N° 1860 - Rapport de M. Jean-François Lamour sur le projet de loi relatif à l'ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne (n°1549)

Amendements sur le projet ou la proposition

N° 1860

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 22 juillet 2009

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE sur le projet de loi relatif à l’ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d’argent et de hasard en ligne (n° 1549),

PAR M. Jean-François LAMOUR

Député

——

Voir les numéros :

Assemblée nationale : 1549, 1837 et 1838.

I.– UNE OUVERTURE SUBIE... 11

A.– UN SYSTEME D'ENCADREMENT DES JEUX ET DES PARIS HÉRITÉ DU XIXE SIÈCLE 11

1.– Un triple souci de protection de l'ordre public, de l'ordre social et de la santé publique 11

a) La protection de l'ordre public 11

b) La préservation de l'ordre social 14

c) Un défi nouveau : la prévention des addictions 18

2.– L'émergence de trois pôles étroitement encadrés par la puissance publique 27

a) Les loteries 27

b) Les paris hippiques 29

c) Les casinos et les jeux de cercle 34

B.– DES CONTRAINTES NOUVELLES QUI REMETTENT EN CAUSE LE MODELE FRANÇAIS 35

1.– Les pressions exercées par la Commission européenne 35

a) La diversité des régimes d'encadrement européens du jeu 36

b) La procédure d'infraction engagée contre la France 39

2.– L'offre illégale de jeux et de paris en ligne est déjà très développée 41

a) Un secteur d'activité en plein essor 41

b) Des acteurs français et étrangers très mobilisés 42

II.– UNE LIBÉRALISATION RÉGULÉE... 44

A.– LE PROJET DE LOI PROCÈDE À UNE LIBÉRALISATION CIRCONSCRITE DU SECTEUR DES JEUX ET RESPECTUEUSE DES OBJECTIFS D’INTÉRÊT GÉNÉRAL 44

1.– Le champ des jeux et paris en ligne autorisés est sciemment limité 45

a) Les paris sportifs à cote fixe, sous conditions 45

b) Les paris hippiques sous la forme mutuelle 47

c) Le poker, seule forme de jeu de cercle autorisé 48

d) Une première étape avant une libéralisation plus large ? 49

2.– Une autorité de régulation ad hoc est créée pour contrôler le secteur 52

a) L'ARJEL : composition et attributions 52

b) La procédure d'agrément 54

3.– Les joueurs en ligne seront désormais protégés 54

a) Des obligations lourdes sont imposées aux opérateurs agréés 54

b) Lutter contre l’offre illégale : une condition nécessaire au succès de l’ouverture régulée à la concurrence des paris, jeux d’argent ou de hasard en ligne 55

c) Les difficultés pratiques, techniques et administratives de la lutte contre les sites illégaux 59

B.– LE CALENDRIER, LES PRELEVEMENTS OBLIGATOIRES ET L’ÉQUILIBRE DE CETTE REFORME CONDITIONNERONT LARGEMENT SON SUCCÈS 61

1.– Le calendrier de l'ouverture sera primordial 62

a) La date du 1^er janvier 2010, initialement envisagée, sera difficile à tenir 62

b) La période transitoire 63

2.– La volonté de préserver les ressources publiques et celles des filières équines et sportives se traduit par des prélèvements fiscaux et sociaux et des « retour filière » relativement élevés 64

a) Des prélèvements fiscaux et sociaux peu compétitifs de manière générale et inadaptés au poker en ligne en particulier 64

b) Le maintien des ressources de l’État et de la sécurité sociale 66

c) Les ressources des filières équine et sportive seront préservées 67

d) Le cas des casinos 69

3.– La reconnaissance d’un droit de propriété des organisateurs de manifestations ou compétitions sportives sur l’utilisation commerciale de tout élément caractéristique de celles-ci 70

a) L’affirmation du droit de propriété des organisateurs de manifestations ou compétitions sportives contre les prétentions des opérateurs de paris sportifs en ligne 70

b) Un droit de propriété nécessaire pour assurer l’éthique des paris et la loyauté des compétitions et manifestations sportives 72

c) Un droit de propriété strictement encadré 73

AUDITION DU MINISTRE 75

EXAMEN DES ARTICLES 97

CHAPITRE PREMIER

DISPOSITIONS RELATIVES À L’ENSEMBLE DU SECTEUR DES JEUX D’ARGENT
ET DE HASARD

Avant l’article premier : 97

Article premier : Régime d’encadrement des jeux d’argent et de hasard 98

Article 2 : Définition des différents types de paris 104

Article 3 : Interdiction générale du jeu des mineurs 113

Article 4 : Encadrement de l’offre de paris sportifs à cote 115

Après l’article 4 : 122

CHAPITRE II

LES CATÉGORIES DE JEUX ET PARIS EN LIGNE SOUMIS À AGRÉMENT

Article 5 : Définition des éléments constitutifs de l'offre de jeux et de paris en ligne 124

Article 6 : Autorisation des paris hippiques en ligne sous la forme mutuelle 127

Article 7 : Autorisation des paris sportifs en ligne 131

Article 8 : Règles applicables à la prise de paris en ligne 134

Article 9 : Autorisation des jeux de cercle en ligne 137

CHAPITRE III

LES OBLIGATIONS DES ENTREPRISES SOLLICITANT L’AGRÉMENT
D’OPÉRATEUR DE JEUX EN LIGNE

Avant l’article 10 : 141

Article 10 : Obligation de transparence pour les opérateurs en ligne 142

Article 11 : Obligation de transparence de l'offre de jeux et de paris 144

Article 12 : Obligation de contrôler l'identité des joueurs 146

Article 13 : Obligations relatives aux transactions financières effectuées par les opérateurs en ligne 156

Article 14 : Obligation de protéger les données à caractère personnel et la vie privée 160

Article 15 : Définition d'un cahier des charges pour chaque type de jeux ou de paris 161

CHAPITRE IV

RÉGIME DE DÉLIVRANCE DES AGRÉMENTS

Article 16 : Délivrance des agréments par l'Autorité de régulation des jeux en ligne 162

CHAPITRE V

LES OBLIGATIONS DES OPÉRATEURS AGRÉÉS DE JEUX EN LIGNE

Article 17 : Obligation des opérateurs agréés de se soumettre à une certification 168

Article 18 : Obligation pour les opérateurs agréés de mettre en place un site Internet en « .fr » 169

Article 19 : Interdiction de la vente à perte et obligations comptables des opérateurs agréés 171

Avant l’article 20 : 175

Article 20 : Obligations d’empêcher la participation des mineurs ou des interdits de jeu et de prévenir l'addiction 176

Article 21 : Obligation de rendre compte à l'Autorité de régulation des jeux en ligne 180

Après l’article 21 : 183

Avant l’article 22 : 185

Article 22 : Obligation d'archivage sur un support matériel situé en France métropolitaine 186

Après l’article 22 : 188

Article 23 : Prévention des conflits d'intérêts 189

Article 24 : Renvoi au décret 194

CHAPITRE VI

L’AUTORITÉ DE RÉGULATION DES JEUX EN LIGNE

Article 25 : Missions de l’ARJEL 197

Article 26 : Composition de l’ARJEL 201

Article 27 : Prévention des conflits et respect du secret professionnel au sein de l’ARJEL 206

Article 28 : Fonctionnement interne de l’ARJEL 209

Article 29 : Catégories de données que les opérateurs doivent mettre à la disposition permanente de l’ARJEL, pour réaliser le contrôle des opérations de jeux en ligne 214

Après l’article 29 : 217

Article 30 : Modalités d’instruction des pratiques entravant le libre exercice de la concurrence dans le secteur des jeux en ligne 218

Article 31 : Droit de communication de l’ARJEL à l’administration fiscale et de l’administration fiscale à l’ARJEL 222

Article 32 : Pouvoir de conciliation de l’ARJEL en vue de régler un litige opposant un joueur à un
opérateur 224

Article 33 : Composition de la commission des sanctions 225

Article 34 : Pouvoirs d’investigation de l’ARJEL 229

Article 35 : Régime des sanctions prononcées par l’ARJEL 232

Article 36 : Respect des droits de la défense dans le cadre de la mise en œuvre de la procédure
de sanctions 238

Article 37 : Renvoi au décret 241

CHAPITRE VII

DISPOSITIONS FISCALES

Article 38 : Droit fixe dû par les opérateurs de jeux et paris en ligne 242

Article 39 : Aménagement des prélèvements fiscaux sur les paris hippiques et sportifs et sur les jeux de cercle en ligne 244

Article 40 : Aménagement des prélèvements sociaux sur les paris hippiques et sportifs et les jeux de cercle en ligne 258

Article 41 : Aménagement de la CSG applicable aux jeux réalisés dans les casinos et aux jeux exploités par la Française des Jeux 270

Article 42 : Aménagement de la CRDS applicable aux jeux réalisés dans les casinos aux paris hippiques et aux jeux exploités par la Française des Jeux 271

Article 43 : Aménagement du prélèvement au profit du Centre national pour le développement du sport 272

Article 44 : Exonération de TVA des sommes misées sur les paris sportifs 281

Article 45 : Suppression des droits de timbre et coordination en matière de prélèvements fiscaux sur les paris hippiques et sportifs 283

Article 46 : Aménagement de l’assiette du prélèvement progressif de l’État sur le produit des casinos 285

CHAPITRE VIII

MESURES DE LUTTE CONTRE LES SITES ILLÉGAUX DE JEUX D’ARGENT

Article 47 : Sanctions pénales des sites illégaux de paris, jeux d’argent ou de hasard 291

Article 48 : Sanctions pénales pour le fait d’émettre ou de diffuser de la publicité en faveur d’un site illégal de paris, jeux d’argent ou de hasard 294

Après l’article 48 : 296

Article 49 : Renforcement des pouvoirs de la police judiciaire en matière de lutte contre les sites illégaux de paris, jeux d’argent ou de hasard 297

Après l’article 49 : 301

Article 50 : Conditions du blocage de l’accès à un site illégal de paris, jeux d’argent ou de hasard 302

Article 51 : Interdiction des mouvements ou transfert de fonds en provenance et à destination des sites illégaux de paris, jeux d’argent ou de hasard 306

CHAPITRE IX

DISPOSITIONS RELATIVES À L’EXPLOITATION DES MANIFESTATIONS SPORTIVES

Article 52 : Encadrement de l’utilisation commerciale des éléments caractéristiques des manifestations ou compétitions sportives 310

CHAPITRE X

DISPOSITIONS RELATIVES AUX ACTIVITÉS DE JEUX ET PARIS
PLACÉES SOUS LE RÉGIME DE DROITS EXCLUSIFS

Article 53 : Adaptation du cadre juridique des courses de chevaux 325

Article 54 : Conventions pluriannuelles entre l’État et les personnes morales titulaires de droits exclusifs en matière d’offre publique de jeux et paris 329

Article 55 : Autorisation des jeux faisant appel à des résultats sportifs et des cessions de machines à sous 332

CHAPITRE XI

DISPOSITIONS TRANSITOIRES ET FINALES

Article 56 : Entrée en vigueur 334

Article 57 : Régime transitoire applicable au PMU et à la Française des Jeux 337

Article 58 : Rapport d’évaluation sur les conditions et les effets de l’ouverture à la concurrence du marché des jeux et paris en ligne 338

LISTE DES AUDITIONS RÉALISÉES PAR VOTRE RAPPORTEUR 341

TABLEAU COMPARATIF 345

ANNEXE 421

AMENDEMENTS EXAMINÉS PAR LA COMMISSION 431

Mesdames, Messieurs,

La passion des Français pour les jeux de hasard et d'argent ne se dément pas. L'an dernier, nos concitoyens ont misé 36,736 milliards d'euros, un chiffre en progression constante. Ni la Française des jeux, ni le Pari mutuel urbain (PMU) n'observent de fléchissement de leur chiffre d'affaire, en dépit de la crise économique qui frappe notre pays. Encore ce chiffre ne tient-il pas compte du jeu clandestin, qu'il s'agisse des 10 000 à 40 000 machines à sous illégales, installées hors des casinos - des tripots privés et autres parties de cartes « intéressées » ou, bien entendu, des sites illégaux de jeux et paris sur Internet qui connaissent, en France comme ailleurs, un essor considérable.

Les Français seraient-ils subitement devenus des flambeurs ? Les 29,2 millions de joueurs qui fréquentent le réseau de la Française des jeux, dont un tiers au moins une fois par semaine, attestent de l'ampleur du phénomène social. Mais les mises demeurent modestes, avec une moyenne de 11 euros par semaine au PMU et de 2,82 euros à la Française des jeux, par comparaison à nos voisins européens et au reste du monde.

Pour répondre à cette demande, l'offre de jeux est en plein développement : aux côtés des traditionnels jeux de tirage, parfois modernisés (Euro Millions), et des jeux de grattage, se développent rapidement des paris sportifs (Cote & Match et Cote & Score, qui ont supplanté le Loto Foot) ou des paris hippiques complexes (Quadrio). Les casinos, quant à eux, investissent dans les machines à sous à petite dénomination afin d'enrayer le déclin des jeux de table. Le PMU et la Française des jeux ont, à leur tour, pris pied sur le réseau Internet en proposant, en toute légalité, une offre de jeux et de paris en ligne, calquée sur celle de leur réseau « en dur ».

Cet ancrage des jeux d'argent et de hasard dans notre pays, et dans les mentalités, est conforté par l'attrait grandissant qu'exercent les sites illégaux sur Internet auprès de nos concitoyens ⁽¹⁾. Pléthorique, cette offre illégale propose un éventail beaucoup plus large de jeux ou de paris que les monopoles historiques. Ces nouveaux opérateurs, dont le Gouvernement évalue le nombre à 25 000 parmi lesquels un quart proposerait des sites en langue française, ont développé des segments d'activité nouveaux – le poker en ligne – ou jusqu'alors peu attractifs – les paris sportifs au détriment du Loto Foot – mais ils concurrencent aussi très directement les casinos et les loteries, en proposant des machines à sous virtuelles voire des jeux de tirage. À l'échelle européenne, les jeux en ligne représentaient en 2004 déjà 2 milliards d'euros, soit 5 % du produit brut total des jeux d'argent et de hasard, et atteignaient 5,6 milliards d'euros en 2008.

Comme le constatait dernièrement notre collègue au Parlement européen Christel Schadelmose, la France et les autres États-membres de l'Union sont « contraints de s'adapter et d'élaborer une réglementation qui suive les préférences des consommateurs et les services proposés par les opérateurs ». Sans procéder par anathème moralisateur ou apologie naïve, il faut traiter le jeu avec pragmatisme et responsabilité, en rendant au joueur toute sa place.

Telle est l'ambition de ce projet de loi novateur, qui entend procéder à l’ouverture à la concurrence et organiser la régulation du secteur des jeux d’argent et de hasard en ligne. Deux objectifs animent le Gouvernement :

– susciter une offre légale, limitée aux jeux les plus demandés et contrôlée par l'État ;

– marginaliser les opérateurs illégaux, qui ne présenteraient pas des garanties suffisantes en matière de prévention de l'addiction et de lutte contre la fraude ou le blanchiment.

Contrainte supplémentaire, l'évolution de la jurisprudence communautaire sur la libre prestation de services a justifié que la Commission européenne adresse le 27 juin 2007 à la France, comme à onze autres États-membres, un avis motivé – ou, pour certains d'entre eux, une mise en demeure – remettant en cause le cadre juridique applicable aux jeux hérité du XIXème siècle.

Les enjeux fiscaux et budgétaires, qui ont motivé un renvoi à la commission des Finances de l’Assemblée nationale, ne doivent pas occulter les implications du présent projet de loi dans d’autres domaines : le droit de la régulation, avec la création d’une nouvelle autorité sectorielle, la matière pénale, s’agissant des mesures de lutte contre les sites illégaux de jeux d’argent, ou encore l’aménagement du territoire et le développement touristique, auxquels contribuent directement la filière équine et l’industrie des casinos.

L’appui des deux rapporteurs pour avis – MM. Etienne Blanc, au nom de la commission des Lois, et Daniel Fasquelle, au nom de la commission des affaires économiques – a été bienvenu. Le travail qu’ils ont accompli, dans des délais très courts, a permis d’ouvrir des débats aussi cruciaux que le blocage des sites Internet illégaux ou la remise en cause de l’assiette du prélèvement sur le poker en ligne. Qu’ils en soient remerciés !

Du point de vue du Rapporteur au fond, l'ouverture du secteur des jeux d'argent et de hasard, dont le Parlement est saisi avec le présent projet de loi, est indubitablement subie dans la mesure où le système des droits exclusifs français est remis en cause sous la pression des joueurs séduits par l'offre illégale de jeux et des autorités communautaires. Pourtant, cette libéralisation constitue aussi une rare opportunité de concevoir un nouveau modèle de régulation, garant des objectifs d'intérêt général assignés au secteur des jeux et des paris en ligne, dont le succès dépendra de la cohérence des conditions imposées aux opérateurs sollicitant un agrément en France.

I.– UNE OUVERTURE SUBIE...

Le présent projet de loi organise l’ouverture du secteur des jeux d’argent et de hasard sous la pression des autorités communautaires, mais aussi des pratiques des opérateurs illégaux qui ont séduit près de 3 millions de joueurs français. Faisant sien le principe de réalisme, le Gouvernement a décidé de faire évoluer le régime juridique des jeux afin de mieux encadrer cette activité en plein essor.

A.– UN SYSTEME D'ENCADREMENT DES JEUX ET DES PARIS HÉRITÉ DU XIXE SIÈCLE

Les jeux d'argent passionnent les hommes depuis l'Antiquité. Au IXème siècle, le concile de Mayence décida de sanctionner les chrétiens qui jouaient à des jeux de hasard. Les souverains français, à leur tour, réprimèrent ces pratiques défiant la morale, tout en tolérant le jeu à la Cour. Sous leur règne, de nouveaux jeux continuèrent donc à apparaître (le loto, le lansquenet, le hoca, le cavagnol, etc.). Tolérés sous la Révolution française, ils se développèrent encore davantage, générant la multiplication des maisons de jeu. Au XIXème siècle et, singulièrement, au tournant du XXème siècle, les autorités ont finalement tenté de décourager le jeu, ou du moins de le contrôler, en créant un régime légal de prohibition.

1.– Un triple souci de protection de l'ordre public, de l'ordre social et de la santé publique

La protection du joueur, du parieur et de la société est la raison d’être du présent projet de loi. Pour des raisons tenant à la santé publique et à l’ordre public, l’activité des jeux est et doit rester sous le strict contrôle de l’État. En effet, l’activité de paris, jeux d’argent et de hasard est suffisamment ancienne pour que ses risques individuels et sociaux soient désormais bien connus : addiction, mise en danger des mineurs, blanchiment, fraude fiscale, criminalité organisée…

a) La protection de l'ordre public

● La prévention des liens entre jeux et crime organisé

Longtemps suspects de collusion avec le grand banditisme, les casinos « en dur » ont été soumis, en France, au contrôle rigoureux du service central des courses et jeux, autrefois rattaché aux Renseignements généraux, et de la commission supérieure des jeux.

LA COMMISSION SUPÉRIEURE DES JEUX

Instituée par un décret du 6 novembre 1934 modifié, la Commission supérieure des jeux a pour fonction de donner un avis au ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales sur toute demande d'ouverture, d'extension ou de transfert de casinos. Elle est présidée par un conseiller d'État et se compose de quinze représentants de l'État et de cinq élus.

L'IGA y occupe une place significative, en raison notamment de sa compétence en matière de contrôle des casinos (l'article 30 de l'arrêté du 22 décembre 1959 confère en effet aux membres de l'Inspection un droit d'entrée permanente dans les salles de jeux).

Ainsi, deux inspecteurs généraux de l'administration siègent à la CSJ en qualité de titulaires. Par ailleurs, les fonctions de rapporteurs devant cette commission sont assurées par des membres de l'IGA désignés par arrêté ministériel.

Une dizaine d'inspecteurs et d'inspecteurs adjoints rapportent auprès de la commission.

Désormais, l’enjeu s’est déplacé sur Internet où la criminalité organisée opère souvent en toute impunité. Même si aujourd’hui la totalité des sites de jeux en ligne étrangers entrent dans l’illégalité en acceptant des clients français, de nombreux sites exercent leur activité dans le respect des bonnes pratiques de jeux. C’est notamment le cas de la majorité des sociétés ayant acquis une licence de jeu dans un autre État-membre ⁽²⁾.

En revanche, des services de jeux « sauvages » (sans licence d’aucune sorte) agissent en dehors de toute régulation et contrôle. Ces sites sont généralement créés par :

– des individus peu scrupuleux créant des activités tous azimuts ;

– des organisations criminelles ou cybercriminelles disposant de ressources techniques de grande envergure et exerçant systématiquement d’autres activités comme la fraude bancaire ou la pédo-pornographie.

Alors que les opérateurs disposant d’une licence font la promotion de leur activité grâce à des liens sponsorisés ou à des affichages publicitaires sur Internet, les sites « sauvages » recourent à des modes opératoires illégaux bien plus variés qui génèrent souvent des nuisances (spam, détournement DNS visant à rediriger les requêtes d’un poste informatique vers un site de jeu, etc…)

● La lutte contre la fraude

Les fraudes les plus communément rencontrées pour les joueurs français qui s’aventurent aujourd’hui sur les sites de jeux en ligne sont :

– le non-paiement des gains : le schéma consiste à créer un site de casino en ligne avec force publicité sur Internet et à attirer un maximum de joueurs pendant quelques mois sans reverser les gains au-delà d’un certain seuil (lorsque ces gains dépassent le crédit global affecté par le joueur) ;

– la manipulation des taux de redistribution : la très grande majorité des casinos en ligne ne donne pas d’indication sur les taux de redistribution des jeux de table ou des machines à sous et les taux de redistribution sont généralement bien inférieurs aux taux pratiqués par les casinos physiques ;

– le vol de cartes bancaires : la majorité des sites de casinos en ligne propose aux clients de créditer leur compte virtuel avec une carte bancaire (d’autres systèmes de porte-monnaie virtuel sont utilisés comme eGold ou NetTeller), et procède directement au débit des comptes bancaires, sans utiliser un tiers de confiance spécialisé dans le paiement bancaire en ligne ;

– l’infection des internautes par des malware : une partie significative des casinos en ligne imposent à leurs clients de télécharger une application sur leur poste ; afin de maximiser leurs revenus, les sites de casinos en ligne incluent sur les postes des clients, de manière furtive, des programmes publicitaires malicieux (adware) leur générant des revenus conséquents.

Pour y remédier, le présent projet de loi met en place un système d’agrément (article 16) permettant de sélectionner les opérateurs de jeux en ligne et de contrôler leurs opérations. Il complète ce dispositif en permettant de demander aux établissements bancaires français de bloquer les paiements par cartes bancaires de leurs clients vers les sociétés de jeux étrangères (article 51).

● La lutte contre le blanchiment

Le GAFI a récemment mis en évidence l’essor du blanchiment sur ce type de sites Internet ⁽³⁾; c’est pourquoi le projet de loi comporte un volet détaillé de mesures de lutte contre le blanchiment.

Le blanchisseur a besoin de placer ou de convertir des sommes d'argent, souvent en liquide ou logées sur des comptes bancaires dans des pays offshore, en les transformant en placements financiers, en investissements immobiliers ou, autre possibilité, en gains légitimes de jeu d'argent. Par exemple, dans un casino en dur, il achète, avec de l'argent sale, des jetons ; il fait semblant de jouer ; et il revient plus tard en caisse avec les mêmes jetons, en prétendant les avoir gagnés.

Si le blanchiment d'argent dans des casinos « en dur » a incontestablement existé, la concentration progressive du secteur dans les mains de quatre grands groupes hôteliers et touristiques, et l’entrée de certains en Bourse, ont favorisé l'assainissement de cette profession dans notre pays. ⁽⁴⁾

En théorie, les sites de jeux et de paris en ligne permettent aisément de blanchir de l’argent sale. Les mécanismes sont simples : autour d’une table de poker en ligne, tous les joueurs peuvent, par exemple, être complices ; l’un perd volontairement l’argent provenant d’un trafic de drogue, tandis que l’autre joueur gagne et réinvestit par exemple ses gains dans l’immobilier. Ces faux acheteurs ou faux joueurs reçoivent 5 à 7 % des sommes qui transitent par eux.

Cependant, si les sites Internet ne permettent pas de régler les achats de jetons ou les mises que sous forme électronique (carte bleue, virement pour créditer un compte virtuel de jetons...), il devient matériellement très difficile pour un joueur en ligne de blanchir de l'argent liquide. Par ailleurs, le transit obligatoire des mises et des gains par les établissements bancaires (eux-mêmes soumis à une réglementation très stricte) des joueurs et des opérateurs constitue un filtre protecteur supplémentaire.

Par comparaison avec l’offre en dur, le jeu en ligne assure, contrairement à ce que l'on peut entendre, davantage de traçabilité et de sécurité pour les joueurs grâce à l’emploi de moyens de paiement « non anonymisants », selon le terme consacré.

b) La préservation de l'ordre social

● L'interdiction de la sollicitation des mineurs

Les jeux d’argent et de hasard ne cessent de se développer, en partie grâce aux nouvelles technologies de l’information et de la communication. Cette expansion des jeux d’argents présente des dangers, en particulier vis-à-vis des plus jeunes, grands consommateurs de services interactifs. Les grandes associations familiales (UNAF, Familles de France) et des associations plus spécialisées (comme e-Enfance) ont alerté le Rapporteur sur les dangers qu’une ouverture mal maîtrisée des jeux d’argent et de hasard pouvait receler pour la jeunesse.

E-ENFANCE

E-Enfance, association à but non lucratif d'intérêt général, se positionne clairement en faveur des nouvelles technologies, considérant qu’Internet tout comme le téléphone portable sont les outils d’une nouvelle forme de socialisation, d’échanges et d'accès au savoir indispensables pour les enfants d’aujourd’hui.

Cependant, les parents souvent inquiets dans ce domaine, ont tendance à réagir de façon extrême : soit ils laissent toute liberté à leurs enfants en ignorant ce qu’ils font sur leur écran, soit au contraire, ils enlèvent le portable ou débranchent Internet dès le premier problème.

C’est pourquoi e-Enfance tout en ayant un rôle de sensibilisation sur les risques d’Internet vis-à-vis des enfants, a aussi pour vocation de conseiller les parents afin de leur permettre d’exercer une autorité en tant que « cyberparent ».

L’article 4 du projet de loi entend répondre à cette inquiétude en confirmant l'interdiction faite aux mineurs de participer à des jeux d'argent et de hasard, qu'il s'agisse de jeux ou de paris, en dur ou en ligne.

Dans les casinos, cette interdiction était déjà prévue dans le décret n° 59-1489 du 22 décembre 1959 mais il a fallu attendre le décret n° 2006-1595 du 13 décembre 2006 pour imposer un contrôle d'identité à l'entrée de ces établissements.

S’agissant des paris hippiques, l’article 4 de l’arrêté du 13 septembre 1985 portant règlement du pari mutuel prévoyait déjà que « les personnes mineures ne sont pas autorisées à engager des paris et l'accès des guichets sur les hippodromes et de ceux situés dans les établissements habilités à recueillir les paris en dehors des hippodromes leur est interdit ».

En revanche, les jeux de paris et de pronostics sportifs ainsi que les jeux de loterie n'ont été que tardivement interdits aux mineurs, même émancipés. Dans le réseau en dur de la Française des jeux (FDJ), cette interdiction n’est devenue effective qu’à partir du 1er juillet 2007 conformément aux deux décrets n° 2007-728 et n° 2007-729 publiés le 8 mai 2007.

Une modification du règlement général de l’opérateur historique, pour les jeux offerts par Internet, a étendu cette interdiction en prévoyant par ailleurs que, lors de leur inscription sur le site, les joueurs devaient fournir par courrier une copie d’une pièce d’identité avant que leur code confidentiel ne soit activé. Jusqu’à présent, l’inscription était possible dès lors que les joueurs attestaient de leur majorité par une déclaration sur l’honneur.

● La protection des publics fragiles et la notion de « jeu responsable »

Afin de protéger les publics les plus fragiles – comme les mineurs, les majeurs sous tutelle ou, bien entendu, les joueurs pathologiques – le gouvernement français et les trois grands opérateurs de jeux que sont La Française des Jeux, le PMU et les groupes de casinos ont mis en place des mesures pour promouvoir une politique dite de « jeu responsable » en s’inspirant des initiatives déjà mises en place en Europe et en Amérique du Nord.

Sous l'impulsion de Nicolas Sarkozy, alors ministre d'État, ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et de l'aménagement du territoire, le syndicat des casinos de France et le syndicat des casinos modernes de France ont ainsi signé, en 2006, avec le Gouvernement un protocole sur la promotion du jeu responsable.

Le Gouvernement a, de son côté, mis en place en 2006 un Comité consultatif pour l’encadrement des jeux et du jeu responsable (COJER) pour conseiller le ministre du budget dans la mise en oeuvre de la politique d’encadrement des jeux ⁽⁵⁾ exploités par la Française des jeux (grâce à un plan d’action pour le jeu responsable et à une charte éthique disponible sur son site Internet).

LE COMITÉ CONSULTATIF POUR LA MISE EN OEUVRE DE LA POLITIQUE D’ENCADREMENT DES JEUX ET DU JEU RESPONSABLE (COJER)

Créé par un arrêté du 22 février 2006, le COJER est notamment chargé d'encadrer la consommation des jeux afin de prévenir le développement de la dépendance. Il a été mis en place en juin 2006.

Dans un premier temps, la mission du COJER était limitée aux jeux de la Française des jeux, qui représentent plus de la moitié du chiffre d’affaire du secteur. Faisant suite aux avis rendus par le COJER, deux décrets du 7 mai 2007 interdisent la vente des jeux de paris et de pronostics sportifs ainsi que des jeux de loterie aux mineurs, même émancipés.

La Française des Jeux remet chaque année au COJER son plan d'action pour le jeu responsable. Celui-ci repose sur la volonté de conjuguer l’obligation de modération de l’activité de jeux et le dynamisme de l’offre dans le but de :

– promouvoir l’aspect récréatif des jeux d’argent ;

– prévenir les excès ainsi que les conséquences négatives qui pourraient résulter de leur pratique ;

– contribuer, aux côtés des autres acteurs, à la protection des publics fragiles et au soutien des joueurs en difficulté.

Sur son site Internet, à la rubrique « Jouons responsable », le PMU présente quant à lui six engagements autour desquels s’articule sa politique de jeu engagée depuis 5 ans :

– promouvoir le jeu responsable ;

– déployer une offre de jeu raisonnable ;

– prévenir le risque de dépendance ;

– assurer la protection des mineurs ;

– donner les moyens de maîtriser son budget jeu ;

– orienter et soutenir quand la prévention ne suffit pas.

Bien qu’opérant illégalement en France, les sites de jeux et de paris en ligne se sont également dotés d’une politique de jeu responsable, sous l’impulsion de l’European Gaming and Betting Association (EGBA) qui a fait signer à ses membres (Bwin, Unibet, Party Gaming) une charte comparable à celles que s’imposent le PMU et la Française des jeux.

● L’encadrement de la publicité

La diffusion de publicités incite à l’accroissement de la consommation et donc de l’achat des produits : c’est leur objectif et leur efficacité est prouvée. La publicité pour les jeux ne peut, de l’avis du Rapporteur, être interdite totalement comme il a été fait pour le tabac. La publicité sera en effet l’outil privilégié de promotion de l’offre légale, au détriment des sites illégaux.

D’ici là, il faut veiller à faire respecter la loi qui interdit pour l’heure la publicité en faveur des jeux d’argent et de hasard en ligne, sauf ceux proposés par la Française des jeux et le PMU.

LA PUBLICITÉ EN FAVEUR DES OPÉRATEURS ILLÉGAUX RESTE INTERDITE

Alors que le marché des jeux d'argent en ligne n'ouvrira que début 2010, Europe 1 a diffusé, au mois d’avril, une publicité de Betclic sur ses ondes et RMC a annoncé à plusieurs reprises la prochaine diffusion d'une nouvelle émission intitulée "Les Paris de RMC" consacrée aux pronostics sportifs "en partenariat avec le site de jeux et de paris en ligne Unibet.

Réuni en assemblée plénière le 21 avril 2009, le Conseil supérieur de l’audiovisuel a décidé d'adresser à Europe 1 une mise en garde contre le renouvellement d'une telle pratique, rappelant notamment : « L'activité [de Betclic] est illégale en France en l'état actuel de la législation, dans la mesure où elle contrevient aux dispositions de la loi du 21 mai 1836 portant prohibition des loteries et à celles de la loi du 12 juillet 1983 relative aux jeux de hasard. La publicité en faveur d'une telle activité est également interdite par ces mêmes lois.».

À partir de l’ouverture du secteur en 2010, la publicité en faveur des opérateurs de jeux et de paris agréés devra néanmoins être strictement encadrée. L’article 25 (alinéa 13) du projet reconnaît à l’ARJEL la faculté d’interdire la publicité dans certaines publications et à certaines heures sur les médias audiovisuels. Le Rapporteur souhaite aller plus loin en lui substituant un véritable cadre juridique et en associant plus étroitement le Conseil supérieur de l’audiovisuel à ce contrôle. La question de la maîtrise de la publicité sur Internet devra également être posée.

L’Autorité de Régulation Professionnelle de la Publicité (ARPP, qui a succédé au bureau de vérification de la publicité en 2008) a d’ores et déjà publié ses recommandations et ses règles déontologiques applicables aux jeux d’argent, dans la perspective de l’ouverture du secteur à la concurrence. L‘ARPP a établi quatre axes prioritaires :

– La protection des mineurs : l’accès aux jeux d’argent étant en France interdit aux moins de 18 ans, il importe que la publicité ne présente pas de message qui, de quelque façon que ce soit, aille à l’encontre de ces dispositions légales. Par exemple, la publicité ne devra pas représenter un enfant offrant un jeu de grattage comme cadeau à ses proches, pas plus qu’elle ne pourra utiliser “la main innocente de l’enfant” pour choisir des numéros à jouer. Dans le même esprit, des personnages de dessins animés spécifiquement enfantins ne devront pas être repris dans une publicité pour des jeux d’argent.

– Le jeu responsable : l’addiction aux jeux est un défi majeur de santé publique. La publicité ne doit en aucune manière pouvoir inciter à un jeu excessif, voire pathologique. Dans cet esprit, il importe donc, par exemple, que la publicité ne laisse pas penser qu’à force de jouer, l’expérience permet d’éliminer le hasard ou bien que le jeu est une façon de recouvrer ses pertes. De même, la référence à des comportements associés à l’addiction au jeu (voler, mentir, jouer des sommes de plus en plus importantes pour accéder à l’excitation recherchée) sera à proscrire.

– La juste information du public : il convient que la publicité délivre aux publics intéressés des informations justes et loyales, leur permettant d’apprécier correctement l’offre et les engagements éventuels qui l’accompagnent. Ainsi, il convient que le public puisse faire la différence entre la publicité et un contenu rédactionnel, mais aussi identifier aisément s’il est en face d’un opérateur habilité par les autorités françaises ou pas.

