N° 1579 - Rapport de M. Gaël Yanno sur le projet de loi , adopté par le Sénat, pour le développement économique des outre-mer (n°1518)

Amendements sur le projet ou la proposition

N° 1579

______

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 1^eravril 2009.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN SUR LE PROJET DE LOI, ADOPTÉ PAR LE SÉNAT APRÈS DÉCLARATION D’URGENCE, pour le développement économique des outre-mer (n° 1518),

PAR M. Gaël YANNO,

Rapporteur,

Député.

——

Voir les numéros :

Sénat : 496 (2007-2008), 232, 240, 243, 244, 233 et TA 61 (2008-2009)

Assemblée nationale : 1518, 1551 et 1555.

INTRODUCTION 5

I.– LE PROJET DE LOI POUR LE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE DES OUTRE-MER (LODEOM) SE DONNE POUR OBJECTIF DE RENOUVELER LES POLITIQUES DE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE ET SOCIAL 9

A.– UNE NOUVELLE LOGIQUE DE DÉVELOPPEMENT PLUS DURABLE DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES D'OUTRE-MER 10

1.– Les handicaps structurels des outre-mer 10

a) Les contraintes liées à l’éloignement ou au climat 10

b) Une situation de dépendance économique 12

c) Des difficultés sociales 13

2.– Un projet très attendu 14

a) Un contexte législatif très dense. 14

b) Un projet misant sur le développement endogène 15

c) Un calendrier d’examen très resserré 16

B.– UN CONTEXTE MARQUÉ PAR LES MOUVEMENTS SOCIAUX AUX ANTILLES ET À LA RÉUNION 17

1.– Sortie de crise aux Antilles, négociations en cours à la Réunion 17

2.– Des mesures nouvelles ont été annoncées 20

3.– Une prise en compte de la crise par le projet et par des États généraux, conformément aux engagements du Président de la République 21

II.– LE PRÉSENT PROJET A ÉVOLUÉ APRÈS LES TROUBLES SOCIAUX QUI ONT TOUCHÉ LES DÉPARTEMENTS D’OUTRE-MER 22

A.– LE SOUTIEN AU POUVOIR D'ACHAT 22

1.– La faculté de réglementer les prix 23

2.– Une transparence des prix améliorée 23

3.– La mise en œuvre des accords négociés dans les départements d’outre-mer nécessite d’adapter le cadre législatif 23

B.– LE SOUTIEN À L’ÉCONOMIE ET AUX ENTREPRISES 23

1.– Le dispositif des ZFA dans le projet de loi initial 24

2.– Les modifications introduites au Sénat dans un contexte économique et social difficile 25

3.– La position de votre Rapporteur 26

C.– LA RÉFORME DE LA DÉFISCALISATION DES INVESTISSEMENTS PRODUCTIFS 28

D.– LA RELANCE DE LA POLITIQUE DU LOGEMENT 29

E.– DES MESURES ÉCONOMIQUES ET SOCIALES DIVERSES 32

1.– La légalisation de la TVA NPR (titre I^er, chapitre II) 32

2.– La réforme en plusieurs temps des exonérations de cotisations sociales (titre I^er, chapitre II) 32

3.– La création d’un Fonds exceptionnel d’investissement (titre I^er) 33

4.– La création d’un fonds unique de continuité territoriale (titre III) 33

5.– Des dispositions complémentaires de nature très variée (titre IV) 33

AUDITIONS DES MINISTRES 35

EXAMEN DES ARTICLES 63

TITRE PREMIER A

SOUTIEN AU POUVOIR D’ACHAT

Article premier A : Réglementation des prix des produits de première nécessité outre-mer 63

Après l’article premier A 67

Article premier B : Publication des travaux des observatoires des prix outre-mer 70

Article premier C : Versement d’un bonus exceptionnel aux salariés dans les départements d’outre-mer 72

Après l’article premier C 76

TITRE PREMIER

MESURES DES SOUTIEN À L’ÉCONOMIE ET AUX ENTREPRISES

CHAPITRE PREMIER

RÉGIME APPLICABLE AUX ZONES FRANCHES D’ACTIVITÉS

Articles premier à 3 bis : Création de zones franches d’activités dans les DOM 77

Article premier : Abattement sur les bénéfices de certains établissements situés dans les départements d'outre-mer 107

Article 2 : Abattement de taxe professionnelle pour certains établissements situés dans les départements d'outre-mer 116

Article 3 : Abattement de taxe foncière sur les propriétés bâties pour certains établissements situés dans les départements d'outre-mer 118

Article 3 bis : Exonération de taxe foncière sur les propriétés non bâties pour certains terrains situés dans les départements d’outre-mer 119

Après l’article 3 bis 122

Article additionnel après l’article 3 bis : Modalités de compensation des pertes de recettes résultant pour les EPCI issus d’une fusion, des abattements et exonérations de taxes foncières 123

Après l’article 3 bis 123

Article 4 : Durée d'application des abattements et exonération de fiscalité locale dans les zones franches d'activités 125

Article additionnel après l’article 4 : Rapport d’évaluation de l’efficacité des ZFA 126

Article 4 bis : Respect de la réglementation sanitaire dans les départements et régions d’outre-mer 127

Article additionnel après l’article 4 bis: Reconnaissance d’une pharmacopée des outre-mer 128

Article additionnel après l’article 4 bis: Adaptations de la pharmacopée française nécessitées par les particularités des plantes médicinales utilisées outre-mer 129

Après l’article 4 130

CHAPITRE DEUX

AUTRES MESURES DE SOUTIEN À L’ÉCONOMIE ET AUX ENTREPRISES

Article additionnel avant l’article 5 : Renforcement de la coopération fiscale entre l’État et les collectivités ultramarines fiscalement autonomes 134

Article 5 : Modification du régime de la défiscalisation en matière d'impôt sur le revenu pour les investissements productifs 135

Article 6 : Modification du régime de la défiscalisation en matière d'impôt sur les sociétés pour les investissements productifs 157

Article 7 : Conditionnement de la défiscalisation en matière d'impôt sur les sociétés à la conclusion d'une convention fiscale 164

Article 7 bis : Dématérialisation de la transmission des informations fournies par les sociétés de portage 166

Article additionnel après l’article 7 bis : Renforcement des sanctions en cas de non respect de l’obligation de déclaration des investissements défiscalisés 168

Article 7 ter : Extension aux investissements non soumis à agrément de la nécessité, pour le bénéficiaire d’être à jour de ses obligations fiscales et sociales 169

Article 8 : Sanctions fiscales en cas de non-respect par l'entreprise locataire des engagements pris dans le cadre d'une opération de défiscalisation 171

Article 9 : Extension des sanctions pour déclaration frauduleuse aux cas où l'agrément n'a pas été sollicité 177

Après l’article 9 179

Article 10 : Création d'une aide visant à abaisser le coût du fret pour les intrants et les extrants dans les départements d'outre-mer et à Saint-Pierre-et-Miquelon 181

Article 11 : Modification du régime des exonérations de charges sociales 188

Après l’article 11 203

Article 13 : Création d'une aide à la rénovation des hôtels situés dans les départements d'outre-mer et à Saint-Pierre-et-Miquelon 204

Après l’article 13 209

Article 13 bis : Extension à l’outre-mer du principe de facturation des communications téléphoniques à la première seconde 211

Article additionnel après l’article 13 bis : Interdiction de la surtaxation des appels téléphoniques émis depuis la métropole vers l’outre-mer 214

Article 14 : Exonération de droits d'enregistrement pour les cessions de parts de copropriétés dans des résidences hôtelières défiscalisées sous l'empire de la loi « Pons » 215

Article 15 : Réforme de la taxe sur la valeur ajoutée dite « non perçue récupérable » (TVA NPR) applicable en Guadeloupe, en Martinique et à La Réunion 218

Après l’article 15 224

Article 16 : Création d'un fonds exceptionnel d'investissement outre-mer 225

Après l’article 16 230

Article 16 bis : Création d’une taxe sur les jeux au profit des conseils généraux des départements d’outre-mer 234

Article 16 ter : Rapport au Parlement sur la facilitation de l’écoulement de la production agricole dans les départements d’outre-mer 238

Article 16 quater : Prise en compte de l’outre-mer dans l’organisation territoriale d’UBIFrance 241

TITRE II

RELANCE DE LA POLITIQUE DU LOGEMENT

Avant l’article 17 243

Article 17 : Autorisation des sociétés anonymes d'habitation à loyer modéré d'outre-mer à devenir actionnaires de sociétés immobilières et extension aux DOM de mesures de réquisition des logements vacants 244

Article 18 : Remise sur le marché locatif de logements indivis vacants 247

Article 19 : Création d'un groupement d'intérêt public visant à la reconstitution des titres de propriété pour les biens fonciers qui en sont dépourvus 248

Après l’article 19 249

Article 20 : Modification du dispositif de défiscalisation en matière de logement en outre-mer 250

Article 20 bis A : Extension et adaptation outre-mer de la réduction d’impôt en faveur de l’investissement locatif 272

Article 20 bis : Intégration de la nouvelle réduction d’impôt créée dans les plafonnements des réductions d'impôt sur le revenu 276

Article 20 ter : Information et rôle des collectivités territoriales d'outre-mer sur les opérations de défiscalisation mises en oeuvre sur leur territoire 281

Article 21 : Extension du champ de compétence de l'agence nationale pour l’amélioration de l'habitat à Mayotte et à Saint-Pierre-et-Miquelon 285

Après l’article 21 285

Article 22 : Aménagement des possibilités de cession des parcelles urbaines de la zone des cinquante pas géométriques en Martinique et en Guadeloupe 287

Article 23 et 24 : Durée de vie des Agences des cinquante pas géométriques en Guadeloupe et en Martinique et indexation du plafond de la taxe spéciale d’équipement perçue par ces agences 292

Article 23 : Prolongation de la durée de vie des agences de la zone dite des cinquante pas géométriques 295

Article 24 : Indexation et augmentation du plafond des taxes spéciales d'équipement au profit des agences de la zone dite des cinquante pas géométriques 296

Article 25 : Extension à l'ensemble des collectivités territoriales de Guyane et à leurs groupements des concessions et cessions d'immeubles domaniaux en vue de la constitution de réserves foncières 297

Après l’article 25 298

TITRE III

LA CONTINUITÉ TERRITORIALE

Article 26 : Création d'un fonds de continuité territoriale 299

Article 26 bis : Recentrage du projet initiative-jeune sur son volet « création d’entreprise » 311

Article additionnel après l’article 26 bis : Application du projet initiative-jeune à Mayotte 314

TITRE IV

DISPOSITIONS DIVERSES

Avant l’article 27 A 315

Article 27 A : Conditions d'achat de l'électricité issue de la canne à sucre 315

Avant l’article 27 320

Article 27 : Suppression du dispositif de soutien à l'emploi des jeunes diplômés (SEJB) outre-mer 321

Après l’article 27 323

Article 28 : Suppression de l'obligation de domiciliation d'une caution dans le ressort de la cour d'appel dans lequel elle est demandée 324

Après l’article 28 325

Article 28 bis : Réforme de l'organisation et des attributions des instituts d'émission monétaire pour l'outre-mer 326

Après l’article 28 bis 329

Article 28 ter : Évolution des règles de détermination des nom et prénoms des personnes de statut civil de droit local à Mayotte 330

Article 29 : Répression de l'orpaillage clandestin en Guyane 333

Après l’article 29 339

Article 29 bis : Élaboration d'un schéma minier en Guyane 341

Article 29 ter : Représentation au sein du comité national des pêches maritimes et des élevages marins 346

Article 29 quater : Exercice de la pêche maritime à Mayotte et dans les Terres australes et antarctiques françaises 349

Article additionnel après l’article 29 quater : Extension aux collectivités d’outre-mer et à la Nouvelle-calédonie de la dotation relative à l’enregistrement des demandes et à la remise des titres sécurisés 351

Article 30 : Prorogation de la validité des autorisations d’émissions accordées aux services de radio en Nouvelle-Calédonie 352

Article 31 : Ratification de huit ordonnances et modification de l'organisation judiciaire à Mayotte 353

Article additionnel après l’article 31 : Extension du PACS à Wallis et Futuna et à la Nouvelle-Calédonie 360

Article additionnel après l’article 31 : Extension de la définition du concubinage homosexuel à Wallis et Futuna et à la Nouvelle-Calédonie 360

Article 32 : Habilitation à légiférer par ordonnance 361

Article 33 : Création d'une Commission nationale d'évaluation des politiques de l’État outre-mer 368

Après l’article 33 371

Article additionnel après l’article 33 : Création de la quote-part outre-mer de la dotation de développement urbain 371

LISTE DES AUDITIONS RÉALISÉES PAR VOTRE RAPPORTEUR 372

TABLEAU COMPARATIF 377

AMENDEMENTS EXAMINÉS PAR LA COMMISSION 535

Mesdames, Messieurs,

Le projet de loi pour le développement économique des outre-mer, adopté par le Sénat et transmis à notre Assemblée, est un texte ambitieux et novateur.

Ambitieux, il traduit une nouvelle conception du développement économique des territoires ultramarins voulue par le Président de la République. Remanié après les mouvements sociaux qui ont marqué les dernières semaines dans les départements d’outre-mer, ce texte prépare l’avenir.

Novateur, il jette les bases d’une vraie stratégie de long terme pour les outre-mer. La compétitivité des entreprises des départements d’outre-mer est replacée au cœur de la logique de développement économique pour devenir le moteur de la création d’emplois. Un effort tout particulier est également consenti pour soutenir le logement social dans tous les outre-mer.

I.– LE PROJET DE LOI POUR LE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE DES OUTRE-MER (LODEOM) SE DONNE POUR OBJECTIF DE RENOUVELER LES POLITIQUES DE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE ET SOCIAL

Les atouts des outre-mer sont trop souvent passés sous silence. Pourtant, les collectivités territoriales d’outre-mer jouissent d’une localisation favorable, pour la plupart dans la zone tropicale qui permet la production de denrées et de produits tropicaux de qualité. Elles sont entourées de zones maritimes très étendues avec plus de 11 millions km² de zones économiques exclusives (ZEE).

Mais avant tout, si l’on excepte les Terres australes et antarctiques françaises quasi désertes, la première richesse des outre-mer est la diversité des femmes et des hommes qui y vivent.

A.– UNE NOUVELLE LOGIQUE DE DÉVELOPPEMENT PLUS DURABLE DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES D'OUTRE-MER

1.– Les handicaps structurels des outre-mer

En comparaison des territoires voisins, les collectivités territoriales d'outre-mer jouissent d'un niveau de développement et de pouvoir d'achat nettement supérieurs à la moyenne.

Ce niveau de développement demeure néanmoins faible par rapport à celui de la métropole, du fait de handicaps structurels liés à l'éloignement, la petite taille ou l'insularité.

a) Les contraintes liées à l’éloignement ou au climat

Toutes les collectivités territoriales composant la France d’outre-mer se caractérisent par un isolement marqué. Celui-ci résulte d’abord de l’éloignement de ces terres par rapport à la métropole : par exemple, les Antilles se trouvent à 6 800 km de Paris, la Polynésie à 16 000 km et la Nouvelle-Calédonie à 19 000 km. De plus, ces territoires peuvent se trouver très loin des partenaires économiques importants : Papeete est éloigné de 5 700 km de l’Australie, 6 200 km des États-Unis et 8 800 km du Japon.

L’insularité constitue un autre facteur d’isolement pour l’outre-mer français, à l’exception de la Guyane. Mais si cette dernière est la seule région continentale d’outre-mer, son enclavement en Amérique du Sud, entre Amazonie et Océan Atlantique, l’isole également d’une autre manière.

Pour certains territoires, l’insularité se conjugue avec un grand émiettement. La Polynésie française compte ainsi plus d’une centaine d’îles, composant cinq archipels et dispersées sur 2,5 millions de km². L'éloignement de la métropole d'une part et de leur collectivité de rattachement d'autre part, place même certaines îles, comme Marie-Galante au large de la Guadeloupe, dans une situation de double insularité.

Cet éloignement de la métropole induit des coûts de transports élevés, tant pour les personnes que pour les biens.

Les collectivités territoriales d'outre-mer souffrent en outre de handicaps résultant de risques naturels : des risques cycloniques, comme l'a illustré aux Antilles le cyclone Dean en 2007, ou encore le risque sismique.

Ces facteurs naturels d’isolement sont accentués par une faible intégration régionale. La France d’outre-mer n’entretient que très peu de relations avec les pays voisins. Héritage du système économique colonial dit « de l’exclusif », qui attribuait un monopole commercial à la métropole, cette dernière reste le plus souvent le premier partenaire commercial, surtout dans les départements d’outre-mer (DOM).

b) Une situation de dépendance économique

Ces handicaps géographiques ou climatiques génèrent des coûts d'exploitation plus lourds que ceux des pays voisins et une compétitivité faible, y compris dans des secteurs où les outre-mer disposent de réels savoir-faire.

C’est pourquoi la stratégie économique à l’égard de ces collectivités a longtemps été fondée sur la seule compensation des handicaps liés à la distance et à l’insularité. Cette logique n’a cependant pas suffi à faire émerger des secteurs à forte valeur ajoutée dans les outre-mer.

SITUATION ÉCONOMIQUE DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES D’OUTRE-MER

(en pourcentage)

	DOM	Mayotte	Nouvelle-Calédonie	Polynésie française	Saint-Pierre-et-Miquelon	Wallis-et-Futuna	Métropole
Emploi public	36,3	47,4	39,1	32,4	33,4	65,00	22,7
Secteur industriel	6 à 10	-	-	-	-	-	17
Taux de couverture des importations par les exportations	8,6	1,80	73,2	10,4	10,1	-	89,9 (France entière)

Source : INSEE, 2007

Malgré la distance, la majorité des échanges commerciaux des collectivités territoriales d'outre-mer se fait aujourd'hui encore avec la métropole : celle-ci représente, par exemple, 50 % à 60 % des échanges extérieurs des départements d'outre-mer. La faiblesse du taux de couverture des importations par les exportations participe du déséquilibre des échanges. Le développement de la production locale constitue donc une priorité pour les pouvoirs publics.

Sur le plan de la stricte rationalité économique, l’éloignement de ces économies insulaires aurait dû inciter à produire sur place plutôt qu’à importer. En pratique, l'étroitesse des marchés locaux a des effets contradictoires : elle peut, soit favoriser certaines entreprises par le biais du développement d'une clientèle captive, soit handicaper celles-ci compte tenu du manque de débouchés.

Les économies ultra-marines reposent, dans la plupart des collectivités territoriales, sur un nombre réduit de secteurs économiques :

– l'agriculture demeure incontournable, notamment dans les départements d'outre-mer, et se caractérise par une grande spécialisation des productions ;

– le tourisme représente une source déterminante d'activités dans les Antilles et il s'est largement développé à la Réunion (en dépit de la chute de la fréquentation consécutive à l'épidémie de chikungunya), en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie ;

– enfin, le secteur du bâtiment soutient par son dynamisme la croissance des outre-mer et a profité de la mise en place de dispositifs de défiscalisation.

En complément, il faut rappeler le poids prépondérant de secteurs économiques spécifiques comme le nickel en Nouvelle-Calédonie ou l'industrie spatiale en Guyane.

c) Des difficultés sociales

La persistance de ces déséquilibres économiques a un effet direct sur les conditions de vie des populations des outre-mer.

Le niveau de vie y demeure globalement inférieur à celui de la métropole : les PIB des départements d'outre-mer sont, par exemple, tous inférieurs à 75 % de la moyenne des PIB par habitant de l'Union européenne, (56,8 % pour la Guyane, 60,6 % pour la Réunion, 67,3 % pour la Guadeloupe, 74,9 % pour la Martinique) ⁽¹⁾. Cependant, ce niveau de vie est très sensiblement supérieur à celui de leur environnement régional.

Le niveau du chômage, qui se situe à près de trois fois la moyenne nationale, reste très élevé, à 36 % de la population active dans les départements d'outre-mer. Cette situation s'explique en partie par le décalage entre une croissance économique forte et une évolution démographique plus rapide encore.

Dans ces conditions, la dégradation du pouvoir d’achat est, pour les populations des outre-mer, un sujet particulièrement sensible. Celles-ci pâtissent de revenus plus bas et de prix plus élevés qu’en métropole.

Le salaire moyen outre-mer est inférieur de près de 10 % pour les emplois les moins qualifiés, qui sont aussi les plus nombreux. À ce phénomène s’ajoutent des proportions plus importantes de chômeurs et de bénéficiaires du RMI. Les comparaisons de prix mettent de surcroît en évidence des décalages importants, parfois jusqu’à 35 %, pour des produits de première nécessité, comme les carburants.

2.– Un projet très attendu

a) Un contexte législatif très dense.

Plusieurs lois de programme ont encadré, depuis 1986, le soutien public aux économies ultramarines.

● Une mesure fiscale issue de la loi de finances rectificative pour 1986 (n° 86–824 du 11 juillet 1986) ⁽²⁾, dite « loi Pons », instituait une aide à l’investissement immobilier dans les départements d’outre-mer ;

● La loi n° 94–638 du 25 juillet 1994 tendant à favoriser l'emploi, l'insertion et les activités économiques dans les départements d'outre-mer, à Saint-Pierre-et-Miquelon et à Mayotte, dite « loi Perben », entendait favoriser l’insertion professionnelle et l’emploi, en mettant en place des exonérations et des allègements de cotisations sociales ;

● La loi n° 2000–1207 du 13 décembre 2000 d'orientation pour l'outre-mer, dite « loi Paul », a remplacé la « loi Pons » ; elle permettait de bénéficier d’une réduction d'impôt en cas d'acquisition d'un bien immobilier neuf (investissement productif) dans les DOM-TOM ;

● Enfin, la loi n° 2003–660 du 21 juillet 2003 de programme pour l'outre-mer, dite « loi Girardin », s’est substituée à la loi précédente et l’a complétée en prévoyant :

– la mise en place de nouveaux mécanismes d’allègement de charges sociales pour développer l’emploi outre-mer ;

– le renforcement des taux et le prolongement des mécanismes de défiscalisation des investissements productifs ;

– la création d’une dotation de continuité territoriale.

LES STATUTS DE L’OUTRE-MER

L’outre-mer français a été réorganisé par la loi constitutionnelle n° 2003–276 du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République et la loi n° 2003–660 du 21 juillet 2003 de programme pour l'outre-mer. Les lois organique et ordinaire du 21 février 2007 ont respectivement complété et modifié ces lois. Elles ont défini les conditions d’adaptation des lois et règlements dans les DOM et ROM et modifié les statuts et les régimes législatifs de plusieurs collectivités situées outre-mer.

Ainsi, depuis 2003, la Constitution reconnaît l’existence de « populations d’outre-mer »
(article 72–3) et établit les catégories de collectivités suivantes en outre-mer :

– les départements et régions d’outre-mer (respectivement DOM et ROM, ou encore DROM) : Guadeloupe, Martinique, Guyane, La Réunion ;

– les collectivités d’outre-mer (COM) : ce sont des anciens territoires d’outre-mer (Polynésie, Wallis et Futuna), des anciennes collectivités à statut particulier (Saint-Pierre-et-Miquelon, Mayotte) ou d’anciennes communes (Saint-Barthélemy, Saint-Martin) ;

– la Nouvelle-Calédonie et les Terres australes et antarctiques françaises (TAAF) qui possèdent chacune des particularités. Elles sont dites sui generis, parce qu’elles ne correspondent à aucune des catégories juridiques de collectivités existantes.

Aujourd’hui, il existe deux régimes législatifs pour l’outre-mer :

● le régime de l’identité législative (article 73 de la Constitution) : les lois et règlements nationaux sont alors applicables de plein droit en outre-mer. Pour tenir compte des spécificités de ces collectivités, des adaptations sont néanmoins possibles. Celles-ci peuvent être demandées par le Parlement et le Gouvernement ou par les collectivités si elles y ont été autorisées par la loi. Les collectivités peuvent aussi élaborer des règlements portant sur certaines questions relevant du domaine de la loi, à l’exception des matières « régaliennes » (c’est-à-dire notamment en matière de justice, libertés publiques, etc.). Ce régime concerne principalement les DOM-ROM ;

● le régime de spécialité législative et d’autonomie (article 74 de la Constitution) : une loi organique définit le statut particulier de chaque collectivité soumise à ce régime. Elle détermine également les lois qui s’y appliquent. Les assemblées locales peuvent élaborer des règlements relevant du domaine de la loi, à l’exclusion des matières régaliennes. Ce régime concerne les COM et la Nouvelle-Calédonie. Cependant, dans certaines COM (ex : Mayotte, Saint-Pierre-et-Miquelon), identité et spécialité législatives sont associées. Les lois et règlements nationaux s’appliquent alors, selon les domaines concernés, automatiquement ou seulement sur mention expresse. Dans tous les cas, aucun changement de régime ne peut avoir lieu sans le consentement des électeurs de la collectivité située outre-mer concernée.

b) Un projet misant sur le développement endogène

Présenté en Conseil des ministres le 28 juillet 2008, le projet de loi avait pour ambition de créer les conditions d'un développement économique endogène outre-mer en privilégiant la compétitivité des entreprises, notamment dans leur environnement régional. Il avait auparavant fait l’objet d'une longue et riche concertation avec les élus et les acteurs socio-professionnels.

Au titre de l'appui au développement endogène, qui en constituait initialement le premier axe, le projet de loi prévoit la création de zones franches globales d'activités qui permettront de soutenir les secteurs à forte valeur ajoutée et créateurs d'emplois durables, choisis par chacun des territoires.

Cet effort particulier de l'État en faveur des entreprises devait s'accompagner d'une réorientation des dispositifs existants destinés à favoriser l'emploi. Les exonérations de charges sociales patronales sont recentrées sur les bas salaires et les secteurs prioritaires afin d'en accroître l'efficacité. En contrepartie des avantages ainsi accordés, les entreprises devraient renforcer leur politique de formation professionnelle.

Le deuxième axe du projet de loi, qui tend aujourd’hui à devenir prépondérant, visait à résoudre les difficultés du logement outre-mer, en particulier celles rencontrées par les populations les plus fragiles.

Pour répondre aux besoins de plus de 60 000 familles dans l'attente d'un logement social, le projet de loi prévoit d'ajouter aux crédits budgétaires existants un nouveau mode de financement en permettant aux sociétés anonymes de H.L.M. et aux sociétés anonymes coopératives d'habitations à loyer modérés de bénéficier du dispositif de défiscalisation des logements sociaux.

En outre, différentes mesures étaient destinées à réduire la fracture numérique ou à rénover le dispositif d'aide à la continuité territoriale.

D’emblée, le projet de loi se concentrait sur les départements et régions d’outre-mer, tandis que les collectivités de l’article 74 de la Constitution et la Nouvelle-Calédonie n’étaient concernées que par les dispositifs transversaux, comme la défiscalisation, et ne faisaient l’objet d’aucune mesure spécifique importante. Ce déséquilibre initial s’est aggravé avec l’incorporation de nouveaux articles au Sénat destinés à répondre à la crise qui a secoué les départements d’outre-mer.

c) Un calendrier d’examen très resserré

Les conditions d’examen de ce texte sont assez singulières. Le présent projet de loi avait été déposé sur le bureau du Sénat dès le 28 juillet 2008. Sept mois se sont écoulés avant qu’il soit inscrit par le Gouvernement à l’ordre du jour du Parlement. Le 16 février 2009, le Gouvernement déclarait l'urgence sur ce projet de loi et le Sénat adoptait finalement le texte le 12 mars dernier.

Entre-temps, le contexte économique et social des outre-mer a subi trois chocs majeurs :

– la crise financière et le ralentissement économique qui en a résulté ont durement éprouvé la métropole et les collectivités territoriales d’outre-mer ; aux Antilles, en Guyane et à la Réunion, ces difficultés économiques se sont doublées d’une violente crise sociale ;

– la législation concernant l'outre-mer a, directement ou indirectement, subi d’importantes modifications depuis le dépôt du projet de loi, avec la mise en place du plafonnement des niches fiscales dans la loi de finances pour 2009 ou la création d’un dispositif dit Scellier–Carrez en faveur de l’investissement locatif intermédiaire ;

– les violents mouvements sociaux qui ont secoué la Guyane, les Antilles et la Réunion.

Afin de prendre acte de ces changements profonds, les outils et les périmètres des dispositifs proposés par le projet de loi ont été adaptés au cours de la lecture au Sénat. La date d’examen par l’Assemblée nationale a été avancée afin de hâter l’entrée en vigueur du texte.

Le resserrement du calendrier – deux semaines seulement séparant l’adoption du projet par le Sénat et son examen par la commission des finances de l’Assemblée – a contraint votre Rapporteur à travailler dans l’urgence.

Ces délais très courts et la poursuite des mouvements sociaux l’ont obligé à renoncer aux déplacements qu’il avait programmés aux Antilles, en Guyane, à la Réunion et en Polynésie. Des auditions ont néanmoins pu être organisées à Paris, dont certaines par visioconférence, et en Nouvelle-Calédonie.

Enfin, il faut rappeler que ce projet de loi a été le premier texte dont l’examen s'est inscrit, au Sénat et à l’Assemblée nationale, dans le cadre des nouvelles procédures issues de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008. Le texte examiné en séance à l’Assemblée est donc celui adopté par votre commission des Finances, saisie au fond, après examen des amendements de votre Rapporteur, des rapporteurs pour avis, des membres de la commission et de l’ensemble des non-commissaires.

B.– UN CONTEXTE MARQUÉ PAR LES MOUVEMENTS SOCIAUX AUX ANTILLES ET À LA RÉUNION

1.– Sortie de crise aux Antilles, négociations en cours à la Réunion

Les Antilles s'acheminent vers un retour à la normale depuis la fin de la crise le 14 mars 2009 à la Martinique, dix jours après la Guadeloupe, tandis qu'à la Réunion les négociations sont reportées à une date indéterminée.

Face au mouvement social qui paralysait la Guadeloupe et la Martinique, le Président de la République a annoncé, à l’issue du Conseil des ministres du 13 février, la mise en place d’un Conseil interministériel de l’outre-mer qui « [devait] dans les prochains mois faire des propositions sur la rénovation de la politique menée par l’État en outre-mer ». De son côté, le Premier ministre a nommé deux médiateurs en charge de la reprise des négociations avec les partenaires sociaux en Guadeloupe et en Martinique.

En Guadeloupe, un accord de sortie de crise a été signé le 4 mars par l’État, les élus locaux et les organisations syndicales après quarante-quatre jours de grève générale. Ce texte, extrêmement détaillé, compte 165 articles portant tout autant sur le prix de la baguette, l’embauche d’enseignants ou l’octroi de billets d’avions à prix réduits. Il récapitule les avancées obtenues sur les 146 revendications initiales du LKP en faveur du pouvoir d’achat.

L’accord régional interprofessionnel dit « Jacques Bino », signé le 26 février par les organisations d’employeurs et les organisations syndicales de salariés, et prévoyant une augmentation de 200 euros mensuels des bas salaires lui est annexée.

À la Martinique, un accord unanime a été signé, au trente-huitième jour de mobilisation menée par le « collectif du 5 février ». Ce document récapitule les accords signés tout au long de trente-sept jours de grève qui ont paralysé l'économie et fragilisé nombre d'entreprises. Il renvoie également à l’accord régional interprofessionnel signé le 11 mars.

Les répercussions de la paralysie économique ne tarderont toutefois pas à être ressenties. Au cours des auditions menées par votre Rapporteur, des chefs d'entreprise, notamment de PME, n’ont pas caché les difficultés prévisibles et les défis à relever pour relancer l'économie locale.

CHRONOLOGIE DE LA CRISE AUX ANTILLES ET À LA RÉUNION

Janvier

20 : début d’une grève générale à l’appel d’un « Comité contre l’exploitation outrancière » (LKP, Lyannaj kont pwofitasyon) réunissant une cinquantaine d’organisations, qui réclame une hausse du salaire minimum de 200 €. Trois mille personnes manifestent à Pointe-à-Pitre.

24 et 30 : 8 000 à 25 000 personnes manifestent à Pointe-à-Pitre.

Février

1^er : le secrétaire d’État à l’outre-mer, Yves Jégo, arrive en Guadeloupe, il annonce « des mesures exceptionnelles » et l’application du revenu de solidarité active (RSA) dès 2009.

