES EXONÉRATIONS
Données ACOSS concernant |
Répartition des effectifs salariés 2006 |
Effectifs salariés |
Nombre établissements 2006 |
Répartition par secteur exonéré |
Secteurs |
en nombre |
en % |
en nombre |
en % |
Secteurs surexposés (1,5 SMIC) |
16 383 |
9,6 |
2 808 |
17,5 |
Tourisme |
4 275 |
2,5 |
849 |
5,3 |
Restauration classée |
12 108 |
7,1 |
1 959 |
12,2 |
Secteurs exposés (1,4 SMIC) |
55 298 |
32,5 |
7 550 |
47 |
Agriculture |
10 060 |
5,91 |
1 665 |
10,4 |
Pêche, aquaculture |
588 |
0,35 |
76 |
0,5 |
Industrie extractive |
1 267 |
74 |
111 |
0,7 |
Industrie manufacturière |
27 751 |
16,3 |
3 977 |
24,8 |
Presse |
960 |
0,56 |
56 |
0,3 |
Énergie renouvelable |
2 789 |
1,64 |
94 |
0,6 |
Hôtel restaurant - Restauration non classée |
4 946 |
2,91 |
985 |
6,1 |
NTIC |
5 227 |
3,07 |
424 |
2,6 |
Production audiovisuelle |
1 710 |
1 |
162 |
1 |
Autres secteurs (1,3 SMIC) |
33 378 |
19,6 |
5 703 |
35,5 |
BTP entreprises moins de 50 salariés |
23 681 |
13,91 |
5 500 |
34,2 |
BTP entreprises de 50 et plus de 50 salariés |
5 186 |
3,05 |
51 |
0,3 |
Transports et communication - Transports aériens non réguliers |
131 |
0,08 |
16 |
0,1 |
Transports et communication – |
2 495 |
1,47 |
46 |
0,3 |
Transports – communication – autres |
1 885 |
1,11 |
90 |
0,6 |
Total des trois plafonds |
105 059 |
61,7 |
16 061 |
39,1 |
Entreprises hors secteurs exonérées du fait de leur taille (1,3 SMIC) |
65 156 |
38,3 |
24 969 |
60,9 |
Total des entités exonérées |
170 215 |
57,4 |
41 030 |
89,3 |
Entités non exonérées |
126 481 |
42,6 |
4 900 |
10,7 |
Total secteur concurrentiel |
296 696 |
100 |
45 930 |
100 |
(1) Les montants relatifs aux travailleurs indépendants et employeurs d'employés de maison ne sont pas pris en compte.
Source : secrétariat d’État à l’Outre-mer
RÉPARTITION GÉOGRAPHIQUE DES BÉNÉFICIAIRES
Données ACOSS 2006 |
Total DOM |
Guadeloupe |
Guyane |
Martinique |
La Réunion |
Salariés |
296 696 |
73 151 |
22 989 |
72 094 |
128 462 |
% |
24,7 |
7,7 |
24,3 |
43,3 | |
Établissements |
45 930 |
11 899 |
3 838 |
9 758 |
20 435 |
% |
25,9 |
8,4 |
21,2 |
44,5 |
Source : secrétariat d’État à l’Outre-mer
3.– Un dispositif spécifique mais exclusif
Le dispositif propre à l’outre-mer ne pouvait (et ne peut toujours) être cumulé avec aucune autre exonération de cotisations patronales de sécurité sociale.
La seule exception concerne la déduction forfaitaire prévue à l’article L. 241-18 du code de la sécurité sociale, applicable aux heures supplémentaires, aux heures complémentaires et aux jours de repos auxquels renonce un salarié.
Les entreprises non éligibles au dispositif ultramarin peuvent se voir appliquer le dispositif de droit commun en vigueur en métropole, régi par l’article L. 241-13 du code de la sécurité sociale. L’exonération dite « Fillon » prévoit un allègement de cotisations patronales de sécurité sociale dégressif, s’annulant lorsque le salaire atteint 1,6 SMIC.
B.– SI L’ÉVALUATION DU DISPOSITIF EST DÉLICATE, SES RÉSULTATS APPARAISSENT POSITIFS.
L’article 5 de la LOPOM prévoit une évaluation triennale du dispositif d’exonération. Un premier bilan a donc été réalisé en juillet 2006 par une mission d’audit de modernisation (43).
Le principal obstacle à une évaluation de l’impact des exonérations réside dans la difficulté à isoler les seuls effets des exonérations, l’outre-mer bénéficiant d’un ensemble de dispositifs spécifiques censés favoriser le développement économique, par exemple la défiscalisation des investissements ou la taxe sur la valeur ajoutée non perçue récupérable (TVA NPR, cf. infra le commentaire de l’article 15).
Le résultat des travaux de la mission s’en ressent, puisque « les investigations de la mission n’ont pas permis de tirer de conclusions précises et probantes en matière de créations d’emplois. » En revanche, l’élargissement du dispositif d’exonération introduit par la LOPOM pourrait avoir fait croître l’emploi déclaré.
L’analyse des données recueillies sur la période 2000-2005 a permis les observations suivantes :
– une progression sensible des effectifs, supérieure à 14 %, dans l’ensemble des entreprises outre-mer. Cette progression a été de 15,5 % dans les entreprises qui bénéficient des exonérations, soit 2,8 points de plus que dans les entreprises non exonérées ;
– une augmentation importante des effectifs des entreprises de moins de 11 salariés dans les DOM : + 22,5 % contre + 1,5 % en métropole.
C.– DES EXONÉRATIONS COMPENSÉES PAR LE BUDGET GÉNÉRAL
Les exonérations de cotisations patronales de sécurité sociale spécifiques à l’outre-mer sont compensées par l’État auprès des organismes de sécurité sociale, en application de l’article L. 131-7 du code de la sécurité sociale, qui dispose que « toute mesure de réduction ou d'exonération de cotisations de sécurité sociale, instituée à compter de la date d'entrée en vigueur de la loi n° 94-637 du 25 juillet 1994 relative à la sécurité sociale, donne lieu à compensation intégrale aux régimes concernés par le budget de l'État pendant toute la durée de son application ».
En l’espèce, la compensation s’opère depuis la mission Outre-mer, plus précisément depuis l’action Soutien aux entreprises du programme Emploi outre-mer.
Le montant des exonérations spécifiques s’est fortement accru depuis 2001, ce qui s’explique essentiellement par la croissance des effectifs et l’évolution du SMIC.
Le montant prévisionnel des compensations d’exonérations s’élevait, pour 2008, à 1 130 millions d’euros. La loi de finances pour 2009 a prévu 1 011,3 millions d’euros, en autorisations d’engagement comme en crédits de paiement.
La compensation des exonérations demeure, de loin, le premier poste de dépenses de la mission Outre-mer, dont le volume total s’élève à 1 871 millions d’euros de crédits de paiement en 2009.
II.– LA RÉFORME DU DISPOSITIF PAR LA LOI DE FINANCES POUR 2009
Figurent ci-dessous les principaux éléments de la réforme. Pour un commentaire plus précis, on se référera utilement aux rapports spéciaux de l’Assemblée nationale et du Sénat sur le projet de loi de finances pour 2009.
A.– UN CHAMP D’APPLICATION MODIFIÉ
● Le dispositif a été étendu à Saint-Martin et à Saint-Barthélemy. En revanche, Saint-Pierre-et-Miquelon demeure soumis au régime antérieurement applicable.
● Les employeurs publics ont été totalement exclus du dispositif. Cette décision tire les conséquences d’une pratique très faible du dispositif, au demeurant résiduel (44), prévu par la LOPOM.
B.– UN DISPOSITIF SIMPLIFIÉ
● Les trois plafonds différenciés (1,3 SMIC, 1,4 SMIC et 1,5 SMIC) ont été remplacés par un plafond unique, à 1,4 SMIC.
Dorénavant, l’exonération a donc vocation à s’appliquer aux entreprises suivantes :
– celles occupant au plus 10 salariés ;
– celles exerçant leurs activités dans des secteurs bénéficiaires du régime introduit par la LOPOM, quel que soit leur effectif. La condition d’effectifs applicable auparavant au secteur du BTP (cf. supra) est donc supprimée.
● Au-delà de la simplification, la réforme du dispositif devrait avoir un impact sur les différents secteurs concernés :
– les entreprises occupant 10 salariés au plus verraient leur plafond d’exonérations passer de 1,3 à 1,4 SMIC. Or, la part des entreprises de moins de 11 salariés est extrêmement forte dans les territoires concernés, représentant 58 % des effectifs exonérés ;
– le BTP bénéficierait également du relèvement du plafond de 1,3 à 1,4 SMIC, en plus de la suppression de la condition d’effectifs ;
– les secteurs dits exposés (antérieurement soumis au plafond de 1,4 SMIC), soit le tiers des effectifs exonérés, verraient leur situation inchangée pour les salaires ne dépassant pas 1,4 SMIC ;
– les secteurs dits surexposés ne sont pas favorisés par le dispositif général prévu par la réforme, étant antérieurement soumis à un plafond supérieur à celui proposé (1,5 SMIC contre 1,4). Mais ces secteurs pourront bénéficier du régime préférentiel d’exonération (cf. infra).
C.– UNE FRANCHISE D’EXONÉRATION DEVENUE DÉGRESSIVE
Dans le dispositif antérieur à la loi de finances, les employeurs éligibles bénéficiaient de l’exonération sans considération du niveau du salaire concerné.
Le nouveau dispositif rend la franchise de cotisations dégressive. La franchise est totale pour les salaires inférieurs ou égaux à 1,4 SMIC horaire : pour ces salaires, le montant de l’exonération est égal au montant des cotisations dues. Pour les salaires supérieurs à 1,4 SMIC, le montant de l’exonération ne peut qu’être inférieur au montant atteint pour un salaire égal à 1,4 SMIC. La dégressivité de l’exonération s’applique donc sur la seule partie du salaire située sous le plafond de 1,4 SMIC. Lorsque le salaire dépasse 1,4 SMIC, le montant de l’exonération décroît de manière linéaire et s’annule lorsque la rémunération atteint 3,8 SMIC.
L’exemple suivant, fondé sur des chiffres volontairement simplifiés, peut aider à mieux comprendre le dispositif voté en loi de finances.
Un salarié est rémunéré 1,4 SMIC, soit, par convention, 1 400 euros mensuels pour un nombre d’heures de travail égal à la durée légale. Supposons que le taux de charge applicable à ce salaire est de 35,7 % (hors AT-MP). Le montant de cotisations patronales est donc de 500 euros. Si l’entreprise est éligible au dispositif prévu par le présent article, elle est alors totalement exonérée de cotisations.
Supposons que la même entreprise emploie un salarié rémunéré 2 600 euros mensuels, soit le salaire médian entre celui pour lequel l’exonération est maximale (1 400 euros) et celui pour lequel l’exonération s’annule (3 800 euros). Le montant de l’exonération étant linéairement dégressif dès lors que le salaire dépasse 1,4 SMIC, le salaire de 2 600 euros ouvre droit à une exonération inférieure de moitié à l’exonération maximale ; en l’espèce, le montant de l’exonération sera donc de 250 euros.
Le schéma ci-après illustre bien la différence entre le régime antérieur à la loi de finances et le régime nouveau. Dans le premier cas, la franchise de cotisations est plafonnée à hauteur du montant dû pour 1,4 SMIC, mais elle s’applique quel que soit le niveau du salaire. Dans le second cas, le montant de la franchise est d’autant plus faible que le niveau du salaire est élevé.
Le dispositif adopté en loi de finances avait pour but de concentrer l’exonération sur les plus bas salaires.
D.– L’EXISTENCE D’UN RÉGIME BONIFIÉ D’EXONÉRATION
● Les articles 1 à 4 du présent projet de loi proposent la mise en place, pour les DOM, de zones franches d’activité (ZFA), reposant essentiellement sur des exonérations d’impôt sur les sociétés, de taxe professionnelle et de taxe sur le foncier bâti. Le taux d’exonération de droit commun pourra être bonifié dans certains cas (cf. supra les commentaires de ces articles).
● Dans la version du présent projet de loi déposée au Sénat le 28 juillet 2008, les articles 11 et 12 prévoyaient, au-delà du régime d’exonération « de base » présenté ci-dessus, un régime bonifié, dont les critères d’éligibilité étaient alignés sur ceux prévus pour les ZFA bonifiées. Une fois importés dans le projet de loi de finances, ces deux articles, réunis en un seul, aménageaient donc la possibilité de bénéficier d’un régime bonifié d’exonération dans les secteurs et les zones géographiques éligibles au dispositif des ZFA bonifiées, tel que prévu dans le projet de loi initial.
Pour bénéficier du régime bonifié, les entreprises devaient :
– employer moins de 250 salariés et avoir réalisé un chiffre d’affaires annuel inférieur à 50 millions d’euros ;
– exercer leur activité principale dans l’un des secteurs d’activité éligibles à la défiscalisation des investissements productifs prévue par l’article 199 undecies B du code général des impôts, auxquels était ajouté le secteur des services aux entreprises rendus dans le domaine de la gestion (comptabilité, conseil, ingénierie et études techniques) ;
– être soumises de plein droit ou sur option à un régime réel d’imposition ;
– exercer une activité relevant des trois secteurs prioritaires choisis par les DOM (tourisme, énergies renouvelables et agro-nutrition pour La Réunion ; tourisme, énergies renouvelables et environnement pour la Martinique et la Guadeloupe) ;
– être situées en Guyane et dans les îles de Guadeloupe (Marie-Galante, La Désirade et Les Saintes), territoires dont la situation économique est particulièrement difficile ;
– appartenir au secteur de la recherche-développement, des technologies de l’information et de la communication ;
– mener un programme de recherche avec une université, un institut ou un établissement de recherche ;
– réaliser une fraction de leur activité en régime de transformation sous douane (45).
● Pour les entreprises éligibles au dispositif des ZFA bonifiées, était prévue une mesure d’exonération de cotisations sociales plus favorable que le droit commun. Le salaire y était versé en franchise de cotisations jusqu’à 1,6 SMIC. Pour une rémunération supérieure à 1,6 SMIC, l’exonération décroîssait de manière linéaire pour s’annuler à 4,5 SMIC.
● Le dispositif ainsi bonifié a été codifié au IV de l’article L. 752-3-2 du code de la sécurité sociale
Selon le Gouvernement, la réforme proposée dans le projet de loi de finances devait permettre de réduire de 138 millions d’euros le besoin de crédits de compensation en année pleine, soit à hauteur de 103,5 millions d’euros pour les 9 mois d’application prévus en 2009 (avril à décembre).
III.– LES ADAPTATIONS PROPOSÉES PAR LE PRÉSENT ARTICLE
A.– LES MODIFICATIONS DU CHAMP D’APPLICATION
1.– L’extension du dispositif de droit commun aux activités de loisirs se rapportant au tourisme
L’alinéa 1er du présent article propose de modifier le 2° du II de l’article L. 752-3-2 du code de la sécurité sociale.
Celui-ci prévoit que l’exonération de charges sociales propre à l’outre-mer s’applique « aux entreprises, quel que soit leur effectif, du secteur du bâtiment et des travaux publics, de l’industrie, de la restauration, de la presse, de la production audiovisuelle, des énergies renouvelables, des nouvelles technologies de l'information et de la communication et des centres d'appel, de la pêche, des cultures marines, de l'aquaculture, de l'agriculture, y compris les coopératives agricoles et sociétés d'intérêt collectif agricoles et leurs unions, ainsi que les coopératives maritimes et leurs unions, du tourisme, de la restauration de tourisme et de l'hôtellerie ».
À l’initiative de M. Jean-Paul Virapoullé, le Sénat a ajouté à cette liste de secteurs éligibles les activités de loisirs se rapportant au tourisme.
Cette extension fait écho à celle proposée, à l’article 1er, tendant à harmoniser la liste des secteurs éligibles au bénéfice des ZFA bonifiées ; parmi ces secteurs, le tourisme est en effet inclus avec les activités qui s’y rapportent (cf. supra le commentaire de cet article).
2.– L’extension du dispositif bonifié à Saint-Martin
Saint-Martin est actuellement éligible au dispositif d’exonération de droit commun, mais pas au dispositif bonifié prévu au IV de l’article L. 752-3-2 du code de la sécurité sociale.
L’alinéa 7 du présent article propose de rajouter Saint-Martin à la liste des collectivités éligibles à ce dispositif bonifié.
L’alinéa 8 propose de rendre opérante cette éligibilité. En effet, en application du 2° du IV de l’article L. 752-3-2 du code de la sécurité sociale, pour être bénéficiaires du régime d’exonération bonifié, les entreprises doivent exercer leur activité principale dans l’un des secteurs éligibles à la défiscalisation prévue à l’article 199 undecies B du code général des impôts, ou dans l’un des secteurs suivants : comptabilité, conseil aux entreprises, ingénierie ou études techniques à destination des entreprises, recherche et développement ou technologies de l'information et de la communication. Or, l’article 199 undecies B n’est pas applicable à Saint-Martin. Il est donc proposé, pour cette collectivité, de prévoir l’éligibilité des activités « de même nature » que celles éligibles au titre de l’article 199 undecies B.
L’élargissement à Saint-Martin a été adopté par le Sénat à l’initiative de M. Louis-Constant Fleming.
3.– Des mesures de coordination
Les alinéas 9 à 14 du présent article proposent de réécrire en partie le IV de l’article L. 752-3-2 du code de la sécurité sociale.
Il s’agit de mettre en conformité les secteurs et territoires éligibles au dispositif d’exonération bonifié avec les secteurs et territoires éligibles à la qualité de ZFA bonifiée, dont les critères ont été modifiés au Sénat afin, notamment, d’y inclure des communes réunionnaises, martiniquaises et guadeloupéennes (cf. supra les commentaires des articles 1er à 4).
B.– UN AMÉNAGEMENT DE LA DÉGRESSIVITÉ DE L’EXONÉRATION
À l’initiative du Gouvernement, le Sénat a adopté un amendement qui propose d’aménager le dispositif voté en loi de finances pour 2009.
La modification proposée consiste à créer, pour les entreprises éligibles de moins de 11 salariés, un plateau d’exonérations, aboutissant à ce que le montant des exonérations devienne dégressif à partir de 2,2 SMIC.
S’agissant du régime d’exonération de droit commun, le montant de l’exonération serait maintenu à son niveau maximal (atteint lorsque le salaire est égal à 1,4 SMIC) jusqu’à ce que le salaire dépasse 2,2 SMIC. La dégressivité du montant de l’exonération ne commencerait donc plus à 1,4, mais à 2,2 SMIC. À partir de ce seuil, les conditions de dégressivité demeureraient identiques à ce qui a été voté en loi de finances : le montant décroîtrait de manière linéaire pour s’annuler lorsque le salaire horaire atteint 3,8 SMIC (alinéa 5).
S’agissant du régime d’exonération bonifié, le montant de l’exonération serait maintenu à son niveau maximal (atteint lorsque le salaire est égal à 1,6 SMIC) jusqu’à ce que le salaire dépasse 2,2 SMIC. La dégressivité du montant de l’exonération ne commencerait donc plus à 1,6, mais à 2,2 SMIC. À partir de ce seuil, les conditions de dégressivité demeureraient identiques à ce qui a été voté en loi de finances : le montant décroîtrait de manière linéaire pour s’annuler lorsque le salaire horaire atteint 4,5 SMIC (alinéa 16).
L’aménagement de la dégressivité a pour objet de favoriser l’emploi des cadres intermédiaires, dont la présence dans les entreprises éligibles fait défaut.
Le Gouvernement évalue à 75 millions d'euros le coût de la mesure ainsi proposée. Au total, en année pleine, la réforme du dispositif d’exonération permettrait tout de même de générer une économie pour le budget de l’État ; celle-ci serait ramenée de 138 à 63 millions d'euros.
C.– LES INTERROGATIONS RELATIVES AUX DATES D’ENTRÉE EN VIGUEUR
● L’article 159 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009 prévoit que la réforme des exonérations entre en vigueur au 1er avril 2009.
Lors de l’examen en séance publique du projet de loi de finances pour 2009, Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de l’Intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales, a proposé que les mesures de la réforme en question « ne soient applicables qu’à la date - quelle qu’elle soit - de la promulgation de la loi de développement économique de l’outre-mer ».
Cette proposition avait pour objet de répondre aux attentes de certains de nos collègues d’outre-mer, qui regrettaient que la réforme des exonérations de cotisations sociales ait été disjointe du reste du projet de loi pour le développement économique de l’outre-mer.
L’alinéa 2 du présent article propose de modifier la date d’entrée en vigueur de l’article 159 de la loi de finances pour 2009. L’article en question serait applicable non plus « aux cotisations afférentes aux salaires et rémunérations dus à compter du 1er avril 2009 », mais à celles dues à compter de l’entrée en vigueur de la loi pour le développement économique des outre-mer.
● Il convient de relever que, compte tenu du calendrier d’examen du présent projet de loi, le changement de date d’entrée en vigueur ainsi proposé ne sera pas opérant au 1er avril 2009, qui, juridiquement, demeure donc la date d’entrée en vigueur de la réforme des exonérations votée en loi de finances.
Le secrétariat d’État à l’Outre-mer, qui se dit conscient de cette difficulté, affirme qu’il prendra les mesures nécessaires pour que la réforme votée en loi de finances n’entre pas en application à la date prévue. Un complément d’information sur ce sujet serait le bienvenu.
*
* *
La Commission examine un amendement CF 289 de M Victorin Lurel.
M. Victorin Lurel. Il s’agit de faire à nouveau bénéficier d’une exonération de cotisations patronales de sécurité sociale les cotisations relatives aux accidents du travail et maladies professionnelles, qui ont contribué à faire augmenter de 2 % les prix de revient en Guadeloupe. Dans la morosité ambiante, cela contribuerait à la relance.
M. le rapporteur. Cette mesure a été adoptée dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2008. Il ne me paraît pas opportun d’y revenir.
M. Charles de Courson. Et cet amendement découragerait, pour les patrons assujettis à la tarification individuelle, tout effort en matière de prévention et d’amélioration des conditions de travail.
La Commission rejette cet amendement.
Elle rejette ensuite, sur avis défavorable du rapporteur, deux amendements CF 369 et CF 370 de M. Didier Robert.
Elle est ensuite saisie d’un amendement CF 288 de M. Victorin Lurel.
M. Victorin Lurel. Il s’agit d’atténuer les effets négatifs de la dégressivité de l’exonération des charges sociales patronales.
M. le rapporteur. Il y a eu un long débat sur ce sujet dans le projet de loi de finances pour 2009. Le 26 février, le Premier ministre a accepté de revenir en partie sur cette dégressivité et le Gouvernement a déposé des amendements d’assouplissement du dispositif. Des efforts importants ont donc déjà été faits depuis fin 2008. Avis défavorable.
La Commission rejette cet amendement.
Elle rejette également, sur avis défavorable du rapporteur, un amendement CF 305 de M. Victorin Lurel.
Elle examine ensuite un amendement CF 240 de M. Patrick Lebreton.
M. Patrick Lebreton. Il s’agit d’étendre l’exonération bonifiée de charges sociales aux entreprises comptant jusqu’à vingt salariés, au lieu de onze. Ces entreprises sont en effet encore fragiles. Elles n’ont pas atteint la taille critique. Cette exonération peut favoriser leur développement, notamment en leur permettant de recruter les cadres intermédiaires ou même supérieurs dont elles ont besoin.
M. le rapporteur. Je préfère en rester à l’équilibre qui a été trouvé par le Gouvernement dans les exonérations de charges sociales.
La Commission rejette cet amendement.
Elle est saisie de deux amendements en discussion commune : l’amendement CF 239 de M. Patrick Lebreton et l’amendement CF 272 de M. Victorin Lurel.
M. Patrick Lebreton. Mon amendement vise à étendre l’exonération de charges sociales aux salaires allant jusqu’à 3 fois le SMIC, au lieu de 2,2. Des discussions ont eu lieu ces derniers jours sur ce sujet : quelle est la position du Gouvernement ?
M. Victorin Lurel. Je soutiens, en position de repli, un plafond de 2,5 SMIC. Si les propositions du Gouvernement sont à la hauteur, je retirerai cet amendement.
M. le rapporteur. Porter le seuil à 3 fois le SMIC au lieu de 2,2 compromettrait, encore une fois, l’équilibre qui a été trouvé.
Quant au second amendement, il n’est pas entièrement satisfait par celui du Gouvernement puisqu’il vise tous les secteurs alors que le Gouvernement n’appliquerait le seuil de 2,5 SMIC qu’aux secteurs bonifiés.
Avis défavorable dans les deux cas.
M. Victorin Lurel. Dans ce cas, je ne retire pas l’amendement CF 272.
M. Charles de Courson. Je voudrais savoir combien de salariés sont concernés par le relèvement de ce plafond. Cette proposition pose un problème de cohérence avec la métropole, où beaucoup de gens estiment qu’on est allé trop loin dans les allégements de charges et essayent de les réduire. Les patrons de l’outre-mer se plaignent de leurs difficultés à attirer de petits cadres et réclament, pour pouvoir mieux les payer, des mesures plus fortes qu’en métropole. Ce type d’arguments est très dangereux du point de vue de la cohésion nationale. Qu’est-ce qui justifie d’aller aussi loin ?
M. Hervé Mariton. Cela a fait l’objet d’un long débat dans le projet de loi de finances. L’amendement du Gouvernement est-il conforme aux engagements qu’avait pris Mme Alliot-Marie à cette occasion ?
M. le rapporteur. Elle avait indiqué que ces mesures n’entreraient en vigueur que dans le cadre du présent texte et s’en était remise pour le reste à la négociation. Celle-ci a abouti aux amendements qui ont été déposés au Sénat, puis à l’Assemblée puisque le Gouvernement y fait une concession supplémentaire. Ce sujet est extrêmement sensible et les négociations ont été difficiles. Il convient de s’y rallier.
M. Victorin Lurel. Deux ministres ainsi que le Président de la République se sont engagés à revenir à ce qui existait auparavant. Les mouvements sociaux ont fait apparaître que la comptabilité des entreprises avait été fragilisée et qu’il fallait revenir à plus de raison.
Combien de personnes ces amendements concernent-ils ? Certainement un nombre considérable puisque sur les 134 000 salariés de Guadeloupe, 40 000 gagnent entre 1,4 et 1,6 SMIC et environ 80 000 gagnent plus.
Pour éviter une société smicardisée, où les entreprises n’auront aucun intérêt à augmenter les salaires, il faut écarter la dégressivité en sifflet et revenir à ce qui avait été fait auparavant.
M. Charles de Courson. Mais on pourrait utiliser exactement les mêmes arguments pour la métropole ! On ne peut pas baisser les seuils sur le continent et les relever outre-mer sans poser un gros problème de cohésion nationale. Si le dispositif s’appliquait à 80 ou 90 % de la population active, la disproportion avec la métropole serait énorme.
M. Victorin Lurel. Vous préférez traiter de manière identique des situations différentes ! La Guadeloupe et la Guyane, deux régions très pauvres, ne peuvent pas dépendre de la même réglementation que l’Île-de-France, une des régions les plus riches d’Europe. Les différences territoriales existent.
M. Serge Letchimy. Le taux d’encadrement de Fort-de-France, ville de 100 000 habitants, est de l’ordre de 7 %, contre 17 % en métropole. Outre-mer, l’activité tertiaire représente 75 % de l’économie. Un réarmement industriel est vraiment indispensable. Les entreprises ont un besoin criant de cadres. Il faut pouvoir les attirer. Si l’on veut redémarrer, faire chuter le chômage, il faut des gens capables de mener des entreprises.
M. Michel Bouvard. Le problème est incontestable, mais la solution n’est pas bonne.
La Commission rejette ces deux amendements.
Sur avis défavorable du rapporteur, elle rejette également un amendement CF 189 de M. Jean-Claude Fruteau.
La Commission est saisie d’un amendement de coordination CF 453 du rapporteur.
M. le rapporteur. Il s’agit d’adapter l’article 11 au périmètre des ZFA bonifiées qui a été modifié dans les articles 1er, 2 et 3.
La Commission adopte cet amendement. En conséquence, les amendements CF 206 et CF 271 de M. Victorin Lurel, CF 255 de M. Louis-Joseph Manscour et CF 34 du rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques deviennent sans objet.
La Commission adopte successivement les amendements rédactionnels CF 70 et CF 69 du rapporteur.
Elle examine ensuite en discussion commune un amendement CF 161 du Gouvernement et un amendement CF 207 de M. Victorin Lurel.
M. le rapporteur. Il s’agit de l’assouplissement dont je vous parlais tout à l’heure : le Gouvernement propose dans les secteurs bonifiés de porter le niveau d’exonération des charges sociales de 2,2 à 2,5 SMIC.
M. Victorin Lurel. Cela reste un recul par rapport aux engagements qu’il avait pris. Par ailleurs, ce dispositif s’applique-t-il aux secteurs prioritaires ? Quant à mon amendement CF 207, il vise aussi à accorder un régime un peu plus favorable d’exonération de charges aux secteurs bénéficiant de la ZFA bonifiée.
M. le rapporteur. La hausse de 2,2 à 2,5 SMIC s’applique aux secteurs éligibles aux ZFA bonifiées telles que les secteurs géographiques dont nous avons discuté, les sociétés importatrices ou celles qui financent la recherche.
La Commission adopte l’amendement CF 161, l’amendement CF 207 satisfait devenant sans objet.
Elle adopte ensuite, après avis favorable du rapporteur, l’amendement CF 155 du Gouvernement.
Elle est ensuite saisie d’un amendement CF 241 de M. Patrick Lebreton.
M. Patrick Lebreton. Il s’agit d’instaurer un moratoire en vue d’un remboursement différé des dettes fiscales et sociales des établissements de moins de 20 salariés, afin de tenir compte des événements exceptionnels, des catastrophes naturelles et de la crise de l’investissement et de la consommation que connaît l’outre-mer depuis 2005.
M. le rapporteur. Le plan de relance prévoit la possibilité de saisir la Commission des chefs des services financiers, qui a vocation à intervenir dans ce type de situations. Avis défavorable.
La Commission rejette l’amendement.
Elle adopte ensuite l’article 11 ainsi modifié.
*
* *
Après l’article 11
La Commission est saisie d’un amendement CF 242 de M. Patrick Lebreton, tendant à introduire un article additionnel après l’article 11.
M. Patrick Lebreton. Cet amendement permettrait aux entreprises en situation de dette sociale de soumissionner néanmoins aux marchés publics.
Sur l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement.
*
* *
Article 13
Création d’une aide à la rénovation des hôtels situés dans les départements d’outre-mer et à Saint-Pierre-et-Miquelon
DOM |
St-Pierre-et-M. |
Mayotte |
Saint-Barthélemy |
Saint-Martin |
Polynésie française |
Wallis et Futuna |
Nouvelle-Calédonie |
TAAF |
Le présent article propose la création d’une aide à la rénovation des hôtels situés dans les départements d’outre-mer (DOM), à Mayotte et à Saint-Pierre-et-Miquelon.
Le 21 novembre 2008, M. Yves Jégo, secrétaire d’État chargé de l’Outre-mer, a présidé des Assises du tourisme outre-mer, à l’issue desquelles a été annoncé un plan d’action global en faveur du développement de ce secteur, fortement créateur d’emplois. L’aide que le présent article propose de créer participe de la mise en œuvre de ce plan d’action global.
I.– LES AIDES AU SECTEUR HÔTELIER N’ONT PAS PERMIS DE RÉPONDRE AUX DIFFICULTÉS.
A.– LE SECTEUR TOURISTIQUE CONNAÎT, OUTRE-MER, DE SÉRIEUSES DIFFICULTÉS.
Ce constat peut paraître paradoxal au regard des atouts objectifs dont disposent, pour la plupart, les collectivités ultramarines. Figurent au rang de ces atouts le climat, la diversité paysagère, la richesse de la flore et de la faune, l’insularité. Certaines collectivités, en particulier les départements antillais, se trouvent de surcroît à une distance raisonnable de zones à fort pouvoir d’achat, en l’espèce les États-Unis.
Pourtant, l’activité touristique outre-mer est loin d’être florissante. Après avoir connu une progression certaine au cours des années 1990, elle rencontre depuis le début des années 2000 des obstacles à son développement.
Ces obstacles, bien connus, sont liés :
– au fait que la métropole, éloignée, demeure la principale provenance des touristes ;
– à un déficit de compétitivité par rapport aux zones touristiques environnantes, en raison notamment d’un coût du travail plus élevé ;
– à l’existence de tensions sociales régulières ;
– à une qualité de services variable ;
– à un parc hôtelier vieillissant.
B.– LES DISPOSITIFS DE SOUTIEN À L’HÔTELLERIE NE SONT PAS OPTIMAUX.
● La loi n° 2003-660 du 21 juillet 2003 de programme pour l’outre-mer (dite LOPOM ou encore « loi Girardin ») a mis en place un dispositif de défiscalisation des investissements hôteliers plus favorable que le dispositif de droit commun, décrit en détail supra dans le commentaire de l’article 5.
Dans les DOM, les travaux de rénovation et réhabilitation d’hôtels, de résidences de tourisme et de villages de vacances classés bénéficient d’un régime particulier :
– la réduction d’impôt, en principe égale à 50 % du montant de l’investissement, est majorée à 70 % ;
– dans le cas d’un hôtel donné en location, la société de personnes qui a réalisé l’investissement pouvait, pour les investissements réalisés avant le 31 décembre 2008, déduire de son revenu imposable la totalité des amortissements pratiqués, par dérogation aux règles générales applicables en la matière ;
– dans le cas d’un hôtel donné en location, le contribuable pouvait imputer sur son revenu global les déficits provenant des travaux ayant donné lieu à la réduction d’impôt sur le revenu. Cette « détunnelisation » des revenus permettait donc une double défiscalisation (dite « double shot »). Cette mesure, de même que celle qui précède, était applicable aux opérations réalisées jusqu’au 31 décembre 2008 et se trouvait subordonnée à l’octroi d’un agrément ;
– les conseils généraux peuvent en outre exonérer de taxe de publicité foncière ou de droit d’enregistrement les acquisitions d’immeubles que l’acquéreur s’engage à affecter à l’exploitation d’un hôtel, d’une résidence de tourisme ou d’un village de vacances classé.
● Selon les informations transmises à votre Commission par le secrétariat d’État à l’Outre-mer (SEOM), la défiscalisation des investissements hôteliers profiterait essentiellement aux grands groupes. Cela résulte notamment du fait que la défiscalisation ne permet de financer, en moyenne, qu’environ 40 % des travaux de rénovation. Le financement du solde doit donc être financé sur fonds propres ou par emprunt, ce qui, dans les deux cas, est un obstacle pour les plus petites structures.
II.– LE PRÉSENT ARTICLE PROPOSE LA CRÉATION D’UNE NOUVELLE AIDE.
A.– L’ARTICLE A ÉTÉ LARGEMENT RÉÉCRIT PAR LE SÉNAT.
Le présent article a été très largement réécrit au Sénat, essentiellement par la commission des Finances, qui a amélioré le texte proposé par le Gouvernement.
● Initialement prévue pour les DOM et Saint-Pierre-et-Miquelon, l’aide serait étendue à Mayotte, en application d’un amendement du Gouvernement adopté par le Sénat. Cette extension répond en partie aux critiques de la commission des Finances du Sénat qui, dans son rapport sur le projet de loi, a indiqué qu’ « elle considère que la rénovation hôtelière est une problématique commune à l’ensemble des territoires ultramarins et qu’à cet égard le périmètre géographique de la mesure n’est pas suffisamment justifié ».
● L’aide serait accordée dans le cadre de travaux de rénovation :
– réalisés sur des hôtels construits depuis plus de 15 ans ;
– réalisés directement par l’exploitant, que celui-ci soit ou non propriétaire de l’établissement ;
– ayant fait l’objet d’un agrément du ministre chargé du budget, dans les conditions prévues à l’article 217 undecies du code général des impôts, et décrites supra dans le commentaire de l’article 5.
● Alors que le texte du Gouvernement prévoyait le versement d’une aide plafonné à 5 000 euros par chambre, la commission des Finances du Sénat a porté ce plafond à 7 500 euros par chambre.
Ce relèvement s’accompagne de la possibilité de moduler l’aide versée en fonction de la catégorie à laquelle appartient l’hôtel. Cette modulation pourrait permettre une montée en gamme de l’offre hôtelière, aujourd’hui insuffisante pour répondre aux exigences d’une partie de la clientèle touristique.
Du fait de l’introduction de cette possibilité de modulation, le montant de l’aide serait fixé par décret.
Ce décret ne pourrait intervenir qu’après concertation des professionnels locaux. Le terme « concertation » est malheureux, et gagerait à être remplacé par « consultation ».
● La commission des Finances a également élargi le champ des établissements concernés par l’aide.
En effet, le texte du Gouvernement prévoyait à l’origine de réserver l’aide aux hôtels de moins de 100 chambres, et dans cette catégorie, de limiter le bénéfice de l’aide à 60 chambres. Cela aboutissait, pour les hôtels éligibles (contenant moins de 100 chambres), à plafonner le montant total de l’aide à 300 000 euros (5000 euros X 60 chambres).
La commission des Finances a supprimé la condition de taille de l’hôtel, et a relevé à 100 le plafond des chambres aidées. Seraient désormais éligibles à l’aide l’ensemble des hôtels, quelle que soit leur taille, mais uniquement pour leurs 100 premières chambres.
● En contrepartie du relèvement des plafonds décrits supra, la commission des Finances a souhaité que l’aide ne puisse bénéficier plus d’une fois à chaque exploitant. L’aide sera donc « one shot ».
● La commission des Finances du Sénat a encadré dans le temps l’application du dispositif proposé. Créée à compter de la date de promulgation de la loi pour le développement économique des outre-mer, l’aide à la rénovation hôtelière a vocation à s’éteindre au 31 décembre 2017, soit à la même date que l’essentiel des dispositifs prévus par le présent projet de loi.
B.– DES INCERTITUDES SUBSISTENT SUR LES MODALITÉS PRÉCISES DE FINANCEMENT.
● Consciente de la nécessité d’apporter une aide au secteur touristique, votre Rapporteur soutient le dispositif proposé au présent article.
● Il serait toutefois souhaitable d’être mieux informé sur les modalités de financement et le coût de cette aide.
L’Assemblée pourrait être éclairée sur les modalités d’inscription budgétaire de l’aide proposée. Il serait en particulier utile de savoir précisément depuis quels crédits l’aide serait servie au titre de l’année 2009. Le SEOM a indiqué à votre commission des Finances que l’aide avait été budgétée en loi de finances, sur le programme Développement des entreprises et de l’emploi de la mission Économie. La mention de cette aide ne figure pas expressément dans le projet annuel de performances, et le montant inscrit n’a pas été précisé.
Le SEOM indique que le nombre de chambres concernées serait de 1 000 en Guadeloupe, 1 500 en Martinique, 800 à La Réunion et 300 en Guyane. Dans l’hypothèse du versement d’une aide au plafond pour chacune de ces chambres, le montant total s’élèverait à 27 millions d’euros. Le SEOM chiffre le coût total à 3,5 millions d'euros par an sur 5 ans, soit 17,5 millions d'euros. La différence résulte du fait que le chiffre de 27 millions d'euros est fondé sur une hypothèse d’utilisation du dispositif à son plafond et pour l’ensemble des chambres potentiellement concernées.
Ce chiffrage ne tient pas compte des chambres à rénover à Saint-Pierre-et-Miquelon et à Mayotte. Selon les informations transmises par le SEOM, 250 chambres seraient concernées au total, pour un coût budgétaire théorique maximum de 1,875 million d'euros au total, soit, dans l’hypothèse d’une rénovation sur 5 ans, un coût annuel de 375 000 euros.
● Le secrétariat d’État à l’Outre-mer déduit de la référence, dans le présent article, à l’article 217 undecies que « l’aide ne peut être octroyée qu’en complément de la défiscalisation ». Si telle est l’intention du Gouvernement, elle n’est pas traduite juridiquement dans le présent article. En effet, celui-ci se contente de calquer la procédure d’agrément de l’aide qu’il propose de créer sur celle applicable aux opérations de défiscalisation.
Au demeurant, conditionner le bénéfice de l’aide budgétaire à l’existence d’un montage en défiscalisation serait inopportun. En effet, la perception d’une aide est, notamment pour les plus petits établissements, une procédure beaucoup plus simple que la défiscalisation. Conditionner l’aide à la défiscalisation reviendrait de facto à désavantager les établissements qui n’y ont pas recours, soit par défaut d’assiette fiscale, soit par défaut d’ingénierie financière.
*
* *
La Commission est saisie d’un amendement CF 160 du Gouvernement.
M. le rapporteur. Formellement, cet amendement relatif à Saint-Martin ne s’insère pas dans le texte du Sénat, j’en propose donc le rejet, à charge pour le Gouvernement de trouver une autre rédaction d’ici le débat en séance publique.
M. Charles de Courson. Je m’interroge sur le périmètre géographique d’application du texte. Certes, les quatre DOM actuels sont visés, mais quid des autres collectivités ?
M. le rapporteur. Mon rapport indiquera, en regard de chaque article, quelles collectivités sont concernées.
La Commission rejette l’amendement.
Elle examine ensuite un amendement CF 165 de Mme Christiane Taubira.
Mme Christiane Taubira. Dans le cadre de la rénovation des hôtels outre-mer, il me semble important de faire évoluer les normes de construction outre-mer dans l’esprit du Grenelle 1 et, par là, favoriser le développement de la filière bois.
M. le rapporteur. Avis défavorable, cela s’apparente davantage à de la littérature qu’à une disposition législative.
Mme Christiane Taubira. Construire en bois, c’est de la « littérature » ?
M. le rapporteur. Il serait préférable d’adopter une disposition concrète plutôt qu’une déclaration d’intention.
Ce n’est pas au fond que je suis défavorable, mais à la forme.
M. Charles de Courson. Madame Taubira, faites donc comme vos collègues : demandez que l’on applique l’article 73 de la Constitution…et vous pourrez ensuite adopter vous-même les dispositions nécessaires.
M. Michel Bouvard. Vous pourriez proposer cela dans le cadre du Grenelle 2.
La Commission rejette l’amendement.
Elle adopte successivement les amendements rédactionnels CF 68 et CF 67 du rapporteur.
Elle adopte ensuite l’article 13 ainsi modifié.
*
* *
Après l’article 13
La Commission est saisie de deux amendements portant articles additionnels après l’article 13.
Elle examine d’abord l’amendement CF 35 du rapporteur pour avis de la Commission des affaires économiques.
Mme Françoise Branget. Cet amendement propose la reconduction pour une durée de trois ans d’un dispositif qui s’applique à la rénovation des hôtels outre-mer. Seraient visés les investissements réalisés après le 31 décembre 2008.
M. le rapporteur. Ce dispositif particulièrement avantageux a pris normalement fin à la date prévue. Avis défavorable.
La Commission rejette l’amendement.
Elle examine ensuite un amendement CF 307 de M. Victorin Lurel.
M. Victorin Lurel. Cet amendement vise à exonérer les prestations hôtelières de TVA pendant deux ans. L’État refuse d’utiliser cette arme de politique fiscale, alors qu’il n’est ici nul besoin d’en faire la demande à Bruxelles.
M. le rapporteur. Avis défavorable. Des taux réduits s’appliquent déjà outre-mer, il paraît difficile d’aller jusqu’à l’exonération, même temporaire.
La Commission rejette l’amendement.
Elle examine ensuite en discussion commune l’amendement CF 36 du rapporteur pour avis de la Commission des affaires économiques et l’amendement CF 190 de M. Jean-Claude Fruteau.
Mme Françoise Branget. Les opérateurs de téléphonie mobile ont tendance à considérer l’outre-mer comme l’étranger et leur appliquent des tarifs prohibitifs. Cette discontinuité territoriale pénalise les entreprises comme les particuliers. Cet amendement vise donc à mettre fin à la surfacturation.
M. Victorin Lurel. L’amendement CF 190 a le même objet : mettre un terme à la surfacturation de ce que l’on appelle « l’itinérance téléphonique ».
M. le rapporteur. Outre qu’ils visent uniquement la téléphonie mobile, ces amendements pourraient mettre à mal les opérateurs locaux. Je souhaite donc leur retrait au bénéfice de l’amendement CF 435 que je défendrai dans un instant.
Les amendements sont retirés.
*
* *
Article 13 bis
Extension à l’outre-mer du principe de facturation des communications téléphoniques à la première seconde
DOM |
St-Pierre-et-M. |
Mayotte |
Saint-Barthélemy |
Saint-Martin |
Polynésie française |
Wallis et Futuna |
Nouvelle-Calédonie |
TAAF |
Le présent article, introduit au Sénat par amendement du Gouvernement, a pour objet d’étendre aux collectivités ultramarines les règles applicables en métropole en matière de fourniture de service téléphonique au public. À cette fin, l’article L. 113–4 du code de la consommation est réécrit.
I.– LE SURCOÛT DES COMMUNICATIONS OUTRE-MER APPELLE LA MISE EN PLACE D’UNE STRATÉGIE GLOBALE.
Le présent article s’inscrit dans le cadre d’une démarche plus large, conduite par le Gouvernement et l’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP), en partenariat avec les opérateurs, tendant à ce que le coût de l’ensemble des communications électroniques diminue outre-mer.
En effet, ce coût est globalement bien plus élevé qu’en métropole, alors que, du fait de la situation géographique des collectivités concernées, l’utilisation des technologies de communication est une nécessité absolue.
Le surcoût par rapport à la métropole est considérable. Ainsi, à titre d’exemple, alors que le prix des offres dites « triple play » (Internet, téléphonie, télévision) s’élève à environ 30 euros par mois en métropole, pour un débit d’environ 20 mégabits, il s’établit en Guadeloupe à 44,9 euros pour 1 mégabit seulement et à 49,9 euros pour 2 mégabits. Le surcoût est encore plus important en Martinique.
Pour la téléphonie fixe, une offre incluant des appels illimités entre la métropole et l’outre-mer est vendue 20 euros plus cher par mois dans les territoires d’outre-mer qu’en métropole.
Concernant la téléphonie, l’ARCEP devrait imposer avant l’été prochain une baisse des tarifs dits de terminaison d’appel mobile, que les opérateurs se facturent entre eux pour acheminer les communications.
L’ARCEP envisagerait également de mettre en place une régulation des terminaisons d’appel SMS outre-mer, ce qui permettrait le développement rapide d’offres de SMS illimités.
En matière d’Internet haut débit, l’ARCEP va s’efforcer d’identifier les moyens de développer plus rapidement les offres et d’améliorer leur qualité.
Le Gouvernement a demandé à l’ARCEP d’établir, avant la fin de l’été prochain, un rapport sur les services télécoms en outre-mer.
II.– UNE PREMIÈRE ÉTAPE : L’EXTENSION À L’OUTRE-MER DU PRINCIPE DE LA FACTURATION DES COMMUNICATIONS TÉLÉPHONIQUES À LA PREMIÈRE SECONDE
● En application de l’article L. 113–4 du code de la consommation, « tout opérateur de téléphonie vocale est tenu de proposer de manière équitable au consommateur, lors de la souscription d'un service de communications électroniques, une offre dans laquelle les communications métropolitaines commutées sont facturées à la seconde, dès la première seconde, hors éventuellement un coût fixe de connexion ».
La rédaction de cet article, qui mentionne les seules « communications métropolitaines commutées », exclut de ce fait l’outre-mer de son champ d’application. Lors des débats en séance publique au Sénat, M. Yves Jégo, secrétaire d’État chargé de l’Outre-mer, indiquait d’ailleurs que l’objet de l’amendement du Gouvernement était « la transposition d’une mesure déjà en vigueur en métropole, mais qui ne s’appliquait pas jusqu’à présent outre-mer, où les communications sont facturées à la minute ».
L’alinéa 2 du présent article a précisément pour objet d’étendre à l’ensemble du territoire national le principe de la facturation des communications à la seconde. L’expression « communications métropolitaines commutées » serait en effet remplacée par une notion, plus large et plus englobante, de « communications au départ du réseau auquel le consommateur a été raccordé par son opérateur et à destination du territoire national ». Cette rédaction rend applicable à l’outre-mer le principe de facturation à la première seconde.
L’objet du présent article, et notamment des modifications décrites ci-dessus, est de favoriser la baisse du coût de la vie outre-mer.
● Le même alinéa propose de définir plus précisément l’opérateur auquel s’applique l’obligation de proposer la facturation des communications à la première seconde. Le texte en vigueur impose cette obligation à « tout opérateur de téléphonie vocale ». Le texte proposé l’imposerait à « tout opérateur de service téléphonique au sens des 7° et 15° de l’article L. 32 du code des postes et des communications électroniques ». Il s’agit là d’une simple mesure de coordination, tendant à harmoniser les rédactions entre le code de la consommation et le code des postes et des communications électroniques.