– La responsabilité sociale : les opérateurs ont souhaité rappeler que la publicité des jeux se doit de respecter toutes les règles déontologiques existantes, en insistant tout particulièrement sur des règles comme celles sur la dignité humaine. Ainsi, une publicité qui associerait un jeu de poker avec une représentation dégradante de la femme ne serait pas conforme. Au-delà, une publicité qui expliquerait que ce n’est pas la peine de travailler ou de faire des études puisqu’on peut gagner plus facilement sa vie en jouant ne serait pas non plus admissible. Il est à noter que les professionnels du secteur ont souhaité ajouter à ce niveau une règle sur le respect du développement durable. Par exemple, une publicité dans laquelle un joueur de poker choisirait d’arriver au casino en voiture tout terrain directement par la plage ne serait pas conforme.

c) Un défi nouveau : la prévention des addictions

Les addictions posent, en France comme à l’échelle européenne et dans le reste du monde, un problème de santé publique majeur. Elles se caractérisent, en effet, par l’impossibilité répétée de contrôler un comportement et la poursuite de ce comportement en dépit de la connaissance de ses conséquences négatives.

La notion de conduite addictive, formalisée depuis une dizaine d’années, comprend à la fois les addictions aux substances psycho-actives (alcool, tabac, drogues illicites) mais également les addictions comportementales, sans substances psycho-actives (jeu, par exemple).

S’agissant des jeux de hasard et d’argent, on distingue habituellement ⁽⁶⁾ :

– les joueurs sociaux : ce sont des personnes qui jouent soit occasionnellement, soit régulièrement, mais dans la vie desquelles le jeu garde une place limitée, celle d’un loisir ;

– les joueurs professionnels ;

– les joueurs pathologiques, « addicts » ou encore excessifs, qui formeraient une catégorie à part. À la dépendance, s’ajoute dans leur cas la démesure, le fait que le jeu est devenu centre de l’existence, au détriment d’autres investissements affectifs et sociaux.

● Les ressorts de l’addiction au jeu

Les addictions à l’alcool et au jeu présentent de nombreuses similitudes tant au regard des mécanismes psychologiques à l’oeuvre que des conséquences sur la santé publique. Est-il besoin de rappeler que les boissons alcooliques et les jeux d’argent et de hasard sont inséparables de l’histoire de l’humanité ? Force est de constater qu’il n’y a pas de société sans jeu, sans alcool ou drogue, et que la prohibition totale n’est ni possible, ni souhaitable.

L’alcool et le jeu sont deux produits dont il est fait usage pour en tirer des satisfactions de degrés divers, allant de la distraction récréative et de la convivialité à l’abus jusqu’à l’oubli de soi dans l’ivresse ou le jeu compulsif. Leur consommation, dans notre pays, participe de phénomènes de masse par delà la diversité des fréquence et intensité d’activité ; de plus elles sont fréquemment associées au tabagisme, voire à la consommation de stimulants pour améliorer les performances.

Par leurs effets, ils constituent le support de conduites addictives qui, en cas de conjonction de déterminants individuels et socio-culturels, peuvent se pérenniser (théorie de la porte ouverte). Ces conduites peuvent présenter tous les degrés de sévérité jusqu’aux grands états de dépendance à l’origine de graves dommages sanitaires et sociaux.

Comme les boissons alcooliques, les jeux d’argent et de hasard s’inscrivent dans des réalités culturelles et économiques incontournables. Ils mobilisent des intérêts économiques et des groupes de pression qui interpellent, voire contredisent, les exigences de santé (au sens de l’équilibre et de la qualité de vie et pas seulement sur le plan médical des pathologies induites). Ils suscitent par ailleurs une offre vaste, parfois illégale, qui doit être encadrée.

C’est pourquoi le développement des conduites d’addiction au jeu et les dommages sanitaires et sociaux qui y sont associés justifient, de l’avis du Rapporteur, qu’une politique publique de prévention du jeu excessif et pathologique soit mise en œuvre. En s’inspirant de la prise en charge de la dépendance alcoolique, il serait souhaitable d’améliorer l’information et l’assistance aux joueurs pathologiques, d’une part, et de mettre en place un véritable réseau de prévention et de soin, d’autre part.

● Combien y a-t-il de joueurs pathologiques en France ?

Faute de données disponibles, il est difficile de répondre à cette question. Pour mesurer l'ampleur du phénomène du jeu pathologique dans notre pays, les experts recommandent en effet de mener une étude sur la population générale ainsi que des études sociologiques pour mieux décrire les groupes touchés. L’Institut national de la santé et de la recherche médicale (INSERM) devait donc lancer, à la fin de l’année dernière, une enquête sur un échantillon important de 15 000 à 25 000 personnes. Le Rapporteur a été informé que cette étude avait pris un retard important et qu’elle ne pourrait être publiée avant, au mieux, dix-huit mois.

Un précédente étude avait évalué en 2008 ⁽⁷⁾, sur la base de statistiques étrangères, entre 1 et 3 % la proportion des joueurs qui « présentent une façon excessive de jouer », pathologique, c'est à dire considérée comme une maladie, ou simplement « problématique ». Transposées en France, où l’on compte 30 millions de joueurs, ces proportions signifieraient que le jeu pathologique frappe 300 000 à 900 000 de nos concitoyens.

● Y a-t-il un lien entre addiction et TRJ ?

Le taux de retour au joueur ou au parieur – le TRJ ou le TRP – constitue la part des mises distribuée aux joueurs sous forme de gains. Il varie, selon les jeux ou les paris, de 25 à 95 % des sommes misées. Son niveau peut être déterminé par la réglementation mais aussi, plus indirectement, par la fiscalité, si celle-ci est assise sur les mises.

En France, ce taux est fixé par voie réglementaire pour les jeux ou les paris proposés par les deux opérateurs historiques, la Française des jeux (FDJ) et le Pari mutuel urbain (PMU). Il varie de 50 à 70 % pour la première et de 70 à 78 % pour le second.

EXEMPLES DE TRJ APPLICABLES AUX JEUX DE LA FRANÇAISE DES JEUX


Jeux de tirage
Rapido	66,52 %
Keno	59 %
JOKER+®	56,60 %
LOTO® et SUPER LOTO®	50,49 %
Euro Millions	50 %
Jeux de pronostics sportifs
LOTO FOOT 7&15	70 %
Cote & Match	70 %
Banco	63 %
Numéro Fétiche	63,02 %
Morpion	62,50 %
Goal	62,50 %
Jeux de grattage à 2 euros
Super Bingo	62,33 %
Millionnaire	61,46 %
Black Jack	60 %
Astro	60 %
XIII La BD Culte	60 %
Dédé	60 %
Sudoku	60 %
SCRABBLE®	61 %
Solitaire	58,50 %
Jeux de grattage à 3 euros et +
7Extra	70 %
Vegas	69 %
1.2.3 Adjugé!	69 %
Tac O Tac Gagnant à Vie	68,08 %
Sur 100 euros de mises aux jeux de grattage, en moyenne 63 euros reviennent aux joueurs sous forme de gains.

Source : La Française des jeux, rapport d’activité pour 2007

Dans les casinos, le TRJ découle des règles de chaque jeu fixées par l’arrêté portant réglementation des casinos. Il peut atteindre jusqu’à 95 % pour les machines à sous.

Les opérateurs de jeux et de paris en ligne proposent, de leur côté, des TRJ très attractifs, dans un souci de développement commercial. Ils y parviennent en limitant le niveau de leur commission et en profitant d’une fiscalité attractive, deux éléments qui augmentent mécaniquement la redistribution aux joueurs. Des taux de 90 à 95 % sont très courants chez la plupart des opérateurs illégaux.

Dressant le constat qu’ « à mise de départ identique, un TRJ de 95 % offre à un joueur huit fois plus de possibilités de réinvestissement qu’un taux de 70 % », le rapport de la mission sur l’ouverture des jeux confiée à M. Bruno Durieux ⁽⁸⁾ conclut, sans autre précaution, qu’ « un TRJ important multiplie donc les occasions de jeu et la durée des sessions et favorise ainsi le développement de pathologies liées au jeu ». Certaines études concluent effectivement à une élasticité de la demande de jeux au TRJ très nettement supérieure à l’unité ⁽⁹⁾: la fréquence de gains générée par le TRJ participerait ainsi à la fréquence de jeu et donc à l’addiction.

Néanmoins, si les spécialistes auditionnés par le Rapporteur ont tous insisté sur le lien entre fréquence de jeu et jeu excessif, mis en évidence par une abondante littérature scientifique ⁽¹⁰⁾, ils se sont unanimement montrés très prudents sur l'existence d'un lien entre TRJ et fréquence de jeu en l'absence d'étude de prévalence sur l'addiction au jeu en France.

● Les acteurs traditionnels de la lutte contre l'addiction

Rendus plus visibles par l’augmentation de l’offre, le jeu problématique et le jeu pathologique sont devenus une préoccupation des pouvoirs publics. Le Plan de prise en charge et de prévention des addictions (2007-2011) du ministère de la Santé a intégré la problématique du jeu, en plus des comportements addictifs liés à la consommation d'alcool, de tabac et de drogues. Ce sont ainsi 77 millions d’euros chaque année et pendant cinq ans qui sont dévolus à toutes les étapes de la prise en charge: prévention, dépistage, soins et accompagnement médico-social. Cependant, seule une infime part de cette somme est consacrée à des dépenses liées à la lutte contre l'addiction au jeu (via la sous-action Autres pratiques à risque de l'action n°14 du programme 204 de la mission Santé de la loi de finances, essentiellement consacrée à la lutte contre la toxicomanie). Cette enveloppe couvre en 2009 le coût de l'étude de l'INSERM sur la prévalence du jeu pathologique en France.

La première exigence consiste à améliorer la prévention de ce type de comportements, avec le lancement par l'Institut national de prévention et d’éducation pour la santé (INPES) de campagnes d’information dans les médias.

L’INSTITUT NATIONAL DE PRÉVENTION ET D’ÉDUCATION POUR LA SANTÉ

L’Institut national de prévention et d’éducation pour la santé (INPES) est un établissement public administratif créé par la loi n° 2002-303 du 4 mars 2002 relative aux droits des malades et à la qualité du système de santé dont le fonctionnement est régi par le décret n° 2002-639 du 29 avril 2002.

Placé sous la tutelle du ministère de la Santé, l’INPES a pour principales missions :

– de mettre en œuvre, pour le compte de l’État et de ses établissements publics, les programmes de santé publique prévus par l’article L. 1411-6 du code de la santé publique ;

– d’exercer une fonction d’expertise en matière de prévention et de promotion de la santé ;

– d’assurer le développement de l’éducation pour la santé sur l’ensemble du territoire ;

– de participer, à la demande du ministre chargé de la santé, à la gestion des situations urgentes ou exceptionnelles ayant des conséquences sanitaires collectives, notamment en participant à la diffusion de messages sanitaires en situation d’urgence ;

– d’établir les programmes de formation à l’éducation à la santé.

Des lignes téléphoniques ont été ouvertes aussi bien au public qu’aux professionnels afin de proposer une information sur les produits, les effets, les risques, la loi, les lieux d'accueil et de soins et d’être orienté vers les organismes compétents dans le domaine de la prévention, des soins, de l'insertion et de la réduction des risques. Le Rapporteur déplore cependant qu'aucun numéro spécifique au jeu n'ait été créé alors que le DATIS (Drogue Alcool Tabac Info Service) met déjà à disposition différents numéros de téléphone pour les drogues dures, le cannabis ou l'alcool tout comme l'INPES avec Tabac info service. De l'aveu des spécialistes auditionnés, ce sont ces numéros qui prennent déjà en charge les joueurs pathologiques, souvent victimes d'autres addictions. L’État soutient également le réseau associatif spécialisé sur les pratiques addictives à hauteur de 14 millions d'euros par an.

Au-delà de la prévention, le plan addiction vise à restructurer l’offre de soins, grâce à la création de consultations d'addictologie dans tous les hôpitaux ou à la mise en place de services d'addictologie et de pôles régionaux de référence pour les patients nécessitant une prise en charge ou une hospitalisation.

Parallèlement, un accompagnement médico-social est mis en place afin d'apporter une aide quotidienne adaptée à chaque parcours de sevrage : ont ainsi été créés des centres de soins d’accompagnement et de prévention en addictologie (CSAPA) composés de médecins, d’infirmiers, de psychologues, d’éducateurs et d’assistantes sociales ainsi que des places d'hébergement. Enfin, la médecine de ville a été associée au travers des réseaux de santé en addictologie.

LES CENTRES DE SOINS D'ACCOMPAGNEMENT
ET DE PREVENTION EN ADDICTOLOGIE (CSAPA)

Les CSAPA résultent du regroupement des Centres Spécialisés de Soins aux Toxicomanes (CSST) et des Centres de Cure Ambulatoire en Alcoologie (CCAA), regroupement fixé par le décret n° 2007-877 du 14 mai 2007.

Les CSAPA assurent l'accueil, l'information, l'évaluation médicale, psychologique et sociale et l'orientation des personnes ayant une consommation à risque, un usage nocif ou présentant une dépendance aux substances psychoactives ainsi que de leur entourage (parents, conjoints, famille, amis).

L’organisation et les modalités de fonctionnement des Centres de Soins d'Accompagnement et de Prévention en Addictologie (CSAPA) sont définies par les articles D3411-1 à D3411-9 du Code de la Santé Publique.

Ces centres fournissent :

1. L'accueil, l'information, l'évaluation médicale, psychologique et sociale et l'orientation de la personne ou de son entourage. Ils peuvent également fournir l'aide au repérage des usages nocifs.
2. La réduction des risques associés à la consommation de substances psychoactives,
3. Le diagnostic et des prestations de soins, dans le cadre d'une prise en charge médicale et psychologique. Le centre assure le sevrage ainsi que son accompagnement lorsqu'il est réalisé en milieu hospitalier,
4. La prescription et le suivi de traitements médicamenteux, dont les traitements de substitution aux opiacés,
5. La prise en charge sociale et éducative, qui comprend l'accès aux droits sociaux et l'aide à l'insertion ou à la réinsertion.

Ce sont donc des centres médico-sociaux, ils peuvent être gérés par des établissements publics de santé (hôpitaux) ou par des associations régies par la loi du 1^er juillet 1901, sous condition de l'obtention d'un conventionnement du ministère de la santé.

Les CSAPA peuvent spécialiser leur activité de prise en charge en direction de personnes consommant des substances psychoactives illicites ou de l’alcool.

Les centres assurent soit des prestations ambulatoires, soit des prestations en hébergement individuel ou collectif, soit ces deux prestations.

Dans le cas de l'hébergement collectif, le séjour doit permettre la consolidation du sevrage, la restauration de l'équilibre personnel et l'insertion professionnelle.

Il existe actuellement en France plus de 260 CSST et plus de 250 CCAA qui ont vocation à devenir des CSAPA. Les deux tiers sont gérés par le secteur associatif. Ils sont implantés dans tous les départements français.

Enfin, le plan national prévoit de renforcer la formation des professionnels de santé en addictologie afin de permettre un repérage précoce, un diagnostic rapide et une prise en charge optimale des malades. La création, hors plan, d'un centre de référence sur le jeu excessif (CRJE) participe de la même logique.

LE CENTRE DE RÉFÉRENCE SUR LE JEU EXCESSIF (CRJE)

Le Centre de référence sur le jeu excessif (CRJE), placé sous la responsabilité du Professeur Jean-Luc Vénisse, a été créé le 1^er janvier 2008, sous la forme d’un partenariat entre : le Centre hospitalier universitaire de Nantes, la Française des Jeux et le PMU. Ce partenariat a été établi pour 3 ans (2008-2010).

Les trois domaines d’activité du CRJE sont :

– Activité Recherche :

Création en 2008 du conseil scientifique et pédagogique : instance indépendante, composée de scientifiques reconnus sur le plan international ; elle contribue à la définition et à l’élaboration des axes de recherche les plus pertinents ; elle évalue et valide les travaux.

– Activité Formation :

Module de formation auprès des professionnels de soin (en collaboration avec l’hôpital Marmottan) : « Première approche du jeu excessif et du jeu pathologique »

Module de formation auprès des professionnels de prévention

Module de formation auprès des employés de casino

– Activité Ressource :

Centre de Documentation, ouvert en octobre 2008,

Site internet

Annuaire des structures hospitalo-universitaires intervenant dans la prise en charge des joueurs pathologiques

● De nouveaux moyens adaptés au développement des jeux en ligne

Dans les casinos en dur, la prise en compte des joueurs pathologiques a longtemps reposé exclusivement sur la liste des interdits de jeu ⁽¹¹⁾. Peu à peu, des actions d’information, de prévention (affiches, plaquettes, brochures, flyers, slogans), de formation dans les espaces de jeu ont été organisées à mesure que l'addiction était reconnue comme une pathologie. A leur tour, la Française des jeux et le Pari mutuel urbain ont développé une politique de « jeu responsable » et financé des campagnes d'information ou des petites structures comme SOS joueurs pour faire connaître les risques du jeu excessif.

SOS Joueurs

SOS Joueurs, association à but non lucratif, vient en aide aux joueurs en difficulté ainsi qu’à leur entourage, surtout par téléphone. Elle est née en 1990 à Paris à l’initiative d’Armelle Achour, psychologue.

L’association entend « fai[re] appel à la responsabilité de chacun et s’adresse[r] aux joueurs, familles de joueurs, pouvoirs publics, professionnels et opérateurs de jeux » (site Internet de l’association) : le PMU et la Française des Jeux (FDJ) font désormais référence à SOS Joueurs sur leurs différents supports de communication.

L'activité de l'association demeure modeste, avec en 2008:

– 4 028 appels

– 665 courriers reçus

– 1 339 suivis en entretien

– 48 groupes de paroles (12 participants en moyenne)

Ses moyens sont limités : 150 000 € de ressources., 2,5 ETP.

Le paysage des jeux d'argent et de hasard, presque immuable, s'est brutalement métamorphosé grâce à l’amélioration technologique des jeux déjà existants (machines à sous, vidéo loteries, télévision interactive, jeux sur téléphone portable…) et, surtout, avec l’arrivée des jeux au domicile du joueur ou sur son lieu de travail grâce à Internet. Le jeu en ligne est plus facile, plus confortable car, anonyme et solitaire, il échappe aux éventuelles mises en garde.

Pour s'adapter à ces évolutions, et sans doute par souci d'externaliser une activité de plus en plus lourde, les casinos puis les opérateurs en ligne se sont tournés vers des solutions résolument innovantes. Parmi celles-ci, la plate-forme proposée par la société Adictel a séduit 160 adhérents (selon le rapport d'activité 2009), dont le groupe Partouche, les cercles Wagram et Gaillon, ou des opérateurs illégaux comme 888, Partycasino, Betfair, Unibet, etc... Il faut également citer l'Institut du jeu excessif, qui forme les salariés des casinos du groupe Joa à la prévention de l'addiction.

ADICTEL

Fondée en 2004 par M. Eric Bouhanna, son actuel dirigeant, cette entreprise est implantée en France, en Espagne, en Belgique et en Tunisie (centre d’appel).

Adictel est un prestataire spécialisé qui propose un service de prévention et d’assistance aux joueurs excessifs et dépendants 24H/24 et 7 jours/7. Il se définit comme « le fournisseur de moyens humains, méthodologiques et techniques, permettant aux opérateurs de respecter le principe de précaution et de satisfaire à leur obligation de respect de la réglementation des jeux d’argent » (Rapport d’activité pour 2009, p.3).

Adictel propose une écoute psychologique et oriente les joueurs vers les réseaux traditionnels de prise en charge (psychiatres libéraux ou hospitaliers, CSAPA). Son dispositif a d’abord été développé pour les casinos « en dur » (groupes Partouche et Tranchant notamment) mais il s’est adapté aux sites de jeux et de paris en ligne (Betclic par exemple).

L'entreprise reste de taille moyenne avec, en 2008, 8 400 appels traités pour un chiffre d'affaire de 800 000 euros. Elle emploie deux salariés en France, auxquels s'ajoutent douze cadres en charge du centre d'appel.

Les professionnels du secteur des jeux d'argent y trouvent sans doute une solution professionnelle, externalisée, indépendante et confidentielle, qui leur permet de promouvoir à peu de frais une politique de jeu responsable. Le Rapporteur s'interroge cependant sur l'efficacité de tels dispositifs qui, au-delà d'un accueil téléphonique ou d'une prestation de formation, repose intégralement sur le réseau médico-social public pour assurer la prise en charge et le suivi des joueurs pathologiques.

2.– L'émergence de trois pôles étroitement encadrés par la puissance publique

Le secteur des jeux en France s’est progressivement structuré autour de trois pôles dotés de droits exclusifs et étroitement contrôlés par la puissance publique : le pôle des paris hippiques (contrôlé par les ministères chargés de l’Agriculture et du Budget), le pôle des loteries et des jeux de pronostics sportifs (contrôlé par le ministère chargé du Budget) et le pôle des casinos (contrôlé par le ministère chargé de l’Intérieur).

a) Les loteries

● La prohibition générale des loteries assurée par les services du ministre du budget

Le principe général de l'interdiction des jeux d'argent et de hasard est solennellement affirmé par la loi du 21 mai 1836 portant prohibition des loteries et par la loi n° 83-628 du 12 juillet 1983 relative aux jeux de hasard.

Dans son article premier, la loi du 21 mai 1836 dispose ainsi que « les loteries de toute espèce sont prohibées » tandis que la loi du 12 juillet 1983 interdit « le fait de participer [...] à la tenue d'une maison de jeux de hasard » ainsi que « le fait d'établir ou de tenir [...] dans les lieux publics [...] tous jeux de hasard non autorisés par la loi dont l'enjeu est en argent ».

Toutefois, des dérogations successives ont permis l'organisation de jeux d'argent et de hasard.

Dès 1836, plusieurs exceptions au principe général d'interdiction des loteries avaient été ménagées au profit des loteries d'objets mobiliers exclusivement destinées à des actes de bienfaisance, à l'encouragement des arts ou au financement d'activités sportives non lucratives (article 5), des lotos de tradition locale, encore appelés « rifles », « quines » ou « poule au gibier » (article 6), ou encore des loteries foraines (article 7).

Au fil du temps, d'autres dérogations ont été ajoutées. La loi du 29 avril 1930 a ouvert une première brèche symbolique, en autorisant les loteries locales pour l'acquisition de matériel d'incendie. Plus décisive a été l'adoption, après des débats parlementaires houleux, de la loi de finances du 31 mai 1933 dont l'article 136 a autorisé le Gouvernement à organiser une loterie nationale, pour une année, au profit de la caisse de solidarité contre les calamités agricoles. Cette disposition, qui sera renouvelé chaque année, est à l'origine de la Loterie nationale. Celle-ci a ensuite diversifié ses activités : après le loto, apparu en 1976, elle a multiplié les autres jeux de hasard à partir des années quatre-vingt, tandis que la loterie traditionnelle disparaissait en 1989.

Une nouvelle dérogation au principe général de prohibition des jeux d'argent a été édictée par l'article 42 de la loi de finances pour 1985 (n° 84-1208 du 29 décembre 1984), afin d'autoriser l'exploitation de paris sportifs : le loto sportif était né.

Le Rapporteur rappelle enfin que la loterie nationale (devenue Française des jeux), traditionnellement placée sous la tutelle du ministre chargé du budget, contribue aujourd'hui encore fortement au budget de l'État, à hauteur de 2,8 milliards d'euros.

● La Française des jeux

Le règlement qui applique actuellement la loi de 1933 est le décret n° 78-1067 du 9 novembre 1978 relatif à l'organisation et à l'exploitation des jeux de loterie autorisés. Celui-ci confie l'organisation et l'exploitation des différents jeux de hasard à une « entreprise publique constituée sous forme de société anonyme ».

Successivement baptisée Société de la Loterie Nationale et du Loto National (SLNLN) en 1976, puis France Loto en 1989, elle devient en 1990 la « Française des jeux » (FDJ), société anonyme dont l'État détient 72 % du capital, et qui jouit d’un monopole d'organisation.

Aujourd’hui, la Française des Jeux est devenue un opérateur de jeux de loterie et de pronostics sportifs de premier ordre à l'échelle internationale, avec :

– près de 38 700 points de vente ;

– 28,5 millions de joueurs ;

– un chiffre d’affaire de près de 9,2 milliards d'euros en 2008.

● Une offre très développée

La Française des Jeux propose une offre extrêmement diversifiée, composée de jeux de tirage (57 % du chiffre d’affaire), de jeux de grattage (36 % du chiffre d’affaire) et de pronostics sportifs (7 % du chiffre d’affaire). Les principaux jeux sont bien connus :

– LOTO® (15,8 % des mises), Euro Millions (11,9 %), Rapido (19,5 %), Keno (6,5 %), JOKER/JOKER +® (3,4 %), pour les jeux de tirage ;

– Cote & Match et Cote & Score (5,3 %), Loto Foot 7&15 (1,5 %), pour les pronostics sportifs ;

– les divers jeux de grattage à 1 € (6,7 %), jeux à 2 € (19 %), jeux à 3 € et plus (9,5 %), jeux de loterie interactive (0,8 %), jeux spécifiques à la Polynésie (0,1 %).

Sont également proposés en ligne des jeux qui reprennent toute l'offre du réseau physique y compris les jeux de grattage ou de loterie, leur part progresse et représente 2,38 % du chiffre d’affaire et 730 000 joueurs, en forte augmentation depuis 2006. Cette performance démontre le potentiel existant pour développer une offre légale de jeux interactifs.

RAPIDO: LA STRATÉGIE DE MODÉRATION

Le Rapido tient une place à part du fait de la spécificité de son lieu de diffusion – les bars et brasseries – et par son principe de jeu – des tirages toutes les 5 minutes diffusés en direct. Compte tenu des risques d'addiction qu'il recèle, le jeu fait l'objet d’un suivi et d’un encadrement particulier. Une étude a été réalisée en 2007. Elle doit conduire à des aménagements progressifs du jeu.

Quant aux détaillants, ils constituent avec un point de vente pour 1 628 habitants, le premier réseau de distribution français. Buralistes, diffuseurs de presse ou patrons de bars en métropole, gérants d'épiceries de village ou de stations-service outre-mer, ces commerçants indépendants contribuent à l'animation de la vie locale et à sa vitalité.

En mai dernier, l'entreprise a, en revanche, renoncé à offrir ses jeux en moyennes et grandes surfaces. Depuis le deuxième semestre 2008, elle proposait en effet dans 131 points de vente ses jeux de grattage et autres tickets de jeux de tirage.

b) Les paris hippiques

● Les courses de chevaux, un secteur qui relève principalement du ministre chargé de l'agriculture

Les paris sur les courses hippiques n'entrent ni dans le champ d'application de la loi du 21 mai 1836 ni dans celui de la loi n° 83-628 du 12 juillet 1983 relative aux jeux de hasard. Ils sont régis par la loi du 2 juin 1891 ayant pour objet de réglementer l'autorisation et le fonctionnement des courses de chevaux, que modifie l’article 53 du présent projet de loi.

L'article 4 de cette loi interdit les paris sur les courses hippiques, à moins qu'ils ne soient organisés par des associations dénommées « sociétés de courses » qui ont « pour but exclusif l'amélioration de la race chevaline » et qui détiennent une autorisation délivrée par le ministère de l'agriculture.

De plus, l'article 5 de cette loi limite la dérogation aux seuls paris mutuels.

Enfin, une autre loi du 16 avril 1930 a autorisé les sociétés de courses à enregistrer des paris en dehors des hippodromes qui étaient jusqu'alors le siège exclusif des enjeux. La distinction était aussi établie entre Pari mutuel urbain (PMU) et Pari mutuel hippodrome (PMH).

● Le PMU à la croisée des chemins

Créé en 1931, le Pari mutuel urbain (PMU) prend depuis 1983 la forme d'un groupement d’intérêt économique (GIE), créé par les sociétés de courses, auquel sont désormais affiliées 43 sociétés membres dont France galop et le Cheval Français.

Le PMU organise, promeut, commercialise et traite les paris sur les courses de chevaux. Toute l’année, il assure l’enregistrement de 1,2 milliard de paris sur plus de 5 200 courses. Proposant, comme son nom l'indique, des paris sous la forme mutuelle, il gère le calcul des rapports et le paiement des gains aux parieurs qui en 2001 se sont partagés 4,3 milliards d’euros.

Chaque année, quelque 6,5 millions de joueurs placent ainsi leurs paris, dans près de 8 000 points de vente, ou par téléphone, par Internet ou encore via la chaîne de télévision Equidia. En 2008, le chiffre d’affaire du PMU s’est établi à 9,2 milliards d’euros, en progression de 4,8 % malgré un recul de 3,3 % du marché des jeux et paris.

Depuis 2001, le PMU a diversifié son offre en proposant des paris, simples et accessibles, comme le Multi, et une nouvelle façon de jouer avec les paris Spot qui permettent aux joueurs de parier sans connaître les courses. Il propose désormais ses paris sur son site Internet, totalisant près de 220 000 clients, et espère séduire 100 000 nouveaux clients – plus de jeunes et de femmes – en 2009.

RÉSULTATS DÉGAGÉS PAR LE PMU SUR 2004-2008

(en millions d’euros)


	2004	2005	2006	2007	2008
Enjeux	7 557	8 010	8 106	8 842	9 262
Produit brut des paris	1 974	2 051	2 071	2 150	2 185
Marge brute de l’institution	1 073	1 143	1 161	1 207	1 236
Dont : – marge brute PM	975	1 041	1 120	1 207	1 236
– autres prélèvement SDC et Fédération	98	102	41
Charges d’exploitation	458	475	468	479	501
Retour institution	614	668	694	727	736
Dont : – résultat net PMU	516	566	653	727	736
– autres prélèvements SDC et Fédérations	98	102	41
Taux de gestion	6,04 %	5,87 %	5,64 %	8,2 %	5,16 %
Taux de résultat 1 (retour institution/CA)	8,1 %	8,3 %	8,65 %	8,2 %	8,0 %
Taux de résultat 2 (retour institution/PBP)	31,1 %	32,6 %	33,5 %	33,8 %	33,7 %
Moyenne 2004-2008 Taux de résultat/CA	8,24 %
Moyenne 2004-2008 Taux de résultat/PBP	32,95 %
Nb : les résultats des années 2004 à 2006 ont été retraités pour les rendre comparables avec les années 2007, 2008 et 2009.

Malgré ces résultats encourageants, M. Philippe Germond, élu le 9 avril dernier PDG par l'assemblée générale du groupement d'intérêt économique, a affirmé que la « diversification des activités du PMU, en dehors des paris hippiques, devait être une question centrale » pour le PMU, précisant qu'il allait faire une recommandation dans ce sens aux 51 sociétés de course qui composent le GIE. Les sociétés mères de courses pourraient voir leur objet social modifié afin de permettre au groupement PMU de proposer, à l'avenir, des paris sportifs, à cote fixe ou en la forme mutuelle.

● La filière cheval, quel poids économique et local ?

Le PMU a pour vocation de financer la filière équine française par le développement des paris dont il assure la gestion. Il reverse l’intégralité de son résultat net aux sociétés mères, soit 736,4 millions d’euros en 2008. Sa rentabilité, qui progresse encore en 2008, profite à la filière toute entière.

Au coeur de cette organisation, deux sociétés mères de courses réglementent et assurent les dotations dans leurs disciplines respectives : le Cheval Français pour les courses de Trot, France Galop pour les courses de plat et d’obstacle. Elles versent les prix de courses aux compétiteurs lors des courses organisées sur l’ensemble du territoire national et distribuent les primes aux éleveurs. La moitié des dotations et des primes aux éleveurs est distribuée en région. Le Cheval Français et France Galop alimentent également le Fonds commun des courses, lequel attribue les subventions de fonctionnement et d’équipement aux sociétés de courses. Ce modèle de mutualisation des ressources est aussi basé sur la solidarité entre les Sociétés de Courses, permettant aux plus modestes de maintenir la tradition équine et les courses de chevaux sur tout le territoire.

FRANCE GALOP

France Galop, société organisatrice des courses nationales de plat et d'obstacle, a été créée le 3 mai 1995 par la fusion de la « Société d'Encouragement et des Steeple-Chases de France », de la « Société de Sport de France » et de la « Société Sportive d'Encouragement ». Société-mère des courses de galop, sa vocation réside dans l'encouragement pour l'amélioration des races de chevaux de galop en France.

France Galop est une association loi 1901 soumise à la tutelle du ministère de l'Agriculture, du ministère des Finances et du ministère de l'Intérieur, qui assure le contrôle de la régularité des paris. Présidée par Edouard de Rothschild, France Galop compte parmi ses Membres, les représentants des instances régionales des courses, les acteurs socio-professionnels ainsi que des personnalités qualifiées. Sous l'autorité du président, fonctionne la direction générale confiée depuis juillet 2008 à Hubert Monzat, à laquelle sont rattachées les directions opérationnelles de France Galop : Direction des Courses et des Sites, Direction des Finances et de l'Organisation, Direction du Marketing et du Développement et Direction des Ressources Humaines.

France Galop joue un rôle essentiel dans l'organisation des courses en France et son activité est multiple : encourager l'élevage, améliorer les différentes races de chevaux de galop, déterminer les allocations et les primes, favoriser l'entraînement, assurer le bon fonctionnement de la prise des paris sur les hippodromes, la rédaction et l'application du Code des Courses, la délivrance des autorisations de faire courir, d'entraîner et de monter, l'approbation du programme et l'établissement du calendrier des courses de galop, la gestion de six hippodromes et de trois centres d'entraînement.

France Galop gère six hippodromes placés sous l'autorité d'un Chef d'établissement :

- Longchamp ;

- Auteuil ;

- Chantilly ;

- Deauville-La Touques ;

- Maisons-Laffitte ;

- Saint-Cloud.

Elle organise également des courses d'obstacles sur l'hippodrome d'Enghien et dispose de 3 centres d'entraînement en France :

Chantilly : 1900 hectares de domaine pour l'entraînement de 2636 chevaux

Maisons-Laffitte : 120 hectares de domaine pour 810 chevaux

Deauville : 310 chevaux

Avec ce mode de financement, le PMU contribue fortement au développement de l’emploi dans la filière Cheval.

En France, cette filière représente près de 69 000 emplois directs si, au-delà des courses, on y inclut l'ensemble des activités liées au cheval (loisir, attelage, sport hors turf). La diversité de ces emplois illustre la richesse de ce secteur économique. La moitié d’entre eux sont des emplois agricoles. Ils se répartissent entre l’élevage, les centres d’entraînement et les centres équestres ⁽¹²⁾. La filière compte également plus de 20 000 emplois indirects : les fournisseurs d’équipements, les métiers liés à l’alimentation ou encore à la formation et à la recherche. Au sein de cette filière, sont également comptabilisés des emplois tels que vétérinaires, maréchaux-ferrants (un métier en progression de 100 % ces dix dernières années) – et les emplois au sein des organismes professionnels.

SOCIÉTÉ DU CHEVAL FRANÇAIS

Créée le 21 octobre 1864, la Société du Cheval français a pour mission première d'œuvrer au développement des courses au trot en France et à la protection du trotteur français dans sa spécificité. Depuis près de 150 ans, elle poursuit son œuvre en axant sa politique sur trois points :

– Mission morale

Préserver l'éthique des pionniers en conservant aux courses leur aspect sportif.

Assurer la promotion du trotteur français tout en protégeant les professionnels du trot, ainsi que les 6,5 millions de parieurs, des irrégularités qui pourraient survenir avant ou durant le déroulement d'une épreuve.