5 : En Martinique, l’intersyndicale « collectif du 5 février » proteste contre la vie chère sur l’île.

9 : Yves Jégo est rappelé à Paris. Manifestation de 12 000 personnes lors d’une « journée île morte ».

10 : Refus d’accepter une hausse de 200 € et annonce par le Premier ministre de l’envoi de deux médiateurs.

12 : Interruption des négociations entre le LKP et les médiateurs.

14 : 9 000 personnes (selon la police) à 50 000 (selon le LKP) manifestent en Guadeloupe.

16 : Des barrages sont installés sur les routes et des magasins incendiés.

17–18–19 : Flambée de violences dans les nuits du 17 au 18 et du 18 au 19 à Pointe-à-Pitre. Un syndicaliste du LKP est tué. Les forces de l’ordre sont mises hors de cause.

19 : Le Président de la République annonce un effort de 580 millions d’euros pour tous les DOM. Le LKP accepte de reprendre les négociations.

– En Martinique, 8 000 à 10 000 manifestants.

20 : entre 10 000 et 15 000 personnes manifestent à Paris pour soutenir la grève aux Antilles.

22 : en Guadeloupe, 4 000 personnes assistent aux obsèques du syndicaliste Jacques Bino.

24 au 26 : deux nuits de violences en Martinique: voitures brûlées, magasins pillés, trois gendarmes et neuf policiers blessés (deux par balles), une centaine d'interpellations.

26 : en Guadeloupe, accord régional interprofessionnel pour une hausse de 200 euros mais limité à 15 000 à 30 000 salariés car le Medef le rejette.

28 : le meurtrier présumé de Jacques Bino, un Guadeloupéen de 35 ans déjà condamné pour violences avec armes, est mis en examen.

Mars

1^er : le préfet de Guadeloupe appelle à "la reprise des activités".

2 : le LKP examine le projet d'accord transmis par le préfet. RFO reprend ses programmes après dix jours de grève.

3 : en Martinique, accord sur une hausse des bas salaires de 200 euros, mais pas encore sur les prix. La grève continue.

– en Guadeloupe, le Medef accepte des primes, mais pas l'accord.

4 : en Guadeloupe, le LKP et le préfet signent un accord en 165 points appelant "à la reprise de l'activité normale", au 44ème jour de grève générale. L'accord dit « Jacques Bino », qui prévoit notamment une augmentation de 200 euros des bas salaires lui est annexé.

5 : forte mobilisation à La Réunion contre la vie chère, à l'appel du Collectif des organisations syndicales, politiques et associatives de l'île (COSPAR). Au moins 10 000 personnes manifestent à Saint-Denis, et 5 000 à Saint-Pierre.

10 : nouvelle journée de grève à l'appel du COSPAR à La Réunion.

11 : accord régional interprofessionnel signé en Martinique.

À la Réunion, qui s'est lancée dans un mouvement similaire le 5 mars, les acteurs locaux tentent toujours de trouver les voies de la négociation. Celle sur les salaires, qui devait reprendre le 13 mars, a été reportée sine die à la demande du Collectif des organisations syndicales, politiques et associatives de l'île (COSPAR), le collectif contre la vie chère. Le préfet a présenté un projet d'accord intermédiaire et les dernières réponses de l'État aux 62 revendications du collectif.

Le COSPAR a fait savoir qu’il ne signerait pas d’accord dans la précipitation, ne souhaitant pas « [s’]enfermer dans l'accord Bino», selon les termes du secrétaire général de la CGT Réunion, M. Ivan Hoareau.

2.– Des mesures nouvelles ont été annoncées

Afin de répondre à la crise sociale qui a secoué les départements d’outre-mer, le Secrétaire d’État à l’outre-mer, M. Yves Jégo, a rappelé au cours de son audition par votre Commission les mesures exceptionnelles en faveur de l'outre-mer, annoncées le 3 mars.

Les sommes concernées s’ajoutent à celles inscrites quelques semaines plus tôt dans la loi de finances, pour atteindre un total de 847,90 millions d'euros répartis comme suit :

– 82,4 millions d'euros au titre des mesures nouvelles d'alignement sur la métropole (34 millions d'euros pour la revalorisation de l'allocation logement et 48,4 millions d'euros pour la prime unique de 200 euros versée au mois d'avril) ;

– 303 millions d'euros au titre des mesures nouvelles spécifiques à l'outre-mer (280 millions d'euros pour la mise en œuvre du RSTA, 11 millions d'euros pour la revalorisation de 20 % de la prestation de restauration scolaire et 12 millions d'euros pour les mesures exceptionnelles de soutien aux personnes âgées démunies et aux personnes handicapées) ;

– 462,5 millions d'euros au titre des mesures d'aménagement des dispositifs existants pour l'économie, les entreprises et l'emploi (40 millions d'euros pour le service militaire adapté (SMA), 150 millions d'euros au titre de la revalorisation des actions pour les entreprises et l'emploi, prévues dans le cadre du présent projet de loi, 50 millions d'euros au titre de l'abondement du fonds exceptionnel d'investissement, 130 millions d'euros pour les mesures en faveur des investissements du plan de relance, 30 millions d'euros au titre de la relance du logement social, 27 millions d'euros pour l'aide aux intrants et extrants et 35,5 millions d'euros au titre de la continuité territoriale).

LE REVENU SUPPLÉMENTAIRE TEMPORAIRE D’ACTIVITÉ (RSTA)

Le RSTA poursuit le même objectif que le RSA mais selon des modalités différentes. Il est temporaire et n’a été instauré que dans l’attente de la mise en œuvre du RSA de droit commun, selon l’échéancier prévu par la loi généralisant le RSA (au plus tard le 1^er janvier 2011).

Il s’agit d’une allocation forfaitaire mensuelle de 100 € payée par l’État aux salariés travaillant à temps plein qui ont un revenu inférieur ou égal à 1,4 SMIC. Le revenu est entendu comme l’assiette servant au calcul des cotisations sociales (salaire de base, primes,…). Pour les salariés à temps partiel, le RSTA est proratisé.

Les droits au RSTA sont d’ores et déjà ouverts.

Le Gouvernement élabore les textes et organise les circuits pour que le premier paiement puisse être fait le plus rapidement possible et sans lourdeurs administratives.

Une partie de ces mesures (exonération de cotisations sociales du bonus exceptionnel, relèvement du taux d'exonération fiscale dans les zones franches, instauration d’une exonération partielle de taxe foncière sur les propriétés non bâties en faveur des terres agricoles, etc.…) a été intégrée au texte adopté par le Sénat. Le Gouvernement a ainsi présenté 26 amendements à son propre projet, qui en modifient sensiblement le contenu et le coût. Certaines mesures seront reprises dans des projets de loi ultérieurs. Cependant, nombre d’entre elles (RSTA) peuvent être mises en œuvre par voie réglementaire.

3.– Une prise en compte de la crise par le projet et par des États généraux, conformément aux engagements du Président de la République

Le 19 février dernier, après avoir reçu les présidents des collectivités locales et les parlementaires des départements d’outre-mer, le Président de la République a proposé l’organisation d’États généraux de l’outre-mer en ces termes : « Chaque territoire doit se réapproprier son destin. Mes chers compatriotes, je vous invite donc à un débat sans tabou. Un débat où chacun pourra apporter sa contribution. »

Le Président de la République a consulté ces élus sur les enjeux autour desquels pourraient s’articuler les États généraux. Huit thèmes ont été définis :

● la formation des prix, les circuits de distribution et le pouvoir d’achat ;

● les productions locales et les conditions d’un développement endogène au bénéfice des ultra-marins ;

● les grands projets structurants et les conditions du développement durable ;

● la rénovation du dialogue social et la formation professionnelle ;

● la gouvernance, c’est-à-dire les évolutions institutionnelles locales et l’adaptation des administrations centrales ;

● l’insertion des départements d’Outre-Mer dans leur environnement régional ;

● l’égalité des chances, la promotion de la diversité et l’insertion des jeunes ;

● l’identité, la culture et la mémoire.

Lors du conseil des ministres du 4 mars 2009, M. Richard Samuel, préfet, a été nommé coordonnateur national des États généraux de l’Outre-Mer auprès du Premier Ministre.

Au niveau des quatre départements d’outre-mer, un haut fonctionnaire, responsable de la consultation locale, sera chargé, auprès du préfet et en lien avec les élus, d’organiser les tables rondes qui doivent se dérouler avec tous les acteurs sociaux, économiques et politiques pour débattre des huit grands enjeux proposés.

Les autres collectivités territoriales d’outre-mer doivent aussi pouvoir participer à cette consultation. Compte tenu des statuts institutionnels très divers de ces dernières, il a été demandé au représentant local de l’État, en lien avec les parlementaires et les présidents de collectivité, de juger de l’opportunité d’organiser un tel débat.

En lien avec le délégué interministériel à l’égalité des chances des Français d’outre-mer, M. Patrick Karam, une consultation sera également organisée pour les Français originaires des outre-mer vivant en métropole.

II.– LE PRÉSENT PROJET A ÉVOLUÉ APRÈS LES TROUBLES SOCIAUX QUI ONT TOUCHÉ LES DÉPARTEMENTS D’OUTRE-MER

À l'origine, l'ambition du texte se résumait à des dispositions d'ordre fiscal, essentiellement tournées vers les entreprises ultramarines. Six semaines de grèves et de mouvements sociaux en Guadeloupe, en Martinique et à la Réunion ont amené le Gouvernement à infléchir fortement son projet de loi.

Le projet de loi a été adopté par le Sénat au terme d'une semaine de débats constructifs et consensuels. Par anticipation, la commission des Finances du Sénat a fait application de la nouvelle procédure prévue par l'article 42 de la Constitution. C'est donc sur la base du texte de la commission des Finances saisie au fond, incorporant une cinquantaine d'amendements, que les sénateurs ont débattu en séance publique, adoptant 90 amendements sur les 444 déposés.

A.– LE SOUTIEN AU POUVOIR D'ACHAT

À la suite des mouvements sociaux survenus en Guadeloupe, en Martinique et à la Réunion, plusieurs articles rassemblés dans un nouveau titre I^erA destiné à soutenir le pouvoir d'achat outre-mer ont été adoptés par le Sénat.

1.– La faculté de réglementer les prix

De nombreux secteurs d'activité subissent, dans les outre-mer, des distorsions majeures de concurrence du fait du poids et de l'influence de quelques grandes entreprises dominantes qui pratiquent des prix non conformes à l'optimum du marché. Conjugués à des revenus plus faibles qu’en métropole, ces prix élevés concourent à affaiblir le pouvoir d’achat des populations ultramarines.

Afin d’y remédier pour les produits les plus sensibles, l’article 1^er A donne la faculté à l'État de réglementer les prix des produits de première nécessité dans les collectivités territoriales d’outre-mer où il a compétence pour le faire.

2.– Une transparence des prix améliorée

Dans le souci de soutenir le pouvoir d'achat outre-mer, les outils de comparaison des prix pratiqués en métropole et outre-mer ont été améliorés par l’article 1^er B : il est désormais prévu une publication régulière des études réalisées par les observatoires des prix et des revenus, qui ont été créés en 2007.

3.– La mise en œuvre des accords négociés dans les départements d’outre-mer nécessite d’adapter le cadre législatif

Le Gouvernement a également mis en place, à l’article 1^er C, un cadre législatif visant à exonérer de cotisations sociales le versement d’un « bonus » de 1 500 euros maximum par an et par salarié, organisé dans le cadre des accords régionaux interprofessionnels récemment signés dans les départements d’outre-mer.

Dans le contexte encore fragile d’une sortie de crise, votre Rapporteur a entendu s’en tenir à des modifications limitées en cette matière, préservant l’équilibre général des accords négociés entre l’État, les élus locaux et les partenaires sociaux.

B.– LE SOUTIEN À L’ÉCONOMIE ET AUX ENTREPRISES

Engagement important du Président de la République au cours de sa campagne électorale, la création de zones franches globales d’activités (ZFA) dans les quatre départements d’outre-mer constituait le bloc de mesures phare du projet de loi déposé sur le bureau du Sénat en juillet 2008.

Ainsi que l’a rappelé précédemment votre Rapporteur, ces zones franches sont porteuses d’une ambition nouvelle pour ces territoires : leur développement économique endogène. Elles visent à soutenir et faciliter l’activité des secteurs particulièrement porteurs pour l’économie ultra-marine, et pour lesquels les départements d’outre-mer peuvent revendiquer – dès à présent ou à moyen terme – un avantage compétitif sérieux. Pour parvenir à cet objectif, les ZFA reposent sur un dispositif pour partie classique, mais également innovant tant dans sa philosophie que dans son montage.

1.– Le dispositif des ZFA dans le projet de loi initial

● Un attelage classique d’exonérations fiscales pour soutenir des zones économiques en difficulté

Les articles 1^er à 3 du projet de loi déposé initialement au Sénat ne constituaient pas du point de vue méthodique une novation en droit fiscal. Il s’agissait de la combinaison entre un zonage géographique et sectoriel et un attelage de leviers fiscaux de soutien à l’activité des entreprises. Ces leviers étaient : l’impôt sur le résultat (impôt sur les sociétés ou impôt sur le revenu acquitté sur les bénéfices agricoles, industriels et commerciaux ou des professions non commerciales), la taxe professionnelle et la taxe foncière sur les propriétés bâties.

Cette combinaison se retrouve dans de multiples dispositifs de soutien fiscal à l’aménagement du territoire, tant en zones urbaines (zones urbaines sensibles, zones franches urbaines, zones de redynamisation urbaine) qu’en zones rurales (zones de revitalisation rurale, bassin d’emploi à redynamiser), et même sur les zones de restructuration de défense, créées par la loi de finances pour 2009.

Principalement justifiées par des critères géographiques, dans le cadre des lignes directrices de l’Union européenne sur les aides publiques à finalité régionale, ces zones sont presque systématiquement orientées en faveur des nouvelles activités (nouvelles implantations d’entreprises, nouveaux établissements ou extensions). Ainsi, l’avantage fiscal n’est pas consenti sur ce qu’il est convenu d’appeler « le stock », afin de contrer les effets d’aubaine, mais bel et bien sur « le flux », afin de limiter la dépense fiscale au seul objectif d’intérêt général poursuivi qui est de lutter contre la désertification économique.

● Un système à deux étages innovant pour cibler le développement économique recherché

Les ZFA ressemblent donc en première approche à un dispositif de zonage classique, mais se révèleront à la fois un dispositif plus puissant et différemment calibré que les aides habituelles en faveur de l’aménagement du territoire.

Premièrement, les conditions d’éligibilité aux ZFA ne ciblent pas la création d’activité mais toutes les activités de la zone concernée. Cependant, cette souplesse est fortement contrebalancée par des critères restrictifs tenant aux entreprises éligibles : d’une part, les ZFA sont réservées aux PME au sens communautaire ; d’autre part, les ZFA sont réservées aux secteurs productifs au sens de la réduction d’impôt au titre de l’investissement productif outre-mer (article 199 undecies B du code général des impôts).

Deuxièmement, les ZFA, en plus d’être un dispositif particulièrement long de soutien fiscal (dix années en tout), sont structurées en deux niveaux : un niveau d’exonération standard et un échelon de ZFA bonifiée, pour les entreprises qui réunissent des conditions supplémentaires. Ce deuxième étage du dispositif permet de consentir des avantages encore plus puissants en faveur de plusieurs « contribuables-cibles » :

– ceux de zones très isolées (Guyane, îles périphériques de la Guadeloupe) ;

– ou ceux exerçant dans des secteurs de pointe, jugés spécialement porteurs du développement économique de l’outre-mer ;

– ou ceux qui soutiennent des projets de recherche conduits par des organismes publics ;

– ou ceux dont l’activité repose sur la transformation locale de produits bruts importés.

Au total, selon que l’entreprise est simplement éligible aux ZFA ou satisfait de surcroît à un des critères d’éligibilité aux ZFA bonifiées, le projet de loi déposé initialement prévoyait des avantages fiscaux substantiels :

(en pourcentage d’abattement de la base imposable de chaque impôt)

	de 2009 à 2015	2016	2017	2018	2019
ZFA	50%	40%	35%	30%	0%
ZFA bonifiée	80%	70%	60%	50%	0%

2.– Les modifications introduites au Sénat dans un contexte économique et social difficile

Le contexte économique et social du projet de loi, dans le monde et plus particulièrement dans les départements d’outre-mer, a été rappelé précédemment par votre Rapporteur. Il a conduit le Gouvernement à décider d’adapter le contenu du projet dès son examen en première lecture par le Sénat, afin de majorer les avantages consentis dans le cadre des ZFA.

● Élargissement et majoration des ZFA.

Pour tenir compte à la fois du contexte et de l’annonce par le Président de la République de la suppression de la taxe professionnelle à compter de 2010, le Sénat a décidé de majorer forfaitairement les taux d’abattement de l’assiette de cette taxe dans les ZFA et les ZFA bonifiées. L’exonération sera ainsi totale dans le régime bonifié.

(en pourcentage d’abattement de la base imposable de chaque impôt)

	de 2009 à 2015	2016	2017	2018	2019
ZFA	50%	40%	35%	30%	0%
ZFA bonifiée	80%	70%	60%	50%	0%
TP en ZFA	80%	70%	65%	60%	0%
TP en ZFA bonifiée	100%	90%	80%	70%	0%

Le Sénat a également tiré parti des différentes propositions en matière de secteurs prioritaires permettant le bénéfice des ZFA bonifiées. Tandis que, pour chaque département d’outre-mer, trois secteurs devaient être déterminés en sus de la recherche et des technologies de l’information et de la communication, le Sénat a décidé d’unifier l’éligibilité en ZFA bonifiée sur les six secteurs finalement retenus au gré des territoires : recherche et développement, technologies de l’information et de la communication, tourisme, agro-nutrition, environnement et énergies renouvelables.

Enfin, le Sénat a également introduit, sur une proposition du Gouvernement, une exonération de taxe foncière sur les propriétés non bâties en faveur des terres agricoles en complément des ZFA, dans tous les départements d’outre-mer. Cette exonération sera égale à celle consentie en matière de taxe professionnelle (80 % jusqu’en 2015, puis 70 %, 60 % et 50 %).

● Un dispositif qui s’est écarté de son ambition première.

Au gré de ces aménagements, votre Rapporteur constate que le dispositif des ZFA s’est éloigné, au Sénat, de son équilibre initial. Plus puissant, tendant parfois à l’exonération totale, il est également moins ciblé sur le développement économique des départements d’outre-mer. Cette dénaturation sensible de l’ambition originelle des ZFA est d’autant plus manifeste que le Sénat a également modifié les conditions d’éligibilité géographique aux ZFA bonifiées.

En effet, tandis que ces bonifications géographiques étaient réservées initialement aux territoires objectivement isolés, le Sénat a admis leur extension à :

– plus du tiers des communes de Martinique, nommément énumérées ;

– les 4/5^èmes du territoire de La Réunion ;

– toute commune de la Guadeloupe qui pourrait être définie par décret.

3.– La position de votre Rapporteur

Saisie de ce volet du projet de loi, la commission des Finances devrait, selon votre Rapporteur, chercher à consolider au plan juridique et fiscal le montage d’ensemble pour en garantir la cohérence, plutôt que de tenter d’optimiser encore un dispositif que le Sénat a déjà porté à son maximum.

● Le texte adopté par le Sénat maximise autant qu’il est raisonnable le soutien fiscal à l’économie des départements d’outre-mer.

Votre Rapporteur considère qu’il ne serait pas raisonnable de diminuer encore le lien fiscal désormais ténu qui unira les entreprises des départements d’outre-mer avec les collectivités publiques d’outre-mer. Il rappelle qu’en matière d’impôt sur les sociétés, bien que le projet de loi ne le précise malencontreusement pas, la ZFA se cumulera avec l’abattement de droit commun dans les départements d’outre-mer d’un tiers des bénéfices déclarés. Au total, la base d’imposition des sociétés sera donc de 43 % en ZFA jusqu’en 2015 et de 14 % en ZFA bonifiée.

De même, il ne lui paraît pas souhaitable de diminuer encore les impositions locales acquittées par les entreprises dans les ZFA. Cela n’est guère discutable en matière de taxe professionnelle puisque l’exonération sera déjà totale dans les ZFA bonifiées et que l’écart n’est déjà plus que de vingt points d’assiette avec la taxe professionnelle acquittée en ZFA normale (100 % d’abattement contre 80 %). Il importe donc à tout le moins que les entreprises conservent 20 % à 50 % (selon le degré de ZFA) de leurs impositions foncières, sous peine, dans le cas contraire, de briser tout lien fiscal entre ces entreprises et leur territoire d’installation. Cet argument vaut également, à l’évidence, s’agissant des terres agricoles, qui sont déjà exonérées de la taxe foncière due aux régions et aux départements, et qui bénéficieront de 80 % d’exonération sur la seule part communale restante.

● Un dispositif qui appelle maintenant un effort de rationalisation

Au contraire, votre Rapporteur estime qu’après plusieurs étapes de rédaction de ce dispositif, qui ont conduit à en élargir le bénéfice ou à en majorer la portée, il convient à présent d’en rationaliser les modalités de mise en œuvre. Une difficulté de principe et plusieurs anomalies techniques ont particulièrement retenu son attention :

– Au plan des principes, il estime que l’ouverture géographique de l’éligibilité aux ZFA bonifiées a été opérée par le Sénat dans des conditions peu sécurisantes au plan juridique. Le fait d’avoir nommé dans la loi 13 communes d’un département, laissant le soin à un décret, sans encadrement législatif, de déterminer celles d’un autre, ne paraît pas satisfaisant au plan de l’égalité. Votre rapporteur rappelle que lorsqu’il s’agit de légiférer pour conditionner l’octroi d’avantages fiscaux différenciés entre des contribuables de même nature, la jurisprudence constitutionnelle impose au Parlement soit de subordonner le bénéfice de l’avantage à une situation spécifique du bénéficiaire par comparaison aux autres contribuables, soit de cibler l’avantage consenti en proportion de l’intérêt général poursuivi. Sous cet angle, il ne paraît pas suffisant, pour justifier qu’une entreprise A et une entreprise B, déclarant des bases foncières et un résultat identiques, soient assujetties à des fiscalités différentes, de se borner à constater que A est implantée à Fonds-Saint-Denis, par exemple, et B à Gros-Morne. Au total, votre rapporteur serait donc favorable à ce que soient précisées dans la loi les situations objectives caractérisant géographiquement une ZFA bonifiée, à charge pour l’autorité réglementaire de lister a posteriori les communes obéissant aux critères retenus. Il relève d’ailleurs que cette méthode est systématiquement utilisée en matière de zonage.

– Sur un plan plus technique, votre Rapporteur déplore particulièrement :

● Que l’articulation entre l’abattement d’impôt sur les sociétés prévu dans les ZFA et celui de droit commun dans les départements d’outre-mer (article 217 bis du code général des impôts) ne soit nullement précisée, alors même que le premier est plafonné en valeur absolue et non le second. Ce point devra impérativement être corrigé.

● Que certaines modalités d’application du dispositif traduisent une complexité byzantine, au point d’en diminuer l’efficacité. Il relève ainsi, à titre d’exemple, que la sanction pesant sur une entreprise n’acquittant pas sa contribution à la formation professionnelle bénéficiera elle-même de l’abattement en ZFA.

C.– LA RÉFORME DE LA DÉFISCALISATION DES INVESTISSEMENTS PRODUCTIFS

● L'un des éléments majeurs de la politique de soutien à l'investissement, dans la loi de programme de 2003, était la défiscalisation des investissements productifs, portée essentiellement par les articles 199 undecies B et 217 undecies du code général des impôts. Il a paru bon au Gouvernement de modifier et compléter ces articles pour tenir compte des adaptations jugées utiles après les missions d'évaluation de la loi de 2003.

● Le dispositif de défiscalisation est modernisé, notamment pour mieux prendre en compte les besoins des outre-mer en matière de nouvelles technologies de l’information et de la communication. À cette fin, le projet de loi propose de créer un régime spécifique de défiscalisation des opérations de pose de câbles sous-marins de communication et d’encourager ainsi le désenclavement numérique des outre-mer.

● Mais l’essentiel des mesures relatives à la défiscalisation tendent plutôt à sa rationalisation.

La plupart de ces mesures doivent être soutenues, car elles tendent à écarter les risques d’abus, qui ont pu ternir l’image de la défiscalisation, outil indispensable au développement de nos outre-mer. Il en est ainsi, par exemple, de la volonté de ramener à de 70 à 50 % le taux d’avantage fiscal dans le secteur de la navigation de plaisance, ou encore du plafonnement des investissements défiscalisables dans le secteur des énergies renouvelables.

En matière de moralisation de la défiscalisation, votre Rapporteur souhaite aller plus loin encore que le Gouvernement. Entre autres mesures, il est nécessaire d’augmenter fortement la sanction infligée aux sociétés de portage qui ne soumettraient pas à l’obligation de déclaration des investissements défiscalisés, instaurée en 2007.

Il faut cependant veiller à ce que la rationalisation ne se transforme pas en bureaucratisation. À ce titre, votre Rapporteur conteste la division par deux par le Sénat du montant (150 000 au lieu de 300 000 euros) au-delà duquel un investissement doit recevoir un agrément pour être défiscalisé. Les services fiscaux ne seraient pas matériellement en capacité de traiter l’afflux de demandes ainsi généré. Dans un contexte de crise économique, les mesures ralentissant l’investissement doivent être proscrites.

La crise est par ailleurs l’un des deux facteurs qui, avec le plafonnement des « niches fiscales » adopté dans le projet de loi de finances pour 2009, ralentit la collecte de l’épargne nécessaire au financement des investissements défiscalisés. Afin de drainer cette épargne vers l’outre-mer, il paraît nécessaire de réduire le risque pesant sur les investisseurs. C’est pourquoi votre Rapporteur souhaite, entre autres mesures, que seul l’avantage fiscal « net » puisse être repris à l’investisseur qui loue un bien à un exploitant local devenu défaillant, exploitant auquel est rétrocédée, sous forme d’une réduction des loyers, une part au moins égale à 60 % de l’avantage fiscal.

D.– LA RELANCE DE LA POLITIQUE DU LOGEMENT

Le développement d’une offre de logements adaptée aux besoins constitue un enjeu majeur outre-mer. Le projet de loi propose donc d’agir simultanément dans deux domaines afin de relancer la politique du logement outre-mer.

En premier lieu, plusieurs instruments juridiques nouveaux sont introduits dans les départements d’outre-mer pour reconstituer les titres de propriété des terrains et des immeubles (création d’un groupement d’intérêt public, proposé par l’article 19), permettre la réquisition des logements vacants (article 17) et favoriser une meilleure gestion des logements en indivision (article 18).

Le caractère assez technique de ces dispositions, améliorées lors de l’examen par le Sénat sans que celui-ci en ait profondément modifié l’équilibre, ne doit pas masquer leur importance réelle. En s’attaquant au problème structurel de l’indivision et de la vacance des biens, elles permettront, à moyen terme, de développer l’offre de logements, notamment en libérant un foncier particulièrement rare dans les départements d’outre-mer.

En second lieu, l’article 20 du projet de loi propose une réorientation vers le logement social de la défiscalisation en matière de logement qui offre des avantages fiscaux afférents à l’impôt sur le revenu et à l’impôt sur les sociétés aux investisseurs qui acquièrent ou construisent des logements outre-mer destinés à la location.

Ce volet du texte, qui concerne l’ensemble des outre-mer, part du constat que la défiscalisation a conduit à une production de logements partiellement inadaptée aux besoins et à un accroissement des prix du foncier et de la construction qui a pesé sur la production de logements sociaux, soutenus budgétairement par l’État dans les départements d’outre-mer et les collectivités d’outre-mer n’ayant pas compétence en matière de logement.

L’idée centrale du projet de loi est donc de substituer à la défiscalisation en faveur du logement libre et intermédiaire, une défiscalisation en faveur du logement social.

Le projet de loi déposé au Sénat le 28 juillet 2008 organisait donc, d’une part, l’extinction, à la fin de 2012, de la défiscalisation dite Girardin (article 199 undecies A du code général des impôts) et, d’autre part, la création d’un nouveau mécanisme de défiscalisation au bénéfice des investisseurs louant puis cédant à des bailleurs sociaux des logements sociaux (nouvelle rédaction de l’article 199 undecies C du code général des impôts).

Saisi de ce projet en mars 2009, dans un contexte radicalement bouleversé aussi bien sur le plan socio-économique (crise économique mondiale, crise sociale aux Antilles et à la Réunion) que juridique (plafonnement spécifique des avantages fiscaux relatifs à l’outre-mer, plafonnement global des niches fiscales, création d’un puissant dispositif, dit Scellier-Carrez, en faveur de l’investissement locatif intermédiaire en métropole et dans les départements d’outre-mer), le Sénat a profondément modifié le texte pour allonger la période d’extinction du dispositif Girardin (jusqu’à fin 2013 s’agissant de la défiscalisation au titre des logements intermédiaires) et pour créer un nouveau dispositif pérenne de défiscalisation de l’investissement locatif intermédiaire sous la forme d’un renforcement spécifique à l’outre-mer du dispositif Scellier-Carrez (article 20 bis A).

Votre Rapporteur, qui rappelle que les outils de défiscalisation existants dits Girardin libre et intermédiaire n’ont pas produit des effets identiques dans tous les outre-mer et qu’ils ont notamment déjà été utilisés en Nouvelle-Calédonie pour construire des logements sociaux, partage pleinement les orientations générales du Sénat.

En premier lieu, on ne peut ignorer que la complexité inhérente au nouveau mécanisme proposé de défiscalisation en faveur du logement social peut retarder sa mise en œuvre et que les outils existants ont incontestablement eu le mérite de soutenir l’activité dans le secteur majeur qu’est le bâtiment. Il estime absolument indispensable d’organiser une transition adaptée.

Sur ce point, le texte adopté par le Sénat n’est pas pleinement satisfaisant et votre Rapporteur estime nécessaire de prévoir des modalités d’entrée en vigueur et de transition préservant la sécurité juridique et l’équilibre économique des opérations, comme il convient pour toute réforme fiscale importante.

En second lieu, votre Rapporteur apporte son plein soutien à la volonté du Sénat de maintenir un dispositif pérenne de défiscalisation de l’investissement locatif intermédiaire sous la forme d’un renforcement, spécifique à l’outre-mer, du dispositif Scellier-Carrez et de son extension aux collectivités d’outre-mer.

Il serait, en effet, irresponsable d’apporter un avantage fiscal à l’investissement locatif équivalent dans les zones les plus prospères de la métropole et dans les outre-mer et inacceptable que les collectivités d’outre-mer soient les seuls territoires de la République dans lesquels aucun soutien fiscal ne serait apporté à l’investissement locatif intermédiaire direct (c’est-à-dire sans l’intermédiation d’un bailleur social).

Votre Rapporteur estime toutefois que le dispositif Scellier-Carrez, qui nécessite un engagement locatif de 9, 12 ou 15 ans, ne peut, en l’état, apporter une réponse crédible au besoin d’un soutien fiscal du logement intermédiaire dans les collectivités d’outre-mer et, en particulier, dans celles d’entre elles dont les évolutions politiques à moyen terme sont incertaines.

Votre Rapporteur juge donc une modification du projet de loi sur ce point nécessaire à son équilibre même.

En troisième lieu, aux côtés du logement locatif, l’accession à la propriété constitue un objectif politique prioritaire de la majorité. Le projet de loi propose d’élargir l’avantage fiscal prévu à l’impôt sur les sociétés aux opérations de location-accession et de recentrer sur la primo-accession la réduction d’impôt ouverte aux résidents des départements d’outre-mer au titre de l’acquisition d’une résidence principale.

Votre Rapporteur rappelle que des mesures fiscales puissantes (création du crédit d’impôt au titre des intérêts d’emprunt pour l’acquisition de la résidence principale, renforcement du prêt à taux zéro) ont été adoptées depuis 2007 pour soutenir l’accession à la propriété mais que, par construction, ces mesures ne concernent que les habitants de la métropole et des départements d’outre-mer.

Il estime donc que la création d’un dispositif de soutien à l’accession à la propriété bénéficiant également aux résidents des collectivités d’outre-mer est nécessaire. Le projet de loi propose, sur ce point, une adaptation du dispositif de défiscalisation à l’impôt sur les sociétés pour en ouvrir le bénéfice au titre des opérations de location-accession. Votre Rapporteur estime que cette avancée doit être complétée par un élargissement du nouveau mécanisme de défiscalisation « productif social » proposé.