Aux termes du 15° susmentionné, « on entend par opérateur toute personne physique ou morale exploitant un réseau de communications électroniques ouvert au public ou fournissant au public un service de communications électroniques ». Le 7°, quant à lui, dispose qu’ « on entend par service téléphonique au public l'exploitation commerciale pour le public du transfert direct de la voix en temps réel, entre utilisateurs fixes ou mobiles ».
● Le même alinéa propose une coordination de même nature, en substituant à l’expression « communications électroniques » la notion de « téléphonie au public », s’agissant de l’obligation de proposer une tarification à la première seconde.
● L’alinéa 3 du présent article procède à une modification de conséquence de l’alinéa 2 de l’article L. 113–4 du code de la consommation, en substituant l’expression « communications de téléphonie vocale au départ du réseau auquel le consommateur a été raccordé par son opérateur et à destination du territoire national » à l’expression « communications métropolitaines de téléphonie vocale commutées »
● L’alinéa 4 exclut l’application de l’article L. 113–4 du code de la consommation aux numéros pouvant être surtaxés. Cette précision, dont l’application n’est pas réservée aux seuls outre-mer, ne figure pas dans le texte en vigueur. Selon les informations transmises par le secrétariat d’État à l’Outre-mer, cette précision est sans conséquence, car la tarification à la première seconde n’était déjà pas appliquée pour les numéros spéciaux.
● L’alinéa 5 prévoit que « la comptabilisation des communications fait l’objet d’une information claire préalable à toute souscription de service, quel que soit le mode de règlement choisi », afin de garantir une complète information du consommateur.
● L’alinéa 6 prévoit l’entrée en vigueur du présent article le premier jour du sixième mois suivant la promulgation de la loi pour le développement économique des outre-mer. L’actuel article L. 113–4 du code de la consommation resterait donc en vigueur jusqu’à cette date.
● Votre Rapporteur souhaite élargir la démarche tendant à ce que les tarifs pratiqués dans les outre-mer soient, dans la mesure des possibilités techniques, les mêmes que ceux qui sont appliqués en métropole. Il conviendrait dans un premier temps de prévoir l’application de tarifs identique entre les appels métropolitains et les appels émis de métropole vers l’outre-mer.
*
* *
Sur avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement CF 191 de M. Jean-Claude Fruteau.
Elle adopte ensuite l’article 13 bis sans modification.
*
* *
Article additionnel après l’article 13 bis
Interdiction de la surtaxation des appels téléphoniques émis depuis la métropole vers l’outre-mer
La Commission est saisie de plusieurs amendements portant articles additionnels après l’article 13 bis.
Elle examine d’abord l’amendement CF 435 du rapporteur.
M. le rapporteur. Il s’agit, pour l’ensemble de l’outre-mer, d’exclure la surtaxation pour la téléphonie mobile et fixe. Toutefois, afin de ne pas mettre en péril les opérateurs implantés localement, comme Orange Caraïbes, ces dispositions ne s’appliqueraient qu’aux appels passés de la métropole vers l’outre-mer – en effet, les communications entre l’outre-mer et la métropole représentent une part très importante du chiffre d’affaires de ces opérateurs. Cette avancée est néanmoins significative.
M. Serge Letchimy. Prenons garde à ne pas entériner, par cet amendement, la possibilité de surtaxer certains appels.
La Commission adopte l’amendement.
Elle est ensuite saisie de deux amendements identiques, CF 37 du rapporteur pour avis de la Commission des affaires économiques et CF 192 de M. Jean-Claude Fruteau.
Mme Françoise Branget. Il s’agit d’obliger les fournisseurs d’accès internet à proposer outre-mer des offres similaires à celles qui existent en métropole.
M. Victorin Lurel. C’est un débat important. L’ARCEP devrait faire prochainement des propositions en la matière, notamment en ce qui concerne le triple play.
M. le rapporteur. L’idée est intéressante, mais je ne suis pas sûr que ces amendements soient parfaitement réalistes. La question mérite d’être approfondie.
M. Charles de Courson. Pourquoi ne pas reprendre la formulation que vous avez-vous-même proposée, monsieur le rapporteur, à propos de la téléphonie : « ne peuvent faire l’objet d’une tarification différente » ?
La Commission rejette l’amendement CF 37.
L’amendement CF 192 est retiré.
*
* *
Article 14
Exonération de droits d’enregistrement pour les cessions de parts de copropriétés dans des résidences hôtelières défiscalisées sous l’empire de la loi « Pons »
DOM |
St-Pierre-et-M. |
Mayotte |
Saint-Barthélemy |
Saint-Martin |
Polynésie française |
Wallis et Futuna |
Nouvelle-Calédonie |
TAAF |
Le présent article a pour objet de permettre aux conseils généraux des départements d’outre-mer (DOM) d’exonérer de taxe de publicité foncière et de droits d’enregistrement la cession de parts d’hôtels défiscalisés sous l’empire de la loi dite « Pons ».
L’objectif poursuivi est de favoriser la réhabilitation des hôtels, rendue d’autant plus nécessaire que le secteur touristique connaît, outre-mer, de sérieuses difficultés (cf. supra le commentaire de l’article 13).
I.– LES OBSTACLES À LA RÉNOVATION DES HÔTELS DÉFISCALISÉS SOUS L’EMPIRE DE LA LOI PONS
A.– LE RÉGIME DE DÉFISCALISATION DES HÔTELS PRÉVU
PAR LA LOI PONS
La loi n° 86–824 de finances rectificative pour 1986 du 11 juillet 1986, parfois dénommée « loi Pons », est la première « grande » loi instaurant un dispositif de défiscalisation des investissements productifs réalisés outre-mer (46).
Les articles 238 bis HA et 238 bis HD du code général des impôts, dans leur rédaction issue de cette loi prévoyaient un régime de défiscalisation reposant sur l’acquisition d’un bien d’investissement par une entreprise soumise à l’impôt sur les sociétés ou par une entreprise fiscalement transparente soumise à un régime d’imposition réel.
Le texte ne prévoyait pas, contrairement aux lois qui lui ont succédé, de mécanisme de portage. En conséquence, les structures fiscales créées pour les besoins de la défiscalisation sont toujours, pour certaines, propriétaires des murs.
B.– LES PROBLÈMES POSÉS PAR LA MULTIPROPRIÉTÉ DES HÔTELS
Les hôtels, résidences de tourisme et villages de vacances classés acquis sous le régime de défiscalisation décrit supra sont donc aujourd’hui, pour certains, détenus en multipropriété. Selon les informations fournies à votre commission des Finances par le secrétariat d’État à l’Outre-mer (SEOM), une quinzaine d’hôtels défiscalisés sous l’empire de la loi Pons se trouvent encore en indivision de propriété, dans les seules Antilles.
La multipropriété constitue un obstacle à la rénovation des structures hôtelières, qui, pour avoir lieu, nécessite l’accord de l’ensemble des copropriétaires. Or, ainsi que l’indique l’exposé des motifs du projet de loi, certains des copropriétaires « se trouvent être les héritiers des investisseurs d’origine et sont peu intéressés par le sort de l’hôtel ».
II.– LE DISPOSITIF PROPOSÉ RISQUE D’ÊTRE PARTIELLEMENT INOPÉRANT.
A.– FACILITER LE RACHAT DES PARTS DE COPROPRIÉTÉ
POUR FACILITER LA RÉHABILITATION DES HÔTELS
La cession de parts de copropriété donne lieu à la perception, au profit du département sur le territoire duquel se trouve le bien dont les parts sont cédées, d’une part de la taxe de publicité foncière et des droits d’enregistrement.
Le présent article propose d’insérer dans le code général des impôts un article 1594 I bis (alinéa 1), en application duquel les conseils généraux des DOM pourraient, sur délibération, exonérer du paiement des droits susmentionnés les cessions de parts de copropriété portant sur des établissements de type hôtelier défiscalisés sous l’empire de la loi Pons (alinéa 2). L’alinéa 5 précise que la délibération prendrait effet dans les conditions prévues à l’article 1594 E du code général des impôts, soit le 1er juin suivant la date à laquelle elle aurait été prise.
L’objectif est de faciliter, via la défiscalisation du rachat des parts, la réhabilitation des établissements concernés.
Selon les informations fournies par le SEOM, les pertes de recettes pour les départements seraient « négligeables », compte tenu du nombre restreint d’établissements concernés.
B.– UN RÉGIME D’EXONÉRATION SOUMIS À DES CONDITIONS INSUFFISANTES POUR ATTEINDRE L’OBJECTIF POURSUIVI
● L’alinéa 6 du présent article subordonne le bénéfice de l’exonération au respect du règlement (CE) n° 1998/2006 de la Commission, du 15 décembre 2006, concernant l’application des articles 87 et 88 du traité aux aides de minimis. Le montant de l’exonération doit donc se situer sous le plafond, fixé par ce règlement, au-delà duquel l’exonération serait considérée comme une aide d’État au sens du traité instituant la Communauté européenne. Si l’aide consentie via l’exonération venait à dépasser 200 000 euros sur une période de 3 ans, elle devrait être notifiée à la Commission européenne.
● L’alinéa 3 impose deux conditions supplémentaires au bénéfice de l’exonération :
– d’une part, il faut que le prix de cession au mètre carré se situe sous un prix-plafond, fixé par décret. L’objet de cette condition est de limiter les risques de spéculation ;
– d’autre part, il faut que l’acquéreur s’engage à affecter l’immeuble à l’exploitation hôtelière pendant au moins 5 ans. Si cet engagement n’était pas respecté, les droits exonérés deviendraient exigibles à première réquisition.
● Cette dernière condition paraît insuffisante.
Tout d’abord, le dispositif proposé n’entraîne pas automatiquement le rassemblement au profit d’un seul copropriétaire des parts cédées en franchise de taxe de publicité foncière et de droits d’enregistrement. Pour ce faire, il faudrait conditionner l’exonération au rachat des parts de copropriété par un seul acquéreur. Il faut toutefois reconnaître que la reprise d’un hôtel en multipropriété est assez peu probable.
En outre, le dispositif proposé ne conditionne pas le bénéfice de l’exonération à la réalisation de travaux de réhabilitation, alors même que tel est l’objectif poursuivi par le présent article. L’exposé des motifs du projet de loi indique en effet qu’ « afin de faciliter et de réduire le coût du rachat de l'ensemble des parts qui permettra la réalisation de la réhabilitation, la loi permet aux collectivités locales d'exonérer les rachats de parts de droits d'enregistrement ». Votre Rapporteur souhaite donc introduire dans la loi une condition de réalisation de travaux.
*
* *
L’amendement CF 421 du rapporteur est retiré.
La Commission examine un amendement CF 420 du rapporteur.
M. le rapporteur. Il est proposé de conditionner l’exonération de droits de mutation prévue pour faciliter les cessions de parts d’hôtels détenus en indivision, à la réalisation de travaux de rénovation par l’acheteur.
La Commission adopte l’amendement.
Elle adopte également l’article 14 ainsi modifié.
*
* *
Article 15
Réforme de la taxe sur la valeur ajoutée dite « non perçue récupérable » (TVA NPR) applicable en Guadeloupe, en Martinique et à La Réunion
DOM |
St-Pierre-et-M. |
Mayotte |
Saint-Barthélemy |
Saint-Martin |
Polynésie française |
Wallis et Futuna |
Nouvelle-Calédonie |
TAAF |
Le présent article a pour objet de donner une base légale au régime de la TVA NPR, qui en est dépourvu. Le dispositif serait rendu applicable aux seuls achats de biens d’investissement. Cet article tire en partie les conséquences d’un rapport d’une mission d’audit de modernisation de juillet 2007 (47).
I.– LA TVA NPR, UN DISPOSITIF DÉROGATOIRE CONTESTÉ
A.– LA TVA NPR EST UN DISPOSITIF PROPRE AUX DOM.
● La TVA est applicable dans les départements d’outre-mer (DOM), à l’exception de la Guyane.
Les taux y sont en revanche plus faibles qu’en métropole : le taux normal est de 8,5 % contre 19,6 % et le taux réduit de 2,1 % contre 5,5 %.
La dépense fiscale résultant de cette minoration des taux est évaluée à 1 180 millions d’euros au titre de l’année 2009, dans le projet annuel de performances du programme Conditions de vie outre-mer (mission Outre-mer).
● Il existe un régime d’exonération de TVA propre aux DOM, défini pour l’essentiel à l’article 295-1 du code général des impôts (CGI).
Sont notamment exonérées, en application du 5° du 1 cet article :
– les importations de matières premières et de produits dont la liste est fixée aux articles 50 undecies–1 et 50 duodecies–I de l’annexe IV du CGI (article 295–1–5°–a) ;
– les ventes et les livraisons à soi-même (48) des produits de fabrication locale analogue à ceux dont l’importation dans les 3 DOM est exemptée (article 295–1–5°–b).
● Un bien ainsi exonéré peut entrer dans le processus de production d’un bien non éligible à l’exonération de TVA. Dans ce cas, la soumission du produit final à la TVA annihilerait l’effet de l’exonération du produit incorporé, la TVA s’appliquant à la totalité de la valeur du produit final. Or, la finalité d’une exonération de TVA est de réduire le prix de vente du produit au consommateur final.
● Aussi, afin de s’assurer que l’exonération de TVA produise bien cet effet, il a été prévu que l’entreprise puisse déduire de la TVA collectée le montant de TVA qu’elle n’a pas payé, correspondant aux biens exonérés.
C’est cette TVA, déduite alors qu’elle n’a pas été payée, qui est dite « non perçue récupérable ».
Ce mécanisme s’applique aux achats incorporés dans le cycle de production, ainsi qu’aux investissements.
Exemple d’application de la TVA NPR
Une entreprise guadeloupéenne importe une matière première exonérée de TVA en application de l’article 295–1–5°–a du CGI, par exemple du bois, pour un montant de 100.
Elle utilise le bois pour fabriquer une chaise, dont le prix hors-TVA est de 200.
Sans la TVA NPR, le prix de vente du produit fini serait 217, par application d’un taux de TVA de 8,5 %.
L’application de la TVA NPR permet à l’entreprise de déduire « fictivement » la TVA du bois importé, dont le coût réel de revient est donc de 91,5 (100 – 8,5 = 91,5). Le report de cette déduction sur le prix final devrait donc permettre de l’abaisser à 208,5 (217 – 8,5= 208,5).
L’exemple ci-dessus illustre l’application théorique de la TVA NPR, créée pour permettre un abaissement du prix des biens produits au moyen d’autres biens eux-mêmes exonérés de TVA.
Le rapport précité de la mission d’audit de modernisation résume parfaitement ce qu’est censée être la TVA NPR : « Tout se passe comme si l’État confiait à l’entreprise le mandat de subventionner le client (via une réduction du prix de vente), la TVA NPR constituant la contrepartie de ce mandat ».
B.– LA TVA NPR EST L’OBJET DE CRITIQUES.
1.– Un régime juridique fragile
La TVA NPR n’a pas de base législative.
Le dispositif a été créé par une instruction ministérielle en date du 2 novembre 1953, qui avait alors vocation à s’appliquer à la taxe sur les prestations de service, en vigueur avant la TVA. L’instruction en question n’a jamais pu être retrouvée.
Le principe en a été étendu au nouveau régime de TVA par une instruction fiscale en date du 30 juin 1954. Le dispositif repose aujourd’hui sur l’instruction n° 3 G 242 de juillet 1998.
La fragilité du régime juridique est susceptible de favoriser les fraudes au dispositif, d’autant que, à en croire le rapport précité de juillet 2007, le dispositif est peu contrôlé, « les redressements opérés [intervenant] le plus souvent comme une conséquence indirecte d’un dossier dans lequel le motif de sélection est d’abord la défiscalisation ».
Au regard de la législation communautaire, la TVA NPR est une aide d’État, dont le régime doit donc être notifié à la Commission européenne.
2.– Une information insuffisante
La TVA NPR ne fait pas l’objet d’une déclaration spécifique de la part des entreprises assujetties.
En conséquence, l’estimation de la dépense fiscale générée par l’application de ce dispositif est assez peu rigoureuse. L’intervention de la mission d’audit de modernisation a permis de réévaluer le montant de cette dépense, longtemps estimé à 90 millions d’euros. Le projet annuel de performances du programme Emploi outre-mer (mission Outre-mer) évalue la dépense fiscale pour 2009 à 225 millions d’euros.
3.– Un dispositif détourné de sa finalité
À cet égard, le constat de la mission d’audit de modernisation est sans détour.
« Dans certains cas, les entreprises semblent avoir complètement perdu de vue l’objectif initial du dispositif et voient dans la TVA NPR une aide parmi d’autres, non assortie d’une clause de réduction des prix. […] Ainsi conservée par l’entreprise, la TVA NPR procure à celle-ci une aisance financière artificielle et allège de facto le besoin en fonds de roulement, les entreprises étant généralement sous-capitalisées dans les DOM. »
II.– LES MODIFICATIONS PROPOSÉES PAR LE PRÉSENT ARTICLE
A.– LA LÉGALISATION DE LA TVA NPR
● Le présent article 15 (alinéas 2 et 3) élargit la liste des activités exonérées en application du 5° du 1 de l’article 295 du CGI, en y ajoutant un c, qui vise « la livraison en l’état de biens importés en exonération de la taxe ». Selon les informations fournies à votre commission des Finances par le secrétariat d’État à l’Outre-mer (SEOM), cet élargissement a pour objet de faire entrer dans le droit une pratique bien établie. Dans le dispositif actuel, l’exonération s’applique, formellement, aux produits importés (a du 5° du 1 de l’article 295 du CGI) et aux produits de fabrication locale analogues (b du même 5°). L’extension proposée, aux acheteurs-revendeurs, permettra à leurs clients assujettis de bénéficier de la TVA NPR.
● Les alinéas 4 à 11 du présent article proposent d’insérer un article 295 A dans le code général des impôts, afin de consacrer dans la loi le régime de la TVA NPR.
● Le 1 de l’article qu’il est proposé de créer (alinéa 5) prévoit que les livraisons ou importations exonérées de TVA en application du 5° du 1 de l’article 295 du CGI ouvrent droit au bénéfice de la TVA NPR (49).
Pour que soit ouvert le droit à déduction, le destinataire du bien livré ou importé doit remplir les conditions suivantes :
– être assujetti à la TVA ;
– disposer dans l’un des DOM concernés d’un établissement stable (50) ;
– y réaliser des activités ouvrant droit à déduction, dans les conditions de portée générale définies à l’article 271 du code général des impôts.
Ce 1 ouvre donc le bénéfice de la TVA NPR aux opérations effectivement soumises à la TVA (générant une collecte).
● Le 2 de l’article 295 A qu’il est proposé de créer (alinéa 6) ouvre le bénéfice de la TVA NPR aux assujettis qui disposent d’un établissement stable dans l’un des 3 DOM et y réalisent un chiffre d’affaires exonéré de TVA (ne générant pas de collecte), en application :
– soit des b et c du 5° du 1 de l’article 295 du code général des impôts (ventes et livraisons à soi-même des produits de fabrication locale d’une part, livraison de biens importés d’autre part) ;
– soit du I de l’article 262 du même code (51). Il s’agit dans ce cas des opérations d’exportation en dehors du département.
B.– UN DISPOSITIF MAÎTRISÉ ET ENCADRÉ
1.– La limitation aux seuls biens d’investissement
En application de l’article 295 A qu’il est proposé de créer, le bénéfice de la TVA NPR serait limité aux seuls « biens d’investissements neufs ».
Parmi les produits listés aux articles 50 undecies–1 et 50 duodecies–I de l’annexe IV du CGI, seuls ceux qui constituent des immobilisations seraient donc inclus dans le dispositif de TVA NPR.
La limitation aux seuls biens d’investissements, recommandée par la mission d’audit de modernisation, apparaît souhaitable à votre commission des Finances. Le soutien fiscal de l’État à l’outre-mer doit en effet s’orienter, prioritairement, vers les dépenses d’investissement.
Selon les informations fournies par le SEOM, la limitation de la TVA NPR aux dépenses d’investissement devrait permettre de réduire la dépense fiscale afférente de 124 millions d’euros.
2.– L’introduction d’une condition d’utilisation du bien auquel s’applique la TVA NPR
Le 3 du futur article 295 A (alinéa 7) indique que la déduction de TVA non acquittée ne pourra se faire qu’ « à proportion de l’utilisation des biens d’investissement exonérés pour la réalisation des activités mentionnées ».
Le 4 (alinéa 8) précise que si cette proportion évolue avant la fin de la période d’amortissement des biens, une régularisation est opérée pour tenir compte de cette évolution, « en fonction du nombre d’années restant à courir jusqu’à la fin de cette période ».
3.– L’introduction d’une condition de conservation du bien auquel s’applique la TVA NPR
Le 5 du futur article 295 A (alinéa 9) prévoit un dispositif de régularisation de la TVA non acquittée déduite en cas de cession du bien d’investissement avant la fin de la période d’amortissement.
Si la cession intervient avant la fin de ladite période, la TVA NPR fait l’objet d’une régularisation au prorata de la période restant à couvrir avant la fin de l’amortissement (alinéa 5).
4.– L’amélioration de l’information disponible
● Les 6 et 7 du futur article 295 A (alinéas 10 et 11) prévoient un mécanisme de déclaration des montants de TVA NPR.
Cela devrait permettre d’améliorer l’information disponible sur cette dépense fiscale mal connue, mais conséquente.
● Par ailleurs, à l’initiative de Mme Anne-Marie Payet, le Sénat a adopté un amendement demandant au Gouvernement de déposer, avant le 1er octobre 2010, un rapport sur le dispositif d’exonérations de TVA spécifiques aux DOM (alinéa 18).
C.– UNE ENTRÉE EN VIGUEUR AMÉNAGÉE
● Le présent article entrerait en vigueur le premier jour du mois suivant celui de l’entrée en vigueur de la loi pour le développement économique des outre-mer (LODEOM).
● Le II du présent article (alinéas 13 à 17) prévoit un certain nombre d’exceptions, afin de ne pas perturber l’équilibre économique d’opérations en cours.
Resteraient ainsi soumises au dispositif actuellement en vigueur les livraisons ou importations :
– se rattachant à des marchés publics auxquels la soumission d’une offre est antérieure au premier jour du mois qui suit celui de l’entrée en vigueur de la LODEOM ;
– portant sur des biens destinés à des travaux de construction immobilière pour lesquels les devis ont été acceptés avant la même date ;
– portant sur des biens commandés avant la même date, à charge pour l’assujetti d’en faire la preuve.
*
* *
Sur avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette successivement l’amendement CF 274 de M. Victorin Lurel et l’amendement CF 372 de Mme Christiane Taubira.
Elle adopte ensuite l’amendement rédactionnel CF 66 du rapporteur.
Puis elle est saisie d’un amendement CF 246 de M. René-Paul Victoria.
Mme Gabrielle Louis-Carabin. Il s’agit de permettre aux entreprises de s’organiser pour sortir progressivement d’un dispositif qui existe depuis 1953.
M. le rapporteur. Avis défavorable. Cela est prévu par le projet de loi depuis sont dépôt, le 28 juillet 2008. Les entreprises ont déjà bénéficié d’un délai pour s’adapter.
La Commission rejette l’amendement, de même que, sur l’avis défavorable du rapporteur, l’amendement CF 275 de M. Victorin Lurel.
Elle adopte ensuite l’amendement rédactionnel CF 65 du rapporteur, de même que, sur l’avis favorable du rapporteur, l’amendement CF 153 du Gouvernement.
Les amendements CF 38 du rapporteur pour avis de la Commission des affaires économiques, CF 193 de M. Jean-Claude Fruteau, CF 64 et CF 63 du rapporteur deviennent sans objet.
Elle adopte ensuite l’article 15 ainsi modifié.
*
* *
Après l’article 15
La Commission rejette, après avis défavorable du rapporteur, l’amendement CF 316 de M. Serge Letchimy tendant à introduire un article additionnel après l’article 15.
*
* *
Article 16
Création d’un fonds exceptionnel d’investissement outre-mer
DOM |
St-Pierre-et-M. |
Mayotte |
Saint-Barthélemy |
Saint-Martin |
Polynésie française |
Wallis et Futuna |
Nouvelle-Calédonie |
TAAF |
Le présent article propose de créer un fonds exceptionnel d’investissement (FEI) outre-mer. Abondé chaque année en loi de finances, ce fonds permettrait d’attribuer aux collectivités territoriales ultramarines des aides destinées à financer des investissements structurants. Le Sénat a adopté un amendement du Gouvernement procédant à une réécriture complète de cet article.
I.– LE CHAMP D’INTERVENTION DU FONDS SERAIT TRÈS LARGE.
A.– L’ENSEMBLE DES COLLECTIVITÉS ULTRAMARINES POURRAIT PERCEVOIR DES AIDES DU FONDS.
Seraient éligibles au bénéfice de l’aide :
– les régions et départements d’outre-mer, leurs communes ainsi que leurs groupements ;
– les collectivités d’outre-mer (relevant de l’article 74 de la Constitution), leurs que leurs groupements (52) ;
– la Nouvelle-Calédonie, ses provinces, ses communes et leurs groupements.
B.– LE FONDS AIDERAIT AU FINANCEMENT D’INVESTISSEMENTS STRUCTURANTS.
Les collectivités ultramarines pourraient percevoir l’aide versée par le FEI si elles réalisent, sur leur territoire, des investissements portant sur des équipements publics collectifs.
Ces opérations doivent participer « de façon déterminante » au développement économique, social et environnemental local (alinéa 2).
II.– LE FONDS A ÉTÉ UTILISÉ PAR ANTICIPATION.
A.– DOTÉ EN LOI DE FINANCES POUR 2009, LE FONDS A ÉTÉ ABONDÉ À DEUX REPRISES.
● L’alinéa 1 du présent article prévoit une dotation annuelle du FEI, en loi de finances.
● Au titre de l’année 2009, le FEI a été doté par anticipation, avant même sa création, qui ne sera effective qu’à la date de promulgation de la loi pour le développement économique des outre-mer.
Le Fonds a été doté, en loi de finances initiale, de 40 millions d'euros en autorisations d’engagement et de 16 millions d'euros en crédits de paiement. Ce financement a été opéré depuis la nouvelle action Fonds exceptionnel d’investissement du programme Conditions de vie outre-mer (mission Outre-mer).
● Cette dotation initiale a été majorée à deux reprises :
– la loi de finances rectificative de janvier 2009 (53) a porté le montant des autorisations d’engagement à 115 millions d'euros et celui des crédits de paiement à 41 millions d'euros, au titre du plan de relance de l’économie ;
– le projet de loi de finances rectificative de mars 2009, actuellement examiné par le Parlement, propose d’abonder le Fonds de 50 millions d'euros en autorisations d’engagement et de 10 millions d'euros en crédits de paiement, afin de donner une traduction concrète aux annonces du Président de la République en faveur de l’outre-mer, consécutivement aux tensions sociales survenues aux Antilles.
B.– LES CRÉDITS DU FONDS ONT PERMIS AU GOUVERNEMENT D’ÊTRE PARTICULIÈREMENT RÉACTIF.
● Le « fléchage » des crédits du FEI opéré depuis son abondement en loi de finances initiale a eu pour ambition de répondre, via des mesures structurelles, à des situations d’urgence.
● Ainsi, à la suite des mouvements sociaux intervenus à la fin de l’année 2008 en Guyane, et en contrepartie des engagements pris par les collectivités pour parvenir à une diminution du prix des carburants (54), l’État s’est engagé à mobiliser le FEI à hauteur de 10 millions d'euros, afin d’accompagner des programmes d’investissements locaux. L’engagement du Gouvernement a été formalisé dans le protocole d’accord signé à Cayenne le 4 décembre 2008.
Un protocole d’accord similaire a été signé à Basse-Terre le 10 décembre 2008, prévoyant une aide de 3 millions d'euros au titre du FEI.
● L’abondement du FEI dans le cadre du plan de relance de l’économie est tout à fait conforme à l’esprit de ce plan, qui vise à soutenir l’activité au moyen d’investissements accrus.
Les principaux objectifs des investissements financés dans ce cadre sont les suivants :
– promouvoir le développement durable et les énergies renouvelables outre-mer ;
– prévenir les risques naturels ;
– accélérer le désenclavement des territoires ultramarins ;
– accélérer la réalisation d’équipements publics de proximité, en particulier dans les domaines de l'éducation et de la santé publique.
● L’abondement proposé dans le collectif budgétaire de mars 2009, consécutivement à la crise sociale survenue aux Antilles, devrait permettre d’accélérer encore la réalisation d’investissement cruciaux pour le développement des DOM en particulier, et de l’outre-mer en général.
III.– LES MODALITÉS DE FONCTIONNEMENT DU FONDS MÉRITERAIENT D’ÊTRE PRÉCISÉES.
A.– QUELLE ARTICULATION AVEC LES DISPOSITIFS CONTRACTUELS EXISTANTS ?
● Le texte initialement proposé par le Gouvernement excluait du bénéfice de l’aide du FEI les « équipements faisant l’objet, à un autre titre, de conventions de financement conclues entre l’État et ces collectivités ».
Cette exclusion ne figure plus dans le texte voté par le Sénat, qui dispose au contraireque l’aide versée par le FEI « est cumulable avec celle dont [la collectivité] peut bénéficier de la part de l’État ou d’autres collectivités publiques, ou au titre des fonds structurels ou du Fonds européen de développement ».
● Étaient visés par cette exclusion les investissements financés dans le cadre des dispositifs contractuels liant l’État aux collectivités ultramarines, financés depuis l’action Aménagement du territoire du programme Conditions de vie outre-mer (mission Outre-mer).
L’essentiel des crédits de cette action concerne en effet les opérations contractualisées : 165,23 millions d’euros d’autorisations d’engagement sur 178 au total ; 135 millions d’euros de crédits de paiement sur 145 au total.
Cela concerne les contrats de projets État-régions 2007-2013, qui mobiliseront 703,48 millions d’euros au total, dont 268 millions d’euros à la charge du programme 123 Conditions de vie outre-mer. Pour 2009, sont prévus 38,3 millions d’euros d’autorisations d’engagement, répartis ainsi : 9,8 millions d’euros pour la Guadeloupe, 7 millions d’euros pour la Guyane, 7,8 millions d’euros pour la Martinique et 13,7 millions d’euros pour La Réunion.
Sont également financées les dépenses engagées au titre des contrats et conventions conclues avec les COM et la Nouvelle-Calédonie :
– environ 963 000 euros d’autorisations d’engagement au titre du contrat de développement 2007-2013 de Saint-Pierre-et-Miquelon ;
– les contrats signés les 4 et 6 mars 2006 avec la Nouvelle-Calédonie d’une part, les trois provinces, l’agglomération du Grand Nouméa et les autres communes d’autre part, ont engagé l’État à hauteur de 393,4 millions d'euros pour la période 2006-2010, dont 200,5 millions d'euros sont à la charge du programme 123 (soit une moyenne annuelle de 40 millions d’euros). De plus, 9 millions d'euros d’autorisations d’engagement supplémentaires sont prévus pour 2009 au titre des actions de logement ;
– 3 millions d’euros d’autorisations d’engagement au titre du contrat de développement des îles Wallis-et-Futuna ;
– 1,5 million d’euros d’autorisations d’engagement au titre du financement des actions d’investissement contenues dans le contrat urbain de cohésion sociale de l’agglomération de Papeete ;
– 42,2 millions d’euros d’autorisations d’engagement au titre d’une part du contrat de projets signé le 28 mars 2008 entre l’État et Mayotte pour la période 2008-2014 (337 millions d'euros dont 265 imputés sur le programme 123), d’autre part du contrat de projets 2008-2012 avec la Polynésie française, signé le 27 mai 2008 (177 millions d'euros dont 140 à la charge du programme 123).
● Lors des débats en séance au Sénat, le Gouvernement a présenté l’amendement tendant à réécrire l’article 16 comme « un amendement de souplesse ».
La possibilité de combiner l’aide du FEI et les versements opérés par l’État dans le cadre des dispositifs contractuels décrits ci-dessus participe, sans nul doute, de cette volonté de souplesse. Interrogé par votre commission des Finances, le secrétariat d’État à l’Outre-mer (SEOM) a indiqué que la combinaison des deux types de financement a vocation à être exceptionnelle.
Votre Rapporteur, convaincu de la nécessité de favoriser la réalisation d’investissements structurants outre-mer, souhaiterait néanmoins mieux connaître les modalités d’articulation entre les différents dispositifs.
B.– LA NÉCESSITÉ D’UN DÉCRET PRÉVOYANT LES MODALITÉS D’ATTRIBUTION DES AIDES
● La création d’un fonds d’investissement destiné à aider le financement d’équipements publics dans les collectivités ultramarines est une initiative à laquelle votre Rapporteur apporte son soutien.
En effet, l’insuffisance d’infrastructures est particulièrement marquée outre-mer, et la situation financière dégradée de nombreuses collectivités limite fortement la réalisation des investissements nécessaires.
● Le FEI aurait vocation à apporter une aide aux collectivités réalisant des investissements qui, « de façon déterminante », participent au développement local.
La généralité de ce critère résulte d’un choix du Gouvernement. Le SEOM a en effet indiqué que « la finalité du FEI étant d’accompagner les collectivités territoriales dans leurs efforts en matière de rattrapage d’infrastructures, il a été volontairement choisi de ne pas limiter a priori son champ d’intervention dans des domaines et sur des thématiques spécifiques, les besoins prioritaires étant d’ailleurs très différents d’une collectivité à l’autre ».
● La version initiale du texte prévoyait que les modalités d’attribution des aides apportées par le FEI soient fixées par décret. La version adoptée par le Sénat, résultant d’un amendement déposé en séance par le Gouvernement, ne mentionne plus la référence à ce décret.
Le rapport de la commission des Finances du Sénat sur le projet de loi reproduit les principes qui, selon le SEOM, auraient guidé la définition par le décret des modalités d’attribution des aides. « Sur la base d’appels à projets lancés dans chaque collectivité par le représentant de l’État, une sélection sera réalisée par le ministère chargé de l’outre-mer, et les crédits seront mis à disposition des représentants de l’État. Ceux-ci seront chargés de signer des conventions avec l’ensemble des partenaires impliqués dans la réalisation des équipements et de s’assurer de la bonne exécution des opérations. »
● L’action du FEI sera d’autant plus utile et efficace que les aides seront ciblés sur les besoins locaux les plus criants. Ce ciblage appelle l’existence d’un niveau minimal de règles d’attribution. En l’état, les critères paraissent insuffisamment précis, l’article exigeant simplement que les investissements aidés « participent de façon déterminante au développement économique, social et environnemental local ».
C’est pourquoi votre Rapporteur souhaite que soit rétabli dans le texte de l’article 16 le renvoi à un décret des modalités d’attribution des aides.
*
* *
La Commission adopte successivement les amendements rédactionnels CF 62, CF 61 et CF 60 du rapporteur.
Elle est ensuite saisie de l’amendement CF 39 du rapporteur pour avis de la Commission des affaires économiques.
Mme Françoise Branget. Le fonds exceptionnel d’investissement outre-mer a augmenté de manière significative. Cet amendement est destiné à en fixer de manière transparente les règles d’affectation, afin d’en faciliter le contrôle, notamment par les parlementaires.
M. le rapporteur. Doté dès la loi de finances pour 2009, ce fonds a été abondé depuis et il est en effet souhaitable que le Gouvernement indique les critères d’attribution de ces aides. Avis favorable.
La Commission adopte l’amendement.
Elle est ensuite saisie d’un amendement CF 244 de M. Patrick Lebreton.
M. Patrick Lebreton. Le fonds exceptionnel d’investissement a pour objet de soutenir les investissements structurants, il devrait donc bénéficier en priorité aux zones rurales d’outre-mer, qui sont dépourvues d’infrastructures.
M. le rapporteur. Avis défavorable. Si l’on peut définir par décret les critères d’attribution des crédits, il n’est pas possible d’indiquer précisément ce à quoi ils seront affectés.
La Commission rejette l’amendement.
Elle examine ensuite l’amendement CF 208 de M. Victorin Lurel.
M. le rapporteur. Les informations demandées figurent déjà dans des documents budgétaires, avis défavorable.
La Commission rejette l’amendement.
Elle adopte ensuite l’article 16 modifié.
*
* *
Après l’article 16
La Commission est saisie de plusieurs amendements portant articles additionnels après l’article 16.
Elle examine d’abord l’amendement CF 208 de M. Victorin Lurel.
M. Victorin Lurel. Il s’agit de décentraliser la gestion du FISAC.
M. le rapporteur. Avis défavorable car cela ne relève pas du domaine législatif.
La Commission rejette l’amendement.
Elle est ensuite saisie de l’amendement CF 245 de M. Patrick Lebreton.
M. Patrick Lebreton. Compte tenu de l’importance du petit commerce dans le tissu économique et social outre-mer, il est proposé d’abaisser à 300 mètres carrés le seuil au-delà duquel l’autorisation d’exploitation commerciale est obligatoire. L’abaissement de ce seuil permettra en outre aux collectivités locales de piloter avec davantage d’efficacité le développement de leur territoire.
M. le rapporteur. Avis défavorable. Il existe déjà une politique nationale de sauvegarde visant les surfaces de 300 à 1000 mètres carrés dans les communes de moins de 20 000 habitants. Ce dispositif me semble répondre aux préoccupations de notre collègue.
La Commission rejette l’amendement.
Puis elle examine l’amendement CF 318 de M. Serge Letchimy.
M. Serge Letchimy. Cet amendement très important à nos yeux est destiné à permettre aux collectivités d’outre-mer qui bénéficient du FCTVA d’affecter à titre exceptionnel 25 % de ces recettes au fonctionnement. L’objectif est de permettre à des communes en difficulté de rembourser les intérêts des emprunts souscrits ainsi que les dépenses de fonctionnement générées par les investissements. C’est une façon de ne pas demander à l’État des moyens supplémentaires et de jouer avec souplesse à l’intérieure du budget.
M. le rapporteur. Outre que le FCTVA a vocation à financer des opérations d’investissement et non de fonctionnement, nous ne discutons pas d’une loi de financement des collectivités locales d’outre-mer. Avis défavorable.
M. Charles de Courson. Je suis d’accord avec M. le rapporteur.
La Commission rejette cet amendement.
La Commission est ensuite saisie de deux amendements identiques : le CF 40 du rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques, et le CF 295 de M. Victorin Lurel.
Mme Françoise Branget. L’amendement CF 40 permet d’étaler les dettes sociales des petites entreprises des DOM touchées par une longue période de grève.
M. Victorin Lurel. L’amendement CF 295 est identique.
M. le rapporteur. Si cela procède d’un bon sentiment, le plan de relance prévoit déjà des dispositifs en ce sens. Avis défavorable.
La Commission rejette ces deux amendements.
Elle est ensuite saisie de deux amendements identiques : le CF 41 du rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques, et le CF 296 de M. Victorin Lurel.
Mme Françoise Branget. L’amendement CF 41 vise à permettre aux entreprises des DOM les plus touchées par la crise de bénéficier de délais de paiement pour leurs dettes fiscales.
M. Victorin Lurel. Le Gouvernement s’est engagé sur cette question et, par cet amendement CF 296, nous ne faisons que reprendre un dispositif de la loi d’orientation du 13 décembre 2000.
M. le rapporteur. Avis défavorable.
La Commission rejette ces deux amendements.
La Commission est ensuite saisie d’un amendement CF 166 de Mme Christiane Taubira.
Après avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette cet amendement.
Elle est ensuite saisie d’un amendement CF 373 de M. Victorin Lurel.
M. Victorin Lurel. Cet amendement vise à mettre en place la « taxe sur la profitation », l’État fixant le taux de ce prélèvement exceptionnel sur les entreprises de raffinerie ou de distribution du carburant. Un rapport a montré, en effet, que les consommateurs antillais et guyanais payent en la matière un surcoût de 90 millions alors que les profits pétroliers de la Société anonyme de la raffinerie des Antilles (SARA) s’élèvent à 57 millions. Ces sommes serviront par exemple à financer le fonds d’investissement et d’insertion pour les jeunes.
M. le rapporteur. Outre que le Gouvernement a mandaté deux missions – respectivement de l’Inspection générale des finances et de l’Autorité de la concurrence – les commissions des finances et des affaires économiques ont prévu de mettre en place une mission d’information présidée par M. Patrick Ollier. Je vous propose donc d’attendre les diverses conclusions qui seront rendues et d’évoquer ces questions dans le cadre des États généraux des outre-mer.
M. Charles de Courson. Est-il exact que le pétrole n’est pas importé de Trinidad - alors que son prix y est l’un des plus bas au monde – en raison de normes techniques ? Il me semble que les Antilles et la Guyane devraient bénéficier d’une dérogation au lieu d’importer leur essence depuis la métropole !
M. Victorin Lurel. Il s’agit de la perpétuation d’un vieux pacte colonial, conforté par les normes européennes. La Guyane a ainsi l’essence la plus chère de la planète alors que Trinidad et le Venezuela sont tout près, même s’il est vrai que les taux de soufre, de plomb et de benzène ne sont pas conformes aux réglementations en vigueur chez nous. À combien se chiffrerait l’investissement supplémentaire permettant d’importer le pétrole du Venezuela ou du Brésil et de le raffiner en fonction des normes européennes ? Est-il par ailleurs possible d’importer depuis l’Europe des produits pétroliers déjà raffinés tout en les vendant moins chers ?
M. Charles de Courson. J’ai eu jadis l’occasion de constater en Polynésie française des importations pétrolières depuis Trinidad. Pourquoi ne peut-on aujourd’hui faire de même ?
La Commission rejette cet amendement.
Elle est ensuite saisie d’un amendement CF 209 de M. Victorin Lurel, de même objet.
Après avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette cet amendement.
Elle est ensuite saisie d’un amendement CF 293 de M. Victorin Lurel.
M. Victorin Lurel. Cet amendement vise à soutenir la jeunesse ultramarine.
M. le rapporteur. Avis défavorable, les États généraux ayant vocation à examiner ce problème spécifique.
La Commission rejette cet amendement.
*
* *
Article 16 bis
Création d’une taxe sur les jeux au profit des conseils généraux des départements d’outre-mer
DOM |
St-Pierre-et-M. |
Mayotte |
Saint-Barthélemy |
Saint-Martin |
Polynésie française |
Wallis et Futuna |
Nouvelle-Calédonie |
TAAF |
Le présent article a pour objet de créer, au profit des conseils généraux des départements d’outre-mer (DOM) un prélèvement sur les jeux.
I.– LA SITUATION FINANCIÈRE DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES DES DÉPARTEMENTS D’OUTRE-MER EST DÉLICATE.
● Le présent article résulte de l’adoption par le Sénat d’un amendement défendu par M. Claude Lise, Président du Conseil général de la Martinique. L’objet de l’amendement était clair : fournir une recette supplémentaire aux départements.
● En la matière, les besoins ne sont pas contestables. En effet, la situation des finances publiques des collectivités territoriales domiennes est assez tendue.
Ces collectivités doivent notamment faire face à des dépenses de fonctionnement supérieures à celles de leurs homologues métropolitaines. Cela s’explique notamment par la part relative du secteur public dans la population active, soit une moyenne de près de 40 %, contre 23 % en métropole.
Les collectivités, et plus particulièrement les départements, doivent parallèlement répondre à un besoin de dépenses sociales plus fort qu’en métropole. En effet, si le chômage a sensiblement reculé dans DOM en 2007, il demeure plus élevé outre-mer qu’en métropole, en dépit d’une progression importante de l’emploi en 2006 (+ 7,3 %), ramenée au niveau de la métropole en 2007 (+ 2,2 %). En outre, au 31 décembre 2007, 17,8 % de la population des DOM étaient couverts par le revenu minimum d’insertion (RMI), contre 3,1 % en métropole.
Les collectivités territoriales réalisent, outre-mer plus encore qu’en métropole, l’essentiel des investissements publics.
En conséquence, le niveau d’endettement est plus élevé dans les DOM que dans les départements métropolitains.
Le tableau ci-dessous illustre bien, s’agissant des départements, les spécificités des finances publiques locales des DOM.
FINANCES DÉPARTEMENTALES DANS LES DOM
Budget primitif (BP) 2008 | ||||
DOM |
Métropole * | |||
Euros par habitant |
Évolution BP 2008/2007 (en %) |
Euros par habitant |
Évolution BP 2008/2007 (en %) | |
Dépenses réelles totales hors réaménagement de dette |
1 559 |
2,2 |
1 059 |
5,9 |
Charges de personnel |
230 |
11,2 |
158 |
19,1 |
Autres charges d’activités |
916 |
1,9 |
491 |
4,1 |
Dépenses totales d’aide sociale |
911 |
2,8 |
468 |
3,1 |
Dépenses pour les collèges |
71 |
18,4 |
72 |
6,2 |
Recettes fiscales |
806 |
– 0,5 |
567 |
6,5 |
Dont : – Contributions directes |
181 |
3,4 |
324 |
4,7 |
– Autres impôts et taxes |
625 |
– 1,5 |
243 |
10,4 |
Dépenses d’équipement brut |
175 |
– 2 |
150 |
0,3 |
Subventions d’équipement |
72 |
– 9,4 |
93 |
3,8 |
Dette |
575 |
29,6 |
345 |
10 |
Taux d’épargne |
5,9 % |
11,3 % |
||
* Métropole hors Paris
Source : direction générale des collectivités locales
II.– LA RÉPONSE PROPOSÉE PAR LE PRÉSENT ARTICLE N’EST PAS APPROPRIÉE.
● Le présent article propose la création, au profit des conseils généraux des DOM, d’un prélèvement de 10 % sur les sommes qui y sont engagées dans les courses et les jeux mentionnés aux articles 919 A à 919 C du code général des impôts (CGI) (55).
Les articles 919 A et 919 B prévoient que sont soumis à un droit de timbre fixé à 4,7 % du montant des sommes engagées :
– les bulletins du loto national ;
– les sommes engagées au jeu de loto sportif.
L’article 919 C soumet à un droit de timbre de 1,6 % :
– les sommes engagées dans les jeux dits « loterie instantanée et tapis vert » ;
– les appareils de jeux individuels, portables et jetables servant de support à un jeu exploité par La Française des jeux.
Il faut relever que le texte de l’article supporte une contradiction ; en effet, les articles du CGI auxquels il est fait référence pour déterminer l’assiette du prélèvement ne concernent pas les courses, pourtant visées dans le texte.
Le droit additionnel de 10 %, que le présent article propose de créer, serait recouvré dans les mêmes conditions que les droits de timbre évoqués ci-dessus (alinéa 3).
● L’amendement défendu par le Sénateur Lise a été adopté contre l’avis de la commission des Finances du Sénat et du Gouvernement.
L’une comme l’autre ont reconnu le caractère majeur de l’enjeu soulevé par l’amendement, à savoir les recettes des collectivités ultramarines. Votre commission des Finances n’en est pas moins consciente.
Pour autant, le présent article n’apparaît pas comme une réponse appropriée.
Tout d’abord, la création d’une telle taxe mérite sans doute une réflexion plus approfondie que celle, quelle qu’en soit la qualité, qui a pu être conduite en séance publique au Sénat, dans des délais par définition contraints. À cet égard, les États généraux de l’outre-mer permettront de conduire une véritable réflexion sur la situation des finances publiques outre-mer, s’appuyant sur une réelle expertise.
L’expertise est d’autant plus nécessaire que le présent article pose d’importantes difficultés techniques, soulevées en séance publique par M. Yves Jégo, secrétaire d’État chargé de l’outre-mer.
Ces difficultés tiennent :
– d’une part à la nécessité de s’assurer qu’il est matériellement possible d’identifier les sommes engagées, au titre des jeux de hasard concernés, dans les départements d’outre-mer ;
– d’autre part aux éventuels effets pervers que pourrait générer le prélèvement proposé. La création d’un droit additionnel de 10 % sur les jeux « classiques » pourrait en effet entraîner un déport des sommes engagées vers les jeux en ligne, et, in fine, un recul du produit des droits prélevés.
Afin de surmonter ces difficultés techniques, il conviendrait de discuter du présent article dans un vecteur législatif approprié. Or, le Parlement discutera prochainement d’un projet de loi sur les jeux, qui permettra notamment d’évoquer la problématique des jeux en ligne.
Pour l’ensemble de ces raisons, votre Rapporteur souhaite la suppression de cet article.
*
* *
La Commission examine en discussion commune les amendements CF 419 du rapporteur et CF 376 de M. Victorin Lurel.
M. le rapporteur. L’amendement CF 419 vise à supprimer cet article, adopté par le Sénat à l’initiative de M. Claude Lise, qui instaure un prélèvement sur les jeux au profit des conseils généraux des départements d’outre-mer.
M. Victorin Lurel. L’amendement CF 376 vise également à supprimer cet article mais pour lui substituer la mise en place d’un prélèvement sur les jeux tel qu’il existe en Polynésie française. Pour la seule Guadeloupe, ce ne sont pas moins de 200 millions qui seraient ainsi collectés et qui pourraient être réorientés au profit du développement… endogène.