La détection et la répression du dopage ont été particulièrement renforcées ces derniers temps. Les courses au trot comptent ainsi parmi les sports les plus surveillés et les plus sains.

Sur 10.000 chevaux contrôlés en moyenne chaque année, à peine 40 à 50 d'entre eux sont déclarés positifs (0,4 à 0,5%).

Contrairement à d'autres sports, le contrôle a lieu non seulement après la course mais également lors des épreuves de qualification, à l'entraînement, et sera prochainement effectué dans les élevages.

La politique menée par la SECF qui possède d'ailleurs un pouvoir juridictionnel et disciplinaire reconnu par décret, s'avère claire et dure.

– Mission sportive

Avec, en moyenne, 1750 réunions organisées par an sur 238 hippodromes différents et près de 140.000 chevaux partants disputant 10.100 courses, la Société du Cheval français compte parmi les plus importants organisateurs de manifestations sportives dans notre pays.

Ses tâches consistent : à planifier un programme national cohérent, à établir un calendrier des courses en tenant compte des différentes demandes des sociétés de province, à harmoniser son programme international avec les pays voisins, ceci dans le cadre de l'U.E.T (Union Européenne du Trot) ou des directives de Bruxelles. Par l'importance de leurs allocations, les courses au trot françaises constituent un fort pôle d'attraction pour les compétiteurs étrangers.

– Mission économique

Plusieurs milliers de professionnels vivent directement du trot, qu'ils soient éleveurs, entraîneurs, drivers, lads, etc... La Société du Cheval Français se doit donc de préserver l'équilibre économique de la filière.

Elle le fait de plusieurs manières :

* en versant les allocations des courses,

* en distribuant les primes aux éleveurs,

* en accordant des subventions,

* en assurant la promotion des courses et du trotteur français dans notre pays et à l'étranger.

Le rôle vital du PMU s’exerce aussi en matière de financement des infrastructures hippiques.

En effet, le maillage important des hippodromes sur le sol français (autant que dans tout le reste de l’Europe) contribue au dynamisme de l’économie régionale. Les ressources tirées des paris hippiques permettent chaque année de soutenir activement de nombreux projets de restructuration ou d’aménagement. Ce financement bénéficie à l’ensemble des sociétés de courses sur tout le territoire, quelles que soient leur taille et leur importance. En 2008, par exemple, l’hippodrome de Dieppe a fait l’objet d’investissements importants destinés à sa complète restructuration et à la création d’un restaurant panoramique.

c) Les casinos et les jeux de cercle

● Un secteur surveillé par les services du ministre de l'Intérieur

C'est également par dérogation à l'interdiction posée par la loi n° 83-628 du 12 juillet 1983 relative aux jeux de hasard que les casinos peuvent, conformément à la loi du 15 juin 1907 qui régit ces établissements, bénéficier d'autorisations permettant à leurs clients de participer à certains jeux de hasard. De même, la loi du 30 juin 1923 portant fixation du budget général de l'exercice 1923 permet aux cercles constitués sous forme d'associations et titulaires d'une autorisation du ministère de l'Intérieur d'organiser des jeux de hasard.

La loi du 15 juin 1907 autorise ainsi l'ouverture de casinos dans les sites thermaux et définit les critères d'implantation d'un casino, les modalités et les procédures d'exploitation. Afin de relancer l'industrie des casinos, alors déclinante, les pouvoirs publics y autorise l'installation de machines à sous avec la loi dite Pasqua du 5 mai 1987 et assouplissent les critères d'implantation (dit «amendement Chaban») avec la loi du 5 janvier 1988.

Les jeux autorisés sont détaillés par le décret du 22 décembre 1959 mais c'est un arrêté du 14 mai 2007 qui a autorisé la pratique du Texas Hold'Em Poker dans les casinos et les cercles de jeux.

Il y a aujourd'hui 197 casinos en France, placés sous la surveillance étroite du service central des courses et jeux désormais rattaché à la direction centrale de la police judiciaire.

● Des acteurs de l'animation locale

Pour une commune, l’implantation d’un, voire de plusieurs casinos, est une source de recettes financières non négligeables, comme le relevait la Cour des comptes en 2000 ⁽¹³⁾.

Outre les prélèvements sur le produit brut des jeux (PBJ) prévus par le cahier des charges et la part du prélèvement fiscal de l'État qui lui est reversée, la commune bénéficie des taxes directes locales acquittées par la société exploitante (principalement la taxe professionnelle) et de recettes diverses telles que le loyer ou la redevance lorsque les jeux sont exploités dans un bâtiment communal, sans oublier les effets sur l’emploi des autres activités. Au total, l’ensemble des ressources tirées de l’exploitation d’un casino peut représenter une part significative des recettes de fonctionnement du budget communal.

Au-delà des retombées financières directes, les casinos doivent, réglementairement, contribuer à l’animation touristique en offrant un service de restauration et en organisant des spectacles. Bien que cet effort soit inégal selon les établissements, les exigences croissantes imposées par la commission supérieure des jeux lors du renouvellement ou de l’extension des autorisations de jeux, ou par les communes lors du renouvellement des cahiers des charges, ont incité les exploitants à améliorer voire étendre leur service de restauration et à s’impliquer davantage dans l’animation de la commune ⁽¹⁴⁾.

● Des entreprises fragilisées

Les casinos implantés sur le territoire français traversent depuis près de deux ans une crise majeure. Entre novembre 2007 et octobre 2008, ils ont enregistré une baisse d’environ 10 % de leur produit brut des jeux (PBJ, c'est-à-dire la différence entre les mises et les gains) par rapport à l’année ludique 2006-2007. Ils affichent encore un chiffre d'affaire cumulé de 2 553 milliards d’euros mais sont redevables de prélèvements qui atteignent en moyenne 58 % du PBJ, dont 15 % sont reversés par l'État aux communes où sont implantés les casinos.

Selon les dirigeants des principaux groupes de casinos auditionnés, ce recul d’activité serait la conséquence de plusieurs facteurs cumulés :

– le contexte économique morose depuis l'automne 2008 ;

– l’interdiction de fumer dans les lieux publics, applicable au 1er janvier 2008 ;

– le développement du marché des jeux d’argent en ligne.

Victimes collatérales de cette crise, certaines communes subissent une perte importante de leurs recettes, représentant jusqu'à 7 % du budget.

B.– DES CONTRAINTES NOUVELLES QUI REMETTENT EN CAUSE LE MODELE FRANÇAIS

Les évolutions économiques et le contexte juridique européen conduisent à une ouverture du marché des jeux d'argent et de hasard. En effet, le régime français de droits exclusifs, hérité du XIXème siècle, fait l'objet d'un avis motivé de la Commission européenne depuis juin 2007. De plus, le jeu en ligne est devenu une réalité économique qui se développe en France dans un cadre essentiellement illégal, 75% du produit brut des jeux estimé étant réalisé par des opérateurs non autorisés.

1.– Les pressions exercées par la Commission européenne

Si la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE) a reconnu, dans un premier temps, la spécificité des activités de jeux en ligne et a laissé une marge d’appréciation aux États pour réguler ce secteur, sa jurisprudence s’est depuis 2003 infléchie dans un sens plus favorable à l’ouverture à la concurrence de ce secteur.

a) La diversité des régimes d'encadrement européens du jeu

● Quel est le droit communautaire applicable en matière de jeux d'argent en ligne ?

Les jeux d'argent ont été exclus de la directive 2000/31/CE du 8 juin 2000 sur le commerce électronique, ainsi que de la directive 2006/123/CE du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur. Par conséquent, à défaut de texte communautaire, c'est le Traité instituant la Communauté Européenne (TCE) qui s'applique directement et, plus précisément, son article 49 ⁽¹⁵⁾ relatif aux restrictions à la libre prestation de services.

La Cour de Justice des Communautés Européennes (CJCE) a ainsi qualifié les jeux d'argent d'activités de service, soumises comme telles à l'article 49 du TCE dans trois arrêts Schindler de 1994, Läärä et Zenatti de 1999 ⁽¹⁶⁾.

Néanmoins, l'article 46 du traité autorise les restrictions au principe de liberté des prestations de service dès lors qu'elles sont justifiées par des raisons d'ordre public, de sécurité publique ou de santé publique. La CJCE subordonne les restrictions de l'offre transfrontalière de jeux (imposées par les États-membres) à des raisons impérieuses d'intérêt général, telles que la défense de valeurs morales ou la lutte contre la fraude. En outre, ces restrictions doivent satisfaire à trois conditions :

– non-discrimination,

– proportionnalité,

– conformité aux objectifs poursuivis (arrêts Schindler et Läärä précités), tels que la canalisation de l'envie de jouer et la prévention des risques d'une exploitation des jeux à des fins frauduleuses ou criminelles (arrêt Läärä).

Dans l'arrêt Zenatti, la Cour a précisé que la participation des loteries et autres jeux au financement d'activités désintéressées ou d'intérêt général n'était pas un motif suffisant, en lui-même, pour justifier objectivement un monopole. Il appartient au juge national de vérifier que la restriction nationale répond effectivement et de manière proportionnée aux objectifs poursuivis (en l'espèce le souci de réduire les occasions de jeux).

Progressivement, les conditions exigées pour la validité des restrictions nationales à l'offre de jeux se sont durcies.

Dans l'arrêt Gambelli ⁽¹⁷⁾ la Cour a considéré que les restrictions à l'offre de jeux fondées sur des raisons impérieuses d'intérêt général (protection des consommateurs) devaient contribuer à limiter les activités concernées « d'une manière cohérente et systématique ».

En d'autres termes, un État membre ne peut limiter l'offre de jeux sur son territoire en invoquant la protection des consommateurs tout en encourageant ces derniers à participer aux jeux proposés par des sociétés dotées de droits exclusifs.

La Cour a, en particulier, rappelé que la diminution des recettes fiscales ne constituait pas une raison impérieuse d'intérêt général justifiant une restriction à la libre prestation de services. Elle a également précisé que les justifications invoquées par l'État-membre devaient être fondées sur des preuves statistiques établissant que les objectifs de canalisation et d'encadrement du jeu sont atteints ⁽¹⁸⁾.

Enfin, dans un arrêt récent Placanica ⁽¹⁹⁾, rendu dans le cadre de l'agrément en Italie d'un opérateur de jeux en ligne, la Cour a décidé qu'un État-membre ne pouvait appliquer une sanction pénale pour le défaut d'accomplissement d'une formalité administrative qu'il refuse ou qu'il rend impossible en violation du droit communautaire. Elle a, en l'espèce, considéré que les sanctions pénales italiennes imposées à des intermédiaires agissant pour le compte d'une société étrangère qui ne pouvaient bénéficier de l'autorisation requise par la législation italienne pour collecter des paris étaient contraires au droit communautaire.

● Les évolutions de la jurisprudence communautaire ont eu un impact direct sur les contentieux engagés en France par des opérateurs de jeux

Ces revirements ont généré la plus grande confusion sur le droit applicable en France.

À l'heure actuelle, une douzaine de procédures judiciaires engagées contre les sites de jeux en ligne n’ont pas encore pu aboutir car elles ont fait l'objet de questions préjudicielles adressées à la CJCE afin de préciser l’interprétation du droit communautaire applicable aux jeux d'argent et de hasard en ligne.

De son côté, la Cour de cassation a cassé ⁽²⁰⁾un arrêt de la cour d’appel de Paris ayant obligé la société maltaise Zeturf à mettre fin à son activité de collecte de paris hippiques, parce qu'elle portait atteinte au droit exclusif réservé au PMU.

Comme le remarque le rapporteur pour avis de la commission des Lois, cette situation est évidemment très insatisfaisante, puisqu’elle permet le développement d’un marché de fait des jeux en ligne faute d'encadrement juridique par la loi française.

b) La procédure d'infraction engagée contre la France

Devant les pressions persistantes de la Commission européenne, la France s'est engagée à libéraliser le secteur des paris et jeux en ligne.

Le 27 juin 2007, la Commission a émis un avis motivé estimant que les restrictions françaises en matière de paris sportifs et hippiques n'étaient pas justifiées au regard du droit communautaire.

Afin de se conformer à la règle communautaire, le Gouvernement français a présenté au printemps 2008 un avant-projet de loi ayant vocation à ouvrir le marché des paris et jeux en ligne. L'avis motivé adressé à la France, à l'instar de la plupart des procédures engagées contre d’autres pays européens, visait expressément la liberté d'établissement et la libre circulation des services.

Avis motivé	Mise en demeure
Pologne : 12 octobre 2006 (fiscalité sur les jeux étrangers)	Autriche : 12 octobre 2006 (législation sur les casinos)
Danemark : 21 mars 2007 (législation sur les paris sportifs)	Italie : 12 octobre 2006 (paris sportifs)
Finlande : 21 mars 2007 (paris sportifs, machines à sous)	Pays-Bas : 21 mars 2007 (législation sur les casinos)
Hongrie : 21 mars 2007 (législation sur les paris sportifs)	Allemagne : 21 mars 2007 (paris sportifs, casinos) ; 30 janvier 2008 (certaines dispositions du traité d’État)
France : 27 juin 2007 (paris sportifs, paris hippiques)	Suède : 30 janvier 2008 (législation sur le poker et les tournois de poker)
Suède : 27 juin 2007 (paris sportifs, paris hippiques)
Grèce : 28 février 2008 (jeux de hasard)
Pays-Bas : 28 Février 2008 (paris sportifs)

Conformément à la directive 98/34/CE relative à la procédure d'information dans le domaine des normes techniques, la Commission devait donner son avis sur le projet de loi avant le démarrage de la discussion parlementaire. Elle a adressé le 8 juin dernier un avis circonstancié ⁽²¹⁾, demandant au Gouvernement de revoir le présent projet de loi sur plusieurs points. Ce dernier lui a adressé, le 8 juillet, une réponse et des informations complémentaires.

La Commission souligne, dans son avis circonstancié, que la procédure d’agrément prévue par le projet de loi est en l’état incompatible avec le droit communautaire. En effet, elle impose que notre pays tienne compte des autorisations (et des critères d'autorisation) obtenues dans d'autres États de l'Union, pour se prononcer sur une demande d'agrément national. Toutefois, en reconnaissant implicitement le pouvoir régalien des États sur la question du jeu, la Commission rappelle qu'elle n'exige nullement la reconnaissance automatique des licences d'autres États par la France.

Le plafonnement du taux de retour aux joueurs est également remis en cause. Cette mesure était pourtant justifiée par le souci de lutter contre le blanchiment et contre la dépendance. Soulignant le caractère restrictif de la mesure, la Commission a demandé au Gouvernement français de lui démontrer l’existence d’un lien entre TRJ et addiction.

La Commission a également critiqué le mécanisme de droit au pari imposant aux opérateurs de négocier avec les fédérations sportives l’autorisation d’offrir des paris sur les compétitions sportives qu’elles organisent.

Enfin, le Gouvernement avait inséré dans son projet l’obligation pour les opérateurs de disposer d’un représentant fiscal en France. Cette disposition a été jugée disproportionnée par la Commission européenne.

LA PROCÉDURE DE NOTIFICATION

En vertu de la directive 98/34/EC, les États membres sont tenus de notifier à la Commission et aux autres États les projets de lois concernant les produits et les services dans la Société de l’Information, tels que les jeux et paris en ligne, avant de les adopter. Cette procédure vise à empêcher les États membres de créer des nouvelles entraves aux libertés du marché intérieur, en donnant la possibilité à la Commission et aux États d’évaluer le contenu d’un projet de loi avant son adoption.

La notification d’un texte à la Commission entraîne une période de statu quo de trois mois, durant laquelle le projet de loi ne peut être adopté. Ce délai permet à la Commission et aux États membres de déterminer si le projet de loi présente des entraves injustifiées au marché intérieur. La Commission et/ou les États membres peuvent alors décider d’émettre :

· Un avis circonstancié, si le projet est jugé susceptible d’engendrer des entraves à la liberté du commerce, des services ou d’établissement au sein de l’Union.

· Des commentaires, si le texte, bien que conforme avec les principes du droit européen, soulève des problèmes d’interprétation ou nécessite des précisions.

· Pas de réponse, si le texte est jugé compatible avec le droit européen. Un avis circonstancié vise à empêcher les États membres d’adopter un texte comportant des entraves au marché intérieur ou d’exiger qu’ils retirent des dispositions restrictives, en évitant de la sorte une inflation du travail législatif ainsi que la mise en œuvre de procédures d’infraction.

Une fois l’avis circonstancié publié, la période de statu quo, durant laquelle le texte ne peut être adopté est prolongée d’un mois supplémentaire. Après ce délai, si le projet de loi est adopté sans modification, la Commission peut immédiatement mettre en œuvre une procédure d’infraction contre la législation nouvellement adoptée par l’État membre.

Au-delà de la procédure engagée contre la France, le Rapporteur déplore ces contradictions de jurisprudence et redoute que les divergences d'interprétation entre les États membres, voire entre les juridictions d'un même État, perdurent en l’absence d’harmonisation au niveau communautaire de la réglementation des jeux en ligne.

Une telle harmonisation paraît cependant peu probable, à moyen terme. Le Parlement européen vient, en effet, d'adopter le 10 mars une résolution ⁽²²⁾, selon laquelle, en vertu du principe de subsidiarité, les États membres demeurent compétents pour la réglementation des jeux en ligne et estiment qu’« une approche purement axée sur le marché intérieur ne convient pas dans un domaine aussi sensible ».

2.– L'offre illégale de jeux et de paris en ligne est déjà très développée

Actuellement, selon certaines estimations, entre 4 000 et 5 000 sites sont actifs sur le marché français, c'est-à-dire qu’ils présentent un contenu en français et, de ce fait, sont aisément accessibles aux joueurs français.

a) Un secteur d'activité en plein essor

● Des perspectives de développement économique

Selon l’étude publiée par le cabinet d’audit PricewaterhouseCoopers, le marché français des jeux d’argent et de hasard pourrait peser au moment de l'ouverture, entre 300 et 350 millions d'euros de chiffre d’affaire pour l'ensemble des opérateurs sur un total de 2 à 2,5 milliards d'euros de mises. La Française des Jeux et le PMU s'octroient plus de 200 millions d'euros sur ce total, il resterait donc entre 100 et 150 millions d'euros pour les nouveaux opérateurs.

En réalité, les nouveaux opérateurs, comme Betclic, Unibet ou Zeturf, sont déjà bien présents sur le marché français, même si les bureaux et les plates-formes sont situés à l'étranger, la plupart du temps à Malte. En 2008, ils ont déjà engrangé 190 millions d'euros de produit brut des jeux pour 2,1 milliards de mises, selon la même étude.

Selon les informations communiquées au Rapporteur, l'ouverture à la concurrence pourrait permettre au marché français d'atteindre en 2012 près de 450 millions d'euros de recettes : 300 millions d'euros revenant aux paris sportifs (hippiques compris) et 135 millions au poker. Bien que l’impact de cette libéralisation sur l’emploi soit très difficile à quantifier, les opérateurs auditionnés envisageaient la création de plusieurs centaines d’emplois directs.

Enfin, pour les médias audiovisuels et la presse écrite, cette ouverture constituerait une manne publicitaire dans une conjoncture difficile. En 2010, elle devrait représenter 100 millions d'euros de recettes, un opérateur investissant quasiment la moitié du chiffre d’affaire, une fois les taxes payées, en marketing.

● Une opportunité pour les opérateurs « en dur » confrontés à la crise économique

Même si l’ouverture du secteur des jeux d’argent et de hasard en ligne bouleverse les positions acquises, le Rapporteur estime qu’elle devrait constituer pour la Française des jeux et le PMU, ainsi que pour les groupes de casinos qui souhaiteront se lancer sur Internet, une opportunité de relancer leur activité. Déjà, les activités en ligne forment le segment d’activité enregistrant la plus forte croissance chez les deux opérateurs historiques.

Grâce à leur offre légale déjà très développée et aux campagnes publicitaires lancées dernièrement, la Française des Jeux et le PMU disposent d’atouts majeurs pour s’imposer sur ce nouveau marché. Si la concurrence sera vive dans les premiers mois, le cabinet PricewaterhouseCoopers anticipe l'émergence possible, outre la Française des Jeux et le PMU, d’au plus trois ou quatre acteurs principaux.

b) Des acteurs français et étrangers très mobilisés

Comme rappelé en introduction, près de 25 000 sites Internet proposent aujourd’hui des jeux et des paris en ligne, dont un quart pour un public francophone. Dans ce secteur, de petits opérateurs côtoient les plus grandes sociétés.

● Les opérateurs illégaux, souvent français ou européens, sont déjà nombreux

Depuis le Royaume-Uni (y compris Gibraltar ou Alderney) ou Malte, une dizaine de sociétés européennes se partagent déjà, en toute illégalité, le marché français des jeux en ligne :

– avec un chiffre d’affaire évalué à 1,74 milliard d'euros, Sportingbet est le numéro un européen du jeu en ligne, et également le numéro un mondial. Créé par Mark Blandford en 1998, la société dispose d’une trentaine de sites dans le monde couvrant tout le spectre des jeux d'argent (paris sportifs, jeux de casino, poker...). Mis en difficulté par l'interdiction du marché américain en octobre 2006 (il perdra jusqu'à 86 % de sa valeur en bourse), Sportingbet a failli être racheté par Bwin au début de l'année 2007 mais est finalement resté indépendant.

– Paddy Power est le principal bookmaker d'Irlande (avec un chiffre d’affaire estimé à 1,53 milliard d'euros). Le groupe s'est formé en 1988 par la fusion entre trois sociétés : Kenny O'Reilly , P. Corcoran et Richard Power. Si le groupe n'opère pas exclusivement sur Internet, il a très tôt été actif sur la toile dans le prolongement de son offre de jeux par téléphone. Aujourd'hui, Paddy Power est présent sur Internet dans les paris sportifs, le poker et les jeux de casino, en anglais et en espagnol.

– Fondé en 1934, le groupe William Hill (1,23 milliard d'euros de chiffre d’affaire) détient 2 250 magasins de paris au Royaume-Uni. Internet a permis au groupe d'internationaliser ses activités. Son site créé en 2000 est traduit en 8 langues, et couvre désormais 150 pays. Devant le succès de son site, William Hill a lancé également des sites de casino, de poker, ainsi qu'une télévision interactive au Royaume-Uni.

– Surtout connu sous sa marque, le groupe Partygaming (712 millions d'euros) propose aussi sur d’autres sites comme Starluck Casino et PartyBingo. Créé en 1997, Partygaming a lancé une offre de poker en 2001, de bingo en 2003, puis de casino en 2005. Partygaming a racheté en 2007 le groupe spécialisé dans le poker Empire Online suite à son interdiction sur le marché américain.

– Lancé en 1997 sous le nom de Bet and Win, Bwin est une société autrichienne qui fait partie des pionnières du secteur. Bwin (336,9 millions d'euros) compte 10 millions de membres adhérents à ses services dont 7 millions jouent de l'argent.

– Racheté par Betclic en 2008, Bet-at-home (335 millions d’euros) comptait 600 000 clients en Europe. Il propose ses différentes formes de jeux d'argent dans 12 langues différentes.

– Créé en 2000 par Andrew Black and Edward Wray, Betfair (169 millions d'euros), particulièrement bien implantée au Royaume-Uni et au Danemark, a été introduit en bourse à Londres en 2004. La société opère 5 millions de transactions par jour et enregistre 300 paris chaque seconde.

– Basé à Malte, Unibet (102,8 millions d'euros) cible principalement les pays nordiques, où sont concentrée 75 % de ses un million et demi de clients.

GROUPEMENT DES ÉDITEURS DE SERVICES EN LIGNE

Le GESTE a pour objet de créer les conditions économiques, législatives et concurrentielles indispensables au développement des services et éditions électroniques.

Il regroupe des entreprises de presse écrite, des groupes de médias et, depuis quelques années, des opérateurs de jeux en ligne.

Ses principales missions sont de :

– réunir et échanger : cette structure unique réunit un grand nombre d’éditeurs, acteurs de l’Internet français, au sein de commissions afin de formaliser des positions communes défendues auprès des instances concernées.

– concerter et proposer : le GESTE est une source incontournable de propositions auprès des pouvoirs publics et structures définissant le cadre légal et économique pour l’Internet en France.

–informer : le GESTE est un relais d’information majeur sur l’édition en ligne en France et a publié en janvier 2008 un ouvrage de référence « Édition de contenus et de services en ligne- mode d’emploi » Victoires Éditions.

À leurs côtés ⁽²³⁾, des centaines d’opérateurs beaucoup plus petits se spécialisent sur certains types de paris ou de jeux en ligne ; tel est notamment le cas de Zeturf (paris hippiques mutuels) ou de Chilipoker sur le marché français.

● De nouveaux entrants devraient contribuer à restructurer le secteur

D’autres candidats ont, au contraire, fait le choix d’attendre l’ouverture du marché français des jeux d’argent et de hasard avant de se lancer. La presse économique s’est fait l’écho des ambitions de plusieurs grands groupes de médias ou investisseurs français qui souhaiteraient obtenir un agrément pour :

– le site Eurosportbet.fr qui devrait être lancé par la filiale du groupe TF1, adossée au fonds Serendipity ;

– un nouveau site, en marque blanche, proposé par le Groupe M6 en partenariat avec l’autrichien Bwin ;

– « Sajoo.fr », le site de jeux en ligne que veut créer le groupe Amaury, qui s'est engagé devant la future Autorité de régulation des jeux en ligne (ARJEL) à ne pas prendre de paris sur les événements organisés par ASO (Amaury Sport Organisation), à savoir le Tour de France et le Dakar ;

– Winamax qui a été racheté par le chanteur Patrick Bruel et par Marc Simoncini, le fondateur et dirigeant du site de rencontres Meetic.

II.– UNE LIBÉRALISATION RÉGULÉE...

Ce projet de loi organise une ouverture régulée du secteur des jeux et paris en ligne dans notre pays. Les opérateurs souhaitant exercer une activité de jeux et paris en ligne devront tous obtenir un agrément de l’ARJEL, agrément subordonné à des conditions strictes, notamment en matière de protection des joueurs, de lutte contre le blanchiment, de surveillance de l’activité de jeux, de loyauté des jeux et paris, de TRJ, et satisfaire à des obligations fiscales et sociales plus lourdes que dans les autres États-membres, notamment au Royaume-Uni et à Malte.

A.– LE PROJET DE LOI PROCÈDE À UNE LIBÉRALISATION CIRCONSCRITE DU SECTEUR DES JEUX ET RESPECTUEUSE DES OBJECTIFS D’INTÉRÊT GÉNÉRAL

Condition sine qua non du succès, la définition d’un périmètre adéquat d’ouverture du secteur des jeux et des paris est un équilibre entre les aspirations des futurs opérateurs et la garantie par l’État de l’intérêt général.

1.– Le champ des jeux et paris en ligne autorisés est sciemment limité

L'ouverture pouvait être plus ou moins large selon le type de jeux autorisés. Elle aurait pu concerner soit uniquement les paris sportifs, champ de l'avis motivé adressé à la France, soit les paris et les jeux de cercle ou enfin, l'ensemble des jeux à l'exception des loteries. C’est une solution intermédiaire qui a été retenue afin de garantir la maîtrise par l’État de ce nouveau secteur.

a) Les paris sportifs à cote fixe, sous conditions

● Les types de paris autorisés sont limités

L’article 6 du projet de loi autorise les opérateurs agréés par l'Autorité de régulation des jeux en ligne (ARJEL) à organiser la prise de paris sportifs en ligne, par exception au principe d'interdiction générale en vigueur depuis 1836. Sauf interdiction expresse par la loi, seront ainsi autorisées toutes les formes de paris à cote fixe.

– le pari simple à cote fixe

Type de pari le plus fréquent, il peut porter sur l’identité du vainqueur ou du perdant (avec ou sans handicap de points), le score exact, le nombre total de buts ou de points marqués au cours du match. Il est aussi décliné à long terme : vainqueur du championnat, finalistes...

Pour certains événements importants, il est possible de parier sur d'autres éléments : quand est marqué le premier but, quelle équipe va marquer le premier but, quel joueur va le marquer, le vainqueur/perdant à la mi-temps...

Bien que qualifiées de fixes, ces cotes sont en général légèrement fluctuantes selon la masse de paris sur chaque événement, qui peut évoluer avec le temps, notamment pour les paris à long terme. Cependant une fois le pari enregistré, la cote devient ferme et définitive pour le parieur. Ce dernier sait combien il peut gagner au maximum (ce que prévoit la cote) et surtout ce qu’il risque de perdre (à savoir, le montant de sa mise).

– les paris à handicap

Ces paris prennent en compte la différence de niveau entre deux équipes en attribuant un handicap à l'équipe favorite, ou encore un avantage à l'équipe considérée comme la plus faible. Déjà pratiqués par la Française des Jeux, ils seront autorisés.

– le pari binaire (line betting)

Il s’agit d’un pari dont le principe est de définir un événement qui a une chance sur deux de se réaliser, et de fixer chaque cote et de fixer ainsi une cote identique à chaque événement. En général cette cote est de 1,91 (pour inclure l'avantage du casino), voire 1,93 sous l’effet de la concurrence entre bookmakers.

Aux États-Unis, ces paris sont fréquents sur le championnat de basket (NBA) et portent sur le total des points marqués au cours du match (le pari étant alors soit un score supérieur - over - soit un score inférieur - under -) ou la victoire d'une équipe avec des points d'avantage ou de handicap.

– le pari combiné (parlay ou combo)

Il s’agit d’un pari cumulatif : toutes les cotes sont multipliées entre elles si tous les résultats sont conformes, ce qui peut faire monter très vite la cote finale, mais une seule erreur fait tout perdre. Les parlays combinent des paris traditionnels ou des line bettings, mais leur nombre est en général limité (souvent pas plus de dix). Certains bookmakers proposent aussi des parlays progressifs, avec des gains moindres en cas d'une ou deux erreurs.

Le Rapporteur rappelle que la Française des Jeux propose le jeu Cote&Match qui s’apparente à des parlays de deux à six matchs.

– le pari en direct (in-play betting ou live betting)

Il s'agit de paris effectués durant la manifestation sportive (le match, la course, etc.). Les cotes sont réactualisées en permanence en fonction de l'évolution de la situation.

– la bourse aux paris (exchange betting ou peer-to-peer, P2P)

Avec ce type de pari, qui se développe grâce à des sites Internet spécialisés, il n'y a pas de bookmaker fixant les cotes. Chaque joueur propose ses propres cotes aux autres joueurs. Il est possible de parier tant sur la réalisation d'un événement (back) que la non réalisation de l'événement (lay).

En général, les cotes sont meilleures que celles proposées par les sites de pari à cote fixe car l'avantage du casino, c’est-à-dire la commission prise par le site, est plus faible.

● Le pari à fourchette (spread betting ou range betting) est interdit

Le principe d’un tel pari consiste à miser sur un écart, en achetant ou vendant des parts fictives.

Par exemple, à l’occasion d'un match de football, la proposition de base prévoit un total de 2 buts marqués. Il est alors possible de vendre ou d’acheter des parts de 100 € pour chaque but marqué.

Si un parieur vend des parts et qu'il y a peu de buts marqués, voire aucun, il gagne 100 € par but de différence (en moins) avec la proposition : soit 2x100=200 € si le résultat du match est 0-0. Si le parieur avait acheté des parts, il aurait perdu 200 €.

Si un parieur achète des parts et que le total est de 5 buts marqués, il gagne 100 € par but au delà de 2, soit 300 €. Si ce même parieur avait vendu des parts, il aurait perdu 300 €.

Ce type de pari a l’avantage de permettre de gagner beaucoup si l'écart est largement en faveur du parieur. L'inconvénient est que la perte, potentiellement importante, n’est pas connue à l’avance. Pour cette raison, il a été expressément exclu par l’article 4 du projet du champ de l’ouverture.

● La nature des événements sur lesquels les paris sont autorisés est encadrée

Les articles 2 et 7 du projet de loi encadrent les types de résultats qui pourront être les supports des paris et les phases de jeux correspondantes. L’intention du Gouvernement n’est pas de limiter les paris sportifs aux seuls scores à l’issue d’une compétition. À l’instar de ce qui est autorisé aujourd’hui pour la Française des Jeux, les résultats à l’issue d’une mi-temps, ou le pari sur l’équipe qui marque en premier seront possibles. Le résultat à l’issue d’un championnat devrait être également autorisé.

La mission de préfiguration de l’Autorité de régulation des jeux en ligne a déjà réuni un groupe de travail avec les fédérations sportives sur ce sujet afin de préparer la rédaction du décret qui détaillera les éléments pouvant ou non faire l’objet de paris. Il est donc trop tôt pour en établir une liste exhaustive.

Néanmoins, le Rapporteur tient à souligner que les gestes négatifs (fautes) ou sans impact sur le résultat (couleur de la tenue d’un joueur de tennis) ne pourront pas faire l’objet de paris.

b) Les paris hippiques sous la forme mutuelle

● La forme mutuelle, une tradition française à laquelle la filière hippique est attachée

Ce type de paris mutualisés est traditionnellement utilisé pour les courses de chevaux (PMU) mais quasiment pas pour les paris sportifs. Inventé par Joseph Oller et généralisé par la loi de 1891, le pari mutuel repose sur un principe simple : les parieurs ne jouent pas contre un organisme mais les uns contre les autres. Les sommes jouées sont partagées entre les gagnants, en fonction du rapport calculé, après déduction des prélèvements opérés par l'organisateur et des prélèvements fiscaux et sociaux.

La mutualisation est devenue en France et dans quelques États-membres de l'Union européenne (Finlande et Suède) le mode exclusif d'enregistrement et de traitement des paris hippiques.

Les cotes sont au départ identiques pour chaque participant, puis elles sont modifiées en fonction de la masse d'argent misée par l'ensemble des parieurs sur chacun des résultats.

En pratique, avec une masse importante de paris, la cote devient comparable à la cote fixe traditionnelle. Cependant, et c'est l'avantage de ce type de paris, il y a parfois des cotes intéressantes, notamment quand la masse jouée reste faible.

Néanmoins, dans tous les cas, la cote finale qui détermine le gain du parieur peut fluctuer après la mise en fonction des paris des autres joueurs et une cote intéressante peut ainsi devenir très quelconque. À l’inverse, un pari trop gros par rapport à la masse déjà existante risque de faire fortement baisser la cote.

● Les paris mutuels en dehors de l’hippisme

Le décret n° 83-922 du 20 octobre 1983 relatif aux sociétés de courses de lévriers autorisées à organiser le pari mutuel et le décret n° 97-309 du 1^er avril 1997 relatif aux paris sur les parties de pelote basque réservent l'organisation des paris mutuels respectivement à des associations autorisées par le ministère de l'Agriculture et aux sociétés de courses hippiques.

c) Le poker, seule forme de jeu de cercle autorisé

L’article 9 du présent projet de loi définit les jeux de cercle qui seront autorisés en ligne. Il vise à prendre en compte l’essor très rapide du poker en ligne (cash-poker) depuis 2006, particulièrement prisé des jeunes joueurs.

Les casinos en dur offrent des jeux de hasard, notamment de contrepartie, qui comportent des risques majeurs en termes d’addiction (machines à sous, roulette etc.). C’est pourquoi il n’a pas paru souhaitable d’autoriser ces jeux en ligne et il a été décidé de les confiner dans les 197 casinos français. Le champ de l’ouverture est ainsi limité aux jeux les moins addictifs.