En quatrième lieu, si les plafonnements mis en place par la loi de finances pour 2009 assurent désormais que les dispositifs de défiscalisation ne remettront pas en cause la progressivité de l’impôt et contribuent ainsi à leur pérennité en garantissant leur acceptabilité politique et sociale, ils ont aussi pour effet d’accroître la concurrence entre les différents « produits fiscaux » que constituent les investissements ainsi encouragés. Cette dimension, qui ne pouvait être prise en compte au stade du dépôt du projet de loi, ne peut plus être ignorée et il convient de veiller avec la plus grande attention à ce que l’investissement productif, qui est intrinsèquement risqué, ne soit pas évincé par le nouveau dispositif proposé en matière de logement.

Enfin, en cinquième et dernier lieu, votre Rapporteur rappelle que le bénéficiaire final des dispositifs de défiscalisation est l’occupant des logements que ces dispositifs ont permis de construire. Sur ce point, les règles de rétrocession introduites par le nouveau dispositif « productif social » proposé constituent une avancée majeure. Pour les mécanismes plus traditionnels d’encouragement à l’investissement locatif intermédiaire et social, le plafonnement des loyers constitue également une forme de rétrocession puisqu’ils font perdre à l’investisseur la différence entre ce plafond et le loyer de marché. Pour que cette rétrocession soit suffisamment substantielle, il convient que les plafonds de loyers, qui relèvent du pouvoir réglementaire, soient fixés à des niveaux adaptés. Si cet exercice est particulièrement délicat compte tenu, d’une part, de la nécessité de préserver l’équilibre économique des opérations et, d’autre part, de la grande diversité des marchés locaux, votre Rapporteur souhaite une vigilance particulière du Gouvernement sur ce point.

E.– DES MESURES ÉCONOMIQUES ET SOCIALES DIVERSES

1.– La légalisation de la TVA NPR (titre I^er, chapitre II)

En application d’une instruction ministérielle de 1953, dont la trace n’a d’ailleurs pu être retrouvée, un régime tout à fait dérogatoire de taxe sur la valeur ajoutée était appliqué dans les départements d’outre-mer, à l’exception de la Guyane. En effet, certains produits exonérés de TVA pouvaient, du fait de leur incorporation dans un cycle de production, donner lieu à récupération de TVA, sans que celle-ci ait été payée. La TVA est alors dite « non perçue récupérable » (NPR). Le projet de loi légalise l’existence de ce régime spécifique et le circonscrit aux seules dépenses d’investissement.

2.– La réforme en plusieurs temps des exonérations de cotisations sociales (titre I^er, chapitre II)

Les articles 11 et 12 du présent projet de loi ont été, à l’automne dernier, « exportés » vers le projet de loi de finances pour 2009, afin de permettre une entrée en vigueur plus rapide de la réforme du dispositif d’exonération de cotisations patronales de sécurité sociale propres aux départements d’outre-mer.

Cette réforme consistait, pour l’essentiel, à rendre dégressif le montant des exonérations dans les entreprises et les secteurs qui y sont éligibles. Le droit antérieur prévoyait un forfait d’exonérations d’un montant égal à 1,3, 1,4 ou 1,5 SMIC, quel que soit le niveau du salaire exonéré. Le dispositif adopté en loi de finances pour 2009 prévoit un montant maximal d’exonérations pour un salaire égal à 1,4 SMIC. Au-delà, le montant de l’exonération décroît pour s’annuler à 3,8 SMIC. Un régime bonifié est prévu, dans lequel l’exonération commence à 1,6 SMIC pour cesser à 4,5 SMIC.

Afin de répondre à la crise sociale survenue aux Antilles, le Gouvernement a fait adopter par le Sénat un assouplissement de la dégressivité, consistant à maintenir l’exonération à son niveau maximum jusqu’à 2,2 SMIC dans les entreprises de moins de 11 salariés des secteurs bonifiés. Le Gouvernement a annoncé un effort supplémentaire, en déplaçant à 2,5 SMIC le seuil de dégressivité, pour toutes les entreprises éligibles des mêmes secteurs.

3.– La création d’un Fonds exceptionnel d’investissement (titre I^er)

L’objet de ce fonds, doté en loi de finances pour 2009 puis abondé à l’occasion des deux premières lois de finances rectificatives de l’année, est de contribuer au financement d’investissements structurants réalisés par des personnes publiques dans les collectivités ultramarines.

La création de ce fonds doit être saluée, eu égard au manque criant d’infrastructures qui caractérise certaines collectivités de nos outre-mer.

4.– La création d’un fonds unique de continuité territoriale (titre III)

Le projet de loi propose de rassembler en un fonds unique la dotation de continuité territoriale, créée par la loi dite « Girardin » du 21 juillet 2003, (qui deviendrait « aide à la continuité territoriale ») et le passeport-mobilité, créé en 2002.

Le fonctionnement et les modalités de gestion de ces deux dispositifs ont été critiqués, notamment par la Cour des comptes dans son rapport public de 2008. Le Gouvernement en a tiré les conséquences, en proposant une réorganisation des dispositifs autour d’un opérateur unique, qui pourrait être l’Agence nationale pour l’insertion et la promotion des travailleurs d’outre-mer (ANT).

Le bénéfice des aides versées par le fonds serait soumis à des conditions de ressources, ce qui est une nouveauté pour le passeport-mobilité. Votre Rapporteur souhaite que soit, en tout état de cause, prise en compte la distance entre la métropole et chacune des collectivités, ainsi que les différences de pouvoir d’achat d’une collectivité à l’autre.

5.– Des dispositions complémentaires de nature très variée (titre IV)

Le projet de loi déposé par le Gouvernement prévoyait ainsi la suppression du dispositif de soutien à l’emploi des jeunes diplômés outre-mer, la suppression de l’obligation de domiciliation pour un cautionnement, un dispositif répressif de lutte contre l’orpaillage clandestin, que notre Commission des lois propose de renforcer, ou encore la mise en place d’une nouvelle commission d’évaluation des politiques de l’État outre-mer.

Le Sénat y a inséré des dispositions relatives à la pêche maritime, aux instituts d’émission monétaire outre-mer et à l’élaboration d’un schéma minier en Guyane. Un article concernant les conditions de rachat de l’électricité produite à partir de canne à sucre a aussi été ajouté.

Votre Rapporteur souhaite, enfin, que cette loi puisse être une opportunité de ratifier de la façon la plus exhaustive les ordonnances prises sur le fondement des articles 38 et 74–1 de la Constitution.

AUDITIONS DES MINISTRES

Au cours de sa réunion du mardi 31 mars 2009, la Commission a entendu Mme Michèle ALLIOT-MARIE, ministre de l’Intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales et de M. Yves JÉGO, secrétaire d’État chargé de l’outre-mer, sur le projet de loi.

M. le président Didier Migaud. Nous accueillons Mme la ministre de l’intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales, et M. Yves Jégo, secrétaire d’État chargé de l’outre-mer, afin qu’ils nous présentent le projet de loi pour le développement économique de l’outre-mer, qui a été examiné en première lecture par le Sénat.

Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de l’intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales. Quels sont les finalités et les grands principes du projet de loi d’orientation « pour le développement économique des outre-mer », puisque tel est son titre après son adoption en première lecture par le Sénat ? Donner un nouvel élan à l’outre-mer, valoriser les atouts propres à chacun des départements ultramarins puisqu’ils sont très différents les uns des autres, et leur permettre de mieux affronter les grands défis d’un monde en mouvement. Le projet de loi a été entrepris il y a plus de dix-huit mois, dans un contexte bien différent de celui dans lequel il vous est soumis, marqué, lui, d’une part, par la crise sociale sérieuse que viennent de vivre la Guadeloupe et la Martinique, et que continuent de traverser la Guyane et La Réunion encore perturbées par des mouvements sociaux ; d’autre part, par la crise économique et financière mondiale, dont l’impact est particulièrement fort sur les zones géographiques fragilisées auxquelles appartiennent les économies ultramarines. Il convient donc de voir si les mesures inscrites dans le projet de loi sont à même d’apporter les réponses aux questions nouvelles qui se posent.

Le projet de loi a été élaboré dans le cadre d’une large concertation. Je ne sais pas si l’on peut aller jusqu’à parler de coproduction législative, mais rarement projet de loi aura fait l’objet d’autant d’échanges et de modifications : non seulement les élus, mais aussi les acteurs professionnels des départements d’outre-mer y ont été associés puisque ce sont eux qui ont déterminé les secteurs stratégiques prioritaires. De même, ils ont contribué à adapter le projet à la crise mondiale et à la crise locale, notamment en inscrivant 150 millions d’euros supplémentaires en faveur du logement et des très petites entreprises, éprouvées par la crise. De nouvelles mesures ont été décidées pour soutenir le pouvoir d’achat, à l’origine des troubles ayant secoué nos départements d’outre-mer. Ainsi, le bonus salarial versé par les entreprises sera exonéré de cotisations sociales.

Pour atteindre concrètement ces objectifs, le projet de loi repose sur une triple priorité : renforcer l’efficacité des dispositifs en les corrigeant, soutenir l’investissement et relancer le logement social.

S’agissant de la première priorité, les exonérations de charges seront réformées pour les recentrer sur les bas salaires et, au-delà, pour promouvoir l’embauche dans les petites entreprises de cadres issus des départements d’outre-mer, en aidant à la fois l’employeur et le salarié.

Par ailleurs, certains dispositifs de défiscalisation sont de toute évidence devenus obsolètes, concernant par exemple, les bateaux de plaisance ou le logement libre. Les nouveaux dispositifs seront réorientés vers des investissements aujourd'hui plus productifs, telle la recherche-développement.

La deuxième priorité consiste à soutenir les investissements par le biais des zones franches d’activité, afin de compenser le handicap géographique dont souffre la compétitivité des entreprises éligibles.

La liste des secteurs prioritaires qui bénéficieront d’un abattement de 80 % de leurs principaux impôts a été harmonisée dans les trois départements d’outre-mer. Il s’agit notamment de l’agro-nutrition et des énergies renouvelables. À cet égard, le projet a encore été amélioré de façon à promouvoir l’excellence environnementale des départements d’outre-mer. Ainsi, l’énergie fabriquée à partir de la bagasse sera désormais mieux payée aux producteurs.

La suppression de la taxe professionnelle décidée par le Président de la République a suscité des inquiétudes, mais il n’est pas question de pénaliser les entreprises situées dans les zones franches d’activité. Nous adapterons le dispositif en veillant aux compensations nécessaires après la réforme. Le Sénat a d’ailleurs introduit de nouveaux pourcentages d’exonération de taxe professionnelle, qui ont été portés de 80 % à 100 % pour les secteurs et les zones prioritaires, et de 50 % à 80 % pour les autres.

Le projet de loi crée par ailleurs un fonds exceptionnel d’investissement outre-mer, qui servira à financer des équipements collectifs contribuant au développement économique et social.

Enfin, à l’intention du petit commerce, qui a fait l’objet de discussions nourries avec les élus et les responsables économiques, un fonds spécifique sera créé et doté de 8 millions d’euros. Il pourra être complété par d’autres mesures d’appui.

La troisième priorité, c’est la relance du logement social, dont la situation, tant sur le plan quantitatif que sur le plan qualitatif, reste préoccupante dans l’ensemble de l’outre-mer. Les mesures d’aide au logement ont montré leurs limites. Même si elle partait d’excellentes intentions, la défiscalisation du logement libre a eu dans certains cas des effets pervers, notamment en accaparant le foncier disponible et en poussant les prix à la hausse. Le texte prévoit donc de réorienter la défiscalisation en faveur du logement social et intermédiaire. Des efforts seront faits également pour la réhabilitation et l’entretien, qui profiteront à l’emploi puisque l’artisanat occupe dans ce secteur 22 000 personnes. Le nouveau dispositif de défiscalisation sera ouvert à des opérations de construction de résidences sociales pour personnes âgées. Enfin, le dispositif national voté fin 2008, dit « amendement Scellier », a été adapté à l’outre-mer lors de la discussion au Sénat.

En conclusion, ce projet de loi marque la première étape dans la nouvelle approche de l’outre-mer que le Gouvernement entend adopter. Bien entendu, face aux enjeux, une réponse exclusivement économique ne saurait suffire et c’est aux états généraux qui commenceront dans les prochaines semaines qu’il reviendra de traiter l’ensemble de la problématique de l’outre-mer puisqu’ils réuniront tous ses acteurs économiques, sociaux et culturels. Ce sera la première fois qu’un travail aussi global et aussi complet sera accompli puisque seront développés divers thèmes, qui iront de la gouvernance au dialogue social en passant par la coopération régionale ou la culture.

Je terminerai en citant le préfet Samuel, qui assurera la coordination de cette grande consultation, la plus grande jamais menée outre-mer, destinée à accompagner le déploiement de la loi pour le développement des outre-mer.

M. Gaël Yanno, rapporteur. S’agissant des dispositions ajoutées par le Sénat à la demande du Gouvernement au titre I^er A – « Soutien au pouvoir d’achat » –, qu’en est-il de La Réunion par rapport à la Guadeloupe et à la Martinique où deux accords régionaux interprofessionnels ont été signés ?

Aujourd’hui, la prime de 200 euros par mois est financée à hauteur de 50 euros par les collectivités locales, de 50 euros par l’entreprise et de 100 euros par l’État indirectement par le biais d’une exonération totale de charges sociales. Certains acteurs économiques s’inquiètent de ce que, dans trois ans, le coût passera de 50 euros à 325 euros, charges comprises. Que peut leur répondre le Gouvernement ?

Le 24 mars dernier a été lancé un plan Corail de relance des économies d’outre-mer touchées par la crise. Vous avez prévu également de réunir des états généraux. Comment ces différentes initiatives s’articulent-elles avec la LODEOM ?

S’agissant de la définition des secteurs d’activité éligibles aux mesures en faveur des zones franches d’activité, elle a été élargie en Martinique et au parc national des Hauts de La Réunion par le Sénat. La commission des affaires économiques envisage elle aussi de rajouter une autre commune de Martinique. Quelle est votre position sur cette question ?

Le dispositif en faveur des zones franches d’activité prévoit également des abattements d’impôt sur les sociétés, qui s’ajouteront à l’abattement de droit commun qui existe déjà dans les DROM. Dans quel ordre s’appliqueront-ils ?

En ce qui concerne la défiscalisation, le projet de loi a été préparé en concertation avec les acteurs économiques locaux, mais avant les tremblements de terre qu’ont constitués successivement la crise financière, qui met en cause le dispositif lui-même – la question n’étant plus tant de payer moins d’impôt que de maintenir son résultat ou son revenu –, le plafonnement des niches, qui a changé la donne, l’amendement Scellier, qui crée un nouvel outil de défiscalisation, appelé outre-mer « Girardin inversé », puisqu’il pourrait inciter des contribuables dromiens à investir en métropole, et avant la crise d’image qui affecte l’outre-mer. Comment prendre tous ces éléments en compte ? N’y a-t-il pas un risque d’éviction de l’investissement productif, le dispositif rendant le logement social particulièrement attractif, c'est-à-dire aussi avantageux que l’investissement productif mais plus sûr puisque le paiement des loyers sera garanti par les organismes de logement social ? Quelles sont les mesures que vous envisagez en faveur du logement intermédiaire ? Les contribuables dromiens peuvent déjà défiscaliser l’achat de leur résidence principale. En la réservant désormais aux primo-accédants, ne pensez-vous pas y mettre un frein ? La défiscalisation Virapoullé, c'est-à-dire un « Scellier outre-mer », ne prendra-t-elle pas trop de temps pour susciter l’intérêt des contribuables métropolitains ?

S’agissant de la continuité territoriale, vous avez envisagé de regrouper les deux dispositifs existants, le premier, sous condition de ressources, s’adressant aux ressortissants ultramarins, et le second, le « passeport mobilité », destiné principalement aux étudiants et attribué jusqu’ici sans critères sociaux. Mais vous allez en introduire. Lesquels ? L’éloignement ? Le pouvoir d’achat ? Il existe également dans certaines collectivités des mesures particulières pour favoriser un rééquilibrage ethnique, en particulier l’opération « Cadres Avenir » réservée à 80 % aux Mélanésiens. Ce plan sera-t-il fondu avec le reste ou restera-t-il à l’écart, pour le préserver d’éventuels arbitrages budgétaires ?

En juillet dernier, vous avez présenté en conseil des ministres un bilan des opérations Harpie menées contre l’orpaillage clandestin en Guyane. Les 201 missions menées avaient permis de saisir dix-neuf kilogrammes d’or. D’autres opérations du même type ont-elles été organisées depuis lors ? Si oui, avec quels résultats ?

M. Yves Jégo, secrétaire d’État chargé de l’outre-mer. À La Réunion, un accord relatif au pouvoir d’achat a été signé. Reste à finaliser l’accord sur les salaires, qui concerne les partenaires sociaux, mais pas le Gouvernement. Il est en bonne voie.

Les termes « prime de 200 euros » ne correspondent pas à la réalité légale. L’État a mis en place un RSA modifié, c'est-à-dire un forfait de 100 euros, sans lien avec la situation de famille, qui sera versé aux travailleurs touchant moins de 1,4 SMIC. La mesure, qui devrait incomber aux caisses de sécurité sociale, prendra effet dès cette année. Elle relève de la politique de l’État et correspond à une adaptation temporaire du RSA, le RSTA, l’objectif étant de revenir au RSA classique dans trois ans. Il faut distinguer ce volet de l’effort consenti par les collectivités locales, sous forme d’un RSA temporaire de 50 euros qui s’adresse aux mêmes salariés, et de la politique salariale discutée dans chacun des départements. Les accords interprofessionnels ne sont pas identiques même si l’on aboutit au total à un complément de 200 euros. Il est vrai que l’un des accords, celui de la Guadeloupe, comporte une clause de convertibilité qui, si elle s’appliquait, obligerait les entreprises à transformer automatiquement le RSTA en augmentation de salaire. Elle fait débat et le ministre du travail s’occupe de l’extension éventuelle de l’accord, mais cette clause n’existe pas en Martinique et elle ne fait pas partie de celles qui sont sur la table en ce moment à La Réunion.

La LODEOM, après l’adoption par le Sénat d’un amendement du Gouvernement, prévoit que les augmentations de salaire consenties par les entreprises soient exonérées de charges patronales et salariales, et ne supportent ainsi que la CSG et la CRDS. Autrement dit, une augmentation de 50 euros ne coûterait finalement à l’entreprise que 55 euros au lieu de 80. Cette disposition, appelée « bonus », exonère les entreprises de charges sur les augmentations de salaires qu’elles consentent et elle justifie que la LODEOM soit examinée maintenant puisqu’elle contient des mesures destinées à sortir de la crise sociale.

Mme la ministre. Une précision sur la Réunion où les discussions sont toujours en cours. Le conseil général et le conseil régional n’ont pas fait part de leur intention d’intervenir financièrement pour régler le conflit.

M. le secrétaire d’État. Il faut distinguer trois types de mesures en faveur de l’économie et de l’emploi outre-mer : celles de très court terme pour sortir de la crise et relancer l’activité, et qui font l’objet du plan Corail ; celles de moyen terme contenues dans la LODEOM, qui sont destinées à soutenir le tissu économique et à surmonter la crise économique ; enfin, les mesures de plus long terme, issues des états généraux, qui porteraient sur la restructuration du modèle économique et pourraient, le Président de la République l’a dit, être introduites par la loi. Les outils que nous vous proposons correspondent à ces temporalités différentes.

Les premières mesures font l’objet du plan Corail, qui reprend l’existant en matière de différé de paiement des charges et de soutien aux entreprises. Il sera complété par un amendement qui sera proposé à l’Assemblée, visant à effacer une partie des dettes sociales des entreprises dans le cadre de plans d’apurement. On s’est aperçu, notamment en Martinique et en Guadeloupe, que les très petites entreprises, et même les entreprises moyennes, quand elles n’ont pas pu régler leurs dettes sociales – qui atteignent entre 5 000 et 15 000 euros –, ne peuvent pas accéder aux marchés publics ni aux avantages de la future LODEOM. L’idée est donc de mener une négociation globale portant à la fois sur les aides possibles et sur le passif, pour élaborer un plan d’apurement qui effacerait une partie de la dette et étalerait le paiement du reliquat. Il s’agit d’aider tout un tissu de PME-PMI à sortir le mieux possible d’une crise qui les a privées d’un mois de chiffre d’affaires et de faire rentrer au moins la moitié des sommes dues. Ce sera toujours mieux que d’avoir des dettes pendantes. Le plan comportera en outre un prêt à taux zéro, de près de 25 000 euros, destinés aux très petites entreprises, pour les aider à passer un cap difficile.

Les zones franches d’activité s’adressent à des secteurs jugés porteurs d’activité et de développement économique sur lesquels on concentre les moyens. Cinq secteurs ont été retenus : le tourisme, l’agro-nutrition, l’énergie et l’environnement, les nouvelles technologies et la recherche. Ce sont les collectivités locales qui les ont choisis et elles ont retenu les mêmes. Ces cinq secteurs bénéficieront des aides maximales, les autres des aides à 50 %.

La question s’est posée de procéder à un zonage territorial tel qu’il existe dans la loi pour la Guyane qui bénéficie des mesures à 80 %, et, depuis le passage du texte au Sénat, pour les îles du Sud de la Guadeloupe, les Hauts de La Réunion et certaines communes rurales de la Martinique. Il reste à savoir si ces secteurs géographiques seront définis par la loi, qui a l’inconvénient de rendre toute modification ultérieure très difficile, ou par décret, solution qui aurait la préférence de la commission des affaires économiques, et qui suffirait pour peu que les critères soient clairs, applicables à tous, et que l’on fasse preuve de rigueur. Enfin, à quel niveau fixer les aides ? À 80 % ? Mais certains parlementaires ont fait remarquer, avec justesse, que si, dans les Hauts de La Réunion, on aidait l’agroalimentaire à 80 %, il n’y aurait pas de différence avec le bas. Je suis ouvert au débat pour trouver la façon la plus consensuelle possible d’aider un peu plus les zones rurales en très grande difficulté et d’éviter une trop grande concurrence au sein d’un même territoire.

S’agissant de la concurrence des défiscalisations, qu’elles soient nouvelles ou anciennes, patrimoniales ou non, elles sont suffisamment variées pour que l’on puisse craindre que l’un des dispositifs, s’il se révélait beaucoup plus intéressant que les autres, n’emporte l’adhésion des investisseurs et ne produise un effet d’éviction. Il n’y a guère d’autre solution que de procéder à une évaluation en temps quasi réel de ces dispositifs et de les adapter en conséquence, l’objectif étant d’obtenir des résultats. Je serais tenté de proposer des clauses de rendez-vous très régulières, par exemple à chaque loi de finances, pour procéder à des recalages éventuels. En l’occurrence, il s’agit que le logement libre laisse la place au logement social, qui doit combler son retard, évalué entre 60 000 et 100 000 logements. Le logement social bénéficie d’un mécanisme de défiscalisation, mais aussi d’une LBU – ligne budgétaire unique – garantie dans le temps. Il ne faut pas laisser tomber brutalement le logement libre, ce qui suppose une période transitoire cohérente, ni oublier le logement intermédiaire et l’accession à la propriété, ni omettre de veiller à ce que l’ensemble ne soit pas moins avantageux que les mécanismes métropolitains. Compte tenu de la complexité de l’équation, je crois que nous n’échapperons pas à l’évaluation en temps réel et à l’adaptation si nous voulons que le pragmatisme prévale.

Quant à la continuité territoriale, nous entendons donner suite au rapport de la Cour des comptes publié fin 2007. L’idée est de regrouper les crédits de l’État consacrés à la continuité territoriale dans un fonds global qui serait porté par un outil unique, pour travailler ensuite par zone géographique en coopération avec les collectivités locales. Il est prévu de créer des groupements d’intérêt public par territoire ou zone géographique cohérente pour adapter la politique de continuité territoriale aux spécificités locales. Il ne s’agit pas seulement de faire baisser le prix des billets d’avion avec la métropole : il faut s’intéresser aussi aux dessertes entre les îles, par exemple entre la Nouvelle-Calédonie et Futuna. Nous serons plus efficaces avec un outil de gestion central pour négocier avec les compagnies aériennes, et des outils locaux associant les moyens de l’État et ceux des collectivités territoriales, comme il en existe un à la Guadeloupe, pour mieux prendre en compte les spécificités locales. Il faut faire en sorte que les étudiants, par exemple, bénéficient de billets à tarif négocié, alors qu’avec le « passeport mobilité » les billets sont remboursés quel que soit leur prix.

Une réforme importante de l’Agence nationale pour l’insertion et la promotion des travailleurs d’outre-mer, l’ANT, a été engagée afin qu’elle devienne l’agence de la mobilité géographique et professionnelle et qu’elle fasse preuve de plus de lisibilité et d’efficacité.

En ce qui concerne les nouvelles baisses d’impôt sur les sociétés prévues par la LODEOM, nous sommes en train de travailler avec les services fiscaux à atténuer les frottements fiscaux et à atteindre l’objectif, qui est de favoriser la production locale, le développement économique endogène, c'est-à-dire l’emploi et la croissance.

Mme la ministre. M.Yves Jégo a souligné notre grand souci de souplesse et de pragmatisme, qui traduit notre volonté d’efficacité. Cela nous a conduits à beaucoup écouter afin d’ajuster au mieux les dispositifs que nous proposons.

Vous m’avez interrogée sur la lutte contre l’orpaillage clandestin en Guyane. C’est une priorité constante du Gouvernement, pour des raisons sanitaires et environnementales, car il faut contenir les flots de mercure qui, par cette activité illégale, sont déversés dans la nature ; pour des raisons économiques, car des richesses sont soustraites à la collectivité ; pour des raisons de sécurité enfin, car chaque année des gendarmes sont la cible de tirs, et certains en sont morts. Je rends hommage à leur engagement. L’opération Harpie menée en 2008 avec le renfort de moyens militaires a permis des saisies importantes d’or et de mercure, le démantèlement de chantiers d’orpaillage clandestins et la confiscation du matériel utilisé. Même si la montée des eaux à certaines périodes de l’année et la nécessité de préserver l’effet de surprise empêchent que de telles opérations soient conduites en permanence, la vigilance des services de gendarmerie ne se dément pas et ils continuent d’obtenir de bons résultats.

M. Gilles Carrez, rapporteur général. J’approuve la démarche qui sous-tend le projet : favoriser le développement économique local « endogène » par le développement de zones franches d’activités et l’ajustement des exonérations de cotisations sociales. Ces mesures sont très positives. Ma seule réserve porte sur les dispositions prévues pour le logement. Je vois en effet de grands inconvénients à la modification proposée du dispositif de défiscalisation en matière de logement outre-mer en vue de l’appliquer au logement social locatif. Rien de ce genre n’existe en métropole et le fait que l’on procède de la sorte avec succès en Nouvelle-Calédonie ne justifie pas une extension qui aura des effets pervers, amplifiés par le plafonnement des niches fiscales.

Outre le fait que substituer une défiscalisation à l’actuel crédit budgétaire – la LBU – entraînera de facto une « perte en ligne » de 40% au minimum, le risque est patent que ces investissements au risque très faible sinon nul ne se fassent au détriment de l’investissement productif. Comme il y a eu des excès manifestes, le dispositif doit être recentré, mais ce doit être pour favoriser le logement intermédiaire, en fixant des plafonds de loyers et de ressources. Si l’on souhaite développer l’offre de logements et contribuer à la vitalité du secteur du bâtiment, il faut, outre-mer comme en métropole, parvenir à un équilibre entre les différents segments du logement. Chacun, outre-mer, a appelé notre attention sur l’effet pervers du dispositif de défiscalisation actuel, qui a provoqué l’augmentation continue du prix du foncier, empêchant ainsi la construction de logements sociaux. Si nous avons bataillé pour que le plan de relance comprenne un volet relatif à l’investissement locatif privé, c’est que le logement est une chaîne dont chaque maillon est indispensable. Que l’on maintienne donc les avantages traditionnellement consentis au logement social et que la défiscalisation soit plutôt utilisée à instaurer outre-mer un dispositif « Scellier amélioré » pour le logement intermédiaire.

M. le président Didier Migaud. Je partage ce point de vue et j’insiste sur la nécessité de ne pas relâcher l’effort budgétaire en faveur de l’outre-mer, notamment en matière de logement.

M. Jérôme Cahuzac. Je tiens à remercier Mme la ministre pour sa description précise des ravages de l’orpaillage clandestin, des efforts menés pour y mettre un terme, et des résultats obtenus. Notre commission entend très rarement parler de cette question ; or, ce ne sont pas moins de 19 kilos d’or qui ont été ainsi récupérés, ce qui n’est pas négligeable en ces temps de disette.

Mme la ministre. Paradoxalement, cet aspect de la question n’est pas le plus important !

M. Jérôme Cahuzac. Mes remerciements vont aussi au rapporteur, dont les questions traduisent nos propres préoccupations, et au rapporteur général, dont nous approuvons les remarques.

En ma qualité de rapporteur spécial pour l’outre-mer, j’avais insisté sur la nécessité de réorienter la dépense fiscale vers le logement social plutôt que de laisser perdurer un dispositif de défiscalisation dont la conséquence est une croissance ininterrompue du prix du foncier dans des départements où le manque de logements sociaux est criant. Comme l’a justement souligné le rapporteur général, le plafonnement des niches fiscales a de plus profondément modifié la donne. Le risque est donc très fort que, si l’on persiste dans cette idée, les investisseurs potentiels ne se livrent à des arbitrages défavorables à l’investissement productif. La rédaction alambiquée de l’article 20 le montre, ses auteurs savent combien le dispositif proposé est périlleux. Si le Gouvernement souhaite mettre en œuvre une politique volontariste pour le logement social outre-mer, il doit choisir le biais de la LBU et non une dépense fiscale. Certes, cela demande un effort, mais cet effort est nécessaire pour rétablir une situation compromise, sans attendre les vingt et quelques années qui seraient nécessaires pour parvenir au résultat obtenu en Nouvelle-Calédonie, car l’urgence est avérée. Rien n’empêche, du reste, d’évaluer par la suite la politique ainsi redéfinie.

Le Gouvernement se dit pragmatique et à l’écoute. Cette attitude, qui s’observe assez classiquement à mi-mandature, satisfait l’opposition. Nous espérons donc que le texte marquera ce changement, et que des actes suivront.

Mais le changement annoncé serait-il aussi un changement de méthode ? M. le secrétaire d’État a renvoyé aux partenaires sociaux le soin de traiter de la clause de convertibilité, indiquant que l’État n’avait pas à intervenir. Mais n’a-t-on pas entendu le Gouvernement expliquer à propos de multiples autres sujets que les partenaires sociaux devaient s’entendre et que, s’ils n’y parvenaient pas, on légiférerait ? En d’autres termes, le Gouvernement est-il prêt à légiférer si les partenaires sociaux ne trouvent pas d’accord à la Guadeloupe ? Et qu’en est-il, plus précisément, du calcul des exonérations de cotisations sociales sur le bonus exceptionnel ?

De même, quel est le montant du fonds structurel, et comment évoluera-t-il ? La question est d’une grande importance car le budget de fonctionnement, historiquement très important outre-mer, obère les possibilités d’investissement, si bien que les besoins d’infrastructures et de services publics, de transport notamment, y sont considérables.

Vous avez, monsieur Jégo, beaucoup insisté sur l’importance du petit commerce ; accepteriez-vous alors la révision à la baisse du seuil de déclenchement de la procédure d’autorisation par les collectivités locales de l’implantation d’une grande surface ?

Je finirai par une question difficile, sur laquelle je n’ai pas d’avis tranché : le Gouvernement est-il prêt à s’engager en faveur de la « localisation » de l’emploi public, notamment dans l’éducation nationale ?