La Commission adopte l’amendement CF 419, l’amendement CF 417 devient sans objet et l’article 16 bis est ainsi supprimé.
*
* *
Article 16 ter
Rapport au Parlement sur la facilitation de l’écoulement de la production agricole dans les départements d’outre-mer
DOM |
St-Pierre-et-M. |
Mayotte |
Saint-Barthélemy |
Saint-Martin |
Polynésie française |
Wallis et Futuna |
Nouvelle-Calédonie |
TAAF |
Le présent article demande au Gouvernement la remise d’un rapport visant à faciliter l’écoulement des productions agricoles locales ultramarines dans les départements d’outre-mer.
I.– L’ÉCOULEMENT DE LA PRODUCTION AGRICOLE LOCALE EST UN ENJEU CRUCIAL.
● Adopté par le Sénat à l’initiative de Mme Anne-Marie Payet, cet article tend à ce que le Gouvernement propose des solutions permettant de sortir d’un paradoxe assez spécifique aux départements d’outre-mer (DOM).
L’agriculture occupe dans l’économie de ces départements une place importante, mais la part des produits domiens consommés localement est relativement faible. En effet, la production locale est en bonne partie exportée.
En conséquence, l’autosuffisance alimentaire des DOM n’est pas assurée, et une portion considérable des denrées alimentaires doit être importée, alors même que la production locale pourrait contribuer, dans des proportions plus larges, à la satisfaction des besoins locaux.
À l’appui de son argumentation, la Sénatrice Payet indiquait en séance publique que « dans la plupart des cantines scolaires de La Réunion, les fruits cultivés sur l’île ne sont pas servis aux élèves ».
● Selon Mme Payet, l’écoulement dans les DOM de la production locale serait facilité par une réforme du code des marchés publics qui, en l’état, empêcherait les agriculteurs de soumissionner aux appels d’offre, les règles d’allotissement n’étant pas adaptées aux modalités de commercialisation de la production locale.
● Le présent article a donc pour objet de demander au Gouvernement de déposer, au plus tard un an après la promulgation de la loi pour le développement économique des outre-mer, un rapport au Parlement « visant à faciliter l’écoulement des productions agricoles locales ultramarines dans les départements d’outre-mer et ce, notamment, par la modification du code des marchés publics ».
II.– LE PRÉSENT ARTICLE PROPOSE UNE RÉPONSE INADAPTÉE.
La problématique soulevée par la Sénatrice Payet est cruciale pour le modèle économique des DOM. La volonté de favoriser l’écoulement local de la production locale s’inscrit dans la ligne du projet porté par le Gouvernement et le Président de la République, tendant à favoriser le développement endogène de l’outre-mer.
À cet égard, les États généraux de l’outre-mer, qui associent l’ensemble des acteurs concernés, sont le lieu de débat idéal pour établir un diagnostic reposant sur une expertise locale, et proposer des solutions plus opérationnelles.
De surcroît, il importe de relever que le rapport demandé au Gouvernement par le présent article serait déposé au plus tôt dans un an, soit bien après la conclusion des États généraux.
Confiant dans la détermination du Gouvernement à agir dans un sens favorable à l’agriculture locale, votre Rapporteur souhaite que le sujet soulevé par cet article figure en bonne place à l’ordre du jour de ces États généraux.
Le Gouvernement a d’ores et déjà pris la mesure du problème posé. En effet, à la suite des tensions sociales survenues aux Antilles, une augmentation de 20 % de la prime de restauration scolaire a été annoncée. M. Yves Jégo, secrétaire d’État chargé de l’Outre-mer, a déclaré en séance publique au Sénat qu’il souhaitait que cette aide « ait pour contrepartie l’obligation pour les cantines scolaires qui en bénéficieront de se fournir auprès de producteurs locaux ».
Soucieus d’éviter, sur un sujet aussi important, la production d’un énième rapport dont les conclusions pourraient rester lettre morte, votre Rapporteur souhaite la suppression du présent article.
*
* *
La Commission est saisie d’un amendement CF 417 de M. le rapporteur.
M. le rapporteur. Cet article tend à demander au Gouvernement de déposer au Parlement un rapport visant à faciliter l’écoulement des productions agricoles locales ultramarines dans les DOM et ce, notamment, par la modification du code des marchés publics. Je propose de le supprimer.
M. Charles de Courson. Je suis d’accord, mais il serait plus astucieux d’affirmer que le code des marchés publics permet de prévoir des clauses sur les composantes énergétiques, ce qui favoriserait les produits locaux.
M. Serge Letchimy. Je suis favorable à un article qui, comme le souhaite la majorité, contribue à favoriser la promotion du développement économique local. Comment s’opposer à pareille orientation ? Il s’agit d’abord de créer des activités économiques ! Songez que la production locale n’assure que 10 % de la consommation locale…
M. le rapporteur. Soit nous maintenons cet article et un rapport sera donc rédigé sans que quoi que ce soit de tangible soit jamais constaté ; soit tous les acteurs concernés profitent des États généraux de l’outre-mer pour trouver des solutions rapidement efficaces qui pourront être mises en place dès le conseil interministériel de juillet prochain. C’est évidemment cette dernière hypothèse qui a ma préférence.
M. Serge Letchimy. Ces deux possibilités doivent être l’une et l’autre exploitées, car les États généraux - qui dureront un mois – ne pourront pas faire de miracles.
La Commission adopte l’amendement CF 417 et l’article 16 ter est ainsi supprimé.
*
* *
Article 16 quater
Prise en compte de l’outre-mer dans l’organisation territoriale d’UBIFrance
DOM |
St-Pierre-et-M. |
Mayotte |
Saint-Barthélemy |
Saint-Martin |
Polynésie française |
Wallis et Futuna |
Nouvelle-Calédonie |
TAAF |
Le présent article a pour objet de faire en sorte que, pour l’accomplissement de ses missions à l’étranger, UBIFrance tienne compte du positionnement géographique des collectivités ultramarines et de leurs ressources d’expertise mobilisable dans leur zone.
I.– L’ORGANISATION D’UBIFRANCE SERAIT INADAPTÉE À L’OUTRE-MER.
● Adopté par le Sénat à l’initiative de Mme Anne-Marie Payet, cet article propose de modifier l’article 50 de la loi n° 2003–721 du 1er août 2003 pour l’initiative économique.
Cet article a porté création d’UBIFrance, Agence française pour le développement international des entreprises. Cet établissement public industriel et commercial (EPIC) placé sous la tutelle du ministre chargé de l'économie et des finances et du ministre chargé du commerce extérieur « a pour mission de favoriser le développement international des entreprises françaises en réalisant ou coordonnant toutes actions d'information, de formation, de promotion, de coopération technique, industrielle et commerciale et de volontariat international ».
Pour les besoins de son action à l’international, UBIFrance dispose en principe de bureaux, dénommés « missions économiques-UBIFrance », qui font partie des missions diplomatiques.
● Lors des débats en séance publique au Sénat, Mme Payet a déploré qu’ « il n’existe pas de liaison entre cet établissement public industriel et commercial et les DOM, si bien que l’on aboutit parfois à des situations cocasses. Ainsi, pour une intervention à Madagascar organisée à partir de la métropole, il a été fait appel à des experts réunionnais qui ont dû transiter par Paris ». Il conviendrait en conséquence de déconcentrer l’organisation d’UBIFrance afin d’éviter d’inutiles trajets vers la métropole.
Le présent article a donc pour objet de compléter, par le passage en gras ci-après, la première phrase du troisième alinéa de l’article 50 susmentionné : « Pour l'accomplissement de ses missions à l'étranger, l'agence dispose de bureaux à l'étranger et tient compte du positionnement géographique des collectivités d’outre-mer et de leurs ressources d’expertise mobilisables dans leur zone ».
II.– LE PRÉSENT ARTICLE PROPOSE UNE RÉPONSE INAPPROPRIÉE.
● L’amendement défendu par Mme Payet a été adopté contre l’avis de la commission des Finances du Sénat. Son Rapporteur, M. Éric Doligé, a estimé « qu’il n’est pas nécessaire de modifier la loi pour régler le problème posé, à savoir une gestion non rationnelle des ressources de l’Agence ».
Réagissant à l’avis favorable donné par le Gouvernement à l’amendement de Mme Payet, M. Jean Arthuis, Président de la commission des Finances, a jugé que « si le Gouvernement n’est pas capable de régler cette question autrement que par la loi, c’est à désespérer ».
● Votre Rapporteur partage le point de vue de la commission des Finances du Sénat. Il n’appartient pas au législateur d’intervenir directement dans la gestion d’un EPIC pour y régler un problème qu’il appartient à la tutelle de résoudre, si elle l’estime nécessaire.
De surcroît, la portée opérationnelle du présent article est pour le moins douteuse, ne contraignant pas UBIFrance à se réorganiser, mais seulement à tenir compte d’un « positionnement géographique ».
Il faut également relever que dans sa rédaction actuelle, l’article n’est pas applicable aux DOM, alors même que tel était l’objectif de ses auteurs. En effet, seules les « collectivités d’outre-mer » sont visées, ce qui, de jure, exclut les DOM.
En conséquence, votre Rapporteur souhaite la suppression du présent article.
*
* *
La Commission est saisie d’un amendement CF 418 du rapporteur.
M. le rapporteur. Cet amendement vise à supprimer cet article qui dispose que l’organisation géographique d’Ubifrance tient compte du positionnement géographique des collectivités d’outre-mer et de leurs ressources d’expertise mobilisable dans leur zone. Il n’appartient pas au législateur de régler l’organisation interne d’un établissement public industriel et commercial.
M. Serge Letchimy. Mais cela permet précisément d’ancrer ces pays dans leur environnement et leur culture ! Un travail considérable reste à faire.
M. Michel Bouvard. L’organisation interne d’un établissement public n’a certes pas à figurer dans la loi, mais l’État doit inscrire dans les objectifs d’Ubifrance la prise en compte d’éléments spécifiques à l’outre-mer.
La Commission adopte l’amendement CF 418 et l’article 16 quater est ainsi supprimé.
*
* *
TITRE II
RELANCE DE LA POLITIQUE DU LOGEMENT
Avant l’article 17
La Commission est saisie d’un amendement CF 42 du rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques.
M. Serge Letchimy. Le financement du logement social repose sur deux bases : la défiscalisation et la ligne budgétaire unique, la LBU. Cette dernière sera-t-elle sacralisée ? Cet amendement tend à ce qu’il en aille ainsi.
M. le rapporteur. Avis défavorable car il relève plus de la pétition de principe que de la norme.
La Commission rejette l’amendement CF 42.
La Commission est ensuite saisie d’un amendement CF 279 de M. Victorin Lurel.
M. Victorin Lurel. Cet amendement vise à ce que le Gouvernement remette chaque année un rapport, annexé au projet de loi de règlement, explicitant les raisons de l’écart constaté entre les autorisations d’engagement et les crédits de paiement de la LBU. Nous ne pouvons en effet nous satisfaire des considérations ésotériques de M. Jégo sur la dette dite virtuelle, dont la fourchette varie de 37 à 475 millions.
M. le rapporteur. Il s’agit d’un sujet important développé par M. le rapporteur spécial, dont le rapport fournit toutes les informations que nous souhaitons. Je vous propose néanmoins de lui demander quelques compléments si vous le désirez. Avis défavorable.
La Commission rejette cet amendement.
Elle est ensuite saisie d’un amendement CF 360 de M. Jérôme Cahuzac.
M. Victorin Lurel. La LBU doit demeurer à la base du financement du logement social. Sa sanctuarisation passe par la mise en place d’une loi programme compte tenu de l’ampleur de la demande et des incertitudes que votre nouvelle politique ne manquera pas de provoquer.
Après un avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette cet amendement.
*
* *
Article 17
Autorisation des sociétés anonymes d'habitation à loyer modéré d'outre-mer à devenir actionnaires de sociétés immobilières et extension aux DOM de mesures de réquisition des logements vacants
DOM |
St-Pierre-et-M. |
Mayotte |
Saint-Barthélemy |
Saint-Martin |
Polynésie française |
Wallis et Futuna |
Nouvelle-Calédonie |
TAAF |
Le présent article comprend trois paragraphes.
Les paragraphes I et III règlent les conditions dans lesquelles les sociétés d’HLM des départements d’outre-mer, de Saint-Martin et de Mayotte peuvent devenir actionnaires de certaines sociétés immobilières.
Le paragraphe II propose d’étendre aux DOM des dispositions du code de la construction et de l’habitation organisant la réquisition des logements vacants (paragraphe II).
I.– LA PARTICIPATION DE SA D’HLM À DES SOCIÉTÉS CIVILES IMMOBILIÈRES
Les sociétés civiles immobilières et les sociétés de placement immobilier constituent, en pratique, les principales formes juridiques traditionnellement utilisées pour la réalisation, outre-mer, d’investissements ouvrant droit à des réductions d’impôt sur le revenu puisqu’il s’agit de sociétés fiscalement transparentes permettant à leurs associés de bénéficier des avantages fiscaux acquis au titre des investissements des sociétés.
Les dispositions légales précisant l’objet des sociétés anonymes d’habitations à loyer modéré et des sociétés anonymes coopératives d'habitations à loyer modéré leur interdisent d’acquérir des parts de sociétés civiles immobilières ou de sociétés civiles de placement immobilier.
Créé à l'initiative du groupe centriste-UDF du Sénat, l’article 81 de la loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement leur permet de procéder, sous certaines conditions, à la construction, à la vente ou à la gestion des programmes de logements à usage d'habitation pour le compte de ces sociétés.
L’exposé des motifs du présent projet de loi précise que le présent article vise à « permettre également aux SAHLM de devenir actionnaires de ces sociétés civiles immobilières » de sorte que les SA d’HLM soient « expressément autorisées à utiliser le nouveau dispositif de défiscalisation pour les logements sociaux, introduit par la présente loi, au même titre que les autres opérateurs sociaux ».
Les sociétés d’HLM, qui ne sont évidemment pas imposables à l’impôt sur le revenu, n’ont aucun intérêt fiscal à participer au capital de sociétés civiles. L’objet du présent article n’est donc pas de permettre aux bailleurs sociaux de bénéficier des avantages fiscaux afférents aux investissements outre-mer.
Le Gouvernement a précisé à votre Rapporteur qu’il s’agissait, en fait, de donner aux sociétés civiles accès à des financements privilégiés, gérés par la Caisse des dépôts et Consignations et réservés à des bailleurs sociaux. Le présent article vise donc, en dernière analyse, à permettre aux contribuables associés des sociétés civiles investissant de bénéficier, grâce à la présence des bailleurs sociaux au capital des SCI, des conditions de financement privilégiés réservés aux bailleurs sociaux, comme des prêts réglementés de la Caisse des dépôts et consignations.
Les dispositions correspondantes prennent la forme d’un nouvel article L. 472-1-9 du code de la construction et de l’habitation créé par le paragraphe I du présent article.
Le 1 de cet article codifié (alinéas 2 à 4 du présent article) habilite certains bailleurs sociaux ultramarins à acquérir des parts ou actions de certaines sociétés.
Les bailleurs sociaux concernés sont définis à l’alinéa 2. Il s’agit des sociétés anonymes d’habitations à loyer modéré et des sociétés anonymes coopératives d’habitations à loyer modéré des départements d’outre-mer, de Saint-Martin et de Mayotte.
Les sociétés dont ces bailleurs sociaux peuvent acquérir des parts ou actions doivent présenter quatre caractéristiques.
Leur forme juridique, en premier lieu, doit être celle d’une société civile immobilière, d’une société civile de promotion immobilière (mention résultant d’une erreur matérielle et visant probablement les sociétés civiles de placement immobilier) ou de « toute entreprise ».
Leur objet, en second lieu, doit être de construire ou d’acquérir des logements. Il n’est pas précisé que cet objet est exclusif, ni que ces logements doivent être neufs.
Les logements construits ou acquis, en troisième lieu, doivent être loués nus à des personnes physiques en faisant leur résidence principale ou à des SA d’HLM ou à des SA coopératives d’HLM les sous-louant à des personnes physiques en faisant leur résidence principale.
Enfin, en dernier lieu, les loyers ou les ressources des locataires ou des sous-locataires doivent être inférieurs à des plafonds définis par décret. On notera que cette dernière condition ne s’articule pas pleinement avec les dispositions de l’article 199 undecies C nouveau qui n’imposent pas de plafonnement des loyers pour l’ensemble des logements ouvrant à la réduction d’impôt proposée.
Les conditions portant sur l’affectation des logements construits ou acquis ne sont pas encadrées par un délai et rien ne prévoit leur sanction. Le Gouvernement a précisé à votre Rapporteur que des « dispositions en cas de non-respect des loyers plafonds doivent en principe être fixées par convention avec le bailleur ».
Dans un souci de simplification, le Sénat a, en séance, modifié ce dispositif pour y intégrer des dispositions ayant un objet similaire à celles de l’actuel article 81 de la loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement qui, d’après les informations apportées par le Gouvernement à votre rapporteur, n’a, en pratique, jamais été utilisé et que le paragraphe III du présent article propose d’abroger par coordination.
Ces dispositions constituent le 2 du présent article codifié (alinéa 5 du présent article). Elles ont pour objet d’autoriser les SA d’HLM ou les SA coopératives d’HLM à « construire, vendre ou gérer des logements à usage d'habitation pour le compte des sociétés civiles, mentionnées au 1 » dans les mêmes conditions de plafonds de ressources et de loyers.
II.– L’EXTENSION OUTRE-MER DE DISPOSITIONS RELATIVES À LA RÉQUISITION DE LOGEMENTS VACANTS
Le II du présent article (alinéas 5, 6 et 7) modifie l'article L. 661-1 du code de la construction et de l'habitation afin de prévoir l'application aux départements d'outre-mer du titre IV du livre VI du même code, relatif à la mise en œuvre du droit au logement par la réquisition.
*
* *
La Commission est saisie deux amendements rédactionnels – CF 319 et CF 320 – de M. Serge Letchimy, qu’elle adopte, après avis favorable du rapporteur.
La Commission est saisie d’un amendement rédactionnel CF 43 du rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques.
Après avis favorable du rapporteur, la Commission adopte cet amendement.
La Commission adopte l’article 17 ainsi modifié.
*
* *
Article 18
Remise sur le marché locatif de logements indivis vacants
DOM |
St-Pierre-et-M. |
Mayotte |
Saint-Barthélemy |
Saint-Martin |
Polynésie française |
Wallis et Futuna |
Nouvelle-Calédonie |
TAAF |
Le régime de l’indivision, organisé par les articles 815 et suivants du code civil, se caractérise par la concurrence de droits de même nature exercés sur un même bien.
Ce régime n’est nullement spécifique à l’outre-mer mais il se trouve qu’un nombre élevé de biens en relève outre-mer de sorte qu’il est largement convenu que la nécessité de disposer, en règle générale, de l’accord des co-indivisaires pour la gestion de ces biens contribue aux difficultés rencontrées outre-mer en matière de logement.
Le présent article vise donc à assouplir, uniquement outre-mer, le régime légal de l’indivision en étendant le champ des actes pouvant être accomplis par l’un des indivisaires sans l’accord des autres à la réalisation de travaux d’amélioration, de réhabilitation et de restauration de l’immeuble indivis.
Tel qu’il résulte des travaux du Sénat, cette possibilité sera ouverte dans les départements d’outre-mer et à Saint-Martin sous réserve de la réunion de quatre conditions :
– l’immeuble indivis doit être à usage d’habitation ou à usage mixte d’habitation et professionnel ;
– l’immeuble doit être inoccupé depuis plus de deux années civiles ;
– les travaux, actes et formalités engagés doivent avoir pour seul objet de mettre en location le logement à usage d’habitation principale ;
– l’indivisaire doit avoir été désigné mandataire successoral dans les conditions prévues aux articles 813-1 et suivants du code civil.
Votre Commission renvoie aux travaux de la commission des Lois quant au commentaire détaillé des dispositions du présent article.
*
* *
La Commission adopte l’article 18 sans modification.
*
* *
Article 19
Création d’un groupement d’intérêt public visant à la reconstitution des titres de propriété pour les biens fonciers qui en sont dépourvus
DOM |
St-Pierre-et-M. |
Mayotte |
Saint-Barthélemy |
Saint-Martin |
Polynésie française |
Wallis et Futuna |
Nouvelle-Calédonie |
TAAF |
Le présent article autorise la création, par décret en Conseil d’État, d’un groupement d’intérêt public (GIP) chargé de rassembler les éléments permettant de reconstituer les titres de propriété des biens fonciers et immobiliers qui en sont dépourvus dans les départements d’outre-mer.
Le régime juridique des groupements d’intérêt public est défini par les articles L. 341-1 à L. 341-4 du code de la recherche.
L’article L. 341-1 de ce code dispose que les GIP sont dotés de la personnalité morale et de l’autonomie financière et peuvent être constitués, soit entre des établissements publics, soit entre l’un ou plusieurs d’entre eux et une ou plusieurs personnes morales de droit public ou de droit privé, dans le but d’exercer, pendant une durée déterminée, des activités relevant de leur objet ou gérer des équipements d’intérêt commun nécessaires à ces activités.
En l’occurrence, l’objet du GIP sera de « reconstituer les titres de propriété dans les départements d'outre-mer pour les biens fonciers et immobiliers qui en sont dépourvus » en prenant « toute mesure permettant de définir ces biens et d'en identifier leurs (sic) propriétaires » et en créant ou en gérant « l'ensemble des équipements ou services d'intérêt commun rendus nécessaires pour la réalisation de son objet ».
Le II du présent article précise que le GIP sera constitué de :
– l'État, titulaire de la majorité des voix au sein de l'assemblée générale et du conseil d'administration ;
– des régions d'outre-mer ;
– d'associations des élus locaux des régions concernées ;
– de représentants des officiers publics ministériels intéressés des régions concernées ;
– dans les conditions déterminées par la convention constitutive, d’autres personnes morales de droit public ou privé.
Votre Commission renvoie aux travaux de la commission des Lois quant au commentaire détaillé des dispositions du présent article.
*
* *
La Commission examine trois amendements CF 1, CF 2 et CF 3 du rapporteur pour avis de la commission des lois.
M. Guénhaël Huet. L’amendement CF 1 tend à étendre à Saint-Martin la compétence du groupement d’intérêt public chargé de reconstituer les titres de propriétés ; les amendements CF 2 et CF 3 apportent des précisions rédactionnelles et de cohérence.
Après avis favorable du rapporteur, la Commission adopte successivement ces trois amendements.
La Commission adopte un amendement rédactionnel CF 399 du rapporteur, puis un amendement de précision CF 398 du même auteur.
La Commission adopte l’article 19 ainsi modifié.
*
* *
Après l’article 19
La Commission est saisie d’un amendement CF 321 de M. Serge Letchimy.
M. Serge Letchimy. Il importe de renforcer les dispositions relatives aux procédures de déclaration de parcelles en état d’abandon manifeste afin d’empêcher les manoeuvres dilatoires auxquelles les communes sont confrontées. Il y va de la lutte contre les indivisions et les vacances qui minent le développement urbain outre-mer.
M. le rapporteur. Il existe une procédure unique de déclaration d’état d’abandon manifeste pour la métropole et l’outre-mer. Un aménagement pour le seul outre-mer mérite réflexion, mais nous pouvons y travailler ensemble avant la séance publique.
M. Serge Letchimy. Dans ce cas, je retire cet amendement.
L’amendement CF 321 est retiré.
La Commission est ensuite saisie d’un amendement CF 322 de M. Serge Letchimy.
M. Serge Letchimy. Je le retire également car il concerne le même sujet.
L’amendement CF 322 est retiré.
*
* *
Article 20
Modification du dispositif de défiscalisation en matière de logement en outre-mer
DOM |
St-Pierre-et-M. |
Mayotte |
Saint-Barthélemy |
Saint-Martin |
Polynésie française |
Wallis et Futuna |
Nouvelle-Calédonie |
TAAF |
Le présent article comprend des dispositions de trois ordres :
– une réforme importante de la réduction d’impôt en faveur de certains investissements réalisés outre-mer dans le secteur du logement régie par l’article 199 undecies A du code général des impôts (I du présent article) ;
– la création, sous la forme d’une nouvelle rédaction de l’article 199 undecies C du même code, d’un dispositif de défiscalisation en faveur du logement notamment social inspiré du mécanisme dit « Girardin industriel » régi par l’article 199 undecies B (II du présent article) et l’instauration de divers avantages fiscaux en matière de taxe foncière, de taxe sur la valeur ajoutée et de droits d’enregistrement applicables à des opérations relatives à des logements construits dans le cadre de ce nouveau dispositif (II bis et II ter du présent article) ;
– la création d’une incitation fiscale à l’impôt sur les sociétés à la cession de logements outre-mer dans le cadre d’opérations de location-accession (IV du présent article).
I.– LES MODIFICATIONS PROPOSÉES À LA RÉDUCTION D’IMPÔT EN FAVEUR DE CERTAINS INVESTISSEMENTS DANS LE SECTEUR DU LOGEMENT OUTRE-MER
Comme cela a été rappelé, l’article 199 undecies A du code général des impôts ouvre notamment droit à une réduction d’impôt sur le revenu au titre d’investissements réalisés outre-mer dans trois cas :
– l’acquisition ou la construction d’une résidence principale par un propriétaire occupant (a du 2 de l’article 199 undecies A) ;
– la réhabilitation d’un logement, affecté par le contribuable propriétaire occupant à sa résidence principale ou loué nu comme résidence principale pendant au moins cinq ans (e du 2 de l’article 199 undecies A) ;
– l’acquisition ou la construction d’un logement neuf loué nu comme résidence principale, soit directement soit par l’intermédiaire de sociétés (b, c et d du 2 de l’article 199 undecies A).
Le présent article modifie le dispositif dans chacune de ces hypothèses.
A.– LE RÉGIME APPLICABLE AUX PROPRIÉTAIRES OCCUPANTS
En l’état du droit, la réduction d’impôt prévue par l’article 199 undecies A est ouverte au titre de l’acquisition ou de la construction régulièrement autorisée d’un logement neuf que le contribuable prend l’engagement d’affecter dès l’achèvement, ou l’acquisition si elle est postérieure, à sa résidence principale pendant une durée de cinq ans.
La réduction d’impôt est assise sur le prix de revient du logement, pris en compte dans la limite de 2 194 euros hors taxes par mètre carré de surface habitable au titre des opérations réalisées en 2009 (56). Cette limite est relevée chaque année au regard de l’évolution de l’indice national mesurant le coût de la construction.
Le taux de la réduction d’impôt est de 25 % et elle s’impute par dixième au titre de l’année de l’achèvement, ou de l’acquisition si elle postérieure, et des neuf années suivantes.
Comme dans toutes les hypothèses ouvrant droit à une réduction d’impôt dans le cadre des dispositions de l’article 199 undecies A, la fraction de la réduction d’impôt excédant, le cas échéant, le montant de l’impôt dû n’est pas reportable, ni remboursable.
La rédaction initiale du projet de loi prévoyait :
– d’une part, de plafonner le prix de revient des logements servant d’assiette à la réduction d’impôt en ne retenant celui-ci que dans la limite d’une surface habitable de 100 m² ;
– d’autre part, de réserver le bénéfice de cette réduction d’impôt aux primo accédants ou aux personnes antérieurement propriétaires d’un logement insalubre, menaçant ruine ou dangereux.
Le texte adopté par le Sénat :
– prévoit une modulation par décret de la limite de surface habitable compte tenu de la composition du foyer, dans une fourchette comprise entre 50 et 150 m² (2° du I du présent article) ;
– n’a pas modifié la disposition réservant le bénéfice de l’avantage fiscal aux primo accédants et aux personnes antérieurement propriétaires d’un logement insalubre, menaçant ruine ou dangereux (4° du I du présent article).
La notion de première accession à la propriété n’est pas précisée. Pour des raisons pratiques, il paraît difficile de l’interpréter comme interdisant le bénéfice de la disposition à une personne ayant été antérieurement propriétaire d’un logement, y compris à une période très ancienne, car le respect d’une telle condition ne serait pas contrôlable. Elle pourrait donc être utilement interprétée à la lumière des dispositions de l’article 244 quater J relative à l’avance remboursable sans intérêt dite prêt à taux zéro (PTZ) qui précisent, s’agissant des personnes éligibles à ce dispositif qui est également réservé à la première accession à la propriété, que cette condition est satisfaite par les personnes physiques n'ayant pas été propriétaires de leur résidence principale au cours des deux dernières années précédant l’année au titre de laquelle l’avantage est sollicité.
Au sens de ces dispositions, il est, en revanche, précisé que les immeubles insalubres, menaçant ruine ou dangereux sont définis par référence :
– à l’article L. 511-1 du code de la construction et de l’habitation qui permet à un maire de prendre un arrêté de péril pour prescrire la réparation ou la démolition d’un immeuble ;
– à l’article L. 1331-22 du code de la santé publique qui dispose que les « caves, sous-sols, combles, pièces dépourvues d'ouverture sur l'extérieur et autres locaux par nature impropres à l'habitation ne peuvent être mis à disposition aux fins d'habitation » et qui habilite le préfet à mettre « en demeure la personne qui a mis les locaux à disposition de faire cesser cette situation »;
– à l’article L. 1331-24 du même code qui habilite le préfet, après avis de la commission départementale compétente en matière d'environnement, de risques sanitaires ou technologiques, à édicter des prescriptions relatives à l’utilisation de locaux et installations lorsque celle-ci « présente un danger pour la santé ou la sécurité de leurs occupants ».
On peut regretter que la rédaction actuelle, d’une part, soit inopérante s’agissant de la dérogation proposée pour les propriétaires de logements insalubres ou dangereux (il est dit que les propriétaires de logements insalubres « bénéficient » non de la réduction d’impôt mais d’une disposition visant, au contraire, à interdire aux propriétaires de bénéficier de la réduction d’impôt) et, d’autre part, couvre les propriétaires de logements insalubres y compris lorsque ces logements ne constituent pas la résidence principale du contribuable (ce qui ouvrirait le bénéfice de la réduction d’impôt, dans l’hypothèse d’une rédaction opérante, aux propriétaires d’une résidence principale luxueuse bailleurs d’un logement insalubre).
B.– LA RÉDUCTION D’IMPÔT ACQUISE AU TITRE DES DÉPENSES DE RÉHABILITATION
En l’état du droit, la réduction d’impôt prévue par l’article 199 undecies A est ouverte au titre des travaux de réhabilitation réalisés par une entreprise, ne constituant pas des charges déductibles des revenus fonciers et portant sur des logements achevés depuis plus de quarante ans situés outre-mer.
Le bénéfice de la réduction d’impôt est conditionné à l’engagement du propriétaire du logement soit de l’affecter à son habitation principale soit de le louer nu à une personne en faisant sa résidence principale, dans les cas pour une période minimale de cinq ans.
Le taux de la réduction d’impôt, qui s’impute par cinquième au titre de l’année d’achèvement des travaux et des quatre années suivantes, est de 25 %. Un plafond identique à celui applicable au prix de revient des immeubles acquis ou construits (soit 2 194 euros par mètre carré au titre de 2009) est applicable.
La rédaction initiale du projet de loi prévoyait de supprimer la réduction d’impôt au titre des dépenses de réhabilitation.
Le texte adopté par le Sénat a rétabli cet élément de l’assiette de la réduction d’impôt prévue par l’article 199 undecies A et en a élargi le bénéfice en y rendant éligibles les dépenses réalisées sur des logements achevés depuis plus de vingt ans. Cette disposition constitue le 3° du I du présent article.
C.– LES INVESTISSEMENTS LOCATIFS
En l’état du droit, la réduction d’impôt prévue par l’article 199 undecies A est ouverte au titre :
– de l’acquisition ou de la construction d’un logement neuf que le propriétaire prend l'engagement de louer nu dans les six mois de l'achèvement ou de l'acquisition si elle est postérieure pendant cinq ans au moins à des personnes, autres que son conjoint ou un membre de son foyer fiscal, qui en font leur habitation principale ;
– de la souscription de parts ou actions de sociétés dont l’objet exclusif est de construire des logements neufs qu'elles donnent en location nue pendant cinq ans au moins à compter de leur achèvement à des personnes, autres que les associés de la société, leur conjoint ou les membres de leur foyer fiscal, qui en font leur habitation principale ;
– de la souscription au capital de sociétés civiles régies par la loi n° 70-1300 du 31 décembre 1970 fixant le régime applicable aux sociétés civiles autorisées à faire publiquement appel à l'épargne, lorsque la société s'engage à affecter intégralement le produit de la souscription annuelle, dans les six mois qui suivent la clôture de celle-ci, à l'acquisition de logements neufs affectés pour 90 % au moins de leur superficie à usage d'habitation et à les louer pendant cinq ans au moins à compter de leur achèvement ou de leur acquisition si elle est postérieure à des locataires, autres que les associés de la société, leur conjoint ou les membres de leur foyer fiscal, qui en font leur habitation principale.
Dans tous les cas, les sommes versées sont prises en compte dans la limite du plafond de prix de revient des logements par mètre carré de surface habitable.
En principe, le taux de la réduction d’impôt, qui s’impute sur cinq ans, est de 40 %.
Toutefois, ce taux est porté à 50 % (sans que la période d’imputation soit modifiée) lorsque, d’une part, la durée de l’engagement de location est portée de cinq à six ans et que, d’autre part, le loyer et les ressources du locataire n'excèdent pas des plafonds fixés par décret.
Le plafond de loyer et de ressources s’apprécie à la date de la conclusion ou du renouvellement exprès du bail.
Pour les baux conclus en 2009, le loyer annuel par mètre carré de surface habitable, charges non comprises, ne doit pas excéder :
– 150 euros dans les départements d'outre-mer, à Saint Martin, à Saint Barthélemy et à Mayotte ;
– 189 euros à Saint-Pierre-et-Miquelon, en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, dans les îles Wallis et Futuna et les Terres australes et antarctiques françaises.
Les ressources du locataire s'entendent des revenus imposables nets de frais professionnels, au sens du 2° bis de l'article 5 du code général des impôts, qui figurent sur son avis d'imposition établi au titre des revenus de l'année précédant celle de la conclusion du bail ou à défaut de l'année antérieure. Elles dépendent de la composition du foyer comme le précise le tableau ci-après.
PLAFONDS ANNUELS DE RESSOURCES
(en euros)
Composition du foyer |
DOM, Saint-Martin, Saint-Barthélemy et Mayotte |
Polynésie française ; Nouvelle Calédonie ; îles Wallis et Futuna ; Terres australes et antarctiques françaises et Saint-Pierre-et-Miquelon |
Personne seule |
28 638 |
27 794 |
Couple |
52 968 |
51 406 |
Personne seule ou couple ayant une personne à charge |
56 032 |
54 379 |
Personne seule ou couple ayant deux personnes à charge |
59 096 |
57 353 |
Personne seule ou couple ayant trois personnes à charge |
63 191 |
61 324 |
Personne seule ou couple ayant quatre personnes à charge |
67 285 |
65 298 |
Majoration par personne à charge à partir de la cinquième |
+ 4 298 |
+ 4 170 |
Par ailleurs, le taux de la réduction d’impôt peut être majoré :
– de dix points lorsque le logement est situé dans une zone urbaine sensible ;
– de quatre points lorsque des dépenses d'équipements de production d'énergie utilisant une source d'énergie renouvelable sont réalisées dans le logement.
Ces majorations sont également applicables lorsque la réduction d’impôt est acquise par un propriétaire occupant ou au titre de dépenses de réhabilitation d’un logement.
La rédaction initiale du projet de loi organisait la disparition progressive du soutien fiscal à l’investissement locatif dans le cadre des dispositions de l’article 199 undecies A.
Le texte adopté par le Sénat maintient le principe de l’extinction progressive des dispositifs mais étend la période au cours de laquelle ils continueront à pouvoir jouer, comme indiqué dans le tableau ci-après.
TAUX DE LA RÉDUCTION D’IMPÔT AU TITRE D’UN INVESTISSEMENT LOCATIF
Date d’achèvement de l’investissement |
Rédaction initiale du projet de loi |
Texte adopté par le Sénat | ||
Secteur libre |
Secteur intermédiaire (1) |
Secteur libre |
Secteur intermédiaire (1) | |
Avant le 31/12/2009 |
40 |
50 |
40 |
50 |
Avant le 31/12/2010 |
40 |
45 | ||
Avant le 31/1/2011 |
30 |
35 |
30 |
45 |
Avant le 31/12/2011 |
0 | |||
Avant le 31/12/2012 |
25 |
0 |
35 | |
Avant le 31/12/2013 |
0 |
25 | ||
Après le 31/12/2013 |
0 | |||
(1) Le secteur intermédiaire au sens du présent tableau couvre les logements faisant l’objet d’un engagement locatif de six ans et pour lesquels un plafond de loyers et un plafond de ressources du locataire sont applicables.
Les dispositions correspondantes constituent le 6° du I du présent article.
Le texte adopté par le Sénat prévoit donc l’arrêt de la défiscalisation dans le cadre des dispositions de l’article 199 undecies A :
– du logement locatif sans condition de ressources ou de loyers à partir du 1er janvier 2012 ;
– du logement locatif sous conditions de ressources et de loyers à partir du 1er janvier 2014.
Le critère au regard duquel ces dates s’apprécient est l’achèvement de l’investissement donc l’achèvement des immeubles.
Il convient de noter que des investissements locatifs resteront éligibles, à taux plein et sans condition de ressources ou de loyers, jusqu’au terme de la période d’application de l’article 199 undecies A (c’est à dire le 31 décembre 2017) lorsqu’ils prendront la forme de travaux de réhabilitation de logements existants.
D.– LES DISPOSITIONS RELATIVES AU CONTRÔLE
En l’état du droit, la réduction d’impôt prévue par l’article 199 undecies A n’est ouverte au titre de la souscription au capital d’une société dont le montant excède 4,6 millions d’euros qu’à la condition que cette souscription ait été préalablement portée à la connaissance du ministre du budget et que celui-ci n’ait pas émis d’objection motivée dans un délai de trois mois.
La rédaction initiale du projet de loi n’apportait pas de modification au droit existant sur ce point.
En revanche, le 1° du I du présent article conditionnait le bénéfice de la réduction d’impôt au titre d’un investissement réalisé dans une collectivité d’outre-mer à compter du 1er janvier 2010 à la conclusion entre l’État et cette collectivité d’une convention fiscale prévoyant une clause d’assistance administrative en vue de lutter contre la fraude ou l’évasion fiscale.
Le texte adopté par le Sénat a complété le 1° du I du présent article par une disposition identique à celle adoptée au D de l’article 5 du présent projet de loi et prévoyant que la collectivité de Wallis et Futuna transmet à l’État toutes les informations utiles en vue de lutter contre la fraude fiscale.
Il comprend, en outre, des dispositions, figurant au 4° bis du I du présent article, réformant la procédure d’information du ministre du budget.
Ces dispositions rendent obligatoire l’information préalable du ministre du budget (en lui ouvrant la possibilité de s’opposer à l’opération en émettant des objections motivées) sur toute constitution ou augmentation du capital d’une société réalisant un investissement ouvrant droit à la réduction d’impôt prévue par l’article 199 undecies A.
En outre, un agrément préalable est institué lorsque le montant du capital des sociétés est supérieur à un million d’euros.
Aucun encadrement n’est prévu s’agissant des investissements réalisés directement par une personne physique.
E.– LES DISPOSITIONS D’ENTRÉE EN VIGUEUR
À rebours d’une pratique constante assurant la sécurité juridique des opérations, l’entrée en vigueur des dispositions du présent article réformant l’article 199 undecies A du code général des impôts n’est pas organisée.
II.– LA CRÉATION D’UN NOUVELLE RÉDUCTION D’IMPÔT AU TITRE D’INVESTISSEMENTS OUTRE-MER DANS LE LOGEMENT GÉRÉE PAR DES BAILLEURS SOCIAUX
Le II du présent article propose une nouvelle rédaction de l’article 199 undecies C du code général des impôts dont les dispositions actuelles sont déplacées au sein de l’article 199 undecies B par le D de l’article 5 du présent projet de loi.
Ce dispositif peut s’analyser comme une extension de la réduction d’impôt en faveur des investissements productifs prévue par l’article 199 undecies B ou comme la création d’une nouvelle réduction d’impôt similaire à cette dernière, les dispositions du projet de loi alternant entre l’une ou l’autre de ces lectures.
Il convient d’en présenter les bénéficiaires, l’assiette, les conditions, le taux et les modalités d’imputation ainsi que les modalités de contrôle et de reprise.
A.– LES BÉNÉFICIAIRES DE LA RÉDUCTION D’IMPÔT
Par renvoi aux dispositions de l’article 199 undecies B, les bénéficiaires de la réduction d’impôt seront les mêmes que ceux visés à cet article, à savoir les contribuables domiciliés en France au sens de l’article 4 B.
Il en résulte que les contribuables non-résidents qui, en application du second alinéa de l'article 4 A, sont passibles de l'impôt sur le revenu en raison de leurs seuls revenus de source française sont exclus du bénéfice de la réduction d'impôt. Il en est ainsi notamment des contribuables qui ont leur domicile fiscal à Saint-Pierre-et-Miquelon, à Mayotte, en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, dans les îles Wallis-et-Futuna et les Terres australes et antarctiques françaises.
Le bénéfice de la réduction d’impôt est ouvert aux investissements réalisés par une entreprise donc aux investisseurs acquérant ou construisant le bien dans le cadre d’une entreprise individuelle.
Toutefois, l’alinéa 33 du présent article rend applicables au titre de la réduction d’impôt prévue par l’article 199 undecies C plusieurs alinéas de l’article 199 undecies B dont le dix-neuvième.
Celui-ci ouvre notamment le bénéfice de la réduction d’impôt aux investissements réalisés par une société soumise au régime d'imposition prévu à l'article 8 du code général des impôts du code général des impôts dont les parts sont détenues directement ou, par l'intermédiaire d'une entreprise unipersonnelle à responsabilité limitée, par des contribuables domiciliés en France au sens de l'article 4 B (57).
L’article 8 vise les sociétés de personnes et assimilées transparentes fiscalement, c’est-à-dire celles dont les associés sont personnellement assujettis à l’impôt sur le revenu pour la part des bénéfices sociaux correspondant à leurs droits dans la société. Il s’agit notamment des sociétés civiles non soumises à l’impôt sur les sociétés ainsi que des sociétés anonymes, des sociétés par actions simplifiées et des sociétés à responsabilité limitée qui ont opté pour le régime fiscal des sociétés de personnes.
Le Sénat a précisé que le bénéfice de la réduction d’impôt était ouvert aux investissements réalisés par une société civile ou par une « société civile de promotion immobilière ». Cette rédaction, qui semble résulter d’une erreur matérielle au regard de l’intention qui était probablement de viser les sociétés civiles de placement immobilier (SCPI), est, en tout état de cause, inutile pour les raisons précédemment indiquées.
Dans tous les cas, le siège de l’entreprise réalisant l’investissement doit être situé en France métropolitaine ou dans un département d’outre-mer. Il ne peut donc être situé dans une collectivité d’outre-mer.
B.– L’ASSIETTE DE LA RÉDUCTION D’IMPÔT
La réduction d’impôt proposée est ouverte au titre de l’acquisition ou de la construction de logements neufs à usage locatif sis dans les départements ou les collectivités d’outre-mer.
Son assiette est égale à la moitié du « montant (…) des immeubles » (rédaction dont on peut supposer qu’elle vise le prix de revient mais qui peut être aussi comprise de manière extrêmement restrictive comme n’incluant que le prix de revient des seuls logements à l’exclusion de l’ensemble des frais annexes, par exemple le prix de revient du foncier non bâti) hors taxes et hors frais d’acquisition et après déduction des subventions publiques.
Il est précisé que ce montant est pris en compte dans la limite de 1 920 euros hors taxes par mètre carré de surface habitable, cette limite étant indexée annuellement (comme celle prévue à l’article 199 undecies A) dans la même proportion que la variation de la moyenne sur quatre trimestres de l’indice national mesurant le coût de la construction publié par l’INSEE.
Il convient de noter que cette limite était fixée à 1 800 euros hors taxes par mètre carré par la rédaction initiale du projet de loi, déposé en 2008. Elle a donc été relevée de 120 euros (+ 6,66 %) par le Sénat, soit un relèvement correspondant à l’application au titre de 2009 de l’indexation prévue (et appliquée s’agissant de la limite prévue à l’article 199 undecies A).
En l’état de la rédaction, cette limite semble devoir être interprétée comme s’appréciant avant déduction des frais d’acquisition et des subventions publiques.
Le second alinéa du II du présent article codifié (alinéa 36 du présent article) précise que le « III de l’article 199 undecies B est applicable ». Dans la rédaction de ce paragraphe III proposé par l’article 5 du présent projet de loi, celui-ci devrait notamment comprendre les dispositions figurant actuellement à l’article 199 undecies C et ayant pour effet de ne pas retenir dans l’assiette des réductions d’impôt le montant des subventions accordées par les collectivités d’outre-mer.
Le III du présent article codifié (alinéa 37 du présent article) dispose que « pour l’application du septième alinéa du I du présent article, le contenu de la base éligible prise en compte pour le calcul de la réduction d’impôts est précisé par décret ».
Cette rédaction est issue d’amendements identiques des sénateurs Marsin et Virapoullé ayant notamment pour objet de corriger une erreur de référence de la rédaction initiale du projet de loi qui prévoyait qu’ « un décret précise le contenu de la base éligible mentionnée au 5° du III » alors que ce 5° concerne la rétrocession et non l’assiette de la réduction d’impôt.
Compte tenu de la modification du décompte des alinéas au cours de la discussion au Sénat, la rédaction adoptée se trouve toutefois toujours viser ce même 5° et n’a donc pas d’objet. La notion de « base éligible », reprise par ces amendements de la rédaction initiale du projet de loi, ne se caractérise pas, en outre, par sa précision et ne figure, en tout état de cause, pas dans le texte.
C.– LES ÉLÉMENTS CONDITIONNANT LE BÉNÉFICE DE LA RÉDUCTION D’IMPÔT
Quatre séries de conditions doivent être simultanément satisfaites pour obtenir le bénéfice de la réduction d’impôt. Ces conditions sont relatives :
– à l’affectation des logements par l’entreprise bénéficiant de la réduction d’impôt (1° du I du présent article codifié) ;
– à l’affectation des logements par l’organisme de logement social locataire de cette entreprise (2° et 3° du I du présent article codifié) ;
– à la réalisation dans les logements de certaines dépenses répondant à une préoccupation de développement durable (4° du I du présent article codifié) ;
– à la rétrocession par l’entreprise bénéficiaire de la réduction d’impôt à l’organisme de logement social locataire des logements d’une part de l’avantage fiscal obtenu (5° du I du présent article codifié).
1.– Les conditions relatives à l’affectation des logements par l’entreprise bénéficiaire de la réduction d’impôt
Le 1° du I du présent article codifié (alinéa 25 du présent article) dispose que les logements acquis ou construits doivent être donnés en location nue à un organisme de logement social (OLS) pendant cinq ans, ce délai courant au plus tard à partir du terme du sixième mois suivant l’achèvement ou, si elle est postérieure, l’acquisition du logement.
Le même alinéa précise que l’OLS peut être :
– un organisme d’habitations à loyer modéré au sens de l’article L.411-2 du code de la construction et de l’habitation à l’exception des sociétés anonymes coopératives d'intérêt collectif d'habitations à loyer modéré (c’est-à-dire les offices publics de l'habitat, les sociétés anonymes d'habitations à loyer modéré, les sociétés anonymes coopératives de production d'habitations à loyer modéré et les fondations d'habitations à loyer modéré) ;
– un organisme concourant aux objectifs de la politique d’aide au logement au sens de l’article L. 365-1 du même code (c’est-à-dire des organismes sans but lucratif ou des unions d'économie sociale exerçant des activités agréées)
– dans les collectivités d’outre-mer, tout organisme de logement social agréé conformément à la réglementation locale par l’autorité publique compétente.
Les dispositions du II du présent article codifié, qui constituent l’alinéa 35 du présent article, répètent, de manière redondante avec le présent alinéa, que sont assimilés aux organismes et sociétés qu’ils mentionnent les organismes et sociétés situés en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, à Saint-Pierre-et-Miquelon, à Saint-Martin, à Saint-Barthélemy, à Wallis-et-Futuna et à Mayotte qui ont un objet équivalent et sont de forme similaire au regard de la réglementation propre à chaque collectivité concernée.
Enfin, l’alinéa 25 impose à l’entreprise propriétaire des logements de les céder, au terme du délai de cinq ans, au bailleur social qui en est le locataire. Cette rédaction exclut donc notamment la reprise de l’entreprise elle-même (par exemple, le rachat de ses parts) par le bailleur social.