Le Gouvernement n’entend pas aller au-delà des jeux de cercle qui sont autorisés aujourd’hui dans les casinos et les cercles de jeux, c’est-à-dire deux variantes du poker que sont le Texas Hold’em Poker et le Omaha Poker (dans les cercles).

Depuis le 14 mai 2007, les casinos sont en effet autorisés à organiser des tournois de poker.

Selon les chiffres recueillis par le service central des courses et jeux de la police judiciaire, le nombre de tournois organisés par les casinos pour l'année 2008, s'élève à 3 704 (Groupe Partouche : 3 000 – Groupe Barrière : 350 – Joa Groupe : 157 – Groupe Tranchant : 197).

Le nombre de tournois sur Internet, interdits par la loi, n'est pas connu.

Le respect du principe légal d'interdiction de pratiquer les jeux de hasard, impose d’organiser les tournois de Texas hold'em poker dans des locaux présentant toutes les garanties de sécurité (art 57 – 5 de l'arrêté du 14 mai 2007). Par conséquent, les tournois de poker organisés dans les lieux publics sont illégaux sauf si ce lieu est un casino ou un cercle de jeux autorisé.

Les grands tournois de poker sont essentiellement organisés à Paris par les cercles tels le Wagram (220 en 2008), l'Aviation Club de France (900 en 2008) et le Gaillon (320).

Enfin, à titre d'information, le Rapporteur rappelle qu’il existe une centaine d'associations rattachées à la fédération française de développement du poker ayant organisé, à titre gratuit, 380 tournois au cours de l'année 2008.

d) Une première étape avant une libéralisation plus large ?

● L’exemple de l’Italie

La réglementation italienne applicable en matière de jeu en ligne apparaît en Italie en 1998, dans le but de permettre aux agences de procéder à la récolte des paris téléphoniques réalisés par les joueurs. Par la suite, la réglementation étatique italienne en matière de jeu en ligne est principalement intervenue pour déléguer à l’Administration autonome des monopoles d’État (AAMS) le soin d’adopter les mesures techniques nécessaires à l’adaptation des jeux proposés aux exigences de l’offre de jeu en ligne. Ainsi, en Italie la réglementation applicable aux jeux en ligne est identique à celle applicable aux jeux « en dur ». Seules certaines règles techniques diffèrent, afin de permettre l’accès en ligne aux jeux.

Ce sont les nombreuses mises en demeure de l’Italie par la Commission et les procédures en cours devant la Cour de justice des communautés européennes (pour infraction aux règles communautaires sur la concurrence et la liberté d’établissement) qui ont mené à l’ouverture règlementée du marché des jeux italien dès 2006.

En 2001 un décret ministériel introduit définitivement en Italie le jeu à distance pour tous les jeux publics : le décret ministériel n° 156 du 15 février 2001, « Règlement portant autorisation de la récolte téléphonique ou télématique des paris, jeux et concours pronostics » donne au ministère des Finances la possibilité d’autoriser les titulaires de concessions de jeux, concours pronostics ou paris d’effectuer la récolte téléphonique ou télématique des parties ou paris.

La loi de finances pour 2005 constitue une étape fondamentale du développement du jeu à distance en Italie en confiant à l’AAMS « l’adoption de mesures pour la définition, la diffusion et la gestion des moyens de paiement spécifiques pour le jeu à distance » et la régulation des loteries à distance, différées ou instantanées.

Le contrôle des jeux en ligne

Deux types de contrôle des jeux en ligne existent en Italie: un contrôle préalable et un contrôle de l’irrégularité des opérations.

En matière de jeu en ligne, le contrôle préalable consiste en une souscription obligatoire par le joueur d’un compte de jeu. Ce compte, dont les modalités d’adhésion et de fonctionnement sont prévues par le décret du 21 mars 2006, permet à l’AAMS de connaître les données relatives à chaque joueur et d’opérer ainsi un contrôle sur les opérations effectuées. L’ouverture d’un compte de jeu est soumise à conditions : le titulaire doit être majeur, remplir un formulaire comprenant ses coordonnées et données personnelles envoyé par fax au concessionnaire accompagné de la photocopie d’une pièce d’identité. L’ouverture d’un compte de jeu est gratuite.

En Italie les sites offrant au public des jeux non autorisés ou appartenant à des opérateurs non titulaires de concessions sont bloqués : une fois connecté sur le site en question le joueur voit apparaître un message de l’AAMS lui indiquant que le site en question est interdit. Le blocage des sites illégaux était prévu par un décret de mars 2006, suspendu par les juridictions administratives, et a été réintroduit par la loi de finances pour 2007, loi n° 296 du 27 décembre 2006. Les sites bloqués sont au nombre de 1240, dont la liste est consultable sur le site de l’AAMS.

Cependant la procédure de blocage joue surtout un rôle de protection des joueurs, en les informant de l’interdiction par l’AAMS du site consulté, mais est facilement contournable par les opérateurs (le site www.jeuillégal.it interdit est remplacé par www1.jeuillégal.it), et dans une moindre mesure par certains joueurs disposant de connaissances particulières en informatique.

Source : Mission économique française à Rome

Le décret-loi n° 203 du 30 septembre 2005 autorise la récolte à distance des jeux de loto, concours pronostics Enalotto, les concours pronostics sportifs, les paris à totalisateur et les paris hippiques.

Le « décret Bersani », décret-loi n° 223 du 4 juillet 2006, opère l’ouverture du marché des jeux italien, en multipliant le nombre de concessions offertes : 16 500 nouvelles concessions ont été offertes sur le marché italien, dont certaines en matière de jeu en ligne. Aujourd’hui, seules 14 000 concessions, en dur ou en ligne, ont été requises et attribuées par l’AAMS sur la base du décret Bersani. Selon les chiffres fournis par l’AAMS, les concessions en ligne, au 11 janvier 2008 se répartissent en 31 concessions sportives et 8 concessions hippiques.

Les jeux disponibles en ligne en Italie sont les suivants :

a) les paris à cote fixe (sur les événements sportifs et sur les autres événements autres que les courses de chevaux) ;

b) les paris à totalisateur sur événements sportifs et autres, non hippiques- c'est-à-dire Big match, Big race, Big show ;

c) l’hippique nationale, c'est-à-dire les paris hippiques à totalisateur, assimilables au PMU français ;

d) les loteries télématiques ;

e) les concours pronostics sportifs- c'est-à-dire Totocalcio et Totogol. La dernière loi de finances a prévu un nouveau jeu remplaçant le Totip ;

f) les tickets à gratter (Gratta e Vinci),

g) les concours pronostics hippiques- nouveau jeu devant être introduit prochainement ;

h) les jeux d’adresse (le poker) depuis 2008 et exclusivement dans leur version à distance ;

i) le bingo.

LE SECTEUR DES JEUX D'ARGENT ET DE HASARD (EN DUR / EN LIGNE) EN ITALIE

Source : Lottomatica SpA

Une nouvelle étape a été franchie avec le décret loi sur les Abruzzes n°39 du 28 avril 2009 converti en loi n° 39 du 23 juin 2009 et la loi communautaire 2008 définitivement adoptée le même jour, ont introduit des nouveautés fiscales en matière de jeux. La fiscalité applicable aux jeux d’argent et de hasard en ligne a ainsi été revue afin de corriger :

– pour les « jeux de hasard à cote fixe » (il s’agit des jeux de casinos, la roulette notamment), et le poker dans sa version « cash », introduits par ce décret-loi : un prélèvement à taux unique égal a 20 % sur une nouvelle assiette: (le produit brut des jeux, c’est-à-dire les mises moins les gains) est institué ;

– un prélèvement identique (20 %) sur la même assiette est prévu pour 2 types de paris sportifs en ligne : les paris virtuels ou simulés et ceux d’interaction directe entre les usagers (betting exchange).

Par ailleurs, il a été décidé d’introduire à titre expérimental de nouveaux types de jeu (vidéo poker, exchange betting) pour lesquels le ministère de l’Économie pourra prévoir un prélèvement fiscal forfaitaire à un taux fixe de 4 % des sommes jouées pour favoriser le lancement de nouveaux jeux. Cet impôt pourra ensuite augmenter progressivement.

● La France devra-t-elle, comme l’Italie, revoir son dispositif ?

L’article 58 du projet de loi prévoit une clause de revoyure deux années après l’ouverture effective du secteur des jeux d’argent et de hasard en ligne. À cette occasion, le Gouvernement adressera au Parlement un rapport d’évaluation et le Rapporteur forme le vœu qu’un débat puisse s’engager sur ce sujet.

Si des ajustements sont alors jugés nécessaires, ils pourront être apportés. Cependant, le ministre du Budget a rappelé devant la commission des Finances qu’il veillerait à maintenir au même niveau la fiscalité sur les jeux en dépit des pressions exercées par certains opérateurs qui militent pour un abaissement à moyen terme des taux de prélèvement qui leur sont appliqués.

2.– Une autorité de régulation ad hoc est créée pour contrôler le secteur

Le présent projet de loi se présente comme une libéralisation contrôlée du secteur des jeux et paris en ligne dans notre pays via, notamment, la mise en place d’une procédure d’agrément par une Autorité administrative indépendante : l’ARJEL.

a) L'ARJEL : composition et attributions

L’article 25 crée une autorité de régulation des jeux en ligne (ARJEL), sous la forme d’une autorité administrative indépendante chargée de veiller au respect des objectifs de la politique des jeux accessibles par l’Internet (protection des joueurs et des populations vulnérables, sécurité des opérations de jeux et lutte contre la fraude et le blanchiment d’argent).

● Ses attributions sont nombreuses

L’ARJEL instruit les demandes et attribue les agréments aux opérateurs de jeux et de paris en ligne, en veillant au respect de la politique des jeux accessibles par internet. Les modalités de délivrance des agréments sont précisées à l’article 16 du présent projet.

Elle fixe les caractéristiques techniques des plateformes et des logiciels de jeux et de paris en ligne, elle homologue les logiciels de jeux utilisés par les opérateurs et détermine en tant que de besoin les paramètres techniques des jeux. Ces dispositions sont précisées aux articles 11 et 15 du projet de loi.

Elle est également compétente pour évaluer les résultats des actions menées par les opérateurs agréés en matière de prévention des conduites d’addiction et peut leur adresser des recommandations à ce sujet.

L’ARJEL peut également conclure, en vue du contrôle du respect par les opérateurs des dispositions législatives et réglementaires et des clauses du cahier des charges, au nom de l’État, des conventions avec les autorités de régulation des jeux d’autres États membres de la Communauté européenne ou d’autres États parties à l’accord sur l’Espace économique européen pour échanger les résultats des contrôles réalisés par ces autorités et par elle-même à l’égard d’opérateurs de jeux ou de paris en ligne.

La commission des sanctions de l’ARJEL peut prononcer des sanctions à l’encontre d’un opérateur de jeux ou de paris en ligne agréé (article 35).

Enfin, elle s’assure de la conformité des comptes fournis (en application de l’article 19) par les opérateurs sur leurs activités de jeux et paris objet de l’agrément.

● Sa composition est inspirée de celle de l’Autorité des marchés financiers

Les articles 26, 27, 28 et 33 traitent de la composition et de l’organisation de l’ARJEL. Celle-ci est composée d’un collège, d’une commission des sanctions, d’une commission consultative et, le cas échéant, de commissions spécialisées.

L’effectif envisagé de la commission consultative serait d’au moins une douzaine de membres, et des commissions spécialisées pourraient être réunies pour des missions ponctuelles en plus du collège, de la commission consultative et de la commission des sanctions.

Le collège de l’ARJEL est plus ramassé avec sept membres, nommés par le Premier ministre, le Président de l’Assemblée nationale et le Président du Sénat.

La commission des sanctions de l’ARJEL, chargée de prononcer les sanctions mentionnées aux articles 35 et 36, en proposant que cette commission est constituée de trois membres, un membre désigné par le vice-président du Conseil d’État ; un membre désigné par le premier président de la Cour de cassation ; un membre désigné par le premier président de la Cour des comptes.

b) La procédure d'agrément

L’article 16 détaille la procédure au terme de laquelle les opérateurs peuvent être agréés par l’ARJEL et autorisés à proposer des jeux et paris au public français.

La délivrance de l'agrément est subordonnée au respect par l'entreprise candidate de l'ensemble des obligations énoncées dans le projet de loi et, plus particulièrement, du cahier des charges prévu à l'article 15. Celui est attribué pour une durée de cinq ans renouvelable, suffisamment longue pour garantir aux investisseurs une visibilité sur leur activité.

L'ARJEL a l’obligation de motiver ses décisions de refus de l'agrément. Ces motifs sont limitativement énumérés. Ainsi l'autorité ne peut-elle refuser de délivrer un agrément que par une décision fondée sur des motifs tirés de l'incapacité du demandeur à faire face durablement aux obligations attachées à son activité ou des nécessités liées à la sauvegarde de l'ordre public

Dans sa rédaction initiale, le projet de loi ne prévoit pas que l’ARJEL prenne en compte les agréments que l’opérateur aurait pu obtenir dans d’autres États-membres de l’Union européenne.

3.– Les joueurs en ligne seront désormais protégés

Les opérateurs de jeux et paris en ligne qui souhaiteront exercer leur activité en France devront en effet satisfaire à un cahier des charges très rigoureux, contenant une série d’obligations strictes en matière de contrôle des mineurs, de surveillance de l’activité de jeu, de lutte contre le blanchiment et l’addiction au jeu, de tenue de comptabilité…

a) Des obligations lourdes sont imposées aux opérateurs agréés

● La mise en place de sites en .fr

L’article 18 impose aux opérateurs agréés par l’ARJEL de recourir pour les jeux et paris en ligne à un site Internet doté d'une extension « .fr ». L’objectif du Gouvernement est d’obliger ainsi les opérateurs agréés à mettre en place un site spécifique identifiable permettant d’accéder aux activités couvertes par leur agrément et à elles seules.

Par conséquent, un opérateur déjà actif dans d’autres pays mais dont le nom de marque est connu en France devra clairement différencier ses activités faisant l’objet d’un agrément en France par une adresse de type www.nomdelamarque.fr différente de celle existante déjà de type www.nomdelamarque.com, le site en « .com » pouvant offrir des activités non autorisées en France, alors que le site en « .fr » ne pourra offrir que des jeux et paris autorisés par le présent projet de loi.

● L'identification des joueurs et l'interdiction du joueur aux mineurs

L’article 12 prévoit que les opérateurs désireux d'être agréés par l’ARJEL devront s'assurer de l'identité des nouveaux joueurs, y compris par l'ouverture systématique d'un compte personnel de paiement, et attester des modalités de ce contrôle.

Il est également prévu que les entreprises candidates s'assurent de l'âge du joueur (afin de faire obstacle à la participation des mineurs, conformément à l'article 3), de son adresse et de l'identification de ses moyens de paiement. L’article 20 impose une obligation de résultat aux opérateurs qui doivent empêcher les mineurs de prendre part aux paris et jeux qu'ils offrent.

La procédure permettant de s’assurer de l’adresse de résidence du joueur et de son âge sera fortement inspirée de celle actuellement en vigueur pour les inscriptions aux sites Internet de la Française des jeux et du PMU.

● La mise en place de dispositifs de lutte contre l'addiction

Enfin, l’article 20 impose aux opérateurs agréés de prévenir les comportements addictifs en mettant en place des mécanismes de modération de jeu, des limites aux comptes de joueurs ainsi qu'un service d'assistance et d'information.

b) Lutter contre l’offre illégale : une condition nécessaire au succès de l’ouverture régulée à la concurrence des paris, jeux d’argent ou de hasard en ligne

Ces sites illégaux de jeux et de paris, qui proposent souvent un contenu en français, sont :

– des cyberloteries, comme Bananalotto ;

– des cybercasinos, qui proposent des jeux qui sont la copie conforme des jeux pratiqués dans les casinos : roulette, machines à sous, poker, baccara… On peut citer par exemple le cybercasino lancé par le groupe Partouche en 2002 et hébergé à Gibraltar (où sont également hébergés, pour des raisons fiscales, les activités « casinos » des opérateurs britanniques de jeux et paris en ligne) ;

– des sites de paris sportifs, qui représentent à eux seuls plusieurs milliers de sites dans le monde, contrôlés par des multinationales comme Unibet, Bwin ou BetClic.

Il est probable que les sites les plus importants déposeront une demande d’agrément pour exercer légalement leur activité de jeux et paris dans notre pays qui représente l’un des marchés européens dont le potentiel de développement est le plus élevé. En revanche, nombreux sont ceux qui choisiront de rester dans l’illégalité et continueront à proposer au public français une offre de paris, jeux d’argent ou de hasard sans avoir été agréés par l’ARJEL, avec des conséquences potentiellement graves tant pour les joueurs que pour la société.

Dans son rapport 2007, le service central de prévention de la corruption a ainsi mis en exergue les innombrables fraudes auxquelles se sont livrés les sites illégaux au détriment des joueurs et parieurs français : le refus de paiement des gains, l’utilisation de logiciels de jeu frauduleux, l’affichage de taux de redistribution falsifiés… Autant de fraudes contre lesquelles il est difficile de lutter s’agissant de sites installés à l’étranger.

Plus grave, les paris, jeux d’argent et de hasard en ligne sont désormais utilisés par la criminalité organisée afin de « blanchir » les capitaux issus d’autres activités criminelles. Ainsi les cybercasinos, contrôlés par des sociétés offshore situées dans des paradis fiscaux permettent-ils très aisément de « blanchir » lesdits capitaux en les redistribuant sous forme de gains à des complices. De même les mafias sont-elles tentées, à la vue des sommes considérables misées sur les compétitions et manifestations sportives, de corrompre joueurs et arbitres afin de fausser en leur faveur les paris sportifs, faisant peser une menace grave sur la loyauté de celles-ci.

Enfin, les sommes misées sur les sites illégaux de paris, jeux d’argent ou de hasard échappent aux prélèvements fiscaux et sociaux, avec pour conséquence une perte de recettes considérables pour l’État, les organismes de sécurité sociale et les communes mais également pour la filière hippique dont le financement est assuré par le Pari mutuel urbain.

Dans ces conditions, la lutte contre les sites illégaux devrait être des plus rigoureuses ; mais force est de constater qu’elle n’est pas, loin s’en faut, une priorité pour la police judiciaire dont le Service central des courses et jeux semble concentrer ses efforts sur le PMU et les casinos ; à sa décharge, il faut reconnaître que l’impossibilité matérielle de poursuivre leurs responsables et d’obtenir leur condamnation est de nature à affaiblir les meilleurs volontés.

Pourtant, il faut être conscient de la grave menace que les sites illégaux font peser sur l’ouverture à la concurrence des paris en ligne dans notre pays. En effet, en raison des contraintes, notamment en matière de fiscalité et de TRJ, qui lui seront imposées, l’offre légale de jeux et paris sera nécessairement moins attractive que l’offre illégale. Si les sites illégaux ont les moyens de se faire connaître aux joueurs et parieurs français via la publicité, qu’ils sont aisément accessibles et que leurs responsables n’encourent aucune sanction, il est évident qu’ils asphyxieront économiquement l’offre légale.

C’est pourquoi le chapitre VIII « Mesures de lutte contre les sites illégaux de jeux d’argent » du présent projet de loi comporte plusieurs mesures afin « d’assécher » autant que possible l’offre illégale de jeux et paris en ligne. Ces mesures forment un tout et c’est ensemble qu’elles constituent un arsenal susceptible d’assurer la viabilité économique de l’offre légale et, par conséquent, le succès de l’ouverture régulée à la concurrence des jeux et paris en ligne.

● L’incrimination du fait de proposer un service de communication en ligne de paris, jeux d’argent ou de hasard (article 47)

L’article 47 du présent projet de loi incrimine le fait, pour une personne physique ou morale, d’offrir ou de proposer au public un service de communication en ligne des paris, jeux d’argent ou de hasard sans être titulaire de l’agrément délivré par l’ARJEL ou d’un droit exclusif reconnu par la loi.

Cette incrimination constitue le corollaire nécessaire à l’agrément exigé pour exercer une activité de jeux et paris en ligne. En effet, dès lors que seules les personnes agréées par l’ARJEL pourront offrir ou proposer au public un service de jeux ou de paris en ligne, celles qui feraient les mêmes offres ou les mêmes propositions sans être titulaires dudit agrément doivent pouvoir être sanctionnées. Sans une sanction suffisamment dissuasive, l’obligation pour un site de paris, jeux d’argent ou de hasard d’être agréé resterait largement vaine et c’est tout l’équilibre du présent projet de loi qui pourrait être compromis.

Les sanctions que propose l’article 47 sont de nature pénale. En effet, l’infraction susmentionnée sera punie de trois ans d’emprisonnement et de 45 000 € d’amende. Ces peines seront portées à sept ans d’emprisonnement et à 100 000 € d’amende lorsqu’elle est commise en bande organisée. Curieusement, si les peines de prison sont équivalentes à celles prévues par l’article 4 de la loi du 2 juin 1891 précitée pour les paris hippiques illégaux, le montant des amendes est quant à lui deux fois inférieur.

● L’interdiction d’émettre ou de diffuser de la publicité en faveur d’un site illégal de jeux ou de paris (article 48)

L’article 48 du présent projet de loi punira de 30 000 € d’amende ⁽²⁴⁾ le fait, pour une personne physique ou morale, c'est-à-dire en pratique les chefs de régies publicitaires et les diffuseurs, d’émettre ou de diffuser de la publicité par quelque moyen que ce soit, en faveur d’un site de jeu en ligne non autorisé en vertu d’un droit exclusif ou non agréé.

L’interdiction pour les sites illégaux de faire de la publicité sur les médias les plus populaires (télévision, radio, presse…) constituera un avantage majeur en faveur des sites légaux. En effet, au-delà des joueurs professionnels à même de comparer précisément les offres de tels ou tels sites, même illégaux, il est probable que la plupart des joueurs ouvriront des comptes sur les sites dont leurs médias favoris leur auront fait connaître le nom via des campagnes publicitaires massives (qui ont d’ailleurs déjà commencé…). Or, seuls les sites légaux auront ainsi accès à une large audience, les sites illégaux devant se contenter de spams et de publicités sur des sites confidentiels eux-mêmes établis à l’étranger.

Il est d’ailleurs intéressant de noter qu’en Grande-Bretagne, où le Rapporteur a pu constater que la lutte contre les sites n’ayant pas obtenu de licence de la Gambling Commission n’était pas vraiment une priorité, seuls les opérateurs licenciés ont le droit de faire de la publicité (§331 du Gambling Act 2005) et cette seule mesure a conduit plus de 70 d’entre eux parmi les plus importants à demander une licence alors même que le régime fiscal applicable dans d’autres États-membres est encore plus favorable.

● Le renforcement des pouvoirs de la Police Judiciaire (article 49)

Afin de constater les infractions aux articles 47 et 48 précités, l’article 49 du présent projet de loi autorisera les agents et officiers de police judiciaire spécialement désignés par le ministre de l’Intérieur :

– à participer sous un pseudonyme à des échanges électroniques sur un site de jeux ou paris agréé ou non et, notamment, à une session de jeu en ligne ; les policiers pourront donc se faire passer pour de simples joueurs.

– à extraire, acquérir, transmettre ou conserver par ce moyen des données sur les personnes susceptibles d’être les auteurs de ces infractions.

En effet, incriminer dans la loi un comportement est une chose ; encore faut-il que les services de police soient en mesure de les constater et de rassembler les preuves pouvant conduire à l’identification et à la sanction des personnes qui en sont responsables. Or, s’agissant d’infractions commises via Internet, les moyens traditionnels d’investigation des services de police sont insuffisants. C’est pourquoi les agents et officiers de police judiciaire doivent être en mesure « d’infiltrer » anonymement les sites de jeux en ligne concernés, tant légaux qu’illégaux, ce que la loi française ne permet pas aujourd’hui.

Les agents et officiers de police judiciaire chargés de la répression des sites illégaux et de la publicité faite en leur faveur bénéficieront donc d’un régime qui rappelle celui mis en œuvre contre les sites pédophiles depuis l’adoption de la loi n° 2007-297 du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance. En effet, les gendarmes ont désormais le droit de se faire passer pour des mineurs ou des mineures sur les forums Internet, les réseaux sociaux et les sites de discussion, dans le but de démasquer les pédophiles qui sévissent sur Internet.

● Le blocage de l’accès aux sites de jeux et paris illégaux (article 50)

L’article 50 du présent projet de loi participe à la protection de l’offre légale contre la concurrence déloyale de l’offre illégale de paris, jeux d’argent et de hasard en ligne via le blocage de l’accès aux sites illégaux dont il fixe précisément les modalités.

C’est ainsi que l’accès aux sites illégaux de paris, jeux d’argent ou de hasard pourra être bloqué à l’issue d’une procédure en deux étapes. Celle-ci s’ouvrira par une mise en demeure de l’ARJEL à un site présumé illégal, lui rappelant les dispositions de l’article 47 du présent projet de loi, lui enjoignant de respecter cette interdictionet l’invitant à présenter ses observations dans un délai de huit jours.

À l’issue de ce délai, en cas d’inexécution par le site concerné de l’injonction de cesser son activité et lorsque ces faits constitueront un trouble manifestement illicite, le Président de l’ARJEL – mais également toute personne physique ou morale ayant intérêt à agir (en particulier les sites légaux) – pourra saisir le juge des référés afin qu’il ordonne aux fournisseurs d’accès à Internet et aux hébergeurs de bloquer l’accès audit site illégal. L’article 50 réservera donc à la seule autorité judiciaire la possibilité d’ordonner le blocage de l’accès à un site de jeux et paris illégal.

● Le blocage des mouvements de fonds à destination ou en provenance des sites de jeux et paris illégaux (article 51)

L’article 51 du présent projet de loi est le corollaire de l’article 50 en matière de mouvements de fonds à destination ou en provenance des sites de jeux et paris illégaux. Adaptant les dispositions de l’article L. 563-2 du code monétaire et financier, il permettra aux ministres de l’Intérieur et du Budget d’ordonner, par arrêté, aux établissements bancaires de bloquer l’alimentation du compte d’un joueur ouvert sur un site illégal à partir de son compte bancaire et le rapatriement des gains sur celui-ci.

Si le simple fait de participer, en tant que joueur ou parieur, à un jeu ou un pari illégalement organisé n’est pas en soi interdit par la loi française, le joueur qui s’y risquerait pourrait voir ses mises ou ses gains bloqués.

c) Les difficultés pratiques, techniques et administratives de la lutte contre les sites illégaux

● L’impossibilité pratique d’appliquer les sanctions pénales à des personnes établies à l’étranger

Certes, l’article 47 du présent projet de loi punit de lourdes sanctions pénales les personnes physiques ou morales qui proposeront un service de communication en ligne des paris, jeux d’argent ou de hasard sans être titulaire de l’agrément délivré par l’ARJEL ou d’un droit exclusif reconnu par la loi. Cependant, ces sanctions pourront leur être appliquées qu’à la condition qu’elles soient présentes sur le territoire français, la compétence du juge pénal s’arrêtant en pratique aux frontières ⁽²⁵⁾.

Or, il est évident que les sites illégaux de jeux et paris en ligne seront, dans la quasi-totalité des cas, établis dans un autre État-membre de l’Union européenne, voire dans un État tiers avec lesquels n’existe aucun mécanisme d’entraide judiciaire. En outre, même lorsque de tels mécanismes existent – entre États-membres de l’Union européenne notamment – leur lourdeur est telle qu’ils semblent inadaptés à un espace aussi mouvant et insaisissable que l’Internet.

De même la sanction de la publicité pour un site illégal de jeux et paris ne pourra, en pratique s’appliquer qu’aux régies publicitaires installées en France. Dès lors que de la publicité sera faite sur un site dont les responsables ou l’hébergeur seront situés à l’étranger ou via un spam, la répression se heurtera aux mêmes difficultés que la sanction des sites illégaux eux-mêmes. Cependant, l’interdiction de la publicité en faveur des sites illégaux conservera l’essentiel de sa portée puisque ceux-ci seront dans l’impossibilité de toucher un large public via les médias traditionnels (télévision, radio journaux) qui, situés en France, pourront être aisément sanctionnés s’ils contrevenaient aux dispositions de l’article 48.

● Les difficultés techniques du blocage de l’accès aux sites illégaux et des mouvements de fonds à destination ou en provenance de ceux-ci

Si l’application des articles 47 et 48 se heurte à des contraintes géographiques, celle des articles 50 et 51 pourrait, selon les fournisseurs d’accès à Internet que le Rapporteur a rencontrés, présenter certaines difficultés techniques.

En effet, l’imagination et l’habilité déployés par les responsables des sites illégaux pour contrer les tentatives de blocage sont à la mesure des sommes qu’ils espèrent capter. C’est ainsi qu’ils ont élaboré des techniques qui leur permettent, par exemple, de changer d’adresse IP toutes les secondes, rendant presque impossible le blocage via celles-ci. Autre technique, les sites illégaux peuvent partager leur adresse IP avec de nombreux autres sites – jusqu’à plusieurs centaines – tout à fait légaux et sans lien avec les jeux et les paris en ligne. Bloquer ladite adresse pourrait aboutir à bloquer l’ensemble des sites qui la partagent.

De même, s’agissant du blocage des mouvements de fonds à destination ou en provenance des sites illégaux, la Fédération bancaire française qu’a reçue le Rapporteur n’a pas fait mystère des difficultés techniques qu’il pourrait présenter, sans parler de la possibilité, pour un joueur français, de contourner le blocage via un compte étranger alimenté à partir de son compte français ou via des moyens de paiement comme Paypal.

Cependant, si les informaticiens à la solde des sites illégaux ont réussi à mettre au point de telles techniques contre un éventuel blocage, il appartiendra aux fournisseurs d’accès à Internet, aux hébergeurs et aux banques – dont les informaticiens ne sont pas moins compétents – d’imaginer des contre-mesures efficaces afin de rendre effectif le blocage de l’accès et des mouvements de fonds qu’ordonneront respectivement le juge des référés et le ministre du Budget (ou de l’Intérieur).

● L’éclatement des compétences

Le présent projet de loi organise en principe une répartition des compétences entre l’ARJEL d’une part, en charge de la régulation des sites agréés et le ministère de l’Intérieur (via le Service central des courses et jeux rattaché à la Police judiciaire) d’autre part, chargé de lutter contre les sites illégaux, que ce soit l’application des sanctions pénales (articles 47, 48 et 49) ou le blocage des fonds à destination ou en provenance de ceux-ci (article 51), concomitamment, dans ce dernier cas, avec le ministère chargé du Budget. Cependant, la répartition n’est pas aussi claire puisque l’ARJEL, en application de l’article 50 du présent projet de loi, est également compétente pour demander au juge des référés d’ordonner le blocage de l’accès aux sites illégaux.

En d’autres termes, la lutte contre les sites illégaux de paris, jeux d’argent ou de hasard sera éclatée entre deux ministères, le Service central des courses et jeux, l’ARJEL et le juge des référés. Il n’est pas sûr qu’un tel éclatement aille dans le sens de la lutte rigoureuse qui est une condition du succès de l’ouverture à la concurrence mise en œuvre par le présent projet de loi.

En outre, l’efficacité de la lutte contre les sites illégaux reposera principalement sur l’implication des services de police judiciaire, en particulier de l’usage qu’ils feront des nouveaux pouvoirs que leur donne l’article 49 du présent projet de loi. Or, rien ne dit que le Service central des courses et jeux fera demain plus qu’aujourd’hui une priorité de la lutte contre les sites illégaux, pas plus qu’il n’est certain que les agents qualifiés nécessaires à cette lutte ne soient pas préférablement affectés à la lutte contre le terrorisme, le blanchiment ou la pédophilie.

B.– LE CALENDRIER, LES PRELEVEMENTS OBLIGATOIRES ET L’ÉQUILIBRE DE CETTE REFORME CONDITIONNERONT LARGEMENT SON SUCCÈS

Si les mesures proposées par le chapitre VIII du présent projet de loi contre les sites illégaux sont nécessaires, bien que parfois difficiles à mettre en œuvre, il n’en reste pas moins que seule l’attractivité de l’offre légale sera en mesure de lui permettre de lutter contre l’offre illégale.

1.– Le calendrier de l'ouverture sera primordial

a) La date du 1^er janvier 2010, initialement envisagée, sera difficile à tenir

En application de l’article 56 du présent projet de loi, entreront en vigueur au 1^er janvier 2010 :

– les articles 5 à 15 du présent projet de loi relatifs aux catégories de jeux et paris en ligne soumis à agrément (chapitre II) et aux obligations des entreprises sollicitant l’agrément d’opérateur de jeux en ligne (chapitre III) ;

– les articles 39 à 43 du présent projet de loi relatifs aux nouveaux prélèvements fiscaux et sociaux sur les jeux et paris ;

– le III de l’article 45 du présent projet de loi relatif à la suppression de l’article 139 de la loi n° 2006-1771 du 30 décembre 2006 de finances rectificative pour 2006, relatif au prélèvement fiscal sur le produit brut des paris du PMU, par coordination avec le report de l’entrée en vigueur des articles 39 à 43 susmentionnés.

L’ensemble des autres dispositions entreront donc en vigueur à la date de promulgation du présent projet de loi. Si ce décalage devait à l’origine permettre à l’ARJEL d’être créée avant l’échéance du 1^er janvier 2010 et, ainsi, d’instruire sans attendre les demandes d’agrément, le calendrier d’examen de celui-ci par le Parlement aura probablement pour conséquence qu’il ne pourra être promulgué que vers la fin de l’année.

Dans ces conditions, et même si l’ARJEL et les ministères concernés ont commencé à travailler sur les décrets et les règlements nécessaires à l’application de la future loi, il est peu probable que les premiers agréments puissent être délivrés dès le mois de janvier 2010, ne serait-ce que parce que le cadre législatif évoluera nécessairement au cours de la discussion parlementaire et que nul ne sait combien d’opérateurs demanderont à être agréés et si les moyens d’instruction de l’ARJEL seront suffisants.

Or, le premier semestre 2010 sera marqué par des événements sportifs internationaux de première importance, à commencer par la coupe du monde de football en Afrique du sud qui débutera le 11 juin. Mais les Jeux Olympiques d’hiver ouvriront le bal dès le 12 février à Vancouver. Il va sans dire que ces deux événements mais également l’ensemble des événements sportifs du premier semestre, tant internationaux (Open de tennis d’Australie, championnat du monde de F1…) que nationaux (ligue 1 de football, top 14 de rugby…), constitueront autant d’occasions pour les sites de paris sportifs n’ayant pas demandé d’agrément d’essayer d’attirer des parieurs frustrés par l’absence d’offre légale disponible.

L’impossibilité de disposer d’une offre légale de jeux et paris dès le
1^er janvier 2010 hypothéquerait gravement l’attractivité de celle-ci par rapport à l’offre illégale. Il suffit de voir l’engouement que suscitent dès à présent le poker et les paris sportifs en ligne et le déferlement de publicité en leur faveur – bien que celle-ci soit encore illégale – pour avoir une idée de l’urgence à disposer très rapidement d’une offre légale.

b) La période transitoire

Le secteur des jeux et paris s’apprête à connaître, dans notre pays, un bouleversement comme il n’en a pas connu depuis le 19^ème siècle, remettant en cause les monopoles séculaires que constituent le PMU et la Française des Jeux, soumis dès le 1^er janvier 2010 à la concurrence pour les paris hippiques et sportifs en ligne.