M. Michel Diefenbacher. Mon intervention portera, d’une part, sur les prix des produits de première nécessité, d’autre part sur la fiscalité locale. Les prix sont souvent plus élevés outre-mer qu’en métropole ; les salaires dans le secteur privé y sont, dans le même temps, inférieurs ; aussi le problème du pouvoir d’achat est-il réel. Je comprends qu’il soit tentant de revenir à la réglementation des prix, mais j’observe qu’un tel régime atteint rarement ses objectifs et que, sans qu’il en soit la cause, il correspond souvent à des périodes de forte inflation, ce qui le rend inopérant. Dans les départements d’outre-mer, l’administration éprouve, je puis en témoigner à titre personnel, les pires difficultés pour exercer un contrôle sérieux sur l’ensemble des éléments qui déterminent le prix final. Le seul moyen de modérer les prix est donc de renforcer la concurrence, tant il est vrai que le niveau élevé des prix tient aussi à l’extrême concentration des entreprises d’un même secteur. Le Gouvernement a-t-il imaginé des pistes à ce sujet ? Comment les acteurs économiques locaux réagissent-ils à cette hypothèse ?

L’idée de réglementer certains prix étant envisagée, j’aimerais savoir comment le mécanisme fonctionnera. Devant la commission des finances du Sénat, vous avez, monsieur le secrétaire d’Etat, indiqué qu’il s’agirait d’un dispositif dissuasif, d’une « arme de non-emploi ». Encore doit-il être crédible, ce qui signifie que l’administration doit disposer de moyens de contrôle et de sanction suffisants. Sont-ils prévus ?

J’en viens à la fiscalité locale et plus précisément à l’octroi de mer, hérité d’un passé lointain. Il présente l’avantage de rapporter 1 milliard d’euros aux collectivités locales, mais l’inconvénient d’être inflationniste ainsi que très difficilement compatible avec les règles communautaires. La Commission européenne va revenir à la charge sur ce sujet. La réorganisation territoriale à laquelle nous nous apprêtons obligera à revoir le dispositif de la taxe professionnelle. En profitera-t-on pour évoquer la fiscalité locale dans son ensemble, et donc l’octroi de mer ?

M. Victorin Lurel. Pour sortir de la crise, une solution a été trouvée, par laquelle l’État met sur la table 100 euros de RSTA pour chaque salarié guadeloupéen payé moins de 1,4 SMIC, et le conseil régional et le conseil général, ensemble, deux fois 25 euros. Que pense le Gouvernement de cet apport des collectivités locales aux accords salariaux ? Cette aide, que certains ont qualifiée de « dispositif exotique », est-elle juridiquement assurée ?

D’autre part, il apparaît que les entreprises devront par la suite assumer seules la prise en charge des 200 euros promis, auxquels s’ajouteront les cotisations sociales. Comment feront-elles, alors que leur rentabilité, qui était déjà incertaine, est à présent sérieusement compromise ?

Je partage l’opinion exprimée par M. Michel Diefenbacher sur les prix, mais je rappelle qu’en présence de monopoles ou d’oligopoles, l’État a le devoir de réglementer. Pourquoi, alors, s’en tenir à un mécanisme qui est en deçà des dispositions du code du commerce, puisque l’on prévoit cette faculté sans en faire une obligation ?

S’agissant du carburant, les insuffisances du pré-rapport sur les pratiques de la SARA et de Total sont manifestes. Il conviendrait de taxer les superprofits de ces entreprises pour financer un plan de formation professionnelle des jeunes.

J’entends dire beaucoup de mal de l’octroi de mer, qui procède pourtant d’une fiscalité relativement vertueuse. Il est vrai, cependant, qu’elle est porteuse d’inflation, tout comme la TVA.

S’agissant de la baisse des prix des produits de première nécessité, il n’est en effet pas certain que l’on pourra tout contrôler, même si l’accord général prévoit le renforcement des moyens des douanes et de la direction régionale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes. Actuellement, en Guadeloupe, il n’y a que deux contrôleurs et un inspecteur. Chacun l’admettra, c’est insuffisant.

La situation est la même pour l’inspection du travail. On ne s’étonnera donc pas qu’aucun accord salarial interprofessionnel ni de branche ne soit jamais signé en Guadeloupe. Le Gouvernement entend conditionner les exonérations de cotisations sociales consenties aux entreprises à une obligation de formation, mais pourquoi ne pas les conditionner aussi à la signature d’accords d’entreprise ou de branche, ou de conventions collectives étendues ? Il me semblait qu’une sorte de pré-accord parlementaire s’était fait sur ces points, et nous ferions œuvre utile en contribuant ainsi à l’élaboration d’un dialogue social apaisé et, de ce fait, à un syndicalisme moins agressif.

Sur un autre plan, j’observe que le montant total des exonérations de charges s’établit désormais à 75 millions. Le collectif budgétaire prévoit-il le financement de cette dépense ? Tient-on compte, aussi, de ce que les entreprises devront payer les cotisations relatives à la couverture du risque « accident du travail », ce qui obérera leur rentabilité ? S’attachera-t-on, comme il le faut, à favoriser l’emploi des cadres intermédiaires ?

S’agissant du logement, je suis tout aussi sceptique que mes collègues sur le bien-fondé de l’innovation proposée. Je ne suis pas sûr que l’article 20 soit parfaitement au point en l’état et je crains que la ressource ne soit siphonnée. Peut-être un dispositif « Scellier amélioré » serait-il préférable.

Pour ce qui est de la dotation de continuité territoriale, pourquoi le Gouvernement d’une république à organisation décentralisée trouve-t-il bon d’exciper des observations contenues dans un seul rapport de la Cour des comptes pour recentraliser le dispositif et le rendre très complexe ? Pourquoi modifier les règles prévues à l’article 60 de la loi Girardin ?

Je ne conclurai pas sans évoquer la grève qui dure depuis près de deux mois à l’Institut d’émission des départements d’outre-mer. C’est que les agents de l’IEDOM de Guadeloupe et de Martinique, bien qu’exerçant des missions identiques à celles des agents de la Banque de France, perçoivent une rémunération inférieure de 40% à celle de leurs collègues de La Réunion et du siège parisien. Conformément au principe « à travail égal, salaire égal », ils demandent, outre l’harmonisation des primes par le haut dans toutes les succursales, l’unification de leur statut par un accord d’entreprise et par la modification de l’ordonnance qui a créé l’IEDOM.

Mme la ministre. Il faut parvenir à un accord d’établissement par le dialogue social.

M. Victorin Lurel. Nous en sommes loin : la demande d’harmonisation des statuts a été faite il y a cinq ans, et le directeur général demande de patienter cinq nouvelles années…

M. le secrétaire d’État. S’agissant du logement social, nos positions ne sont pas très éloignées. Je vous ai entendu dire, pour résumer, qu’il faudrait sortir du dispositif Girardin pour le logement libre, concentrer la LBU sur le logement social et privilégier un dispositif Virapoullé « amélioré » pour le logement intermédiaire. Or le texte permet tout cela. Le fait est que la LBU existe depuis fort longtemps mais qu’en Martinique ces crédits ne sont pas consommés.

Mme Christiane Taubira. Et pour cause !

M. le secrétaire d’État. Je n’ignore ni la difficulté suscitée par le prix du foncier ni le problème de la qualité des opérateurs mais, que le dispositif retenu soit la LBU ou la défiscalisation, cette difficulté et ce problème demeurent entiers.

Par ailleurs, nous proposons une défiscalisation non patrimoniale pour le logement social, mais nous ne l’imposons pas et l’on pourra continuer de monter des projets en LBU pure, sachant que la dotation passera de 190 à 250 millions.

D’autre part, nous imposons la construction de 25% de logements sociaux dans tout programme de construction de logements intermédiaires, une obligation sans laquelle il n’y aura pas de créations de logements sociaux. Alors que 60 000 logements sociaux manquent à ce jour en Martinique, on en a construit 400 l’année dernière sous le régime de la LBU !

J’ai entendu dire que, si le dispositif que nous entendons créer est trop intéressant, il prospérera au détriment de l’investissement productif. Ce sera au moins la preuve que des logements sociaux ont été construits…

Je suis ouvert à l’évaluation ultérieure du nouveau dispositif. Pour autant, je crains que, si l’on en reste au système ancien – la LBU seule –, on ne se trouve confronté à des problèmes connus et demeurés irrésolus. Ce projet donne la souplesse de pouvoir lancer des opérations sous des régimes différents : LBU seule, défiscalisation seule, ou association des deux. Pourquoi se priver d’un outil alors que les besoins de logements sociaux sont considérables ? Si, dans un an ou dans dix-huit mois, nous constatons une dérive, il sera temps de revoir le dispositif. Dans l’intervalle, et alors même que nous aurons augmenté de 60 millions la dotation LBU, ce serait un mauvais message de ne pas utiliser aussi l’instrument de la défiscalisation pour favoriser la construction de logements sociaux. Enfin, je ne vois rien de choquant à payer le logement des pauvres avec l’argent des riches ; en revanche, savoir que 230 millions de crédits induits par la loi Girardin repartent en métropole faute d’avoir été utilisés me ferait mal au cœur.

En ce qui concerne le fonds exceptionnel d’investissement outre-mer, se superposeront 40 millions, 75 millions et 50 millions, si bien que 165 millions seront cette année investis dans les activités économiques et la relance.

Légiférer sur la convertibilité pour imposer une augmentation de salaire dans trois ans ? Je ne suis pas sûr de pouvoir le faire car l’État n’a pas signé les accords Bino, qui sont des accords interprofessionnels entre six organisations syndicales et les organisations patronales. Il a seulement « constaté ». En outre, il est difficile d’affirmer vouloir privilégier les négociations annuelles d’augmentation des salaires –je rejoins Victorin Lurel pour rechercher des mesures incitatives – et de les tuer ensuite en annonçant la convertibilité automatique dans trois ans. Il faut évidemment faire pression pour obtenir des négociations annuelles obligatoires, favoriser le dialogue social et faire le pari du développement économique, mais je ne veux pas imposer la convertibilité à des entreprises qui ne pourront pas la supporter.

Quant à l’abaissement du seuil pour l’ouverture des grandes surfaces, on peut ouvrir le débat car la situation est différente de celle de la métropole, compte tenu de l’étroitesse des marchés. Mais les deux mamelles de la baisse des prix sont la concurrence et la transparence. Je reste cependant très ouvert sur cette question, qui ne figure pas dans la loi et qui n’est pas remontée du terrain.

En matière d’emploi local, le Gouvernement s’attachera à suivre l’exemple de la Nouvelle-Calédonie et de son plan « Cadres Avenir », qui consiste à aider des cadres originaires du territoire à se former et à monter dans la hiérarchie, qu’il s’agisse d’entreprises ou de l’administration. J’ai proposé d’étendre cette mesure aux outre-mer et demandé à l’ANT réformée de concevoir un programme pour 1 500 jeunes diplômés originaires des départements d’outre-mer, afin de les faire progresser et de les inciter à revenir. Dans l’administration aussi, il faut faire preuve de volontarisme républicain même si nous rencontrons une difficulté, à savoir que nous avons beaucoup d’agents de catégorie C qui voudraient rentrer outre-mer, mais peu de postes à leur offrir, et que nous avons peu d’agents de catégorie A qui demandent à repartir.

En matière de réglementation des prix, les sénateurs ont introduit un dispositif qui se veut dissuasif. Si l’on réglemente des familles de prix, on risque de finir par payer avec l’argent des contribuables les marges des grandes entreprises de distribution, comme on finance en quelque sorte celles des entreprises pétrolières. Qui dit prix administré dit compensation des baisses imposées. Ce serait le contraire de ce que nous voulons. Nous travaillons à collationner les accords conclus à l’échelon de chacun des départements, pour voir avec les importateurs, les distributeurs et les sociétés de transport comment garantir, pour un nombre important de produits, des prix aussi proches que possible de ceux de la métropole. Les états généraux devraient permettre de soulever la question de l’organisation des marchés et de la transparence. Nous avons sollicité l’Autorité de la concurrence, qui rendra un avis avant le mois de juin ; la mission Ollier sur les prix des carburants devrait aussi nous apporter des informations. Ensuite, se posera la question des moyens de contrôle de l’État. Celui-ci devra renforcer les outils qu’il a à sa disposition. Dans le cadre de la réorganisation territoriale de l’État, il faudra mettre en place un service de la concurrence, de la transparence et du contrôle mieux organisé et plus efficace.

Les états généraux seront aussi l’occasion de revoir la question de l’octroi de mer et, plus généralement, des finances des collectivités territoriales qui rencontrent des difficultés particulières. J’espère que ces états généraux feront des propositions sur les structures.

En ce qui concerne la sécurisation juridique de l’apport des collectivités locales, en complément des 100 euros du RSTA, les études dont nous disposons montrent que, tant qu’il s’agit d’une mesure de courte durée, elle est considérée comme une aide sociale et ne soulève pas de difficulté juridique. Il faudra vérifier.

M. Victorin Lurel. En vertu de la clause de compétence générale, le conseil général peut se saisir de la question, mais les aides sociales ne sont vraiment pas de la compétence du conseil régional ! Quelques mauvais esprits pourraient être tentés de saisir les tribunaux. C’est pourquoi nous avions envisagé un mécanisme pour sécuriser le dispositif pour une année, mais si vous me donnez des assurances…

M. le secrétaire d’État. D’après les experts, il semblerait au contraire qu’un dispositif législatif risque d’être retoqué par le Conseil constitutionnel. Au titre de l’aide sociale, il y a sans doute un montage à trouver et les juristes du secrétariat d’État sont à votre disposition pour ce faire.

Concernant le prix du carburant, j’ai commenté le pré-rapport et j’attends les conclusions définitives et les résultats de la mission de l’Assemblée nationale sur la formation du prix du carburant et celle de l’Autorité de la concurrence. À l’évidence, il faut mener une réflexion, sans doute dans le cadre des états généraux, sur l’organisation à retenir pour mettre un terme définitif aux dérives qui ont été constatées. Faudra-t-il conserver aux Antilles une raffinerie dont les prix de revient sont 30 % supérieurs à ceux des produits importés ? Comment, ensuite, solder le passif et reconvertir le site ? Le comité de suivi se réunit lundi prochain. J’espère qu’il permettra d’avancer, et les états généraux aussi.

Oui, les exonérations de charges sont prévues au budget de l’État. Oui, nous avons déposé un amendement pour remonter le palier de 2,5 à 3,8 SMIC pour les entreprises des secteurs éligibles. Les petites entreprises de moins de onze salariés auront elles aussi un palier.

Quant à la continuité territoriale, nous allons nous efforcer de rendre simple ce qui peut pour l’instant vous paraître compliqué. Par ailleurs, je dois rencontrer le directeur général de l’IEDOM pour sortir de ce conflit.

Mme Christiane Taubira. Même si M. le secrétaire d’État a été très complet, j’appuie les propos du rapporteur général et de Jérôme Cahuzac.

S’agissant de la difficulté d’accès au foncier en Guyane, l’État est directement concerné puisque son domaine privé représente une emprise de près de 90 % sur le territoire. Quant aux capacités opérationnelles, les sociétés d’économie mixte sont en situation difficile, surtout l’une d’entre elles, et il faudrait que l’État exerce son contrôle.

J’en viens aux accords Bino. Il est déjà arrivé qu’un décret étende l’application d’un accord. Quelles sont les conditions nécessaires ? Et pourquoi ne peut-on, en l’espèce, procéder de la sorte ?

Pourriez-vous, monsieur le secrétaire d’État, m’expliquer le dispositif de remboursement des subventions lorsque se pose un problème d’agrément ?

M. Patrick Lebreton. La crise est arrivée après la concertation sur la LODEOM. À l’occasion de votre passage à La Réunion, monsieur le secrétaire d’État, nous avions évoqué la nécessité de ne pas accentuer avec cette loi la concurrence exercée par les zones franches d’activité sur les zones rurales. À La Réunion, nous avons déjà une ZFU à l’Est, qui a exclu de fait toutes les zones rurales. Ainsi, Sainte-Rose abritait une usine hydroélectrique : la taxe professionnelle est allée à l’intercommunalité, qui lui a dit qu’elle était exclue de la ZFU. Deux étages d’exonération fiscale ont été institués : le premier, pour les secteurs prioritaires, à 50 %, et le second, à 50 % aussi, pour les secteurs prioritaires dans les zones enclavées. Nous avons fait, avec le sénateur Virapoullé, des propositions et nous sommes plutôt satisfaits puisque le Sénat a accepté d’inclure les Hauts de La Réunion dans ce périmètre. Cependant, le champ des secteurs prioritaires a été élargi si bien que, aujourd'hui, certains projets dans le tourisme ou l’agro-nutrition menacent de se concrétiser ailleurs que dans les zones enclavées. Que peut-on faire pour les zones prioritaires qui ont été étendues, mais qui sont maintenant pénalisées par les nouveaux secteurs économiques désormais bénéficiaires des mêmes exonérations ? Autrement dit, est-il possible de relever de 80 % à 100 % les taux d’exonérations consentis aux zones rurales car elles risquent fort de voir partir les entreprises qui y sont installées ?

Mme Gabrielle Louis-Carabin. Les accords Bino posent problème. L’UMPEG et les autres petits syndicats ont signé en pensant que l’État continuerait de les aider dans trois ans. Je les ai reçus et ils m’ont expliqué que ce qu’ils ne pouvaient pas faire aujourd'hui, c'est-à-dire augmenter les salaires de 200 euros, ils ne le pourraient pas dans trois ans, surtout après une crise si grave. Dans ma commune, l’usine à canne ne peut pas fonctionner car la centrale qui fournit la vapeur est en grève depuis le 18 janvier. D’autres secousses sont possibles, d’autres grèves peuvent éclater et certaines entreprises sont encore bloquées, y compris le port autonome. Les cliniques l’étaient ce matin et il est question que les communes les rejoignent. Les maires sont confrontés à des personnels exigeants, alors que les ressources ne sont pas abondantes, qu’ils sont, pour 85 % d’entre eux, titulaires, et qu’ils perçoivent à ce titre la majoration de 40 % pour vie chère. La crise risque fort de continuer.

M. Louis-Joseph Manscour. En Martinique, nous avons signé un accord avec les différents partenaires, qui s’appliquera le 1^er avril. Or nous apprenons aujourd'hui que le RSTA ne sera pas en place avant plusieurs mois, ce qui pose le problème du respect des engagements de l’État.

Par ailleurs, le préfet a pressé tous les maires de Martinique de lui transmettre d’urgence des dossiers à présenter au FEI. Tous les services s’y sont mis et, aujourd'hui, on nous fait savoir qu’aucune opération concernant le nord du département, qui fera pourtant partie des zones franches globales, n’a été retenue.

On dit souvent que les élus ne font rien, que l’argent de la LBU n’est pas utilisé, mais nous rencontrons bien des difficultés. Ainsi, dans le cadre du plan de prévention du risque inondation, l’État a décidé, contre notre avis, de classer certaines zones en risque majeur alors qu’elles pourraient servir à la construction.

M. le secrétaire d’État. En ce qui concerne le FEI, il fallait aller vite car il s’agissait de retenir des chantiers prêts à démarrer dans l’année. Les préfets ont établi les premières listes qu’ils nous transmettront très prochainement et nous ferons le point.

Selon les accords passés, le RSTA s’appliquera à partir du 1^er mars. Il sera versé le plus rapidement possible, disons entre juillet et septembre, et donc rétroactivement compte tenu des délais de mise en œuvre.

Quant à l’extension de l’accord, la procédure du code du travail prévoit à la fois un avis du Gouvernement, qui a été rendu, et celui d’une commission interprofessionnelle dans laquelle le MEDEF et le patronat se sont opposés à la clause de convertibilité. Le Gouvernement rendra sa décision le 4 avril. Avant d’ouvrir le débat sur ce qui devra se passer dans trois ans, contentons-nous de régler les problèmes à trois mois.

Sans trahir un secret, je dirai que le Président de la République a déclaré aux élus que le bonus apporté par l’État était créé pour un temps certes limité, mais qu’il arrivait que « les limites reculent ». Il faut veiller à ne pas créer de l’anxiété chez les chefs d’entreprise et agir avec pragmatisme au vu de la conjoncture. La clause de convertibilité, j’insiste, n’existe ni dans l’accord martiniquais, ni dans celui de La Réunion.

Le projet de loi devrait faciliter la cession gratuite de foncier aux collectivités de Guyane pour lesquelles la mainmise de l’État est peut-être, au fond, une chance. Concevoir une stratégie de remise à disposition du foncier, en Guyane ou ailleurs, sera un sujet majeur pour les états généraux. Les outils aussi devront être stabilisés : vous savez quels efforts nous avons faits pour la SA d’HLM de Guyane, qui est une société privée dont l’actionnaire – le 1 % patronal – a refusé le plan qui lui était proposé. Nous nous efforçons de conforter la société et d’améliorer la gouvernance pour remédier à sa défaillance.

S’agissant des Hauts de La Réunion, vous avez déjà obtenu partiellement satisfaction, monsieur le député, puisque toutes les entreprises bénéficieront d’une exonération de 100 % de la taxe professionnelle. Quant au reste, il faudra commencer par un chiffrage de ce que vous proposez parce que, chaque fois que l’on change la donne, on crée un déséquilibre.

Madame Louis-Carabin, il n’a jamais été question, dans les accords qui ont été négociés, de la fonction publique. Elle bénéficie déjà de la prime de 40 %, dont les discussions qui ont eu lieu avaient même pour objet de se rapprocher. Je comprends qu’il y ait des pressions, mais il faut savoir arrêter, même si ce n’est pas toujours facile.

Mme la ministre. Je remercie l’ensemble des commissaires pour ce débat. Yves Jégo et moi-même nous sommes efforcés de répondre clairement à vos questions : c’est une condition indispensable pour établir une relation de confiance.

Nous allons tous devoir faire preuve à la fois d’ambition – le sujet le mérite –, de pragmatisme, de rigueur et de lucidité car nous travaillerons sous le double regard de nos compatriotes d’outre-mer, qui seront très attentifs à nos comportements et à notre capacité à faire avancer les choses ensemble, et des habitants de la métropole, qui ne comprennent pas toujours ce qui se passe, ce qui nous oblige à faire de la pédagogie.

Je souhaite donc que nous puissions avoir dans l’hémicycle des débats du même niveau.

* *

Au cours de sa réunion du mercredi 1^er avril 2009, la Commission a entendu M. Yves JÉGO, secrétaire d’État chargé de l’outre-mer.

M. le président Didier Migaud. Nous allons examiner le projet de loi pour le développement économique des outre-mer. Hier, lors des auditions de Mme Alliot-Marie et de M. Jégo, notre rapporteur Gaël Yanno et de nombreux parlementaires ont pu demander aux ministres les précisions qui leur ont semblé utiles.

Je rappelle, par ailleurs, que cette loi est examinée selon les nouvelles règles constitutionnelles. En application de l’article 42 de la Constitution, la discussion du projet portera donc en séance publique sur le texte tel qu’il aura été adopté par notre commission saisie au fond.

Désormais – PLF et PLFSS mis à part –, une commission saisie au fond examinera, au cours de sa réunion tenue en application de l’article 86 du Règlement, les amendements adoptés par les commissions saisies pour avis – en l’occurrence, les commissions des affaires économiques et des lois avec MM. Jérôme Bignon et Didier Quentin pour rapporteurs respectifs. Ces dernières ont adopté la semaine dernière 43 amendements – 25 pour la première, 18 pour la seconde.

Au total, ce ne sont pas moins de 422 amendements que nous devons discuter. Par ailleurs, 25 ont été jugés irrecevables au titre de l’article 40 de la Constitution même si j’ai essayé de faire preuve de la mansuétude coutumière en la matière. Je rappelle que les amendements conduisant à une perte de recette pour les personnes publiques doivent être gagés et qu’il ne sera plus possible au président de la commission des finances de les gager lui-même : chaque président de commission devra s’assurer de leur recevabilité financière. Pour la dernière fois, j’ai néanmoins procédé comme il était jusqu’ici d’usage.

Comme l’y autorise la Constitution, M. le secrétaire d’État Yves Jégo a souhaité être entendu par notre Commission avant qu’elle n’aborde la discussion des amendements – cela ne signifie pas qu’il participera aux délibérations. Après en avoir parlé avec M. le rapporteur général Carrez et M. le président Accoyer, je l’ai donc invité à s’exprimer sur les amendements déposés par le Gouvernement mais aussi sur ceux qui seraient susceptibles de soulever selon lui un certain nombre de problèmes.

M. Charles de Courson. Dans le cadre des nouvelles dispositions constitutionnelles, un ministre pourra-t-il participer à l’intégralité des débats en commission ?

M. le président Didier Migaud. Telle n’est pas mon interprétation. Selon M. le président Warsmann, rapporteur du projet de loi organique, un ministre peut être entendu s’il le souhaite, mais la discussion des amendements ne saurait avoir lieu en sa présence.

M. Charles de Courson. Peut-il être entendu de droit sur des amendements gouvernementaux ?

M. le président Didier Migaud. Cela devra être précisé. À mon sens, il peut être entendu à sa demande sans pour autant participer aux débats des commissaires.

M. Charles de Courson. Il doit donc se retirer avant le vote.

M. le président Didier Migaud. En l’état, le rapport de M. Warsmann – sur lequel nous nous fondons tant que le Conseil Constitutionnel ne s’est pas prononcé – ne le précise pas.

M. Jérôme Cahuzac. M. Jégo ayant naguère été membre de la commission des Finances, je ne doute pas que sa présence parmi nous s’explique par une nostalgie tout à fait compréhensible même s’il a déjà été entendu hier. Si la réforme constitutionnelle est en vigueur, notre Règlement – qui ne prévoit pas de délibération en présence d’un ministre - ne s’en applique pas moins. De même, si je comprends que M. le secrétaire d’État puisse formuler un point de vue général sur certains amendements, il serait en revanche inadmissible qu’il reste parmi nous pendant leur discussion et, a fortiori, leur vote.

M. le président Didier Migaud. Dans son rapport, le président Warsmann souligne que l’article 31 de la Constitution est très clair : « Les membres du Gouvernement ont accès aux deux assemblées. Ils sont entendus quand ils le demandent ». Selon lui, « la pratique qui se mettra en place sera celle d’une audition du ministre, puis d’un travail de la commission hors sa présence, comme aujourd’hui. Mais, au fur et à mesure du débat, si des articles posent un problème d’interprétation particulier, il sera possible de les réserver, de demander au ministre de s’expliquer sur ces articles, après quoi la commission pourrait voter, hors sa présence, en toute connaissance de cause. La présence d’un ministre en commission ne pourra avoir lieu que dans le consensus et afin d’obtenir des éclaircissements. Je ne crois d’ailleurs pas que les ministres ni leurs conseillers n’aient l’envie ni le temps d’être présents à chaque stade de la procédure parlementaire. »

Quant à M. Hyest, président de la commission des lois du Sénat et rapporteur du projet de loi organique pour la Haute Assemblée, il a noté que « ni sous la III^e, ni sous la IV^e République – régimes constitutionnels où le texte débattu en séance publique était déjà celui de la commission – le Gouvernement ne participait aux délibérations de la commission. L’information du Gouvernement restera parfaitement assurée selon les pratiques actuelles. Il pourra être entendu avant le rapport mais aussi entre la présentation du rapport et la séance publique. En revanche, la présence continue du Gouvernement en commission, telle qu’elle pourrait résulter de la rédaction proposée par le projet de loi organique, appelle de sérieuses objections. Elle conduirait à amoindrir voire à supprimer la spécificité de la séance publique marquée aujourd’hui par la rencontre avec le Gouvernement sur les amendements. La séance publique ne ferait en quelque sorte que dupliquer la réunion de commission. La faculté ainsi donnée au Gouvernement réduirait la portée de la novation constitutionnelle relative à la discussion en séance publique du texte de la commission qui a principalement pour objet de concentrer la séance publique sur les points les plus importants d’un texte. »

Je gage que le Conseil Constitutionnel précisera toutes ces questions dans la décision qu’il rendra.

M. Hervé Mariton. Selon la loi organique, le Gouvernement intervient chaque fois qu’il le souhaite. Or, si le commentaire de M. le président Warsmann est plein de bon sens, il n’en demeure pas moins très restrictif : il est par exemple tout à fait possible d’imaginer que des ministres souhaitent défendre leurs amendements devant les commissions.

M. le président Didier Migaud. En attendant de nécessaires précisions, il importe de distinguer, à l’instar de MM. les présidents Warsmann et Hyest, l’intervention globale d’un ministre et sa participation aux délibérations ainsi qu’aux votes. La loi organique prévoit en outre que les ministres sont entendus dans les conditions prévues par les Règlements des assemblées : or, ces derniers n’ont pas encore été révisés.

M. Gilles Carrez, rapporteur général. Cette après-midi, nous faisons œuvre particulièrement utile puisque la qualité de nos travaux ne sera pas sans incidence, précisément, sur cette révision.

M. le président Didier Migaud. La parole est à M. le secrétaire d’État chargé de l’outre-mer.

M. Yves Jégo, secrétaire d’État chargé de l’outre-mer. J’exposerai de manière synthétique les amendements du Gouvernement et son avis sur les principaux amendements déposés par votre Commission.

S’agissant du Titre premier A, qui porte sur le soutien au pouvoir d’achat, le Gouvernement souhaite maintenir l’équilibre trouvé au Sénat, qui donne la possibilité de réglementer certains prix. J’exprimerai donc un avis défavorable sur tout amendement qui rendrait la réglementation obligatoire. Le risque est en effet qu’une telle procédure ne conduise finalement le contribuable à enrichir certaines sociétés de distribution, comme l’exemple de l’essence le montre. En revanche, le Gouvernement est favorable à l’extension d’une aide exceptionnelle exonérée de cotisations sociales patronales aux collectivités de Saint-Martin, Saint-Barthélémy et Saint-Pierre-et-Miquelon, sous réserve qu’une négociation conduise à un accord territorial interprofessionnel sur les salaires. Cela ne peut être le cas, pour l’instant en tout cas, à Mayotte, dont le régime de protection sociale est différent.

Vous le savez, le Gouvernement a réintroduit une forme de dégressivité des charges au bénéfice des entreprises de moins de 11 salariés, pour les salaires allant de 2,2 à 3,8 SMIC. Ayant pris acte des attentes qui se sont exprimées, nous avons présenté au Sénat un amendement élargissant le dispositif à des entreprises de secteurs prioritaires tels que la recherche, le tourisme, l’agro-nutrition, l’énergie ou l’environnement comptant jusqu’à 250 salariés, pour les salaires allant de 2,5 à 4,5 SMIC. Ainsi les besoins de l’hôtellerie, notamment, sont-ils pris en compte.

Pour Saint-Martin, nous proposons une aide à la rénovation hôtelière. Nous proposons encore d’introduire dans le plan Corail des dispositions permettant de différer le paiement des charges sociales jusqu’à cinq ans.

D’autre part, le Gouvernement est sensible à la proposition de votre rapporteur relative au seuil d’abattement pour l’agrément de la défiscalisation. Le Sénat l’avait abaissé de 300 000 euros à 150 000 euros ; nous proposons de le relever à 250 000 pour les secteurs non sensibles, ainsi que, s’agissant des autres secteurs, pour les entreprises existant depuis deux ans au moins, à l’exception du secteur des transports où l’on a constaté des dérives.

Je rappelle que nous avons aussi proposé au Sénat la télé-déclaration à partir du premier euro.

Comme vous le savez, le Sénat a adopté le principe du classement des Hauts de La Réunion et de certaines zones de la Martinique en zones prioritaires. Cette décision pose un problème, car si toutes les entreprises sont classées à la même enseigne, le rééquilibrage souhaité ne pourra se faire. Un zonage devra être établi, mais il reste à déterminer si cela devra se faire par la loi ou par décret. Je suis plutôt favorable à ce que cela soit fait par la loi.

S’agissant des zones franches, certains amendements proposent que les plafonds soient portés à 100 %. Le Gouvernement considère que c’est fait pour partie puisque l’on est effectivement monté à 100 % pour la taxe professionnelle. Il conviendrait donc d’examiner les situations particulières, faute de quoi, je le redis, on n’obtiendra pas le rééquilibrage souhaité. Par ailleurs, ce texte doit-il être entendu comme un instrument d’aménagement du territoire ? Une telle politique n’est-elle pas plutôt une politique régionale ? Dans tous les cas, le Gouvernement est ouvert à trouver la formule la plus judicieuse en concertation avec les parlementaires.