Un amendement de Mme Anne-Marie Payet, adopté contre l’avis de la Commission mais avec le soutien du Gouvernement, dispense de l’obligation de louer le bien à un OLS, les logements « destinés à l’hébergement de personnes âgées de plus de soixante-cinq ans » à la condition que les « prestations d’hébergement rendues au profit des personnes âgées s’accompagnent de prestations de services adaptées à leur situation ».
En l’état de la rédaction, cet amendement parait peu opérant dans la mesure où l’obligation de rétrocession à un OLS, prévue à l’alinéa 30, continuerait de jouer pour les logements concernés et qu’il parait, en pratique, difficile de procéder à la rétrocession si un OLS n’est pas locataire des logements, sauf dans l’hypothèse où un OLS accepterait de racheter ces logements après qu’ils aient été gérés par un tiers.
2.– Les conditions relatives à l’affectation des logements par leur locataire
Le 2° du I du présent article codifié (alinéa 27) prévoyait, dans la rédaction initiale du projet de loi, que « le programme immobilier comprend uniquement des logements locatifs dont la moyenne et les maxima de loyers sont plafonnés » et renvoyait à un décret la fixation des plafonds de loyer et la définition la notion de programme immobilier.
Cet alinéa a fait l’objet d’une réécriture en séance par le Sénat, du fait de l’adoption, avec l’avis favorable de la commission des Finances et du Gouvernement, d’amendements identiques des commissions saisies pour avis et de Mme Anne-Marie Payet.
Le texte transmis à l’Assemblée nationale dispose ainsi que « le programme immobilier comprend uniquement des logements locatifs dont les loyers sont plafonnés, à l’exclusion, dans les départements d’outre-mer et à Mayotte, des logements servant à l’intégration de personnes rencontrant des difficultés sociales particulières » et précise qu’un décret fixera les plafonds de loyer et définira « la notion de programme immobilier, notamment la proportion minimale exigée de logements sociaux exprimée en surface. »
La portée de ces dispositions mériterait d’être précisée (le loyer « plafonné » est-il le loyer versé par l’OLS ou celui perçu par celui-ci de son sous-locataire ? qu’apporte la notion de « programme immobilier » ?) mais il en ressort, en tout cas, a contrario, que certains des logements ouvrant droit à la réduction d’impôt peuvent ne pas être des logements sociaux.
Le 3° du I du présent article codifié (alinéa 28) dispose que « les logements sont donnés en location à des personnes qui en font leur résidence principale » et précise que « les ressources de ces personnes n’excèdent pas des plafonds fixés par décret ».
L’intention semble être d’imposer au locataire de l’entreprise bénéficiant de la réduction d’impôt, organisme de logement social, de procéder à la sous-location des logements dont l’acquisition ou la construction a ouvert droit à la réduction d’impôt. De même, l’intention semble être d’interdire la sous-location à des personnes dont les ressources excéderaient des plafonds fixés par décret et il n’est déraisonnable de supposer que cette condition de ressources ne s’apprécierait qu’à l’occasion de la conclusion du bail de sous-location.
Il ressort des dispositions de l’alinéa 32 précisant les modalités de reprise de la réduction d’impôt (ou, en tout cas, de l’intention qu’elles manifestent, la modification du décompte d’alinéas rendant, en l’état, ces dispositions partiellement inopérantes) que les conditions définies aux 2° et 3° du présent article codifié doivent être respectées pendant la période de cinq ans au cours de laquelle les logements sont loués à l’OLS par l’entreprise bénéficiaire de la réduction d’impôt. Le manquement de l’OLS aux obligations qui lui sont imposées serait donc sanctionné par la reprise de la réduction d’impôt.
3.– La condition tendant à la réalisation de certaines dépenses sur les logements
Le 4° du I du présent article codifié (alinéa 29), dont la rédaction est particulièrement inélégante, conditionne le bénéfice de la réduction d’impôt à la réalisation dans les logements de « dépenses d’équipements de production d’énergie » (formule qui a l’originalité de ne pas imposer que cette production d’énergie soit issue d’une source renouvelable…), de « dépenses (…) d’appareils utilisant une source d’énergie renouvelable » ou de « dépenses (…) de matériaux d’isolation ».
Il est précisé qu’un arrêté du ministre chargé du budget précisera la nature des dépenses concernées.
À la différence des dispositions de l’article 199 undecies A qui prévoit une majoration de la réduction d’impôt, ces dispositions instituent une véritable éco-conditionnalité puisque la réalisation des dépenses précédemment mentionnées sera systématiquement obligatoire et ce, dans chacun des logements.
Sous réserve des précisions susceptibles d’être apportées par l’arrêté, la rigueur de ces dispositions ne doit toutefois pas être surestimée puisqu’en l’état de la rédaction, les conditions ne sont pas cumulatives, la simple présence de matériaux d’isolation semble permettre de la remplir et il est difficile de concevoir un logement totalement dépourvu d’isolation…
4.– La condition relative à la rétrocession d’une fraction de l’avantage fiscal obtenu
Le 5° du I du présent article codifié (alinéa 30) impose à l’entreprise bénéficiaire de la réduction d’impôt la rétrocession à l’organisme de logement social locataire d’au moins 60 % de la réduction d’impôt, sous la forme d’une diminution des loyers et du prix de cession des logements qui lui sont loués.
La rédaction retenue reprend celle figurant à l’article 199 undecies B.
Comme celle-ci, elle devrait être interprétée comme imposant au bénéficiaire de la réduction d’impôt d’accorder au bénéficiaire de la rétrocession (en l’espèce, l’OLS) un avantage d’un montant au moins équivalent à 60 % du montant de la réduction d’impôt acquise.
En pratique, le montant de la rétrocession s’apprécierait, comme en matière d’investissement productif, en comparant au montant hors taxes et hors subventions de l’investissement « la valeur actualisée de l'ensemble des sommes mises à la charge du locataire lui permettant d'obtenir la disposition du bien et d'en acquérir la propriété au terme de la location » (58).
Comme dans les montages existants en matière d’investissement productif, la réduction d’impôt obtenue par les investisseurs sera donc d’un montant supérieur à l’avantage réel qu’ils retireront de l’investissement puisqu’ils devront, pour avoir droit à cet avantage fiscal, en abandonner une part à l’exploitant (en l’occurrence à l’OLS).
D.– LE TAUX ET LES MODALITÉS D’IMPUTATION DE LA RÉDUCTION D’IMPÔT
L’alinéa 31 du présent article fixe le taux de la réduction d’impôt à 50 %.
À la différence des dispositions en vigueur des articles 199 undecies A et 199 undecies B, il n’est pas prévu d’appliquer des taux majorés à raison de la localisation ou de la nature des investissements.
L’alinéa 33 du présent article dispose que « les dispositions des dix-neuvième à vingt et unième alinéas du I de l'article 199 undecies B sont applicables » au titre de la réduction d’impôt acquise sur le fondement du présent article codifié.
Ces alinéas, tels que modifiés par les dispositions de l’article 5 du présent projet de loi, précisent notamment que lorsque la réduction d’impôt est acquise en cas d’acquisition d’un immeuble à construire ou de construction d’immeuble, elle est pratiquée au titre de l’année au cours de laquelle les fondations de celui-ci sont achevées.
Cette disposition peut sembler significativement plus favorable aux contribuables que celles de l’article 199 undecies A qui prévoit que la réduction d’impôt est, en principe, pratiquée au titre de l’année de l’achèvement de l’immeuble. Elle ne l’est toutefois pas puisque, pour les investissements intermédiés par une SCPI ouvrant droit à la réduction d’impôt au titre de l’article 199 undecies A (qui sont davantage comparables aux dispositions proposées pour le présent article codifié que ne l’est l’acquisition directe d’un immeuble), la réduction d’impôt est acquise au titre de l’année de souscription des parts.
En dehors des cas d’acquisition d’un immeuble à construire ou de construction d’un immeuble, c’est-à-dire, s’agissant du présent article codifié, pour l’acquisition d’un immeuble neuf existant, l’article 199 undecies B prévoit que la réduction d’impôt est pratiquée au titre de l’année au cours de laquelle l’investissement est réalisé ce qui correspondra, au cas d’espèce, à l’année au cours de laquelle l’immeuble est acquis.
La réduction d’impôt sera intégralement imputée en une fois.
En application de l’actuel vingt-et-unième alinéa de l’article 199 undecies B, l’éventuel solde de réduction d’impôt excédant l’impôt dû par le contribuable pourra être reporté sur l’impôt sur le revenu dû au titre des années suivantes jusqu’à la cinquième inclusivement.
E.– LES MODALITÉS DE CONTRÔLE ET DE REPRISE
Le IV du présent article codifié (alinéa 38 du présent article) rend obligatoire l’information préalable du ministre du budget (en lui ouvrant la possibilité de s’opposer à l’opération en émettant des objections motivées) sur tout investissement ouvrant droit à la réduction d’impôt proposée.
En outre, un agrément préalable est institué lorsque le montant par programme ou par exercice, cette dernière mention étant superfétatoire, dépasse un million d’euros.
L’alinéa 32 du présent article prévoit la reprise de la réduction d’impôt « si les conditions posées aux troisième ou quatrième alinéas cessent d’être respectées dans le délai de cinq ans mentionné au deuxième alinéa ».
L’intention semble être de viser les conditions figurant aux actuels quatrième et cinquième alinéas qui définissent des obligations à la charge de l’OLS locataire.
Il n’est curieusement pas fait mention des autres conditions et notamment de la principale d’entre elles, mise à la charge de l’entreprise bénéficiaire de la réduction d’impôt, à savoir l’obligation de louer cinq ans puis de céder à un OLS.
L’alinéa 32 procède, en outre, à un renvoi général aux « conditions et sanctions prévues au I de l’article 199 undecies B ». Cet article ne prévoit pas à proprement parler de reprise de l’avantage fiscal et la plupart des conditions qu’ils fixent n’apparaissent pas transposables au dispositif proposé. Sa portée est, en outre, rendue particulièrement incertaine par les nombreuses dispositions du présent article codifié rendant explicitement applicable aux opérations relevant du dispositif proposé certaines dispositions limitativement énumérées de l’article 199 undecies B et qui impliquent, a contrario, que d’autres dispositions de cet article ne sont pas applicables aux opérations relevant du nouveau dispositif proposé.
On peut toutefois supposer que ce renvoi rend au moins partiellement applicable aux opérations relevant du dispositif proposé les vingt-troisième et vingt-cinquième alinéa de l’article 199 undecies B qui, respectivement :
– organise la reprise de l’avantage fiscal en cas de cession de l’investissement y ayant ouvert droit, de cessation de son affectation à l’activité pour laquelle il a été acquis ou créé (condition redondante avec les autres dispositions du présent article codifié) ou en cas de cessation de son activité par l’acquéreur (condition sans objet en l’espèce) pendant les cinq années suivant l’acquisition ;
– impose un engagement de conservation pendant cinq ans des parts ou actions par les associés ou membres des sociétés ou groupements réalisant un investissement ouvrant droit à la réduction d’impôt.
Cette interprétation est confortée par l’alinéa 34 du présent article qui dispose que « le délai de cinq ans prévu aux vingt-troisième et vingt-cinquième alinéas du même I et au 1° du présent I s’apprécie à compter de la date du fait générateur de la réduction d’impôt ».
Cette disposition apporte malheureusement, elle aussi, son lot de confusion compte tenu des incertitudes entourant le fait générateur de la réduction d’impôt.
F.– LES DISPOSITIONS D’ENTRÉE EN VIGUEUR
Le V du présent article codifié (alinéa 39) dispose que celui-ci est applicable aux acquisitions ou constructions de logements réalisées entre la date de promulgation de la loi qui sera issue du présent projet de loi et le 31 décembre 2017.
On notera également que le renvoi au III de l’article 199 undecies B opéré par l’alinéa 36 du présent article rend explicitement applicable à celui-ci les dispositions figurant à l’article 5 du présent projet de loi qui conditionent l’éligibilité d’investissements réalisés à compter du 1er janvier 2010 sur le territoire d’une COM à la réduction d’impôt à la conclusion entre la collectivité concernée et l’État d’une convention fiscale contenant une clause d’assistance administrative en vue de lutter contre la fraude ou l’évasion fiscale a été conclue.
III.– LES AVANTAGES FISCAUX ANNEXES AU TITRE D’OPÉRATIONS RELEVANT DE LA NOUVELLE RÉDUCTION D’IMPÔT PROPOSÉE
Au cours de la discussion en séance du projet de loi, le Sénat a inséré au présent article deux paragraphes prévoyant divers avantages fiscaux au titre d’opérations relevant de la réduction d’impôt proposée.
Le premier de ces deux paragraphes, le paragraphe II bis, résulte de l’adoption d’un amendement du Gouvernement, adopté avec l’avis favorable de la commission des Finances.
Le 1° de ce paragraphe (alinéas 41 et 42 du présent article) exonère de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) les « constructions de logements locatifs neufs réalisés dans les conditions de l’article 199 undecies C », d’une part au titre de l’article 1384 A du code général des impôts et, d’autre part, au titre de l’article 1384 C du même code.
Il n’apparaît pas aisé de donner une interprétation pleinement satisfaisante au fait que deux exonérations concurrentes soient prévues, sauf à supposer soit que l’exonération ne joue que sous réserve que les autres conditions prévues par chacun des articles soient remplies (ce qui rend l’amendement sans objet) ou bien qu’elle joue au titre des constructions s’agissant de l’article 1384 A et des acquisitions s’agissant de l’article 1384 C (mais la rédaction retenue vise expressément les seules constructions).
Comme on le sait, la TFPB est due par le propriétaire. Au titre de la période de cinq ans au cours de laquelle les logements sont loués par l’entreprise bénéficiaire de la réduction d’impôt à l’organisme de logement social, c’est donc cette entreprise, c’est-à-dire les contribuables bénéficiaires de la réduction d’impôt qui en sont actionnaires, qui bénéficiera de l’exonération.
Le 2° de ce paragraphe (alinéas 43 et 44 du présent article) rend applicable le taux réduit de TVA (2,1 % au lieu de 8,5 %), d’une part, aux « terrains destinés à des constructions de logements locatifs neufs réalisés dans les conditions de l’article 199 undecies C » : (la notion d’application d’un taux à un terrain demeurant, à ce stade, confuse) et, d’autre part, aux ventes et apports (qui ne peuvent être clairement identifiées en l’état de la rédaction) consentis aux personnes bénéficiaires d’un prêt prévu à l’article R. 372-1 du code de la construction et de l’habitation, c’est-à-dire d’un des prêts finançant des opérations de logement dans les départements d’outre-mer.
Le 3° de ce paragraphe (alinéas 45 et 46 du présent article) soumet à la TVA les livraisons à soi-même de logements financés au moyen d’un prêt prévu à l’article R. 372-1 du code de la construction et de l’habitation ainsi que
de logements sociaux neufs à usage locatifs construits dans le cadre de l’article 199 undecies C.
Cette disposition ne jouera donc que pour des logements sociaux, donc pour certains des logements dont la construction ou l’acquisition aura ouvert droit à la nouvelle réduction d’impôt proposée.
Le second paragraphe relatif aux avantages fiscaux divers accessoires à la réduction d’impôt proposée, le paragraphe II ter du présent article, résulte de l’adoption d’un amendement de la commission des Affaires économiques du Sénat, avec l’avis favorable de la commission des Finances et le soutien du Gouvernement.
Ce paragraphe autorise les conseils généraux des départements d’outre-mer à exonérer de taxe de publicité foncière ou de droits d’enregistrement les cessions des logements ayant ouvert droit à la réduction d’impôt proposée par l’entreprise bénéficiaire de celle-ci à l’organisme de logement social locataire.
IV.– L’EXTENSION DE L’AVANTAGE FISCAL EN MATIÈRE D’IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS AUX OPÉRATIONS DE LOCATION-ACCESSION
L’article 217 undecies du code général des impôts autorise les entreprises imposées à l’impôt sur les sociétés à déduire de leurs résultats imposables certains investissements productifs réalisés outre-mer.
Le III du présent article prévoit, outre une renumérotation inutile et inopportune de l’article 217 undecies, l’extension du bénéfice de ce dispositif aux investissements réalisés pour l’acquisition ou la construction de logements loués dans le cadre de contrats de location-accession à des personnes physiques.
L’avantage est placé sous trois conditions.
En premier lieu, les logements concernés doivent faire l’objet, dans les six mois de leur achèvement ou de leur acquisition si elle est postérieure, d’un contrat de location-accession avec une personne physique.
En second lieu, l’acquisition ou la construction de ces logements par l’entreprise bénéficiaire de la déduction de son résultat doit avoir été financée au moyen d’un prêt conventionné agréé prévu par l’article R. 331-76-5-1 du code de la construction et de l’habitation.
Enfin, en dernier lieu, les trois-quarts de l’avantage fiscal résultant de la déduction opérée doivent être rétrocédés aux personnes physiques parties aux contrats de location-accession.
Ces dispositions seraient applicables dans les collectivités d’outre-mer et en Nouvelle-Calédonie en application des dispositions de l’article 217 duodecies mais leur application y serait particulièrement incertaine dans la mesure où elle est conditionnée par des renvois à des normes (la loi définissant le contrat de location-accession, les dispositions du code de la construction et de l’habitation relatives aux prêts conventionnés) qui n’y sont pas systématiquement applicables.
*
* *
Après avis favorable du rapporteur, la Commission adopte un amendement CF 405 de coordination du rapporteur général.
La Commission est ensuite saisie d’un amendement CF 194 de M. Jean-Claude Fruteau.
M. Victorin Lurel. Cet amendement vise à permettre aux primo-accédants de disposer de logements adaptés à la composition de leur foyer et à son évolution possible.
Après avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette cet amendement.
La Commission est ensuite saisie d’un amendement CF 332 de M. Serge Letchimy.
M. Serge Letchimy. Cet amendement vise à élargir la défiscalisation aux travaux de confortation antisismiques.
M. le rapporteur. Je suis favorable à cette idée, mais peut-être pas à cette rédaction : je vous propose d’y réfléchir ensemble pour l’améliorer.
M. Serge Letchimy. Je le retire donc.
L’amendement CF 332 est retiré.
La Commission est saisie d’un amendement CF 411 du rapporteur.
M. le rapporteur. Cet amendement vise à aligner la définition de l’accession à la première propriété au sens du présent article sur celle applicable s’agissant du prêt à taux zéro – ne pas avoir été propriétaire de sa résidence principale au cours des deux années précédentes –, ce qui simplifiera l’application du dispositif et ouvrira plus largement son bénéfice.
La Commission adopte cet amendement.
La Commission est saisie d’un amendement CF 406 du rapporteur.
M. le rapporteur. Cet amendement vise à maintenir à 4,6 millions d’euros le seuil d’agrément des investissements dans le secteur du logement par l’intermédiaire de sociétés, qu’un amendement du Gouvernement au Sénat a ramené à 1 million d’euros. Cet amendement propose également d’aligner les obligations des personnes physiques sur celles des sociétés alors que le projet de loi maintient l’état du droit qui n’impose aucune obligation au titre des investissements réalisés directement par une personne physique, quel que soit leur montant.
M. le président Didier Migaud. Vous maintenez le seuil de 4,6 millions d’euros, ce qui paraît élevé.
M. le rapporteur. C’est un héritage de la loi Pons, qui avait fixé ce seuil à 30 millions de francs il y a 23 ans – et il faut tenir compte de l’érosion monétaire.
M. François Scellier. Un niveau intermédiaire entre 1 et 4,6 millions d’euros, par exemple 2 millions d’euros, serait préférable.
M le rapporteur. Je me rallie à cette proposition qui nous permettra de réunir un concensus.
La Commission adopte l’amendement ainsi rectifié.
Elle adopte ensuite l’amendement de coordination CF 408 du rapporteur.
En conséquence, les amendements CF 308 de M. Victorin Lurel, CF 256 de M. Louis-Joseph Manscour et CF 149 du Gouvernement deviennent sans objet.
La Commission est ensuite saisie de l’amendement CF 40 du rapporteur.
M. le rapporteur. Les règles de défiscalisation étant modifiées, il s’agit d’organiser l’extinction progressive du dispositif Girardin par des dispositions de transition, pour ne pas mettre en difficulté des opérations déjà en cours. Je vous propose donc d’apprécier l’éligibilité à la réduction d’impôt au regard de la date de délivrance du permis de construire des immeubles, obligation étant faite aux investisseurs d’achever les travaux dans un délai de trente mois, sauf cas de force majeure.
M. Serge Letchimy. Qui se voit délivrer un permis de permis de construire dispose de deux ans pour construire. Par ailleurs, il faut prévoir les délais légaux de consultation et de passation de marchés publics qui s’imposent aux offices HLM. En bref, il est bien peu courant que les travaux commencent immédiatement après la délivrance du permis de construire. Il conviendrait donc de porter à 36 mois le délai prévu.
M. le rapporteur. Je précise que le dispositif d’extinction proposé s’applique à l’article 199 undecies A, relatif à la loi Girardin – logement intermédiaire et libre – et non à l’article 199 undecies C relatif au logement social. Cela étant, nous ne courons pas grand risque à porter, comme vous le souhaitez, le délai à 36 mois ; ainsi les opérations rencontrant des difficultés profiteront de ce délai supplémentaire, sans que cela présente de risque d’abus car personne n’a intérêt à ce que les travaux s’éternisent.
La Commission adopte l’amendement ainsi rectifié.
Elle examine ensuite l’amendement CF 412 du rapporteur.
M. le rapporteur. Cet amendement réécrit intégralement le dispositif de la nouvelle réduction d’impôt au titre des investissements dans le logement social. Outre des ajustements rédactionnels, il s’agit :
– d’élargir le champ de la réduction d’impôt proposée, d’une part, aux opérations d’accession à la propriété et, d’autre part, aux opérations de réhabilitation de logements de plus de vingt ans ;
– de déroger à la condition de mixité sociale des immeubles pour ceux d’entre eux destinés à l’accession à la propriété ;
– de préciser l’application du dispositif au titre des établissements spécialisés dans l’hébergement de personnes âgées ;
– de majorer le taux de la rétrocession au bénéfice des bailleurs sociaux ou des accédants à la propriété, compte tenu du moindre risque économique supporté par les investisseurs dans ces opérations au regard des investissements productifs ;
– d’introduire une hiérarchisation du taux de la réduction d’impôt selon la localisation des investissements en majorant ce taux lorsque les logements sont situés dans une ZUS ou dans des collectivités pour lesquelles les opérations ne pourront pas bénéficier d’un financement au titre de la ligne budgétaire unique ;
– d’aligner le plafond de l’assiette de la réduction d’impôt sur celui prévu par l’article 199 undecies A, c’est-à-dire 2 194 euros par mètre carré, et de prévoir son indexation sur l’évolution des coûts de la construction localement constatés ;
– d’introduire les dispositions traditionnellement prévues pour interdire le cumul de différents avantages fiscaux et la cession ou le démembrement de la propriété des biens ouvrant droit à la réduction d’impôt en dehors des cas de succession.
M. Serge Letchimy. Cette nouvelle rédaction est intéressante, mais il serait bon de retravailler les mesures relatives à la hiérarchisation du taux de la réduction d’impôt en fonction de la localisation des investissements, pour éviter que les centres bourgs, qui ne sont pas nécessairement classés en ZUS, ne soient écartés du dispositif. D’autre part, la ministre de l’économie n’a-t-elle pas indiqué que les crédits d’impôt sur les intérêts d’emprunts, prévus dans la loi TEPA, pourraient se cumuler aux mesures de défiscalisation ?
M. le rapporteur. Serait-ce que vous défendez le paquet fiscal ?
M. Serge Letchimy. Nullement, car il est porteur d’injustices outre-mer également, mais je vous interroge. Enfin l’article 217 undecies en matière de financement du logement est-il applicable à la défiscalisation ?
M. le rapporteur. Les dispositions prévues concernent l’impôt sur le revenu et non l’impôt sur les sociétés. Je vous propose de revoir ensemble la manière dont nous pourrions intégrer les centres bourgs dans le dispositif.
Par ailleurs, il est nécessaire, par coordination avec votre vote précédent de rectifier cet amendement afin de fixer à deux millions d’euros le seuil d’agrément.
Mme Françoise Branget. C’est une décision qui peut paraître hâtive…
La Commission adopte l’amendement CF 412 ainsi rectifié.
En conséquence, les amendements CF 196 de M. Victorin Lurel, CF 195 de M. Jean-Claude Fruteau et CF 167 de Mme Christiane Taubira, CF 135 de M. Letchimy, CF 310 de M. Victorin Lurel, CF 169 de Mme Christiane Taubira, CF 333 de M. Serge Letchimy et CF 309 de M. Victorin Lurel deviennent sans objet.
Suivant l’avis du rapporteur, la Commission rejette l’amendement CF 170 de Mme Christiane Taubira.
Sur avis favorable du rapporteur, elle adopte ensuite l’amendement CF 449 du rapporteur général.
En conséquence, l’amendement CF 325 de M. Serge Letchimy devient sans objet.
Suivant l’avis du rapporteur, la Commission adopte ensuite l’amendement CF 148 du Gouvernement.
En conséquence, l’amendement CF 324 de M. Serge Letchimy devient sans objet.
Puis, la commission adopte l’amendement CF 410 du rapporteur.
La Commission examine ensuite l’amendement CF 323 de M. Serge Letchimy.
M. le rapporteur. Je vous invite à le retirer afin que nous y retravaillions ensemble.
M. Serge Letchimy retire l’amendement.
Puis, la commission adopte l’amendement CF 409 du rapporteur.
Sur avis favorable du rapporteur, elle adopte ensuite l’amendement CF 154 du Gouvernement.
Puis, suivant l’avis du rapporteur, elle rejette l’amendement CF 280 de M. Victorin Lurel.
La Commission adopte l’article 20 ainsi modifié.
*
* *
Article 20 bis A
Extension et adaptation outre-mer de la réduction d’impôt en faveur de l’investissement locatif
DOM |
St-Pierre-et-M. |
Mayotte |
Saint-Barthélemy |
Saint-Martin |
Polynésie française |
Wallis et Futuna |
Nouvelle-Calédonie |
TAAF |
Issu d’un amendement du sénateur Virapoullé, adopté contre l’avis de la commission des Finances et le Gouvernement s’en remettant à la sagesse du Sénat en annonçant, d’une part, son intention de lever le gage et, d’autre part, de « proposer à l’Assemblée nationale les ajustements nécessaires » dans l’hypothèse de son adoption, le présent article vise à étendre aux COM et à adapter outre-mer la réduction d’impôt en faveur de l’investissement locatif, dite Scellier-Carrez, prévue par l’article 199 septvicies du code général des impôts.
I.– LA RÉDUCTION D’IMPÔT EN FAVEUR DE L’INVESTISSEMENT LOCATIF
La réduction d’impôt sur le revenu prévue par l’article 199 septvicies du code général des impôts s’applique, à compter du 1er janvier 2009, aux contribuables domiciliés en France qui acquièrent, réhabilitent ou font construire des logements neufs dans certaines zones du territoire se caractérisant par un déséquilibre entre l’offre et la demande de logements (59), qu’ils s’engagent à donner en location nue à usage d’habitation principale pour une durée minimale de neuf ans. Au titre d’une même année d’imposition, un seul logement peut ouvrir droit à la nouvelle réduction d’impôt.
Le bénéfice de la réduction d’impôt est conditionné par le respect d’un plafond de loyers, fixé à un niveau variable selon la zone du territoire concerné. Dans les communes des départements d’outre-mer et pour les baux conclus en 2009, ce plafond est égal à 15,05 euros par mètre carré et par mois. Il est donc sensiblement supérieur au plafond de loyers conditionnant le bénéfice au taux majoré (50 %) de la réduction d’impôt prévue à l’article 199 undecies A, qui s’établit à 12,5 euros par mètre carré et par mois.
La réduction d’impôt est calculée sur le prix de revient du logement ou le montant des souscriptions, dans la limite annuelle de 300 000 euros. Son taux est fixé à 25 % pour les investissements réalisés en 2009 et 2010 et à 20 % pour ceux réalisés en 2011 et 2012. Elle est répartie sur neuf années, à raison d’un neuvième de son montant chaque année.
Lorsque la location est consentie dans le secteur intermédiaire, le contribuable bénéficie d’avantages complémentaires. Le loyer doit alors être inférieur à un plafond plus rigoureux (12,04 euros par mètre carré et par mois dans les départements d’outre-mer). Les ressources du locataire ne doivent outre pas excéder des limites définies par décret (32 499 euros par an pour un célibataire outre-mer) et le locataire ne peut être un ascendant ou un descendant du contribuable.
Lorsque ces conditions sont respectées, le contribuable bénéficie, en plus de la réduction d’impôt, d’une déduction spécifique fixée à 30 % des revenus bruts tirés de la location du logement. Lorsque le logement reste loué dans le secteur intermédiaire après la période d’engagement de location, le contribuable bénéficie, par période de trois ans et dans la limite de six ans, d’un complément de réduction d’impôt égal à 2 % par an du prix de revient du logement (qui peut porter la réduction d’impôt totale à 37 % de ce prix).
L’acquisition du logement, ou le dépôt de demande permis de construire dans le cas d’un logement que le contribuable fait construire, doit intervenir au plus tard le 31 décembre 2012.
La réduction d’impôt prévue par l’article 199 septvicies s’applique également aux contribuables qui souscrivent, entre le 1er janvier 2009 et le 31 décembre 2012, des parts de sociétés civiles de placement immobilier (SCPI) sous les mêmes conditions.
II.– LES ADAPTATIONS PROPOSÉES
L’article 20 bis A propose d’adapter à l’outre-mer la réduction d’impôt prévue par l’article 199 septvicies sur trois points :
– l’extension aux COM de son champ d’application ;
– le prolongement, en outre-mer, de sa durée d’application ;
– la majoration de son taux ;
– l’adaptation des plafonds de loyer.
A.– LE CHAMP D’APPLICATION GÉOGRAPHIQUE
L’alinéa 2 du présent article ouvre expressément le bénéfice de la réduction d’impôt prévue par l’article 199 septvicies au titre des logements acquis ou construits dans les départements d’outre-mer, d’une part, et dans les collectivités d’outre-mer, d’autre part, mais omet de viser les cas de transformation en logement d’un local affecté à un usage autre que l’habitation et de la réhabilitation d’un logement ne satisfaisant pas à des conditions de décence minimale. Il s’agit probablement d’un oubli.
La réduction d’impôt prévue par l’article 199 septvicies est naturellement déjà applicable dans les départements d’outre-mer en l’état du droit. La rédaction de l’alinéa 2 doit donc être interprétée comme y prévoyant l’application du dispositif selon les modalités particulières prévues.
Elle peut également être interprétée comme dérogeant, pour ces départements, à la limitation du bénéfice du dispositif aux seules communes se caractérisant par un déséquilibre entre l’offre et la demande de logements. En l’état, la question est toutefois purement théorique, toutes les communes de tous les départements d’outre-mer étant considérées par le zonage en vigueur défini par arrêté comme se caractérisant par un déséquilibre entre l’offre et la demande de logements.
Le principal objet de l’alinéa 2 est donc d’ouvrir également le bénéfice de la réduction d’impôt aux investissements réalisés dans les collectivités d’outre-mer.
II.– LE PROLONGEMENT DE LA DURÉE D’APPLICATION
Comme cela a été rappelé, le bénéfice de la réduction d’impôt prévue par l’article 199 septvicies ne sera plus ouvert, en l’état du droit, au titre des investissements réalisés à compter du 1er janvier 2013.
L’alinéa 2 du présent article prolonge le bénéfice du dispositif aux investissements réalisés outre-mer au cours de l’année 2013.
Son alinéa 4 ouvre, en outre, le bénéfice de la réduction d’impôt jusqu’à fin 2017 aux logements loués dans le secteur intermédiaire et que le contribuable s’engage à louer plus de neuf ans. La durée de l’engagement complémentaire de location imposée n’est pas précisée.
Enfin, l’alinéa 5 étend également jusqu’à fin 2017 le bénéfice de la réduction d’impôt au titre des investissements outre-mer réalisés par l’intermédiaire d’une SCPI. Dans ce cas, ce prolongement n’est pas conditionné par des engagements locatifs particuliers.
III.– LA MAJORATION DU TAUX
L’alinéa 3 propose de fixer le taux de la réduction d’impôt au titre d’investissements réalisés outre-mer.
Ce taux serait de 40 % pour les logements acquis ou construits entre 2009 et 2011 puis de 35 %.
*
* *
La Commission est saisie de l’amendement CF 404 du rapporteur.
M. le rapporteur. Outre des modifications rédactionnelles, cet amendement propose, d’une part, de majorer le taux de dix points le taux de la réduction d’impôt au titre des logements situés dans les zones urbaines sensibles et dans les collectivités d’outre-mer et, d’autre part, d’adapter le dispositif aux spécificités des collectivités d’outre-mer en réduisant à six ans l’engagement de location et la période d’imputation à la condition que les logements concernés répondent à des conditions plus strictes s’agissant du niveau des loyers et des plafonds de ressources des occupants.
M. Serge Letchimy. La majoration de dix points du taux de la réduction d’impôt prévue pourrait-elle prendre en compte les centres bourgs ?
M. le rapporteur. Je suis prêt à travailler avec vous sur ce point.
La Commission adopte l’amendement et l’article 20 bis A ainsi rédigé.
En conséquence, les amendements CF 334 de M. Serge Letchimy et CF 359 de M. Jerôme Cahuzac deviennent sans objet.
La Commission adopte l’article 20 bis A ainsi modifié.
*
* *
Article 20 bis
Intégration de la nouvelle réduction d’impôt créée dans les plafonnements des réductions d’impôt sur le revenu
DOM |
St-Pierre-et-M. |
Mayotte |
Saint-Barthélemy |
Saint-Martin |
Polynésie française |
Wallis et Futuna |
Nouvelle-Calédonie |
TAAF |
Note : Le présent article est entendu comme s’appliquant à l’ensemble des COM dans la mesure où le plafonnement s’applique à des avantages fiscaux consentis en raison des investissements réalisés notamment dans lesdites COM.
La loi de finances pour 2009 a :
– d’une part, plafonné le montant maximal de l’avantage en impôt pouvant être retiré par un même contribuable de l’effet cumulé des dispositions en faveur de l’investissement outre-mer prévues aux articles 199 undecies A et 199 undecies B du code général des impôts ;
– d’autre part, plafonné le montant maximal de l’avantage en impôt pouvant être retiré par un même contribuable de l’effet cumulé d’un ensemble d’avantages fiscaux comprenant la plupart des réductions d’impôt et notamment les réductions d’impôt en faveur de l’investissement outre-mer.
Le présent article vise à modifier les dispositions régissant ces deux mécanismes de plafonnement pour tenir compte de la nouvelle rédaction de l’article 199 undecies C du code général des impôts proposée par l’article 20 du présent projet de loi.
I.– LE DROIT EXISTANT
A.– LE PLAFONNEMENT DES RÉDUCTIONS D’IMPÔT POUR LES INVESTISSEMENTS OUTRE-MER
Antérieurement à la loi de finances pour 2009, quelques avantages fiscaux déclenchés par des investissements du contribuable n’étaient pas plafonnés.
La mission d’information de la commission des Finances sur les niches fiscales a établi que cette absence de plafonnement permettait à des contribuables de minorer leur impôt sur le revenu dans des proportions considérables et a proposé de plafonner systématiquement l’ensemble des avantages fiscaux à l’impôt sur le revenu.
Le projet de loi de finances pour 2009, sensiblement modifié et complété par des amendements de votre Commission, a établi un tel plafonnement pour l’ensemble des avantages étudiés par la mission d’information à l’exception de ceux afférents aux monuments historiques, au plafonnement desquels le Gouvernement s’est opposé.
S’agissant des deux réductions d’impôt ouvertes au titre d’investissements outre-mer, prévues aux articles 199 undecies A et 199 undecies B du code général des impôts, la loi de finances pour 2009 a établi un plafond commun fixé par un nouvel article 199 undecies D du code général des impôts.
1. Le plafond de droit commun
Les dispositions de cet article prévoient que la somme des réductions d'impôt sur le revenu mentionnées aux articles 199 undecies A et 199 undecies B et des reports de ces réductions d'impôts, dont l'imputation est admise pour un contribuable au titre d'une même année d'imposition, ne peut, en principe, excéder un montant de 40 000 euros.
2. Les modalités particulières d’appréciation du plafond de droit commun
Afin de tenir compte de la spécificité de certains investissements non-patrimoniaux pour lesquels existe une obligation de rétrocession et pour lesquels l’avantage réel acquis au contribuable ne correspond pas au montant, dit brut, de la réduction d’impôt acquise mais à celui-ci minoré du montant rétrocédé, il a été prévu de ne prendre en compte les réductions d’impôt et leurs reports au titre d’investissements faisant l’objet d’une rétrocession que pour une fraction de leur montant représentative du montant minimal légalement non rétrocédé et égal, selon les cas, à 40 % ou à 50 % du montant brut de la réduction d’impôt.
Par ailleurs, il a été tenu compte de la situation particulière des entrepreneurs individuels bénéficiant d’une réduction d’impôt au titre d’un investissement dans l’entreprise à l’exploitation de laquelle ils participent personnellement et directement. Les réductions d’impôt correspondantes ne font pas l’objet d’une rétrocession, puisque le contribuable bénéficiaire est l’exploitant. En l’absence de règle particulière, il aurait donc été appliqué un plafond plus élevé à des opérations dans lesquels deux entrepreneurs individuels auraient investi chacun dans l’entreprise de l’autre en opérant une rétrocession par rapport aux opérations dans lesquelles chacun d’entre eux aurait investi directement dans sa propre entreprise. Il a donc été prévu d’appliquer le plafond le plus élevé de réduction d’impôt brute autorisé compte tenu de la prise en compte de la rétrocession (soit 100 000 euros) aux réductions d’impôt obtenues au titre d’un investissement par un entrepreneur individuel dans sa propre entreprise. Afin de ne pas favoriser le report des investissements pour des raisons fiscales, il a également été prévu d’appliquer, à titre dérogatoire, un plafond de 300 000 euros par période de trois ans.
3. Le plafond dérogatoire
Pour préserver le flux d’investissement en faveur de l’outre-mer et compte tenu de la forte concentration de celui-ci, il est également prévu de permettre à un contribuable d’opter pour un plafond dérogatoire égal à 15 % de son revenu de l'année considérée servant de base au calcul de l'impôt sur le revenu dans les conditions prévues au I de l'article 197 (c’est-à-dire soumis au barème). Il n’est pas tenu compte de la rétrocession pour l’appréciation de ce plafond dérogatoire.
4. Les règles d’entrée en vigueur
Le plafonnement des réductions d’impôt acquises au titre d’investissements outre-mer et de leur report s'applique aux réductions d'impôt et aux reports qui résultent des investissements réalisés et des travaux achevés à compter du 1er janvier 2009.
Toutefois, il n’est pas applicable aux réductions d'impôt et aux reports qui résultent :
– des investissements pour l'agrément ou l'autorisation préalable desquels une demande est parvenue à l'administration avant le 1er janvier 2009 ;
– des acquisitions d'immeubles ayant fait l'objet d'une déclaration d'ouverture de chantier avant le 1er janvier 2009 ;
– des acquisitions de biens meubles corporels ou des travaux de réhabilitation d'immeubles pour lesquels des commandes ont été passées et des acomptes égaux à au moins 50 % de leur prix versés avant le 1er janvier 2009.
B.– LE PLAFONNEMENT GLOBAL DE CERTAINS AVANTAGES FISCAUX À L’IMPÔT SUR LE REVENU
À l’initiative de votre Commission, la loi de finances pour 2009 a introduit un plafonnement global d’avantages fiscaux à l’impôt sur le revenu, défini à l’article 200-0 A du code général des impôts.
Cet article prévoit que l’effet cumulé de certains avantages fiscaux, qu’il énumère, ne peut pas procurer une réduction du montant de l'impôt dû supérieure à la somme d'un montant de 25 000 euros et d'un montant égal à 10 % du revenu imposable servant de base au calcul de l'impôt sur le revenu dans les conditions prévues au I de l'article 197 du code général des impôts.
Les avantages fiscaux retenus pour l'application du plafonnement sont :
– l'avantage en impôt procuré par les déductions au titre de l'amortissement prévues par les régimes dits Robien et Borloo ;
– sauf exception (60), les réductions et crédits d'impôt sur le revenu, dont les réductions d’impôt prévues aux articles 199 undecies A et 199 undecies B du code général des impôts.
Toutefois, là encore, il a été tenu compte de la spécificité des investissements pour lesquels existe une obligation de rétrocession et les réductions d’impôt et leurs reports au titre d’investissements faisant l’objet d’une rétrocession ne sont retenus que pour une fraction de leur montant représentative du montant minimal légalement non rétrocédée et égal, selon les cas, à 40 % ou à 50 % du montant brut de la réduction d’impôt.
II.– LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE
Introduit à l’initiative de la commission des Finances, le présent article a pour objet d’adapter le plafonnement commun des réductions d’impôt pour investissement outre-mer et le plafonnement global de certains avantages fiscaux d’impôt sur le revenu à la création proposée par l’article 20 du présent projet de loi d’un nouveau dispositif de défiscalisation en matière de logement.
En l’absence de ces dispositions, la réduction d’impôt acquise au titre des investissements mentionnés dans la nouvelle rédaction de l’article 199 undecies C aurait de toute façon été visée par le dispositif du plafonnement global, qui couvre toutes les réductions d’impôt sauf certaines limitativement énumérées. Toute nouvelle réduction d’impôt entre donc dans son champ automatiquement.
De même, la nouvelle rédaction proposée de l’article 199 undecies C, dont on ne sait si elle crée une nouvelle réduction d’impôt ou étend l’assiette de la réduction d’impôt existante régie par l’article 199 undecies B, laisse la possibilité de considérer que ces nouvelles réductions d’impôt se verraient appliquer le plafonnement commun des réductions d’impôt pour investissement outre-mer.
En revanche, il n’aurait pas été tenu compte, pour l’appréciation de ces plafonds, de la rétrocession prévue par la nouvelle rédaction proposée de l’article 199 undecies C.
Le présent article a donc principalement pour effet d’apprécier ces plafonds en tenant compte de la rétrocession dans les mêmes conditions que lorsque celle-ci est applicable au titre d’investissements productifs.
Son I modifie, en conséquence, l’article 199 undecies D du code général des impôts relatif au plafonnement commun des réductions d’impôt pour investissement outre-mer tandis que son II fait de même s’agissant de l’article 200-0 A du code général des impôts relatif au plafond global.
Les alinéas 3, 4 et 12 procèdent, en outre, et par anticipation, à des modifications de coordination avec les conséquences emportées par l’article 5 du projet de loi sur le décompte des alinéas de l’article 199 undecies B, dont le d du I serait abrogé. Toutefois, l’alinéa correspondant devant continuer à figurer dans le code, en tant qu’abrogé, comme cela est le cas dans de nombreux articles, ces modifications de coordination sont donc inutiles.
Il convient de noter que le présent article, qui n’appelle pas de commentaire juridique complémentaire, peut avoir pour effet, d’un point de vue économique, d’introduire une concurrence de fait entre les investissements productifs relevant de l’article 199 undecies B et les éventuelles opérations conduites en matière de logement sous le régime proposé par la nouvelle rédaction de l’article 199 undecies C, puisque les réductions d’impôt correspondantes sont placées sous un plafond commun.
Dans un contexte où la capacité fiscale disponible pour financer des investissements productifs sera, en outre au moins transitoirement affectée par l’effet de la création des plafonnements, le risque d’une éviction des investissements productifs intrinsèquement plus risqués par des investissements dans le secteur du logement garantis par des bailleurs sociaux préoccupe donc particulièrement votre Rapporteur.
*
* *
La Commission adopte successivement les amendements CF 400, CF 401, CF 402 et CF 403 du rapporteur.
Puis elle adopte l’article 20 bis ainsi modifié.
*
* *
Article 20 ter
Information et rôle des collectivités territoriales d'outre-mer sur les opérations de défiscalisation mises en oeuvre sur leur territoire
DOM |
St-Pierre-et-M. |
Mayotte |
Saint-Barthélemy |
Saint-Martin |
Polynésie française |
Wallis et Futuna |
Nouvelle-Calédonie |
TAAF |
Le présent article propose de créer deux nouveaux articles au sein du code général des impôts.
La création du premier, l’article 199 undecies E, a été proposée par la commission des Finances du Sénat avant la séance publique. Cet article codifié prévoit l’information et l’avis des collectivités territoriales d’outre-mer sur les opérations de défiscalisation conduites sur leur territoire.
La création du second, l’article 199 undecies F, résulte d’un amendement du président Jean Arthuis adopté en séance qui complète le précédent en autorisant les conseils régionaux d’outre-mer et les assemblées délibérantes des autres collectivités à écarter, en tout ou partie, l’application des dispositifs de défiscalisation sur leur territoire.
I.– L’ARTICLE 199 UNDECIES E
L’article 199 undecies E dispose que « les présidents des régions d’outre-mer, de l’assemblée territoriale de Wallis-et-Futuna, du conseil général de Mayotte, des conseils territoriaux de Saint-Pierre-et-Miquelon, Saint-Barthélemy et Saint-Martin et des gouvernements de la Nouvelle-Calédonie et de la Polynésie française sont informés, préalablement à leur réalisation, des investissements mentionnés aux articles 199 undecies A, 199 undecies B, 199 undecies C, 217 undecies et 217 duodecies réalisés sur le territoire de leur collectivité territoriale » et les autorisent à « émettre un avis simple sur ces opérations d’investissement ».
L’information concernerait donc l’ensemble des investissements ouvrant droit à un avantage fiscal à l’impôt sur le revenu ou à l’impôt sur les sociétés, y compris ceux d’entre eux qui ne sont pas soumis à agrément.
Le dispositif ne précise ni le redevable de cette obligation, ni le destinataire de l’avis rendu.
II.– L’ARTICLE 199 UNDECIES F
L’article 199 undecies F dispose que les « conseils régionaux d’outre-mer, l’assemblée territoriale de Wallis-et-Futuna, le conseil général de Mayotte, les conseils territoriaux de Saint-Pierre-et-Miquelon, Saint-Barthélemy et Saint-Martin, le Congrès de la Nouvelle-Calédonie et l’Assemblée de la Polynésie française peuvent, sur leurs territoires respectifs, par délibération prise avant le 1er janvier 2010 ou après chacun de leurs renouvellements, écarter l’application des articles 199 undecies A et 199 undecies C et exclure certains secteurs d’activité des droits à réductions d’impôts prévus par les articles 199 undecies B, 217 undecies et 217 duodecies ».
Cet article ouvre donc aux assemblées délibérantes des collectivités d’outre-mer la possibilité d’écarter, en tout ou partie, l’application de la loi fiscale sur leur territoire.
La conformité de ces dispositions à la Constitution apparaît incertaine et le Gouvernement, qui s’en était remis sur l’adoption de l’amendement dont est issu cet article à la « sagesse positive du Sénat » tout en soulignant la nécessité d’une « expertise juridique » a confirmé à votre Rapporteur un « risque de non-conformité ».
Si l’article 73 de la Constitution autorise la loi à habiliter les départements et les régions d’outre-mer « à fixer elles-mêmes les règles applicables sur leur territoire, dans un nombre limité de matières pouvant relever du domaine de la loi », cette disposition n’est, en tout état de cause, pas applicable au département et à la région de La Réunion (cinquième alinéa de l’article 73 de la Constitution).
Pour les autres régions d’outre-mer, les articles LO. 4435-9 à LO. 4435-11 du code général des collectivités territoriales précisent les conditions dans lesquelles les conseils régionaux de la Guadeloupe, de la Guyane et de la Martinique peuvent être habilités à fixer les règles applicables sur le territoire de leur région dans un nombre limité de matières pouvant relever du domaine de la loi : les conseils régionaux ont l’initiative de ces demandes d’habilitations dont l’adoption est encadrée par des règles notamment celle d’une délibération motivée prise à la majorité absolue des membres du conseil.
Pour les collectivités relevant de l’article 74, il appartient, aux termes de celui-ci, à la loi organique de fixer les conditions dans lesquelles les lois et règlements y sont applicables. En outre, la possibilité pour leurs assemblées de modifier une loi promulguée postérieurement à l’entrée en vigueur de leur statut est subordonnée au constat par le Conseil constitutionnel que cette loi était intervenue dans le domaine de compétence de cette collectivité.
Enfin, la répartition des compétences entre l’État et la Nouvelle-Calédonie ne peut pas non plus relever d’une loi simple et l’article 22 de la loi organique relative à la Nouvelle-Calédonie ne donne compétence à celle-ci que s’agissant des impôts, droits et taxes perçus au bénéfice de la Nouvelle-Calédonie.