Il est important de rappeler que le PMU comme la Française des Jeux seront soumis, s’agissant de leurs activités en ligne, aux mêmes règles que les autres opérateurs. En particulier, ils devront, comme eux, solliciter l’agrément de l’ARJEL et satisfaire à l’ensemble des conditions que celle-ci et le présent projet de loi (ainsi que ses décrets d’application) leur imposeront.

Cependant, contrairement aux autres opérateurs de paris sportifs et hippiques en ligne, seuls la Française des Jeux et le PMU ont le droit, aujourd’hui, d’avoir une activité de paris hippiques et sportifs en ligne dans notre pays. Il n’est pas envisageable que, sous prétexte d’ouverture à la concurrence, l’activité de ces entreprises et le service rendus aux parieurs s’arrêtent brutalement au 1^er janvier 2010, dans l’attente de l’agrément de l’ARJEL.

L’article 57 du présent projet de loi dispose donc que le PMU et la Française des Jeux pourront continuer à exercer leur activité d’opérateur de paris hippiques et sportifs en ligne après l’entrée en vigueur de ce dernier, à la double condition cependant :

– de se conformer à l’ensemble des obligations définies par le présent projet de loi. La conformité à celles-ci sera contrôlée par l’ARJEL ;

– de demander l’agrément de l’ARJEL dans un délai de trois mois à compter de la publication du décret prévu à l’article 16 du présent projet de loi et relatif aux modalités de délivrance dudit agrément.

En outre, le même article dispose que cette autorisation provisoire cessera de plein droit à la date à laquelle l’ARJEL rendra sa décision sur la demande d’agrément susmentionnée. En cas de refus d’agrément, qui est théoriquement possible, le PMU et/ou la Française des Jeux devront cesser leur offre de paris en ligne.

Une autre hypothèque pèsera sur l’offre légale de paris, jeux d’argent et de hasard en ligne : les dispositions du présent projet de loi en matière de prélèvements fiscaux et sociaux et de « retour » aux filières équines et sportives qui, par définition, réduiront pour les joueurs et les parieurs l’attractivité de l’offre légale par rapport à l’offre illégale.

a) Des prélèvements fiscaux et sociaux peu compétitifs de manière générale et inadaptés au poker en ligne en particulier

Les articles 39 à 45 du présent projet de loi aménagent en profondeur les prélèvements fiscaux et sociaux actuellement applicables aux jeux et paris dans le sens d’une uniformisation autour de trois prélèvements spécifiques, respectivement pour les jeux de cercle en ligne, les paris sportifs et les paris hippiques. Leurs caractéristiques sont les suivantes :

● Un même prélèvement applicable aux paris sportifs et hippiques, quelle que soit en outre leur forme (en ligne ou « en dur »)

Le présent projet de loi vise à éviter les distorsions de concurrence, à la fois entre les paris sportifs et les paris hippiques et entre les paris en ligne et les paris « en dur ». C’est ainsi que, quel que soit le pari (hippique ou sportif) et quelle que soit la forme qu’il prenne (en ligne ou « en dur »), les prélèvements auront la même assiette (les mises) et le même taux (5,7 % pour les prélèvements fiscaux et 1,8 % pour les prélèvements sociaux).

En revanche, les prélèvements applicables aux jeux de cercle en ligne, c'est-à-dire essentiellement au poker, se distingueront de ceux applicables au poker pratiqué dans l’enceinte des casinos, en particulier parce qu’il aura comme assiette les mises et non le PBJ. Cependant, son taux (1,8 % pour le prélèvement social et 0,2 % pour le prélèvement fiscal) sera proche celui applicable au poker « en dur » (2,3 % actuellement).

Lors de sa conférence de presse du 5 mars 2009, le ministre du Budget et des comptes publics a expliqué les raisons du traitement particulier réservé aux jeux de cercle en ligne, c'est-à-dire, essentiellement, du poker en ligne qui représente la quasi-totalité des sommes misées sur les jeux de cercle en ligne ; celui-ci n’est pas un jeu de hasard et, en tant que jeu de stratégie et d’adresse, il présente un potentiel de dépendance moins élevé que les autres jeux en ligne.

Enfin, les prélèvements fiscaux et sociaux susmentionnés se substitueront aux prélèvements actuels, c'est-à-dire au prélèvement sur le PMU de l’article 139 de la loi de finances rectificative pour 2006, aux prélèvements sur les paris sportifs de la Française des Jeux (droit timbre de l’article 919 B du code général des impôts et prélèvements sur les gains de l’article 6 de la loi de finances rectificative pour 1986) ainsi qu’à la CSG et à la CRDS qui leur sont également applicables.

● Des prélèvements assis sur les mises

L’assiette des nouveaux prélèvements sera constituée par le montant des sommes engagées par les joueurs dans une session de jeu, y compris les gains réinvestis sous forme de nouvelles mises. En d’autres termes, c’est l’acte de jeu lui-même qui est taxé compte tenu des dangers d’ordre public et d’ordre social liés à cette activité.

Ce choix des mises comme assiette des prélèvements fiscaux et sociaux, dicté également par les conventions fiscales bilatérales que notre pays a signées avec de nombreux États-membres parmi lesquels Malte et le Royaume-Uni, aura des conséquences particulièrement néfastes pour le poker en ligne. En effet, les opérateurs de jeux de cercle en ligne se rémunèrent par une commission – le rake – qu’ils prélèvent sur le « pot », c'est-à-dire l’ensemble des mises. Or, afin de rendre leur offre plus attractive, ils le plafonnent systématiquement à partir d’un certain montant de mises. Comme le prélèvement fiscal portera lui sur la totalité des mises, il est possible qu’il soit supérieur au rake avec, par conséquent, une perte nette pour l’opérateur sur la donne ;

Alors que les sites agréés de poker seront en concurrence avec des sites illégaux qui pratiqueront un rake plafonné et une fiscalité attractive, il est probable que les meilleurs joueurs – et peut-être même les autres – délaisseront l’offre légale pour des sites qui leur assureront des gains plus élevés. Le présent projet de loi n’a visiblement pas tiré les enseignements de l’expérience italienne. L’Italie a en effet récemment abandonné la taxation des mises lorsqu’il est devenu évident que les opérateurs italiens de poker en ligne étaient dans l’impossibilité de dégager des marges suffisantes pour être viables économiquement, laissant le champ libre à l’offre illégale.

● Des taux relativement élevés

Le taux des prélèvements fiscaux et sociaux prévu par le présent projet de loi (7,5 % pour les paris hippiques et sportifs et 2 % pour les jeux de cercle en ligne) sont relativement élevés par rapport aux taux pratiqués dans les autres États-membres de l’Union européenne en particulier à Malte (0,5 % des mises) et au Royaume-Uni (15 % du PBJ qui, avec un TRJ à 90 % ne représentent que 1,5 % des mises).

Le niveau élevé de ces taux conjugué à une taxation sur les mises particulièrement défavorable au poker en ligne soulève des interrogations quant à la compétitivité de l’offre légale de paris sportifs et hippiques et de jeux de cercle en ligne par rapport à celle des sites étrangers installés pour la plupart à Malte ou en Grande-Bretagne et, par conséquent, sur sa viabilité économique à terme.

Lors de son déplacement en Grande-Bretagne, le Rapporteur a en outre pu constater l’attention que les opérateurs présents dans ce pays portent au marché français et à ses perspectives de développement ainsi que leur unanimité à dénoncer tant l’assiette que les taux proposés par le présent projet de loi. Si certains envisagent sérieusement de déposer une demande d’agrément à l’ARJEL, la plupart attendent cependant l’adoption définitive de la loi pour prendre une décision qui sera dictée, entre autres, par l’évolution ou non de ce cadre fiscal.

b) Le maintien des ressources de l’État et de la sécurité sociale

Le ministère du Budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l’État estime que le produit de ces prélèvements sera identique à celui des divers prélèvements, CSG, CRDS et autres droits de timbre auxquels ils se substituent Cependant, les prévisions de rendement sont étroitement liées à l’estimation du marché « gris » des jeux et paris en ligne et au « taux de légalisation » de celui-ci.

● Les ressources fiscales

Sous ces réserves, selon les chiffres transmis par la direction du Budget, le produit des trois prélèvements fiscaux devrait atteindre environ 700 millions d’euros, dont 400 à 500 millions d’euros pour les paris hippiques, 100 à 200 millions d’euros pour les paris sportifs et 100 millions d’euros pour les jeux de cercle en ligne. Les ressources fiscales de l’État en matière de prélèvement sur les paris, jeux d’argent et de hasard seront donc globalement maintenues.

Dans le détail, l’État accomplit un véritable effort en faveur de la filière équine puisque le produit du prélèvement actuel sur le PMU, à lui seul, s’élevait en 2008 à 705 millions d’euros. Il est vrai que le taux dudit prélèvement, rapporté aux mises, sera abaissé d’environ 7,70 % à 5,70 %. L’État espère donc compenser les pertes de recettes sur les paris hippiques – marché mature qui progresse lentement – par des recettes nouvelles et dynamiques sur les marchés des paris sportifs et du poker en ligne, encore peu développés dans notre pays.

● Les ressources de la sécurité sociale

Sous les mêmes réserves tenant au « taux de légalisation » du marché gris, selon les chiffres retenus par la direction du Budget, le produit des trois prélèvements sociaux devrait s’élever, au minimum, à 170 millions d’euros en 2010, soit un montant quasi-identique au produit actuel de la CSG et de la CRDS sur les paris hippiques et sportifs.

Le présent projet de loi présente en outre une complexité supplémentaire s’agissant des ressources de la sécurité sociale ; dès lors que la quasi-totalité du nouveau prélèvement social sera affectée à la Caisse nationale d’assurance maladie (CNAM), la suppression de la CSG et de la CRDS sur les paris hippiques et sportifs prive de ressources d’autres régimes de sécurité sociale (Fonds de solidarité vieillesse, Caisse nationale des allocations familiales, Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie) ainsi que la CADES auxquels leur produit était en partie affecté.

Le présent article modifie donc également la clé de répartition de la CSG sur le produit brut de certains jeux de casinos ainsi que le rapport entre CSG et CRDS pour les jeux de grattage et de tirage de la Française des Jeux afin que l’aménagement des prélèvements sociaux soit, globalement, à peu près neutre pour l’ensemble des régimes de sécurité sociale.

Au final, les évolutions en matière de prélèvements sociaux proposés par les articles 40, 41 et 42 du présent projet de loi peuvent être synthétisés dans le tableau suivant :

(En millions d’euros)

	CNAF	FSV	CNSA	CNAM	CADES
Changement de répartition des taux entre CSG et CRDS sur les jeux exploités par la Française des jeux				– 40	+ 40
Suppression de la CSG et de la CRDS sur les paris hippiques et les paris sportifs	– 16	– 12	– 1	– 103	– 37
Modification de la répartition du produit de la CSG sur certains jeux réalisés dans les casinos	+ 12	+ 9	+ 2	– 19	– 4
Création d’un prélèvement social unique sur les paris hippiques et sportifs et sur les jeux de cercle en ligne				+ 165
Total	– 4	– 3	0	+ 3	– 1

Source : direction du Budget

c) Les ressources des filières équine et sportive seront préservées

Aux prélèvements fiscaux et sociaux susmentionnés (dont les taux sont de 7,5 % pour les paris hippiques et sportifs et 2 % pour les jeux de cercle en ligne) s’ajoutent deux « retours » en faveur du mouvement sportif – via le Centre national pour le développement du sport – et de la filière équine.

● Les ressources du Centre national pour le développement du sport

Le Centre national pour le développement du sport (CNDS) a été créé par le décret n° 2006-248 du 2 mars 2006 afin, dans le cadre des orientations générales fixées par le ministre chargé des sports, de :

– contribuer au développement de la pratique du sport par le plus
grand nombre ;

– favoriser l'accès au sport de haut niveau et l'organisation de manifestations sportives ;

– promouvoir la santé par le sport ;

– améliorer la sécurité des pratiques sportives et la protection des sportifs ;

– renforcer l'encadrement de la pratique sportive.

Il a également pour mission de financer les actions agréées par le ministre chargé des sports pour lesquelles il peut passer des conventions avec toute personne morale de droit public ou privé.

Enfin, il a participé activement au financement du programme national pour le développement du sport 2006-2008 (PNDS) dont le montant global s’est élevé à 100 millions d’euros sur 3 ans.

Aujourd’hui, les priorités du CNDS telles que présentées au Rapporteur par son Président, M. Raymond-Max AUBERT, sont le développement du sport dans les zones urbaines sensibles et, d’une manière générale, la politique de la ville (via des investissements en équipements sportifs).

Le CNDS accomplit ces missions par l'attribution de concours financiers, sous forme de subventions d'équipement ou de fonctionnement, au Comité national olympique et sportif français (CNOSF), aux associations sportives, aux collectivités territoriales ou à leurs groupements, ainsi qu'aux associations et groupements d'intérêt public qui interviennent dans le domaine des activités physiques et sportives.

Pour le financement de ses missions, le III de l’article 53 de la loi de finances pour 2006 (n° 2005-1719 du 30 décembre 2005) a affecté au CNDS un prélèvement de 1,80 % sur les sommes misées sur les jeux exploités en France et dans les départements d’outre-mer par la Française des Jeux, plafonné à 163 millions d’euros.

L’article 43 du présent projet de loi dispose que le CNDS bénéficiera d’un prélèvement annuel de 1,8 % sur les sommes misées sur les jeux exploités en France et dans les départements d’outre-mer par la Française des jeux, à l’exception des paris sportifs. L’assiette du prélèvement n’inclura plus les sommes misées sur les paris sportifs exploités par la Française des Jeux. Pour ceux-ci, le taux du prélèvement sera réduit à 1 % mais s’appliquera également aux sommes misées sur les paris sportifs exploités par les opérateurs de paris sportifs en ligne et ne sera pas plafonné.

Toute la question est de savoir dans quelle mesure la réduction du taux du prélèvement sur les paris sportifs de 1,8 % à 1 % sera compensée par un élargissement de l’assiette aux mises sur les sites agréés de paris en ligne et, d’une manière générale, du développement des paris sportifs. La réponse à cette question découle de l’évaluation de l’importance de l’accroissement des mises sur les paris sportifs résultant de la libéralisation des jeux et en paris en ligne. Au taux de 1 %, 1 milliard d’euros de mises se traduiront par un produit de 10 millions d’euros. Il faudra donc, en 2010, 500 millions d’euros de mises supplémentaires sur les paris sportifs (qui se sont élevées à 630 millions d’euros en 2009) pour compenser la diminution du taux et maintenir le produit du prélèvement (et les ressources du CNDS) à 11,3 millions d’euros.

● Les ressources de la filière équine

L’importance et la vitalité de la filière équine dans notre pays – qui accueille la moitié des hippodromes européens et emploie directement environ 69 000 personnes – repose sur un financement original : l’intégralité du résultat du PMU est reversé aux Sociétés de Courses autour desquelles la filière équine est structurée. Ce sont donc les parieurs qui, via le PMU, financent 80 % de la filière équine française.

Il est donc fondamental que le présent projet de loi, en ouvrant à la concurrence les paris hippiques en ligne, ne remette pas en cause le financement de la filière équine.

Pourtant, le présent projet de loi ne comporte pas de disposition adaptant les modalités de financement de la filière équine. En effet, celles-ci relèvent du pouvoir réglementaire. Selon les informations communiquées au Rapporteur par le ministère du Budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l’État, la filière équine bénéficiera d’un « retour filière » égal à 8 % des sommes engagées sur les paris hippiques.

Ce taux particulièrement favorable – le mouvement sportif ne bénéficie quant à lui que de 1 % des sommes misées sur les paris sportifs – garantit un maintien des ressources des sociétés de Courses à leur niveau de 2008. En 2008, les mises se sont en effet élevées à 9,262 milliards d’euros et le résultat net du PMU, reversé aux sociétés de Courses, a atteint 736,4 millions d’euros, soit 7,94 % des mises. Bien que le marché des paris hippiques soit un marché mature, il est probable que le montant des mises va probablement augmenter avec l’ouverture à la concurrence et, avec lui, les ressources de la filière équine.

Enfin, il convient de souligner qu’avec un « retour filière équine » de 8 %, les prélèvements applicables aux paris hippiques dans notre pays seront relativement défavorables aux parieurs. En effet, ce « retour filière » s’ajoutant à des prélèvements fiscaux et sociaux de 7,5 %, le TRJ ne pourra, par définition, être supérieur à 84,5 % et sera même probablement nettement inférieur sur certains types de paris.

d) Le cas des casinos

L’article 46 du présent projet de loi aménage les modalités du prélèvement progressif sur les jeux de casinos de l’article L. 2333-56 du code général des collectivités territoriales.

Actuellement, l’assiette du prélèvement progressif est la totalité du produit brut des jeux, pour un taux plafonné à 80 %. L’article 46 propose que ce prélèvement soit dédoublé en deux prélèvements distincts, d’une part, sur le produit brut des jeux correspondant à l’exploitation des jeux de table et, d’autre part, sur le produit brut des jeux correspondant à l’exploitation de « machines à sous ». Le barème progressif s’appliquant dans les deux cas à une assiette forcément réduite, il en résultera un allègement de la charge fiscale sur les casinos estimé à 40 millions d’euros par la direction du Budget du ministère du Budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l’État.

En outre, le barème du prélèvement progressif, fixé à l’article D. 2333-74 du code général des collectivités territoriales sera prochainement révisé dans un sens favorable aux casinos. Sur la base du projet de décret dont le Rapporteur a pris connaissance, les seuils des différentes tranches du barème devraient en effet être substantiellement rehaussés avec, par conséquent, un allègement de la charge fiscale des casinos estimé à 40 millions d’euros (37 millions d’euros pour l’État et 3 millions d’euros pour les communes).

C’est donc près de 80 millions d’euros que l’État consacrera à aider un secteur qui connaîtra, pour l’année ludique 2008/2009, une baisse de 10 % de son PBJ (après une baisse de 8,5 % en 2007/2008).

3.– La reconnaissance d’un droit de propriété des organisateurs de manifestations ou compétitions sportives sur l’utilisation commerciale de tout élément caractéristique de celles-ci

a) L’affirmation du droit de propriété des organisateurs de manifestations ou compétitions sportives contre les prétentions des opérateurs de paris sportifs en ligne

L’article L. 333-1 du code du sport, issu de la loi n° 84-610 du
16 juillet 1984 relative à l'organisation et à la promotion des activités physiques et sportives modifiée, dispose que « les fédérations sportives, ainsi que les organisateurs de manifestations sportives mentionnés à l’article L. 331-5 [du même code] sont propriétaires du droit d'exploitation des manifestations ou compétitions sportives qu'ils organisent ». Ce droit de propriété a un caractère général. Il couvre toutes les utilisations économiques possibles des manifestations et compétitions sportives, notamment les droits d’exploitation audiovisuelle (télévision Internet, téléphonie mobile…) et les droits de sponsoring.

La France est pionnière, au niveau européen, dans la reconnaissance d’un tel droit et pourrait servir de modèle pour son éventuelle et souhaitable généralisation dans les autres États-membres. C’est aussi le sens de la résolution du Parlement européen adoptée le 8 mai 2008 qui les invite à « assurer le respect, particulièrement important, des droits de propriété intellectuelle dans les communications commerciales, l’utilisation des marques, les dénominations, les droits d’image, les droits médiatiques et toute exploitation dérivée des manifestations sportives que les organisateurs d’événements sportifs gèrent ».

Cependant, la question s’est posée de savoir si l’article L. 333-1 couvrait également l’exploitation des compétitions sportives sous forme de paris. En effet, les opérateurs de paris en ligne s’appuyaient notamment sur le « droit du public à l’information » pour utiliser gratuitement et sans le consentement des organisateurs, les données des manifestations et compétitions sportives.

Dans un jugement du 30 mai 2008, le Tribunal de grande instance de Paris (3^ème chambre, 2^ème section), dans un contentieux opposant la Fédération française de tennis aux sites de paris sportifs Expekt et Unibet, a considéré que « l’organisation de paris en ligne ne figure pas au rang des exceptions au droit exclusif d’exploitation […] et relève dès lors du monopole instauré au profit de l’organisateur de manifestations sportives ». Les opérateurs de paris en ligne n’informent en effet pas tant le public qu’ils n’exploitent commercialement les données liées à ces manifestations.

Malgré l’appui de la jurisprudence et afin d’éviter la multiplication des contentieux avec la libéralisation des paris en ligne, une disposition législative est nécessaire afin de consacrer dans la loi, sans ambiguïté possible, le droit de propriété des organisateurs des manifestations et compétitions sportives sur l’exploitation de celles-ci sous forme de paris.

C’est l’objet de l’article 52 du présent projet de loi qui, dans un contexte de libéralisation des paris en ligne, dispose que « l’utilisation, à des fins commerciales, de tout élément caractéristique des manifestations ou compétitions sportives, notamment leur dénomination, leur calendrier, leurs données ou leurs résultats » ne peut être effectuée sans le consentement des propriétaires des droits d’exploitation de celles-ci – c'est-à-dire en pratique les Fédérations sportives et les Ligues professionnelles, formalisé dans un contrat.

L’article 52 reconnaît donc aux organisateurs de manifestations et de compétitions sportives, sans ambiguïté possible, un véritable droit de propriété sur l’utilisation commerciale de certains éléments accessoires à celles-ci. S’il devra être concilié avec le « droit du public à l’information » et ne pourra lui faire obstacle, il invalide la thèse des opérateurs de paris en ligne qui voulaient tirer de ce « droit du public à l’information » sur les manifestations et compétitions sportives un droit à l’utilisation commerciale, gratuite et sans condition, des éléments caractéristiques de celles-ci.

b) Un droit de propriété nécessaire pour assurer l’éthique des paris et la loyauté des compétitions et manifestations sportives

L’un des risques soulevés par la libéralisation du marché des paris en ligne porte sur l’intégrité des compétitions sportives. Comme l’indique une étude de l’Université de Salford ⁽²⁶⁾, plus l’offre de paris est importante, plus les risques de matches truqués augmentent, notamment dans les ligues et les divisions inférieures et les matches sans enjeu.

Le droit de propriété reconnu aux organisateurs de manifestations ou compétitions sportives pour l’exploitation de celles-ci sous forme de paris se justifie ainsi par la possibilité qu’il leur donnera d’imposer dans les contrats avec les opérateurs de paris sportifs en ligne des clauses limitant les risques d’atteintes à l’éthique sportive et à la loyauté des compétitions.

Une réflexion est ainsi en cours au sein des fédérations sportives afin de limiter l’offre de paris aux seuls paris portant soit sur les résultats finaux des compétitions sportives, soit des phases de jeux de ces compétitions susceptibles d’avoir une incidence sur leur issue. En revanche, les paris basés sur des gestes négatifs (fautes…) et, plus généralement, des comportements individuels (qui concèdera le premier corner…) pourraient être prohibés, parce que présentant un risque de tricherie accru. De même, tous les matchs ne pourront probablement pas servir de support aux paris. Si les matchs professionnels, télédiffusés, à forts enjeux présentent en tant que tels (hors comportements individuels) peu de risques de tricherie, il n’en va pas de même des matchs amateurs et, plus généralement, des matchs sans enjeux (matchs amicaux…).

Cependant, il ne faudrait pas que l’offre de paris sur les sites légaux soit à ce point limitée qu’elle perde tout attrait aux yeux des parieurs. L’équilibre sera difficile sera difficile, d’autant que les opérateurs seront probablement convaincus que celui qui présentera la plus grande offre l’emportera sur ses concurrents.

Le droit de propriété des organisateurs de compétitions et manifestations sportives doit également ouvrir droit à une rémunération qui leur permettra, notamment, de couvrir les frais exposés pour la prévention et la détection de la fraude. En effet, avec l’accroissement des enjeux financiers sur le sport, les risques de tricherie et de fraude augmentent eux aussi. Afin de les limiter autant que possible, les organisateurs devront consentir d’importantes dépenses en matière de supervision des matchs, d’échange d’informations avec les opérateurs, de veille technique…, autant de dépenses pour lesquelles une rémunération apparaît pleinement justifiée. En effet, dès lors que ces dépenses garantissent le bon fonctionnement du marché des paris en ligne – et donc la rentabilité des opérateurs – il est normal que ceux-ci rémunèrent à ce titre les organisateurs de manifestations et compétitions sportives.

c) Un droit de propriété strictement encadré

L’article 52 imposera aux opérateurs de paris en ligne de contracter avec les organisateurs de manifestations ou compétitions sportives afin de définir avec eux les modalités de l’utilisation commerciale des éléments caractéristiques de ces dernières. Cependant, afin d’éviter d’éventuels abus du droit de propriété par les organisateurs, il leur sera interdit :

– d’attribuer à un opérateur le droit exclusif d’organiser des paris ;

– d’exercer une discrimination entre les opérateurs agréés pour une même catégorie de paris en application de la présente loi.

De même, l’article 52 dispose que le refus de conclure un contrat d’organisation de paris sur un élément caractéristique de manifestation ou de compétition sportive devra être motivé par l’organisateur et notifié à l’opérateur comme à l’ARJEL qui en contrôlera le bien-fondé.

Par conséquent, l’obligation pour les organisateurs de contracter avec les opérateurs de jeux en ligne donne à ceux-ci une sorte de « droit aux paris » dans des conditions non-discriminatoires. La précision du droit de propriété sur les manifestations et compétitions sportives se double donc d’une obligation d’ouvrir l’utilisation commerciale de leurs éléments caractéristiques aux opérateurs de paris en ligne.

Les contrats conclus entre les opérateurs de paris sportifs en ligne et un organisateur de manifestations ou compétitions sportives devront en outre, préalablement à leur signature, être transmis « pour information » à ARJEL qui veillera à ce que les règles susmentionnées ainsi que celles qu’elle aura elle-même définies⁽²⁷⁾ soient respectées dans le contrat. S’il apparaissait qu’un ou des opérateurs violent lesdites règles, ils seront sanctionnés par l’ARJEL en application de l’article 35 du présent projet de loi.

L’ARJEL vérifiera également le sérieux de la motivation fondant un éventuel refus de conclure un contrat d’organisation de paris sur un élément caractéristique de manifestation ou de compétition sportive. Selon les informations communiquées au Rapporteur, l’organisateur ne pourra motiver son refus que dans l’hypothèse où les conditions de son cahier des charges ne seraient pas respectées. En cas de refus de conclure, l’ARJEL organisera une médiation entre le titulaire des droits et les opérateurs. A défaut d’une issue positive à celle-ci, elle pourra, comme le ou les opérateurs lésés, saisir l’Autorité de la concurrence pour abus de position dominante. Les opérateurs pourront également, s’ils souhaitent obtenir réparation, saisir les tribunaux compétents en matière de droit de la concurrence ou d’abus de droit.

AUDITION DU MINISTRE

La Commission procède à l’audition de M. Éric Woerth, ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l’État, sur le projet de loi relatif à l’ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d’argent et de hasard en ligne (n° 1549).

M. le président Didier Migaud. Aujourd’hui, M. le ministre du budget et des comptes publics va nous présenter le projet de loi relatif à l’ouverture, à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d’argent et de hasard en ligne, qui a pour objet de prendre en compte le développement considérable du marché des jeux sur Internet, en dehors de toute autorisation et de tout contrôle par les pouvoirs publics. Je salue la présence de membres des autres commissions concernées par ce texte.

M. Éric Woerth, ministre du Budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l’État. Les jeux sur Internet explosent. La demande des joueurs français, le montant des mises, le nombre de sites en langue française augmentent selon des taux à deux chiffres. Chaque jour, 25 000 sites proposent des jeux dans tous les domaines, avec un montant de mises en France qui oscillent entre 3 et 4 milliards d'euros.

Mais ce phénomène se développe en dehors de tout cadre légal : en dehors des règles que le législateur a imposées aux acteurs historiques du jeu en France, la Française des Jeux, le PMU et les casinos ; en dehors des règles protégeant les mineurs, les joueurs, les familles, le sport, la filière hippique, les transactions financières ; bref, en marge de tout l'édifice de protection de l'ordre public et social que le législateur a progressivement construit pour que le jeu soit d’abord un plaisir, et non pas un problème.

On ne peut pas rester dans cette situation, qui fait coexister des opérateurs soumis à des règles, avec d’autres qui y échappent. On ne peut pas faire comme si tout cela n'existait pas, alors même que sont en cause des fondements de l'ordre public et de l'ordre social.

Si le premier réflexe peut commander de tout interdire, ma conviction est que ce type de stratégie débouche immanquablement sur l'incompréhension et l'échec.

Il ne sert à rien en effet de nier la réalité de la demande de jeu sur Internet : alors que les Français étaient moins de 1 % en 2003 à jouer sur Internet, ils sont près de 5 % aujourd'hui. Surtout, une interdiction générale sur Internet ne peut pas fonctionner. La meilleure réponse est d'assécher progressivement le marché noir des sites illégaux en créant une offre légale, qui obéisse aux règles édictées par le législateur, et de créer en outre des outils de lutte contre les sites illégaux.

Si tout repose sur la lutte contre les sites illégaux, le combat devient démesuré, le Gouvernement devant se battre contre des milliers de sites. C'est le choix qu'a fait l'Allemagne, et c'est un échec. Si, en revanche, une offre légale se structure autour d'acteurs connus et reconnus, les sites illégaux, non seulement sont menacés par des outils de lutte techniques et juridiques, mais surtout voient leurs perspectives de développement réduites par l'émergence d'acteurs légaux dont la notoriété dépasse très rapidement la leur. C'est le choix qu'a fait l'Italie, et il se révèle de plus en plus gagnant.

C'est cette dernière stratégie que le Gouvernement vous propose. L'objectif fondamental du texte qui vous est proposé est de reprendre le terrain perdu en créant une offre légale qui imposera sa qualité grâce à la publicité, et d'avoir, en complément, des outils de lutte qui visent à cumuler les obstacles sur le chemin des sites illégaux. Les deux vont ensemble, et l'un ne peut aller sans l'autre.

Dans cette stratégie, l'un des enjeux est évidemment de donner à l'offre légale les moyens de s'imposer. Mais il s’agit également de lui imposer le respect de règles qui correspondent à nos valeurs.

En la matière, les choses sont claires : ce projet de loi part du principe qu'il revient au législateur de définir ces règles, la définition de l'ordre public et de l'ordre social pouvant varier d'un pays à l'autre. Nous avons donc refusé de nous inscrire dans une démarche de reconnaissance mutuelle des agréments délivrés par chaque État à des opérateurs de jeux sur Internet.

Voilà pour les grandes lignes de ce texte, dont je précise que la Commission européenne vient de souligner le « sens positif général », ce dont je me félicite compte tenu de la sensibilité et de la complexité du sujet.

Permettez-moi à présent d'insister sur quelques points saillants du texte.

Le champ de l'ouverture concernera trois catégories de jeux et paris, qui présentent le plus fort intérêt pour les joueurs et en même temps le plus faible risque d'addiction. Le projet de loi ouvre à la concurrence les paris sportifs, les paris hippiques et le poker. C'est sur ces trois types de jeu et de paris que se concentre aujourd'hui l'essentiel de la demande des joueurs sur Internet et que les risques d'addiction sont dans le même temps les plus limités.

Les paris sportifs, sous la forme du pari à cote, c'est-à-dire de paris dans lesquels l'opérateur de jeux parie contre le joueur, connaissent un fort développement. La quasi-totalité des pays qui proposent des paris sportifs autorise cette forme de pari. Mais seuls seront autorisés en France les paris sur des résultats d'épreuves réelles, et après qu’aura été recueilli l'avis des fédérations sportives concernées sur les catégories d'épreuves à retenir et les types de résultats pertinents comme supports des paris.

Les paris hippiques constituent le second segment de jeu autorisé par le projet de loi. La filière hippique vit dans la tradition du pari mutuel, à laquelle les parieurs sont particulièrement attachés. Cette tradition doit être préservée en France. C'est pourquoi le projet de loi n'autorise pas le pari à cote pour les paris hippiques. Je précise que la Commission européenne n'a fait, sur ce point essentiel, aucune remarque.

Enfin, en matière de jeux de casinos, le Gouvernement a décidé d'ouvrir à la concurrence le poker en ligne. Le poker connaît en effet un succès considérable : il représente les trois quarts des sommes misées sur les jeux de casinos sur Internet. Son potentiel addictif est moins élevé que celui des autres jeux de casinos, en particulier les machines à sous.

Au total, l'ouverture porte donc sur les types de jeu les plus prisés par les joueurs sans être étendue aux jeux de tirage instantanés qui, comme les machines à sous, présentent les plus grands risques d'addiction ou financiers pour les joueurs.

Deuxièmement, la création d'un cadre légal passe par la définition de règles qui s'imposeront aux opérateurs, mais également de dispositifs leur permettant de s'imposer vis-à-vis des sites qui resteront dans l'illégalité.

Les opérateurs de jeux légaux seront ceux qui auront obtenu un agrément, d'une durée de cinq ans renouvelables. Le nombre de ces agréments n'est pas fixé à l'avance, parce que nous souhaitons que tous les opérateurs qui démontreront qu'ils respectent effectivement le cahier des charges défini par la puissance publique puissent en obtenir un.

Concrètement, nous vous proposons qu'une autorité de régulation indépendante, l’Autorité de régulation des jeux en ligne – ARJEL –, soit créée pour attribuer ces licences. La préfiguration de cette autorité a été confiée à Jean-François Villotte, ici présent.

Ce cahier des charges contiendra un ensemble de règles destinées à assurer la protection de l'ordre public et social. Il fixe à cet égard des règles précises en matière de contrôle de l'identité des joueurs, de protection des mineurs, de promotion d'un jeu responsable à même de prévenir la dépendance aux jeux, de lutte contre le blanchiment d'argent et les paradis fiscaux, de préservation de l'intégrité des compétitions sportives et hippiques.

Je reviendrai plus spécifiquement sur la protection des joueurs qui est, à mes yeux, et à ceux du rapporteur, un point essentiel.

L'Autorité de régulation aura pour mission de contrôler le respect de ce cahier des charges. Les opérateurs seront tenus de lui donner accès en permanence à toutes les données pertinentes et leur autorisation d'exercice pourra être suspendue, voire annulée, en cas de manquement constaté. Un dispositif d'enregistrement permanent des échanges informatiques entre les opérateurs de jeu et les joueurs est prévu, sans que les opérateurs soient obligés d'être établis en France. Sinon, le projet français aurait été contraire au droit communautaire.

Je précise que les opérateurs qui sont aujourd'hui illégaux ne pourront pas tirer parti de l'avance qu'ils ont prise, en termes de parts de marché, et que mon intention est bien de remettre les compteurs à zéro. Je vous proposerai, dans quelques instants, des amendements en ce sens.

En contrepartie du respect de ces règles, les opérateurs légaux auront le droit de faire de la publicité pour leur offre, de manière encadrée. C'est une disposition absolument fondamentale pour lutter contre les sites illégaux, car elle conduira à opposer d'un côté des sites visibles, qui afficheront leur marque sur les supports traditionnels de publicité – radio, télévision, presse, maillots d'équipes, etc. – et, de l'autre, des sites qui devront demeurer dans l'ombre. Je considère, pour ma part, que c'est l'un des outils les plus efficaces de lutte contre les sites illégaux. Le fait que les plus gros d'entre eux soient aussi impatients de commencer la publicité à la radio le démontre.