Plusieurs amendements tendent à intégrer les micro-entreprises dans le dispositif des zones franches. Quelques problèmes rédactionnels demeurent à ce sujet mais, sur le fond, puisque deux dispositifs sont possibles, je suis favorable à ce que les micro-entreprises bénéficient du dispositif le plus avantageux. En bref, il convient de caler le dispositif prévu pour les micro-entreprises sur celui des zones franches.

Pour ce qui est des agriculteurs, il me paraît juste de privilégier les cinquante premiers hectares et donc les petits agriculteurs plutôt que de prévoir une exonération de 85 % sur la totalité de l’exploitation.

Je souscris à l’idée de conditionner la défiscalisation au dépôt des comptes au greffe. Faut-il, par ailleurs, par souci de moralisation, créer la profession réglementée de « défiscalisateur » ? Plus qu’à cette solution, je serais favorable à ce que les professionnels qui fautent soient interdits d’exercice ; cela serait plus efficace.

Certains amendements proposent la réduction du prix des communications téléphoniques et des abonnements à internet. Je rappelle à ce sujet l’introduction, au Sénat, de la facturation à la seconde, ce qui représente déjà un progrès considérable. Plutôt que de suivre la voie proposée par ces amendements, je souhaite que l’ARCEP définisse les marges de manœuvre à utiliser pour accroître la concurrence. Il me paraît en effet que réduire ex abrupto le tarif des communications par la loi serait préjudiciable à la qualité de l’offre et donc contreproductif. Mieux vaut attendre les conclusions des États généraux pour aller plus loin en matière de baisse des prix et de transparence que de décourager la concurrence par des mesures hâtives. Voilà pour le Titre premier.

M. le président Didier Migaud. Nos collègues ont-ils des questions à ce sujet ?

M. Victorin Lurel. Il me semblait qu’un accord s’était fait sur les demandes d’habilitation. Ne devraient-elles pas figurer au Titre premier ?

M. le secrétaire d’État. Il en sera fait état ultérieurement. Comme vous le savez, les régions peuvent solliciter la possibilité d’adapter la législation aux spécificités locales dans certains domaines, par habilitation. La région de la Guadeloupe a déposé trois demandes en ce sens, auxquelles le Gouvernement est favorable.

M. Victorin Lurel. Il semble que si la possibilité de légiférer en matière de maîtrise de l’énergie ne présente pas de difficulté, il en va autrement pour ce qui est de la création d’un établissement public de formation professionnelle.

M. le secrétaire d’État. Si tel est le cas, c’est pour des raisons juridiques auxquelles nous trouverons remède. Le Gouvernement, qui est d’accord sur le principe de l’habilitation, et qui n’est pas soumis aux contraintes de l’article 40, portera cet amendement.

M. Serge Letchimy. Qu’en est-il de l’introduction des petits commerces dans le dispositif des zones franches ?

M. le secrétaire d’État. Nous ne l’avons pas souhaité, mais nous avons décidé plusieurs mesures en faveur du petit commerce. Ainsi, le seuil d’exonération des charges patronales pour le petit commerce a été porté de 1,3 à 1,4 SMIC ; les entreprises de moins de onze salariés bénéficient de mesures spécifiques ; un fonds FISAC particulier à l’Outre mer de 8 millions est créé ; le plan Corail prévoit un prêt à taux zéro de 20 000 euros sur 48 mois au bénéfice des petits commerçants. Cette série de dispositions est plus complète que ne l’aurait été la seule insertion du petit commerce dans le dispositif des zones franches.

M. Gaël Yanno, rapporteur. La méthode que nous suivons m’intrigue. Allons-nous finalement examiner dès maintenant le texte dans le détail ?

M. le président Didier Migaud. Non, mais il me semble utile que des précisions puissent être demandées au ministre avant qu’il ne s’éclipse.

M. le secrétaire d’État. J’en viens au Titre II, qui porte sur la relance du logement. S’agissant de la défiscalisation patrimoniale pour les logements, le Sénat ayant introduit un dispositif « Scellier DOM », le Gouvernement propose, pour tenir compte de cette évolution, d’accélérer l’extinction du dispositif « Girardin intermédiaire », qui prendrait fin le 31 décembre 2011 et non plus le 31 décembre 2013. Ainsi évitera-t-on que les deux dispositifs ne se télescopent.

S’agissant du nouveau dispositif de défiscalisation non patrimoniale, la rédaction de votre rapporteur supprime les dispositions introduites par le Sénat, et qui tendaient à ce que tous les logements sociaux, pendant la période de portage par le véhicule fiscal, soient soumis au même régime fiscal que s’ils étaient propriété des bailleurs sociaux. Il s’agit d’une demande appuyée des bailleurs sociaux, que le Gouvernement soutient. Nous souhaitons que les dispositions supprimées soient reprises.

Le Gouvernement est favorable aux amendements de votre rapporteur qui tendent à sécuriser les investisseurs en prenant comme date de référence celle de la date de délivrance du permis de construire pour déterminer s’ils bénéficieront ou non du dispositif actuel. Ces amendements apportent une garantie réelle en conditionnant l’octroi de la réduction d’impôt à l’achèvement des travaux dans un délai de trente mois. Cela étant, comme je l’ai dit, le Gouvernement proposera d’avancer l’extinction du « Girardin intermédiaire » au 31 décembre 2011.

Pour ce qui concerne le dispositif « Scellier DOM », votre rapporteur propose de majorer la réduction d’impôt de dix points pour les zones urbaines sensibles et pour les collectivités d’outre-mer qui ont la compétence « logement », ce qui conduit à mieux subventionner les logements dans des collectivités qui ont pourtant souhaité exercer une compétence en cette matière. Il y a en conséquence un risque d’éviction de la dépense budgétaire ou fiscale territoriale au détriment du budget de l’État. Il y a là une incohérence, et il semble difficile de demander à l’État un effort supplémentaire. De même, votre rapporteur propose de réduire la durée de location minimale, et donc de réduction d’impôt à six ans. La combinaison de ces deux mesures conduirait de fait à maintenir sous une autre forme la défiscalisation Girardin pour le logement intermédiaire. Les deux dispositifs se cumuleraient donc, ce que nous voulons éviter. Je souhaite que le débat se poursuive sur ce point.

Je suis favorable à certaines évolutions proposées par votre commission et, par exemple, à ce que l’on retienne, pour définir le primo-accédant, les règles qui valent pour le prêt à taux zéro. Je suis aussi favorable à l’extension du dispositif de défiscalisation aux travaux de mise aux normes parasismiques.

Certains amendements portent sur la ligne budgétaire unique – la LBU. Je comprends que l’on souhaite exprimer l’attachement à cette dotation, mais elle apparaît clairement dans la loi de programmation triennale des finances publiques et citer les mêmes chiffres dans ce projet serait redondant. Je rappelle que nous avons porté la LBU de 190 à 250 millions pour trois ans.

Des mesures nouvelles ayant été décidées, je suis, je le répète, défavorable aux amendements qui tendent à repousser l’extinction du « Girardin libre intermédiaire ».

Je suis favorable à l’amendement qui porte de 1 940 euros à 2 194 euros le plafond de dépenses éligibles à la défiscalisation pour le logement social, mais défavorable à l’introduction de nouveaux dispositifs de défiscalisation du foncier. Je considère que les efforts doivent être concentrés sur la construction de logements sociaux – dont le coût intègre d’ailleurs pour partie le foncier. Les questions d’aménagement liées à la construction des logements doivent être évoquées dans un autre cadre. Chaque collectivité ayant une stratégie foncière, je souhaite ainsi redonner tout son poids au Fonds régional d’aménagement foncier et urbain. Enfin, l’expérience montre que le risque de toute mesure de défiscalisation du foncier est de provoquer une flambée des prix – n’ont-ils pas doublé en cinq ans à la Réunion ?

Le titre III traite de la continuité territoriale. Certains amendements de votre commission proposent à ce sujet des dispositions nouvelles, dont l’indexation de tout ou partie du Fonds de continuité territoriale sur la dotation globale de fonctionnement. Le risque est qu’une telle mesure ne soit pas adaptée à l’évolution des besoins. Je suppose qu’il faut entendre que l’évolution du Fonds doit être « au minimum » égale à celle de la DGF, mais cela devrait être précisé.

Le Gouvernement est favorable à ce que les aides soient attribuées en fonction de critères sociaux, mais il ne considère pas que, contrairement à ce qui est proposé par amendement, des montants doivent être inscrits dans le texte ; mieux vaudrait poursuivre des discussions avec les collectivités locales que de figer dans la loi un plafond de ressources. Par ailleurs, compte tenu des salaires moyens, prévoir deux SMIC comme base d’éligibilité paraît un peu élevé.

Un autre amendement tend à instaurer un droit à compensation pour les collectivités qui, parce qu’elles ont déjà instauré une politique de continuité territoriale, ne souhaiteraient pas participer au nouveau dispositif. Le Gouvernement, qui veut un partenariat, ne souhaite pas donner une prime aux collectivités qui se refuseraient à une collaboration. En revanche, je suis prêt à examiner ce qu’il est possible de faire avec chaque collectivité qui aurait recruté des agents chargés de gérer les fonds de la continuité territoriale.

Sur cet article relatif à la continuité territoriale, le Gouvernement présentera trois amendements, l’un visant à imposer aux compagnies aériennes une plus grande transparence dans la formation des prix, les deux autres à adapter le projet initiative-jeune à la spécificité législative de Mayotte dans la perspective de l’après-référendum.

M. Victorin Lurel. Si vous refusez la compensation, pourrais-je vous transférer les dix agents que j’ai recrutés pour gérer un dispositif de continuité territoriale beaucoup plus efficace que le groupement d’intérêt public que vous nous proposez ? Nous sommes condamnés à nous entendre : il faut absolument éviter la concurrence entre un dispositif local, financé sur crédits régionaux, et votre dispositif.

M. le secrétaire d’État. La solution d’une compensation, comme s’il s’agissait d’un dû, me semble inadaptée. Le Gouvernement pourrait proposer par voie d’amendement une solution propre à éviter toute difficulté durant la période transitoire entre les deux systèmes. Le GIP est une structure simple, qui assurera précisément la cohérence entre la politique de l’État, qui concerne principalement les liaisons avec la métropole, et les politiques locales, pour les dessertes locales, et en Guadeloupe, il pourra accueillir les agents locaux. Je suis persuadé que les autres collectivités d’outre-mer s’inspireront de l’expérimentation guadeloupéenne.

En ce qui concerne le titre IV, le Sénat a introduit dans le texte un article visant à revaloriser le financement de la production de bagasse, afin de soutenir l’ensemble de la filière canne à sucre. Je rappelle que cette production assure 40 % de l’électricité dans l’île de la Réunion. La difficulté est que la loi du 10 février 2000 limite cette possibilité aux installations dont la puissance n’excède pas 12 mégawatts.

Le Gouvernement est favorable aux amendements visant à favoriser cette production traditionnelle en revalorisant le prix de la bagasse, mais nous sommes en train de rechercher avec le MEEDDAT une rédaction satisfaisante.

En ce qui concerne le schéma minier de Guyane, vous affirmez qu’il n’y a pas eu de concertation locale, et vous proposez une compétence régionale dans ce domaine. Il y a trois solutions possibles. La plus rapide serait de maintenir le dispositif dans la loi DEOM, quitte à corriger les dispositions que nous n’approuvons pas, afin de pouvoir lancer au plus tôt les procédures. Prolonger la concertation avec les élus locaux suppose au contraire de retirer le dispositif du projet de loi pour le réintroduire dans le Grenelle II. J’attire néanmoins votre attention sur le retard qu’occasionnerait cette solution et ses conséquences dommageables sur le plan économique. On peut enfin transférer à la région la définition du schéma minier, mais un tel transfert suppose une demande d’habilitation de la région, et donc des procédures encore plus longues.

Il s’agit de trouver une solution qui concilie rapidité et concertation suffisante, en tenant compte du travail déjà effectué par le préfet, des procédures déjà mises en œuvre et de la nécessité de donner une force juridique au schéma minier.

En ce qui concerne l’état civil à Mayotte, je rappelle que sa révision avait été confiée par une ordonnance du 8 mars 2000 à une commission de révision. Celle-ci, mise en place le 5 avril 2001 et prorogée jusqu’au 5 avril 2011, présidée par un magistrat assisté de quarante rapporteurs, a déjà rendu 65 000 décisions, 60 000 dossiers restant en souffrance. Des mesures ont déjà été prises afin de remédier aux dysfonctionnements constatés dans ce travail de révision, telles que la nomination d’un secrétaire général.

M. Serge Letchimy. Le Gouvernement est-il favorable à nos propositions relatives à la pharmacopée et à celle d’une initiative forte en faveur des moins de vingt-cinq ans ?

M. le secrétaire d’État. Oui, à condition que ces amendements bénéficient d’une meilleure rédaction.

Mme Chantal Berthelot. La disposition relative à la bagasse concerne-t-elle aussi les déchets de bois ? L’article relatif au schéma minier de Guyane ne peut-il pas être examiné dans le cadre du Grenelle II ?

M. le secrétaire d’État. Les déchets de bois relèvent en effet de l’amendement bagasse.

Un retrait de l’article relatif au schéma minier ne se justifie que s’il permet une concertation approfondie. Sinon, la loi DEOM est le meilleur véhicule législatif, notamment s’il s’agit de ne pas perdre de temps.

En ce qui concerne le transfert de la compétence à la région et la réflexion autour de l’article 74 de la Constitution, je suis ouvert au débat. Mais les élus ont également demandé la rapidité la plus grande en la matière.

M. Victorin Lurel. Nous sommes d’accord en ce qui concerne la nécessité de valoriser l’énergie issue de la bagasse, aujourd’hui treize fois moins rémunérée que l’énergie photovoltaïque. Mais approuvez-vous la rédaction de l’amendement Fruteau-Lurel ?

M. le secrétaire d’État. Nous travaillons avec le MEEDDAT sur la base de cette rédaction, avec la volonté d’aller plus loin.

M. Victorin Lurel. Qu’en est-il de la taxe sur la « profitation pétrolière » réalisée par la Société anonyme de la raffinerie des Antilles, la SARA, et du prélèvement sur les sommes engagées dans les jeux, destiné à financer l’insertion des jeunes et la formation professionnelle ?

M. le secrétaire d’État. La disposition instituant un prélèvement sur les jeux a été introduite dans le projet de loi par le Sénat : il s’agit désormais d’en examiner la faisabilité. Quant à la SARA et à la formation des prix des produits pétroliers, ils font déjà objet d’une mission parlementaire, d’une saisine de l’Autorité de la concurrence et d’une mission d’inspection diligentée par mes soins. Nous souhaiterions donc pouvoir mettre à plat le dispositif et chercher s’il est possible de l’améliorer avant d’envisager l’instauration d’une taxe.

Mme Gabrielle Louis-Carabin. La taxe sur les jeux a bien été votée ?

M. le secrétaire d’État. Elle a été votée par le Sénat, et le Gouvernement n’a pas déposé d’amendement de suppression, mais il faut examiner son caractère opérationnel avant d’engager le débat sur son affectation.

M. Gilles Carrez, rapporteur général. Je rappelle que nous devons examiner dans trois semaines un projet de loi relatif aux jeux.

Mme Gabrielle Louis-Carabin. La bagasse a également fait l’objet d’un amendement proposé par M. Victoria, M. Robert et moi-même, afin d’inciter nos agriculteurs à produire plus de canne à sucre et d’améliorer leur pouvoir d’achat.

M. Victorin Lurel. Je rappelle que la disposition relative à la bagasse était comprise dans l’accord du 4 mars.

M. le secrétaire d’État. Le Gouvernement s’efforce de tenir la totalité de ses promesses.

M. Michel Diefenbacher. La Constitution ne fait-elle pas obligation de consulter les assemblées de Saint-Pierre-et-Miquelon, Saint-Barthélemy et de Saint-Martin sur toute extension législative à ces collectivités ?

M. le secrétaire d’État. Cette consultation n’est pas nécessaire s’agissant d’un amendement.

Mme Christiane Taubira. Quel est le périmètre d’application du plan Corail ?

M. le secrétaire d’État. Il s’applique à la totalité des DOM.

M. le président Didier Migaud. Nous vous remercions de ces précisions et, naturellement, nous sommes tout disposés à vous entendre de nouveau, si vous le souhaitez, au cours de la suite de nos travaux.

M. le Secrétaire d’État quitte la réunion.

M. le président Didier Migaud. Je précise que la conférence des présidents a accepté qu’un collaborateur par groupe assiste aux réunions des commissions, dès lors qu’au moins un député du groupe est présent. Monsieur le rapporteur, vous avez la parole.

M. Gaël Yanno, rapporteur. J’ai examiné ce projet de loi avec la volonté de limiter le nombre des amendements demandant des rapports d’évaluation ou se limitant à des pétitions de principe sans valeur normative.

J’ai également souhaité examiner les mesures de soutien au pouvoir d’achat rassemblées sous le titre premier A avec le souci de rester dans le cadre des accords qui ont été négociés.

Le titre premier réunit, quant à lui, les mesures de soutien à l’économie et aux entreprises. En ce qui concerne les dispositions relatives aux zones franches d’activité, je rappelle que le texte du projet de loi a déjà été assoupli, à l’occasion notamment de la réunion qui s’est tenue à Matignon le 26 février, qui a permis la révision à la hausse des avantages des zones franches d’activité. Aller au-delà de ces assouplissements serait courir le risque de transformer les DOM en paradis fiscaux !

En ce qui concerne la défiscalisation, notre premier objectif doit être de renforcer sa moralisation, par des procédures telles que la signature de conventions fiscales, l’obligation de déclarer les investissements productifs ou immobiliers, l’instauration de sanctions fortes, ou la transparence des honoraires et des conditions d’exercice des défiscaliseurs.

Le deuxième objectif de la défiscalisation sera de préserver les investissements productifs, notamment en évitant les effets d’éviction générés par le dispositif Scellier ou le projet de loi sur le logement social. Il convient également d’être attentif aux effets du plafonnement des niches fiscales voté à la fin de l’année 2008, à ceux de la crise et à l’image de l’outre-mer.

Il convient également de soutenir le logement intermédiaire. Dans ce domaine, le Sénat a pris certaines mesures que je souhaite développer et améliorer.

Enfin, une certaine démocratisation du dispositif est proposée par l’introduction de seuils de revenus pour les locataires ou de seuils de loyers.

Nous aurons par ailleurs l’occasion de revenir sur les dispositions relatives à la TVA non perçue récupérable, au fonds exceptionnel d’investissement, à la zone des cinquante pas géométriques ou à la taxe spéciale d’équipement.

Le titre III propose la fusion entre le dispositif de continuité territoriale et le passeport mobilité. S’agissant de ce dernier, il serait sans doute nécessaire de moduler les critères sociaux que l’État souhaite mettre en place.

Enfin, bien que le titre IV aborde des questions très importantes – valorisation de la bagasse, réforme des instituts d’émission monétaire pour l’outre-mer, évolution de l’état civil mahorais, lutte contre l’orpaillage et élaboration d’un schéma minier en Guyane, ratification d’ordonnances, création de la Commission nationale d’évaluation des politiques de l’État, etc. –, j’estime que, sur tous ces sujets, nous devrions très vite trouver des accords.

Après le départ du ministre, la Commission passe à l’examen des articles.

EXAMEN DES ARTICLES

TITRE PREMIER A

SOUTIEN AU POUVOIR D’ACHAT

Article premier A

Réglementation des prix des produits de première nécessité outre-mer

DOM

St-Pierre-et-M.

Mayotte

Saint-Barthélemy

Saint-Martin

Polynésie française

Wallis et Futuna

Nouvelle-Calédonie

TAAF

Observations et décision de la Commission :

Cet article, inséré au sein d'un titre I^er A nouveau par la commission des Finances du Sénat, confère à l'État la faculté de réglementer les prix des produits de première nécessité dans les collectivités territoriales d’outre-mer où il exerce cette compétence. Cette mesure a pour objectif de répondre aux préoccupations relatives à la vie chère qu’ont exprimées les résidents des Antilles et de la Réunion au cours des manifestations qui ont marqué les dernières semaines.

a) La mobilisation aux Antilles et à la Réunion contre la vie chère
et en faveur du pouvoir d'achat

La mobilisation a débuté en Guadeloupe, le 20 janvier dernier, à l'appel du LKP (Lyannaj kont pwofitasyon, Comité contre l’exploitation outrancière), un collectif rassemblant 49 organisations, partis et syndicats qui s'était notamment mobilisé pour une revalorisation de 200 euros sur les plus bas salaires et contre la vie chère.

Après un mois et demi de grève générale, le LKP et les représentants de l’État ont finalement signé le 4 mars dernier à Pointe-à-Pitre un protocole d'accord appelant à la reprise de l'activité normale.

Ce texte très détaillé comporte 165 articles, traitant de sujets divers : prestations sociales, minima sociaux et salaires, baisse des prix des produits de première nécessité, du carburant, de l'eau, des tarifs de l'électricité et des communications. Une « prime de solidarité active de 200 euros » doit être également « versée de façon exceptionnelle par l'État au mois d'avril 2009 aux 51 000 foyers guadeloupéens qui perçoivent les plus bas revenus », selon le texte du protocole consulté par votre Rapporteur.

Un accord régional interprofessionnel sur les salaires du secteur privé, baptisé « accord Jacques Bino », en mémoire du syndicaliste de la CGTG tué par balle à Pointe-à-Pitre, est annexé au protocole. Les signataires de l'accord sont convenus de constituer une commission de suivi, composée de représentants du LKP, de l'État et des collectivités.

Le porte-parole du LKP, M. Elie Domota, a souhaité imposer l'extension de l'accord Bino dans toutes les entreprises de Guadeloupe tandis que le président du MEDEF (Mouvement des entreprises de France) Guadeloupe, M. Willy Angèle, a finalement demandé à ses partenaires d'appliquer de manière unilatérale la prime sur les bas salaires, en attendant une signature branche par branche de l'accord.

Le secrétaire d’État à l'Outre-mer, M. Yves Jégo a souligné, à cette occasion, qu'il restait beaucoup de travail à réaliser pour protéger les entreprises qui ont particulièrement souffert de quarante-quatre jours de blocage.

Si le conflit s'est achevé en Guadeloupe et en Martinique, la grève générale lancée par le Collectif des organisations syndicales, politiques et associatives de La Réunion (COSPAR) est massivement suivie.

b) La possibilité de réglementer les prix afin de lutter contre la vie chère

Les départements d'outre-mer – qualifiées de régions ultrapériphériques par le 2. de l'article 299 du Traité sur l’Union européenne – se caractérisent par une insularité et un éloignement conjugués qui conduisent à une situation économique peu favorable.

Le tissu économique des départements d'outre-mer est essentiellement composé d'entreprises qui exportent peu et comptent sur le pouvoir d'achat local afin de réaliser leur chiffre d'affaires.

Plusieurs secteurs d'activité subissent des distorsions majeures de concurrence du fait du poids et de l'influence de quelques grandes entreprises dominantes qui pratiquent des prix non conformes à l'optimum du marché :

– la grande distribution ;

– les transports aériens ;

– la distribution de carburants, qui fait l'objet d'une mission d'information conjointe de la commission des Affaires économiques et de la commission des Finances de votre Assemblée ;

– l'importation de matériaux de construction;

– les télécommunications.

Cette situation explique que les mesures visant à améliorer les pratiques concurrentielles dans les départements et collectivités d'outre-mer se heurtent parfois à des réticences locales très fortes.

En l’état actuel de la législation, le deuxième alinéa de l'article L. 410-2 du code de commerce dispose déjà que « dans les secteurs ou les zones où la concurrence par les prix est limitée en raison soit de situations de monopole ou de difficultés durables d'approvisionnement, soit de dispositions législatives ou réglementaires, un décret en Conseil d'État peut réglementer les prix après consultation de l'Autorité de la concurrence. »

Cet article ne vise pas directement les départements d'outre-mer. Toutefois, ceux-ci sont dans une situation qui peut justifier, du fait de positions de monopoles et d'oligopoles largement répandues, une intervention des pouvoirs publics.

En l'absence d'études complètes sur la formation des prix outre-mer, il demeure difficile d'apprécier dans quelle mesure le coût de la distance peut suffire à justifier la très grande différence de leur niveau avec celui des prix en France métropolitaine à produits équivalents

L'alinéa unique du présent article renforce cette initiative et ouvre la possibilité pour l’État de réglementer, dans les collectivités territoriales d’outre-mer où il exerce cette compétence, les prix de vente de certains produits de première nécessité. Pour ce faire, un décret en Conseil d’État dresse la liste des produits concernés.

En Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie, le présent article n’est pas applicable du fait du transfert par l’État aux autorités locales de la compétence de réglementation des prix.

Cet article a fait l’objet de plusieurs modifications en séance publique au Sénat. Ainsi deux amendements de la commission sénatoriale des Affaires économiques et du Gouvernement ont-ils prévu que l’État ait la faculté, et non l’obligation, de réglementer ces prix.

À son initiative encore, la liste dressée qui devait initialement être limitée à cent produits a été ouverte à tous les produits ou familles de produits de première nécessité. Enfin, il a été décidé que l’État devrait arrêter lui-même cette liste en tenant compte des particularités de chaque collectivité territoriale d’outre-mer.

Sans en contester l’opportunité, votre Rapporteur s’interroge sur la compatibilité des dispositions introduites au Sénat avec le droit communautaire de la concurrence. La notion de produits de première nécessité mériterait également d’être précisée. Il serait souhaitable que le Gouvernement puisse éclairer la Représentation nationale sur ces deux points.

* *

La Commission examine d’abord l’amendement CF 183 de M. Jean-Claude Fruteau.

M. Victorin Lurel. La réglementation des produits de première nécessité ne doit pas être simplement facultative.

M. le rapporteur. Défavorable. Nous devons faire preuve de souplesse et laisser au Gouvernement la faculté de réglementer si nécessaire.

M. Victorin Lurel. Le code de commerce oblige pratiquement l’État à intervenir lorsque la concurrence est insuffisante, notamment en cas de monopole ou d’oligopole. Et l’État le fait déjà pour certains produits.

Par ailleurs, cet amendement est conforme aux engagements contenus dans l’accord en 165 points du 4 mars.

M. le rapporteur. Le dispositif prévu par l’article 1^er A s’applique à une gamme très étendue de produits, et il convient de laisser à l’État le soin d’apprécier la nécessité de réglementer.

La Commission rejette cet amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CF 247 rectifié de M. Louis-Joseph Manscour.

M. Louis-Joseph Manscour. Lors de la crise sociale, il a été reproché aux élus de ne pas s’impliquer suffisamment dans les domaines de la formation des prix et du pouvoir d’achat. Je propose donc que les conseils régionaux soient consultés pour avis lorsque l’État envisage de réglementer les prix.

M. le rapporteur. Je suis plutôt favorable à l’amendement, quitte à prendre le risque d’un ralentissement de la procédure.

La Commission adopte cet amendement.

Puis elle est saisie de l’amendement CF 184 de M. Jean-Claude Fruteau.

M. Victorin Lurel. Il s’agit de préciser le nombre minimum de produits et de familles de produits dont le prix peut être réglementé.

M. le rapporteur. Défavorable, au nom de la souplesse. Le Sénat a d’ailleurs supprimé la référence aux cent produits.

M. Victorin Lurel. En l’absence de précisions, et faute de contrôles suffisants, nous risquons de voir la réglementation du prix de certains produits s’accompagner de hausses sur d’autres produits.

La Commission rejette cet amendement.

Elle adopte ensuite l’article 1^er A ainsi modifié.

Après l’article 1^er A

La Commission est saisie de plusieurs amendements portant articles additionnels après l’article 1^er A.

Elle examine d’abord les amendements identiques CF 19 de M. Alfred Almont, rapporteur pour avis de la Commission des affaires économiques, de l’environnement et du territoire, et CF 259 de M. Victorin Lurel.

M. Jérôme Bignon. Ces amendements visent à permettre une coopération entre les autorités locales et la direction départementale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes.

M. le rapporteur. Défavorable, car ces actions ne relèvent pas de la compétence des collectivités concernées. En outre, le soutien logistique évoqué aurait un coût pour ces dernières. En revanche, des possibilités de conventionnement existent.

M. Victorin Lurel. Cette disposition figure dans l’accord du 4 mars, signé par mon département, la Guadeloupe, et par l’État. Les collectivités s’engagent dans le domaine du contrôle des prix, y compris financièrement. Il convient de leur donner des pouvoirs d’investigation et de contrôle.

M. Michel Diefenbacher. Je comprends l’idée, mais a-t-on besoin d’une disposition législative ? Une simple convention entre l’État et la région permettrait de régler le problème.

M. Jérôme Bignon. Je propose de retirer les amendements, puis de les représenter en séance afin d’interroger le ministre sur la possibilité de signer de telles conventions.

Les amendements CF 19 et CF 259 sont retirés.

La Commission examine ensuite un amendement CF 257 de M. Victorin Lurel.

M. Victorin Lurel. Cet amendement vise, conformément aux engagements pris, à réduire à zéro le taux de TVA sur les produits de première nécessité. Je précise que la réglementation européenne ne l’interdit pas, et la France peut le faire.

M. le rapporteur. Défavorable, d’autant que le coût de la mesure pour l’État n’est pas évalué.

M. Victorin Lurel. Il est de 285 000 euros en Guadeloupe, somme à comparer au coût de 7 millions d’euros que la réduction du taux d’octroi de mer représente pour le conseil régional.

La Commission rejette cet amendement.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CF 292 de M. Victorin Lurel.

M. Victorin Lurel. Cet amendement a le même objectif que le précédent.

La Commission rejette cet amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CF 301 de M. Victorin Lurel.

M. Victorin Lurel. Nous proposons de lier les exonérations de charges au respect de certaines conditions relatives au maintien des effectifs et à l’amélioration des salaires et à des engagements sur les prix.

M. le rapporteur. Nous souhaitons tous le maintien des effectifs, voire des embauches nouvelles. Mais faut-il obliger, par la loi, les entreprises à agir dans ce sens ? La proposition me paraît irréaliste. Avis défavorable.

M. Victorin Lurel. Je comprends vos arguments, et je suis prêt à retirer cette partie de l’amendement. Mais qu’en est-il de la partie concernant les engagements sur les prix ?

M. le rapporteur général. Nous avons rejeté des amendements similaires lors du dernier collectif.

La Commission rejette cet amendement.

Puis elle rejette successivement les amendements CF 290, CF 200 et CF 199 de M. Victorin Lurel.

Elle examine ensuite l’amendement CF 277 du même auteur.

M. Victorin Lurel. L’amendement propose de réduire la part de l’octroi de mer perçue par l’État pour la gestion et le recouvrement de cette taxe.

M. le rapporteur. Avis défavorable.

La Commission rejette cet amendement.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CF 283 de M. Victorin Lurel.

M. Victorin Lurel. Cet amendement vise à doubler le montant des amendes encourues par les entreprises qui contreviennent aux règles relatives aux renseignements commerciaux.

M. le rapporteur. Défavorable, car les montants proposés sont trop élevés.

M. Victorin Lurel. Les entreprises seraient ainsi dissuadées de préférer le paiement d’amendes au respect de leurs obligations.

La Commission rejette cet amendement.

Puis elle examine l’amendement CF 300 de M. Victorin Lurel.

M. Victorin Lurel. Un accord régional interprofessionnel a prévu que le conseil général et le conseil régional de la Guadeloupe apporteraient chacun leur propre contribution – à hauteur de 25 euros chacun – à certaines augmentations de salaires. Mais cet accord est juridiquement très fragile. L’amendement a pour objet de le valider afin d’éviter les recours et de sécuriser le dispositif avant son extension par la Commission nationale de la négociation collective.

M. le rapporteur. Une telle validation est pour le moins délicate.

M. François Scellier. D’autant qu’elle ne vaut que pour le cas où les actes concernés seraient contestés.

M. Victorin Lurel. Il s’agit d’une simple précaution.

M. François Scellier. La rédaction de l’amendement devrait au moins éviter de mentionner cette éventuelle contestation.

M. le rapporteur. Pour que la Commission puisse adopter cet amendement, il faudrait en revoir la rédaction, dans le cadre de l’article 88 du règlement.

L’amendement CF 300 est retiré.

M. Serge Letchimy. Monsieur le président, tous les amendements ayant reçu un avis favorable de la Commission des affaires économiques seront-ils examinés en Commission des finances ?