*
* *
M. le rapporteur. Cet article, introduit par la commission des finances du Sénat, est très important. Le premier article codifié proposé concerne l’information des exécutifs locaux sur tous les investissements ouvrant droit à un avantage fiscal spécifique à l’outre-mer. Je conçois que l’on veuille que les responsables des collectivités d’outre mer soient informés des investissements défiscalisés réalisés sur le territoire qu’ils administrent. Je m’interroge toutefois sur une obligation tendant à ce qu’ils soient informés de tous les projets de toute nature et de toute taille préalablement à leur mise en œuvre. Que l’on leur adresse un bilan global des opérations de défiscalisation, soit, mais un président de conseil régional tient-il vraiment à ce que chacun vienne lui déclarer son intention d’acheter un camion pour une exploitation agricole ?
Le second article codifié proposé donne aux collectivités concernées la possibilité d’écarter l’application de certaines défiscalisations et je m’interroge sur sa constitutionnalité.
M. François Scellier. Sur le premier point, il s’agirait de savoir quelles sont les conséquences juridiques de l’« avis simple » que les collectivités peuvent émettre.
M. le rapporteur. Il est vrai qu’aucune sanction n’est prévue. Une obligation sans sanction me laisse dubitatif.
M. Michel Diefenbacher. Le second article codifié me semble conforme à l’article 73, alinéa 1, de la Constitution, selon lequel « dans les départements et les régions d'outre-mer, les lois et règlements sont applicables de plein droit. Ils peuvent faire l'objet d'adaptations tenant aux caractéristiques et contraintes particulières de ces collectivités. »
M. le rapporteur. L’article 73 ne s’applique qu’aux départements et régions d’outre-mer, les DROM, alors que l’article 20 ter vise également la Polynésie française et la Nouvelle-Calédonie. Deuxièmement, la nouvelle compétence proposée me semble plutôt relever de l’alinéa 3 de l’article 73 de la Constitution dont l’application suppose une délibération de l’Assemblée de la collectivité en cause, suivie d’un vote du Parlement.
M. Michel Diefenbacher. Une disposition valable pour les DROM l’est a fortiori pour les collectivités jouissant d’une autonomie beaucoup plus large.
M. Serge Letchimy. Certaines collectivités d’outre-mer sont autonomes, et parmi celles qui ne le sont pas, certaines relèvent du régime de l’identité législative. D’une façon plus générale, cette disposition va dans le sens d’une plus grande implication des collectivités ultramarines dans l’orientation des politiques publiques.
L’adaptation d’une loi aux DROM peut être une initiative, soit du Gouvernement, par l’intermédiaire du Parlement, soit de la collectivité, qui doit demander pour ce faire une habilitation législative. On tendra à mon avis vers une autonomie croissante en matière fiscale, et cet article est intéressant de ce point de vue.
M. Victorin Lurel. C’est le premier article codifié qu’il convient de supprimer.
M. le rapporteur. Je ne crois pas que le principe de la spécialité législative autorise une collectivité ultramarine à écarter l’application d’une loi de la République dans ces conditions.
M. François Scellier. Il n'est pas logique que cet article ne vise pas le dispositif dit « Scellier outre-mer ».
La Commission rejette l’article 20 ter.
*
* *
Article 21
Extension du champ de compétence de l'agence nationale de l'habitat à Mayotte et à Saint-Pierre-et-Miquelon
DOM |
St-Pierre-et-M. |
Mayotte |
Saint-Barthélemy |
Saint-Martin |
Polynésie française |
Wallis et Futuna |
Nouvelle-Calédonie |
TAAF |
Le présent article prévoit l'insertion, dans le code de la construction et de l’habitation, d'un nouvel article L. 371–5 disposant que les articles du même code relatifs à l'agence nationale de l'habitat sont applicables, à compter du 1er janvier 2010, à Mayotte et à Saint-Pierre-et-Miquelon.
L'Agence nationale de l'habitat (ANAH) est un établissement public administratif dont la mission est d'aider à la rénovation du parc privé de logements.
En l’état du droit, les dispositions législatives relatives à l'ANAH sont applicables outre-mer dans les seuls départements et l’ANAH a participé au financement de la réhabilitation de 523 logements situés dans ces départements en 2008.
Le présent article étend la compétence de l’agence à Mayotte et à Saint-Pierre-et-Miquelon, dans des conditions qui seront définies par décret.
À l’initiative de sa commission des Finances, le Sénat a décalé du 1er janvier 2009 au 1er janvier 2010, l’entrée en vigueur de cette mesure, notamment pour tenir compte du retard pris dans l’examen du présent projet de loi et éviter ainsi une extension rétroactive de la compétence de cet établissement public.
*
* *
La Commission adopte un amendement rédactionnel CF 397 du rapporteur.
Puis elle adopte l’article 21 ainsi modifié.
*
* *
Après l’article 21
La Commission examine un amendement CF 329 de M. Serge Letchimy, portant article additionnel après l’article 21.
M. Serge Letchimy. L’engagement du Gouvernement d’aligner le forfait charges des DOM sur celui versé dans l’hexagone reste purement verbal faute de modalités de mise en œuvre clairement indiquées. C’est pour attirer votre attention sur ce décalage que je vous soumets cette proposition, qui relève normalement du domaine réglementaire.
M. le rapporteur. S’agissant d’un amendement demandant la présentation d’un rapport, vous avez deviné mon avis !
La Commission rejette cet amendement.
*
* *
Article 22
Aménagement des possibilités de cession des parcelles urbaines de la zone des cinquante pas géométriques en Martinique et en Guadeloupe
Le présent article aménage les règles d’urbanisme applicables à la zone des cinquante pas géométriques, en vue de permettre la cession à des personnes privées de parcelles libres classées en zones urbaines.
I.– LES RÈGLES SPÉCIFIQUES APPLICABLES À LA ZONE DES CINQUANTE PAS GÉOMÉTRIQUES
A.– LA ZONE DES CINQUANTE PAS GÉOMÉTRIQUES
La zone des cinquante pas géométriques est une création ancienne, dont l’initiative appartient à Colbert qui, afin de protéger les rivages des Antilles, a créé une zone littorale dite des « cinquante pas du roi », relevant du domaine public de l’État. Cette zone, devenue la zone des cinquante pas géométriques, existe en Guadeloupe, en Martinique, mais également à la Réunion et en Guyane. L'article L. 5111–2 du code général de la propriété des personnes publiques dispose ainsi que « la réserve domaniale dite des cinquante pas géométriques est constituée par une bande de terrain délimitée dans les départements de la Réunion, de la Guadeloupe et de la Martinique. Elle présente dans le département une largeur de 81,20 mètres à partir de la limite du rivage de la mer tel qu'il a été délimité ».
Cette zone a fait l'objet d'une délimitation cartographique précise entre 1962 et 1974, au moment des premiers arrêtés délimitant le rivage de la mer. À partir du rivage a ainsi été tracée à 81,20 mètres en amont une ligne fictive, limite supérieure de cette zone. Cependant, sous les effets conjugués des occupations sans titre de terrains et des déclassements opérés en application de la loi « littoral » (cf. infra), la zone des cinquante pas géométriques ne saurait être regardée comme un espace homogène.
Elle se compose :
– de la forêt domaniale du littoral (FDL) qui dépend du domaine privé de l'État et dont la gestion est confiée à l'Office national des forêts (ONF) ;
– d’un patrimoine important de propriétés publiques et privées, ces dernières s’étant souvent constituées de façon « sauvage » et illégale ;
– des espaces urbanisés ou naturels qui sont malgré tout demeurés propriété du domaine public de l’État, soit 800 hectares sur 3 550 en Martinique et 2 300 hectares sur 4 280 en Guadeloupe.
(en hectares)
Espaces concernés |
Superficie en Guadeloupe |
En proportion de la de la zone |
Superficie en Martinique |
En proportion de la de la zone |
Espaces naturels |
3 458 |
80,8 % |
2 568 |
72,5 % |
Espaces urbains |
715 |
16,7 % |
675 |
19,1 % |
Urbanisation diffuse |
104 |
2,5 % |
299 |
8,4 % |
Superficie totale |
4 277 |
100 % |
3 542 |
100 % |
Source : Secrétariat d’État à l’outre-mer
B.– LES RÈGLES APPLICABLES ACTUELLEMENT AUX PARCELLES DE LA ZONE
1.– Évolution du statut de la zone
Parallèlement, le régime juridique de la zone a évolué en s’éloignant de la théorique inaliénabilité du « domaine du Roi » vers un pragmatisme qui a été jugé plus approprié en vue à la fois de protéger les espaces naturels et de traiter au mieux de l’intérêt général une zone mitée par l’urbanisation diffuse :
– la loi « littoral » n° 86–2 du 3 janvier 1986 a reclassé la zone dans le cadre plus général du domaine public maritime de l'État, inaliénable et imprescriptible tout en aménageant déjà des facultés de déclassement des terrains, au profit de personnes publiques ou d’occupants privés ;
– la loi n° 96–1241 du 30 décembre 1996 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur de la zone dite des cinquante pas géométriques, a tenté de proposer une gestion globale des parcelles de cette zone. Elle a notamment permis de :
– délimiter les zones urbaines et les espaces naturels au sein de la zone ;
– céder, soit à titre gratuit, aux communes ou aux organismes d'habitat social soit, à titre onéreux, aux particuliers, les seuls terrains situés dans des espaces urbains et des secteurs occupés par une urbanisation diffuse au sein de cette zone.
2.– Règles applicables aux zones urbaines ou d’urbanisation diffuse au sein de la zone des cinquante pas géométriques
Il en est résulté qu’aujourd’hui, au sein des zones urbaines (non classées espaces naturels) de la zone des cinquante pas géométriques, deux régimes spécifiques de déclassement sont applicables :
– Les parcelles peuvent tout d’abord être déclassées en vue d’être cédées à titre gratuit pour des opérations d’intérêt général. Conformément à l'article L. 5112–4 du code général de la propriété des personnes publiques, les cessions aux communes ou aux organismes d’habitat social doivent « avoir pour but la réalisation par la commune d'opérations d'aménagement social ou la réalisation par les organismes compétents d'opérations d'habitat social ». Il en résulte que ces personnes morales ne peuvent disposer librement des terrains appartenant à la zone des cinquante pas géométriques qui leur sont cédés.
– Les parcelles peuvent également être déclassées lorsqu’elles accueillent des constructions privées, afin que leur régime juridique traduise à nouveau plus fidèlement leur réalité. Cette cession à titre onéreux à des particuliers, qui ne s’applique qu’en Martinique et en Guadeloupe (61), est strictement encadrée puisqu'elle est limitée, par application des articles L. 5112–5 et L. 5112–6 du code général de la propriété des personnes publiques, aux occupants qui y ont édifié ou fait édifier, avant le 1er janvier 1995, des constructions à usage d'habitation ou affectées à l'exploitation d'établissements à usage professionnel.
II.– UNE NOUVELLE SOLUTION DE CESSION PRÉVUE PAR LE PRÉSENT ARTICLE
L’article 22 du projet de loi vise à consolider les apports de la loi de 1996 en levant les blocages juridiques qui empêchent d’aménager de façon satisfaisante les espaces urbains de la zone des cinquante pas géométriques.
A.– DES BLOCAGES STRICTEMENT JURIDIQUES QUI PERSISTENT
Le schéma sur lequel a reposé l’adoption de la loi de 1996 consistait à traiter les espaces urbains de la zone de la façon suivante :
– soit une parcelle est bâtie, la loi prévoit dans ce cas de légaliser son caractère de parcelle urbanisée du domaine privé d’une personne privée ;
– soit une parcelle est vierge de toute construction, la loi prévoit dans ce cas qu’elle peut être cédée à une personne de droit public en vue d’une opération d’intérêt général, ou à un organisme d’habitat social.
Cependant, il apparaît que la situation juridique de ces parcelles libres de toute occupation et délimitées dans des espaces urbains et des secteurs occupés par une urbanisation diffuse, au sein de la zone des cinquante pas géométriques, pose problème.
En effet, certaines parcelles ne pouvant être cédées à des personnes privées – puisqu'elles sont libres de toute occupation – ne sont également pas cédées à des personnes publiques, parce que leur structure et leur taille ne conviennent pas à la réalisation des opérations d'aménagement à des fins d'utilité publique ou des opérations d'habitat social. Il s’agit de ces « dents creuses » qui émaillent la zone et sont impropres physiquement à l’aménagement urbain et incessibles juridiquement à des personnes privées pour y construire des habitations.
B.– UNE NOUVELLE FACULTÉ DE CESSION DE PARCELLES FORTEMENT ENCADRÉE
1.– La mesure proposée initialement par le Gouvernement
L’article 22 du projet de loi complète le dispositif issu de la loi de 1996, en prévoyant que certains terrains vierges situés en zones urbaines de la zone des cinquante pas géométriques peuvent être cédés à titre onéreux à des personnes privées.
Cette possibilité de cession est triplement encadrée afin de garantir qu’elle ne concernera que les parcelles en zone urbaines, vierges et qui n’intéressent pas les personnes publiques susceptibles d’aménager la zone des cinquante pas géométriques :
– les cessions doivent respecter les dispositions « du neuvième alinéa de l'article L. 156–2 et de l'article L. 156–3 du code de l'urbanisme », c'est-à-dire ne pas contrevenir à l'aménagement d'espaces naturels ouverts présentant le caractère de coupures d'urbanisation entre les zones urbanisables, ne pas concerner des plages, espaces boisés, parcs ou jardins publics et respecter la délimitation prévue par le plan local d'urbanisme ;
– les cessions ne pourront concerner que les terrains délimités selon les modalités prévues aux articles L. 5112–1 et L. 5112–2 du code général de la propriété des personnes publiques. Il en résulte que la possibilité de cession n'est ouverte que pour les terrains libres et délimités comme tels par les agences des cinquante pas géométriques ;
– cette possibilité de cession ne sera ouverte que « dès lors que les acquéreurs potentiels visés à l'article L. 5112–4 ont décidé de ne pas en demander la cession ». Cette disposition vise à garantir que la cession à titre onéreux à des personnes privées ne sera possible que si aucune commune ni aucun organisme d'habitat social n'a souhaité se porter acquéreur, à titre gratuit, de la parcelle libre, conformément aux dispositions actuellement applicables.
2.– La sécurité supplémentaire insérée par le Sénat parachève un dispositif qui présente de nombreuses garanties
Lors de la discussion de cet article, le Sénat, à l’initiative de sa Commission des Lois, a adopté un amendement visant à sécuriser encore davantage la nouvelle faculté de cession organisée par l’article 22.
Afin de lever toute ambiguïté sur la renonciation effective des personnes susceptibles de se voir céder une parcelle à titre gratuit en application de l’article L. 5112–4 du code général de la propriété des personnes publiques, le Sénat a décidé de subordonner le nouveau dispositif à une démarche explicite.
L’autorité administrative devra donc adresser une mise en demeure aux communes et aux organismes d’habitat social. La cession à titre onéreux, prévue par le nouvel article L. 5112–4–1 inséré par le présent article dans le même code, ne sera possible que si ces personnes ne demandent pas la cession de la parcelle dans un délai de 6 mois à compter de cette mise en demeure.
Cette sécurité, qui complète celles garantissant que le dispositif ne s’applique qu’en zones déjà classées comme urbanisées et à des parcelles vierges, garantit l’effectivité de la renonciation des personnes publiques concernées par la zone des cinquante pas géométriques. Sous le bénéfice de ces trois clauses protégeant ladite zone, votre rapporteur se félicite du nouveau dispositif qui devrait permettre un aménagement plus global et plus cohérent de la zone des cinquante pas géométriques.
*
* *
La Commission adopte l’article 22 sans modification.
*
* *
Articles 23 et 24
Durée de vie des Agences des cinquante pas géométriques en Guadeloupe et en Martinique et indexation du plafond de la taxe spéciale d’équipement perçue par ces agences
L’article 23 du projet de loi vise à prolonger la durée légale d’existence des Agences des cinquante pas géométriques en Guadeloupe et en Martinique, établissements fonciers de gestion de la zone du même nom. L’article 24 vise, pour sa part, à relever et indexer le montant de la taxe spéciale constituant l’essentiel de leur financement.
I.– LES AGENCES DES CINQUANTE PAS GÉOMÉTRIQUES
A.– HISTORIQUE ET MISSION DES AGENCES
L'article 4 de la loi du 30 décembre 1996 a créé, dans chacun des deux départements de la Guadeloupe et de la Martinique, un établissement public à caractère industriel et commercial appelé « Agence pour la mise en valeur des espaces urbains de la zone dite des cinquante pas géométriques ». Les terrains qui relèvent de la compétence de ces deux agences correspondent uniquement aux espaces urbains et aux secteurs occupés par une urbanisation diffuse dans la zone dite des cinquante pas géométriques (cf. commentaire de l’article 22).
Leurs missions sont les suivantes :
– établir, après consultation des communes concernées, un programme d'équipement des terrains situés dans leur champ de compétence, ces terrains étant mis gratuitement à disposition de chaque agence par l'État ;
– et être consultées par les services préfectoraux sur la compatibilité entre les projets de cessions (à titre gratuit ou onéreux) de terrains envisagés par le préfet et les programmes d'équipement des terrains en voirie et réseaux divers établis par elles.
Compte tenu notamment des difficultés juridiques que l’article 22 du présent projet de loi ambitionne de résoudre mais aussi du prix du foncier, il semblerait que ces deux Agences n’ont pas pu, en une décennie, conduire leurs missions de façon totalement satisfaisante. L'acquisition effective de titres de propriétés par les particuliers demeurerait faible comparativement au nombre de demandes d'acquisition : une centaine d'actes de cession dans chaque département pour environ 2 000 dossiers déposés dans chacune des préfectures.
B.– RÉGIME JURIDIQUE ET FINANCEMENT
Pour exercer ses missions, chaque agence est administrée par un conseil d'administration qui comprend sept représentants de l’État, six représentants élus des collectivités territoriales (quatre représentants des communes, un du conseil général et un du conseil régional), deux représentants de l'agence d'urbanisme et d'aménagement et deux personnalités qualifiées, « choisies en raison de leur compétence dans le domaine de l'urbanisme et de leur connaissance du littoral ».
L'article 7 de la loi précitée de 1996 prévoit également quatre types de ressources pour ces agences :
« 1° Des subventions de la Communauté européenne, de l’État et des collectivités territoriales ;
« 2° Des redevances d'occupation du domaine public de l’État dues au titre des parcelles des espaces urbains ou des secteurs occupés par une urbanisation diffuse, délimités selon les modalités de l'article L. 89–1 du code du domaine de l’État ;
« 3° Des produits de cessions ;
« 4° Des produits respectifs de la taxe spéciale d'équipement prévue par les articles 1609 C et 1609 D du code général des impôts ».
En effet, les articles 1609 C et 1609 D du code général des impôts mettent en place, respectivement pour la Guadeloupe et la Martinique, des taxes spéciales d'équipement destinées à financer les agences des cinquante pas dans la réalisation de leurs missions. Ces TSE obéissent à une finalité et à un régime strictement comparables à ceux de leurs homologues perçues en métropoles par les établissements publics fonciers d’État :
– Le montant de la taxe est fixé, chaque année, par le conseil d'administration de l'agence après consultation des communes concernées.
– Le montant de la taxe est ensuite réparti « entre toutes les personnes physiques ou morales assujetties aux taxes foncières sur les propriétés bâties et non bâties, à la taxe d'habitation et à la taxe professionnelle dans les communes dont une partie du territoire est comprise dans la zone de compétence de l'agence ».
– L'assiette des taxes est déterminée de manière analogue à celles de chacune des quatre principales taxes directes locales, auxquelles elles s'ajoutent. Ces taxes additionnelles sont ainsi dues par tous les contribuables passibles des impôts directs locaux dans la limite de la zone de compétence des établissements publics.
II.– LES MESURES PROPOSÉES
A.– UNE PROLONGATION DES MISSIONS DES AGENCES
Les agences ont été créées pour une durée initiale de dix ans, à partir du 1er janvier 1997. Cette durée a été étendue une première fois à quinze ans par l'article 52 de la loi n° 2003–660 du 21 juillet 2003 de programme pour l'outre-mer. Ainsi, les deux agences de la zone dite des cinquante pas géométriques (Martinique et Guadeloupe), selon le droit en vigueur, disparaîtraient le 1er janvier 2012.
De nombreux secteurs urbanisés manquent encore d'équipements, l'ensemble des dossiers de cessions n'a pas été traité et le sort de l'ensemble des parcelles de la zone dite des cinquante pas géométriques n'a pas été réglé. Il paraît donc justifié de prolonger la durée de vie des agences, afin qu'elles mènent à leur terme leur mission, en utilisant notamment la nouvelle possibilité de cession ouverte par l'article 22 du présent projet de loi.
C’est pourquoi l’article 23 propose que la durée de vie des agences soit prolongée à compter de 2012, par décret et par périodes de cinq ans, jusqu’à un maximum de 15 ans. Votre rapporteur est favorable à ce que les agences poursuivent leurs missions jusqu’à ce que la zone des cinquante pas géométriques soit globalement aménagée en espaces naturels et espaces urbains, dans chacun des deux départements. Il note à cet égard que la durée maximale qui résulterait de l’article 23 (jusqu’en 2027) ne saurait être qu’indicative, dès lors qu’il est évident que cette durée serait à nouveau prolongée si l’aménagement des zones le nécessitait.
B.– UN RELÈVEMENT LÉGITIME DU PLAFOND DE LA TSE PERÇUE PAR LES AGENCES
Le deuxième alinéa des articles 1609 C et 1609 D précités prévoit le plafonnement du montant de chaque TSE à 1,525 million d'euros. Cette recette procurée par les taxes spéciales d'équipement est la principale ressource des agences, dont le financement s’élève à environ deux millions d'euros par an.
PRODUIT ET DÉCOMPOSITION PAR IMPOSITION PRINCIPALE DES TSE PERÇUES AU PROFIT DES AGENCES EN 2007 | ||||
(en euros) | ||||
Martinique |
Guadeloupe | |||
Taux |
Produit |
Taux |
Produit | |
TH |
0,17 |
342 588 |
0,15 |
340 974 |
TFPB |
0,25 |
571 599 |
0,24 |
626 366 |
TFPNB |
0,22 |
2 226 |
0,75 |
6 816 |
TP |
0,16 |
556 995 |
0,14 |
559 050 |
TOTAL |
1 473 408 |
1 533 206 | ||
Comme le montre également le tableau précédent, le plafond fixé en 2002 a d’ores et déjà été saturé, en 2007, en Guadeloupe. Le produit prélevé en Martinique est également très proche désormais de ce plafond.
L’article 24 du présent projet de loi vise donc :
– d’une part à relever le plafond applicable dès 2009 à 1,7 million d'euros ;
– d’autre part, à prévoir que ce plafond sera indexé chaque année, à compter de 2010, comme la plus haute tranche du barème de l’impôt sur le revenu.
Votre rapporteur souligne que ces deux mesures complémentaires tendent à actualiser chaque année le plafond des TSE comme l’inflation, puisque :
– Premièrement, le montant de 1,7 million d'euros représente l’indexation du plafond sur les prix à la consommation hors tabac depuis 2002.
– Deuxièmement, l'indexation des plafonds sur la limite supérieure de la première tranche du barème de l'impôt sur le revenu transpose une indexation déjà prévue pour certaines déductions fiscales. Or, il résulte d'une pratique courante en loi de finances initiale que les seuils et limites associés au barème de l'impôt sur le revenu soient actualisés en fonction de l'évolution des prix hors tabac pour l'année au cours de laquelle les revenus sont perçus. De fait, l'indexation du plafond des taxes spéciales d'équipement au profit des agences des cinquante pas géométriques sur la limite supérieure de la première tranche du barème de l'impôt sur le revenu entraînera donc son indexation sur l'inflation hors tabac.
Votre rapporteur est favorable à ce relèvement et à cette indexation ultérieure, et souligne que le plafond des TSE des établissements fonciers de métropole est régulièrement relevé par le législateur, dans un souci comparable de permettre à ces établissements de poursuivre leurs missions en dépit d’un renchérissement du coup de l’aménagement.
*
* *
Article 23
Prolongation de la durée de vie des agences de la zone dite des cinquante pas géométriques
La Commission est saisie d’un amendement CF 297 de M. Victorin Lurel.
M. Victorin Lurel. Je ne vois pas à quoi servent les agences des cinquante pas géométriques, dont une mission de l’inspection des finances avait d’ailleurs proposé la suppression. Or, voilà que ce projet de loi, dans l’article suivant, revalorise le plafond de la taxe spéciale d'équipement qui finance ces agences des cinquante pas, ce qui signifie une augmentation d’impôts. Pourtant, les prix des terrains de cette zone sont exorbitants. Pourquoi faire ainsi perdurer des « zinzins » administratifs qui ne servent à rien, sinon à aggraver les impôts ?
M. le rapporteur. Si l’on peut effectivement s’interroger sur le fonctionnement de ces agences, on ne peut pas les rendre responsables de toutes les difficultés de gestion du foncier dans ces zones. Puisque le texte dote ces établissements de nouveaux moyens, il faut également leur donner la durée pour les utiliser.
La Commission rejette cet amendement.
Puis elle adopte l’article 23 sans modification.
*
* *
Article 24
Indexation et augmentation du plafond des taxes spéciales d’équipement au profit des agences de la zone dite des cinquante pas géométriques
La Commission rejette, sur avis défavorable du rapporteur, un amendement de suppression CF 298 de M. Victorin Lurel.
Puis elle adopte l’article 24 sans modification.
*
* *
Article 25
Extension du champ des collectivités de Guyane pouvant bénéficier de cessions et concessions d’immeubles domaniaux de l’État
Le présent article vise à assouplir les conditions dans lesquelles les immeubles du domaine de l’État en Guyane peuvent être concédés ou cédés à d’autres personnes publiques en vue de conduire des opérations d’aménagement.
En effet, l’État demeurant le principal propriétaire des réserves foncières en Guyane (90 % environ), il est indispensable qu’il puisse donner les moyens aux collectivités territoriales et à leurs groupements et établissements publics de conduire des opérations d’aménagement.
Ainsi, le droit en vigueur (art. L. 5142–1 du code général de la propriété des personnes publiques) permet déjà :
– de concéder des immeubles domaniaux en vue de l’aménagement d’équipements collectifs, du développement de services ou usages publics, ainsi que de construction de logements sociaux, aux collectivités territoriales mais à l’exclusion de leurs groupements.
– de céder à titre gratuit ces immeubles domaniaux, lorsqu’ils ne sont ni occupés ni gérés par une tierce personne, en vue de constituer des réserves foncières, mais au profit des seuls communes et établissements publics d’aménagement.
L’article 25 du projet de loi vise à étendre ces possibilités respectivement :
– en permettant aux groupements de collectivités locales, c'est-à-dire en pratique aux établissements publics de coopération intercommunale, de bénéficier du régime des concessions rappelé ci-dessus ;
– en permettant à l’ensemble des collectivités territoriales et de leurs groupements de bénéficier de la cession gratuite d’immeubles domaniaux.
Votre rapporteur est favorable à ces assouplissements qui ne modifient en rien, en tant que tels, les régimes juridiques propres aux concessions ou cessions à titre gratuit d’immeubles domaniaux, mais se bornent à en étendre le bénéfice à davantage de personnes publiques.
*
* *
La Commission adopte l’article 25 sans modification.
*
* *
Après l’article 25
La Commission rejette, sur avis défavorable du rapporteur, un amendement CF 328 de M. Serge Letchimy, portant article additionnel après l’article 25.
*
* *
TITRE III
LA CONTINUITE TERRITORIALE
Article 26
Création d’un fonds de continuité territoriale
DOM |
St-Pierre-et-M. |
Mayotte |
Saint-Barthélemy |
Saint-Martin |
Polynésie française |
Wallis et Futuna |
Nouvelle-Calédonie |
TAAF |
Le présent article a pour objet de créer un fonds unique de continuité territoriale, rassemblant en son sein les deux dispositifs existant en la matière, à savoir la dotation de continuité territoriale et le passeport mobilité.
Cet article a été entièrement réécrit par le Sénat, sur la base d’un amendement déposé en séance publique par le Gouvernement.
I.– LA CONTINUITÉ TERRITORIALE EST ACTUELLEMENT ASSURÉE PAR DEUX DISPOSITIFS IMPARFAITS.
La continuité territoriale est une traduction concrète du principe constitutionnel d’unité de la République. La distance entre les collectivités ultramarines et la métropole appelle, pour le maintien de cette unité, la mise en place de dispositifs permettant de faciliter les trajets entre ces points éloignés du globe. Afin de compenser les handicaps objectifs liés à l’éloignement, un système d’aides à la mobilité a été mis en place par l’État.
A.– LA COEXISTENCE DE DEUX DISPOSITIFS
1.– La dotation de continuité territoriale
Créée par l’article 60 de la loi n° 2003-660 du 21 juillet 2003 de programme pour l’outre-mer (LOPOM), la dotation de continuité territoriale est versée par l’État aux 4 régions d’outre-mer, à la collectivité départementale de Mayotte, à la collectivité de Saint-Barthélemy, à la collectivité de Saint-Martin, à la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon, à la Nouvelle-Calédonie, à la Polynésie française et aux territoires des îles Wallis-et-Futuna (62).
Le montant de la dotation de continuité territoriale évolue comme celui de la dotation globale de fonctionnement.
L’objet principal de la dotation de continuité territoriale est de faciliter les déplacements des résidents ultramarins entre leur collectivité de résidence et la métropole, en contribuant au financement d’une aide au passage aérien. Les conditions d’attribution de cette aide sont déterminées par la collectivité de résidence.
La dotation peut également contribuer à financer, dans la limite du montant attribué à chaque collectivité :
– une aide au passage aérien des personnes ne résidant pas outre-mer en cas d’événement grave survenant outre-mer à un membre de leur famille y résidant ;
– une aide sociale individuelle pour les personnes ne résidant pas outre-mer et qui n’ont pu se rendre dans leur collectivité d’origine dans les dix ans qui précèdent leur demande d’attribution de ladite aide.
La dotation de continuité territoriale ayant vocation à « contribuer » au financement de l’ensemble des aides précitées, elle devrait en principe être complétée par un cofinancement des régions ou collectivités concernées.
Les modalités de répartition de l’aide entre chaque collectivité sont fixées par décret en Conseil d’État (63), tenant compte notamment de la distance avec la métropole.
En loi de finances initiale pour 2008 (64), les crédits destinés à la dotation de continuité territoriale s’élevaient à 33,3 millions d'euros, financés depuis l’action Continuité territoriale du programme Conditions de vie outre-mer (mission Outre-mer).
2.– Le passeport-mobilité
Mis en place en 2002, et aujourd’hui régi par le décret n° 2004-163 du 18 février 2004, le passeport-mobilité est un dispositif visant à faciliter les déplacements des jeunes ultramarins.
Le passeport-mobilité recouvre en réalité deux dispositifs :
– le passeport-mobilité « étudiants » concerne les étudiants de moins de 26 ans résidant outre-mer ou dont la famille y réside, et qui suivent un cursus d’enseignement supérieur en métropole ou dans une autre collectivité ultramarine que celle de leur résidence. Ce volet du passeport-mobilité est géré par les centres régionaux des œuvres universitaires et scolaires (CROUS) et les vice-rectorats.
– le passeport-mobilité « formation » concerne, dans les mêmes conditions, les jeunes de 18 à 30 ans qui suivent en métropole ou dans une autre collectivité ultramarine que celle de leur résidence une formation ou un projet d’insertion professionnelle. Ce volet est géré principalement par l’Agence nationale pour l’insertion et la promotion des travailleurs d’outre-mer (ANT).
L’aide de l’État consiste à financer, pour les publics éligibles, un aller-retour par an entre la collectivité de résidence et la collectivité dans laquelle se déroule la formation.
B.– DEUX DISPOSITIFS IMPARFAITS
1.– La dotation de continuité territoriale
Dans son rapport public annuel 2008, la Cour des comptes a dressé un bilan peu flatteur des premières années d’application de la dotation de continuité territoriale.
La Cour a tout d’abord relevé que les cofinancements attendus de la dotation n’ont jamais été mis en œuvre. Initialement fixé à 30 millions d'euros, le financement de l’État avait vocation à être complété par des crédits européens et une contribution des collectivités concernées, afin de porter à 90 millions d'euros le montant globalement disponible. Or, ni les collectivités ultramarines ni l’Union européenne n’ont jamais abondé le financement étatique.
Les résultats obtenus s’en ressentent. Pour un objectif de 200 000 voyageurs aidés à hauteur de 150 euros chacun, les chiffres de 2006 font état d’une aide moyenne de 356 euros versée à 63 776 passagers.
Cette absence de cofinancement aboutit, selon la Cour, à « la remise en cause de l’économie du dispositif lui-même, dès lors que l’effet de seuil escompté n’est pas atteint pour répondre au public ciblé ».
En application de l’article 60 de la LOPOM, il appartient aux régions et collectivités concernées de déterminer les critères d’attribution de l’aide, ce qui a conduit, selon la Cour, à « de sensibles disparités […] pour les bénéficiaires selon leur collectivité d’appartenance ».
En dépit de l’intervention de la loi n° 2007–224 du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l’outre-mer, qui tentait de l’y contraindre, la Guyane n’a quant à elle jamais mis en place la dotation de continuité territoriale.
La Cour tire des premières années d’existence de la dotation de continuité territoriale une conclusion sans appel, jugeant qu’ « il est résulté du dispositif une situation confuse, des disparités selon les territoires et des effets d’aubaine, propices à un usage détourné de ces concours financiers publics. Enfin, l’État n’a pas mis en place un système d’évaluation fiable et cohérent des effets de cette politique ».
2.– Le passeport-mobilité
Les problèmes évoqués ci-après concernent surtout le volet étudiant du passeport mobilité.
Ainsi que l’a montré le rapport d’information de notre collègue Michel Bouvard publié en mars 2007 (65), le passeport mobilité est victime de son succès. Le nombre de bénéficiaires est passé d’environ 2 000 lors de sa mise en place en 2002 à plus de 24 000 en 2007. Le coût du dispositif est passé de 8,3 millions d’euros en 2003 à 22 millions d’euros en 2005. L’engouement suscité par cette mesure témoigne sans doute de son utilité, mais également de certaines dérives. M. Bouvard a relevé de nombreux abus ; ainsi, « la possibilité d'acheter un aller simple puis un retour simple, nécessairement plus onéreux qu'un aller-retour, et la liberté totale de choisir la date du voyage, qui favorise l'achat de billets au dernier moment et aux dates où les tarifs sont les plus élevés, constituent autant de facteurs de dérive des coûts ». Il faut également relever que le passeport-mobilité n’est soumis à aucune condition de ressources.
La sous-dotation de la ligne budgétaire consacrée au financement du passeport-mobilité ne fait que renforcer les problèmes évoqués ci-dessus. Ainsi, au titre de l’année 2008, ce sont seulement 15,8 millions d'euros qui étaient inscrits à ce titre à l’action Continuité territoriale du programme Conditions de vie outre-mer. Cette sous-budgétisation pèse lourdement sur la trésorerie des CROUS, ce qui les oblige à suspendre les remboursements aux étudiants et aux compagnies aériennes concernées.
II.– LES DISPOSITIFS DE CONTINUITÉ TERRITORIALE SERAIENT RASSEMBLÉS EN UN FONDS UNIQUE.
A.– LA CRÉATION D’UN FONDS UNIQUE
● Les alinéas 1er et 2 proposent la création d’un fonds de continuité territoriale en faveur des personnes ayant leur résidence habituelle dans une collectivité ultramarine.
Ce fonds, dont les modalités de fonctionnement seraient fixées par décret, verrait ses ressources déterminées annuellement, en loi de finances. La clause d’indexation sur la DGF est supprimée, ce qui est censé permettre de mieux ajuster les crédits aux besoins.
● Ce fonds rassemblerait au sein du même dispositif la dotation de continuité territoriale et le passeport-mobilité. En effet, en application de l’alinéa 3, le fonds financerait :
– des aides à la continuité territoriale ;
– des aides destinées aux étudiants de l’enseignement supérieur et aux élèves du second cycle de l’enseignement secondaire. Ces élèves n’étaient pas éligibles aux aides versées par le fonds dans la version initiale du projet de loi ; ils le sont devenus dans la version adoptée par le Sénat, à l’initiative du Gouvernement ;
– des aides liées aux déplacements justifiés par la formation professionnelle en mobilité.
La loi de finances initiale pour 2009 a anticipé la création de ce fonds unique, auquel elle a attribué 49,1 millions d'euros en autorisations d’engagement comme en crédits de paiement.
● L’alinéa 4 introduit une condition de ressources au bénéfice des aides versées par le fonds de continuité territoriale. Les plafonds de ressources seraient fixés par arrêtés conjoints des ministres chargés du budget et de l’outre-mer. L’emploi du pluriel semble indiquer que le Gouvernement entend prendre un arrêté pour chacune des collectivités éligibles, ce qui permettrait de prendre en compte la situation locale, différente d’une collectivité à l’autre.
B.– L’AIDE À LA CONTINUITÉ TERRITORIALE
● Les alinéas 5 et 6 sont consacrés à l’« aide à la continuité territoriale », première composante du fonds éponyme.
Cette aide serait destinée à financer une partie des titres de transport des personnes résidant outre-mer entre leur lieu de résidence et la métropole.
Cette aide pourrait aussi contribuer à réduire le prix des titres de transport :
– entre collectivités à l’intérieur d’une même zone géographique ;
– à l’intérieur d’une même collectivité, en cas de difficultés particulières d’accès à une partie de son territoire.
La définition plus précise des déplacements éligibles à cette aide est renvoyée à un décret.
● Le Gouvernement a donc pris en compte les critiques formulées par la Cour des comptes, aboutissant à ce que les critères d’attribution de l’aide à la continuité territoriale soient définis par l’État et non pas décentralisés.
● Contrairement au projet de loi initial, le texte adopté par le Sénat ne prévoit plus de caractère forfaitaire à l’aide versée.
C.– LE PASSEPORT–MOBILITÉ ÉTUDES
● Le caractère forfaitaire initialement prévu est également supprimé pour la deuxième composante du fonds de continuité territoriale, le « passeport-mobilité études ». Tel est le nom donné par l’alinéa 7 à l’aide destinée aux étudiants et élèves du secondaire.
Cette aide, qui a pour objet le financement d’une partie du titre de transport, est attribuée, en application des alinéas 8 et 9 :
– aux étudiants inscrits dans un établissement d’enseignement supérieur situé ailleurs que dans la collectivité de résidence. Cette inscription doit être justifiée par l’impossibilité de suivre un cursus identique dans ladite collectivité, impossibilité qui doit être certifiée par les autorités administratives compétentes ;
– aux élèves du second cycle de l’enseignement supérieur de Saint-Pierre-et-Miquelon et de Saint-Barthélemy. Outre la condition évoquée ci-dessus s’agissant des étudiants, il devra en outre être établi « que la discontinuité territoriale ou l’éloignement constituent un handicap significatif à la scolarisation ». Le sort particulier réservé à ces collectivités résulte de l’absence d’enseignement secondaire complet. Eu égard au fait que l’ensemble des cursus offerts dans ces collectivités est bien connu, il n’a pas été jugé utile de conditionner le bénéfice de l’aide à une certification.
● L’aide à la continuité territoriale et le passeport-mobilité études ne seraient pas cumulables (alinéa 10).
D.– LE PASSEPORT–MOBILITÉ FORMATION PROFESSIONNELLE
Les alinéas 11 à 14 concernent l’autre volet de l’actuel passeport-mobilité, qui serait dénommé « passeport-mobilité formation professionnelle ».
Cette aide serait attribuée aux personnes poursuivant une formation professionnelle en dehors de leur collectivité de résidence, car n’y disposant pas de la filière correspondant à leur projet professionnel.
Le concours au financement des frais de transport offert dans ce cadre n’est pas cumulable avec le passeport mobilité études. Il résulte de cette rédaction que l’aide est en revanche cumulable avec l’aide à la continuité territoriale.
Le passeport-mobilité formation professionnelle peut également concourir au financement des frais d’installation et de formation, y compris l’attribution d’une indemnité de stage.
Enfin, les personnes admissibles à une liste de concours à fixer par arrêté ministériel peuvent, « par dérogation », bénéficier du passeport-mobilité formation professionnelle.
E.– DES MODALITÉS DE GESTION RENOUVELÉES
Les alinéas 15 à 19 tirent les conséquences du rapport précité de la Cour des comptes, en confiant par principe à l’État la gestion des aides du fonds de continuité territoriale.
Le projet de loi initial prévoyait la possibilité de déléguer la gestion des aides du fonds aux collectivités qui en auraient fait la demande et qui auraient cofinancé les aides à hauteur de 50 % des montants servis par l’État. La nouvelle rédaction adoptée par le Sénat a supprimé cette possibilité.
Cette gestion peut toutefois être déléguée à un opérateur unique, qui, selon les informations recueillies par votre commission des Finances, pourrait être l’ANT.
Dans cette hypothèse, l’opérateur en question disposerait de relais locaux, constitués, dans chaque collectivité, par un groupement d’intérêt public (GIP). Pourraient y participer l’État, les collectivités territoriales qui le souhaitent et toute personne morale. Un décret en fixerait les modalités de fonctionnement et d’organisation.
L’opérateur unique et les GIP seraient liés, administrativement et financièrement, par des contrats pluriannuels de gestion.
Si le GIP doit être privilégié pour la mise en œuvre, au plan local, des orientations de gestion décidées par l’opérateur unique, l’alinéa 19 prévoit toutefois la possibilité, à défaut de la constitution d’un GIP, de mettre en place un mode de gestion dérogatoire selon des modalités déterminées par arrêté.
Votre Rapporteur se satisfait de la volonté du Gouvernement de réformer la gestion des aides du fonds de continuité territoriale, eu égard à l’échec de la politique conduite jusqu’alors. Il est toutefois permis de s’interroger sur le dispositif de substitution proposé. Si l’architecture suggérée semble assez claire, il ne faudrait pas que les nombreux actes réglementaires auxquels renvoie le présent article aboutissent à l’édification d’une structure trop complexe.
F.– AMÉLIORER L’INFORMATION SUR LES COÛTS DE TRANSPORT
Les alinéas 21 et 22 proposent l’insertion d’un nouvel article L. 330–3–1 dans le code de l’aviation civile. Ce nouvel article ferait obligation aux transporteurs aériens opérant outre-mer sous obligation de service public de fournir à l’autorité administrative des données statistiques « sur la structure des coûts et sur les prix pratiqués sur ces liaisons ».
G.– LES AUTRES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE
● L’alinéa 20 propose l’abrogation de l’article 60 de la LOPOM, qui deviendrait de fait sans objet.
● L’alinéa 15 renvoie à un décret le soin de fixer le plafond de cumul autorisé pour les différentes aides du fonds de continuité territoriale.
*
* *
La Commission est saisie d’un amendement CF 282 de M. Victorin Lurel.
M. Victorin Lurel. Cet article dessaisit les collectivités d’outre-mer de la gestion de la continuité territoriale au bénéfice de l’administration centrale. À quelques exceptions près, stigmatisées par la Cour des comptes, nous avions pourtant fort bien géré la dotation de continuité territoriale instituée par l’article 60 de la loi Girardin. Cette recentralisation des divers dispositifs de continuité territoriale permet au passage de faire des économies budgétaires. Pour toutes ces raisons, je vous propose de supprimer cet article.
M. le rapporteur. Je suis défavorable à cette suppression. La décentralisation très large autorisée par les dispositifs de continuité territoriale a abouti à des inégalités de traitement entre les différents départements.
Le projet de loi propose de regrouper la gestion des dispositifs de continuité territoriale dans un même GIP, qui aurait ainsi un poids suffisant pour négocier avec les compagnies aériennes.
La Commission rejette cet amendement.
La Commission examine ensuite un amendement CF 311 de M. Victorin Lurel.
M. Victorin Lurel. La comparaison avec le traitement réservé à la Corse n’est pas à l’avantage du dispositif de continuité territoriale proposé par le texte. Vous verrez que cette machinerie compliquée laissera prospérer à ses côtés des dispositifs concurrents.
M. le rapporteur. La Corse n’est pas encore l’outre-mer !
La Commission rejette cet amendement.
La Commission est saisie d’un amendement CF 5 du rapporteur pour avis de la commission des lois.
M. Guénhaël Huet. Cet amendement vise à assurer que le plafond de ressources ne sera pas inférieur à deux fois le montant du salaire minimum, afin de préserver l’esprit de ces aides, qui sont d’abord des aides à la mobilité plutôt que de pures aides sociales.
M. le rapporteur. Avis défavorable. Il faut laisser une plus grande marge de manœuvre au ministre chargé de fixer les conditions d’attribution de ces dispositifs.
M. Guénhaël Huet. Il s’agit simplement d’encadrer cette compétence, et non de la remettre en cause dans son principe, ainsi que de tenir compte du coût important des billets d’avion.
M. le rapporteur. Mon amendement suivant prend en compte l’éloignement et les différentiels de pouvoir d’achat entre les outre-mer.
La Commission rejette cet amendement.
Puis elle adopte, sur avis favorable du rapporteur, un amendement CF 4 du rapporteur pour avis de la commission des lois.
La Commission examine ensuite un amendement CF 415 du rapporteur.
M. le rapporteur. Je propose que la loi précise que les arrêtés fixant les plafonds de ressources tiennent compte du revenu moyen dans chacune des collectivités et de la distance entre chacune d’elles et la métropole.
M. Louis-Joseph Manscour. Je n’approuve pas le terme de « métropole ». Je préférerais qu’on parle de la « France hexagonale ».
M. le rapporteur. Par rapport aux outre-mer que nous sommes, il y a la France métropolitaine.
M. Serge Letchimy. Pourquoi pas alors la France coloniale ? Cela n’a aucun sens.
M. Victorin Lurel. J’avais par le passé proposé la suppression de ce terme, mais il semble consacré par la Constitution : il y a l’outre-mer et la métropole, comme il y a la périphérie et le centre, la colonie et la… métropole !
M. le rapporteur. L’outre-mer aussi est la France !
M. Serge Letchimy. Alors pourquoi être choqué par la « France hexagonale » ?
M. le président Didier Migaud. Où mettre la Corse dans ce cas ?
La Commission adopte cet amendement.
Puis la Commission adopte l’amendement rédactionnel CF 59 du rapporteur, l’amendement de précision CF 6 de M. Didier Quentin – après avis favorable du rapporteur – et les amendements rédactionnels CF 145 et CF 58 du rapporteur.
La Commission examine ensuite l’amendement CF 416 du rapporteur.
M. le rapporteur. Je vous propose d’indexer le montant de l’aide à la continuité territoriale sur la dotation globale de fonctionnement et que le décret mentionné au dernier alinéa du I tienne compte de l’éloignement de chaque collectivité avec la métropole.
M. Victorin Lurel. Ce sera donc une progression modeste, à comparer avec les 166 millions d’euros prévus pour la Corse. On peut parler de discrimination !
La Commission adopte cet amendement.
Elle adopte ensuite un amendement de précision CF 57 du rapporteur.
La Commission adopte, sur avis favorable du rapporteur, l’amendement de précision CF 7 du rapporteur pour avis de la commission des lois et un amendement CF 447 du Gouvernement.
De ce fait, l’amendement CF 55 du rapporteur devient sans objet.
Elle adopte ensuite, sur avis favorable du rapporteur, l’amendement rédactionnel CF 8 du rapporteur pour avis de la commission des lois.
La Commission adopte les amendements rédactionnels CF 381, CF 54, CF 53 et CF 52 du rapporteur.
Elle adopte, sur avis favorable du rapporteur, l’amendement de précision CF 9 du rapporteur pour avis de la commission des lois
Elle adopte ensuite les amendements rédactionnels CF 51, CF 50 et CF 49 du rapporteur.
Sur avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement CF 10 du rapporteur pour avis de la commission des lois.
Elle examine ensuite l’amendement CF 11 du rapporteur pour avis de la commission des lois.
M. Guénhaël Huet. Cet amendement vise à offrir au Parlement un outil statistique annuel à partir des données statistiques fournies par les compagnies aériennes.
M. le rapporteur. Ces données n’ayant aucun caractère confidentiel, je suis favorable à cet amendement.
La Commission adopte cet amendement.
Puis elle est saisie d’un amendement CF 146 du Gouvernement.
M. le rapporteur. Avis favorable à cet amendement du Gouvernement, qui soumet à une plus grande exigence de transparence les compagnies aériennes non soumises à obligations de service public.
La Commission adopte cet amendement.
La Commission est saisie ensuite d’un amendement CF 312 de M. Victorin Lurel.
M. Victorin Lurel. Nous proposons d’imposer aux compagnies aériennes qui bénéficient des dispositifs de continuité territoriale l’obligation de communiquer leur comptabilité analytique à la commission visée à l’article 33, sans qu’elles puissent s’y opposer au nom du secret commercial, comme Air France l’avait fait il y a quelques années.