Les opérateurs légaux devront par ailleurs acquitter une fiscalité. Pour déterminer le niveau de cette fiscalité, qui portera sur les mises, nous avons pris en compte deux éléments. Le premier est la nécessité d'assurer un rendement constant des recettes fiscales et sociales du jeu, actuellement de 5 milliards d'euros. Le second est l’offre d’un cadre attractif, incitant les opérateurs illégaux à faire le choix de la légalité.

Ces deux éléments sont difficiles à concilier car la fiscalité doit être, pour tous les types de jeu, globalement identique, qu'ils soient vendus sur Internet ou dans un réseau physique. Cela signifie concrètement que, si l'on souhaite avoir une fiscalité sur les paris beaucoup plus basse que la fiscalité actuelle de la Française des Jeux ou du PMU, il faut l'appliquer à l'ensemble des paris « en dur », ce qui peut entraîner mécaniquement pour l'État une diminution de recettes. Le projet qui vous est soumis fixe le point d'équilibre entre ces deux objectifs à 7,5 % des mises pour les paris sportifs et hippiques, et à 2 % des mises pour le poker.

Afin de garantir le versement des prélèvements, le projet de loi prévoit la désignation d'un correspondant fiscal en France pour les opérateurs agréés qui ne seraient pas établis dans notre pays.

Troisièmement, la création de ce cadre légal est complétée par la mise en place d'outils de lutte contre les sites illégaux de plusieurs types. C’est d'abord la mise en place d'une offre légale, et en particulier le fait qu'elle puisse faire de la publicité, qui constituera la première et principale barrière à l'offre illégale. Les outils de lutte contre les sites illégaux constituent néanmoins le complément indispensable de cette offre illégale résiduelle.

Premier outil : le blocage des sites de paris illégaux, qui est mis en œuvre en Italie. Concrètement, un site illégal pourra être mis en demeure de cesser son activité. S'il n'obtempère pas, les fournisseurs d'accès seront tenus de bloquer l'accès.

Deuxième outil : le blocage des transactions financières entre les sites et leurs joueurs, qui permettra d'exiger des banques établies en France de suspendre le versement des mises et des gains de la part des opérateurs illégaux.

M. le ministre. Le troisième outil de lutte contre les sites illégaux est le suivant : l'interdiction de faire de la publicité pour ces sites, les diffuseurs ayant méconnu cette règle s'exposant à une amende pouvant aller jusqu'à quatre fois le montant de la dépense publicitaire engagée.

Pris un à un, ces outils ont des limites. Mais, lorsqu'on les cumule, ils constituent un ensemble particulièrement efficace : comment imaginer que la situation restera la même pour un site illégal si, ne serait-ce qu'une fois, il fait l'objet de mesures de blocages et de refus des diffuseurs de faire de la publicité pour son compte, alors qu'en face des acteurs légaux imposent rapidement la notoriété de leurs marques et démontrent aux joueurs qu'ils sont les seuls à assurer en permanence la sécurité financière de leurs transactions ?

Permettez-moi d'insister également sur la nécessité de faire de ce texte le support d'une lutte plus efficace contre la dépendance aux jeux et celui d'une meilleure protection de l'éthique des compétitions.

La lutte contre la dépendance aux jeux est un sujet considérable. Le texte nous permettra de progresser dans ce domaine autour de trois axes.

Premièrement, le taux de retour aux joueurs – TRJ –, sera plafonné, parce que nous considérons que ce plafonnement, qui est indispensable pour lutter contre le blanchiment, l'est tout autant pour limiter la dépendance aux jeux. Nous avons des échanges avec la Commission européenne, qui a une interprétation différente, mais nous sommes déterminés à faire valoir un principe de précaution sur un sujet d'une extrême complexité.

Deuxièmement, les sites des opérateurs légaux devront comporter un ensemble de « modérateurs » de jeu, c'est-à-dire de dispositifs incitant le joueur à réduire le temps passé à jouer et permettant de détecter les joueurs à problème.

Troisièmement, l'effort public pour la connaissance, la prévention et le traitement de la dépendance aux jeux sera renforcé. En particulier, une partie des recettes sociales sera destinée au financement de la lutte contre la dépendance aux jeux, par l'intermédiaire de l'Institut national de prévention et d'éducation pour la santé – INPES –.

L’objectif est non seulement d’être meilleur en matière de lutte contre la dépendance aux jeux donc, mais également dans la protection du sport et du monde hippique.

L'éthique des compétitions sera mieux protégée par le fait que les paris légaux ne pourront porter que sur des compétitions et des types de résultats déterminés après avis des fédérations sportives et non, comme c'est le cas aujourd'hui, sans qu'elles aient jamais leur mot à dire. Les organisateurs d'événements sportifs pourront en outre signer des accords contractuels avec ces opérateurs, leur permettant notamment de leur faire prendre des engagements en matière d'éthique et de protection des compétitions. Le droit de propriété qui leur est reconnu dans le projet de loi est, à cet égard, un élément essentiel de la protection du sport face aux risques des paris.

Le projet de loi prévoit, en outre, un retour financier vers le monde du sport : vers le sport professionnel d'abord, qui bénéficiera en particulier des recettes du sponsoring ; vers le sport amateur et de haut niveau, qui bénéficiera d'un prélèvement de 1 % sur les paris sportifs, lequel sera affecté au Centre national pour le développement du sport. Le CNDS conservera naturellement le taux de 1,8 % sur les activités de loterie et de grattage, qui lui rapportent d'ores et déjà 163 millions d'euros par an. Par rapport à ce prélèvement de 1,8 % sur le jeu physique, le prélèvement de 1 % pour les jeux sur Internet aura une caractéristique importante : il ne sera pas plafonné.

En ce qui concerne les paris hippiques, j'ai pris l'engagement que les opérateurs devront contribuer au financement de la filière hippique, qui représente plus de 60 000 emplois et joue un rôle considérable dans l’amélioration de la race équine et pour l'aménagement du territoire. Cela permettra de sortir de la situation actuelle, dans laquelle les sociétés de course voient se multiplier des paris illégaux pour lesquels elles n'ont aucun retour financier.

Je ne serais pas exhaustif si je n'ajoutais pas que le patrimoine bénéficiera également d'un retour financier dans le cadre du projet de loi, par l'intermédiaire d'une partie des recettes fiscales sur le poker en ligne. Ce versement, plafonné à 10 millions d'euros, sera versé au Centre des monuments nationaux.

Ce projet de loi vise à réguler une situation qui n'est aujourd'hui plus tenable, sans rien céder sur nos valeurs et nos objectifs d'ordre public et d'ordre social.

Le sujet est complexe, comme le savent tous ceux d'entre vous qui se sont plongés dans le dossier, en particulier le rapporteur, dont je salue le remarquable travail.

Je suis néanmoins sincèrement convaincu que l'équilibre proposé par ce texte, qui a fait l'objet d'une consultation considérable de l'ensemble des acteurs, est le bon.

M. Jean-François Lamour, rapporteur. Je tiens d’abord à remercier le ministre pour son exposé dont la clarté nous permet de bien saisir les enjeux d'un projet de loi destiné à bouleverser le cadre législatif et réglementaire des paris, jeux d'argent et de hasard, qui n'a quasiment pas changé depuis le XIX^e siècle. J'insisterai pour ma part sur trois points du projet de loi, essentiels à mes yeux et pour lesquels je vous proposerai un certain nombre d'amendements de nature à améliorer encore la qualité de celui-ci.

La protection du joueur, du parieur et de la société est la raison d'être du projet de loi. En effet, l'activité de paris, jeux d'argent et de hasard est suffisamment ancienne pour que ses risques individuels et sociaux soient désormais bien connus : addiction, mise en danger des mineurs, blanchiment, fraude fiscale, criminalité organisée, entre autres. Pour des raisons tenant à la santé publique et à l'ordre public, l'activité des jeux est et doit rester sous le strict contrôle de l'État.

Le projet de loi se présente donc comme une libéralisation contrôlée du secteur des jeux et paris en ligne dans notre pays via, notamment, la mise en place d'une procédure d'agrément par une autorité administrative indépendante : l'ARJEL. C'est un point fondamental. Les opérateurs de jeux et paris en ligne qui souhaiteront exercer leur activité en France devront en effet satisfaire à un cahier des charges très rigoureux, contenant une série d'obligations strictes en matière de contrôle des mineurs, de surveillance de l'activité de jeu, de lutte contre le blanchiment et l'addiction au jeu, de tenue de comptabilité.

Le respect de ces obligations sera assuré par cette autorité administrative indépendante, disposant de larges pouvoirs de contrôle et d'investigation mais aussi de sanctions, celles-ci pouvant aller jusqu'au retrait de l'agrément.

Enfin, l'INPES disposera de ressources supplémentaires, à hauteur de 5 millions d'euros, afin de lutter contre l'addiction au jeu par des actions d'information, de dépistage et de prise en charge. Peut-être, monsieur le ministre, faudrait-il augmenter ses ressources afin, notamment, de renforcer le rôle des centres de soins, d’accompagnement et de prévention en addictologie – CSAPA –, en matière d'accompagnement des joueurs vulnérables.

La lutte contre les sites illégaux est le deuxième point sur lequel je souhaiterais insister et le corollaire du premier. Les opérateurs agréés de jeux et paris en ligne seront soumis à des fortes contraintes et à une fiscalité pouvant être considérée comme désavantageuse par rapport à celle en vigueur dans certains pays européens. Il est donc essentiel, pour la viabilité même de l'offre légale de jeux et paris en ligne, que celle-ci soit le mieux possible protégée contre la concurrence déloyale des opérateurs qui auront choisi l'illégalité et qui, de fait, ne supporteront pas les mêmes contraintes. La persistance d'une offre illégale aisément accessible par les joueurs français ruinerait la rentabilité de l'offre légale et, par là même, l'ambition du présent projet de loi d'une ouverture régulée du secteur des jeux et paris en ligne.

C'est pourquoi j'estime nécessaire d'améliorer les mesures proposées dans le projet de loi en matière de lutte contre les sites illégaux en faisant de l'ARJEL l'acteur principal de celle-ci. Je vous proposerai donc plusieurs amendements permettant notamment à l'ARJEL de demander elle-même aux fournisseurs d’accès à l’Internet le blocage de l'accès à ces sites illégaux et aux banques le blocage des mouvements de fonds en provenance ou à destination de ceux-ci.

Alors que le projet de loi HADOPI 2 est actuellement en discussion à l'Assemblée nationale, je tiens à préciser que c'est l'accès aux sites illégaux et seulement lui qui sera bloqué. Il ne s'agira ni de couper l'accès à Internet de nos concitoyens, ni de collecter leurs adresses IP, ni de restreindre leur liberté constitutionnelle de communication et d'expression.

Enfin, lutter contre les sites illégaux et assurer la viabilité de l'offre légale de jeux et paris passent aussi par le renforcement de l'attractivité de celle-ci, mise à mal par une fiscalité parfois mal adaptée. Je pense en particulier au poker en ligne qui, en raison de son modèle économique, ne pourra pas se développer si le niveau de taxation actuel des mises est maintenu. L'expérience italienne enseigne qu'une telle taxation conduit à l'asphyxie de l'offre légale de poker en ligne. Nous devons en tirer les leçons. À ce propos, je tiens à remercier M. Daniel Fasquelle, rapporteur pour avis de la Commission des affaires économiques, pour son amendement qui permet d'ouvrir le débat en proposant une solution à ce problème.

Troisième point : il faut être conscient que l'ouverture à la concurrence du secteur des paris sportifs et hippiques constitue à la fois une opportunité et une menace pour le mouvement sportif et la filière hippique. C’est une opportunité parce que le mouvement sportif et la filière hippique bénéficieront de nouvelles ressources découlant de l'accroissement des sommes misées sur les paris hippiques et sportifs. Cependant, si le retour prévu pour la filière hippique, soit 8 % des sommes misées sur les paris hippiques, lui sera particulièrement favorable, il n'en est pas de même pour le mouvement sportif. C'est pourquoi je vous proposerai que le Centre national pour le développement du sport – CNDS –, bénéficie plus largement du développement des paris sportifs via l'augmentation progressive de 1 à 1,8 % du taux du prélèvement qui lui est affecté.

Mais l'ouverture à la concurrence constitue également une menace, l'accroissement des enjeux financiers sur le sport portant en lui des risques accrus de tricherie et de fraude. C'est pourquoi l'article 52 du projet de loi constitue à mes yeux un élément essentiel de la régulation des jeux et paris en ligne. En reconnaissant aux organisateurs de manifestations et de compétitions sportives un droit de propriété sur l'utilisation commerciale des éléments caractéristiques de celles-ci et en obligeant les opérateurs de paris sportifs en ligne à contracter avec eux, il leur permet de fixer des règles garantissant l'éthique des paris et, par une juste rémunération, la loyauté des compétitions et manifestations sportives.

Ce droit de propriété doit être mieux encadré, et je vous proposerai un amendement en ce sens. Mais le remettre en cause exposerait la France aux dérives que connaissent les pays anglo-saxons en matière de paris sportifs, où il n'y a aucune limite aux types de paris possibles.

Tels sont les trois points que je souhaitais développer devant vous et sur lesquels je vous proposerai un certain nombre d'amendements.

M. Daniel Fasquelle, rapporteur pour avis de la Commission des affaires économiques. Le droit français des jeux doit évoluer sous l’effet d’au moins deux facteurs. Il doit d’abord s’adapter à l’évolution des techniques, qui a permis le développement d’une offre de jeux en ligne illégale. Il doit également tenir compte de la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes, qui considère depuis un arrêt de 1994 que l’offre de jeux est une activité de service comme une autre, relevant à ce titre des règles du marché unique européen, notamment de la prohibition du monopole. Ces évolutions techniques et juridiques ont rendu notre cadre législatif obsolète et justifient ce projet de loi.

Si la Commission des affaires économiques approuve la philosophie de ce texte, qui concilie ouverture maîtrisée du marché des jeux et mise en place de nouveaux outils de lutte contre l’offre illégale, elle considère qu’il peut encore être amélioré sur cinq points : la compatibilité du droit français avec le droit communautaire, notamment en ce qui concerne la procédure d’agrément ; l’attractivité de l’offre légale, qui est menacée par la taxation prévue – le rapporteur vient de souligner qu’il partageait à cet égard la préoccupation de notre Commission –; la prise en compte de la filière touristique, qui ne bénéficie pas des reversements prévus pour la filière hippique et sportive, alors que notre pays est la première destination touristique au monde ; la protection des consommateurs – nous proposerons un amendement visant à renforcer la lutte contre l’addiction ; enfin, pour éviter la concurrence déloyale au profit de l’offre illégale, nous proposerons que les compteurs soient remis à zéro : il ne nous semblerait pas normal que ceux qui ont développé une offre illégale puissent conserver leurs fichiers clients.

M. Étienne Blanc, rapporteur pour avis de la Commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République. La Commission des lois s’est saisie pour avis sur l’article 1^er, les articles 25 à 36, relatif à l’ARJEL, et 45 à 50, qui instaurent des sanctions pénales à l’encontre des exploitants de sites de jeux en ligne illégaux.

Nous ne revenons pas sur le principe posé par l’article 1^er d’interdiction des jeux en France sauf exceptions. Les articles 25 à 36 posent la question de savoir si l’Autorité de régulation aura les moyens nécessaires pour assurer la surveillance des jeux en ligne : la Commission des lois tient à souligner le caractère particulier de l’Internet, qui est appelé à évoluer, et la nécessité que la législation évolue également. Enfin, sur les articles 45 à 50, nous proposerons des amendements tendant à unifier les sanctions prévues pour les exploitants de jeux illégaux, qu’ils soient en ligne ou « en dur ».

M. le ministre. Certains de vos amendements représentent des améliorations réelles, notamment en ce qui concerne le poker, les communes touristiques, dont le dynamisme me tient à cœur, et les moyens de l’ARJEL.

La complexité du sujet tient notamment à la nécessité de faire entrer dans la légalité des sites illégaux dans des conditions déterminées et de leur faire acquitter une fiscalité à laquelle ils échappent aujourd’hui. C’est pourquoi toute solution « mi-chèvre mi-chou » qui permettrait de laisser prospérer une offre illégale serait un échec. Il ne faut pas non plus négliger le contexte juridique européen.

M. le rapporteur. J’aimerais, monsieur le ministre, vous poser deux questions d’ordre général.

Dans quelle mesure la date du 1^er janvier 2010 pourra-t-elle être tenue pour l'ouverture à la concurrence des jeux et paris en ligne et quand les premiers agréments pourront-ils être accordés ?

Par ailleurs, les derniers mois ont été marqués par un déferlement de publicité sur l'ensemble des médias en faveur des sites de jeux et paris en ligne, par l'organisation de tournois de poker sponsorisés par lesdits sites, par l'association de sites de journaux avec des sites de paris sportifs en ligne ouvrant la possibilité à leurs lecteurs de parier sur les événements sportifs. La pression ne peut aller que s'accroissant d'ici à la fin de l'année. Comment le Gouvernement compte-t-il réagir face à de tels comportements ?

M. le ministre. Vous avez raison de poser ces deux questions ensemble, car elles sont liées, les sites de jeux en ligne développant en effet leur publicité, dont les médias et les clubs sportifs sont particulièrement demandeurs dans ces temps difficiles, dans la perspective du vote du projet de loi.

Étant donné les délais de la procédure parlementaire, ce texte ne pourra pas entrer en application en janvier prochain. En tout état de cause, la date butoir sera celle de la Coupe du monde de football.

D’ores et déjà, nous avons demandé que les radios cessent de diffuser des publicités pour les jeux en ligne, nous avons limité l’accès à la publicité de la Française des jeux et du PMU et nous comptons enfin déposer plainte contre ceux qui violent le droit actuel.

Mais la meilleure réponse sera que le texte « sorte » au plus tôt.

M. Yves Censi. Quant aux objectifs et au fond du texte, nous pouvons tous être d’accord. Il part d’un constat partagé : l’ouverture à la concurrence du secteur des jeux en ligne s’imposait pour contrer le développement de l’offre illégale de ces jeux. Nous nous félicitons que l’article 1^er réserve à l’État le monopole des jeux « en dur », contrairement à la philosophie anglo-saxonne. Nous ne comptons pas non plus revenir sur le principe de l’interdiction des jeux en France, sauf exceptions, notamment en faveur de ce que les Anglo-Saxons appellent les charities, pour le financement de la filière équine et le soutien de la filière sportive.

Face à ce constat, le modèle proposé par le projet de loi est celui d’une offre légale attractive, encadrée par une haute autorité, l’ARJEL, disposant d’un pouvoir de sanction. L’équité commande en outre qu’on remette totalement les compteurs à zéro entre opérateurs légaux et sites illégaux et, sur ce point, je ne suis pas sûr que le texte donne entièrement satisfaction.

Enfin, si notre groupe approuve totalement les objectifs de l’article 52, nous nous demandons si la fixation de ces limites ne relève pas de la compétence de l’ARJEL, voire de l’État.

M. Gaëtan Gorce. Ce texte suscite quelques inquiétudes.

Quelles sont les motivations qui poussent le Gouvernement à modifier une législation ancienne et bien établie, régissant un système qui fonctionne plutôt bien ? Le ministre a tout d’abord expliqué cette démarche par l’évolution de la position de la Commission européenne et de la Cour de justice des Communautés européennes, mais celles-ci n’ayant jamais remis en question le monopole, on aurait pu choisir plutôt de consolider ce dernier, d’autant plus que rien ne prouve que l’environnement juridique incertain invoqué par le Gouvernement sera moins incertain lorsque le texte aura été voté.

Il est étonnant que le ministre n’ait pas souligné que la question des jeux est éminemment politique – c’est, sans jeu de mots, une question de « valeurs », au sens moral du terme. La réglementation des jeux a toujours été fixée en fonction de l’idée que l’on se faisait d’une réussite ou d’un profit normaux et de la place du jeu et de l’argent dans la société.

À cet égard, nous avons toujours rappelé les prérogatives de l’État pour des motifs d’ordre public. Alors que plusieurs États européens s’interrogent à la suite de l’évolution de la jurisprudence de la Cour de justice, pourquoi la France ne réaffirme-t-elle pas ces valeurs et, au lieu de déposer bien vite un texte devant le Parlement, pourquoi ne se tourne-t-elle pas vers l’Union européenne et ses partenaires pour demander une clarification politique, comme le suggérait d’ailleurs le rapport rédigé voici un an par M. Myard et M. Blessig ? Il faut savoir quelle conception a l’Union européenne de ces sujets, quel rôle l’Union et les États doivent respectivement jouer et sur quels principes se fonde l’intervention des États.

Je regrette que le gouvernement français renonce à mener cette bataille essentielle sur les valeurs.

J’en reviens à ma question : quelles sont les motivations qui conduisent à cette modification de notre législation ?

Votre deuxième argument, monsieur le ministre – celui de l’efficacité – m’évoque cette réflexion célèbre : « Puisque ces mystères nous dépassent, feignons d’en être les organisateurs. » Il semble que, toujours sans jeu de mots, vous fassiez là un pari aventureux. Vous invoquez la concurrence de services illégaux pour justifier des mesures visant à canaliser ces pratiques illégales. On pourrait attendre de votre part plus de volontarisme politique !

Selon vous, la loi permettra d’encadrer des pratiques qui nous « débordent ». Il y a quelque ironie à vous entendre dire que vous incitez la Française des jeux à faire moins de publicité pour ne pas exciter les pratiques publicitaires illégales des opérateurs qui interviennent déjà en France !

Vous annoncez votre intention d’ouvrir la possibilité de jeu en ligne, en réglementant, fixant des limites, définissant une fiscalité et mettant en place une autorité indépendante. Quelle certitude avez-vous que les règles que vous entendez fixer pour réglementer les paris hippiques, les paris sportifs et poker seront respectées par les opérateurs ? Si elles sont assez sévères pour garantir le respect des principes auxquels nous sommes attachés, nous avons les moyens de faire respecter aussi les règles du monopole, et pourquoi, alors, cette ouverture ? Si, au contraire, les règles ne sont pas assez strictes, elles donneront vite lieu à des débordements et ne nous permettront pas de faire respecter ces principes. Il est frappant d’entendre des candidats opérateurs – qui, en pratique, opèrent déjà – déclarer dans les médias que, si les règles sont trop strictes, ils s’en affranchiront et qu’on ne pourra pas les en empêcher, par manque de moyens techniques et compte tenu de la libéralisation de la législation dans certains pays, avec lesquels l’absence de coopération judiciaire empêchera de sanctionner ceux qui opéreront depuis ces pays. Renoncer à consolider le système du monopole risque donc d’encourager sur Internet jeux légaux et illégaux, sur lesquels nous n’aurons pas réellement de prise.

Du point de vue éthique, est-il normal que des opérateurs puissent être également actionnaires de sociétés qui peuvent être parties prenantes, comme des clubs sportifs ? Quant aux opérateurs qui opèrent déjà illégalement et sous la pression desquels vous semblez agir, je souhaiterais que vous nous confirmiez votre intention de procéder à la désinscription de leurs clients.

Les moyens consacrés à l’addiction sont très limités et il faut évidemment aller plus loin. Êtes-vous prêt à prévoir des obligations plus fortes à la charge des opérateurs, notamment pour financer, outre la prévention, les recherches et les soins ? Si c’est le cas, ces obligations risquent de dissuader bien des opérateurs d’entrer dans le dispositif que vous mettez en place.

L’équilibre économique de l’ensemble pose également question. Le taux des prélèvements étant voué à baisser, l’État espère-t-il retrouver au moins l’équivalent de ces rentrées fiscales par l’augmentation des volumes d’activité ? Le montant de plus de 1 milliard d’euros que la filière sportive et la filière équine récupéreront au titre des prélèvements qui leur seront affectés sera-t-il suffisant ? Je crains que, là encore, on ne joue avec le feu – ce que semble confirmer le rapporteur en proposant de porter ces prélèvements de 1 % à 1,8 %, pour retrouver le niveau actuel.

Je partage, monsieur le rapporteur, vos inquiétudes quant aux risques accrus de tricherie et de fraude, ainsi qu’aux risques pour les filières équine et sportive, mais je ne crois pas qu’il faille modifier la législation française. Il faut au contraire réaffirmer nos principes et nos valeurs, notamment pour faire passer un message clair aux autres États concernés et replacer la Commission européenne dans son rôle, qui est de respecter la volonté des États et de l’Union.

Je rappelle que deux directives, consacrées au commerce électronique et à l’ouverture du marché intérieur des services, ont exclu les jeux en ligne du principe de la libéralisation des prestations. Pourquoi céderions-nous aujourd’hui sous la pression de la Commission ?

M. Charles de Courson. Je tiens à féliciter le Gouvernement de ne pas s’en être tenu à une position conservatrice. Les paris en ligne sont un fait et l’ignorer aurait deux conséquences : une addiction qui ne serait plus encadrée et des pertes fiscales – on estime en effet à 200 millions d’euros le montant des jeux illégaux opérés hors de France. À quoi bon une croisade anti-jeux ?

Le texte pose plusieurs questions.

La première porte sur le niveau des prélèvements. Je rappelle à cet égard que l’Italie a dû abaisser le taux de prélèvement, faute d’avoir pu encadrer le marché illégal. Ne conviendrait-il pas de fixer un taux moins élevé que prévu et de l’adapter progressivement à l’évolution du marché ?

La deuxième question concerne le plafonnement du TRJ, que de nombreux spécialistes considèrent comme une erreur. Ce plafonnement, contre lequel la Commission a rendu un avis circonstancié, est-il eurocompatible ? Par ailleurs, toutes les études montrent que c’est le plafonnement de la mise par joueur, et non pas celui du TRJ, qui permet de limiter l’effet d’addiction.

Quant au droit de propriété, les décisions de justice rendues en la matière montrent bien qu’il n’a pas d’existence. Est-il constitutionnel de vouloir créer un tel droit, comme le prévoit l’article 52 ? Le système mis en place par le Gouvernement me semble très dangereux, car il ouvre la voie à des discussions bilatérales avec certaines fédérations sportives, au détriment du reste du mouvement sportif. Ne vaudrait-il pas mieux adopter le système italien, qui ne reconnaît pas ce droit de propriété et fiscalise le dispositif pour alimenter un fonds national dont le CNOS italien répartit les moyens, ce qui a permis de doubler le montant réparti entre les fédérations ?

En outre, le texte ne semble pas interdire le cumul des fonctions d’organisateur de manifestations et d’opérateur en ligne, ce qui me semble dangereux. Quelle est la position du Gouvernement à cet égard ?

Le troisième thème que je souhaite évoquer est celui de la lutte contre la fraude, dont le débat sur la loi HADOPI a montré la difficulté sur le plan technologique. Qu’en est-il, à cet égard, de la territorialité ? Le blocage efficace des sites est-il technologiquement possible dans le respect des principes constitutionnels ?

Enfin, ne faudrait-il pas étendre la compétence de la police des jeux à l’ensemble de ces jeux pour lutter efficacement contre les différentes formes de fraude dans ce secteur ?

Mme Michèle Delaunay. Je ne m’exprimerai sur ce texte qu’au titre de la santé sociale, en regrettant que la Commission des affaires sociales, à laquelle j’appartiens, n’ait pas été consultée pour avis.

Pour le médecin que je suis, les problèmes d’addiction sont depuis longtemps un sujet d’intérêt et d’inquiétude. La littérature scientifique sur ce sujet est très vaste, mais elle est univoque dans tous les pays.

Monsieur le ministre, présenter ce texte comme une manière de réduire le jeu pathologique est une erreur, car la première méthode pour réduire cette addiction particulière est d’en limiter l’offre – vous l’avez d’ailleurs démontré vous-même en indiquant que le nombre de joueurs augmentait avec l’apparition de nouveaux sites. Il en va de même pour les machines à sous, et je rappelle à ce propos que, lorsque je vous ai interpellé en vue de la réduction des plages horaires d’utilisation de ces machines, vous m’avez répondu, ou fait répondre, lors d’une séance de questions orales sans débat, que cette limitation était inutile, compte tenu de l’apparition prochaine des jeux en ligne. Vous saviez donc que le texte que nous examinerions ne limiterait pas les risques d’addiction.

Pour ce qui est de l’argument selon lequel votre texte permettrait de lutter contre les sites illégaux, nous ne savons que trop, au fond de nos consciences, que ces sites ont les mêmes bénéficiaires que ceux qui vont être légalisés. Les sites illégaux ne se tariront que si les sites légaux sont plus profitables. Même si les gains diminuent, les opérateurs comptent, grâce à la publicité et à l’épidémie prévisible de joueurs, sur des profits plus importants.

Le deuxième régulateur de l’addiction est la connaissance immédiate des pertes possibles. Nous présenterons des amendements tendant à ce que le joueur en soit informé à chaque instant, en inscrivant par exemple sur les machines, comme en Australie, au lieu des gains exceptionnels réalisés, les pertes qui s’y sont accumulées. Aucun des opérateurs, pourtant si prompts à déclarer qu’ils veulent limiter le jeu pathologique, n’a mis en place un tel système.

Le troisième régulateur consiste, comme l’a rappelé M. de Courson, à limiter les mises. Nous devrons également examiner cette possibilité.

En matière de protection des joueurs, on constate plutôt que ces derniers sont laissés dans les mains des opérateurs. Comment celui qui bénéficie des jeux pathologiques en limiterait-il le risque ?

Quant aux revenus fiscaux pour l’État, la question est la même que pour le tabac : sait-on ce que coûtent les soins, les laboratoires de recherche, les services entiers aujourd'hui consacrés à l’addictologie ? Combien coûte la vie détruite d’une personne qui, parce qu’elle ne se sentait pas bien, a risqué, pendant quelques semaines, tout ce qu’elle avait dans des jeux imprudents ? L’une de nos demandes sera donc que la recherche, le soin et la prévention soient confiés à des mains indépendantes, relevant des organismes de santé, et non aux opérateurs de jeux.

La diffusion quasi épidémique qui se prépare risque de provoquer un basculement de la société aussi important que celui qu’a causé l’introduction de l’usure, dont la forme la plus évoluée est le capitalisme.

Enfin, c’est très récemment que nous avons commencé à nous demander dans quel état nous rendrions la planète. Face à l’augmentation des troubles addictifs qui accompagne la mise en place simultanée d’une société « des jeux et du pain » à l’échelle planétaire et d’une élite censée la réglementer, un jour prochain viendra où nous nous demanderons dans quel état nous rendrons l’Homme. N’oublions pas l’écologie « humaine » !

Qui sont donc les véritables bénéficiaires de ce texte ?

M. Jacques Myard. Il est indubitable qu’un texte était nécessaire. L’enjeu n’est pas tant communautaire – car tous les États de l’Union européenne, même les plus libéraux, admettent que les jeux ne sont pas un commerce ou un service ordinaire – que lié au fait que nous sommes entrés dans l’ère de la planète Internet, dans un système économique global, et qu’il n’est plus possible de revenir en arrière.

La question comporte un enjeu économique pour certaines filières sportives, notamment la filière hippique, un enjeu fiscal, un enjeu lié à la criminalité et un autre à la dépendance. De fait, à propos de cette dernière, si la libéralisation des jeux en Australie a rapporté 1 milliard de dollars au fisc australien, les problèmes sanitaires qu’elle a causés en ont coûté 3 milliards.

Les problèmes technologiques sont un autre enjeu essentiel et il faudra nous donner les moyens de les régler.

Les conflits d’intérêt doivent également être résolus. À cet égard, il importe que le droit de propriété sur les spectacles soit renforcé.

Quant aux paris à cote, qui posent des problèmes de criminalité et de fraude, il faudra, à défaut de les interdire, les encadrer.

Enfin, il convient de prévoir un juste retour pour les communes.

Soyons réalistes : le jeu est une réalité qu’il s’agit non pas d’interdire, mais d’encadrer !

Mme Valérie Fourneyron. Comme la Commission des affaires sociales, la Commission des affaires culturelles aurait volontiers donné son avis sur ce projet de loi, notamment en ce qui concerne le sport. Le rôle que l’on souhaite donner aux jeux en matière de financement du sport pose en effet un problème éthique. Il est paradoxal de vouloir financer le sport par une activité économique qui n’est pas sans danger pour l’intégrité des compétitions sportives – le rapporteur en a donné des exemples tout à l’heure – ni pour la santé publique. À l’heure où le sport et la santé sont réunis dans un même département ministériel, il y a de quoi s’interroger.

En matière de financement du sport, on le sait, les promesses faites au cours des dernières années ont été bien peu tenues. Or, avec l’ouverture à la concurrence des jeux en ligne, le produit du prélèvement de 1,8 % destiné au CNDS risque de baisser. Quant au prélèvement de 1 % sur les mises des paris sportifs, il rapportera la somme dérisoire de 10 millions d’euros. Aujourd’hui, le prélèvement sur les jeux de la Française des jeux rapporte au CNDS 163 millions d’euros – une somme plafonnée, et très insuffisante au regard des enjeux. Jean-François Lamour a demandé que le taux de prélèvement sur les mises soit progressivement porté de 1 à 1,8 %, mais il faut aller plus loin.

Une autre question qui se pose est celle de savoir si les paris seront autorisés sur les résultats sportifs uniquement, ou s’il sera possible de parier sur les phases de jeu.

Dans la Commission consultative, le mouvement sportif sera représenté par un seul membre. Il faut absolument augmenter cette participation, mais surtout donner à l’ARJEL les moyens de lutter contre les milliers de sites illégaux existants. Je ne suis pas certaine que les pouvoirs dont disposeront ses sept membres soient suffisants.

Je m’interroge également sur les liens entre organisateurs de manifestations sportives, sponsors et opérateurs de jeux. Quelles seront les compatibilités entre ces différentes fonctions ? Il convient de porter une grande attention à cet aspect, ne serait-ce que pour garantir une redistribution équitable. Les ligues professionnelles de football et les grands tournois de tennis feront sans doute partie des grands bénéficiaires de l’ouverture des paris en ligne. Ne serait-il pas possible de prévoir une mutualisation, à l’instar de ce qui est organisé dans le cadre du Comité national olympique italien ?

Le taux de retour au joueur atteint aujourd’hui 95 % dans les casinos et sur les sites illégaux, mais il est de 61 % en moyenne à la Française des jeux, et seulement de 50 % pour l’Euromillion. Quelle limite comptez-vous fixer à ce taux ? Trop élevé, il risque de favoriser l’addiction ; trop faible, il dissuaderait les opérateurs de sites illégaux de venir sur le marché.

Enfin, quel sera, en termes fiscaux, l’impact de l’ouverture à la concurrence des jeux en ligne ?

M. Nicolas Perruchot. Plutôt que de se demander s’il faut légiférer, je préfère retourner la question : faut-il laisser sans cadre législatif les 500 000 personnes qui jouent chaque jour en ligne depuis un ordinateur situé en France ? La réponse est clairement négative. Il est donc nécessaire d’établir un cadre.

L’ouverture à la concurrence et la régulation du marché des jeux en ligne offrent plusieurs opportunités. La première est économique, certaines études estimant qu’elles permettraient de créer jusqu’à 3 600 emplois par an pendant cinq ans. Dans la période que nous connaissons, il s’agit d’un élément important à prendre en considération.