M. le président Didier Migaud. Oui, sauf ceux que j’ai jugés irrecevables au titre de l’article 40 de la Constitution, en vertu d’une jurisprudence constante de la Commission des finances.

La Commission examine ensuite l’amendement CF 258 de M. Victorin Lurel.

M. Victorin Lurel. Pour être efficace, la lutte contre la vie chère exige des moyens, et notamment d’augmenter le nombre d’agents des services de la concurrence et de la répression des fraudes. En Guadeloupe, par exemple, il en faudrait deux de plus.

M. le rapporteur. Mon avis est défavorable, car l’amendement a pour objet une demande de rapport et je pense qu’il faut en limiter le nombre.

La Commission rejette cet amendement.

* *

Article premier B

Publication des travaux des observatoires des prix outre-mer

DOM

St-Pierre-et-M.

Mayotte

Saint-Barthélemy

Saint-Martin

Polynésie française

Wallis et Futuna

Nouvelle-Calédonie

TAAF

Observations et décision de la Commission :

Cet article, ajouté en séance publique par le Sénat, s'inscrit comme l’article précédent dans le souci de soutenir le pouvoir d'achat outre-mer après les manifestations violentes qui ont marqué les semaines passées.

Les départements d’outre-mer ainsi que les collectivités de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon disposent chacun d’un observatoire des prix et des revenus (OPR) mis en place, avec beaucoup de retard, par le décret n° 2007–662 du 2 mai 2007.

Prévue par la loi n° 2000–1207 du 13 décembre 2000 d'orientation pour l'outre-mer, désormais abrogée, la création des OPR visait à améliorer l’évaluation des politiques publiques mises en place localement, l’utilisation des outils statistiques disponibles et la comparaison des prix et revenus entre la métropole et l’outre-mer.

L’article 2 du décret de 2007 dispose que chaque OPR établit un rapport annuel, assorti d’avis et de propositions, pour les ministres de l’Outre-mer, de l’Économie et des Finances, et de l’Emploi. Les comparaisons de prix ne sont pour l’heure rendues publiques qu’une fois par an à l’occasion de la publication de ce rapport.

L’alinéa unique du présent article entend y remédier en prévoyant une obligation de publication « régulière et pluriannuelle », qui aurait pu relever avantageusement du règlement. Le Gouvernement pourrait proposer d'intégrer ces dispositions dans le décret de 2007.

Afin de préciser la rédaction de cet article, votre Commission des finances a néanmoins adopté à l’initiative de la Commission des affaires économiques un amendement proposant une publication trimestrielle.

* *

La Commission est saisie de deux amendements identiques, l’amendement CF 20 du rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques, et l’amendement CF 185 de M. Jean-Claude Fruteau.

M. Jérôme Bignon. Ces amendements visent à préciser la rédaction issue du Sénat : plutôt que de parler de publication « régulière et pluriannuelle », nous proposons une publication « trimestrielle ».

M. le rapporteur. Avis favorable.

La Commission adopte les deux amendements identiques à l’unanimité.

Puis elle adopte l’article 1^er B ainsi modifié.

* *

Article premier C

Versement d’un bonus exceptionnel aux salariés dans les
départements d’outre-mer

DOM

St-Pierre-et-M.

Mayotte

Saint-Barthélemy

Saint-Martin

Polynésie française

Wallis et Futuna

Nouvelle-Calédonie

TAAF

NB : Avant l’examen en commission

Observations et décision de la Commission :

Cet article, adopté à l’initiative du Gouvernement en séance publique au Sénat, traduit le souhait du Président de la République de permettre aux entreprises ultramarines d’accorder des augmentations de salaire sans avoir à acquitter de cotisations sociales.

Il participe comme les deux articles précédents du soutien au pouvoir d'achat outre-mer et transpose dans la loi l’un des éléments des accords qui ont été signés, par les partenaires sociaux, en Guadeloupe et en Martinique.

RÉCAPITULATIF DES MESURES EN FAVEUR DE L’OUTRE-MER

À l’occasion de sa conférence de presse du 3 mars dernier, M. Yves Jégo a rappelé les engagements de l’État en faveur de l’outre-mer au titre du projet de loi relatif au développement économique de l’outre-mer (LODEOM) et de la politique de relance, pour un montant global de 847,90 millions d’euros.

Les mesures actées sont :

– la revalorisation de l’allocation logement ;

– le versement d’une prime exceptionnelle unique de 200 euros en avril à 242 000 familles ;

– la mise en place du revenu de solidarité temporaire d’activité (RSTA) ;

– la hausse de 20 % de la prestation de restauration scolaire ;

– le renforcement du soutien aux personnes âgées démunies et handicapées ;

– l’extension du service militaire adapté ;

– la "revalorisation des actions pour les entreprises et l’emploi contenues dans la LODEOM", dont de nouvelles exonérations fiscales ;

– l’abondement du fonds exceptionnel d’investissement pour permettre la sélection de nouveaux projets concernant l’indépendance énergétique et l’autosuffisance alimentaire ;

– le financement de 100 projets ultramarins au titre de la relance ;

– la mise en œuvre d’une relance du logement social ;

– le renforcement de la continuité territoriale, notamment grâce à des mesures sur les billets d’avion actées en janvier.

En parallèle, pour aider les petites et moyennes entreprises à faire face aux conséquences de la crise, le secrétaire d’État chargé de l’Outre-Mer a dévoilé une série de mesures d’urgence, consistant notamment à :

– renforcer l’information sur la loi de sauvegarde des entreprises en vue de limiter les dépôts de bilan ;

– offrir des aides douanières aux entreprises, comme annoncées par M. Éric Woerth ;

– permettre l’étude au cas par cas du report du versement de la taxe d’apprentissage ;

– faciliter le recours au chômage technique ou partiel ;

– intensifier localement le plan de soutien aux PME, via l’instauration d’un numéro vert pour les entreprises en difficulté ou la création d’une médiation bancaire renforcée ;

– relancer le crédit à court terme, au travers de garanties assurées par Oséo et AFD.

En effet, la lettre du Premier ministre du 20 février, les deux accords régionaux interprofessionnels signés en Guadeloupe le 26 février et en Martinique le 11 mars 2009 ont mis en place une « prime exceptionnelle de vie chère ». Cette prime mensuelle d’un montant de 200 euros repose sur une contribution des employeurs, complétée par des contributions de l’État (via le revenu de solidarité temporaire d’activité⁽³⁾, RSTA, à hauteur de 100 euros), du Conseil régional et du Conseil général.

À la différence de l’accord « Jacques Bino » signé en Guadeloupe, l’accord signé en Martinique ne comporte pas de clause de convertibilité au terme de laquelle l’employeur prendrait en charge les quotes-parts de l’État ou des collectivités territoriales.

Cette contribution des employeurs doit, selon la lettre des deux accords, faire l’objet d’une exonération de charges sociales. La formule retenue est donc celle d’un bonus exceptionnel, qui avait déjà été appliquée dans le cadre de la loi n° 2008–111 du 8 février 2008 pour le pouvoir d'achat.

a) Un bonus exceptionnel dans les entreprises non assujetties à l’obligation de participation

L’alinéa 1 (I) du présent article définit le champ de ce bonus, en le limitant aux seuls départements d’outre-mer et en imposant un accord régional interprofessionnel conclu par une ou plusieurs organisations syndicales représentatives (article L. 2232–2 du code du travail). Un plafond de 1 500 euros par salarié et par an est également fixé.

Sont donc visées les entreprises ou établissements, situés dans un DOM, quelle que soit leur taille. En 2008, la loi sur le pouvoir d’achat avait retenu entreprises ou établissements non assujettis aux obligations au titre de la participation fixées à l’article L. 3322–2 du code du travail, autrement dit les entreprises de moins de cinquante salariés.

Ce dispositif de bonus est pérenne, sans limitation de durée, au contraire de la prime exceptionnelle encadrée par la loi de 2008.

b) Les modalités de mise en œuvre du versement sont très proches de celles retenues par la loi de 2008

Les alinéas 2 à 4 fixent les modalités de versement de ce bonus exceptionnel.

Il est prévu que le montant du bonus puisse être modulé selon les salariés. Deux conditions sont toutefois posées :

– la modulation doit avoir été définie soit par l’accord régional interprofessionnel (alinéa 2), soit par un accord de branche ou d’entreprise auquel l’accord régional renvoie (alinéa 3) ;

– cette modulation ne peut s’effectuer qu’en fonction de six critères limitativement énumérés par l’alinéa 2 : le salaire, la qualification, le niveau de classification, l’ancienneté, la durée du travail ou la durée de présence dans l’entreprise du salarié.

CONDITIONS D’ATTRIBUTION EN GUADELOUPE (EXTRAIT DE L’ACCORD « JACQUES BINO » DU 26 FÉVRIER 2009)

Article II : Conditions d’attribution.

● Tous les salariés dont le salaire horaire de base (hors prime et accessoires de salaire) est égal au SMIC et jusqu’à 1,4 SMIC inclus voient leur revenu mensuel augmenter de 200 euros nets.

● Les rémunérations des salariés percevant un salaire supérieur à 1,4 SMIC et inférieur à 1,6 SMIC seront fixées sur la base d’une augmentation minimale de 6 % et cela dans un délai e trente jours à compter de la signature du présent accord.

● Les rémunérations des salariés percevant un salaire supérieur à 1,6 SMIC seront fixées dans le cadre de négociations de branche ou d’entreprise qui s’ouvriront sur la base d’une augmentation minimale de 3 % et cela dans un délai de trente jours à compter de la signature du présent accord.

● Les salariés à temps partiel bénéficient d’une augmentation de leur revenu calculé au prorata du temps de travail.

(…)

Article V : Clause de convertibilité

Au terme du délai des aides de l’État (36 mois) et des Collectivités (12 mois), l’augmentation de salaire de 200 euros nets est intégrée dans la rémunération des salariés à la charge de l’employeur sans préjudice d’éventuelles exonérations.

En outre, deux clauses supplémentaires, reprises de la loi de 2008, sont destinées à éviter les effets de substitution entre le bonus exceptionnel et les rémunérations existantes :

– le bonus ne peut se substituer à des augmentations de rémunération et à des primes prévues par une convention ou un accord professionnel de branche, un accord salarial antérieur ou le contrat de travail ;

– il ne peut pas, non plus, se substituer à l’un ou l’autre des éléments de rémunération au sens de l’article L. 242–1 du code de la sécurité sociale et de l’article L. 741–10 du code rural – articles de référence généraux en matière de rémunérations – versés par l’employeur ou qui deviennent obligatoires en vertu de règles légales, conventionnelles ou contractuelles.

Enfin, il est prévu à l’alinéa 4 que le versement de la prime doit intervenir au plus tard le 31 décembre de l’année civile au titre de laquelle les sommes sont dues.

c) Comme en 2008, le régime social de ce versement est très favorable

Le régime retenu dans ce projet est, comme en 2008, semblable à celui qui prévaut en matière d’intéressement, et non pas de participation. L’alinéa 5 (II) prévoit ainsi :

– l’exonération totale des charges sociales, à l’exception du versement de la contribution sociale généralisée (CSG) et de celui de la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS), pour une durée maximale de trois ans ;

– l’absence d’exonération fiscale au titre de l’impôt sur le revenu.

En l’absence de disposition contraire, cette perte de recettes pour les organismes de sécurité sociale devrait faire l’objet d’une compensation par le budget de l’État en application de l’article L. 131–7 du code de la sécurité sociale. Cependant, le Gouvernement a indiqué à votre Rapporteur que le caractère exceptionnel du bonus justifiait une dérogation à ce principe ; le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2010 comportera donc une disposition expresse permettant d’éviter la compensation, conformément à l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale⁽⁴⁾.

Interrogé par votre Rapporteur, le Gouvernement n’a pas été en mesure de chiffrer la perte de recettes correspondante pour les organismes de sécurité sociale.

L’alinéa 6 de cet article impose enfin à l’employeur de notifier à l’organisme de recouvrement dont il relève le montant des sommes versées au salarié au titre de cette prime exceptionnelle.

Votre Rapporteur observe que cette mesure ne bénéficie pas à tous les outre-mer, mais aux seuls départements d’outre-mer.

* *

La Commission examine d’abord l’amendement CF 21 du rapporteur pour avis de la Commission des affaires économiques.

Cet amendement fait l’objet de deux sous-amendements, CF 105 du rapporteur, et CF 384 du Gouvernement

M. Jérôme Bignon. L’amendement vise à étendre aux collectivités d’outre-mer la possibilité de versement par les entreprises d’un bonus exceptionnel exonéré de cotisations sociales. Concernant les collectivités dont le régime de sécurité sociale relève du code de la mutualité, il apparaît en outre nécessaire d’inclure la mention expresse d’applicabilité des dispositions du II pour rendre applicable le volet relatif à l’exonération de charges.

M. le rapporteur. Avis favorable à l’amendement CF 21, pourvu que soient également adoptés les sous-amendements.

La Commission adopte les sous-amendements, puis l’amendement CF 21 ainsi modifié.

En conséquence, l’amendement CF 107 du rapporteur n’a plus d’objet.

La Commission adopte ensuite l’amendement rédactionnel CF 106 du rapporteur.

Puis, elle adopte l’article 1^er C ainsi modifié.

* *

Après l’article 1^er C

La Commission est saisie de l’amendement CF 220 de M. Victorin Lurel, tendant à introduire un article additionnel après l’article 1^er C.

M. Victorin Lurel. Il s’agit de pérenniser au-delà de 2012 la « prime exceptionnelle de vie chère » de 200 euros qui a été instaurée, pour le secteur privé, par voie d’accord régional interprofessionnel.

M. le rapporteur. Avis défavorable. Je propose d’en rester aux accords qui ont été signés.

La Commission rejette cet amendement.

* *

TITRE PREMIER

MESURES DES SOUTIEN À L’ÉCONOMIE ET AUX ENTREPRISES

CHAPITRE PREMIER

RÉGIME APPLICABLE AUX ZONES FRANCHES D’ACTIVITÉS

Articles 1^er à 3 bis

Création de zones franches d’activités dans les DOM

DOM

St-Pierre-et-M.

Mayotte

Saint-Barthélemy

Saint-Martin

Polynésie française

Wallis et Futuna

Nouvelle-Calédonie

TAAF

Les articles 1^er à 3 bis du projet de loi tendent à créer deux niveaux de zones franches d’activités (ZFA) dans les DOM. Ce dispositif, qui traduit un engagement pris par le Président de la République lors de sa campagne électorale, constitue le cœur technique et philosophique de l’engagement du Gouvernement en faveur du développement économique de l’Outre-mer.

Il s’agit tout d’abord d’un dispositif de soutien fiscal à l’activité économique particulièrement puissant, décliné sous forme d’exonération de l’essentiel de l’assiette de plusieurs impôts (sur les bénéfices, taxe professionnelle et taxes foncières). Plus globalement, ces zones franches, ciblées sur des zones très fragiles des DOM et sur des secteurs jugés économiquement porteurs, constituent un acte de foi en faveur d’un développement et d’une croissance endogènes de l’économie ultramarine. Ainsi, par l’allègement de la fiscalité pesant sur les entreprises éligibles à ces zones franches, le Gouvernement souhaite donner toute sa chance à la compétitivité du tissu économique des DOM.

I.– LE DISPOSITIF À DEUX ÉTAGES DES ZFA

A.– PRÉSENTATION D’ENSEMBLE

Les ZFA consistent en un triple dispositif de réduction de l’impôt dû à l’État au titre du bénéfice tiré de l’exploitation éligible, de réduction de la taxe professionnelle et de réduction de la taxe foncière sur les propriétés bâties, ces deux dernières étant dues aux collectivités locales.

1.– Une exonération groupée d’impôt sur le résultat, de taxe professionnelle et de taxe foncière, centrée sur les DOM

a) Un dispositif déjà éprouvé d’allègements fiscaux sur un zonage particulier

L’utilisation combinée des vecteurs de la fiscalité nationale et de la fiscalité locale (souvent doublée d’allègements de charges sociales) forme le socle de plusieurs dispositifs de soutien à l’activité dans des zones jugées prioritaires.

On le retrouve notamment au cœur des dispositifs suivants :

– zones franches urbaines (5 ans, puis sortie dégressive en plusieurs années selon l’impôt considéré) ;

– zone de redynamisation urbaine (5 années en tout) ;

– bassins d’emploi à redynamiser (7 années en tout) ;

– zones de revitalisation rurale (5 années).

b) La prise en compte d’une spécificité des DOM

Plusieurs de ces zonages couvrent en partie les départements d’outre-mer. Cependant, chacun répond à sa logique propre et vise le plus souvent à soutenir les nouvelles entreprises s’implantant dans des territoires en voie de désertification économique.

Le présent projet de loi poursuit un objectif à la fois plus vaste, plus ambitieux et plus ciblé. En effet, les articles 1^er à 3 du projet de loi proposent des zones franches sur l’ensemble des départements d’outre-mer. Cependant, loin de constituer une acceptation tacite de la fragilité économique de ces territoires, par un mécanisme permanent de « béquilles » fiscales, le projet de loi vise à soutenir de façon temporaire des secteurs d’activité porteurs du développement économique des DOM. Il s’agit donc d’un pari sur la compétitivité future de ces territoires.

2.– Un dispositif ciblé et à deux étages

Il s’agit d’un dispositif visant les PME (au sens communautaire ⁽⁵⁾) de l’ensemble des DOM. Le montage d’ensemble des zones franches d’activité (ZFA) répond au schéma suivant.

Un premier étage du dispositif ZFA couvre l’ensemble des entreprises de ces départements, sous la condition que leur activité s’exerce dans un des secteurs ouvrant droit à la réduction d’impôt au titre de l’investissement productif outre-mer (cf. infra). Les entreprises éligibles à ces ZFA bénéficieront d’une réduction sur chacun des impôts qu’elles acquittent.

Cependant, le dispositif est doublé d’un second étage, réservé aux entreprises éligibles au ZFA qui satisfont, en sus, à des critères spécifiques (géographiques, ou tenant à leur activité). Ces entreprises particulièrement ciblées bénéficieront d’avantages fiscaux bonifiés.

3.– Un dispositif long doublé d’une sortie progressive

Les ZFA instaurées par le présent projet de loi constituent une incitation fiscale couvrant en tout 10 années d’imposition des entreprises.

a) L’entrée en vigueur des ZFA

Déposé sur le bureau du Sénat le 28 juillet 2008, le projet de loi prévoyait initialement de mettre en place des allègements de la fiscalité due à compter de l’année 2009, incluse. Les reports de sa discussion posent aujourd’hui la question du point de départ des avantages consentis dans les ZFA.

Le Sénat a décidé, en dépit du retard pris dans la discussion du projet de loi, de maintenir la possibilité de bénéficier d’avantages fiscaux au titre des cotisations acquittées dès 2009. Hélas, cette rétroactivité du dispositif proposé ne manque pas de poser plusieurs difficultés. Votre rapporteur constate notamment qu’en matière d’impôt sur les sociétés ou sur le revenu, cette rétroactivité conduira à consentir un avantage fiscal sur des exercices ouverts et clos alors qu’aucune disposition législative ne prévoyait, à la date de clôture, un abattement de l’assiette.

Pis, il ne peut que s’interroger sur les conditions dans lesquelles cette rétroactivité s’appliquerait en matière de taxe professionnelle et de taxe foncière, puisque pour ces deux impôts, les bases ont été notifiées – sans abattement, bien sûr – aux collectivités locales. Techniquement, il semblerait donc que sur ces deux volets des ZFA, l’avantage ne puisse être réellement consenti au contribuable que sous la forme d’un dégrèvement à la charge de l’État. Interrogé sur cette question, le Gouvernement n’a pu que confirmer que de telles modalités seront nécessaires pour alléger les cotisations dues en 2009.

Enfin, cette entrée en vigueur rapide du dispositif est rendue plus difficile encore par le calendrier de la notification des ZFA auprès de la Commission européenne. En effet, dès lors que ce dispositif n’est ni soumis aux plafonds de la réglementation de minimis, ni éligible aux dérogations sur les aides en faveur des PME communautaires (cf. infra), il ne peut entrer en vigueur qu’après validation par l’Union européenne de sa conformité aux Traités compte tenu de la ligne directrice de la Commission en matière d’aides à finalité régionale. Dans l’hypothèse d’une promulgation de la loi dans le courant du mois de mai 2009, cette notification interdirait toute entrée en vigueur avant le mois de juillet.

Dans ces conditions, et sans que votre rapporteur conteste l’utilité de l’octroi d’avantages fiscaux dès 2009 dans les ZFA, il ne peut que souligner que les aspects les plus techniques du dispositif (modalités d’abattement de l’IS, de la TP et de la TFPB, modalités de compensation aux collectivités locales, délais de déclaration des contribuables, etc.) ne pourront s’appliquer conformément à la loi dès 2009. En substitution, le Gouvernement devra privilégier des solutions prenant la forme de réclamations du contribuable. Par suite, certains dispositifs des articles 1^er à 3 bis du présent projet de loi ne s’appliqueront formellement qu’à compter de 2010.

b) Un régime long accompagné par une sortie progressive

Les ZFA que propose de créer le présent projet de loi constituent une aide fiscale de longue durée. En effet, quel que soit le régime applicable à l’entreprise – ZFA ou ZFA bonifiée – celle-ci bénéficiera de ses avantages durant 7 années à taux plein, de 2009 à 2015, puis sous forme dégressive durant les trois années suivantes, jusqu’en 2018, soit en tout pendant 10 années.

Cette durée et cette dégressivité correspondent à trois intentions distinctes :

– reconnaître la spécificité économique des DOM, en consentant sur les ZFA un bouquet d’avantages fiscaux plus long et plus attractif que dans les zones applicables sur l’ensemble du territoire ;

– conserver un régime d’aides temporaires, visant l’amélioration de la compétitivité des secteurs visés dans les DOM, afin qu’au terme du dispositif les entreprises visées ne nécessitent plus de soutien fiscal ;

– ne pas stopper brutalement le dispositif afin d’amener progressivement les entreprises à se placer en situation d’acquitter leur fiscalité normalement.

B.– L’ÉLIGIBILITÉ AUX ZFA

Les zones franches d’activité sont réservées au PME intervenant dans certains secteurs particuliers de l’économie des DOM. Ce principe général est décliné, pour l’ensemble du dispositif ZFA, dans le I du nouvel article 44 quaterdecies que l’article 1^er du projet de loi insère dans le code général des impôts.

1.– La condition tenant à la taille de l’entreprise

a) La définition de la PME au sens communautaire

Le 1° du I de l’article 44 quaterdecies indique que les entreprises sont éligibles si elles emploient moins de 250 salariés et réalisent moins de 50 millions d'euros de chiffre d’affaires annuel, pour chaque exercice au titre duquel l’avantage de la ZFA peut être consenti.

Ces seuils sont conformes à la définition de l’entreprise moyenne, au sens de la recommandation 2003/361/CE de la Commission européenne, bien que le projet de loi ne reprenne pas in extenso la condition d’autonomie de l’entreprise également exigée au niveau communautaire.

En effet, les seuils des entreprises moyennes, petites et micro définis dans la recommandation précitée s’appliquent soit à l’entreprise « autonome », soit sous condition de calcul à un ensemble d’entreprises « partenaires », soit enfin à l’intégralité d’entreprises « liées » ⁽⁶⁾. Ces différenciations visent à prendre en compte le plus fidèlement possible les liens capitalistiques qui peuvent unir plusieurs entités économiques. Ainsi, par exemple, est une PME au sens communautaire l’entreprise A dépendant complètement de l’entreprise B, si l’ensemble formé par A et B respecte les seuils de la recommandation.

b) L’ouverture aux filiales de groupes

Toutefois, contrairement à d’autres dispositifs fiscaux en vigueur (par exemple, le dispositif ZFU prévu à l’article 44 octies du code général des impôts), l’article 44 quaterdecies ne reprend pas la condition d’autonomie de la PME, ce qui pose, selon votre rapporteur, deux difficultés :

– En ouvrant le bénéfice des ZFA aux grandes entreprises métropolitaines et ultramarines, au titre d’une exploitation éligible, mais sur l’ensemble du résultat imposable du groupe (la question ne se pose pas pour les impôts locaux dont les bases sont décomptées par établissement), l’article 1^er ne présente-t-il pas un risque d’effet d’aubaine important ?

– Faute d’exclure du dispositif les groupes comprenant une exploitation en ZFA, il serait à tout le moins indispensable de prévoir une règle de ventilation des résultats exonérés par exploitation, afin de ne faire porter l’avantage fiscal que sur la fraction du résultat provenant de la ZFA. Votre rapporteur estime que ce problème technique doit également trouver une solution en raison de l’application dans les DOM de deux taux concurrents d’abattement (ZFA et ZFA bonifiée) qui pourraient s’appliquer à deux exploitations d’une même entreprise.

2.– La condition tenant aux secteurs d’activité

Le 2° du I de l’article 44 quaterdecies réserve également le dispositif ZFA aux seules PME appartenant à un secteur d’activité éligible à la réduction d’impôt au titre de l’investissement productif outre-mer, prévue par l’article 199 undecies B du code général des impôts.

En pratique, ce périmètre se déduit des exceptions prévues par le code général des impôts :

SECTEURS ÉCONOMIQUES NON ÉLIGIBLES À LA RÉDUCTION D’IMPÔT AU TITRE DE L’INVESTISSEMENT PRODUCTIF OUTRE-MER

Secteurs non éligibles	Exceptions (éligibles)
Commerce
Restauration	Restauration de tourisme classée, cafés, débits de tabac et débits de boissons
Conseil et expertise
Éducation, santé et action sociale
Banque, finance et assurance
Toutes activités immobilières
Navigation de croisière, locations sans opérateur, réparation automobile	Location de véhicules automobiles et de navires de plaisance
Services fournis aux entreprises	Maintenance, activités de nettoyage et de conditionnement à façon et centres d'appel Comptabilité, conseil aux entreprises, ingénierie ou études techniques à destination des entreprises
Activités de loisirs, sportives et culturelles	Activités qui s'intègrent directement et à titre principal à une activité hôtelière ou touristique et ne consistant pas en l'exploitation de jeux de hasard et d'argent Production et diffusion audiovisuelles et cinématographiques
Activités associatives
Activités postales

À tous les autres secteurs, qui ne sont pas exclus explicitement par l’article 199 undecies B du code général des impôts, et sont donc éligibles aux ZFA, le 2° du I de l’article 44 quaterdecies inséré par le présent projet de loi ajoute expressément les activités de conseil aux entreprises, d’ingénierie ou d’études techniques à destination des entreprises.

C.– L’ÉLIGIBILITÉ AUX ZFA BONIFIÉES

Au sein des zones, secteurs et entreprises éligibles aux ZFA, le III de l’article 44 quaterdecies vise à constituer plusieurs sous-ensembles éligibles aux ZFA bonifiées. Quatre cas d’éligibilité distincts sont ainsi envisagés.

1.– L’éligibilité géographique

L’exploitation peut tout d’abord être éligible parce qu’elle est située dans une zone géographique prioritaire. Dans ce cas, s’il s’agit d’une PME intervenant dans un secteur éligible, elle bénéficiera de plein droit de taux d’abattement bonifiés.

a) Le dispositif proposé initialement par le Gouvernement

En effet, le 1° du III de l’article 44 quaterdecies définit géographiquement des ZFA bonifiées. Il s’agissait, dans le texte proposé initialement par le Gouvernement, d’ouvrir droit à la bonification aux entreprises situées en Guyane et dans les îles dites « du sud de la Guadeloupe » (Les Saintes, La Désirade et Marie-Galante).

Bien que ce zonage additionnel soit opéré en listant les territoires au cas par cas, il repose sur une réalité objective :

– S’agissant de la Guyane, l’ensemble des indicateurs montre un développement économique très en recul par rapport aux autres DOM. Ainsi, le PIB par habitant y est inférieur de 15 % à celui de la Réunion, et de 28 % à celui de la Martinique. On constate également que les bases de taxe professionnelle en Guyane sont inférieures à 47 % de la moyenne des DOM, et qu’en 2007 la Guyane comptait 7 256 redevables à l’IS ou au BIC, tandis que la moyenne des DOM s’établissait à 25 801.

– S’agissant des îles périphériques de la Guadeloupe, elles subissent pleinement un phénomène de double insularité, puisque tous les produits et services à destination de ces îles proviennent de la Guadeloupe elle-même. On y constate une dégradation démographique et économique, une disparition nette d’emplois et un renchérissement substantiel du coût de la vie.

b) Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a corrigé ce zonage additionnel sur deux volets :

– par amendement, il l’a étendu aux Hauts de La Réunion, zone spéciale d’action rurale définie par le décret n° 78–690 du 23 juin 1978, ainsi qu’à plusieurs communes de Martinique limitativement énumérées :

LES COMMUNES FORMANT UNE ZFA BONIFIÉE EN MARTINIQUE, DANS LE TEXTE ADOPTÉ PAR LE SÉNAT

LA ZONE DES HAUTS DE LA RÉUNION (EN BLANC)

– un sous-amendement à cet amendement a également étendu ce zonage à toute commune de la Guadeloupe, laissant à un décret le soin d’en dresser la liste exhaustive sans qu’aucun critère législatif n’encadre cette définition par voie réglementaire.

Ces extensions, portées par des constats légitimes sur la fragilité des territoires concernés, posent néanmoins, selon votre rapporteur, une difficulté de forme et une difficulté de fond.

Sur la forme, votre rapporteur tient à indiquer que, dès lors qu’il s’agit de légiférer pour conditionner l’octroi d’avantages fiscaux différenciés entre des contribuables de même nature, la jurisprudence constitutionnelle impose au Parlement soit de subordonner le bénéfice de l’avantage à une situation spécifique du bénéficiaire par comparaison aux autres contribuables, soit de cibler l’avantage consenti en proportion de l’intérêt général poursuivi. Sous cet angle, il ne paraît pas suffisant, pour justifier qu’une entreprise A et une entreprise B, déclarant des bases foncières et un résultat identiques, soient assujetties à des fiscalités différentes, de se borner à constater que A est implantée à Fonds-Saint-Denis, par exemple, et B à Gros-Morne. Votre rapporteur n’entend pas, bien sûr, contester que les communes choisies se distinguent clairement par des situations objectivement très différentes de celles des autres. Il note cependant que ce constat partagé par le Gouvernement et les sénateurs, tous connaisseurs de la situation de la Martinique, est demeuré implicite dans la rédaction du projet de loi. Ainsi, à la lecture des articles 1^er à 3, rien ne permet véritablement de justifier que les entreprises de Fonds-Saint-Denis et celles de Gros-Morne sont dans des situations nécessitant une aide accrue aux premières, ni de discerner clairement l’objectif d’intérêt général poursuivi par le législateur. Au total, votre rapporteur serait donc favorable à ce que le Gouvernement précise par amendement les situations objectives caractérisant une ZFA bonifiée, à charge pour l’autorité réglementaire de lister a posteriori les communes obéissant aux critères retenus. Il relève d’ailleurs que cette méthode est systématiquement utilisée en matière de zonage.

Sur le fond, votre rapporteur constate que seront inclus dans les ZFA bonifiées, au seul titre de la localisation géographique :

– la Guyane ;

– les trois îles périphériques de la Guadeloupe, ainsi qu’un nombre indéterminé à ce jour de communes de ce DOM ;

– plus du tiers des communes de Martinique ;

– les 4/5^èmes du territoire de La Réunion.

Ce constat amène immanquablement à s’interroger sur la pertinence de maintenir plusieurs critères alternatifs d’éligibilité à ces ZFA bonifiées (qui ne joueront, en pratique, qu’hors des zones ci-dessus), et même d’instituer des ZFA non bonifiées. En effet, la généralisation massive de la ZFA bonifiée, dont votre rapporteur rappelle qu’elle entraîne une exonération totale de taxe professionnelle, et une exonération de 80 % de l’impôt sur les sociétés et de la taxe foncière, rend délicat le maintien d’un dispositif moins avantageux pour une minorité de zones.