M. Serge Letchimy. Il est grand temps qu’elles justifient les tarifs exorbitants qu’elles pratiquent.
M. le rapporteur. Vous allez trop loin : il s’agit d’informations confidentielles dont la publication risquerait d’affaiblir les compagnies aériennes françaises par rapport à leurs concurrents. En outre, le délégué interministériel à l’égalité des chances des Français d’outre-mer travaille, en concertation avec les compagnies, sur ces questions du prix des billets.
M. Victorin Lurel. Ces compagnies n’ont pas de concurrents étrangers sur ces liaisons et elles s’entendent sur les prix. M. de Robien, quand il était ministre des transports, avait refusé de saisir le Conseil de la concurrence, alors qu’elles ont toujours refusé de communiquer ces données, même à une mission d’information parlementaire ! C’est pire qu’un secret défense ! Pourquoi ne pas les soumettre à une obligation de transparence similaire à celle à laquelle vous souhaitiez soumettre les défiscaliseurs ?
M. le rapporteur. La différence, c’est que les honoraires des défiscaliseurs sont financés par le budget via des avantages fiscaux.
M. Victorin Lurel. C’est le cas ici aussi.
M. le rapporteur. Non ! Ces compagnies ne sont pas totalement subventionnées.
D’autre part la comptabilité analytique est au cœur de l’activité d’une société. Elle indique la marge réalisée sur certains produits, une information qu’il est difficile de rendre publique.
M. Victorin Lurel. Certains billets sont financés en totalité par l’argent public. Or, à certaines périodes de l’année, les prix sont maintenus à un niveau élevé de façon artificielle – et sur le dos du contribuable. C’est pourquoi les parlementaires devraient être dûment informés de l’utilisation de ces fonds.
M. le rapporteur. L’ANT, qui centralisera les fonds liés au passeport mobilité et ceux de la continuité territoriale, pourra peser sur les compagnies et imposer une meilleure concurrence.
M. Serge Letchimy. Si le marché dérégulé fonctionnait si bien, le monde ne serait pas dans la situation où il en est. Il est nécessaire de mettre sur pied des mécanismes de régulation. Par ailleurs, s’agissant des congés bonifiés, qui paye les billets sinon l’argent public ? La proposition de M. Lurel est donc justifiée.
M. le président Didier Migaud. Nous pouvons demander à l’un de nos rapporteurs spéciaux d’obtenir ces informations sans pour autant les rendre publiques.
La Commission rejette cet amendement.
Elle adopte ensuite l’article 26 ainsi modifié.
*
* *
Article 26 bis (nouveau)
Recentrage du projet initiative-jeune sur son volet « création d’entreprise »
DOM |
St-Pierre-et-M. |
Mayotte |
Saint-Barthélemy |
Saint-Martin |
Polynésie française |
Wallis et Futuna |
Nouvelle-Calédonie |
TAAF |
Le présent article a pour objet de recentrer l’aide au projet initiative-jeune sur son volet création d’entreprise. Il résulte d’un besoin de coordination avec le dispositif proposé à l’article 26.
I.– UN DISPOSITIF DESTINÉ AUX JEUNES CRÉATEURS D’ENTREPRISE ET AUX JEUNES EN FORMATION
L’aide au projet initiative-jeune (PIJ) est codifiée à la sous-section 2 de la section 2 du chapitre II du titre II du livre V de la cinquième partie du code du travail.
Cette aide financière de l’État est applicable dans les départements d’outre-mer, et à Saint-Pierre-et-Miquelon.
Destinée à faciliter la réalisation d’un projet professionnel, l’aide peut être versée à deux catégories de bénéficiaires :
– les jeunes âgés de 18 à 30 ans ;
– les bénéficiaires du contrat emploi-jeune arrivant au terme de leur contrat.
Pour pouvoir bénéficier de l’aide, les jeunes éligibles doivent :
– soit créer ou reprendre une entreprise à but lucratif dont le siège et l’établissement principal sont situés dans un DOM, à Saint-Barthélemy ou à Saint-Martin, sous réserve qu’ils en assurent la direction effective. Il s’agit là du volet « création d’entreprise » du PIJ ;
– soit poursuivre une formation professionnelle se déroulant hors de la collectivité (66) dans laquelle ils ont le centre de leurs intérêts économiques. La formation doit être dispensée par l’Agence nationale pour l’insertion et la promotion des travailleurs d’outre-mer (ANT), ou par un autre organisme agréé par l’État. Il s’agit du volet « formation » du PIJ.
Les deux aides peuvent être versées successivement au jeune qui crée son entreprise à l’issue d’un cycle de formation.
L’aide à la création d’entreprise est exonérée de toutes charges fiscales et sociales, tandis que l’aide à la formation en mobilité est soumise au même régime de cotisations sociales que celui applicable aux stagiaires de l’État ou des régions.
Les aides PIJ sont cumulables avec les aides à la création d’entreprise, prévues au titre IV du livre Ier de la cinquième partie du code du travail, sous réserve :
– que l’entreprise créée le soit dans l’une des collectivités d’application du PIJ ;
– que le jeune en assure la direction effective.
Un décret en Conseil d’État organise plus précisément le régime des deux aides.
Le PIJ « formation » prend la forme d’une aide à l’installation et d’une allocation mensuelle, versées aux stagiaires. Le cursus de formation peut durer jusqu’à 2 ans.
Le PIJ « formation » est financé depuis l’action Aide à l’insertion et à la qualification professionnelle du programme Emploi outre-mer (mission Outre-mer). Le projet annuel de performances pour 2009 prévoit un volume de crédits de 11,4 millions d'euros. 6,7 millions d'euros de crédits de paiement financeront 3 306 mesures nouvelles, le solde servant à couvrir des engagements antérieurs.
Le PIJ « création d’entreprise » est financé depuis la mission Travail et emploi (sous-action Promotion de l’activité de l’action Développement de l’emploi du programme Accompagnement des mutations économiques et développement de l’emploi). Le montant maximum de l’aide est de 7 317 euros, le montant versé étant déterminé en fonction des caractéristiques financières du projet. 6,7 millions d'euros de crédits de paiement sont prévus pour 2009, sous l’hypothèse de 990 nouvelles entrées dans l’année.
II.– UN ARTICLE DE COORDINATION RÉSULTANT DE LA CRÉATION D’UN FONDS UNIQUE DE CONTINUITÉ TERRITORIALE
● Le présent article résulte d’un amendement du Gouvernement adopté par le Sénat en séance publique.
L’objet de cet amendement était de tirer les conséquences de l’article 26 du projet de loi. Celui-ci, en globalisant différents dispositifs en faveur de la continuité territoriale dans un même fonds, inclurait de facto dans ce champ les aides versées jusqu’ici au titre du PIJ formation (cf. supra le commentaire de cet article).
L’article 26 bis propose donc de réécrire la section du code du travail consacrée au PIJ, afin d’y faire figurer les seules dispositions relatives au PIJ « création d’entreprise ».
● Quelques modifications sont en outre apportées au volet « création d’entreprise » du PIJ.
Le bénéfice de l’aide est élargi à Mayotte (alinéa 4). Cet élargissement résulte de l’accord donné par le Gouvernement à une demande formulée par M. Adrien Giraud en séance au Sénat.
La condition de localisation de l’entreprise est également élargie, à Saint-Pierre-et-Miquelon et Mayotte.
Le régime de l’aide ayant déjà été définie par décret en Conseil d’État, la référence à celui-ci, faite à l’actuel article L. 5522–27, serait supprimée.
*
* *
La Commission est saisie de l’amendement de suppression CF 313 de M. Victorin Lurel.
M. Victorin Lurel. Je ne comprends pas pourquoi on veut supprimer le volet formation professionnelle de l’aide au projet « initiative-jeune ».
M. le rapporteur. Vos inquiétudes ne sont pas fondées. Il ne s’agit pas de supprimer ce volet, mais de recentrer le projet initiative-jeune sur son volet création d’entreprise. Le volet formation professionnelle sera désormais financé par le Fonds de continuité territoriale.
L’amendement est retiré.
La Commission examine ensuite l’amendement CF 157 du Gouvernement.
M. le rapporteur. Avis favorable. Des dispositions spécifiques doivent être prévues pour Mayotte, qui n’ont pas leur place ici.
La Commission adopte cet amendement.
Puis elle adopte successivement les amendements rédactionnels du rapporteur CF 48, CF 47 et CF 46.
Elle adopte enfin l’article 26 bis ainsi modifié.
*
* *
Article additionnel après l’article 26 bis
Application du projet initiative-jeune à Mayotte
La Commission est saisie de l’amendement CF 156 du Gouvernement portant article additionnel après l’article 26 bis.
M. le rapporteur. Il s’agit d’un amendement tirant les conséquences du précédent amendement du Gouvernement, auquel je suis favorable.
La Commission adopte l’amendement.
*
* *
TITRE IV
DISPOSITIONS DIVERSES
Avant l’article 27 A
La Commission examine ensuite l’amendement CF 326 de M. Serge Letchimy portant article additionnel avant l’article 27 A.
M. Serge Letchimy. Il concerne la situation des agents territoriaux non titulaires.
Le rapporteur ayant donné un avis défavorable, la Commission rejette cet amendement.
*
* *
Article 27 A
Conditions d'achat de l'électricité issue de la canne à sucre
DOM |
St-Pierre-et-M. |
Mayotte |
Saint-Barthélemy |
Saint-Martin |
Polynésie française |
Wallis et Futuna |
Nouvelle-Calédonie |
TAAF |
Observations et décision de la Commission :
Cet article, introduit en séance publique au Sénat, propose de revaloriser le prix d'achat de l'électricité produite à partir de la bagasse, résidu fibreux de la canne après extraction du sucre. Ce souci de soutenir financièrement l'ensemble de la filière réunionnaise de la canne à sucre se heurte cependant à la lettre des dispositions de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 fixant les conditions de rachat de l'électricité produite à partir de biomasse.
a) La valorisation de la bagasse conforterait la filière de la canne à sucre grâce à une meilleure rémunération des producteurs
Trois départements d'outre-mer (la Guadeloupe, la Martinique et la Réunion) ont investi depuis une quinzaine d'années dans la valorisation de la bagasse pour la production d'électricité. Ce résidu fibreux constitue en effet un important déchet de l’industrie sucrière qui peut être brûlé dans des centrales « bagasse-charbon » pour assurer l'alimentation en énergie de l'usine sucrière et pour couvrir une partie des besoins en électricité du réseau public.
L'île de la Réunion s'est engagée dès 1992 dans cette voie et elle dispose aujourd'hui de deux centrales, à Bois Rouge et au Gol près de Saint-Louis, fonctionnant alternativement au charbon et à la bagasse, selon la saison.
Sur 1,8 million de tonnes de cannes à sucre récoltées lors de chaque campagne annuelle, plus de 500 000 tonnes de bagasse sont consacrées à la production de 275 Gwh d'électricité. Cette production permet ainsi de satisfaire près de 12 % de la consommation d'électricité à la Réunion.
De plus, ce type de centrale se révèle efficace et peu coûteux. L'utilisation de la bagasse dans ces centrales répond aux objectifs de la politique énergétique française en matière de sécurité d'approvisionnement, de compétitivité et de protection de l'environnement. Elle contribue à la réduction des gaz à effet de serre puisque les 500 000 tonnes de bagasse brûlées à la Réunion chaque année permettent d'économiser plus de 300 000 tonnes de CO2 d'origine fossile.
Elle constitue également un enjeu industriel de premier plan et une possibilité d'exporter le savoir-faire réunionnais.
Plusieurs limites de ce processus industriel doivent néanmoins être soulignées :
– d'une part, la production de canne à sucre est insuffisante pour alimenter les centrales thermiques plus de quatre mois et demi par an alors qu'il était envisagé d'atteindre six mois par an. Il serait donc nécessaire d'augmenter la production de canne à sucre jusqu'à 2 millions de tonnes par an alors que la surface agricole utile à la Réunion est très limitée par le relief et les cultures vivrières ;
– le fonctionnement d'une centrale de ce type n'est toutefois pas exempt de pollution : production de boues résiduelles mises en décharge et rejet d'eau chaude en mer.
BILAN ÉNERGÉTIQUE ET CARBONE À LA RÉUNION
Situation de référence (2006) |
2009 |
2012 |
2015 |
2030 | |
Surfaces cultivées en canne |
25 000 |
25 000 |
26 000 |
28 000 |
30 000 |
Rendement de canne |
72 |
75 |
82 |
90 |
110 |
Bilan carbone | |||||
Équivalent charbon évité |
151 |
158 |
192 |
242 |
356 |
Émissions de CO2 charbon évitées |
333 |
347 |
422 |
532 |
784 |
La filière de la canne à sucre, qui compte à la Réunion 4 000 planteurs répartis sur plus de 26 000 hectares, ainsi que des industriels et des centres de recherches, attend beaucoup d'une revalorisation financière du prix d'achat de la bagasse aux producteurs. Ce prix fait l'objet d'accords négociés directement entre les coopératives agricoles et les producteurs d'énergie.
Votre Rapporteur constate la faiblesse du prix d'achat de la bagasse par rapport aux autres énergies d'origine non fossile : le prix du kWh produit à partir de la canne est 6 fois moins valorisé que le kWh produit à partir d'autre biomasse et 13 fois moins que celui produit à partir de l'énergie photovoltaïque.
Cette situation s'explique par le fait que les centrales qui utilisent ce la bagasse ne peuvent, en l'état du droit, bénéficier du tarif d'achat obligatoire de l'électricité produite par des énergies renouvelables.
b) Le texte proposé ne permettra pas aux centrales existantes à la Réunion de bénéficier du tarif d'achat institué par la loi du 10 février 2000
En application de l'article 29 de la loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique, la biomasse est définie comme la fraction biodégradable des produits, déchets et résidus provenant de l'agriculture. La bagasse est donc bien assimilable à de la biomasse et son utilisation en combustible pour la production d'électricité ouvre droit, sous certaines conditions, à l'obligation d'achat prévue à l'article 10 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité.
Toutefois, il existe deux obstacles d'ordre juridique à l'application du tarif biomasse aux centrales bagasse-charbon existantes à la Réunion :
• L'obligation d'achat instituée en application du 2° de l'article 10 de la loi de 2000 est limitée aux installations de puissance inférieure ou égale à 12 MW. Les installations existantes dépassent largement ce seuil avec 100 MW pour Bois Rouge et 110 MW pour le Gol.
• L'obligation d'achat instituée au bénéfice des centrales utilisant la biomasse comme combustible (visées au 4° de l'article 2 du décret n° 2000-1196 du 6 décembre 2000 fixant par catégorie d'installations les limites de puissance des installations pouvant bénéficier de l'obligation d'achat d'électricité) est limitée, par un arrêté du 2 octobre 2001 pris en application de l'article 9 du décret n° 2001-410 du 10 mai 2001, aux installations utilisant au plus 15 % d'énergie fossile. Là encore, les deux centrales réunionnaises dépassent ce seuil (avec 70 % de charbon).
La Commission de régulation de l'énergie (CRE) a analysé les coûts de production de l'électricité dans les départements d'outre-mer. Le prix d'achat de l'électricité produite à partir de charbon est assis sur le prix très volatil du charbon, alors que le prix d'achat de l'électricité produite à partir de la bagasse est convenu au début de chaque campagne et évolue en fonction d'indices plus stables (coût horaire du travail, produits et services divers, et prix de vente de l'électricité au client final).
La CRE évalue ainsi à environ 131 €/MWh le coût d'acquisition de l'électricité pour 2009 pour les centrales bagasse-charbon de la Réunion, soit 80 millions d'euros de prime fixe et 122 millions d'euros de part variable pour 1 540 GWh produits.
Ces primes correspondent, pour la part variable, à environ 45 €/MWh produits à partir de bagasse et à environ 105 €/MWh produits à partir de charbon (respectivement 1/3 et 2/3 produits). En réincorporant la prime fixe proportionnellement à l'énergie produite, le coût de l'électricité produite à partir de bagasse s'évalue à environ 97 €/MWh.
À titre de comparaison, le prix d'achat de l'électricité produite à partir des autres biomasses institué en application de l'article 10 de la loi du 10 février 2000, dans les DOM, est actuellement de l'ordre de 63 €/MWh plus une prime à l'efficacité énergétique pouvant atteindre 14 €/MWh. Dans un rapport du 4 avril 2002, la CRE constatait que « le tarif fixant les conditions d’achat de l’électricité produite par la biomasse [était] inférieur en Corse et dans les DOM aux coûts des externalités évités localement ».
Votre Rapporteur remarque que le producteur d'électricité cède gratuitement au fournisseur de bagasse la chaleur et l'électricité nécessaire à son processus de fabrication du sucre et des alcools, lui occasionnant des coûts d'investissement et de combustible évités. Si les contrats d'approvisionnement en bagasse étaient modifiés, les contrats de fourniture de vapeur et d'électricité seraient réévalués à leur prix de marché (sur la base des coûts évités).
La situation est strictement identique en Guadeloupe. Les prix d'achat diffèrent d'une centrale à l'autre, sans remettre en cause les ordres de grandeur.
L'alinéa unique du présent article institue, en prévoyant un décret spécifique, un régime d'exception pour la fixation du prix d'achat de l'électricité à partir de bagasse sans pourtant modifier la loi de 2000. Dans ces conditions, le nouveau tarif de rachat d'électricité prévu demeurerait inapplicable aux centrales réunionnaises qui dépassent le plafond de puissance de 12 MW et fonctionnent avec plus de 15 % de combustible fossile.
De plus, dans sa rédaction actuelle, l'article 10 prévoit qu'un décret précise les obligations qui s'imposent aux producteurs bénéficiant de l'obligation d'achat, ainsi que les conditions dans lesquelles les ministres chargés de l'économie et de l'énergie arrêtent, après avis de la Commission de régulation de l'énergie, les conditions d'achat de l'électricité ainsi produite. Il s'agit du décret n° 2001-410 du 10 mai 2001 relatif aux conditions d'achat de l'électricité produite par des producteurs bénéficiant de l'obligation d'achat. Or il ressort de la rédaction de la loi qu'un tarif ne saurait être légalement défini en application de l'article 10 de la loi s'il n'est pas institué par arrêté du ministre chargé de l'énergie dans les formes prévues par le décret n° 2001-410 précité.
Constatant le caractère inopérant de cet article dans sa rédaction actuelle, votre Rapporteur a proposé un sous-amendement à la nouvelle rédaction suggérée par la commission des Affaires économiques.
*
* *
La Commission est saisie de l’amendement CF 44 du rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques.
Mme Françoise Branget. L’article 27 A concerne la valorisation de la bagasse, déchet de la canne à sucre, dans des centrales en cogénération à La Réunion et en Guadeloupe. Il vise à encourager la plantation de variétés de canne plus productives en fibres et en sucre, afin que la biomasse qui en est issue puisse remplacer le charbon, très polluant. Cependant, l’article est inopérant dans sa rédaction actuelle, car il fait référence à un article limitant l’obligation d’achat d’électricité issue de la biomasse aux installations de moins de 12 mégawatts. Or les centrales mixtes bagasse/charbon se situent justement au-delà de ce seuil.
L’amendement contourne cette difficulté en créant une obligation d’achat spécifique en faveur des installations des DOM utilisant la biomasse en co-combustion avec le charbon. Il permet aussi au pouvoir réglementaire de modifier l’arrêté limitant l’obligation d’achat aux installations utilisant au maximum 15 % d’énergie fossile. Enfin, à titre transitoire, il permet aux installations existantes remplissant les critères d’éligibilité à la date de publication de la loi de bénéficier d’un contrat d’achat.
M. le rapporteur. Avis favorable.
M. Victorin Lurel. Cet amendement est très intéressant, car il concerne un procédé dont le coût est treize fois moins élevé que celui du solaire photovoltaïque. Mais il ne faudrait pas qu’il ne concerne que le supplément d’énergie produite à compter de la promulgation de la loi.
La Commission adopte cet amendement.
En conséquence, l’article 27 A est ainsi rédigé.
Les amendements CF 181, CF 197, CF 178 et CF 179 deviennent sans objet.
Mme Chantal Berthelot. L’amendement adopté ne concerne que la filière de la canne à sucre. Or, en Guyane, la biomasse est produite à partir des déchets du bois.
M. le président Didier Migaud. Je vous suggère d’étudier la possibilité de modifier cet amendement dans le cadre de l’article 88.
Mme Françoise Branget. La Guyane, dont la centrale produit moins de 12 mégawatts, bénéficie déjà de l’obligation d’achat. En outre, l’amendement adopté concerne tout type de biomasse, et non pas seulement celle provenant de la canne à sucre.
La Commission adopte l’article 27 A ainsi modifié.
*
* *
Avant l’article 27
La Commission examine deux amendements portant articles additionnels avant l’article 27.
Elle est d’abord saisie de l’amendement CF 299 de M. Victorin Lurel.
M. Victorin Lurel. Nous proposons qu’en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique et à La Réunion, la représentativité syndicale s’apprécie au niveau de chaque département. Actuellement, un syndicat qui recueille 62 % des voix aux élections prud’homales peut ne pas être considéré comme représentatif.
M. le rapporteur. Cette disposition existe pour les collectivités de l’article 74. Mais les DOM ne sont-ils pas intégrés dans la nation ?
M. Louis-Joseph Manscour. Il s’agit d’une revendication de nos organisations syndicales locales, à laquelle le Président de la République ne semblait d’ailleurs pas hostile.
M. Victorin Lurel. Les DOM sont intégrés dans la nation, mais leurs syndicats – comme l’UGTG, majoritaire en Guadeloupe – n’ont pas toujours de correspondant en métropole. Dès lors, ils ne sont pas considérés comme représentatifs, ce qui est pour le moins curieux.
La Commission rejette cet amendement.
Elle rejette ensuite, après avis défavorable du rapporteur, l’amendement CF 216 de M. Victorin Lurel.
*
* *
Article 27
Suppression du dispositif de soutien à l’emploi des jeunes diplômés (SEJD) outre-mer
DOM |
St-Pierre-et-M. |
Mayotte |
Saint-Barthélemy |
Saint-Martin |
Polynésie française |
Wallis et Futuna |
Nouvelle-Calédonie |
TAAF |
Observations et décision de la Commission :
Le présent article, adopté sans modification par le Sénat, propose de supprimer le soutien à l’emploi des jeunes diplômés (SEJD) mis en place par la loi n° 2003-660 du 21 juillet 2003 de programme pour l’outre-mer et qui a été maintenu dans les départements d’outre-mer, à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon, après l’abrogation du dispositif de soutien à l’emploi des jeunes (SEJE) en métropole.
a) Un dispositif subsistant outre-mer alors que sa forme originale
a été abrogée en métropole
Également appelé « contrat jeune en entreprise », le SEJD est destiné à favoriser outre-mer l’embauche de jeunes qualifiés dans le secteur marchand.
La loi n° 2002-1095 du 29 août 2002 portant création d’un dispositif de soutien à l’emploi des jeunes en entreprise avait mis en place une aide de l’État, versée par les Assedic, pour les employeurs concluant un contrat de travail à durée indéterminée avec des jeunes âgés de seize à vingt-deux ans dont le niveau de formation était inférieur à un diplôme de fin de cycle de l’enseignement secondaire. Initialement centrée sur l’embauche de jeunes peu ou pas qualifiés, cette aide pouvait être versée en métropole comme dans les départements d’outre-mer.
L’article 12 de la loi n° 2003-660 du 21 juillet 2003 de programme pour l’outre-mer a complété et étendu ce dispositif aux employeurs de moins de vingt salariés recrutant des jeunes âgés de dix-huit à trente ans titulaires d’un diplôme sanctionnant deux ans au moins de formation post-secondaire ou de formation professionnelle de niveau comparable. Il a rendu ce nouveau volet applicable uniquement dans les départements d’outre-mer ainsi qu’à Saint-Pierre-et-Miquelon puis, avec l’ordonnance n° 2008-205 du 27 février 2008 relative au droit du travail applicable à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin, dans ces deux collectivités supplémentaires.
Parce qu’il faisait double emploi avec le contrat initiative emploi, dont l’objet était aussi de favoriser l’embauche des moins qualifiés, l’article 127 de la loi de finances pour 2008 (n° 2007-1822 du 24 décembre 2007) a supprimé le SEJE issu de la loi de 2002. Le second volet de ce dispositif, mis en place par la loi de 2003 et centré sur les jeunes diplômés, n’a pas été remis en cause et a subsisté outre-mer.
L’aide versée à l’employeur s’étend sur une durée de trois ans, à taux plein les deux premières années et à 50 % la troisième. Elle s’élève à 225 euros pour un SMIC à temps plein et atteint 292,50 euros jusqu’à 1,3 SMIC.
b) Une aide à l’embauche dont le bien-fondé est remis en question
Comme ceux du SEJE, les inconvénients du SEJD ont justifié que la Cour des comptes demande la suppression du dispositif.
Le nombre des bénéficiaires est demeuré sensiblement inférieur aux prévisions. Le SEJD était initialement conçu pour faciliter l'insertion dans le secteur marchand des 10 000 emplois-jeunes dans les départements d'outre-mer, dont beaucoup devaient sortir du dispositif en 2003 et dont le niveau de qualification était souvent élevé.
Sur la base d’un coût annuel unitaire estimé à 3 500 euros, il était prévu de verser :
– 500 aides en 2003 pour un coût total de 1,75 million d'euros ;
– 750 aides en 2004 pour un coût total de 2,63 millions d'euros ;
– 1 000 aides en 2005 pour un coût total de 3,50 millions d'euros.
Les effectifs réels sont demeurés très largement inférieurs aux prévisions. Selon les informations recueillies par votre Rapporteur, entre 2004 et 2009, l’effectif cumulé des bénéficiaires de ce dispositif s’est élevé à environ 315 contrats (23 bénéficiaires en 2004, 49 en 2005, 107 en 2006 et 136 en 2007) alors que l’effectif annuel moyen attendu était de l’ordre de 450 contrats.
La Cour des comptes avait, déjà, souligné dans son dernier rapport annuel que le dispositif n’avait concerné, au total, que 111 bénéficiaires à fin 2006, soit quatre contrats en moyenne par mois.
Les entrées nouvelles n’ont jamais décollé et les crédits inscrits dans les lois de finances initiales, très supérieurs aux besoins réels jusqu’en 2005, ont depuis été ramenés à des niveaux plus réalistes.
SEJD : COÛT EN CRÉDITS DE PAIEMENT DES ENTRÉES ANTÉRIEURES À 2009
Entrées nouvelles |
Coût unitaire moyen mensuel |
Crédits prévus en PLF 2009 |
90 |
197,51 € |
0,21 M€ |
Source : Ministère du budget, Programme annuel de performance (PAP) du PLF pour 2009
L’écart entre le nombre réel de bénéficiaires et les prévisions s’explique en grande partie par la forte proportion de sorties anticipées.
De surcroît, d’importants effets d’aubaine ont pu bénéficier à certaines entreprises employant déjà les jeunes concernés et qui auraient sans doute continué à le faire même sans aide de l’État.
Ces défauts cumulés militent effectivement pour la suppression du SEJD, comme le prévoit l’alinéa 1 du projet de loi.
Afin de ne pas remettre en cause la situation des bénéficiaires actuels, l’alinéa 2 prévoit expressément le maintien du dispositif pour les contrats déjà conclus à la date de publication de la présente loi.
*
* *
La Commission est saisie de l’amendement de suppression CF 314 de M. Victorin Lurel.
M. Victorin Lurel. Plutôt que de supprimer le dispositif de soutien à l’emploi des jeunes diplômés, il conviendrait de le renforcer pour le rendre plus attractif.
M. le rapporteur. Ce dispositif, créé en 2003, ne fonctionne pas. Une centaine de personnes seulement en bénéficie. Avis défavorable.
La Commission rejette cet amendement.
Elle adopte ensuite l’article 27 sans modification.
*
* *
Après l’article 27
Après avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement CF 330 de M. Serge Letchimy.
*
* *
Article 28
Suppression de l'obligation de domiciliation d'une caution dans le ressort de la cour d'appel dans lequel elle est demandée
DOM |
St-Pierre-et-M. |
Mayotte |
Saint-Barthélemy |
Saint-Martin |
Polynésie française |
Wallis et Futuna |
Nouvelle-Calédonie |
TAAF |
Observations et décision de la Commission :
Cet article, adopté sans modification autre que rédactionnelle par le Sénat, entend mettre fin à une discrimination fondée sur l'application stricte de l'article 2295 du code civil qui impose, pour obtenir le cautionnement d'un contrat, de disposer d'une caution domiciliée dans le ressort de la cour d'appel du contrat. Ces dispositions pèsent plus particulièrement sur les Français originaires d'outre-mer qui s'installent en métropole et, faute de caution, se voient refuser la souscription de prêts à la consommation ou de prêts immobiliers.
a) Les dispositions du code civil relatives à la domiciliation de la caution paraissent aujourd'hui obsolètes et discriminatoires
Les étudiants originaires de l'outre-mer et, plus généralement, les ultra-marins installés en métropole rencontraient souvent des difficultés lorsqu'ils souhaitaient louer un logement ou contracter un prêt.
Les bailleurs et les établissements de crédit fondaient leur refus sur l'article 2295 du code civil, qui impose que la caution soit domiciliée dans le ressort de la cour d'appel où elle doit être donnée. Cet article, dans sa rédaction actuelle, impose au débiteur obligé de fournir une caution de proposer une personne satisfaisant trois exigences cumulatives :
– la capacité de contracter puisque le cautionnement est de nature contractuelle ;
– la propriété d'un bien suffisant pour répondre de l'objet de l'obligation, c'est-à-dire être en mesure de payer à la place du débiteur ;
– un domicile fixé dans le ressort de la cour d'appel dans lequel elle est demandée, même si le créancier pouvait accepter une caution ne remplissant pas cette condition.
Afin de prendre en considération les difficultés rencontrées par les parents résidant outre-mer, qui se voyaient opposer le refus du bailleur, lorsqu'ils souhaitaient se porter caution pour loger leurs enfants venus étudier en métropole, la loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement a modifié l'article 22-1 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs en prévoyant expressément que le bailleur ne peut refuser la caution d'une personne, au motif qu'elle ne réside pas sur le territoire métropolitain.
Toutefois, en dehors du domaine des baux d'habitation, les dispositions générales régissant le cautionnement telles qu'elles résultent du code civil demeurent applicables aux autres types de contrats.
L'exigence de domiciliation de la caution, qui date comme les autres dispositions de l'article 2295 de la rédaction du code civil en 1804, paraît aujourd'hui obsolète puisque le développement des moyens de communication garantit au créancier de pouvoir exiger sans difficulté particulière l'exécution par la caution de son obligation. Elle est également en contradiction avec les modifications adoptées en matière de bail d'habitation.
b) L'unification des règles juridiques applicables en matière de cautionnement nécessite l'abrogation partielle des dispositions de l'article 2295 du code civil.
Les alinéas 1 à 3 (I) du présent article proposent une nouvelle rédaction de l'article 2295 du code civil destinée à abroger les dispositions relatives à la domiciliation de la caution. Plus précisément, l'alinéa 2 supprime la troisième exigence pesant sur la caution, sans modifier les deux premières exigences. L'alinéa 3 ajoute un nouvel alinéa interdisant expressément à tout créancier de refuser une caution au motif qu'elle ne résiderait pas dans le ressort de la cour d'appel du contrat ; il permet ainsi d'éviter que les créanciers restaurent une exigence de domiciliation par le biais de clauses contractuelles.
Enfin, l'alinéa 4 (II) étend ces dispositions nouvelles expressément en Nouvelle-Calédonie et à Wallis et Futuna. Le principe d'identité législative ne rend en effet pas nécessaire de mentionner l'applicabilité de cet article dans les départements d'outre-mer, à Saint-Martin, à Saint-Barthélemy, à Mayotte et à Saint-Pierre-et-Miquelon. La Polynésie française, quant à elle, est compétente en matière de droit des obligations, ce qui rend inutile une telle précision.
*
* *
La Commission adopte l’article 28 sans modification.
*
* *
Après l’article 28 :
La Commission examine l’amendement CF 448 de M. Victorin Lurel.
M. Victorin Lurel. Sans tomber dans le communautarisme, il convient de réfléchir à une manière de favoriser l’emploi des locaux comme professeurs des écoles.
M. le rapporteur. Avis défavorable à cette proposition de créer un rapport.
La Commission rejette cet amendement.
Article 28 bis
Réforme de l'organisation et des attributions des instituts
d'émission monétaire pour l'outre-mer
DOM |
St-Pierre-et-M. |
Mayotte |
Saint-Barthélemy |
Saint-Martin |
Polynésie française |
Wallis et Futuna |
Nouvelle-Calédonie |
TAAF |
Observations et décision de la Commission :
Le présent article, introduit par le Gouvernement en séance publique au Sénat, propose de clarifier les modalités d'organisation et les attributions des deux instituts d'émission monétaire pour l'outre-mer. Les organes dirigeants de l'institut d'émission des départements d'outre-mer (IEDOM) seraient ainsi resserrés tandis que les compétences de l'institut d'émission outre-mer (IEOM), en charge de l'émission du franc CFP (67) dans les collectivités du Pacifique, seraient complétées.
a) L'IEDOM exerce les missions d'une banque centrale dans tous les départements et dans quatre collectivités d'outre-mer sous l'autorité de la Banque de France
Créé en 1959 pour prendre en charge l'émission de la monnaie fiduciaire, l'institut assure dans les départements d'outre-mer (Guadeloupe, Guyane, Martinique et Réunion) et dans certaines collectivités (Mayotte, Saint-Martin, Saint-Barthélemy et Saint-Pierre-et-Miquelon) les missions exercées en métropole dans le cadre du système monétaire européen par la Banque de France, conformément à son statut réglé par les articles L. 711-2 et suivants du code monétaire et financier. La gestion de l'euro fiduciaire est ainsi assurée outre-mer au nom, pour le compte et sous l'autorité de la Banque de France.
En tant que relais de la banque centrale, l'IEDOM veille au bon fonctionnement des établissements de crédit et des systèmes de paiement et d'échanges, en collaboration étroite avec les organismes nationaux chargés de la réglementation et de la surveillance bancaires. À Mayotte et à Saint-Pierre-et-Miquelon, il communique aux établissements de crédit et met à disposition du public les textes réglementaires rendus applicables par décision de la Banque centrale européenne et de la Banque de France. Il participe enfin au processus de refinancement en mobilisant des créances auprès des banques centrales de la zone euro en tant que contrepartie aux opérations de politique monétaire
L'IEDOM s'est également vu confier par l'État des missions de service public :
– le secrétariat des commissions de traitement des situations de surendettement ;
– l'information du public sur le crédit, la tenue des fichiers d'incidents de paiement ;
– la mise en circulation de la monnaie métallique pour le compte du Trésor ;
– la gestion des comptes du Trésor.
Par ailleurs, l'IEDOM assure des missions d'intérêt général, notamment le rôle d'Observatoire économique et financier des économies ultramarines et la cotation des entreprises d'outre-mer.
b) L'IEOM émet la monnaie ayant cours légal en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans le Territoire des îles Wallis-et-Futuna
Banque centrale des collectivités d’outre-mer du Pacifique, l’IEOM en exerce depuis sa création en 1966 toutes les missions fondamentales à l’exception de la gestion des réserves de change. Ses statuts ont été codifiés aux articles L. 712-4 et suivants du code monétaire et financier.
L’IEOM assure l’émission de la monnaie ayant cours légal dans ces collectivités d'outre-mer du Pacifique : le franc CFP. Il met en circulation des billets et des pièces.
Il concourt au bon fonctionnement du système bancaire et à la protection de l’épargne en collaboration étroite avec les organismes nationaux chargés de la réglementation de la profession.
Il oriente la politique du crédit sous l'effet des décisions de politique monétaire (instruments de refinancement, taux d’intérêts, secteurs éligibles, régime des réserves obligatoires) prises par son Conseil de surveillance, en tenant compte de la spécificité de ces collectivités.
L’IEOM exerce également des missions d'intérêt général : cotation des entreprises, centrale de bilans, gestion des systèmes d’échanges interbancaires, recensement des risques bancaires, exercice du droit d'accès au Fichier Central des Chèques (FCC) de la Banque de France, transferts de fonds publics et privés entre sa zone d’émission et la France métropolitaine. Depuis le 1er avril 2007, il assure, en Nouvelle-Calédonie, le secrétariat de la commission de surendettement.
En collaboration avec la Banque de France, il établit tous les ans la balance des paiements de la Polynésie française et de la Nouvelle-Calédonie.
Enfin, l'IEOM joue le rôle d’observatoire économique permanent en réalisant rapports d'enquête et études périodiques.
c) Le Gouvernement souhaite moderniser la gouvernance de l'IEDOM et clarifier les compétences de l'IEOM.
Les dispositions du présent article procèdent à une réforme bienvenue des statuts des deux instituts d'émission, dont l'ampleur reste limitée.
Les alinéas 1 à 9 procèdent au resserrement du conseil de surveillance, qui administre l'IEDOM, afin de réduire sa composition de 16 à 7 membres. Le nombre de représentants de la Banque de France serait ainsi réduit de moitié tandis que les personnes qualifiées cesseraient de siéger dans ce conseil.
Parallèlement, les alinéas 10 à 17 créent un comité économique consultatif, dans lequel les personnes qualifiées détiennent huit sièges sur douze. Ce nouveau comité serait chargé d'assister l'IEDOM et d'étudier les questions intéressant la conjoncture et le développement économique outre-mer.
Les attributions de l'IEOM en matière de politique monétaire sont précisées aux alinéas 18 à 22, qui ouvrent au conseil de surveillance la possibilité de fixer le montant et le taux des réserves obligatoires sous réserve d'une information préalable du ministre de l'économie, qui dispose de la faculté de s'y opposer.
Les alinéas 23 à 25 habilitent l'IEOM à veiller à la sécurité des chambres de compensation, de règlement et de livraison des instruments financiers alors qu'il n'était jusqu'alors compétent que pour la seule surveillance des moyens de paiement.
Votre Rapporteur rappelle que, dans les territoires du Pacifique, c’est l’IEOM qui joue le rôle de contrepartie en apportant la liquidité nécessaire aux transactions et en tenant les comptes des établissements de crédit dans leurs livres respectifs.
Pour les instruments financiers, les établissements de crédit des territoires du Pacifique, qui sont des filiales d’établissements de crédit dont le siège est en métropole, exécutent les ordres de bourse de leur clientèle locale via leurs maisons-mères. La compensation et le règlement livraison de titres sont réalisés sur le territoire métropolitain et seuls les flux financiers afférents au dénouement local de l’opération s’opèrent via l’IEOM.
Le projet a vocation à donner de nouvelles compétences à l’IEOM de manière à garantir l’égalité de situation des investisseurs en métropole et dans les territoires du Pacifique, tout en garantissant une continuité.
Enfin, les alinéas 26 à 29 proposent de préciser les conditions dans lesquelles l'IEOM établit la balance de paiements et de renforcer les pouvoirs dont dispose l'institut pour se faire communiquer les données nécessaires.
*
* *
La Commission adopte successivement cinq amendements rédactionnels – CF 104, CF 103, CF 102, CF 101 et CF 100 – du rapporteur.
Elle adopte ensuite l’article 28 bis ainsi modifié.
*
* *
Après l’article 28 bis
La Commission est saisie de plusieurs amendements portant articles additionnels après l’article 28 bis.
Elle examine d’abord l’amendement CF 358 de M. Victorin Lurel.
M. Victorin Lurel. Il propose que le Gouvernement remette un rapport permettant la comparaison des prix moyens des services bancaires en métropole et dans les diverses collectivités d’outre-mer.
M. le rapporteur. De telles précisions seraient en effet intéressantes. En revanche, l’amendement pourrait être modifié afin de distinguer, dans le produit net bancaire, les intérêts des commissions. Sous cette réserve, je suis prêt à donner un avis favorable en séance publique.
L’amendement est retiré.
La Commission examine ensuite l’amendement CF 221 de M. Victorin Lurel.
M. Victorin Lurel. En l’absence d’accord d’entreprise, il existe de grandes disparités de salaires entre les différents instituts d’émission des départements d’outre-mer. Pour cette raison, une grève a lieu en ce moment même en Guadeloupe. Il convient d’inciter fortement les IEDOM à harmoniser leurs statuts.
M. le rapporteur. Avis défavorable.
La Commission rejette cet amendement.
*
* *
Article 28 ter
Évolution des règles de détermination des nom et prénoms
des personnes de statut civil de droit local à Mayotte
DOM |
St-Pierre-et-M. |
Mayotte |
Saint-Barthélemy |
Saint-Martin |
Polynésie française |
Wallis et Futuna |
Nouvelle-Calédonie |
TAAF |
Observations et décision de la Commission :
Cet article, introduit par le Gouvernement et sous-amendé par la commission des Lois du Sénat, propose de remédier aux dysfonctionnements de la commission de révision de l'état-civil (CREC) à Mayotte. Ces solutions nécessitent de modifier l’ordonnance n° 2000–218 du 8 mars 2000 fixant les règles de détermination des nom et prénoms des personnes de statut civil de droit local applicable à Mayotte.
a) Mise en place en 2001, la CREC n’a répondu que très partiellement aux préoccupations des Français originaires de Mayotte et a connu divers dysfonctionnements matériels et procéduraux.
La société mahoraise est marquée par la religion musulmane, implantée à Mayotte depuis le XVème siècle, et par des coutumes africaines et malgaches très vivaces. Cette particularité socio-culturelle justifie l'existence d'un statut sur mesure.
Les Mahorais, c'est-à-dire les Français considérés comme originaires de Mayotte de religion musulmane, sont automatiquement soumis à un statut personnel dérogatoire tant qu'ils n'y ont pas renoncé. Ce statut civil de droit local, inspiré du droit musulman, ne peut être transmis que par deux parents ayant eux-mêmes conservé le statut personnel. Les autres résidents de Mayotte, métropolitains ou étrangers même musulmans, ainsi que les enfants mineurs d'un couple mixte relèvent du droit commun.
Cette dualité de statut s'accompagne de la coexistence de règles différentes en matière d'état des personnes et des biens, et d'une justice particulière aux citoyens de statut personnel, rendue par les cadis.
Ainsi, l'état civil se trouve à Mayotte dans une situation très complexe, encore fragilisée par l'absence de nom patronymique qui rend très difficile l'établissement d'une filiation. L'état civil coranique qui dépendait des cadis a été transféré aux maires en 1977 mais les registres anciens sont souvent mal tenus ou perdus. De plus, les naissances des filles ou des enfants hors mariage ne sont pas toujours déclarées.
L'État a consenti des efforts financiers importants pour aider les communes à s'équiper et à s'organiser. Cependant les difficultés pour les Français de Mayotte qui accompagnent la fixation de leur état civil avec nom et prénom ne doivent pas être sous-estimées.
Pour y remédier, l'ordonnance de 2000 a créé une commission de révision de l'état civil (CREC), chargée de fixer les noms et prénoms des personnes de statut personnel nées avant la publication de l'ordonnance et d'établir les actes d'état civil relatifs aux naissances, mariages et décès.
Depuis sa mise en place, la commission a rendu environ 65 000 actes d'état civil. Le terme de son mandat avait été une première fois prorogé jusqu'au 31 décembre 2008 mais elle avait encore, à cette date, plus de 10 000 dossiers en instance.
Interrogée par la mission d'information sénatoriale sur la départementalisation de Mayotte (68), Mme Florence Fauvet, ancienne présidente de la CREC jusqu'à l'été 2008, a souligné l'extrême lenteur des travaux de la commission imputable au manque d'encadrement des rapporteurs et à la médiocre qualité de l'instruction des dossiers. Votre Rapporteur observe, à ce sujet, que Mme Fauvet n'a toujours pas été remplacée à la tête de la CREC au bout de huit mois.
Il en résulte des délais d'instruction excessivement longs, qui varient entre deux ans et demi et six ans et demi, largement supérieurs à celui fixé par le décret n° 2000–1261 du 26 décembre 2000.
b) Les solutions préconisées tendent à simplifier la procédure devant la CREC et à rapprocher progressivement les conditions d’attribution de l’état civil à Mayotte de celles qui existent en métropole.
L'amendement du Gouvernement portant article additionnel, présenté au Sénat, permettait initialement à la CREC de désormais choisir le patronyme à la place du demandeur. Cette possibilité a été jugée contraire à l’esprit de l’ordonnance de 2000 que les alinéas 1 à 9 entendent modifier et la commission des lois du Sénat l'a supprimée par sous-amendement en prorogeant la procédure actuelle (alinéa 2 [1°]), jugeant préférable de laisser les Mahorais faire eux-mêmes ce choix.
Le sous-amendement de la commission des Lois du Sénat a créé à l'alinéa 3 (2°) un poste de vice-président afin de pouvoir décharger et, éventuellement, suppléer le président de la CREC. Il a également ouvert avec les alinéas 4 et 5 (3°) la possibilité pour le président de la commission de statuer seul lorsqu’aucun problème ne se pose.
La rédaction initiale prévoyait de fixer la date butoir pour entreprendre ces démarches au 31 décembre 2010. La commission des lois est revenue sur ce point et a ramené, à l'alinéa 6 (4°), la limite au 31 juillet 2010 pour inciter les Mahorais à entreprendre le plus rapidement possible les démarches nécessaires.
Enfin, les alinéas 7 à 9 de cet article ont été adoptés sans modification ; ils réduisent la durée ouverte pour demander la reconstitution des actes de naissance qui passerait de quatre-vingts à cinquante ans, et des actes de mariage, de cinquante à trente ans, afin de faciliter le travail de recherche de documents. Cette mesure est de nature à limiter le volume des saisines de la CREC sans rapport avec l’établissement d’un nouvel état civil.
Sur les recommandations de votre Rapporteur, votre Commission a adopté deux des modifications proposées par la commission des Lois, visant à permettre au magistrat présidant la CREC de décider seul pour les affaires simples et à ramener au 31 mars 2010 le délai limite accordé aux Mahorais pour saisir la CREC.
*
* *
La Commission examine l’amendement CF 12 du rapporteur pour avis de la commission des lois.
M. Guénhaël Huet. Comme a pu le constater la mission conduite à Mayotte par des membres de la commission des lois, la Commission de révision de l’état civil installée à Mayotte, avec 16 000 dossiers en attente, est quasiment paralysée. À côté des nécessaires mesures d’ordre matériel promises par le Gouvernement, l’amendement vise à favoriser l’achèvement des travaux de la commission, d’abord en lui réservant la fixation du nom patronymique des demandeurs, ensuite en prévoyant que la formation collégiale de la CREC sera présidée par un magistrat ou par le préfet, enfin en fixant au 31 mars 2010 la fin du délai accordé aux Mahorais pour saisir la CREC.
M. le rapporteur. Avis favorable.
M. Victorin Lurel. Je ne comprends pas pourquoi on n’a pas adopté la même formule qu’en Guyane, où une commission administrative a pu effectuer en quelques mois 68 000 régularisations.
La Commission adopte cet amendement.
Puis elle adopte l’article 28 ter ainsi modifié.
*
* *
Article 29
Répression de l’orpaillage clandestin
DOM |
St-Pierre-et-M. |
Mayotte |
Saint-Barthélemy |
Saint-Martin |
Polynésie française |
Wallis et Futuna |
Nouvelle-Calédonie |
TAAF |
Observations et décision de la Commission :
Le présent article, entièrement réécrit au Sénat, prévoit de renforcer le dispositif répressif de lutte contre l’orpaillage clandestin. Cette activité, qui consiste à extraire illégalement de l’or dans les rivières, s’est développée rapidement en Guyane depuis une quinzaine d’années, causant de graves dommages environnementaux et sanitaires pour les populations locales. Elle est parfois contrôlée par des bandes armées.
Face à ce fléau, il est proposé de renforcer l’arsenal pénal en créant notamment un nouveau délit douanier spécifique.
I.– L’ORPAILLAGE CLANDESTIN EST UN FLÉAU CONTRE LEQUEL IL EST DIFFICILE DE LUTTER EFFICACEMENT.
En Guyane, la production clandestine d’or – par définition difficile à évaluer – serait deux à trois fois supérieure à la production légale. Selon les estimations, 5 000 à 10 000 personnes s’adonneraient à cette activité, alors que seuls 900 emplois légaux étaient recensés dans le secteur aurifère fin 2007.
Les orpailleurs clandestins ne se contentent désormais plus d’extraire l’or des rivières, par la méthode alluvionnaire, mais ils s’orientent de plus en plus vers l’exploitation de l’or primaire, y compris souterraine.
a) Les conséquences de l’orpaillage clandestin sont dramatiques
Au milieu des années 1990, l’annonce de la découverte d’importants gisements aurifères en Guyane a provoqué une nouvelle ruée vers l’or au cœur de la forêt équatoriale, où vivent les populations amérindiennes. Les autres États du « Plateau des Guyanes » qui présentent des caractéristiques géologiques identiques (Nord du Brésil, Surinam, Guyana, Venezuela) sont confrontés au même phénomène.