La deuxième opportunité est fiscale. L’État a en effet prévu une taxation, que l’on peut d’ailleurs juger élevée au regard de ce que pratiquent certains pays européens – je pense à la Grande-Bretagne, à l’Italie ou à Malte.

Enfin, la troisième opportunité concerne un marché, celui des jeux en ligne, qui en France est très loin d’être saturé. Je rappelle que les Français sont des consommateurs modérés de jeux : ils dépensent pour cela 570 euros par an, contre 1 640 euros pour les Anglais et 1 900 pour les Autrichiens. Nous avons donc intérêt à organiser ce marché le mieux possible, de façon que nos concitoyens soient incités, de manière responsable, à faire des paris en ligne.

J’en viens à la dépendance, qui est un phénomène très compliqué. Si elle doit être une raison de s’abstenir d’adopter ce texte, qu’allons-nous faire au sujet des jeux vidéo, des cigarettes, de l’alcool ? Ces fléaux sont en effet des causes beaucoup plus importantes d’addiction. On l’a vu avec le tabac : lorsque l’on a recours à des taxations ou à des contraintes trop fortes, les consommateurs se retournent vers d’autres sources d’approvisionnement, sans que rien ne soit fait contre la dépendance.

Quant au lien, établi par le Gouvernement, entre le taux de retour aux joueurs et la dépendance, il est difficile à prouver. Une étude importante est menée par l’Université de Harvard, aux États-Unis, sur l’addictologie. Il serait intéressant que nous puissions, le moment venu, en connaître les conclusions. Mais on sait d’ores et déjà que le phénomène de dépendance est assez faible dans le domaine des jeux.

En tout état de cause, compte tenu du caractère ouvert du monde de l’internet, toute tentative d’interdire les jeux en ligne serait vouée à l’échec.

M. Jérôme Cahuzac. Je comprends la volonté des pouvoirs publics de légiférer, compte tenu de l’accroissement des activités d’un secteur échappant à toute forme de réglementation. Mais je ne partage pas leur optimisme s’agissant des résultats : comment une législation nationale pourrait-elle encadrer une activité par nature internationale ? Je suis d’ailleurs surpris de voir ce projet défendu par des gens qui, d’habitude, jugent vain d’élever à l’échelle de notre pays des digues destinées à lutter contre certains phénomènes dépassant les frontières.

La plus grande part des activités de jeu en ligne se déroule aujourd’hui hors de tout cadre réglementaire ou législatif, et je ne vois pas en quoi la future loi pourra changer la situation : il suffira que les entreprises se délocalisent.

Je souhaite également insister sur le risque sanitaire, d’ailleurs évoqué par le texte lui-même. Si l’on croit aux vertus du projet de loi, si l’on pense que les entreprises vont rentrer dans le jeu, cela signifie qu’il y aura davantage de joueurs, d’autant que les opérateurs pourront faire de la publicité. Si, au contraire, ces entreprises n’espèrent pas avoir plus de clients, elles n’entreront pas dans le cadre que nous leur proposons. En d’autres termes, soit cette loi est inutile, soit notre pays comptera beaucoup plus de joueurs. Il est donc indispensable d’anticiper les problèmes sanitaires que cela risque d’entraîner. Nous les affronterons à une échéance d’autant plus brève que le dispositif proposé sera un succès.

Il en est de même du point de vue fiscal : si la fiscalité est abaissée – tout en restant, il est vrai, plus élevée qu’ailleurs –, c’est pour qu’elle ne soit pas dissuasive. Dès lors, des recettes constantes signifieraient, là encore, un plus grand nombre de joueurs. Et dans le cas où, au contraire, aucun problème de santé publique ne se poserait, les rentrées fiscales ne seraient pas assurées. Qu’a prévu le Gouvernement dans l’une ou l’autre de ces hypothèses ?

M. Gaëtan Gorce. Serait-il possible d’avoir communication de l’avis rendu en 2007 par la Commission européenne ?

Le Gouvernement affirme avoir déposé plusieurs plaintes pour dénoncer les pratiques illégales. Combien ?

M. de Courson a parlé de « position conservatrice ». Mais un conservateur est quelqu’un qui s’oppose à un progrès. Or personne ne voit dans ce texte de véritable progrès. Au contraire, il est porteur de nombreux risques.

Enfin, Mme Delaunay s’est demandée qui allait bénéficier de ce nouveau dispositif. Mais c’est moins à vous, monsieur le ministre, qu’à l’Élysée qu’il convient de poser la question.

M. le ministre. Plusieurs députés se sont interrogés sur les raisons de légiférer en ce domaine. Même si, en tant que responsables politiques, il nous appartient d’essayer de changer la réalité quand elle ne convient pas, cette réalité s’impose à nous. Internet, à cet égard, est un phénomène dont nous devons tenir compte. Il existe des dizaines de milliers de sites de jeux en ligne, et des centaines de milliers de Français jouent des milliards d’euros dans des conditions non contrôlées.

Or toute tentative de verrouillage se heurte à une réalité juridique fragile, car les tribunaux renvoient systématiquement vers des questions préjudicielles qui n’ont pas encore été tranchées. Nous sommes en outre mis en garde par des procédures d’avis motivé, la dernière nous reprochant de ne pas respecter l’article 49 du Traité. La pire des choses serait donc de ne rien faire.

Certains voudraient se satisfaire du système actuel : deux monopoles biens connus, maîtrisés, qui alimentent l’économie d’un côté, l’État de l’autre. Mais le monde a changé : les murailles que l’on pourrait être tenté d’ériger seront systématiquement contournées.

Nous estimons qu’un jeu maîtrisé, organisé dans des conditions décidées par le législateur, est un phénomène acceptable. À cet égard, je ne partage pas l’avis de Mme Delaunay. Notre ambition est de réformer l’ensemble du système de jeu en France et d’en organiser l’ouverture de façon maîtrisée. De toute façon, même si l’on considère que la meilleure attitude consiste à tout verrouiller, ce ne serait techniquement pas possible.

Ce texte est donc nécessaire, car il vise à adapter notre système de jeux à des médias nouveaux.

À cette occasion, des moyens importants sont consacrés à la lutte contre l’addiction. C’est d’ailleurs la priorité du texte : maîtriser le jeu et éviter les problèmes de délinquance – notamment la fraude et le blanchiment –, mais aussi de dépendance. Et sur ces deux aspects, nous proposons des solutions qui, sans doute, peuvent être améliorées.

Vous nous reprochez, monsieur Gorce, d’avoir agi sous la pression. C’est vrai : nous avons agi sous la pression des associations familiales, qui ne veulent pas voir des enfants accéder à certains sites sans aucun contrôle, du monde sportif, qui en a assez de voir certains sites bafouer l’éthique du sport, et du monde hippique, qui craint la fragilisation de ses ressources. Nous avons tenu compte de leurs remarques, ainsi que de celles des nombreux médecins que nous avons consultés.

Charles de Courson se demande si le niveau des prélèvements n’est pas trop élevé. Dans ce domaine, il n’existe aucune vérité absolue. Nous cherchons à combiner les effets du taux de fiscalité et du plafonnement à 85 % du taux de retour au joueur. Il existe en effet un lien très fort entre addiction et taux de retour : moins on rend de l’argent aux joueurs, moins ils sont nombreux. Ce plafonnement est aussi un moyen de lutter contre le blanchiment.

Vous avez cité l’exemple de l’Italie. Il est vrai qu’elle a modifié le taux de sa fiscalité, mais c’est l’ensemble de son système qui devrait être revu – même si ce pays dispose de très bons moyens techniques pour mettre un terme à l’activité des sites illégaux. Il ne faut pas se limiter au seul problème du niveau de prélèvement.

Il est vrai que la fiscalité est probablement trop élevée pour le poker : au niveau de la marge de l’opérateur, voire au-delà. Alors que le poker en ligne attire de nombreux jeunes, ce fait risque de contribuer au maintien d’une très puissante offre illégale, mais nous y reviendrons lors de la discussion des amendements.

Le droit de propriété est une autre avancée du projet de loi. Il me paraît sain d’accorder ce droit à ceux qui construisent des événements sportifs – même s’il faut éviter que son utilisation ne donne lieu à des dérives. La Commission européenne trouve cette notion intéressante, et le dossier est très suivi par les autres États. Sans doute faudra-t-il regarder comment seront répartis les fruits de ce droit de propriété, mais il appartient aux filières elles-mêmes d’adopter leurs propres méthodes de répartition. L’État ne doit pas se mêler de tout.

Ce sont en fait les opérateurs qui sont contre le droit de propriété, parce qu’il représente pour eux un coût supplémentaire. Mais un tel droit, suffisamment encadré, serait bénéfique pour le mouvement sportif.

Faut-il séparer les fonctions d’organisateur et d’opérateur ? Certainement : c’est une question de déontologie. Mais j’observe que le PMU est organisateur de jeux, et qu’il n’est pas très éloigné des opérateurs. Cela n’a pas posé de problème particulier. Par ailleurs, l’organisateur d’un événement sportif ne peut pas être opérateur de jeux pour cet événement, mais on ne peut pas l’empêcher de l’être pour un événement auquel il ne participe pas.

Nous devons avoir une vision globale des dispositifs de lutte contre la fraude. Or le premier moyen de lutte n’est pas d’ordre juridique ou policier : il consiste à faire entrer dans la légalité des opérateurs importants, qui ont pignon sur rue, afin qu’ils organisent les paris selon un cahier des charges dont le respect sera contrôlé par l’ARJEL. Le fait qu’ils soient autorisés à faire de la publicité leur permettra moins d’attirer de nouveaux joueurs que de prendre des parts de marchés au détriment de leurs concurrents illégaux qui, eux, n’y auront pas accès et sortiront donc affaiblis de la compétition. S’y ajoutent, ensuite, la possibilité de bloquer les transactions financières, le blocage par le fournisseur d’accès, notamment. La lutte contre la fraude n’est efficace que dans son ensemble : un seul dispositif ne suffit pas.

Je trouve vos propos excessifs mais je partage votre état d’esprit, madame Delaunay. Le Gouvernement se soucie également des aspects sanitaires de la question. Vous vous situez néanmoins à un tel niveau qu’il faudrait tout interdire ! On peut prendre plaisir au jeu sans tomber dans l’addiction. Celle-ci se traite non seulement par des dispositifs d’ordre général, mais aussi par des dispositifs spéciaux pour lesquels nous prévoyons des financements indépendants des organisateurs de paris.

Je pense comme Nicolas Perruchot qu’il existe un réel lien entre le TRJ et la dépendance. Nous avons à cet égard lancé une grande étude consacrée à l’addictologie.

Quant aux paradoxes que Jérôme Cahuzac a maniés au sujet de ce texte, ils démontrent son agilité intellectuelle mais ils ne correspondent pas à la réalité. Nous sommes en face d’une situation qui rend nécessaire une évolution de notre droit. Du reste, les autres États nous observent. Tout le monde tâtonne. Ceux qui ont décidé d’une interdiction totale se voient complètement contournés. Ce sujet n’est pas un sujet comme les autres : il a trait à notre ordre intellectuel, à notre sens de la justice, à notre ordre social. À mon sens, le texte constitue une bonne réponse à la situation actuelle.

Nous vous communiquerons les chiffres des plaintes déposées, monsieur Gorce. Il est à noter que plusieurs dirigeants ont été placés en garde à vue. Ç’a été un élément lourd à gérer vis-à-vis de la Commission. Les tribunaux français ne veulent pas prendre position, ils renvoient à l’Europe, et leurs décisions vont dans tous les sens. Aujourd'hui, le droit n’est pas dit. Laisser la situation pourrir serait inacceptable car cela se ferait au détriment des plus faibles.

M. Gaëtan Gorce. C’est l’Europe, dites-vous, qui contribue à cette incertitude juridique. L’argument est classique, mais l’Europe, c’est aussi la France. Depuis 2007, le Gouvernement a-t-il pris des initiatives auprès de l’Union pour demander une clarification politique de la question ?

Vous affirmez également qu’il n’y a pas de moyen terme entre la libéralisation totale et le maintien du monopole. Mais leur ministre de tutelle n’aurait-il pas pu inciter la Française des jeux et le PMU à moderniser leurs pratiques ainsi que leur politique de prévention et de protection ? Cela ouvrait la voie à une alternative plus satisfaisante du point de vue des principes que nous voulons tous défendre.

M. le ministre. Si nous avons besoin d’adapter notre droit, ce n’est pas sous la pression de l’Europe mais sous la pression de la réalité. Il faut en l’occurrence remettre la réalité d’aujourd'hui dans le droit chemin. Pour le reste, il est difficile de se faire une opinion sur la position de l’Europe. J’ignore quelle sera la décision de la Cour de justice à l’encontre des États traduits devant elle. Il est très possible que nous perdions. De toute façon, même si nous gagnons, la réalité nous rattrapera car les sites, forts de leurs moyens techniques, se développeront sans l’encadrement juridique que nous prévoyons dans le texte. Sachant que nous serons perdants si nous adoptons un dispositif verrouillé dont nous n’aurions pas les moyens d’assurer le respect, nous proposons une ouverture maîtrisée.

M. le président Didier Migaud. Nous arrivons aux articles.

EXAMEN DES ARTICLES

Avant l’article premier

La Commission est saisie de l’amendement CF 103 de M. Jacques Myard.

M. Jacques Myard. L’ajout que je propose ici n’est nullement cosmétique. Il se fonde sur la position des États de l’Union européenne telle que je l’ai constatée : tous considèrent que les jeux constituent un domaine spécifique. Lors de l’adoption de la directive relative au commerce électronique et de celle relative aux prestations de services, il a bien été précisé que les jeux n’étaient pas concernés, au grand dam de certains fonctionnaires de la Commission. Ceux-ci se sont en quelque sorte « vengés » en envoyant un avis motivé à treize États.

Il n’est donc pas inutile de rappeler l’article 36 du traité de Rome qui fait exception pour les enjeux d’ordre public, de sécurité publique et de protection de la santé. Le cadre est bien celui du principe de subsidiarité, délimité le cas échéant par la jurisprudence de la Cour de justice sur certains aspects.

M. le rapporteur. L’article 1^er répond à ces inquiétudes, justifiées. Néanmoins, comme l’amendement synthétise les objectifs du texte et adresse en outre un signal à l’Union européenne, j’émets un avis favorable.

M. le ministre. Même avis, cet amendement correspond tout à fait à l’esprit du texte.

La Commission adopte l’amendement.

* *

Article premier

Régime d'encadrement des jeux d'argent et de hasard

Cet article détermine les principes généraux de la régulation par l'État du secteur des jeux d'argent et de hasard, quel qu'en soit le support.

I.– TROIS PRINCIPES DOIVENT GUIDER LA POLITIQUE DE L'ÉTAT DANS LES JEUX D'ARGENT ET DE HASARD

Les alinéas 1 à 4 de cet article (I) posent les fondements de l'intervention publique dans le secteur des jeux d'argent et de hasard. Sont visés indifféremment les jeux traditionnels, dits « en dur », et les jeux en ligne plus directement concernés par le présent projet de loi. Ce régime d'encadrement s'applique donc non seulement aux jeux aujourd'hui légaux (loteries, jeux de grattage de la Française des jeux (FDJ), en dur ou en ligne ; jeux de casino ou de cercle, en dur), proposés par des opérateurs historiques, aux jeux en ligne (poker) sur le point d'être autorisés, mais également à tous les jeux d'argent ou de hasard qui pourraient à l'avenir faire l'objet d'une ouverture à la concurrence.

Même si la rédaction actuelle ne mentionne pas expressément les paris dans le champ du I du présent article, les mêmes principes leur sont applicables dans la mesure où les paris sont des jeux d’argent et de hasard (proposés par la FDJ et le PMU).

Source : Ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique.

Le terme « jeu » peut en effet être pris dans deux sens différents. Dans une acception stricte, il renvoie à la catégorie juridique des « jeux de hasard » mentionnée par la loi n° 83-628 du 12 juillet 1983 et se juxtapose aux autres catégories juridiques textuelles que sont les « loteries » (loi du 21 mai 1836) et les « paris hippiques » (loi du 2 juin 1891), le champ d’application de chacune de ces catégories étant plus ou moins large. Dans une acception large, le mot « jeu » est une notion générique recouvrant ces trois catégories.

Aussi l’intitulé du projet de loi et son article 1^er ne font-ils référence qu’aux « jeux d’argent et de hasard », sans faire référence aux paris, pourtant concernés eux aussi par le texte.

L'objectif de la politique de l'État est double, comme le précise l'alinéa 1. Il consiste, d'une part, à limiter l'offre et la consommation de jeux dans un souci de protection de l'ordre social et, d'autre part, à contrôler l'exploitation de ces mêmes jeux afin de garantir l'ordre public.

Les alinéas 2 à 4 procèdent à l'énumération des principes-cadres qui doivent guider l'État.

En premier lieu, l’État entend prévenir les phénomènes d’addiction pour l’ensemble des joueurs autorisés et protéger les mineurs du jeu d’argent et de hasard en leur interdisant de jouer. Il y a donc bien, à l'alinéa 2, deux objectifs cumulatifs qui ne visent pas les mêmes personnes : la lutte contre l’addiction concerne les joueurs, et l’interdiction de jouer s’applique aux mineurs.

L’État doit également, aux termes de l'alinéa 3, veiller à la régularité des opérations de jeu, ce qui implique d'en assurer à la fois l'intégrité (lutte contre la tricherie), la fiabilité (garantie de paiement effectif des gains) et la transparence (information des joueurs sur les caractéristiques des jeux qui leur sont proposés).

Les jeux d'argent et de hasard n'échappent pas non plus à l'application de la loi pénale. L’État veille à prévenir la fraude (escroquerie), les activités criminelles (trafic de moyens de paiement) et le blanchiment de sommes d'argent illégalement acquises (bénéfices du trafic de drogue, de la fraude fiscale, etc…), conformément à l'alinéa 4.

II.– LES RISQUES D'ATTEINTE À L'ORDRE SOCIAL ET À L'ORDRE PUBLIC JUSTIFIENT UNE RÉGULATION STRICTE DU SECTEUR DES JEUX D'ARGENT ET DE HASARD

Le mode d'organisation du secteur n'est pas fondamentalement modifié par le présent projet de loi. Le principe demeure celui de l'interdiction des jeux d'argent et de hasard, dans la droite ligne de la loi du 21 mai 1836 portant prohibition des loteries qui demeure en vigueur.

L’État se réserve cependant la faculté de déroger au cas par cas à cette prohibition générale, grâce à un régime de droits exclusifs dont le principe est énoncé à l'alinéa 5. Il a donc la possibilité de concéder tout ou partie de ces droits exclusifs à une ou plusieurs personnes physiques ou morales : la réglementation des casinos – par la loi du 15 juin 1907 – ou celle des loteries – par la loi du 29 avril 1930 autorisant les communes à organiser des loteries locales pour l'acquisition de matériel d'incendie et la loi de finances du 31 mai 1933 créant une loterie nationale – ne poursuivaient pas une autre logique.

L'alinéa 6 de cet article ajoute une nouvelle dérogation au profit des jeux en ligne, en prévoyant un régime dans lequel des personnes morales peuvent être agréées aux fins de proposer un ou plusieurs de ces jeux ou paris. Cette fois, les paris sont en effet expressément visés.

La formulation retenue – jeux et paris qui font appel au savoir-faire des joueurs –, assez ambiguë, vise à exclure les jeux de hasard pur qui ne rentrent pas dans le champ de l’ouverture du marché.

Seuls seront ouverts les jeux de hasard faisant intervenir le savoir-faire des joueurs. Parmi ceux-ci, seuls les jeux de cercle seront autorisés, c’est-à-dire les jeux dans lesquels les joueurs jouent les uns contre les autres, et non les jeux de contrepartie dans lesquels les joueurs jouent contre l’opérateur. En effet, parmi les jeux de savoir-faire de contrepartie figurent les machines à sous dites de vidéo poker que le Gouvernement souhaite conserver, à l’instar de toutes les machines à sous, dans l’enceinte des casinos.

Un second critère prévu au même alinéa 6 restreint l'ouverture aux jeux faisant intervenir simultanément plusieurs joueurs. Les jeux en ligne devront faire appel au savoir faire des joueurs et, contrairement aux paris, faire intervenir simultanément plusieurs joueurs. Ces deux critères sont cumulatifs et visent à introduire la notion de jeu de cercle qui est définie plus précisément à l’article 9.

Autoriser les jeux de contrepartie en ligne conduirait à autoriser les machines à sous en ligne, et donc, in fine, tous les jeux de hasard. Un décret, prévu à l'article 9 du projet de loi, précisera les types de jeux de cercle offerts aux internautes. Selon les informations recueillies par le Rapporteur, le Gouvernement n’entend pas aller au-delà des jeux qui sont autorisés aujourd’hui dans les casinos et cercles, c’est-à-dire le Texas Hold’em Poker et le Omaha Poker (dans les cercles).

Le Rapporteur relève enfin que l’exposé des motifs du projet de loi évoque, concernant le présent article, la création par décret d’un comité consultatif des jeux (CCJ). Cette disposition, initialement prévue dans le texte du projet de loi, a été retirée sur l'avis du Conseil d’État après que ce dernier a considéré que la création d’un organe consultatif revenait au pouvoir réglementaire.

Comme l'a annoncé le ministre du budget le 9 avril dernier, ce comité aura pour mission d'assurer la cohérence d'ensemble de la politique des jeux d'argent et de hasard, quel qu'en soit le mode d'organisation et de régulation. Il sera donc compétent à la fois pour les jeux en dur et les jeux en ligne. Le comité centralisera les informations en provenance des autorités de contrôle et des opérateurs de jeux et veillera au respect des objectifs gouvernementaux attachés à la régulation des jeux, en particulier dans les domaines touchant au risque d'addiction. Il disposera d'une compétence particulière sur le jeu responsable.

Ce comité rendra des avis aux différents ministres disposant de pouvoirs de régulation en matière de jeux. Il aura vocation à remplacer les comités existants : le comité consultatif pour le jeu responsable et l'encadrement du jeu (COJER), encadrant les activités de la Française des jeux, et la commission supérieure des jeux, chargée du secteur des casinos. Il aura enfin une compétence particulière sur le pari mutuel hippique.

Dans la mesure où il souhaite en modifier la composition pour y inclure des représentants de l'Assemblée nationale et du Sénat, le Rapporteur estime plus opportun que ce comité – devenu un organisme extraparlementaire – soit créé par la loi et qu'il soit renvoyé au décret pour en détailler plus précisément les membres.

* *

La Commission adopte l’amendement rédactionnel CF 163 du rapporteur.

Puis elle examine l’amendement CF 83 de M. Jacques Myard.

M. Jacques Myard. En précisant que l’intervention de l’État a pour objet de « limiter » l’offre et la consommation des jeux, je crains que l’on ne s’expose au grief de discrimination. Cet amendement vise à remplacer ce verbe par le verbe « encadrer ».

M. le rapporteur. L’objectif du projet de loi est bien de limiter l’offre. L’encadrement est un des moyens pour y parvenir. J’y insiste, le fondement de l’organisation des jeux et de hasard en France, c’est leur interdiction, l’autorisation découlant de dispositions dérogatoires. Avis défavorable.

M. le ministre. Ne pourrait-on écrire : « limiter et encadrer » ?

M. Charles de Courson. Je propose : « limiter en encadrant ».

M. le rapporteur. Je souscris à la proposition du ministre.

M. le président Didier Migaud. L’amendement est donc ainsi rectifié : « Au premier alinéa, après le mot : ‘limiter’, insérer les mots : ‘et d’encadrer’. »

La Commission adopte cet amendement rectifié.

Elle examine ensuite l’amendement CF 104 de M. Gaëtan Gorce.

Mme Michèle Delaunay. Cet amendement vise à insister sur la prévention des phénomènes qui préludent à l’addiction au jeu et sur la co-vulnérabilité, c'est-à-dire le fait que cette addiction en provoque d’autres.

M. le rapporteur. Nous partageons l’objectif de l’amendement mais certains éléments de sa rédaction me semblent assez flous. Peut-on inscrire la « co-vulnérabilité » dans un texte de loi sans avoir défini précisément ce terme ? Peut-être pourriez-vous présenter une nouvelle rédaction en séance publique, madame Delaunay.

M. le ministre. Je suis d’accord avec le rapporteur. Qu’est-ce que le « jeu problématique », par exemple ?

Mme Michèle Delaunay. Le jeu problématique correspond à la phase qui précède le phénomène proprement addictif : on observe que la fréquence et le montant des mises augmentent, par exemple. À ce stade où des signes scientifiquement définis annoncent l’imminence de l’addiction, la prévention est encore possible.

Quant à la co-vulnérabilité, c’est la tendance accrue qu’ont les victimes d’une addiction à subir d’autres addictions. Ainsi, les joueurs en ligne sont plus fréquemment des fumeurs et des buveurs.

M. le président Didier Migaud. Souhaitez-vous retirer votre amendement pour le présenter au titre de l’article 88, madame Delaunay ?

Mme Michèle Delaunay. Oui.

L’amendement est retiré.

La Commission est saisie de l’amendement CF 105 de M. Gaëtan Gorce.

Mme Michèle Delaunay. Cet amendement tend à interdire la publicité en faveur des jeux en ligne sur les sites dédiés à la jeunesse. Il convient de définir, comme pour l’alcool, les conditions d’application, en particulier les formats de publicité autorisés, et d’interdire les fenêtres pop up et autres modes intrusifs.

M. le rapporteur. Nous sommes bien conscients du danger que représentent ces publicités pour la jeunesse. Le Gouvernement a déposé deux amendements portant articles additionnels après l’article 4 qui répondront à vos interrogations, madame Delaunay. Je vous propose donc de retirer votre amendement, qui ne trouve pas tout à fait sa place à l’article 1^er.

Mme Michèle Delaunay. Pourrai-je le présenter à nouveau ?

M. le président Didier Migaud. Vous pourrez, le cas échéant, sous-amender ou déposer plus tard votre amendement au titre de l’article 88.

L’amendement est retiré.

La Commission est saisie de deux amendements, CF 200 du rapporteur et CF 106 de M. Gaëtan Gorce, pouvant être soumis à discussion commune.

M. le rapporteur. L’exposé des motifs du projet de loi mentionne la création d’un comité consultatif des jeux – CCJ –. Il me semble indispensable de rétablir cette disposition qui a été retirée sur l’avis du Conseil d’État. L’amendement propose une composition nouvelle, qui relève du domaine de la loi dans la mesure où elle intègre des membres du Parlement.

Comme l’a annoncé M. le ministre le 19 avril dernier, ce comité aura pour mission d’assurer la cohérence de la politique des jeux d’argent et de hasard, quel qu’en soit le mode d’organisation.

M. Gaëtan Gorce. Mon amendement, quasi identique, insiste sur la nécessité de garantir l’indépendance de ce comité. Cela étant, la proposition du rapporteur peut nous agréer.

M. le ministre. Le problème rencontré est un problème de droit – le caractère réglementaire ou non du sujet. Sur le fond, j’approuve l’amendement du rapporteur.

La Commission adopte l’amendement du rapporteur. En conséquence, l’amendement de M. Gaëtan Gorce n’a plus d’objet.

Puis la Commission adopte l’article 1^er modifié.

* *

Article 2

Définition des différents types de paris

Le présent article dresse une typologie des paris en distinguant, d'une part, selon leur nature entre paris hippiques et paris sportifs et, d'autre part, selon leur forme entre paris mutuels et paris à cote.

I.– LES NOTIONS DE PARI HIPPIQUE ET PARI SPORTIF
SONT PRÉCISÉMENT DÉFINIES

Conformément à l’alinéa 1 de cet article (I), les paris s’entendent de jeux dans lesquels les gains des joueurs dépendent de l’exactitude de leurs pronostics.

Le pari hippique et le pari sportif partagent une caractéristique essentielle puisqu’ils comportent un enjeu monétaire. À l’inverse, l’offre publique de jeux gratuits n’est pas interdite par la loi. Seuls sont visés par la prohibition générale des jeux et des paris, les opérations qui supposent un engagement pécuniaire de la part du joueur.

Ils doivent également reposer sur une épreuve – hippique ou sportive – réelle, ce qui exclut toute possibilité de parier sur des événements virtuels, en particulier les compétitions de jeu vidéo aussi appelées e-sport.

Tous deux portent sur le résultat officiel de l'épreuve. À cet égard, l'article 7 précise qu'un décret déterminera les types de résultats supports des paris et les phases de jeux correspondantes. D'ores et déjà, la mission de préfiguration de l’Autorité de régulation des jeux en ligne a mis en place un groupe de travail avec les fédérations sportives afin de préparer la rédaction d'une liste des éléments pouvant ou non faire l’objet de paris. En revanche, il paraîtrait judicieux au Rapporteur de supprimer le mot « officiel » afin de prendre en compte le résultat annoncé à l’issue de la compétition tandis que le résultat officiel d’une compétition peut être proclamé à l’issue d’un délai parfois long.

La nature de l'épreuve sur laquelle reposent les pronostics distingue néanmoins paris hippiques et paris sportifs.

Ainsi, les paris hippiques portent sur des courses de chevaux légalement organisées, c'est-à-dire celles dont le calendrier proposé par les sociétés mères (le Cheval français et France-Galop) a été approuvé par le ministre chargé de l'agriculture, comme le prévoit l'article 6 du projet de loi. Ces réunions peuvent se dérouler en France ou à l'étranger ; le Paris mutuel urbain (PMU) est d'ailleurs déjà autorisé à organiser la prise de paris sur des courses étrangères et pour certaines d’entre elles les paris sont enregistrés en masse commune ⁽²⁸⁾.

Les paris sportifs, définis par déduction, portent sur toutes les autres compétitions (l'expression utilisée à l'article 7 paraît plus précise que celle d' « épreuves »), quels que soient la discipline sportive concernée et le pays de localisation. Sont donc concernées, au premier chef, les compétitions sportives françaises à l'issue desquelles sont délivrés les titres internationaux, nationaux, régionaux ou départementaux, mentionnés à l'article L. 131-15 du code du sport, pour lesquelles les fédérations sportives délégataires disposent d'un monopole d'organisation. Dans le silence de la loi, n'importe quelle autre manifestation sportive compétitive est néanmoins susceptible d'entrer dans le champ des paris sportifs, en particulier toutes celles donnant lieu à remise de prix.

II.– LES PARIS SE DISTINGUENT ÉGALEMENT, SELON QU'ILS SONT EN LA FORME MUTUELLE OU À COTE FIXE

Comme le suggère son appellation, le pari mutuel défini à l'alinéa 2 fait jouer les parieurs les uns contre les autres : c'est la répartition des mises sur les différents compétiteurs qui établit la cote de chacun d'entre eux. Le pari mutuel est donc un pari à cote variable contrairement au pari à cote fixe.

L'ensemble des sommes jouées par les parieurs sur la course, quel que soit le compétiteur sur lequel ils ont misé ⁽²⁹⁾, est regroupé en une masse unique de laquelle sont déduits à la fois les prélèvements au profit de la filière (pour les paris hippiques, au profit des sociétés de courses), les frais de gestion et d'organisation de l'opérateur de paris (sa marge brute) ainsi que les prélèvements fiscaux et sociaux. La masse restante est partagée entre les parieurs gagnants. Dans ce cas, le rapport du pari se calcule en divisant la masse à partager par le total des enjeux gagnants, ce qui permet de calculer les gains pour chacun des parieurs gagnants.

Dans le système mutuel, l’opérateur de pari a donc un « rôle neutre et désintéressé quant au résultat du pari » qu’il propose dans la mesure où il est rémunéré à la commission sur les enjeux collectés. À l’inverse, un opérateur de pari à cote fixe est intéressé au résultat de la compétition, dans la mesure où il joue contre le joueur à qui il propose un pari sur lequel il aura fixé lui-même la cote : la perte du joueur constitue alors le revenu de l’opérateur. La mention expresse dans la loi du rôle neutre et désintéressé des opérateurs de paris mutuels doit permettre de mieux différencier les deux formes de paris.

Le pari à cote fixe, que définit l'alinéa 3, est un pari dans lequel le montant des gains est déterminé en fonction d'une cote donnée par l'opérateur qui est personnellement tenu au paiement des gains aux joueurs. Ce type de pari repose sur le principe de la contrepartie : le montant maximum du gain éventuel est fixé lors de la conclusion du pari, la cote étant comprise comme un coefficient traduisant les possibilités de gain. L'organisateur conclut donc un pari avec chaque parieur individuellement mais il tente d'évaluer le rapport gain/perte de telle façon qu'il puisse équilibrer sa comptabilité et qu'il bénéficie en principe d'un gain. C'est pourquoi, bien que qualifiées de fixes, ces cotes peuvent légèrement fluctuer en fonction de la masse de paris enregistrés sur chaque événement ; cependant, une fois le pari pris, la cote devient ferme et définitive pour le joueur.

Ces cotes sont proposées par l'opérateur avant ou durant la manifestation sportive. Dans ce dernier cas – ce type de pari est nommé live betting – les cotes sont réactualisées en permanence en fonction de l'évolution du match ou de la course. Le Rapporteur déduit de la rédaction du présent article, combinée avec celle de l'article 4, que le pari en direct (live betting) sera autorisé puisque même si la cote n’est pas définitive au moment du pari, le montant de la perte maximum (c'est-à-dire le montant de la mise) est connu du joueur.

Le projet de loi, comme l'a confirmé le Gouvernement, n’interdit pas non plus les bourses aux paris (exchange betting ou peer-to-peer) grâce auxquelles les parieurs s'échangent des cotes grâce à l'interface proposée par un opérateur en ligne. Cependant, la rédaction actuelle de cet article indique qu’un opérateur en ligne autorisé doit proposer aux joueurs « son évaluation des probabilités des survenances des résultats », autrement dit sa cote. Cette rédaction peut paraître restrictive par rapport à la notion d’exchange betting et pourrait être élargie par souci de clarification.

* *

La Commission est saisie de l’amendement CF 202 du rapporteur.

M. le rapporteur. Cet amendement vise à supprimer le mot « officiel », car ce qui est à prendre en compte pour définir l’objet du pari n’est pas le résultat officiel, qui peut être proclamé après un délai très long, mais le résultat annoncé à l’issue de la compétition. Le principe des paris et jeux en ligne est en effet de rémunérer très rapidement le compte du joueur gagnant. Attendre le résultat officiel pourrait rendre ce dispositif inopérant.

M. le ministre. Je suis d’accord.

Mme Valérie Fourneyron. Que se passe-t-il si le résultat officiel est différent du résultat précédemment annoncé ? Est-ce le détenteur du droit de propriété de l’événement qui est responsable, est-ce l’opérateur ?

M. le rapporteur. C’est l’opérateur qui aura validé les résultats. À lui, ensuite, d’accomplir ou non un geste commercial envers les parieurs. L’organisateur de l’événement n’est pas en cause.

M. le ministre. Il arrive que le résultat officiel soit prononcé un an après la compétition. Ce qui compte, c’est le résultat annoncé.

M. le président Didier Migaud. Voilà qui ouvre la voie à de nombreux contentieux. Les avocats vont se régaler !

La Commission adopte cet amendement.

Puis elle adopte les amendements rédactionnels CF 164 et CF 165 du rapporteur.

Elle est saisie de l’amendement CF 15 de M. Nicolas Perruchot.