2.– L’éligibilité tenant aux secteurs prioritaires d’activité

Cette question semble d’autant plus problématique que le projet de loi ouvre également le bénéfice de la ZFA bonifiée hors des zones géographiques énoncées précédemment (c’est-à-dire dans l’ensemble des DOM) pour les entreprises intervenant dans certains secteurs.

a) La définition initiale des secteurs cibles

Conformément à l’ambition initiale du projet de loi, le Gouvernement a conduit une concertation avec les élus afin de déterminer les secteurs d’activités susceptibles d’être les plus porteurs du développement économique des DOM. Tandis que la priorité était mise, partout, sur la recherche, d’une part, et les technologies de l’information et de la communication, d’autre part, il a incombé aux DOM eux-mêmes de choisir trois secteurs cibles supplémentaires déclenchant l’éligibilité à la ZFA bonifiée.

Les trois DOM (hors la Guyane éligible intégralement à la ZFA bonifiée) ont choisi les secteurs du tourisme et des énergies renouvelables. La Réunion a choisi de compléter cet ensemble par l’agro nutrition et les DOM antillais par l’environnement.

b) L’homogénéisation proposée par le Sénat

Compte tenu de cette grande convergence des choix locaux, le Sénat a décidé d’uniformiser l’ensemble des secteurs cibles pour l’ensemble des DOM.

La rédaction actuelle de l’article 1^er (2° du III de l’article 44 quaterdecies ) du projet de loi ouvre donc la ZFA bonifiée à toute entreprise éligible à la ZFA de Martinique, de Guadeloupe ou de la Réunion qui intervient dans un des six secteurs retenus : recherche et développement, technologies de l’information et de la communication, tourisme, agro-nutrition, environnement et énergies renouvelables. Votre rapporteur se félicite de cette simplification, qui lève de surcroît les risques d’interprétation malheureuse de la frontière séparant, par exemple, l’environnement des énergies renouvelables.

3.– L’éligibilité tenant aux conditions d’activité

Enfin, l’article 44 quaterdecies propose également deux autres vecteurs d’éligibilité à la ZFA bonifiée, à raison de spécificités de l’activité de l’entreprise.

a) Les entreprises soutenant la recherche

Premièrement, la ZFA bonifiée bénéficiera dans tous les DOM aux entreprises éligibles aux ZFA qui signent une « convention portant sur un programme de recherche dans le cadre d’un projet de développement ». Cette condition est doublée d’un critère tenant au montant des dépenses de recherche engagées ⁽⁷⁾, qui doit être supérieur à 5 % des charges totales engagées par l’entreprise sur l’exercice.

Cette convention est signée avec une université ou un organisme public de recherche. Le Sénat a, en outre, admis que cette convention puisse être signée avec un organisme étranger.

b) Les entreprises ouvertes au commerce international

Deuxièmement, la ZFA bonifiée bénéficiera également aux entreprises dont un tiers au moins du chiffre d’affaires résulte d’opérations réalisées sous le bénéfice du régime de transformation sous douane. Ce régime est défini par la réglementation communautaire ⁽⁸⁾ comme permettant d’importer à un taux réduit des produits bruts, si ceux-ci font l’objet d’une transformation locale en produits finis.

Votre rapporteur souscrit pleinement à l’analyse selon laquelle les industries opérant à partir de matières premières importées depuis la zone commerciale internationale environnant les DOM constituent un secteur d’activité porteur pour leur économie. En revanche, il s’interroge sur la portée réelle du critère prévu au b) du 3° du III de l’article 44 quaterdecies. En effet, sa rédaction imprécise entraîne une incertitude sur les sommes qui devront constituer le tiers du chiffre d’affaires, proportion tout de même considérable si elle ne concerne que le coût des matières premières importées à taux réduit.

Au total, votre rapporteur se félicite du dispositif à double étage des ZFA, tant dans sa philosophie porteuse pour les DOM que dans sa mécanique très puissante pour les entreprises. Il considère cependant que le dispositif doit être mieux objectivé, s’agissant des territoires bénéficiant pour tous les secteurs de la ZFA bonifiée, et qu’il doit être précisé tant sur ses conditions d’entrée en vigueur que sur le critère tenant au volume d’opération réalisé sous le régime de la transformation sous douane.

II.– LA RÉDUCTION DE L’IMPOSITION DES BÉNÉFICES

Ce premier volet des ZFA est décliné par l’article 1^er du projet de loi au sein du nouvel article 44 quaterdecies du code général des impôts. Il consiste en un abattement plafonné sur les résultats ou revenus imposables, soumis à une condition de réinvestissement de l’avantage perçu dans la formation professionnelle.

A.– L’ASSIETTE DES REVENUS ET RÉSULTATS SOUMIS À ABATTEMENT EN ZFA DEMANDE À ÊTRE PRÉCISÉE

1.– Les revenus et résultats concernés par la mesure

L’article 44 quaterdecies vise quatre catégories de revenus :

– les résultats soumis à l’impôt sur les sociétés et les bénéfices industriels et commerciaux soumis à l’impôt sur le revenu, déclarés en vertu de l’article 53 du code général des impôts ;

– les bénéfices agricoles, soumis à l’impôt sur le revenu, déclarés en vertu de l’article 72 ou de l’article 74 A du code général des impôts ;

– les bénéfices des professions non commerciales, soumis à l’impôt sur le revenu, déclarés en vertu de l’article 96 du code général des impôts.

Votre rapporteur s’interroge cependant sur l’absence d’effet des ZFA sur les petits entrepreneurs et micro-entreprises assujettis à l’impôt de manière forfaitaire. En effet, le 3° du I de l’article 44 quaterdecies réserve explicitement les ZFA aux contribuables soumis à un régime réel d’imposition. Certes, techniquement, en l’absence de déclaration contrôlée du résultat imposable, ces contribuables ne peuvent bénéficier d’un abattement de l’assiette de leur impôt. Toutefois, votre rapporteur estime que cet obstacle pourrait être aisément contourné en octroyant à ces contribuables une réduction de leur taux d’imposition, afin de le procurer un avantage fiscal comparable à celui dont bénéficieront les autres entreprises.

2.– Les modalités d’imputation de l’abattement

Le dispositif ZFA procure aux bénéficiaires un abattement appliqué sur l’assiette des résultats ou revenus imposables. Il s’applique sur les exercices clos à compter du 1^er janvier 2009, comme le prévoit le XII de l’article 1^er, introduit par le Sénat afin de tenir compte des délais d’examen du présent projet de loi.

Pour les exercices ouverts de 2008 à 2014 inclus, le taux de l’abattement est de 50 % en ZFA et de 80 % en ZFA bonifiée. Ce taux diminue ensuite progressivement jusqu’en 2018. De plus, l’abattement réalisé est plafonné par l’article 44 quaterdecies à 150 000 euros en ZFA et 300 000 euros en ZFA bonifiée.

ÉVOLUTION DU TAUX DE L’ABATTEMENT

Exercices ouverts…	De 2008 à 2014	En 2015	En 2016	En 2017	À compter de 2018
Abattement en ZFA	50%	40%	35%	30%	0%
Abattement en ZFA bonifiée	80%	70%	60%	50%	0%

Cependant, un point demande à être éclairci dans la rédaction de l’article 44 quaterdecies : l’articulation entre la ZFA et l’abattement de droit commun prévu à l’article 217 bis du code général des impôts sur les bénéfices imposables des contribuables soumis à l’IS.

a) La question du cumul des ZFA avec l’abattement spécifique aux DOM pour les contribuables assujettis à l’IS

L’article 217 bis du code général des impôts prévoit un abattement du résultat imposable à l’IS des exploitations situées dans les DOM, dont l’activité est éligible à la réduction d’impôt au titre de l’investissement productif (art. 199 undecies B du même code). Cet article vise donc la même cible géographique et sectorielle que la ZFA, mais bénéficie également aux grandes entreprises (y compris pour des exploitations, indépendantes ou non, situées dans les DOM tandis que le siège est en métropole). En outre, l’abattement prévu par l’article 217 bis n’est pas plafonné, contrairement à celui prévu dans les ZFA (cf. infra). Cet abattement est égal à un tiers du bénéfice soumis à l’IS.

L’article 44 quaterdecies créé par le présent projet de loi ne précise nullement, dans sa rédaction adoptée par le Sénat, les conditions dans lesquelles s’articulent les ZFA avec l’abattement prévu à l’article 217 bis. Or, votre rapporteur souligne que la question du cumul potentiel des deux mesures représente un enjeu significatif :

– Premièrement, le taux même de l’abattement obtenu in fine par le contribuable assujetti à l’IS diffère substantiellement en cas de cumul ou de non-cumul :

	de 2009 à 2015	2016	2017	2018
ZFA seule	50%	40%	35%	30%
En cas de cumul	67%	60%	57%	53%
ZFA bonifiée seule	80%	70%	60%	50%
En cas de cumul	87%	80%	73%	67%

– Deuxièmement, l’un des abattements étant plafonné et non l’autre, il importe manifestement de savoir, en cas de cumul, lequel est appliqué en premier aux bénéfices déclarés. En effet, l’avantage consenti est majoré si l’article 217 bis (non plafonné) est appliqué en premier à une entreprise qui, dans le cas contraire, saturerait l’avantage procuré par la ZFA :

EFFETS COMBINÉS DU PLAFONNEMENT ET DE L’ORDRE D’IMPUTATION DES ABATTEMENTS

(en euros)

En cas de cumul	Bénéfices	Abattement n°1	Abattement n°2	Assiette finale
Si la ZFA s'applique d'abord	450 000	150 000	100 000	200 000
*Si l'art. 217 bis* s'applique d'abord**	450 000	150 000	150 000	150 000

– Troisièmement, la quote-part de bénéfice exonérée servant d’assiette à la contribution supplémentaire à la formation professionnelle prévue par l’article 44 quaterdecies (cf. infra), il importe également de préciser non seulement l’ordre d’imputation, en cas de cumul, mais également la fraction de l’exonération constituant l’assiette.

En tout état de cause, comme votre rapporteur le démontre, l’article 44 quaterdecies ne peut demeurer muet sur la question du cumul et de l’articulation des ZFA avec l’article 217 bis du code général des impôts. Il ne fait guère de doute aux yeux de votre rapporteur que les deux dispositifs ont vocation à se cumuler. Votre rapporteur vous proposera donc un amendement assurant une coordination en ce sens, et par suite, imputant les deux abattements du plus avantageux au moins avantageux (la ZFA en premier) ainsi qu’il est courant en droit fiscal. Cet ordre d’imputation réglerait également la question de la quote-part servant d’assiette à la contribution additionnelle en faveur de la formation professionnelle.

b) Effet de la mesure ZFA en cas de non-cumul avec l’article 217 bis du code général des impôts et dans le cas des BIC, BNC et BA

Afin d’apprécier l’effet isolé des ZFA sur la fiscalité des contribuables, votre rapporteur se place ci-dessous dans l’hypothèse où l’abattement de l’article 217 bis ne se cumulerait pas avec les ZFA pour les sociétés soumises à l’IS, et dans le cas général des contribuables imposés sur leurs bénéfices industriels et commerciaux, agricoles ou pour les professions non commerciales.

Le plafonnement entraîne que l’avantage fiscal est saturé par des entreprises déclarant au moins 300 000 euros de résultat en ZFA et 375 000 euros en ZFA bonifiée. Le graphique suivant retrace le gain cumulé retiré des seules ZFA par des entreprises saturant ces plafonds dans les quatre cas de figure envisageables, sous hypothèse d’un impôt moyen de 25 %.

Note : on constate que deux entreprises déclarant 300 000 et 375 000 euros de résultats, bénéficieront en ZFA du même avantage fiscal. On constate également que la majoration du taux d’abattement en ZFA bonifiée constitue une mesure plus puissante que le relèvement du plafond, en proportion du résultat déclaré.

3.– La question de la ventilation du résultat sur plusieurs exploitations soumise à différents régimes

Ainsi qu’il a été décrit précédemment, le dispositif des ZFA est explicitement ouvert par l’article 44 quaterdecies aux PME, soit intégrées fiscalement au sein d’un groupe de taille plus importante n’étant pas nécessairement inclus dans le dispositif, soit situées hors ZFA mais dont un établissement ou une exploitation est éligible au dispositif. Votre rapporteur constate que ce choix – qui pose déjà le problème de la part du résultat qui doit bénéficier de l’abattement – est doublé d’une complexité accrue résultant du fait qu’une PME ultramarine pourrait compter des exploitations au sein de ZFA et de ZFA bonifiées.

Il souligne que le texte adopté par le Sénat se borne à prévoir que l’abattement, au sein de chaque zone, porte sur « les bénéfices provenant d’exploitations » au sein de ladite zone, sans préciser comment cette origine des bénéfices devrait être appréciée par l’administration fiscale. Tandis que la difficulté semble pouvoir être résolue dans le cas de grands groupes intégrés fiscalement, elle lui semble incontournable en l’état du texte dans deux cas distincts :

– celui de la PME située hors ZFA dont un établissement (ou une exploitation) sans existence fiscale propre bénéficie d’une ZFA, ou l’inverse ;

– celui de la PME dont les établissements et le siège social, formant une seule entité juridique et fiscale, sont dispersés sur plusieurs ZFA, dont une au moins est bonifiée.

Selon les informations recueillies par votre rapporteur, si la rédaction actuelle du dispositif devait être conservée, compte tenu de son silence sur la règle de ventilation applicable, il appartiendrait à chaque entreprise de déclarer sa propre répartition de ses résultats selon les exploitations concernées. Quoiqu’un tel fonctionnement reporte sur le contrôle fiscal la responsabilité de définir les règles de partage, votre rapporteur souligne que la méthode n’est pas étrangère aux entreprises concernées. En effet, pour l’application de l’abattement d’IS en faveur des exploitations situées dans les DOM (art. 217 bis du code général des impôts, cf. supra), les entreprises sont déjà responsables de la tenue d’une comptabilité séparée permettant de justifier le partage des bénéfices qu’elles déclarent sur plusieurs exploitations ⁽⁹⁾.

B.– UNE CONDITION ADDITIONNELLE TENANT À LA RÉALISATION DE DÉPENSES SUPPLÉMENTAIRES DE FORMATION PROFESSIONNELLE

L’article 44 quaterdecies propose de subordonner l’octroi de l’abattement sur les résultats ou sur les revenus à un engagement supplémentaire de l’entreprise en matière de formation professionnelle.

1.– Le réinvestissement d’une fraction de l’avantage dans la formation professionnelle

Les entreprises ultramarines sont soumises aux mêmes obligations de financement de la formation professionnelle que leurs homologues métropolitaines. L’article 235 ter KA du code général des impôts impose ainsi une contribution à la formation professionnelle de 0,55 % des rémunérations versées par une entreprise de moins de 10 salariés. L’article 235 ter D prévoit une contribution de 1,6 % des rémunérations pour les entreprises de plus de 10 salariés.

Cependant, le Gouvernement a entendu soumettre l’avantage fiscal consenti dans les ZFA en matière d’impôt sur le résultat à un effort supplémentaire des entreprises en matière de dépenses de formation professionnelle. Il s’agit d’une initiative à la fois novatrice et pertinente. Elle repose sur l’idée que l’incitation suscitée par le dispositif fiscal sera suffisamment forte pour justifier le réinvestissement d’une partie de l’avantage dans la formation professionnelle. En outre, s’agissant des DOM, cette disposition est particulièrement bienvenue, la formation professionnelle des salariés ultramarins constituant assurément un enjeu fondamental du développement économique de ces territoires.

2.– La mise en œuvre de la condition a été durcie par le Sénat

La condition subordonnant le bénéfice de l’abattement initialement prévue par le Gouvernement pouvait être satisfaite selon deux modes de calculs :

– soit l’engagement de dépenses pour un montant égal à 5 % de l’abattement obtenu au titre de l’exercice précédent ;

– soit l’engagement de dépenses pour un montant égal à 500 euros par salarié et par an, au titre de l’exercice suivant un abattement.

Cependant, à l’initiative de sa commission des Finances, le Sénat a décidé de durcir cette condition en ne retenant que son premier mode de calcul, c'est-à-dire en exigeant que 5 % au moins de l’abattement consenti soit réinvesti dans la formation professionnelle. Comme le justifie le rapport des sénateurs Massion et Doligé ⁽¹⁰⁾ sur le projet de loi, pour certaines entreprises, l’avantage consenti en proportion des résultats peut être nettement plus significatif qu’une dépense en proportion du nombre de salariés. C’est donc un recentrage sur l’esprit initial de cette condition qu’a décidé le Sénat, en exigeant des entreprises un réinvestissement dans la formation professionnelle d’une partie de l’abattement lui-même.

En revanche, le Sénat n’a pas modifié les autres aspects de la mise en œuvre de cette condition de dépenses en matière de formation professionnelle :

– il s’agit de dépenses engagées en sus de la contribution exigible en vertu des articles 235 ter D et 235 ter KA du code général des impôts ;

– les entreprises peuvent s’acquitter de l’obligation en réalisant toutes les dépenses de formation professionnelle mentionnées à l’article L. 6331–19 du code du travail ⁽¹¹⁾ ;

– en revanche les dépenses supplémentaires ainsi exposées ne sont éligibles ni au crédit d’impôt pour la formation des dirigeants à l’économie d’entreprise (art. 244 quater M du code général des impôts), ni au crédit d’impôt au titre de la formation des salariés à l’épargne salariale et à l’actionnariat salarié (art. 244 quater P du code général des impôts) ;

– la condition ne s’applique pas lorsque l’abattement est inférieur à 500 euros.

3.– Portée et contrôle de la condition

Compte tenu de l’amendement adopté par le Sénat, la portée de la condition tenant aux dépenses supplémentaires de formation professionnelle peut dorénavant être strictement comparée à l’avantage fiscal dont bénéficie l’entreprise.

En effet, hors cas d’imputation de l’abattement des ZFA après celui de l’article 217 bis du code général des impôts ⁽¹²⁾, le montant de 5 % de la quote-part des bénéfices exonérés représente 2,5 % du résultat, plafonnés à 7 500 euros, en ZFA et 4 % de ce résultat, plafonnés à 15 000 euros, en ZFA bonifiée. La simulation ci-après témoigne que le gain retiré de la mesure justifie pleinement de s’acquitter de l’obligation et confirme la justesse de la démarche de recentrage entreprise par la commission des Finances du Sénat.

(en euros)

En ZFA	Résultat	Taux d'abattement	Abattement plafonné	Assiette de l'IS	Cotisation due (33,3%)	Gain retiré de la ZFA	Condition "formation professionnelle"	Gain net
Entreprise A	400 000	50 %	150 000	250 000	83 250	49 950	7 500	42 450
Entreprise B	300 000	50 %	150 000	150 000	49 950	49 950	7 500	42 450
Entreprise C	150 000	50 %	75 000	75 000	24 975	24 975	3 750	21 225
Entreprise D	50 000	50 %	25 000	25 000	8 325	8 325	1 250	7 075


En ZFA bonifiée	Résultat	Taux d'abattement	Abattement plafonné	Assiette de l'IS	Cotisation due (33,3%)	Gain retiré de la ZFA	Condition "formation professionnelle"	Gain net
Entreprise A	400 000	80 %	300 000	100 000	33 300	99 900	15 000	84 900
Entreprise B	300 000	80 %	240 000	60 000	19 980	79 920	12 000	67 920
Entreprise C	150 000	80 %	120 000	30 000	9 990	39 960	6 000	33 960
Entreprise D	50 000	80 %	40 000	10 000	3 330	13 320	2 000	11 320

L’article 44 quaterdecies prévoit également un contrôle du montant des dépenses réellement engagées par l’entreprise, au titre de cette obligation. Il dispose qu’en cas de manquement à cette obligation, le montant de l’abattement réalisé au titre de l’exercice précédent est réintégré au résultat taxable de l’exercice au titre duquel les dépenses auraient dû être exposées.

Votre rapporteur est favorable à l’instauration d’un dispositif de sanction du non-respect de l’obligation, tout en observant que celui proposé semble à la fois complexe et insuffisant. En effet, le non respect de la condition « formation professionnelle » n’annulerait pas le bénéfice de la ZFA pour l’exercice au titre duquel les dépenses n’ont pas été exposées, ni pour les suivants. Il conduit donc à faire porter l’abattement sur un résultat re-majoré de l’abattement de l’année précédente.

Exemple : L’entreprise déclare un résultat de 100 et bénéficie d’un abattement de 50. L’année suivante, elle n’exécute pas sa dépense supplémentaire de formation professionnelle (2,5). Au titre de cette année suivante, son résultat (100) est donc majoré de l’abattement obtenu l’année précédente (50), soit 150 au total. Sur ce total, il bénéficie à nouveau de l’abattement de 50 %, soit 75. Et ainsi de suite.

Votre rapporteur considère donc que la sanction du non-respect de la condition « formation professionnelle » pourrait être aménagée pour la rendre plus effective et moins complexe. Il pourrait à tout le moins être envisagé de faire porter l’abattement sur le bénéfice déclaré, avant réintégration des sommes correspondant à la sanction.

C.– COORDINATION AVEC LES MESURES FISCALES EXISTANTES

Hormis le cas précédemment évoqué de la mesure générale prévue à l’article 217 bis du code général des impôts, l’article 44 quaterdecies organise l’articulation des ZFA avec toutes les mesures spécifiques à la fiscalité des entreprises concernées.

1.– Un système d’option entre les différents régimes d’exonération

En premier lieu, le V de l’article 44 quaterdecies règle le cas où une entreprise éligible aux ZFA serait également bénéficiaire d’un autre régime d’exonération géographique ou sectoriel :

– les zones de revitalisation rurale, de redynamisation urbaine ou d’aides à finalité régionale, mentionnées à l’article 44 sexies du code général des impôts ;

– les zones franches urbaines prévues à l’article 44 octies et 44 octies A du code général des impôts ;

– le dispositif d’aide à la reprise d’entreprise industrielle en difficulté, prévu à l’article 44 septies du code général des impôts ;

– le régime des entreprises de pêche maritime prévu par l’article 44 nonies du code général des impôts ;

– et les abattements prévus en faveur des agriculteurs par l’article 73 B du code général des impôts.

Votre rapporteur note que parmi ces dispositifs formellement incompatibles avec les ZFA, il conviendrait d’inclure les zones de restructuration de défense, instaurées par la loi de finances pour 2009.

Dans tous ces cas, l’entreprise disposerait d’un délai d’option de six mois – à compter de la promulgation de la loi ou de sa création – afin de choisir le régime des ZFA. Cette option est définitive. Toutefois, si l’entreprise n’opte pas, elle bénéficiera, le cas échéant, au terme de celui des dispositifs mentionnés ci-dessus qui la concerne, des avantages des ZFA pour la durée de ceux-ci restant à courir.

2.– Un cumul possible avec les crédits d’impôts

À l’inverse, l’article 1^er prévoit que les entreprises éligibles au régime des ZFA pourront bénéficier en complément des crédits d’impôts suivants : crédit impôt recherche, crédit pour investissement dans les technologies de l’information et de la communication, pour l’emploi de réservistes, crédit en faveur des métiers d’art, en faveur de l’apprentissage, crédit pour dépenses de prospection commerciale, pour la formation des dirigeants et pour celle des salariés à l’économie de l’entreprise et aux dispositifs d’épargne salariale, et crédit en faveur des maîtres restaurateurs. Ces crédits d’impôts sont prévus par les articles 244 quater B à 244 quater Q du code général des impôts.

L’article prévoit également d’interdire le cumul des ZFA avec la réduction d’impôt en faveur des PME de croissance (art. 220 decies du code général des impôts) jusqu’à l’expiration du dispositif des zones franches.

3.– Les coordinations techniques opérées par le projet de loi

L’article 1^er assure également la coordination de l’abattement prévu dans les ZFA avec les plafonds et montants mentionnés par ailleurs dans le code général des impôts.

L’abattement serait notamment réintégré pour la détermination des plafonds de déductibilité des cotisations versées :

– aux régimes complémentaires obligatoires d’assurance-vieillesse (art. 154 bis du code général des impôts) ;

– aux PERP, aux régimes de retraite supplémentaire ou complémentaire applicables en outre-mer (art. 163 quatervicies du code général des impôts) ;

– aux contrats d’assurance de groupe (art. 154 bis–0 A du code général des impôts).

Le montant de revenus exonéré serait indiqué, le cas échéant, sur la déclaration d’impôt sur le revenu (art. 170 du code général des impôts) et pris en compte pour le calcul de la PPE (art. 200 sexies du code général des impôts), du revenu de référence pour l’application des exonérations de taxes foncières et d’habitation (art. 1417 du code général des impôts) et dans l’assiette des cotisations sur les revenus des travailleurs non salariés des professions non agricoles et des revenus agricoles soumis à la CSG (art. L. 1316 et L. 136–4 du code de la sécurité sociale).

En revanche, le montant des résultats exonéré serait évidemment exclu des bénéfices dont peuvent êtres déduits les déficits reportés en arrière (art. 220 quinquies du code général des impôts).

III.– LES RÉDUCTIONS DES IMPÔTS DIRECTS LOCAUX

Les articles 2, 3 et 3 bis du projet de loi instaurent des allègements de la fiscalité locale due par les entreprises dans les DOM.

Composantes essentielles du dispositif ZFA dès le dépôt du projet de loi au Sénat, les articles 2 et 3 instaurent un abattement de l’assiette de la taxe professionnelle ou de la taxe foncière sur les propriétés bâties des entreprises éligibles aux ZFA et ZFA bonifiées.

Par ailleurs, le Sénat a décidé d’instaurer également, sur le périmètre géographique des ZFA, une exonération de taxe foncière sur les propriétés non bâties en faveur des terres agricoles.

Enfin, puisqu’il s’agit dans ces trois cas de diminuer leurs recettes fiscales propres, le projet de loi garantit l’autonomie financière des collectivités locales ultramarines.

A.– LES ABATTEMENTS SUR LES BASES DE TAXE PROFESSIONNELLE ET DE TAXE FONCIÈRE SUR LES PROPRIÉTÉS BÂTIES

Les articles 2 et 3 du projet de loi créent deux abattements en faveur des entreprises éligibles aux ZFA et ZFA bonifiées. Ces abattements portent sur les bases imposables aux taxes professionnelle et foncière des entreprises concernées. Ces dispositifs sont largement adossés à l’abattement opéré pour les mêmes entreprises sur les résultats ou revenus soumis à l’impôt.

1.– Les bases susceptibles d’être abattues

Contrairement à l’impôt sur les sociétés qui est dû par une entreprise au sens capitalistique du terme et dont l’allègement en ZFA pose le problème de la localisation des résultats, les taxe professionnelle et taxe foncière sont dues par établissement, c'est-à-dire par implantation géographique.

a) Les bases de taxe professionnelle soumises à l’abattement

● Cas général

Depuis la suppression de la part « salaires » de l’assiette de la taxe professionnelle, les bases de cet impôt, pour la grande majorité des contribuables, sont constituées des valeurs des immobilisations corporelles de chaque établissement. Il s’agit des valeurs locatives foncières des immeubles de l’établissement (cf. infra), ainsi que des valeurs des équipements et biens mobiliers (EBM) inscrits au bilan de l’entreprise et déclarés par l’entreprise comme affectés à un établissement donné. En principe, le rattachement de la base de taxe professionnelle à une implantation géographique ne soulève donc aucune difficulté.

En ce qui concerne le cas des professions non commerciales, non soumises à l’impôt sur les sociétés et employant moins de cinq salariés, l’assiette de la taxe professionnelle est également composée d’une fraction égale à 6 % des recettes.

L’assiette ainsi calculée subit pour l’ensemble des contribuables une réduction forfaitaire à la base de 16 %.

● Exception au rattachement des EBM à un établissement en ZFA

Par principe, l’abattement s’impute sur la totalité de l’assiette déclarée par le contribuable de la taxe, dans les conditions de droit commun. Le VII de l’article 1466 F réserve cependant une exception à ce principe : ne sont pas comprises dans l’assiette subissant l’abattement les immobilisations qui sont transférées d’un établissement à un autre et qui ont permis au contribuable de bénéficier d’ores et déjà d’une aide publique. Il s’agit d’éviter le cumul d’avantages fiscaux, que rendrait possible le transfert de l’EBM au sein de la ZFA. Sont ainsi exclues les immobilisations en provenance d’un établissement qui, au cours des cinq années précédant le transfert, a bénéficié d’un des dispositifs suivants :

– la prime d’aménagement du territoire ;

– l’exonération applicable dans les zones d’aide à finalité régionale (art. 1465), dans les zones de revitalisation rurale (art. 1465 A), dans les zones d’aide aux PME (art. 1465 B), ainsi que dans les zones urbaines sensibles, de redynamisation urbaine ou dans les zones franches urbaines (art. 1466 A) ;

– les ZFA.

b) Les bases de taxe foncière soumises à l’abattement

● Cas général

La taxe foncière porte sur l'ensemble des constructions fixées au sol à perpétuelle demeure ou qui présentent le caractère de véritables bâtiments. Elle est assise sur le revenu net cadastral des propriétés, qui est ramené à une valeur locative administrée.

Cette valeur locative est un loyer construit par l’administration fiscale sur la base de plusieurs critères. Pour les locaux industriels, cette valeur est égale au prix de revient tel qu’il est inscrit dans la comptabilité de l’entreprise. Pour les locaux professionnels et commerciaux, la valeur locative est établie selon un processus comparable à l’évaluation des logements (pondération de la surface, rapprochement avec un local type, application d’un tarif par m²).

● Précisions

Formellement, l’abattement porte donc sur un ou plusieurs biens immeubles. Afin de sécuriser le dispositif, il convient de préciser l’interprétation du rattachement dudit immeuble à un établissement éligible aux ZFA.

Ainsi, le V du nouvel article 1388 quinquies inséré par le présent projet de loi dispose que l’abattement s’applique aux immeubles dont le contribuable déclare et justifie le rattachement à un établissement en ZFA. Le I du même article prévoit également que l’abattement s’applique dès l’année suivant le rattachement d’un nouvel immeuble à un établissement en ZFA et cesse dès l’année suivant soit la fin du rattachement de l’immeuble soit la fin de l’éligibilité aux ZFA de l’établissement de rattachement.

2.– Condition d’imputation de l’abattement

a) L’abattement plafonné sur les bases de taxe professionnelle

Le nouvel article 1466 F du code général des impôts inséré par le présent projet de loi permet aux entreprises éligibles aux ZFA de bénéficier d’un abattement sur la base imposable à la taxe professionnelle, dont la portée et la dégressivité sont similaires à celles de l’abattement sur les résultats instauré à l’article 1^er.

Initialement, les taux d’abattement proposés par le Gouvernement dans le projet de loi étaient alignés sur ceux applicables aux bénéfices. De même, le plafond de cet abattement était commun à tous les volets du dispositif : 150 000 euros en ZFA, et 300 000 euros en ZFA bonifiée.

Toutefois, afin de tenir compte par anticipation de la prochaine réforme de la taxe professionnelle (cf. infra), qui conduira à réduire le poids global de cet impôt pour les entreprises, le Sénat a décidé de majorer le taux d’abattement applicable à l’assiette de la taxe professionnelle. Dans le texte adopté par le Sénat, ce taux est donc le suivant :

TAUX DE L’ABATTEMENT SUR LA BASE DE TAXE PROFESSIONNELLE EN ZFA

	De 2009 à 2015	2016	2017	2018	2019
ZFA	80 %	70 %	65 %	60 %	0 %
ZFA bonifiée	100 %	90 %	80 %	70 %	0 %

b) L’abattement non plafonné sur les bases de taxe foncière sur les propriétés bâties

L’article 1388 quinquies du code général des impôts permet aux entreprises éligibles aux ZFA de bénéficier d’un abattement sur la base imposable à la taxe foncière sur les propriétés bâties, dont la portée et la dégressivité sont similaires à celles de l’abattement sur les résultats instauré à l’article 1^er.

Le Sénat n’a pas modifié les taux d’abattement proposés par le Gouvernement dans le projet de loi, qui sont identiques à sur ceux applicables aux bénéfices :

TAUX DE L’ABATTEMENT SUR LA BASE DE TAXE FONCIÈRE
SUR LES PROPRIÉTÉS BÂTIES EN ZFA

	De 2009 à 2015	2016	2017	2018	2019
ZFA	50 %	40 %	35 %	30 %	0 %
ZFA bonifiée	80 %	70 %	60 %	50 %	0 %

En revanche, l’abattement de l’assiette de la taxe foncière obéit à deux spécificités par rapport à celui des bénéfices ou de la taxe professionnelle, en raison des particularismes de cette taxe :

– Premièrement, compte tenu de la spécificité de l’assiette de la taxe foncière, peu évolutive et difficilement optimisée, l’article 1388 quinquies n’encadre par aucun plafond l’abattement consenti.