L’orpaillage clandestin déstabilise la société et l’économie guyanaises, instaurant un climat de prostitution, de violence et de délinquance. Il met en danger l’environnement et, surtout, la santé des populations locales (69).
● La géographie de la Guyane, qui compte 520 km de frontière commune avec le Surinam et 580 kilomètres avec le Brésil, facilite l’immigration massive de travailleurs illégaux attirés par les perspectives d’enrichissement rapide et qui se regroupent autour des sites d’orpaillage, jusqu’à former des campements de plusieurs centaines d’habitants.
Le nombre total de travailleurs clandestins, surnommés « garimperos », sur le territoire guyanais atteindrait ainsi 3 000 à 15 000 personnes.
● L’activité officielle d’extraction d’or en Guyane souffre directement de cette concurrence clandestine. Elle repose essentiellement sur l’exploitation de l’or alluvionnaire (70) mais les perspectives de développement de l'or primaire sont supérieures, même s'il nécessite des investissements plus importants. Deux entreprises multinationales, Iamgold (huitième producteur mondial) et Newmont (deuxième producteur mondial), procèdent d'ailleurs à des recherches d’or primaire en Guyane.
Au titre de l’année 2007, la production légale s’est élevée à 2,8 tonnes, en léger recul par rapport à 2006 (3 tonnes). Principalement d’origine alluvionnaire, elle était le fait d’une centaine d’artisans et d’une trentaine de PME, employant au total plus de 900 salariés et dans le cadre de 181 titres miniers en cours de validité. L’or constitue le premier produit d’exportation de Guyane, devant les produits de la mer et le bois.
● L’exploitation illégale de l’or alluvionnaire pollue gravement au mercure les sols et les eaux de Guyane. Ce métal est en effet utilisé par les orpailleurs clandestins pour repérer, après amalgame, les particules d’or les plus fines dans les boues des fleuves. Le lavage des sols, qui a pour fonction de libérer les microparticules d’or, libère également du mercure, dont les sols guyanais sont déjà naturellement riches. L’Office national des forêts (ONF) estimait ainsi, en 2006, à plus de 1 300 kilomètres la longueur des cours d’eau contaminés et à 12 000 hectares la surface de forêt polluée, soit le triple de la surface concernée en 2000.
● Cette pollution mercurielle de l'eau contamine la chaîne alimentaire et indirectement empoisonne les populations locales qui consomment de grandes quantités de poissons. Une étude menée par l'Institut de veille sanitaire et l'Institut national de la santé et de la recherche médicale a démontré en 1994 que plus de 50 % des Amérindiens présentaient une concentration en mercure supérieure à la valeur recommandée par l’Organisation mondiale de la santé. Une seconde étude de 1997 de la Direction générale de la santé a évalué à 70 % la proportion d'enfants Wayana du Haut-Maroni dépassant cette norme.
b) Un effort réel a été consenti pour lutter contre l'orpaillage clandestin
Les services de l'État œuvrent depuis de nombreuses années contre l'exploitation illégale des ressources du sol guyanais. Pour lutter efficacement contre l'orpaillage clandestin, les efforts humains et financiers ont été complétés par des moyens juridiques adaptés.
Dès 1995, les premières opérations d'envergure avaient été menées par la gendarmerie nationale en collaboration avec les forces armées guyanaises. À partir de septembre 2002, le commandement de gendarmerie de Guyane décline la volonté politique forte de lutter contre l'orpaillage illégal avec le concept des opérations dites « Anaconda », associant la police de l'air et des frontières ainsi que les douanes. Ces opérations visent à repérer les sites clandestins et à mener des opérations de destruction des matériels d'extraction.
En 2006, la stratégie globale contre l’orpaillage illégal a été repensée pour renforcer la lutte contre la délinquance dans la bande côtière tout en développant les capacités de détection dans la profondeur. Dans ce cadre, un protocole signé fin juin entre le préfet de région et le général commandant les forces armées de Guyane a également facilité l’engagement des militaires dans les opérations de détection des sites illégaux et d’appui pour leur destruction. Leur concours pour assurer le transport des étrangers en situation irrégulière interpellés vers Cayenne est également primordial ; des accords de réadmission avec les pays voisins permettent de reconduire à la frontière du Brésil et du Surinam les orpailleurs clandestins.
Les services de la Direction régionale de l'industrie, de la recherche et de l'environnement et de l'Office national des forêts sont également mobilisés et fournissent des renseignements essentiels pour localiser les sites illégaux.
Annoncées par le Président de la République le 11 février 2008 à Camopi, lors de son déplacement en Guyane, les opérations dites « Harpie » ont succédé aux opérations « Anaconda » avec des moyens militaires, policiers et douaniers encore renforcés. Le ministre de l’Intérieur, de l’Outre-mer et des collectivités territoriales, Mme Michèle Alliot-Marie, a présenté en juillet 2008 en Conseil des ministres un bilan de ces opérations. Les 201 missions réalisées dans ce cadre ont permis l’interpellation de 779 étrangers en situation irrégulière, dont 624 ont été reconduits hors des frontières, et la saisie de 19 kilos d’or et de 193 kilos de mercure. Le montant des saisies et des destructions est estimé à plus de 26 millions d’euros. Les enquêtes judiciaires ouvertes sur les filières d’orpaillage illégal ou d’aide à l’immigration clandestine ont abouti à la mise en examen de 32 personnes, dont 20 sont incarcérées. L’efficacité de ces actions suppose aussi le développement de la coopération avec les États voisins.
Parallèlement, le dispositif répressif a été revu.
La loi n° 2002–1138 du 9 septembre 2002 d'orientation et de programmation pour la justice a complété l’article 140 du code minier pour permettre, sur réquisition du procureur de la République, d’ordonner la destruction immédiate des matériels saisis utilisés par les orpailleurs clandestins. Le but de cette mesure est de décourager les commanditaires en leur infligeant des pertes financières importantes.
En outre, les articles 141 et 142 de la loi n° 2003–239 du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure ont prorogé en Guyane les mesures dérogatoires permettant une reconduite à la frontière rapide des étrangers en situation irrégulière, en supprimant le caractère suspensif des recours contre les arrêtés préfectoraux de reconduite. Enfin, pour décourager l’immigration clandestine, l'article 143 a modifié l'article 78-2 du code de procédure pénale afin de permettre d'étendre les contrôles d’identité de part et d’autre de la route nationale qui traverse la Guyane de la frontière brésilienne et à celle du Surinam.
II.– LE DISPOSITIF RÉPRESSIF DOIT ÊTRE RENFORCÉ POUR QUE LES OPÉRATIONS MENÉES SUR LE TERRAIN OBTIENNENT LES RÉSULTATS ESCOMPTÉS
La commission des Finances du Sénat avait apporté des améliorations d'ordre technique au présent article avant qu'un amendement de la commission des Lois ne procède, en séance publique, à une réécriture complète modifiant les règles de procédure pénale et d'incrimination concernant l'orpaillage clandestin.
a) Des sanctions pénales renforcées en cas d'exploitation minière illégale
Les alinéas 1 à 20 de cet article (1° du I) complètent les sanctions pénales applicables à l'exploitation sans titre d'une mine déjà prévues à l'article 141 du code minier.
Le nouvel article 141–1, créé par les alinéas 3 à 10, instaure une circonstance aggravante dès lors que l'exploitation sans titre s'accompagne d'atteintes graves à l'environnement telles que :
– le fait de déverser dans les cours d'eau des substances nocives pour la santé ;
– la pollution atmosphérique ;
– la destruction de bois et forêts ;
– la production de déchets à même de porter atteinte à la santé de l'homme ou à l'environnement.
À l'initiative du rapporteur pour avis de la commission des lois, la rédaction des alinéas 4 à 7 pourrait être modifiée pour rendre ces quatre hypothèses alternatives : la preuve d'une seule de ces atteintes à l'environnement suffirait pour faire application de la circonstance aggravante.
Les peines applicables en présence de ces circonstances sont portées de deux à cinq ans d'emprisonnement et de 30 000 à 75 000 euros d'amende. Ces peines sont de dix ans d'emprisonnement et 150 000 euros d'amende lorsque l'infraction est commise en bande organisée.
En complément, les alinéas 9 et 10 prévoient que le tribunal peut imposer à la personne reconnue coupable de l'infraction réprimée par l'article 141–1 de procéder à la restauration du milieu aquatique. Le renvoi à l'article L. 216–9 du code de l'environnement initialement prévu par l'article a été supprimé par la commission des Lois sénatoriale afin d'améliorer la lisibilité du dispositif. La rédaction de ces deux articles peut encore être précisée.
Votre Rapporteur observe que, si l'objectif est de lutter plus efficacement contre l'orpaillage clandestin en Guyane, les dispositions proposées sont applicables sur l'ensemble du territoire national, en métropole et dans tous les outre-mer.
Les alinéas 11 à 16 ajoutent un article 141–2 dans le code minier permettant au tribunal de prononcer des peines complémentaires applicables aux personnes physiques reconnues coupables de l'infraction instituée à l’article 141-1 :
– l’interdiction, définitive ou temporaire, d’exercer l’activité professionnelle ou sociale (l’extraction, par exemple) dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice de laquelle l'infraction a été commise, pour une durée maximale de cinq ans ;
– l’interdiction de détenir ou de porter, pour cinq ans au plus, une arme soumise à autorisation ;
– l’interdiction des droits civiques, civils et politiques ;
– l’interdiction d’exercer une fonction publique à titre définitif ou temporaire, dans la limite de cinq années.
L’alinéa 17 qui crée un article 141–3 prévoit la possibilité pour le tribunal d'ordonner la confiscation des installations, matériels ou produits lorsque l'infraction visée à l'article 141–1 est constituée.
Les peines applicables lorsque cette dernière infraction est commise par une personne morale sont définies à l'article 143 du code minier tel que modifié par les alinéas 21 et 22 (2° du I). La rédaction actuelle a été profondément revue par la commission des lois du Sénat et elle prévoit désormais les peines suivantes: une amende jusqu'à 375 000 euros, l'interdiction d'exercer ou plusieurs activités professionnelles ou sociales, le placement sous surveillance judiciaire, la fermeture de l'un ou de plusieurs établissements de l'entreprise ayant servi à commettre les faits incriminés, l'exclusion des marchés publics, l'interdiction de faire appel public à l'épargne, la confiscation du produit ou de la chose qui a servi à commettre l'infraction, ou encore l'affichage et la publication de la décision.
En outre, l'alinéa 23 (3°) crée un article 144–1 du code minier qui étend au délit aggravé visé à l'article 141–1 la possibilité d'ajourner le prononcé de la peine afin d'enjoindre la personne reconnue coupable de se conformer aux prescriptions auxquelles il a contrevenu, avec éventuellement une astreinte.
b) La mise en place de régimes dérogatoires, adaptés aux contraintes locales
Deux mesures supplémentaires sont prévues par le présent article : l'aménagement du régime de la garde à vue applicable en Guyane et la création d'un délit douanier spécifique.
Les alinéas 18 à 20 du présent article insèrent un nouvel article 141–4 dans le code minier qui adapte le régime de la garde à vue aux contraintes locales. Le point de départ du délai légal de la garde à vue commence à courir à compter de l'arrivée dans les locaux du siège où cette mesure doit se dérouler, au lieu de débuter à partir de l'interpellation. Un amendement de la commission des Lois a limité cette procédure dérogatoire aux seules personnes soupçonnées d'avoir commis l'infraction prévue à l'article 141–1.
Deux conditions cumulatives doivent être réunies pour recourir à ce régime dérogatoire : d'une part, le transfert des personnes interpellées dans le délai légal de la garde à vue doit soulever des difficultés matérielles insurmontables et, d'autre part, le Procureur de la République ou le juge d'instruction doit l'autoriser.
Votre Rapporteur, comme son collègue de la commission des Lois, tout en reconnaissant le caractère nécessaire de ce dispositif, souligne son caractère particulièrement innovant de ce dispositif puisqu’aucune disposition légale n'autorise à l'heure actuelle le report du début d'une garde à vue.
Enfin, les alinéas 24 à 27 (II) instaurent un délit d'exportation et un délit de détention ou de transport d'or natif (pépites ou paillettes) de Guyane, définis au nouvel article 414–1 du code des douanes. Ces dispositions procèdent à l'adaptation de la législation douanière en raison des caractéristiques et des contraintes particulières des départements d'outre-mer, conformément à l’article 73 de la Constitution.
Ces deux délits pourront être punis d'une peine d'emprisonnement de trois ans, de la confiscation de l'objet de la fraude, des moyens de transport ou des objets servant à masquer la fraude et d'une amende dont le montant est d’une à deux fois la valeur de l'objet. L'exportation sans déclaration en douane n'est, en l'état actuel du droit, sanctionnée que par une amende de 3 000 euros au plus. Votre Rapporteur estime donc que ces dispositions sont de nature à renforcer le caractère dissuasif des sanctions applicables.
*
* *
La Commission est saisie de l’amendement CF 13 du rapporteur pour avis de la commission des lois, faisant l’objet d’un sous-amendement CF 99 du rapporteur.
M. Guénhaël Huet. L’orpaillage clandestin est, en Guyane, source d’atteintes lourdes à l’environnement. L’amendement vise à préciser que les quatre types de pollution justifiant l’application d’une circonstance aggravante pour exploitation sans titre d’une mine n’ont pas à être prouvées de façon cumulative ; la commission d’une seule d’entre elles suffit.
M. le rapporteur. Avis favorable, sous réserve de l’adoption de mon sous-amendement rédactionnel.
La Commission adopte le sous-amendement CF 99, puis adopte l’amendement CF 13 modifié par ce sous-amendement.
Elle adopte ensuite l’article 29 ainsi modifié.
*
* *
Après l’article 29
La Commission examine l’amendement CF 223 de M. Victorin Lurel.
M. Victorin Lurel. Cette disposition a fait l’objet de nombreuses promesses de la part des ministres successifs.
M. le rapporteur. Avis défavorable. La création d’une redevance spécifique due par les titulaires de concessions de mines hydrocarbures ne me paraît pas une bonne solution.
M. Serge Letchimy. C’est le respect des engagements de l’État qui est en cause. Il s’est engagé en ce sens dès 2001 ! Si, demain, on trouve du pétrole au large de la Martinique ou de la Guadeloupe, les collectivités régionales seront privées de toute participation au produit de l’exploitation. Comment voulez-vous que la population ne soit pas révoltée par une telle situation ? M. Estrosi, alors ministre, s’était engagé publiquement sur ce point. Tout cela n’est pas sérieux !
M. le rapporteur. Pourquoi réserver le bénéfice de cette redevance aux régions d’outre-mer ?
M. Victorin Lurel. Cela a toujours été prévu ainsi.
M. le rapporteur. Le secrétaire d’État est venu à plusieurs reprises devant cette commission. Il aurait été opportun de l’interroger à cette occasion, car un tel amendement n’a rien d’anodin.
M. Serge Letchimy. La question n’a rien de nouveau : un dispositif similaire s’applique depuis 1999 à Saint-Pierre-et-Miquelon.
La Commission rejette l’amendement.
*
* *
Article 29 bis
Élaboration d'un schéma minier en Guyane
DOM |
St-Pierre-et-M. |
Mayotte |
Saint-Barthélemy |
Saint-Martin |
Polynésie française |
Wallis et Futuna |
Nouvelle-Calédonie |
TAAF |
Observations et décision de la Commission :
Cet article, introduit par le Gouvernement au Sénat, s'inscrit dans le même contexte que le précédent et encadre l'élaboration d'un schéma d'orientation minière pour la Guyane.
a) Le schéma d'orientation minière a vocation à préciser le cadre d’une exploitation de l’or respectueuse de la biodiversité et des richesses naturelles de la Guyane
L’inventaire minier de la Guyane réalisé entre 1975 et 1995 par le Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM) a donné une nouvelle dimension aux perspectives de valorisation des richesses minérales de ce département : avec un tonnage potentiel estimé à plus de 120 tonnes d’or, la Guyane apparaît comme l’une des régions les plus prometteuses pour l’exploration aurifère, comme d’ailleurs le reste du bouclier guyanais (Brésil et Suriname)
En termes absolus, la France, grâce à la Guyane, est un petit producteur d’or au plan mondial, situé au 50ème rang : à peine plus de 0,1 % de la production mondiale en 2007 (2 500 tonnes), dominée par l’Australie, l’Afrique du Sud, la Chine et les États-Unis.
ACTIVITÉ MINIÈRE EN GUYANE
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 | |
Production déclarée d’or (en Kg) |
3 347 |
2 835 |
2 576 |
3 083 |
2 800* |
1 173 |
Effort de |
4,7 |
6,85 |
5,0 |
5,0 |
3,7 |
2,1 |
Titres miniers en |
189 |
153 |
140 |
120 |
117 |
112 |
Demandes de titres perçus (unités) |
118 |
106 |
76 |
72 |
51 |
21 |
Demandes d’autorisations de recherches minières déposées (unités) |
82 |
89 |
97 |
69 |
53 |
9 |
* Données provisoires au 1er octobre 2008
Source :DRIRE Guyane
En 2007, un important projet d’exploitation d’une mine d’or à ciel ouvert a été lancé sur le site de la montagne de Kaw (commune de Roura) par la société CBJ-Caïman, appartenant au groupe minier Iamgold. Les perspectives de production du site étaient de l’ordre de 25 à 28 tonnes pour une exploitation d’au plus sept ans.
Les péripéties qui ont émaillé ce projet illustrent les difficultés et les contradictions qui s’attachent aux enjeux du développement industriel et de la protection de l’environnement en Guyane. Il a fait l’objet de vives oppositions de la part d'élus, d'associations locales et d'organisations non gouvernementales de protection de l’environnement, malgré l’avis favorable exprimé en juin par le Conseil départemental de l'environnement et des risques sanitaires et technologiques.
Ce projet a été explicitement évoqué au cours de l’été et de l’automne 2007 dans les débats organisés dans le cadre du Grenelle de l’environnement, au sein du groupe de travail national « Préserver la biodiversité et les ressources naturelles » ainsi qu’à l’occasion de la journée de consultation locale tenue en Guyane en octobre. Une seconde mission d’inspection générale, accompagnée de scientifiques du Muséum national d’histoire naturelle, a été lancée à l'issue de la table ronde finale du Grenelle de l’environnement ; ces experts avaient conclu en décembre 2007 que rien, sur les plans administratif et technique, ne s’opposait à la délivrance des autorisations tout en admettant que la connaissance insuffisante des milieux naturels concernés remettait en question la localisation géographique du projet minier.
Le rejet du projet Iamgold a finalement été annoncé en février 2008 par le Président de la République, qui s’est engagé à ce qu’un « schéma départemental d’orientation minière » soit établi.
L’élaboration de ce projet de schéma minier a été conduite de mars 2008 à janvier 2009 sur la base d’une concertation élargie avec les collectivités territoriales de Guyane, les acteurs économiques concernés, les associations de protection de l’environnement, les syndicats de salariés, les services de l'État et l’ensemble des organes locaux et nationaux d’expertise compétents en matière d’environnement naturel et humain, de biodiversité et de géologie.
b) Cette démarche nouvelle doit permettre de poser les bases d’une véritable politique minière et industrielle de long terme pour la Guyane
La difficulté en Guyane réside dans la mise en œuvre d’une stratégie globale qui traite conjointement de l’ensemble des enjeux du développement minier, sous les angles à la fois économique, environnemental, réglementaire et social. Le schéma d'orientation minière doit permettre d'y répondre.
Le principe de ce schéma a été inscrit dans l'article 49 du premier projet de loi de mise en œuvre du Grenelle de l'environnement, adopté par l’Assemblée nationale en première lecture le 21 octobre 2008.
Suite à l’adoption d’un amendement gouvernemental au Sénat, le présent projet de loi insère un nouvel article 68–20–1 dans le code minier (alinéa 1).
L’alinéa 2 de cet article détermine la nature et le contenu du schéma départemental d’orientation minière. Ce schéma est un document qui réglemente l’exercice de l’activité minière, précisant « les conditions générales de recherche, d’implantation et d’exploitation des sites miniers terrestres ». Il définit un zonage, basé sur la compatibilité des différents espaces du territoire guyanais avec les activités de recherche et d’exploitation minière. Dans les secteurs jugés compatibles avec une activité minière, ce document fixe des contraintes environnementales et des objectifs de remise en état des sites miniers.
Aux alinéas 3 et 4 sont précisées les modalités d’élaboration du schéma sous la direction du Préfet. Cette préparation doit s’accompagner d’un rapport d’évaluation environnementale, en application de l’article L. 122–6 du code de l’environnement mis à la disposition du public qui :
– identifie, décrit et évalue les effets notables que peut avoir la mise en œuvre du plan ou du document sur l’environnement ;
– présente les mesures prévues pour réduire et, dans la mesure du possible, compenser les incidences négatives notables que l’application du plan peut entraîner sur l’environnement ; il expose les autres solutions envisagées et les raisons pour lesquelles, notamment du point de vue de la protection de l’environnement, le projet a été retenu ;
– vise « les informations qui peuvent être raisonnablement exigées, compte tenu des connaissances et des méthodes d’évaluation existant à la date à laquelle est élaboré ou révisé le plan ou le document, de son contenu et de son degré de précision et, le cas échéant, de l’existence d’autres documents ou plans relatifs à tout ou partie de la même zone géographique ou de procédures d’évaluation environnementale prévues à un stade ultérieur ».
Au cours de la phase suivante, le schéma fait l’objet d’une large concertation, notamment avec le conseil régional et le conseil général de Guyane ainsi qu’avec les communes concernées.
La cohérence entre le schéma d’orientation minière et le schéma d’aménagement régional est garantie par l’alinéa 5, qui prévoit que ces deux documents sont approuvés par un texte réglementaire de même niveau, à savoir un décret en Conseil d'État, et par une disposition expresse à l’alinéa 9. De même, la cohérence entre le schéma minier et les documents d’urbanisme, notamment ceux qui sont opposables aux tiers, est assurée par cet alinéa.
Une fois approuvé, le schéma d’orientation minière est mis à la disposition du public, conformément à l’alinéa 6.
Les alinéas 7 et 8 définissent le régime des autorisations de mines (titres miniers et autorisation de travaux) qui doivent être instruites et délivrées désormais dans le cadre des règles complémentaires et du zonage propres à la Guyane que définit le schéma minier ; elles doivent en effet être compatibles avec celui-ci.
Enfin, l'alinéa 10 de cet article prévoit expressément que les titres légalement délivrés avant l'entrée en vigueur du schéma d'orientation minière continuent à produire leurs effets en droit.
*
* *
La Commission adopte successivement les amendements rédactionnels CF 96, CF 116 et CF 115 du rapporteur.
Elle est ensuite saisie de l’amendement CF 174 de Mme Chantal Berthelot.
Mme Chantal Berthelot. Par cet amendement, nous demandons que le schéma départemental d’orientation minière de la Guyane soit partie intégrante du schéma d’aménagement régional. Le contenu de l’article 29 bis nous semble non seulement en recul par rapport aux dispositions en vigueur, mais aussi par rapport au Grenelle I de l’environnement, qui avait insisté sur la nécessité d’une concertation avec les collectivités territoriales.
Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette cet amendement.
La Commission est ensuite saisie de l’amendement CF 175 de Mme Chantal Berthelot.
M. le rapporteur. Avis défavorable. La procédure d’élaboration du schéma minier qui nous est proposée est bien complexe.
M. Serge Letchimy. Ce n’est pas une réponse acceptable. Ne déresponsabilisons pas les acteurs locaux. C’est un sujet fondamental pour eux.
La Commission rejette cet amendement.
Puis, la Commission adopte successivement les amendements rédactionnels CF 114 et CF 113 du rapporteur.
Elle est ensuite saisie de l’amendement CF 392 du rapporteur.
M. le rapporteur. Cet amendement prévoit que les chambres consulaires seront obligatoirement consultées.
La Commission adopte cet amendement.
Elle adopte ensuite l’amendement rédactionnel CF 112 du rapporteur.
Suivant l’avis défavorable du rapporteur, elle rejette successivement les amendements CF 176 et CF 177 de Mme Chantal Berthelot, puis l’amendement CF 337 de Mme Christiane Taubira.
Puis la Commission adopte l’amendement rédactionnel CF 111 du rapporteur.
Elle adopte l’article 29 bis ainsi modifié.
*
* *
Article 29 ter
Représentation au sein du comité national des pêches maritimes et des élevages marins
DOM |
St-Pierre-et-M. |
Mayotte |
Saint-Barthélemy |
Saint-Martin |
Polynésie française |
Wallis et Futuna |
Nouvelle-Calédonie |
TAAF |
Observations et décision de la Commission :
Le présent article, introduit sur initiative parlementaire en séance publique au Sénat, propose de modifier les règles de répartition des membres du comité national des pêches maritimes et des élevages marins (CNPMEM), en augmentant la proportion de représentants désignés par les comités régionaux. La représentation professionnelle des pêcheurs ultramarins serait, très indirectement, améliorée.
a) Interlocuteur des pouvoirs publics et des élus, le CNPMEM favorise l'échange et la concertation avec l'ensemble des acteurs du secteur de la pêche
Organisée une première fois dans les années 1930, l'interprofession des pêches maritimes et des élevages marins a été structurée, sous sa forme actuelle, par la loi n° 91–411 du 2 mai 1991 relative à l'organisation interprofessionnelle des pêches maritimes et des élevages marins et à l'organisation de la conchyliculture.
Le CNPMEM constitue l'échelon national de l’interprofession. Organisme paritaire, il regroupe tous les professionnels des pêches et des élevages marins, de la production à la transformation.
Outre le comité national, l'organisation interprofessionnelle comprend 14 comités régionaux et 39 comités locaux des pêches maritimes et des élevages marins, répartis le long des façades maritimes métropolitaines et d'outre-mer.
Tous ces comités sont dotés de la personnalité morale et de l'autonomie financière. Ils assurent :
– la représentation et la promotion des intérêts généraux de ces activités professionnelles ;
– la participation à l'organisation d'une gestion responsable des ressources halieutiques ;
– l'association à la mise en œuvre de mesures d'ordre et de précaution destinées à harmoniser les intérêts de ces secteurs ;
– la participation à l'amélioration des conditions de production.
Le financement des comités repose sur le versement des cotisations professionnelles obligatoires par les armateurs des navires armés à la pêche, les entreprises de premier achat de produits de la mer, les éleveurs marins et les pêcheurs à pied professionnels.
b) L’organisation du CNPMEM repose sur des élus professionnels et des représentants syndicaux issus de tous les types de pêche et de tous les littoraux, en métropole et outre-mer
L'assemblée définit la politique et vote le budget annuel du CNPMEM. Elle est composée de 136 membres :
– 26 représentants des comités régionaux ;
– 36 représentants des équipages et salariés du secteur de la production, y compris les pêcheurs à pied ;
– 36 représentants des chefs d'entreprise de pêche maritime ainsi que des éleveurs marins ;
– 16 représentants des coopératives maritimes ;
– 10 représentants des entreprises de mareyage ;
– 10 représentants des entreprises de la transformation ;
– 2 représentants du secteur des algues marines.
Un président, élu par l'assemblée, assure la direction des services du CNPMEM, prépare les délibérations de l'assemblée ou du conseil et veille à leur exécution.
Les fonctions dirigeantes sont déléguées par l'assemblée à un conseil dont les membres sont désignés parmi les représentants des familles professionnelles et parmi ceux des comités régionaux. Cette dernière catégorie compte 10 des 52 membres, conformément au d) de l'article 3 de la loi de 1991 qui limite ses effectifs à un cinquième.
Parmi les 14 comités régionaux que compte le littoral français, les 4 comités ultramarins ne peuvent donc être représentés au sein du conseil que par l'intermédiaire d'un autre collège.
Pour résoudre cette difficulté, l'alinéa unique du présent article propose de faire passer la proportion des représentants des comités régionaux au sein du conseil du CNPMEM d'un cinquième à un quart, portant leur nombre de 10 à 14 membres sur la base d'un effectif de 56 membres.
*
* *
La Commission adopte l’article 29 ter sans modification.
*
* *
Article 29 quater
Exercice de la pêche maritime à Mayotte et dans les Terres australes
et antarctiques françaises
DOM |
St-Pierre-et-M. |
Mayotte |
Saint-Barthélemy |
Saint-Martin |
Polynésie française |
Wallis et Futuna |
Nouvelle-Calédonie |
TAAF |
Observations et décision de la Commission :
Le présent article, ajouté par le Sénat en séance publique, entend modifier la législation applicable en matière de pêche maritime outre-mer. Il vise à permettre l'octroi à des navires étrangers d'autorisations de pêche dans les zones économiques exclusives (ZEE) de Mayotte et des îles Éparses, ces dernières ayant été rattachées aux Terres australes et antarctiques françaises (TAAF) depuis 2007.
a) L'octroi de licences de pêche à des navires étrangers dans la ZEE de Mayotte est subordonnée à la conclusion d'un accord international
En vertu du principe d'identité, la législation encadrant la pêche maritime en métropole est également applicable à Mayotte. Celle-ci repose notamment sur le décret-loi du 9 janvier 1852 sur l'exercice de la pêche maritime et sur la loi n° 91–627 du 3 juillet 1991 portant diverses dispositions en matière de pêches maritimes et de cultures marines.
À la différence de la métropole et des départements d'outre-mer, la politique commune de la pêche n'est pas applicable à Mayotte.
L'article 9 du décret de 1852 interdit les activités de pêche dans les eaux maritimes placées sous souveraineté ou sous juridiction française, aux navires battant pavillon d'un État étranger. Il prévoit une dérogation au profit des bateaux extra-communautaires dont l'État du pavillon a conclu un accord international avec la France.
Appliquées à Mayotte, ces dispositions impliquent la conclusion d'un tel accord afin d'autoriser des navires étrangers à pêcher dans la ZEE.
b) Le rattachement des îles Éparses aux TAAF interroge la gestion des licences de pêche des navires étrangers, pour l'heure très restrictive
Le régime juridique applicable aux TAAF est basé sur le principe de spécialité législative. Les activités de pêche sont encadrées par l'article 3 de la loi n° 66–400 du 18 juin 1966 relative à l'exercice de la pêche maritime et à l'exploitation des produits de la mer dans les Terres australes et antarctiques françaises, complétée par un décret n° 96–252 du 27 mars 1996.
Le décret-loi de 1852 n'est pas applicable au TAAF, en tant que collectivité, mais son article 23 vise expressément les îles Éparses.
En revanche, l'article 1er de la loi du 1er mars 1888 relative à l'exercice de la pêche dans les eaux sous souveraineté ou juridiction française s'étendant au large des côtes des territoires d'outre-mer interdit dans toutes les TAAF la pêche aux navires étrangers. Des dérogations peuvent être ouvertes dans le cadre d'un accord international.
L'administrateur supérieur des TAAF n'accordait jusqu'à présent que très peu de licences de pêche à des navires battant pavillon étranger. De fait, les derniers accords avec des pays étrangers (Japon, Corée, URSS puis Ukraine) ont pris fin en 1998. La pêche est aujourd'hui exercée par six armements français basés à la Réunion.
Placées sous l’autorité de l’administrateur supérieur par un arrêté du 3 janvier 2005, les îles Éparses sont devenues en application de la loi n° 2007–224 du 21 février 2007 le cinquième district des TAAF.
Ces îles sont situées dans le canal du Mozambique, entre le Mozambique et Madagascar pour les îles Glorieuses, l’île Juan-de-Nova, l’île Bassas-da-India et l’île Europa, et à l’est de Madagascar pour l’île Tromelin. Elles disposent d'une importante ZEE de près de 640 400 km².
La pêche au large des îles Éparses, caractérisées par un climat tropical, est très différente de la grande pêche australe pratiquée dans les zones subantarctiques des quatre autres districts des TAAF (Saint-Paul-et-Amsterdam, Crozet, Kerguelen et la Terre Adélie).
c) Afin d'éviter de recourir à des accords internationaux, il est proposé de permettre l'octroi de licences de pêches autour de Mayotte et des TAAF (îles Éparses) dans le cadre d'accords privés.
Le Gouvernement a fait savoir, à l'occasion de l'examen de ces dispositions au Sénat, qu'il ne jugeait pas souhaitable pour la pêche dans les ZEE de Mayotte ou des îles Éparses de recourir à la conclusion d'accords internationaux, avec l'Union européenne dans le cas de licences attribuées à des navires battant pavillon d'un État-membre ou avec des États tiers. Il paraît néanmoins souhaitable de pouvoir autoriser les navires étrangers, européens ou non, à pratiquer la pêche maritime dans le cadre d'accords privés, comme le font de nombreux pays.
Les dispositions du présent article soustraient donc la ZEE de Mayotte et les ZEE des cinq districts des TAAF à l'obligation de conclure des conventions internationales pour ouvrir les activités de pêche aux navires étrangers.
L'alinéa 1 (I) exclut Mayotte du champ d'application de l'article 9 du décret-loi de 1852. Il comporte également une disposition visant l’ensemble des TAAF qui a semblé à votre Rapporteur superfétatoire dans la mesure où le décret-loi n'est applicable que dans les seules îles Éparses.
Symétriquement, l'alinéa 2 (II) prévoit que l'article 1er de la loi de 1888 n'est pas applicable dans le territoire des TAAF.
Enfin, l'alinéa 3 (III) ouvre la possibilité d'accorder des autorisations de pêche dans les ZEE de Mayotte et des TAAF ; il renvoie au décret pour fixer les modalités d'octroi de ces autorisations.
Votre Commission a procédé à la réécriture de cet article afin d'en garantir la cohérence.
*
* *
La Commission adopte l’amendement rédactionnel CF 390 du rapporteur.
Elle adopte l’article 29 quater ainsi modifié.
*
* *
Article additionnel après l’article 29 quater
Extension aux collectivités d’outre-mer et à la Nouvelle-calédonie de la dotation relative à l’enregistrement des demandes et à la remise des titres sécurisés
Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement CF 382 du Gouvernement.
*
* *
Article 30
Prorogation de la validité des autorisations d’émissions accordées aux services de radio en Nouvelle-Calédonie
La Commission examine l’amendement CF 386 du rapporteur.
M. le rapporteur. Cet amendement tend à rétablir l’article en rétablissant la date initialement prévue par notre Assemblée, à savoir le 31 décembre 2011 au lieu de 2009, afin de laisser au Congrès de la Nouvelle-Calédonie le temps d’organiser le transfert de compétence en matière audiovisuelle, conformément à l’accord de Nouméa de 1998.
La Commission adopte cet amendement.
L’article 30 est ainsi rétabli.
*
* *
Article 31
Ratification de huit ordonnances et adaptation de
l'organisation judiciaire de Mayotte
DOM |
St-Pierre-et-M. |
Mayotte |
Saint-Barthélemy |
Saint-Martin |
Polynésie française |
Wallis et Futuna |
Nouvelle-Calédonie |
TAAF |
Observations et décision de la Commission :
Cet article propose de ratifier huit ordonnances publiées en application des articles 38 et 74–1 de la Constitution, après que la commission des Finances du Sénat a supprimé deux ratifications qui figuraient dans le projet de loi présenté par le Gouvernement. Par ailleurs, il procède à plusieurs modifications des dispositions du code de l'organisation judiciaire applicables à Mayotte.
a) Huit ordonnances étendant ou adaptant le droit aux départements, aux collectivités d'outre-mer et à la Nouvelle-Calédonie sont proposées pour ratification.
En raison de leur caducité ou de leur ratification expresse par une autre loi, la commission des finances du Sénat a supprimé deux propositions de ratification aux alinéas 2 (1° du I) et 4 (3° du I) sur dix :
– l'ordonnance n°2007–1134 du 25 juillet 2007 portant exception et adaptation à la Nouvelle-Calédonie de diverses dispositions relatives aux communes et aux sociétés d'économie mixte locales, dont le délai de ratification fixé à 18 mois était dépassé ;
– l'ordonnance n°2007–1434 du 5 octobre 2007 portant extension des première, deuxième et cinquième parties du code général des collectivités territoriales aux communes de la Polynésie française, à leurs groupements et à leurs établissements publics dont le délai de ratification expire le 6 avril prochain, ce qui a motivé le choix du Gouvernement d'en proposer la ratification lors de la discussion de la loi n° 2009–323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion.
Ces deux ordonnances avaient été publiées sur le fondement de l’article 74–1 de la Constitution, issu de la loi constitutionnelle n° 2003–276 du 28 mars 2003, qui confère au Gouvernement, sauf intervention contraire du législateur, une habilitation permanente à étendre et à adapter par ordonnance, dans les collectivités d'outre-mer et en Nouvelle-Calédonie, les dispositions de nature législative applicables en métropole.
De même, votre Commission a supprimé la mention de l'ordonnance n° 2007–1389 du 27 septembre 2007 relative aux contrôles, au constat des infractions et aux sanctions en matière de lutte contre le dopage et de protection de la santé des sportifs en Nouvelle-Calédonie. Cette ordonnance prise sur le fondement de l'article 38 de la Constitution et en vertu d'une habilitation prévue à l'article 27 de la loi n° 2006–405 du 5 avril 2006 relative à la lutte contre le dopage et à la protection de la santé des sportifs, qui a procédé à plusieurs adaptations nécessaires, a en effet déjà été ratifiée par l'article 24 de la loi n° 2008-650 du 3 juillet 2008 relative à la lutte contre le trafic de produits dopants.
En revanche, votre commission est favorable à la ratification des sept autres ordonnances énumérées aux alinéas 1 à 11 (I) et de sept nouvelles ordonnances ajoutées par voie d'amendement parlementaire.
1.– Adaptation à Mayotte de diverses dispositions législatives (alinéa 5 [4°])
L'ordonnance n° 2007–1801 du 21 décembre 2007 relative à l'adaptation à Mayotte de diverses dispositions législatives a procédé aux adaptations du droit applicable à Mayotte rendues nécessaires par le changement, à compter du 1er janvier 2008, du régime législatif de cette collectivité.
La collectivité départementale de Mayotte, qui était auparavant soumise au principe de spécialité législative en vertu duquel les lois et règlements ne s'y appliquaient que sur mention expresse, est en effet, en vertu de l'article L.O. 6113-1 du code général des collectivités territoriales issu de la loi organique n° 2007–223 du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer, régie depuis le 1er janvier 2008 par le principe d'identité législative en vertu duquel les dispositions législatives et réglementaires y sont applicables de plein droit. Ce principe est toutefois tempéré dès lors qu'il ne trouve pas à s'appliquer aux textes intervenant dans les matières relevant de la loi organique en application de l'article 74 de la Constitution ou de l'un des six ensembles de matières que liste l'article L.O. 6113–1 (1° Impôts, droits et taxes ; 2° Propriété immobilière et droits réels immobiliers ; cadastre ; expropriation ; domanialité publique ; urbanisme ; construction ; habitation et logement ; aménagement rural ; 3° Protection et action sociales ; 4° Droit syndical ; droit du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle ; 5° Entrée et séjour des étrangers et droit d'asile ; 6° Finances communales).
Par ailleurs, le 2° de l'article 19 de la loi n° 2003–224 du 21 février 2007, qui complétait la loi organique statutaire du même jour, avait habilité le Gouvernement à prendre par ordonnance les mesures nécessaires à l'adaptation de la législation applicable à Mayotte pour tirer les conséquences de la modification des règles relatives au régime d'applicabilité de plein droit des lois et règlements dans cette collectivité.
C’est sur le fondement de cette habilitation, et dans les conditions de l’article 38 de la Constitution, qu'a été pris l'essentiel des dispositions de cette ordonnance qui adapte ainsi à Mayotte dix codes (code de l'organisation judiciaire, code de l'environnement, code monétaire et financier, code des assurances, code de la recherche, code de l'éducation, code des ports maritimes, code de l'aviation civile, code de la santé publique et code rural) ainsi que diverses lois relatives au secteur de l'énergie, au prix du livre et aux conditions d'exercice des activités relatives à certaines opérations portant sur les immeubles et les fonds de commerce.
Deux articles de cette ordonnance, qui modifient le code des ports maritimes et le code général de la propriété des personnes publiques, ont pour leur part été pris sur le fondement du a du 12° du même article 19, qui habilite le Gouvernement à étendre à Mayotte, avec les adaptations nécessaires, le code des ports maritimes, la modification du code général des propriétés des personnes publiques étant opérée par voie de conséquence de celles faites dans le code des ports maritimes.
Cet article exclut en revanche la ratification de l'article 3 de cette ordonnance, qui a déjà été ratifié par la loi ratifiant l'ordonnance n° 2007–1490 du 18 octobre 2007 relative aux marchés d'instruments financiers et portant actualisation et adaptation du droit économique et financier applicable à Mayotte, en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna. En outre, la ratification de l'ordonnance est autorisée sans préjudice des dispositions des II et III du présent article relatives à l'organisation judiciaire de Mayotte (cf. infra).
2.– Adaptation des dispositions relatives aux libertés et responsabilités des universités outre-mer (alinéa 6 [5°])
L'ordonnance n° 2008–97 du 31 janvier 2008 portant adaptation de la loi n° 2007–1199 du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités à l'université des Antilles et de la Guyane, aménage les titres II et III de la loi. Elle a été publiée sur le fondement de l’article 38 de la Constitution.
La composition des conseils centraux de cette université est ainsi adaptée pour tenir compte des contraintes géographiques propres à cet établissement implanté dans trois régions d'outre-mer. Les sièges de chacun des collèges du conseil d'administration, du conseil scientifique et du conseil des études et de la vie universitaire sont répartis à égalité entre des secteurs correspondant à chacune des trois régions d'outre mer dans laquelle est implantée l'université, ces secteurs constituant les circonscriptions électorales pour la désignation des membres de ces conseils. L'effectif du conseil d'administration est porté à quarante-deux membres. Des vice-présidents seront élus au titre de chacune des régions au sein du conseil d'administration et au sein du conseil des études et de la vie universitaire.
Par ailleurs, l'ordonnance a institué un comité technique paritaire spécial dans chacune des régions où est implantée l'université des Antilles et de la Guyane, chargé de connaître des questions d'organisation et de fonctionnement spécifiques à chacun des sites de l'université.
Enfin, elle a écarté l'application des dispositions qui sont incompatibles avec l'organisation particulière de l'université des Antilles et de la Guyane telles que les règles relatives à la représentation des grands secteurs de formation, le mécanisme de la prime majoritaire ou la règle selon laquelle les enseignants-chercheurs et personnels assimilés, les enseignants et les chercheurs en exercice ne peuvent siéger dans plus d'un conseil de l'université.
3.– Représentation de la Nouvelle-Calédonie au sein du conseil d'administration de l'agence de développement de la culture kanak (alinéa 7 [6°])
L'ordonnance n° 2008–156 du 22 février 2008, prise sur le fondement de l'article 19 de la loi n° 2007–224 du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer, a pour objet de permettre à la Nouvelle-Calédonie d'être représentée au sein du conseil d'administration de l'agence de développement de la culture kanak (ADCK).
L'article 93 de la loi n° 88–1028 du 9 novembre 1988 portant dispositions statutaires et préparatoires à l'autodétermination de la Nouvelle-Calédonie en 1998, modifié par l'article 230 de la loi organique n° 99–209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie, prévoit que le conseil d'administration de l'agence de développement de la culture kanak comprend des représentants de l'État, du sénat coutumier et de chaque assemblée de province.
Or, la Nouvelle-Calédonie participe financièrement aux ressources de l'agence de développement de la culture kanak. Dès lors, il apparaissait souhaitable qu’elle puisse également prendre part aux débats concernant le fonctionnement et l'avenir de cette agence, en étant représentée au conseil d'administration.
4.– Droit du travail applicable à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin (alinéa 8 [7°])
L'ordonnance n° 2008–205 du 27 février 2008 relative au droit du travail applicable à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin a pour objet de maintenir l'application dans ces deux collectivités d'outre-mer, créées par la loi organique n° 2007–223 du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer, des dispositions du code du travail qui leur étaient applicables lorsqu’elles faisaient partie du département de la Guadeloupe. Elle est intervenue dans les conditions prévues à l’article 38 de la Constitution.
Cette ordonnance a été rendue nécessaire par la loi n° 2008–67 du 21 janvier 2008 ayant ratifié l'ordonnance n° 2007–329 du 12 mars 2007 relative à la partie législative du code du travail.
5.– Mise en œuvre en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna de la convention sur le commerce international des espèces menacées (alinéa 9 [8°])
L'ordonnance n° 2008–527 du 5 juin 2008 relative à la mise en œuvre en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna de la convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d'extinction du 3 mars 1973 a pour objet de mettre en œuvre en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna cet accord international, plus couramment dénommé « convention CITES ». Elle a été publiée dans les conditions prévues à l’article 74–1 de la Constitution.
La convention CITES a pour objet de régir les importations et les exportations d’espèces particulièrement menacées. Cette convention étant applicable sur l’ensemble du territoire de la République, l’ordonnance vise à instaurer en Polynésie française et à Wallis-et-Futuna, collectivités régies par le principe de la spécialité législative, le même mécanisme d’autorisation des échanges internationaux des espèces menacées que dans le reste du territoire français (prévu à l'article L. 412-1 du code de l'environnement). Elle établit aussi le régime de sanction pénale applicable en cas de violation de la procédure d’autorisation.
6.– Mesures en faveur des petites et moyennes entreprises et réforme de la chambre interprofessionnelle de Saint-Pierre-et-Miquelon (alinéa 10 [9°])
L'ordonnance n° 2008–697 du 11 juillet 2008 relative à l'application à Saint-Pierre-et-Miquelon de la loi n° 2005–882 du 2 août 2005 en faveur des petites et moyennes entreprises et réformant la chambre interprofessionnelle de Saint-Pierre-et-Miquelon adapte la loi de 2005 à cette collectivité d'outre-mer.
Il s'agit d'une exception au régime législatif de Saint-Pierre-et-Miquelon (application depuis octobre 1977 des textes édictés en métropole, à l'exclusion des dispositions intervenant dans quelques secteurs dont l'urbanisme et la fiscalité) qui visait à éviter l'application directe à l'archipel de dispositions nécessitant des adaptations, notamment en matière de droit du travail et de droit commercial.
Initialement, l'habilitation pour prendre une ordonnance avait été accordée dans le cadre de l'article 102 de la loi de 2005. L'ordonnance ainsi prévue n'ayant pu être publiée dans le délai imparti, une nouvelle habilitation a été accordée au Gouvernement par l'article 19 de la loi n° 2007–224 du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer pour qu'il publie, avant le 31 août 2008, une ordonnance d'adaptation.
Depuis sa publication, le périmètre d'adaptation de la loi de 2005 a été modifié. Son article 69 qui complétait l'article 70 du code du domaine de l'État a été maintenu en vigueur à titre de texte réglementaire par l'ordonnance n° 2006-460 du 21 avril 2006 qui a créé la partie législative du code général de la propriété des personnes publiques (lequel s'est substitué au code du domaine de l'État), et ce jusqu'à la parution de la partie réglementaire de ce code. Par ailleurs, les dispositions de la loi (dix-huit articles ou parties d'articles) qui modifiaient le code du travail n'ont plus lieu d'être adaptées par cette ordonnance, dès lors que l'ordonnance n° 2007–329 du 12 mars 2007 a créé la partie législative d'un nouveau code du travail. Ce nouveau code, entré en vigueur le 1er mai 2008, contient dans chacune de ses parties un livre relatif aux adaptations applicables à l'outre-mer, à l'intérieur duquel un titre concerne les départements d'outre-mer et Saint-Pierre-et-Miquelon.
8.– Application du code monétaire et financier et du code des assurances à
Saint-Barthélemy et Saint-Martin (alinéa 11 [10°])
L'ordonnance n° 2008–698 du 11 juillet 2008 relative à l'application du code monétaire et financier et du code des assurances à Saint-Barthélemy et Saint-Martin tire les conséquences du changement statutaire intervenu à Saint-Barthélemy et Saint-Martin. Comme déjà évoqué, les lois et règlements y demeurent de plein droit applicables, en vertu des articles L.O. 6211–1 et L.O. 6311–1 du code général des collectivités territoriales. Les conditions d’application du code monétaire et financier et du code des assurances restent donc identiques à celles qui prévalent pour les départements d'outre-mer (DOM) régis par l’article 73 de la Constitution, y compris dans leurs dispositions communautaires.
En effet, la loi organique n° 2007–223 du 21 février 2007 qui a retiré Saint-Martin et Saint-Barthélemy de la catégorie des DOM ne les a pas pour autant soustraites du champ d’application du traité instituant la Communauté européenne. Ce traité s’applique à la République française, avec des adaptations pour les DOM motivées par la situation économique structurelle de ces territoires. Seuls dérogent aux dispositions de ce traité les pays et territoires d’outre-mer (PTOM) dont la liste limitative figure à l’annexe IV du même traité.