M. Nicolas Perruchot. Il s’agit d’un amendement de précision. En effet, conformément aux dispositions de l’article 39 modifiant l’article 302 bis ZL du code général des impôts, le prélèvement est dû au titre des sommes engagées. Or, les termes « enjeux collectés » intègrent les paris remboursés aux parieurs avant les calculs de répartition et sur lesquels les prélèvements ne sont pas applicables. Aussi est-il proposé de retenir les termes « sommes engagées ».

M. le rapporteur. C’est une précision utile. Avis favorable.

M. le ministre. Avis favorable.

La Commission adopte cet amendement.

Puis elle examine l’amendement CF 16 du même auteur.

M. Nicolas Perruchot. Il s’agit là encore de précision. Les termes « marge brute » semblent, du point de vue comptable, impropres et contraires au principe de neutralité de l’opérateur de pari mutuel. Ce qui revient à l’opérateur est le solde restant des sommes engagées après déduction des gains versés aux parieurs et des différents prélèvements et versements de toute nature. C’est pourquoi l’amendement propose d’utiliser le terme « part ».

M. le rapporteur. Avis favorable.

M. le ministre. Même avis.

La Commission adopte cet amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CF 107 de M. Gaëtan Gorce.

M. Gaëtan Gorce. Par cet amendement, nous souhaitons marquer notre désapprobation face à la possible généralisation du pari à cote en matière de pari sportif. En effet, l’opérateur a un intérêt direct dans le résultat du pari à cote et cela peut l’inciter à des pratiques irrégulières.

M. le rapporteur. Le pari à cote sur des événements sportifs existe déjà en France : « Cote et match » de la Française des jeux, par exemple. De plus, c’est la forme de pari la plus répandue dans le monde. Si l’on veut réussir une ouverture pragmatique, on ne peut interdire aux opérateurs de la pratiquer.

Quant aux risques de tricherie, ils n’épargnent pas le pari mutuel, on l’a vu dans le passé.

Dès lors que l’ARJEL en vérifiera la bonne gestion, le pari à cote doit trouver sa place en France.

J’émets donc un avis défavorable.

M. le ministre. Même avis pour les mêmes raisons. Le pari à cote n’est pas, en lui-même, porteur de tous les défauts. Dès lors que ce modèle économique, qui est celui de tous les grands opérateurs, ne semble pas comporter de faiblesses trop importantes, l’encadrement proposé devrait suffire. Si l’on ne fait pas preuve de ce réalisme, on risque d’être confronté à une offre qui restera illégale. Enfin, il serait difficile d’expliquer à la Commission européenne que nous approuvons le pari à cote lorsqu’il est organisé par la Française des jeux et que nous le désapprouvons lorsqu’il est organisé par d’autres.

M. Gaëtan Gorce. Le ministre et le rapporteur viennent de nous confirmer que nous entrons dans un engrenage. Malgré les risques qu’il comporte, vous défendez le pari à cote, simplement pour correspondre à la réalité. Votre projet de loi, loin de réglementer et d’encadrer, ouvre la porte à de nouvelles dérives.

D’autre part, on ne peut comparer la Française des jeux, dont le ministère du budget contrôle le fonctionnement et l’intégrité des agents, et les opérateurs privés qui se présenteront sur le marché, aussi sympathiques soient-ils.

Mme Valérie Fourneyron. Faute de supprimer l’alinéa 3 dans sa totalité, supprimons au moins la possibilité offerte à l’opérateur de proposer des cotes aux joueurs au cours du déroulement de la compétition, car c’est précisément ce qui génère des conflits d’intérêts.

M. Yves Censi. Il ne faut pas diaboliser le pari à cote, dont les règles du jeu ne sont pas immorales. Il suffit simplement qu’elles soient respectées. Je rappelle à nos collègues socialistes que c’est en 2001 que la Française des jeux a été autorisée à utiliser le pari à cote pour le football, alors que Lionel Jospin était Premier ministre...

M. Gaëtan Gorce. On ne peut pas dire que M. Jospin ait été très joueur !

M. le ministre. Il ne s’agit pas d’interdire le pari en direct mais de savoir sur quoi porte le pari. Les Fédérations sont parfaitement en mesure de déterminer s’il convient de parier, par exemple, dès lors qu’un match a commencé, afin d’éviter tout risque de manipulation et de corruption. Il appartiendra donc à l’ARJEL, en liaison avec les Fédérations, de définir l’assiette du pari.

M. le rapporteur. Le live betting doit être strictement encadré, et l’ARJEL interdira tout pari qui procéderait d’une démarche négative. Mais ce live betting – le pari en direct – n’est que l’un des aspects du pari à cote. Le projet de loi a pour but de contrôler une pratique qui, si elle n’était pas encadrée, se développerait sous des formes illégales. Les Fédérations prendront part, aux côtés de l’État, à la définition des paris et des compétitions.

Mme Aurélie Filippetti. Vous nous refusez le droit de réguler ou d’interdire des pratiques au motif qu’elles existent déjà dans l’offre illégale, mais votre dispositif n’asséchera pas l’offre illégale. Aligner la loi sur de telles pratiques n’est pas satisfaisant pour les législateurs que nous sommes. Par ailleurs, il est clair que nous ne pouvons mettre sur le même plan la Française des jeux et les opérateurs privés qui agiront demain sur Internet.

M. le ministre. Le pari à cote n’est pas un pari à risques dès lors qu’il fait l’objet d’une régulation. D’ailleurs, la plupart des pays, excepté les Pays-Bas, le permettent. Si le pari mutuel, qui s’est imposé dans le domaine des courses de chevaux, est une tradition que nous entendons conserver, nous voulons laisser aux opérateurs la liberté d’organiser les autres formes de jeu comme ils l’entendent. Les organisateurs de paris sportifs restent libres de choisir le pari mutuel, à partir du moment où ils respectent le cahier des charges. Pourquoi interdire le pari à cote, s’il ne contient pas de vices cachés ?

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CF 84 de M. Jacques Myard.

M. Jacques Myard. J’ai trouvé l’argumentation du rapporteur laborieuse. Le pari à cote était très en vogue au XIX^e siècle, mais il générait de telles fraudes, en particulier sur les paris hippiques, que l’État a décidé de l’interdire et d’instituer le Pari mutuel urbain. En Angleterre, où les paris à cote sont autorisés, une course sur quatre est encore l’objet de fraudes. Le problème du pari à cote, certes plus excitant pour les joueurs que les autres formes de paris, c’est que l’organisateur, partie prenante du pari, a intérêt à ce que les parieurs perdent.

Le pari à cote pose un autre problème. Si, comme le souhaite le Gouvernement, les paris hippiques sont organisés par le PMU, ceux-ci ne représentant qu’une sous-catégorie des paris sportifs, nous serons en désaccord avec la législation communautaire, qui nous reprochera d’interdire les paris à cote sur les courses hippiques tout en les autorisant sur les paris sportifs. N’importe quel bookmaker pourra alors porter devant la Cour européenne une question préjudicielle pour étendre les paris à cote aux paris hippiques. Mieux vaut donc interdire les paris à cote.

M. le rapporteur. Dans son avis circonstancié relatif au projet de loi, la Commission européenne ne remet pas en cause la possibilité de maintenir le pari mutuel pour les courses hippiques et, pour les paris sportifs, de choisir le pari à cote. Actuellement, le propriétaire d’une écurie peut parfaitement engager des paris, dans le cadre du PMU, sur son propre cheval.

M. Jérôme Cahuzac. Et le faire perdre ?

M. le rapporteur. M. Myard a du reste déposé un amendement 100 à l’article 53, visant à permettre au PMU de changer d’objet social et de générer des paris sportifs à cote. Vous voyez bien, monsieur Myard, que cette pratique n’est pas dangereuse ! Le pari à cote, s’il est bien encadré, ne pose pas de problèmes éthiques.

M. le ministre. Contre l’amendement. Nous sommes parvenus à un texte équilibré, qui protégera la filière hippique.

M. Jacques Myard. La Cour et le droit communautaire appuient leurs décisions sur des catégories. Par ailleurs, l’amendement que j’ai déposé à l’article 53 n’a rien à voir : s’il tend à ce que le PMU puisse proposer des paris sportifs, il n’évoque pas la forme que doivent prendre ces paris. Votre argument n’est donc pas pertinent.

Enfin, je suis intimement convaincu d’une chose : ce n’est pas parce que la Commission ne s’est pas prononcée que les bookmakers ne nous feront pas un procès ! La Commission n’est pas maîtresse de l’ensemble du monde du jeu, et rien n’empêchera les opérateurs d’utiliser la procédure de la question préjudicielle prévue par l’article 177 du traité européen.

Si vous autorisez les paris à la cote pour les paris sportifs tout en les interdisant sur les paris hippiques, le système éclatera.

M. Jérôme Cahuzac. Le rapporteur, en effet, est peu convaincant. Tout d’abord, il confond la Commission européenne et la Cour de justice : la première applique les traités, tandis que la seconde les interprète. Jamais la Cour de justice ne s’est fondée sur des avis motivés ou circonstanciés de la Commission. Vous apportez donc une réponse inadaptée à la crainte, que j’estime fondée, de notre collègue Myard.

Quant au propriétaire qui parie sur son propre cheval, M. Myard a raison de rappeler que ce n’est pas lui qui organise le pari. Ce qu’il craint, c’est précisément que les organisateurs des paris aient une influence sur les résultats, ce qui n’est pas le cas actuellement. J’ignore si tel ou tel opérateur posera une question préjudicielle, mais le risque est réel, et connaissant l’incertitude du droit européen et l’absence totale de références de la Cour de justice européenne, j’invite mes collègues à la plus extrême prudence.

Mme Aurélie Filippetti. Le pari à cote, très attractif pour les joueurs, bat en brèche l’argument selon lequel il faut maintenir un monopole, même partiel, afin d’éviter la prolifération des jeux et de lutter contre l’addiction. Si la France ne mène pas une véritable politique en ce sens, pourquoi maintenir ce monopole ?

M. le rapporteur. Nous voulons mettre en place une offre légale diversifiée, bien encadrée, tant sur le plan fiscal qu’en matière de lutte contre l’addiction et de prévention, ceci afin d’assécher l’offre illégale.

Il faut considérer non pas les mesures du projet prises séparément, mais sa cohérence globale. Il est en mesure de rendre économiquement viable l’activité d’opérateur de jeux, de lutter contre l’addiction et de conserver l’activité du jeu dans notre pays.

M. le ministre. Si nous avons favorisé le poker, c’est pour éviter le développement des machines à sous, génératrices de comportements addictifs. Le type de pari est plus important que la façon dont ils sont organisés. Nous avons également souhaité plafonner le taux de retour aux joueurs. Quelle que soit l’organisation des jeux que nous choisirons, nous aurons à faire face à des contentieux, car les intérêts en jeu sont considérables.

La Commission rejette l’amendement CF 84.

Elle examine ensuite l’amendement CF 201.

M. le rapporteur. Le projet de loi n’interdit pas le betting exchange – bourse aux paris sportifs – qui se rapproche du pari mutuel auquel vous êtes, les uns et les autres, plutôt favorables. Dans ce cas, l’opérateur n’est qu’une plateforme logistique, dont le rôle est de mettre en relation deux parieurs, généralement expérimentés. Les Anglais et, plus récemment, les Italiens, ont mis en place le betting exchange, sous la surveillance d’une autorité semblable à l’ARJEL. Dans la rédaction du projet de loi, l’opérateur fournit « son » évaluation. Or, il doit pouvoir proposer aux joueurs « une » évaluation : tel est l’objet de cet amendement de précision, qui permet de clarifier le dispositif en permettant aux bourses aux paris sportifs de trouver leur place dans l’offre de jeu.

M. le ministre. Je suis favorable à cette clarification.

M. Yves Censi. Ne diabolisons pas le pari à cote. Ce qui le caractérise, ce n’est pas que l’opérateur joue contre le joueur mais que le lot soit défini à l’avance. Dans le pari mutuel, le montant du gain dépend du nombre de gagnants ; dans le pari à cote, l’opérateur s’engage à payer un montant s’élevant à plusieurs fois la mise du parieur, qui sait par avance combien il va gagner. Cela dit, la cote peut être calculée, et les gains distribués lors d’un pari mutuel diffèrent peu de ceux du pari à cote.

En revanche, vous avez raison de diaboliser les arnaques. Le pari à cote sera parfaitement contrôlé et ne présentera de risques ni pour les joueurs, ni pour les opérateurs, ni pour les organisateurs, mais des arnaques peuvent toujours subvenir. Notre collègue Gaëtan Gorce nous reproche de nous contenter de nous adapter à la réalité. Ce que nous voulons, c’est donner un cadre juridique au jeu, faire en sorte qu’il soit équitable pour l’ensemble des participants et que l’État ne soit pas lésé.

M. Charles de Courson. L’opérateur aura-t-il le droit de procéder à plusieurs évaluations des probabilités pour la même manifestation – par exemple une à 50 et une autre à 70 ?

M. le rapporteur. Oui. Le même opérateur peut faire plusieurs offres, cela ne pose aucun problème. S’il se fourvoie, tant pis pour lui. Le joueur, lui, choisira l’offre la plus proche de son analyse. Le but de l’amendement n’est pas de restreindre le nombre d’évaluations possibles pour l’opérateur, mais de lui permettre de n’être qu’une simple plateforme, l’évaluation émanant non pas de lui mais du parieur.

M. Nicolas Perruchot. Imaginons un pari sur un score de deux buts à zéro. Il ne peut y avoir qu’une seule cote par opérateur sur ce score. Un opérateur ne donne jamais deux possibilités de pari sur le même score.

La Commission adopte cet amendement, ainsi que l’article 2 modifié.

* *

Article 3

Interdiction générale du jeu des mineurs

Cet article confirme l'interdiction faite aux mineurs de participer à des jeux d'argent et de hasard, qu'il s'agisse de jeux ou de paris, en dur ou en ligne. Ce faisant, il confère valeur législative à cette interdiction qui était jusqu'à présent fixée par voie réglementaire.

L’article 4 de l’arrêté du 13 septembre 1985 portant règlement du pari mutuel prévoyait également que « les personnes mineures ne sont pas autorisées à engager des paris et l'accès des guichets sur les hippodromes et de ceux situés dans les établissements habilités à recueillir les paris en dehors des hippodromes leur est interdit ».

Les jeux de paris et de pronostics sportifs ainsi que les jeux de loterie n'ont été que tardivement interdits aux mineurs, même émancipés, le 1^er juillet 2007 en application du décret n° 2007-728 du 7 mai 2007 relatif à l'organisation et à l'exploitation des jeux de pronostics sportifs autorisés par l'article 42 de la loi de finances pour 1985 (qui a modifié le décret n° 85-390 du 1^er avril 1985) et du décret n° 2007-729 du 7 mai 2007 relatif à l'organisation et à l'exploitation des jeux de loterie autorisés par l'article 136 de la loi du 31 mai 1933 et par l'article 48 de la loi n° 94-1163 du 29 décembre 1994 (qui a modifié le décret n° 78-1067 du 9 novembre 1978).

Simultanément, une modification du règlement général des jeux de La Française des jeux (FDJ) offerts par Internet, publiée au Journal officiel du 27 juin 2007, a prévu que, lors de leur inscription sur le site de la FDJ pour jouer en ligne, les joueurs devaient fournir par courrier une copie d’une pièce d’identité avant que leur code confidentiel ne soit activé. Jusqu’alors, l’inscription était possible dès lors que les joueurs attestaient de leur majorité par une déclaration sur l’honneur. La FDJ s’est également engagée à ce qu’une mention indiquant que « la vente des jeux est interdite aux mineurs » soit apposée de façon visible sur tous les présentoirs de son réseau physique de points de vente.

À leur tour, les opérateurs agréés de jeux ou de paris en ligne seront soumis à cette interdiction, déjà observée par les opérateurs historiques pour leurs activités en dur et en ligne. L'article 20 en tire les conséquences en imposant aux titulaires de l'agrément délivré par l'Autorité de régulation des jeux en ligne l'obligation de faire obstacle à la participation des mineurs même émancipés à des activités de jeu ou de pari.

Trois exceptions à cette interdiction générale sont néanmoins ménagées au profit des loteries locales de bienfaisance visées à l'article 5 de la loi du 21 mai 1836 portant prohibition des loteries, des lotos traditionnels visés à l'article 6 et des loteries foraines visées à l'article 7. Le Gouvernement souligne en effet, dans l'exposé des motifs du présent projet de loi, que ces loteries impliquent toutes des mises et des gains très limités et qu'elles sont, par nature, destinées à un public familial.

* *

La Commission examine l’amendement CF 108 de M. Gaëtan Gorce.

Mme Michèle Delaunay. Il s’agit des moyens permettant de s’assurer que le joueur n’est pas un mineur.

M. le rapporteur. Je suis entièrement d’accord sur le principe, mais cet amendement est satisfait à l’article 12.

Mme Michèle Delaunay. Qui est beaucoup moins précis.

M. le ministre. Ces précisions sont du niveau réglementaire. En revanche, je pourrai vous donner des garanties en séance, ainsi que le projet de cahier des charges.

M. le président Didier Migaud. Restons dans le domaine de l’article 34 de la Constitution !

L’amendement est retiré.

La Commission adopte l’article 3 sans modification.

* *

Article 4

Encadrement de l'offre de paris sportifs à cote

Cet article limite les types de paris sportifs à cote qui peuvent être proposés au public.

L’objectif de la rédaction proposée est explicitement d’interdire le spread betting qui peut être défini comme un pari pour lequel le joueur ne connaît pas à l’avance le montant de sa perte maximale et peut donc subir des pertes financières significatives sans avoir conscience du risque encouru.

Avec ce type de pari, le joueur mise sur le fait que le nombre total d'actions lors d'une rencontre sportive (par exemple le nombre de buts ou de tirs cadrés au football) se situera au-dessous ou au-dessus d'un certain niveau, représenté par une fourchette.

Quand son pronostic est au-dessus de la fourchette, le joueur est dit acheteur du pari et son gain (ou sa perte) est calculé en fonction de l'écart entre le total d'actions constatées et le nombre haut de la fourchette. Quand son pronostic est au-dessous de la fourchette, le joueur est dit vendeur et son gain (ou sa perte) est calculé en fonction de l'écart entre le nombre bas de la fourchette et le total d'actions constatées.

EXEMPLE DE SPREAD BETTING

Un joueur veut parier 50 € sur le nombre de tirs cadrés durant le match Paris - Marseille. Un site illégal de paris en ligne lui propose la fourchette [3-4].

S'il choisit d'être « acheteur », c'est que le joueur estime qu'il y aura plus de 4 tirs cadrés.

Hypothèse n° 1 : Il y a 2 tirs cadrés pendant la rencontre

Les pertes du joueur sont de 50 € x (4 - 2) = 100 €

Hypothèse n° 2 : Il y a 6 tirs cadrés pendant la rencontre

Les gains du joueur sont de 50 € x (6-4)= 100 €

S'il choisit d'être « vendeur », c'est que le joueur estime qu'il y aura moins de 3 tirs cadrés.

Hypothèse n° 1 : Il y a 2 tirs cadrés pendant la rencontre

Les gains du joueur sont de 50 € x (3- 2) = 50 €

Hypothèse n° 2 : Il y a 6 tirs cadrés pendant la rencontre

Les pertes du joueur sont de 20 € x (6-3)= 150 €

Dans les deux cas, le gain peut être très important si l'écart est largement en la faveur du joueur. Mais à l'inverse, le joueur ne peut pas savoir à l'avance combien il peut perdre, car la perte dépend de l'écart en sa défaveur. Dans les paris à cote fixe traditionnels, le joueur sait qu'il ne gagnera pas plus que ce que prévoit la cote et, surtout, il connaît le montant maximal de sa perte, c'est-à-dire la totalité de sa mise.

Au Royaume-Uni, où il est légal, le spread betting ne relève pas de la législation sur les jeux d’argent et de hasard mais des règles relatives aux marchés financiers dans la mesure où il s'apparente à un contrat à terme. Le Rapporteur n'est pas favorable à son introduction en France et rappelle que ce type de pari est interdit à Malte et en Italie. Il estime cependant que la rédaction retenue, qui vise le montant maximum de la perte potentielle, pourrait être contournée par la mise en place d’un simple mécanisme de plafonnement de la perte, comme cela se pratique couramment pour le spread betting sur le championnat de basket NBA aux États-Unis. Il lui paraîtrait donc plus opportun de viser plus largement les paris pour lesquels les joueurs peuvent subir une perte supérieure à leur mise.

En l'absence d'une interdiction expresse par la loi, pourront être autorisés toutes les autres formes de paris à cote fixe.

Le texte, dans son esprit, n’interdit ainsi pas le betting exchange (encore appelé bourse aux paris, ou peer to peer, P2P), qui consiste à échanger des paris sportifs entre les parieurs grâce à l'interface proposée par un opérateur en ligne.

EXEMPLE DE BETTING EXCHANGE

Hypothèse n° 1 : Un joueur souhaite parier sur le match de rugby Clermont – Stade français, les côtes offertes par les opérateurs sont par exemple 1.77 3.00 4.70. Sur un site de betting exchange, il trouve pour le match nul une cote de 3.10 offerte par un autre joueur dans la limite de 50 euros. Le fonctionnement est le même que pour un pari avec les cotes de l'opérateur mais que la cote proposée ici est meilleure. Le joueur ne paye pas de commission dans cette hypothèse, car c'est l'autre joueur (celui qui a offert les paris) qui paie une commission à l'opérateur qui propose le site.

Hypothèse n° 2 : Si la cote de 3.10 ne convient pas au joueur (qui préférerait une cote de 3.20), il peut alors faire une réservation de cote. Il indique alors au système qu'il veut parier 10€ sur le match nul à une cote de 3.20. Si un autre joueur fait une offre à 3.20 pour le match nul, les paris du premier joueur seront automatiquement placés. Si personne n'offre de cote à 3.20, le premier joueur récupérera son argent. Il ne lui a donc rien coûté d'essayer d'obtenir des cotes très avantageuses.

Hypothèse n° 3 : Dans ce cas, le joueur veut jouer le rôle de bookmaker. S'il n'envisage pas la victoire du Stade français, le joueur va proposer aux autres de parier sur la victoire de cette équipe pour une cote de 4.90 car il y a déjà des offres à 4.80. Il lui est alors demandé d'entrer le montant maximum qu'un autre joueur pourra miser sur sa côte (10€ par exemple) ainsi que la cote offerte (4.90) : cela veut dire que si un autre joueur place une mise de 10€ sur sa cote et que le Stade français finalement l'emporte, la somme engagée par le premier joueur sera égale à 49€ plus la commission de l'opérateur (environ 5%) ; en revanche, s'il y a match nul ou victoire de Clermont, le joueur gagne 10€ moins les commissions.

Les paris portant sur plusieurs résultats et/ou rencontres et dans lesquels, pour gagner, toutes les sélections doivent être exactes (parlays) ne sont pas non plus interdits par la loi.

Le live betting, consistant à parier pendant le déroulement d'une manifestation sportive, est expressément prévu par l'article 2.

EXEMPLE DE LIVE BETTING

Le match Lyon - Marseille débute, en direct, avec des côtes de 2 pour Lyon et 3 pour Marseille. Au cours de la première période, l'Olympique Lyonnais marque un but et mène au score ; la côte de Lyon passe à 1.5 et il est donc moins intéressant de parier sur cette équipe car le gain sera moindre.

À ce moment, un joueur pense que Marseille a quand même de grande chance de remonter au score et même de remporter le match alors que la côte de cette équipe a nettement augmenté passant de 3 à 4 : il parie donc 20€ sur la victoire de l'OM.

L'Olympique de Marseille rattrape finalement son retard et la cote correspondant à une victoire de Marseille redescend à 3. Le pari du joueur est cependant toujours compté sur une cote à 4 et si Marseille gagne il touchera 80€. De même, les paris à handicap qui prennent en compte la différence de niveau entre deux équipes en attribuant un handicap à l'équipe favorite, ou encore un avantage à l'équipe considérée comme la plus faible – déjà pratiqués par la Française des Jeux – seront autorisés.

Les catégories de paris sportifs et hippiques autorisés seront précisément déterminées par décret, comme le prévoit l'article 8.

* *

La Commission examine l’amendement de suppression CF 111 de M. Gaëtan Gorce.

M. le rapporteur. En supprimant cet article, vous installez tout bonnement les paris à la fourchette !

L’amendement est retiré.

La Commission est saisie de plusieurs amendements en discussion commune : le CF 18 de M. Nicolas Perruchot, le CF 85 de M. Jacques Myard, le CF 113 de M. Gaëtan Gorce et le CF 203 du rapporteur.

M. Nicolas Perruchot. Mon amendement vise à interdire les paris sportifs à la cote pour lesquels le montant maximum de la perte potentielle est supérieur à la mise. Les pertes, dans les paris à fourchette, peuvent en effet être extrêmement lourdes.

M. Jacques Myard. Il faut interdire ce type de paris extrêmement dangereux.

M. Gaëtan Gorce. Je suis du même avis.

M. le rapporteur. Nous voulons tous interdire les paris à fourchette. En revanche, vos amendements offrent une possibilité de contournement aux opérateurs, à qui il suffirait de plafonner la perte éventuelle. Je vous propose donc une rédaction qui impose de connaître le montant exact de la perte potentielle et écarte donc définitivement les paris à fourchette.

M. le ministre. Nous visons effectivement le même objectif : informer le joueur de la perte qu’il encourt. C’est donc l’amendement du rapporteur qui a ma préférence : mentionner le « montant exact » de la perte potentielle revient à interdire les paris à fourchette.

M. Jérôme Cahuzac. Mais avec cet amendement, si le joueur peut certes connaître le montant exact de sa perte, celle-ci peut être bien supérieure à sa mise ! Je propose donc de modifier l’amendement du rapporteur pour préciser que cette perte ne peut être supérieure à la mise – ce qui paraît tout de même la moindre des choses.

M. le rapporteur. Cette précision ne clarifie pas grand-chose. Le principal est que le joueur soit informé très précisément de la perte qu’il encourt, quelle qu’elle soit. Il faut absolument éviter qu’un joueur mise 100 sans savoir s’il risque de perdre 200, 300 ou 1000. Une telle perte imprévue peut développer des phénomènes d’addiction pour « se refaire », et de surendettement. Éviter les paris à fourchette est un enjeu essentiel.

M. Nicolas Perruchot. Il y a une différence majeure entre nos amendements et celui du rapporteur. Les nôtres tendent à limiter considérablement les paris à fourchette, puisque l’opérateur n’aura plus aucun intérêt à en proposer. Le problème de ce type de pari est que les joueurs novices peuvent perdre beaucoup en une seule fois, et qu’ils y sont même fortement incités par la possibilité de gains très attractifs. L’amendement du rapporteur veille à l’information du joueur. Ce qui ne veut pas dire qu’il ne perdra pas beaucoup plus que sa mise !

M. Charles de Courson. La rédaction actuelle de l’amendement du rapporteur n’empêche pas que la perte soit cent fois supérieure à la mise du joueur ! Il faut préciser que la perte ne peut pas dépasser le montant de la mise, ou alors à la rigueur un peu plus – le double par exemple.

M. Jacques Myard. Je suis d’accord. Il faut plafonner les pertes, car les joueurs ne se rendent pas forcément compte qu’ils risquent de perdre beaucoup.

M. Jérôme Cahuzac. L’amendement du rapporteur a le mérite d’assurer la transparence du dispositif. Mais il ne faut pas en inférer que le joueur ne va pas prendre de risques ! Sauf à estimer normal qu’un joueur ayant misé cent puisse perdre mille, il faut accepter de rectifier cet amendement pour que la perte ne puisse être supérieure à la mise.

M. le rapporteur. Je crains qu’il n’y ait une certaine confusion. Dans la bourse aux paris, le joueur qui mise dix peut certes perdre cent, mais aussi gagner cent. C’est tout le principe, puisqu’il joue avec d’autres joueurs qui font le même calcul. Le principe du pari à fourchette est totalement différent, puisque le joueur qui mise ne peut pas savoir à l’avance combien il risque de perdre. Prenons l’exemple d’un pari sur le nombre de tirs cadrés d’un match de foot. Un site propose une fourchette de trois à quatre tirs. Le joueur parie 100 sur le fait qu’il y en aura moins. S’il y a que six tirs cadrés, la perte du joueur sera de 100 x (6-3), soit 300. S’il n’y en que deux, ses gains seront de 100 x (3-2), soit 100. Contrairement à la bourse aux paris donc, le joueur ne sait pas ce qu’il risque de perdre. C’est là le vrai danger. Mon amendement, en imposant de communiquer le montant exact de la perte encourue, permettra d’écarter définitivement toute forme de pari à fourchette en France.

M. le ministre. Ce que nous voulons tous éviter, c’est le risque maximum : ne pas savoir combien l’on risque de perdre. Mais proposer que l’on ne puisse pas perdre plus que sa mise est en contradiction avec l’amendement que vous venez de voter, qui autorise la bourse aux paris – laquelle permet aux joueurs de jouer les uns contre les autres en sachant à tout moment combien ils peuvent perdre ou gagner. Dans ce système, on peut accepter une perte supérieure à la mise – le cas ne se produit pas dans les paris à cote simples – dans la mesure où les paris sont assortis de toutes sortes de dispositifs limitatifs, liés à l’addiction notamment. Je suis donc en faveur de l’amendement du rapporteur, qui écarte les paris à fourchette mais autorise les bourses aux paris.

M. Nicolas Perruchot. Je serais d’accord si n’étaient en cause que des joueurs confirmés. Mais les paris à fourchette, qui présentent des gains potentiels très importants, sont très attractifs pour les novices. Comme il n’est pas possible de les interdire aux uns mais pas aux autres, il faut les interdire pour tout le monde. Les novices se dirigeront donc vers les bourses aux paris, où ils ont des chances de gagner.

M. le ministre. Nous voulons clairement interdire les paris à fourchette. Il est vrai qu’il existe différents types de joueurs : les novices se dirigent plutôt vers les paris à cote fixe, les joueurs plus confirmés vers les plateformes d’échanges de paris. Nous nous contentons de les prémunir tous contre une incertitude sur le montant de leur perte.

M. le président Didier Migaud. Le rapporteur et le ministre ne souhaitent donc pas rectifier l’amendement CF 203.

M. Charles de Courson. Mais pourquoi n’interdisez-vous pas tout simplement les paris à fourchette, au lieu d’employer une formulation détournée ?

M. le rapporteur. Une telle formulation n’aurait pas grande portée dans la loi. Mon amendement permet d’interdire concrètement les paris à fourchette puisque l’opérateur n’a aucun moyen d’indiquer clairement le montant de la perte encourue au moment du pari. En revanche, certains de vos amendements, en proposant de plafonner la perte, lui offrent une possibilité de pratiquer ce type de paris en prévoyant un plafond très élevé – 2000 par exemple pour une mise de 100.

M. Jérôme Cahuzac. Nous proposons de plafonner la perte au montant de la mise !

M. le rapporteur. Dans ce cas, nous retombons dans le système de la bourse aux paris : le joueur parie en connaissant le montant de sa perte maximale ! C’est tout l’objet de l’amendement que nous venons de voter, selon lequel l’évaluation est celle du parieur. En revanche, je reconnais que ce type de paris doit rester du domaine des joueurs confirmés. C’est pourquoi je suis très favorable à ce que le montant de la perte potentielle soit très clairement indiqué, afin d’encourager les novices à s’autolimiter.

M. Yves Censi. Imposer que le joueur connaisse le montant exact de sa perte potentielle ne suffit pas pour interdire les paris à fourchette. En effet, toutes les pertes liées à tous les cas de figure peuvent être calculées ! Il suffit d’en faire un tableau.

M. le rapporteur. Ce serait vrai si l’amendement mentionnait « les » montants exacts « des » pertes potentielles. Mais il s’intéresse à « la » perte, liée à « la » mise.

M. Charles de Courson. Il faudrait alors préciser que le joueur doit connaître le montant exact de sa perte potentielle « maximale ».

M. le rapporteur. Et l’on retombe dans la différence entre bourse aux paris et paris à fourchette !

L’amendement CF 18 est retiré.

La Commission rejette les amendements identiques CF 85 et CF 113.

Elle rejette le sous-amendement à l’amendement CF 203 tendant à préciser que la perte ne peut dépasser le montant de la mise.

Elle adopte l’amendement CF 203.

La Commission examine ensuite l’amendement CF 110 de M. Gaëtan Gorce.

M. Gaëtan Gorce. Cet amendement vise à étendre l’obligation d’information sur le montant maximal de la perte encourue à l’ensemble des paris ou jeux en ligne.

Après avis défavorable du rapporteur et du ministre, la Commission rejette cet amendement.

Elle est saisie de l’amendement CF 109 de M. Gaëtan Gorce.

M. Jérôme Cahuzac. C’est une position de repli qui prévoit que le montant maximum de la perte est ostensiblement indiqué.

Après avis favorable du rapporteur et du ministre, cet amendement est adopté.

La Commission examine trois amendements identiques : CF 17 de M. Nicolas Perruchot, CF 86 de M. Jacques Myard et CF 112 de M. Gaëtan Gorce.

M. Nicolas Perruchot. Il s’agit d’interdire tout système d’échange ou d’intermédiation de paris ou de bourses aux paris hippiques ou sportifs dans lequel les parieurs s’échangent des paris – ce qui est une sorte de produit dérivé des bourses aux paris.

M. le rapporteur. Ce n’est pas dérivé, c’est une bourse aux paris. Nous n’avons rien contre les bourses aux paris. Avis défavorable.

M. le ministre. Même avis.

La Commission rejette ces amendements.

Elle adopte l’article 4, modifié.

* *

Après l’article 4

La Commission examine l’amendement CF 273 du rapporteur.

M. le rapporteur. Dès lors que les opérateurs légaux remplissent les nombreuses conditions posées, ils doivent pouvoir faire de la publicité, ne serait-ce que pour assécher l’offre illégale. Mais cette possibilité doit être strictement encadrée. C’est l’objet de cet amendement, ainsi que du CF 272 qui suivra. Le but est d’harmoniser les conditions de publicité pour tous les opérateurs sur notre sol, et de mettre en place un dispositif de sanction uniforme. L’amendement CF 273 interdit en particulier la publicité en direction de la jeunesse.

M. le ministre. Avis favorable.

M. Charles de Courson. Je suis d’accord sur le principe, mais cet amendement ne pose-t-il pas un problème constitutionnel ? Comment interdire la publicité dans « certaines publications » ou « durant certaines périodes sur certains services de télévision et de radio » ? La loi doit fixer des principes pour encadrer ces dispositions attentatoires aux libertés, ce n’est pas du domaine du décret.

M. Gaëtan Gorce. Il faut en effet préciser le type de publication et d’émission visée, le but étant clairement de protéger les mineurs.

M. Gilles Carrez, rapporteur général de la commission des finances. La loi n’a pas en effet à prévoir tous les cas particuliers, mais elle doit fixer des critères, concernant les mineurs notamment.

M. le rapporteur. Je vous propose de rectifier cet amendement, en mentionnant « les publications destinées aux mineurs » et « les périodes au cours desquelles sont programmées des émissions destinées aux mineurs ». Pour ce dernier point, le Conseil supérieur de l’audiovisuel dispose d’une liste très claire.

Mme Valérie Fourneyron. Il faut aussi penser aux films pour enfants dans les salles de cinéma, et à internet.

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