– Deuxièmement, la taxe foncière étant acquittée par le propriétaire des immeubles, et non nécessairement par son utilisateur, qui peut être l’entreprise éligible aux ZFA, le VI de l’article 3 impose une rétrocession de l’avantage fiscal dont bénéficie le bailleur éventuel au preneur éventuel des locaux ainsi exonérés.

3.– Les coordinations nécessaires

L’article 2 prévoit plusieurs coordinations rendues nécessaires par l’introduction de cette nouvelle mesure de réduction de la taxe professionnelle.

a) Un système d’option entre les régimes d’exonérations et les ZFA

Les VI des articles 1466 F et 1388 quinquies règlent le cas où l’entreprise éligible à une ZFA peut également bénéficier, ou bénéficie déjà, d’une exonération existante.

● Mécanisme d’option applicable

Lorsque l’établissement bénéficie déjà, en 2009, de l’un de ces dispositifs, il peut opter, jusqu’au 1^er mai 2009, pour le régime des ZFA. S’il opte, il perd le bénéfice de son régime antérieur. S’il n’opte pas pour les ZFA, il conserve le bénéfice dudit dispositif jusqu’à son expiration propre. À cette date, il pourra, le cas échéant, bénéficier des ZFA pour la période restant à courir. Votre rapporteur souligne ainsi qu’il l’a fait remarquer précédemment s’agissant de l’entrée en vigueur des ZFA, que ce délai d’option n’est pas réaliste compte tenu du calendrier d’examen du projet de loi.

Pour les nouveaux établissements créés à compter du 1^er janvier 2009, le contribuable doit opter, dans les délais prévus pour le dépôt de la déclaration de taxe professionnelle, pour le régime des ZFA ou pour celui des régimes dont il peut bénéficier. S’il n’opte pas pour le régime des ZFA, celui-ci ne lui sera pas accordé au terme du dispositif qui aura eu sa préférence.

● Exonérations incompatibles avec les ZFA en matière de taxe professionnelle

Sont concernées par le régime d’option avec les ZFA :

– les exonérations liées à l’aménagement du territoire mentionnées ci-dessus (art. 1465, 1465 A, 1465 B et 1466 A du code général des impôts) ;

– les exonérations en faveur des entreprises de spectacle vivant ou cinématographique (art. 1464 A du code général des impôts), en faveur des entreprises nouvelles ou des créations visant à reprendre une entreprise en difficulté (art. 1464 B), en faveur des médecins, vétérinaires ou auxiliaires médicaux (art. 1464 D), des librairies indépendantes de référence (art. 1464 I), des jeunes entreprises innovantes (art. 1466 D) et des entreprises participant à un projet de recherche dans un pôle de compétitivité (art. 1466 E).

● Exonérations incompatibles avec les ZFA en matière de taxe foncière

Sont concernées par le régime d’option avec les ZFA :

– les exonérations liées à l’aménagement du territoire : zones franches urbaines (art. 1383 B, 1383 C, 1383 C bis), et zones de revitalisation rurale (art. 1383 E bis) ;

– les exonérations en faveur des entreprises nouvelles ou des créations visant à reprendre une entreprise en difficulté (art. 1383 A), des jeunes entreprises innovantes (art. 1383 D), et des entreprises participant à un projet de recherche dans un pôle de compétitivité (art. 1383 F).

b) Les coordinations techniques en matière de taxe professionnelle

Premièrement, de façon symétrique à l’exception mentionnée ci-dessus, le II de l’article 2 exclut de l’assiette de l’exonération de taxe professionnelle en zone franche urbaine ou en bassin d’emploi à redynamiser, les équipements transférés depuis un établissement ayant bénéficié d’une ZFA.

Deuxièmement, le IV du même article exclut de l’assiette abattue au titre des ZFA les EBM bénéficiant des deux dernières annuités du dégrèvement pour investissements nouveaux (art. 1647 C quinquies), dans sa formule antérieure à la loi de finances rectificative pour 2008. Il s’agit des biens acquis en 2005 ou en 2006, et qui bénéficieront à ce titre respectivement, d’un tiers d’abattement en 2009, et de deux tiers d’abattement en 2009 et un tiers en 2010.

B.– L’EXONÉRATION DE TAXE FONCIÈRE SUR LES PROPRIÉTÉS NON BÂTIES AGRICOLES

Au cours de la discussion du projet de loi au Sénat, le Gouvernement a défendu un amendement visant à compléter les ZFA d’une exonération nouvelle de taxe foncière sur les propriétés non bâties agricoles. Cette mesure, absente du projet de loi initialement déposé, ne saurait être considérée comme participant pleinement de la philosophie des zones franches, ciblées sur des PME de croissance dans des secteurs précis. Il s’agit davantage d’une mesure de soutien supplémentaire à un secteur d’activité fondamental dans les DOM, mais dont votre rapporteur fait remarquer qu’il est par ailleurs aussi éligible aux ZFA. En outre, votre rapporteur rappelle que les terres agricoles sont d’ores et déjà exonérées de la taxe foncière perçue pour les régions et départements, et que la part communale les concernant est réduite de 20 %.

1.– Une exonération calée sur la durée et la portée des ZFA

Le nouvel article 1395 H du code général des impôts ne s’identifie pas strictement au dispositif des ZFA, mais vise à donner aux agriculteurs un avantage comparable à celui des ZFA en matière de taxe foncière sur les propriétés non bâties.

a) Une éligibilité plus large

Par définition, les exploitations agricoles ne peuvent, à de multiples titres, répondre aux critères d’éligibilité aux ZFA (PME au sens communautaire, régime réel d’imposition, et surtout secteur d’activité éligible à la défiscalisation au titre de l’investissement productif).

L’article 1395 H instaure donc simplement une exonération de taxe foncière sur les propriétés non bâties au profit des terres agricoles (1^ère à 6^ème, 8^ème et 9^ème catégories de l’article 18 de l’instruction du 31 décembre 1908) situées dans les DOM.

b) Une durée comparable

Afin d’épouser les contours techniques des ZFA, l’article 1395 H prévoit une exonération à taux maximum de 2009 à 2015, puis une dégressivité de trois ans à la sortie du dispositif, jusqu’en 2018.

c) Un taux d’exonération comparable

Le taux de l’exonération, qui s’applique aux parcelles concernées, mais sera imputée sur la cotisation due par le contribuable, est de 80 % durant sept années, puis 70 %, 60 % et 50 % en 2016, 2017 et 2018, c'est-à-dire le taux applicable en ZFA bonifiée à l’abattement sur les bénéfices.

2.– Une exonération non cumulable et rétrocédée à l’exploitant

L’article 3 bis du projet de loi aménage aussi techniquement l’articulation de cette nouvelle exonération avec le droit en vigueur.

a) Les coordinations avec les régimes existants

L’exonération instaurée par l’article 1395 H ne s’applique pas aux parcelles déjà totalement exonérées de taxe foncière sur les propriétés non bâties :

– terrains plantés en olivier (art. 1394 C) ;

– terrains plantés en bois (art. 1395), en noyers (art. 1395 A), en arbres truffiers (art. 1395 B) ;

– terrains situés en zones humides (art. 1395 D), en zone Natura 2000 (art. 1395 E) ou en cœur de parc national dans les DOM (art. 1395 F).

Elle ne s’applique pas non plus aux parcelles dont la valeur est en deçà du seuil d’imposition outre-mer, qui sont exonérées en application de l’article 330 de l’annexe II et de l’article 1649 du code général des impôts.

b) La rétrocession de l’avantage consenti

Enfin, conformément aux autres dispositifs d’exonération de taxe foncière sur les propriétés non bâties, le IV de l’article 3 bis prévoit un mécanisme de rétrocession de l’avantage fiscal consenti. En effet, la taxe foncière sur les propriétés non bâties, comme la taxe foncière sur les propriétés bâties, est due par le propriétaire des terrains, tandis que l’objectif de la mesure consiste à soutenir l’activité des agriculteurs, c'est-à-dire des exploitants des terrains.

L’article L. 415–3 du code rural prévoit donc d’ores et déjà des mécanismes de rétrocession au preneur à bail des terres des avantages retirés par le bailleur des exonérations de fiscalité foncière. Cet article est complété par l’article 3 bis du projet de loi afin que soit également rétrocédé l’avantage résultant de la présente exonération.

C.– LA NÉCESSAIRE PRÉSERVATION DE L’AUTONOMIE FINANCIÈRE DES COLLECTIVITÉS LOCALES ULTRAMARINES

Afin de préserver l’autonomie financière des collectivités locales ultramarines, principe consacré par la Constitution, les articles 2 et 3 du projet de loi prévoient que les abattements de taxes locales en ZFA sont doublement encadrés : ils doivent être acceptés par les collectivités locales elles-mêmes, la perte de recettes qu’ils entraînent doit leur être intégralement compensée. En revanche, l’exonération de taxe foncière sur les propriétés non bâties agricoles introduite par le Sénat à l’article 3 bis, si elle est bel et bien compensée, ne peut être refusée.

1.– La capacité juridique de refuser l’abattement de taxe professionnelle et de taxe foncière sur les propriétés bâties

Les I des articles 1388 quinquies et 1466 F subordonnent tous deux le dispositif ZFA à l’acceptation tacite des collectivités locales bénéficiaires des taxes concernées. Celles-ci pourraient formellement refuser l’abattement porté sur leurs bases d’imposition, par une délibération prise dans les conditions habituelles en matière d’assiette de l’impôt local (I de l’article 1639 A bis du code général des impôts).

Compte tenu de la répartition du produit de chacune de ces taxes sur trois ou quatre échelons de collectivités locales (régions, départements, communes et, éventuellement, établissement public de coopération intercommunale), les deux paragraphes disposent que la délibération prise par une collectivité ou un groupement n’entraîne de conséquence que sur la fraction de la taxe lui revenant.

Théoriquement, cette réserve pourrait conduire à des régimes de ZFA byzantin où une entreprise bénéficierait, par exemple, d’un abattement de 80 % de ses bases de taxe professionnelle sur la fraction communale, mais pas sur la fraction départementale et d’un abattement de 80 % de ses bases de taxes foncières sur la fraction perçue par le département mais pas sur celle perçue par les communes… À l’évidence, cette clause indispensable au respect scrupuleux de l’autonomie de chacune des collectivités concernées pourrait compliquer fortement l’application du dispositif par les services fiscaux Votre rapporteur estime cependant que le risque que de nombreuses collectivités locales s’opposent aux ZFA est faible, puisque chacune disposera d’une compensation intégrale de la perte de recettes provenant de l’abattement.

2.– La capacité financière à supporter la réduction de taxe professionnelle : une compensation intégrale des pertes de recettes

Afin de leur donner les pleins moyens financiers d’accepter, ou non, les ZFA, les articles 2, 3 et 3 bis du projet de loi prévoient une compensation intégrale de la perte de recettes qu’occasionneraient aux collectivités locales ultramarines les abattements de leurs ressources propres en taxe professionnelle et taxes foncières. Toutefois, au gré des conditions de discussion du projet de loi soumis à votre Commission, des modalités différentes de compensation ont été instaurées pour les deux catégories de taxe, que votre rapporteur estimerait préférable d’unifier.

a) La compensation de la perte de taxe professionnelle

Le VII de l’article 2 du projet de loi dispose que l’État compensera la perte de recettes résultant de l’abattement applicable dans les ZFA en application de l’article 1466 F du code général des impôts.

Cette compensation sera égale, chaque année et pour chaque collectivité ou groupement, au produit des bases exonérées (c'est-à-dire à la somme des abattements pratiqués sur le périmètre de la collectivité) par le taux voté en 2009 par cette collectivité ou ce groupement. Ce taux sera donc retenu jusqu’au terme du dispositif comme le taux de référence de la compensation.

Ce mécanisme de compensation responsabilisant est d’usage habituel en matière d’exonérations de fiscalité locale. En effet, dès lors qu’un établissement est exonéré de taxe sur une fraction (voire sur la totalité en ZFA bonifiée) de ses bases, il n’y a pas lieu de faire bénéficier les collectivités locales d’un surcroît de recettes qui résulterait d’une hausse de taux virtuellement appliquée à ces mêmes bases. A contrario, cela impliquerait que chaque collectivité disposerait d’un « droit de tirage » sur le budget de l’État : une majoration des taux sur des entreprises totalement exonérées est parfaitement indolore pour le contribuable, mais entraînerait une hausse des compensations. Votre rapporteur soutient donc ce mécanisme de compensation, qui retient comme taux de référence le dernier taux voté par les collectivités locales et groupements sur l’intégralité de leurs bases, avant application des ZFA (c'est-à-dire 2009).

b) La compensation des pertes de taxes foncières

Les IV de l’article 3 et II de l’article 3 bis prévoient également une compensation intégrale des pertes de recettes générées par l’abattement des bases soumises à la taxe foncière sur les propriétés bâties en ZFA et par l’exonération de taxe foncière sur les propriétés non bâties agricoles.

● Un mécanisme général peu satisfaisant

Contrairement au dispositif prévu pour l’abattement de taxe professionnelle, cette compensation serait égale, chaque année et pour chaque collectivité ou groupement, au produit des bases exonérées par le taux voté par la collectivité ou le groupement l’année précédant celle de l’imposition. Il s’agirait donc d’une compensation dite « à taux réel », mais avec une année de décalage inévitable puisque le taux de l’année d’imposition est voté trop tardivement pour pouvoir servir utilement au calcul de la compensation versée la même année.

Votre rapporteur souligne que ce mécanisme de compensation est nettement moins vertueux que celui prévu en matière de taxe professionnelle. Il conduirait à ce que l’État devienne le seul contribuable local supportant les hausses de taux pratiquées par les collectivités locales en ZFA, ce qui déresponsabiliserait évidemment les exécutifs des collectivités concernées. Votre rapporteur estime au contraire que si l’État a un devoir de garantir chaque année aux collectivités locales les recettes dont les ZFA les privent, il ne doit pas s’engager à subventionner jusqu’en 2018 les éventuelles politiques fiscales haussières de ces collectivités. Par conséquent, il serait préférable de recaler le mécanisme de compensation des pertes de taxes foncières sur celui applicable en matière de taxe professionnelle, c'est-à-dire avec un taux de référence qui serait celui de l’année 2009.

● Un aménagement technique nécessaire

Le V de l’article 3 et le III de l’article 3 bis prévoient tous deux le cas particulier où les taxes foncières sont perçues par un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité additionnelle (c'est-à-dire levant une fraction additionnelle de tous les impôts perçus par ses communes membres), lui-même issu d’une fusion d’EPCI préexistant. Il s’agit de supplanter les EPCI fusionnées par le nouvel EPCI dans la perception de la compensation des pertes de taxes foncières.

Toutefois, ces deux dispositifs similaires aux articles 3 et 3 bis sont formellement incompatibles l’un avec l’autre. Rédigés et insérés dans le texte du projet de loi à deux stades différents de sa discussion, les deux alinéas visent le même objectif pour deux compensations différentes, mais procèdent à deux remplacements distincts des mêmes dispositions du droit actuellement en vigueur. Votre rapporteur vous proposera donc un amendement visant à supprimer ce doublon, et à reporter sous la forme d’un nouvel article 3 ter le dispositif technique concernant la compensation au profit d’un EPCI issu d’une fusion, tant de l’abattement de taxe foncière en ZFA que de l’exonération de taxe foncière sur les propriétés non bâties agricoles.

* *

Article premier

Abattement sur les bénéfices de certains établissements situés dans les départements d'outre-mer

La Commission examine l’amendement CF 294 de M. Victorin Lurel.

M. Victorin Lurel. Cet amendement précise que les exonérations fiscales prévues à l’article 44 quaterdecies du code général des impôts, créé par ce texte, sont applicables aux bénéfices agricoles.

M. le rapporteur. Avis défavorable. Cette demande est déjà satisfaite à l’alinéa 7, qui fait référence aux articles 72 et 74 A du code général des impôts.

L’amendement est retiré par son auteur.

La Commission examine ensuite l’amendement CF 262 de M. Victorin Lurel.

M. Victorin Lurel. Par cet amendement, nous visons à étendre le dispositif des zones franches d’activités aux entreprises comptant moins de onze salariés.

M. le rapporteur. Avis défavorable. Cet amendement ne me paraît pas opportun, car il existe déjà de nombreuses exonérations, notamment pour les jeunes entreprises innovantes et les PME. D’autre part, il y a déjà des zones franches urbaines, des zones urbaines sensibles et des zones de revitalisation rurale. Il ne me paraît pas souhaitable d’ajouter un dispositif supplémentaire à destination des très petites entreprises.

La Commission rejette cet amendement.

La Commission est ensuite saisie de l’amendement CF 371 de M. Didier Robert.

Mme Gabrielle Louis-Carabin. Cet amendement a pour objet d’étendre le dispositif aux petits commerces de proximité.

M. le rapporteur. Je le répète : il existe déjà d’importants dispositifs d’abattement et d’exonération en matière fiscale. La question est de savoir si l’on exempte d’impôts et de taxes la totalité des secteurs d’activité et des zones géographiques. Ce n’est pas l’esprit du texte. Avis défavorable.

Mme Gabrielle Louis-Carabin. Le commerce de proximité constitue pourtant l’essentiel du tissu économique ultramarin.

La Commission rejette cet amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CF 331 de M. Serge Letchimy.

M. le rapporteur. Avis défavorable pour les mêmes raisons. Il ne me semble pas souhaitable d’inclure les avocats, en tant que profession, parmi les bénéficiaires de l’abattement fiscal.

M. Serge Letchimy. Qu’il s’agisse des TPE, des commerces de proximité ou de la profession d’avocat, les arguments du rapporteur ne me paraissent pas recevables. Je rappelle que 83 % de l’activité sont réalisés, dans l’outre-mer, par des entreprises de moins de dix salariés, et que 65 % des entreprises n’ont pas de salarié. Les secteurs concernés sont donc essentiels pour la relance de l’emploi. Nous ferions bien de conditionner les aides à la création d’activité et d’emploi. Il y a quelque 2 000, voire 3 000 emplois en jeu.

S’agissant de cet amendement en particulier, je ne vois pas pourquoi les experts comptables bénéficieraient du dispositif, et non les avocats.

La Commission rejette cet amendement.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CF 261 de M. Victorin Lurel.

M. Victorin Lurel. Par cet amendement, nous demandons que soient inclus non seulement les petits commerces, les services de proximité, mais aussi les services à la personne.

Pourquoi ne pas viser les « études techniques et juridiques » à destination des entreprises, au lieu des seules études « techniques » ?

M. le rapporteur. Je le répète : faut-il vraiment inclure tous les secteurs et toutes les zones d’activité, au risque de créer des « paradis fiscaux », même si l’expression est excessive ?

D’autre part, j’observe que, si certaines activités bénéficient traditionnellement d’avantages fiscaux, ce n’est que rarement le cas des activités de service et de commerces en matière d’investissement productif.

M. Victorin Lurel. Vous savez pourtant que c’est précisément dans les services aux entreprises et aux personnes que l’on peut créer le plus d’emplois.

La Commission rejette cet amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CF 338 de Mme Christiane Taubira.

Mme Christiane Taubira. Cet amendement vise à inclure dans le dispositif les professions libérales à caractère juridique, notamment les avocats.

M. le rapporteur. Comment distinguer dans le chiffre d’affaires d’un prestataire la part relevant de l’alinéa 4, à savoir la comptabilité, le conseil aux entreprises, l’ingénierie et les études techniques à destination des entreprises ?

Par ailleurs, on peut douter que les activités que vous souhaitez inclure dans le dispositif permettent de créer massivement des emplois.

En conséquence, avis défavorable.

M. Serge Letchimy. Les activités de conseil, notamment celles qui sont exercées par les avocats et les experts comptables, sont essentielles pour accompagner les PME. C’est pourquoi nous souhaitons les inclure dans le dispositif.

M. le rapporteur. À la différence de la plupart des dispositifs fiscaux en vigueur, l’alinéa 4 vise des activités définies par nature, et non par profession. Si des avocats ou des experts comptables exercent leurs activités dans ce cadre, ils pourront bénéficier des avantages fiscaux.

M. Serge Letchimy. Dans ce cas, précisons-le clairement.

M. le rapporteur. La notion d’« activités de conseil aux entreprises » correspond à un champ très large d’activités, qui peuvent être sociales, juridiques ou fiscales. En faisant spécifiquement mention des études « juridiques », on risquerait de restreindre ce champ.

Je rappelle que ce texte tend à améliorer l’environnement des entreprises afin de les aider. Certains entrepreneurs manquent de formation ou d’accompagnement, bien qu’ils soient par ailleurs performants. C’est pourquoi il est proposé de raisonner, non par professions, mais par nature d’activité. Il me semble que l’activité contentieuse des avocats doit ainsi être écartée.

M. Victorin Lurel. Dans ces conditions, l’amendement permettra de préciser le texte.

M. le rapporteur. Le ministre a déjà clairement indiqué au Sénat que les avocats bénéficieront de ces dispositions pour la part de leur chiffre d’affaires entrant dans le champ de l’alinéa 4.

M. Victorin Lurel. Notre demande n’est pas identique à celle qui a été formulée au Sénat. Il ne s’agit pas de viser une profession en tant que telle, mais une activité, à savoir les études juridiques.

M. le rapporteur. L’expression « conseil aux entreprises », qui figure dans le texte, est beaucoup plus large. Elle permet d’inclure, par exemple, des prestations telles que l’établissement d’un tableau de financement, ou le calcul de la capacité d’autofinancement d’une entreprise.

M. Louis-Joseph Manscour. M. le rapporteur a raison !

La Commission rejette cet amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CF 368 de M. Didier Robert.

Mme Gabrielle Louis-Carabin. Il s’agit de préciser que les entreprises de transport, du bâtiment et des travaux publics bénéficieront de l’abattement fiscal prévu dans le texte proposé pour l’article 44 quaterdecies du code général des impôts.

M. le rapporteur. Cet amendement est satisfait. Ces secteurs sont déjà éligibles au titre de l’article 199 undecies B et donc aux zones franches d’activité.

Mme Gabrielle Louis-Carabin retire l’amendement.

La Commission est ensuite saisie des amendements CF 355 de M. Didier Robert, repris par le rapporteur, et 224 CF de M. Patrick Lebreton.

M. le rapporteur. La rédaction de l’amendement 355 CF me semble préférable à celle de l’amendement 224 CF, dont l’objet est voisin.

En tenant compte de l’ensemble des abattements, on aboutit à un total de 67 % dans les zones franches d’activités et de 87 % dans les ZFA bonifiées. Or, l’abattement ne dépasse pas 81 % dans le cadre du régime fiscal de la « micro-entreprise ». Il convient de corriger cette potentielle inégalité fiscale.

La Commission adopte l’amendement CF 335, que les auteurs de l’amendement CF 224 demandent à cosigner, ce dernier amendement n’ayant plus d’objet.

La Commission examine ensuite l’amendement CF 284 de M. Victorin Lurel.

M. Victorin Lurel. Il s’agit de porter les plafonds d’abattement de 150 000 à 250 000 euros dans les zones franches d’activités et de 300 000 à 400 000 euros dans les zones franches d’activités bonifiées.

M. le rapporteur. Avis défavorable. Il y a déjà eu de nombreuses avancées. Dans les zones franches d’activités, il est ainsi prévu un abattement d’impôt sur les sociétés de 50 %, plafonné à 150 000 euros, et de 80 % dans les zones franches d’activités bonifiées, dans la limite de 300 000 euros.

La Commission rejette cet amendement.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, elle rejette ensuite l’amendement CF 285 de M. Victorin Lurel.

Puis elle examine l’amendement CF 227 de M. Patrick Lebreton.

M. Patrick Lebreton. Afin de promouvoir la discrimination positive, nous demandons que les entreprises situées dans les zones rurales et défavorisées bénéficient d’un troisième étage de défiscalisation : l’abattement serait porté à 100 % dans la limite de 450 000 euros.

L’élargissement du nombre de secteurs bénéficiant du taux majoré d’abattement a, en effet, réduit l’intérêt que peut représenter, pour les entreprises, l’installation dans les zones initialement prévues. Or, il y va non seulement de la création de nouveaux emplois, mais aussi de la préservation des activités actuelles.

À l’image du bouclier fiscal que Nicolas Sarkozy a souhaité instaurer à l’intention de ceux qui seraient tentés de quitter le territoire national, nous demandons un « bouclier rural » pour empêcher un exode hors des zones rurales. Il faut éviter que les zones enclavées ne soient amputées de leurs activités, notamment dans des domaines aussi créateurs d’emploi que le tourisme, l’agro-nutrition ou l’environnement.

M. le rapporteur. Vous proposez d’instaurer une troisième zone, que l’on pourrait qualifier de « super-bonifiée ». Or je vous rappelle qu’il est déjà prévu d’appliquer, dans les zones franches d’activités, une exonération de 100 % de la taxe professionnelle, de 80 % de l’impôt sur les sociétés et de 80 % des taxes foncières. La question est de savoir jusqu’où nous devons aller.

Pour ma part, je suis défavorable à cet amendement. Il faut s’en tenir au dispositif qui nous est proposé, et que le Gouvernement a amélioré le 26 février dernier.

M. Patrick Lebreton. Je maintiens l’amendement, que je défendrai à nouveau en séance publique. L’élargissement des zones concernées met en difficulté le rééquilibrage des territoires, qui doit être notre objectif commun.

La Commission rejette cet amendement.

La Commission examine l’amendement CF 201 de M. Victorin Lurel.

M. Victorin Lurel. Le ministre est favorable à ce que les communes dans lesquelles s’appliquerait, au seul titre géographique, le dispositif des ZFA bonifiées, figurent nommément dans le texte. Nous proposons donc d’ajouter les communes de la Côte sous le vent et du Nord Grande-Terre, la région la plus déshéritée de la Guadeloupe, qui réunissent des critères objectifs d’isolement et de faible potentiel fiscal.

Ma commune a été victime de la concurrence un peu déloyale dont nous parlons : toutes mes grosses entreprises de BTP se sont transportées vers le chef-lieu tout proche, Basse-Terre, pour bénéficier de la zone franche urbaine. Je comprends la difficulté de trouver un équilibre, mais une certaine discrimination positive est nécessaire pour contrebalancer cette concurrence fiscale. Les pans de territoire à traiter en priorité doivent figurer dans le marbre de la loi. Se contenter d’un décret, c’est laisser la porte ouverte à la surenchère : la loi sera beaucoup plus difficile à modifier. Et il ne serait pas bon de mentionner certaines communes dans la loi et d’autres dans un décret. Il faut tout écrire dans la loi, pour pouvoir vérifier facilement que les critères sont respectés.

M. le rapporteur. On peut se demander si la question ne doit pas être réglée par décret : il ne revient pas au législateur de découper les zones franches d’activité, d’autant qu’il ne sera pas possible d’ajouter ensuite une commune sans modifier la loi. Mais il semble que la préférence aille aujourd’hui à l’énumération des communes dans la loi. Pour ce qui est de la Guadeloupe, le texte initial mentionnait les îles de la Désirade, des Saintes et de Marie-Galante. Le Sénat a précisé que d’autres communes de Guadeloupe pourraient être désignées par décret. Je propose d’en rester là dans la mesure où le Gouvernement lui-même n’a pas vraiment stabilisé sa position.

Mme Gabrielle Louis-Carabin. Ces trois îles sont bien sûr parmi les zones les plus défavorisées, mais tout le monde sait que les communes de la Côte sous le vent et du Nord Grande-Terre le sont aussi. Si on laisse la liste ouverte, il y aura des pressions.

M. Louis-Joseph Manscour. Il est indispensable de fixer des critères objectifs. Comment définit-on le grand nord de la Martinique : est-ce une circonscription, une communauté de communes ? Par ailleurs, le nord compte la commune la plus riche de Martinique, avec un potentiel fiscal de 1 350 euros par habitant, mais aussi une autre qui a un potentiel de 182 euros par habitant. Seront-elles toutes les deux concernées ? Ce serait injuste ! La loi doit être basée sur des critères incontestables.

M. Michel Diefenbacher. Une solution est que la loi fixe les critères du zonage, puis renvoie au réglementaire pour désigner les communes. C’est ce que nous faisons toujours en matière de zonage, pour la politique de l’aménagement du territoire, par exemple. Si nous n’arrivons pas à déterminer ces critères, l’autre solution consistera à énumérer les communes concernées. La première solution est de loin préférable, et présente en outre l’avantage de la souplesse s’il faut inclure une nouvelle commune à l’avenir.

M. le rapporteur. Le texte initial ne prévoyait rien pour La Réunion ni la Martinique, mais trois îles en Guadeloupe et toute la Guyane. Le Sénat a ajouté des communes de Guadeloupe qui doivent être précisées par décret, treize communes pour la Martinique, auxquelles la Commission des affaires économiques a ajouté une quatorzième, et le parc national des Hauts de La Réunion. L’idéal serait sans aucun doute de fixer les règles dans la loi – sans quoi chaque élu se battra pour que sa commune bénéficie du dispositif – et de laisser leur application au décret, mais le ministre n’est pas dans cette optique et certains collègues ultra-marins veulent voir figurer le nom de leur commune dans la loi. Au final, je suis défavorable à cet amendement.

M. Charles de Courson. En matière fiscale, le principe d’égalité s’applique. Nous devons être capables d’élaborer des critères objectifs permettant de maintenir l’égalité entre les territoires, sous peine de voir le dispositif annulé par le Conseil constitutionnel. Le rapporteur exprime la voix de la prudence : il faut fixer les critères du zonage dans la loi et renvoyer leur application au décret – c’est ce que nous avons toujours fait pour tous les dispositifs fiscaux zonés. Pour cela, il faut entièrement réécrire l’alinéa 10 de l’article 1^er. Si nous ne le faisons pas, nous serons à la merci du plus petit recours.

M. Victorin Lurel. Si le texte reste en l’état, il peut être censuré pour inégalité de traitement entre les communes qui figurent dans la loi et celles du décret, dont on ne sait pas très bien en outre sur quels critères il sera basé. Je propose de réécrire le texte afin que toutes les communes soient désignées par décret. En revanche, les îles du sud doivent figurer dans la loi. Non seulement elles remplissent des critères bien connus d’éloignement et de double insularité, mais on ne peut pas se permettre de les faire disparaître du texte alors que M. Jalton vient de rendre au ministre son rapport sur le sujet.

M. Serge Letchimy. Le plus grave est que nous n’avons pas connaissance des critères qui ont conduit à ces choix. Ils doivent figurer dans la loi, et être parfaitement objectifs. Si nous réécrivons l’alinéa 10 dans ce sens, le ministre n’aura pas suffisamment de marge pour donner prise au clientélisme. En revanche, je suis d’accord pour conserver les îles dans la loi.

M. le rapporteur. Nous avons déjà réfléchi à une rédaction pour fixer des critères qui seraient ensuite appliqués par décret. Ils sont prêts et intégreraient à coup sûr l’ensemble des communes ajoutées par le Sénat.

Mme Gabrielle Louis-Carabin. Je suis d’accord pour préciser ces critères, mais il faut nommer les îles du sud.

M. Charles de Courson. Non ! Si les critères figurent dans la loi, il suffira de déposer un amendement à propos des îles du sud et le ministre vous assurera qu’elles y répondent et qu’elles figureront donc dans le décret. Mais si les îles figurent dans la loi, pourquoi pas les autres communes ?

Mme Gabrielle Louis-Carabin. La Guadeloupe est tout de même un archipel !

M. Louis-Joseph Manscour. Ces critères, nous devons les définir ensemble. Il en existe de plusieurs sortes. Il ne faut pas laisser ce soin au ministre.

M. le président Didier Migaud. Vous pourrez en parler lors d’une réunion de travail avec le rapporteur.

M. Victorin Lurel. L’État a manqué à sa parole en Guadeloupe, et nous en savons tous les conséquences. Il faut donc que les îles du sud figurent dans la loi. Pour le reste des communes, il est vrai qu’il faut fixer des critères. En tout état de cause, le texte doit arriver en discussion avec une nouvelle rédaction. Mais je ne peux pas rentrer en Guadeloupe si ces îles ont disparu de la loi : avec 44 % de chômeurs et plus aucune entreprise dans ma commune, j

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