En l’absence de décision des autorités européennes d’inscrire Saint-Martin et Saint-Barthélemy parmi les PTOM, elles demeurent régies par le droit communautaire. Cette situation nécessitait seulement l’introduction de dispositions de coordination dans le code monétaire et financier et dans le code des assurances.
À l'initiative de votre Rapporteur, la liste des ordonnances ratifiées serait complétée par :
– l'ordonnance n° 2009–103 du 30 janvier 2009 prise pour l'application à Saint-Pierre-et-Miquelon, à Mayotte, en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna de certaines mesures de gel des avoirs ;
– l'ordonnance n° 2009–102 du 30 janvier 2009 relative aux informations sur le donneur d'ordre qui doivent accompagner les virements de fonds à Saint-Pierre-et-Miquelon, à Mayotte, en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna ;
– l'ordonnance n° 2008–1339 du 18 décembre 2008 relative à l'extension et à l'adaptation en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et à Wallis-et-Futuna de dispositions portant sur la protection des droits des personnes en matière de santé ;
– l'ordonnance n° 2008–1233 du 28 novembre 2008 portant actualisation et adaptation du droit économique et financier applicable en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna ;
– l'ordonnance n° 2008–859 du 28 août 2008 relative à l'extension et à l'adaptation outre-mer de diverses mesures bénéficiant aux personnes handicapées et en matière d'action sociale et médico-sociale ;
– l'ordonnance n° 2008–858 du 28 août 2008 portant diverses dispositions d'adaptation du droit de l'outre-mer ;
– et l'ordonnance n° 2008–727 du 24 juillet 2008 portant extension et adaptation de la loi n° 2007–1199 du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française.
b) Les modifications des dispositions relatives à l'organisation judiciaire tendent à rapprocher Mayotte du droit commun
Les alinéas 12 à 25 de cet article (II) modifient certaines dispositions du code de l'organisation judiciaire dans le cadre de processus de départementalisation à l'œuvre à Mayotte. Ils adaptent en particulier le régime dérogatoire issu de l'ordonnance n° 2007–1801 du 21 décembre 2007 relative à l'adaptation à Mayotte de diverses dispositions législatives.
En complément, l'alinéa 26 (III) abroge l'article 898 du code de procédure pénale qui organisait à Mayotte une délégation de compétences du tribunal de première instance à une commission spéciale.
*
* *
La Commission est saisie d’un amendement CF 385 du rapporteur.
M. le rapporteur. L’amendement tend à supprimer l’alinéa 3, qui vise une ordonnance déjà ratifiée.
La Commission adopte cet amendement.
Elle adopte ensuite l’amendement rédactionnel CF 110 du rapporteur.
Puis, elle examine l’amendement CF 391 du rapporteur.
M. le rapporteur. Il s’agit de ratifier sept ordonnances supplémentaires.
La Commission adopte cet amendement.
Puis, elle adopte l’amendement rédactionnel CF 109 du rapporteur.
Elle adopte l’article 31 ainsi modifié.
*
* *
Article additionnel après l’article 31
Extension du PACS à Wallis et Futuna et à la Nouvelle-Calédonie
La Commission examine d’abord l’amendement CF 389 du rapporteur.
M. le rapporteur. L’objet de cet amendement est d’étendre à Wallis et Futuna et à la Nouvelle-Calédonie l’application des dispositions relatives au PACS.
La Commission adopte cet amendement.
*
* *
Article additionnel après l’article 31
Extension de la définition du concubinage homosexuel à Wallis et Futuna et à la Nouvelle-Calédonie
Elle est ensuite saisie de l’amendement CF 388 du rapporteur.
M. le rapporteur. Il s’agit d’étendre à Wallis et Futuna et à la Nouvelle-Calédonie l’application des dispositions relatives au concubinage homosexuel.
La Commission adopte cet amendement.
*
* *
Article 32
Habilitation à légiférer par ordonnance
DOM |
St-Pierre-et-M. |
Mayotte |
Saint-Barthélemy |
Saint-Martin |
Polynésie française |
Wallis et Futuna |
Nouvelle-Calédonie |
TAAF |
Observations et décision de la Commission :
Cet article vise à permettre au Gouvernement de légiférer par voie d’ordonnance, selon la procédure de l’article 38 de la Constitution, dans des domaines très variés et en des termes généraux. Le nombre et le champ de ces habilitations ont fait l’objet de plusieurs modifications au Sénat, en commission des Finances puis en séance publique.
a) Trois habilitations ont été supprimées lors de l’examen au Sénat
La commission des Finances sénatoriale, saisie du texte au fond, a ainsi jugé redondante l’habilitation à étendre aux collectivités d’outre-mer et à la Nouvelle-Calédonie les dispositions relatives à la télévision numérique terrestre avec l’autorisation déjà accordée par l’article 23 de la loi n° 2009–258 du 5 mars 2009 relative à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision.
En séance publique, la commission des Lois saisie pour avis a fait adopter un amendement de suppression de l’habilitation visant à autoriser le Gouvernement à abroger ou à corriger le droit en vigueur outre-mer afin d’en améliorer l’intelligibilité et l’accessibilité, et de l’habilitation permettant l’extension de dispositions de droit civil aux collectivités d’outre-mer régies par l’article 74 de la Constitution. Elle a estimé que le Gouvernement pouvait recourir pour ces deux habilitations à la procédure d’habilitation permanente prévue à l’article 74–1.
b) Sept habilitations étendent ou adaptent le droit aux départements et collectivités d'outre-mer, dans une rédaction très générale.
En dépit de ces suppressions, les habilitations à légiférer par voie d’ordonnance, demandées aux alinéas 1 à 12 (I), concernent encore de très nombreux domaines.
Votre Rapporteur déplore cependant que la rédaction retenue ait parfois un caractère trop général qui se traduit par des champs d’habilitation imprécis.
Classiquement, l’alinéa 13 du présent article étend la durée des habilitations à dix-huit mois. Le délai de dépôt des projets de loi de ratification correspondants est fixé à six mois après la publication de ces ordonnances (alinéa 14).
1.– Actualisation, adaptation et extension du droit applicable à Mayotte
Les alinéas 3 à 6 (4° du I) du présent article comportent trois habilitations relatives à Mayotte.
a) Actualiser et adapter l’organisation juridictionnelle et le statut civil personnel de droit local (alinéa 4 [a) du 4° du I])
Comme déjà évoqué par votre Rapporteur (cf. article 28 ter), Mayotte se caractérise par la coexistence de règles différentes en matière d'état des personnes – un statut personnel dérogatoire pour les Mahorais et un statut de droit commun pour les métropolitains et les étrangers, mêmes musulmans – et des biens ainsi que par une justice particulière aux citoyens de statut personnel, rendue par les cadis.
L’habilitation vise à rapprocher le droit local applicable à Mayotte du droit commun, sans remettre en cause cependant l’existence du statut civil personnel. Elle procéderait à la réforme de la justice locale, en abrogeant le statut des cadis et en modifiant les règles d’organisation judiciaire devant les juridictions de droit commun. Il est ainsi proposé de recourir pour le tribunal de première instance à une formation de juges professionnels assistés par des assesseurs coutumiers, comme c’est déjà le cas pour la composition du tribunal supérieur d’appel.
Par ailleurs, l’ordonnance moderniserait le statut civil personnel de droit local, en renforçant notamment les droits des femmes et en modifiant les règles applicables en matière d’autorité parentale et d’incapacité. Elle supprimerait également les références aux recueils anciens de doctrine musulmane dans les règles applicables.
b) Étendre et adapter les dispositions législatives relatives à l’expropriation pour cause d’utilité publique et à la constitution de droits réels sur le domaine public (alinéa 5 [b) du 4° du I])
Cette habilitation vise à simplifier la procédure d’expulsion et de démolition des constructions irrégulières dans la bande littorale, de cinquante pas géométriques de large comptés à partir du rivage de la mer, relevant du domaine public de l'État.
Il paraîtrait souhaitable à votre Rapporteur qu’elle prenne également en considération la question du relogement des expulsés.
c) Étendre et adapter la législation en matière de protection sociale à Mayotte (alinéa 6 [c) du 4° du I])
Dans le cadre du processus de départementalisation de Mayotte, l’habilitation prévue vise à permettre un alignement progressif des prestations familiales et sociales, très faibles, sur le droit commun.
À la demande de votre Rapporteur, le Gouvernement a chiffré le coût théorique de l'application des minima sociaux de droit commun à Mayotte.
SALAIRE MINIMUM ET MONTANTS DE PRESTATIONS À MAYOTTE
ET DANS LE DROIT COMMUN FRANÇAIS
En euros |
Droit commun (2008) |
Mayotte |
Extrapolation des ratios nationaux à Mayotte |
Salaire minimum brut mensuel |
1 321,02 € |
990,77 € |
(75 % du SMIC métro au 1/7/08) |
Allocations familiales (couple + 3 enfants) |
274,47 € |
104 € |
10,07M€ (pour les seules familles de 3 enfants) |
en % du salaire minimum |
21 % |
11 % |
|
Allocation de soutien familial (par enfant orphelin d'un parent) |
84,60 € |
0 |
11,84 M€ |
en % du salaire minimum |
6 % |
0 |
|
Allocation Parent isolé [API] (un enfant à charge) |
400 € |
0 |
8,64 M€ |
en % du salaire minimum |
30 % |
0 |
|
Allocation adulte handicapé (base) |
652,60 € |
228 |
3,91 M€ |
en % du salaire minimum |
49 % |
23 % |
|
Allocation pour personne âgée (personne seule) |
633,13 € |
228 € |
26,59 M€ |
en % du salaire minimum |
48 % |
23 % |
|
Revenu minimum d’insertion [RMI] (personne isolée) |
404 € |
0 |
36,36 M€ |
en % du salaire minimum |
31 % |
0 |
Source : Secrétariat d’État à l’Outre-mer
Le surcoût théorique de l’extension à Mayotte de l’ensemble des prestations sociales existant dans le droit commun applicable aux DOM est estimé à 189,94 M€ en valeur 2008, soit la différence entre le coût de l’ensemble des prestations étendues à Mayotte au taux DOM (226,33 M€) et le coût des prestations existantes actuellement aux taux propres à Mayotte (soit 36,39 M€) (71).
2.– Étendre et adapter le code des postes et communications électroniques
pour les îles Wallis et Futuna (alinéa 7 [5°])
Le droit applicable à Wallis et Futuna en matière de télécommunications n'est plus adapté au regard des évolutions technologiques. De surcroît, l'État y détient toujours un monopole par l'intermédiaire du service des postes et des télécommunications. L'habilitation doit permettre de mettre fin à cette situation.
3.– Actualisation, adaptation et extension du droit applicable
à Saint-Pierre-et-Miquelon
Les alinéas 8 à 10 (6° du I) comportent deux habilitations relatives à Saint-Pierre-et-Miquelon.
a) Actualiser et adapter les dispositions relatives à l'exercice de la médecine (alinéa 9 [a) du 6° du I])
En l'état actuel, Saint-Pierre-et-Miquelon ne bénéficie pas d'un régime spécifique en matière de santé, en dehors des modalités propres d'organisation des ordres professionnels. Les particularismes de l'exercice de la médecine dans cette collectivité, en particulier le faible nombre de praticiens libéraux et le rôle central de l'hôpital public, justifient une adaptation des règles de droit commun qui tiendrait compte de ces caractéristiques.
b) Étendre, avec les adaptations nécessaires, la législation relative aux allocations logement (alinéa 10 [b) du 6° du I])
Cette habilitation a été ajoutée par le Gouvernement au Sénat en séance publique. Jusqu'à présent, les habitants de Saint-Pierre-et-Miquelon ne bénéficiaient pas des mesures sociales comparables aux allocations logement en métropole et dans les départements d'outre-mer. Cette nouvelle habilitation permettrait d'y remédier.
4.– Modalités d'expulsion, sous le contrôle du juge administratif, des personnes occupant irrégulièrement des terrains relevant du domaine public ou privé de l'État, des collectivités territoriales et de leurs établissements publics, et de destruction des constructions illégales réalisées à l'occasion de cette occupation (alinéa 11 [7°])
Le champ de cette habilitation a été considérablement élargi par un amendement de la commission des Lois du Sénat adopté en séance publique.
À l'origine, le texte du Gouvernement se bornait à prévoir une habilitation pour prendre en Martinique, en Guadeloupe, à la Réunion et à Saint-Barthélemy « des dispositions de la nature définie au 7° du I de l'article 19 de la loi n° 2007-224 du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer », c'est-à-dire de la nature d'une autre habilitation autorisant l'adoption pour Mayotte, Saint-Martin et la Guyane de dispositions relatives aux modalités d'expulsion, sous le contrôle du juge administratif, des personnes occupant irrégulièrement des terrains relevant du domaine public ou privé de l'État, des collectivités territoriales et de leurs établissements publics, et de destruction des constructions illégales réalisées à l'occasion de cette occupation.
La modification introduite au Sénat aboutit donc à rouvrir, pour prendre l'ordonnance le délai de dix-huit mois (à compter de la publication de la présente loi), pour les trois collectivités déjà visées par l'habilitation adoptée en février 2007, qui courait jusqu'au mois d'août prochain. Ce report ne paraît pas justifié ; d'ailleurs, la commission des Finances sénatoriale avait supprimé les reports analogues pour une série d'habilitations adoptées en février 2007, y compris celle-ci, qui figurait dans le texte initial du projet de loi.
Le Gouvernement serait, avec cette modification, autorisé à fixer par ordonnances de nouvelles règles spécifiques pour résoudre, sous le contrôle du juge administratif, les problèmes posés par les constructions illégales occupées par des étrangers en situation irrégulière, en procédant aux destructions et aux éloignements requis. Si l’importance de l’habitat insalubre lié à l’immigration clandestine sur le territoire de certaines communes de Guyane justifiait, conformément au premier alinéa de l’article 73 de la Constitution, de procéder aux adaptations tenant aux caractéristiques et contraintes particulières de ces DOM, et si la gravité de la situation de l’immigration à Mayotte et à Saint-Martin et l’étendue des constructions illégales dans ces collectivités autorisait, au titre de l’article 74 de la Constitution, la mise en place de mesures dérogeant au droit commun métropolitain, dans le respect des principes à valeur constitutionnel, il n'en va pas nécessairement de même pour les autres départements et collectivités.
Par ailleurs, l'extension du champ d'une habilitation par le biais d'un amendement parlementaire pose une seconde difficulté d'ordre constitutionnel puisque l'article 38 de la Constitution impose une initiative gouvernementale.
À l'initiative de la commission des Lois, votre Commission a donc adopté un amendement revenant au texte initial du projet de loi.
5.– Actualiser et adapter les règles de droit applicables dans les Terres australes et antarctiques françaises – TAAF – (alinéa 12 [8°])
Le principe de spécialité législative est applicable dans les TAAF, ce qui implique que de nombreuses dispositions législatives applicables en métropole doivent y être étendues pour produire des effets en droit.
Le Gouvernement a indiqué à votre Rapporteur qu'il souhaitait étendre :
– des dispositions du code du travail (garantie des ressources des travailleurs privés d'emploi, durée légale du travail, congés) ;
– des dispositions du code de la route ;
– des dispositions du code de la santé publique (lutte contre les maladies mentales et lutte contre l'alcoolisme) ;
– des dispositions du code de l'environnement (permis de chasser et conditions d'exercice de la chasse)
– les principes généraux du code des marchés publics ;
– des dispositions du code forestier (abattage d'arbres) ;
– des dispositions du code du patrimoine (archéologie préventive) ;
– des dispositions du code minier (fouilles et extraction).
*
* *
La Commission adopte l’amendement rédactionnel CF 108 du rapporteur.
Elle examine ensuite les amendements identiques CF 14 rectifié du rapporteur pour avis de la Commission des lois, et CF 327 de M. Serge Letchimy.
M. Guénhaël Huet. Afin d’éviter plusieurs difficultés de nature constitutionnelle, l’amendement tend à supprimer l’alinéa 11, par lequel le Sénat a souhaité élargir l’autorisation d’adopter des ordonnances en vue d’expulser des personnes occupant irrégulièrement des terrains relevant du domaine public ou privé de l’État, des collectivités territoriales et de leurs établissements publics et de détruire les constructions illégales réalisées à l’occasion de cette occupation.
M. le rapporteur. Avis favorable.
M. Victorin Lurel. Pourriez-vous nous expliquer de quelles difficultés il s’agit ? Je rappelle que nous nous heurtons aujourd’hui à des difficultés considérables dans ce domaine. Cet alinéa présente la vertu de nous donner des moyens pour agir. À Saint-Martin, par exemple, il a fallu recourir à des moyens dont la légalité est contestable en l’absence de moyen pour agir. J’ajoute que ces opérations seront menées sous le contrôle du juge.
M. Guénahel Huet. Tout d’abord, aux termes de l’article 38 de la Constitution, seul le Gouvernement peut proposer l’adoption par ordonnance de dispositions relevant du domaine de la loi. Un amendement du Gouvernement, rédigé à cette fin, viendra ensuite en discussion. D’autre part, il n’est pas évident que les « circonstances particulières » mentionnées à l’article 73 de la Constitution soient réunies.
La Commission adopte ces amendements.
Elle examine ensuite l’amendement CF 383 déposé par le Gouvernement.
M. le rapporteur. Avis défavorable. Je ne vois pas pour quelles raisons il y aurait des problèmes particuliers dans ce domaine à la Martinique, à la Guadeloupe, à la Réunion et à Saint-Barthélemy.
M. Victorin Lurel. C’est à cause de la pression migratoire très forte qui s’exerce sur certains territoires. Cela explique d’ailleurs l’adoption de procédures exorbitantes du droit commun en matière de reconduite à la frontière.
M. le rapporteur. Je continue à m’interroger sur le choix des collectivités mentionnées par l’amendement du Gouvernement : il me semble que ces dispositions se justifieraient surtout pour Mayotte et la Guyane. Mais nous pourrons y revenir en séance publique si le Gouvernement le souhaite.
La Commission rejette cet amendement.
Elle adopte l’article 32 ainsi modifié.
*
* *
Article 33
Création d’une Commission nationale d’évaluation des politiques de l’État outre-mer
DOM |
St-Pierre-et-M. |
Mayotte |
Saint-Barthélemy |
Saint-Martin |
Polynésie française |
Wallis et Futuna |
Nouvelle-Calédonie |
TAAF |
Observations et décision de la Commission :
Cet article, modifié en plusieurs points au Sénat par la commission des Finances puis en séance publique, propose de mettre en place une commission chargée de mesurer l’impact des politiques publiques menées outre-mer, composée en majorité de parlementaires. Remplaçant la commission nationale d’évaluation de la loi de programme (CNELPOM), elle publiera un rapport tous les trois ans sur l’application des dispositions de la présente loi.
a) Une évaluation insuffisante de l’efficacité des mesures d’aide au développement social et économique outre-mer
Installée le 5 juillet 2006, la CNELPOM avait pour mission de procéder aux évaluations triennales prévues aux articles 5 et 38 de la loi n° 2003–660 du 21 juillet 2003 de programme pour l'outre-mer. Elle était composée de 22 parlementaires (11 députés et 11 sénateurs), dont 12 élus d'outre-mer.
Les travaux de cette commission ont entendu montrer que le bilan des exonérations de charges sociales et de la défiscalisation des investissements outre-mer était globalement positif, à l'exception du logement social (72).
En particulier, le dispositif d'exonération des charges sociales a contribué à la réduction du travail informel et au développement de l'activité. Il a permis également d'absorber la hausse du SMIC de 30 % en 6 ans, consécutive à la réduction du temps de travail.
Néanmoins, dans son premier rapport d'étape remis le 6 décembre 2006, la CNELPOM estimait n'être « pas à même de conduire une véritable évaluation d'impact » des mesures de défiscalisation mises en place par la loi de 2003.
La difficulté à évaluer l'efficacité socio-économique de la défiscalisation sur l'économie ultramarine est incontestable. Diverses études lancées par le Gouvernement depuis 2003 l'ont soulignée parmi lesquelles des rapports d'audit des inspections générales des finances, des affaires sociales et de l'administration.
Cette difficulté tient, en premier lieu, à des considérations techniques qui tenaient en 2006 à l'absence de comptes récents. Seuls des comptes dits « rapides » étaient en effet disponibles pour 2004 et, pour la seule île de la Réunion, en 2005. L'expérience accumulée depuis la mise en place du mécanisme des comptes rapides, en 2003, autorise à espérer aujourd'hui la production de données statistiques plus étoffées, gage d'une évaluation plus fiable.
Au-delà de ces obstacles techniques, l'évaluation se heurte à des difficultés d'ordre méthodologique pour isoler, dans l'ensemble des dispositifs de soutien à l'économie ultramarine, les effets de la seule défiscalisation. En particulier, comme le soulignait le rapport d'information n° 946 de votre commission des Finances, l'impact de la défiscalisation sur l'emploi est très délicat à estimer car d'autres dispositifs visent également à accroître la demande de travail (particulièrement l'exonération de cotisations sociales) et les données disponibles ne retracent que les créations nettes d'emplois sans prendre en compte les emplois maintenus ou créés indirectement.
Interrogé par le Rapporteur spécial des crédits de la mission Outre-mer pour 2008, le Secrétariat d'État à l'Outre-mer a d'ailleurs reconnu qu'il « ne dispose pas d'outils permettant de mesurer l'effet direct des aides à l'investissement qui ont été ainsi accordées sur les performances globales du secteur économique concerné ».
Étant donné le bilan décevant de la CNELPOM, votre Commission se montrera particulièrement attentive aux travaux réalisés par la nouvelle commission.
b) Les travaux de la nouvelle commission devront apporter au Gouvernement et au Parlement des éléments d’aide à la décision
L'alinéa 1 du présent article procède à la création d'une nouvelle structure, la Commission nationale d'évaluation des politiques de l'État outre-mer (CNEPEOM) se substituant à la CNELPOM.
La composition de cette commission est majoritairement parlementaire, avec une représentation paritaire des deux assemblées, conformément à l'alinéa 2.
Le champ de compétences de cette nouvelle commission est élargi par rapport à la CNELPOM, à l'alinéa 3, puisqu'il englobe désormais la mise en œuvre de l'ensemble des mesures d'aide au développement économique et social des collectivités territoriales d'outre-mer et de la Nouvelle-Calédonie, créées par le présent projet de loi ou antérieurement.
Cependant, cette commission a vocation à évaluer l'efficacité des « politiques de l'État » en outre-mer, dans le respect des statuts des différentes collectivités. Elle ne peut donc pas évaluer des politiques publiques dans des domaines de compétences que l'État n'exerce plus (par exemple, le logement en Nouvelle-Calédonie).
La CNEPEOM publie, plus spécifiquement, un rapport triennal d'évaluation des dispositifs des titres Ier, II et III de la présente loi. Par coordination, l'alinéa 5 abroge les articles 5 et 38 de la loi n° 2003–660 du 21 juillet 2003 de programme pour l'outre-mer qui prévoyaient l'évaluation de dispositifs de soutien à la création d'emploi et d'incitation à l'investissement.
Plusieurs modifications de ces dispositions ont été adoptées au Sénat. La commission des Finances a ainsi incorporé dans son texte un amendement imposant un thème supplémentaire au rapport triennal de la CNEPEOM, relatif à l'impact de l'organisation des circuits de distribution sur la formation des prix. Elle a également substitué à l'ancien alinéa 4 qui renvoyait au décret pour les modalités d'application du présent article, une nouvelle disposition rendant obligatoire la remise par le Gouvernement à la Commission nationale d'un rapport annuel sur les dépenses de formation dont l'augmentation conditionne le bénéfice des zones franches en application de l'article 44 quaterdecies du code général des impôts.
En séance publique, à l'initiative de la commission des Affaires sociales saisie pour avis, une mention expresse de l’évaluation de la politique du logement outre-mer a été incluse dans la définition du champ de compétence de la CNEPEOM et une référence à l'impact des rémunérations des fonctionnaires de l'État sur la formation des prix a été ajoutée au contenu du rapport triennal.
Votre Rapporteur a estimé inutile cette première précision puisque, dans la rédaction de la première phrase de l'alinéa 2 de cet article, l’évaluation de la politique du logement outre-mer est déjà incluse dans le champ des missions de la CNEPEOM.
En revanche, il a jugé pertinente la proposition de la commission des Finances du Sénat destinée à inclure le thème de la formation des prix dans le contenu du rapport triennal. Il lui a cependant semblé préférable de proposer de viser les rémunérations en général, sans référence explicite aux traitements des fonctionnaires.
*
* *
La Commission adopte, après avis favorable du rapporteur, l’amendement CF 15 du rapporteur pour avis de la Commission des lois.
Puis elle adopte l’amendement de clarification CF 387 du rapporteur.
Les amendements CF 16 du rapporteur pour avis de la commission des lois, CF 198 de M. Jean-Claude Fruteau et CF 17 du rapporteur pour avis de la Commission des lois n’ont plus d’objet.
La Commission examine ensuite l’amendement CF 18 du rapporteur pour avis de la Commission des lois.
M. Guénhaël Huet. En attendant que la commission d’évaluation publie son premier rapport public, dans trois ans, l’amendement prévoit qu’elle remette chaque année un rapport d’activités au Parlement avant le 1er octobre.
M. le rapporteur. Sagesse.
La Commission adopte l’amendement.
Elle adopte l’article 33 ainsi modifié.
*
* *
Après l’article 33
La Commission est saisie d’un amendement CF 45 de M. Abdoulatifou Aly.
Mme Gabrielle Louis-Carabin. Compte tenu du vide juridique actuel, cet amendement autorise le service public de l’emploi et de la formation professionnelle de Mayotte à collecter les contributions annuelles à la place des services fiscaux. Je précise que cette disposition n’aurait aucune incidence budgétaire.
M. le rapporteur. Avis défavorable. On peut se demander si les organismes visés auront la capacité d’assurer cette mission.
Mme Gabrielle Louis-Carabin. Je vous préviens : vous allez encore freiner la formation professionnelle à Mayotte.
La Commission rejette cet amendement.
*
* *
Article additionnel après l’article 33
Création de la quote-part outre-mer de la dotation de développement urbain
Elle examine ensuite l’amendement CF 150 du Gouvernement.
M. le rapporteur. Avis favorable.
M. Serge Letchimy. Cela me semble une bonne idée de consacrer une part de la dotation de développement urbain aux communes des départements d’outre-mer, mais cela ne résout pas la question des charges de centralité.
La Commission adopte cet amendement.
Elle adopte ensuite l’ensemble du projet de loi ainsi modifié.
*
* *
LISTE DES AUDITIONS RÉALISÉES PAR VOTRE RAPPORTEUR
À PARIS
Secrétariat d’État à l’Outre-mer
● Cabinet du secrétaire d’État
– Mme Isabelle Richard, conseillère technique
– M. Xavier Brunetière, conseiller technique
– M. Jacques-Henri Semelle, conseiller technique
– Mme Ann-Gaëlle Werner, conseillère parlementaire
– M. Matey Karassimeonov, conseiller parlementaire
● Services de la délégation générale à l’outre-mer
– Mme Annie Iasnogorodski, chef du département de la vie économique, de l’emploi et de la formation
– M. Jean-Bernard Nilam, adjoint au chef du département de la vie économique, de l’emploi et de la formation
– M. Xavier Barrois, sous-directeur adjoint du service des affaires juridiques et institutionnelles
Ministère de l’Économie, de l’industrie et de l’emploi – Ministère du Budget, des comptes publics et de la fonction publique
● Cabinet des ministres
– M. Christophe Bonnard, conseiller fiscal
– Mme Marianne Kermoal-Berthomé, conseillère technique
● Services des ministères
Direction de la législation fiscale
– Mme Florence Lerat, chef du bureau C2
– M. Olivier Taillardat, chef de section au bureau C2
– M. Martin Klam, adjoint au chef du bureau A
– M. Jean-Christophe Durand, chef de section au bureau B1
Direction du budget
– M. Lionel Siret, chef du bureau de la ville, du logement et de l’outre-mer
Conseil économique et social
– M. Alain Saubert, rapporteur de l’avis sur le projet de loi pour le développement économique des outre-mer
– M. Michel Paoletti, président du groupe outre-mer
– Mme Annie Carles, administratrice de la section des économies régionales et de l'aménagement du territoire
Fédération des entreprises d’outre-mer (FEDOM)
– M. Guy Dupont, président
– M. Alain Vienney, délégué général
– M. Jean-Pierre Helbert, directeur adjoint des relations institutionnelles du Mouvement des entreprises de France (MEDEF)
Fédération des promoteurs-constructeurs de France
– M. Jean-François Gabilla, président
Union sociale pour l’habitat
– M. Mahieddine Hedli, directeur à l’outre-mer
Cabinets de défiscalisation
– Mme Nathalie Leroy, INFI
– M. Yves Dorner, I2F
– MM. Stéphane de Reynal et Stéphane Michaux, ACI Outremer Financement
– M. Laurent Mercier, SOFICO Investissements
– M. Philippe Souchier, Outre-mer Finance
– M. Luc Domergue, administrateur du groupement d’intérêt économique – ingénierie financière outre-mer (GIFOM)
VISIOCONFÉRENCES (DEPUIS PARIS)
Guadeloupe
– M. Willy Angèle, président de l’union des entreprises l’Union des entreprises (UDE-MEDEF) (excusé)
– M. Christophe Louis, président de la Confédération des moyennes et petites entreprises de Guadeloupe
– M. Nicolas Vion, président du groupement hôtelier et touristique de Guadeloupe
– M. Édouard Vainqueur, président de l’UMPEG (excusé)
– M. José Gaddarkan, président de la FRBTP
– M. Jacques Viator, président de l’UCEG (excusé)
– Mme Colette Koury, présidente de la Chambre de commerce et d’industrie de Pointe à Pitre
– M. Gérard Theobald, président de la Chambre de commerce et d’industrie de Basse-Terre
– M. Joël Lobeau, président de la Chambre des métiers et de l’artisanat
– M. Eric Nelson, président de la Chambre d’agriculture (excusé)
– M. Élie DOMOTA, secrétaire général de l’UGTG (excusé)
– M. Jean-Marie NOMERTIN, secrétaire général de la CGTG (excusé)
– M. Alain PLAISIR, secrétaire général de la CTU (excusé)
– M. René BEAUCHAMP, secrétaire général du SPEG (excusé)
– M. Frédéric RÉGENT, secrétaire général de la FSU (excusé)
– M. Georges PETER, secrétaire général de l’UD-CFTC (excusé)
– M. Henri BERTHELOT, secrétaire général de l’UIR-CFDT(excusé)
– M. Max EVARIST, secrétaire général de l’UD-CGTFO (excusé)
Guyane
– M. Adrien Aubin, MEDEF (excusé)
– M. Sylvain Lemki, président de la Chambre des métiers de la Guyane (excusé)
– M. Christian Epailly, président de la Chambre d’agriculture de la Guyane (excusé)
– Mme Joëlle Prevot-Madere, présidente de la CGPME Guyane
– M. Dominique Mangal, président de l’UGTR (excusé)
– M. Jean-Paul Le Pelletier, président de la Chambre de commerce et d’industrie de la Guyane (CCIG)
EN NOUVELLE-CALÉDONIE
Services de l’État
– M. Jean-Bernard Bobin, secrétaire général du Haut commissariat de la République
– Mme Béatrice Steffan, secrétaire générale adjointe
– Mme Caroline Gravelat, directrice de la réglementation et de l’administration générale
– Mme Geneviève Falco, directrice des actions de l’État
– M. Pascal Muselli, responsable du passeport-mobilité
Groupement d’intérêt public Cadres Avenir
– Mme Marie-Laure Gibert, directrice
Congrès de la Nouvelle-Calédonie
– M. Yoann Toubhans, chef du service du contentieux et des affaires juridiques
Institut d’émission d’Outre-mer
– M. Henry-Philippe de Clercq, directeur
Organisations professionnelles
– M. Jean-Yves Bouvier, président du MEDEF de Nouvelle-Calédonie, accompagné de MM. Thierry Granier et Daniel Ochida
– M. Frédéric Cantin, président de la Fédération du BTP de Nouvelle-Calédonie, accompagné de M. Serge Darnizin, vice-président
– M. Claude François, représentant de la Fédération territoriale des agences immobilières de Nouvelle-Calédonie
– M. Romain Babey, membre de la Fédération des industries de Nouvelle-Calédonie
– Mme Catherine Demusy, représentant la Société générale calédonienne de banques et la Fédération française de banques
– M. Alfio Zuccato, SARL Zuccato
– Maître Laurent Chasard, avocat
– Maître Jean-Daniel Burtet, notaire
Organismes de logements sociaux
– M. Jean Gibert, directeur général de la SEM AGGLO
– M. Thierry Cornaille, directeur général de la SIC
Cabinets de défiscalisation
– Mme Olivia Marie, ingénierie financière calédonienne
– M. Jean-Marc Bruel, SNCIP
– M. Joël Care, Tropique investissements
– M. Xavier Claude, NC Project
– M. Yves Dorner, I2F
– M. Emmanuel Rieu, HV Finance
1 () Ces territoires sont reconnus par la Commission européenne comme relevant de l'objectif convergence et pouvant bénéficier de mesures d'aides particulières et dérogatoires au droit commun communautaire en application du a du 3 de l’article 87 du Traité sur les Communautés européennes (qui sera repris à l’article 107 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne).
2 () Codifiée aux articles 199 undecies et 217 undecies du code général des impôts
3 () Le RSTA est une allocation forfaitaire mensuelle payée par l'Etat aux salariés travaillant à temps plein qui ont une rémunération horaire inférieure ou égale à 1,4 SMIC. Prévu en Guadeloupe dans l'accord salarial Bino, il sera versé également dans les trois autres DOM.
4 () Depuis l'adoption de la LOLFSS, l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale dispose que seules des lois de financement peuvent créer ou modifier des mesures de réduction ou d'exonération de cotisations de sécurité sociale non compensées aux régimes obligatoires de base. Le PLFSS pour 2009 avait introduit une disposition analogue pour la prime versée dans le cadre de la loi de 2008.
5 () Soit une entreprise de moins de 250 salariés et de moins de 50 millions d'euros de chiffre d’affaires annuel.
6 () Extrait de l’article 2 de l’annexe de la recommandation 2003/361/CE :
« 1. Est une «entreprise autonome» toute entreprise qui n'est pas qualifiée comme entreprise partenaire au sens du paragraphe 2 ou comme entreprise liée au sens du paragraphe 3.
« 2. Sont des «entreprises partenaires» toutes les entreprises qui ne sont pas qualifiées comme entreprises liées au sens du paragraphe 3 et entre lesquelles existe la relation suivante: une entreprise (entreprise en amont) détient, seule ou conjointement avec une ou plusieurs entreprises liées au sens du paragraphe 3, 25 % ou plus du capital ou des droits de vote d'une autre entreprise (entreprise en aval).
« (…)
« 3. Sont des «entreprises liées» les entreprises qui entretiennent entre elles l’une ou l’autre des relations suivantes:
« a) une entreprise a la majorité des droits de vote des actionnaires ou associés d’une autre entreprise;
« b) une entreprise a le droit de nommer ou de révoquer la majorité des membres de l'organe d'administration, de direction ou de surveillance d'une autre entreprise;
« c) une entreprise a le droit d'exercer une influence dominante sur une autre entreprise en vertu d'un contrat conclu avec celle-ci ou en vertu d'une clause des statuts de celle-ci;
« d) une entreprise actionnaire ou associée d'une autre entreprise contrôle seule, en vertu d'un accord conclu avec d'autres actionnaires ou associés de cette autre entreprise, la majorité des droits de vote des actionnaires ou associés de celle-ci.
« (…)
« 4. Hormis les cas visés au paragraphe 2, deuxième alinéa, une entreprise ne peut pas être considérée comme une PME, si 25 % ou plus de son capital ou de ses droits de vote sont contrôlés, directement ou indirectement, par un ou plusieurs organismes publics ou collectivités publiques, à titre individuel ou conjointement.
(…) »
7 () Le projet de loi renvoie pour l’appréciation de cette condition aux dépenses éligibles au crédit impôt recherche prévu à l’article 244 quater B du code général des impôts.
8 () Articles 130 à 136 du règlement n° 2913/92 du Conseil du 12 octobre 1992.
9 () Cette déclaration et les pièces comptables qui l’assortissent est imposée par la doctrine fiscale (DB 4 H 2151) dans le cas d’entreprises dont une partie des résultats doit être taxée complètement (exploitations métropolitaines) et une autre taxée après abattement d’un tiers (exploitations dans les DOM).
10 () Au nom de la commission des Finances du Sénat, 2008–2009 n° 232, tome 1, p 41.
11 () Financement d’actions de formation professionnelle, de formations à destination des chômeurs, des plans de formation, congés et droit individuel à la formation et des fonds d’assurance-formation de salariés.
12 () cf. supra. En effet, si l’article 217 bis venait à se cumuler avec les ZFA, et si l’abattement qu’il prévoit était imputé avant celui résultant des ZFA, la condition de réinvestissement dans la formation professionnelle porterait sur une fraction encore plus faible des bénéfices déclarés par l’entreprise.
13 () Rapport d’information (n° 2430) de M. Joël BEAUGENDRE, sur l'utilisation du chlordécone et des autres pesticides dans l'agriculture martiniquaise et guadeloupéenne.
14 () L’agrément est délivré par le directeur des services fiscaux ou, selon les cas, par le ministre chargé du budget.
15 () En réalité, le dépôt de garantie est plutôt de 10 %, le différentiel étant financé par différentes subventions, notamment par remboursement de la taxe sur la valeur ajoutée non perçue récupérable (TVA NPR, décrite infra dans le commentaire de l’article 15). Les subventions n’entrent pas dans la base de calcul de l’avantage fiscal. Afin de conserver une base de 100 facilitant la présentation du montage, le raisonnement a été volontairement simplifié. L’intégration des subventions au montage en modifie l’équilibre économique, soit en conduisant à une rétrocession effective supérieure et à un avantage en impôt moindre à apport fiscal constant du contribuable, soit en permettant à celui-ci un apport inférieur.
16 () Mesuré en rapportant la formation brute de capital fixe à la valeur ajoutée brute.
17 () Rapport sur l’évaluation de l’impact socio-économique du dispositif de défiscalisation des investissements outre-mer.
18 () Cet article permet la défiscalisation des investissements réalisés outre-mer dans le secteur du logement.
19 () Câble reliant les mêmes points que le câble principal et destiné à pallier les problèmes techniques ou de saturation rencontrés par ce dernier.
20 () Didier Migaud, Gilles Carrez, Jean-Pierre Brard, Jérôme Cahuzac, Charles de Courson, Gaël Yanno, Maîtriser la dépense fiscale pour un impôt plus juste et plus efficace, document Assemblée nationale n° 946, juin 2008, page 81.
21 () Cette formulation est impropre, et il est nécessaire de lui substituer la notion de « watt installé ».
22 () Le même régime s’applique à la réalisation intermédiée d’investissements locatifs outre-mer, en application des c) et d) du 2 de l’article 199 undecies, qui offre une réduction d’IR aux contribuables réalisant ces investissements. Les mécanismes prévus à cet article ayant vocation à s’éteindre en application du présent projet de loi (cf. infra le commentaire de l’article 20), il n’a pas été jugé utile de procéder à l’harmonisation du fait générateur de l’avantage fiscal.
23 () À l’exclusion de Wallis-et-Futuna (cf. infra).
24 () Convention avec le territoire des Comores du 27 mars 1970.
25 () Convention du 30 mai 1988.
26 () Convention du 31 mars 1983.
27 () Le secteur intermédiaire regroupe les logements dont le loyer est plafonné et qui doivent être donnés en location à des personnes dont le revenu ne dépasse pas un certain seuil.
28 () Le B du présent article (alinéas 15 et 16) procède à la même harmonisation s’agissant non plus des investissements directs, mais de la souscription de parts de certaines sociétés.
29 () L’éligibilité de la recherche et développement à la défiscalisation « IS » n’est pas directement prévue par le présent article, étant emportée par la modification des secteurs éligibles prévue par l’article 5 ; en effet, l’article 217 undecies renvoie, pour la détermination des secteurs éligibles, à l’article 199 undecies B.
30 () Cet abaissement résulte d’un amendement du Gouvernement adopté par le Sénat.
31 () À l’exclusion des TAAF et de Wallis-et-Futuna (cf. infra).
32 () Ainsi écrit, cet alinéa souffre d’une malfaçon rédactionnelle.
33 () Loi n° 2006-1771 du 30 décembre 2006.
34 () Didier Migaud, Gilles Carrez, Jean-Pierre Brard, Jérôme Cahuzac, Charles de Courson, Gaël Yanno, Maîtriser la dépense fiscale pour un impôt plus juste et plus efficace, document Assemblée nationale n° 946, juin 2008, page 81.
35 () Pour une description plus complète, cf. supra le commentaire de l’article 5.
36 () Cf. supra le commentaire de cet article.
37 () Hors sucre, produits agricoles en vrac et produits minéraux.
38 () Le décompte des effectifs se faisant en application des dispositions de l’article L. 1111-2 du code du travail.
39 () Les entreprises de plus de 50 salariés bénéficiant tout de même d’une exonération égale à 50 % du montant des cotisations.
40 () Liaison entre la métropole et les départements d’outre-mer ou les collectivités de Saint-Pierre-et-Miquelon et de Mayotte ; liaison entre ces départements ou ces collectivités ; desserte intérieure des départements ou de Saint-Pierre-et-Miquelon.
41 () Desserte de plusieurs points de chacun des DOM ou de Saint-Pierre-et-Miquelon ; liaison entre les ports de Guadeloupe, Martinique et Guyane ; liaison entre les ports de La Réunion et de Mayotte.
42 () Mission d’audit de modernisation, Rapport sur l’évaluation du dispositif d’exonérations de charges sociales spécifiques à l’outre-mer, juillet 2006.
43 () Rapport précité.
44 () Seuls les employeurs occupant 10 salariés au plus étaient éligibles, au premier niveau d’exonération (1,3 SMIC).
45 () Prévu par l’article 130 du règlement (CEE) n° 2913/92 du Conseil du 12 octobre 1992, établissant le code des douanes communautaire, le régime de transformation sous douane « permet de mettre en œuvre sur le territoire douanier de la Communauté des marchandises non communautaires pour leur faire subir des opérations qui en modifient l’espèce ou l’état et sans qu’elles soient soumises aux droits à l’importation ni aux mesures de politique commerciale, et de mettre en libre pratique aux droits à l’importation qui leur sont propres les produits résultant de ces opérations ».
46 () Pour un rappel de l’historique des lois de défiscalisation, cf. supra le commentaire de l’article 5.
47 () Inspection générale des Finances et Inspection générale de l’Administration, Rapport sur la TVA non perçue récupérable.
48 () Lorsqu’une entreprise décide de réaliser un investissement dans un nouveau bien destiné à l’exploitation, il peut arriver que ce bien soit fabriqué grâce aux moyens propres de l’entreprise. Un bien, initialement affecté aux besoins de l’entreprise (et ayant ainsi donné droit à déduction de la TVA correspondante) peut recevoir ultérieurement une autre affectation étrangère aux besoins de l’entreprise. Afin de respecter la neutralité fiscale de la TVA, la loi exige que de telles opérations soient soumises à la TVA et, pour cela, recourt à la technique dite de la « livraison à soi-même ».
49 () Le terme TVA NPR n’a pas été retenue dans l’article, qui utilise le vocable « déduction ».
50 () La doctrine administrative (Documentation administrative 3 A-2141, n° 3) définit l’établissement stable comme « tout centre d'activité où l'assujetti effectue de manière régulière des opérations imposables. Ce centre d'activité est généralement constitué par un magasin ou un bureau, une usine, un atelier ou un chantier connu de la clientèle, dirigé par le chef d'entreprise ou par un préposé qui a le pouvoir d'engager des opérations pour le compte du chef d'entreprise ».
51 () Cet article concerne les exportations en dehors de la Communauté européenne ; en effet, en matière de TVA, les DOM sont considérés comme non communautaires.
52 () À Wallis-et-Futuna, l’aide pourrait être versée aux circonscriptions. En effet, le territoire n'y est pas divisé administrativement en communes, mais en circonscriptions.
53 () Loi n° 2009–122 du 4 février 2009 de finances rectificative pour 2009.
54 () Sur lequel pèsent des droits locaux, notamment l’octroi de mer.
55 () Le texte de l’article fait référence à un article 919 du CGI, qui a été abrogé.
56 () BOI 5 B-7-09.
57 () En ce cas, la réduction d'impôt est pratiquée par les associés ou membres dans une proportion correspondant à leurs droits dans la société ou le groupement.
58 () BOI 5 B-2-07, n° 20.
59 () Il s’agit des communes classées dans les zones 1, 2, 3 correspondant respectivement aux zones A, B1, B2 retenues pour l’application des dispositifs « Robien » et « Borloo ». Les logements situés en zone C n’ouvrent donc pas droit à la réduction d’impôt. Toutes les communes des départements d’outre-mer sont classées en zone 2 (ex-zone B1).
60 () Crédits d’impôt mentionnés aux articles 199 quater B, 199 quater C, 199 quater F, 199 septies, 199 terdecies-0 B, 199 quindecies, 199 octodecies, 199 vicies A, 200, 200 bis, 200 quater A, 200 sexies, 200 octies, 200 decies A, 200 undecies, 238 bis, 238 bis-0 AB et aux 2 à 4 du I l'article 197 ainsi que les crédits d'impôt mentionnés au 1° du II de la section 5 chapitre I du titre 1ER, et du crédit d'impôt correspondant à l'impôt retenu à la source à l'étranger ou à la décote en tenant lieu, tel qu'il est prévu par les conventions internationales.
61 () En effet, la question de l’occupation sans titre des parcelles de la zone des cinquante pas géométriques a été réglée à La Réunion par la publication du décret du 13 janvier 1922, qui a permis la délivrance de titres aux occupants, la Cour de cassation, puis la juridiction administrative ayant estimé qu’il procédait à un déclassement généralisé de la zone dans ce département (Cass. 3e civ., 12 janvier 1982, État français c/ Épx Kichenin et, CE, 3ème et 8ème s\sections réunies, 7 septembre 2001, M. et Mme KICHENIN).Cette question semble par ailleurs ne s’être jamais posée en Guyane.
62 () À l’exclusion des Terres australes et antarctiques françaises, qui ne sont pas peuplées de manière permanente.
63 () Décret n° 2004–100 du 30 janvier 2004.
64 () Dernière année d’application du dispositif (cf. infra).
65 () Le passeport mobilité menacé par ses dérives : 20 propositions pour une réforme urgente, document Assemblée nationale n° 3781, présenté au nom de la commission des Finances.
66 () Le fait d’avoir dans l’une des îles du sud de la Guadeloupe le centre de ses intérêts économiques rend éligible à l’aide la formation professionnelle suivie ailleurs.
67 () D’après une étude des services de l’Assemblée de Polynésie de 2006, légalement le Franc CFP signifie toujours « Franc des Colonies Françaises du Pacifique », appellation fixée par décret le 26 décembre 1945. Bien que l’appellation CFP ait évolué en « Communauté Financière du Pacifique » puis aujourd’hui en « Change Franc Pacifique », il n’existe aucun texte officiel modifiant l’appellation de 1945.
68 () Rapport d'information n° 115 (2008–2009) de M. Jean-Jacques HYEST, Mme Michèle ANDRÉ, MM. Christian COINTAT et Yves DÉTRAIGNE, fait au nom de la commission des lois du Sénat.
69 () Le Gouvernement avait demandé en 2000 à notre collègue Christiane TAUBIRA une étude approfondie concernant les retombées et les perspectives économiques des activités aurifères, les risques pour l’environnement et la santé humaine et, enfin, la coopération régionale (Rapport au Premier ministre : « L’or en Guyane ; éclats et artifices » ; décembre 2000).
70 () L’exploitation légale de l’or alluvionnaire est réalisée pour l’essentiel par les plus petits exploitants, qui sont en général des artisans miniers. Des petites et moyennes entreprises (PME) se tournent à la fois vers l'or alluvionnaire et vers l'or primaire.
71 () Les bénéficiaires potentiels de ces prestations ont été calculés par le DASS de Mayotte et l’organisme gestionnaire des prestations familiales (antenne CAF de la Réunion). Le chiffrage a été effectué en tenant compte soit du montant de base de la prestation, soit d’un montant moyen effectivement versé quand il s’agit d’une allocation différentielle. Pour le RMI et l’API, la DASS de Mayotte a tenu compte de la population en situation régulière, en appliquant la même proportion de bénéficiaires qu’à la Réunion (16 %). En outre une minoration a été appliquée pour tenir compte des moins de 25 ans pour le RMI et de la pyramide des âges pour l’API.
72 () L'instauration d'un dispositif de défiscalisation du logement social par la présente loi s'inscrit dans la continuité des conclusions de la CNELPOM.